perspectivas em debate

O R G A N I Z A O

Financiamento
da educao infantil:
perspectivas em debate

BRASLIA, 2004

UNESCO 2004 Edio brasileira pelo Escritrio da UNESCO no Brasil

Esta publicao contou com o apoio financeiro do Fundo Fiducirio da UNESCO na Itlia
Projeto Ensino Distncia Desenvolvimento da Macro Poltica para a Primeira Infncia.

Education Sector
Section for Early Childhood and Inclusive Education/UNESCO Paris

Os autores so responsveis pela escolha e apresentao dos fatos contidos neste

livro, bem como pelas opinies nele expressas, que no so necessariamente as da
UNESCO, nem comprometem a Org anizao. As indicaes de nomes e a
apresentao do material ao longo deste livro no implicam a manifestao de
qualquer opinio por parte da UNESCO a respeito da condio jurdica de qualquer
pas, territrio, cidade, regio ou de suas autoridades, nem tampouco delimitao
de suas fronteiras ou limites.

Financiamento
da educao infantil:
perspectivas em debate
O R G A N I Z A O

Rita de Cssia Coelho

ngela Rabelo Barreto

Adeum Sauer
Ana Lcia P.B. Pacheco
Anne Meller
Carla G. de Moraes Teixeira
Candido Alberto Gomes
Francisco das Chagas Fernandes
Joo Antnio C. de Monlevade
Jorge Abraho de Castro
Maria Malta Campos
Maria Martha Cassiolato
Mariza Abreu
Paulo Sena
Soo-Hyang Choi
Valdete de Barros Martins

edies UNESCO BRASIL

Conselho Editorial da UNESCO no Brasil
Jorge Werthein
Cecilia Braslavsky
Juan Carlos Tedesco
Adama Ouane
Clio da Cunha
Comit para a rea de Educao
Alvana Bof
Clio da Cunha
Candido Gomes
Maria Jos Feres
Marilza Machado Gomes Regattieri
Reviso: Reinaldo Lima
Reviso Tcnica: Candido Gomes, Alessandra Schneider, Aid Canado
Almeida, Jlia Vasconcelos Buarque
Assistente Editorial: Rachel Gontijo de Arajo
Diagramao: Fernando Brando
Projeto Grfico: Edson Fogaa
UNESCO, 2004
Coelho, Rita de Cssia
Financiamento da educao infantil: perspectivas em debate / Rita de Cassia
Coelho e ngela Rabelo Barreto. Brasilia: UNESCO Brasil, 2004.
262p.
ISBN: 85-87853-99-6
1. Educao Infantil 2. Financiamento Educacional I. Barreto, ngela Rabelo
II. UNESCO III. Ttulo.
CDD 372

Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura

Representao no Brasil
SAS, Quadra 5 Bloco H, Lote 6,
Ed. CNPq/IBICT/UNESCO, 9 andar.
70070-914 Braslia DF Brasil
Tel.: (55 61) 2106-3500
Fax: (55 61) 322-4261
E-mail: UHBRZ@unesco.org.br

SUMRIO

Apresentao .............................................................................................. 7
Abstract ...................................................................................................... 11
Introduo ................................................................................................. 13
Rita de Cssia Coelho
ngela Rabelo Barreto
PARTE 1
O que mostram as pesquisas
1.1. Financiamento da educao infantil:
perspectiva internacional ................................................................ 19
Soo-Hyang Choi
1.2. Financiamento e custos da educao infantil ou
A corda arrebenta do lado mais fraco ....................................... 31
Candido Alberto Gomes
1.3. Metodologia de avaliao: relato de uma experincia
de pesquisa ........................................................................................ 73
Ana Lcia P. B. Pacheco, Anne Meller e
Carla G. de Moraes Teixeira
1.4. Comentrios sobre a pesquisa Uma avaliao da
eficcia dos servios de creches no municpio do
Rio de Janeiro ................................................................................ 91
Maria Malta Campos
PARTE 2
Financiamento das polticas e programas federais e a educao infantil
2.1. A educao infantil no Plano Plurianual do
Governo Federal ............................................................................. 99
Maria Martha Cassiolato
2.2. O desafio da gesto compartilhada e a necessria
articulao entre assistncia social e educao infantil ........... 111
Valdete de Barros Martins

PARTE 3
A educao infantil no financiamento da educao bsica
3.1. Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica FUNDEB................................................ 125
Francisco das Chagas Fernandes
3.2. Estudo sobre as possibilidades de continuidade
do FUNDEF e o financiamento da educao
bsica no pas ............................................................................... 133
Mariza Abreu
3.3. O Fundo de Educao Bsica e o
financiamento da educao infantil ....................................... 155
Joo Antnio C. de Monlevade
3.4. Financiamento da educao infantil: o FUNDEB
a soluo? ................................................................................... 171
Paulo Sena
3.5. Contribuies da UNDIME ao debate do FUNDEB ...... 195
Adeum Sauer
3.6. Financiamento da Educao e questes
da Reforma Tributria .............................................................. 211
Jorge Abraho de Castro
PARTE 4
Algumas Propostas de Emenda Constituio em tramitao
no Congresso Nacional
4.1. PEC n112/1999 Cmara dos Deputados
Iniciativa: .................................................................................... 229
Deputado Padre Roque e outros
4.2. PEC n34/2002 Senado Federal Iniciativa: ................ 237
Senador Ricardo Santos
4.3. PEC n37/2003 Cmara dos Deputados
Iniciativa: .................................................................................... 245
Deputado Severiano Alves
4.4. PEC n105/2003 Cmara dos Deputados
Iniciativa: .................................................................................... 253
Deputada Janete Capiberibe

APRESENTAO
Miriam Abramovay1

No h sistema de instruo eficaz sem dispndio de muito

dinheir o. Esta frase poderia ser pronunciada hoje,
reconhecendo a relao bilateral entre gastos e eficcia. Na
verdade, ela foi pronunciada por um jovem deputado h 133
anos atrs, na Assemblia Geral Legislativa do Imprio. Este
jovem foi Tavares Bastos que, em 1870, diante das modestas
propores do oramento, argumentava sobre a exigncia de
ampla soma de recursos e a necessidade de distintos
procedimentos alocativos de verbas em favor da educao
do povo. Com isso, pensava ele, seriam favorecidas tanto a
sua autonomia enquanto sistema pblico de ensino, como a
instalao de uma capacidade real do Estado de enfrentar os
problemas cruciais da expanso e manuteno da rede escolar.
J naquela poca o Poder Legislativo atuava como frum
das grandes questes e desempenhava o papel de despertador
da conscincia nacional em face das solues necessrias a
serem adotadas, mesmo contrariando as rotinas e os interesses
favorecidos. A Tavares Bastos juntaram-se outras vozes
famosas, como as de Joo Alfredo e de Rui Barbosa. Pioneiros
no caminho, inscreveram-se na histria como crticos e
propositores de alternativas, antecedendo figuras tambm
saudosas como Joo Calmon e Darcy Ribeiro.
Quase um sculo e meio depois, a UNESCO, a
Comisso de Educao, Cultura e Desporto da Cmara dos
Deputados e o Ministrio da Educao uniram esforos para
analisar, em perspectiva internacional, o financiamento da
educao infantil, suas necessidades e perspectivas, de modo
a alimentar as discusses dos senhores e senhoras
7

parlamentares e dos decisores em geral sobre a poltica

educacional e os meios mais importantes pelos quais ela se
concretiza: os oramentos pblicos.
amplamente sabido que uma das metas do Frum
Mundial de Educao, reunido em Dakar no ano 2000, a
expanso e aprimoramento da educao e cuidado da
primeira infncia, especialmente para as crianas mais
vulnerveis e desfavorecidas. Dez anos depois da Declarao
Mundial de Educao para Todos, firmada em Jomtien, as
organizaes internacionais houveram por bem estabelecer
um conjunto simples de metas, cujas realizaes sejam mais
facilmente tangveis e mensurveis. Por isso mesmo, a
UNESCO montou um sistema de acompanhamento em
escala mundial, para verificar como caminha cada pas em
cada uma das metas. O primeiro relatrio saiu em portugus
recentemente 1 e, apesar da falta de dados para avaliar o
progresso a partir de Dakar, informa que, no campo da
educao infantil, mudanas marcantes ocorreram em vrios
pases a partir de 1990, tanto para melhor como para pior.
No por acaso, a primeira meta pactuada em Dakar
se refere ao cuidado e educao da primeira infncia. O
seu impacto necessrio e significativo para que as novas
geraes alcancem as metas ulteriores de Educao para
Todos. Em outros termos, o dinheiro que se gasta na
educao infantil retor na sob a for ma de melhores
condies na escolaridade, ao mesmo tempo em que
proporciona resultados econmicos e sociais, sob a forma
de melhor nutrio, sade e outros benefcios. O Brasil,
como indicado nos textos que compem este livro, no

UNESCO. Relatrio de monitoramento global de EPT 2002: educao para todos: o

mundo est no caminho certo? So Paulo: Moderna, 2003.

se encontra numa situao invejvel no concerto das

naes. Ao contrrio, precisa dar passos decididos no
sentido de recuperar o tempo perdido, uma vez que, por
longo tempo, lutou para avanar na educao compulsria
de oito anos. A educao infantil ficou para trs, junto
com outros nveis e modalidades de ensino e educao.
Nada melhor, portanto, que um amplo debate no s sobre
os males, mas sobretudo acerca dos remdios que podemos
ministrar.
Expressamos, portanto, os nossos agradecimentos aos
co-autores, aos participantes do evento e aos parceiros, cuja
colaborao inestimvel cabe reconhecer. So eles a
Comisso de Educao, Cultura e Desporto da Cmara dos
Deputados, o Ministrio da Educao, a Undime, o Consed
e a Seo de Educao Infantil e da Famlia, da sede da
UNESCO em Paris.

Jorge Werthein
Representante da UNESCO
no Brasil

ABSTRACT
Miriam Abramovay1

This book analyses and discusses the perspectives for

financing early childhood care and education in Brazil, aiming
to achieve the first goal of the Dakar Framework for Action,
i.e., expanding and improving comprehensive early childhood
care and education, especially for the most vulnerable and
disadvantaged children. Its chapters are based on papers read
at a two-day public seminar conducted by UNESCO, the
Chamber of Deputies Education Committee and the Ministry
of Education as a means to debate the federal budgeting
processes for the short and medium ranges. In the first part,
research reviews focus on the financing and costs of early
childhood care and education with national and international
perspectives. It also presents an evaluative survey on child
care centers. The second part discusses financing of early
childhood care and education in federal policies and
programs, whereas the third part studies different alternatives
for funding this level of education and care, particularly after
the tax system reform that is in progress at the Legislative
branch of the Government. In its final part, this book
presents four constitutional amendment proposals with
significant implications for the above-mentioned issue.

11

INTRODUO

Esta publicao decorrncia da importante iniciativa

de realizao do Seminrio Nacional sobre Financiamento da
Educao Infantil. Atravs de uma estreita colaborao entre a
UNESCO, a Comisso de Educao, Cultura e Desporto da
Cmara dos Deputados e o Ministrio da Educao, foi possvel
reunir nos dias 8 e 9 de setembro de 2003, em Braslia, na Cmara
dos Deputados, estudiosos, pesquisadores, dirigentes e
parlamentares para debater o financiamento da educao infantil
no contexto das polticas e programas sociais.
O Seminrio foi aber to com as saudaes do
Representante da UNESCO no Brasil, Jorge Werthein, da 2
Vice-Presidente da Comisso de Educao, Cultura e
Desporto, da Cmara dos Deputados, Deputada Federal
Raquel Teixeira, e do Ministro da Educao, Cristovam
Buarque que, de modo especial, destacou a educao como
o mais importante tema para o futuro do Brasil. Salientou,
ainda, que o Congresso Nacional deve formular estratgias
de financiamento, possibilitando a incluso das crianas de
zero a seis anos no atendimento educacional.
Sob esse marco, do desafio da oferta da educao
infantil reconhecida como primeira etapa da educao bsica,
organizaram-se as mesas-redondas dos dois dias,
contemplando uma anlise da temtica, atravs de enfoques
multidisciplinares e intersetoriais.
Da primeira mesa-redonda coordenada pela Deputada
Federal Raquel Teixeira, participaram Soo-Hyan Choi
(UNESCO, Paris) e Candido Alberto Gomes (UNESCO, Brasil
e Universidade Catlica de Braslia). Foram apresentados dados
13

de pesquisas internacionais e nacionais que mostram por que

os pases investem na educao infantil, como investem, quanto
custa o atendimento e o mapa de investimentos.
A segunda mesa-redonda tratou do financiamento das
polticas e programas federais para a criana de zero a seis
anos no Plano Plurianual (PPA) 2004/2007. Contou com a
par ticipao de representantes dos Ministrios do
Planejamento, da Educao, da Sade e da Assistncia Social.
As perspectivas de financiamento da educao infantil,
no mbito da educao bsica, foram apresentadas e debatidas
pelo Diretor do Fundef, Francisco das Chagas Fernandes,
pelo Deputado Federal, Carlos Abicalil, pelo Assessor
Parlamentar, Paulo Sena, pelo Presidente da Undime, Adeum
Sauer, pela representante do Consed, a Secretria de
Educao do Estado de Minas Gerais Vanessa Guimares
Pinto, sob a coordenao do Deputado Federal Gasto
Vieira, Presidente da Comisso de Educao, Cultura e
Desporto da Cmara do Deputados.
A seguir, a mesa-redonda coordenada por Jos
Marcelino de Rezende Pinto, do INEP, discutiu a relao entre
custo e qualidade na educao infantil, por meio da
apresentao da pesquisa Qualidade em creches pblicas
no Rio de Janeiro, realizada pelo IPEA, sendo debatedores
Maria Malta Campos, da Fundao Carlos Chagas e Jorge
Abraho de Castro, do IPEA.
Na ltima mesa-redonda, com a participao de ngela
Barreto, da UNESCO, e de Rita de Cssia Coelho, da Unio
Nacional dos Conselhos Municipais de Educao, foram
apresentadas a sntese das discusses e as principais
recomendaes do Seminrio.
Nessa perspectiva, o trabalho desenvolvido nos dois dias
apontou, com clareza, que discutir financiamento da educao
infantil implica disputar projetos polticos que esto diretamente
14

relacionados ao pacto federativo, relao entre pblico e privado,

estrutura de controle social, definio de um padro bsico de
qualidade do atendimento criana e s principais caractersticas
sociodemogrficas da populao de zero a seis anos.
Pode-se salientar, ainda, como pontos positivos dos
debates, o reconhecimento dos significativos benefcios
educacionais, sociais e econmicos da educao infantil e a
explicitao de consenso em relao concepo de educao
infantil como direito educao, como uma relevante necessidade
da sociedade e como responsabilidade governamental.
No que tange s recomendaes, foram apontadas:
a exigncia de aprofundamento das discusses sobre
financiamento da educao infantil, privilegiando as
diferentes propostas de estratgias de financiamento
da educao com o necessrio detalhamento tcnicofinanceiro;
a urgncia de atuao da Unio, por meio do
Ministrio da Educao, no estabelecimento de
parmetros de qualidade da educao infantil;
a necessidade de definio do custo-aluno-qualidade
da educao infantil;
a importncia de mltiplos esforos na realizao
de estudos e pesquisas de custo e de demanda para
qualificar melhor as propostas de custo, de qualidade
e de expanso do atendimento;
a possibilidade de organizao de uma publicao
que, a par tir do Seminrio, contribua para
potencializar e ampliar as discusses sobre
Financiamento da Educao Infantil.
Os artigos constantes deste volume, elaborados por
especialistas e dirigentes, reproduzem algumas das discusses
do Seminrio e avanam na caracterizao das estratgias de
financiamento da educao.
15

Organizada em quatro partes, na Parte I esto

agrupadas as pesquisas discutidas no Seminrio.
Na Parte II, trata-se do financiamento das polticas e
programas federais para a criana de zero a seis anos,
destacando-se a polmica interface com a poltica de
educao infantil.
Na Parte III, apresentam-se as diversas e mais
significativas propostas do debate atual sobre financiamento
da educao bsica, suas conseqncias para a educao
infantil e questes da reforma tributria em curso no Pas.
Na Parte IV, so apresentadas algumas Propostas de
Emenda Constituio, em tramitao no Congresso
Nacional, relacionadas ao financiamento da educao bsica
que se destacam como representativas das diferentes
tendncias, relacionadas ao financiamento da educao.
A presente publicao, editada pela UNESCO, e as
abordagens aqui apresentadas constituem uma contribuio
na qualificao do debate da tenso entre institucionalizao
do atendimento da criana de zero a seis anos no setor de
educao e a insuficincia de recursos financeiros.
inquestionvel a oportunidade de lanamento desta
obra, que representa um passo adiante no conhecimento da
problemtica do financiamento da educao infantil,
fornecendo insumos para o debate pblico da questo e para
o posicionamento dos diferentes atores.
Rita de Cssia Coelho
ngela Rabelo Barreto

16

PARTE 1

O que mostram as pesquisas

FINANCIAMENTO DA
EDUCAO INFANTIL:
PERSPECTIVA INTERNACIONAL
Soo-Hyang Choi*

1. INTRODUO
A Declarao Mundial de Educao para Todos (EFA),
firmada em Jomtien, declara que a aprendizagem comea
desde o nascimento e requer educao e cuidado inicial na
primeira infncia. O Marco de Ao de Dakar, por sua vez,
enfatiza a importncia deste perodo fundamental na vida de
cada criana e estimula a Educao e Cuidado na Primeira
Infncia (ECPI) como a primeira de suas seis metas globais.
Em todo o mundo, vrias iniciativas tm sido promovidas
especialmente no setor pblico, para garantir que todas as
crianas pequenas tenham acesso aos cuidados bsicos e s
oportunidades de aprendizagem. O esforo dos pases para
incluir a ECPI em seu plano nacional de Educao para Todos
um bom exemplo. Contudo, o investimento governamental
nesta rea ainda pouco relevante, e este um dos maiores
desafios enfrentados por muitos pases, especialmente aqueles
em regies em vias de desenvolvimento, onde a ECPI ainda
vista como de domnio da vida privada.

Diretora da Seo de Educao Infantil e Educao Inclusiva. UNESCO

Escritrio Central, Paris, Frana.
Nota: Traduo Alexandre Toledo.
19

Manter gastos modestos em ECPI no representa uma

boa estratgia de investimento governamental, para o
desenvolvimento educacional, social e econmico de um
pas. Este documento foi preparado precisamente para
fortalecer este argumento. No item 2, sero resumidas
constataes realizadas por meio de pesquisas sobre os
benefcios dos programas de ECPI, para mostrar como
necessrio o investimento em tais programas. No item 3,
sero revistas as tendncias e os nveis de investimentos
governamentais em ECPI. Como os dados so restritos, os
exemplos limitam-se aos pases desenvolvidos. Finalmente,
no item 4, ser feito um esforo para comparar o Brasil com
outros pases quanto ao seu investimento em ECPI, sendo
dedicada especial ateno sua eficincia.

2. BENEFCIOS DA ECPI1
Os benefcios da ECPI classificam-se em trs
categorias: educacional, econmica e social. Estes trs tipos
de benefcios no so mutuamente exclusivos. A seqncia
deles comea com o desenvolvimento integral da criana,
que facilita seu processo de aprendizagem nas escolas. Um
processo de aprendizagem continuado ajuda a criana a ter
um emprego mais bem remunerado no futuro e a promover
seu status social. As mes responsveis pelo cuidado das
crianas, que so auxiliadas pela ECPI, tambm se
beneficiam, porque tm a oportunidade de trabalhar fora e
aumentar a renda familiar. Os benefcios da ECPI so de

Para uma pesquisa literria completa, veja CLEVELAND, G.; KRASHINSKY,

M. Financing ECEC services in OECD countries [Financiando servios de ECPI
em pases da OCDE]. Paris: OECD, [no prelo].
20

curto e longo prazos, alm de multifacetados, influenciando

no s a vida da criana, mas tambm a da sua famlia. Vamos
considerar inicialmente os benefcios educacionais que
proporcionam estes efeitos.
Um dos efeitos imediatos, de cur to prazo, da
participao da criana em um programa ECPI de boa
qualidade a grande oportunidade que ela ter de ser bemsucedida no ensino fundamental. De acordo com o estudo
de impactos, muito bem divulgado, Save the Children [Salve
as Crianas] no Nepal (2003),2 as crianas que participarem
de um programa de desenvolvimento na primeira infncia3
tero maior probabilidade de iniciar o ensino fundamental,
de freqentar e permanecer nas escolas, de serem ativos em
sala de aula, passar nos exames e progredir. A probabilidade
de essas crianas repetirem o ano ou abandonarem a escola
menor, quando comparadas com aquelas que no
participaram do programa.
Nos estudos de longo prazo, conduzidos nos pases
desenvolvidos, demonstrou-se muito claramente que o bom
desempenho da criana na educao, facilitado por sua
participao nos programas de ECPI, teve uma influncia
direta nas suas perspectivas profissionais futuras. De acordo
com o estudo da primeira infncia Abecedarian (2003)4

UNICEF. What is the different? An ECD impact study from Nepal. Save the Children
[O que diferente? Um estudo de impacto do desenvolvimento infantil no
Nepal. Salve as Crianas]. 2003.
Programa baseado na comunidade, freqentado por crianas de 3 a 5 anos.
Tratou-se de um programa integrado, combinado com aulas de orientao
para os pais. O dados foram coletados de 38 Centros de Desenvolvimento
da Primeira Infncia, organizados e apoiados por Save the Children [Salve as
Crianas] no Nepal.
MASSE, L. N.; BARNETT, S. A benefit cost analysis of the Abecedarian Early Childhood
Intervention [Uma anlise de custo-benefcio sobre a Interveno na Primeira
Infncia Abecedarian]. Disponvel em <www.nieer.org> Acessado em 2003.
21

nos EUA, por exemplo, as crianas que freqentaram a prescola 5 tm maior probabilidade de alcanar melhores
resultados em testes de raciocnio e de chegar at a educao
superior, do que aquelas que no participaram. Elas podero
ser contratadas para empregos com melhor remunerao no
futuro, como conseqncia disso.
O projeto Perry Pre-school, bem conhecido nos
EUA, tambm relata resultados semelhantes. As crianas
que participaram de programas de qualidade na primeira
infncia tm maior probabilidade de completar o ensino
mdio, ingressar na educao superior, ter treinamento
profissional ou conseguir um emprego. O estudo tambm
mostra que os programas da primeira infncia so eficientes
em prevenir que a criana se envolva em problemas sociais.
As crianas que participaram do projeto Perry Pre-school
tiveram menor probabilidade de serem classificadas como
portadoras de retardo mental, serem presas, acusadas de
cometerem crimes graves ou depender da assistncia social.
Desta maneira, os benefcios foram mltiplos, nos mbitos
educacional, econmico e social.
As vantagens de um bom programa para a primeira
infncia tambm se estenderam aos pais. No caso do projeto
Abecedarian, citado acima, as mes do g r upo
experimental tinham maior probabilidade de estarem
empregadas e de obterem melhor remunerao. O benefcio
alcanou, ainda, a comunidade. As comunidades com
escolas do grupo experimental tiveram menor necessidade
de investir em programas de recuperao, devido reduzida

O servio experimental comeou em 1972 para crianas (desde bebs at 5

anos) de famlias de baixa renda. O estudo de impacto acompanhou 112
crianas do projeto e mediu seu desenvolvimento e realizaes em diferentes
idades dos 8 aos 21 anos.

22

probabilidade de as crianas apresentarem problemas

sociais e educacionais. Em geral, o estudo calculou que,
para cada US$ 1 gasto, foram gerados US$ 4. Cleveland &
Krashinsky (1998) 6 tambm observaram que h uma
estreita relao entre o custo dos cuidados com as crianas
e o emprego das mes. Quando o custo aumenta, h uma
tendncia de as mes reduzirem sua participao no
mercado de trabalho e de reduzirem as horas de trabalho,
com uma probabilidade maior de deixar o emprego.
Com respeito a esses estudos de impacto, h estudiosos
que recomendam cautela no momento de generalizar seus
resultados e implicaes. As conseqncias observadas na
criana podem variar, em funo da idade da criana,
antecedentes familiares, tipo e qualidade dos servios
utilizados. Relata-se, especialmente, que os servios de
baixa qualidade apresentam pequeno impacto. Os efeitos
sobre as mes tambm variam, dependendo do tipo de
emprego. Mes que trabalham em horrio parcial costumam
ser mais atingidas pelas questes relativas aos cuidados com
as crianas do que as mes que trabalham em horrio integral.
Mas essas preocupaes no negam as evidncias de que o
investimento na primeira infncia um dos esforos mais
benficos, que provoca mltiplos impactos na criana, sua
famlia e na sociedade em geral.

CLEVELAND, G.; KRASHINSKY, M. The benefits and costs of good child

care: the economic rationale for public investment in young children A
policy study [Os benefcios e custos de um bom cuidado da infncia: a
razo econmica para o investimento pblico em crianas pequenas]. The
Childcare Resource and Research Unit, University of Toronto [Unidade de
Recursos e Pesquisa sobre Cuidado da Infncia, Universidade de Toronto].
Toronto, 1998.

23

3. TENDNCIAS E NVEIS DE
INVESTIMENTO DO GOVERNO EM ECPI
Os investimentos governamentais em ECPI podem
ser categorizados em dois tipos, de acordo com sua
abordagem. O primeiro tipo consiste em financiar a oferta
dos servios de ECPI. Esta oferta, por sua vez, pode ser
feita por instituies pblicas de ECPI, ou por instituies
privadas apoiadas financeiramente pelo governo por meio
de doaes ou subsdios.
O segundo tipo de investimento governamental o
apoio financeiro aos pais. Geralmente, este o mtodo
pelo qual os pases desenvolvidos apiam os pais com
crianas menores de dois anos. Um dos bons exemplos so
os benefcios financeiros, tais como ajuda de custo por
criana. Sistemas de recebimento de vales (voucher) para a
compra de servios de ECPI pelos pais podem tambm
ser agrupados nesta segunda abordagem. Benefcios fiscais
(por exemplo, isenes de taxas, dedues, ou crditos)
para os pais com crianas pequenas so outro exemplo.
Polticas de licenas remuneradas para os pais constituem
outro mtodo por meio do qual os governos os assistem
na responsabilidade de cuidado das crianas.
A tendncia, pelo menos nos pases desenvolvidos,
que os governos assumam a primeira alternativa ou
seja, a proviso de servios para crianas com mais de
trs anos de idade; enquanto, no que se refere s crianas
mais novas, eles optem pelo apoio aos pais, de forma que
estes possam cumprir, em casa, suas responsabilidades de
cuidado das crianas. Os pases variam nas formas de apoio
proviso dos servios: alguns pases procuram oferecer
servios por meio de instituies pblicas, enquanto outros
trabalham com o setor privado (no pblico). Neste ltimo
24

caso, essencial que o governo tenha um bom sistema de

monitoramento para assegurar a qualidade. A vantagem
da alternativa apoio aos pais que ela confere liberdade
aos pais de escolherem o que melhor para seus filhos.
Mas se a escolha dos pais no for adequadamente orientada,
pode-se ter como conseqncia o mau uso do apoio
governamental.
Enquanto a proviso universal da ECPI para crianas
na faixa etria da educao pr-escolar (de 3 a 5 anos)
ainda uma meta a ser alcanada em muitos pases, os pases
desenvolvidos tentam prover servios gratuitos de ECPI,
pelo menos no ltimo ano, ou at dois ou trs anos antes
de a criana ingressar no ensino elementar. Na Dinamarca
e Finlndia, por exemplo, crianas com 6-7 anos dispem
de servios gratuitos de ECPI, tanto nos jardins de infncia
quanto nas pr-escolas de horrio parcial. Na Itlia,
crianas de 3 a 6 anos tm garantida a proviso gratuita de
ECPI, nas escolas pblicas. Na Sucia, crianas de 5 anos
recebem educao pr-escolar gratuita. Mesmo nos Estados
Unidos, onde h pouco apoio pblico para a ECPI, muitos
distritos escolares oferecem atendimento gratuito no jardim
de infncia para todas as crianas de 5 anos, como parte
do ensino fundamental. Na maioria dos pases europeus, a
oferta de dois anos de ECPI, em tempo parcial e gratuita,
tornou-se padro.7
Nos pases desenvolvidos, os gastos pblicos com a
educao pr-escolar (EPE), como percentual do PIB,
variam de 0,4 % a 0,6 %, ficando a Dinamarca com o maior
ndice, de 0,86%, e a Irlanda com o mais baixo, de 0%.

STARTING Strong Early Childhood Education and Care [Educao e

Cuidado na Primeira Infncia: grandes desafios]. Paris: OECD, 2001.

25

Entretanto, no que se refere aos servios para crianas entre

0 e 3 anos de idade, a tendncia geral daqueles pases
solicitar a contribuio dos pais, que normalmente varia de
25% a 30% dos custos dos servios.
Nos pases em desenvolvimento, os dados so
insuficientes, tornando-se difcil desenhar, a partir de nmeros
exatos, o nvel e a tendncia de seus investimentos em ECPI.
Porm, parece claro que, apesar do movimento de Educao
para Todos, que confirma a ECPI como parte da educao
bsica, merecedora de investimento pblico, a posio dos
pases em desenvolvimento de considerar a ECPI como
domnio de investimento pblico ainda no muito evidente.
Ao contrrio do ensino fundamental, que financiado
principalmente por gastos pblicos, em muitos pases em
desenvolvimento a educao pr-escolar ainda depende, em
grande parte, dos investimentos privados. Na Indonsia, por
exemplo, o g asto pblico na educao pr-escolar
corresponde a apenas 5,3%, sendo o restante financiado por
investimentos privados. Na Jamaica, o gasto pblico um
pouco maior, porm limitado a aproximadamente 34%.8

4. MAPEANDO O BRASIL COM RELAO

AO INVESTIMENTO EM ECPI
Se comparado aos pases desenvolvidos, o investimento
do Brasil em ECPI gastos pblicos e privados considerado
em termos percentuais do PIB, no pequeno; mas, ainda
assim, seu resultado no parece alcanar o nvel daquele
alcanado pelos pases desenvolvidos. Veja a Tabela 1:

OECD. Education at a glance [Breve olhar sobre a Educao]. Paris: OECD, 2002.

26

TABELA 1 Investimento em ECPI e Matrcula em Pases

Selecionados

Fonte: FINANCING Education: Investments and returns. Analysis of the World Education Indicators
[Financiando a Educao: Investimentos e Retornos: Anlise dos Indicadores Mundiais de Educao].
Paris: OECD/UNESCO, 2002.
*
Percentual da populao de crianas matriculadas em instituies pblicas e privadas de horrio integral
e parcial.
** Gastos em instituies de educao pr-escolar oriundas de fontes pblicas e privadas.
*** Educao pr-escolar sobre ensino fundamental.
**** Gastos em instituies educacionais pr-escolares e de ensino fundamental, oriundos de fontes pblicas
e privadas, por criana equivalente a perodo integral, em relao ao PIB per capita.

Medido em termos de gastos na educao pr-escolar

como percentual do PIB, o Brasil se iguala aos pases da
OCDE, todos no nvel de 0,4%. Mas a taxa de matrcula
das crianas de trs a quatro anos na educao infantil no
Brasil (24,6%) atinge apenas a 40% da mdia dos pases
da OCDE, de 63,8%. O ndice de gastos da Tailndia
(0,2%) a metade do ndice do Brasil, porm corresponde
taxa de matrcula de 61,5%, que 2,5 vezes mais alta. A
Argentina gasta um pouco menos do que o Brasil, mas seu
ndice de cobertura ainda maior que o do Brasil. Entre
os pases apresentados acima, somente o Chile gasta mais
do que o Brasil, mas registra uma taxa de matrcula menor.
O Brasil tambm o nico pas, entre os apresentados,
em que o gasto por criana na educao pr-escolar excede
o gasto no ensino fundamental.
27

Esta aparente ineficincia de investimento do Brasil

em ECPI pode no ser um problema s de eficincia
propriamente dita, mas um reflexo do acesso desigual do pas
aos servios de ECPI. Isto significa que, embora os gastos
totais do Brasil em ECPI como percentuais relativos do PIB
possam equiparar-se aos dos pases mencionados da OCDE,
sua composio de fontes dos gastos pode ser diferente desses
pases. Se a proporo do gasto privado para um nmero
pequeno de crianas de famlias afluentes maior no Brasil,
isso pode aumentar o gasto total do pas no nvel nacional,
mas sem contribuir muito para o aumento do ndice de
matrculas.
Algum pode mencionar o fato de que as crianas de
trs anos de idade no Brasil esto em creches, e que no estariam
includas nestes dados. Isto pode explicar, em parte, a diferena
do pas em relao aos pases OCDE, onde as crianas de 3
anos provavelmente freqentam servios educacionais
supervisionados sistematicamente. Mas esse problema da
coleta de dados no ajuda a explicar as diferenas do Brasil em
relao aos outros pases em desenvolvimento, onde os dados
sobre os servios para crianas de 3 anos no so muito
diferentes do Brasil. Para verificar e discutir essa questo sobre
a eficincia do investimento no Brasil, ser necessrio um
estudo posterior que envolver um esforo oportuno.
Enquanto isso, o Brasil um dos pases onde o gasto
por aluno no ensino fundamental muito menor (aproximadamente 14 vezes) do que no ensino superior (Figura 1).
O grfico consta do relatrio OECD/UNESCO WEI9.

FINANCING Education: Investments and Returns. Analysis of the World

Education Indicators. [Financiando a Educao: Investimentos e Retornos.
Anlise dos Indicadores Mundiais de Educao]. Paris: OECD/UNESCO, 2002.

28

FIGURA 1 Diferenas nos gastos por aluno segundo nvel

educacional, 1999.

Fonte: OCDE/UNESCO WEI.

Em geral, o gasto por aluno no ensino superior maior

do que no ensino fundamental. Duas razes podem ser
apontadas: uma delas que um quadro de pessoal mais
especializado na educao superior apresenta custos mais
altos, e a outra, refere-se economia de escala do ensino
fundamental. Porm, mesmo nos pases desenvolvidos, onde
a educao superior bem desenvolvida e h um apoio
significativo do governo para a rea, o gasto por aluno no
ensino superior no excede mais de 2,3 vezes o do ensino
fundamental.
O que est implcito que, no Brasil, o governo
federal, responsvel pelo ensino superior, 10 apia uma
educao extremamente cara neste nvel. Embora a
10

58% do oramento do ensino superior vm do governo federal, enquanto

82% do oramento para a educao pr-escolar, de fontes municipais.

29

proviso de educao bsica, incluindo a ECPI, no Brasil,

seja de responsabilidade dos Estados e municpios, o
governo federal tem a responsabilidade de apoi-los
financeira e tecnicamente. O pesado investimento do
governo federal na educao superior pode ter um impacto
na ECPI, devido, pelo menos, sua reduzida capacidade
de investir na assistncia aos governos locais, com relao
educao infantil.
Deste ponto de vista, constitui um grande desafio o
atual esforo do Congresso Nacional no sentido de alocar
os recursos federais necessrios para ECPI. Apesar da
diviso de responsabilidades, o envolvimento e o
investimento do governo federal na proviso de educao
bsica, incluindo ECPI, tm sido reduzidos e a tendncia
tem sido a de diminuir ainda mais o nvel atual de 5%.11 O
maior desafio ser mudar esta ordem de prioridades e
conseguir a responsabilizao do governo federal quanto
ECPI. O futuro do Pas, no que se refere ao investimento
em ECPI, depender muito da vontade poltica para
redefinir as prioridades educacionais do pas.

11

FINANCING Education: Investments and Returns. Analysis of the World

Education Indicators [Financiando a Educao: Investimentos e Retornos. Anlise
dos Indicadores Mundiais de Educao]. Paris: OECD/UNESCO, 2002.

30

FINANCIAMENTO E CUSTOS DA
EDUCAO INFANTIL OU
A CORDA ARREBENTA DO LADO
MAIS FRACO
Candido Alberto Gomes*
Com a colaborao dos Professores
Mara Lcia Castilho e ngelo Jos
Penna Machado
Mestrandos em Educao da
Universidade Catlica de Braslia

memria de Joo Calmon, que, graas sua luta,

iniciada quando a redemocratizao do Brasil era
ainda longnquo alvorecer, inscreveu em duas
Cartas Magnas a viga mestra do nosso
financiamento educacional.

Este trabalho visa a apresentar uma viso do que se

conhece sobre o financiamento e os custos da educao
infantil no Pas. Trata-se de uma rea particularmente
vulnervel, situada no mbito da educao, que, em si,
tambm uma rea frgil quanto alocao de recursos. Sua
trajetria relativamente recente foi propulsionada pela
urbanizao, pela industrializao e pela crescente
participao da mulher na populao economicamente ativa,
esta em parte resultante do desemprego masculino. Pelo
carter recente e pela sua fragilidade, a produo publicada
sobre o assunto no chega a ser muito numerosa. Consultadas
*

Consultor da UNESCO e Prof. da Universidade Catlica de Braslia.

31

bases de dados nacionais, catlogos universitrios e

bibliotecas eletrnicas e realizada uma garimpagem por
meio de contatos pessoais, chegou-se a um conjunto
selecionado de trabalhos. Os seus resultados, junto com a
apresentao e anlise de alguns dados secundrios, se
dividem em trs seces: a primeira dedicada a um breve
panorama da educao infantil e da sua oferta; a segunda
sobre o seu financiamento e a terceira sobre custos e gastos.

1. FRGIL COMO A CRIANA PEQUENA

Ao contrrio da educao compulsria, conquista das
Revolues Americana e Francesa, a educao infantil tem
uma trajetria relativamente recente, inclusive no Brasil. Na
verdade, o atendimento se fazia at os meados da dcada
de 20 por meio de instituies particulares, com maior
freqncia de carter caritativo e filantrpico. O Estado
passou a se preocupar efetivamente com a criana mais tarde.
Em 1930 foi criado o Ministrio da Educao e Sade Pblica
e dez anos mais tarde o Departamento Nacional da Criana,
de tendncias mdico-higinicas e individual-assistencialistas.
Em 1948 estabeleceu-se no Brasil uma entidade privada, a
Organizao Mundial de Educao Pr-Escolar. Mantendo,
inclusive, contratos com a UNESCO, tornou-se grupo
influente na valorizao da educao infantil (Kramer, 1982).
No campo governamental, no entanto, reinou no psguer ra e nos perodos seguintes, do nacionaldesenvolvimentismo e dos governos militares, um labirinto
de rgos, que, fragmentados, tinham como um dos focos
a criana: os Ministrios da Sade, da Educao, da Justia,
da Previdncia e Assistncia Social (este com variadas
denominaes) e a Legio Brasileira de Assistncia. A
32

Coordenao de Educao Pr-Escolar do Ministrio da

Educao s foi criada em 1975, numa poca em que esse
nvel educacional era visto por muitos como teraputica
para carncias sociais e culturais (Kramer, 1982). Lidando
sempre com poucos recursos, tem estado localizada em
modesta posio nos organogramas do Ministrio e das
Secretarias de Educao.
Da mesma forma que ocupa posio apendicular nas
estruturas burocrticas governamentais, as suas citaes na
legislao foram bastante restritas. Um marco significativo
foi a Constituio Federal de 1988, que situou como dever
do Estado o atendimento em creche e pr-escola s crianas
de zero a seis anos de idade. Todavia, a Carta Magna,
atendendo, inclusive, s crticas de Pontes de Miranda (1972),
elevou o ensino fundamental a direito pblico subjetivo,
exigvel do Poder Pblico pelo cidado. Com isso, foi fixada
uma prioridade clara em favor do ensino obrigatrio, ficando
a educao infantil como direito programtico. Todavia, a
criana de at seis anos apareceu expressamente como sujeito
de direitos. Anos depois, a Lei de Diretrizes e Bases, Lei
Darcy Ribeiro, inseriu-a na educao bsica e dedicou-lhe
uma seo. Mais ainda, nas disposies transitrias, deu o
prazo de trs anos, a partir da sua publicao, para que as
creches e pr-escolas se integrassem ao respectivo sistema
de ensino. Com isso, outro marco foi fincado: o da prevalncia
dos objetivos educacionais, em vez dos assistenciais. Embora
o labirinto de rgos governamentais ainda no tenha sido
totalmente superado at hoje, a Lei marcou um
posicionamento significativo na histria da educao.
Essas mudanas legislativas vieram refletir
importantes mudanas que j se efetuavam no panorama
social e educacional. Com efeito, ainda que a uma grande
33

distncia da demanda, a educao infantil veio crescendo

e tomando vulto, em especial na chamada dcada perdida,
quando a recesso econmica e o desemprego levaram a
mulher a incrementar a sua participao no mercado de
trabalho. Outros fatores, como novos arranjos familiares
e a prpria corroso da famlia pelas pssimas condies
econmicas e sociais do continente latino-americano (cf.
Kliksberg, 2001), tm tambm impelido procura, seno
ao clamor, pelo cuidado e educao na primeira infncia.
A partir do fim dos anos 70 e nos anos 80, quando
as dificuldades econmicas se acentuaram em sucesso ao
milagre brasileiro, dois fenmenos marcaram a expanso
da educao infantil: o incremento da matrcula municipal
e o novo papel das organizaes no-governamentais (cf.
Vieira, 1986; Craidy, 1994; Demo, 1994; Gusso, 1994).
Paralelamente distenso e abertura polticas, as
administraes municipais se revelaram sensveis aos
reclamos populares, de tal modo que um estudo considerou
o aumento da matrcula da educao pr-escolar e a
contribuio dos Municpios como fenmenos nacionais,
talvez os maiores da dcada (Brasil, 1989; Instituto de
Planejamento e UNICEF, 1990). Essa ampliao do
atendimento se fez de modo precrio, com as redes
municipais concentrando o maior percentual de professores
sem for mao especfica. Ainda assim, as maiores
prioridades declaradas pelos estabelecimentos eram de
natureza pedaggica. J as creches tinham carter
assistencial, embora toda a educao at seis anos tivesse
modesto financiamento, com poucos recursos e
oramentos instveis. Como resultado, a participao
municipal nas matrculas da pr-escola tem aumentado
substancialmente, com retrao da oferta estadual e do setor
particular, deste pelo menos at cerca de 1996 (tabela 1).
34

TABELA 1 Educao Pr-escolar Matrcula por Dependncia

Administrativa em Anos Selecionados (em %)

Fonte dos dados originais: MEC. 1972-1996 apud Amaral, 2000.

Observao: nmeros absolutos em milhares.

O setor privado, longe de ser homogneo, inclui no

s os estabelecimentos pagos como os chamados
comunitrios. Os primeiros tm a freqncia relacionada
diretamente renda, de tal modo que, em 1982, segundo
dados da PNAD, a demanda supostamente era igual
matrcula a partir do rendimento familiar mensal de cinco
salrios-mnimos (Ferrari, 1988). J o chamado setor
comunitrio estava relacionado a movimentos de
comunidades, que, por sua vez, pelo menos em parte
estavam ligados a movimentos polticos e feministas. Como
o poder pblico deixava um vcuo de atuao e o
bipartidarismo restringia os grupos polticos, estes se
aproximaram das camadas populares por meio da demanda
por creches. No entanto, pelo menos no caso de Belo
Horizonte (Filgueiras, 1994), apesar do levantamento de
fundos comunitrios, o movimento se ampliou graas s
subvenes governamentais, levando a um dilema: exigir
uma poltica de creches pblicas e gratuitas gerida pelo
Estado ou defender a manuteno de uma poltica de
subveno s creches comunitrias e o seu controle pela
populao.
35

No Municpio de So Paulo a procura tambm era

atendida, nos anos 80, por meio de repasse de recurso
pblico s ONGs, ligadas emergncia de movimentos
sociais urbanos desde os anos 70. As verbas pblicas por
elas recebidas eram de tal montante que abarcavam mais
da metade das creches da cidade (Campos, 1988). Com
isso, se estabeleceu uma espcie de terceirizao pelo
Estado em favor da sociedade civil, similar ao da educao
especial (Gomes e Amaral Sobrinho, 1996). Sendo de
elevado custo relativo, essa estratgia de oferta educacional
pesa nas finanas pblicas, constituindo ento vantagem
deix-la no todo ou pelo menos em parte a cargo da
sociedade, com compromissos renovveis, dependendo da
flutuao dos oramentos, e sem contratar funcionrios
pblicos ou adquirir mveis e imveis. uma questo a
discutir se essa a melhor alternativa ou se constitui o
tratamento pobre da pobreza (Filgueiras, 1994), adiando
a incluso dos setores mais pobres na clientela das
polticas pblicas (Campos, 1988).
Ao fim dos anos 80, trs ministrios ofereciam
subvenes para creches. S a LBA, no projeto Casulo,
em 1987, tinha 1.709.020 crianas atendidas, com carter
predominantemente assistencial. Entretanto, o valor per
capita repassado correspondia a apenas 20 por cento do
custo de manuteno de uma criana (Campos, Rosemberg
e Ferreira, 1995). Com isso, andando na corda bamba, as
ONGs faziam mltiplos convnios e ainda precisavam da
contribuio das famlias em dinheiro e/ou em servios.
De qualquer forma, a trancos e barrancos, como
resultado dessa soma de esforos governamentais,
comunitrios e, ainda, ligados prestao de servios
mediante pagamento de mensalidade, as taxas de
36

atendimento tm crescido com relativa rapidez. De 1,8 por

cento de atendimento para a faixa de zero a seis anos em
1970 passou a 5,9 por cento em 1980 e a 9,2 por cento em
1985 (Fer rari, 1988). Aparentemente nas Regies
Metropolitanas cobertas pelas PNADs, a escolarizao para
as crianas de at quatro anos de idade saltou de 2,3 por
cento em 1979 para 4,9 em 1986. Na faixa etria dos cinco
e seis anos, os mesmos valores foram de 14,1 e 27,1 por
cento (Rosemberg, 1989). Em 1991, segundo dados do
IBGE, os nmeros eram de 5,1 por cento para o grupo
etrio de zero a trs anos e de 32,2 por cento de quatro a
seis anos (Bar reto, 1994). Relacionando os Censos
Demogrfico (IBGE) e Escolar (INEP/MEC) de 2000, a
taxa br uta de escolaridade para as creches (isto ,
relacionando o total das crianas matriculadas,
independente da idade, populao da mesma faixa), era
de 7,0 por cento. A taxa lquida (crianas de at trs anos
em relao ao total do grupo etrio) era de 4,2 por cento.
Na pr-escola, a taxa bruta (para quatro a seis anos) j
atingia 43,7 por cento e a taxa lquida, 37,9 por cento.

2. QUEM PAGA A EDUCAO INFANTIL?

Se a pr-escola se desenvolveu mais claramente no
mbito educacional, a creche esteve historicamente
vinculada a diferentes rgos pblicos e fontes de
financiamento. Aqui est uma das maiores debilidades
das polticas sociais no Brasil: a compartimentao. Com
efeito, os programas para a criana de at seis anos de
idade continuam fragmentados (cf. Barreto, Almeida e
Coelho, 2003). Apesar de, na dcada de 90, o governo
37

federal ter-se concentrado mais nas funes de

coordenao que de execuo (Castro, 1998; Chagas,
Silva e Corbucci, 2001), com a extino de ministrios e
rgos como a Legio Brasileira de Assistncia, o
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social de 1999 a
2002 teve a mdia de 1.573 milho de beneficirios do
Programa de Ateno Criana, com atendimento em
creches e pr-escolas. A Secretaria de Assistncia Social
repassava por ms ao setor privado sem fins lucrativos
R$ 8,51 para atendimento em creche, por criana, por
quatro horas dirias e R$ 17,02 para tempo integral (cerca
de oito horas). O Ministrio da Educao, por sua vez,
prestava assistncia s pr-escolas de municpios com
ndice de Desenvolvimento Humano menor que 0,005,
para aquisio de material didtico-pedaggico. Os
recursos repassados somaram cerca de R$ 15 milhes
anuais. Ele tambm oferecia apoio tcnico e financeiro
aos Municpios par a a for mao continuada de
professores. As pr-escolas pblicas e filantrpicas
achavam-se contempladas pelo Programa Nacional de
Alimentao Escolar base de R$ 0,06 por dia letivo,
por criana, ou seja, menos da metade do destinado aos
alunos do ensino fundamental pblico (R$ 0,13), o que
supunha complementao de outras fontes nos
estabelecimentos. Aproximadamente R$ 45 milhes eram
destinados anualmente a essa finalidade (Barreto, Almeida
e Coelho, 2003; Brasil, 2003). Em 2003 a merenda da
pr-escola passou para o mesmo valor do ensino
fundamental (R$ 0,13 por aluno/dia letivo). Ao mesmo
tempo, foram includas no programa as creches pblicas
e filantrpicas, com um repasse de R$ 0,18 por criana/
dia letivo.
38

Supondo-se que a mesma fragmentao da rea social

se verifique no nvel de numerosos Estados e Municpios
(cf., p. ex., Sousa, 2000), cabe verificar como se distribuem
as responsabilidades entre os nveis de g over no. A
Constituio e a LDB atribuem a educao infantil
responsabilidade dos Municpios, que, por sua vez, devem
aplicar pelo menos 25 por cento da receita de impostos na
manuteno e desenvolvimento do ensino. Desses 25, 15
so subvinculados ao ensino fundamental regular por meio
do FUNDEF, restando, em princpio, dez por cento que
podem financiar a educao infantil e o ensino fundamental
via educao de jovens e adultos. As necessidades desta
ltima so notrias no Brasil, onde a mdia de escolaridade
da populao situa-se em desvantagem quando comparada
a diversos pases em desenvolvimento latino-americanos e
asiticos. A tabela 2 caracteriza as mudanas recentes,
ocasionadas pela implantao do referido FUNDEF. Como
decorrncia da apontada expanso dos anos 80, a
dependncia municipal predominava na matrcula em
creches no ano de 1997, deixando particular (parte
lucrativa, parte no-lucrativa) cerca de um tero da
matrcula. Em 1998, os Estados procuraram compensar as
perdas de receita acarretadas pelo FUNDEF reduzindo a
oferta da educao infantil. Com isso, a participao
percentual dos Municpios foi recuando, ao passo que a
dependncia privada foi aumentando o seu quinho. Na
educao pr-escolar, os Estados foram ainda mais drsticos
nos seus cortes, o que foi compensado pelas dependncias
municipal e particular. No entanto, apesar da reao dos
Municpios, a participao do setor pblico recuou em
relao ao particular, o que significa que provavelmente o
primeiro no est atendendo satisfatoriamente ao
incremento da demanda.
39

TABELA 2 Brasil. Matrcula em Creches e Pr-escolas

segundo a Dependncia Administrativa (em %) 1997-2003

Fonte dos dados originais: MEC/INEP/SEEC. Censo de 2003: resultados preliminares.

Havendo uma controvrsia na literatura (cf. Guimares

e Pinto, 2001; Banco Mundial, 2003) sobre a adequao, em
princpio, do mnimo de dez por cento da receita de impostos
para a educao infantil e outras finalidades, pelo menos dois
argumentos precisam ser considerados. Primeiro, os aumentos
salariais dos professores da educao infantil, aps a
implantao do FUNDEF, foram idnticos aos dos professores
do ensino fundamental, inclusive por princpios jurdicos, como
o da isonomia (cf. Banco Mundial, 2003). Segundo, os
Municpios procuraram preencher o vazio deixado pelos
Estados, conforme mostra a tabela 3. Para isso devem ter
contribudo as demandas populares. Ainda assim, a dependncia
municipal e o Poder Pblico como um todo perderam terreno
para o setor privado nas creches, embora os Municpios tenham
aumentado continuamente a sua participao na educao pr40

escolar, com exceo de uma freada do ritmo em 1998. Nesse

nvel as dependncias municipal e particular preencheram o
vcuo deixado pelos Estados, com a ltima tendo um ritmo de
avano pouco maior que a primeira. Desse modo, a matrcula
da pr-escola voltou a crescer em 1999, ainda que apenas em
2000 tenha conseguido superar o nmero de 1997, anterior ao
FUNDEF.
Conforme os dados da referida tabela 3, quanto s
creches os Estados foram reduzindo gradativamente a sua
participao a partir da implantao do FUNDEF. Entretanto,
o maior ritmo de crescimento ficou com a iniciativa privada.
De modo geral, o aumento foi mais rpido, tendo em vista
sobretudo os modestos valores iniciais da matrcula em creches
na srie histrica elaborada. No campo da educao pr-escolar
os Estados tambm se retraram cada vez mais, enquanto os
Municpios mantiveram a ascenso, aumentando as suas
matrculas, em nmeros absolutos, em proporo superior ao
recuo dos Estados. Todavia, a iniciativa particular cresceu a
um ritmo pouco mais elevado que a dependncia municipal.
A tabela 3 merece uma palavra de precauo quanto
ao aparente crescimento da matrcula na educao infantil,
como o caso da variao positiva de 117,9 por cento nas
creches entre 1998 e 1999. Obviamente tais estabelecimentos
no brotaram como cogumelos em todo o Pas. Ao contrrio
da pr-escola, cujos dados eram anteriormente coletados pelo
sistema estatstico, as creches foram introduzidas nele aps a
Lei de Diretrizes e Bases, isto , no Censo de 1997. A princpio
foram coletados os dados de estabelecimentos que ofereciam
servios de creche e outros nveis e modalidades de educao
e ensino e no exclusivamente de creche. Depois foi realizado
um esforo considervel de aperfeioamento dos cadastros,
inclusive com o Censo da Educao Infantil (2000), o que
levou a um aumento aparente de matrculas. Portanto, o
crescimento da educao infantil reflete em parte o
incremento de matrculas e em parte a incluso, nas
estatsticas educacionais, de estabelecimentos que j existiam
antes, especialmente nas dependncias municipal e particular.
41

Neste sentido, outras luzes foram trazidas pelo Censo

da Educao Infantil. Alm das matrculas computadas ao
Poder Pblico, este tambm subsidia uma parte do setor
privado que se divide em estabelecimentos lucrativos e nolucrativos. Vinte e sete por cento do total de
estabelecimentos eram privados. Destes 69,8 por cento eram
particulares no sentido estrito, isto , lucrativos; 8,4 por
cento, confessionais; 23,7 por cento, filantrpicos; 16,1 por
cento, comunitrios; 1,7 por cento, mantido por empresa
do setor privado. Os estabelecimentos particulares no
sentido estrito concentravam-se na faixa de at 50 alunos,
enquanto os demais se situavam na de mais de 100 alunos.
Dentre os estabelecimentos privados, 7,2 por cento tinham
convnio ou parceria com a Unio; 10,1 por cento, com
Estados; 23,1 por cento, com Municpios, 4,4 por cento,
com empresas privadas; 5,7 por cento com instituies
privadas e ONGs. Quanto principal fonte de
financiamento, 3,8 por cento declararam convnio com
rgos pblicos federais; 4,3 por cento, com rgos pblicos
estaduais; 11,3 por cento, com rgos pblicos municipais;
1,7 por cento, com instituies privadas; 62,8 por cento,
cobrana de mensalidades; 2,4 por cento, cobrana de taxas
e os demais, doaes e contribuies monetrias, recursos
arrecadados por meio de bazares/bingos e venda de servios
ou produtos. No informaram 7,9 por cento. Portanto, mais
de dois teros aparentavam carter lucrativo e outro tero
recebia a maior parte dos seus recursos do setor pblico e/
ou privado.
Alm das crescentes responsabilidades no campo da
educao infantil, os Municpios ainda arcam com a
redistribuio das matrculas do ensino fundamental via
educao de jovens e adultos, cujo financiamento est
legalmente fora do FUNDEF, e, portanto, concorre
diretamente com o da educao infantil. Em 1997 os
42

Municpios eram responsveis por 26,2 por cento das

matrculas dessa modalidade de educao, os Estados por
65,9 por cento e a dependncia particular por 7,8 por cento.
Seis anos depois, embora a participao municipal no todo
seja pouco menor que na educao infantil, fica claro que
os Estados tambm esto transferindo as suas
responsabilidades, nos termos da Constituio e da Lei. Em
2003 as propores das dependncias estadual, municipal e
particular eram, respectivamente, de 39,4, 57,0 e 3,5 por
cento. Ou seja, os Municpios passaram a atender maior
percentagem de alunos, enquanto a iniciativa privada
encolhia na oferta de uma modalidade de educao dirigida
em grande parte para camadas de baixa renda. O ritmo de
crescimento foi, todavia, expressivo: as matrculas no ensino
fundamental via educao de jovens e adultos como um
todo cresceram 42,1 por cento em 1997-2003; as matrculas
na dependncia estadual diminuram 16,4 por cento; na
dependncia municipal aumentaram 216,4 por cento e na
dependncia particular diminuram 53,3 por cento.
Uma pesquisa abordou os impactos da implantao
do FUNDEF numa amostra de sete municpios paulistas
(Bassi, 2001). Esses entes federativos se encontram entre
os que contam com melhores condies financeiras e
institucionais para conduzir polticas pblicas. No entanto,
como o Estado se dedicava amplamente ao ensino
fundamental regular, era de esperar que o aprisionamento
dos recursos subvinculados viesse a prejudicar a expanso
e a manuteno dos outros programas oferecidos. Com efeito,
foi constatada a conteno das matrculas de educao
infantil no ano da implantao do Fundo, mas as matrculas
de ensino fundamental via educao de jovens e adultos
continuaram a crescer. O gasto por aluno na educao
infantil recuou fortemente em dois Municpios e o gasto com
transporte e alimentao escolar se reduziu na amostra,
43

enquanto despesas de programas no-educacionais tiveram

que ser cortadas em trs Municpios. A educao infantil
foi relegada a posio secundria, porm no se confirmou
a hiptese de que a prioridade ao ensino fundamental
redundaria em dificuldades oramentrias naqueles
municpios em que a pr-escola se aproximava da
universalizao da oferta. Igualmente foi rejeitada a hiptese
de que os Municpios com alto grau de dependncia das
transferncias governamentais seriam os mais afetados.
Por outro lado, Aguiar e colaboradores (2000)
constataram, numa amostra de Municpios do Cear, a
aguda competio de recursos entre a educao infantil e
o ensino fundamental, sobretudo na rea da educao de
jovens e adultos. Como resultado, apesar de despenderem
em mdia 34,8 por cento da receita lquida de impostos na
manuteno e desenvolvimento do ensino, s 4,0 por cento
eram dedicados educao infantil, apesar de receberem
complementao federal do FUNDEF. Se fossem gastos
os dez por cento e acrescentada modesta contribuio
estadual da ordem de 14,1 por cento dessa receita, a
capacidade de atendimento dobraria e o custo criana/ano
poderia elevar-se para R$ 333.
Conclui-se, portanto, que os Municpios tiveram
capacidade de reao, o que, porm, no significa que eles
tenham capacidade de dar conta das metas do Plano
Nacional de Educao, como se ver depois. Seu flego
demonstrou ser forte, se bem que curto: seu quinho, em
1997, era de cerca de 217 mil matrculas em creches e 2,7
milhes em pr-escolas (contra 12,4 milhes no ensino
fundamental) e, em 2003, de 748 mil em creches e 3,5
milhes em pr-escolas (contra 17,9 milhes no ensino
fundamental). No entanto, a cobertura da educao infantil
muito menor proporcionalmente ao ensino fundamental.
Ao passo que a deste se aproxima dos 100 por cento, a
44

cobertura lquida at seis anos de idade era de 23,1 por

cento em 2000.
Outro ponto interessante para reflexo e estudos
ulteriores que, se cotejarmos os Censos Escolares de 2002
e 2003 (este com resultados preliminares), a educao
infantil no Pas teve um aumento de 267.243 matrculas, ao
passo que o ensino fundamental teve uma reduo de
430.856 matrculas, isto , o recuo lquido foi de 163.613
alunos. Contudo, a matrcula municipal total cresceu 2,3
por cento, em virtude da assuno de responsabilidades na
prpria educao infantil, no ensino fundamental regular e
via educao de jovens e adultos e na educao especial.
TABELA 3 Brasil. Matrcula em Creches e Pr-escolas
segundo a Dependncia Administrativa e Variaes
Percentuais Anuais 1997-2003

Fonte dos dados originais: MEC/INEP/SEEC. Censo de 2003: resultados preliminares.

45

No que se refere distribuio dos chamados gastos

pblicos por nvel de governo, estudos do IPEA indicaram que,
em 1995, 24,9 por cento ficaram a cargo da Unio; 47,7 por
cento, dos Estados e 27,4 por cento, dos Municpios (cf. Castro,
1998). Esses percentuais muito se aproximam da capacidade
estimada de financiamento pblico, que, compreendendo fontes
protegidas e flexveis, foi de 24,4, 46,1 e 29,5 por cento,
respectivamente, para a Unio, os Estados e os Municpios
(Castro e Sadeck, 2003). Isso significa, em outros termos, que,
para uma receita de impostos em parte descentralizada, a
execuo da educao , proporcionalmente, tambm
descentralizada. Na educao infantil a participao da Unio,
dos Estados e dos Municpios foi, respectivamente, de 2, 23 e
75 por cento. Conforme a legislao, a educao infantil est
prioritariamente a cargo da esfera municipal e, com efeito, a
esta coube a maior parte do nus. A questo, entretanto, a
profunda assimetria da distribuio regional dos recursos, em
que o Estado de So Paulo realizou 92 por cento dos gastos da
Regio Sudeste e 75 por cento do Brasil (World Bank, 2001).
Apesar das marcantes disparidades inter e intra-regionais, os
governos federal e estaduais, sobretudo o primeiro, no
chegaram a cumprir efetivamente o seu papel redistributivo,
haja vista a sua pequena participao.
Ainda que no se tenha dados ano a ano, interessante
notar as diferenas entre o gasto pblico com educao por
governo de origem e de realizao da despesa. Em 1996 no
programa oramentrio Educao da Criana de Zero a Seis
Anos, o governo federal aparentemente transferiu 13,1 por
cento dos seus recursos e os Estados, 3,0 por cento.
Enquanto isso, os Municpios, como receptores, tiveram uma
execuo superior em 127,2 por cento aos seus recursos de
origem. Sem se considerar que os problemas de
redistributividade e correo das disparidades regionais
46

estejam solucionados no ensino fundamental, interessante

cotejar os dados acima com os do programa Ensino
Fundamental: a Unio transferiu 70,8 por cento dos seus
recursos, os Estados tiveram uma execuo superior em
127,2 por cento aos seus recursos de origem e os Municpios,
100,2 por cento (dados calculados a partir de Biasoto e
Semeghini, 1999). Fica claro, pelo volume de transferncias,
que: 1) no ensino fundamental a Unio promoveu maior
distribuio de recursos, supostamente para corrigir as
distores acima, o que no ocorreu na educao infantil;
2) tambm no ensino fundamental, naquele exerccio, os
Estados foram mais aquinhoados que os Municpios. A esse
perfil certamente deve-se atribuir a distribuio do salrioeducao aos Estados, que, segundo a legislao, devem
tomar a iniciativa de aprovar lei estabelecendo critrios para
distribu-lo com os Municpios, o que com freqncia no
tem acontecido.
Fica, portanto, evidente que o papel dos Municpios
se vem ampliando, no s com a expanso do ensino
fundamental regular e via educao de jovens e adultos, como
tambm da educao infantil. O ensino obrigatrio conta com
um processo corretivo de financiamento, o FUNDEF, em
que a cada aluno corresponde certo valor. O mesmo no
ocor re com a educao infantil, embora a demanda
certamente continue intensa e crescente. Ela se reflete no
Plano Nacional de Educao, que estabeleceu as seguintes
metas de ampliao da cobertura por grupo etrio: 1) em
cinco anos, 30 por cento da populao de at trs anos e 60
por cento da populao de quatro a seis anos de idade; 2)
em dez anos, 50 por cento das crianas de at trs anos e 80
por cento das de quatro e cinco anos. Eis aqui como a corda
arrebenta do lado mais fraco: de um lado, os Municpios,
excluindo a Unio, eram os que, em 2000, tinham a menor
47

capacidade de financiamento pblico para a educao. De

outro lado, o ensino fundamental est protegido pela
subvinculao, ao contrrio da educao infantil.
At o presente, portanto, os Municpios, segundo as
suas competncias constitucionais e legais, tm financiado
a maior parte da educao infantil. Chegaram mesmo a
reverter a tendncia ao decrscimo provocada pela
implantao do FUNDEF, que levou os Estados a perderem
cerca de R$ 2 bilhes para a esfera municipal e, portanto, a
transferirem encargos da educao infantil para os
Municpios. Pode-se afirmar ainda que a meta da matrcula
na educao pr-escolar do Plano Nacional de Educao
(PNE) para 2006 est perto de ser cumprida. A matrcula
facultativa no ensino fundamental aos seis anos de idade se
tem expandido em grande parte pelo incentivo financeiro
do FUNDEF: quanto mais crianas na escola fundamental,
maiores as transferncias de verbas. Todavia, analistas
indicam que o cumprimento das metas do PNE esbarram
na limitada capacidade financeira municipal. O FUNDEF
veio constituir o meio financeiro de concretizar o direito
pblico subjetivo a que a Constituio elevou o ensino
fundamental. Com efeito, se tudo prioritrio, nada
prioritrio. Ocorre, porm, que o quadro hoje diferente,
com a universalizao do ensino compulsrio prestes a ser
atingida, ao lado de demandas crescentes de educao e
cuidado para a primeira infncia. A corda, portanto,
arrebenta do lado mais fraco: no conjunto dos nveis e
modalidades da educao bsica, a educao infantil tem
fraco poder de barganha e cede o passo, tradicionalmente,
ao ensino fundamental e outros. Afinal, trata-se
predominantemente de crianas pequenas de baixa renda ,
enquanto o grau de prestgio de um nvel educacional
costuma ser contaminado pelo status dos seus beneficirios.
48

Na esfera tributria o elo mais fraco em face das funes

usuais o Municpio. Unem-se ento duas vertentes de
vulnerabilidade: o Municpio e a educao infantil.
Segundo Guimares e Pinto (2001), considerados os
recursos disponveis e a universalizao na faixa etria dos
seis anos no ensino fundamental, alm de 20 por cento da
matrcula na rede particular, o valor disponvel por
criana/ano na educao infantil seria de R$ 407 para o
Brasil, com o mnimo de R$ 178 para o Nordeste (valores
nominais de 1998). Em dez anos esse valor seria ainda
mais precrio e insuficiente: pelas limitaes municipais,
aqueles valores cairiam, respectivamente, para R$ 349 e
R$ 156. Tal decrscimo se deveria ao esforo de aumentar
a matrcula na rede municipal em 150 por cento em relao
a 1998 para atender s metas qinqenais do PNE e em
267 por cento para cumprir as metas decenais.
Barreto e Castro (2003), com base no financiamento
pblico mnimo para a educao, estabeleceram um cenrio
conservador, em que o gasto per capita de 2006 seria o mesmo
de 2000, isto , a qualidade estaria congelada no nvel
daquele ano, renunciando aos objetivos e metas de melhoria
do PNE. Nesse caso, os Municpios teriam que passar os
gastos em educao infantil de R$ 3.270,8 milhes em 2000
para R$ 5.247,9 em 2006 e para R$ 7.746,0 milhes em 2011,
ou seja, 139 por cento dos recursos iniciais. Isso
representaria, respectivamente, 9,8 e 14,4 por cento da
receita de impostos municipal aps transferncias se
considerados os dados do ano 2000 (cf. Castro e Sadeck,
2003). A distribuio dos gastos tambm mudaria: enquanto
hoje os recursos para creches representam 13 por cento
do total e a pr-escola, 86 por cento, em 2011 as creches
passariam a 59 por cento do total e a pr-escola a 39 por
cento. Portanto, o esforo financeiro maior precisar ser
49

feito no atendimento em creches. Ademais, os Municpios

tm seus compromissos constitucionais com o ensino
fundamental via educao de jovens e adultos, que no
pode ser coberto pelo FUNDEF.
No segundo cenrio, as disparidades regionais seriam
mitigadas, isto , o gasto per capita mdio seria considerado o
valor mnimo. Nesse caso os gastos em educao infantil
implicariam R$ 890 milhes a mais em 2006 e R$ 1.309,3
milhes em 2011, o que significaria 17 por cento a mais de
recursos ao fim do decnio. Esses incrementos supem que
os Estados manteriam a sua participao nos gastos, o que
pouco provvel na prtica. Tal esforo financeiro tende a ser
maior que a capacidade dos Municpios. Considerando as
receitas de 2000, esses valores representariam, respectivamente,
10,3 e 15,2 por cento. Eis aqui o n grdio que limita a expanso
e a qualidade da educao infantil. E o maior problema que
os Municpios variam entre si: em alguns a receita de impostos
poderia eventualmente bastar, ao passo que em outros as
carncias seriam muito grandes. Ou seja, se aqui tratamos de
mdias, so amplas as variaes em torno delas.

3. QUANTO CUSTA?
Para se tratar de questes de acesso, qualidade e
democratizao preciso saber quanto custa a educao
infantil. Nessa rea, alm de escassas, as pesquisas so
pontuais e obedecem a variadas metodologias, de modo que
sero usados aqui trabalhos selecionados a ttulo ilustrativo.
Para eventuais comparaes, foi utilizada a converso para
o dlar americano de 2001, o que causa uma srie de
inconvenientes, tendo em vista a gangorra que tem marcado
o valor da moeda nacional em virtude das mudanas da
50

poltica cambial. O ano de 2001 foi escolhido por ter tido

menos oscilaes que o de 2002, influenciado pela
campanha eleitoral. A correo de valores pelos ndices de
preos a longo prazo apresenta tambm seus inconvenientes,
visto que o Brasil sofreu uma inflao anual superior a 40
por cento durante 19 anos, alm de um perodo de
hiperinflao de quatro meses (taxa de inflao mxima de
6.821 por cento (Reinhart e Savastano, 2003).
Comeando pelos custos, um trabalho pioneiro o de
Franco (1988), que seguiu a metodologia do Programa ECIEL
e de pesquisa sobre o ensino tcnico (Castro, 1972, 1980).
Um sumrio dos resultados aparece na tabela 4, indicando
uma gama variada de creches comunitrias urbanas no
Distrito Federal e Recife, todas localizadas em reas de baixa
renda. O custo por criana/ano variou de US$ 405,14 a
US$ 96,23 para tempo integral (12 horas) e de US$ 378,76
a US$ 46,78 por perodo parcial (quatro horas). A autora
considerou os dados incomparveis entre si, visto que cada
experincia tinha caractersticas prprias. interessante a
comparao com uma pesquisa nacional sobre custos de
funcionamento das escolas pblicas de ensino fundamental
(Xavier e Marques, 1987), que podiam atender em dois ou
trs turnos diurnos. Subtraindo os custos do terreno e prdio
das creches, verifica-se que o menor custo de creche em
tempo parcial foi 2,3 vezes menor que o custo do ensino
fundamental urbano (US$ 105 a preos de 1986), enquanto
o maior custo de creche em tempo integral foi 3,6 vezes
superior ao custo do ensino fundamental. Em outras palavras,
experincias de creche com maior ou menor qualificao
podiam situar-se muito acima ou muito abaixo do custo do
ensino fundamental, que poca se encontrava, alis, em
patamar quase igual metade do mnimo recomendado pela
UNESCO para pases em desenvolvimento.
51

TABELA 4 Custos de Creches Selecionadas

Fonte dos dados originais: Franco (1988).

Observao: A converso do dlar norte-americano foi realizada pelo autor, com base no ndice de preos
ao consumidor (International Financial Statistics, International Monetary Fund).

O perfil dos custos mostra que a percentagem do

pessoal variou de 32,2 a 91,4 por cento, dependendo das
instalaes e da utilizao de monitoras leigas, o que, em
muitos casos, segundo a autora, ocasionava deficincias do
atendimento pedaggico (s num caso havia superviso).
Parece consagrar-se, assim, a educao pobre para o pobre.
Os custos de capital geralmente eram baixos em virtude da
modstia dos prdios e do escasso grau de valorizao dos
terrenos em reas perifricas. Assim, a pesquisa mostrou
diferentes possibilidades de atendimento, s vezes de carter
regressivo, sendo o valor menor encontrado nas crecheslares de Mucuripe, Fortaleza, onde mes crecheiras reuniam
as crianas nas suas casas.
Em outra circunstncia, numa municipalidade
relativamente bem aquinhoada, uma pesquisa apurou
aparentemente os custos diretos de funcionamento das
52

creches de Curitiba (Sebastiani, 1996). Os dados revelaram

que o custo por criana em 1992 foi de US$ 576
(aproximadamente US$ 718 em 2001).
Outra pesquisa pioneira (Distrito Federal, 1986),
sobre custos diretos de funcionamento da rede pblica,
segundo a metodologia de Xavier e Marques (1987),
revelou que o custo criana/ano na pr-escola era de US$
229 (a preos de 1985), correspondente a 81,5 por cento
do custo/aluno nas sries iniciais do ensino fundamental
e a 71,0 por cento do custo/aluno nas sries finais, sempre
em escolas urbanas. O custo menor se devia participao
de monitoras na pr-escola. Quanto composio de custos,
o pessoal representava 81,8 por cento do total, menos que
as demais faixas analisadas. Numa poca de alta inflao e
de recuperao do valor real dos salrios, os custos de
capital se reduziram a pouco mais de 5 por cento.
Merchede (1998), mais de uma dcada depois,
analisou duas experincias singulares no Distrito Federal,
aplicando, com adaptaes, a citada metodologia de Castro
(1972, 1980). Uma instituio pblica (creche de tempo
integral e pr-escola de tempo parcial), caso isolado, com
elevada capacidade ociosa, atingia o custo criana/ano,
incluindo os custos das famlias (da ordem de 0,5 por
cento), de R$ 4.079. Segundo simulaes para reduo da
capacidade ociosa, esse valor poderia ser prontamente
reduzido para 48,7 e 87,1 por cento do valor inicial,
respectivamente nos casos da creche e da pr-escola, o
que indica a relevncia da boa gesto. A outra instituio
pesquisada, uma creche comunitria alcanava o custo
total de R$ 1.738. Apesar dos altos valores, que refletem
em grande parte o elevado nvel local de preos, a
concluso do autor foi amplamente favorvel expanso
da educao infantil, uma vez que a quantia necessria
para prover creches corresponderia a apenas uma parte da
educao superior.
53

Situao muito diversa foi a retratada por uma pesquisa

por amostragem sobre o custo aluno/ano da rede estadual do
Rio Grande do Norte (Rio Grande do Norte e Universidade
Federal do Rio Grande do Norte, 1997). A pesquisa utilizou
amplamente dados da contabilidade pblica e o aluguel simulado
dos prdios (excluindo o valor dos terrenos). As estimativas
foram sensivelmente menos elevadas, com R$ 306 por criana
para a pr-escola urbana e R$ 237 para a pr-escola rural. No
caso da rea urbana, esse valor correspondia a 89,7 por cento
do custo/aluno das sries iniciais do ensino fundamental e a
83,5 por cento no caso das sries finais. Para a rea rural, o valor
da pr-escola equivalia a 86,6 e a 81,7 por cento, respectivamente,
da estimativa de custo/aluno para as sries iniciais e finais do
ensino obrigatrio. Como na pesquisa sobre a rede do Distrito
Federal em 1986, o custo mais baixo da pr-escola se devia
utilizao de pessoal menos qualificado que o do ensino
fundamental. Parecia haver em geral uma pobreza franciscana
no s quanto aos salrios, mas tambm quanto aos
equipamentos e material de consumo. Por outro lado,
interessante notar que o custo unitrio da pr-escola rural foi
igual a 77,6 por cento do mesmo custo na pr-escola urbana,
valor ligeiramente inferior ao dos outros nveis pesquisados.
Apenas para ilustrao, cabe mencionar que, na pesquisa nacional
de Xavier e Marques (1987) sobre o ensino fundamental pblico,
o custo direto de funcionamento por aluno no ensino
fundamental rural era igual a 71,7 por cento do urbano.
Seguindo com adaptaes metodologia de Xavier e
Marques (1987), Aguiar e colaboradores (2000), com base numa
amostra de municpios do Cear, estimaram o custo mdio de
implantao de instituies de educao infantil em R$ 682,76
por criana/ano e o custo de manuteno variando de R$ 212,76
a R$ 598,22. Excetuando este ltimo valor, o custo era inferior
ao do ensino fundamental pblico, no entanto, as condies das
instituies com freqncia eram muito modestas.
54

Se as pesquisas de custos so pontuais, o mesmo no

acontece com os estudos de gastos pblicos. Porm, se eles
so abrangentes, cumpre recordar que o conceito contbil
de gasto no se confunde com o econmico de custo (cf.
Marques, 1995). Ademais, a incluso dos gastos nos
diferentes programas e subprogramas da contabilidade
pblica pode sofrer distores por variados motivos (cf., p.
ex., Gomes, 1998, 2000). O principal deles que sobretudo
a pr-escola muitas vezes funciona em instalaes comuns
ao ensino fundamental, compartilhando recursos. Por isso,
o g asto pode ser subestimado para a pr-escola e
superestimado para o ensino fundamental.
Todavia, ao contrrio de duas pesquisas precedentes,
os resultados de Castro (1998) indicam que o gasto por aluno
na educao infantil era, em 1995, 2,2 por cento superior
ao do ensino fundamental estadual (consideradas todas as
sries, o que certamente eleva o valor) e 35,9 por cento
mais alto que o do ensino fundamental municipal (tabela
5). Embora a mdia da educao infantil reflita sobretudo
a pr-escola de tempo parcial, a maior responsabilidade
sobre as creches recai sobre os Municpios, no sobre os
Estados. Da porque, aparentemente, a disparidade era
maior no gasto municipal.
TABELA 5 Gasto pblico mdio por aluno/ano por nvel de
educao e ensino segundo o nvel de governo e a regio
(em R$, valores correntes de 1995)

Fonte dos dados originais: IPEA/DISOC apud Castro (1998).

55

Outra constatao a partir dos resultados a das

profundas disparidades regionais. O gasto/criana da
educao infantil na Regio Sudeste era mais de trs vezes
maior que o da regio menos aquinhoada. Esse hiato era
pouco menor para o ensino fundamental e muito menor no
ensino mdio.
Por outro lado, segundo a tabela 6, a diferena de gasto
unitrio entre os nveis de educao parece ter aumentado
entre 1995 e 1998, j que os dados so at certo ponto
comparveis. possvel que o aumento da matrcula em
creches, atendendo aos reclamos populares, tenha
contribudo para ampliar esse distanciamento. Por outro lado,
a diferena era marcante em face da educao superior. Com
efeito, com o gasto unitrio nesse nvel educacional era
possvel manter mais de 14 alunos no ensino fundamental e
mais de 11 na educao infantil.
TABELA 6 Gasto pblico mdio por aluno/ano por nvel de
ensino e educao segundo a regio (em R$, valores correntes
de 1998)

Fonte dos dados originais: IPEA/DISOC apud Brasil (2002)

No que tange ao ensino particular, foram encontrados

dados de despesa mdia por criana/ano, a partir de planilhas
oferecidas pelas escolas s autoridades encarregadas de
controlar as mensalidades escolares (Verhine, 2002). Os
dados, de 1998, referentes Bahia, informavam que os
56

valores, respectivamente, para a educao infantil, para o

ensino fundamental e para o ensino mdio, eram de R$
1.451, R$ 1.312 e R$ 1.799. A despesa para a educao
infantil, acompanhando o setor pblico, era 10,6 por cento
superior do ensino fundamental. Porm as mdias para o
ensino fundamental e a educao pr-escolar na dependncia
particular eram mais de quatro vezes superiores s da rede
escolar estadual, sugerindo fortes disparidades sociais entre
os grupos discentes.
Pode-se depreender, portanto, que, em mdia, a
educao infantil tende a ser mais cara que o ensino
fundamental e at que o ensino mdio. Essa questo merece
ser mais pesquisada em trabalhos posteriores. Entretanto, uma
anlise preliminar dos dados disponveis evidencia que,
segundo o Censo do Professor, de 1997 (Brasil, 1999), os
salrios de docentes da pr-escola e classes de alfabetizao
eram mais baixos que os da primeira quarta srie do ensino
fundamental na dependncia estadual e mais altos na
dependncia municipal. Todos eram mais baixos em relao
educao bsica. Assim, a mdia foi de R$ 419,48 para a
pr-escolar, em valores correntes daquele ano, R$ 496,14 na
dependncia estadual e R$ 365,09 na dependncia municipal.
Para as sries iniciais do ensino fundamental, as mdias foram
de R$ 517,84 e R$ 303,51 nas redes estadual e municipal,
respectivamente. No entanto, a desagregao regional dos
dados mostrou que os professores de pr-escola e classes
de alfabetizao municipais tendiam a ganhar menos no
Norte e Nordeste na dependncia municipal e mais que os
seus colegas das primeiras sries do ensino obrigatrio em
todas as regies, exceto no Centro-Oeste.
Os dados dos Censos Escolares (Brasil, 1998, 1999,
2000, 2001, 2002) indicam idntica qualificao dos
professores das sries iniciais do ensino fundamental e da
57

pr-escola, o que sugeriria que os salrios mais baixos nesta

ltima poderiam resultar da desvalorizao desta etapa da
educao ainda que, tecnicamente, haja at necessidade de
maior competncia para trabalhar com crianas pequenas.
J a mdia de alunos por funo docente (17,2 para as
creches em 1999, 18,7 para a pr-escola e 24,9 para o ensino
fundamental como um todo ) sugere que o gasto mais alto
na educao infantil se deve ao maior emprego de docentes.
Todavia, discutvel o quanto estas mdias se distanciam
das condies pedaggicas ideais. A relao alunos/turma
para a creche foi de 17,6; para a pr-escola, de 19,6 e para o
ensino fundamental como um todo, 29,6 (1998). Cabe a
mesma discusso pedaggica relativa mdia anterior. J a
relao alunos/estabelecimento indica que as creches e prescolas abrigavam em mdia 44,7 alunos (1999) e 52,6
alunos (1998), contra 190,9 no ensino fundamental (1998).
Em mdia, creches e pr-escolas no se diferenciam quanto
ao porte. Portanto, possvel que a educao infantil, com
estabelecimentos muito menores, no desfrute das mesmas
vantagens da economia de escala que o ensino fundamental,
elevando os gastos. Com efeito, considerando a relao
alunos/turma, cada estabelecimento de educao infantil
abrigava em mdia duas turmas. Esse ponto merece ser
considerado pelas polticas de expanso, respeitadas as
condies pedaggicas, inclusive porque as mdias acima
pouco tm variado nos ltimos anos.
O que se pode verificar, pelo Censo da Educao
Infantil (2000), que no so abundantes os recursos dos
estabelecimentos de educao infantil, apesar de os maiores
terem infra-estrutura mais adequada. Desse modo, cerca de
15 por cento das crianas no eram atendidas em espao
escolar, mas em casas de professoras, salas de empresas,
galpes etc. O espao de lazer mais comum nas creches era
58

o quintal. Todavia, os brinquedos eram encontrados em mais

de dois teros das creches e livros didticos eram utilizados
em quase dois teros dos estabelecimentos. O Censo no
focalizou a qualidade, variedade e adequao desses
brinquedos e livros, apenas a sua presena ou ausncia dos
estabelecimentos.
Os dados financeiros aqui analisados deixam claro que
pode haver grandes variaes em torno da mdia, visto que
so adotadas diversas combinaes de recursos para creches
e pr-escolas. Como qualidade custa dinheiro (embora se
possa gastar muito dinheiro sem qualidade), os resultados
implicam variados nveis qualitativos. Assim, alm da
regressividade regional, j observada, esse nvel educacional
tambm pode caracterizar-se pela regressividade social, ou
seja, a tendncia da educao pobre para o pobre. Se a
literatura indica que a educao infantil tem grande impacto
para a superao da pobreza, necessitando para isso de
qualidade (cf., p. ex., Barnett e Boocock, 1998), os dados
sobre o Brasil so preocupantes.
Portanto, em face das diferenas de gasto/aluno da
educao infantil, se tem as seguintes pistas:
Salrios freqentemente mais baixos na pr-escola
que no ensino fundamental, embora no
necessariamente em relao aos professores das
sries iniciais do ensino fundamental;
Relaes alunos/funo docente e alunos/turma
mais baixas na educao infantil que no ensino
fundamental como um todo;
Pequeno porte das instituies de educao infantil,
com a mdia de duas turmas por estabelecimento, o
que impediria desfrutar de vantagens da economia
de escala (embora se tenha que considerar fatores
pedaggicos).
59

4. CONCLUSES
Superado o fatalismo que supunha ser a educao
modelada irresistivelmente pela estratificao social, como
barro mole num rgido molde, reconhece-se que os sistemas
escolares so internamente diversificados e hierarquizados.
No s os componentes curriculares tm status diferenciado,
como tambm os nveis e modalidades de educao e ensino
(cf. Morrow e Torres, 1995; Young, 1988; Gomes, 1994).
Em conseqncia dessas divises, os sistemas escolares so
arenas de luta onde se disputam recursos, prestgio social e
poder e onde o valor dos diversos tipos de ser vios
prestados influencia os meios obtidos, assim como as
instituies so contagiadas pelo status dos seus
beneficirios. semelhana da educao de jovens e adultos,
destinada aos menos privilegiados que perderam a vez do
ensino regular, a educao infantil se caracteriza pelos
valores precrios, isto , sofrem de falta de nitidez e tendem
a no ser incorporados claramente a objetivos e padres
existentes de grupos comprometidos (cf. o clssico Clark,
1978). Assim, a tradio assistencial da educao infantil
um elemento perturbador: para que serve uma creche ou
uma pr-escola? Para guardar e alimentar crianas? Para
educar? Para ensinar a ler e escrever? Para exercer funo
propedutica em face do ensino fundamental? Ou tem ela
um carter formativo? A Lei elimina essas ambigidades,
o que no impede a persistncia da confuso de valores
em muitos grupos sociais. Portanto, a educao infantil no
Pas se caracteriza por ser um setor frgil, o da educao
da criana pequena, sobretudo de menor renda, entregue a
um nvel de governo tambm frgil, cuja receita tende a se
tornar cada vez menos suficiente para assumir plenamente
as competncias que lhe cabem.
60

Seus principais problemas, resumidos no quadro 1,

comeam pela insuficincia da capacidade de financiamento
municipal. Para esse mal a Constituio prov um remdio,
no regulamentado at hoje: o regime de colaborao
intergovernamental na organizao dos sistemas de ensino e
o papel redistributivo e supletivo da Unio, de forma a garantir
equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de
qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios (Constituio
Federal, art. 211, 1, na forma da Emenda Constitucional
n 14/96). Todavia, embora a literatura assinale que a Unio
relativamente o nvel de governo que se encontra em
situao mais confortvel, em termos tributrios, seria
desejvel que cumprisse mais efetivamente essa misso. Para
isso contribui o elevado gasto com a educao superior, que
se encontra dentro de casa e tem historicamente rivalizado,
de modo bem sucedido, com a colaborao com outras esferas
governamentais. Por sua vez, os Estados, apesar do seu
quinho na receita tributria, se sentem sobrecarregados,
inclusive com a expanso acelerada do ensino mdio e da
educao superior, alm de manterem parte do ensino
fundamental, da educao de jovens e adultos, da educao
especial e da prpria educao infantil.
A falta do regime de colaborao torna mais sria a
questo do progressivo aumento de recursos, ante a demanda
popular, sobretudo numa instituio, a creche, de custos
unitrios mais elevados. Por envolver significativa participao
de gastos que, segundo a Lei, no se enquadram na manuteno
e desenvolvimento do ensino, deve ser financiada por uma
espcie de oramento social, onde entrariam recursos
educacionais e de outras reas sociais. No entanto, a tradio
brasileira, a ser superada, a de compartimentar as polticas
sociais, com perda de eficincia e efetividade.
61

QUADRO 1 Educao Infantil. Principais problemas e solues.

Esses males se distribuem desigualmente nos espaos

social e geogrfico, onerando os estratos e as regies que j
so por si mais onerados. A educao infantil constitui
poderoso instrumento de combate pobreza, desde que
tenha qualidade. A mera guarda de crianas minora, disfara,
ajuda, mas no combate a pobreza. Para isso h vrias
alternativas, como o cumprimento da Constituio (padro
mnimo de qualidade) e do Plano Nacional de Educao (entre
as normas, a adoo de padres mnimos de infra-estrutura,
no estatudos at hoje, embora o prazo legal tenha expirado
62

em janeiro de 2002). A focalizao na populao de baixa

renda, quando se administram recursos escassos, e a
discriminao positiva so outras alternativas.
Por fim, as disparidades regionais podem ser combatidas
por meio de um fundo para a educao bsica. Esse, porm,
no pode dividir o escasso bolo entre os numerosos
convidados, mas precisa conter mecanismos efetivamente
cumpridos de equalizao, isto , cumpre reduzir gradualmente
no s as desigualdades intra-estaduais, mas tambm as
interestaduais. De qualquer forma, a vinculao de recursos,
herana de Joo Calmon e de toda uma gerao, o pilar central
do financiamento. Fixando pisos (e no tetos) para o ensino, o
sistema precisa ser defendido e continuado por uma gerao
que leve essa bandeira adiante e o aperfeioe. Se as deficincias
da educao persistem sendo to graves, o que ser dela se
no dispuser de um dique mnimo de proteo?
O Pas tem vivido situao difcil em suas finanas
pblicas e, efetivamente, as metas do Plano Nacional de
Educao exigem aumento das verbas educacionais. Contudo,
a expanso e o aperfeioamento da educao infantil, bem
como a funo redistributiva da Unio, no constituem
utopias inatingveis. Para se ter uma idia das propores da
despesa federal executada no oramento fiscal em educao
infantil pelo Ministrio da Educao, interessante observar
os dados abaixo, extrados do Balano Geral da Unio.
Participao da educao infantil sobre outras
despesas federais (2000):
0,4 por cento da despesa na funo Educao
1,7 por cento da despesa em Educao Superior
6,4 por cento da despesa da maior universidade
federal (oramentos fiscal e da seguridade social)
0,30 por cento do refinanciamento e servio da
dvida externa
0,01 por cento do refinanciamento e servio da
dvida interna
63

Comparando as estimativas da capacidade mnima de

financiamento protegido da educao (Castro e Sadeck, 2003),
isto , recursos vinculados, com o gasto esperado para o
cumprimento das metas do Plano Nacional de Educao para
2006 (Barreto e Castro, 2003), com despesas executadas pela
Unio em 2000, segundo o seu Balano Geral, encontram-se
os resultados abaixo.
Relaes entre o gasto projetado para o
cumprimento das metas da educao infantil para 2006 e
o cenrio financeiro pblico em 2000 se, neste ano, fossem
atingidas aquelas metas

O gasto total seria equivalente a

10,7 por cento da capacidade mnima total de
financiamento protegido para a educao
(considerando que esse total correspondia a 25,9 por
cento da arrecadao total dos trs nveis de governo)
8,2 vezes a despesa da universidade federal de despesa
mais elevada
37,4 por cento do refinanciamento e servio da dvida
externa da Unio
1,4 por cento do refinanciamento e servio da dvida
interna da Unio
Sem dvida, na arena dos oramentos cada centavo tem
seu pretenso dono. Todavia, a educao infantil, apesar de
exigente, parece liluputiana diante das propores das finanas
pblicas nacionais. Merece ser tema de sria reflexo em face
do compromisso assumido pelo Brasil ante as naes no Frum
Mundial de Dacar (2000):
Expandir e melhorar o cuidado e a educao da criana pequena,
especialmente das mais vulnerveis e em maior desvantagem.
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71

METODOLOGIA DE AVALIAO:
RELATO DE UMA EXPERINCIA
DE PESQUISA12
Ana Lucia P. B. Pacheco*
Anne Meller**
Carla G. de Moraes Teixeira**

1. INTRODUO
Atualmente a questo dos direitos infantis tem
suscitado preocupao e recebido ateno especial em muitos
pases. Apesar de serem amplas as discusses a este respeito
e a Conveno Internacional dos Direitos das Crianas ter
sido aprovada por unanimidade em 1989, sabido que os
direitos das crianas continuam sendo sistematicamente
violados. No Brasil, a maioria das crianas vive em condies
bastante precrias e as iniciativas de proteo infncia no
tm sido eficazes no sentido da garantia de um padro de
vida aceitvel. Hoje, apesar dos avanos e direitos alcanados
na legislao do pas com a criao, em 1990, do Estatuto da
Criana e do Adolescente, garantindo o atendimento a

Professora e coordenadora do Laboratrio de Prticas Sociais da UNESA

e Doutoranda do Programa EICOS da UFRJ.
** Auxiliar de pesquisa do Laboratrio de Prticas Sociais da UNESA e
Mestranda no Programa de Psicologia Social da UERJ.
12
Este trabalho um dos resultados do Projeto Metodologia de Avaliao de
Polticas Sociais/ IPEA, 2000, coordenado por Ricardo Paes de Barros
(DIPES/IPEA).
73

crianas de zero a seis anos em creches e pr-escolas, este

servio, de fato, no ainda acessvel a todas elas. Por outro
lado, mesmo que o objetivo da igualdade de oportunidades
seja altamente desejvel, necessrio que a discusso no
focalize apenas a necessidade da proviso do servio, mas
se amplie e inclua a qualidade com que ofertado.
Entretanto, o tema qualidade bastante vasto e tem
sido abordado por diferentes reas do conhecimento,
assumindo vrios significados. Trata-se de um conceito
construdo, a partir de crenas e valores, sobre as variveis
de um determinado servio/produto que se deseja avaliar e/
ou melhorar. Ou seja, o entendimento sobre o que qualidade
e, conseqentemente, sobre o que deve ser avaliado ou
melhorado, determinado pelo referencial terico adotado
e relativo a uma interpretao do real, e no referente a uma
realidade objetiva partilhada igualmente por todos. Assim,
quando se trata de avaliao de qualidade, importante definir
de que perspectiva se est partindo e quais so as variveis
componentes desse processo.
Ento, quando falamos da qualidade do servio
oferecido pela creche, sabemos que esta ir depender da viso
que se tem de educao e, conseqentemente, de
desenvolvimento infantil. Neste sentido, acreditamos que a
creche deve ser um espao que garanta criana oportunidade
para o seu desenvolvimento fsico, psquico e social. Ou seja,
a criana deve ser vista como cidad com direitos e
singularidades que devem ser respeitados. necessria a
existncia de uma educao libertadora, que no leve os
indivduos submisso, mas constr uo criativa de
conhecimento.
No pas, diversos estudos apontam que as creches
pblicas, de maneira geral, tm o seu funcionamento
precrio (escassez de recursos, falta de infra-estrutura,
74

despreparo de seus funcionrios etc.) e interesse social

orientado para o assistencialismo. Confor me ressalta
Rossetti-Ferreira et. al. (1997):
na medida que o objetivo da creche se coloca como
assistncia e guarda de crianas pobres, h uma tendncia a
se atender ao maior nmero de famlias, de uma maneira
emergencial, sem garantia de alguns critrios mnimos da
qualidade desse atendimento (p.117).

Neste contexto, a criao de um sistema de avaliao

importante para a promoo da qualidade dos servios
oferecidos pela creche, pois ele nos fornecer informaes
sobre as prticas, os recursos, as rotinas, os objetivos e as
relaes interpessoais, per mitindo no s detectar
dificuldades, como tambm extrair experincias e solues.
Alm disso, promover maior transparncia quanto aos
recursos existentes e sua aplicao e s prticas institudas,
instrumentalizando funcionrios e beneficirios para a
construo de uma ao mais democrtica. Este trabalho tem
como objetivo principal discutir algumas questes sobre o
processo de avaliao na educao infantil e trazer
contribuies para a construo de uma metodologia de
avaliao e promoo de qualidade em creche, a partir de
uma pesquisa exploratria realizada com 109 creches da
Prefeitura do Rio de Janeiro.

2. METODOLOGIA DE AVALIAO E
PROMOO DE QUALIDADE DOS
SERVIOS OFERECIDOS EM CRECHES
A importncia de se discutir novas abordagens no
mbito dos programas educacionais e de se adquirir um
75

conhecimento apropriado para solucionar os problemas da

infncia pobre reconhecida por diversos especialistas no
assunto13 . As iniciativas na educao infantil necessitam ser
cada vez mais refinadas e as lies merecem ser coletadas no
sentido de acumular experincia. Nessa perspectiva, a
avaliao de polticas pblicas ganha importncia
fundamental. necessrio que seja difundida uma cultura
de avaliao sistemtica que considere as diversas variveis e
implicaes do processo de avaliao.
Quando falamos em avaliao de polticas pblicas,
podemos distinguir trs tendncias principais: 1) quanto
sua efetividade impacto relativo ao sucesso ou fracasso no
sentido de proporcionar efetivas mudanas sociais nas
populaes atendidas por ela; 2) quanto sua eficcia que
pode ser traduzida como a relao entre as metas planejadas
e alcanadas pela poltica; e 3) quanto sua eficincia relao
entre o esforo empregado e os resultados alcanados, mais
especificamente, o custo/ benefcio para maior racionalizao
dos recursos pblicos.
Entretanto, se de um lado consideramos que a avaliao
de uma poltica pblica possui grande importncia no que se
refere construo de uma sociedade mais democrtica, na
medida em que permite informaes sobre seus resultados,
populao atendida e recursos utilizados, por outro lado, essa
concepo de avaliao vem recebendo diversas crticas no
sentido de sua extrema objetividade, no levando em
considerao fatores contextuais que influenciam seus
resultados. Conforme Carvalho (1999),

13

Para maiores detalhes, ver Easton et al ,1994 e Blanc and contributors,

1994. Estes dois autores, a servio da UNESCO, tm analisado programas e
projetos na rea de educao para crianas pobres urbanas (de rua e
trabalhadoras) em pases em desenvolvimento, sobretudo na frica.

76

A avaliao tradicional tem sofrido fortes crticas (...) pela sua

incapacidade de apropriar-se do conjunto de fatores e variveis
contextuais e processuais, que limitam ou potencializam
resultados e impactos. E, especialmente, pelo baixo grau de
relevncia e de utilidade dos produtos avaliativos que no
respondem s necessidades de informaes dos agentes sociais
envolvidos no programa (p. 87).

Assim, importante que uma proposta metodolgica

para a avaliao da qualidade de uma poltica pblica, considere
a participao da comunidade envolvida. De acordo com a
perspectiva de Demo (1995), pode-se diferenciar entre a
qualidade formal, aquela referente aos instrumentos ou
mtodos tecnologia em si e a qualidade poltica, que diz
respeito autonomia, participao, conscincia crtica e poltica
e, principalmente, qualidade de vida. Essa s poder ser obtida
pela tomada de conscincia do sujeito como ser histrico e
construtor da realidade, capaz de gerenciar sua prpria vida
atravs de suas escolhas, no se permitindo ser massa de
manobra poltica. Neste sentido, todos os atores envolvidos
no programa, de forma direta ou indireta, devero participar
do processo de avaliao no mbito da qualidade poltica.
Com isto, no a inteno afirmar que a avaliao no
mbito da qualidade formal seja desnecessria. Ao contrrio,
acredita-se que essa pode auxiliar na construo do retrato
objetivo de determinada poltica pblica, pois trar uma
diversidade e uma quantidade enorme de informaes sobre
o programa avaliado. Porm, conforme Pestana (1995), esta
avaliao formal dever trazer mais do que um banco de dados
descritivo sobre o programa, possibilitando um diagnstico
preciso da situao.
Avaliar s para constatar uma realidade no avaliar,
medir, levantar dados. E dados so teis quando se
77

convertem em infor maes, ou seja, significam uma

qualificao que permite o diagnstico de uma dada situao
e a orientao da ao, trazendo, assim, a possibilidade de
correo de deficincias, por meio da eliminao ou
modificao de processos ou produtos indesejveis
(PESTANA, 1995; p. 62).

Nesse sentido, os resultados devem ser levados

comunidade, permitindo a ela uma apropriao reflexiva e
socializada daqueles para a deciso conjunta de quais rumos
seguir. Nesta perspectiva respeita-se, acima de tudo, a
singularidade da comunidade e de cada sujeito, tornando o
processo avaliativo uma prtica emancipatria, conduzindo
a uma aprendizagem social (PEREZ, 1999). Ento, para a
avaliao da qualidade dos servios oferecidos nas creches,
considera-se importante incluir neste processo a participao
de pais, educadores e comunidade, tendo como compromisso
principal fazer com que os sujeitos envolvidos escrevam sua
prpria histria e criem suas prprias alternativas de ao.

3. RETRATANDO A EXPERINCIA
Com objetivo de assegurar que a qualidade nos cuidados
e na educao das crianas seja aprimorada de forma contnua
nas creches necessria uma estratgia de avaliao e de autoavaliao constante. A metodologia que foi construda
pretende oferecer, aos envolvidos no processo de avaliao
da creche, uma estratgia para ajudar a determinar o padro
de qualidade oferecido pela instituio e, ao mesmo tempo,
visa identificar se existem mudanas necessrias no padro
de servio oferecido. Em caso afirmativo, o instrumental
construdo poder auxiliar a equipe da creche a identificlas, planej-las e implement-las. De fato, a metodologia
78

permite retratar as condies de servio da instituio para,

a partir da, identificar quaisquer reas que necessitem de
melhorias, mostrando onde necessrio centralizar esforos
para obter melhor qualidade nos servios oferecidos. Partese, portanto, do princpio de que um sistema de avaliao
sistemtico e contnuo indispensvel a qualquer servio que
tenha compromisso com o pleno desenvolvimento da criana.
3.1. Procedimentos
Do universo das 450 creches atendidas pelo Programa
Rio-Creches da prefeitura do municpio do Rio de Janeiro
em 2000, foram escolhidas 111 creches. A escolha foi
realizada atravs de um processo de estratificao, seguindo
quatro tipos de critrios (rea de localizao, faixa etria das
crianas atendidas, tipo de convnio e capacidade de
atendimento). A estratificao gerou 40 grupos (substratos),
sendo que em trs deles no se concentrou nenhuma unidade.
A partir dos 37 grupos estratificados foram selecionadas,
aleatoriamente, 3 creches por grupo, totalizando 111 creches.
Apenas 2 delas se recusaram a participar da pesquisa. O grupo
estudado ficou composto, ento, por 109 creches pblicas,
distribudas por todas as regies do municpio. A coleta de
dados foi feita atravs de observao direta e entrevistas no
local. Cada creche foi observada por 2 pesquisadores,
devidamente treinados, durante um perodo de 2 semanas.
Para a viabilizao do trabalho foram feitas parcerias
com a Prefeitura, com as Coordenadorias Regionais
responsveis pela superviso das creches e com a direo
das creches, no sentido de mobilizar e implicar os diversos
atores na pesquisa. Entretanto, envolv-los na avaliao no
foi uma tarefa fcil. Como estratgia de mobilizao, foram
realizadas reunies e seminrios, onde eram apresentados os
objetivos e a metodologia de trabalho e discutidas algumas
79

questes relativas qualidade de atendimento. Naquela

oportunidade, os responsveis pelas instituies eram
convidados a participar da pesquisa, de forma a garantir a
participao voluntria e a implicao de todos no trabalho.
3.2. Instrumentos
O instrumental utilizado foi construdo baseando-se
numa reviso bibliogrfica sobre qualidade em prticas de
cuidado infantil e numa extensa consulta aos setores da rea.
As variveis selecionadas para o estudo foram organizadas
na forma de questionrios, cobrindo basicamente seis
categorias: caractersticas gerais do servio, caractersticas dos
educadores, estrutura da creche, mobilirio e objetos
pedaggicos, programa e prticas pedaggicas e percepes
dos pais sobre os servios oferecidos. Estas informaes
foram estruturadas de maneira dinmica, visando facilitar os
procedimentos de avaliao, no s em termos de contedo
como tambm de processamento, preenchimento e digitao
dos questionrios. Alm disso, foi elaborado um manual de
instrues para cada um dos instrumentos utilizados.
3.2.1. CARACTERSTICAS GERAIS DA INSTITUIO
Este item buscou identificar as condies de acesso ao
servio, os recursos humanos e financeiros existentes nas
creches e a abrangncia do servio oferecido, considerando
as seguintes variveis: localizao da creche, nmero de
crianas atendidas, nmero de educadores, fonte de recurso,
divulgao dos servios e critrio de admisso das crianas.
3.2.2. CARACTERSTICAS DOS EDUCADORES
Este bloco objetivou traar o perfil profissional dos
funcionrios da creche, visando verificar se as caractersticas
dos educadores correspondem funo desempenhada. Para
80

tanto, foram investigados os seguintes aspectos: sexo,

escolaridade, habilitao para a funo, situao de trabalho
e renda, incluindo freqncia, vnculo empregatcio e
remunerao.
3.2.3. ESTRUTURA DA CRECHE
Esta parte visou conhecer o espao fsico da creche,
ou seja, a sua organizao, nmero de dependncias, o seu
estado de conservao e de limpeza e as condies de
segurana e de sade ambiental.
3.2.4. MOBILIRIO E OBJETOS PEDAGGICOS
Neste item, pretendeu-se investigar a quantidade, a
disponibilizao, condio e uso dos materiais existentes
na instituio, objetivando conhecer se atendem
adequadamente as necessidades das prticas pedaggicas.
3.2.5. PROGRAMA E PRTICAS PEDAGGICAS
Na tentativa de abranger toda a complexidade relativa
ao programa e s prticas pedaggicas e viabilizar a avaliao
da sua qualidade, essa parte abordou os seguintes itens:
prticas de higiene, de sade, de segurana e de rotina;
interaes criana/criana, adulto/criana, instituio/
comunidade; atividades criativas, psicomotoras e de
comunicao e as condies de trabalho dos educadores.
3.2.6. PERCEPES DOS PAIS SOBRE OS SERVIOS
Nesta seo, buscou-se analisar o g rau de
conhecimento e satisfao dos pais com relao ao
atendimento prestado s crianas. Foram investigadas as
seguintes questes: aspectos relacionados ao ingresso da
criana na creche motivo da matrcula, quem decidiu e
qual o objetivo da creche; condies de servio carga
81

horria, turno, limpeza, espao fsico, equipamentos

pedaggicos; percepo sobre a satisfao da criana;
participao e conhecimento sobre as atividades realizadas;
relacionamento da criana com o educador; percepo de
mudanas e/ ou melhorias no desenvolvimento infantil.

4. PRINCIPAIS RESULTADOS
Os resultados encontrados, de maneira geral, apontam
para um quadro bem precrio em relao qualidade dos
ser vios que vm sendo oferecidos pelas creches
pesquisadas. As creches apresentam carncias em relao a
quase todos os itens avaliados. Das creches visitadas, 55%
esto localizadas em rea favelada. A fonte principal de
recursos em 35% delas o Governo, em 20% a Igreja, em
15% ONGs e em 8% as mensalidades dos pais. De fato, as
creches parecem sobreviver com poucos recursos pois, em
g rande parte delas, a maior ajuda recebida para a
alimentao 41% recebe do governo apenas recursos
nutricionais ficando os salrios dos funcionrios,
mobilirio, manuteno, entre outros, por conta da
solidariedade da comunidade em geral.
Em relao ao nmero de crianas atendidas, os
resultados mostram que muito alto para o nmero de
educadores existentes (ver tabela 1). No Berrio (0 a 24
meses) a razo de 6,4 crianas por educador e no Maternal
(24 a 48 meses ) de 10,3 por educador. Isso cria a
necessidade do educador desempenhar muitas tarefas num
pequeno espao de tempo; conseqentemente, suas
atividades so realizadas de forma mecnica, automtica e
massificada, impossibilitando um atendimento que respeite
a singularidade das crianas.
82

TABELA 1 Razo criana/educador

Quanto formao dos educadores aqueles que

cuidam diretamente da criana a maioria (64%) no
possui habilitao para a funo e 28% sequer ingressou
no ensino mdio. Porm, o que mais chama a ateno
que para eles o aumento da escolaridade no percebido
como uma possibilidade real de aquisio de conhecimento
que os melhor instrumentalizem para a realizao das
atividades com as crianas.
Apesar da falta de qualificao dos educadores para o
desempenho da sua funo, as instituies estudadas, em
sua maioria (69%), no investem em cursos, material e
ambiente para os seus funcionrios. Alm disso, a mdia
salarial encontrada para os educadores (R$ 226,00) no
suficiente para, alm de garantir a sobrevivncia, financiar
a prpria qualificao.
Quanto distribuio do espao fsico, observamos que
este bastante restrito (ver tabela 2), principalmente no caso
das crianas do berrio. Nesse grupo, o espao mdio
destinado a cada criana menor do que o equivalente ao de
um bero (0,46 m2). Em decorrncia disso, a liberdade de
movimentao e interao entre elas limitada,
permanecendo grande parte do tempo em seus beros. Os
83

espaos fsicos destinados s diferentes atividades das turmas

de maternal so, na maioria das vezes, reunidos em apenas
uma sala. Assim, as atividades de recreao, sono e alimentao
acontecem de forma alternada na mesma dependncia,
cumprindo horrios fixados de maneira rgida para evitar a
sobreposio das atividades. Desta forma, a escolha das crianas
quanto s atividades que desejam realizar, fica exclusivamente
centrada no educador e, portanto, limitada.
TABELA 2 Distribuio de rea

Nota: * Secretaria Municipal de Urbanismo, 2000: Manual para elaborao de projetos de creche na
cidade do R. J.

Nas creches avaliadas, as condies de segurana e

preveno de acidentes, bem como de sade ambiental,
foram consideradas adequadas em apenas 47% e 59%
respectivamente. Observou-se que somente 31% das creches
possuem extintores de incndio dentro do prazo de validade.
Dos estabelecimentos que possuem escadas, em apenas 29%
existe corrimo para as crianas.
Em relao s prticas de higiene e de sade dos
funcionrios, estas no so muito valorizadas nas rotinas
da creche. Ou seja, o uso rotineiro de cabelos presos e a
utilizao de toucas, a troca de uniforme, o hbito de lavar
84

as mos, e a limpeza diria das salas do berrio, entre

outros, no so freqentemente observados. Em somente
41% das creches, a higiene foi considerada adequada e as
prticas de sade em 48%. Dentre os itens avaliados, o
que chama ateno a falta de prticas de higiene por parte
dos funcionrios, que foram consideradas inadequadas em
69% das creches. A higiene dos brinquedos obteve o
percentual mais baixo (10%), seguida a do berrio (32%).
A organizao e a distribuio dos espaos e do
mobilirio das creches visitadas so feitas de for ma
padronizada para possibilitar um maior controle das
crianas e das tarefas pelo educador. O arranjo das salas e
a organizao e uso do material foram considerados
adequados em 36% e 51% respectivamente.
Conseqentemente, o tempo que cada criana utiliza para
suas atividades, bem como os espaos necessrios para cada
uma delas, no so determinados pelas suas necessidades
e particularidades, mas, fundamentalmente, em funo de
uma organizao que possibilite ao nmero escasso de
educadores com pouco conhecimento cuidar de muitas
crianas ao mesmo tempo.
Quanto ao programa e prticas pedaggicas (tabela
3), as atividades que obtiveram as menores porcentagens
foram: atividades criativas (38%), atividades psicomotoras
(42%) e comunicao oral (50%). Na realidade, as atividades
da creche raramente abrangem tarefas de faz-de-conta, livros
e figuras, blocos e material de construo ou adotam uma
perspectiva multicultural.
Pode-se pensar que o desconhecimento das
educadoras sobre as questes referentes educao
infantil, mais especificamente as prticas educativas que
devem ser realizadas nas creches, pode estar contribuindo
para os baixos resultados encontrados, uma vez que as
85

prticas educativas que visam o desenvolvimento infantil

so substitudas por atividades voltadas para o
assistencialismo, ou seja, para a garantia da guarda e
proteo das crianas.

TABELA 3 Programa e prticas pedaggicas

86

Apesar do quadro desfavorvel, se a avaliao tivesse

sido realizada baseada unicamente na opinio dos
beneficirios do programa (as famlias atendidas), os
resultados teriam sido completamente diferentes. A grande
maioria dos pais (98%) est satisfeita com os servios e 97%
deles observam mudanas favorveis no desenvolvimento
das crianas aps o seu ingresso na creche. Devemos
considerar, entretanto, que as famlias nem sempre
conhecem as necessidades de for mao e do
desenvolvimento infantil e, portanto, no podem identificar
quais deveriam ser os objetivos e atividades da creche.
Apenas 38% acha que sua funo ensinar/educar. Alm
disso, suas condies de vida so extremamente precrias e o
que a creche oferece, embora no tenha a qualidade
necessria, torna-se a nica possibilidade de cuidado e ajuda
na sobrevivncia dos seus filhos. Por fim, o no
questionamento a respeito da qualidade dos ser vios
oferecidos deve-se, tambm, posio de subalternidade que
ocupam na sociedade, pois consideram que esto recebendo
um favor e no tendo acesso a um direito adquirido.

5. CONSIDERAES FINAIS
Em decorrncia da adoo de um modelo mecnico, a
funo das creches pblicas/comunitrias tem sido,
prioritariamente, a de mediar a situao de misria, sendo a
ao educativa relegada e abandonada. Ainda hoje,
possvel perceber que o tipo de atendimento dado
populao de baixa renda extremamente precrio,
necessitando contar com o apoio local para poder sobreviver
aos pequenos salrios, falta de material, s instalaes
inadequadas e ausncia de orientao pedaggica
87

consistente. Essas iniciativas locais acabam por reforar a

orientao de guarda e proteo das crianas, principalmente
nos aspectos ligados a alimentao, higiene e segurana.
Neste contexto, a dimenso educativa relegada ao bom
senso ou a noes precrias sobre as atividades realizadas
com as crianas, o que resulta em um empobrecido e
distorcido significado do processo educacional.
Essas prticas educacionais institudas acabam por
legitimar uma viso de educao desvinculada de seus
objetivos reais a promoo do desenvolvimento infantil
e a melhoria da qualidade de vida fazendo com que os
beneficirios deste tipo de programa acabem adotando tal
modelo como o desejado para o atendimento dos seus
filhos. Nesse sentido, necessria a garantia das condies
adequadas de funcionamento referentes proporo
adulto/criana, qualificao dos educadores, espao fsico,
programas e prticas pedaggicas, entre outros.
Desta forma, um sistema de avaliao e promoo
de qualidade que garanta as condies adequadas ao
desenvolvimento da criana torna-se essencial na educao
infantil, pois a avaliao um instrumento fundamental
no processo de formulao, implementao e promoo
de qualidade do servio. No uma tarefa fcil, pois
necessrio definir quais so os parmetros que orientam a
poltica educacional, para ento avaliar: como se chega, o
quanto se conseguiu realizar e aonde se quer chegar. S se
poder atingir este objetivo atravs de um estudo
aprofundado que considere medidas tanto quantitativas
como qualitativas, onde seja possvel, alm de construir
um diagnstico preciso da situao, promover uma
aprendizagem social atravs da participao de todos os
atores envolvidos.
88

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BLANC, C. et al. Urban children in distress: global
predicaments and innovative strategies. Florence, Italy:
UNICEF, Gordon and Breach, USA, 1994.
CARVALHO, M. C. B. Avaliao participativa: uma escolha
metodolgica. In: RICO, E. M. (Org.). Avaliao de polticas
sociais: uma questo em debate. 2. ed. So Paulo: Cortez
Editora, 1999.
DEMO. Avaliao qualitativa. So Paulo: Editora Autores
Associados, 1995.
EASTON, P. et al. Asserting the educational rights of street and
working children: lessons from the field. New York: UNICEF,
1994.
PEREZ, J. R. R. Avaliao do processo de implementao:
algumas questes metodolgicas. In: RICO, E. M. (Org.).
Avaliao de polticas sociais: uma questo em debate. 2. ed. So
Paulo: Cortez Editora, 1999.
PESTANA, M. I. G. S. Avaliao educacional: o sistema
nacional de avaliao da educao bsica. In: RICO, E. M.
(Org.). Avaliao de polticas sociais: uma questo em debate. 2.
ed. So Paulo: Cortez editora, 1999.
ROSSETTI-FERREIRA, M. C.; AMORIM, K.,;VITRIA,
T. Integrao famlia e creche: o acolhimento o princpio
de tudo. Estudos em sade mental, p. 109-131, 1997.

89

COMENTRIOS SOBRE A
PESQUISA UMA AVALIAO
DA EFICCIA DOS SERVIOS
DE CRECHES NO MUNICPIO
DO RIO DE JANEIRO
Maria Malta Campos*

Agradeo o convite para participar deste seminrio14

e especialmente a oportunidade de poder comentar os
resultados de uma pesquisa to relevante e oportuna como
esta que acabou de ser aqui apresentada. Penso que este
dilogo entre economistas e uma pedagoga, como eu, pode
levar a questes interessantes para este seminrio; ns, da
rea de educao, geralmente nos detemos nos aspectos mais
abstratos e difceis de medir, os fenmenos educativos e o
confronto com uma pesquisa que traz informaes to
pormenorizadas e objetivas, apresentando um retrato das
creches do Rio de Janeiro em toda sua concretude, pode ser
bastante provocativo para nossa discusso de hoje.
Para no fugir ao hbito, detenho-me primeiro numa
observao informal que foi feita pela equipe, relatando que
os pesquisadores se sentiram mal em alguns dos ambientes
das creches em que estiveram durante uma ou duas semanas.

*
14

FCC e PUC/SP
Seminrio Nacional Financiamento da Educao Infantil Braslia, 8 e 9
de setembro de 2003. Promovido pela UNESCO, Comisso de Educao e
Cultura e Desporto da Cmara dos Deputados e Ministrio da Educao.

91

Esse um indicador muito forte, mas que difcil de ser

identificado e no pode ser quantificado. Com efeito, essa
sensao costuma ser relatada por muitos observadores em
situaes semelhantes, pesquisadores de classe mdia que vo
at um ambiente que o da pobreza. A creche no Brasil
um tipo de atendimento com essa marca da pobreza. A rea
qual sempre esteve vinculada assistncia social , seu
histrico, o fato de ter sido sempre concebida como um
servio focalizado nas crianas mais pobres, mais destitudas,
em situao de risco, como se diz, e no como atendimento
universal, como a escola, lhe conferem caractersticas muito
particulares e uma lgica diferente de outros nveis
educacionais. Esse um dado que traz muitas conseqncias
para a qualidade desse atendimento, as quais no podem ser
esquecidas na interpretao dos resultados de pesquisa e
principalmente na definio de opes de polticas sociais
para essa faixa etria.
O segundo ponto que eu gostaria de comentar o fato
de a pesquisa ter considerado, na medida de desenvolvimento
das crianas, parmetros internos ao prprio g r upo
pesquisado. Segundo entendi, as diferenas registradas quanto
aos estgios de desenvolvimento infantil foram estimadas em
meses. Quanto a isso, lembrei-me de uma pesquisa15 realizada
na dcada de setenta em So Paulo, da qual participei,
coordenada por Ana Maria Poppovic, que comparou crianas
de 4 a 6 anos, matriculadas em pr-escolas municipais situadas
em bairros de periferia, com crianas de mesma idade de

15

Os resultados dessa pesquisa encontram-se publicados no artigo

Marginalizao cultural: subsdios para um currculo pr-escolar, de Ana
Maria Poppovic, Yara Lucia Esposito e Maria Machado Malta Campos, no
nmero 14 da revista Cadernos de Pesquisa da Fundao Carlos Chagas, de
setembro de 1975 (p. 7-73).

92

escolas particulares de bairros de classe mdia. Nessa

pesquisa, a diferena encontrada entre os resultados
apresentados pelas crianas dos dois grupos em um teste de
desenvolvimento cognitivo foi de cerca de 2 anos ( e no
meses). Ou seja, os resultados das crianas de 4 anos de prescolas particulares eram, em mdia, equivalentes aos das
crianas de 6 anos das pr-escolas municipais. Note-se que
os dois grupos eram de crianas escolarizadas.
Adotar algum parmetro externo seria importante, para
no se cair na mesma perspectiva das famlias dessas crianas,
que se mostraram aparentemente satisfeitas com aquelas
creches. Essa satisfao pode ser explicada talvez pelo
sentimento positivo de ter conseguido uma vaga para seus
filhos, em uma situao de pouca oferta de vagas e pelo alvio
que isso deve ter significado para a situao da famlia.
Sabemos, por outras pesquisas, que essas mes geralmente
possuem poucas infor maes sobre outros tipos de
atendimento diferentes daquele que est disponvel no seu
bairro, para poder fazer comparaes. So pessoas que, na
sua infncia, viveram sua curta escolaridade em escolas ainda
mais precrias do que aquelas que seus filhos freqentam.
Assim, embora a satisfao das famlias seja um indicador
importante, ele deve ser relativizado como critrio de
julgamento da qualidade da creche.
Quanto s variveis internas aos estabelecimentos
pesquisados, reparei que a existncia de um plano ou
programa pedaggico no foi enfatizada. Esse geralmente
um dos critrios de qualidade considerados em estudos
realizados em outros pases. Por outro lado, a varivel
estrutura do programa parece que pesou muito nos
resultados obtidos pelas crianas. Talvez ela esteja medindo
coisas parecidas, ou seja, se a creche formulou objetivos e
estratgias para sua ao, se organizou algum planejamento
93

para seu trabalho, se h algum conhecimento sistematizado

orientando seu cotidiano.
Esse aspecto lig a-se a uma outra questo que,
aparentemente, no foi considerada nos custos das creches
computados pela pesquisa. So os custos indiretos, localizados
fora das unidades, ligados ao trabalho externo de superviso
e suporte realizado por equipes das secretarias de governo
ou pelas instituies mantenedoras dessas creches. Cobrem
aquele trabalho de acompanhamento que to mais
necessrio quanto menos qualificado o pessoal que trabalha
nas unidades. Uma pesquisa pioneira realizada em 1983 sobre
creches supervisionadas pela LBA mostrava que esses custos
no eram desprezveis, pois quanto mais despreparado o
pessoal da ponta do servio, mais as equipes de tcnicos,
muito melhor remuneradas, tinham de se desdobrar na
orientao e formao em servio das equipes das creches
conveniadas com esse rgo federal16.
A formao em servio tambm depende do trabalho
interno desenvolvido pelas equipes: os educadores se renem
para discutir seu trabalho? Estudam e discutem algum material
de orientao? H uma pequena biblioteca de referncia na
creche? H um aporte externo que alimente esse trabalho da
equipe? Existem oportunidades de troca de experincia com
outras creches?
Evidentemente, tudo isso supe que haja horas
remuneradas de trabalho alm daquelas horas ocupadas
16

Trata-se de pesquisa realizada por Maria Aparecida Ciavatta Franco, cujos

resultados foram publicados pela autora no artigo Lidando pobremente com
a pobreza: anlise de uma tendncia no atendimento a crianas carentes de
zero a seis anos de idade, no nmero 51 da revista Cadernos de Pesquisa da
Fundao Carlos Chagas, em novembro de 1984 (p. 13-32) e no livro Creche,
organizado por Flvia Rosemberg, editado pela Fundao Carlos Chagas e
pela Cortez Editora, So Paulo, 1989, p. 179-210 (Coleo Temas em Destaque).

94

diretamente com as crianas, o que representa um gasto

adicional, j incorporado na maioria das jornadas de trabalho
dos professores de ensino fundamental e at de pr-escolas.
Nesse ponto, retomo a pergunta inicial da pesquisa,
resultante daquele estudo anterior citado, que identificou um
efeito positivo da freqncia pr-escola, no percurso dos
indivduos, mas no identificou efeito equivalente da freqncia
creche. Seria preciso verificar se houve um controle sobre o
nvel socioeconmico das crianas, pois sabemos que a
populao que freqenta creche geralmente pertence a estratos
mais pobres do que aquela que freqenta pr-escola (no caso
dos atendimentos serem paralelos, como foram at h pouco
tempo e continuam a ser, em muitos casos). Nesse caso,
teramos dois fatores se sobrepondo: as condies mais
precrias de desenvolvimento no ambiente da famlia e no meio
social, combinando-se com as condies mais precrias do
atendimento de tipo creche em comparao com as pr-escolas.
Todas essas questes apontam para a necessidade de
se contextualizar os resultados da pesquisa sobre as creches,
levando-se em conta o lugar especfico que esse atendimento
tem ocupado na educao e nas polticas sociais. O que seria
necessrio garantir em um equipamento social, de carter
educativo, que atende os segmentos mais pauperizados da
populao? Quais seriam os padres mnimos de qualidade
que representariam um gasto compatvel com a cobertura da
populao mais necessitada desse atendimento? E que ao
mesmo tempo garantiriam condies mais favorveis ao
desenvolvimento infantil, do que se as crianas
permanecessem sem atendimento? Como encontrar esse
equilbrio, nas condies presentes, entre o respeito aos
direitos das crianas e a priorizao de recursos para as
creches, tradicionalmente um tipo de instituio
desprestigiada e at estigmatizada na sociedade?
95

Para avanar na discusso de questes como essas,

estudos de custo como esse realizado sobre as creches do
Rio de Janeiro so fundamentais, principalmente em um
quadro de restrio econmica como esse que atravessamos,
no qual diversos tipos de prioridade competem pelos mesmos
recursos na rea social. Ao mesmo tempo, importante que
os estudos de custo levem em conta, de forma crtica, os
parmetros de atendimento adotados nos diversos tipos de
servio, confrontando-os com os direitos e as necessidades
das crianas e de suas famlias. Sabemos que nem sempre
gastos mais altos correspondem a melhores condies de
funcionamento, como atestam, por exemplo, algumas
experincias municipais que priorizam a grandiosidade
arquitetnica dos prdios ou outros gastos no prioritrios.
No entanto, sabemos tambm que muitos atendimentos
desenhados como de baixo custo comprometem
justamente aqueles fatores que so estratgicos para garantir
uma qualidade satisfatria de educao: formao do pessoal
que atua junto criana, condies ambientais salubres e
estimulantes, oferta de material educativo suficiente,
existncia de um projeto pedaggico, participao da equipe
e da comunidade.

96

PARTE 2

Financiamento das polticas e

programas federais e a educao infantil

A EDUCAO INFANTIL NO
PLANO PLURIANUAL DO
GOVERNO FEDERAL
Maria Martha Cassiolato*

O Governo Federal no vem apoiando de forma

adequada a Educao Infantil, seja em termos de formulao
de um programa especfico, seja com o aporte necessrio de
recursos para a sua expanso e melhoria. Aqui temos a inteno
de, neste pequeno espao, apontar os equvocos e as lacunas
presentes na elaborao dos dois ltimos Planos PlurianuaisPPA do Governo Federal e apresentar sugestes para a
elaborao de um programa para a Educao Infantil. Pretendese resgatar as recomendaes j encaminhadas ao Congresso
Nacional17 e ressaltar a necessidade de ser aplicada, com maior
rigor, a metodologia oficial para a elaborao de programas.

1. O PROGRAMA ATENO CRIANA NO

PPA 2000-2003
O atendimento de crianas em creches e pr-escolas se
inclui entre os direitos educao desde a Constituio de
1988, e passou a integrar a primeira etapa da educao bsica,
denominada educao infantil, quando da aprovao da LDB

*
17

Tcnica de planejamento e pesquisa do IPEA Ministrio do Planejamento.

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO Relatrio Anual de Avaliao
Exerccio 2001 Plano Plurianual 2000-2003; p. 552.

99

em 1996. O Governo Federal, no entanto, na gesto passada

no contemplou a educao infantil com um programa
especfico, mas concebeu um programa multissetorial com
aes da assistncia social e da educao. O programa Ateno
Criana, com vigncia para o perodo de 2000 a 2003,
estabelecia como objetivo: assegurar o atendimento de crianas
carentes de at seis anos em creches, pr-escolas ou outras alternativas
comunitrias. Esse programa acabou dando maior nfase s
aes de cunho assistencial, deixando em segundo plano a
abordagem educacional que deveria marcar o contedo dessa
iniciativa. Algumas evidncias podem embasar essa afirmao:
o programa ficou sob a gerncia da Secretaria de Assistncia
Social, uma vez que passou a fazer parte de seu Plano de Ao;
e as aes sob a responsabilidade do Ministrio da Educao
foram implementadas de forma parcial, com recursos
financeiros representando 5% do total alocado ao programa, e
destinados apenas s pr-escolas.
Por outro lado, 85% das dotaes oramentrias do
Ateno Criana, no perodo, destinou-se ao
Atendimento criana em creche ou outras alternativas comunitrias,
que utiliza recursos oriundos do Fundo Nacional de Assistncia
Social (FNAS), repassados aos Fundos Estaduais e Municipais
de Assistncia Social para garantir o acesso de crianas carentes
a creches e pr-escolas pblicas ou conveniadas. Caracterizase, assim, como um servio assistencial de durao continuada,
sendo executado de forma descentralizada pelos municpios,
estados e instituies com eles conveniadas, que recebem a
assistncia financeira da Unio na forma de um valor monetrio
fixo por criana atendida. Essa uma antiga iniciativa do
Governo Federal que teve origem na dcada de 70 quando a
ento Legio Brasileira da Assistncia criou e implementou o
Projeto Casulo. Os recursos do FNAS tambm so utilizados
para Construo, ampliao e modernizao de creches, outra ao
100

do programa executada por fora de emendas parlamentares,

sob a superviso do Ministrio da Assistncia Social.
As aes sob responsabilidade do MEC consistem na
assistncia financeira aos municpios com IDH inferior a 0,50
para aquisio de material didtico para as pr-escolas e na
assistncia tcnica e financeira para a formao continuada de
professores, visando implementao do referencial curricular
nacional de educao infantil. Alm de ser pequeno esse aporte
de recursos, as aes restringiram-se ao segmento das prescolas e foram direcionadas a alguns municpios selecionados,
o que revela uma inconsistncia de critrio vis vis a definio
do pblico alvo do programa que so todas as crianas carentes
de at seis anos de idade.
O Ateno Criana , no perodo 2000-2003, o nico
programa federal que visa contribuir para ampliar o acesso
creche e pr-escola de crianas de zero a seis anos, pertencentes
a famlias de baixa renda. Alm da pequena abrangncia (somente
16% do pblico alvo atendido), o fato de no se constituir em
programa da rea de educao retira a centralidade educacional
que deveria marcar essa iniciativa do Governo Federal.
Anualmente, o Ministrio do Planejamento elabora o
Relatrio de Avaliao do Plano Plurianual e no documento
encaminhado ao Congresso, em 2002, est registrada a
recomendao de que seja criado um programa de
Desenvolvimento da Educao Infantil no Ministrio da
Educao, mantendo a concepo multissetorial, mas
trazendo para o mbito deste novo programa as aes da
Assistncia Social.
Tal recomendao tambm se justifica em resultados de pesquisas
internacionais que mostram o impacto positivo de um atendimento
de qualidade nesta etapa da educao sobre o desempenho nos demais
nveis de ensino, especialmente pela reduo da repetncia e da
defasagem idade-srie. necessrio ampliar o apoio tcnico e
101

financeiro aos municpios, responsveis pela oferta, de modo a

garantir a expanso do acesso e a melhoria da qualidade, tornandoa mais eqitativa 18 .

Todavia, tal recomendao no foi considerada pelos

dirigentes dos Ministrios envolvidos, que no reformularam
seu programa de aes para aquele exerccio nem na proposta
a ser executada em 2003.

2. A EDUCAO INFANTIL NO PPA 2004-2007

Inaugurado o novo governo, o MEC promoveu, ao incio
de 2003, uma ampla discusso interna para subsidiar o desenho
das aes na rea de educao para o primeiro ano de governo
Lula, que, vale lembrar, integra o ltimo ano do PPA definido
no governo anterior. Esse foi o passo inicial do planejamento
estratgico da Instituio, consolidado em documento
intitulado Alinhamento Estratgico do MEC. Tal documento
reorientou as aes vigentes e criou novas com vistas a alcanar
objetivos consoantes com a Misso de Promover o processo de
mudana no Brasil, por meio da educao de Qualidade para Todos.
Em continuidade, iniciando a formulao do PPA
2004-2007, o MEC definiu a Orientao Estratgica do
Ministrio que teve como referncia o desafio de Ampliar o
nvel e a qualidade da escolarizao da populao, promovendo o
acesso universal educao que integra o Megaobjetivo de
Incluso Social e Reduo das Desigualdades Sociais da
Orientao Estratgica de Governo.

18

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO Relatrio Anual de Avaliao

Exerccio 2001 Plano Plurianual 2000-2003; p. 552.

102

A Orientao Estratgica do Ministrio da Educao19

apresenta a Misso da Instituio, um breve diagnstico dos
problemas da educao no pas e define os objetivos setoriais que
iro nortear o desenho dos programas a serem implementados
para realizar a poltica educacional do novo governo.
Ao tratar da educao infantil, esse documento ressalta
a existncia de problemas de qualidade e eqidade na oferta
desta que constitui a primeira etapa da educao bsica e
reconhece que:
Alm da iniqidade evidenciada no acesso a esse atendimento, muito
mais elevado para crianas de famlias de renda maior e com
escolaridade dos pais mais alta, as condies de oferta tambm so
desiguais. O espao fsico e as instalaes, que muitas vezes so
compartilhados com escolas do ensino fundamental, so precrios e
inadequados faixa etria.20

Aps delinear um quadro do conjunto de problemas

atuais na rea de educao, so definidos os Objetivos
Setoriais do Ministrio. O primeiro apresentado Assegurar
a assistncia educacional primeira infncia e para alcan-lo,
sero implementadas Iniciativas que assistem minimamente s
crianas de zero a 3 anos de idade, que no tm condies de estar
em creche ou escolas especializadas, como alimentao, brinquedo
pedaggico, formao para as mes, etc..
Essa opo, de cunho assistencial, pode ser mais bem
compreendida ao se analisar a justificativa do programa
Educao na Primeira Infncia que integra o PPA do
MEC. Na justificativa, embora reconhea que de acordo com

19

20

Documento disponvel no site do MEC, acessvel pelo link Elaborao do

PPA 2004-2007
Orientao Estratgica do Ministrio da Educao, p. 3

103

a legislao vigente, as crianas de zero a trs anos de idade tm o

direito de freqentar uma instituio de Educao Infantil, e que
89,4% delas no esto sendo atendidas (IBGE/Pnad 2001),
o texto ressalta a atual dificuldade de atender essa demanda
e apresenta uma proposta alternativa para a primeira infncia,
sugerindo um programa que visa no s subsidiar financeiramente
os pais na sua tarefa de educar e cuidar de seus filhos, como tambm
orienta-los na forma como faz-lo21 .
Uma disposio geral do governo foi promover o
debate com a sociedade sobre as propostas elaboradas nos
Ministrios, e o MEC realizou vrias audincias pblicas para
apresentar diretrizes e objetivos da nova gesto e colher
sugestes. Em audincia de 17 de junho de 2003, da qual
participaram vrias entidades governamentais e nogovernamentais, representantes do Movimento Interfruns de
Educao Infantil, assim como vrios outros participantes da
audincia, manifestaram sua discordncia pela opo
assistencial da proposta apresentada pelo MEC para as crianas
de zero a trs anos. A defesa de um programa especfico para
a Educao Infantil, e no somente para a primeira infncia,
composto por conjunto de aes que visem ampliar e
melhorar o atendimento de crianas em creches e pr-escola,
foi contraposto idia de implementar iniciativas que no
atendem a esse objetivo como a apresentada pelo MEC.
Uma crtica contundente foi feita por Flvia
Rosemberg, que distribuiu um documento onde se l: O
Brasil adota a menina dos olhos do Banco Mundial para a educao
infantil dos pobres: educar as mes ao invs de ampliar vagas em creches.
Mais frente explica:

21

Espelho do Programa 1065 Educao na Primeira Infncia

SigPlan,Ministrio do Planejamento

104

Minha crtica a essa proposta do PPA que ela no promove a

eqidade social, de gnero e raa, como prometem seus defensores, mas
redunda em atendimento incompleto, implantado como soluo de
emergncia, porm extensivo, o que redunda, via de regra, baixa
qualidade, e grande instabilidade, sendo destinado, exatamente, a
populaes pobres que, da tica de polticas afirmativas, necessitam e
tm direitos a programas completos e estveis como medidas de correo
das injustias que vem sofrendo histrica e sistematicamente.22

As crticas feitas a esse programa foram consideradas

pelo Governo durante o processo de formulao do novo PPA.
A tabela a seguir apresenta a evoluo do desenho do programa
Educao na Primeira Infncia, desde a proposta inicial do
MEC at seu formato final. A principal modificao, durante a
validao qualitativa do programa, realizada no Ministrio do
Planejamento 23 , foi justamente a excluso da ao Bolsa
Primeira Infncia 24 por falta de amparo legal25 e tambm
porque, na mesma poca, estava sendo formulado um Programa
de Transferncia de Renda com Condicionalidades, para unificar
todas as aes de transferncia em um nico programa, o que
retira o sentido de criao de uma nova modalidade de auxlio
financeiro a famlias. Com isso a natureza e o contedo da

22
23

24

25

idem
Participaram da etapa de validao de programas os tcnicos da Secretaria
de Planejamento do Investimento Estratgico SPI, tcnicos da Secretaria
de Oramento SOF e tcnicos do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPEA, rgos do Ministrio do Planejamento
A Bolsa Primeira Infncia tem por finalidade proporcionar s famlias com
renda mensal per capita de at salrio mnimo e com crianas de 0 a 3
anos de idade condies de nutrio e meios de assegurar, por meio de
atividades ldicas e pedaggicas, o desenvolvimento cognitivo de seus filhos,
necessrio preparao para a vida escolar, Elaborao do PPA
Programao Qualitativa, SigPlan, Ministrio do Planejamento.
Propostas vinculadas transferncia de renda necessitam de legislao
especfica.

105

proposta encaminhada pelo MEC foram completamente

alterados. Isto implicou mudana de objetivo, pblico alvo e o
redesenho das aes do Programa.

Fonte: SigPlan Programao Qualitativa, Ministrio do Planejamento

Em que pese tenha havido a concordncia do MEC em

relao proposta reformulada do programa Educao na
Primeira Infncia durante a fase de validao no Ministrio do
Planejamento, o Ministrio da Assistncia Social no a avalizou
e decidiu que as duas aes sob sua responsabilidade, destinadas
ao atendimento de criana em creche e construo de creches,
seriam includas em outro programa do prprio Ministrio,
Proteo Social Infncia, Adolescncia e Juventude. Nesse
programa as aes pr-existentes para as crianas carentes de
at seis anos so redefinidas. A nova ao Servios de Proteo
Socioassistencial Infncia e Adolescncia tem por finalidade
assegurar o desenvolvimento integral da criana de at seis anos
em situao de pobreza e risco social, envolvendo o atendimento
em jornada integral ou parcial nas modalidades de creches, pr106

escolas, brinquedotecas, creches volantes e atendimento

domiciliar. Apesar de se manter prxima da finalidade da ao
anterior, o ttulo atual sugere uma modificao do pblico alvo,
com a incluso dos adolescentes, sem que haja uma descrio
dos servios de proteo a esses jovens. O mesmo ocorreu com
a ao pr-existente para a construo de creches, que na nova
formulao passou a denominar-se Construo, Ampliao e
Modernizao de Centros Pblicos de Atendimento a Crianas
e Adolescentes.
O que importa ressaltar que, com a excluso das aes
sob a responsabilidade da Assistncia Social, o programa
Educao na Primeira Infncia do MEC ficou esvaziado e
as aes que agora o compem so insuficientes para realizar
seu objetivo e a meta de ampliar a taxa de freqncia escola de
crianas de 0 a 3 anos, passando de 10,6% para 34% em 2007.
No que diz respeito pr-escola, as novas aes
programadas pelo MEC esto distribudas em vrios programas:
Brasil Escolarizado, Valorizao e Formao de Professores
e Democratizao da Gesto nos Sistemas de Ensino sendo
que, em alguns casos, trata-se de aes destinadas educao
infantil que no foram desdobradas, e portanto tambm
beneficiam as crianas de 0 a 3 anos de idade.

3. A REVISO NECESSRIA
A metodologia oficial para a elaborao de programas
do PPA estabelece que:
Programa o instrumento criado por Lei especfica, de organizao
da ao governamental que articula um conjunto de aes (projetos,
atividades, operaes especiais e aes no oramentrias), pessoas e
estruturas motivadas ao alcance de um objetivo comum. O programa
o resultado do casamento entre a necessidade identificada na sociedade
107

(problema) e a vontade poltica expressa nas Orientaes Estratgicas

de Governo. Seu objetivo expresso em um resultado que a soluo
de um problema ou atendimento de demanda da sociedade e medido
pela evoluo de indicadores no perodo de execuo do programa,
possibilitando-se, assim, a avaliao objetiva da ao do Governo. 26

Em seu formato final, o programa Educao na

Primeira Infncia no articula as aes necessrias e
suficientes para o alcance de seu objetivo que Ampliar o
atendimento educao infantil de crianas de at trs anos de idade,
uma vez que aes relevantes e pertinentes esto em outro
programa da Assistncia Social. Alm disso, aes como
Produo e distribuio de peridicos para a educao
infantil, Fomento pesquisa e desenvolvimento da
educao infantil, Apoio capacitao de professores da
educao infantil, Apoio capacitao de profissionais
atuantes nas instituies de educao infantil, que se
encontram em outros prog ramas do MEC, tambm
contribuem para o alcance do objetivo do programa para a
primeira infncia e tambm deveriam ali estar localizadas.
Porm essas aes destinam-se ao atendimento educacional
de crianas de at seis anos, compreendendo creche e prescola, e no foram desdobradas para integrarem programas
diferenciados por faixa etria. Na realidade isso vai de
encontro ao que os profissionais da rea defendem : formular
um programa que articule as aes para a expanso e melhoria
da Educao Infantil como um todo.
Nesse sentido, um novo programa poderia ser criado
aproveitando aes j programadas, conforme constam na
tabela a seguir.

26

Manual de Elaborao de Programas, Ministrio do Planejamento.

108

Valores em R$ 1,00

Fonte: PPA 2004-2007 Projeto de Lei

No cabe aqui neste artigo analisar se os recursos orados

para o perodo 2004-2007 sero suficientes para cumprir as
metas estabelecidas pelo MEC para educao infantil: garantia
de matrcula na pr-escola de todas as crianas de 4 e 5 anos
at 2006 e ampliao da taxa de freqncia escola de crianas
de 0 a 3 anos, passando de 10,6% para 34% em 2007. As
informaes sobre os recursos orados para o perodo do Plano,
contidas na tabela acima, foram apresentadas com intuito de
subsidiar a reflexo sobre a necessidade de financiamento para
a expanso e melhoria da educao infantil.
4. CONCLUSO
O processo de reviso do PPA 2004-2007, cuja
proposta dever ser encaminha ao Congresso Nacional em
109

abril de 2004, abre a oportunidade de se corrigirem as falhas

assinaladas durante a concepo do programa Educao
na Primeira Infncia e pode ser o momento de resgatar
uma proposta de um programa que articule aes para o
desenvolvimento da Educao Infantil.
importante salientar que programas multissetoriais
do tipo proposto para a Educao Infantil, que compreendem
aes desenvolvidas em Ministrios distintos, enfrentam o
desafio de equacionar deficincias de gesto em virtude da
inexistncia de esquemas consolidados de coordenao
intersetorial. Isso impede a convergncia e a sinergia das aes
implementadas em unidades separadas da Administrao
Pblica Federal. Contudo, para que se possa efetivamente
enfrentar um problema da sociedade que, em geral, necessita
de aes que no esto circunscritas a apenas uma rea da
Administrao Pblica, preciso avanar no aprimoramento
dos esquemas de coordenao.

110

O DESAFIO DA GESTO
COMPARTILHADA E A
NECESSRIA ARTICULAO
ENTRE ASSISTNCIA SOCIAL
E EDUCAO INFANTIL
Valdete de Barros Martins*

sempre importante registrar que os avanos mais

significativos no processo de democratizao e,
conseqentemente, de reconhecimento de direitos sociais no
Brasil ocorreram nas dcadas de 80 e 90. A Constituio de
1988 demarcou um novo momento, resgatou para o Estado
o seu papel de provedor de polticas sociais, portanto,
incluindo significativo nmero da populao brasileira at
ento desprotegida do acesso aos direitos sociais bsicos,
como educao, sade, assistncia social, entre tantas polticas
necessrias ao bem-estar da populao.
Nessa direo, a regulamentao de leis especficas como
o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), que vem
reafirmar para as crianas brasileiras aspectos fundamentais j
assegurados nos tratados internacionais (Convenes e outros),
explicita as responsabilidades relacionadas com a famlia, a
sociedade e o Poder Pblico em geral, quanto garantia dos
direitos das crianas e adolescentes.
*

Valdete de Barros Martins Assistente Social, Mestra em Servio Social, Diretora

de Acompanhamento da Poltica de Assistncia Social do Ministrio de Assistncia
Social e a Atual Presidente do Conselho Nacional de Assistncia Social.

111

O paradigma da proteo integral deter mina o

estabelecimento de um pacto entre a sociedade e o Estado,
impondo novas responsabilidades, afirmando, portanto, a
prioridade absoluta no atendimento a crianas e adolescentes,
no acesso e permanncia aos servios pblicos. O ECA, ao
dar preciso e detalhar as garantias relacionadas a cada poltica
pblica, no deixa dvida de que, ao serem regulamentadas,
as mesmas deveriam expressar em seus contedos as aes e
as medidas dirigidas criana e ao adolescente. Desta forma,
a poltica de sade aprovada em 1990 (Lei n 8.080), a de
assistncia social em 1993 (Lei n 8.742) e a de educao em
1996 (Lei n 9.394) consolidam um novo arranjo no
atendimento dirigido s crianas e aos adolescentes.
Os princpios e as diretrizes, obedecendo a esse novo
pacto instalado na Constituio de 1988, que privilegia uma
relao cooperada entre as esferas de governo, estabelecem as
competncias comuns, e as privativas de cada ente federado
preconizam ainda a relao do Estado com a sociedade, que
ganha uma dimenso especial fundada na participao social,
por meio de representaes dos diversos segmentos envolvidos
com cada poltica, mediatizada pelos conselhos e fruns no
decorrer do processo democrtico instalado.
Dessa forma, a organizao, a gesto, o controle social
e o financiamento das polticas de seguridade social, educao,
criana e adolescente, entre tantas outras, ganham um novo
modelo, passam a constituir sistemas prprios para o
desenvolvimento do seu conjunto de aes. Por outro lado,
pressupe uma intrnseca articulao de modo a atender os
objetivos quanto garantia dos direitos.
A inteno desta reflexo resgatar brevemente o
tratamento dispensado pelo Estado, especialmente pelas polticas
de Educao e Assistncia Social, quanto responsabilidade na
conduo da poltica de Educao Infantil, considerando o
112

processo, por um lado transitrio, e de outro, a intersetorialidade

na responsabilidade do atendimento. certo que desde a
Constituio Federal e as legislaes complementares acima
citadas busca-se superar a viso assistencialista de no-direito,
que predominou por muitos anos no atendimento aos direitos
das crianas, particularmente, as mais pobres. Nessa direo,
preciso reafirmar o compromisso tico, poltico, institucional e
tcnico que busca encontrar caminhos na concretizao de uma
efetiva poltica de Educao Infantil.

1. OS AVANOS NA POLTICA DE EDUCAO

O inciso IV, do artigo 208 da Constituio Federal,
inovou ao definir o atendimento em creche e pr-escola
como dever do Estado, e concretiza, portanto, do ponto de
vista legal e poltico, a ruptura com a viso do no-direito e
assinala a responsabilidade da educao com a criana de
zero a seis anos. Os sistemas educacionais institudos com
base no marco regulatrio da poltica de Educao, trazem
para seu campo de atuao o debate e conseqente
compromisso em pautar a educao infantil.
Na complementaridade dessa questo, a Constituio
Federal atribui que os municpios atuaro prioritariamente
no ensino fundamental e pr-escola, inclusive fixando
percentuais mnimos de recursos a serem destinados pela
Unio, Estados e Municpios. A Carta Maior, ao definir as
competncias concorrentes entre Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios, o faz com apoio no princpio do
respeito colaborao recproca, orientada na direo da
autonomia dos entes federados.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional,
no seu art. 89, define que as creches e pr-escolas existentes
113

ou que venham a ser criadas devero, no prazo de trs anos

a contar da publicao desta lei, integrar-se ao respectivo
sistema de ensino. Neste processo enfatizado o
protagonismo da educao.
importante destacar que as polticas sociais e, entre
essas, a Educao, devem constituir fundos especiais na
perspectiva da visibilidade, do controle social e da possibilidade
de qualificar as aes da rea. No caso da Educao, ao criar o
Fundef, objetivou-se concentrar recursos para o
desenvolvimento do Ensino Fundamental. Nessa direo, o
financiamento da Educao Infantil deveria figurar entre as
aes financiadas por esse Fundo, o que no vem acontecendo.
Observa-se aqui um conflito de legislao: a LDB, ao ampliar
o conceito de Educao Infantil (creches e pr-escolas), avana.
Por outro lado, a impreciso do financiamento por parte da
educao tem criado dificuldades enormes para a continuidade
e manuteno da rede j existente. E, mais grave, no possibilita
a ampliao da mesma.
Consta do Plano Nacional de Educao, Lei n 10.172,
de 9/01/2001, o diagnstico da Educao Infantil no Brasil.
O retrato desse estudo comprova que a prioridade dos
recursos est direcionada ao Ensino Fundamental, deixando
no prejuzo o desenvolvimento das aes referentes
Educao Infantil. As dificuldades enfrentadas pela rede
(g overnamental e no-g over namental), que realizam
atendimento de zero a seis anos, so inmeras, tendo esse
fato gerado, inclusive, o fechamento de algumas instituies
que prestam atendimento s crianas de zero a seis anos.
O reconhecimento desse quadro exige dos gestores
pblicos um aprofundamento do debate na perspectiva de
encontrar as sadas para garantir que a educao cumpra o
seu papel sem prejuzos a qualquer faixa etria. A construo
de outros instrumentos importantes para subsidiar a
114

estruturao da Educao Infantil, como componente da

Educao Bsica, j foi elaborada, a exemplo das Diretrizes
Curriculares Nacionais para a Educao Infantil, e das
Diretrizes Operacionais que orientam o processo de
integrao das creches nos sistemas de educao municipais,
mas falta, no entanto, concretiz-las.

2. OS AVANOS NA POLTICA DE ASSISTNCIA

SOCIAL: O PAPEL DA ASSISTNCIA SOCIAL
NO ATENDIMENTO CRIANA DE ZERO
A SEIS ANOS
A Assistncia Social, ao ser incorporada como poltica
de Seguridade Social de carter no-contributivo, que deve
prover os mnimos sociais a quem dela necessitar, apresenta
com a regulamentao da Lei Orgnica de Assistncia Social
LOAS (Lei n 8.742/93) princpios, diretrizes, finalidade e
objetivos que orientam a gesto da poltica, direcionando o
atendimento prioritrio a alguns segmentos como est
elencado no art. 2 A assistncia social tem por objetivo: I
proteo famlia, maternidade, velhice; II o amparo s
crianas e adolescentes carentes. Por outro lado, o art. 23, reafirma
o ECA, ao estabelecer prioridade no atendimento dirigido a
crianas e adolescentes. Desta forma, a LOAS demarca em
seu contedo a relao intrnseca com outras polticas
setoriais para enfrentar as situaes de vulnerabilidades sociais
(art. 2 da LOAS).
Nesse sentido, pode-se traduzir o papel que a poltica
de Assistncia Social deve ter na garantia da insero das
crianas ao direito educao, sade, assim como a outros
servios necessrios garantia da vida. importante destacar
que na organizao e gesto dessa poltica, operacionalizada
115

por meio do Sistema Descentralizado e Participativo

constitudo de Conselho, rgo Gestor, Fundo e Plano
d-se nfase municipalizao das aes. Essa atribuio
no desobriga os outros entes federados, Unio e Estados,
especialmente do co-financiamento das aes, o que hoje
urgente para a implementao do atendimento integral
criana de zero a seis anos.
preciso registrar que a participao da Assistncia
Social no atendimento s crianas de zero a seis anos,
especialmente na modalidade creche, histrica, data da
criao da Legio Brasileira de Assistncia (LBA), passando
pela Secretaria de Assistncia Social (SAS), vinculada ao
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS),
posteriormente, Secretaria de Estado de Assistncia Social
(SEAS). Tem-se observado que,
a partir de 1995/96, aes do governo federal destinadas
ao atendimento a crianas em creches da Legio Brasileira
de Assistncia Social (LBA) e da Fundao Centro Brasileiro
(FCBIA) foram assumidas no pelo MEC, mas pela SAS/
MPAS e avanou-se no processo de municipalizao dos
servios (Almeida, 2002).

Em documento intitulado Proposta para Atendimento

de Criana em Creche e Pr-Escola na rea da Assistncia
Social no perodo 1996/1998, a SAS declara que em 1996
firmou 5.767 convnios, realizados em 3.402 municpios. Das
9.499.363 crianas de zero a seis anos pertencentes a famlias
com renda per capita de at meio salrio mnimo, a Secretaria
apoiou o atendimento de 16,25%, com valor per capita de
R$14,84 prevendo, como uma das metas at 1998, que esse
valor deveria chegar a R$28,73 (vinte e oito reais e setenta e
trs centavos) por meio de parceria com os Ministrios da
Educao e do Desporto e da Sade. Na mesma direo,
116

proposto como meta repassar 100% das creches para os

sistemas educacionais municipais. A gesto desse processo seria
conduzida em parceria com os referidos ministrios. Os
recursos transferidos em 1996 foram da ordem de
R$209.714.404,00, para atender a 1.543.629 crianas.
A Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS),
aprovada pelo Conselho Nacional de Assistncia Social, por
meio da resoluo 207, de 1998, no item 4.1.1 afirma que
o atendimento integral criana de zero a seis anos de idade
prestado em creches e pr-escolas e apoiado pelo Ministrio
da Previdncia e Assistncia Social por meio da Secretaria
de Assistncia Social, em estreita relao com os Estados e
municpios, entidades e organizaes de assistncia social.

Em 1999, o MPAS/SEAS publica cartilha Ao

compartilhada das polticas de ateno integral criana de
zero a seis anos. O propsito do documento mais uma vez
est na direo de reafirmar o papel da Educao e explicitar a
responsabilidade da Assistncia Social. As competncias da
Assistncia Social, junto s creches e pr-escolas, devem ser:
identificar no municpio as famlias com crianas de
zero a seis anos demandatrias da Assistncia Social;
identificar e apoiar tecnicamente, em parceria com
a educao, as demandas existentes nas localidades
que no possuam as devidas estruturas (fsicas, de
recursos humanos, pedaggicas e administrativas),
conforme normas emanadas dos conselhos estaduais
ou municipais de Educao;
apoiar as famlias destinatrias da Assistncia
Social que possuem filhos em creches e pr-escolas,
por meio da incluso em programas oficiais de
auxlio, de gerao de renda, de mecanismos de
117

encaminhamento, de esclarecimento sobre acesso

a programas de enfrentamento pobreza, garantido
s crianas incluso e promoo social;
articular e planejar programas e cursos de apoio
socioeducativo s famlias;
garantir que os recursos oriundos da Assistncia
Social, aplicados em creches e pr-escolas, sejam
destinados ao seu pblico-alvo.
Nesse sentido, em 2000, a SEAS, com a edio das
Portarias n 2.854/00 e 2.874/00, busca compor novas aes
dirigidas criana de zero a seis anos, apresenta
modalidades de atendimento assim denominadas:
atendimento em unidades de jornada integral ou parcial por
meio de creches e pr-escolas, brinquedotecas,
atendimentos domiciliares e aes socioeducativas de apoio
famlia, inclusive estabelecendo novo per capita, que inclui
as trs ltimas modalidades.
Entretanto, nos anos de 2001/2002, a SEAS continua
a financiar aes dirigidas ao atendimento em creche,
registrando-se um pequeno aumento no nmero de metas.
Constata-se, ainda, que o oramento da SEAS destinado s
crianas de zero a seis anos tem um importante peso dentro
do conjunto dos servios assistenciais de carter continuado
do Ministrio. Essas constataes reforam a tese da
identidade historicamente assumida pela Assistncia Social,
no campo de zero a seis anos (Almeida, 2002).
A SEAS, ao regulamentar as modalidades de
atendimento, em nada inova: as aes propostas caminham
na direo da precarizao dos padres de servios j
existentes na rede de creches. O debate no foi
suficientemente instalado nos municpios, a participao das
instncias colegiadas (Conselhos de Assistncia Social e
Educao) foi insuficiente, a desarticulao entre as esferas
118

de governo e dessas com a sociedade no contribui para

avanar-se na efetivao dos direitos devidos s crianas. O
acompanhamento na alterao da rede por parte da
Assistncia Social pressupe um processo de monitoramento
e avaliao que tambm deixou a desejar. Dados de 2003 da
gerncia de zero a seis, indicam que das 1.669.322 metas
pactuadas, 156.956 esto na modalidade aes
socioeducativas de apoio famlia, o que pressupe que estas
crianas j estejam sendo atendidas na rede de educao.
A cobertura de provises/servios da Poltica de
Assistncia Social, na realizao do atendimento de zero a
seis anos, deve ser norteada por um padro de incluso social
que garanta a acolhida e eqidade no desenvolvimento das
novas aes, afirme principalidade do direito, rompendo com
aes focalistas e de baixo padro de qualidade. A primazia
do Estado evidencia-se j que este assume o compromisso
de conduzir um processo amplo, democrtico e articulado
na direo de alcanar a dimenso de um atendimento digno,
legtimo e justo s crianas brasileiras.

3. O DESAFIO PERMANECE
Neste novo momento, com a criao do Ministrio da
Assistncia Social (MAS), a oportunidade de se resgatar
todas as ambigidades e indefinies que envolvem o
atendimento criana de zero a seis anos. A to urgente e
necessria articulao com o Ministrio da Educao deve
ser retomada de imediato, no sentido de aprofundar o debate
e subsidiar intervenes acerca dos seguintes pontos:
o papel da assistncia social, buscando resgatar os
princpios da convivncia familiar e comunitria
(art. 4 da LOAS), da prioridade infncia em
119

situao de risco pessoal e social (art. 23 da LOAS),

na direo do cumprimento do art. 4 do ECA.
o desenvolvimento de estudos, de modo a
identificar a situao atual do co-financiamento
realizado pela assistncia social no atendimento de
zero a seis anos. Nessa direo, torna-se necessrio
rever os instrumentos que orientam esse processo,
especialmente as Portarias n 2.584 e 2.874/2000;
a necessidade de instituir gr upo de trabalho
permanente entre os Ministrios da Educao e da
Assistncia Social, incluindo outros atores
fundamentais para avanar na direo da construo
de uma agenda mnima, de coordenao
intersetorial. Por outro lado, fica evidenciado que
a complexidade da questo colocada extrapola as
competncias da Assistncia e da Educao e no
se resolve de forma definitiva pelos mecanismos
de gesto compartilhada. importante que se
coloque em perspectiva um tratamento mais
estrutural para o formato de planejamento das
aes do governo federal no atendimento da criana
de zero a seis anos, envolvendo tambm a Casa
Civil da Presidncia da Repblica e o Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto.
Reconhece-se a complexidade desse debate, mas
urgente uma definio que explicite as medidas/provises
da Assistncia Social nesse campo.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALMEIDA, A. C. A poltica de assistncia social e os
programas federais destinados s crianas de zero a seis anos:
120

avanos, constrangimentos e desafios, relatrio final. In:

INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA.
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______. Proposta para atendimento de crianas em creches e prescolas na rea da assistncia social no perodo 1996-1998. Braslia:
MPAS, SAS, 1996.
CAMPOS, M. M.; ROSEMBERG, F.; FERREIRA, I. M.
Creches e pr-escolas no Brasil. 3. ed. So Paulo: Cortez, 2001.
PENSAR BH. Ed. temtica. Poltica social, Belo Horizonte,
n.3, maio/jul. 2002.

121

PARTE 3

A educao infantil no financiamento

da educao bsica

FUNDO DE MANUTENO E
DESENVOLVIMENTO DA
EDUCAO BSICA FUNDEB
Francisco das Chagas Fernandes*

A questo da educao nacional, oferecida pelos

Estados, Distrito Federal e Municpios, especialmente a
educao bsica, constitui um dos grandes desafios a ser
enfrentado no contexto da poltica de incluso social que
norteia as aes do atual governo. A ampliao do alcance
do FUNDEF mais importante mecanismo de redistribuio
de recursos vinculados educao constitui a principal
medida a ser implementada no conjunto das prioridades
educacionais presentes, por promover a imediata e efetiva
redistribuio dos recursos da educao.
A implantao do FUNDEF a partir de 1998
contribuiu para a ampliao do atendimento apenas no
mbito do ensino fundamental, deixando, porm, margem
do processo de incluso, as crianas em idade escolarizvel
na educao infantil e os jovens que anualmente batem s
portas do ensino mdio, numa escala crescente de demanda,
dentre outras razes, pelo impulso que o FUNDEF
promoveu no segmento do ensino fundamental pblico. E
desconsiderou a demanda de quase 50 milhes de jovens e
adultos que no tm o ensino fundamental completo.

Secretrio de Educao Infantil e Fundamental do Ministrio da Educao.

Ex-diretor do FUNDEF.
125

Na Educao Infantil apenas 18,5% da populao de

zero a seis anos atendida nas escolas pblicas estaduais e
municipais, no ensino fundamental 97% das crianas de 7 a
14 anos esto matriculadas e no ensino mdio cerca de 40%
dos jovens de 15 a 17 anos so atendidos. O descompasso
existente no atendimento dos trs nveis de ensino que
compem a educao bsica, decorre da ausncia de uma
poltica que concorra para a indistinta universalizao do
atendimento, sustentada por mecanismos que assegurem
melhoria qualitativa do ensino oferecido, com valorizao
dos profissionais da educao. O FUNDEB vem preencher
essa lacuna como mecanismo que incentiva, democratiza e
assegura o acesso Educao Bsica.

1. RESPONSABILIDADE DA UNIO, ESTADOS

E MUNICPIOS
A Constituio Federal atribui Unio uma
responsabilidade direta em relao garantia do ensino
superior, ficando a cargo dos Estados, Distrito Federal e
Municpios o oferecimento da Educao Bsica, contudo,
sob a ao normativa, supletiva e redistributiva da Unio,
que assegura assistncia tcnica e financeira a esses entes
federados, concorrendo, dessa forma, para a reduo das
acentuadas desigualdades existentes e para a
universalizao do ensino, com melhoria qualitativa.
urgente a promoo da eqidade no tratamento dado a
todos os segmentos do ensino que compem a educao
bsica, assegurando aos governos estaduais e municipais,
pela via da redistribuio dos recursos e pelo aporte de
verbas federais suplementares, igualdade na capacidade
financeira de promoo do atendimento em todos os nveis
126

de ensino que oferecem e, conseqentemente, garantindo

a todas as crianas e jovens brasileiros igualdade de
oportunidades de acesso educao, independentemente
da localizao geogrfica de suas residncias e do ente
governamental a que se encontram vinculadas as escolas
pblicas que iro atend-los.
importante destacar que a atuao dos Estados e
Municpios, no mbito da Educao Bsica, ocorre de
forma diferenciada, recaindo sobre os Municpios a quase
totalidade do atendimento nas Creches (98%), Pr-Escolas
(92%) e 1 a 4 srie do Ensino Fundamental (71%),
enquanto a atuao dos Estados concentra-se no Ensino
Mdio (97%), 5 a 8 srie do Ensino Fundamental (64%)
e Educao Especial (57%), verificando-se um certo
equilbrio apenas na Educao de Jovens e Adultos, em
que Municpios e Estados atendem, respectivamente, a
48% e 52% dos alunos matriculados, conforme dados do
Censo Escolar de 2002.
Essa diferenciao de participao no atendimento
decorre da prpria diviso de responsabilidades dos entes
federados, imposta pela Constituio Federal em relao
garantia dos diversos segmentos da formao bsica do
cidado. A proposta de criao do FUNDEB mantm essa
diferenciao de responsabilidades, nos aspectos
estruturais, organizacionais e de gesto dos respectivos
sistemas de ensino, entretanto promove uma ampla
redistribuio dos recursos financeiros vinculados
educao bsica, adotando como critrio o nmero de
alunos matriculados por nvel de ensino no mbito de cada
rede (estadual ou municipal) e a garantia de um
investimento mnimo por aluno/ano, a ser fixado
anualmente, que assegure efetivas condies de se alcanar
um adequado padro de qualidade do ensino.
127

2. ASPECTOS FSICO-FINANCEIROS
Atualmente so atendidos pelo FUNDEF 32 milhes
de alunos. Com a criao do FUNDEB, sero atendidos mais
de 47 milhes de alunos matriculados na educao infantil,
no ensino fundamental e mdio das redes Estaduais e
Municipais, em todas as modalidades de ensino, inclusive
na Educao de Jovens e Adultos, no considerados na
redistribuio dos recursos do atual FUNDEF.
Para viabilizar o atendimento desse contingente de
alunos, no projeto de criao do FUNDEB devem ser
asseguradas:
a composio do Fundo com os recursos vinculados
educao no mbito dos Estados, Distrito Federal
e Municpios;
uma maior participao financeira da Unio na sua
composio, a ttulo de complementao;
a fixao, no mbito de cada Estado e do Distrito
Federal, de um valor por aluno/ano diferenciado
por nvel e modalidade de ensino, associada
garantia de um valor nacional mnimo de
investimento que assegure qualidade do ensino.
A equalizao financeira promovida pelo Fundo, em
razo das diferenas, tanto nas participaes no atendimento,
quanto na composio de custos por nvel de ensino, provocar
diferenciados impactos financeiros junto aos Estados e
Municpios, em funo do grau de participao de cada ente
governamental no atendimento do segmento do ensino em que
atua de forma predominante. Entretanto, importante destacar
que sero beneficiados aqueles governos que, por um lado,
contam com uma reduzida capacidade de financiamento da
educao e, por outro, atuam com significativa participao
no atendimento aos alunos da Educao Bsica.
128

Esse efeito financeiro que se verifica, tanto no atual

FUNDEF, quanto no novo FUNDEB, decorre da aplicao
do mecanismo redistributivo, baseado na transferncia dos
recursos em funo do nmero de alunos atendidos. A
equalizao promovida em cada Estado, pela redistribuio
apenas dos recursos do Governo Estadual e dos seus
Municpios, entretanto, no suficiente promoo da
necessria reduo das enormes desigualdades existentes e
da melhoria qualitativa do ensino. Por isso, de fundamental
importncia uma significativa participao financeira da
Unio, em carter complementar ao Fundo, pela necessidade
natural de se aportar recursos adicionais que alavanquem a
melhoria e a universalizao do atendimento na Educao
Bsica e minimizem os efeitos da reduo de receitas dos
entes governamentais transferidores de recursos do
mbito do Fundo.

3. FUNDEB INSTRUMENTO DE
VALORIZAO DOS TRABALHADORES
EM EDUCAO
A educao um setor intensivo em mo-de-obra,
fazendo com que os custos com pagamento de pessoal
representem cerca de 70% dos custos do ensino oferecido
pelo poder pblico. Essa situao h de perdurar por muito
tempo, em que pese a evoluo tecnolgica que, de forma
clere, tem contribudo para a introduo de novos recursos
didticos e o aperfeioamento dos mtodos e tcnicas
utilizadas no processo ensino-aprendizagem.
A presena do professor em sala de aula no apenas
continuar a ser necessria, como exigir desse profissional
uma atuao, tanto mais interativa e participativa quanto
129

mais atualizada em relao aos avanos e conhecimentos

tecnolgicos, alm de um adequado nvel de formao
acadmica, consoante dispe a Lei de Diretrizes e Bases
da Educao, ao estabelecer como meta qualitativa para o
docente a formao superior para todos aqueles que vierem
a ingressar na carreira do magistrio.
De outro lado, a crescente complexidade das escolas
exige outros profissionais habilitados para a educao
alimentar, a administrao escolar, a manuteno de infraestruturas operacionais e o manuseio pedaggico de novos
recursos tecnolgicos.
O Governo Federal no assume a responsabilidade
de disciplinar a carreira, nem a remunerao dos
profissionais da educao nos Estados e Municpios.
Entretanto, estabelecer diretrizes dever da Unio, em
parte j contemplado pelo art. 67 da LDB. Mais ainda: criar
condies e referenciais mnimos a serem observados
contribuir para a concretizao das medidas que
asseguraro a necessria valorizao do magistrio,
particularmente tornando condigna sua remunerao.
A legislao do atual FUNDEF prev que pelo menos
60% dos recursos do Fundo sejam aplicados na
remunerao do magistrio em efetivo exerccio no ensino
fundamental. Essa parcela de recursos per mitiu que
houvesse, sobretudo no mbito dos municpios, uma real
evoluo dos aviltantes e inadmissveis nveis salariais
praticados no passado. Contudo, com a experincia do
FUNDEF, pode-se constatar que a questo salarial do
magistrio no logrou xito com a simples garantia de um
limite mnimo de recursos financeiros que assegure a
cobertura e a melhoria da remunerao praticada pelos
Estados, Distrito Federal e Municpios. necessrio que,
alm do limite mnimo de recursos, seja garantido um piso
130

salarial para a categoria, assegurando importante

componente da valorizao do magistrio.
O FUNDEB dever prever que pelo menos 80% dos
seus recursos sejam destinados valorizao dos professores
e demais profissionais da educao, criando condies de
propiciar para todos uma formao slida de nvel mdio
ou superior e uma efetiva elevao da remunerao, pela
garantia de piso salarial nacional, a ser regulamentado em
Lei especfica.

4. MEDIDAS PARA CRIAO

Para criao e implantao do FUNDEB faz-se
necessrio aprovao de Emenda Constitucional, seguida de
regulamentao por meio de Legislao infraconstitucional. O
correspondente projeto de Emenda encontra-se em fase de
anlise e concluso no mbito do Governo, por um Grupo de
Trabalho Interministerial criado por Decreto de 21.10.2003,
formado por representantes dos Ministrios da Educao, da
Fazenda, do Planejamento, Oramento e Gesto e da Casa
Civil, sendo prevista a concluso dos trabalhos e a apresentao
do respectivo projeto, at o final do presente exerccio.

131

ESTUDO SOBRE AS POSSIBILIDADES

DE CONTINUIDADE DO FUNDEF E
O FINANCIAMENTO DA
EDUCAO BSICA NO PAS
Mariza Abreu*

1. LEGISLAO VIGENTE
1.1. Constituio Federal de 1988, com a redao dada
pela Emenda Constitucional n 14, de 13 de setembro de 1996:
a) Vinculao constitucional de recursos (CF, art. 212,
caput): mnimo de 18% para a Unio e de 25% para Estados,
DF e municpios da receita resultante de impostos para
despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino
(MDE), definidas pela LDB (arts. 70 e 71).
b) Subvinculao de recursos para o ensino
fundamental (art. 60, caput, do ADCT): por dez anos (1997 a
2006), mnimo de 60% dos recursos dos Estados, DF e
municpios previstos no art. 212 da CF (= 15% dos impostos)
para o ensino fundamental pblico.
c) Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) (art.
60, 5): por dez anos (1997 a 2006), em cada Estado, Fundo
de natureza contbil, constitudo por 15% do FPE, FPM,

Consultora Legislativa da rea XV Educao, Cultura, Desporto, Bens

Culturais, Diverses e Espetculos Pblicos

133

ICMS, IPI-Exp e recursos da Lei Kandir; redistribuio dos

recursos entre governo estadual e os municpios, de acordo
com a matrcula nas respectivas redes de ensino
fundamental, apurada pelo Censo Escolar do ano anterior,
realizado pelo Inep/MEC; complementao pela Unio dos
recursos dos Fundos, cujos valores anuais por aluno no
alcanarem um valor mnimo por aluno definido
nacionalmente; subvinculao de, no mnimo, 60% dos
recursos do Fundo em cada UF para o pagamento do
magistrio do ensino fundamental pblico.
1.2. Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996: dispe
sobre a vigncia automtica do Fundo a partir de 1998 (art.
1), a complementao da Unio e a fixao do valor
nacional por aluno (art. 6, 1), a operacionalizao do
Fundo (art. 3), a diferenciao de valor por aluno,
considerando 1 a 4 srie, educao especial e escolas rurais
(art. 2), os conselhos sociais de acompanhamento e
controle social (art. 4), a elaborao de novos planos de
carreira para o magistrio (art. 9), etc.

2. AVALIAO DA SITUAO ATUAL

2.1. amplamente majoritria, na sociedade, a
avaliao positiva do Fundef como mecanismo
redistributivo para financiamento do ensino fundamental
pblico.
2.2. Vrias polmicas verificadas na implantao do
Fundo foram superadas ou, ao menos, adequadamente
encaminhadas. Como exemplo, podemos citar as
possibilidades de utilizao dos recursos subvinculados ao
magistrio para o pagamento apenas dos docentes ou
tambm dos profissionais de educao em exerccio das
134

chamadas funes de suporte pedaggico direto docncia

(hoje, poucos Tribunais de Contas mantm a interpretao
mais restritiva).
2.3. As principais polmicas no resolvidas referemse a: definio do valor mnimo nacional por aluno pelo
governo federal; diferenciao do valor por aluno para as
escolas rurais; e previso de ajustes progressivos das
contribuies ao Fundo para garantir valor por aluno
correspondente a padro de qualidade do ensino.
2.4. No Relatrio Final do g r upo de trabalho
institudo pelo MEC, neste ano, para realizar Estudo sobre
a Definio do Valor Mnimo Nacional por Aluno/Ano do
Fundef para 2003, conclui-se que o valor por aluno para
2003 no repe a inflao de 2002 e foi fixado aqum das
possibilidades atuais. O documento apresenta alternativas
para aumento desse valor ainda este ano, considerando ou
a disponibilidade financeira atual para a complementao
da Unio (395,0 milhes de reais), ou a dotao
oramentria (657,5 milhes de reais), ou, ainda, o
aumento dos recursos previstos no oramento federal de
2003. O documento traz luz a recomendao do TCU no
sentido de revisar, via projeto de lei ou medida provisria,
o dispositivo legal com a frmula de clculo do valor mnimo
nacional por aluno/ano do Fundef, de for ma a
compatibilizar o valor da complementao nacional com as
condies financeiras da Unio.
2.5. Nesse Relatrio, o GT do MEC reconhece a falta
de dados para fixar a diferenciao do custo-aluno e afirma
que, na segunda etapa de implantao do Fundef
(2002-2006), o valor mnimo deveria corresponder ao
custo-aluno-qualidade, tor nando-se, por tanto, mais
significativo, no contexto atual, a realizao de estudos para
definir esse custo-aluno-qualidade do que a aplicao da
frmula de clculo da Lei n 9.424/96.
135

3. PECs APRESENTADAS NO CONGRESSO

3.1. Aps a aprovao da Emenda Constitucional n
14, de 1996, novas PECs foram apresentadas no Congresso
Nacional, relativas ao financiamento da educao bsica.
3.2. Vrias dessas PECs evidenciam a preocupao
com o financiamento da educao infantil, prevendo a
incluso dessa etapa da educao bsica no Fundef sem
alterar sua composio PECs n 570/98 do Deputado
Severiano Alves (PDT/BA) e n 342/01 da Deputada Ana
Maria Corso (PT/RS) ou a subvinculao de recursos para
a educao infantil PEC n 415/01 do Deputado Incio
Arruda (PCdoB/CE).
3.3. Outras PECs tratam especificamente da vigncia
do Fundef a PEC n 467/01 do Deputado Armindo Ablio
(PSDB/PB) prorroga a vigncia do Fundo por mais dez anos,
ou seja, at 2016, e a PEC n 522/02, do Deputado Luiz
Carlos Hauly (PSDB/PR), transfor ma o Fundef em
mecanismo per manente de financiamento do ensino
fundamental pblico, ao transpor para os pargrafos do art.
212 da Constituio Federal o contedo do art. 60 do ADCT,
ento revogado. No Senado Federal, foi apresentada a PEC
n 29/02 pelo Senador Francisco Escrcio (PMDB/MA), que
inclui o 8 no art. 60 do ADCT duplicando o prazo de
vigncia previsto no caput do artigo, caso, ao seu trmino, persistam
as deficincias do ensino fundamental pblico, ou seja, prorroga a
vigncia do Fundef tambm por mais dez anos.
3.4. Ao mesmo tempo, foi oferecida apreciao do
Congresso a PEC n 112/99 pelo Deputado Padre Roque
(PT/PR) e outros parlamentares do Par tido dos
Trabalhadores, que cria o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb), desarquivada neste
136

incio de nova legislatura e apensada PEC n 78/95, que

prope a ampliao do percentual de recursos vinculados
da Unio de 18% para 25%.
3.5. No Senado Federal, foi apresentada a PEC n 34/
02 pelo Senador Ricardo Santos (PSDB/ES), que modifica
o art. 212 da Constituio Federal, destinando o salrioeducao para a educao bsica, acrescenta o art. 212-A,
criando o Fundeb (com definio dos recursos que o
compem, que no a totalidade dos recursos vinculados dos
Estados e municpios, valor nacional por aluno no inferior
razo entre a receita total do Fundo no Pas e a matrcula
nacional total da educao bsica pblica, redistribuio dos
recursos de acordo com a matrcula na educao bsica e
60% dos recursos subvinculados para pagamento dos
professores da educao bsica pblica) e altera o art. 60
do ADCT, estabelecendo progressividade para atingir a regra
permanente para o clculo do valor nacional por aluno (70%
no primeiro ano at chegar a 100% no quarto ano). Desde
28 de fevereiro deste ano, essa PEC encontra-se na
Comisso de Constituio e Justia do Senado, para parecer.
3.6. Entre as PECs j apresentadas em 2003, na rea
da educao, a maioria delas refere-se ao financiamento do
ensino superior, mediante concesso de bolsa de estudo a
estudantes carentes e compra de vagas pelo Poder Pblico
em instituies confessionais ou comunitrias PECs n
12/03 do Deputado Oswaldo Biolchi (PMDB/RS), ns 27/
03 e 28/03 do Deputado Mendes Ribeiro Filho (PMDB/
RS) e n 55/03 do Deputado Wilson Santiago (PMDB/PB).
3.7. A PEC n 37/03, do Deputado Severiano Alves
(PDT/BA), cria o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Infantil e de Valorizao do Magistrio, em
mbito estadual e em carter permanente, por meio de
modificao do art. 212 da Constituio Federal.
137

3.8. Lembre-se que outras PECs em tramitao no

Congresso Nacional tratam da ampliao da possibilidade
de utilizao do salrio-educao. A PEC n 428/01, do
Deputado Eduardo Seabra (PTB/AP), prev a possibilidade
de utilizao do salrio-educao na pr-escola. A PEC n
232/00, apresentada pelo Executivo federal, prope a
possibilidade de utilizao do salrio-educao no ensino
mdio. Por fim, oriunda do Senado Federal, a PEC n 23/03,
que altera o 5 do art. 212 da Constituio Federal, para
estender a aplicao do salrio-educao educao infantil,
encontra-se em tramitao na Cmara dos Deputados,
apensada PEC n 428/01.
3.9. Sobre as propostas de extenso da aplicao do
salrio-educao, por solicitao da Presidncia da Comisso
de Educao, Cultura e Desporto, a Consultoria Legislativa
elaborou Nota Tcnica.

Observao: Arquivada apenas a PEC n 570/98.

138

4. A PROPOSTA DO FUNDEB
4.1. Embora conste do programa de governo do
Presidente Lula, das manifestaes e documentos do ministro
da Educao, e dos pronunciamentos de vrios parlamentares
do PT, at este momento o Executivo federal no apresentou
sociedade brasileira Proposta de Emenda Constituio
que institua o Fundeb.
4.2. Ao mesmo tempo, por intermdio da Secretaria
de
Educao
Fundamental/Departamento
de
Acompanhamento do Fundef, o MEC encaminhou ofcio a
vrias entidades como a Confederao Nacional de
Municpios (CNM) e o Conselho Nacional de Secretrios de
Educao (Consed), e provavelmente a Unio Nacional dos
Dirigentes Municipais de Educao (Undime) e a
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao
(CNTE), tambm consultadas durante o estudo do valor por
aluno do Fundef para este ano, solicitando consideraes e
sugestes acerca da criao e implantao do Fundeb, em
substituio ao Fundef, para avaliao e considerao pelos tcnicos
que esto desenvolvendo o projeto no mbito do MEC.
4.3. Nesse ofcio, o MEC adianta que, considerada uma
das mais importantes medidas do atual governo em favor da
educao bsica oferecida pelos Estados, Distrito Federal e
municpios, o Fundeb prev a expanso do contingente de
beneficirios (alunos matriculados) que constitui a base para
distribuio e utilizao dos recursos, de forma a incluir todo
o alunado da educao bsica (e no apenas do ensino
fundamental, como ocorre no atual Fundef), bem como a
ampliao do percentual dos recursos da educao que
passaro a integrar o Fundo, alm da base de incidncia que,
necessariamente, ser objeto de redimensionamento, de forma
a tornar o novo Fundeb compatvel com o objetivo a que se
139

prope, qual seja de concorrer para a universalizao de

toda a educao bsica, com qualidade do ensino e
valorizao dos profissionais da educao.
4.4. Uma vez que o governo Lula ainda no apresentou
sua proposta de Fundeb, apresentamos a seguir uma sntese
da PEC n 112/99, oferecida apreciao do Congresso por
parlamentares do PT. Assim, esta proposta de alterao da
Constituio Federal:
(Art. 208) Introduz progressiva universalizao da
educao infantil.
(Art. 211) Introduz a responsabilidade da Unio pelo
ensino superior e educao profissional tecnolgica.
(Art. 211) Inverte a ordem da atuao prioritria
dos municpios (no texto atual, ensino fundamental e educao
infantil; na PEC, educao infantil e ensino fundamental).
(Art. 211) Substitui a colaborao entre Estados e
municpios na oferta do ensino fundamental pela colaborao
entre Unio, Estados, Distrito Federal e municpios na oferta
da educao bsica.
(Art. 211) Introduz, na CF, princpios presentes na
LDB distribuio de recursos conforme demanda (definida
como populao de 0 a 17 anos, mais jovens e adultos que no
completaram a educao bsica) e receitas de impostos, e
assistncia tcnica da Unio para suplementar custo-alunoqualidade, cujas diretrizes sero definidas em lei complementar.
(Art. 211) Cria o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica Pblica e de Valorizao
dos Profissionais da Educao (Fundeb) com totalidade dos
recursos vinculados dos Estados, Distrito Federal e municpios.
(Art. 211) Subvincula 80% do Fundeb para
valorizao dos profissionais da educao (magistrio ou todos
os trabalhadores em educao?).
140

(Art. 211) Dispe sobre conselhos gestores do

Fundeb, com representantes do poder pblico estadual e
municipal e da sociedade civil.
(Art. 212) Amplia a vinculao de recursos da
Unio de 18% para 20% da receita de impostos.
(Art. 60 do ADCT) Modifica as metas do perodo
de 10 anos erradicao do analfabetismo, universalizao
da educao bsica e do ensino obrigatrio, garantia de
permanncia na escola.
(Art. 60 do ADCT) Define prazo de cinco anos
para Estados e municpios retirarem financiamento do ensino
superior dos 25% vinculados MDE pelo art. 212.
4.5. Em resumo, pela proposta de 1999, o Fundeb seria
constitudo pelos 25% de toda a receita resultante de impostos
vinculados para despesas com MDE dos Estados e municpios,
e seria destinado ao financiamento de toda a educao bsica,
incluindo a educao infantil, o ensino fundamental e o ensino
mdio. Em outras palavras, o Fundeb consistiria em fundos
estaduais com a totalidade dos recursos vinculados para a
totalidade dos alunos da educao bsica pblica.
4.6. Ao mesmo tempo, a PEC n112/99 prev a
substituio dos conselhos sociais de acompanhamento e
controle social por conselhos gestores, a fixao de custosaluno-qualidade diferenciados para as etapas e modalidades
da educao bsica, e destinao de 80% para pagamento de
professores e outros profissionais da educao.

5. CONSIDERAES SOBRE O FUNDEB

5.1. Em primeiro lugar, cabe ressaltar que, em
decorrncia de o Fundef ter vigncia at 2006 e considerando
141

sua absoluta aceitao como mecanismo de financiamento

do ensino fundamental, ser necessria a alterao da
Constituio Federal durante o atual governo, qual no seja
apenas para dar continuidade ao Fundef ou torn-lo
permanente.
5.2. Hoje, o debate centraliza-se na avaliao das
possibilidades de instituio do Fundeb, surgindo, entretanto,
iniciativas que apontam, no sentido da implementao de
Fundos diferenciados, para o financiamento das diferentes
etapas da educao bsica.
5.3. Na comparao entre o Fundef e a proposta de
Fundeb, de acordo com a PEC n 112/99, so centrais as
questes relativas aos beneficirios (alunos do ensino
fundamental pblico ou da educao bsica pblica) e dos
recursos constitutivos do Fundo (15% de parte da receita de
impostos, a saber, do FPE/FPM, ICMS, IPI-Exp e recursos
recebidos conta da Lei Kandir, ou 25% da totalidade da
receita de impostos). Passamos a abordar estas duas questes.
5.4. Ao direcionar-se ao financiamento do ensino
fundamental, o Fundef promove redistribuio de recursos
entre os governos dos Estados e seus municpios em relao
a um nvel de ensino que, pela Constituio Federal e pela
LDB, consiste em responsabilidade concor rente ou
compartilhada desses dois nveis de governo. No Fundeb, a
totalidade dos recursos vinculados s despesas com MDE
seria redistribuda entre os Estados e seus municpios, em
relao a etapas da educao bsica, pelas quais eles no so
co-responsveis, visto ser a educao infantil incumbncia
apenas dos municpios, e o ensino mdio, apenas dos Estados.
Sobre isso, Paulo Sena observa:27
27

SENA, P. Os ns do financiamento educao : nota tcnica. Braslia: Consultoria

Legislativa da Cmara dos Deputados, abr. 2003.

142

A bem da transparncia no debate, preciso assinalar que

o aspecto positivo da proposta ampliao para todos
os nveis do esquema redistributivo-equitativo do Fundef
talvez no esteja sendo bem compreendido por algumas
prefeituras que esperam que o Fundeb estanque perdas
de recursos. No bem assim. Se, de um lado estas
prefeituras entraro com suas matrculas de educao
infantil, todas as prefeituras de municpios pobres tambm
o faro. Alm disso, o Estado entrar com as matrculas
do ensino mdio. Haver a necessidade do
aperfeioamento do controle sobre as matrculas-fantasma
e sobre as matrculas-cometa (o aluno que aparece uma
vez, faz a matrcula, conta para a base de clculo do
Fundef e no freqenta).

5.5. A incluso de todas as etapas da educao

bsica, em um mesmo Fundo, gera a necessidade de
definio de valores por aluno diferenciados por nvel de
ensino. Lembre-se que o GT do MEC sobre o valor por
aluno do Fundef reconhece que os resultados das pesquisas
at ento realizadas (em 2000 e 2002) no apontam uma
definio segura de diferenas, seja em relao ao custoaluno entre 1 a 4 srie e 5 a 8 srie, seja em relao ao
custo entre escolas rurais e urbanas. Sobre isso, Paulo Sena
(op. cit.) observa que a lei do Fundef prev coeficientes,
para diferentes subnveis de ensino e tipos de
estabelecimento. Sua implantao no foi nem imediata,
nem consensual, nem plena uma vez que as escolas rurais
permanecem excludas da diferenciao, mesmo no governo
Lula. A definio por nveis promete um forte conflito de
interesses federativos. (...) (J que no Fundef) muitas vezes
o regime de colaborao substitudo por conflitos
federativos abertos, como nos casos de fixao de
143

coeficientes e da definio pela responsabilidade do

transporte escolar.
5.6. Por fim, ainda sobre a questo dos beneficirios.
O Fundef foi institudo quando o atendimento educacional
no ensino fundamental populao de 7 a 14 anos
encontrava-se prximo da universalizao. Como, neste
nvel de ensino, a taxa de escolarizao bruta ainda
superior a 100% devido ao atraso escolar (que a sociedade
vem enfrentando com mecanismos como a acelerao de
aprendizagem e a reduo das taxas de reprovao e
abandono), e como vem se reduzindo a taxa de crescimento
demogrfico da populao no Pas, no momento da
formulao do Fundef (1995/1996) j se previa a futura
reduo da matrcula no ensino fundamental regular, o que
efetivamente comeou a se verificar a partir do Censo
Escolar do ano 2000. Assim, assegura-se a tendncia ao
crescimento do valor anual por aluno, pois mesmo na
hiptese irrazovel da estagnao da produo social e da
arrecadao de impostos, o Fundef implicava uma razo
na qual um mesmo volume de recursos seria dividido por
um nmero de alunos a cada ano menor. Na realidade, de
acordo com o GT do MEC, como de 1998 a 2002 a receita
do Fundef cresceu 76,5%, e as matrculas no ensino
fundamental pblico aumentaram 5,3%, o valor per capita
aluno/ano cresceu 67,6%.
5.7 No essa a realidade nem da educao infantil,
nem do ensino mdio, cujas matrculas vm crescendo ano
a ano e tendem, ainda, a um aumento significativo no
futuro prximo. Nesse caso, dividir recursos por matrculas
traz em si o risco de um valor por aluno decrescente, com
prejuzos evidentes para a qualidade do ensino, o que de
resto aconteceu na expanso do atendimento no ensino
fundamental.
144

5.8. Por exemplo, no Estado do Rio Grande do Sul,

um estudo publicado na imprensa em 199928 demonstra que,
entre os governos de 1975/1978 e 1995/1998, a educao
no s perdeu participao relativa nas despesas do Estado,
como manteve seu montante de gastos praticamente
inalterado. Em 1975/1978, despendia-se por ano, em mdia,
um bilho de reais com educao. Isso ocorreu mesmo com
a elevao da renda estadual e o crescimento das matrculas,
o que implicou a reduo do valor de recursos pblicos
disponveis por aluno, com a conseqente queda na
qualidade do ensino oferecido populao. 29 O que
aconteceu no Rio Grande do Sul deve ter sido repetido, em
maior ou menor medida, em todo o Pas.
5.9. Ainda, para tornar a questo mais complexa, so
diferentes as demandas e as condies de ampliao da
oferta na educao infantil e no ensino mdio. Em primeiro
lugar, a demanda na educao infantil mais facilmente
quantificvel, pois no mximo corresponderia totalidade
da populao na faixa etria de zero a seis (ou zero a cinco)
anos, j que no se apresenta o problema do atendimento
fora da idade apropriada (para caricaturar, no h educao
infantil para jovens e adultos). Sem falar no fato de que o

28

29

BRUNET, J. E. G.; CALAZANS, R. B. Aonde vai a educao do Rio Grande

do Sul? Gazeta Mercantil, 28 jun. 1999.
A participao relativa mdia das despesas com educao no perodo 1975/
1978 foi de 25,1% no conjunto total da despesa, reduzindo-se para 13,9%
em 1995/1998, numa queda de 11,2 pontos percentuais. Em relao ao PIB
estadual, essa participao era de 2% contra 1,4% no perodo 1995/1998,
acusando queda de 0,6 ponto percentual. O Estado inverteu a ordem de suas
prioridades essenciais, canalizando recursos para assistncia e previdncia e
para os poderes Judicirio e Legislativo, em detrimento da educao e da
segurana. Considerando-se os mesmos perodos, os gastos com inativos
ampliaram-se de 12,5% em relao despesa oramentria global para 25,65%,
e nas funes legislativa e judiciria, os gastos cresceram de 4,2% para 9,5%.

145

nmero absoluto de crianas nessa faixa etria , hoje,

decrescente no Brasil. Ao contrrio, a demanda apresentase mais elstica no ensino mdio, pois trata no apenas de
assegurar o acesso a esse nvel de ensino aos jovens entre
15 e 17 anos que tenham concludo o ensino fundamental,
mas tambm a todos os jovens e adultos que no
completaram sua formao nessa etapa da educao bsica,
na chamada idade escolar. A meta n 16 do Captulo de
Educao de Jovens e Adultos do Plano Nacional de
Educao (PNE) consiste em: Dobrar em cinco anos e
quadruplicar em dez anos a capacidade de atendimento
nos cursos de nvel mdio para jovens e adultos.
5.10. Em segundo lugar, a sociedade no precisa, ou
no deve, colocar-se como objetivo de universalizao do
atendimento em instituies educacionais na educao
infantil, especialmente populao na faixa etria de zero
a trs anos (o que no dispensa o Estado e a sociedade da
responsabilidade pelo bem-estar e desenvolvimento integral
das crianas, mediante, por exemplo, aes de apoio e
assistncia s famlias e iniciativas pedaggicas e
recreacionais na forma de atendimento em espaos pblicos
como praas ou associaes de bairro). Ao contrrio,
objetivo, das sociedades contemporneas, a universalizao
do atendimento no ensino mdio, e mesmo a extenso da
obrigatoriedade a esse nvel de ensino, hoje ainda definida
apenas em relao ao ensino fundamental. Em decorrncia,
questiona-se a possibilidade de extenso, para as demais
etapas da educao bsica, do critrio vigente no Fundef
de redistribuio dos recursos entre os governos estadual e
municipais, de acordo com a matrcula existente a cada ano.
5.11. Sobre a mistura num mesmo fundo de recursos
para financiamento de toda a educao bsica, Paulo Sena
(op. cit.) ainda observa:
146

(...) o ensino mdio conta com cerca de 7,6 milhes de

matrculas pblicas, est em expanso, e por suas
caractersticas tem o custo mais elevado o que certamente
ser trazido Mesa pelos Estados quando das discusses
referentes ( definio dos coeficientes diferenciados por
nvel de ensino) enquanto a educao infantil tem cerca
de 4,4 milhes de matrculas pblicas. Isto , o
financiamento da educao infantil pode at ser prejudicado.
H o risco de os municpios serem atropelados pelos
Estados neste debate.

5.12. Alm da reduo do valor por aluno, outras

conseqncias indesejveis poderiam advir, como a induo
escolarizao de crianas de zero a trs anos em situaes
socialmente no recomendveis (como na zona rural tambm
para caricaturar, imaginemos o problema do transporte escolar
dessas crianas no trajeto residnciacrecheresidncia). Ou,
em face do limite de crescimento do bolo de recursos, em
decorrncia da tambm limitada capacidade de
complementao da Unio, o surgimento de obstculos
expanso do atendimento educacional no ensino mdio.
5.13. Quanto aos recursos constitutivos do Fundeb,
duas consideraes. Em primeiro lugar, difcil acreditar que
governadores e prefeitos, e seus secretrios de finanas,
independentemente de agremiao partidria, venham a aceitar a
capturao pelo Fundeb da totalidade dos 25% dos impostos
constitucionalmente vinculados s despesas com MDE. De
fato, esse procedimento limitaria os espaos de autonomia
dos entes federados e consistiria num mecanismo de
equalizao absoluta dos recursos hoje disponveis, o que
poderia implicar aporte significativo de novos recursos em
entes federados mais pobres mas tambm retrao de recursos
disponveis em entes federados mais ricos. Assim, embora
pela mdia, principalmente em municpios mais ricos
147

pareceria um nivelamento por baixo. Sobre isso, no

documento de apresentao do Fundeb assinado pelo
Deputado Jos Pimentel (PT/CE), afirma-se respeito
autonomia estadual e municipal no uso em educao de recursos
vinculados acima de 25% (grifo nosso).
5.14 Em segundo lugar, a constituio de fundos com
a totalidade dos recursos vinculados implicaria um problema
de operacionalizao do Fundeb. No Fundef, como integram
os Fundos apenas recursos de receitas de impostos j
compartilhadas entre os nveis de governo por determinao
constitucional, quando da transferncia da receita-me, os
15% do Fundef so automaticamente capturados,
redistribudos de acordo com os coeficientes de matrcula, e
diretamente depositados nas contas especficas do Fundef
de cada ente federado. Como ser operacionalizada a
redistribuio da totalidade da receita de impostos entre o
governo do Estado e seus municpios?
5.15. Para termos idia das dificuldades que podero
advir, na Agenda Legislativa da Indstria, publicao de 2003,
na parte relativa educao, a Confederao Nacional da
Indstria (CNI) posiciona-se de forma divergente PEC n
522/02 do Dep. Luiz Carlos Hauly, com a seguinte
argumentao:
Ocorre que a aquiescncia dos Estados e Municpios
vinculao de tais receitas se deu pelo seu carter transitrio.
Sua perenizao comprometer por tempo indeterminado
a autonomia de Estados e municpios na aplicao dos
recursos da ar recadao em confor midade com as
especificidades locais. Deste modo, a medida poder ter,
como conseqncia, a necessidade de criao por parte dos
Estados e municpios de outras fontes de receitas, o que
repercutir de forma negativa no setor produtivo. Por fim,
ainda no decorridos sete anos do prazo inicial estabelecido
148

pela EC n 14/96, j se pretende tornar permanente

instrumento, que, a princpio, foi criado para alcanar
objetivos em determinado perodo de tempo, o que, na
verdade, indcio de insucesso.

5.16. Responda-se a essas consideraes que, ao

contrrio, o sucesso do Fundef que torna a sua prorrogao
uma necessidade da educao pblica brasileira. Isto porque
as desigualdades de riqueza e renda entre regies e Estados
e, dentro de cada Estado, entre municpios podem ser
reduzidas, mas dificilmente eliminadas, o que implica a
necessidade do carter permanente desse instrumento
redistributivo dos recursos vinculados a despesas com MDE.

6. A ALTERNATIVA DE TRS FUNDOS

6.1. J indicada nas propostas de continuidade do
Fundef e de instituio de um fundo especfico para a
educao infantil, essa possibilidade apresentada por Paulo
Sena no trabalho j referido:
O Plano Nacional de Educao consagrou como
diretriz (Lei n 10.172/2001, item 11.2) para o financiamento,
a gesto de recursos da educao por meio de fundos de natureza contbil
e contas especficas.
A proposta de gesto por fundos no nova. Remonta
Constituio de 1934, que previa fundos por esfera da
Federao, constitudos por sobras das dotaes
oramentrias. A Constituio de 1946 menciona um fundo
para o ensino primrio, apenas na esfera da Unio. A antiga
LDB (Lei n 4.024/61) previa fundos por nvel (art. 92), mas
apenas na esfera federal. Destes fundos restritos Unio,
apenas o referente ao ento ensino primrio prosperou,
149

tornando-se o grmen do FNDE. Ficou abandonada a idia

de fundos por nveis.
Pela primeira vez, com o Fundef, a questo dos fundos
parece estar concebida de maneira mais consistente. O
problema das tentativas anteriores era a sua vinculao a
fontes de recursos pouco expressivas (sobras oramentrias
ou limitadas ao mbito da Unio no exerccio da funo
supletiva). Da a dificuldade de sarem do papel. H a
necessidade da unio dos mecanismos de vinculao genrica
de recursos com a gesto por fundos. Ansio Teixeira30 teve
esta percepo e lutou por esta idia, argumentando que, se
a Carta de 1946 recriara a vinculao de recursos Educao,
no seria forar a Constituio afirmar que a mesma criou
deste modo fundos especiais para o ensino, atravs da
Administrao especial desses recursos.
Se o Fundef trouxe estes benefcios, por que no
estend-los aos demais nveis da educao bsica? Esta a
questo levantada pelos defensores do Fundeb, entre os quais
alguns dos mais srios e notveis estudiosos do financiamento
da educao. A partir da mesma preocupao, reapresento
esta velha nova idia, inspirada em Ansio Teixeira: por que
no trs fundos distintos, nos moldes do Fundef para a
educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio? Estes
teriam valores mnimos, complementao da Unio e contas
especficas e conselhos de acompanhamento.
Parece-me que trs fundos (o Fundef-Pleno e os
fundos para a educao infantil e ensino mdio) teriam
algumas vantagens em relao a um fundo nico:
no haveria mistura, num mesmo fundo, de recursos
de entes diferentes, quando as competncias so
30

TEIXEIRA, A. A municipalizao do ensino primrio. Revista Brasileira de

Estudos Pedaggicos, Rio de Janeiro, v. 27, n. 65, p. 24-25, 1957.

150

diferentes, o que traz potenciais enfrentamentos

federativos, com risco dos entes politicamente mais
fortes (estados) sobrepujarem os mais fracos
(municpios). Entre as dificuldades, estaria a definio
de coeficientes por nvel. Como indicado (antes), o
peso das matrculas do ensino mdio pode beneficiar
este nvel em relao educao infantil;
menos burocracia, uma vez que o fundo da
educao infantil envolveria as esferas municipal
e, federal, como complementadora e o fundo do
ensino mdio, apenas as esferas estadual e federal,
como complementadora;
acompanhamento de cada um dos trs fundos por
(trs) conselhos compostos de maneira mais
representativa de cada nvel um pai de aluno da
educao infantil diferente de um pai de aluno
do ensino mdio. Um professor do fundamental
pode ter interesses diferenciados de um professor
do ensino mdio, etc.;
negociao separada com a Unio para o
estabelecimento dos mnimos de cada fundo que,
em meu entendimento, melhora as possibilidades de
ganhos;
melhor possibilidade de composio de fontes, isto
, de trazer para o Fundo, da educao infantil,
vinculados recursos da sade e assistncia e, para
o fundo do ensino mdio, recursos do trabalho
setores que estariam representados nos conselhos
de acompanhamento.
Alm dos fundos, entendo necessria a existncia, com
recursos definidos, de dois grandes programas
complementares: a correo de fluxo e a diminuio dos
desnveis regionais.
151

6.2. Por Fundef-Pleno, Paulo Sena (op. cit.) entende:

importante assinalar que o Fundef um mecanismo de
financiamento cuja execuo no se completou. A sua
abrangncia focalizada no um elemento interno do
mecanismo Fundef, mas resultado da utilizao que o
Executivo vem fazendo da vlvula do valor mnimo
contrariando, alis, o disposto na lei. Para se ter o FundefPleno, tal como j previsto na legislao, so necessrios:
aumento imediato do valor mnimo nacional, de acordo
com o que dispe o art. 6, caput e art. 1 da Lei n
9.424/96;
ajuste do valor mnimo nacional a um padro de
qualidade (art. 60, 4 ADCT e Macroobjetivos da Lei
n 9.989/2000 PPA);
definio do coeficiente em beneficio da escola rural
(art. 2, 2, IV Lei n 9.424/96).

Com estes ajustes entendo que o Fundef sem dvida

um marco positivo na histria do financiamento da educao
pode ser mantido, ao lado de outros dois fundos, para os
demais nveis da educao bsica.

7. CONCLUSES
7.1. Tanto a proposta de Fundeb quanto a de instituio
de trs fundos diferenciados para a educao infantil, o ensino
fundamental e o ensino mdio, no esto ainda
suficientemente aprofundados, do ponto de vista dos
municpios, dos Estados e das possibilidades de
complementao desses fundos pela Unio. Pois, de nada
adianta ampliar os mecanismos redistributivos hoje vigentes
se no existir, por parte do governo federal, a vontade
poltica e as condies reais de assegurar maior participao
152

da Unio, no exerccio de suas funes constitucionais

supletivas e redistributivas, no financiamento da educao
bsica pblica em todo o Pas.
7.2. Especialmente, necessrio que essas propostas
sejam fundamentadas com simulaes e anlises
oramentrias e financeiras, de forma a avaliar o impacto que
cada uma delas poder ter nos Estados e municpios, nas
diferentes regies brasileiras.
7.3. Por fim, afir mamos que o debate sobre as
possibilidades de financiamento da educao bsica no Brasil
se criao do Fundeb ou aperfeioamento do Fundef e
instituio de outros dois fundos especficos para a educao
infantil e o ensino mdio somente avanar quando o
governo federal apresentar, para a discusso com a sociedade,
sua proposta concreta de Fundeb.

153

O FUNDO DE EDUCAO
BSICA E O FINANCIAMENTO
DA EDUCAO INFANTIL
Joo Antonio C. de Monlevade*

I. ANTECEDENTES
Em junho de 1994, durante as discusses do Plano
Decenal de Educao para Todos, foi instalado o Frum
Permanente de Valorizao do Magistrio e Qualidade da
Educao Bsica. Eram integrantes do Frum, o MEC, como
coordenador, o Ministrio do Trabalho, o Consed, a Undime, a
CNTE, o Crub, a Anfope e o Frum dos Conselhos Estaduais
de Educao. Seu objetivo era uma reflexo urgente sobre a
relao valorizao do magistrio qualidade da educao
escolar. No horizonte, pensava-se na construo de um Acordo
Nacional para viabilizar mecanismos polticos, administrativos
e pedaggicos de valorizao do magistrio que resultassem
na melhoria da qualidade de todas as etapas da educao bsica.
Havia j um acmulo de diagnsticos que apontavam
a necessidade urgente da melhoria de qualidade da educao
como condio de insero do Pas no mundo globalizado e
na sociedade do conhecimento, e se presumia que grande parte
das deficincias qualitativas do ensino derivavam do fraco
desempenho dos professores, causado por uma formao
deficiente e por jornadas estafantes de trabalho, frutos ambas
da deteriorao salarial ocorrida nas ltimas dcadas.
*

Consultor Legislativo da rea da Educao do Senado Federal.

155

Foi este Frum que construiu o Acordo Nacional, de

2 de setembro, e o Pacto Nacional, de 19 de outubro, que
continham vrios compromissos dos governos federal,
estaduais e municipais entre eles, a elaborao, em 1995,
de novos planos de carreira do magistrio, com a implantao
do Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN) de R$ 300,00
para uma jornada semanal de tempo integral, ou seja, de 40
horas. Esse Piso quantia abaixo da qual no se poderiam
fixar as remuneraes iniciais dos professores com habilitao
de nvel mdio em incio de carreira seria viabilizado por
meio da instituio de Fundos Articulados nas esferas de
Poder, toda vez que o Municpio ou o Estado no tivesse
capacidade de pagamento com os recursos de impostos
vinculados manuteno e desenvolvimento de ensino
(MDE). A Unio, para tanto, usaria de metade dos 18%
destinados MDE por fora do art. 212 da Constituio
Federal calculada, poca, em R$ 3 bilhes.
O mais importante deste registro enfatizar que todo
esse esforo poltico e financeiro era destinado a qualificar
no somente uma etapa da educao escolar, mas toda a
educao bsica, incluindo a educao infantil, ou seja,
das crianas at seis anos de idade.
Talvez mesmo por essa ousadia, uma vez na Presidncia
e no Ministrio da Educao os novos mandatrios do Pas,
o Acordo e o Pacto foram desfeitos, e substitudos pela plida
proposta do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio Fundef
que viria a afetar somente uma das trs etapas da educao
bsica, a sua modalidade mais domvel, a da oferta
regular , que, grosso modo, se desenvolve na idade prpria,
ou seja, dos sete aos catorze anos.
importante que relembremos as datas: 1994 e 1995,
bem antes da aprovao da nova Lei de Diretrizes e Bases da
156

Educao Nacional (LDB), Lei n 9.394, de 20 de dezembro

de 1996. S ento o Pas passou a ter conscincia, lentamente,
de que o ensino fundamental era somente uma etapa
provisoriamente obrigatria da educao bsica a que todo
cidado tem direito, antecedido pelos seis anos da educao
infantil e completados pelo ensino mdio. Mais lentamente
ainda, est caminhando a tomada de conscincia de que, como
integrante da educao bsica, a educao infantil precisa ser
financiada pelo Poder Pblico e se integrar em suas polticas
macroeconmicas.
A PEC 233/95, que encaminhou o Fundef, se
converteu na Emenda Constituio n 14, de 12 de
setembro de 1996, aps competentes debates, onde se
elogiou sua audcia distributiva e se denunciou sua timidez
inclusiva: e, no momento da sano da Lei n 9.424, em 24
de dezembro do mesmo ano, pela qual se regulamentou o
Fundef, cortou-se a participao no Fundo das matrculas
existentes (3 milhes) e potenciais (60 milhes) dos jovens
e adultos. Ou seja, a dvida social no cabia no financiamento
federal da educao.
O Fundef foi implantado no Par em agosto de 1997 e
nos outros Estados em 1 de janeiro de 1998. No Distrito
Federal, no se implantou at hoje. Imediatamente se
percebeu que no s o passado tinha sido cortado; o futuro
tambm ficou comprometido.
Por que e como ?
Pela LDB, a responsabilidade pela oferta de creche e
pr-escolas que compem a educao infantil e que eram
encargos tanto das redes estaduais como das secretarias de
ao social passou praticamente para os Municpios, mais
precisamente para as secretarias municipais de educao. Ora,
como dos 25% de impostos vinculados MDE, os Municpios
tinham que destinar agora, obrigatoriamente, 60% (ou seja,
157

15% do total) para o ensino fundamental, sobravam 10%,

ou menos, quando os salrios valorizados dos professores
ultrapassassem o salrio-mdio previsto pelo Fundef, para
dividir entre os encargos da educao infantil e da educao
de jovens e adultos. Isso, na melhor das hipteses, porque
havia ainda a necessidade de acomodar o pagamento dos
inativos da educao em alguma rubrica disponvel quase
sempre a de MDE.
Alm dos malabarismos para a acomodao da oferta
de creches e pr-escolas j existentes que resultaram em
muitos casos na derrapagem do percentual orado para
MDE para nveis bem acima do legal os anos de 1998 e
1999 assistiram a uma escancarada priorizao do ensino
fundamental, em detrimento da educao infantil, por meio
da corrida pelas matrculas, que representavam aumento
certo de recursos do Fundef para o prximo ano. Nesta onda,
celebraram-se tambm convnios de municipalizao das
sries iniciais do ensino fundamental em vrios Estados, com
cobertura legal da Lei do Fundef, que impuseram o ritmo de
paralisia na maior parte das redes de educao infantil do
Pas. Os Censos do Inep, a despeito da presso da demanda
por creches e pr-escolas, s iro captar aumento de
matrculas na educao infantil a partir de 2000.

II. O FUNDO DE EDUCAO BSICA

FUNDEB
Esses e outros desdobramentos da implantao do
Fundef como a multiplicao dos casos de desvios de verbas
e ineficcia dos Conselhos, a lentido no processo de melhoria
salarial dos professores, o no-cumprimento do Valor
Mnimo, a exploso das demandas por ensino mdio sem
158

cobertura do Fundo motivaram a que vrias entidades e

partidos polticos resgatassem as idias que haviam circulado
em 1994, no Frum Permanente, e em 1995 e 1996, na
tramitao da PEC 233/95. Essas idias se aglutinavam em
torno da sugesto do Fundeb, ou seja, de um Fundo de
Manuteno da Educao Bsica.
A concepo central no muito diferente da do Fundef:
em vez de se destinar 15% dos impostos mais significativos
(FPE, FPM e ICMS) dos Estados e Municpios a um Fundo
Estadual que redistribusse suas receitas automaticamente ao
governo estadual e aos governos municipais de acordo com as
matrculas de ensino fundamental nas respectivas redes o
Fundeb captaria 25% de todos os impostos estaduais e
municipais para redistribu-los para os governos estadual e
municipais, segundo suas matrculas em todas as etapas e
modalidades da educao bsica.
Por que 25% de todos os impostos ? Pelo simples fato
de que a nova demanda potencial (que incluiria as crianas
de creche e pr-escola, os adolescentes do ensino mdio e
os jovens e adultos do ensino fundamental e mdio)
acrescentaria s 33 milhes de matrculas do ensino
fundamental regular pblico, de imediato, 15 milhes de
matrculas das outras etapas da educao bsica, e, mais
frente, pelo mecanismo da incluso automtica na fonte
de recursos, de 30 a 40 milhes de alunos ento fora da
escola. Ora, como seria indesejvel, para no dizer
impraticvel, pagar a expanso de matrculas com reduo
de salrios ou ampliao de carga horria dos professores,
o Fundeb teria que nascer com a perspectiva de usar todos
os recursos vinculados MDE nos Estados e Municpios,
alm de uma substancial complementao da Unio, pelo
menos enquanto subsistisse a demanda reprimida de jovens
e adultos.
159

Veio ento luz a PEC 112, de 1999, resultado da

mobilizao de vrias foras sociais, de autoria dos deputados
do Partido dos Trabalhadores. Esperava-se que sua tramitao
seria tumultuada j que seus mecanismos afetavam o
financiamento da educao superior nos Estados e
provocariam protestos dos Municpios mais desenvolvidos,
cujos impostos prprios, frutos de penoso esforo fiscal,
seriam em parte catapultados em benefcio dos estudantes
do ensino mdio das redes estaduais e da educao infantil
dos Municpios menores.
Na realidade, no houve tumulto algum. No
Parlamento, o rolo compressor do Governo, que dispunha
da vontade da maioria e da m vontade do Presidente da
Cmara, impediu a tramitao da PEC. Nos Municpios,
prosperou um perverso e bem sucedido mecanismo de
acomodao: os pais e mes com crianas at seis anos as
matricularam em creches e pr-escolas privadas, formais e
informais, segundo sua capacidade financeira, restando para
os excludos os esquemas precrios de mes crecheiras ou
de entidades filantrpicas, muitas delas apoiadas com recursos
humanos ou financeiros pblicos. As estatsticas da educao
infantil, a partir dos censos do MEC, cujos dados citamos
abaixo, revelam e escondem os fatos: revelam um pequeno
crescimento de matrculas na educao infantil municipal de
1998 a 2002; escondem um aumento maior de alunos nas
escolas privadas, formais e informais, de educao infantil.
Esses anos, seguramente, aceleraram a privatizao da
educao infantil no Pas.
Atualmente, alm da PEC n 112, de 1999,
reapresentada na Cmara dos Deputados em 2003, existe a
PEC n 34, de 2002, do Senador Ricardo Santos, tramitando
no Senado Federal, apensada PEC 82/99. As trs diferenas
bsicas so:
160

a) a PEC 34/02 inclui a totalidade da receita do

salrio educao de cada Estado no seu Fundo;
b) a PEC 34/02 destina somente 18% do FPE, ICMS
e IPI-Exportao estadual e 20% do FPM e ICMS
municipal para o Fundeb, deixando os outros
impostos estaduais (IPVA, ITCM e IRRFSE) e
municipais (ITR, IPVA, IPTU, ISS, ITBI e IRRFSM)
bem como os 7% e 5% restantes dos primeiros, para
aplicao em MDE fora do Fundeb;
c) a PEC 34/02 destina 60% para pagamento dos
professores, e no 80% para a remunerao de todos
os profissionais da educao, no garantindo o Piso
Salarial Profissional indicado pela PEC 112/99.
A PEC n 34, de 2002, est ainda no Senado, em
compasso de espera pela aprovao da Reforma Tributria.
Ambas dependem, para sua aprovao, da apresentao
de detalhes fundamentais para sua operacionalizao. Dois so
imprescindveis, porque iro determinar os montantes de verbas
municipais, estaduais e federais necessrios para a implantao
do Fundeb: quais os critrios de diferenciao de custos nas
vrias etapas e modalidades da educao bsica e quais as fontes
de financiamento da complementao federal.
Na realidade, muito difcil se aprovar uma PEC desta
natureza a partir da iniciativa de um deputado ou senador, por
mais bem intencionado, bem informado e bem assessorado que
esteja. Pois o financiamento da educao uma poltica pblica
executiva, que depende de planejamento e se insere nos planos
globais da economia e do desenvolvimento. Neste sentido,
fundamental que se exponham a demanda potencial e a demanda
ativa por educao infantil pblica no Pas e se analise a oferta
atual e futura de recursos pblicos, para se ter uma idia clara da
viabilidade do Fundeb como mecanismo institucional de
financiamento da educao infantil.
161

Neste sentido, todos esto ansiosos pela apresentao,

por parte do atual Governo Federal, da proposta do Fundeb,
que consta da plataforma do Presidente Lula para a educao.
A seguir, apresentamos o que consideramos essencial
para a educao infantil no Fundeb: as fontes de
financiamento, os critrios de distribuio, os diferenciais de
custo-aluno- qualidade e os critrios para fixao do
Investimento Mnimo por Aluno.

III. A EDUCAO INFANTIL NO FUNDEB

Para que esta seo do texto ganhe a dimenso prxima
de sua importncia, convm que sejam expostos os nmeros
aproximados das demandas por creche e pr-escola e as
estatsticas de atendimento.
Nos ltimos anos tm nascido por ano entre 3.300.000
e 3.500.000 bebs no Brasil, representando entre 1,7% e 2,2%
da populao total de cada Estado, dependendo de seu grau
de urbanizao. Assim, nas quatro coortes de creche (0 a 3
anos de idade), existem cerca de 13.600.000 crianas. O Censo
Escolar de 2003 registrou 18.589 matrculas em creches
estaduais, 748.325 em creches municipais e 469.229 em
estabelecimentos privados, totalizando 1.236.143 alunos. Na
suposio (incorreta) de que todos tivessem at 3 anos, o
atendimento no alcana 10%. Dados da PNAD de 2001, que
se baseiam em declaraes colhidas por amostra nas residncias,
apontavam que 10,6% das crianas dessa idade so atendidas
em creches. O que mais importaria, entretanto, era descobrir a
demanda ativa, ou seja, o quantitativo de crianas que os
pais desejam de fato matricular em creches. Nos minicensos
que se tm realizado em Municpios que esto elaborando seus
Planos Municipais de Educao e que tenho acompanhado(MT,
162

PE, CE, DF) a demanda ativa na zona urbana varia de 60 a

80% da populao infantil e na zona rural cai para at menos
de 30%, dependendo, neste ltimo caso, da densidade
populacional e do tipo de trabalho dos pais.
De qualquer forma, imperioso registrar que mesmo
os dados do censo escolar tm mostrado um forte
crescimento das matrculas em creche: em 1999 elas eram
16.593 nas redes estaduais, 522.703 nas municipais e 292.174
no setor privado o que mais cresceu.
Registre-se tambm que as metas do PNE para o
atendimento em creche, no Brasil como um todo, so de 30%
da demanda em 2005 e 50% em 2010.
Focalizemos agora os nmeros da pr-escola.
Como uma boa parte dos alunos matriculados na
primeira srie ou ciclo do ensino fundamental ainda no
completou os sete anos e, portanto, embora fossem da
demanda potencial da educao infantil, na realidade j a
superaram podemos considerar 2,5 coortes etrias como
propriamente constitutivas da demanda por pr-escola, o que
soma 7.750.000 crianas no Pas. Esclarea-se: demanda ativa
quase igual demanda potencial, porque a procura por
matrcula depois dos quatro anos universal nas zonas
urbanas e crescente nas comunidades rurais. O Censo Escolar
de 2003 registra como matriculadas em pr-escolas estaduais
303.261 crianas, 3.538.060 em municipais e 1.317.679 em
particulares, totalizando 5.159.000, ou seja, 66,57 % da
demanda. A situao do atendimento bem diferente: quanto
pr-escola, a meta do PNE para 2005, de 60%, j estaria
ultrapassada e a de 80%, para 2010, j estaria quase atingida,
se considerarmos que em escolas privadas no-oficiais possam
estar matriculadas cerca de um milho de crianas entre
quatro e seis anos: na verdade, j haveria pelo menos
6.000.000 de crianas matriculadas em educao infantil
163

(77,42% da clientela), sem contar outras 1.500.000

freqentando o ensino fundamental.
Registre-se que os ltimos nmeros so fruto de
clculos estimativos do autor e incluem uma margem de
erro considervel, principalmente em vista das metodologias
diferentes dos levantamentos e da dificuldade de estabelecer
os limites de idade nas pesquisas. Essas consideraes so
fundamentais para entendermos melhor o problema de
financiamento da educao infantil. Se partirmos do princpio
de que ao Estado caberia financiar somente a parte j atendida
pelas redes pblicas e as crianas cujas famlias no tm
condies de pagar mensalidades (mantendo mais ou menos
os percentuais de atendimento privado, como d a entender
o PNE), poderamos dizer que a demanda ativa por
educao infantil pblica se resume a 8.000.000 de
crianas em creches e 5.000.000 em pr-escolas.
Considerando-se as metas finais do PNE, a demanda de
educao infantil pblica seria ainda menor: 6.800.000 em
creches e 5.540.000 na pr-escola.
Passemos agora ao cerne da discusso: como financiar
uma educao infantil de qualidade para 13.000.000 de
crianas?
Em primeiro lugar preciso repetir que a educao
infantil uma poltica pblica de atendimento da criana,
centrada na educao, sim, e no mais em assistncia social
s mes trabalhadoras, mas que engloba aes de sade,
de alimentao e de outras reas sociais. Portanto, seu
financiamento no se esgota em verbas de manuteno e
desenvolvimento do ensino (MDE), disciplinadas pelos
artigos 70 e 71 da LDB. Sabiamente, a mesma LDB
nomeou a primeira etapa da educao bsica de educao
infantil e no de ensino infantil, como nos casos do
fundamental e mdio.
164

Em segundo lugar, embora possamos estabelecer

custos a partir de parmetros do que atualmente se gasta
em creches e pr-escolas, no proibido sonhar e desejar o
melhor para nossos filhos. No desenho de um Fundo,
essencial estudar mos os componentes do ser vio,
calcularmos o preo de cada um, para chegarmos a um
Custo-Aluno-Qualidade (CAQ).
No caso de uma creche de tempo integral em zonas
urbanas, a preos de 2003, computados todos os insumos,
permanentes e de custeio, o meu clculo, desenvolvido em
estudos, cursos e seminrios, que o CAQ anual chegue a R$
3.000,00. Desse total, pode-se arbitrar que R$ 2.000,00 seriam
financiados por recursos de impostos vinculados MDE.
No caso de uma pr-escola nas mesmas
circunstncias, mas de tempo parcial, calculo que o CAQ
atinja R$ 1.700,00, dos quais R$ 1.500,00 se comporiam
da fonte de MDE.
Simulemos agora as contas: para manter 8.000.000 de
crianas em creches, o Pas gastaria no mximo R$ 24
bilhes em recursos pblicos, R$ 16 milhes dos quais
oriundos da MDE; e para manter 5.000.000 de alunos de
pr-escola seriam R$ 8,5 bilhes, R$ 7,5 dos quais da MDE.
No total, para 13.000.000 de alunos, R$ 23,5 bilhes da
MDE quantia bem superior despendida hoje com
5.000.000 de crianas, cerca de R$ 8 bilhes da MDE.
Observe-se, contudo, que os custos-mdios no so to
diferentes: R$ 1.600,00 hoje e R$ 1.811,00 na simulao.
Para se ter a viso do conjunto do Fundeb, estamos
estimando o CAQ do ensino fundamental em R$ 1.500,00; o
do ensino mdio em R$ 1.700,00 (tendo ambos um
financiamento de 90% da MDE); e o da EJA em R$ 1.400,00
dos quais R$ 800,00 a cargo das verbas de MDE e
R$ 600,00 financiados pelos recursos da educao profissional.
165

Vamos, agora, examinar o potencial das fontes de

recursos previstas para o Fundeb: os 25% de todos os
impostos estaduais e municipais.
Nossa estimativa parte da observao da relao entre
a receita por aluno do Fundef e a receita total estadual ou
municipal das verbas de MDE. Com raras excees (alguns
Estados do Nordeste, para menos, e S.Paulo, Rio de Janeiro,
Santa Catarina e Rio Grande do Sul, para mais), a receita
total representa o dobro da do Fundef. Ora, em 2003, a receita
geral do Fundef chegar a R$ 25 bilhes portanto, a receita
total do Fundeb seria de aproximadamente R$ 50 bilhes,
sem contar R$ 4 bilhes do salrio educao. Uma leitura
mensal do quadro de receitas do Boletim do Fundef,
publicado pela STN do Ministrio da Fazenda e acumulado
desde janeiro de 1998 em seu stio na internet permite afinar
estas estimativas Estado por Estado.
Quais seriam as demandas a ser financiadas pelos
recursos estaduais e municipais do Fundeb?
Em primeiro lugar, as matrculas atuais do ensino
fundamental, ensino mdio, educao infantil e educao de
jovens e adultos nas redes pblicas:
Matrculas e Gastos Aproximados na Ed.Bsica Pblica 2003

Fonte: Clculos do autor, aproximados a mais pela tendncia

Obs: As matrculas da Educao Especial esto includas nas respectivas etapas.

Como se observa, se fosse garantido pelo governo

federal um Investimento Mnimo por Aluno (IMA) com valor
166

igual aos referenciados aos CAQ acima simulados para

creches e pr-escolas (R$ 2.000 e R$ 1.500, respectivamente),
a complementao da Unio no seria to grande, a no ser
que persistissem enormes diferenas de arrecadao per capita
do Fundeb entre os Estados. Dependendo do valor do IMA
para as outras etapas, a complementao da Unio ao Fundeb
chegaria com as matrculas atuais a perto de R$ 6 bilhes.
Implantando-se o Fundeb (com a persistncia do
critrio de distribuio de recursos baseada nas matrculas
de cada rede no ano anterior), haveria, segundo meus clculos
e estimativas, a seguinte dinmica de evoluo gradativa das
matrculas, considerando-se 2003 como ano zero:
1. As matrculas pblicas de creche aumentariam pelo
menos 20% ao ano, passando de 1 para 4 milhes
em oito anos.
2. As matrculas pblicas em pr-escolas aumentariam no
mximo 5% ao ano, de 4 para 5 milhes em cinco anos.
3. As matrculas pblicas de ensino fundamental
diminuiriam 3% ao ano, de 32 para 29 milhes em
quatro anos.
4. As matrculas pblicas de ensino mdio aumentariam
3% ao ano, de 8 para 10 milhes em oito anos.
5. As matrculas de educao de jovens e adultos (EJA)
aumentariam 20% ao ano, de 4 para 17 milhes em
oito anos, desacelerando o crescimento dali em diante.
De qualquer forma, preciso se entender que, para
ampliar o atendimento e melhorar a qualidade, foroso haver
um crescimento de gasto. O que houve por muito tempo foi
um aumento de matrculas em ritmo maior que o crescimento
de gastos tendncia que foi interrompida recentemente,
com a diminuio do nmero global de alunos no ensino
fundamental e regulao dos gastos pelo Fundef. claro que
no ensino mdio e no ensino superior estadual ainda persiste
167

esta tendncia perversa, que tem motivado o aumento de

alunos por turma, a multiplicao de jornadas dos professores
e o arrocho salarial dos trabalhadores em educao.
Com os dados acima da provvel evoluo das
matrculas continuando igual capacidade de arrecadao
de impostos pelos Estados, Distrito Federal e Municpios a
complementao da Unio tender a crescer cerca de 10%
ao ano, atingindo a R$ 12 bilhes dentro de oito anos,
passando ento a decrescer em decorrncia da queda geral
de matrculas. Entretanto, tem-se observado durante os
ltimos anos que a arrecadao de impostos estaduais e
municipais, mesmo com pequeno crescimento do PIB, tem
aumentado em termos reais, o que nos autoriza a prever uma
menor necessidade de complementao da Unio ao Fundeb.
Registre-se, contudo, que a previso de matrculas em creches
pblicas s incorpora metade da demanda ativa, por fora
do baixo atendimento atual e do mecanismo do Fundeb que
limitaria seu crescimento anual a 20%.
Alm disso, preciso orientar a poltica tributria e fiscal
para diminuir as diferenas de arrecadao per capita dos
impostos, seja por uma melhor distribuio do FPE e FPM,
seja pelo incremento de receita dos impostos prprios dos
Estados e Municpios. Como a complementao do Fundef
varia de acordo com a variao dos gastos mdios estaduais
por aluno em relao ao Valor Mnimo (igual ao valor mdio
nacional), de se esperar que uma poltica macrofiscal
contribua para a reduo das desigualdades, dispensando aos
poucos uma excessivamente custosa interveno da Unio.
No podemos terminar este texto sem aludir a outras
hipteses de financiamento da educao infantil com
desenhos diferentes do Fundeb. O primeiro o que no inclui
os 25% de impostos municipais prprios no Fundeb e o
considera como poltica de financiamento somente das
168

matrculas a partir dos quatro anos, ou seja, excluindo as

creches. Essa alternativa procura resolver ao mesmo tempo
dois problemas: o da dificuldade de transferir impostos
arrecadados pelos Municpios para o uso do Fundeb e o das
perdas que os grandes municpios certamente teriam com
estas transferncias. Outro o da PEC 34/02 que reduz os
percentuais aplicados no Fundeb, para resguardar os gastos
dos Estados com a educao superior e dos Municpios com
suas prprias redes. No primeiro desenho a educao infantil
volta ao dualismo que a LDB procurou superar; no segundo,
reduz-se demais a receita do Fundeb em cada Estado,
exigindo-se maior complementao da Unio, o que pode
complicar sua implantao mesmo com o mecanismo,
previsto na PEC, de um Valor Mnimo que parte de 70% do
Valor Mdio para atingir 100% em trs anos.

IV. CONCLUSO
Embora tenha havido discusses interessantes entre
alguns acadmicos, administradores e polticos acerca do
Fundeb, elas no tm atingido a profundidade necessria de
anlise para se enraizar na sociedade como uma alternativa
de financiamento da educao bsica como um todo, muito
menos da educao infantil, onde aumenta a complexidade
da questo. Tem circulado com intensidade a alternativa de
um fundo especfico para a educao infantil.
A experincia do Fundef desde seus antecedentes,
sua proposta, discusso e implantao nos ensina que
preciso ampliar o debate a partir de propostas concretas.
E, tal como no caso do Fundef, a proposta do Fundeb s
vai conquistar a necessria ateno se feita pelo Executivo.
A PEC 112/99 e a PEC 34/02 so ilustres desconhecidas,
169

mesmo porque, como esto, sem as regras de operao que

devero ser baixadas por Lei ou Decreto, so quase
ininteligveis. Esperamos com este texto ter propiciado uma
aproximao questo. Para a abordagem e aprofundamento
do tema e do debate, resta torcer pela mobilizao da sociedade
e por uma saudvel ousadia do MEC e do Governo Lula.

170

FINANCIAMENTO DA
EDUCAO INFANTIL:
O FUNDEB A SOLUO?
Paulo Sena*

I. INTRODUO
Decorridos nove meses do governo do presidente Lula,
cujo programa para a rea da Educao previa a implantao
de um fundo nico para a Educao bsica o FUNDEB,
chegada a hora de enfrentar sem rodeios o debate : o
FUNDEB a soluo para o financiamento da Educao
Bsica, em especial para a educao infantil?
Na contracorrente de grande parte dos mais respeitados
estudiosos de financiamento, entendemos que o FUNDEB
no trar vantagens financeiras para a educao infantil e pode
mesmo apresentar algumas dificuldades polticas e
operacionais para sua implantao. No corresponde ao
mecanismo de financiamento ideal para a Educao brasileira.
Procuramos neste texto justificar nossa opo por um
fundo especfico para a educao infantil e outro para o
ensino mdio, com a manuteno do FUNDEF para o ensino
fundamental, com alguns ajustes.

Consultor Legislativo da rea da Educao da Cmara dos Deputados.

171

II. RESPONSABILIDADES PELO

FINANCIAMENTO DA EDUCAO
INFANTIL
1. O arcabouo legal
1.1. O F INANCIAMENTO DA E DUCAO I NFANTIL NA
CONSTITUIO
A Constituio Federal define que a Educao direito
de todos e dever do Estado(art.205), que ser efetivado
mediante a garantia, entre outras aes, de atendimento em
creche e pr-escola s crianas de zero a seis anos de idade(art.208,IV).
O Brasil um Estado Federal. Da a tendncia dos
intrpretes mais apressados, ao referir-se ao financiamento da
educao infantil, de indagar qual esfera responsvel . Ao
verificar o disposto no art. 211,2 os municpios atuaro
prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil concluem
: a educao infantil responsabilidade dos Municpios.
Trata-se de armadilha, que olvida que a Constituio
no interpretada em retalhos, mas de forma sistemtica e
integrada e desconsidera a concepo de federalismo
cooperativo. Desta forma esquecem que:
a) o art. 30,VI, da Carta Magna prescreve:
Art. 30.Compete aos Municpios:
.......................................................................................
VI manter, com a cooperao tcnica e
financeira da Unio e do Estado, programas de educao
pr-escolar e de ensino fundamental.:
b) Conforme dispe o art.211,caput, a Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios devem organizar seus sistemas
de ensino em regime de colaborao;
172

c) A Unio exerce funo supletiva e redistributiva,

em todos os nveis, mediante assistncia tcnica e
financeira (art.211,1).
Portanto deve-se indagar, no qual a esfera federativa
responsvel por determinado (sub)nvel de ensino, uma vez
todas o so apenas com funes diferentes, mas em que
medida determinada esfera responsvel.
As esferas devem atuar prioritariamente em
determinada etapa ou (sub)nvel. No quer dizer que no
possam atuar nos demais ao menos no nvel de colaborao,
nem que devam faz-lo sozinhas no nvel sob sua
responsabilidade como funo prpria.
Identificam-se, portanto, cinco funes dos entes
federativos quanto ao financiamento da Educao:
a) Funo prpria correspondente ao nvel ou nveis
de atuao definido(s) como prioritrio(s) pela Constituio
Federal. A Unio deve manter as instituies pblicas federais,
atuando na educao superior e no nvel mdiotcnico(art.211,1). Os Estados atuam nos nveis fundamental
e mdio(art.211,3). Os Municpios, no nvel fundamental e
na educao infantil(art.211,2) e o Distrito Federal, em toda
a educao bsica(embora uma interpretao literal do 3 no
inclua a educao infantil, no forar demais a interpretao
consider-lo como um hbrido de Estado e Municpio, e
portanto, abrangido tambm pelo 2 o que foi notado pelo
legislador da LDB, que prev que ao DF aplicam-se as
competncias de Estados e Municpios referentes organizao
da educao cf. art.10,pargrafo nico);
b) Funo supletiva Exercida pela Unio, com
relao aos demais entes e pelos Estados em relao aos
Municpios, mediante a assistncia tcnica e financeira, para
suprir necessidades. Supletivo no se confunde com
residual. A funo exercida pela Unio, por exemplo, ao
173

complementar o valor do FUNDEF para que atinja o mnimo

nacional, ou ao financiar a compra de veculo para o
transporte escolar.
c) Funo redistributiva Exercida pela Unio, com
relao aos demais entes, pelos Estados em relao aos
Municpios( quando, por exemplo distribuem recursos da cota
estadual do salrio-educao) e por estes com relao a suas
escolas( como determina o art.11,II da LDB), de maneira a
garantir um dos objetivos fundamentais da Repblica
Federativa do Brasil(ar t.3III,in fine): reduzir as
desigualdades sociais e regionais. exercida pelos
FUNDEFs nos mbitos estaduais, ao redistribuir recursos
de acordo com as matrculas( vale dizer, tambm os
Municpios, ao contribuir para o FUNDEF, exercem a funo
redistributiva, com relao aos demais Municpios e mesmo
com relao a seu Estado).
d) Funo cooperativa ou de colaborao que
garante a integrao dos sistemas e a diviso da oferta no
caso de responsabilidade comum (nvel fundamental, para
Estados e Municpios);
e) Funo normativa exercida pela Unio, no que
se refere s normas gerais ( por exemplo ao editar a Lei do
FUNDEF ou a lei n9766/98,que determina que leis estaduais
fixem critrios de redistribuio dos recursos da cota estadual
do salrio-educao)e por todos os entes ,no mbito de sua
autonomia, para seu sistema de ensino.
Desta forma, no que se refere educao infantil:
o Municpio exerce as funes prprias, de
cooperao, normativa e redistributiva( em relao
a suas escolas.Com a aprovao do FUNDEB ou
de fundo especfico para a educao infantil passaria
a exerc-la tambm em relao aos demais
Municpios e ao Estado no caso do FUNDEB, se
174

este ganhasse recursos do fundo em funo das

matrculas nos nveis fundamental e mdio) ;
os Estados e a Unio exercem as funes supletivas,
mediante assistncia tcnica e financeira, e de
cooperao. Com a aprovao do FUNDEB, o
Estado passaria, em alguns casos, a exercer a funo
redistributiva, quando perdesse recursos para o
fundo. A Unio exerce funo normativa, no que se
refere s normas gerais. Os Estados podero exercer
a funo normativa, se os Municpios se integrarem
ao sistema estadual (art.11, pargrafo nico, LDB);
O DF exerce as funes prprias (em nossa
interpretao), de cooperao, nor mativa e
redistributiva (em relao a suas escolas).
H ainda um dispositivo importante que corresponde
ao art.7, XXV da Constituio Federal que inclui entre os
direitos sociais dos trabalhadores em suas relaes individuais
de trabalho, a assistncia gratuita a seus filhos e dependentes
desde o nascimento at os seis anos, em creches e pr-escolas.
Os direitos sociais dos trabalhadores so exercidos face ao
empregador. Desta forma, a responsabilidade para com a
educao infantil vai alm do setor pblico.
1.2 O FINANCIAMENTO DA EDUCAO INFANTIL
NA LDB
A LDB contm alguns dispositivos importantes para o
financiamento da educao infantil.
O art. 11 da LDB dispe:
Art. 11.Os Municpios incumbir-se-o de:
.......................................................................................
II exercer ao redistributiva em relao a suas
escolas
175

.......................................................................................
V oferecer a educao infantil em creches e pr-escolas,
e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuao
em outros nveis de ensino somente quando estiverem atendidas
plenamente as necessidades de sua rea de competncia e com
recursos acima dos percentuais mnimos vinculados pela
Constituio Federal manuteno e desenvolvimento do ensino.
Com essa redao a LDB faz algo que no est contido
no mandamento constitucional: hierarquiza prioridades entre
os nveis j definidos como prioritrios pela Constituio,
colocando a educao infantil em segundo plano face ao
ensino fundamental, no que se refere atuao do Municpio.
Para a Carta Magna a atuao municipal na educao infantil
to prioritria quanto no ensino fundamental. Para a LDB,
a prioridade municipal o ensino fundamental.
A oferta da modalidade educao especial tem incio
no nvel educao infantil (art.58,3), caso em que de
responsabilidade do Municpio.
Na LDB a responsabilidade do empregador apenas
inferida, a partir da previso do salrio-educao e de outras
contribuies sociais como fontes de recursos destinadas
educao (art.68,III).
O art.69, caput pretende limitar os recursos vinculados
ao ensino pblico.
Os artigos 70 e 71 da LDB indicam os gastos admitidos
ou no como despesas de MDE, e so vlidos para todos os
nveis. No caso da educao infantil pode haver alguma
polmica em torno da aplicao do art. 71,IV que dispe:
Art. 71.No constituiro despesas de manuteno e
desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com:
.......................................................................................
IV programas suplementares de alimentao.
176

Na educao infantil, entendem alguns, a alimentao

essencial e no suplementar, podendo ser considerada como gasto
de MDE. Seria inaplicvel o dispositivo supramencionado, como
tambm a vedao constante no art. 212, 4 da Constituio,
porque este remete ao art.208,VII, que se refere apenas ao ensino
fundamental. No partilhamos dessa viso, embora
reconheamos ser uma interpretao engenhosa e vlida. Tratase de questo que merece consulta aos Tribunais de Contas.
A Unio tem as funes normativa, redistributiva e
supletiva (art. 8, 1), devendo prestar assistncia tcnica
aos Estados, Distrito Federal e Municpios (art. 9, III) para
o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e
atendimento prioritrio escolaridade obrigatria. Tambm
no que se refere ao exerccio da funo supletiva aparece,
nesse dispositivo, uma hierarquizao que no est prevista
no art. 30,VI ou no art. 211,1da Constituio Federal. O
art. 75 da LDB, entretanto, prev, sem distinguir nveis, que
a ao supletiva da Unio e dos estados ser exercida de
modo a corrigir, progressivamente, as disparidades de acesso
e o padro mnimo da qualidade do ensino. O art. 76
condiciona o exerccio das funes supletiva e redistributiva
ao cumprimento do beneficirio das disposies da LDB.
Assim, por exemplo, o no cumprimento das prioridades nos
termos do art.11 poderia ter como sano a suspenso das
aes supletivas e redistributivas. Essa limitao da LDB no
est prevista na Carta Magna e nos parece inconstitucional.
1.3 O FINANCIAMENTO DA EDUCAO INFANTIL NO PNE
O PNE registra , no captulo referente s diretrizes para
a educao infantil:
Quanto s esferas administrativas, a Unio e os estados
atuaro subsidiariamente, porm necessariamente, em apoio
177

tcnico e financeiro aos municpios, consoante o art.30,VI da

Constituio Federal. Essa co-responsabilidade
reafirmada nas metas, treze das quais contm os dois
asteriscos, que na metodologia do PNE indicam a
necessidade de colaborao da Unio. A meta n 5
indica a necessidade de colaborao da Unio em seu
texto. Duas metas contm um asterisco, que indica a
necessidade de iniciativa da Unio.
Mesmo na ausncia de asteriscos as metas de
responsabilidade dos Municpios excludas as de carter
regulatrio, no exerccio de sua funo normativa devem
contar com o apoio de Estados e Unio, face ao disposto no
art.30,VI das Constituio.
O conjunto de metas estabelecidas neste captulo do
PNE ( 25 em vigor e uma dependendo de anlise do veto)
requer uma capacidade de financiamento condizente,
pressionando por mais recursos.
Neste captulo, h cinco metas mais diretamente
relacionadas ao financiamento da educao infantil:
1.3.Objetivos e Metas(Educao Infantil)
.......................................................................................
11.Instituir mecanismos de colaborao entre os setores
da educao, sade, e assistncia na manuteno,
expanso, administrao, controle e avaliao das instituies
de atendimento das crianas de zero a trs anos de idade.**
12.Garantir a alimentao escolar para as crianas
atendidas na educao infantil, nos estabelecimentos pblicos
e conveniados , com a colaborao financeira da Unio
e dos estados.
.......................................................................................
178

20.Promover debates com a sociedade civil sobre o direito

dos trabalhadores assistncia gratuita a seus filhos e dependentes
em creches e pr-escolas, estabelecido no art.7,XXV, da
Constituio Federal.** Encaminhar ao Congresso Nacional
projeto de lei visando a regulamentao daquele dispositivo.
21.Assegurar que, em todos os municpios, alm de
outros recursos municipais, os 10% dos recursos de manuteno
e desenvolvimento do ensino no vinculados ao Fundef sejam
aplicados prioritariamente na educao infantil.
.......................................................................................
23.Realizar estudos sobre custo da educao
infantil com base nos parmetros de qualidade, com vistas
a melhorar a eficincia e garantir a generalizao da qualidade
do atendimento.**
.......................................................................................
25.Exercer a ao supletiva da Unio e do
Estado junto aos municpios que apresentem maiores
necessidades tcnicas e financeiras, nos termos dos arts.30,VI
e 211,1,da Constituio Federal.**
No captulo referente ao financiamento so
estabelecidas as metas:
11.3.1.Objetivos e Metas(Financiamento)
..................................................................................
6.Garantir, entre as metas dos planos plurianuais
vigentes nos prximos dez anos, a previso de suporte
financeiro s metas constantes deste PNE.*
.......................................................................................
8. Estabelecer, nos municpios, a educao infantil como
prioridade para a aplicao dos 10% dos recursos
vinculados manuteno e desenvolvimento do ensino no
reservados para o ensino fundamental.
179

.......................................................................................
12. Ampliar o atendimento dos programas de renda
mnima associados educao, de sorte a garantir o acesso e
permanncia na escola a toda a populao em idade
escolar no Pas.**
.......................................................................................
14.Promover a eqidade entre os alunos dos
sistemas de ensino e das escolas pertencentes a um mesmo
sistema de ensino.
.......................................................................................
17.Assegurar recursos do Tesouro e da
Assistncia Social para programas de renda mnima
associados educao; recursos da Sade e Assistncia
Social para a educao infantil...........

2. Os Recursos para a Educao Infantil

Com as metas fixadas pelo PNE passa ordem do dia
a necessidade de definio de identificao dos recursos
disponveis e para usar uma expresso do plano estratgias
de ampliao dos recursos, inclusive atravs de novas fontes.
2.1. RECURSOS DISPONVEIS
Os Municpios so responsveis pelo financiamento da
educao infantil (como funo prpria), mas devem contar
com o apoio financeiro da Unio e Estados que exercem,
nesse nvel de ensino, a funo supletiva. Tambm aos
empregadores cabe colaborar com o esforo.
O Municpio conta, atualmente, com os seguintes
recursos para financiar a educao infantil :
a) at 10% da receita resultante de impostos prprios
(IPTU,ISS,ITBI) e transferncias recebidas A meta
180

n 11.3.1.8 define que a aplicao desses recursos dar-se-

prioritariamente na educao infantil. H prioridade, mas
no vinculao, isto , os recursos podem ser direcionados
ao ensino fundamental. Observe-se que os outros 15%
mesmo os dos impostos no vinculados ao FUNDEF, esto
vinculados ao ensino fundamental, por fora do disposto no
art.60,caput, ADCT. A meta n 1.3.21 do PNE pretende
assegurar que sejam aplicados os 10% dos recursos de MDE
no vinculados ao FUNDEF. Na verdade, essa formulao
j est contida na anterior.
Relatrio do Banco Mundial31 mostra (tabela 1.3), que
em 2000,os Municpios gastavam 18,1% de seus recursos com
a educao infantil. Considerado o teto de gasto (10%, dos
25% = 40% sobre os recursos de MDE) os Municpios
aplicam pouco menos da metade do que pretende o PNE.
Isso no ocorre por desleixo dos Municpios, mas porque a
educao infantil disputa recursos com:
o ensino fundamental regular comum que o
FUNDEF cubra apenas a folha de pagamento desse
nvel, sendo utilizados os 10% para outras despesas;
a educao de jovens e adultos ainda que o PNE
tenha procurado direcionar para essa modalidade,
os 15% dos impostos prprios, que no integram a
cesta do FUNDEF ( meta n11.3.1.10);
o pagamento dos inativos;
despesas administrativas da secretaria da educao,
que freqentemente trata de outros temas como
esporte, cultura, turismo, lazer e juventude. Na
prtica difcil fiscalizar a utilizao de recursos da
educao para aes administrativas destas reas.

31

Educao Municipal no Brasil - BRA n 24.413-BR, Banco Mundial.

181

b) recursos provenientes da cooperao financeira

da Unio e do Estado esses recursos nem sempre esto
disponveis para a totalidade dos Municpios. O PNE (meta
n 1.3.25) indica o exerccio da ao supletiva junto aos
Municpios que apresentem maiores necessidades tcnicas e
financeiras. Tambm a Resoluo n 12/03 do FNDE prev
a assistncia financeira a projetos no mbito da educao prescolar, para for mao continuada de professores e
distribuio de material didtico. H tetos de atendimento,
segundo o critrio do IDH .
2.2. ALTERNATIVAS PARA AMPLIAO DOS RECURSOS DA
EDUCAO INFANTIL
O aumento de recursos para a educao infantil, cuja
responsabilidade pelo financiamento como funo prpria
do Municpio, pode se dar nas seguintes dimenses :
1) da ar recadao prpria O aumento da
arrecadao automaticamente beneficia a Educao, uma vez
que ela financiada por recursos vinculados receita de
impostos. Os caminhos para tanto so:
o aumento da carga tributria, que j alta no Brasil
e implica custo poltico e social;
a melhor arrecadao atravs de uma gesto
tributria mais eficiente, que combata a sonegao
e a eliso fiscais. De acordo com a Lei de
Responsabilidade Fiscal -LRF esse objetivo deve
contar com o apoio tcnico e financeiro da Unio
(art.64). A mesma lei estabelece que requisito
essencial da responsabilidade fiscal, a efetiva
arrecadao de todos os tributos de competncia
constitucional do ente. Pesquisas do IBGE e do
BNDES indicam que os Municpios no exploram
plenamente sua base tributria;
182

2) da par ticipao da distribuio no bolo

tributrio nacional, que depende da reforma tributria;
3) do aumento da participao do setor educacional
no bolo oramentrio municipal Este depende da
negociao poltica interna do governo municipal. Pode-se
tentar previamente assegur-la atravs do aumento, pela lei
orgnica municipal, do percentual mnimo previsto no art.212
da Constituio Federal, vinculado manuteno e
desenvolvimento do ensino -MDE, que corresponde
proposta aparentemente mais bvia . A ttulo de exemplo,
uma anlise do comportamento dos gastos da Unio em MDE,
desde a aprovao da Constituio de 1988 mostra que esta
sada, apesar de demandar um enorme esforo de articulao
poltica, com a forte oposio da rea econmica, teria um
resultado pfio. A partir de 1991, jamais a Unio aplicou menos
de 20%, superando freqentemente o patamar de 25%
(1991,1992,1994,1995,1997,2000,2001 e 2002). verdade que
a partir de 1994, com o Fundo Social de Emergncia-FSE e
seus sucedneos (Fundo de Estabilizao Fiscal-FEF e
Desvinculao das Receitas da Unio-DRU), houve uma
reduo da base de clculo, que tornou ainda mais fcil o
cumprimento por parte da Unio. Entretanto, como indicado,
em 1991 e 1992 antes do advento do FSE a aplicao
superou os 25%, e em 1993 correspondeu a 23,8%. A situao
dos Estados e Municpios no muito diferente. H sempre
uma tendncia a tentar inserir gastos no conceito de MDE,
inflando-o com gastos socialmente justos, mas que deveriam
ser atendidos por outras fontes. Em concluso, rigorosamente
nada seria alterado, com o aumento do percentual da Unio,
de 18% para, por exemplo 20%, como prope a PEC 112/99,
que prope o FUNDEB. Essa mudana, ao contrrio do que
se pode imaginar, no representa a gerao de novos recursos
para a complementao da Unio ao FUNDEF ou FUNDEB.
183

Ademais, a tendncia no tem sido de aumentar a

vinculao. No caso de Estados e Municpios, ao contrrio,
as presses na Reforma Tributria so para desvincular
tambm nos entes subnacionais. O projeto dos prefeitos nem
sempre coincide com o dos secretrios de educao.
Outro caminho para aumentar a participao a
garantia de previso de mais recursos no plano plurianual do
Municpio;
4) do recebimento de recursos da Unio e dos
Estados no exerccio de sua funo supletiva Proposta
recorrente a criao de um mecanismo anlogo ao salrioeducao, portanto uma contribuio social a ser criada,
denominada salrio-creche, que seria repassada pela Unio
aos Municpios, j que, somente a Unio ar recada
contribuies sociais. Estas so vistas como possveis fontes
de novos recursos para a educao, atravs de vinculaes
de parte das contribuies j existentes.
verdade que o PNE fixa como meta o
encaminhamento de projeto de lei que regulamente o art.7,
XXV, que trata do direito dos trabalhadores assistncia a
seus filhos em creches e pr-escolas o que pode
fundamentar o salrio-creche. Entretanto, pode-se esperar
por parte do setor privado uma forte oposio, na linha do
que este considera custo Brasil32 .
32

interessante registrar a posio da Confederao Nacional da Industria-CNI,

em relao, por exemplo, PEC n522/02, que traz o FUNDEF para o corpo
permanente da Constituio: Ocorre que a aquiescncia dos estados e
municpios `a vinculao de tais receitas se deu pelo seu carter transitrio. Sua
perenizao comprometer por tempo indeterminado a autonomia dos Estados
e Municpios na aplicao dos recursos da arrecadao em conformidade com
as especificidades locais. Deste modo, a medida poder ter como conseqncia
a necessidade de criao por parte de Estados e Municpios de outras
fontes de receita, o que certamente repercutir de forma negativa no setor
produtivo(grifo nosso).Cf. Agenda Legislativa da Indstria,2003.CNI,p.146.

184

Outra proposta similar a ampliao do campo de

abrangncia do salrio-educao. Estados e Municpios vm
travando uma disputa em torno dos recursos do salrioeducao, no que se refere possibilidade de aplicao nas
demais etapas da Educao Bsica. No perodo do mandato
do presidente Fernando Henrique os Estados saram na frente,
ao obterem apoio do governo federal, que foi o autor de PEC
n232/00, que prope a aplicao dos recursos no ensino
mdio. Em resposta, os Municpios se articularam em torno
da PEC n 2/02, que estende o alcance para a educao infantil.
O mais preocupante que no h previso de aumento
de recursos, isto , esses recursos que financiam a qualidade no
nvel fundamental seriam fragmentados. Desorganizar-se-ia o
financiamento de um nvel, sem resolver o problema dos demais.
Cabe aos Municpios lutar, como preconiza o PNE,
pelo fortalecimento da funo supletiva da Unio (e dos
Estados) necessria construo de um autntico regime de
colaborao. Essa temtica remete aos fundos, sejam os
fundos por nvel ou o FUNDEB. Em ambas as hipteses h
necessidade de uma participao maior da Unio como ente
que complementa. H espao para tanto. Recente estudo do
Banco Mundial mostra que a participao da Unio no esforo
de gasto com educao vem caindo, enquanto crescem os
encargos municipais, segundo o quadro abaixo:
bilhes

Fonte: IPEA(1995);FIPE(para gastos subnacionais de 1997-2000);PRODASEN, para gastos federais, de 19972000 -Tabela2.2 do estudo Educao Municipal no Brasil, do Banco Mundial(Relatrio n 24413-BR)

185

Com a criao do FUNDEB ou de fundo especfico

para a educao infantil, haver para alguns Municpios um
retorno, a exemplo do que ocorre atualmente com o
FUNDEF. Ao mesmo tempo outros Municpios perdero
recursos para o novo fundo.
5) da gesto educacional Cabe, de um lado eliminar
eventuais desperdcios, e de outro fiscalizar a aplicao dos
recursos e punir os desvios.

III. MUNDOS E FUNDOS PARA A

EDUCAO BRASILEIRA
1. Mundos
No plano dos discursos e compromissos eleitorais
genricos a Educao habita o melhor dos mundos. A medida
da prioridade que adquire d-se, entretanto, a partir da
disposio de investimento dos governos das trs esferas. Isso
pode ser imediatamente verificado nos planos plurianuais
que deveriam dar suporte s metas do PNE e planos estaduais
e municipais de educao.
Nesse contexto foi um anticlmax a fixao do valor
mnimo do FUNDEF indicador do esforo da Unio no
exerccio da funo supletiva num patamar
proporcionalmente abaixo dos dois ltimos anos do governo
anterior. A situao mais desconfortvel ao se verificar que
houve sobra na dotao oramentria, isto , mesmo que
se atribua ao governo anterior algum tipo de herana, era
possvel estabelecer um valor maior. Para finalizar, o
contingenciamento atingiu essa dotao. Tudo isso a despeito
do bem elaborado e srio trabalho da equipe tcnica do
FUNDEF, que apontou caminhos para a majorao do valor
186

mnimo 33 . Mas, infelizmente as posies da Fazenda e do

Planalto no coincidiram com a do grupo tcnico do MEC.
Na proposta de PPA 2004-2007, h previso de evento
acerca da preparao para implantao do FUNDEB (ao
6334, do programa gesto da poltica de educao).O tema
do FUNDEB no consta das orientaes estratgicas. A
complementao ao FUNDEF (ao 0304 do programa Brasil
Escolarizado) equivale a R$ 2.250.986.103,00 em quatro
anos, isto cerca de 563 milhes/ano, que o tamanho da
dotao atual. Somente em um ano, o cumprimento da lei
do FUNDEF requer cinco bilhes de reais.
Esse um n do sistema de financiamento. A condio
prvia para o estabelecimento do FUNDEB ou o
aperfeioamento do FUNDEF( para que possa ser mais
efetivo nas dimenses da eqidade e qualidade) e criao de
dois novos fundos depende do montante de recursos da
complementao da Unio.
No vislumbramos nos Estados e Municpios a
perspectiva de PPAs que aumentem significativamente os
recursos da educao.
2. Fundos
A idia da criao de fundos para gerir os recursos
educacionais j estava contida na Constituio de 1934 (previa
fundos por esfera federativa). As tentativas anteriores ao
FUNDEF fracassaram porque as fontes de recursos eram
pouco expressivas ou limitavam-se ao mbito da Unio, no
exerccio de sua funo supletiva. Com a unio do mecanismo

33

O grupo de trabalho foi criado pela Portaria MEC n71/03 e 212/03. Seu
relatrio est disponvel na internet, pgina do MEC.

187

de vinculao genrica receita de todos os impostos e a

gesto por um fundo, o FUNDEF deu consistncia
concepo, passando a ser uma referncia, de modo que o
PNE consagra como diretriz do financiamento a gesto da
educao por meio de fundos (no plural) de natureza
contbil e contas especficas.
Neste texto no discutiremos o funcionamento do
FUNDEF, suas virtudes e insuficincias ou seus impactos
nas dimenses do acesso (muito positivo), da eqidade
(impor tante no contexto intra-estado, mas pouco
significativo na reduo de desigualdade entre os Estados,
uma vez que vem sendo praticado um valor mnimo nacional
baixo) e da qualidade (na qual tem efeito apenas indireto).
Interessa-nos, no momento, a discusso dos Fundos
trs fundos, um para cada etapa da educao bsica ou um
fundo nico -FUNDEB .
Maria Malta Campos 34 considera a lei do FUNDEF
uma exceo no cenrio de pobreza de idias operacionais,
uma vez que foi explcita e operacional o suficiente para permitir
sua aplicao em prazo sur preendentemente curto para nossa
tradio nesse terreno . Recorde-se que esse prazo curto
requereu uma negociao poltica, com os governadores de
Estados que perdiam receitas para seus Municpios, que
adiou por um ano a implantao automtica do fundo (art.
1,lei do FUNDEF).
Apesar de seu sucesso neste aspecto o FUNDEF no
deixou de ter problemas operacionais, inevitveis na medida
em que misturou recursos de Estados e Municpios. Mas, ao

34

CAMPOS, Maria Malta A legislao, as polticas nacionais de educao infantil

e a realidade: desencontros e desafios, in Encontros e Desencontros em Educao
Infantil.Org. MACHADO, Maria Lucia de A. Cortez Editora,2002,p.28.

188

menos o objetivo financiar o nvel que de sua

competncia comum. Mesmo assim, o regime de colaborao
substitudo por conflitos federativos. So exemplos:
a fixao de coeficientes de diferenciao por
(sub)nveis de ensino e tipos de estabelecimento,
prevista no art.2,1 da lei do FUNDEF . Os
Estados que se concentram nas ltimas quatro sries
e na educao especial foram beneficiados, com o
coeficiente de 1,05 (embora a educao especial
reivindique um coeficiente maior). Para as quatro
primeira sries nas quais se concentram em geral
os Municpios foi fixado o coeficiente 1,00. O caso
em que os Municpios poderiam ser beneficiados
escolas rurais previsto na lei, no foi inserido nos
decretos. Alis, mesmo as demais diferenciaes
ocorreram apenas a partir do exerccio de 2000.
a definio pela responsabilidade do transporte
escolar.
O FUNDEB uma proposta importante quando se
olha para seu objetivo: a organizao de um sistema
consistente de financiamento para toda a educao
bsica. Nossa tese de que este mesmo objetivo atingido,
com vantagem, por trs fundos especficos.
O aspecto operacional lembrado por Maria Malta
Campos determinante para a nossa objeo ao FUNDEB.
Por outro lado, so normalmente apontadas as seguintes
fragilidades pelos crticos do FUNDEF :
a prtica de valor mnimo baixo esta no uma
questo derivada do que prev a lei ao contrrio
mas da prtica do executivo, que no vem
respeitando a lei, inclusive no governo atual;
a competio entre entes federativos que pode
ocorrer no FUNDEB, talvez em maior grau;
189

 a ineficincia dos conselhos de acompanhamento e controle social que independe de

ser o mecanismo de financiamento o FUNDEF ou
o FUNDEB, e pode ser corrigida em ambas as
alternativas.
O problema referente no-cobertura pelo FUNDEF
da educao infantil e do ensino mdio sanada pelo
FUNDEB ou pela adoo de trs fundos.
importante assinalar que:
a) O FUNDEB mistura, num mesmo fundo, recursos
para o financiamento de aes cuja competncia como funo
prpria no do mesmo ente federativo.
Isso detonar uma guerra de critrios de fixao de
coeficientes. Se no sistema FUNDEF reconhecido que o
segmento de 5 8 sries mais caro, certamente os Estados
alegaro que o ensino mdio, com seus equipamentos,
laboratrios, diversificao de disciplinas mais caro.
O exemplo do FUNDEF expressivo: fundos
lastreados por matrculas so indutores de matrculas.
Pode haver uma corrida de matrculas deflagrada, pelos
governos em busca de recursos, nos nveis mdio e infantil
nveis no obrigatrios que sobrecarregaro o sistema de
financiamento;
b) Os governos estaduais renem maior poder de
presso junto Unio, como se infere, por exemplo, do fato
de ter esta assumido a autoria da proposta que permite a
utilizao de recursos do salrio-educao no nvel mdio.
O ensino mdio conta com 8 milhes de matrculas
pblicas, enquanto a educao infantil tem cerca de 4,6
milhes. verdade que, segundo dados preliminares do censo
escolar 2003, o nmero de matrculas nas creches aumentou
7,02% enquanto no nvel mdio o crescimento foi de 5,64%.
Ocorre que esse um percentual sobre um nmero absoluto
190

que representa quase o dobro da educao infantil, e

principalmente, no considera a ao indutora dos governos
estaduais a partir da aprovao do FUNDEB e o grande
estoque de pessoas que podero voltar ao ensino mdio.
Estudo do IPEA 35 estima que as matrculas da educao
infantil devem chegar a cerca de 6,8 milhes em 2006 e 10,1
milhes em 2011 enquanto o ensino mdio conter com 10,2
milhes em 2006 e 15,1 milhes em 2011;
c) A implantao do FUNDEB vai requerer o aumento
da alquota de recursos capturados de Estados e Municpios,
de 15% para, provavelmente, o total dos recursos vinculados
25%, incluindo os impostos que no compem a cesta
do FUNDEF. Essa proposta tem escassa possibilidade de
ser assimilada pelos secretrios de Fazenda/Finanas,
prefeitos e governadores dos entes que perdero recursos,
independentemente da agremiao partidria. Barjas Negri
costuma dizer que o FUNDEF representou uma
minirrefor ma tributria, com critrio educacional. O
FUNDEB vai um pouco alm, tendo que recomear as
negociaes do zero, para aprovar emenda constitucional.
Como se verifica ao acompanhar as discusses da Reforma
Tributria , quando est em jogo o perde-ganha de recursos
a proposta tem grande chance de estacionar.
necessrio um esclarecimento a bem da transparncia
no debate. Um aspecto positivo e ousado da proposta do
FUNDEB seria generalizar para todos os nveis o esquema
redistributivo-eqitativo do FUNDEF. Isso talvez no esteja
sendo bem compreendido por prefeitos que vem no
FUNDEB uma forma de deixar de perder recursos para o
35

CASTRO, Jorge Abraho de e BARRETO, ngela Rabelo Financiamento da

Educao Infantil: Desafios e cenrios para a implementao do Plano Nacional
de Educao. Texto para discusso n 965.IPEA.Braslia, julho de 2003.

191

FUNDEF. Ocorre que, se os Municpios que perdem

recursos entraro com suas matrculas de educao infantil
para ganhar, todos os demais Municpios, sobretudo os
pobres, tambm o faro e o Estado entrar com as matrculas
do ensino mdio. Provavelmente o Municpio que perde,
continuar perdendo, sobre uma base maior. Da serem
necessrias simulaes para avaliar o impacto do FUNDEB.
Com este cenrio seria necessrio o aperfeioamento
do controle sobre as matrculas -fantasma e sobre as
matrculas-cometa (nas quais o aluno matriculado, conta
para a base de clculo do FUNDEB, mas no freqenta).
Com esses obstculos, dificilmente a proposta do
FUNDEB teria uma aprovao rpida.
Parece-me que a manuteno do FUNDEF, com alguns
ajustes, e a criao de fundos especficos para a educao
infantil e o ensino mdio, nos moldes do FUNDEF (com
valor mnimo nacional, repasse automtico, complementao
da Unio, contas especficas e conselhos de acompanhamento
e controle social) teriam algumas vantagens em relao
criao do FUNDEB:
o FUNDEF j est constitucionalizado, podendo os
ajustes ser feitos, confor me o caso, em lei
(aperfeioamento dos mecanismos de controle
social)ou simplesmente por decreto (caso da
majorao do valor mnimo de acordo com a lei e
da melhor definio de coeficientes, inclusive para
a educao rural) ;
com a criao de fundos especficos a Unio teria
apenas uma esfera federativa como interlocutora
(Estados para o ensino mdio e Municpios para a
educao infantil). No se misturaria na mesma
negociao entes subnacionais com interesses
conflitantes, para aprovar emenda constitucional;
192

 no haveria mistura num mesmo fundo, de recursos

de entes diferentes, quando as competncias so
diferentes, o que traz potenciais conf litos
federativos, com risco dos entes mais fortes
(Estados) sobrepujarem os mais fracos (Municpios);
haveria menos burocracia, na medida em que o
fundo da educao infantil envolveria as esferas
municipal e federal, como complementadora e o
fundo do ensino mdio, apenas as esferas estadual e
federal , como complementadora;
negociao em separado com a Unio dos valores
mnimos de cada fundo, melhorando as
possibilidades de ganhos;
acompanhamento de cada um dos trs fundos por
conselhos compostos de maneira mais representativa
de cada nvel;
melhor possibilidade de composio de fontes,
isto , de trazer para o fundo da educao infantil,
como preconiza o PNE, recursos da sade e
assistncia (que uma janela importante para o
acesso a contribuies sociais) e para o fundo do
ensino mdio, recursos do trabalho setores que
poderiam estar representados nos conselhos;
a aprovao de novos fundos poderia se dar de
maneira mais clere.
Uma ltima questo merece alguns comentrios. Tratase da suposta fragmentao de recursos que seria uma
desvantagem dos trs fundos em relao ao FUNDEB, que
possibilitaria a integrao da educao bsica. Temos
dificuldade de entender essa objeo. Os recursos, seja qual
for o modelo de fundo adotado devem ser distribudos,
segundo algum critrio. Distribuio no fragmentao.
Apenas vislumbramos a possibilidade de, com trs fundos,
193

reduzir conflitos federativos no momento e no processo da

distribuio, alm de abrir uma janela para a composio de
fontes, que pode ser inibida com a adoo de um fundo nico.
Cabe ressaltar que, quando discutimos financiamento,
discutimos meios, e no fins. No a lei do FUNDEF ou a
lei do FUNDEB que realizar a integrao simplesmente
porque no este seu papel. A integrao deve ser feita a
partir dos planos de educao em todas as esferas. Estes
so os diplomas legais que contm os fins, a partir das
diretrizes e metas positivados. Alm disso faz-se com as aes
concretas dentro do esprito do regime de colaborao.

194

CONTRIBUIES DA UNDIME
AO DEBATE DO FUNDEB
Adeum Sauer*

O problema do financiamento para a educao infantil

sempre foi uma constante nas reunies da Undime e em seus
fruns nacionais. As cartas dos 7, 8 fruns nacionais e do
Frum Nacional Extraordinrio da Undime, realizados
respectivamente em 1999, 2001 e 2002, atestam a gravidade
da situao. Em junho de 1999, a plenria exigia a definio
de novas fontes e mecanismos de financiamento para a
educao infantil.
Em 2001, a plenria denunciava que os trs anos de
Fundef mostraram seus limites e aprofundaram seus efeitos
colaterais (...). Dentre eles, a reteno do crescimento da
educao infantil o mais angustiante, principalmente porque
o Fundef acelerou o processo de municipalizao j existente,
apressando, com isso, a retirada dos Estados dessa faixa de
ensino, em que sua presena ainda era sentida. E, tambm,
reivindicava que fosse promovida uma rediscusso dos
mecanismos de financiamento da educao no Brasil,
garantindo fontes claras de financiamento da educao
infantil, ensino fundamental, ensino mdio, educao de
jovens e adultos, educao indgena e educao especial,
revendo-se, principalmente, o papel supletivo da Unio.

Dirigente Municipal de Educao de Itabuna-BA. Presidente da UNDIME.

195

Consta da carta do Frum Nacional Extraordinrio,

em 2002, que a educao infantil vista, atualmente, numa
concepo ampla, que envolve o cuidar e o educar, nas
diversas dimenses humanas sociais, cognitivas, afetivas e
fsicas como fator de desenvolvimento e de formao para
o exerccio pleno da cidadania. A educao infantil, que tem
uma especificidade prpria, no deve mais ser tratada como
subordinada escolarizao do ensino fundamental,
concepo equivocada, ainda hoje, predominante.
imprescindvel a adoo de uma poltica que inclua o
necessrio financiamento e considere, de fato, a criana como
sujeito de direitos, para reverter a grave situao em que
vivemos. preciso desmitificar a idia da criana como
cidad do futuro. A criana no hoje, no aqui e no agora,
cidad plena de direitos. O aumento do valor per capita da
merenda escolar para alunos da educao infantil tambm
foi reivindicado pela plenria do Frum.
No discurso de abertura do 9 Frum Nacional, no
ms de maio p.p., novamente foi abordada a expectativa
quanto a uma ao urgente do atual governo para o
financiamento da educao infantil e da educao de jovens
e adultos. A Undime aprova a idia de um Fundo que englobe
toda a educao bsica, cobrindo a lacuna de financiamento
da educao infantil, como a proposta do Fundeb. A
importncia de recursos para a educao infantil maior em
pases como o nosso e em outros pases da Amrica Latina,
em que as condies de misria de grande parcela da
populao exigem atendimento social como pr-condio
para as crianas estudarem.
As creches tm o custo mais elevado das modalidades
de educao bsica, equiparando-se educao especial. A
Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB, em
seus artigos 3, 74, 75, estabelece a necessidade de a Unio,
196

em colaborao com os Estados e os municpios, definir o

custo-aluno-qualidade CAQ. Mesmo assim, o CAQ ainda
uma realidade muito distante da maioria dos municpios.
Pelo pargrafo quarto do Artigo 60 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, o prazo para definio do CAQ
expirou em 12 de setembro de 2001. O Tribunal de Contas
da Unio j recomendou ao Ministrio da Educao a adoo
de providncias para se discutir o clculo do CAQ no
Congresso Nacional. A Campanha Nacional pelo Direito
Educao movimento que rene mais de 120 entidades
educacionais, entre as quais a Undime, est capitaneando a
discusso do CAQ e acompanhando as aes governamentais
para tal definio.
Para a Undime, um padro de qualidade deve
contemplar: democratizao do acesso; incluso educacional
tratando os alunos em sua singularidade; infra-estrutura
escolar agradvel e adequada s necessidades da comunidade;
formao continuada dos trabalhadores em educao;
autonomia institucional, administrativa, financeira e
pedaggica das escolas; avaliao institucional de indicadores;
avaliao do desempenho; gesto democrtica na construo
da proposta pedaggica da escola, na eleio de diretores, na
discusso e na elaborao dos planos municipais de educao,
na atuao dos conselhos municipais de educao que
apesar de possurem uma sistemtica semelhante dos outros
conselhos de educao federal ou estadual, devem assumir
uma feio prpria que reflita a realidade de cada municpio,
com uma gesto autnoma.
A educao infantil tem uma especificidade prpria, no
subordinada aos demais nveis, como geralmente se acredita.
A prpria LDB diz que o desenvolvimento biopsicossocial da
criana o objeto da educao infantil. Tanto , que no se
pode falar propriamente, stricto sensu, em ensino infantil, como
197

se ouve ocasionalmente, porque a idia no de ensinar, ou

de se transmitir conhecimentos. No se deve ter por objetivo
para a educao infantil essa viso antecipatria da escolaridade.
No se deve ensinar a criana da creche ou da pr-escola a ler,
escrever, mas sim, tem-se de proporcionar a vivncia da infncia
em suas peculiaridades, como um direito de todos, tanto nos
grandes centros urbanos, quanto nas cidades menores.
No Brasil h desigualdades entre Estados quanto
educao bsica, sobretudo nas creches. Essa grande
desigualdade est na diferena de desenvolvimento
econmico e social, na distribuio de recursos, sobretudo, e
na arrecadao do ICMS. O prof. Joo Monlevade demonstra,
em um estudo, que sessenta por cento do financiamento da
educao provm do ICMS, cuja distribuio difere de regio
para regio, de acordo com o desenvolvimento econmico
do pas. A disponibilidade de recursos por aluno/ ano varia
de menos de R$ 300,00 para mais de R$ 1.300,00. uma
disparidade muito grande. Para corrigir tais disparidades, h
a necessidade de o Estado intervir, repactuando acordos de
cooperao entre os diferentes nveis de governo.
O direito de todos educao uma obrigao
compartilhada com os trs entes da federao. Alguns Estados
esto impingindo o processo de municipalizao do ensino
fundamental, dizendo que a oferta s quatro primeiras sries
do ensino fundamental cabe aos municpios e no aos
Estados, a partir de uma compreenso totalmente equivocada
do artigo 211 da Constituio Federal. A municipalizao
no significa o Municpio absor ver, integralmente, as
matrculas de ensino fundamental e de educao infantil.
Municipalizar significa, a priori, a organizao do Sistema
Municipal de Ensino.
O Fundef ocasionou um efeito colateral indesejado e,
em um ambiente de escassez de recursos, desestimulou os
198

municpios a aumentarem a oferta da educao infantil, ou a

expanso das vagas, em creches e pr-escola, pois essas
matrculas no geravam e no geram recursos, como ocorre
no ensino fundamental. O quadro se agravou com o no
cumprimento, pela Unio, do artigo 6, da Lei 9424, ao fixar
um valor mnimo anual por aluno abaixo do valor legal. Isso
levou ao aumento das desigualdades que poderiam ter sido
corrigidas por esse mecanismo.
Alm disso, quando os municpios integraram as
creches e/ ou as pr-escolas comunitrias no gerenciamento
da educao, apesar de a LDB ter previsto recursos adicionais,
no foram aportadas novas fontes, e os recursos da assistncia
social que antes as sustentavam passaram a ser divididos com
outras modalidades de atendimento criana. Houve
acrscimo da responsabilidade do municpio com a educao
e reduo da capacidade de financiar.
Em 98, a complementao do Fundef que a Unio fez,
representou apenas 3,2% do total dos recursos do Fundef;
em 2002 a Unio complementava apenas 2,3%. Os gastos de
educao dos municpios passaram de 27,6% para 37,6%,
segundo Paulo Sena, e os da Unio minguaram de 24,9%
para 17,9%. Os Estados mantiveram uma certa estabilidade
de 47,7% para 44,6%. As incumbncias dos municpios
aumentaram sem a necessria ampliao de recursos para
fazer frente a elas.
O Plano Nacional de Educao PNE estabeleceu
como metas para creche, uma cobertura de trinta por cento,
em 2005 e uma cobertura de cinqenta por cento, em 2010.
Comparando os dados do censo demogrfico do IBGE de
2000 e os do censo escolar de 2000, isso significar mais de
trs milhes de matrculas novas at 2006. Para a pr-escola,
as metas de cobertura so de sessenta por cento, em 2005 e
de oitenta por cento, em 2010. O que, seguindo os mesmos
199

parmetros, significar mais de 1,4 milho de matrculas at

2006. As desigualdades regionais tambm esto presentes no
quadro de matrculas de 2000. Na faixa de atendimento s
crianas de at trs anos, Maranho, Alagoas, Bahia, Rio
Grande do Sul e os Estados da Regio Norte, exceto Roraima,
possuem cobertura menor de quatro por cento.
Para atingir essas e as outras metas propostas pelo PNE
e para que no haja soluo de continuidade no processo de
universalizao da educao bsica primordial equacionar
a questo do financiamento. Em relao ao financiamento
pblico global, o municpio a instncia com menor
capacidade de aporte, aproximadamente, trinta por cento da
totalidade dos recursos pblicos.
Discute-se a idia do Fundeb como mecanismo para
corrigir as imperfeies do Fundef e garantir a qualidade da
educao bsica. Na preocupao e na escassez dos recursos
disponveis para fazer frente a essa demanda social, ainda
no atendida, os municpios so adeptos polticos a uma
proposta que venha oferecer uma possibilidade de
financiamento de educao infantil. Assim, muitos aderiram,
do ponto de vista ideolgico, proposta de um Fundeb que
venha a oferecer um horizonte de financiamento para a
educao infantil.
Formular uma proposta de Fundeb, significa considerar
um substancial incremento nos recursos da educao por
parte da Unio. Sem isso, no possvel se pensar em um
Fundeb que venha a solucionar problemas e que seja aceito
politicamente pelos municpios. Apesar desse consenso, no
h previso oramentria para 2004 para o cumprimento do
artigo 6 do Fundef. Certamente em uma mudana de
governo, h um teste importante para que se mostre se a
prioridade da educao vai ser uma prioridade conseqente.
Sem isso no possvel avanar.
200

A Undime vem fazendo estudos sobre o Fundeb para

subsidiar a discusso, tanto pelos municpios quanto pelos
prefeitos, com vrias simulaes. Foram levantadas,
primeiramente, cinco alternativas:
a) um fundo geral, aproximado PEC 112/ 99 que
est em tramitao;
b) a criao de um Funcreche e de um Fundeb, sem
essa modalidade;
c) trs fundos separados educao infantil, ensino
fundamental e ensino mdio;
d) um Fundeb de menor abrangncia e menos recursos,
por retirar de sua base de clculo as despesas com creche e
educao de jovens e adultos;
e) um Fundeb com os recursos vinculados educao,
excetuando-se os 25% das receitas municipais prprias.
Na primeira alternativa (PEC 112/ 99), 25% de todos
os impostos estaduais e municipais, includas as transferncias,
seriam reunidos em um fundo contbil, no mbito de cada
Estado, e redistribudos para os governos estadual e municipais,
proporcionalmente s matrculas, ponderadas por valores
diferenciados dos custos-qualidade de creche, pr-escola,
ensino fundamental, ensino mdio, ensino tcnico, educao
especial, educao de jovens e adultos. O Estado cujo custoqualidade-mdio no alcanasse um investimento mnimo por
aluno definido em nvel nacional teria seu Fundo
complementado por recursos federais oriundos de parte dos
20% dos impostos vinculados manuteno e desenvolvimento
do ensino e, se necessrio, de algum outro tributo.
Essa primeira alternativa tem por vantagem a superao
radical dos efeitos perversos oriundos da priorizao do
ensino fundamental em detrimento dos outros nveis e
modalidades. Outra vantagem a exigncia de um maior
envolvimento e compromisso financeiro da Unio. A opo
201

garantiria uma escola unitria e um piso salarial profissional

unificado nacionalmente para os educadores estaduais e
municipais, sem colocar limites a possveis ganhos nas
remuneraes em Estados que arrecadassem mais ou
destinassem mais recursos educao bsica pblica. Os
recursos seriam ampliados com aumento do custo-alunomdio para o atendimento das matrculas da educao
bsica; alm do mecanismo de redistribuio baseado nas
matrculas do ano anterior caso se aplicasse, por fora de
lei, a atual sistemtica do Fundef poder servir como torneira
reguladora tanto para limitar o crescimento das matrculas
globais no Estado como o aumento das matrculas em cada
rede, nvel e modalidade de ensino.
Mas a alternativa tambm possui alguns problemas. A
exigncia de novas fontes de financiamento para a educao
superior nos Estados, acima dos 25% de impostos que
ficariam comprometidos com a educao bsica. Uma
mudana muito radical de redistribuio de impostos,
puxando 25% do IPTU, ISS, ITBI e IRRFSM cobrados em
um municpio para o Fundo Estadual e realocando-os para o
conjunto, provocando possveis perdas e ganhos que podem
gerar conflitos. Problemas no controle da contribuio dos
impostos municipais prprios para o Fundo Estadual. Alm
do risco, a mdio prazo, de no se contar com suficiente
complementao da Unio para sustentar os aumentos
quantitativos e as exigncias qualitativas da educao bsica,
uma vez que a arrecadao dos impostos estaduais e
municipais nem sempre crescer, em termos reais, em
proporo maior que as matrculas.
Para superar os problemas com os impostos municipais,
pode-se pensar em um Fundeb (segunda alternativa) com a
mesma concepo e os mesmos mecanismos da alternativa
anterior, mas que considere educao bsica menos as
202

creches (crianas com at trs anos) e fosse composto de

25% dos impostos estaduais e 25% das transferncias
municipais (FPM, IPI-Exportao, ITR, ICMS, IPVA),
deixando-se exatamente os 25% dos impostos municipais
(IPTU, ISS, ITBI e IRRFSM) para atender s creches do
prprio municpio por meio de um Fundo Municipal
composto por estes 25% da MDE e outras fontes oriundas
da sade, justia, assistncia social, a ser complementado,
quando insuficiente para atender demanda municipal, por
um Fundo Nacional de Creches (Funcreche) alimentado por
recursos da Cofins e PIS/ Pasep.
Essa alternativa tambm possui suas vantagens e seus
problemas. As vantagens seriam as mesmas da primeira
alternativa, embora se crie no mbito dos municpios uma
possvel diferenciao de tratamento das creches. Em
compensao, abre-se a possibilidade de ampliao dos
recursos locais por meio da sensibilizao de outros atores e
da captao de verbas extra-educao. preciso registrar que
os municpios, com mais demanda por creches, so os de
maior populao e mais urbanizados exatamente os que j
arrecadam ou podem arrecadar mais.
Porm com a segunda alternativa, tambm no se
resolve a questo do financiamento das universidades
estaduais. Outra dificuldade que em muitos municpios
grandes, que j usam os quinze por cento de impostos
prprios para o ensino fundamental, haja um cer to
desequilbrio oramentrio para acudir a essas despesas sem
contar mais com esses recursos, mesmo sabendo-se que a
integrao ao Fundeb estadual poder suprir essa perda.
A terceira alternativa seria a de coordenar trs fundos
especficos, mantendo-se o Fundef e criando-se mais dois:
um fundo para educao infantil e outro fundo para o ensino
mdio. semelhana do Fundef, seria estabelecido um
203

percentual de impostos vinculados para atendimento de

cada um dos dois nveis, bem como a complementao
necessria no caso de Regies/ Estados com arrecadao
insuficiente para o atendimento dentro de um padro de
custo exigido, a ser fixado.
Essa alternativa seria de fcil implantao, na medida
em que os fundos seriam adequados a cada um dos trs nveis,
de acordo com as incumbncias de municpios e Estados, j
existentes: as obrigaes dos primeiros na oferta de educao
infantil e as dos Estados na oferta do ensino mdio, alm da
obrigao concorrente das duas esferas na oferta de ensino
fundamental j regulado pelo Fundef. A vinculao
diferenciada do percentual de impostos, no mbito dos
municpios para educao infantil, e no mbito dos Estados
para o ensino mdio, facilitaria o processo de redistribuio
dos recursos entre os entes federativos, inibindo eventuais
conflitos no processo; a regulao do financiamento
observando-se a incumbncia j estabelecida provocaria
menos atritos, acarretando vantagens operacionais.
Porm, com a multiplicidade de fundos refora-se uma
tendncia j existente de fragmentao nos trs nveis de
educao bsica, que deveriam ser fortemente integrados.
Perde-se, tambm, a oportunidade de reformulao do
Fundef que haveria, no caso da constituio de um fundo
nico para os trs nveis, diante dos problemas j
experimentados em seu funcionamento.
Outra alternativa a de um Fundeb com menor
abrangncia e menos recursos. Dos atuais 25% dos impostos
estaduais, includas as transferncias, cinco por cento seriam
destinados para a educao superior estadual e vinte por cento
integram o Fundeb estadual. Nos Municpios, dos 25% dos
impostos, dez por cento seriam gastos em suas creches e
quinze por cento ficariam livres para aplicao nas escolas
204

municipais de educao infantil e ensino fundamental; e 25%

das transferncias se depositariam no Fundeb estadual. O
Fundeb estadual, por sua vez, atenderia a toda a educao
bsica menos as creches e os programas de alfabetizao de
jovens e adultos. As creches teriam um financiamento
adicional oriundo do Funcreche da segunda alternativa.
As vantagens dessa quarta alternativa que diminuem
as desvantagens das alternativas anteriores e tornam mais
fceis a transio gerencial e a aceitao poltica da proposta,
principalmente porque resguarda os recursos estaduais para
a educao superior em valores bem prximos aos
atualmente despendidos.
Entretanto, para se garantir um custo-qualidade maior
e o piso salarial nacional, o valor da suplementao da Unio
dever ser bem maior que nas outras alternativas. Mesmo
elevando-se o percentual de MDE da Unio a 25% dos
impostos e se reservando 75% deles para a educao superior,
resultaria numa disponibilidade potencial de somente R$ 3,5
bilhes para o Fundeb o que exigiria a destinao de
recursos de outra fonte. Alm disso, o financiamento para
educao de jovens e adultos continuaria sem cobertura,
ficando dependente da captao de recursos em empresas e
sociedade em geral que se tem revelado muito pontual, ao
contrrio do carter universalista, como direito. Os
municpios que j tm dificuldades para financiar a educao
bsica, especialmente a educao infantil, que no vem sendo
atendida na abrangncia exigida, passariam, nessa alternativa,
a contribuir no financiamento do ensino superior, o que
provocaria, obviamente, rejeio por parte deles.
A quinta alternativa a de se criar um Fundeb que
atendesse toda a educao bsica, composto de 25% dos
impostos estaduais, includas as transferncias, e de 25% das
transferncias municipais: FPM, IPI-Exportao, ITR, ICMS,
205

IPVA. Os recursos prprios dos municpios IPTU, ISS,

ITBI e IRRFSM no ficariam, portanto, vinculados a
nenhum nvel, ou modalidade de ensino, oferecendo margem
maior para atender os nveis mais necessitados.
A implementao dessa quinta alternativa dependeria
de um expressivo aumento na disponibilidade de recursos
por parte do governo federal pois a carga sobre a Unio
aumentaria medida que Estados, com menor capacidade
de arrecadao, passassem a se tornar dependentes das
complementaes. Alm disso, haveria a dificuldade no
controle dos recursos de impostos municipais prprios e
seriam exigidas novas fontes de financiamento para a
educao superior nos Estados.
Esses so os componentes para a discusso poltica da
implementao dos fundos e para a construo do pacto
necessrio. Os Estados tm universidades estaduais e querem
recursos para elas. Os municpios j esto cheios de encargos
na rea social e no querem ceder recursos prprios para a
participao nesse Fundo. Essa a discusso poltica que
precisa ser pactuada. preciso deixar bem claro para todos,
de onde podem provir esses recursos. So necessrias
simulaes das diversas fontes que as leis hoje consagram
como fontes para a educao discriminando quem arrecada
quanto, e quanto cada um desses entes pode se
responsabilizar.
A explicitao das cinco alter nativas mostra a
complexidade da tarefa de construo do Fundeb. Na
realidade, parte do problema deriva da questo federativa:
a demanda e os desafios so nacionais, mas diferenciados
regionalmente; e a oferta de solues federal, estadual e
municipal. Alm disso, existem demandas reprimidas que
exigem uma excepcionalidade de tratamento no tempo:
um investimento maior durante cinco a sete anos para se
206

pagar a conta da desescolaridade dos jovens e adultos

e desqualidade do ensino fundamental e mdio, seguido
de um tempo com mais estabilidade de gastos para
manuteno e desenvolvimento de um sistema educativo
pblico de qualidade.
No h um consenso na Undime, em relao s
diferentes alternativas e possibilidades, mas, o maior pendor,
a maior inclinao para o estabelecimento de um fundo
geral. A concepo mais integrada, de um s fundo, garantiria
uma escola unitria, no sentido da igualdade de condies e
de oportunidades da oferta na educao bsica. Com a
multiplicidade de fundos, seria reforada a tendncia existente
de fragmentao entre os trs nveis da educao bsica, que
deveriam ser fortemente integrados, mas no o so. A criao
de trs fundos separados, compartimentalizados, do ponto
de vista prtico e poltico, de implementao mais fcil,
mas do ponto de vista de concepo no a melhor escolha.
Certamente, a criao de um Fundeb que contemple
todas as modalidades de ensino da educao bsica
demandar mais tempo. Porm, com fundos especficos, a
educao bsica no estar integrada. Um fundo nico
permitir o necessrio remanejamento interno, devido s
tendncias de crescimento de matrculas, pois no ensino
fundamental as matrculas vo decrescer, mas vo aumentar
as matrculas no ensino mdio e na educao infantil. Na
educao bsica, com a dinmica, inclusive demogrfica,
do crescimento e do decrescimento de matrculas em um
ou outro nvel da educao, h a necessidade de um maior
remanejamento de recursos.
Com a to falada era do conhecimento, a educao
bsica deve ser um parmetro de direito de todos. Deve ser
um parmetro a ser atingido. A possibilidade de se retirar a
educao infantil do Fundeb e instituir um Funcreche, talvez,
207

politicamente, seja uma soluo. Assim como deixar recursos

de fora para os Estados atenderem suas universidades, talvez
seja politicamente mais fcil, do ponto de vista da
implementao. Mas essas solues isoladas ou fragmentadas,
em termos de concepo, no caminham na direo de uma
concepo mais global da educao bsica.
Essa integrao, como dito, exigir um maior
comprometimento da Unio. Temos de aprender com a
experincia do Fundef. O Fundef foi um caminho, um
mecanismo de equalizao que, devido ao seu no cumprimento,
alm de no atingir seus objetivos primordiais, gerou um passivo
de cerca de onze bilhes da Unio para com os municpios e os
Estados. Muitos Estados e municpios esto entrando com aes
contra a Unio. Com o Fundef, pde-se aprender muito e, o
que, certamente, possibilitar que se coloque em prtica um
Fundeb melhor. A Unio tem de entrar com recursos, precisa
sinalizar no oramento. Precisa dizer claramente, para dissipar
essa desconfiana que o Fundef gerou.
Do ponto de vista dos municpios, existem problemas
de implementao que precisam ser negociados. No se pode
simplesmente encaminhar um projeto sem negociao. O
Congresso Nacional, certamente, ser o espao adequado para
essa discusso democrtica, com todos os entes da federao,
dentro do que se considera regime de colaborao. Talvez a
discusso do Fundeb seja uma excelente oportunidade de
dar mais substncia ao regime de colaborao. Os pactos da
resultantes devem ser mais consistentes do que tm sido,
at ento os pactos realizados no pas em relao educao.
Com os diversos fundos, esse empurra-empurra de
responsabilidades e de matrculas se acirraria ainda mais.
H uma grande heterogeneidade na estrutura de
arrecadao tributria nos municpios. Essa discusso
demanda pactos polticos e discusso aprofundada. Alguns
tm dificuldade de ar recadao. Outros quase no
208

arrecadam IPTU. Tem de haver uma prtica educativa de

arrecadao. Tem de haver mecanismos para garantir que
os municpios repassem recursos da arrecadao prpria.
Essas hipteses tm de ser discutidas, porque na
implementao poltica vo dizer No tem recursos De
onde vamos tirar?!. Fundo especfico? A realidade em
muitos Estados a oferta da educao superior. Esses
recursos tm de ser considerados. No educao bsica,
mas educao.
No se podem diminuir as expectativas e as
consideraes referentes educao. No se pode abdicar
de um fundo mais amplo em funo do pragmatismo da
aprovao poltica, renunciando cada vez mais, ficando com
migalhas, com aquilo que vivel politicamente.
necessrio sensibilizar a sociedade sobre quanto a educao
deve ser valorizada. Tem de se lutar politicamente para a
criao de fundo ideal para a educao. A educao bsica
como direito do povo brasileiro, importante para o
desenvolvimento poltico, econmico e social.
H uma tenso com os recursos que so escassos.
necessrio se verificar como fazer para conseguir mais
recursos. Estudos mostram que, em pocas de crise, se os
recursos estiverem protegidos, a educao estar assegurada.
Evidentemente que a rea social, com tanta carncia, vai
ser a primeira a sofrer os prejuzos de recursos. Mas,
importante que em um pas como o nosso em que se fazem
reformas e se cumprem tarefas do sculo XIX, como a
universalizao da educao, se privilegie a rea social.
Proteger a educao com a vinculao importante. A
Undime defende isso.
A discusso macropoltica tambm se faz necessria.
Realmente a reflexo que se deve fazer essa, sobre o modelo
econmico. Evidentemente, no se tem mais recursos porque,
209

no modelo seguido, faz-se uma canalizao da mais valia

social para pagar juros. A nao faz um esforo muito grande
e sobra muito pouco dinheiro. A presso se d em todos os
nveis. A discusso macropoltica deve ser feita em mdio
prazo para responder melhor s necessidades, definindo-se
as prioridades diante das responsabilidades fiscal e social.

210

FINANCIAMENTO DA
EDUCAO E QUESTES DA
REFORMA TRIBUTRIA
Jorge Abraho de Castro*

1. INTRODUO
Ao situar-se no mbito das responsabilidades do Poder
Pblico, compondo o ncleo central dos atuais sistemas de
bem-estar social, a educao absorve quantidade expressiva
dos recursos oramentrios. A Constituio Federal de 1988
e a Lei de Diretrizes de Bases da Educao Nacional (LDB),
de 1996, atriburam Unio, aos Estados, ao Distrito Federal
(DF) e aos Municpios a responsabilidade pela administrao
do sistema educacional brasileiro, tendo como fundamento
o regime de colaborao entre essas instncias federadas.
Em momentos como o atual, em que se pretende
realizar uma Reforma Tributria, com inevitveis impactos
para a rea, importante se identificar as competncias e
responsabilidades das unidades federadas no tocante ao
financiamento das aes educacionais, de modo a se aferir
possveis perdas e ganhos decorrentes das mudanas que uma
eventual reforma possa gerar.
Alm disso, pretende-se com o presente texto
mensurar as disponibilidades oramentrias, potencial
resultante do respeito s normas jurdico-institucionais
*

Pesquisador da Diretoria de Estudos Sociais do IPEA e pesquisador

associado do Departamento de Contabilidade da UNB.
211

vigentes, apontar questes relevantes para o financiamento

da educao das propostas de refor ma tributria, em
tramitao no Congresso Nacional e, por fim, apresentar
alguns dos principais itens da atual discusso a respeito do
financiamento da educao no Brasil.

2. ESTIMATIVA DA CAPACIDADE DE
FINANCIAMENTO PBLICO PARA
A EDUCAO
O financiamento pblico do gasto em educao estruturase a partir de duas modalidades. A primeira que aqui
denominada financiamento protegido, pois conta com respaldo
constitucional direto. Uma outra modalidade, de carter flexvel
e de natureza instvel e incerta, depende de negociaes polticas
e fortemente condicionada por oscilaes conjunturais, sejam
econmicas, sociais ou polticas.36
A denominao financiamento pblico protegido diz
respeito parcela das receitas pblicas (impostos e
Contribuio Social do Salrio-educao) arrecadadas pelas trs
esferas de governo, que a Constituio brasileira assegura
educao, mediante a aplicao de percentuais mnimos
incidentes sobre essa arrecadao37 . Cabe ressaltar que essas

36

37

Esse tipo de financiamento pblico, no caso da Unio, constitudo de recursos

provenientes das Contribuies Sociais que financiam principalmente os programas
de Assistncia ao Educando, operaes de crdito realizadas com organismos
internacionais, pelos recursos diretamente arrecadados, principalmente pelas Ifes,
e por recursos de convnios, entre outros. No caso de Estados e Municpios,
composto pelas operaes de crdito realizadas com organismos nacionais e
internacionais, por recursos diretamente arrecadados, convnios e demais fontes.
A legislao Constitucional estabeleceu um teto mnimo, ou seja, um
delimitador inferior, o que no quer dizer que os dirigentes no possam
gastar mais do que esse valor.
212

disposies constitucionais j foram objeto de regulamentao

ordinria (Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional e
regulamentaes do Salrio-educao).
Os recursos provenientes das Contribuies Sociais, as
operaes de crdito realizadas com organismos
internacionais, os recursos prprios que so arrecadados por
algumas instituies, entre outros, compem o que se
denominou de financiamento flexvel.
Para efeito da estimao dessa capacidade de
financiamento pblico associado rea de educao, admitese como premissa que os trs nveis de governo respeitem as
disposies contidas no artigo 212 da CF, pelo qual a Unio
deve aplicar na rea de educao 18% dos recursos oriundos
da receita de impostos federais a ela destinados, j
descontados os 20% da DRU, enquanto que aos Estados e
Municpios caberia a vinculao de 25% das receitas de
impostos que arrecadam e daquelas que lhes so transferidas.
A partir dos resultados da arrecadao das receitas de
impostos, em 2000 assumindo-se a premissa de que as trs
esferas de governo estariam atendendo ao dispositivo
constitucional supracitado , da arrecadao do Salrio-educao
e das receitas das demais contribuies sociais e das fontes
prprias, chegou-se aos valores apresentados na Tabela a seguir.
Conforme se observa na tabela que segue, a disponibilidade
mnima de recursos pblicos protegidos para a rea de educao,
em 2000, teria sido de aproximadamente R$ 48,8 bilhes, caso
estivessem sendo respeitadas as disposies legais vigentes38 .
38

Para tanto, considera-se a existncia do Fundo de Manuteno e

Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(FUNDEF). Este fundo propiciou o reordenamento federativo dos recursos
destinados ao Ensino Fundamental, principalmente entre Estados e Municpios.
Prevaleceu a descentralizao de recursos entre esses entes, de modo que um
conjunto de Estados perdeu recursos em favor dos Municpios. Em 2000,
essa perda foi da ordem de R$ 2,2 bilhes.
213

Os recursos que compem a reser va de mnimos

oramentrios vinculados pela CF somaram cerca de R$ 46,1
bilhes, correspondendo a 94,4% do financiamento protegido
ou, ainda, a 87,0% de todo o potencial de financiamento, o
que evidencia a importncia da vinculao constitucional para
a educao. No caso dos municpios, a totalidade do
financiamento protegido proveniente dessa fonte.
TABELA 1 Estimao da capacidade de financiamento pblico
protegido e flexvel para a educao. 2000
Em R$ milhes

Fonte: COTEPE e STN/MINFAZ

* O valor da Dev/ICMS e do IRRF dos servidores estaduais e municipais foram computados como recursos
arrecadados pela Unio e transferidos para Estados e Municpios.
Elaborao: Castro, J. A & Sadeck, F.

A outra fonte de recursos que compe o financiamento

protegido o Salrio-Educao, o qual correspondia aos
5,6% restantes do financiamento protegido global, mas com
214

participaes diferenciadas entre as esferas de governo:

cerca de 10,0% dos recursos protegidos aplicados pela Unio
e 7,4% do volume de recursos dos Estados. Os municpios,
por sua vez, no contam com recursos dessa fonte.
Outro resultado que chama a ateno, na tabela anterior,
refere-se par ticipao majoritria dos estados na
composio do financiamento pblico mnimo global da rea
de educao (50,1%). Aos Municpios caberiam cerca de
32,1% dessa capacidade de financiamento e, Unio, apenas
17,8% do gasto pblico estimado.
Cabe ressalvar, no entanto, que o volume estimado de
recursos federais para a rea de educao no incorporou o
que teria sido transferido aos governos do Distrito Federal e
de ex-territrios, bem como os gastos sob a responsabilidade
de outros Ministrios que desenvolvem aes na rea de
educao, principalmente o Ministrio da Cincia e
Tecnologia e os Ministrios militares. Alm disso, a maior
parte dos recursos movimentados pelo MEC destina-se ao
financiamento da educao superior, principalmente nas
Instituies Federais de Ensino Superior (Ifes), conforme
previsto na CF, o que limita sua capacidade de interveno
na educao bsica.
Os dados relativos ao financiamento flexvel revelam
que essa modalidade responde por apenas 8,0% do
financiamento da educao. Alm disso, Castro e Sadeck
(2003) demonstram que apesar de ser proveniente de uma
certa diversidade de fontes, tem suas maiores expresses nos
recursos das Contribuies Sociais alocados ao MEC. Em
2000, foram cerca de R$ 2,5 bilhes, o que representa 58%
da capacidade de financiamento flexvel. Nessa categoria, a
principal fonte a Cofins (40,9%). Em geral, esses recursos
so alocados aos programas destinados assistncia ao
educando, principalmente para financiar a merenda escolar.
215

Outra fonte relevante salientada por esses autores foram os

Recursos Diretamente Arrecadados, com cerca de 24,3% do
total. Esses recursos so, em sua maioria provenientes das
Ifes, como resultado da produo de bens e da prestao de
servios comunidade, empresas etc. As demais fontes, como
Operaes de Crdito, Ttulos do Tesouro, crdito educativo
e convnios foram responsveis por apenas 12,3%.
Em relao ao Produto Interno Bruto (PIB), em 2000,
o financiamento pblico da educao, sem considerar as
contribuies sociais, correspondeu a cerca de 4,5% daquele
total. Quando desagregados por esfera de governo, verificase que os recursos do Estados representam cerca de 2,3%,
os dos municpios correspondem a 1,4% e os recursos do
governo federal a apenas 0,8% do PIB. Acrescendo-se as
receitas das contribuies sociais e as demais receitas prprias
desse percentual, a capacidade de financiamento pblico da
educao, em 2000, corresponderia a 4,9% do PIB.
Quando se comparam os valores do financiamento da
educao e a Carga Tributria Br uta que, em 2000,
representou 32,9% do PIB, observa-se que a capacidade de
financiamento da educao, composta apenas por fontes
dessa ordem, seria equivalente a 14,0% da arrecadao
tributria bruta, ou seja, algo em torno de 1/6 do total
arrecadado destinado educao em nvel nacional.
Se a educao tem esse peso para o esquema de
financiamento tributrio do Estado, isso se deve vinculao
de recursos de impostos para a rea. Historicamente, esse
dispositivo continua sendo uma das medidas polticas mais
eficazes de mobilizao de meios para o cumprimento de
um vasto elenco de responsabilidades do Poder Pblico, na
rea da educao.
A despeito das crticas que atribuem vinculao de
impostos a responsabilidade pela rigidez e engessamento na
216

gesto oramentria e financeira do Governo, segundo

Castro (1996), esse mecanismo foi determinante para que,
mesmo sob o impacto de crises econmicas, os gastos do
MEC tivessem ampliado sua participao no PIB, no perodo
1980-1989, de 1,2% para 1,9% do total.

3. FINANCIAMENTO DA EDUCAO
E QUESTES DAS PROPOSTAS DE
REFORMA TRIBUTRIA
A eventual adoo de mecanismos que venham a
reduzir a base de clculo sobre a qual incidem as vinculaes
constitucionais para a manuteno e o desenvolvimento do
ensino, algo como uma Desvinculao de Recursos para os
Estados, de cerca de 20%, no escopo do projeto de Reforma
Tributria, tem colocado sob alerta segmentos organizados
da rea de educao 39 , para o risco que essa desvinculao
representaria, ou mesmo a reduo da base de clculo dos
percentuais a serem aplicados nos sistemas pblicos de ensino.
Tal proposta tem sido motivada pelo fato de os estados e
municpios encontrarem-se endividados.

39

Em evento realizado na Cmara dos Deputados, denominado Debate Pblico

em Defesa dos Recursos destinados Educao, reuniram-se representantes do
Conselho Nacional dos Secretrios de Educao (CONSED), Unio Nacional
dos Dirigentes Municipais de Educao (UNDIME), Organizao das Naes
Unidas para a Educao, Cincia e Cultura (UNESCO), Conselho de Reitores das
Universidades Brasileiras (CRUB), Confederao Nacional dos Trabalhadores em
Educao (CNTE), Associao Nacional dos Dirigentes de Instituies Federais
de Ensino Superior (ANDIFES), Associao Brasileira de Universidades Estaduais
e Municipais (ABRUEM), Campanha Nacional pelo Direito Educao entre
outras entidades e associaes representadas. Deste encontro resultou a elaborao
da Carta da Educao e a montagem de uma comisso encarregada de monitorar
o processo de reforma tributria em curso no pas.

217

No intuito de aferir os impactos que uma desvinculao

dessa monta traria consigo, foi realizada simulao, tendo-se
como referncia o ano 2000, pela qual ficou evidenciado que
o oramento da educao poderia ser reduzido em at R$ 8,9
bilhes, ou seja, os recursos disponveis para a rea poderiam
sofrer reduo de 16,7%, o que corresponde a mais da metade
de tudo o que os municpios gastam com educao.
Esses mesmos segmentos argumentam que grande
parte dos avanos na educao devida vinculao de
recursos, introduzida pela Emenda Calmon e,
posteriormente, confirmada e ampliada pela Constituio
de 1988, assim como pela subvinculao estabelecida pela
Emenda Constitucional que criou o Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento do Ensino e Valorizao do Magistrio
(Fundef). Esses avanos so evidenciados na melhoria de
grande parte dos indicadores educacionais, principalmente
daqueles que se referem ao ensino fundamental.
Por sua vez, a reforma do sistema tributrio nacional
poder impulsionar o desenvolvimento econmico, com o
conseqente aumento da arrecadao tributria. Desse modo, a
rea de educao seria beneficiada, principalmente no caso de o
aumento da arrecadao ser devido ao recolhimento de impostos.
Mudanas na legislao que venham a inibir a evaso
fiscal e a aumentar a base de contribuintes, especialmente
pela incorporao daquelas empresas que se utilizam dessa
evaso como vantagem competitiva, tambm podem reverterse em ampliao de recursos para a rea de educao. Do
mesmo modo, alteraes que visem diminuir a guerra fiscal,
principalmente pela padronizao da legislao do ICMS e a
reduo das mais de quarenta alquotas para cinco, podem
trazer como conseqncia diminuio da sonegao e maior
transparncia e facilidades para que as empresas possam
recolher o tributo.
218

Caso a Refor ma amplie recursos a estados e

municpios, mesmo que em detrimento de perdas para a
Unio, como o caso da redistribuio da CIDE e da CPMF,
esse fato pode favorecer o financiamento da educao, uma
vez que so aquelas esferas de governo os principais
responsveis pelo financiamento da educao, como
apresentado na tabela anterior40 .
A despeito da importncia que se atribui desonerao
das exportaes, para o aumento da competitividade externa
dos produtos brasileiros, deve-se ter em mente que a perda
expressiva de arrecadao via ICMS, principalmente nos
estados com maior poder exportador, tambm ter impactos
sobre o financiamento da educao. Vale lembrar que esse
o principal imposto que financia a rea. Como forma de
compensar eventuais perdas de arrecadao est sendo
discutida a montagem de um Fundo de compensao para a
educao. Neste caso, alerta-se para a necessidade de que os
recursos que venham compensar tais perdas tambm sejam
computados para efeito da vinculao, pois, do contrrio, a
educao perder 25% do volume de incentivos fiscais.
A proposta de se alterar a forma de recolhimento do
ICMS, da origem, como realizado atualmente, para o
destino, tambm poder afetar o financiamento da educao,
em virtude da existncia de diferenas regionais e locais de
produo, o que poder acarretar vantagens para alguns
entes federados e desvantagens para outros.
40

Isto porque o escopo e escala de cobertura dos bens e servios sociais que
podem ser ofertados mediante Polticas Educacionais pelo Estado esto
diretamente relacionados s condies econmicas estruturais e conjunturais
que determinam a disponibilidade de recursos e ao arranjo poltico de uma
sociedade, pois justamente a tenso entre o arranjo poltico e a escassez de
recursos que define opes de ao, direo e cobertura financeira s aes
sociais do Estado que resultam no Gasto Pblico Social.

219

Por fim, o interessante mesmo para a educao seria

uma reforma que reordenasse a relao impostos versus
contribuies sociais na estrutura de arrecadao tributria,
de forma que os impostos voltem a ganhar maior peso. Os
impostos federais no aumentaram sua arrecadao durante
os anos 90 (ficando em torno de 9,0% PIB). Por outro lado,
as contribuies para a seguridade social, que representavam
9,2% do PIB, em 1990, crescem constantemente na dcada
at chegar a 13,1% do PIB, em 2002. Sendo uma das principais
responsveis pela ampliao da Carga Tributria Bruta. No
entanto, grande parte deste esforo retirada mediante a
Desvinculao de Receitas da Unio ( DRU ) para outras
atividades de g over no que no as sociais. Qualquer
rearticulao do sistema (no um aumento da carga) pode
favorecer a educao, uma vez que a grande fonte de
financiamento da educao so os impostos. Por exemplo,
qualquer reordenao que favorea a arrecadao de impostos
que gire em torno de 1,0% do PIB pode gerar cerca de 0,2%
de recursos para a educao.

4. O DEBATE ATUAL SOBRE O

FINANCIAMENTO EDUCAO
Um dos requisitos para que no haja soluo de
continuidade no processo de universalizao da educao
bsica com qualidade, refere-se ao equacionamento da
questo do financiamento. Indo de encontro ao que est
sendo veiculado acerca da Reforma Tributria, setores
organizados da rea de educao defendem, por intermdio
da Carta da Educao, a derrubada dos vetos presidenciais
ao Plano Nacional de Educao (PNE); a ampliao dos
recursos pblicos para a rea, em cerca de 7% do PIB; o
220

cumprimento do valor mnimo por aluno, estabelecido pelo

Fundef; a definio do custo aluno/qualidade; o
atendimento da educao infantil e a progressiva
obrigatoriedade do ensino mdio; bem como a aplicao
dos recursos do Fundo de Universalizao dos Servios
de Telecomunicaes (FUST) na universalizao das
tecnologias da infor mao e da comunicao nos
estabelecimentos pblicos de ensino.
Grande parte dos atores sociais vinculados educao
tem criticado a Unio que estaria contribuindo cada vez
menos na composio dos recursos do Fundef. Se, em 1998,
a complementao da Unio correspondia a 3,2% dos
recursos desse Fundo, em 2002, esse ndice havia sido
reduzido a 2,3% do total. Esse declnio na participao da
Unio tem sido atribudo ao baixo ajustamento do gasto
mnimo per capita que, desde a sua implantao, no s deixou
de cumprir o que estabelecia a prpria legislao de
regulamentao do Fundo, como tambm no acompanhou
o crescimento da arrecadao de estados e municpios. A
reduo relativa, da participao da Unio na composio
do Fundef, configurou, para alguns, uma for ma de
desobrigao do Ministrio para com o ensino fundamental.
Devido a isto se estima a necessidade de uma correo
expressiva do valor mnimo, o que implicar um aporte
significativo de recursos por parte do MEC. Como esse aporte
adicional no est previsto no oramento, resta saber se a
ampliao desse valor per capita ser financiada pelo
remanejamento inter no de fontes de recursos, com
implicaes para o cumprimento de determinadas funes,
ou se o oramento da educao ser efetivamente ampliado.
A instituio de um Fundo para a Educao Bsica
(Fundeb) constitui outra reivindicao de parte dos atores
sociais ligados rea de educao, principalmente daqueles
221

segmentos vinculados educao infantil e ao ensino mdio.

No entanto, um dos principais bices concretizao dessa
idia refere-se disponibilidade de recursos financeiros
necessrios sua implementao. Algumas simulaes
realizadas indicam que o financiamento desse Fundo
depender dos cenrios que venham a ser configurados em
relao ao gasto aluno/ano mnimo que se adote. Por
exemplo, em um cenrio de manuteno das estruturas de
gasto atuais gasto aluno/ano no nvel do que se esperaria
para o Fundef o Fundeb deveria contar com cerca de 3,5%
do PIB, em 2003, com a complementao da Unio chegando
a 0,09% do PIB. Porm, sob um cenrio de amplas melhorias
os recursos do Fundo deveriam ser de 5,09% do PIB e a
complementao de 1,73% do PIB, que mais que o
oramento atual do ministrio [Cf. Castro (2003)].
Por outro lado, os resultados das estimativas mostram
que o Fundeb, assim como o Fundef, pode representar no
interior de cada estado uma mini-reforma tributria, que
deve gerar impasses e forar negociaes entre os dirigentes
dos executivos estaduais mais atingidos e os dirigentes do
MEC, visando cobertura das perdas de recursos estaduais
mediante a alocao de recursos federais. No conjunto,
obser va-se que em todas as regies devem ocor rer
movimentos nas duas direes, predominando o processo
de descentralizao de recursos dos estados para os
municpios, no ocorrendo processo de centralizao.
Por fim, a instituio do Fundeb demandar grande
quantidade de recursos para fazer face complementao,
pela Unio, assim como poder acarretar transferncia de
recursos financeiros dos estados para os municpios. Se, por
um lado, essa medida favoreceria a consolidao de um
volume razovel de recursos para a educao bsica, por outro
poderia comprometer a capacidade de gasto dos estados.
222

5. CONSIDERAES FINAIS
Nestas consideraes finais chama-se a ateno para
alguns aspectos da capacidade de financiamento pblico do
gasto em educao, em 2000: (i) a rea de educao bastante
importante no financiamento dos gastos pblicos, cerca de
4,9% do PIB, reafirmando sua posio de constituir-se em
um dos pilares da proteo social brasileira; (ii) a distribuio
intergovernamental da capacidade de financiamento do gasto
correspondente s competncias especficas determinadas
a cada esfera do Poder Pblico, revelando o carter
descentralizado das aes governamentais da rea. Os
Estados e Municpios so as instncias federadas que mais se
ocupam com a rea, respondendo pela grande maioria do
poder de financiamento e comprometendo parcela razovel
de seus recursos no-financeiros; e (iii) a capacidade de
financiamento do gasto na rea convive de fato com dois
tipos de financiamento, um que protege a rea e outro incerto
e flexvel. O tipo protegido responsvel por 91,9% da
capacidade de financiamento e os restantes so de
responsabilidade da parte flexvel.
Considera-se, tambm que vincular recursos de
impostos a medida poltica de maior peso na mobilizao
de meios para o cumprimento das responsabilidades do poder
pblico na rea de educao. Por isso, seria importante para
a rea de educao um reordenamento da relao impostos
versus contribuies sociais na estrutura de arrecadao
tributria, de forma que os impostos voltem a ganhar
importncia.
Apesar da opinio de alguns economistas sobre rigidez
e engessamento na gesto oramentria e financeira do
governo, esse mecanismo , de fato, uma forma de proteo
rea de educao que garantiu, mesmo nas crises econmicas
223

mais graves, os valores mais expressivos para a rea. Qualquer

proposta para desvinculao de recursos comprometer essa
proteo e reduzir os recursos para educao.
Por outro lado, chama-se a ateno que qualquer
modificao que venha ocorrer na estruturao tributria
brasileira, principalmente se isso ocorrer no ICMS, vai atingir
a educao, dado o peso especfico da rea no esquema de
financiamento pblico brasileiro.
Por fim, argumenta-se que um dos requisitos para que
o Brasil possa continuar seu processo de expanso dos direitos
relativos universalizao da educao bsica com qualidade
e a expanso da educao superior, o equacionamento da
questo do financiamento. Nesse sentido, contrariamente ao
que est sendo ventilando na discusso da reforma tributria,
o que se faz necessrio justamente a ampliao dos recursos
para educao, de forma a permitir o enfrentamento dos
problemas educacionais brasileiros, sobretudo no que tange
qualidade da educao. Alm disso, a demanda por educao
vem crescendo em todos os nveis e modalidades de ensino,
tanto pelo desejo das famlias e dos prprios estudantes,
quanto pelas exigncias de mais conhecimento e
competncias num mundo competitivo e globalizado.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
AFONSO, J. R.; ARAUJO, E. A Capacidade de gasto dos
municpios brasileiros: arrecadao prpria e receita disponvel.
Braslia: BNDES, jun. 2001.
ARAUJO, E. Carga tributria: evoluo histrica, uma tendncia
crescente. Banco Federativo, Braslia: BNDES, n. 29, jul. 2001.
Disponvel em: <http://www.federativo.bndes.gov.br>.
224

_____; OLIVEIRA, P. Tributao municipal : desigualdades

na carga tributria local, 1996. Banco Federativo, Braslia:
BNDES, n. 15, jul. 2000. Disponvel em: <http://
www.federativo.bndes.gov.br>.
BOLETIM CONJUNTURAL TRIMESTRAL. Braslia:
IPEA, n. 52. jan. 2001.
BRASIL. Ministrio da Educao. Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais. Censo escolar, 2000. Braslia:
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do Conselho Nacional de Poltica Fazendria. Rosemberg.
Braslia: COTEPE, 2001. Disponvel em: <http://
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CASTRO, J.A. Financiamento da educao: necessidades e
possibilidades de financiamento. Braslia: out. 2003
(mimeografado).
_____; SADECK, F. Capacidade de financiamento do gasto pblico
em educao no Brasil. Braslia: TD, 2002. (TD; 955).
IBGE. Dados do censo demogrfico. Braslia: IBGE, 2000.
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_____. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios. Notas
Metodolgicas. Braslia: IBGE, 1999.
PINTO, J. M. R. Os recursos para educao no Brasil no contexto
das finanas pblicas. Braslia: Plano Editora, 2000.

225

PARTE 4

Algumas Propostas de Emenda

Constituio em tramitao
no Congresso Nacional

PROPOSTA DE EMENDA
CONSTITUIO N 112, DE 199941

Modifica os art. 208, 211 e 212 da Constituio

Federal e o art. 60 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, criando o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica Pblica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao.
(Apense-se Proposta de Emenda Constituio
n 78 de 1995)

As mesas da Cmara dos Deputados e do Senado

Federal, nos termos do art. 60 da Constituio Federal,
promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:
Art. 1 dada nova redao ao inciso IV, do artigo
208 da Constituio Federal:
Art. 208 ........................................................
.........................................................................
IV - progressiva universalizao da educao infantil,
especialmente da pr-escolar, com atendimento em creche
e pr-escola s crianas de zero a seis anos de idade.

41

Proposio: PEC 112/1999 Iniciativa: Deputado Padre Roque e outros.

Arquivada em 31/01/2003, nos termos do Artigo 105 do Regimento Interno.
ltima ao: 1/4/2003 Mesa Diretora da Cmara dos Deputados.
Desarquivada em razo do desarquivamento da PEC 553/1997.

229

Art. 2 dada nova redao ao art. 211 e seus

pargrafos da Constituio Federal:
Art. 211 - A Unio, os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios organizaro o sistema de ensino em
regime de colaborao.
1 A Unio organizar e financiar o sistema
federal de ensino e o dos Territrios, cabendo-lhe
oferecer prioritariamente o ensino superior e a
educao profissional tecnolgica, alm de exercer
funo redistributiva e supletiva aos demais entes da
federao, de forma a garantir atravs de assistncia
tcnica e transferncia de recursos financeiros, a
equalizao de oportunidades de acesso e o padro
mnimo de qualidade da educao.
2 Os Estados e o Distrito Federal atuaro
prioritariamente no ensino fundamental e mdio.
3 Os Municpios atuaro prioritariamente na
educao infantil e no ensino fundamental.
4 As disposies dos pargrafos 3 e 4 deste
artigo se aplicam ao Distrito Federal.
5 0 sistema de ensino de educao bsica ser
organizado em colaborao entre a Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios de modo a
assegurar a sua universalizao e a garantia do ensino
obrigatrio.
6 A distribuio de responsabilidades e recursos
financeiros em educao bsica entre a Unio, os
Estados e Municpios, na forma do disposto neste
artigo, tomar por base a populao de zero a
dezesseis anos de idade mais a populao de jovens e
adultos que no teve educao na idade prpria, as
matrculas iniciais, a permanncia do aluno na escola
e as receitas de impostos nos ter mos a serem
definidos em lei complementar e nos Planos
Municipais, Estaduais e Nacional de Educao.
230

 7 A assistncia financeira da Unio, referida no

1 deste artigo, ser feita aos Estados e ao Distrito
Federal de acordo com a necessidade de
suplementao e equalizao dos custos-aluno-qualidade da educao bsica, de modo a garantir o
padro mnimo de qualidade.
8 As diretrizes para o padro mnimo de
qualidade e para os custos-aluno-qualidade, sero
definidas na forma da lei complementar prevista no
pargrafo 6 deste artigo.
9 A totalidade dos recursos dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios previstos no caput
do artigo 212, assim como a suplementao da Unio
destinada ao cumprimento das responsabilidades
previstas neste artigo, constituiro Fundos Estaduais
de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica Pblica a de Valorizao dos Profissionais de
Educao de natureza contbil.
10 Dos recursos do Fundo previsto no pargrafo
anterior, 80% devero ser aplicados na valorizao
dos profissionais da educao, de acordo com o que
estabelece o inciso V do artigo 206 da Constituio
Federal.
11 Os Fundos previstos no pargrafo 9 deste
ar tig o sero g eridos por Conselhos Gestores
formados por representao do poder executivo
estadual e municipal e da sociedade civil, na forma
da lei complementar a que se refere o pargrafo 6
deste artigo.

Art. 3 dada nova redao ao caput do artigo 212 da

Constituio Federal
Art 212 A Unio aplicar nunca menos de 20%, e
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, 25%
ou mais, da receita resultante de impostos,
231

compreendida a proveniente de transferncias na

manuteno e desenvolvimento do ensino.

Art. 4 dada nova redao ao artigo 60 do Ato das

Disposies Constitucionais Transitrias.
Art. 60 Nos dez primeiros anos da promulgao
desta Emenda Constitucional os Fundos previstos
no paragrfo 9 do artigo 211 da Constituio
Federal, com o aporte de outras fontes alm daquela
estabelecida no caput do artigo 212 da Constituio
Federal, devero g arantir a eliminao do
analfabetismo, a universalizao da educao bsica
e do ensino obrigatrio e a garantia da permanncia
na escola.
1 Em igual prazo, as universidades pblicas
descentralizaro e interiorizaro suas atividades, tendo
em vista a expanso de suas vagas.
2 Os Estados e Municpios que mantiverem ensino
superior, no prazo mximo de cinco anos, somente
podero financiar este nvel de ensino com recursos
que excederem o previsto no caput do artigo 212.

JUSTIFICATIVA
O Projeto de Emenda Constitucional que ora
apresentamos cria os Fundos Estaduais de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica Pblica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao Bsica - Fundeb
- visando assegurar a todos os brasileiros o direito cidadania,
cor rigindo uma grave distoro na atual poltica de
financiamento da educao brasileira.
O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio criado
232

pela Emenda Constitucional 14 financia apenas o ensino

fundamental, distribuindo os recursos entre os estados e seus
municpios na proporo do nmero de matrculas oferecidas
no ensino fundamental, nas respectivas rede de ensino.
Inmeros municpios vinham oferecendo, crescentemente,
o ensino infantil e a educao de jovens e adultos. A partir da
implantao do Fundef no tiveram outra opo a no ser a
oferta do ensino fundamental, em detrimento daqueles nveis
de ensino, sob pena de perder recursos para o Fundo.
Tem sido generalizada a grita por parte de estados e
municpios por uma distribuio de recursos mais adequada,
de tal forma a cobrir as necessidades de atendimento da
educao infantil, de jovens e adultos e do ensino mdio.
Considerando a importncia da educao infantil na
formao e desenvolvimento da criana, possibilitando um
melhor aproveitamento do ensino fundamental e seguramente
evitando a evaso e a repetncia, nossa proposta prev a
progressiva universalizao deste nvel da educao bsica,
em especial da educao pr-escolar.
Para evitar a disperso de esforos e garantir o
fortalecimento do sistema educacional brasileiro, propomos
a organizao do sistema de ensino de forma solidria entre
a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. Esta
proposta implica na existncia de um Sistema Nacional de
Educao que contemple as diversidades regionais e ao
mesmo tempo garanta a integralidade de um projeto nacional
para a educao brasileira.
Nossa proposta prev tambm, a ampliao dos
recursos federais para a educao. Alm de propiciar uma
justa distribuio de recursos entre estados e municpios, com
gesto compartida entre estes entes da federao, de tal modo
a atender s necessidades de toda a educao bsica. Assim,
torna-se possvel o planejamento em funo da realidade
233

regional, permitindo atender as diferentes necessidades

existentes e eliminar as desigualdades presentes nos Estados,
alm de evitar a competio entre os Estados e seus
Municpios na disputa por recursos, traduzidos na oferta de
matrculas.
A Unio ficar responsvel pela suplementao
financeira do Fundeb para garantir a equalizao dos
custos-aluno-qualidade de modo a garantir o padro mnimo
de qualidade a ser definido em lei complementar. A proposta
se refere a custos-aluno-qualidade no plural, na medida
em que se faz necessrio o atendimento das diferentes
necessidades de financiamento segundo os diferentes nveis
da educao bsica.
Com a criao do Fundef, ficaram excludos os
professores de educao infantil, do ensino especial e mdio
e da educao de jovens e adultos alm da total excluso dos
servidores no docentes da rea da educao, uma vez que
tal Fundo s prev recursos para pagamento dos professores
do ensino fundamental. Nossa proposta pretende resgatar a
valorizao de todos os professores da educao bsica e dos
profissionais no docentes, entendendo que sua excluso
prejudicial educao.
Finalmente, a criao dos Fundos de Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao vem resgatar o princpio constitucional da educao
que visa ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo
para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o
trabalho.
Esta proposta de Emenda Constitucional contempla
tambm a questo da ampliao de vagas nas universidades
pblicas federais e sua interiorizao, no sentido de responder
a necessidade premente do ensino superior pblico e gratuito,
para que possa atender crescente demanda.
234

Acreditamos que com esta Proposta de Emenda

Constitucional estaremos propiciando respostas aos grandes
desafios que a educao brasileira coloca.
Sala das sesses, em 2 de setembro de 1999 Padre
Roque, Esther Grossi, Pedro Wilson, Iara
Bernardi, Fernando Marroni, Gilmar Machado,
Avenzoar Ar r uda, Bab, Maria do Car mo,
Professor Luizinho, Ben-Hur Ferreira.

235

PROPOSTA DE EMENDA
CONSTITUIO N 34, DE 200242

Modifica o art. 212 da Constituio Federal,

acrescenta a seu texto o art. 212-A e altera o art.60
do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias, de modo a dispor sobre o
financiamento da educao bsica.

As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado

Federal, nos termos do 3 do art. 60 da Constituio Federal,
promulgam a seguinte Emenda ao texto Constitucional:
Art. 1 O caput do art. 212 da Constituio Federal e
seu 5 passam a vigorar com a seguinte redao:
Art. 212. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de
vinte, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante
de impostos, compreendida a proveniente de transferncias,
na manuteno e desenvolvimento do ensino.
..............................................................
5 A educao bsica pblica ter como fonte adicional
de financiamento a contribuio social do salrioeducao, recolhida pelas empresas, na forma da lei.

42

Proposio PEC 34/2002 Iniciativa: Senador Ricardo Santos.

ltima Ao: 7/11/2003 Subsecretaria de Coordenao Legislativa do Senado.
Agendado para o dia 19/11/2003 o requerimento n 1076/2003 de tramitao
conjunta das PECs n 82/99; 29 e 34/2002 e 45/2003.

237

Ar t. 2 A Constituio Federal passa a vigorar

acrescida do seguinte art. 212-A:
Art. 212-A. A distribuio de responsabilidades e
recursos entre a Unio, os Estados e seus Municpios,
a ser concretizada com parte dos recursos definidos
neste artigo, na forma do disposto no art. 211 da
Constituio Federal, assegurada mediante a criao,
no mbito de cada Estado e do Distrito Federal, do
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao do Magistrio, de
natureza contbil.
1 Os Fundos de que tratam este artigo tero a
seguinte constituio mnima:
I dezoito por cento dos recursos a que se referem os
art. 155, inciso II; e 159, inciso I, alnea a, e inciso II;
II vinte por cento dos recursos a que se referem os
art. 158, inciso IV; e 159, inciso I, alnea b;
III os recursos da complementao federal,
conforme disposto nos 2 e 3 deste artigo.
IV a totalidade dos recursos da contribuio social
a que se refere o art. 212, 5.
2 A Unio complementar os recursos dos Fundos
a que se refere este artigo sempre que, em cada Estado
e no Distrito Federal, seu valor anual por aluno no
alcanar o mnimo definido nacionalmente.
3 O valor de que trata o pargrafo anterior ser
fixado em lei, conforme clculo do Tribunal de
Contas da Unio, e no ser inferior razo entre a
previso da receita nacional total para os Fundos e a
matrcula nacional total da educao bsica pblica
no ano anterior, acrescida do correspondente total
estimado de novas matrculas, obser vadas as,
variaes de que dispe o 4.
238

 4 A totalidade dos recursos de cada Fundo de

que trata este artigo ser distribuda, entre cada
Estado e seus Municpios, proporcionalmente ao
nmero de alunos nas respectivas redes de educao
bsica, observadas as variaes de custo de cada uma
de suas etapas, bem como de suas modalidades.
5 Uma proporo no inferior a sessenta por cento
dos recursos de cada Fundo referido neste artigo ser
destinada exclusivamente ao pagamento dos
professores da educao bsica pblica em efetivo
exerccio no magistrio.
6 A lei dispor sobre a organizao dos Fundos, a
distribuio proporcional de seus recursos, sua
fiscalizao e controle, bem como sobre a forma de
clculo do valor mnimo nacional por aluno.

Art. 3 D-se ao art. 60 do Ato das Disposies

Transitrias a seguinte redao:
Art. 60 A razo a que se re fere o 3 do art. 212-A
ser atingida gradualmente, observando-se setenta
por cento de seu valor, no primeiro ano de vigncia
do Fundo, oitenta por cento no segundo ano, noventa
por cento no terceiro, at atingir sua integralidade
no quarto ano.
Pargrafo nico. A Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios ajustaro progressivamente,
em um prazo de cinco anos, suas contribuies aos
Fundos, de forma a garantir um valor por aluno
correspondente a um padro mnimo de qualidade
de ensino, definido nacionalmente, nos termos do
Plano Nacional de Educao.

Art. 4 Esta Emenda entra em vigor a primeiro de

janeiro do ano subseqente ao de sua promulgao.
239

JUSTIFICATIVA
A presente Proposta de Emenda Constitucional tem em
vista estabelecer os fundamentos financeiros para uma nova
etapa de desenvolvimento da educao brasileira. A dcada de
90 e os primeiros anos do sculo XXI tm sido marcados pela
expanso quantitativa tanto da educao bsica quanto da
educao superior. Na primeira, o ensino fundamental se
aproxima da universalizao, com declnio das matrculas de
primeira quarta srie, obedecendo a fatores demogrficos, e
incremento acelerado das matrculas de quinta a oitava srie,
rumo ao cumprimento da escolaridade compulsria de oito
anos, no mnimo, e conseqente elevao do modesto nvel
mdio de escolaridade da populao nacional.
Como conseqncia, inclusive, do desrepresamento dos
efetivos discentes pelo ensino fundamental, o ensino mdio,
sobretudo pblico e estadual, tem alcanado elevadas taxas de
expanso, comeando a despontar o caminho para que o
mesmo venha a alcanar a sua progressiva universalizao. Ao
mesmo tempo, a educao infantil, depois do declnio das suas
matrculas, imediatamente aps a implantao do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), tende a ganhar
flego, rumo expanso reclamada pela sociedade.
Por sua vez, a educao superior tem sido o
desaguadouro de parte significativa dos concluintes do ensino
mdio, cujo nmero continua crescendo e demandando
continuidade dos estudos. Ao contrrio da educao bsica,
a expanso desse nvel educacional tem sido
predominantemente particular.
Pode-se afirmar que as grandes conquistas educacionais
brasileiras do perodo em tela foram marcadas antes de tudo
pela expanso quantitativa, embora a qualidade tambm tenha
240

sido alvo de inmeras polticas nos diversos nveis e

modalidades de ensino e educao. Embora ainda mantendo
hiatos, a nossa velha pirmide educacional ganhou contornos
novos e se aproximou do perfil educacional de vrios pases
latino-americanos. Foi tnica tambm a prioridade do
financiamento escolaridade obrigatria, materializada pelo
FUNDEF, que tem concretizado a compulsoriedade do
ensino fundamental como direito pblico subjetivo.
possvel afirmar que, em especial pelas conquistas do acesso
e democratizao, esse Fundo de natureza contbil uma
experincia proveitosa, cujas limitaes devem ser corrigidas
e cujas lies devem ser aprendidas.
Olhando para a frente, a educao nacional passa a viver
mais de per to os desafios da qualidade, que so
eminentemente caros e exigentes de polticas rigorosas. No
basta aumentar o nmero de anos de escolaridade da
populao, mas aumentar o proveito que se pode extrair do
tempo passado na escola, em favor dos indivduos e da
coletividade. Ao mesmo tempo, cumpre preencher carncias
importantes no ensino mdio e, sobretudo, na educao
infantil, ou seja, construir a educao bsica como um todo,
conforme as diretrizes e bases da educao nacional.
Embora educao de qualidade no se faa sem
dinheiro (embora se possa fazer educao ruim com muito
dinheiro), a Proposta de Emenda Constitucional procura
maximizar o aproveitamento de recursos num nico Fundo
destinado educao bsica. Em vista das disparidades
regionais e da necessidade de se dar corpo ao pacto federativo
tambm na educao, elevado o percentual dos recursos
federais destinados manuteno e desenvolvimento do
ensino. Tal incremento, entretanto, situa-se ligeiramente acima
do nvel mdio de despesas j efetivamente realizadas,
tornando mais concreta a proteo constitucional ao setor.
241

Com essas providncias, visa-se realisticamente a prover

os recursos necessrios para uma educao que acompanhe
o cenrio internacional. Se possvel, assumindo a dianteira,
mas, pelo menos, acompanhando as tendncias gerais.
Por isso mesmo, a presente Proposta de Emenda
Constitucional se caracteriza por atender viso do sculo
XXI, de construir um Pas onde a sociedade tenha atendida
a sua demanda por educao infantil, com prioridade para as
crianas socialmente menos privilegiadas; onde o ensino
mdio possa alcanar a maioridade que o seu contingente de
matriculados requer, sem ser um filho dependente e mais ou
menos enjeitado do ensino fundamental; onde os mecanismos
de financiamento no sejam transitrios, mas constituam
soluo slida para toda a educao bsica, e, finalmente,
onde o padro de qualidade da educao no seja letra morta
da Carta Magna.
A questo da qualidade est relacionada no s s
exigncias da competio inter nacional, da cor rida
tecnolgica e econmica em que a Amrica Latina est
ficando para trs, mas sobretudo s exigncias da cidadania.
Por isso, a qualidade avulta cada vez mais nos horizontes da
educao brasileira. Coerentemente, esta Proposio situa
como alvo o padro mnimo de qualidade do ensino, nos
termos do Plano Nacional de Educao. Este , alis, o Plano
de Estado que convm fortalecer, pela sua coerncia entre a
durao de longo prazo e os frutos que a educao oferece.
Os planos de governo devem, coerentemente, seguir as suas
metas, dando a continuidade necessria ao setor.
Nesse sentido, a Proposta aqui apresentada abre
caminhos para a concretizao dos compromissos assumidos
pelo Brasil em Jomtien (1990) e em Dacar (2000), rumo
educao para todos, sob a gide da UNESCO. Cabe lembrar
que, entre esses compromissos firmados, inclui-se no s a
242

universalizao da educao obrigatria, mas tambm a sua

qualificao, bem como o incremento da oferta e o
aperfeioamento da educao infantil. Alis, a Declarao
Mundial de Educao para Todos, assinada em 1990, foi um
divisor de guas em face de documentos anteriores, que
fixavam metas de expanso de matrculas e de incluso de
crianas e adultos na escola. De Jomtien em diante importa
no uma educao qualquer, mas uma educao de qualidade,
que atenda s necessidades bsicas de aprendizagem. Eis
porque o Pas no pode ficar indiferente ante s exigncias
de qualidade, inclusive por que todos os pases presentes se
comprometeram a busc-la. O custo de ficar para trs passa,
portanto, a ser muito maior.
No que tange educao infantil, includa com a
necessria qualidade nos sistemas de ensino e no bloco da
educao bsica, cabe assinalar que esta Proposta de Emenda
Constitucional visa a dar uma resposta coerente CartaCompromisso do Simpsio Educao Infantil: Construindo
o Presente, realizado no Senado Federal em 23 e 24 de abril
de 2002, promovido pela Comisso de Educao do Senado
Federal, pela Comisso de Educao, Cultura e Desporto da
Cmara dos Deputados, pela UNESCO, pelo Movimento
Interfruns de Educao Infantil do Brasil, pela Universidade
de Braslia, pela Confederao Nacional da Indstria e pelo
Servio Social da Indstria, com o apoio, ainda, do Unicef,
do Conselho Nacional de Secretrios de Educao e da Unio
Nacional de Dirigentes Municipais de Educao. A
teleconferncia, que abrangeu todo o Brasil, envolvendo
milhares de participantes, frisou que a criana de zero a seis
anos passou a ser reconhecida como sujeito de direitos,
destacando-se, em particular, seu direito a ser cuidada e
educada em um meio ambiente adequado e saudvel, de poder
brincar, apropriar-se de sua cultura, construir sua identidade
243

como cidad e ampliar seu universo de experincias e

conhecimentos em creches e pr-escolas, instituies inseridas
no sistema educacional. Para isso, segundo ainda a CartaCompromisso firmada, preciso alocao de recursos e a
transparncia na aplicao dos mesmos.
Por outro lado, o estudo das metas do Plano Nacional
de Educao quanto a esse nvel da educao bsica revela
que, sendo ele de competncia municipal, depende
intimamente da arrecadao municipal, cujas projees
revelam ser a mesma insuficiente para as necessidades do
futuro. Cabe, portanto, na moldura do regime constitucional
de colaborao, que a Unio e os Estados exeram a sua ao
supletiva e redistributiva, para que as demandas possam ser
atendidas. Deve ficar claro que, apesar de a Constituio e a
Lei clarificarem as competncias por nvel de governo, a
educao, pela sua natureza, tem previsto um sistema de
solidariedade, pelo qual nveis de governo diferentes devem
entrosar suas aes em favor do cidado.
Em vista das razes expostas, solicitamos o apoio dos
Senhores Congressistas para a aprovao desta mudana
constitucional.
Sala das Sesses, Ricardo Santos, Presidente Luiz
Pastore Bencio Sampaio Chico Sartori _
Antero Paes de Barros Juvncio Fonseca
Romeu Tuma Lindberg Cury Antnio Carlos
Jnior Gilberto Mestrinho Ney Suassuna
Moreira Mendes Bello Parga Geraldo
Cndido Romero Juc Tio Viana Luiz
Otvio Fernando Ribeiro Nabor Junior
Antonio Carlos Valadares Jos Jorge _ Maria
do Carmo Alves Emilia Fernandes Geraldo
Althoff Carlos Wilson Gilvan Borges Carlos
Patrocnio Casildo Maldaner.
244

PROPOSTA DE EMENDA
CONSTITUIAO N 37, DE 200343

Modifica o art. 212 da Constituio Federal44.

As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado

Federal, nos termos do art. 3 do art. 60 da Constituio
Federal, promulg am a seguinte emenda ao texto
constitucional:
Art.1 So acrescentados ao art. 212 da Constituio
Federal os 6,7, 8, 9 e 10 nos seguintes termos:
Art.212 ...........................................................
6 Fica institudo, no mbito de cada Estado, o
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Infantil e de Valorizao do Magistrio,
de natureza contbil, constitudo por cinco por
cento dos recursos a que se referem os arts. 158,
inciso IV; e 159, inciso 1, alnea b; inciso II, 3, da
Constituio Federal, e ser distribudo entre os
Municpios de cada Estado, proporcionalmente
populao residente de O a 6 anos de idade e ao

43

44

Proposio: PEC-37/2003 Iniciativa: Deputado Severiano Alves.

ltima Ao: 29/10/2003 Comisso de Constituio e Justia e de Redao
(CCJR) No Deliberado.
Explicao da Ementa: Criando o Fundo de Manuteno da Educao
Infantil e Valorizao do Magistrio, de mbito estadual; alterando a nova
Constituio Federal.

245

nmero de crianas matriculadas nas respectivas

redes de educao infantil.
7 A Unio complementar os recursos dos Fundos
a que se refere o 6 sempre que, em cada Estado,
seu valor por criana no alcanar o mnimo definido
nacionalmente.
8 Uma proporo no inferior a sessenta por cento
dos recursos de cada Fundo referido no 6 ser
destinada ao pagamento dos profissionais do
magistrio em efetivo exerccio de suas atividades nas
instituies municipais de educao infantil.
9 A Unio aplicar na manuteno e no
desenvolvimento da educao infantil inclusive na
complementao a que se refere o 7, nunca menos
do que o equivalente a dez por cento dos recursos a
que se refere o caput deste artigo.
10 A lei dispor sobre a organizao dos Fundos
de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Infantil e de Valorizao do Magistrio, a
distribuio proporcional de seus recursos, sua
fiscalizao e controle social bem como sobre a
forma de clculo do valor mnimo nacional por
criana na educao infantil

JUSTIFICATIVA
Estamos apresentando apreciao do Congresso
Nacional Proposta de Emenda Constituio Federal que
institui o Fundo Nacional de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Infantil e de Valorizao do Magistrio, desta
for ma introduzindo um mecanismo redistributivo e
automtico para financiamento da educao infantil
semelhana do que representa para o ensino fundamental o
FUNDEF, institudo por emenda constitucional em 1996.
246

Inicialmente, no ser demais lembrar a importncia

decisiva para o indivduo e para a sociedade do atendimento
adequado s crianas na chamada primeira infncia. Estudos
desenvolvidos no Brasil e no mundo comprovam que
investimentos realizados na educao e na sade da criana
pequena resultam, por exemplo, no aumento do nmero
mdio de anos de estudos, na melhoria do nvel de renda, da
produtividade e da sade dos futuros adultos e de suas famlias
Ao mesmo tempo, contribuem para a reduo dos ndices de
fracasso escolar, de pobreza, de criminalidade e de pessoas
assistidas pelo servio social.
O atendimento educacional s crianas pequenas cresce
de for ma acelerada no mundo inteiro em funo da
incorporao da mulher ao mundo do trabalho, que gera a
necessidade para a famlia de uma instituio que se encarregue
do cuidado e da educao dos filhos pequenos. Alm disso,
as cincias que investigam o processo de desenvolvimento humano
indicam a primeira infncia como perodo crtico desse
processo, fornecendo argumentos sobre a necessidade da
oferta de educao infantil.
No Brasil, a educao das crianas menores de sete anos
cresceu principalmente a partir dos anos 70 e vem se
acelerando. A Constituio Federal de 1988 constitui marco
decisivo na mudana de concepo do atendimento s
crianas pequenas. Na legislao vigente at 1988, o
atendimento s crianas at 6 anos no era concebido como
atividade de natureza educacional, e sim de carter
assistencial.
A partir de 1988, consagra-se a concepo segundo a
qual o atendimento s crianas de zero a seis anos de idade
inscreve-se entre os deveres do Estado para com a educao.
De acordo com a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional, a educao infantil consiste na primeira etapa da
247

educao bsica. Apesar da reconhecida importncia da

educao infantil, no Brasil, o atendimento educacional s
crianas na faixa etria de zero a seis anos ainda insuficiente.
Conforme dados sobre populao do IBGE e de matriculas
do Censo Escolar do INEP/MEC, no ano 2000, havia no
Pas 13 milhes de crianas entre zero e trs anos e pouco
menos de um milho de crianas matriculadas em creches.
Na faixa etria de quatro a seis anos, a situao um pouco
melhor numa populao de cerca de 10 milhes de crianas,
pouco mais de cinco milhes encontravam-se matriculadas
na pr-escola ou em classes de alfabetizao.
Na medida em que a Constituio Federal e a LDB
dispem ser a oferta da educao infantil responsabilidade
dos Municpios, nesta esfera de governo que tem se
verificado a expanso das vagas nas creches e pr-escolas.
Em conseqncia, no mbito dos Municpios que se vivem
os principais problemas relativos ao financiamento da
educao infantil.
De fato, os Municpios vm enfrentando dificuldades
para ampliar a oferta de matrculas na educao infantil por
falta de recursos financeiros em quantidade suficiente, em
parte, como efeito do FUNDEF. Seno vejamos.
Em Municpios que ofereciam quase exclusivamente
atendimento em creches e pr-escolas e que, em decorrncia,
perdem recursos com o FUNDEF como a maioria dos
Municpios paulistas , as Prefeituras passam a contar com
um volume bastante inferior de recursos para manter a rede
de instituies de educao infantil que mantinham antes
da implantao do FUNDEF.
Em Municpios que recebem uma quantidade
significativa de novos recursos por meio do FUNDEF
como a maioria dos Municpios do Nordeste e do Norte,
mas tambm de Municpios grandes e pobres nas regies
248

metropolitanas em todo o Pais , as Prefeituras passam a

enfrentar dificuldades para financiar a educao infantil em
funo da diferena de valor por aluno nessa etapa da
educao bsica e no ensino fundamental.
Em conseqncia dessa situao, apesar do crescimento
ocorrido desde 1994, verificou-se, pela primeira vez na
histria da educao brasileira, reduo das matrculas na
educao infantil entre os Censos Escolares de 1997 e 1998,
voltando a crescer em 1999. De fato, as matrculas na prescola decresceram de 4.292.208 em 1997 para 4.111.153 no
ano de 1998, correspondendo a 4,2%.
Portanto, urgente o encaminhamento de solues para
o financiamento da expanso e manuteno da educao
infantil pelos Municpios brasileiros.
Com essa preocupao j havamos oferecido, em 1998,
considerao dos ilustres congressistas a PEC n 570, que
acrescenta pargrafo ao art. 208 e d nova redao ao art.
60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Por
meio dessas alteraes do texto constitucional, inscreve-se
entre os deveres do Estado para a educao a garantia de
que o atendimento em pr-escola das crianas de 4 a 6 anos
de idade obrigatrio e gratuito, e se transforma o Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
e de Valorizao do Magistrio FUNDEF, institudo pela
Emenda Constitucional n 14, de 1996, em Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Infantil e do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio.
Entretanto, a PEC n 570, de 1998, mantinha inalterados
os recursos que compem o FUNDEF.
De fato, o mecanismo redistributivo introduzido pelo
FUNDEF no financiamento do ensino fundamental pblico
no Pas tem sido considerado positivo pelo conjunto das
foras polticas com representao na Cmara dos Deputados,
249

em sucessivos debates e seminrios de avaliao do Fundo

promovidos nos ltimos anos pela Comisso de Educao
desta Casa Legislativa.
Em conseqncia, h na sociedade a compreenso de
que o FUNDEF, institudo como mecanismo transitrio pelo
prazo de dez anos, ou seja, de 1996 a 2006, precisa tornar-se
modelo permanente de financiamento pblico da educao
escolar, uma vez que as desigualdades entre Estados e regies
do Pais e entre as redes de ensino estadual e municipais no
interior de cada Estado brasileiro no so passveis de serem
eliminadas de forma definitiva.
Da mesma forma, a comunidade educacional vem
discutindo a necessidade de ampliar o mecanismo
redistributivo representado pelo FUNDEF para as demais
etapas da educao bsica, a saber, a educao infantil e o
ensino mdio.
Com esse propsito, foi apresentada na legislatura
anterior a PEC n 112, de 1999, do Deputado Padre Roque
(PT/PR) e outros, que institui o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao do
Magistrio FUNDEB.
Ao mesmo tempo, tambm na legislatura ora finda, a
Deputada Ana Corso (PT/RS) e outros, ofereceram
apreciao do Congresso Nacional a PEC n 342, de 2001,
com o mesmo contedo da PEC n no 570, de 1998, ou seja,
incluindo a Educao Infantil no FUNDEF, sem alterar sua
composio.
O FUNDEB reuniria em um nico Fundo, formado
com recursos de Estados e Municpios, nveis de ensino que
no consistem em responsabilidade concorrente desses dois
nveis de governo. Em outras palavras, enquanto o FUNDEF
direciona-se ao financiamento do ensino fundamental que
responsabilidade de Estados e Municpios, o FUNDEB seria
250

constitudo pela totalidade dos recursos constitucionalmente

vinculados manuteno e desenvolvimento do ensino e se
direcionaria para o financiamento tambm da educao
infantil, responsabilidade dos Municpios, e do ensino mdio,
responsabilidade dos Estados.
Ao mesmo tempo, a proposta de FUNDEB ainda est
insuficientemente fundamentada em simulaes e anlises
oramentrias e financeiras, do ponto de vista dos Municpios,
dos Estados e tambm da Unio.
Por essas razes, entendemos como mais pertinente a
proposta de instituio de um fundo especfico para o
financiamento da educao infantil, nos moldes do que
FUNDEF para o ensino fundamental.
Em conseqncia do exposto, apresentamos proposta
de emenda constitucional com as seguintes caractersticas:
1 Instituio de um Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Infantil e de
Valorizao do Magistrio, como mecanismo
redistributivo permanente para financiamento da
primeira etapa da educao bsica portanto, por
meio do acrscimo de pargrafos ao art. 212 da
Constituio Federal.
2 Constituio desse Fundo semelhana do
FUNDEF concorrendo para sua composio
recursos provenientes das mesmas transferncias
que integram o Fundo do ensino fundamental
entretanto, somente os Municpios contribuiro
para o Fundo da educao infantil, institudo em
mbito estadual.
3 Assim, constituio do Fundo da educao infantil
com cinco por cento dos recursos a que se referem
os art. 158, inciso IV (parcela do ICMS transferida
aos Municpios); e 159, inciso 1, alnea b (FPM);
251

inciso II, 3 (parcela do IPE-Exp transferida aos

Municpios), da Constituio Federal.
4 Manuteno da mesma subvinculao de recursos
para o pagamento do magistrio, com substituio
da expresso professores do ensino fundamental
em efetivo exerccio no magistrio, da Emenda
Constitucional n 14/96, pela expresso
profissionais do magistrio em efetivo exerccio
de suas atividades no ensino fundamental pblico,
da Lei n 9.424/96, de forma a uniformizar a
interpretao segundo a qual os profissionais em
funes de supor te pedaggico podem ser
remunerados com esses recursos.
5 Previso da redistribuio dos recursos entre os
Municpios de cada Estado no apenas de forma
proporcional ao nmero de crianas matriculadas
nas respectivas redes de educao infantil mas
tambm populao residente de 0 a 6 anos de
idade.
6 Proposio de que a Unio destine educao
infantil nunca menos do que o equivalente a dez
por cento dos recursos a que se refere o caput do
art. 212 da Constituio Federal.
Tal como ocorreu quando da instituio do FUNDEF,
aps a aprovao e promulgao desta Emenda Constitucional,
o Congresso Nacional dever desenvolver o trabalho legislativo
necessrio elaborao da lei prevista no pargrafo 10
acrescido ao art. 212 da Constituio Federal proposto pela
PEC que ora oferecemos anlise dos ilustres parlamentares.
Sala das Sesses,
Deputado Severiano Alves

252

PROPOSTA DE EMENDA
CONSTITUIO N105, DE 200345

Insere novos pargrafos no art. 212, instituindo

o Fundo Nacional da Educao Infantil
(FUNAEI) e fundos municipais para
atendimento a crianas de at trs anos, e d nova
redao ao art. 239 da Constituio Federal.

As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado

Federal, nos termos do art. 60 da Constituio Federal,
promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:
Art. 1 Acrescentam-se ao art. 212 da Constituio
Federal os seguintes pargrafos:
Art.212..................................................................................................
6 Os Municpios instituiro fundos especficos
para a manuteno e o desenvolvimento da educao
infantil, com o objetivo de assegurar o atendimento
s crianas de at trs anos de idade.
7 Os fundos a que se refere o pargrafo 6 sero
constitudos, entre outros recursos, por no menos
de vinte e cinco por cento dos impostos a que se
refere o art. 156.

45

Proposio: PEC-105/2003 Iniciativa: Deputada Janete Capiberibe.

Apensados: PEC 160/2003.
ltima Ao: 23/10/2003 Comisso de Constituio e Justia e de Redao
(CCJR) Parecer do Relator, Dep. Maurcio Quintella Lessa, pela
admissibilidade desta, e da PEC 160/2003, apensada.

253

 8 O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao

Infantil, destinado a complementar os recursos municipais
voltados para o financiamento da educao infantil, ser
constitudo por:
I um por cento da receita do imposto a que se refere o
art. 153, III;
II um por cento da receita do imposto a que se refere o
art. 153, IV;
III seis por cento dos recolhimentos das contribuies a
que se refere o caput do art. 239.
9A lei dispor sobre os componentes, a gesto, a
fiscalizao e os critrios de distribuio dos recursos
vinculados aos fundos a que se referem os 6 e 8. (NR)

Art. 2 O art. 239 da Constituio Federal passa a

vigorar com a seguinte redao:
Art. 239. A arrecadao decorrente das contribuies
para o Programa de Integrao Social, criado pela Lei
Complementar n 7, de 7 de setembro de 1970, e para
o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor
Pblico, criado pela Lei Complementar n 8, de 3 de
dezembro de 1970, passa a financiar, nos termos que
a lei dispuser, o programa do seguro-desemprego, a
assistncia em creches ao dependente de trabalhador
e o abono de que trata o 3 deste artigo.
.......................................................................... (NR)

Art. 3 Esta Emenda entra em vigor no primeiro dia

do exerccio subseqente ao de sua publicao.

JUSTIFICATIVA
A Constituio Federal, no captulo dos direitos sociais,
em seu art. 7, XXV, preceitua que so direitos dos
254

trabalhadores urbanos e rurais (...) a assistncia gratuita aos

filhos e dependentes desde o nascimento at seis anos de
idade em creches e pr-escolas.
No captulo da educao, cultura e desporto, estabelece,
no art. 208, IV, que o dever do Estado com a educao ser
efetivado mediante a garantia de (...) atendimento em creche
e pr-escola s crianas de zero a seis anos de idade.
Tradicionalmente, as crianas em idade de creche que
necessitem de um cuidado extra-familiar so atendidas em
instituies pblicas ou comunitrias, ligadas administrativamente
aos programas de assistncia social, com apoio de autoridades de
outras reas, como a sade, a justia e a educao.
Um pequeno nmero de crianas, geralmente de
estratos sociais superiores, tinha o privilgio de freqentar
creches na maioria privadas e, portanto, pagas onde o
enfoque no era mais o da assistncia me trabalhadora,
mas o do direito da criana ao desenvolvimento integral,
dentro de um projeto pedaggico que incorporava
crescentemente os avanos cientficos da puericultura, da
pediatria, da psicologia, da nutrio e de outras cincias.
Durante a tramitao dos projetos de lei de diretrizes e
bases da educao nacional, pouco a pouco se criou a
conscincia de que todos os brasileiros, independentemente
de sua condio social ou familiar, tm direito educao
bsica integral, do nascimento maioridade.
Assim, a educao infantil, destinada s crianas at seis
anos de idade, por fora da Lei de Diretrizes e Bases da Educao
(LDB), Lei n 9.294, de 20 de dezembro de 1996, passou a
integrar a educao escolar bsica, na qualidade de sua primeira
etapa de oferta em estabelecimentos pblicos e privados.
A mesma lei esclarece, em seu art. 4, inciso IV, que o
dever do Estado com a educao escolar pblica ser
efetivado mediante a garantia de atendimento gratuito em
creches e pr-escolas s crianas de zero a seis anos de idade.
255

A educao infantil, pela primeira vez na histria do

Pas, mereceu um captulo prprio na lei mxima da educao,
com os seguintes artigos:
Art. 29. A educao infantil, primeira etapa da
educao bsica, tem como finalidade o
desenvolvimento integral da criana at seis anos de
idade, em seus aspectos fsico, psicolgico, intelectual
e social, complementando a ao da famlia e da
comunidade.
Art. 30. A educao infantil ser oferecida em:
I creches, ou entidades equivalentes, para crianas
de at trs anos de idade;
II pr-escolas, para crianas de quatro a seis anos
de idade.
Art. 31. Na educao infantil, a avaliao far-se-
mediante acompanhamento e registro de seu
desenvolvimento, sem objetivo de promoo, mesmo
para o acesso ao ensino fundamental.

No obstante a importncia que a Constituio e a LDB

do educao infantil, muito tmido o avano de matrculas
das crianas em estabelecimentos pblicos, principalmente
nas creches. Em 2002, de aproximadamente 14 milhes de
crianas at trs anos, somente 717.307 estavam matriculadas
em escolas pblicas. Os dados sobre matrculas em
instituies privadas, inclusive comunitrias, so frgeis,
porque prevalece a oferta de servios em instituies no
cadastradas no censo escolar do Ministrio da Educao
(MEC). Calcula-se que mais de 2 milhes de crianas de at
trs anos possam freqent-las. Os nmeros oficiais do censo
escolar registram, porm, somente 435.204 matrculas.
256

Note-se que a competncia de oferta da educao

infantil passou, por fora do art. 11 da LDB, para a esfera
municipal, embora a responsabilidade por seu financiamento
caiba, de forma suplementar, aos Estados e Unio.
Tornou ainda mais complexa a questo do dispositivo
das disposies transitrias da LDB:
Art. 89. As creches e pr-escolas existentes ou que
venham a ser criadas devero, no prazo de trs anos,
a contar da publicao desta Lei, integrar-se aos
respectivos sistemas de ensino.

Na verdade, as creches administradas e financiadas pela

secretaria de ao ou assistncia social dos Estados e
Municpios foram deslocadas para as estruturas das secretarias
municipais de educao, muitas vezes transferindo-se tambm
o nus para as verbas vinculadas Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino (MDE), previstas no art. 212
da Constituio Federal.
Ao mesmo tempo, pela Emenda Constituio (EC)
n 14, de 1996, que criou o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
do Magistrio (Fundef), regulamentado pela Lei n 9.424, de
24 de dezembro de 1996, 60% dos 25% dos impostos
vinculados MDE nos municpios ficaram reservados
exclusivamente ao ensino fundamental.
Se foi bom para a etapa obrigatria da educao bsica,
o Fundef acabou cortando ou limitando as fontes de
financiamento da educao infantil. Tanto isso verdade que,
de 1997 para 2002, as matrculas em creches e pr-escolas
pblicas pouco avanaram. Pior, deslocaram-se para as redes
municipais, comprimindo ainda mais seus gastos dentro dos
10% de impostos vinculados MDE que, legalmente,
poderiam ser aplicados na educao infantil.
257

A Lei n 10.172, de 9 de janeiro de 2001, que instituiu

o Plano Nacional de Educao, procurou contornar a
dificuldade, na meta n 8 do captulo sobre financiamento:
Estabelecer, nos Municpios, a educao infantil
como prioridade para a aplicao dos 10% dos
recursos vinculados manuteno e desenvolvimento
do ensino no reservados para o ensino fundamental.

Esta proposta nem resolve a situao dos municpios

com melhor arrecadao, que j vivem os apertos da EC n
14, de 1999, e das presses da demanda da populao por
ensino fundamental e dos professores por melhores salrios,
nem muito menos a dos municpios pobres, cuja receita
insuficiente diante das necessidades da educao de suas
crianas, jovens e adultos.
De outro lado, aumenta na sociedade a demanda por
educao infantil, por duas razes principais:
a) a urbanizao e o ingresso das mulheres na fora de
trabalho as obrigam a contarem com as creches para
o cuidado de suas crianas;
b) a crescente falta de qualidade no ensino fundamental
exige, em contrapartida, a matrcula das crianas na
rede escolar em idade cada vez mais precoce, sob
pena de aumentar o fosso das diferenas sociais que
aparecem gritantes no desempenho dos alunos na
alfabetizao.
Essa situao, alm de obrigar a difuso cada vez maior
de alternativas de educao e cuidado das crianas menores,
tem levado a vrios tipos de propostas de financiamento.
Algumas so muito tmidas, como a extenso da aplicao
da receita do salrio-educao educao infantil. Calculase que poderia haver uma injeo de no mximo R$ 500
258

milhes anuais, a serem retirados do ensino fundamental e

divididos entre 5.561 municpios, para atender s crianas
at seis anos. Outras so muito ousadas, como a extenso do
mecanismo do Fundef educao infantil e ao ensino mdio,
o que oneraria a Unio com altas suplementaes financeiras,
dificilmente suportveis, no momento, dentro dos recursos
dos 18% de seus impostos vinculados MDE.
A soluo que trago considerao dos membros do
Congresso Nacional, por meio da presente Emenda
Constituio, visa concentrar a aplicao do esforo fiscal
prprio dos municpios no atendimento de sua clientela de
creche e criar, em nvel federal, o Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao Infantil (Funaei), que aglutine
recursos de diversas fontes para suplementar os municpios
no financiamento de suas creches.
Assim, dentro do marco tributrio vigente, cada
municpio passaria a contar com 25% da receita do Imposto
Predial e Territorial Urbano (IPTU), do Imposto sobre
Servios (ISS), Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis
(ITBI) e Imposto de Renda Retido na Fonte de Servidores
Municipais (IRRF-SM) para, obrigatoriamente, investir em
creches ou instituies equivalentes que matriculassem
crianas at trs anos de idade. Esse dispositivo no somente
faria crescer as verbas especficas para as creches municipais
como criaria um vnculo mais imediato entre os contribuintes
dos tributos municipais e os beneficiados. J as receitas
oriundas das transferncias de impostos federais e estaduais
Fundo de Participao dos Municpios (FPM), Imposto
sobre Produtos Industrializados-Exportao (IPIExportao), Lei Complementar (LC) n 87, de 1996, Imposto
Territorial Rural (ITR), Imposto Sobre a Circulao de
Mercadorias e Servios (ICMS) e Imposto Sobre Veculos
Automotores (IPVA) continuariam regidas pelas regras
259

atuais: 60% obrigatoriamente para o ensino fundamental e

40% para as duas primeiras etapas da educao bsica,
incluindo toda a educao infantil e o ensino fundamental
de jovens e adultos.
O Funaei seria constitudo, essencialmente, por uma
percentagem da receita bruta do Imposto sobre a Renda (IR)
e por outra que incide na arrecadao da contribuio social
que alimenta o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), cuja
soma fosse suficiente no para a manuteno, mas para a
complementao do financiamento das creches nos
Municpios. Estes tributos, por sua natureza, se destinam s
polticas sociais e de superao das desigualdades sociais e
regionais, dentro do pacto federativo. No caso de 2003, 1%
do IR geraria aproximadamente R$ 650 milhes e 6% do
PIS alcanaria cerca de R$ 770 milhes, o que resultaria na
disponibilidade para as creches de R$ 1.420 milhes no
Funaei. A lei federal que regulamentar o Fundo poder
ampliar as fontes de suas receitas incluindo mesmo outros
tributos de arrecadao menor ou menos estvel que no
cabem no texto constitucional e, no mbito de cada Estado
e do Distrito Federal, legislao prpria poder tambm
disciplinar sua participao especfica no financiamento das
creches, cumprindo o princpio do regime de colaborao.
A participao de cada municpio nos recursos do
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao Infantil
dar-se- por critrios objetivos, na proporo direta da
demanda ativa de cada um e na proporo inversa da
arrecadao, considerando, como preceitua a LDB, em seu
art. 75, 1, o esforo fiscal do ente federado, na forma da
lei que ir regulamentar o Fundo. desejvel que a receita
desse Fundo seja a maior possvel preservada a prioridade
do ensino obrigatrio , de forma a que no somente haja
uma significativa suplementao para aumento de cobertura,
260

como tambm de qualidade dos servios de educao e

cuidado. Para tanto, observou-se o princpio de que a
educao infantil, como poltica pblica, transcende a funo
ensino e abrange uma gama mais ampla de setores de
responsabilidade social do Estado e, portanto, merece
recursos de vrias fontes.
Esperando de todos o acolhimento s idias centrais
desta proposta, confio na sensibilidade das senhoras e dos
senhores parlamentares, para que transformem em realidade
o Fundo que poder se tornar instrumento de incluso efetiva
de todas as crianas no somente na sociedade brasileira mas
na comunidade escolar, a famlia ampliada que fundamenta
nossa cidadania.
Sala das Sesses,
Deputada Janete Capiberibe

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