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lticas

de

seguridad

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P't",('/)Id ,dguI1t1sPtlrliClII,1I1d,1
tll', t/(,,.Ivddds de Su redenle'72 Irtll1si<'I(ll dt' 11/1.1
dlt Ide/llltI d lIIlt1 c/emOCrtlcia y cll' '.1/
11('lrldl'!lo"wlimienlO a dictaduras de dlvors.: IIpolog(iI, ('f'() si('mprc caracterizadas 11
11/
1111.1
vl111611
centralista, conservadora y mililaristtl cit' Id soci<.'cltld,Ello tuvo, naturalml'"
11'~ll rdk'jo en el modelo de seguridad y en sus derivados como el modelo policial. A',(
lo sosl1('l1c Lpez Garrido (1982), quien al hablar de los orgenes de la Guardia Civil
e/l'~elrrolltl el argumento del enfrentamiento, durante el siglo XIX y buena parte del xx,
1'1111'('
1II1t1lriunfante Espaa centralista, conservadora y militarista, y otra que se quien.
t!t"'('I'lllrtllizada, liberal y civil. En este punto es preciso sealar que justamente cst.,
',t'I{ll/ldel Espaa, tradicionalmente derrotada, estara paradjicamente mucho m('\
t t'lt'il d( los modelos democrticos de la actual Europa, y es justamente la que trata e/l'
111/'/1111'
/>"so, entre fuertes reticencias centralistas y conservadoras, a lo largo de los lli.
"IW. II'l'lrllel aos.

l l uso abusivo y autoritario que hizo la dictadura franquista del concepto de orden
pl/I )lIt,o 171impidi mantener esta expresin, que haba adquirido tonos de infamie
1I11,,'(I1>lvil
y que estaba totalmente deslegitimada. Por ello, el texto constitucional d
1'//11 ('xduye el trmino de orden pblico en los artculos que hacen referencia a la
fl/('I'/dS y cuerpos de seguridad y mantiene apenas una referencia residual que lo deja
(lrt'llllscrito a un mero lmite material del ejercicio de los derechos y libertades consaW,r/os en los artculos 16.1 y 21.2 de la CE, y siempre que para ello se cumplan deter11I1,ld(/OS
requisitos establecidos por la propia Constitucin y especificados en la ley, que
},olll'(' Id base del respeto al libre y pacfico ejercicio de estos derechos, se resumen en
Id .rusonca de perturbaciones en el orden exterior de la calle o de la tranquilidad mateII,d) (Villagmez, 1997:139).
Aparece as un nuevo concepto de orden pblico, que para distinguirlo del ante1IIIr S(' ha denominado en algunos casos orden pblico constitucional (STC 108/1989 de
/j (11'junio, fundamento jurdico primero) Nb obstante, tal expresin no ha sido clara111(1111('
definida por dicho Tribunal.

172. El concepto

reciente se expresa aqu en trminos histricos, y en relacin con otros estados euro(lI'CI~, .lO aos, en la historia europea, constituyen un brevsimo lapso. No hay que olvidar, por otra parte, que

111lo IlldIIVII,l Id 11111

/1"1 di' ',i'f\11I1d.1t1
jll'I"I/I", jI"Id Udl(llllld (11/1)1: 12): lOl1
1" S I 33/1 DIl:.:!(111
1,1111111111
',l' 111
)'111/ Volqtl( 1Id seguridad pblica del arculo 149.1.29 n
t"~ lo mismo que (1oldt'll !,II"I/m (oo,) que la primera est ms circunscrita que el segundo y se centra en la tlc,livlcl.rcl (lirigida a la proteccin de personas y bienes (seguridad en
wnLido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano, que son finalidades inseparables y mutuamente condicionadas. As, la seguridad pblica no puede
ontenderse como sinnimo del orden pblico. Pero si el concepto constitucional de
seguridad pblica es, para Barcelona, ms restringido que el de orden pblico,"?" no por
:110 coincide necesariamente con lo policial, ya que En definitiva el contenido que el
Iribunal Constitucional confiere al concepto de seguridad pblica pone de relieve que,
sin que pueda disociarse por completo de la organizacin policial y de los cometidos
ms caractersticos de sta, su dimensin es rnayor. (1997:223) .
Pero es tal vez Palau (1996) quien ms extensamente ha analizado el problema de
la nocin de seguridad pblica y sus repercusiones en el mbito competencial. Para esta
autora, y segn su interpretacin de la jurisprudencia del TC, la seguridad pblica es un
concepto ms restringido que el de orden pblico, pero el Tribunal ha distinguido entre
un concepto amplio de seguridad pblica, que la equiparara de hecho con la nocin
de orden pblico, y otro ms restrictivo como conjunto de actividades dirigidas a la proteccin de personas y bienes y a la preservacin y el mantenimiento de la tranquilidad
u orden ciudadano (STC 33/198-2; 117/1984; 123/1984). En su jurisprudencia, el TC se
ha decantado por el concepto restringido.
En cuanto a la relacin entre seguridad ciudadana y orden pblico, puede decirse que, en parte, la primera adquiri su actual significado debido a la necesidad de
substituir la expresin orden pblico heredada del franquismo. La batalla por el
cambio fue explcita y empez por la propia denominacin de la polica, que pas de
fuerzas de orden pblico a fuerzas y cuerpos de seguridadx.l " En los debates constitucionales, la mayora propuso cambiar la expresin fuerzas de orden pblico por
la de fuerzas de seguridad, lo que se aprob con la nica oposicin del grupo de
Alianza Popular.l"

174.

En el mismo sentido, Fernandez (1985:206

175.

Para un relato de lo sucedido, vase Martn Villa (1984).

y 209-211).

176. En la sesin de 15 de junio de 1978 de la Comisin de asuntos constitucionales

y libertades pbli-

IIIIIH'rolron las dictaduras de todo tipo, entre las cuales apenas unos breves y siempre sofocados fulgores demo-

cas del Congreso de los Diputados (Diario de sesiones n 90, p. 3329), el Diputado de Alianza Popular, Sr.
Lpez Rod, plante una enmienda al artculo 141.25 (que finalmente sera el actual 149.29) relativo a la

il,111('()s
dejaron

seguridad pblica como competencia

ItI, dl'll1ocracias

europeas provienen de una larga tradicin mientras que en Espaa, durante los siglos XIXY XX
testimonio de la escasa capacidad de adecuacin de las clases sociales y de la ecomona

1'~P,II'()I,lpara transformar y modernizar la esclerotizada sociedad de su tiempo (Nadal, 1975; Fontana, 1973;
VI VII, 19135:350-384).

17.l. Para una historia de la nocin de orden pblico en Espaa puede verse entre otros: Martn-Retortillo
(III/I,l) Ballb (1983); Barcelona (1997); Izu (1988); Carro (1989) y Bartolom (2000).

orden pblico, invocando

exclusiva

del Estado, a fin de rechazar dicho trmino a favor del de

a San Agustn y diciendo que: En cambio, el. informe de la Ponencia, aparte

de rebajar de categora el concepto, sustituyendo "orden pblico" por "seguridad pblica", introduce la posibilidad de creacin de policas autnomas. Creo que este precepto es manifiestamente retrgrado. Esto sera
una vuelta a la Edad Media, volver a las ciudades amuralladas, a los puentes levadizos

y a las jurisdicciones

exentas y particulares

I le)
137

1101111<
tilo 101d(' 101
)IlhUIII( 10/1/'(,(/(')(')Id 110111'./""11.1'
/t,", Id II.dl/,1I d(' 11I('I'ZdS
y
('I/('I'P0f, d(' sl'gurlcl.ld y dlrlbuirles como misin PI'()I('I{('I ,,1111,/1'")"I( h lo de los doredlO~ y liI)(Irlatlas y garantizar la seguridad ciudadana ('/1 ItIHoIldl'l 11I,1I11('llimicnlO
del
nrdon pblico, Como dice Bal/b, el cambio de denomil1,'I<'>11
110('!> rtil, como se des1irondo de la discusin parlamentaria. La voluntad dellegisludor, ,11operar esta transfor11I,1('llI,es la de que la nueva institucin policial sea la anttesis de lo que ha significado como fuerzas de orden pblico en nuestra historia. El cambio de modelo policial es,
puos, un imperativo constitucional (Bal/b, 1983:462-463).
El cambio operado a lo largo de los ltimos treinta aos no es por tanto tan slo
~('I1l~nlico. Tampoco puede sostenerse que se trata de una substitucin simple. El con'/llo de seguridad ciudadana, como hemos visto, es distinto del de orden pblico. Al
Ilplll/>O que asume las caractersticas de garanta de derechos y libertades y se vincula al
.unbo policial, se hace ms subjetivo, ms indefinido que el concepto franquista de
(I/'d('/1 pblico. y es esta inconcrecin lo que permite extender su aplicacin; se capila11/", IWI1Nra y alcanza todos los mbitos de la vida pblica y privada. Puede decirse que
101
111(,,1
c/C' orden pblico franquista refleja una visin maniquea y simplista de la relacin
1'/1lr(' Instituciones y ciudadanos en materia de seguridad, mientras que el concepto de
~('I\urlcltlclciudadana es complejo, se refiere a percepciones i/o a realidades compuestas
(/(, 1II1gran nmero de variables.
Oesde su rudimentariedad, en el concepto de orden pblico la idea misma de
ord('n-desorden conlleva la existencia previa de una normativa respecto de la cual es
norcsar!o ordenar(se). Sin unas reglas previas no hay posible referencia a un orden. El
o/jelivo principal del orden pblico es el de perpetuar la autoridad manteniendo la
norma que constituye la propia base comn, tanto del orden como de la autoridad
</UI' lo instituye. La misin de las instancias encargadas de la seguridad, y en especial
(11'1,1polica, consistir por lo tanto, en ese contexto, en contrastar la obediencia de
los ciudadanos a la norma y forzar la sujecin a la misma si es necesario (Recasens,
OOOa).
En cambio, la idea de seguridad ciudadana, como hemos sealado, evoca como
I)rioridad la garanta de la integridad y el legtimo disfrute y posesin de sus bienes
Jldri1 todos los ciudadanos, como parte efectiva del ejercicio de sus derechos y liberl.ules. La misin policial, en este caso, consistir en proteger la seguridad con el objelo de mejorar la calidad de vida. Esjustamente esta particularidad histrica del caso'
('spdol, que obliga a distinguir netamente entre los dos conceptos, la que permite
visuelizar de manera ms precisa la diferencia entre seguridad ciudadana y orden
Ill'lblico franquista.
El problema aparece con la subsistencia del trmino orden pblico, que hallamos
pr'jcticamente en todos los pases europeos, incluyendo a Espaa. Tal persistencia, que
.ulorns presenta considerables matices entre unos estados y otros, genera equvocos y
rontrlbuye a un uso polismico de la propia expresin, que en nada ayuda a su concrecin. En el caso espaol, como hemos visto, existen al menos tres concepciones

1:10

liWI'SllS,I77/'/1 Id IHI/lII'loI di' "II.I~, 1" d(1ordl'l1 pbllro r",lIlquISld, su d('Ci/lld()// l->l' con.rctaba en 1,\ LI'Y d( ( )1 d, '11I'1Ihllr() eI(' '1959, como: El normal funcionamiento de las
InsLiLucioncspLlbllril!-l y ptlvdcl,1S,Y el mantenimiento de la paz interior y el libre y pacfico ejercicio de los derechos individuales polticos y sociales, reconocidos en las leyes
(art. 1). Hay que recordar que esas leyes eran de corte represivo, que no exista una
Constitucin, que las instituciones pblicas respondan al principio de unidad de poder
y coordinacin de funciones, y que la idea de paz interior se corresponda con el concepto de enemigo interior y exterior propio de regmenes autoritarios, que ven a sus propios ciudadanos como potenciales enemigos. La misma ley se encargaba en su art. 2,
de definir cuales son los actos contrarios al orden pblico, entre los cuales se hallan, por
ejemplo, los paros colectivos.
Este modelo de orden pblico es del todo inapropiado para un estado democrtico. Se trata del orden pblico destinado a producir reduccin del desorden a partir del
requisito de la sumisin a la autoridad, la cual suele reclamar de los ciudadanos la cesin
de parte de sus derechos para hacer frente a la emergencia. Ante esta acepcin es preciso tener en cuenta que si definimos, como hemos hecho, la seguridad a partir de su
vinculacin con el ejercicio de derechos, la supresin de stos niega el propio concepto de seguridad, ya que sta, para ser viable en un modelo verdaderamente democrtico (y no tan solo formal), debe ser alcanzada sin merma de derechos.l?" Por ello no cabe
en democracia un orden que para realizarse requiera la supresin de derechos.
La segunda concepcin es la del orden pblico constitucional diseado por el
Tribunal Constitucional. De modo muy amplio cabra definirlo como un conjunto de
principios constitucionales que garantizan el ejercicio de derechos y libertades en el
marco del Estado Social y Democrtico de Derecho establecido por la CEoNo tiene nada
que ver con la idea de una actividad, sino que se trata de principios informadores de un
sistema poltico y de sus garantas. Espor lo tanto radicalmente distinto del orden pblico franquista.
En tercer lugar, podemos citar el orden pblico entendido como actividad meramente puntual y represiva de ciertas acciones. Se trata en este caso de una situacin en
la que se emplean un conjunto de tcnicas y procedimientos, generalmente de corte
policial-represivo con el fin de evitar que personas o grupos concretos provoquen alte-

177. Izu (1988:234) distingue entre dos: el orden pblico material o en sentido restringido que consiste
en una situacin de orden exterior o tranquilidad

en una comunidad y el formal, entendido como orden

general de la sociedad. Vase tambin Bartolom (2000), que niega la vinculacin del orden pblico a principios tico-sociales, polticos, econmicos o histricos, para relacionarlo con la norma preestablecida y su
accin.
178. No entraremos en este punto en la compleja temtica de la colisin de derechos, que ya ha sido
mpliamente tratada (vanse por todos los trabajos compliados en Carbonell, 2003) y que no altera la definicin aqu propuesta en la medida que sta acepta la existencia de tal colisin de derechos.

1.1,!eIIl'''' '1"1' 1IIII'Idolll di' 111,1111'101

1III/00dol11111111'
l'jl"1 1I 1" .1111".,"1'11.,1111'.
Y 1I1)('ll.u/l.
di' III~ d"l1lo1~(1li(I.ul,"II)~. Ilnl ~I'I 111101
~11110I'
hll\ 1"111111,11
1.1111""\1'11,1(1/1
polld." ('~I,I
Ilj,'loI 01I()~ prilldpioh d( nlrnim" i"I('IV('/Hlell\ 111"''',,11101d'Il.1I11111,1uunlmo li('1111'"
jl()~II>I('Y d,' proporclonulldad en el uso cit 1" (LIt'/ld, Wlolllllllllfll 'dll~dl ron ell.1el mr'll
1110

d,,,'o.

I)(bielo a sta equfvoca polisemia, el trmino de orden Jl'II>II('odebera ser dcst

IToIdo,kl vocabulario, ya que, si bien podemos descartar el orden pblico franquist.i,
loddVf" subsiste la confusin entre el orden pblico constitucional y el orden pblicu
qw' constituye una mera actividad de corte coactivo. Estadebera ser llamada mantenl
/111t'1110
del orden.P? y la podramos definir como un conjunto de tcnicas y proced
11I1t'/lloSdestinados a evitar la alteracin forzada del libre ejercicio de los derechos y
111>('1'1.1(/('5.
En todo caso, las ya citadas referencias al orden pblico contenidas en lel
(unslltucin espaola, como las de los arto 16.1 y 21.2, deben ser interpretadas como
,'IC'lll(ll1loSdel orden pblico constitucional.
I1 concepto de seguridad, diferenciado del de orden pblico y analizado a la IU7
d,' 1111
discurso abierto, ha hecho posible el estudio de su significado y contenido no slo
,hcl(1 101
parto objetiva (tcnico-jurdico-administrativa) sino tambin desde su vertient
,lIhl('livtl multidisciplinaria, lo cual debe ser valorado muy positivamente. Los anlisis
1(1()lko!>y empricos han permitido descubrir que, de hecho, lo que est cambiando e
(1c onccpto mismo, el contenido de la nocin de seguridad.
Una consecuencia de la ampliacin conceptual que supone la definicin de segu,id.\(1 respecto de la de orden pblico es la de permitir la entrada (en algunos casos la
Irrupcin) de nuevos puntos de vista, de nuevos enfoques, de nuevos anlisis provenlorucs del campo de la sociologa, de las ciencias polticas, de la antropologa, de la psirologta, de la historia, de la economa, etc., arrebatando as el monopolio que tenan los
[urlstas dogmticos y los profesionales o tcnicos (especialmente los policiales) sobre la
ruostin. Con la elaboracin y el desarrollo de instrumentos de anlisis y de medicin
SI' hel obtenido una imagen ms ntida de la transformacin conceptual. As, en las
oncucstas de victimizacin se ha dibujado claramente lo que se denomina ideologa de
lel seguridad.
1\ partir de la Segunda Guerra Mundial el concepto subyacente a la expresin
orden pblico se ha ido modificando en todos los estados europeos.J''? Lo que
IHI('de inducir a no ver la transformacin es que esta mutacin, relativamente pacfi1'i1en el seno de los estados de larga tradicin democrtica, se ha ido adaptando a las
(,i1rtlCLersticasy los cambios del propio estado, asumiendo los valores de estado de

I 79. El concepto

de orden sigue siendo, an en esta acepcin, problemtico.

Ciertamente se trata de
difundido, pero adolece de los defectos ya citados. Aqu debe ser entendido como

1111 I(lrmino mpliamente

-lnnlrno

de pacfica convivencia

180. Por

140

ejemplo

ciudadana,

Melossi (2002b:41)

pero tal vez fuera mejor empezar

seala la dcada

a buscar otra expresin.

de los aos 60 para dicho cambio en Italia.

1"'III''',IIIIIII'IIIn
d"J('1 ho y d,' ,I~t.ul(l ',111
,ti d.' 11111.111
1'''liI,illlI(1 y, ".,1 IllIjll'!1 (\1'111111'
niu: /)(Il>b/ic() m
'{'(Ipl.ldo qUt' (11111111111,1,
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"I'I() (l/cln' /)(I/)/lc, publle ore/c'" II
nos ni para las ins~igniCicanlo mismo Itoy <11t\Itel((1(11I('lIt'nltl aos: ni para los ciudad
Iltucioncs.

En sntesis, y como respuesta a la segunda de las cuestiones, seguridad ciudadana,

seguridad pblica y orden pblico no constituyen, en modo alguno, sinnimos.

1.3. Seguridad e inseguridad

La tercera de las preguntas que nos hemos planteado al inicio de este captulo,
lleva implcitos mayores problemas. lEs posible afirmar que si negamos la existencia de
seguridad (pblica/ciudadana) estamos hablando de inseguridad (pblica/ciudadana)?
En otras palabras lcundo no hay seguridad hay inseguridad? La pregunta va ms all
de la simple retrica, porque aceptar que la falta de seguridad es algo diverso, o en
todo caso no coincidente con la inseguridad, supone tener que rehacer algunos conceptos.
En primer lugar, y a la vista de lo dicho hasta ahora, puesto que hemos diferenciado entre seguridad pblica y ciudadana, habr que distinguir tambin entre inseguridad pblica y ciudadana. En segundo lugar, para que seguridad e inseguridad
pudieran ser trminos oponibles, sera preciso que tuvieran la misma naturaleza, la
misma esencia.
Si partimos de la definicin establecida de seguridad pblica, podemos distinguir
dos acepciones: la idea de que es un estado de convivencia, y la de que es una competencia de las instancias pblicas. Adoptando el enfoque competencial, no cabe hablar
de inseguridad como su opuesto sino, en cualquier caso, como dejacin de competencias. Lo que habra que plantearse es dnde van a parar tales competencias abandonadas por los poderes pblicos. Se trata en suma de un debate poltico y de cuotas de
poder respecto de la distribucin de los espacios de seguridad entre lo pblico Y lo privado, lo rnacro y lo micra. La dejacin del ejercicio competencial pblico puede
producir un vaco o bien ser substituida por otros agentes. Ciertamente, se puede argumentar que el resultado de la distribucin competencial, o su pura dejacin, producen
efectos en la sociedad y sus sentimientos de seguridad, pero con esto ltimo estaramos
cambiando el discurso, ya que tal perspectiva afectara a la convivencia, y no a la com-

petencia, lo cual nos lleva al segundo planteamiento.

Desde un planteamiento de la seguridad como estado de convivencia, la inseguridad consistira en la quiebra de las expectativas razonables de las condiciones de dicho
estado. Situado en un mbito tan amplio como el de la seguridad pblica, tal cosa significara la existencia de un nivel de desconfianza tal en las instituciones que difcilmente podra sostenerse por mucho tiempo. De producirse esta situacin, la crisis debera
resolverse en un plazo relativamente breve puesto que, de lo contrario, se anularan los

141