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secretario,
y P. J. Mahoney,
secretario adjunto.
El Reglamento B, que entr en vigor el 2 de octubre de 1994, se aplica en todos los asuntos que
afectan a Estados vinculados por el Protocolo nm. 9.
Despus de haber deliberado en sala de consejo los das 28 de agosto de 1997 y 27 de enero de
1998,
Dicta la siguiente
SENTENCIA
PROCEDIMIENTO
1.
El asunto fue sometido al Tribunal por la Comisin Europea de Derechos Humanos (la Comisin) el
16 de septiembre de 1996, dentro del plazo de tres meses que establecen los artculos 32.1 y 47 del
Convenio para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales ( RCL
1979\2421 y ApNDL 3627) (el Convenio). Tiene su origen en una demanda (nm. 14967/1989) dirigida
contra la Repblica Italiana que cuarenta nacionales de dicho Estado, haban presentado ante la
Comisin el 18 de octubre de 1988, en virtud del artculo 25. La lista de demandantes es la siguiente:
Seoras Anna Maria Guerra, Rosa Anna Lombardi, Grazia Santamaria, Addolorata Caterina Adabbo,
Anna Maria Virgata, Antonetta Mancini, Michelina Berardinetti, Maria Di Lella, Maria Rosa Porcu, Anna
Maria Lanzetta, Grazia Lagattolla, Apollonia Rinaldi, Renata Maria Pilati, Raffaela Ciuffreda, Raffaella
Lauriola, Diana Gismondi, Filomena Torato, Giulia De Feudis, Sipontina Santoro, Maria Lucia Rita
Colavelli Tattilo, Irene Principe, Maria De Filippo, Vittoria De Salvia, Anna Torato, Maria Telera, Grazia
Telera, Nicoleta Lupoli, Lisa Schettino, Maria Rosaria Di Vico, Gioia Quitadamo, Elisa Anna Castriotta,
Giuseppina Rinaldi, Giovanna Gelsomino, Antonia Iliana Titta, Covetta Trotta, Rosa Anna Giordano, Anna
Maria Trufini, Angela Di Tullo, Anna Maria Giordano y Raffaela Rinaldi.
La demanda de la Comisin remite a los artculos 44 y 48 as como a la declaracin italiana de
reconocimiento de la jurisdiccin obligatoria del Tribunal (artculo 46). Su objeto es obtener una decisin
sobre si los hechos enjuiciados revelan un incumplimiento del Estado demandado de las exigencias del
artculo 10 del Convenio.
2.
El 4 de octubre de 1997, los demandantes designaron a su abogado (artculo 31), a quien el Presidente
de la Sala autoriz a utilizar la lengua italiana (artculo 28.3).
3.
La Sala a constituir comprenda como miembros de pleno derecho al seor M. C. Russo, juez de
nacionalidad italiana (artculo 43 del Convenio) y al seor M.R. Bernhardt, Vice-Presidente del Tribunal
[artculo 21.4, b) del Reglamento B)]. El 17 de septiembre de 1996, el Presidente del Tribunal, M. R.
Ryssdal, sorte ante el Secretario, el nombre de otros siete miembros, a saber: seor F. Matscher, seor
A. Spelmann, Sir John Freeland, seor A. Lopes Rocha, seor J. Makarczyk, seor J. Casadevall y el
seor P. Van Dijk, (artculos 43
in fine
del Convenio y 21.5 del reglamento B).
4.
El seor Bernhardt, en su condicin de Presidente de la Sala (artculo 21.6 del Reglamento B)
consult, a travs del Secretario, al agente del Gobierno italiano (el Gobierno), al abogado de las
demandantes y al delegado de la Comisin sobre la organizacin del procedimiento (artculos 39.1 y 40).
Con arreglo a las providencias dictadas en consecuencia, el Secretario recibi las memorias de las
demandantes y del Gobierno los das 14 y 16 de abril de 1997, respectivamente.
5.
El 29 de abril de 1997, la Comisin entreg los documentos del procedimiento seguido ante ella que el
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El 13 de noviembre de 1985, 420 habitantes de Manfredonia (entre los cuales figuraban las
demandantes) apelaron al juez de instancia (pretore) de Foggia denunciando la presencia en la
atmsfera de humos de escape provenientes de la fbrica, cuya composicin qumica y grado de
toxicidad eran desconocidos. Siete administradores de la sociedad incriminada fueron objeto de un
procedimiento penal por infracciones relacionadas con emisiones contaminantes de la fbrica y por
incumplir varias normas relativas a la proteccin del medio ambiente.
En su decisin de 16 de julio de 1991, el juez no impuso ninguna pena a los acusados -bien por causa
de amnista o prescripcin, bien por pago inmediato de una multa (oblazione)- salvo a dos de los
administradores. Estos ltimos fueron condenados a cinco meses de prisin y dos millones de liras de
multa, as como a la reparacin de los daos civiles, por haber construido vertederos sin haber obtenido
previamente la autorizacin necesaria, violando las disposiciones pertinentes del DPR 915/1982 en
materia de eliminacin de residuos.
2. Ante el Tribunal de Apelacin de Bari
20.
Resolviendo sobre la apelacin interpuesta por los dos administradores condenados as como por el
organismo pblico para la electricidad (ENEL) y el Ayuntamiento de Manfredonia, que se haban
constituido en parte civil, el Tribunal de apelacin de Bari absolvi a los apelantes el 29 de abril de 1992,
alegando la inexistencia de delito, confirmando en lo dems la decisin recurrida. El Tribunal estim que
los errores en la gestin de residuos, reprochados a los interesados deban de hecho ser atribuidos a los
retrasos y dudas en la adopcin y en la interpretacin, especialmente por la regin de Pouilles, de las
normas de aplicacin del DPR 915/1982. La existencia de un dao indemnizable deba en consecuencia
ser excluido.
C. La actitud de las autoridades competentes
21.
Un comit paritario Estado-Regin de Pouilles fue creado en el Ministerio de Medio Ambiente para dar
curso a la directiva Seveso.
Este comit orden una investigacin confiada a una comisin instituida por una Orden del Ministerio
de Medio Ambiente de 19 junio 1989, con el siguiente mandato:
a) determinar el estado sobre la adecuacin de la fbrica a las normas dictadas en materia de medio
ambiente, en aquello que concierne el vertido de las aguas residuales, el tratamiento de los residuos
lquidos y slidos, las emanaciones de gas y la contaminacin sonora, as como los aspectos relativos a
la seguridad; verificar el estado de las autorizaciones concedidas a la fbrica a este efecto;
b) determinar el estado de la compatibilidad de la instalacin de la fbrica con su entorno considerando
en particular los problemas de la proteccin de la salud de la poblacin, de la fauna y de la flora, y los
problemas de la ordenacin correcta del territorio;
c) sugerir las acciones a emprender con el fin de obtener todos los datos aptos para completar las
lagunas que aparecieran en los estudios a) y b) e indicar las medidas a adoptar para la proteccin del
medio ambiente.
22.
El 6 de julio de 1989, en aplicacin del artculo 5 del DPR 175/1988, la fbrica entreg el informe de
seguridad.
23.
El 24 de julio de 1989, la comisin present su informe que fue remitido al comit paritario
Estado-Regin. Este formul sus conclusiones el 6 de julio de 1990, fijando el 30 de diciembre como la
fecha de entrega al Ministro de Medio Ambiente del informe previsto en el artculo 18 DPR 175/1988
sobre los riesgos de accidentes graves. Por otro lado recomendaba:
a) la realizacin de estudios sobre la adecuacin de la fbrica con el medio ambiente y sobre la
seguridad del establecimiento, anlisis complementarios sobre los escenarios de posibles catstrofes y
sobre la preparacin y la puesta en marcha de planes de intervencin de emergencia;
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b) un cierto nmero de modificaciones con vistas a reducir de manera draconiana las emisiones de
sustancias a la atmsfera y de mejorar el tratamiento de las aguas residuales, cambios tcnicos radicales
en los ciclos de produccin de urea y nitrgeno, la realizacin de estudios sobre la contaminacin del
subsuelo y sobre la base hidrogeolgica de la fbrica. El plazo previsto para su realizacin era de tres
aos. El informe subrayaba igualmente la necesidad de resolver el problema de la combustin de lquidos
y de la reutilizacin de sales de sosa.
El comit pidi igualmente la creacin, antes del 30 de diciembre de 1990, de un centro pblico de
higiene industrial que tendra como misin controlar peridicamente las condiciones de higiene y de
respeto al medio ambiente del establecimiento y de servir de observatorio epidemiolgico.
24.
Los problemas relacionados con el funcionamiento de la fbrica fueron objeto, el 20 de junio de 1989,
de una pregunta parlamentaria al Ministro de Medio Ambiente, y el 7 de noviembre de 1989, en el seno
del Parlamento europeo, de una pregunta a la Comisin de las Comunidades Europeas. En respuesta a
esta ltima, el comisario competente indic: 1) que la sociedad Enichem haba enviado al Gobierno
italiano el informe solicitado sobre la seguridad de las instalaciones, conforme al artculo 5 del DPR
175/1988; 2) que sobre la base del mencionado informe, el Gobierno haba procedido a la instruccin del
asunto como estaba previsto en el artculo 18 del DPR 175/1988 con el fin de controlar la seguridad de
las instalaciones y, si se presentara el caso, indicar las medidas de seguridad suplementarias que se
consideraran necesarias; 3) que en aquello que concerna a la aplicacin de la directiva Seveso, el
Gobierno haba adoptado con respecto a la fbrica las medidas exigidas.
D. Las medidas de informacin a la poblacin
25.
Los artculos 11 y 17 del DPR 175/1988 prevn la obligacin, a cargo del alcalde y del prefecto
competentes, de informar a la poblacin afectada acerca de los riesgos relacionados con la actividad
industrial en cuestin, las medidas de seguridad adoptadas, los planes de emergencia preparados y el
procedimiento a seguir en caso de accidente.
26.
El 2 de octubre de 1992, el comit de coordinacin de las actividades de seguridad en materia
industrial emiti su dictamen sobre el plan de emergencia que haba sido preparado por el prefecto de
Foggia, conforme al artculo 17.1 del DPR 175/1988. El 3 de agosto de 1993, este plan fue remitido al
comit competente del servicio para la proteccin civil. En una carta del 12 de agosto de 1993, el
subsecretario del mencionado servicio asegur al prefecto de Foggia que el plan sera sometido en breve
plazo al comit de coordinacin y expres el deseo que ste pudiera ser entregado lo antes posible,
teniendo en cuenta las cuestiones delicadas relacionadas con la planificacin de emergencia.
27.
El 14 de septiembre de 1993, conforme al artculo 19 del DPR 175/1988, los Ministerios de Medio
Ambiente y de Sanidad adoptaron conjuntamente las conclusiones sobre el informe de seguridad
presentado por la fbrica en julio de 1989. Determinaron una serie de mejoras a realizar en las
instalaciones, tanto en lo referente a la produccin de fertilizantes como en caso de que sta retomara la
produccin de caprolactame (apartado 17
supra
). Daban al prefecto una serie de indicaciones en relacin con el plan de emergencia de su
competencia y las medidas de informacin de la poblacin prescritas por el artculo 17 del mencionado
DPR.
Sin embargo, en una carta de 7 de diciembre de 1995 dirigida a la Comisin Europea de Derechos
Humanos, el alcalde de Monte Sant'Angelo afirm que a esa fecha, la instruccin con el fin de adoptar las
conclusiones previstas por el artculo 19 prosegua y que no haba recibido ningn documento relativo a
dichas conclusiones. Precisaba que el Ayuntamiento segua esperando las directrices del servicio de
proteccin civil con el fin de establecer las medidas de seguridad a tomar y las normas a seguir en caso
de accidente y a comunicar a la poblacin, y que las medidas encaminadas a informar a la poblacin
seran tomadas inmediatamente despus de las conclusiones de la instruccin, en la hiptesis de que la
fbrica retomara la produccin.
II. EL DERECHO INTERNO APLICABLE
28.
En lo relativo a las obligaciones de informacin en materia de seguridad para el medio ambiente y para
la poblacin afectada, el artculo 5 del DPR 175/1988 prev que la empresa que realice actividades
peligrosas debe presentar a los Ministerios de Medio Ambiente y de Sanidad un informe que contenga
informaciones detalladas acerca de su actividad, los planes de emergencia en caso de accidente grave,
las personas encargadas de llevar a cabo ese plan, as como las medidas adoptadas por la empresa
para reducir los riesgos para el medio ambiente y a la salud pblica. Por otro lado, el artculo 21 del DPR
175/1988 prev una pena que puede llegar hasta un ao de prisin para todo aquel empresario que haya
omitido presentar el informe previsto por el artculo 5.
29.
En la poca en que ocurrieron los hechos, el artculo 11.3 del DPR 175/1988 prevea que el alcalde
deba informar a la poblacin sobre:
a) el procedimiento de produccin;
b) las sustancias presentes y su cantidad;
c) los posibles riesgos para los empleados y los trabajadores de la fbrica, para la poblacin y para el
medio ambiente;
d) las conclusiones del informe sobre la seguridad de la planta notificado por esta ltima en el sentido
que seala el artculo 5, as como las medidas complementarias previstas por el artculo 19;
e) las medidas de seguridad y las reglas a seguir en caso de accidente.
Por otro lado, el apartado 2 del mismo artculo precisaba que con el fin de asegurar la proteccin de los
secretos industriales, toda persona encargada de examinar los informes provenientes de las empresas
afectadas no deba divulgar las informaciones de las que hubiera tenido conocimiento.
30.
El artculo 11.1 dispona que los datos y las informaciones relativas a las actividades industriales
obtenidos en aplicacin del DPR 175/1988 slo podan ser utilizados para los fines para los cuales
haban sido solicitadas.
Esta disposicin fue parcialmente modificada por el Decreto Ley nm. 461/1995, de 8 noviembre y
prev, en su prrafo 2, que la prohibicin de divulgacin que deriva del secreto industrial est excluida
para ciertas informaciones, a saber aquellas contenidas en una ficha de informacin que deba ser
redactada y enviada al Ministerio de Medio Ambiente y al comit tcnico regional o interregional por la
empresa afectada. Las obligaciones de informacin por parte del alcalde quedan inalteradas, y figuran
actualmente en el prrafo 4.
31.
El artculo 17 del DPR 175/1988 prev igualmente ciertas obligaciones de informacin a cargo del
prefecto. En particular, el apartado 1 de esta disposicin (actualmente convertida en 1 bis) dispone que el
prefecto debe preparar un plan de emergencia, sobre la base de las informaciones aportadas por la
empresa afectada y el comit de coordinacin de actividades de seguridad en materia industrial, que
debe ser comunicado a continuacin al Ministerio de Interior y al servicio para la seguridad civil. El
apartado 2 exige tambin del prefecto que tras la preparacin el plan de emergencia, informe de manera
adecuada a la poblacin interesada sobre los riesgos derivados de la actividad, sobre las medidas de
seguridad adoptadas con el fin de prevenir un accidente grave, sobre las medidas de emergencia
previstas en el exterior de la fbrica en caso de accidente grave y sobre las normas a seguir en caso de
accidente. Las modificaciones de dicho artculo realizadas por el Decreto Ley mencionado anteriormente
consisten principalmente en la adicin de un nuevo apartado 1, previendo que el servicio de proteccin
civil debe establecer los criterios de referencia para la planificacin de emergencia y la adopcin de
medidas de informacin de la poblacin por el prefecto, as como la derogacin del apartado 3, que
dispona que las medidas de informacin previstas por el apartado 2 deban ser comunicadas a los
Ministerios de Medio Ambiente y de Sanidad, as como a las regiones interesadas.
32.
El artculo 14.3 de la Ley nm. 349 del 8 de julio de 1986, que cre en Italia el Ministerio de Medio
Ambiente e introdujo al mismo tiempo las primeras normas en materia de daos al medio ambiente,
prev que cualquiera tiene derecho a acceder a las informaciones sobre el estado del medio ambiente
disponibles, conforme a las Leyes en vigor, de la Administracin pudiendo obtener copia contra
reembolso de los gastos.
33.
En una Sentencia del 21 noviembre 1991 (nm. 476), el Tribunal de Justicia Administrativo de Sicilia
(Consiglio di Giustitzia amministrativa per la Regione siciliana), que en esta regin depende del Consejo
de Estado, estableci que la nocin de las informaciones sobre el estado del medio ambiente incluye
todas las informaciones concernientes el hbitat en que el hombre vive y que tengan relacin con
elementos que revisten cierto inters para la colectividad. Fundndose sobre criterios parejos, el Consejo
de Justicia administrativa estim injustificada la negativa de un Ayuntamiento para facilitar a un particular
una copia de los resultados de los anlisis sobre el carcter potable o no de las aguas del territorio de un
municipio.
III. LOS TRABAJOS DEL CONSEJO EUROPEO
34.
Entre los diferentes documentos adoptados por el Consejo de Europa en la materia que se trata en el
presente asunto, es conveniente citar en particular la Resolucin 1087 (1996) de la Asamblea
Parlamentaria, relativa a las consecuencias del accidente de Tchernobyl y adoptada el 26 de abril de
1996 (16. sesin). Refirindose no slo al mbito de los riesgos relacionados con la produccin y la
utilizacin de la energa nuclear en el sector civil sino tambin en otros mbitos, esta resolucin enuncia
que el acceso del pblico a una informacin clara y exhaustiva (...) debe ser considerado como uno de
los derechos fundamentales de la persona.
PROCEDIMIENTO ANTE LA COMISION
35.
Las demandantes apelaron a la Comisin el 18 de octubre de 1988. Invocando el artculo 2 del
Convenio, alegaban que la ausencia de medidas concretas, especialmente para disminuir la
contaminacin y los riesgos de accidentes graves relacionados con la actividad de la fbrica, vulneraba el
respeto a su vida y a su integridad fsica. Se quejaban tambin de que la no adopcin por parte de las
autoridades competentes de medidas de informacin sobre los riesgos a los que estaba expuesta la
poblacin y las medidas a adoptar en caso de accidente grave, previstas por los artculos 11.3 y 17.2 del
Decreto del Presidente de la Repblica nm. 175/1988, vulneraba su derecho a la libertad de informacin
garantizado por el artculo 10.
36.
La Comisin admiti la demanda (nm. 14967/1989) el 6 de julio de 1995 en cuanto a la queja basada
en el artculo 10 y la rechaz por lo que se refiere al resto. En su informe del 29 de junio de 1996 (artculo
31), concluy, por veintin votos contra ocho, que hubo violacin de esta disposicin. El texto ntegro de
su dictamen y las tres opiniones disidentes que le acompaan figuran en el anexo de la presente
sentencia .
Nota del Secretario: por razones de orden prctico, slo figurar en la edicin impresa (Repertorio de
sentencias y resoluciones 1998), pero podr facilitarse en Secretara.
CONCLUSIONES PRESENTADAS AL TRIBUNAL
37.
El Gobierno concluy su memoria solicitando al Tribunal, como cuestin principal, que rechazase la
demanda por no agotamiento previo de los recursos internos y, subsidiariamente, que declarase que no
hubo vulneracin del artculo 10 del Convenio.
38.
En la vista, el representante de las demandantes solicit al Tribunal que declarase que hubo
vulneracin de los artculos 10, 8 y 2 del Convenio y que concediese a sus clientes una satisfaccin
equitativa.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
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La plenitud de su jurisdiccin solo acta en los lmites del asunto, que son fijados por la decisin de
admisibilidad de la demanda. En el marco as trazado, el Tribunal puede tratar toda cuestin de hecho o
de derecho que surja durante el desarrollo del proceso seguido ante l (ver entre muchas otras, la
sentencia Philips c. Grecia (nm. 1) de 27 agosto 1991, serie A nm. 209, pgs. 19, ap. 56).
45.
En el presente caso, las razones basadas en los artculos 8 y 2 no figuran expresamente en la
demanda y las memorias iniciales de las interesadas ante la Comisin. Presentan, sin embargo, una
conexin manifiesta con aquello que estaba expuesto, la informacin de los demandantes, que residan
todas a un kilmetro de la fbrica, pudiendo tener repercusiones sobre la vida privada y familiar y su
integridad fsica.
46.
Habida cuenta de lo que precede as como del texto de la decisin de la Comisin sobre la
admisibilidad, el Tribunal estima poder situarse en el terreno de los artculos 8 y 2 del Convenio, por
encima del artculo 10.
II. SOBRE LA VIOLACION DEL ARTICULO 10 DEL CONVENIO
47.
Las demandantes se consideran vctimas de una vulneracin del artculo 10 del Convenio, que dice
as:
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresin. Este derecho comprende la libertad de
opinin y la libertad de recibir o comunicar informaciones o ideas, sin que pueda haber injerencia en las
autoridades pblicas y sin consideracin de fronteras. El presente artculo no impide que los Estados
sometan las empresas de radiodifusin, de cinematografa o de televisin, a un rgimen de autorizacin
previa.
2. El ejercicio de estas libertades, que entraan deberes y responsabilidades, podr ser sometido a
ciertas formalidades, condiciones restricciones o sanciones previstas por la ley, que constituyan medidas
necesarias, en una sociedad democrtica, para la seguridad nacional, la integridad territorial o la
seguridad pblica, la defensa del orden y la prevencin del delito, la proteccin de la salud o de la moral,
la proteccin de la reputacin o de los derechos ajenos, para impedir la divulgacin de informaciones
confidenciales o para garantizar la autoridad y la imparcialidad del poder judicial.
La infraccin derivara de la no adopcin por las autoridades competentes de medidas de informacin a
la poblacin sobre los riesgos en los que se incurra y sobre las medidas a adoptar en caso de accidente
derivado de la actividad de la fbrica.
A. Sobre la excepcin preliminar del Gobierno
48.
El Gobierno plantea, como hiciera anteriormente ante la Comisin, una excepcin de no agotamiento
previo de las vas de recurso internas articulada en dos ramas.
La primera reposa sobre el procedimiento judicial de urgencia previsto en el artculo 700 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil. Si las demandantes temieron un peligro inmediato en relacin con la actividad de la
fbrica, hubieran podido y debido apelar al juez con el fin de obtener una resolucin que les hubiera
inmediatamente permitido proteger sus derechos. El Gobierno reconoce no haber aportado ejemplos de
aplicacin de esta disposicin en casos anlogos, pero afirma que hecha la abstraccin de la posibilidad
de utilizar esta disposicin en contra del poder pblico, el artculo 700 puede sin duda alguna ser utilizado
contra una fbrica si, como sera en este caso concreto, sta no ha presentado el informe de seguridad
exigido por el artculo 5 de DPR 175/1988 (apartado 28
supra
).
La segunda muestra el hecho de que las demandantes no han apelado al Juez penal para quejarse por
la falta de informaciones pertinentes, sobre todo por parte de la fbrica, estando este tipo de omisin
sancionada penalmente por el artculo 21 del DPR ya mencionado.
49.
En opinin del Tribunal, ninguno de estos recursos hubiera permitido alcanzar los objetivos apuntados
por las demandantes.
Aun cuando el Gobierno no pudiera probar la eficacia del procedimiento judicial de urgencia, al no
existir jurisprudencia sobre el contencioso relacionado con el medio ambiente, el artculo 700 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil hubiera sido un remedio si la queja de las interesadas se hubiera dirigido hacia la
ausencia de medidas encaminadas a la reduccin o eliminacin de la polucin; sta ha sido por otra
parte la conclusin de la Comisin en la fase de admisin de la demanda (apartado 40
supra
). En el presente caso, se trataba de la ausencia de informaciones sobre los riesgos en los que se
incurra y las medidas a adoptar en caso de accidente, aun cuando el procedimiento judicial de urgencia
hubiera probablemente concluido con la suspensin de la actividad de la fbrica.
En cuanto a la parte penal, el informe de seguridad fue remitido por la fbrica el 6 de julio de 1989
(apartado 22
supra
) y dicho recurso hubiera podido como mucho desembocar en la condena de los responsables de la
fbrica, pero no en la comunicacin de las informaciones a las demandantes.
Por lo tanto, ha lugar rechazar la excepcin.
B. Sobre el fundamento de la queja
50.
Queda por saber si el artculo 10 del Convenio es de aplicacin al caso y fue vulnerado.
51.
En opinin del Gobierno, esta disposicin se limita a garantizar la libertad de recibir las informaciones
sin trabas por parte de un Estado y no impone ninguna obligacin positiva. Lo demostraba el hecho de
que la resolucin nm. 1087 de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa y la Directiva
90/313/CEE ( LCEur 1990\613) del Consejo de las Comunidades Europeas, relativas a los riesgos que
pudieran derivarse de ciertas actividades industriales peligrosas, no hablan de un derecho sino de un
simple acceso a la informacin. Si existiera una obligacin positiva de informar, sta sera
extremadamente difcil de poner en marcha ya que hara falta determinar las modalidades y el
momento de la divulgacin de las informaciones as como las autoridades responsables de ello y sus
destinatarios.
52.
Al igual que las demandantes, la Comisin estima que la informacin al pblico representa en lo
sucesivo uno de los instrumentos esenciales de proteccin del bienestar y de la salud de la poblacin en
las situaciones de peligro para el medio ambiente. En consecuencia, las palabras este derecho
comprende (...) la libertad de recibir (...) informaciones, contenidas en el apartado 1 del artculo 10 del
Convenio, deberan interpretarse como la atribucin de un verdadero derecho a recibir informaciones,
especialmente por parte de las administraciones competentes, en el caso de personas que pertenezcan a
las poblaciones que hayan sido o puedan ser afectadas por una actividad industrial, o de otra naturaleza,
peligrosa para el medio ambiente.
El artculo 10 impondra a los Estados no solamente el hacer accesible al pblico las informaciones en
materia de medio ambiente, exigencia a la cual el derecho italiano parece poder ya responder,
principalmente en virtud del artculo 14.3 de la Ley nm. 349, sino tambin obligaciones positivas de
obtencin, elaboracin y difusin de esas informaciones, que por su naturaleza, no podran llevarse de
otra forma a conocimiento del pblico. La proteccin garantizada por el artculo 10 jugara, por lo tanto,
un papel preventivo con respecto a las violaciones potenciales del Convenio en caso de atentados graves
contra el medio ambiente, entrando en juego antes incluso de que se produjera un atentado directo a
otros derechos fundamentales -como el derecho a la vida o a la vida privada y familiar-.
53.
El Tribunal no suscribe esta tesis. La existencia de un derecho del pblico a recibir informaciones ha
sido reconocido en muchas ocasiones por este Tribunal en asuntos relativos a la restriccin de la libertad
de prensa, como corolario de la funcin propia de los periodistas de difundir informaciones o ideas sobre
temas de inters pblico [ver, por ejemplo, las Sentencias Observer y Guardian c. Reino Unido de 26 de
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noviembre de 1991, serie A nm. 216 pgs. 30, ap. 59 b), y Thorgeir Thorgeirson c. Islandia de 25 de junio
de 1992, serie A nm. 239, pgs. 27,ap. 63]. Las circunstancias de este caso se distinguen, sin embargo,
claramente de aquellas de los asuntos mencionados ya que las demandantes se quejaban de una
disfuncin del sistema instaurado por el DPR 175/1988, que haba traspuesto al derecho italiano la
Directiva 82/501/CEE del Consejo de las Comunidades Europeas (directiva Seveso), relativa a los
riesgos de accidentes graves relacionados con ciertas actividades industriales peligrosas para el medio
ambiente y el bienestar de la poblacin afectada. Si bien es cierto que el Prefecto de Foggia prepar el
plan de emergencia sobre la base del informe entregado por la fbrica y que dicho plan fue comunicado
al servicio de proteccin civil el 3 de agosto de 1993, a esa fecha las demandantes no haban recibido las
informaciones en cuestin (apartados 26 y 27
supra
).
El Tribunal recuerda que la libertad de recibir informacin, mencionada en el apartado 2 del artculo 10
del Convenio, prohbe que un gobierno impida a cualquiera recibir informaciones que otros aspiren o
pueden consentir a facilitarles (Sentencia Leander c. Suecia de 26 de marzo de 1987, serie A nm. 116,
pgs. 29, ap. 74). La mencionada libertad no podra entenderse como imposicin a un Estado, en
circunstancias tales como las del presente caso, de obligaciones positivas de obtencin y difusin,
motu propio
, de las informaciones.
54.
En conclusin, el artculo 10 no es de aplicacin en el caso.
55.
A la vista del apartado 45,
supra
, procede examinar el asunto desde la perspectiva del artculo 8 del Convenio.
III. SOBRE LA VIOLACION DEL ARTICULO 8 DEL CONVENIO
56.
Las demandantes, sobre la base de los mismos hechos, se consideran ante el Tribunal vctimas de una
vulneracin del artculo 8 del Convenio, que dice as:
1. Toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su
correspondencia.
2. No podr haber injerencia de la autoridad pblica en el ejercicio de este derecho, sino en tanto en
cuanto esta injerencia est prevista por la Ley y constituya una medida que, en una sociedad
democrtica, sea necesaria para la seguridad nacional, la seguridad pblica, el bienestar econmico del
pas, la defensa del orden y la prevencin del delito, la proteccin de la salud o de la moral, o la
proteccin de los derechos y las libertades de los dems.
57.
El Tribunal tiene como misin determinar si el artculo 8 del Convenio es de aplicacin y fue vulnerado.
Seala, en primer lugar, que todas las demandantes residen en Manfredonia, a un kilmetro de la
fbrica en cuestin que, a causa de su produccin de fertilizantes y de caprolactame, fue clasificada
como de alto riesgo en 1998, en aplicacin de los criterios adoptados por el DPR 175/1988.
A lo largo de su ciclo de fabricacin, la empresa ha liberado grandes cantidades de gas inflamable as
como otras sustancias nocivas como el anhdrido de arsnico. De hecho, en 1976, a consecuencia de la
explosin de la torre de lavado de gas sinttico de amonaco, hubo un escape de numerosas toneladas
de solucin de carbonato y de bicarbonato de potasio, que contenan anhdrido de arsnico, siendo
necesaria la hospitalizacin de 150 personas por una intoxicacin aguda por arsnico.
Por otro lado, en su informe de 8 de diciembre de 1988, la comisin tcnica nombrada por el
Ayuntamiento de Manfredonia afirmaba que, a causa de la situacin geogrfica de la fbrica, las
emisiones de sustancias a la atmsfera eran a menudo canalizadas hacia el pueblo (apartados 14 y 16
supra
).
La incidencia directa de las emisiones nocivas sobre el derecho de las demandantes al respeto de su
vida privada y familiar permite concluir en la aplicabilidad del artculo 8.
58.
Por otro lado, el Tribunal estima que no puede considerarse que las demandantes hayan sufrido una
injerencia por parte del Gobierno italiano en su vida privada o familiar: no se quejan de un acto, sino de la
inactividad del Estado. No obstante, si el artculo 8 tiene esencialmente por objeto prevenir al individuo
contra las injerencias arbitrarias de los poderes pblicos, no se contenta con obligar al Estado a
abstenerse de injerencias similares: a dicho compromiso ms bien negativo, pueden aadrsele
obligaciones positivas inherentes a un respeto efectivo de la vida privada o familiar (Sentencia Airey c.
Irlanda de 9 de octubre de 1979, serie A nm. 32, pgs. 17, ap. 32).
En el presente caso, basta con averiguar si las autoridades nacionales han adoptado las medidas
necesarias para asegurar la proteccin efectiva del derecho de los interesados al respeto de su vida
privada y familiar garantizado por el artculo 8 (Sentencia Lpez Ostra c. Espaa, de 9 de diciembre de
1994 ( TEDH 1994\3), serie A nm. 303-C, pgs. 55, ap. 55).
59.
El 14 de septiembre de 1993, de conformidad con el artculo 19 del DPR 175/1988, los Ministerios de
Medio Ambiente y de Sanidad adoptaron conjuntamente las conclusiones sobre el informe de seguridad
presentado por la fbrica en julio de 1989. Estas prescriban mejoras a realizar en las instalaciones, tanto
para la produccin en curso de fertilizantes como para el caso de que retomara la produccin de
caprolactame. Daban al Prefecto indicaciones en relacin con el plan de emergencia -que l haba
preparado en 1992- y las medidas de informacin a la poblacin prescritas por el artculo 17 del
mencionado DPR.
Sin embargo, en una carta de 7 de diciembre de 1995 dirigida a la Comisin Europea de Derechos
Humanos, el alcalde de Monte Sant'Angelo afirm que a esa fecha, la instruccin con el fin de adoptar las
conclusiones previstas por el artculo 19 prosegua y que no haba recibido ningn documento relativo a
dichas conclusiones. Precis que el Ayuntamiento segua esperando las directrices del servicio de
proteccin civil con el fin de establecer las medidas de seguridad a tomar y las normas a seguir en caso
de accidente y a comunicar a la poblacin, y que las medidas dirigidas a informar a la poblacin seran
tomadas inmediatamente despus de las conclusiones de la instruccin, en la hiptesis de que la fbrica
retomara la produccin (apartado 27
supra
).
60.
El Tribunal recuerda que atentados graves al medio ambiente pueden afectar el bienestar de las
personas y privarles del disfrute de su domicilio de manera que perjudique a su vida privada y familiar
(ver,
mutatis mutandis
, la Sentencia Lpez Ostra, pgs. 54, ap. 51). En el presente caso, las demandantes quedaron, hasta la
parada de la produccin de fertilizantes en 1994, a la espera de informaciones esenciales que les
hubieran permitido evaluar los riesgos que se podan derivar para ellas y para sus allegados por el hecho
de continuar residiendo en el territorio de Manfredonia, un pueblo igualmente expuesto al peligro en caso
de accidente en el recinto de la fbrica.
El Tribunal constata, por lo tanto, que el Estado demandado ha fracasado en su obligacin de
garantizar el derecho de los demandantes a su vida privada y familiar, ignorando el artculo 8 del
Convenio.
En consecuencia, hubo violacin de dicha disposicin.
IV. SOBRE LA VIOLACION DEL ARTICULO 2 DEL CONVENIO
61.
Evocando las muertes de los trabajadores de la fbrica, debida al cncer, las demandantes afirman
que la falta de informaciones en litigio, ha vulnerado su derecho a la vida garantizado por el artculo 2 del
Convenio, que dice as:
1. El derecho de toda persona a la vida est protegido por Ley. Nadie podr ser privado de su vida
intencionadamente, salvo en ejecucin de una condena que imponga pena capital dictada por un Tribunal
al reo de un delito para el que la Ley establece esa pena.
2. La muerte no se considerar infligida con infraccin del presente artculo cuando se produzca como
consecuencia de un recurso a la fuerza que sea absolutamente necesario:
a) En defensa de una persona contra una agresin ilegtima.
b) Para detener a una persona conforme a derecho o para impedir la evasin de un preso o detenido
legalmente.
c) Para reprimir, de acuerdo con la Ley, una revuelta o insurreccin.
62.
Teniendo en cuenta la conclusin relativa a la violacin del artculo 8, el Tribunal no estima necesario
examinar el asunto tambin desde la perspectiva del artculo 2.
V. SOBRE LA APLICACION DEL ARTICULO 50 DEL CONVENIO
63.
Segn artculo 50 del Convenio,
Si la decisin del Tribunal declara que una resolucin tomada o una medida ordenada por una
autoridad judicial o cualquier otra autoridad de una Parte Contratante se encuentra total o parcialmente
en oposicin con obligaciones que derivan del presente Convenio, y si el derecho interno de dicha Parte
slo permite de manera imperfecta reparar las consecuencias de esta resolucin o medida, la decisin
del Tribunal conceder, si procede, una satisfaccin equitativa a la parte lesionada.
A. Perjuicios
64.
Las demandantes solicitaron la reparacin de un dao biolgico; reclaman 20.000.000.000 liras
italianas (ITL).
65.
Segn el Gobierno, las demandantes no demostraron haber sufrido un perjuicio y ni siquiera lo han
mencionado en detalle. En el caso en que el Tribunal fijara la existencia de un perjuicio moral, la
constatacin de violacin constituira, si se presentara el caso, una satisfaccin equitativa suficiente.
66.
El delegado de la Comisin solicita al Tribunal que conceda a las demandantes una compensacin
adecuada y proporcional al perjuicio considerable que han padecido. Este sugiere la cantidad de
100.000.000 ITL para cada demandante.
67.
El Tribunal considera que las demandantes no han demostrado la existencia de un dao material
resultante de la falta de informacin de la que se quejan. Por lo dems, estima que las demandantes han
sufrido un perjuicio moral cierto y decide concederles la cantidad de 10.000.000 ITL a cada una.
B. Gastos y costas
68.
Las demandantes han obtenido la asistencia judicial ante el Tribunal por una cantidad de 16.304
francos franceses, pero al trmino de la audiencia, su abogado present al Secretario una demanda
solicitando la concesin de una mayor suma en concepto de honorarios.
69.
05 de mayo de 2012
Thomson Aranzadi
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por unanimidad, que no ha lugar a examinar el asunto desde la perspectiva del artculo 2 del Convenio;
5.
Declara,
por unanimidad,
a) que el Estado demandado debe pagar, en el plazo de tres meses, 10.000.000 (diez millones) de liras
italianas a cada demandante por el dao moral sufrido;
b) que dicha cantidad se incrementar con un inters del 5% anual a contar a partir de la expiracin del
mencionado plazo y hasta el pago;
6.
Desestima,
por unanimidad, la demanda de satisfaccin equitativa por el resto.
Dictada en francs y en ingls, y leda en audiencia pblica en el palacio de los Derechos Humanos, en
Estrasburgo, el 19 de febrero de 1998.
Firmado:
Rudolf Bernhardt, Presidente.- Herbert Petzold, Secretario
A la presente Sentencia se acompaa, de conformidad con los artculos 51.1 del Convenio y 55.2 del
Reglamento B, la exposicin de las siguientes opiniones:
-opinin concordante del seor Walsh;
-opinin concordante de la seora Palm, a la cual se adhieren los seores Bernhardt, Russo,
Macdonald, Makarczyk y van Dijk;
-opinin concordante del seor Jambrek;
-opinin parcialmente concordante y parcialmente disidente del seor Thr Vilhjlmsson;
-opinin parcialmente disidente y parcialmente concordante del seor Mifsud Bonnici.
Rubricado:
R. B.
Rubricado:
H. P.
OPINION CONCORDANTE DEL SEOR JUEZ WALSH
Debemos recordar que, a menudo, un desconocimiento del Convenio puede poner en juego otros
artculos distintos de aquel cuya violacin invoca el demandante, pero estoy totalmente de acuerdo con
que a la vista de los hechos de la causa es ms juicioso invocar el artculo 8 que el artculo 10. El
Convenio y sus disposiciones deben interpretarse de manera armoniosa. Ahora bien, en su sentencia, el
Tribunal evoc brevemente el artculo 2 pero no se pronunci sobre este tema si bien, en mi opinin,
hubo igualmente infraccin del artculo 2.
Segn mi criterio, el artculo 2 garantiza tambin la proteccin de la integridad fsica de las
demandantes. Igualmente, las disposiciones del artculo 3 indican claramente que el Convenio se
extiende a dicha proteccin. Estimo que en el presente caso hubo vulneracin del artculo 2 y que, vistas
las circunstancias, no es obligatorio ir ms all de esta disposicin para constatar una violacin.
OPINION CONCORDANTE DE LA SEORA JUEZ PALM, A LA CUAL SE ADHIEREN LOS
SEORES JUECES BERNHARDT, RUSSO, MACDONALD, MAKARCZYK Y VAN DIJK
Al igual que la mayora, concluyo que el artculo 10 no es aplicable al caso. Dicho esto, insist sobre la
situacin concreta en litigio, sin excluir sin embargo que, en diferentes circunstancias, el Estado podra
tener la obligacin positiva de proveer al pblico las informaciones en su poder y difundir aquellas que,
por naturaleza, no podran de otra forma ser conocidas por el gran pblico. Este punto de vista no es
incompatible con el contenido del apartado 53 de la sentencia.
05 de mayo de 2012
Thomson Aranzadi
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aun cuando el procedimiento judicial de urgencia hubiera probablemente concluido con la suspensin de
la actividad de la fbrica
(subrayado aadido)
3. Dado que la utilizacin de ese recurso interno hubiera probablemente acarreado la suspensin de la
actividad de la fbrica, no veo qu recurso podra haber sido ms eficaz para enmendar las violaciones
denunciadas por las demandantes, en la medida en que la falta de informacin por parte de las
autoridades hubiera llevado a la suspensin de las actividades en la fbrica. Con ocasin del proceso,
todas las informaciones necesarias deberan haber sido comunicadas durante la audiencia, lo que
hubiera naturalmente permitido enmendar las vulneraciones del artculo 8.
4. Con respecto a la accin penal, un xito en este asunto hubiera permitido la apertura de una accin
de reparacin, como el orden jurdico italiano permite hacerlo a toda persona vctima de una infraccin (
delitto
), cualquiera que sea la forma.
5. Est claro que, no slo que el orden jurdico italiano pona un cierto nmero de acciones a
disposicin de las demandantes, pero que stas no fueron utilizadas con anterioridad. Por lo tanto,
estimo que habra que acoger necesariamente la excepcin preliminar del Gobierno.
6. En el resto de los puntos de la sentencia, habiendo juzgado la mayora de mis colegas de distinto
modo, no puedo por menos que sumarme a su opinin.