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Vase:
Secciones III, IV, V y VII, de los Comentarios de TELEFNICA.
Anexo II, de los Comentarios de TELEFNICA.
POSICIN DEL REGULADOR
Sobre el equilibrio econmico-financiero del contrato de concesin de Telefnica
En esta seccin de sus comentarios, TELEFNICA plantea un cuestionamiento terico,
en el sentido que la metodologa aplicada por el OSIPTEL para determinar el Factor de
Productividad no toma en cuenta la afectacin del Equilibrio Contractual o Equilibrio
Econmico-Financiero (en adelante, EEF) de sus Contratos de Concesin; por lo que,
segn la empresa, se estara afectando una de las garantas de proteccin incluidas en
dichos contratos. A continuacin se analizan cada uno de los argumentos planteados por
la empresa sobre este asunto:
De acuerdo a lo sealado por TELEFNICA, el fundamento legal que sustentara su
exigencia de proteccin del EEF de sus Contratos de Concesin, estara dado por las
normas con rango de ley que regulan la entrega en concesin al Sector Privado de las
obras pblicas de infraestructura y de servicios pblicos, contenidas en el Decreto
Supremo N 059-96-PCM (que aprob el TUO del Decreto Legislativo N 758, modificado
y complementado por Decreto Legislativo N 839) y en el Decreto Supremo N 060-96PCM (que aprob el Reglamento del Decreto Legislativo N 758).
Al respecto, resulta necesario advertir que las normas invocadas por Telefnica estn
referidas expresamente a la proteccin ofrecida por el Estado peruano a las empresas
concesionarias, en los casos en que se trate de establecer modificaciones a los
contratos de concesin otorgados1, a fin que tales modificaciones sean efectuadas
procurando, en lo posible, que se respete el EEF de tales contratos.
Por tanto, habida cuenta que en este caso no se trata en absoluto de discutir o plantear
alguna modificacin a los Contratos de Concesin de Telefnica, sino ms bien de la
ejecucin del rgimen tarifario estipulado en los mismos, entonces debe entenderse que
1
As se puede evidenciar del texto literal de las normas invocadas por Telefnica (subrayados
agregados):
Decreto Supremo N059-96-PCM
Artculo 33.- Cuando resultare conveniente modificar la concesin, las partes procurarn
respetar, en lo posible, lo siguiente:
a) la naturaleza de la concesin;
b) las condiciones econmicas y tcnicas contractualmente convenidas; y,
c) el equilibrio financiero para ambas partes.
Decreto Supremo N 060-96-PCM
Artculo 30.- Son atribuciones de los sectores y/u organismos del Estado las siguientes:
()
f) modificar el contrato de concesin cuando ello resulte necesario, previo acuerdo con el
concesionario, respetando en lo posible su naturaleza, las condiciones econmicas y tcnicas
contractualmente convenidas y el equilibrio financiero de las prestaciones a cargo de las
partes;
10.0
8.3
8.0
6.1
6.0
6.3
6.2
5.9
6.1
6.7
8.7
7.3
4.0
2.0
0.0
Por su parte, en concordancia con la descripcin del mercado de telefona fija efectuada
en el Informe N 350-GPRC/20132, cabe destacar que el contexto bajo el cual se
desarrolla el presente proceso de revisin del Factor de Productividad se caracteriza por
una estructura concentrada del mercado de Telefona Fija donde la empresa regulada
cuenta con una participacin del 72% de las lneas en servicio, si se considera
individualmente, y del 87%, si se le considera como parte del Grupo Telefnica.
Ms an, teniendo en consideracin que la referida regulacin se encuentra establecida
en los Contratos de Concesin de TELEFNICA, debe indicarse que el OSIPTEL fija el
valor del Factor de Productividad en estricto cumplimiento y respeto con la metodologa y
los criterios tcnicos aprobados para la estimacin de cada uno de sus componentes,
para lo cual se utiliza la informacin presentada por la empresa.
No obstante, sin perjuicio de lo expuesto previamente, cabe destacar que este organismo
tiene como objetivo promover el desarrollo de ms y mejores servicios de
telecomunicaciones en el pas, por lo cual, coincidiendo con los comentarios remitidos
por TELEFNICA, se ha emitido una iniciativa normativa que, de manera conjunta al
actual proceso de revisin del Factor de Productividad, busca impulsar el crecimiento y la
expansin del servicio de telefona fija almbrica, la cual adems, sirve de soporte para
el desarrollo de los servicios de banda ancha.
En efecto, dicha iniciativa normativa refiere al Proyecto de Modificacin del Instructivo
para el Ajuste de Tarifas de los Servicios de Categora I, publicado para comentarios a
travs de la Resolucin N 061-2013-CD/OSIPTEL, cuyo fin es proveer de incentivos a la
empresa regulada para expandir su servicio fijo almbrico en zonas perifricas urbanas
sin acceso, a cambio del reconocimiento respectivo en la evaluacin del cumplimiento de
las reducciones exigidas por la aplicacin del Factor de Productividad.
En consecuencia, el OSIPTEL no es ajeno a las potencialidades y necesidades de
desarrollo del sector por lo que la iniciativa normativa en comentario complementa y
2
60
65.4
57.9
59.5
56.4
55.6
54.6
48.6
50
48.3
45.5
43.6
38.7
36.9
40
30
24.3 24.1
20
10.8
10
9.5
Renta
Mensual
Servicio Local
LDN
LDI
2010
Acceso a
Internet
TV por cable
LLU
Acceso
bitstream
2012
Fuente: ITU
Elaboracin: GPRC
En Alabama, desde el 2008, los precios del servicio local residencial y negocios
se pueden incrementar conforme a la inflacin, mientras que los precios de los
servicios locales opcionales pueden incrementarse hasta por un 5% al ao.
En Arizona la tarifa flat del servicio residencial tiene un tope, no se puede
modificar, mientras que los servicios residenciales pueden incrementarse hasta
en 25% al ao.
En Colorado, el Factor X es de 1% para las lneas de negocios, a condicin de
que la inflacin sea menor a 1%, en otro caso no hay reduccin.
En Florida, la tarifa flat del servicio residencial tiene un Factor X de 1%, y los
servicios no bsicos pueden incrementarse hasta en 6% al ao en reas sin
competencia, y 20% en reas con competencia.
En Idaho los carriers pueden excluirse de la regulacin a condicin de no
incrementar sus precios por encima del 10% durante los 3 aos de transicin.
En Iowa la tarifa flat residencial no puede incrementarse ms de US$ 1 al ao y
puede alcanzar como mximo la tarifa mensual de US$ 19.
En Michigan, el Factor X es de 1% para el servicio bsico.
En Nuevo Mxico, si bien la tarifa flat del servicio residencial no puede
incrementarse, los otros servicios si pueden incrementar su precio hasta en 20%
durante los 6 aos del perodo regulatorio.
En Oklahoma, si bien el servicio urbano es desregulado, el servicio bsico rural
puede incrementar precios hasta por US$ 2 al ao durante los 5 aos del perodo
regulatorio.
En Virginia los precios del servicio local se pueden incrementar conforme a la
inflacin, y los precios de los otros servicios se pueden incrementar hasta por
10% ao.
Levin y Schmidt explican que esta mayor flexibilidad regulatoria se debe principalmente a
que las empresas de telecomunicaciones de EEUU y Canad experimentan actualmente
una mayor presin competitiva en todo el rango de servicios, tanto a nivel intermodal
como intramodal. Estos autores sealan que adems de los objetivos de controlar el
ejercicio del poder de mercado y asegurar la integridad del proceso de competencia,
actualmente los reguladores debern incluir el objetivo de justificar un nivel proporcional
de regulacin.
A diferencia de la experiencia europea, en el caso norteamericano se observa una mayor
incidencia de la competencia interplataforma, debido principalmente al desarrollo de los
servicios de telecomunicaciones sobre las redes de televisin de cable. En efecto Levin y
Schmidt consideran insuficientes y limitadas las medidas tradicionales de competencia
basadas en la desagregacin de facilidades esenciales6, ms an seran discriminatorias
en tanto que se aplican slo sobre las redes tradicionales de telefona y no sobre las
redes de cable o las redes inalmbricas.
En conclusin, la razn fundamental de flexibilizar el rgimen de precios tope en EEUU
radica en la percepcin que las empresas de cable y las de redes inalmbricas puedan
fijar el lmite superior de los precios para los servicios de voz, de manera que el diseo
regulatorio sea menos intrusivo. No obstante, no es posible extrapolar las decisiones
regulatorias de EEUU sin antes considerar que en el caso peruano el principal operador
de redes de cable es Telefnica Multimedia S.A.C. y la principal operadora de telefona
celular es Telefnica Mviles S.A., ambas empresas pertenecen al mismo grupo
empresarial de TELEFNICA, por lo que el escenario de mercado no corresponde al de
una intensa competencia interplataforma.
Por su parte, en cuanto a los casos colombiano y chileno, en los siguientes grficos se
pueden comparar los indicadores de concentracin de mercado (IHH) para Colombia,
Chile y Per, tanto en el mercado de acceso a redes mviles como en el mercado de
acceso a redes fijas. El simple examen de los indicadores de concentracin revela que
existen grandes diferencias en la estructura de mercado de Per con respecto a Chile y
Colombia en los mercados bajo anlisis, diferencias que no surgen a raz de la
desregulacin de los precios finales, sino que se remontan por lo menos hasta el 2002.
En efecto la poltica de desagregacin del bucle de abonado ha tenido un mayor xito en Europa que
en EE.UU.
Red Fija
10000
10000
9000
9000
8000
8000
7000
7000
6000
6000
5000
5000
4000
4000
3000
3000
2000
2000
1000
1000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Colombia
Chile
Per
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Colombia
Chile
Per
Especficamente en el caso del acceso a la red fija, Colombia ha tenido en los ltimos 11
aos un IHH promedio de 2205 puntos, Chile de 4566 puntos, mientras que en el caso
de Per, 8963 puntos. Se observa que el desempeo colombiano en el tiempo ha sido
particularmente estable, mientras que el desempeo chileno ha experimentado una
reduccin de la concentracin de mercado de manera constante durante el perodo de
anlisis. Por otra parte en el caso peruano se produce un periodo de estancamiento
hasta el 2005, a partir de ese ao el indicador comienza a descender de manera
sostenible. Resulta apropiado mencionar que a partir del ao 2005, paralelamente, se
increment la intensidad regulatoria por medio de la fijacin del Factor de Productividad,
por lo que se puede observar cierta correlacin positiva entre la regulacin de precios y
el desarrollo de la competencia.
En relacin al ndice de concentracin en el acceso a la red mvil, naturalmente se
observan ms semejanzas entre los 3 pases, no obstante destaca el desempeo de
Chile cuyo indicador promedio se encuentra en 3650 puntos.
Por lo tanto, ms all de los argumentos vinculados a la sustitucin fijo-mvil, lo que se
aprecia en los pases latinoamericanos que han desregulado es una estructura de
mercado competitiva, que no corresponde comparablemente con la realidad peruana.
Estas diferencias se deben principalmente a las opciones de poltica adoptadas en cada
pas, en el grfico siguiente se esquematizan las senderos de poltica que se adoptaron y
que fueron determinantes en el actual desempeo del mercado. As por ejemplo Chile,
Colombia, Ecuador, Guatemala y El Salvador optaron por una poltica de liberalizacin de
la entrada, de los cuales los 3 ltimos pases no tuvieron xito. Por otra parte, Per,
Argentina, Bolivia y Venezuela optaron por la privatizacin, donde los dos ltimos pases
fracasaron en su intento. Finalmente, Brasil mantuvo una poltica equilibrada entre
ambos objetivos, mientras que Mxico y Espaa implementaron un modelo altamente
privatizador.
TEMA COMENTADO:
Vase:
Seccin VI, punto 1 de los Comentarios de TELEFNICA.
Seccin 3, de los Comentarios de FRONTIER.
POSICIN DEL REGULADOR
TELEFNICA seala que en el clculo del Factor de Productividad no se debe incluir la
informacin de los servicios no sujetos a la regulacin de Price Cap, principalmente
debido a dos razones. En primer lugar, el referido rgimen regulatorio se aplica
nicamente a los servicios de telefona fija de abonado (contenidos en las Canastas C, D
y E a que se refieren sus contratos de concesin). En segundo lugar, los servicios que
forman parte de las mencionadas Canastas C, D y E vienen contribuyendo de forma
negativa al crecimiento de la productividad de la empresa, mientras que los servicios no
regulados (como por ejemplo, Internet y Televisin por cable) lo hacen de forma positiva.
De esta forma, TELEFNICA seala que su inclusin sobreestimara la medicin de la
productividad de la empresa, generndose desincentivos para la expansin de la
infraestructura de la red de telefona fija, necesaria para el desarrollo de la banda ancha
(7), dificultando de ese modo la entrada de operadores eficientes al mercado.
Segn TELEFNICA, la exclusin de los servicios no regulados no requiere separacin
contable e incluso resultara posible para el periodo 2009-2012. En el caso del servicio
de Internet, la mencionada empresa ha identificado y retirado la informacin de costos y
activos incrementales utilizados en la prestacin de los servicios de Internet ADSL. Se
seala que esta asignacin de costos incrementales en el caso del servicio de Internet es
una prctica regulatoria aplicada en Irlanda, Reino Unido, Australia e Italia (8).
En el caso del servicio de TV Cable, siendo Telefnica Multimedia S.A.C. la empresa
que produce dicho servicio, y al ser una empresa distinta a TELEFNICA, la
identificacin de la informacin relevante (indicadores de produccin y de insumos) sera
inmediata, de manera consistente con lo realizado en anteriores procesos de fijacin del
Factor de Productividad.
Se indica que para tal efecto, se remiti los formatos N 4, 8, 11, 14, 17 y 21, sin incluir la
informacin de los servicios de Internet ADSL y TV Cable.
De esta forma, segn FRONTIER, considerando que para el ao 2012 los servicios
regulados representan el 21% de los ingresos de TELEFNICA, resultara necesario
adecuar la aplicacin del enfoque metodolgico a fin de tomar en cuenta esta realidad.
De acuerdo con Telefnica, en el caso del servicio de Internet, de aplicarse contabilidad separada se
generara una reduccin de los costos de voz y un incremento los costos de ADSL por encima de sus
costos incrementales, debiendo en ltima instancia incrementarse el precio minorista del Internet, lo
cual frenara el desarrollo del mencionado servicio.
(i)
(ii)
que los servicios no regulados sean provistos ntegramente por otra empresa
distinta a TELEFNICA, en cuyo caso la identificacin de los indicadores de
produccin e insumos resultara directa (como ocurri con los servicios
mviles, que al haber sido asumidos por Telefnica Mviles S. A., quedaron
excluidos del clculo del factor a partir de la informacin del ao 2001), y
que, an cuando TELEFNICA provea tanto los servicios regulados como los
no regulados, sea posible separar correctamente la informacin sobre
produccin e insumos de los servicios no regulados, siempre que la
informacin obtenida resulte consistente y confiable.
Estos son los criterios bsicos que ha venido aplicando el OSIPTEL en todos los
Procedimientos de Revisin del Factor de Productividad, y su razonabilidad ha sido
reconocida en el Laudo Arbitral del ao 2004 (que se pronunci sobre el Factor X
del periodo 2001-2004), donde se ha enfatizado que fue la propia TELEFNICA
quien admiti que, el hecho de no contar con informacin suficiente para
separar los inputs de produccin de un servicio no regulado refrindose a los
servicios mviles-, justifica plenamente forzosamente- que el OSIPTEL tome
en cuenta la informacin de servicios no regulados para calcular el Factor de
Productividad (trascripcin literal, con subrayados agregados):
Los argumentos principales con los cuales TELEFNICA sustenta el tercer motivo
de su Primera Pretensin Principal, son los siguientes:
"(...) si bien lo ideal hubiera sido calcular un factor de productividad correspondiente a
cada una de las tres canastas de servicios, el que tales servicios compartieran costos
y que por tanto no fuera posible su desagregacin determin que se llegara al
consenso de que lo ms razonable era calcular un solo factor de productividad.
() la propia TELEFNICA luego reconoce que "como quiera que a la fecha de
elaboracin de los estudios que condujeron a la determinacin del factor de
productividad no exista informacin suficiente para separar las inputs (costos) de
produccin utilizados por los servicios mviles, Christensen en su informe y
OSIPTEL en la Resolucin 023-2001-CDIOSIPTEL y en la Resolucin del Consejo
Directivo- se vieron forzados a incluir los servicios mviles como una de las
categoras de servicios cuya tasa de crecimiento sera tomada en cuenta para
calcular la referida tasa de crecimiento de outputs." (Ver p. 58 de la demanda arbitral
de TELEFNICA).
() este Tribunal Arbitral hace notar el hecho de que fue la propia TELEFNICA,
Teniendo en cuenta los criterios antes sealados, en el caso del servicio de TV por
cable, en principio se puede considerar la posibilidad de su exclusin, toda vez que
la produccin del referido servicio es efectuada por la empresa Telefnica
Multimedia S.A.C., empresa distinta a TELEFNICA (aunque es subsidiaria de sta
y forman parte del mismo grupo econmico). No obstante, la dificultad en este
caso se genera porque, al igual que lo ocurrido con los servicios mviles, tambin
el servicio de TV por cable era provisto por la misma empresa TELEFNICA desde
el ao 1995 hasta el ao 1999, en que la referida empresa Telefnica Multimedia
S.A.C. asumi la provisin de dicho servicio (9) y adems, la propia TELEFNICA
es quien ha venido presentado informacin del servicio TV por cable, incluso para
aos posteriores a 1999, agregndola como parte de la informacin para el clculo
del Factor de Productividad en todos los anteriores procedimientos de revisin.
En el caso del servicio de Internet ADSL, se trata de un servicio que tambin es
provisto desde el ao 2004 por TELEFNICA, utilizando la misma infraestructura
de los servicios regulados y compartiendo costos e inversiones comunes.
Por tanto, la pertinencia de excluir dichos servicios no regulados del clculo del
Factor, queda condicionada a la posibilidad de que la informacin correspondiente
pueda ser separada de manera adecuada y razonable.
Mediante carta DR-107-C-0734/DF-11, Telefnica Multimedia S.A.C. remite sus Estados Financieros al
31 de diciembre de 2010 y en la nota 1 se indica que en abril de 1998 la referida empresa obtuvo la
concesin para prestar el servicio de distribucin de radiodifusin por cable en todo el territorio
nacional. Complementariamente, cabe resaltar que en los Estados Financieros Auditados de
TELEFNICA del ao 1999, la referida empresa report ingresos por el servicio de TV por cable hasta
el ao 1998 y dej de hacerlo a partir del ao 1999.
Mediante Resolucin Ministerial N 191-98-MTC/15.03 del 15 de abril de 1998 se autoriz la
transferencia, a favor de Telefnica Multimedia S.A.C. de las concesiones de TV por cable que
hasta esa fecha eran de titularidad de Telefnica del Per S.A.A..
1/ 2/
1/ 2/
1995
19
19
19
1996
101
101
101
1997
252
252
252
1998
305
305
305
1999
327
327
327
2000
349
349
349
2001
342
342
342
2002
340
340
312
2003
363
363
340
2004
389
389
389
2005
462
462
461
2006
501
501
536
2007
632
632
630
4
2008
655
655
493
139
2009
753
753
454
213
2010
691
691
440
227
2011
799
799
430
345
2012
902
902
469
471
Fuente: OSIPTEL. Cuadros c 7.1 y c 7.5, que se encuentran en la siguiente direccin web:
http://www.osiptel.gob.pe/WebsiteAjax/WebFormgeneral/sector/wfrm_Consulta_Informacion_Estadisticas.aspx?CodInfo=13474&CodSubC
at=864&TituloInformacion=7.% 20Indicadores% 20de% 20Televisi% c3% b3n% 20de% 20Paga&DescripcionInformacion=
Notas:
1/ TELEFNICA MULTIMEDIA S.A.C., con carta sin numeracin recibida el 08 de mayo de 2009 y en respuesta a
nuestra carta N 268-GG-GPR/2009 desagrega la informacin de las suscripciones del servicio de televisin de paga
segn comercializacin minorista y mayorista para el perodo de julio de 2007 a diciembre de 2008. De esta manera,
en este cuadro se presentan las suscripciones provenientes de la comercializacin hacia el usuario final.
2/ TELEFNICA MULTIMEDIA S.A.C., a partir del ao 2009, la informacin corresponde sus usuarios finales
(comercializacin minorista).
3/ TELEFNICA, desde el 2007, la informacin reportada corresponde a la comercializacin de servicios
empaquetados (servicios telefnicos de voz y/o acceso a internet de banda ancha y televisin de paga).
4/ TELEFNICA, con carta N DR-107-C-0618/GS-09 recibida el 14 de mayo de 2009 y en respuesta a nuestra carta N
293-GG-GPR/2009, acerca de las discrepancias existentes entre reportes de suscripciones en servicio para un
mismo perodo (diciembre de 2007 a junio de 2008) y el resultado de la revisin de dicho indicador de consumo para
el 2007, manifiesta que dichas diferencias corresponde a una actualizacin de la informacin en sus sistemas. No
obstante, la informacin correspondiente a los meses de agosto de 2007 a diciembre de 2007 se mantiene sujeta a
revisin por parte del OSIPTEL.
5/ TELEFNICA, en septiembre de 2008, adquiri el 100% de las acciones representativas de la empresa Star Global
Com S.A.
TEMA COMENTADO:
Vase:
Seccin VI, punto 2 de los Comentarios de TELEFNICA.
Seccin 7, de los Comentarios de FRONTIER.
POSICIN DEL REGULADOR
De conformidad con lo dispuesto por el Artculo 4 de los Lineamientos de Poltica
aprobados por Decreto Supremo N 003-2007-MTC, la metodologa para estimar la
productividad total de factores (TFP) de la economa debe ser consistente con la utilizada
para calcular la TFP de la empresa.
As, en la medida que la metodologa utilizada para medir la productividad de la empresa
es una metodologa primal implementada con nmeros ndices, el nmero de
metodologas de estimacin de la productividad de la economa que son susceptibles de
ser utilizadas se reduce sustancialmente debido a que en el pas las ganancias de
productividad han sido aproximadas principalmente a travs de estimaciones
economtricas. Estas mediciones tienen problemas referidos al sesgo de seleccin
(entrada y salida de empresas) y sesgo de variable omitida derivada de la relacin
endgena de la funcin de produccin y de la correlacin entre las variables de capital y
trabajo con la variable no observada de productividad (Olley y Pakes; 1996).
De otro lado, la empresa regulada sostiene que solo para el clculo de la TFP de la
economa se deben considerar los factores de produccin efectivamente utilizados, y no
los stocks totales; conjuntamente con una estimacin del PBI tendencial.
En primer lugar, es importante sealar que existen dos metodologas vlidas una
basada en el PBI observado y otra basada en el PBI tendencial para estimar la TFP de
la economa, tal como lo seala el Banco Central de Reserva del Per (BCRP) en su
comunicacin dirigida al OSIPTEL10.
En segundo lugar, al aplicar el filtro de Hodrick y Prescott a la productividad de la
economa para eliminar los efectos de corto plazo, la empresa mostrara nuevamente un
comportamiento totalmente inconsistente dado que dicha alternativa metodolgica no se
aplica en la propia propuesta de la empresa para la medicin de su productividad total de
factores.
Como se sabe, el filtro de Hodrick y Prescott sufre de un conjunto de crticas que hacen
que su uso no sea adecuado. Un conjunto de crticas puntuales se encuentran sealadas
en la Matriz de Comentarios correspondiente al proceso de revisin del Factor de
Productividad 2010-2013. En particular, se generan distorsiones en el anlisis cuando se
est interesado en las propiedades de la serie alrededor del final de la muestra. Como se
10
sabe, el regulador en cada fijacin del clculo del Factor de Productividad adiciona
informacin de los ltimos tres aos y realiza estimaciones nuevas justamente para el
final de la muestra (i.e. los ltimos tres aos). Dado que el filtro de Hodrick y Prescott
genera distorsiones de la serie alrededor del final de la muestra, y que el sesgo generado
sera continuo porque la fijacin del Factor de Productividad se realiza cada 3 aos,
queda claro entonces que dicho filtro no debera ser utilizado.
En tercer lugar, debe precisarse que la inconsistencia antes mencionada es
independiente de la metodologa utilizada para estimar los componentes cclicos y
tendenciales del PBI. Es decir, TELEFNICA no realiza un tratamiento homogneo ni
consistente a las variables de la economa y de la empresa, independientemente del filtro
utilizado (Hodrick-Prescott, Baxter-King, Multivariados, etc.) para estimar el
comportamiento tendencial de la economa: la empresa no ha eliminado el efecto que el
ciclo econmico tiene en sus ventas ni en ninguna otra variable afectada por el
comportamiento del ciclo, como s lo hace con las variables agregadas de la economa.
En cuarto lugar, se debe indicar que utilizar solamente el componente de largo plazo del
PBI no tiene racionalidad en esta aplicacin. Cabe recordar que la diferencia de
productividades implcita en las mediciones es relevante para los siguientes tres aos y
no, por ejemplo, para un horizonte de largo plazo. Al eliminar el efecto que tiene el corto
plazo en el anlisis se pierde en gran medida el sentido de la aplicacin del esquema de
precios tope en el pas.
En quinto lugar, las mejores prcticas internacionales aconsejan no realizar ningn ajuste
del capital por su grado de utilizacin tal como la OECD (2002) seala:
A practical problem in multifactor productivity studies is that the rates of utilisation of capital
and labour vary over the production cycle. The rate of utilisation of capacity of a firm will vary
over time because of changes in demand conditions, seasonal variations, interruptions in the
supply of intermediate products or a breakdown of machinery. All these factors will lead to
variations in the flow of capital services drawn from a stock of assets. There have been
several attempts to deal with this problem, but a generally accepted solution has yet to
crystallise. In practice, statistical offices make no attempt to adjust their capital input measures
for changes in the rate of capital utilisation.
Pas
Brasil
Bolivia
Chile
Per
Ecuador
Colombia
Tasa de crecimiento
de la TFP - ao 2009
-3,61%
0,07%
-4,62%
-1,72%
-3,43%
-4,96%
12
TEMA COMENTADO:
Vase:
Seccin VI, punto 3 de los Comentarios de TELEFNICA.
Seccin 5, de los Comentarios de FRONTIER
POSICIN DEL REGULADOR
En este extremo, los comentarios remitidos por TELEFNICA y FRONTIER reproducen,
en trminos generales, anteriores argumentos presentados en virtud de previos
procesos de revisin del Factor de Productividad. En ese sentido, cabe indicar que
dichos argumentos han sido evaluados oportunamente por este organismo regulador en
cada procedimiento regulatorio anterior correspondiente.
Sin embargo, de manera extempornea la empresa ha remitido un reciente Informe que
el profesor David E. M. Sappington ha elaborado por encargo de TELEFNICA (carta
DR-107-C-976/RE-13, presentada en forma extempornea el 19 de julio de 2013), donde
sugiere que el OSIPTEL debera considerar el uso de un indicador directo para aproximar
la tasa de crecimiento del precio de los insumos de la economa, con el fin de que la
estimacin del Factor de Productividad coincida con el enfoque de diferencias
establecida en Bernstein y Sappington (1999).
Al respecto, no cabe duda que en el Per no existe un ndice oficial que mida de manera
directa la variacin general de los precios de los insumos de la economa, por lo que el
comentario formulado por el profesor Sappington, cuyo indicador sugerido para medir la
evolucin de los precios de los insumos de la economa es el ndice de Precios al Por
Mayor elaborado por el INEI, est sujeta a las cuestiones inherentes de un estimador
imperfecto de la variable que se quiere estimar.
En primer lugar, el Informe elaborado por el profesor Sappington no brinda argumentos
del porqu debe usarse el IPM como indicador de los precios de los insumos de la
economa, y no otro indicador. nicamente precisa a priori que su publicacin anual por
parte del INEI permite una medicin directa de la tasa de crecimiento de los precios de
los insumos de la economa.
En segundo lugar, dicho autor reconoce que aun cuando esta medida directa no
representara un estimado perfecto de la tasa de crecimiento de los precios de los
insumos de la economa, su principal ventaja se basara ntegramente en la posibilidad
del OSIPTEL de implementar el enfoque de diferencias para el clculo del Factor de
Productividad.
13
TEMA COMENTADO:
Vase:
Seccin VI, punto 4 de los Comentarios de TELEFNICA.
POSICIN DEL REGULADOR
Guardando consistencia con anteriores procesos de revisin del Factor de Productividad,
y sobre la base del Principio de Predictibilidad que rige la actuacin del OSIPTEL, se
reitera el anlisis y pronunciamiento establecido los procesos de revisin del Factor de
Productividad correspondiente a los periodos 2007-2010 y 2010-2013, en los cuales
TELEFNICA plante una observacin similar respecto a las comparaciones efectuadas
entre la informacin sobre el Trfico LDN, Trfico LDI y Trfico TUP, correspondiente a
los aos 2003 y 2004, en cuanto a la exclusin del trfico prepago.
En especfico, siendo que la informacin remitida por la empresa en cuanto a las
referidas variables de trfico para los aos 2003 y 2004 fue evaluada por el OSIPTEL en
los procesos de revisin mencionados informacin que nuevamente es remitida por la
empresa en el proceso de revisin actual, ha sido establecido que, considerando la
disponibilidad de informacin del consumo de larga distancia a travs de tarjetas prepago
y desde telfonos pblicos de exterior para el ao 2003, la mejor estimacin es aquella
que considera efectuar el ajuste respectivo en dicho ao y no en el ao 2004 como
plantea la empresa, permitiendo una comparacin adecuada, tomando en cuenta la
mayor cantidad de informacin disponible.
TEMA COMENTADO:
Vase:
Seccin VI, punto 5 de los Comentarios de TELEFNICA.
Seccin 4, de los Comentarios de FRONTIER.
POSICIN DEL REGULADOR
Los argumentos planteados por TELEFNICA y FRONTIER respecto al uso de una tasa
de depreciacin constante, cuestionan la ocurrencia de lo que denominan, un diferencial
excesivo entre la variacin de los precios de los insumos de la empresa y la economa.
Es decir, la empresa y su consultor afirman que la utilizacin de una tasa de depreciacin
constante para el periodo de informacin relevante en el clculo del Factor de
Productividad derivara en resultados poco plausibles para el referido diferencial de la
variacin de los precios de insumos, por lo que la estimacin de la tasa de depreciacin
efectuada por el OSIPTEL no puede resultar adecuada para el clculo del Factor de
Productividad.
En primer lugar, corresponde sealar que este argumento no puede considerarse vlido
para sostener la posicin de la empresa en la medida que la metodologa de estimacin
de la tasa de depreciacin de los activos de la empresa no puede orientarse en funcin a
un resultado especfico para otras variables que intervienen en el proceso de clculo del
Factor de Productividad. Establecer una dependencia de esta naturaleza implica vulnerar
la transparencia y confiabilidad del procedimiento regulatorio, introduciendo sesgos
intencionales en una medicin que debe efectuarse conforme al marco normativo vigente
y a las mejores prcticas.
En segundo lugar, TELEFNICA y FRONTIER han sealado que un diferencial entre la
variacin de los precios de los insumos de la empresa y la economa por encima de
0.5%-0.6% resultara poco realista e inconsistente con la teora econmica, por cuanto la
empresa regulada acude al mercado de insumos de la economa para adquirir los bienes
que requiere en su proceso productivo, y dado el peso de la empresa en la economa
peruana (inferior al 1%) no es de esperar que tenga poder de demanda en dicho
mercado que sustente un diferencial de precios significativo.
No obstante, no debe perderse de vista que la consideracin del diferencial entre la
variacin de los precios de los insumos de la empresa y la economa, como componente
de estimacin del Factor de Productividad, aparece en el desarrollo efectuado por
Bernstein y Sappington (1999), a fin de comparar el desempeo de la empresa regulada
con el resto de empresas de la economa.
En ese sentido, es claro que la empresa regulada, como parte del sector
telecomunicaciones, posee una estructura de costos distinta a las dems empresas de la
economa, ms an cuando estas ltimas pertenecen a otros sectores o industrias. Los
factores de produccin que son intensivos en un determinado proceso productivo pueden
variar segn el sector al cual pertenecen.
En ese orden de ideas, cabe resaltar que una empresa del sector Telecomunicaciones,
como la empresa regulada, posee una estructura de costos en la cual los activos
TEMA COMENTADO:
Vase:
Seccin VI, punto 6 de los Comentarios de TELEFNICA.
Seccin 6, de los Comentarios de FRONTIER.
POSICIN DEL REGULADOR
Al respecto, tal y como fue sealado en el Informe N 350-GPRC/2013, el cambio de
metodologa en la contabilidad de los activos fijos de TELEFNICA a partir del ao 2005
que observa la empresa por primera vez en el presente proceso de revisin del Factor
de Productividad requiri la construccin de informacin proforma para dicho ao, a fin
de permitir una comparacin homognea con el ao 2004.
Cabe sealar que, este cambio de metodologa se explica porque mediante Resolucin
del Consejo Normativo de Contabilidad N 031-2004-EF/93.01 de fecha 11 de mayo de
2004, y por Ley N 28394 de fecha 22 de noviembre de 2004, se suspendi, a partir del
ejercicio 2005, el ajuste de los estados financieros por efectos de la inflacin.
La construccin de informacin proforma para el ao 2005, por parte del OSIPTEL,
implic la estimacin de la planta neta de activos de la empresa para el ao 2005,
asumiendo que se mantiene su contabilizacin revaluada en funcin de la variacin del
ndice de Precios al Por Mayor (IPM). Ello garantiza que la comparacin del stock de
capital entre los aos 2004 y 2005 se realice bajo metodologas de registro similares.
En principio, la propuesta presentada por TELEFNICA (la cual tambin incluye una
propuesta de su consultor FRONTIER) en fecha 26 de marzo de 2013, mediante la carta
DR-107-C-0440/RE-13, no efectuaba este ajuste propuesto por el regulador sino que, a
fin de incorporar la observacin sobre el cambio de metodologa de registro contable de
los activos a partir del ao 2005, la cantidad de stock de capital a partir de dicho ao era
establecida de manera equivalente al valor neto de sus activos fijos, sin ser deflactado
por el ndice de precios construido a partir del IPM. Tal y como se efectuaba hasta el ao
2004.
Dicho tratamiento llevado a cabo por la empresa y su consultor, resultaba incorrecto para
una comparacin homognea de la cantidad de stock de capital, por lo que el OSIPTEL
Este criterio de estimacin del precio de los activos tambin es compartido por la
TELEFNICA y FRONTIER tanto en el presente como en anteriores procesos de
revisin del Factor de Productividad, por lo que ello no se asume en discusin. No
obstante, lo importante del mtodo utilizado por el OSIPTEL es que permite efectuar
comparaciones interanuales homogneas entre las cantidades de stock de capital de la
empresa.
Es decir, el supuesto sesgo sealado en los comentarios de la empresa y su consultor no
puede entrar a lugar cuando el valor contable de los activos representa el valor del
insumo en el periodo corriente. Por lo tanto, una vez recogido el valor contable de los
activos netos nicamente sera necesario deflactarlo por un ndice de precios adecuado
como el considerado por el OSIPTEL para estimar la cantidad del stock de capital.
En ese sentido, la necesidad de llevar a cabo el ajuste efectuado en el ao 2005
(mediante la construccin del ao proforma 2005OS) responde nicamente a que el
cambio de metodologa en la contabilidad de la empresa puede conllevar el riesgo de
efectuar comparaciones no homogneas entre los aos 2004 y 2005.
En consecuencia, dada la informacin disponible, guardando consistencia con anteriores
procesos de revisin del Factor de Productividad, y efectuando comparaciones
interanuales homogneas en el stock de capital de la empresa, corresponde mantener el
ajuste efectuado en el stock de capital nicamente para el ao 2005.
TEMA COMENTADO:
Vase:
Seccin VI, punto 7 de los Comentarios de TELEFNICA.
POSICIN DEL REGULADOR
Sobre el particular, cabe mencionar que los comentarios remitidos por TELEFNICA en
el presente proceso de revisin del Factor de Productividad son idnticos a los sealados
por la empresa en el proceso de revisin llevado a cabo en el ao 2010 correspondiente
al Factor de Productividad aplicable al periodo 2010-2013.
En consecuencia, dado que los referidos comentarios han sido evaluados en su
integridad en la Matriz de Comentarios contenida en el Informe N 388-GPR/201014, y en
el Informe N 564-GPR/201015, nos remitimos explcitamente a los argumentos vertidos
en dichos documentos los cuales se exponen seguidamente, de manera que, en este
extremo, el OSIPTEL mantiene su posicin respecto al tratamiento de la tasa de
impuesto utilizada en la expresin sugerida por Christensen y Jorgenson (1969) para la
estimacin del precio del insumo capital de la empresa.
Al respecto, TELEFNICA se equivoca al sealar que la tasa efectiva de impuesto a la
renta debe ser igual a 37% porque dicho valor estara contabilizando doblemente la
participacin de los trabajadores en las utilidades de la empresa. Como se sabe, el
clculo del gasto de personal de la empresa incluye la totalidad del monto por
participacin de los trabajadores (esto es, 10% de la utilidad antes de impuestos) por lo
que considerarlo nuevamente como parte del precio de renta del capital antes de
impuestos llevara a sobreestimar el ingreso de la empresa regulada16.
Adems, desde un punto de vista econmico, se debe considerar qu se desea medir. El
precio de renta antes de impuestos del capital busca hallar los ingresos generados por el
factor capital en un periodo de tiempo particular y obviamente dichos ingresos deben ser
suficientes para cubrir todos los costos y/o gastos generados por dicho factor. En
particular, el ingreso antes del pago de impuestos generado por el capital, por definicin,
debe cubrir el pago de los impuestos que genera, es decir, el impuesto a la renta. No
tiene sentido econmico que el capital sea el factor de produccin que se encargue de
cubrir la participacin de los trabajadores, que econmicamente, es un monto generado
por los trabajadores.
Asimismo, como se indica en la actual normativa tributaria, la participacin de los
trabajadores en las utilidades de la empresa constituye un gasto deducible para la
determinacin de la renta imponible de tercera categora. Queda claro entonces que
TELEFNICA se equivoca al requerir una tasa efectiva de impuesto a la renta de 37%.
14
15
16
Por otro lado, llama la atencin que la empresa regulada requiera una tasa efectiva y
constante de impuesto a la renta de 37% cuando la misma TELEFNICA reconoce en
sus estados financieros auditados no solo que la tasa efectiva de impuesto a la renta es
totalmente distinta a la tasa de impuesto tributaria (30%) sino tambin que la tasa
efectiva vara en el tiempo. Ntese que en sus estados financieros auditados la empresa
considera correctamente una tasa tributaria de impuesto a la renta de 30% y no de 37%.
As por ejemplo, de acuerdo a los estados financieros auditados de TELEFNICA del
ao 2006 se tiene que el monto a pagar por impuesto a la renta segn la tasa tributaria
(30%) es de S/. 102,982 miles de Nuevos Soles. Sin embargo, en los mismos estados
financieros se seala que el gasto por impuesto a la renta de la compaa segn la tasa
efectiva del impuesto a la renta es de S/. 167,244 miles de Nuevos Soles, monto que
representa una tasa efectiva de 48.7%.
La diferencia entre la tasa contable y tributaria de impuesto a la renta se explica por
adiciones, deducciones y prdidas de ejercicios anteriores que tienen impacto tributario,
como por ejemplo los gastos financieros no deducibles del impuesto a la renta que
incrementan el monto a pagar por este concepto.
Claramente, esta diferencia entre la tasa efectiva y tributaria de impuesto a la renta se
mantendr aun cuando la informacin utilizada para el clculo del Factor de
Productividad pertenece a TELEFNICA y sus subsidiarias.
Asimismo, tanto en el proceso de revisin anterior del Factor de Productividad como en
el presente, la empresa consultora contratada por TELEFNICA, FRONTIER, comparte
la opinin de que la tasa de impuestos debera calcularse sobre la base de los impuestos
efectivamente pagados por la empresa y no mediante una tasa constante del 37%.
En efecto, en el proceso de revisin anterior, FRONTIER utiliz en su propuesta una tasa
de impuestos variable en cada ao del periodo de informacin considerado: 1995-2009.
Por su parte, en el actual proceso de revisin, FRONTIER modifica su metodologa
considerando en cada ao una tasa de impuestos promedio obtenida en base a los
impuestos efectivamente pagados por la empresa durante el periodo 1995-2012. Es
decir, distinta a la tasa del 37% sugerida por TELEFNICA.
No obstante, cabe mencionar que en este ltimo caso, FRONTIER justifica el cambio en
su metodologa con el fin de reducir el diferencial en el precio de los insumos entre la
economa y la empresa. Es decir, una modificacin intencional cuyo objetivo es afectar el
valor de los componentes considerados en el clculo del Factor de Productividad. Por lo
que, como ha sido mencionado anteriormente, argumentos de esta naturaleza no pueden
considerase como vlidos en tanto afectan la transparencia y confiabilidad del
procedimiento regulatorio.
Pese a la diferencia metodolgica entre el OSIPTEL y TELEFNICA, para el regulador
es muy importante dejar en claro que se considera el total del monto pagado por la
empresa y sus subsidiarias por concepto de impuesto a la renta al realizar la estimacin
del Factor de Productividad. Por ejemplo, el regulador toma como monto de pago por
impuesto a la renta para el ao 2006 el valor de S/. 183,834 miles de Nuevos Soles,
conforme a los estados financieros auditados de TELEFNICA y subsidiarias de dicho
ao, lo que representa una tasa efectiva de impuesto a la renta para TELEFNICA y sus
subsidiarias de 43.01%, de acuerdo a la informacin de sus estados financieros.
Por otro lado, la comparacin realizada por TELEFNICA con el tratamiento impositivo
del WACC carece de sentido lgico. La metodologa utilizada para estimar el WACC es
1994
1995
265,161
1996
373,707
1997
428,679
1998
295,692
1999
307,914
2000
326,388
Concepto
Costo del Capital
Tasa Impuesto estimada
1994
1995
548,237
48.37%
1996
1997
1998
1999
2000
910,624 1,366,164 1,460,866 2,260,346 1,684,292
41.04% 31.38% 20.24% 13.62% 19.38%
Asimismo, se debe cumplir que el valor presente de estos precios de renta antes de
impuestos durante la vida til del activo debe ser igual al precio de la mquina.
Como se observa en el siguiente cuadro, si se aplica la propuesta de la empresa, en
cada ao se recuperara un monto mayor al valor de la depreciacin contable, los
impuestos y la utilidad despus de impuestos. As por ejemplo, si bien en el primer ao el
costo total del capital es de S/. 525 Nuevos Soles, con la propuesta de la empresa se
recupera un monto de S/. 760 Nuevos Soles.
Costo Econmico de Capital
RECUPERACION EN EXCESO DEL COSTO ECONOMICO TOTAL DEL CAPITAL CON te = 37%
Valor del capital
tasa de descuento
2,000
10%
Ingresos Operativos
Costo Laboral
Depreciacin Contable
Utilidad antes de impuestos
Impuesto a la renta (t = 37%)
Utilidad despues de impuestos
1
1,200
675
400
125
46
79
2
1,400
855
400
145
54
91
3
1,000
500
400
100
37
63
4
1,250
650
400
200
74
126
5
800
335
400
65
24
41
37%
37%
63%
37%
37%
63%
37%
37%
63%
37%
37%
63%
37%
37%
63%
1
479
2
491
3
463
4
526
5
441
760
780
735
835
700
691
644
552
569
434
1
37%
9%
91%
2
37%
10%
90%
3
37%
7%
93%
4
37%
12%
88%
5
37%
5%
95%
1
479
2
491
3
463
4
526
5
441
525
545
500
600
465
477
450
375
409
288
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Comentarios de las Audiencias Pblicas.
POSICIN DEL REGULADOR
La audiencia pblica se realiz en la ciudad de Lima el 21 de junio del presente ao y las
audiencias pblicas descentralizadas se realizaron en las ciudades de Trujillo y
Huancayo en la misma fecha. A continuacin se presenta el detalle de las personas que
realizaron comentarios en dichas audiencias.
AUDIENCIA PBLICA EN LIMA
FEDERICO CRDENAS
JUAN NIEGO SANCHEZ
RAFAEL HIDALGO
ERNESTO LINARES
FERNANDO OLAZO
ZARATE
ANTONIO MALDUJANA
TULIO
Asociacin de Usuarios y
Consumidores
Cmara de Comercio de
Huancayo
Unitel Televisin
Usuario
Usuario
Facultad de Economa de la
Universidad de Trujillo
Escuela Informtica de la
Universidad Nacional de Trujillo
Usuario