ACIERTOS Y DEBILIDADES DE LA LEGISLACION MINERA ACTUAL

Dr. Jos Miguel Morales

Nota: Conferencia del Dr. Jos Miguel Morales Dasso, Vicepresidente de la
Sociedad Nacional de Minera, Petrleo y Energa, en el Primer Congreso
Internacional de Legislacin Minera (Octubre 1999) organizado por el Instituto
Nacional de Derecho de Minera, Petrleo y Energa.
Seor Presidente del instituto nacional de derecho de minera y petrleo. Seor ministro
de Energa y minas.
Seores socios del instituto peruano de derecho de minera y petrleo. Seoras y
seores.
He recibido el honroso encargo de dirigirme a tan selecto grupo de asistentes para tratar
el tema aciertos y debilidades de la legislacin minera actual. El tema no fue escogido
por el que habla, sino solicitado por el instituto. Siendo el mismo demasiado amplio
seguramente quedaran en el tintero algunas facetas importantes de la legislacin Minera
alas que dejare de referirme. Sin embargo quisiera empezar hablando un poco de la
historia para, como debe ser todo desarrollo ordenado, poder ,basndome en esta
historia ,proyectarme al tema sobre el que me ha pedido que hable.
ANTECEDENTES
En los primeros 79 aos de vida independiente, la minera del Per estuvo regida por las
Ordenanzas de Minera de Espaa. No resta validez a esta afirmacin la existencia de
normas sobre situaciones especificas de la actividad minera. Comentando la Ley
General de Minera ,nuestro consocio ,el Dr. Martn Belaunde Moreyra nos hace
conocer lagunas de ellas La ley de 1873 sobre minera del carbn y del petrleo la ley
de1872 gravando las Pertenencias con tributo semestral por concepto de amparo ,la ley
de 22 de diciembre de 1888 sobre el guano y la propiedad salitrera que el articulo 220
del cdigo de minera de 1900 excepta de la derogacin que ah se decreta, la ley de 11
de enero de 1896 referente al Estanco de sal y los aranceles actuales .Con ponderacin
podemos decir que en el lapso mencionado existi una legislacin minera donde se
distingue un cuerpo principal las ordenanzas coloniales y otro cuerpo formado por un
conjunto de leyes reglamentos y diversas disposiciones. Toda esta normatividad fue
derogada por el Cdigo de Minera de 1900 (Articulo 220).
CODIGO DE MINERIA DE 1900
El 06 de julio el presidente Eduardo Lpez de Romaa y su Ministro de fomento
Enrique Coronel Zegarra, de conformidad con la autorizacin dada al Poder Ejecutivo
por resolucin legislativa de 30 de noviembre de 1896,aprobaron el cdigo de minera
formulado por la sociedad nacional del Ramo el mismo que comenzara a regir en toda la
Repblica el da primero de Enero de 1901 con excepcin del Articulo 217, relacionado
con el consejo superior de minera. A lo largo de sus 50 aos de vigencias y con el
propsito de adaptar la minera peruana a las caractersticas y necesidades de la minera
moderna de la poca se despidieron una serie de disposiciones que haban formado una
maraa, si nos atenemos a las severas expresiones de don Edgardo Portaro, Presidente

de la Sociedad Nacional de Minera al solicitar, en 1950 la puesta en vigor de la nueva

ley ya en manos de las autoridades polticas de entonces.
El proceso del impostergable cambio del Cdigo de minera de 1900 fue complejo. Sus
inicios se remontan 1929 y 1930 cuando se nombro una comisin de reformadora que
redacto un ante proyecto y culmina con la labor de la comisin nombrada por la
resolucin Suprema No .76 de 22 de agosto de 1949 que bajo la presidencia del Ing.
Mario Samame Boggio se encargo de revisar y concordar el precitado anteproyecto.
CODIGO DE MINERIA DE 1950
El cdigo de minera de 1950 fue promulgado por el decreto ley No 11375 de 12 de
mayo de 1950, fecha en que quedaron derogadas todas las leyes,
reglamentos resoluciones y decretos supremos sobre las materias tratadas en el nuevo
cdigo .
No se derogaron los Artculos 14 y 17 ni la segunda parte del Articulo 11 de la ley 7601
sobre concesiones mineras aurferas a las cuales se les aplico las normas del nuevo
cdigo recin a partir del 1 de enero de 1953,con excepcin del Articulo 51 del Cdigo
que se aplico a estas concesiones a partir del primero de enero de 1958,por referirse al
pago del sobre canon sobre concesiones inexploradas.
Existe unanimidad en sealar al Cdigo de minera de 1950 como un hito de suma
importancia en la legislacin minera y en el desarrollo de esta industria. Martn
Belaunde Moreyra en la conferencia antes citada destaca como mrito del cdigo la
calificaron de la industria minera como de utilidad publica, la declaracin de la
propiedad del estado sobre las sustancias minerales de cualquier naturaleza que se
encuentren en el suelo y el subsuelo del territorio, salvo los derechos legalmente
adquiridos.
Carlos Rodrguez Escobedo seala como innovacin de extraordinaria importancia del
cdigo de minera de 1950 ,la creacin del registro concesiones y derechos mineros
distinguindolo de los registros pblicos creados en 1888, atribuyendo carcter
imperativo a la inscripcin de las concesiones y de los actos y contratos permitidos por
la ley.
La exposicin de motivos del nuevo cuerpo legal nos muestra mas innovaciones la
sociedad legal obligatoria por razn de condominio cualquiera sea el titulo que lo
origine, inclusive la simultaneidad de denuncias. En opinin de los codificadores, la
innovacin adems de allanar el desenvolvimiento de la actividad industrial y
salvaguardar los intereses de los condominios, resulta coherente con el nuevo criterio
sobre la funcin social y econmica de la propiedad minera, la intervencin de las
autoridades mineras en los contratos, justificada por el derecho del estado como
propietario de las sustancias, la legislacin especifica e individualizada de los contratos
mineros que por sus caractersticas propias deben ser regulados de manera especial, el
restablecimiento del avo minero la tipificacin del prstamo minero.
El Cdigo de minera de 1950 ,como se ha dicho, creo un sobrecanon territorial que el
concesionario debera abonar desde el quinto ao del otorgamiento de la concesin,
cuando esta quedaba inmovilizada al margen de la actividad econmica. Se trataba de

obligar a trabajar la mina o devolverla as Estado. Al respecto vale la pena sealar que
una novedad del cdigo fue introducir la renuncia como una de las cuales de caducidad
de la concesin. La Comisin se pronuncio con claridad sobre la pertinencia de
establecer un seguro nico estatal contra toda clase de riesgo (enfermedades de su
personal ).
DECRETO LEY 18880
Fue promulgado el 8 de junio de 1971 y entro en vigencia a los 30 das de su
publicacin rigiendo hasta el 31 de agosto de 1981.Esta norma hace de la industria
minera un factor fundamental de la actividad empresarial del fundamental de la
actividad empresarial del Estado la cual realiza de modo directo y en concurrencia con
capitales nacionales exclusivamente (Empresa Estatales Mineras Asociadas) y con
capitales extranjeros y nacionales (Empresa Minera Especial).La pormenorizaron
normativa de estos enunciados fueron material del Capitulo II del Titulo II ,que regulo
la presencia del Estado en la industria minera. Esta Ley General de Minera
denominacin usada por primera vez sustituyo al cdigo de Minera de 1950 y sin
duda, expreso una filosofa poltica que trascenda al campo exclusivamente minero.
El Decreto ley 18880 enfatiza el concepto de amparo por el trabajo que posteriormente
adquiri rango constitucional en el articulo 122 de la constitucin 1979. Consiste en
diversas condiciones relacionadas con la produccin e inversin que el titular del
derecho minero debe cumplir so pena de caducidad de su concesin. Es una suerte de
condicin resolutoria.
Coherente con su postulado bsico favorable a la actividad empresarial del Estado,
establecido los Derechos Especiales del Estado que fueron reas que este reservo para
si o a fin de realizar actividades de la industria minera.
Asimismo, estableci que la comercializacin de los productos mineros se hacia solo a
travs del Estado creando as un monopolio estatal.
En lo contractual el Decreto Ley 18880 suprimi, infelizmente, el trato individual y
sistemtico que el Cdigo del 50 dio a cada contrato minero. Las normas contractuales
fueron agrupadas en el Capitulo II del Titulo III . Estableci el concepto de cesin para
el contrato de exploracin y explotacin preexistentes y circunscribi la prenda sobre
Minerales a los extrados (en el Registro publico de Minera abri el Libro especial para
a Prenda Minera); suprimi el contrato de Avo Minero y el Prstamo Minero
definido, como lo haca el Cdigo del 50, por los fines a que se destinaba y regul su
solemnidad exigiendo escritura pblica cuando su monto exceda de S/. 100000, de
entonces. El contrato de arrendamiento procedi nicamente para las planas de
beneficio porttiles y para el sistema de transporte minero usndose fajas
transportadoras, tuberas o cable carriles. La Ley incorpor a su texto normas de
seguridad e higiene y cre la comunidad minera. Finalmente, estableci que dentro dl
campo de la ley de minera se comprenda el aprovechamiento de las sustancias
minerales del mar, margen continental y los fondos marinos y sus respectivos subsuelos
hasta las 200 millas marinas de la costa.
DECRETO LEGISLATIVO 109

Fue promulgado el 12 de junio de 1981 y entro en vigencia 01 de setiembre de ese ao.

A partir de esta segunda Ley General de Minera, los denuncios mineros derechos
mineros en tramite hasta la expedicin del titulo correspondiente son inscribibles. La
inscripcin se hacia de oficio y se extenda en el Libro de concesiones de los Artculos
191 y 194.
El cambio permiti la hipotecabilidad del denuncio lo que no era posible con la
legislacin anterior que solo permita la anotacin preventiva sujeta a extincin y
facilito, por consiguiente ,la contratacin financiera para el derecho minero .Vale
recordar que el Banco Minero gozo de una norma de excepcin por la cual las
anotaciones preventivas a su favor, derivadas de los crditos que conceda ,eran
permanentes .As como la famosa sabana en cuestin hipotecaria que hacia que si se
tenia hipotecada una concesin en beneficio del Banco, todo bien que se adquiriera por
el hipotecante era incluido en la hipoteca.
En los contratos suprimi el tramite de administrativo de la aprobacin del mismo por la
autoridad minera y quito la nulidad sancionadora de los contratos que no constaban en
escritura publica (Art. 233 del D.L. 18880).En los Artculos 280 y 281 del Decreto
Legislativo 109,quedo establecido que a partir del 01.01.91 los contratos mineros a que
se referan la nueva norma, se regirn por las reglas del derecho comn en lo que no se
opusieron al Decreto Legislativo 109;que constaran en escritura publica y se
inscribiran en el Registro Publico de Minera para que surtan efecto frente al Estado y
terceros ,salvo la excepcin a favor del Banco Minero.
El Decreto Legislativo 109 regulo como contrato autnomo la opcin El Articulo 283
expreso que por este contrato ,el titular de un derecho minero (concesiones y denuncias)
se obligaba incondicional e irrevocablemente a celebraren el futuro ,dentro de un plazo
convenido no mayor de 5 aos, un contrato definitivo (cualquiera de ellos).La opcin
puede ser ejercida por cualquier de las partes. Con la legislacin anterior, la opcin solo
poda hacerse con vista a una transferencia. El Articulo 173 del cdigo del 50 dice que
es valida toda clase de opcin obligatoria solo para el enajenante durante un plazo que
no ser mayor de 5 aos. El articulo 235 del Decreto Ley 18880 aadi en su nica
disposicin sobre el particular que el plazo se contaba a partir de su suscripcin. Dentro
de este marco, la opcin era una promesa de venta con un plazo que podr exceder,
como mximo en 3 aos al permitido por el Cdigo Civil de 1934 para esa figura
contractual. La ampliacin se justificaba por las peculiaridades de la minera.
Con relacin alas sociedades contractuales mineras, la inscripcin de las mismas se
hacia obligatoriamente ene el Registro Publico de Minera y opcionalmente en el
Registro Publico de minera y opcionalmente en el Registro Mercantil (Art.302 del
Decreto Legislativo 109)La inscripcin en ambos registros (Art.260 del D.L 18880) se
mantuvo para las sociedades que desarrollaran otras actividades adicionales distintas a
la minera.
Con esta segunda Ley General de Minera se introduce el uso de las U.T.M. en la
peticin de una concesin minera ,paso muy significativo para la ubicacin exacta del
derecho minero.

Al establecer constitucionalmente la prohibicin de monopolios (Articulo 133 de la

Constitucin de1979) y reconocida la libertad de industria y comercio interior y exterior
(Artculos 131 y 117 de la mencionada Constitucin del 79) la exclusividad estatal para
la comercializacin de todos los minerales dispuesta por el Art.34 de la Ley 18880, otras
restricciones del titulo II del mismo D.Ley y algunas leyes especiales, quedaron sin
efecto. La comercializacin a travs del Estado(Minpeco) quedo como obligatoria para
las empresas mineras estatales y opcional para quienes quisieran utilizarla (Cap. III del
Titulo Segundo del D.Ley 109).
DECRETO LEGISLATIVO 708
Llamada Ley de Promocin de Inversiones en Sector Minero. Fue promulgada el 06 de
noviembre de1991 iniciando su vigencia el 14 de diciembre de 1991.
Esta norma ,como sucedi con el Decreto Ley 18880 en su momento, responde a una
orientacin poltica global del Estado centrada en lo econmico ,en la creacin de las
inversiones privada. El Decreto Legislativo 708 busca ese fin en la actividad minera y
mostrando una decidida voluntad promotora, declara de inters nacional la promocin
de inversiones en la actividad minera. Recurdese que desde el Decreto Ley 18880, la
industria minera es considerada de utilidad publica.
El inters primordial del Decreto legislativo 708 fue la creacin de condiciones
econmicas para la inversin en minera y ese inters constituye la Premisa para
comprender las variadas modificaciones legislativas que introduce: deroga 155
Artculos del Decreto Legislativo 109; modifica cerca de10 Artculos del Decreto
Legislativo 613 ,Cdigo del Medio Ambiente ,aspecto de tanta incidencia y relacin con
la minera ,introduciendo una forma sistemtica para que la actividad minera en forma
ordenada cumpla con la preservacin del medio ambiente ,estableciendo standard ,la
forma como cumplirlos y dndole al Ministerio de Energa y minas una importante
presencia para el cumplimiento de las disposiciones legales respectivas, as como
distintas leyes, Decreto Leyes ,Decretos Legislativos y, naturalmente ,las disposiciones
que se opongan a la (sic) presente.
El Decreto Legislativo 708 expresa su voluntad promotora cuando precisa los beneficios
bsicos que le corresponden a los titulares y garantas y medidas promocionales que la
ley les otorga; modifica las normas relativas a la actividad minera y simplifica el tramite
de constitucin, de los derechos mineros. Sealo a continuacin, algunas disposiciones
que juzgo relevantes:

Mantiene la propiedad del Estado sobre los recursos minerales cuyo

aprovechamiento se efecta a travs de la Actividad Empresarial del Estado
mediante concesiones, sistema exclusivo para las actividades mineras, excepto la
comercializacin. Las concesiones se otorgan tanto para la accin empresarial
minera del Estado y A LOS particulares, sin distincin ni privilegio alguno Dentro
de este marco, suprimi los Derechos Especiales del Estado (excepto algunos
relacionados con el Ingemet) pasndolos al sistema de concesiones.

Crea el sistema de cuadriculas con base en las cuales se otorgaran las concesiones
(que en su tramite se llamaran petitorio y no denuncio") en extensiones de100 a

1000 hectreas, salvo en el dominio martimo donde las concesiones se podrn

otorgar en cuadriculas a 100 a 10000 hectreas.

Crea el concepto de Concesin Minera que otorga a sus titulares el derecho tanto
de explotar como de explotar los recursos mineros concedidos. En la legislacin
anterior cada una de esas actividades originaba su propia concesin.

Crea la Concesin de Beneficio consolidando las anteriores de beneficio y

refinacin, correspondindole a la Direccin General de Minera el conocimiento y
aprobacin de la solicitud para esta clase de concesin.

Mantiene las concesiones de labor general y transporte minero, cuya solicitud se

tramita ante la Direccin General de Minera.

Crea en el Registro Publico en Minera la oficina de Concesiones Mineras encargada

de llevar el sistema de cuadriculas. El petitorio de concesiones minera se tramita en
el registro Publico de minera desde su presentacin. El Registro Publico de minera
asume, por virtud de lo dicho nuevas funciones.

Las sustancias radioactivas que estuvieran reservadas al Estado, podrn ser materia
de actividad minera privada.

Sustituye el canon minero por Derecho de Vigencia cuyo no pago por dos aos
produce la caducidad de la concesin.

Introdujo expresamente el Joint Venture, contrato asociativo de riesgo compartido

que debe Formalizarse por escritura publica e inscribirse en el Registro Publico de
Minera.

Las nuevas concesiones mineras se clasifican en metlicas y no metlicas segn la

clase sustancia, sin superposicin ni prioridad entre ellas y permite que la concesin
minera sea transformada a sustancia distinta de la inicialmente otorgada, con solo la
declaracin que formule su titular.

Defini el alcance del Articulo 121 de la Constitucin de 1979, vigente al entrar en

vigencia el D.Leg.708 ,al precisar que la participacin de las zonas donde se ubican
los recursos naturales ,se traducen en le redistribucin de un porcentaje del Impuesto
a la Renta que paguen los titulares de la actividad Minera .La cuestin es digna de
recordase por la coherencia que muestra con el propsito de la ley (D.Leg 708) La
vaguedad del texto constitucional sembr dudas sobre sus alces, la precisin del
D.Leg 708 las despeja sin perjudicar el inters local ni la aplicacin descentralizada
de los recursos del Estado.

EL T.U.O
Es el nombre del Texto Unico Ordenado DE LA Ley General de Minera y tiene su
fundamento legal en la 9na.Dispocion transitoria del D.Leg 708,fue aprobado por el D.S
014-92 EM del 02 de junio de 1992.Vale sealar que conforme al Articulo 2do del
Decreto Supremo aprobatorio, las modificaciones introducidas por el D.Leg 708 ,tienen

vigencia de dicho Decreto Legislativo, salvo que del propio texto de esa norma, resulte
una fecha distinta.
LA LEY DEL CATASTRO
La ley 26615 del 25.05.96. vigente desde el 26 de ese mes y ao, de creacin del
catastro Minero Nacional cumple la mas alta finalidad de toda legislacin: ordenar de
forma permanente uno o varios aspectos ,hechos, actividades, relevantes de la vida de
una comunidad. Si como ocurre con la minera en relacin con la comunidad peruana, el
orden se produce en un sector o actividad gravitante de ese conjunto humano ,la ley es
una piedra angular para dicha comunidad, sector o actividad. Este podra ser el mayor
mrito de la ley 26615 en tanto que aporta seguridad jurdica a todos los agentes de la
actividad minera que hoy se cumple en el pas.
En orden a la formacin de la titulacin minera, la ley 26615 trae transformacin
importantsimas porque el fundamento tecnolgico a que es posible recurrir ahora,
inspira muchas tal vez todas ,sus disposiciones.
Los sistemas mas simples propios de la poca correspondiente a las normas, que daban
el pie indispensable para la ubicacin territorial del derecho minero pasan
definitivamente a la historia. La ley 26615 volteo la pagina. Enrique Lastre Bernizon
explica con su conocimiento y agudeza habituales, esta evolucin en el anlisis de la
Ley ,que bajo el titulo de El Catastro Minero Nacional apareci en el Organo del
Instituto Nacional de Derecho de Minera y Petrleo.
Pensando en la aplicacin cabal de la Ley 26615,no parecera ilusorio pensar en una
especie de Pax-Romana en la litigiosidad minera producida frecuentemente en la
formacin del derecho minero, situacin que no siempre obedeca u obedece a la mala
fe. Simplemente era o es consecuencia de la complejidad de la minera y de la incipiente
y a veces precaria tecnologa que se dispona para resolver casos cuya solucin pasa por
una pericia tcnica inobjetable. Si algo puede preocupar para la aplicacin de la Ley del
Catastro Minero Nacional, es el salto tecnolgico pues ahora estamos en el mbito del
uso de los satlites cuando pocos aos atrs nuestros recursos eran aun simples y
ampliamente perfectibles. En estrecho y seguramente incompleto resumen, podran
sealarse como de la ley:
I)

Identificar en el territorio continental la ubicacin que corresponde a los

derechos mineros, segn sus ttulos. La dificultad para hacer esto de manera
indiscutible podra deberse a la antigedad de la actividad minera y, por
consiguiente, de sus ttulos y a las limitaciones tcnicas para definir la
ubicacin de los derechos concedidos. Es realista la ley cuando reconoce la
vigencia, incidencia y presencia de los ttulos preexistentes; pero es
constructiva cuando propicia procedimientos que incorporen los derechos as
respaldados en un sistema de certeza prcticamente inatacable.

II)

La objetividad del sistema fruto de la utilizacin de la coordenadas UTM

cuyo uso permite identificar un punto determinado con clculos y la ayuda
de instrumentos de precisin casi absoluta.

III)

La inmutabilidad del derecho. Es una consecuencia del anterior. Las nicas

variaciones posibles del derecho minero provendran de las acumulaciones o
divisiones del mismo, porque las concesiones se encuentran donde el
Catastro lo ha establecido y por fin dejan de tener ruedas.

IV)

Veracidad y exactitud de la informacin porque conocida la unidad de

medida la cuadrcula- y conocida la extensin del territorio continental del
pas, es fcil determinar el nmero de concesiones. De aqu que el catastro
minero nacional ser un inventario definitivo de derechos mineros
vlidamente constituidos y un importante punto de partida para la valuacin
de la reserva minera nacional y muy especial para la seguridad en el ttulo
minero.

V)

Reduce el tiempo para la formacin del ttulo minero pues han quedado
suprimidos numerosos pasos procesales, al respecto cabe presumir un menor
costo en la formacin del ttulo pues muchas diligencias de campo o
similares, son o sern- prescindibles. Ahondando en presunciones con
sustento lgico se dira que el ttulo dado en el marco de la Ley del Catastro
Minero Nacional, hace intil el plazo para impugnarlo; lo que es un pro
para la seguridad jurdica.

VI)

La publicidad de la informacin proporcionada por el catastro dada su

condicin de rgano del Registro Pblico de Minera cuya finalidad como de
todo registro pblico, es dar fe pblica y oficial a los miembros de una
comunidad, sobre determinadas situaciones legales.

El catastro ha incorporado definitivamente como concesiones con ttulo firme

aquellas que han realizado la diligencia de enlace indicada en el Decreto Legislativo
No 109; las concesiones que figura en los catastros regionales aprobados por
Resolucin Suprema, producto del trabajo de la Oficina de Catastro Minero y
algunas Jefaturas Regionales de Minera y las nuevas concesiones que se otorguen
con el sistema de cuadrculas por el Registro Pblico de Minera. Habr una
incorporacin referencial de crter provisional, con tendencia a la incorporacin
definitiva, a medida que el derecho minero adquiera su ubicacin definitiva.
A la luz de esta resea, hay que preguntarse si no sera conveniente que el Catastro,
creada por la Ley 26615, dejar de ser un rgano del Registro Pblico de Minera,
como es actualmente, y se convirtiera en una Direccin General de Catastro,
cobrando una autonoma y competencia ms acorde con sus funciones. Al Registro
Pblico de Minera se le asignara una funcin de fedatario oficial ms concordante
con su esencia y sera, adems, el depositario tambin oficial- de acervo
documentario minero de todas las concesiones incorporadas al Catastro. Una ventaja
adicional a favor de la transparencia; desaparecera la suspicaz apreciacin siempre
posible- de ser juez y parte de un eventual conflicto de intereses.
ZONA DE FRONTERA
Hay en la legislacin minera una positividad de orden constitucional que quisiera
resaltar. Las constituciones de 1920, 1933 y 1979 prohibieron a los extranjeros la
tenencia de minas dentro de los 50 Km. de las fronteras nacionales, salvo caso de

necesidad nacional declarada por ley especial (Artculos 39-36 y 126,

respectivamente). La constitucin vigente mantiene la prohibicin (Art. 71); pero
excepta aquellos casos de necesidad pblica que deben ser expresamente
declarados por decreto supremo aprobado por el Consejo de Ministros conforme a
Ley.
La modificacin de esta formalidad de trmite para permitir la inversin extranjera
en zonas de frontera es a nuestro parecer conveniente y, concretamente, en el estado
actual de nuestras relaciones con los pases vecinos, el cambio favorecera la
posibilidad de explotar la riqueza minera en esa porcin territorial.
En el esquema que fluye del tema de esta exposicin, llego a las debilidades.
TRIBUTACIN
Debemos ahora referirnos a la parte tributaria de la legislacin minera, tema que es
tan importante como la seguridad de los ttulos, pues lo tributos bien aplicados
permiten desarrollar los grandes proyectos y los tributos mal aplicadas liquidan los
mejores proyectos. Las expresiones que verter sobre este particular, son
necesariamente generales y no responden a un anlisis especializado de las normas
tributarias. Eso demandara una especializacin que no tengo y que por su
trascendencia y complejidad, dara lugar ese slo tema- a ms de un simposio
como el presente.
Dentro de esta limitacin creo que lo tributario es el taln de Aquiles de la
legislacin minera y, aplicando el ttulo de mi intervencin, podra colocarlo ms
cerca de las debilidades de dichas legislacin, no por las disposiciones contenidas en
las normas mineras, sino por las permanentes violaciones que se le han hecho a la
ley, luego que sta se ha dictado.
Todas las leyes vertebrales de la minera peruana han abordado con creciente
amplitud y rigor, el tema tributario. Alguna, como el Cdigo de Minera de 1900
(Ttulo IV) de manera simple; otra como el Cdigo de Minera de 1950 (Ttulo VI
del Captulo I, dentro de las obligaciones de los concesionarios) con mayor
detenimiento y profundidad; y las ms modernas como el Decreto Ley 18880
(Ttulos 7 y 8 Rgimen Tributario y Disposiciones Promocionales), el D. Leg. 109
(Ttulo 8 de igual denominacin al anterior) el D. Leg. 708, cuyas normas tienen
mayoritariamente, carcter e incidencia tributaria; con una mejor sistematizacin y
ms acentuada intencin promocional. Infelizmente una frondosa legislacin que se
desarroll en torno a esta legislacin tributaria minera bsica y fallas de tcnica
legislativa de ella misma, desfiguraron la intencin inicial y fue desapareciendo el
perfil promotor y de estabilidad que apareca prefigurado en las leyes.
Una situacin que se produjo realmente en nuestro Instituto Nacional de Derecho de
Minera y Petrleo nos ilustra sobre la esencia del Taln de Aquiles que he
mencionado. En 1971, a las pocas semanas de haber promulgado el Decreto Ley
18880, en un evento como el que hoy asistimos, el Dr. Enrique Normand Sparks,
comentando el Rgimen Tributario y Disposiciones Promocionales del Indicado
Decreto Ley, bosquej un esquema sumamente didctico y comprensible de las
principales normas tributarias y de promocin contenidas en dicha ley.

Diez aos despus, en 1981, en un certamen semejante, el mismo Dr. Normand

Sparks, evocaba su primera conferencia y deca a la audiencia Repetir hoy (1981)
este enfoque sera totalmente ocioso y luego de un versado anlisis de las
variaciones legales producidas en el indicado lapso, continu Vemos as que de
todas las disposiciones promocionales que contena el captulo 1 del ttulo 8 del
Decreto Ley 18880, slo subsisten inclumes la facultad de castigar aceleradamente
cierto monto de inversiones anuales y la de revaluar libre de impuestos los activos
fijos cuando se produzca una fluctuacin entre nuestro signo monetario y la divisa.
En otra parte de la misma conferencia, el jurista examin el principio del Decreto
Ley 18880 conforme al cual los titulares de las actividades mineras slo tributarn
por todo impuesto, al impuesto a la renta... (Art. 119 Ttulo VII- Rgimen
Tributario) para concluir que esa fue la primera norma vulnerada. Creo que, si
prolongamos el estudio hasta el presente, las conclusiones seran iguales.
Lo referido nos indica la esencia de la mayor debilidad que, en mi opinin, puede
atribuirse a la legislacin minera general; la inseguridad tributaria que se manifiesta
de diversa manera.
El hecho que hayan pasado dos lustros desde las fechas tocadas en el relato anterior
no quita gravedad a la inseguridad acusada porque en minera los proyectos
fcilmente sobrepasan y se conciben para plazos mayores y, siendo as, la seguridad
jurdica que se necesita s la que acompae toda la ejecucin del mismo.
En apoyo a lo dicho quiero citar al amigo, colega, miembro activo de nuestro
Instituto y brillante animador de sus actividades, Dr. Alfonso Rubio Feijoo quien en
1987, disertando sobre la Estabilidad Jurdica en la Tributacin dijo En el caso
concreto de la minera, la seguridad jurdica del rgimen (tributario) debe
necesariamente estar referida a perodos largos de tiempo. Ello, en razn al hecho
que a diferencia de otros sectores de la economa la minera requiere de plazos ms
extensos para materializar un proyecto, plazos durante los cuales se invierte
cantidades muy importantes de dinero, de las cuales una parte importante es
inversin de riesgo. Luego enumeraba, de conformidad con la legislacin vigente a
la sazn lo concerniente a la s etapas de exploracin que poda durar hasta 5 aos
-y de explotacin, para proseguir diciendo as-. Un proyecto minero antes de entrar
en produccin puede requerir un plazo de 6 a 8 aos si se trata de pequea o
mediana minera y de mucho ms plazos si se trata de
proyectos de mayor
envergaduras.
Creo que si a la fecha hiciramos un estudio de las violaciones tributarias en los
ltimos 10 aos, siguiendo la ruta analtica de las conferencias citadas, las
conclusiones no variaran mucho en cuanto a lo sucedido tributariamente en la
minera.
Sabemos que el tema tributario ser analizado con mayor detenimiento en este
mismo foro, por mi maestro en dicho tema, el Dr. Luisa Carlos Rodrigo Mazur.
LEY 27015

La ley del epgrafe destinada a regular las concesiones mineras en reas urbanas y
de expansin urbana fechada el 18 de Diciembre de 1998 y vigente desde los 20 de
ese mes y ao, ha resultado lo que en el marco de esta disertacin, sera una
debilidad de la legislacin minera.

De inicio establece un rea de no admisin de petitorios de concesiones

mineras y no mineras en reas urbanas y las eventuales excepciones para
admitir petitorios, deben ser aprobados por ley expresa, formalidad que
excede la exigencia constitucional ya comentada que slo pide este requisito
para autorizar inversiones extranjeras en zonas de frontera con el fin de
explotar recursos mineros. La desproporcin es evidente y asombrosa. Como
se sabe, y lo hemos sealado antes, la Constitucin vigente slo requiere
para esas inversiones fronterizas, un Decreto Supremo aprobado por el
Consejo de Ministros.

No se precisan los conceptos de rea urbana y rea de expansin urbana. La

remisin de una ordenanza municipal para definir los conceptos no resuelve
el problema porque el mismo artculo exige para el otorgamiento del ttulo
de la concesin minera la previa opinin favorable de la Municipalidades
Provincial y Distrital. El plazo para emitir esas opiniones es de seis meses, se
suyo amplio, y si los municipios no emiten su opinin en el plazo
establecido, el silencio administrativo opera no slo sobre el petitorio sino
sobre el rea solicitada, la cual ser declarada como definitivamente no
peticionable.

La concesin se otorgar por Resolucin Suprema, solemnidad inusual para

las concesiones mineras en otras reas.

Altera los plazos de vigencia de las concesiones. La concesin minera no

metlica en reas de expansin urbana (distinta del rea urbana) es por 5
aos y la metlica por 10 aos, renovables por iguales trminos, lo que
adems de colisionar con los atributos reconocidos a los titulares. Al respecto
debe recordarse que la legislacin reconoce al concesionario el derecho de
aprovechar las sustancias concedidas, por plazo indefinido.

Se introducen causales de caducidad no provistas en la ley, hecho que altera

los supuestos iniciales bajo los cuales algn inversionista hizo sus
estimaciones y proyect su empresa.

Ha elevado el derecho de vigencia de las concesiones para extraer materiales

de construccin lo que incidir en el precio de stos productos, y por ende en
la industria de la construccin. Esto resulta implicante con la poltica
econmica reactivadora es conocido el efecto multiplicador de la industria
de la construccin- que desea desarrollar el gobierno y que el pas exige.

El Instituto ha hecho fundadas crticas a esta ley por medio de su Presidente y ha

resaltado la necesidad de que este tipo de normas sean discutidas previamente
con las autoridades y profesionales de la actividad minera. Compartimos este
punto de vista que corresponde a una poltica que cuando es observada como

ocurri muchas veces entre nosotros- produjo una legislacin minera acertada de
repercusin positiva.
Como vern podemos observar algunos rasgos comunes en las legislaciones que
hemos citado, el primero es que se trata de temas estrictamente tcnicos y as lo
han entendido los gobiernos de turno porque desde el Cdigo de Minera de
1900, as como del Cdigo de Minera de 1950, y las dems leyes orgnicas que
se han dado siempre; se ha solicitado el concurso de los empresarios mineros,
para la redaccin y formulacin de los proyectos de ley que despus han sido
sancionados por la autoridad competente.
Esto es ms notorio en las ltimas dos leyes como ha sido el decreto legislativo
No 109 y el decreto legislativo No 708. ambos fueron dictados por el Poder
Ejecutivo en uso de sus facultades legislativas especiales, pues hubo gran
coordinacin entre Estado y productores para la redaccin, siempre con la
atingencia que el Estado sealaba la poltica general.
Esa coordinacin es lo que ha permitido que, en su oportunidad, cada cuerpo
legislativo haya impulsado el desarrollo minero. En efecto, para slo referirnos a
los ltimos 50 aos, el Cdigo de Minera de 1950 trajo como resultado prctico
el desarrollo de la mina de Toquepala, primer gran desarrollo minero en el Per,
as como el depsito de los desarrollos mineros de Marcona; pero no solamente
produjo estas minas sino que permiti la aparicin de empresas en se momento
pequeas , conformadas fundamentalmente por accionistas peruanos que con el
devenir del tiempo del tiempo y gracias a la reinversin bien ejecutada pudieron
convertirse en lo que hoy podemos llamar empresas de la mediana minera como
son Milpo, San Ignacio de Morococha, Buenaventura, Arcata y muchas otras
ms. En el caso del Decreto Legislativo 18880 cabe destacar que a pesar de tener
un tinte estatista permiti el desarrollo de la mina de Cuajone, en ese momento
la mayor inversin minera en el Per, as como la aparicin de algunas empresas
mineras estatales. El Decreto Legislativo No 109 tuvo como acierto el
desaparecer el monopolio de la comercializacin de los productos mineros por el
Estado, y permiti que la minera existente en ese momento afrontara con xito
la cada de los precios internacionales. Por ltimo el Decreto Legislativo No 708
ha permitido que se genere el actual boom de la actividad minera, y as tenemos
desarrollos como Yanacocha, Pierina, Antamina y una serie de otros proyectos
menores que han podidos ser estudiados y desarrollados al amparo de las
disposiciones de este Decreto Legislativo. Adems existe una inversin muy
fuerte en estudios y exploraciones, fuertes inversiones que han permitido dar
empleo en las zonas ms inhspitas de nuestra patria.
En resumen creo que el mayor acierto de la legislacin peruana en general desde
el ao 1900 hasta la fecha ha sido el que la legislacin dictada haya sido
formulada o propuesta en forma conjunta por el Estado y lo Empresarios, no se
ha tratado en ningn momento de iniciativas emanadas de cuerpos colegiados
que no conocan la parte tcnica. Esto ha permitido que se creara primero el
sistema de concesiones, a las que se aplicaban en esa fecha las mejores tcnicas
para tratar de determinar la exacta posicin de cada pedimento, para otorgar el
ttulo correspondiente sin problemas. Por ltimo con el decreto legislativo No

708 se cambi el sistema de denuncios hechos en el campo por el sistema de

cuadrculas preestablecidas en base a un catastro.
Creo sinceramente que hoy da la gran fortaleza de la legislacin minera peruana
est dada en que la creacin de este sistema, que ha permitido a la fecha
compatibilizar los anteriores denuncios o concesiones con las distintas
cuadrculas del catastro. Debemos elogias y sentimos orgullosos del trabajo que
en este sentido se ha hecho en el Registro Pblico de Minera, pues se ha logrado
otorgar coordenadas definitivas al 99% de los derechos mineros y
consecuentemente incorporarlos al Catastro.
Como colofn de este anlisis, debo reconocer que al revisar la legislacin
minera me satisfizo encontrar una constante referencia al amparo por el trabajo.
Esto reafirm en m que la minera no es una actividad especulativa que acopia e
inmoviliza riqueza aguardando un momento conveniente, sino que, por el
contrario, tiene el dinamismo como rasgo esencial y requisito de su propia
existencia.
La expresin actividad minera cobr el significado de accin, toda accin
requiere de una energa motriz la que en minera es, junto con el insustituible
factor humano, el factor econmico.
Por eso privar a la minera de este tipo de recursos va leyes tributarias excesivas
e inestables, es condenarla a extincin porque el capital ms barato que puede
encontrara el empresario minero, es el que genera con su propio trabajo;
aplicarlo al desarrollo del yacimiento se llama reinversin a la cual, por
consiguiente, no debera ser obstaculizada, sino alentada. No proceder as es
poner a la minera ante una paradoja: debe laborear el derecho minero (lase
invertir) parta conservarlo, pero se le priva de los recursos para hacerlo.
Tambin me satisfizo comprobar y el fruto de ello es el recuento que adelant hace
unos instantes- que los sucesivos cambios de las leyes rectoras de la minera,
siempre significaron una progresin progresiva sin prisa pero sin pausa, para la
formacin de una legislacin buena y madura. Por lo menos personalmente, no
encontr en esos cambios fracturas traumticas, sino correcciones hacia lo mejor,
aunque a veces ello signific rectificaciones difciles.
Para terminar deseo felicitar a la Junta Directiva del Instituto, no slo en mi actual
calidad de Vicepresidente de la Sociedad de Minera, Petrleo y Energa, sino como
Ex-Presidente de Instituto, por la convocatoria a este certamen que hoy se inicia y
que estamos seguros tendr conclusiones que permitirn desarrollar la minera
perfeccionando la legislacin vigente, no slo en la parte que de firmeza a ttulo de
propiedad minera, sino en la parte tributaria para que esta ltima no mate a la gallina
de los huevos de oro, pues tal como est demostrado durante todo el sigo,
disposiciones ajenas al sector, han violado en forma permanente las disposiciones
promotores de las distintas legislaciones, creando de esta manera una innecesaria
inestabilidad.
Pidiendo disculpas por mi insistencia en el tema, deseo despedirme d ustedes
dejando establecido que la REINVERSIN MINERA no es una mala palabra, como

hoy la quieren presentar algunas personas, muy por el contrario, la minera peruana
se ha desarrollado por su permanente vocacin de reinversin y en esta reinversin
la que junto con la inversin fresca, permite hoy da decir con orgullo que el Per ya
no es ms un mendigo sentado en un banco de oro.
Agradezco el tiempo que me han permitido dirigirme a Ustedes, con estas ideas que
remontndose a la historia, pueden ayudar a desarrollar el futuro.
Muchas gracias.