PAULO MAGALHES ARAJO

INSTITUIES POLTICAS E DEMOCRACIA:

PROCESSO E PRODUO LEGISLATIVOS
NA CMARA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE
1989-1996

Dissertao apresentada ao Curso de Mestrado em

Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia e Cincias
Humanas da Universidade Federal de Minas Gerais,
como requisito parcial obteno do ttulo de Mestre.
rea de concentrao: Cincia Poltica
Orientadora:
Profa. Dra. Maria de Ftima Junho Anastasia
Departamento de Cincia Poltica
Universidade Federal de Minas Gerais

Belo Horizonte
Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da UFMG
2001

Dissertao defendida e aprovada, em 15 de maro de 2001, pela banca examinadora

constituda pelos professores:

______________________________________________________
Profa. Dra. Maria de Ftima Junho Anastasia Orientadora

________________________________________________________
Prof. Dr. Carlos Ranulfo Felix de Melo

________________________________________________________
Prof. Dr. Cludio Gonalves Couto

A Cida, Maria, Marta e Paulo:

Minhas trs mes e meu pai.

AGRADECIMENTOS

Esta pesquisa no teria sido possvel nem to prazerosa sem a colaborao de pessoas e
instituies.
Agradeo a Maria de Ftima Junho Anastasia pela orientao competente e pela ateno e
respeito sempre dedicados a mim e ao meu trabalho.
professora e amiga Magna Incio e aos amigos que fiz na graduao, Ana Raquel, Carla,
Clio, Daniella, Jair, Marise, Mrcia, Raimunda, Ren (in memoriam), Rgeres, Sivani e
Simone, pelo incentivo.
Aos amigos que adquiri no mestrado, Clia Colen, Eder Arajo, Glria Perptuo, Lcio
Alves, Mrcio Souza, Marcus Ablio, Nide Nobre e Rosalba Lopes, pela grande
contribuio que deram a este trabalho e pelos ensinamentos que me passaram na
convivncia cotidiana sempre muito agradvel e instrutiva. Marlene, secretria do
Departamento de Cincia Poltica, pela competncia e simpatia. A Jos Amrico de M.
Barros pelas correes na redao e na normalizao tcnica. Lurdes M. Bandeira pela
presena constante, alegre e inspiradora.
Aos funcionrios da Cmara Municipal; aos vereadores que me concederam entrevistas e a
todos aqueles que a curta memria, porventura, me tenha feito esquecer injustamente.
Fapemig pela concesso de bolsa de pesquisa, Fafich e ao Departamento de Cincia
Poltica pelo apoio institucional.
Por fim, agradeo minha famlia pelo apoio de sempre.

SUMRIO

Introduo

10

Captulo I: Sobre a Racionalidade, a Ao Coletiva, as Instituies

e a Estabilidade das Escolhas Sociais

18

1. Apresentao

19

2. Instrumental Terico Metodolgico

20

3. Indivduo e Ao Racional: Pressupostos Analticos Fundamentais

25

4. Racionalidade na Poltica e Problemas da Ao Coletiva

38

5. Regras do Jogo, Cooperao e Dilemas da Escolha Social.

54

Captulo II: Modelos Organizacionais e comportamento Parlamentar:

o Congresso Nacional e a Cmara Municipal de Belo Horizonte

66

1. Legislativos: uma proposta de estudo e comparao

67

2. Modelo Organizacional e Processo Legislativo na Literatura Norte-Americana 69

3. Processo Legislativo e Modelos Organizacionais no Brasil

73

4. Processo Legislativo nos Governos Estaduais: Assemblias Legislativas

de Minas Gerais e So Paulo

84

5. Caractersticas Organizacionais da Cmara Municipal de Belo Horizonte

89

6. A Produo Legal na Cmara Municipal de Belo Horizonte

99

Captulo III : Racionalidade Individual e Modelos de Interao Executivo-Legislativo: Fatores Explicativos da Produo Legislativa na CMBH
124
1. Racionalidade e Patronagem: Comentrios Iniciais

125

2. Produo Legal e Conflito Poltico: Uma Tipologia das Polticas Pblicas

127
3. Modelos de Interao Executivo-Legislativo e Produo Legislativa
na CMBH
135
4. Racionalidade, Instituies e Patronagem na Interao Executivo-Legislativo no Brasil
143
5. Produo Legal Ordinria: Fisiologismo e Autonomia na Relao
entre os Poderes Executivo e Legislativo
150
6. A Produo Legal na CMBH entre 1989 e 1996: Indicadores
de Alterao na Dinmica Legislativa
162

Concluso

175

Referncias Bibliogrficas

181

Anexo

189

LISTA DE QUADROS E TABELAS

Quadros

1: O processo legislativo na CMBH

123
2. Tipos de lei, por natureza e abrangncia dos benefcios

128

3. Modelos de interao Executivo-Legislativo

149

Tabelas
1. Nmero de leis e tempo mdio de tramitao, em dias, por tipo de comisso

100

2. Tempo de tramitao das leis, discriminado por pedido de "acelerao"

e por tipo de apreciao nas comisses

101

3. Nmero de arquivamentos de acordo com a instncia de arquivamento

104

4. Instncia de arquivamento das proposies conforme o nmero de comisses

contrrias s matrias

105

5. Projetos de lei apresentados Cmara Municipal de Belo Horizonte (CMBH),

entre 1989 e 1996, por legislatura e por autoria

110

6. Nmero de emendas apresentadas s leis, em geral, e aos oramentos anuais,

em particular, que tramitaram na CMBH, entre 1989 e 1996

112

7. Nmero de cadeiras, por partidos, em cada legislatura, na CMBH

118

8. Projetos apresentados na CMBH, entre 1989 e 1996, segundo

origem e destino

120

9. Tempo mdio, em dias, de tramitao das proposies, separadas

por origem e por destino

121

10. Nmero mdio de emendas apresentadas e aprovadas, por lei,

segundo a autoria da matria

121

11. Proposies separadas por autoria e tipificadas quanto forma

e abrangncia dos benefcios que distribuem

132

12. Tempo mdio de tramitao das proposies de lei, por legislatura e autoria

163

13. Nmero mdio de emendas, separadas por perodo e por autoria,

apresentadas legislao aprovada na CMBH

166

14. Nmero percentual de leis submetidas a votao nominal

em cada uma das legislaturas

167

15. nmero de vetos totais ou parciais do Executivo, por apresentao

e rejeio, ocorridos na CMBH

168

16. Proposies apresentadas entre 1989 e 1996, distintas por legislatura,

por autoria, e pela abrangncia de seus benefcios

170

17. Nmero de leis que produziram benefcio abrangente apreciadas

na CMBH entre 1989 e 1996, separadas por legislatura e por autoria

172

RESUMO

Esta dissertao apresenta uma pesquisa terica e emprica cujos temas genricos so
Racionalidade, Instituies Polticas e Democracia. O foco do estudo est centrado no
processo decisrio e na produo legislativa da Cmara Municipal de Belo Horizonte no
perodo 1989-1996, que cobre duas legislaturas. A reviso da literatura pertinente,
apresentada no captulo I, serve anlise do comportamento parlamentar, do processo
decisrio e da produo legislativa feita nos captulos subsequentes. Os dados empricos
obtidos em documentos e entrevistas servem identificao dos modelos de organizao
legislativa e de interao Executivo-Legislativo ento predominantes na Cmara
Municipal. O banco de dados, contendo a produo legislativa ordinria do perodo
mencionado, permite a verificao das hipteses que so: a racionalidade individual e o
contexto institucional explicam o comportamento dos atores polticos; as caractersticas do
modelo conhecido na legislatura como distributivista so predominantes na organizao
legislativa da Casa; cada uma das legislaturas foi marcada por diferentes padres de
interao Executivo-Legislativo; a produo legislativa estudada corresponde tanto s
caractersticas do modelo de organizao interna quanto s diferentes formas de
negociao entre os poderes.
Palavras-chave: escolha racional, instituies polticas, democracia, processo decisrio,
comportamento poltico, produo legislativa, interao Executivo-Legislativo.

INTRODUO

1. Sistema Decisrio e Produo Legislativa no Brasil

Esta dissertao trata de dois temas em destaque nas atuais discusses sobre o sistema
poltico brasileiro. Um deles refere-se ao processo e produo legislativos orientados pela
organizao interna da Cmara dos Deputados (CD), o outro trata do relacionamento entre
os poderes Executivo e Legislativo no interior do sistema presidencialista multipartidrio
vigente no pas. Esses temas esto estreitamente ligados um ao outro.
A preocupao do chamado novo institucionalismo com o funcionamento intramuros dos
parlamentos, expressa pela recente e ampla bibliografia relativa ao tema, decorre da
percepo de que os mecanismos internos das cmaras legislativas distribuem direitos e
deveres parlamentares e estabelecem, assim, uma correlao de foras cuja considerao
importante para a anlise das estratgias adotadas pelos legisladores na aprovao de
polticas pblicas. Estudar os efeitos desses mecanismos sobre as escolhas individuais no
interior do Legislativo permite um melhor entendimento dos outputs dos sistemas
democrticos.
J os estudos sobre a relao entre os poderes fazem-se necessrios em face do papel que
eles desempenham na produo de polticas pblicas na democracia. Uma caracterstica
fundamental do sistema democrtico a accountability horizontal produzida por
mecanismos legais que obrigam negociao permanente entre Executivo e Legislativo e
resultam, em tese, no controle recproco dos poderes. Espera-se que os papis
institucionalmente atribudos a cada um deles produzam, ento, certo equilbrio, que
resultaria de acordos e articulaes estratgicos com vistas ao atendimento de interesses
dos legisladores em interao.
Em suas escolhas, os decisores de ambos os poderes so constrangidos, em certa medida,
pelo Regimento Interno das casas legislativas, pelos direitos (papis) constitucionais de
que esto investidos e pela atuao de grupos sociais politicamente organizados. Nesse
processo, produzem-se leis que, por sua natureza, regulam os conflitos distributivos, a

competio e a participao polticas e encaminham recursos pblicos para os indivduos,

os grupos sociais ou toda a sociedade.
Sabe-se, ademais, que os resultados da produo legal sero tanto mais democrticos
quanto mais houver equilbrio no controle de recursos pelos agentes do processo decisrio.
Em contrapartida, a concentrao de foras e o controle desigual desse processo tende a
resultar em leis que incidem de forma discricionria sobre os grupos sociais. A anlise da
interao dos mencionados poderes permite captar a lgica dos interesses em jogo e, por
decorrncia, entender melhor a produo legal e os conflitos que ela encerra.
No sistema presidencialista brasileiro, dadas as extensas prerrogativas do Executivo e a
importncia estratgica do Legislativo no processo de governo, a anlise dos mecanismos
que regulam a relao entre eles e o estudo do processo de produo legal ajudaro no
entendimento da produo legislativa e do comportamento dos decisores. A freqncia
com que so aprovadas certas categorias de lei e o nmero de vetos, arquivamentos,
emendas, solicitao de urgncia, apreciao conjunta de comisses e outros recursos do
processo de produo legal, associados distribuio por autoria, natureza da lei se
distributiva ou regulatria e abrangncia dos seus benefcios se concentrados ou
dispersos , bem como a observao do tipo de negociao entre os referidos poderes para
a composio de coalizes governistas, permitiro identificar eventuais correlaes entre
as regras que conformam o processo decisrio e os outputs do sistema de governo.

2. Sistema Decisrio e Produo Legislativa em Belo Horizonte 1989/1996

No obstante a importncia crescente do governo local na vida poltica dos pases
democrticos, no Brasil so poucos os estudos que enfocam a interao ExecutivoLegislativo e o processo de produo de leis no mbito municipal. A maioria dos estudos
produzidos sobre o tema se refere arena poltica nacional no interregno 1945-1964 e no
perodo ps-constituinte de 1988.
O objetivo do trabalho ora apresentado o de contribuir para o debate sobre tais questes
no mbito dos municpios. Com base em esquemas tericos geralmente usados para
analisar a poltica nacional ou estadual, esta pesquisa busca produzir informaes acerca da
produo de polticas pblicas na esfera municipal locus poltico-administrativo
constitucionalmente incumbido de solucionar as questes de interesse local, tais como

educao, transporte, planejamento urbano, sade, emprego, cultura. Essa a instncia de

governo mais prxima do cidado e, portanto, lida diretamente com os problemas da vida
cotidiana.
Em consonncia com as questes apresentadas, esta pesquisa pretendeu identificar o
modelo de organizao da produo legislativa da Cmara Municipal de Belo Horizonte
(CMBH) em dois mandatos consecutivos 1989/1992 e 1993/1996 e observar as
caractersticas fundamentais da interao Executivo-Legislativo na municipalidade. Com
isso, procurou-se entender a produo legal do municpio, que a capital de um estado
poltica e economica-mente importante, e que representa um caso relevante da vida poltica
municipal no Brasil.
Utilizando modelos tericos a serem apresentados, objetivou-se: identificar, em cada uma
das administraes, as caractersticas do modelo organizacional; verificar que coalizes ou
negociaes deram sustentao a cada um dos governos; classificar a produo legislativa,
segundo categorias que permitam agrupar as leis produzidas; analisar a produo
legislativa, associando-a ao modelo organizacional; e, por fim, analisar a produo legal
ordinria, associando-a natureza da interao Executivo-Legislativo.
As hipteses levantadas so as de que: no mbito municipal diferentemente da afirmao,
em certa literatura, de que h forte influncia partidria no Congresso Nacional os
partidos e as comisses temticas cedem lugar, atuao do legislador individual; o
modelo de organizao legislativa da CMBH, em ambas as legislaturas, fomenta, em
mai139 s captulos ordenados da forma apresentada a seguir.

2.1. Captulo I: Sobre a Racionalidade, a Ao Coletiva, as Instituies e a

Estabilidade das Escolhas Sociais
Nesse captulo sero apresentadas as premissas tericas que fundamentam a pesquisa, com
nfase na importncia do individualismo metodolgico, da teoria da escolha racional e do
novo institucionalismo.
Defende-se, como pressuposto, que o comportamento individual indispensvel
compreenso da ao poltica e social. O ramo da pesquisa que se fundamenta nesse
pressuposto conhecido como individualismo metodolgico. Trata-se de um mtodo de

abordagem dos fenmenos sociais que, por sua eficincia analtica, se disseminou nas
Cincias Sociais e tem, atualmente, ampla aceitao acadmica.
Um dos frutos do mtodo individualista a Teoria da Escolha Racional, caracterizada pela
centralidade atribuda ao comportamento individual racional e estratgico supe-se que
os indivduos utilizam as informaes de que dispem para projetar rotas de ao que
permitam minimizar custos e maximizar benefcios ou bem-estar. O captulo apresenta essa
vertente terica, com seus mritos e limitaes, e defende sua importncia para a pesquisa
em questo.
Defende-se, ademais, que o comportamento individual racional est relacionado de forma
complexa com o contexto institucional que circunda o agente. Dito de outro modo: as
regras que compem o ambiente constrangem as escolhas individuais e, por decorrncia,
tm impacto nos resultados. Deduz-se, disso, que as arenas legislativas institucionalizadas
e democrticas representam um espao privilegiado para a verificao dessa afirmao. Em
tais arenas, o comportamento dos atores individuais na sua interao cotidiana apresenta
conseqncias cuja causa pode ser conhecida com relativa facilidade, permitindo ao ator
ou ao observador avaliar a relao entre comportamento e ao bem como os resultados da
advindos.
Ao final do captulo sero discutidos os dilemas postos ao coletiva e estabilidade das
decises polticas. Tericos como Mancur Olson, Kenneth Arrow e Richard McKelvey
atentam para os resultados problemticos decorrentes da agregao das escolhas racionais
individuais. Olson afirma que a melhor estratgia individual nem sempre apresenta
resultados coletivos positivos; Arrow postula que, garantidas certas exigncias, as escolhas
de maioria tendem a ser cclicas e instveis, comprometendo a implementao racional de
programas de governo e, at mesmo, a estabilidade das instituies polticas; McKelvey
apontou para os problemas de se deduzirem escolhas coletivas a partir das preferncias
individuais, dada a possibilidade de manipulao das regras decisrias.
As questes suscitadas por tais pontos de vista sero examinadas luz do novo
institucionalismo, que faz uma abordagem positiva dos fenmenos sociais combinando
contexto sociolgico, instituies polticas e comportamento racional. Segundo a vertente
neoinstitucionalista, a combinao dessas variveis explica por que os fenmenos polticos
do mundo real diferem do previsto pelos autores citados.

Conclui-se assim a apresentao do instrumental terico que orientar a anlise emprica

tanto da relao entre instituies polticas, legisladores e Executivo na CMBH, quanto da
produo legislativa decorrente dessa interao.

2.2. Captulo II: Modelos Organizacionais e Comportamento Parlamentar: o

Congresso Nacional, as Assemblias Estaduais e a Cmara Municipal de Belo
Horizonte
Na primeira parte deste captulo sero apresentados os trs modelos "ideais" de
organizao legislativa observados em estudos sobre a Casa dos Representantes nos
Estados Unidos. Ver-se- que cada um dos modelos, distributivo, informacional e
partidrio, corresponde a combinaes distintas dos mecanismos institucionais que tm
como funo viabilizar, respectivamente, a maximizao dos ganhos de troca, a produo e
disseminao da informao e a realizao dos interesses partidrios.
Embora, segundo os especialistas, nenhum dos "tipos ideais" citados se ajuste com
perfeio ao caso brasileiro, eles so teis anlise do funcionamento do legislativo no
Brasil nos planos federal, estadual e municipal.
Na segunda parte do captulo, a literatura neoinstitucionalista relativa s instituies
legislativas brasileiras ser analisada com vistas ao entendimento do decision making e da
produo legal no Congresso Nacional. Na oportunidade, sero feitos breves comentrios
acerca do funcionamento interno das assemblias estaduais, cujos exemplos so retirados
de Minas Gerais e So Paulo.
A organizao legislativa e a produo legal no governo municipal de Belo Horizonte
sero, tambm, objeto de discusso no captulo. As informaes relativas CMBH, obtidas
por meio de pesquisa documental e entrevistas, serviro identificao das caractersticas
predominantes no modelo decisrio nessa Casa. Uma vez conhecido o processo decisrio,
os dados referentes produo legal do perodo especificado sero analisados em conjunto,
levando-se em conta os atores e as instituies envolvidos. Procurar-se- verificar a relao
entre o perfil das leis propostas no perodo e a previso feita com base na teoria
neoinstitucionalista.

2.3. Captulo III: Modelos de Interao Executivo-Legislativo e Produo Legislativa:

Uma Comparao Entre a XII e a XIII Legislaturas da CMBH
Este ltimo captulo atende ao objetivo de analisar, separadamente, por mandato, a
produo legislativa da CMBH. As diferenas observadas entre as produes legais dos
dois mandatos estudados sero interpretadas luz de pesquisas sobre a relao entre Poder
Executivo e Poder Legislativo no Brasil. Nesse campo, destaca-se o trabalho desenvolvido
por Cludio G. Couto sobre o processo de governo da cidade de So Paulo, no qual o autor
apresenta uma tipologia pertinente anlise aqui pretendida.
A interpretao do perfil da interao prefeito/cmara em Belo Horizonte, no perodo em
foco, a partir das categorias analticas utilizadas no estudo do caso de So Paulo, permitir
entender os dilemas que marcaram cada legislatura e as alteraes ocorridas no
comportamento dos legisladores, com a conseqente mudana nos outputs do Legislativo
municipal.
s anlises tericas e empricas seguir-se-o as concluses do trabalho.

CAPTULO I
SOBRE A RACIONALIDADE, A AO COLETIVA,
AS INSTITUIES E A ESTABILIDADE DAS ESCOLHAS SOCIAIS

1. Apresentao
Neste captulo, sero apresentados os dilemas analticos fundamentais e os avanos
tericos que permitiram suas superaes. Inicialmente, duas grandes vertentes tericas das
Cincias Sociais, a "behaviourista" e a "individualista", sero apresentadas com o objetivo
de defender a importncia analtica da ao individual racional. A importncia do
individualismo metodolgico como instrumento de anlise social (e poltica) justifica sua
escolha para a anlise do objeto ora em foco.
O passo seguinte ser dar esclarecimentos sobre o conceito de escolha racional. Supor o
comportamento individual autnomo e dotado de propsito no implica exigir uma
racionalidade infalvel limitaes na capacidade intelectual ou a quantidade de
informao pode levar o agente a escolhas equivocadas, mas no necessariamente
irracionais. No universo da poltica parlamentar, por exemplo, certos atores monopolizam e
usam de forma estratgica as informaes de que dispem, mas isso no impede que faam

clculos

errados

ou

escolhas

pouco

eficientes.

Entretanto,

continua

havendo

intencionalidade na ao, que o que importa no modelo de anlise em questo.

Para sistematizar as exigncias e os limites da racionalidade, sero citados autores como
Georg Tsebelis, Gordon Tullock, J. Buchanan e Jon Elster, entre outros. Esses autores
contribuiro para que se entenda, quando da anlise emprica, no apenas as escolhas
individuais sob as instituies legislativas municipais, mas as razes pelas quais os
indivduos no caso, os representantes escolhem certo conjunto instituies e no outro.
Esclarecidos esses pontos, outra questo ser considerada: a dos dilemas da ao coletiva
decorrentes da idia de escolha racional. Algumas vezes, segundo essa teoria, a melhor
opo individual produz o pior resultado coletivo, outras vezes, a cooperao entre os
indivduos garante os benefcios coletivos, quando a teoria sugere o contrrio. Por que isso
acontece? O que explica a cooperao ou a desero de indivduos racionais quando sua
ao importante para o bem comum? Parte do captulo indicar solues possveis para
essas questes afinal, entender o resultado agregado das escolhas individuais crucial
compreenso do funcionamento dos espaos decisrios modernos, tais como as instncias
burocrticas e os espaos institucionalizados de deliberao democrtica.
Insistindo no esforo de conectar as discusses tericas ao objeto da pesquisa emprica,
preciso comentar que a parte final do captulo aponta solues para outro relevante
problema analtico relativo arena decisria em foco se o contexto decisrio
democrtico e a maioria pode escolher inclusive as instituies, por que tanta estabilidade
poltica? As escolhas de maioria so estveis? Autores como K. Arrow e R. McKelvey
afirmam que, logicamente, no se pode garantir isso. No entanto, experincias empricas
mostram que o status quo tende a se manter.
O desenvolvimento terico j permite argumentos que, embora polmicos, ajudam a
entender o fenmeno da estabilidade das escolhas em um sistema democrtico. Entram
aqui considerando a associao entre estratgias racionais de atores individuais e a
estrutura institucional no interior da qual essas aes devem ocorrer as idias
neoinstitucionalistas acerca do papel fundamental das instituies polticas na efetivao e
na estabilidade da escolha social.
Eis, em linhas gerais, a discusso apresentada neste captulo.

2. O Instrumental Terico-Metodolgico
Nas pesquisas sociais, sobretudo nas ltimas dcadas, a ao individual tem sido
considerada a unidade analtica fundamental. Afirma-se que a interpretao do
comportamento dos indivduos indispensvel compreenso dos fenmenos sociais1.
Essa a premissa central do chamado individualismo metodolgico, constitutivo do
instrumental terico a ser aplicado na anlise das escolhas legislativas na CMBH. Embora
a abordagem individualista seja, talvez, dominante nas Cincias Sociais hoje, ela se
afirmou em contraponto a outra, que propunha entender o funcionamento das sociedades
no por meio de seus indivduos mas de sua estrutura de clivagens.
Pode-se dizer, grosso modo, que so dois os mtodos analticos mais influentes nas
cincias sociais (e, por implicao, na cincia poltica): um mtodo sociolgico e
coletivista, que atribui uma importncia quase exclusiva s caractersticas dos sistemas
sociais e minimiza o papel da ao individual no interior desses sistemas; outro econmico
e individualista2, que considera de especial relevncia as motivaes e aes individuais
autnomas, ainda que o contexto social ou as instituies, em sentido amplo seja visto
nessa abordagem como (in)formador do leque de aes permitidas e seja, portanto, um
elemento que limita, sem tolher completamente, a possibilidade de escolhas individuais
autnomas.
Efetivamente, esses mtodos dizem respeito a diferentes maneiras de se conceber a ao
humana e, por conseqncia, a diferentes modos de explicao do comportamento
econmico, poltico e social dos indivduos. Cada um desses modelos corresponde a uma
concepo especfica de homem: o homo sociologicus no primeiro caso, o homo
economicus no segundo (Heap, Hollis, Lyons, Sugden & Weale, 1992).
O homo sociologicus, presente nas anlises sociais de influncia behaviourista, age
conforme padres de comportamento determinados pela estrutura social, comportando-se
em acordo com a cultura, as normas e as tradies nas quais est imerso. Em outras
1

Uma tima ilustrao dessa afirmao est em A tica Protestante e o Esprito do Capitalismo, de Max
Weber. Nessa obra, o autor argumenta que o desenvolvimento do capitalismo se explica a partir do
comportamento do indivduo asctico e metdico guiado pela tica protestante.
2
Espera-se que, no decorrer do trabalho, fique claro que as referncias a uma racionalidade "econmica" ou
comportamento "econmico" no dizem respeito apenas s aes individuais restritas ao mercado. Define-se
por econmica toda ao decorrente de clculos que visam maximizao do bem-estar: sempre que o ator
estabelece uma relao custo-benefcio e age de maneira a minimizar o primeiro e maximizar o segundo, o
comportamento definido como econmico, racional, estratgico, maximizador, interessado, etc. Conforme
se argumentar, o indivduo se comporta "economicamente" tanto no mercado como na poltica.

palavras, nas aes humanas sociologicamente orientadas, o espao da autonomia

mnimo ou inexistente, e o homem correspondente atua segundo padres normativos
estabelecidos, mais preocupado com a adequao (appropriateness) da sua ao do que
com os possveis "lucros" ou benefcios particulares decorrentes dela. Uma vez que a ao
humana vista como mero resultado de estmulos externos, a identidade (e
conseqentemente a vontade) propriamente individual cede lugar aos objetivos
estruturalmente estabelecidos por coletividades sociais tais como classes, etnias, regies,
etc., das quais os indivduos fazem parte.
Nessa perspectiva, especialmente relevante observar as clivagens sociais, consideradas
nesta vertente terica como unidades de anlise que, por suas implicaes ideolgicas e
culturais, so vistas como variveis determinantes do comportamento individual. A anlise
das sociedades freqentemente complexas a partir da sua estrutura de clivagens que
permite inferncias sobre, por exemplo, a democracia, o funcionamento dos sistemas
polticos e partidrios, os processos de state-building e nation-building, etc3.
Na primeira metade do sculo, esse sociologismo behaviourista foi constitutivo da
metodologia utilizada nas diversas, e mutuamente influenciadas, disciplinas ocupadas com
a produo do saber social. A cincia poltica era, por decorrncia, marcada por forte
inspirao dessa vertente analtica. Conforme Udehn (1996:01), at o fim da dcada de 60,
"before economics became the exemplary model, political science received a strong
impetus from sociology and social psicology [...]. There were three sources: (1)
behaviouralism, (2) group theory and (3) structural-functionalism".
(1) O behaviourismo, que poca influenciou todas as cincias sociais, foi parte de um
abrangente movimento que se propunha a transform-las em hard sciences, utilizando uma
metodologia de estudo emprico e sistemtico do comportamento humano. Devido a seu
carter "transdisciplinar", o behaviourismo foi, para a cincia poltica, em medida
considervel, uma importao da sociologia ou de seu ramo empiricista (Udehn, 1996:02).
(2) Os trabalhos que abordavam grupos polticos, firmados na teoria dos grupos group
theory , em funo dessa "onda behaviourista", tambm incorporaram inputs sociolgicos
e scio-psicolgicos cincia poltica. Convm lembrar que, efetivamente, "in the
formative years of the social sciences, there was no clear separation between sociology
3

Alguns exemplos expressivos dessa metodologia podem ser vistos em: Lipset (1959), Lipset & Rokkan
(1967), Moore (1973) Estudos feitos sobre o Brasil, em perspectiva semelhante, por pensadores brasileiros,
podem ser vistos em Guerreiro Ramos (1960), Furtado (1969), Oliveira Vianna (1987).

and political science", e que esse fenmeno pode ser constatado tambm nas pesquisas
fundamentadas na "teoria dos grupos" onde "the basis [...] is entirely in social psicological
and sociological theory of groups and of group behavior" (Truman, 1951 apud Udehn,
1996:03).
(3) Outra fonte de influncia na cincia poltica, tambm sob a gide do behaviourismo, foi
o estrutural-funcionalismo de Talcott Parsons. Depois de surgir nos anos 50, essa teoria
ramificou-se,

influenciando

estudos

comparativos

referentes

aos

processos

de

modernizao pelos quais passavam diversos pases. Entre os tericos da poltica, houve
um aumento na adoo de abordagens sistmicas; autores como David Easton e Karl
Deutsch desenvolveram importantes trabalhos com base na teoria dos sistemas polticos4.
Ento, na onda dessas novas idias, "there was [both] the analysis of mass democracy as
'simbolic politics' [... and] a widespread interest in political culture and an emphasis upon
the importance of social values for democracy" (Udehn, 1996:03).
O exposto acima no pretende abarcar a complexa ligao da sociologia com a poltica,
busca apenas lembrar a influncia de modelos explicativos "sociolgicos" na anlise de
fenmenos polticos. Para os propsitos desta pesquisa, bastante afirmar que um trao
comum aos estudos de temas polticos era, nesse perodo, o interesse pelas bases sociais da
poltica.
Mas esse quadro se alterou. Por um lado, economistas, socilogos e cientistas polticos
passaram a questionar as abordagens sociolgicas ou coletivistas. Disso decorreu que, "at
the end of the 1960s, [...] political science went into a state of crisis, not as severe as that
of sociology, but serious enough [...] Behaviouralism dissolved and was replaced by a
post-behavioural theoretical pluralism [...]." Nesse contexto de crise, a difuso de certo
instrumental analtico da economia teve um importante impacto na pesquisa social,
sobretudo na cincia poltica.
The strongest paradigm eventually to emerge out of this plurality of voices was
the economic approach to politics [...]. Economics replaced sociology as the main
external source of inspiration for political scientists [...] Great hopes were placed
upon the new political economy [...] as a means of making political theory more
4

Uma apresentao dessas idias pode ser vista em Easton (1965). Esse autor apresenta um modelo sistmico
de anlise e defende que, fundamentalmente, um sistema social se dinamiza pelo comportamento. Ou seja, os
modelos comportamentais, associados aos dados sociais relevantes, confluem para constituir a unidade do
sistema e definir seus outputs. Sobre o mesmo tema, ver tambm Deutsch (1983), autor que, por meio de
anlises comparativas, apresenta a sua viso sistmica da sociedade humana. Ver ainda Almond, & Powell
(1966).

scientific or, at least, more explanatory [...]. Behind these hopes lay an important
development of the economic approach itself . (Udehn, 1996:03)
Por outro lado, a crise dos modelos "sociolgicos" teve impacto importante nessa
mudana, porque fez crescer o interesse de especialistas em economia por temas ligados
sociologia e poltica5.
O fato que os modelos sociolgicos ou coletivistas de anlise passaram a ser duramente
questionados, e a difuso do instrumental econmico de anlise permitiu uma sofisticao
dos modelos at ento adotados na cincia poltica. Portanto,
There is no doubt that the use of economic models has meant a revitalization of the
theory of politics. [...] The economic approach has brought a new perspective to
bear on the subject, and our understanding of it has increased thereby; both by the
positive contributions of economic theory itself and by the changes incurred on
other theories (Udehn, 1996:362).
Convm comentar que essa chamada abordagem econmica ou individualista da poltica
tem uma longa histria no pensamento ocidental. Conforme Udehn, (1996:166),
it [the individualist theory of society] can be traced to Greek antiquity ; to the
doctrines of the sofists and Epicurus. It was part of the Renaissance and was at its
strongest during the Enlightenment. Before the nineteenth century, individualism
was equal to the theory of the social contract.
Na Cincia Social moderna essa forma de anlise recebeu o nome de individualismo
metodolgico. O termo foi cunhado pelo economista Josef Schumpeter, que o definiu
como o mtodo analtico que tem na ao individual o ponto de partida para a descrio de
fenmenos econmicos (Schumpeter, 1908, apud Udehn, 1996). Devido s interconexes
entre diversas cincias sociais, esse modelo metodolgico foi difundido em outros campos
sociolgicos. Desde h muito houve quem se pronunciasse em favor de mtodos
individualistas, e, com a "crise" dos antigos modelos tericos behaviouristas, a
metodologia individualista alcanou maior evidncia e aceitao na rea.
5

Um exemplo de tal interesse pode ser observado no argumento de Gordon Tullock, economista, em que ele
constata o porqu e a importncia dos programas interdisciplinares de pesquisa e defende a necessidade de se
utilizarem mtodos prprios de estudos econmicos na anlise de fenmenos polticos: "[...] political theory
has been mainly developed by individuals whose basic training is in economics. The reasons for this are
fairly clear. Although the subject matter is that normally studied by the political scientists, the methods are
entirely economic. Almost any citizen of a democracy will know something about the subject matter of
political science, but knowledge of the methodological technique of economics is not so universal. The
average economist knows economic method and some political science, while the average political scientist
has little facility with the mathematical techniques of the economist. Since the new field requires both a
knowledge of economic method and political reality, it may be predicted that economists would come closer
to possessing the desired combination of knowledge." (Tullock, Gordon 1967:335).

Dentre os maiores defensores do individualismo metodolgico neste sculo esto: Josef

Schumpeter, Max Weber, Ludwig von Mises, Friedrich von Hayek, Karl Popper, Josef
Agassi, Kenneth Arrow, Mancur Olson Jr. As idias desses autores se tornaram pouco a
pouco bastante difundidas, primeiramente na economia e depois em outros campos da
pesquisa social.
Enfim, a preocupao de economistas com questes da cincia poltica e temas afins teria
levado aproximao produtiva (e polmica) entre a economia e demais disciplinas das
cincias sociais6. A teoria da escolha racional pode ser considerada uma linha de pesquisa
fecunda resultante dessa nova tendncia interdisciplinar, e, como tal, incorpora certos
pressupostos terico-metodolgicos originrios da economia.

3. Indivduo e Ao Racional: Pressupostos Analticos Fundamentais

Uma mudana crucial decorrente da difuso dos modelos individualistas-econmicos de
anlise ocorreu na definio das unidades analticas bsicas adotadas nas pesquisas em
cincia poltica. Os estudos nessa rea passaram a dispensar a exclusividade no uso de
categorias acima apresentadas como "sociolgicas", relacionadas a entidades coletivas as
clivagens sociais , para buscar interpretar os fenmenos polticos a partir de seus
microfundamentos, os indivduos.
Conforme se presume nessa perspectiva, as clivagens de determinada sociedade no podem
ser consideradas agentes polticos no antes que se resolva o problema bsico de
coordenao da ao coletiva. Segundo os novos postulados, todo fenmeno poltico/social
considerado conseqncia de escolhas atomizadas, por isso acredita-se que os dilemas
envolvidos na ao coletiva s so solucionveis quando se pressupe que os grupos
sociais e a prpria sociedade so agregados de atores individuais. Em outras palavras, a
unidade elementar da vida social a ao humana individual: para se explicarem as
instituies sociais e a mudana social preciso mostrar como elas resultam da ao e da
interao dos indivduos (Elster 1994:29).
Esses indivduos unidades elementares so concebidos como seres dotados de razo e
vontade que, independentemente de classe social, status, localizao geogrfica e poca em
que vivem, so capazes de perceber as imperfeies da prpria existncia, identificando o
6

Alguns exemplos importantes: Olson, Mancur (1951), Downs (1957), Arrow (1963), Buchanan & Tullock
(1967).

que lhes falta e buscando transformar um determinado estado de coisas em algo mais
prximo de seus desejos7 (McKenzie & Tullock, 1967). Os indivduos tm preferncias e
buscam realiz-las para aumentar seu bem-estar. Infere-se da que os postulados da
economia so eficazes, porque indivduos maximizam, e a maximizao , por definio,
um clculo.
Embora as escolhas individuais visem produo de benefcios, isso pode no ocorrer em
funo da incerteza prpria da ao humana. De qualquer forma, os custos associados a
tais escolhas necessariamente se apresentaro. No momento da ao, a existncia de
alternativas implica o abandono de uma, ou algumas, em nome da alternativa preferida. A
definio de custos surge da. O custo de determinada escolha mensurado pelo valor que
o indivduo atribui segunda melhor alternativa da sua ordenao de preferncias. De
acordo com Mackenzie & Tullock (1967), o custo da opo preferida igual ao benefcio
associado melhor alternativa no adotada. Conclui-se ento que, numa situao onde no
se pode adotar todas as alternativas, o custo necessariamente se impe. Percebendo os
custos como inevitveis, o indivduo racional se comportar de tal forma que os benefcios
esperados da opo feita excedam os benefcios associados melhor alternativa
abandonada. Em suma, dizer que uma pessoa busca maximizar a utilidade de suas decises
dizer que ela procura estabelecer a melhor relao custo/benefcio em suas escolhas ou,
ainda, que busca a melhor combinao entre meios e fins.
A capacidade de adaptar de maneira tima os meios disponveis e conhecidos aos fins
almejados a caracterstica mais geral da racionalidade. Segundo McKenzie e Tullock,
este enunciado implica trs proposies fundamentais:
(a) o indivduo racional capaz, ainda que de forma limitada, de identificar as prprias
vontades, ou seja, o comportamento racional implica preferncia;
(b) as preferncias, ou alternativas, devem ser consistentemente ordenadas da mais
preferida menos preferida, e os indivduos so capazes de orden-las;
7

Boa parte da crtica de teorias "rivais" teoria da escolha racional deve-se definio supostamente estreita
da natureza humana feita por tericos defensores da racionalidade individual. Segundo tais crticas, a
presuno do comportamento individual pautado exclusivamente pelo interesse incompatvel com uma
infinidade de aes, nas diversas arenas sociais, de pessoas reais imersas na histria, nas normas e na cultura
das comunidades em que vivem. Entretanto, h que se observar que o indivduo racional postulado pela
rational choice no se limita ao homem abstrato e descontextualizado (homo economicus) imaginado pelos
economistas e criticado pelos "anti-racionalistas". Essa discusso ser melhor conduzida adiante; aqui,
importa destacar os mritos de modelos analticos inspirados na economia e dizer que a capacidade de
explicao de fenmenos sociais tem crescido notavelmente, o que se deve, em grande parte, ao carter
interdisciplinar de recentes pesquisas sociais que empregam teorias sociolgicas, polticas e econmicas.

(c) quando da escolha, o indivduo optar pela alternativa mais preferida de maneira a
maximizar sua satisfao.
Estas trs propriedades compem a racionalidade e o indivduo racional necessariamente
as incorpora a suas aes cotidianas.
conveniente frisar que o comportamento maximizador no se restringe s escolhas
individuais na esfera econmica por isso tem tanta relevncia nas anlises polticas. No
obstante possa parecer, primeira vista, que apenas uma parcela das aes humanas, qual
seja, a busca de satisfaes materiais, pode ser analisada luz desses postulados
originrios da economia, dada a abrangncia do comportamento individual racionalestratgico, a abordagem "racionalista" tem muito a contribuir para a interpretao da ao
individual em diversas arenas da vida social e, logo, para a compreenso da ordem social
como um todo.
Reconhecer essa extenso da racionalidade implica aceitar a multiplicidade de arenas onde
o indivduo racional adota estratgias de maximizao, embora devam-se observar as
diferenas que marcam o comportamento individual no interior de cada uma das arenas
sociais

(note-se

que

mudando

as

arenas

mudam-se

os

constrangimentos

e,

conseqentemente, as escolhas). Ocorre que, tanto na busca de seus interesses econmicos,

puramente privados, viabilizados pelas leis do mercado, quanto no esforo para a
realizao de objetivos polticos ou comunitrios, cuja escolha constrangida por regras
sociais formais e informais, o indivduo estabelece clculos que, por suas caractersticas,
podem ser chamados de racionais-estratgicos ou econmicos.
Fbio W. Reis (1984) faz consideraes esclarecedoras a partir das idias de Mancur Olson
(1972) sobre essa questo. Segundo Olson, a economia, enquanto disciplina cientfica, no
se ocupa de uma espcie particular de bens ou transaes particularizadas por sua natureza
intrnseca, mas, antes, de qualquer espcie de situao ou processo onde o problema da
escassez se coloca. "Isso tornaria a teoria econmica equivalente a uma teoria do
comportamento racional [e], como tal, aplicvel a qualquer arena (seja ela
convencionalmente designada como 'econmica', 'poltica' ou 'social') em que tenhamos
um problema de utilizao de meios escassos para a realizao de objetivos de qualquer
natureza." (Reis,1984: 113. Grifo nosso)8
8

Na mesma obra, Reis revela "grande simpatia abordagem 'econmica' do problema da teoria poltica,
apesar do sabor de 'imperialismo' de parte dos economistas, j que [...] parece que a referncia escassez e,
portanto, racionalidade prov efetivamente uma chave unificadora para a cincia social em geral." (Reis,

3.1. Das exigncias, No-Exigncias e Importncia do Conceito de Racionalidade.

At aqui se afirmou que a contribuio da teoria econmica s demais Cincias Sociais
est relacionada a pelo menos dois postulados fundamentais. So eles: a) o indivduo a
unidade analtica privilegiada, por meio da qual possvel interpretar os fenmenos
sociais; b) o indivduo racional e age estrategicamente, visando a resultados to eficientes
quanto possvel. Ambos os postulados so de especial relevncia analtica, sobretudo em
ambientes de interao pautada por regras sociais racionalizadas, democrticas, e pela
autonomia de ao individual.
bastante convincente a afirmao de que a melhor maneira de interpretar o output de
sistemas democrticos consiste em entender os objetivos dos indivduos que compem tais
sistemas e os fazem funcionar tanto mais quando se supe que esses indivduos so
racionais e, portanto, capazes de agir de forma direcionada ao associar ganhos a estratgias
de comportamento. Ademais, a importncia heurstica desses clculos aumenta conforme a
clareza das regras de interao e a certeza dos payoffs correspondentes. E eis aqui um
terceiro elemento de considervel importncia: as normas formais ou informais que, ao
mesmo tempo, permitem e limitam o comportamento dos indivduos.
To aceita quanto a afirmao de que os indivduos so racionais e agem estrategicamente
a de que o contexto funciona, ao mesmo tempo, como instrumento e obstculo. O
comportamento racional consiste precisamente em instrumentalizar ou "superar" o
contexto. Portanto, os indivduos racionais, na tentativa de maximizar a utilidade 9 ou o
ganho de bem-estar, atuam no interior de um conjunto de regras sociais, formais e
informais, que estabelecem parmetros para a ao individual. A teoria da escolha racional
afirma que, dentro desse contexto institucional geral, o indivduo capaz de estabelecer
uma associao tima entre os meios disponveis e conhecidos e os fins colimados10.
1984: 113)
9
Segundo Elster, dizer que uma pessoa "age para maximizar a utilidade", ou o bem-estar, apenas uma
maneira conveniente de afirmar que ela faz o que prefere. "No h implicao de hedonismo. Na verdade,
sua opo preferida poderia ser uma que d prazer aos outros e nenhum a si mesma". Logicamente, esse ato
altrusta tem um fim em si mesmo, e o indivduo deve sentir-se melhor por pratic-lo.
10
Essa proposio gerou um grande debate entre tericos individualistas e no-individualistas. A polmica
resultou do confronto entre adeptos do individualismo e tericos "rivais" que minimizam excessivamente,
quando no negam totalmente, a fora explicativa da ao individual e, por extenso, da racionalidade.
McKenzie e Tullock citam certas correntes de pensamento comportamentalistas e deterministas sociais
(segundo os autores, essencialmente a mesma viso) que rejeitam a possibilidade de ao maximizadora pois
negam a dimenso autnoma (a possibilidade de escolhas) das aes individuais. Essas vertentes tericas
afirmam que o comportamento individual determinado, no simplesmente influenciado, por sua formao

A fim de reforar a importncia dessas afirmaes para os objetivos da pesquisa proposta,

convm observar que a associao entre regras e comportamento ser tanto mais evidente
quanto mais perceptvel for, para os atores, a correspondncia entre ao e resultados
(payoffs). Se um jogador de futebol toca a bola com a mo no interior da rea, visto pelo
juiz, dever ser penalizado imediatamente. Nesse caso, h evidncia de que a punio foi
resultado direto da estratgia de agir contrariando as regras. O contexto em questo o
campeonato devidamente regulamentado estruturado de tal forma que inevitvel para
os jogadores ou observadores a seguinte a associao: regras que causam comportamento
que geram resultados. Conhecendo as regras e os payoffs a elas associados, os jogadores
tentaro adequar suas estratgias para maximizar os resultados. Transferindo tal raciocnio
para outros contextos de comportamento estruturado, a inferncia deve ser a mesma. Podese afirmar, ento, que nas burocracias pblicas e noutras instncias institucionalizadas de
decises polticas legislativos, conselhos, secretarias, ministrios, etc. as estratgias de
maximizao so constantes, o que implica reconhecer o uso instrumental das regras
decisrias e de certas normas sociais, como a da reciprocidade, por exemplo.
Essa idia tem exercido bastante influncia. Muitos trabalhos adotam-na para defender a
associao entre escolhas individuais e instituies, e seus resultados tm reforado a
teoria. Tais trabalhos provaram que instituies e resultados meios e fins esto de tal
forma relacionados que, desconsiderando os primeiros, no possvel entender os ltimos.
Em outras palavras, aceita-se cada vez mais a idia de que as escolhas sociais s podem ser
compreendidas como resultado agregado das escolhas racionais de indivduos que buscam
gentica e pelas foras ambientais e sociais que atuaram ou atuam sobre ele, ou seja, um indivduo no age
com autonomia em um meio social, ele meramente responde a alteraes nesse meio. Para a teoria da escolha
racional, ao contrrio, a preferncia no determinada por foras ambientais, genticas ou sociais. Isso so
axiomas. No se pode provar que esse o caso e nem o contrrio pode ser provado. possvel que a
preferncia que temos hoje seja realmente produto de todas as foras que anteriormente "determinaram" o
nosso comportamento. Se assim, a teoria da escolha racional tambm essencialmente determinista.
Concede-se que um conjunto de oportunidades de uma pessoa, isto , a extenso de seu leque de escolhas, ,
em alguma medida, determinada por tais foras. Dessa forma, o conceito econmico de preferncia pode no
ser nada mais que um modelo terico til que condensa essas foras "de uma forma que ns podemos
apreciar e compreender". Ademais, o conceito de preferncia permite que se pense em termos dos trade-offs
individuais e em como mudanas nos meios fsicos e sociais afetam esses trade-offs (McKenzie & Tullock,
1967:28-29). George Tsebelis tambm apresenta uma crtica semelhante, preocupando-se ainda em mostrar
que algumas anlises, em princpio "no-racionalistas", podem, e algumas no podem, ser revistas em termos
de seus microfundamentos, ou seja, de escolhas racionais individuais. Segundo Tsebelis, se tal traduo
possvel, deve ser feita "alternative approaches either estudy political and social phenomena using actors
who do not try to optimize their goal achievement or exclude actors as units of analysis altogether. [...]
Translating relationships across research programs is not always possible. If a translation from some
research program to a rational choice account is possible, though not performed, reference will be made to
a shortcut (or black box) explanation. If such a translation is impossible [...] spurious correlation is the
result" (Tsebelis, 1990:38)

orientar seu comportamento de acordo com as regras que compem o ambiente

institucional no qual esto imersos.
A exposio anterior visou a informar e justificar o fundamento individualista-racional da
abordagem aqui adotada. Para evidenciar a ligao entre o comportamento individual
racional e o funcionamento das instituies democrticas, apresentou-se um argumento
resumido no qual esto implcitos alguns problemas que ainda precisam ser considerados:
a) economia e poltica so arenas distintas de ao, mas o comportamento racional faz
sentido em ambas; b) da racionalidade individual no se pode automaticamente depreender
a ao coletiva11; preciso entender ento por que, afinal, a ao coletiva ocorre; c) a
escolha coletiva, uma vez feita, coloca o problema da sua estabilidade; necessrio
investigar como esta garantida, e tal intento levar a uma discusso sobre os efeitos das
instituies e seus microfundamentos racionais. As solues para tais problemas j existem
na teoria, e sero apresentadas no final deste captulo. Antes, porm, mais algumas
consideraes importantes sobre o conceito de escolha racional.

3.2. Esclarecimentos Sobre a Comportamento Racional: Aspectos Tericos e Prticos

Mesmo com a crena no potencial explicativo da racionalidade estratgica, no se pretende
afirmar que a rational choice explica todo o comportamento individual ou social nem se
cogita que as escolhas racionais sejam infalveis, ou seja, que as aes individuais com
vistas ao interesse sempre resultem em maximizao de bem-estar. Primeiro, os limites
explicativos da teoria so reconhecidos at mesmo por vrios dos seus defensores12. Tal
abordagem oferece recursos analticos eficazes unicamente quando os indivduos se
defrontam com a necessidade de fazer escolhas e as fazem com vistas maximizao, ou
seja, onde quer que atores individuais faam clculos e estabeleam relaes
custo/benefcio visando ao aumento do bem-estar seja ele prprio ou alheio, coletivo ou
individual. Situaes onde indivduos se comportam visando a melhorar o status quo no
so poucas, mas se entende que determinadas escolhas individuais ou coletivas podem no

11

Olson ensinou que quando h incentivos particulares a ao coletiva tende a acontecer porque racional
aos indivduos cooperarem. Mas h casos em que indivduos no podem contar com benefcios exclusivos e
ainda assim h cooperao para a ao coletiva. Esses so casos complexos. Adiante, neste captulo, sero
apresentadas algumas explicaes para essa questo.
12
Para ficar nos exemplos conhecidos: Fbio Wanderley Reis e Jon Elster so crticos severos da teoria,
embora reconheam na racionalidade do agente individual um instrumento analtico prolfero.

ser explicveis pressupondo-se exclusivamente a racionalidade (no sentido abstrato do

conceito nos estudos economicistas).
Em segundo lugar, os limites do agente tambm so reconhecidos. Mesmo quando se
comporta racionalmente, o indivduo no controla todas as foras externas, e estas podem
atuar de tal forma a anular ou a reverter o resultado (supostamente benfico) esperado de
determinada ao. Isso pode acontecer, e freqentemente acontece, porque os indivduos
escolhem em meio a incertezas e limitaes de toda natureza.
Adiante sero expostas algumas propriedades exigidas do conceito de racionalidade para
garantir tanto sua consistncia interna quanto sua adequao s escolhas individuais
empiricamente observveis. Em seguida, sero apresentadas algumas no-exigncias do
comportamento racional. Isso permitir precisar o que o comportamento racional , o que
ele no , o que ajudar a entender sua utilidade na anlise dos fenmenos sociais.
3.2.1. As Exigncias do Conceito de Racionalidade
Tsebelis (1990)13 argumenta que a idia de comportamento racional implica uma srie de
exigncias que devem ser atendidas para que a dimenso abstrata da racionalidade seja
logicamente consistente e corresponda s aes dos indivduos no mundo real. O autor
apresenta de forma sistemtica tais exigncias, separando-as em duas categorias: (a)
exigncias fracas de racionalidade, que asseguram a coerncia interna entre as preferncias
do indivduo e suas crenas14, e (b) exigncias fortes de racionalidade, que permitem a
validao externa, propriamente emprica, da ao racional individual.
Para que o comportamento racional no apresente contradio interna, ele deve atender
concomitantemente s trs exigncias que se seguem:
(a) As preferncias no podem ser contraditrias: a combinao de duas (ou mais)
vontades de um indivduo em um dado momento no tempo no pode implicar a
negao uma da(s) outra(s). Se essa prescrio violada, h contradio. E nenhuma
ao ou justificao consistente (racional) pode ser derivada de antecedentes
contraditrios.

13

O argumento seguinte, sobre as exigncias "fracas" e "fortes" da racionalidade, uma apresentao

abreviada do que se encontra em Tsebelis, (1990: 24-31).
14
Elster define crena como a probabilidade subjetiva atribuda por um indivduo ocorrncia de um evento
qualquer, a partir das informaes de que dispe.

(b) As preferncias no podem ser intransitivas: essa premissa nega a possibilidade de

preferncias cclicas entre as alternativas disponveis em um momento dado, ou seja,
garante a estabilidade e consistncia das escolhas no mbito individual. Se, no tempo t,
o indivduo i prefere a a b e b a c, ele necessariamente prefere a a c. A violao dessa
exigncia elimina a possibilidade da escolha racional porque escolhas baseadas em
preferncias intransitivas so inconsistentes e podem levar a perdas no status quo
individual, embora o indivduo imagine estar buscando a maximizao. Essa
propriedade pode parecer trivial, mas no . Conforme se ver adiante, neste captulo,
as preferncias intransitivas so um problema para a tomada de decises coletivas,
ainda que possam no o ser no nvel individual de escolha (Arrow, 1951 apud Tsebelis,
1990).
(c) Os axiomas do clculo de probabilidades no podem ser violados: essa exigncia
merece um argumento um tanto formal. Comea-se, para a clareza do argumento,
supondo que as pessoas estejam dispostas a aceitar apostas justas15. Nesse caso, para
garantir a maximizao da utilidade esperada, conforme pressuposto pela
racionalidade, trs axiomas devem ser respeitados:

a probabilidade de um evento impossvel ocorrer igual a zero, logo, nenhuma

probalidade menor que zero em termos formais P(i) 0

a probabilidade de que um evento inevitvel ocorra 1, logo, nenhuma

probabilidade maior que 1 em termos formais P(e)=1

se i e j so dois eventos mutuamente excludentes, a probabilidade de que ocorra i

ou j, igual probabilidade de ocorrer i mais a de ocorrer j. Ocorrendo um, a
probabilidade de que o outro ocorra igual a zero em termos formais:
P(i ou j) = P(i)+P(j).

Indivduos racionais consideram essas propriedades matemticas, ainda que possam no

estar conscientes delas nos termos aqui propostos. Embora parea ser um raciocnio
excessivamente formal, esse , na verdade, um clculo inerente ao comportamento racional
que tem a simples e fundamental funo de garantir a consistncia das crenas individuais.
15

Aposta justa (fair bet) aquela cujo quociente igual probabilidade de ganhar (P), ou seja, para ser justa,
a aposta deve ter a utilidade esperada igual a zero, assim: [a/(a+b)]P=0. Se um indivduo aposta um valor
qualquer, digamos, a, numa nica rodada no jogo de dados, ele tem 1 chance em 6, ou (1/6), de ganhar o
equivalente a, digamos, b, logo, o desafio ser justo se o quociente de [a/(a+b)] for igual a (1/6). Ex.: se, no
jogo de dados, ele aposta $10, valor de a, e recebe $50, valor de b, caso ganhe, ento [10/(10+50)]=10/60 ou
1/6. Aposta justa.

Observe-se que nada foi dito acerca das freqncias objetivas ou das possibilidades reais
de que certo evento ocorra. O indivduo pode ser otimista ou pessimista e superestimar ou
subestimar suas chances efetivas, mas, uma vez que ele atribui uma probabilidade a um
evento, suas escolhas devem ser consistentes com o seu clculo, e isso s ser possvel se
ele obedecer aos axiomas acima citados, caso contrrio, poder ter a sua situao piorada 16.
Vale ressaltar que as exigncias apresentadas so puramente normativas elas dizem como
os indivduos devem se comportar se so racionais e, por isso, no implicam a validao
emprica do postulado da racionalidade.
A existncia de correspondncia externa, empiricamente observvel, entre crenas e
comportamentos tambm fundamental validade do conceito e pode ser garantida por
meio do que Tsebelis denomina de exigncias fortes da racionalidade, que so as que
seguem:
(a) Os jogadores devem se comportar conforme as prescries da teoria dos jogos, ou seja,
as estratgias individuais, em equilbrio, devem ser mutuamente timas: esta
propriedade do comportamento racional garante que indivduos em interao alcancem
situaes de equilbrio, no sentido que Nash atribui a esse termo. Em situao de
equilbrio nenhum indivduo tem incentivos para desviar-se, porque, nesses casos, as
estratgias so, por definio, mutuamente timas. Quando mais de um resultado pode
ser alcanado, e diferentes jogadores perseguem diferentes objetivos, os desvios
exigiro uma srie de ajustes mtuos das estratgias individuais levando ao equilbrio
anterior ou a outro. (McKenzie & Tullock: 1965; Tsebelis, 1990)
(b) As probabilidades subjetivas, ou crenas, se aproximam das freqncias objetivas: essa
exigncia est relacionada com a capacidade de aprendizado e evoluo comentada
acima. Ao longo do caminho em direo ao ponto de equilbrio, os indivduos
adquirem mais informaes e atualizam seus clculos de probabilidade. Por outras
palavras,
every player makes the best use of his previous probability assessments and the
new information that he gets from the environment. If probability estimates do not
approximate objective frequencies, rational actors will be able to improve their
results in the long run by revising their probability estimates. (Tsebelis, 1990: 29)
(c) As crenas devem se aproximar da realidade: essa questo tambm se relaciona com a
capacidade individual de aprender com o meio, atualizar as crenas e melhorar as
16

Para uma demonstrao formal desse argumento, ver Tsebelis (1990), apndice ao captulo 2.

estratgias. A estratgia adotada unilateralmente por um indivduo oferece a cada um

dos outros informaes sobre suas crenas. Um jogador que age segundo crenas
equivocadas favorece aos seus oponentes. Nesse caso, para que o equilbrio seja
alcanado, uma de duas mudanas deve ocorrer: ou o jogador equivocado atualiza suas
crenas, ou o(s) outro(s) adapta(m) suas estratgias. Por isso, em equilbrio, as crenas
individuais se aproximam do real.
Consequently, according to the strong requirements of rationality, beliefs and
behaviors not only have to be consistent, but also have correspond with the real
world (at equilibrium). The penalty for the deviations from strong rationality will
be a reduced level of welfare. (Tsebelis, 1990:30)

3.2.2. Ponderaes Sobre o Comportamento Racional e Algumas No-Exigncias do

Conceito
a) Racionalidade no oniscincia, portanto, escolhas racionais nem sempre maximizam
utilidade ou bem-estar: aes racionais podem apresentar efeitos negativos, porque o
indivduo age fundamentado no que ele espera que acontea, no no que efetivamente
acontecer. Dados os limites de informao, erros de clculo de fato ocorrem mas isso
no compromete a idia de comportamento racional. A racionalidade no exige que as
pessoas estejam absolutamente certas quanto ao que querem, que conheam todas as
alternativas disponveis, que sejam perfeitamente informadas sobre esta e saibam
exatamente como agir com tais informaes. As informaes disponveis aos
indivduos so sempre escassas, e eles tomariam melhores escolhas se fossem melhor
informados; contudo, informaes tm custos e, por isso, os indivduos fazem escolhas
baseadas na informao que eles tm e/ou que podem racionalmente conseguir se os
custos da obteno de informao excederem os benefcios esperados, o ator racional
pode escolher no obt-la. Vale frisar que o conceito de racionalidade que se
desenvolve aqui no pressupe informao perfeita.
b) Agir racionalmente no significa agir de modo egosta: nem todas as aes individuais
visam a interesses particulares nem o altrusmo algo contrrio ao comportamento
racional. A teoria da rational choice defende um conceito formal e no substantivo de

ao racional, ou seja, o que define a racionalidade de uma ao a adequao dos

meios utilizados na consecuo de certo fim e no natureza desse fim. Diferentes
indivduos tm diferentes vises de mundo e buscam coisas diferentes, e, ademais, os
objetivos individuais (os fins) podem variar medida que muda o ambiente social em
que se d a ao. Elementos tais como cultura, histria, tradio, etc. afetam o
comportamento individual, tanto no que diz respeito a estratgias de ao quanto no
que se refere adequao (appropriateness) dos fins pretendidos esses elementos
influem na definio do "grau" de solidariedade, altrusmo ou moralidade de um
comportamento, mas no afetam a idia de que o indivduo age racionalmente
(estrategicamente) para maximizar tais valores17.
c) Em algumas situaes, indivduos racionais podem agir de forma aparentemente
irracional, ou seja, contra os prprios interesses: o problema aqui pode ser de
observao ou de avaliao. Em ambos os casos, o diagnstico de irracionalidade
decorre de equvoco do analista (observador). No primeiro, escolhas supostamente
irracionais podem, na verdade, ser racionais quando se considera que o indivduo atua
orientado pelo total dos payoffs disponveis em diversas arenas e, por isso, pode atuar
de maneira subtima em uma arena especfica para ser melhor recompensado em outra
(Tsebelis, 1990). No segundo, as crticas racionalidade se fundamentam
normativamente para julgar o comportamento. Se o observador compara o
comportamento racional com o que ele considera "bom" comportamento, muito
facilmente demonstrar que muitos comportamentos so irracionais. (McKenzie &
Tullock, 1994)
Alem dessas observaes que devem ser consideradas para que a teoria no seja
superestimada convm notar que a anlise de situaes reais, com base no instrumental
da rational choice, pode ser prejudicada em contextos nos quais os elementos (ou os
parmetros, ou as arenas, no sentido de Tsebelis) orientadores das escolhas individuais no
so claros, ou seja, quando as regras de interao e os objetivos individuais no so
identificveis. Em tais contextos o comportamento dos indivduos pode estar sendo
orientado por uma variedade de fatores indefinidos, externos (sociais e polticos) e internos
(psquicos). Os fatores externos podem aumentar a incerteza e dificultar as estratgias dos
17

Uma discusso interessante a respeito da importncia de elementos sociolgicos (que ajudam a compor a
identidade individual) no comportamento racional pode ser encontrada em Pizzorno (1966), Reis (1986),
Elster (1989). Mais adiante, esses argumentos sero considerados com mais detalhes.

atores; os internos, conforme citado acima, podem ser causa de escolhas subtimas ou, no
limite, irracionais. Essa complexidade contribui para aumentar a indeterminao que, por
sua vez, dificulta tanto as escolhas individuais quanto o trabalho do analista (observador
externo). Nas palavras de Tsebelis: "As the actors goals become fuzzy, or the roles of
interaction become more fluid and imprecise, rational choice explanations will become
less applicable."
Esse autor apresenta uma interessante proposta considerando esses limites e defendendo o
uso do da teoria da escolha racional:
Instead of the concept of rationality as a model of human behavior, I propose de
concept of the rationality as a subset of human behavior. The change in perspective
is important: I do not claim that rational choice can explain every phenomenon
and that there is no room for the other explanations, but I do claim that rational
choice is a better approach to situations in which the actors identity and goals are
established and the rules of the interaction are precise and known to the
interacting agents.
E completa:
[...] that political games (or most of them) structure the situation [...] and that the
study of political actors under the assumption of rationality is a legitimate
approximation of realistic situations, motives, calculations and behavior. (Tsebelis,
1990: 32-33).
Portanto, em situaes estruturadas, normalmente se percebe com clareza os possveis
payoffs resultantes do comportamento individual, bem como as regras que definem os
movimentos permitidos aos atores na busca de seus objetivos. Nesse contexto, quando
escolhas feitas diferem do previsto pela teoria pressupondo-se que o observador conhea
a estrutura do jogo, as arenas onde ele est sendo jogado e os payoffs disponveis em cada
arena pode-se se afirmar que o indivduo que fez uma escolha subtima ser punido,
porque os outros indivduos com os quais interage (compete) estaro maximizando a partir
de seus erros.
Conforme j comentado, em que pese a racionalidade individual, estratgias menos
sofisticadas so passveis de ser adotadas, devido inevitvel escassez de informaes.
Contudo, o indivduo racional no insistir nos equvocos. Primeiro, porque uma das
caractersticas de situaes estruturadas a interao recorrente, e os indivduos so
capazes de aprender com a experincia, ou seja, os envolvidos podem reavaliar suas
crenas e aperfeioar suas estratgias de ao e estaro tanto mais propensos a faz-lo

quanto mais relevantes forem os ganhos ou as perdas em jogo (exigncia forte da

racionalidade). Segundo, porque existe um elemento "evolucionista" na interao racional:
pessoas que interagem umas com as outras em contextos competitivos so obrigadas a
otimizar suas estratgias, a menos que queiram ser eliminadas da interao ou da
competio. Esse mecanismo de "seleo natural" funciona como elemento de enforcing,
pois garante que os comportamentos mais compensadores (maximizadores) sejam
reforados, levando os envolvidos a fazerem escolhas cada vez melhores (outra exigncia
forte da racionalidade).
Por todos os "prs e contras", apresentados acima (e isso uma relao custo-benefcio!), a
teoria da escolha racional constitui um mtodo legtimo de abordagem dos processos
sociais reais. Quanto mais importantes forem as questes em jogo, e quanto mais
informaes estiverem disponveis a todos, mais as pessoas se aproximaro das prescries
dessa teoria. Razes de aprendizado e de "evoluo" reforam a premissa do
comportamento otimizador, ou racional, como instrumento analtico apropriado. (Tsebelis,
1990)
Em suma: presume-se, de acordo com os modelos analticos da economia, que os
indivduos so racionais e maximizadores de bem-estar e, por conseqncia, onde quer que
alternativas sejam comparadas e adotadas, as leis do mercado atuam; havendo escolhas, o
comportamento humano toma um aspecto "econmico" a racionalidade "econmica" est
presente em toda ao individual consciente (Buchanan & Tullock, 1962). Em funo
desses pressupostos, os indivduos so considerados, nesta teoria, como unidades analticas
bsicas para a explicao de fenmenos sociais, e toda ao social/poltica interpretada
em termos de aes individuais.
O estudo aqui proposto se desenvolver a partir desses princpios racionais-econmicos,
para, por meio deles, interpretar o comportamento de atores polticos em situaes de
interaes estruturadas e para explicar por que certos padres de produo legislativa
podem surgir de instituies democrticas, como o Legislativo e o Executivo.

4. Racionalidade na Poltica e Problemas da Ao Coletiva

Neste tpico ser discutida uma questo crucial na teoria da escolha racional: nem sempre
a melhor estratgia do ponto de vista individual produz resultados coletivos benficos.

Freqentemente, o grande problema dos sujeitos racionais o de evitar que a busca de

interesses particulares apresente conseqncias agregadas perversas e se volte, por isso,
contra a realizao dos objetivos de cada um.
No campo do objeto que se pretende analisar, pode-se lembrar que os legisladores,
individualmente, no tm incentivos para limitar a proposio de leis que transferem
recursos para suas bases eleitorais, pois, quanto mais conseguirem aprovar polticas
beneficiando sua clientela, maiores sero suas chances de reeleio. Contudo, a aprovao
e implementao desordenada de projetos dessa natureza implicam o esgotamento do
oramento pblico e, por decorrncia, o pior resultado para todos. Nesse caso, o
descontrole das contas pblicas implicar a impossibilidade da execuo das leis aprovadas
e a conseqente insatisfao do eleitorado. No Brasil, por exemplo, as negociaes
informais entre os legisladores e a imposio de obstculos legais apresentao de
propostas que alterem os valores finais dos oramentos so tentativas de garantir alguma
racionalidade ao final do processo de definio oramentria.
Pode-se afirmar que, quando a realizao de interesses particulares se torna um problema
coletivo, a racionalidade econmica continua presente, mas a ao abandona o universo da
economia e passa ao campo da poltica. Quando os atores percebem que estratgias
descentralizadas so ineficientes para gerar os benefcios desejados, eles estaro, ao menos
potencialmente, interessados em solucionar coletivamente os problemas. Em outras
palavras, os indivduos racionais tendero a transitar da ao individual para a coletiva
quando as escolhas descentralizadas e livres no plano do mercado produzirem
conseqncias agregadas indesejveis para certa parcela do grupo social. Essa passagem,
no entanto, no est livre de problemas18. Felizmente, a teoria j aponta algumas solues
que envolvem normas sociais e instituies polticas que respectivamente fundamentam a
cooperao descentralizada ou centralizada. Ento, ser possvel entender como a
combinao da racionalidade com normas e regras formais explicam o comportamento
individual em contextos sociais variados.

4.1. Mercado, Poltica e os Fundamentos Individuais da Ao Coletiva

18

Deixar de agir individualmente para agir coletivamente apenas uma potencialidade. A prpria
racionalidade pode representar um "desincentivo" em alguns casos. Essa questo ser abordada adiante.

Afirmou-se que, nas aes cotidianas, o indivduo racional resolve problemas

"econmicos" de toda ordem. H que se lembrar, contudo, a especificidade dos problemas
da arena poltica, reconhecidamente distintos das questes que ocupam a esfera econmica.
Desde que Adam Smith descobriu o princpio da "mo invisvel" que regula o mercado,
entende-se que nesta arena a busca individual de interesses leva realizao do bem-estar
geral. O mercado caracterizado por uma infinidade de aes descentralizadas,
mutuamente vantajosas, e tais aes, consideradas isoladamente, no tm seno um efeito
marginal no resultado agregado das trocas engendradas pelos indivduos de uma
determinada sociedade. Assim, as negociaes realizadas por indivduos especficos no
interferem nas aes de outros, seno na medida em que contribuem marginalmente na
oscilao da oferta e da demanda de determinado bem ou servio. A lio bsica dos
economistas a de que, dada a racionalidade dos indivduos e seus conseqentes impulsos
maximizadores (comprar mais quando o preo cai e menos quando o preo sobe), o
resultado final um equilbrio (bem-estar) entre a produo e o consumo de bens e
servios. O problema da irracionalidade coletiva , assim, superado pelos mecanismos
intrnsecos ao mercado (leia-se: mercado idealmente concebido): a totalidade das aes
racionais19 individuais produz um resultado coletivamente timo.
Entretanto, no obstante o mercado seja, talvez, a forma dominante de organizao da
interao social no mundo moderno, apenas um mecanismo, entre vrios, por meio do
qual as pessoas se interrelacionam. Atravs da interao no mercado, indivduos
maximizam o prprio bem-estar20 o que implica dizer, presumindo a racionalidade
individual, que as regras atuantes na economia, no sendo as nicas possveis, so as que
melhor atendem aos interesses individuais visados no mbito daquela esfera. importante
lembrar, com Mckenzie & Tullock (1967), que a eficincia, aceitabilidade e viabilidade de
qualquer modo de organizao social deve ser avaliado em termos de suas alternativas. Por
outras palavras, onde formas diversas de interao so possveis, os indivduos optaro por
aquelas que melhor lhes permitam alcanar seus objetivos. Logo, a presuno de que os
indivduos so racionais e maximizadores de bem-estar permite entender no apenas o
19

A rigor, no necessrio supor que apenas aes racionais produzem equilbrio. McKenzie e Tullock
afirmam que ainda que algumas pessoas ajam irracionalmente as escolhas feitas pelos indivduos racionais
induziriam ao equilbrio Not all consumer is necessarily rational. In spite of some irrational behavior, the
predictions arising from the law of demand are viable as long as there are some [rational] people in the
market who respond to price. (McKenzie & Tullock, 1967: 47). Na obra citada os autores apresentam uma
demonstrao formal desse argumento.
20
Adam Smith atentou para o fato de que, buscando realizar interesses privados, orientados pelas leis do
mercado, os indivduos maximizam o bem-estar social.

comportamento individual sob determinadas regras, mas tambm torna possvel entender
por que e sobre quais questes indivduos escolhem agir sob um conjunto especfico regras
e no outro.
Conforme se sabe, a ao coletiva uma alternativa relevante de organizao da interao
social. precisamente ela o elemento central deste trabalho. Relacionando as idias de
racionalidade individual s de deciso poltica, ou coletiva, pretende-se enfocar o
comportamento do ator racional limitado por certas regras de tomada de decises e, ento,
explicitar os microfundamentos racionais de um sistema decisrio democrtico. Dito de
outro modo, objetiva-se demostrar que se indivduos agem, em uma democracia,
constrangidos por regras que favorecem certo tipo de distribuio de recursos renda,
poder poltico, prestgio, informao, etc. , tais regras, logicamente, devem ser expresso
do interesse da maioria com poder de deciso.
As regras decisrias, em que pesem favorecer tendencialmente certos grupos e no outros,
so necessrias, porque na ao poltica, ao contrrio do que ocorre nas aes de mercado,
as escolhas de alguns podem gerar conseqncias negativas aos interesses dos demais.
Percebendo isso, os indivduos mesmo os que se encontram em desvantagem sob certo
conjunto de regras: "ruim com elas, pior sem elas" entendem que prefervel suportar
algum tipo de regulao central, o que implica certo grau de restrio da liberdade de
escolha, a estar sujeitos ao caos decorrente da busca individual e autnoma dos objetivos.
Vrios autores afirmam que o carter de interdependncia de certas aes humanas e a
decorrente necessidade de parmetros coletivos de comportamento so caractersticas
intrnsecas poltica. Fbio W. Reis, por exemplo, diz que
[...] o que caracteriza a poltica enquanto distinta do objeto da cincia econmica
[...] o fato de que a escassez poltica, ou a forma politicamente relevante de
escassez, tem a ver com a interferncia dos objetivos (ou preferncias, ou
interesses) de uma pluralidade de indivduos ou grupos entre si [...] (Reis, 1984:
113. Grifo nosso).
Neste ponto, importante a citao encontrada em Poltica e Racionalidade, livro de Reis,
que resume bastante bem a distino, conforme se mostrou acima, entre as questes da
economia e as da poltica:
comeamos com as pessoas, que, para os nossos propsitos, so feixes de opinies
sobre a natureza e de preferncias sobre as alternativas que a natureza lhes
oferece [...]. Algumas das preferncias em cada feixe dizem respeito a coisas

essencialmente privadas [...]. Tais preferncias privadas so, em geral, de pouca

relevncia para a poltica, embora de relevncia crucial para a cincia
econmica. [...] Outras preferncias, porm, so essencialmente pblicas, no
sentido de que sua realizao diz respeito no apenas aos que tm tais
preferncias, mas tambm a outras pessoas. Neste caso, a realizao da
preferncia de um pode depender crucialmente da negao a outro da
possibilidade de realizar a sua prpria. [...] As preferncias cuja realizao
envolve outras pessoas e, especialmente, aquelas que s se realizam atravs da
cooperao com outros ou da negao da possibilidade de que outros realizem as
suas prprias preferncias, constituem a matria prima da poltica. (Riker &
Ordeshook apud Reis, 1984:114)
Buchanan e Tullock defendem argumentos similares aos de Reis e explicitam o elemento
racional presente na escolha das regras, ou instituies polticas. Segundo os dois autores,
as aes descentralizadas normalmente apresentam efeitos perversos, ou custos,
decorrentes do que chamam de interdependncia social e esses efeitos podem se tornar
insuportveis. Muitas vezes aes privadas, no coordenadas por um poder central,
impem limites externos severos s escolhas de indivduos ou grupos de tal forma que as
estratgias individuais podem se comprometer reciprocamente, impedindo alguns, ou
todos, de realizarem as prprias preferncias. Por outras palavras, Buchanan e Tullock
afirmam que existe um problema de ao coletiva quando os indivduos ou grupos,
buscando realizar seus interesses, comprometem (geram externalidades para) a ao de
outros indivduos ou grupos igualmente preocupados em realizar os prprios objetivos. A
soluo para tal problema tender a ser buscada coletivamente se os custos esperados do
processo de deciso coletiva for menor que os riscos antevistos das aes descentralizadas.
Vale ressaltar que essa interferncia mtua das escolhas descentralizadas recoloca o
problema dos resultados agregados irracionais decorrentes do comportamento individual
(problema esse resolvido no mercado), porque, nesse caso, embora os indivduos,
organizados em grupos21 ou no, se comportem racionalmente, nenhum princpio, ou "lei",
garante que o efeito agregado de tais aes seja coletivamente benfico. As aes polticas
fazem-se necessrias precisamente porque o efeito agregado de estratgias descentralizadas
21

Se indivduos esto agindo em grupo, tal grupo obviamente pode ser considerado como um ator e isso
significa que esses indivduos superaram um problema, ao menos em mbito restrito, de ao coletiva.
Contudo, a atuao independente do grupo pode implicar irracionalidade em um mbito mais geral se outros
grupos agem produzindo e/ou sofrendo efeitos nocivos da interdependncia social. Num pas cuja estrutura
sindical descentralizada, por exemplo, vrios grupos sindicais podem pressionar o governo e os diversos
setores da economia por aumento de salrio, essa presso pode implicar benefcios salariais, mas pode levar
inflao, e desta debilitao da poltica econmica nacional que, por sua vez, pode levar ao desemprego,
que enfraquecer os sindicatos. Uma confederao de sindicatos que centralize a negociao entre os
diversos grupos sindicais, empregadores e governo poderia evitar conseqncias dessa natureza e garantir a
racionalidade econmica no mbito nacional.

pode gerar conseqncias perversas que comprometem o bem-estar (a racionalidade)

global22.

4.2. Racionalidade, Ao Coletiva e a Natureza dos Benefcios

Quando um indivduo resolve se unir a outros para realizar certo objetivo comum, o faz
porque espera que a ao coletiva promova, melhor que a ao individual, um aumento no
bem-estar agregado e, conseqentemente, no seu prprio bem-estar ("todos estaro melhor,
inclusive eu"). A ao coletiva vista, ento, como o meio mais eficiente para alcanar
certos fins. Se a racionalidade a capacidade de escolher os melhores meios conhecidos
disponveis para a obteno de fins pretendidos, parece possvel concluir que indivduos
racionais participaro da ao coletiva pelo simples motivo de ser essa a melhor, e muitas
vezes a nica, forma de maximizar seu bem-estar. Mas, em que pese parecer tranqila a
passagem da ao privada coletiva, sabe-se, desde Olson23, que essa passagem envolve
dilemas importantes, frutos da associao entre o tipo de ao, individual ou coletiva, e a
natureza dos bens produzidos, privados ou pblicos.
Define-se como bem privado "puro" aquele cujo consumo marcado pelas seguintes
propriedades:
a) exclusividade: os benefcios apresentados pelo bem privado so seletivos, ou seja, so
exclusivamente da pessoa que o produziu e/ou que tem a propriedade dele;
b) divisibilidade: os benefcios produzidos so escassos, logo, o seu uso por um ou mais
indivduos implica a diminuio da quantidade daquele mesmo bem disponvel aos
outros consumidores em uma mesma comunidade;
c) rivalidade: a utilidade, ou a quantidade de prazer, proporcionada pelo bem diminui na
medida em que mais indivduos consomem esse mesmo bem.

22

Situaes que envolvem o dilema do prisioneiro, exaustivamente discutido na literatura que trata da teoria
dos jogos, so exemplos tpicos de resultados coletivos irracionais decorrentes de escolhas individuais
racionais.
23
Orenstein, em Jogos da ao coletiva, cita trechos de obras de autores como Aristteles, Thomas Hobbes,
David Hume e Jean-Jacques Rousseau, entre outros, para mostrar que o problema de entendimento da ao
coletiva "to antigo quanto se queira". Mas ainda assim, lembra Orenstein, no pensamento social era tida
como tranqila a suposio de que a mera existncia de interesses compartilhados e objetivos comuns levaria
os indivduos a agirem como um agente racional nico. As investidas mais contundentes e influentes contra
esse "aparente trusmo" foram feitas por Mancur Olson em seu The logic of collective action (Orestein,
1992).

J um bem pblico "puro" definido como aquele cujas propriedades so opostas, ou seja,
o bem cujos benefcios so no-exclusivos, no-divisveis e no-rivais. Dessas, a noexclusividade a propriedade que mais compromete a cooperao, porque implica que os
benefcios produzidos so compartilhados por todo o grupo, ainda que seja provido por
qualquer (quaisquer) pessoa(s), fato este que reduz os incentivos participao na ao
coletiva.
Sabe-se que exemplos "puros" dificilmente so encontrados no mundo real. Mas, embora
haja em quase todos os bens uma combinao de caractersticas pblicas e privadas,
possvel identificar as caractersticas predominantes de um bem quando se distingue como
privado aquilo que ele acrescenta de forma exclusiva, divisvel e rival ao bem-estar de
quem o detm; e como pblico, aquilo que ele tem de inclusivo, indivisvel e no-rival com
relao aos consumidores de um grupo, uma comunidade, um pas, etc. Dessa forma, um
bem poderia ser de natureza predominantemente pblica ou privada ou, ainda, apresentar
inmeras combinaes de ambas dentro de um continuum, onde o bem privado e o bem
pblico "puros" ocupariam os extremos opostos.
No caso da produo de bens privados, o problema de escolha enfrentado pelo indivduo
simplesmente o de avaliar se os benefcios esperados so maiores que os custos a serem
pagos. Mackenzie e Tullock lembram que, em princpio, esse mesmo raciocnio pode ser
verdadeiro para o bem coletivo: se os benefcios recebidos por qualquer indivduo dentro
do grupo so maiores que os custos esperados do bem pblico, o indivduo estar disposto
a prover o bem. Os benefcios recebidos por outros seriam tipos de subproduto, spillover,
do comportamento individual. (McKenzie & Tullock, 1967: 24-26). O problema com a
proviso do bem coletivo surge quando os custos antevistos por qualquer indivduo em
uma determinada coletividade excedem os benefcios individuais esperados da ao. Nesse
caso, um indivduo isolado no estar disposto a prover o bem pblico 24. Se isso verdade
para um indivduo, provavelmente ser para todos os demais. Nessa situao, a melhor ou
nica soluo seria a ao coletiva; assim, cada indivduo deveria se juntar a todos os
24

Essa situao conhecida na teoria dos jogos como o "jogo da galinha" (chickens game): nessa situao,
para qualquer indivduo isolado prefervel arcar com o provimento do bem coletivo do que sofrer as
conseqncias de sua no-proviso. Nesse caso, o problema no seria, a rigor, o da proviso, mas o da
definio do equilbrio a ser alcanado, ou, dito de outro modo, a questo seria como distribuir os custos
entre os diversos supostos beneficiados. Por isso, pode-se entender que o problema real da proviso de um
bem pblico surge em situaes no caracterizadas pelo problema do chicken, ou seja, surge onde, dada certa
distribuio de custos e benefcios, no racional para nenhum indivduo em particular prover o referido
bem. Um bom exemplo citado em McKenzie e Tullock, (1967): o benefcio coletivo proporcionado pela
defesa nacional ao povo de um pas pode compensar os custos agregados, mas nenhum indivduo,
isoladamente, estaria disposto a arcar com esses custos.

demais possveis beneficiados para alcanar eficientemente o fim. No entanto, o clculo

racional induz o indivduo a no participar, porque o bem pblico, uma vez provido, ser
compartilhado por todos.
Decorre da que os comportamentos individuais apresentam um resultado prejudicial
coletividade: os membros do grupo gostariam de ter o bem e melhor seria para todos se
todos o tivessem, mas as estratgias individuais impedem o grupo de t-lo. Os indivduos
so levados a imaginar que no racional arcar com os custos de proviso do bem coletivo
cada um tende a esperar que todos os outros atuem de forma a produzi-lo. Esse clculo
explica a tendncia de se atuar como free rider25. A tendncia se refora conforme diminui
a disposio dos envolvidos para assumir os custos com que cada um, individualmente,
deve arcar. Olson demonstra que a probabilidade de participao individual na produo
coletiva decresce conforme aumenta o tamanho do grupo: quanto mais indivduos h em
uma coletividade, tanto menos significante ser a contribuio de cada um para o resultado
final da ao coletiva. Conclui-se, ento, que haver diferenas considerveis nos
incentivos para que os indivduos racionais produzam bens privados ou pblicos. Dadas as
especificidades na natureza de certo fim pretendido (ou certo bem), os dilemas envolvidos
na escolha coletiva se tornam claros.
As solues propostas para esses dilemas so vrias. O debate sobre esse ponto na
literatura bastante amplo, mas no se pretende, neste trabalho, abord-lo em
profundidade. O que se pretende mostrar as dificuldades presentes na organizao da
ao coletiva e como as instituies polticas (ou, em um sentido mais restrito e claro, as
regras do jogo) so um dos mais eficientes e importantes instrumentos para superar essas
dificuldades. As instituies so vistas ainda como fundamentais garantia da estabilidade
da escolha social (ou escolha pblica) e isso ser discutido adiante. Antes, porm, um
25

Essa uma situao clssica conhecida na literatura como dilema do prisioneiro. Na verdade, h casos
mais complexos, que configuram outras situaes tambm previstas na teoria do jogos. Em alguns
momentos, a participao de todos pode ser excessiva e tornar ineficiente a ao coletiva. Se qualquer
indivduo do conjunto prefere ser free rider, mas est disposto a participar caso saiba que sua ao
imprescindvel ao sucesso coletivo, ento os indivduos isoladamente se encontram na difcil tarefa de decidir
se agem e arcam com os custos, ou se apenas usufruem dos resultados. Ou seja, a situao pode ser tal que
um indivduo qualquer no grupo digamos, o indivduo i prefira apenas usufruir dos benefcios e no arcar
com os custos, mas escolher estar entre os que pagam na eventualidade de o bem pblico no ser provido
caso ele, o indivduo i, no esteja participando da ao. Essa uma situao de coordenao da ao das mais
complexas: h um ponto de equilbrio alm do qual irracional (contraprodutivo) participar e aqum do qual
a no-participao do indivduo i comprometer a produo do bem pretendido. Esse um chicken's game
(originalmente com dois jogadores) estendido a uma situao com n pessoas. De acordo com a teoria dos
jogos, dificilmente esse ponto de equilbrio ser alcanado sem uma coordenao centralizada. Sobre teoria
dos jogos, ver Orenstein (1992), Rapoport (1966 e 1980).

breve esboo do debate referente organizao da ao coletiva frente aos dilemas postos
pela racionalidade individual.

4.3. Solues Indicadas para o Problema da Escolha Coletiva

As solues apresentadas por Mancur Olson (1968) podem ser chamadas de economicistas,
posto que ele fundamenta suas proposies no oportunismo universal, descontextualizado e
simplista que caracteriza homo economicus. Olson afirma que, para o problema da escolha
pblica, solues descentralizadas so improvveis. Para que grupos latentes se tornem
grupos efetivos26, preciso que haja organizaes (ou instituies formais, ou regras)
capazes de coordenar o comportamento individual, prevendo punies para os refratrios e/
ou recompensas para os colaboradores. As recompensas e as punies so extraordinrias e
distribudas de forma exclusiva, conforme os indivduos participem, ou no, da ao do
grupo. Olson denomina esses mecanismos de incentivos seletivos.
No entanto, no so raras as situaes em que incentivos no so ofertados, e, ainda assim,
aes coletivas so efetivadas. Segundo o argumento de Olson, no haveria essa
possibilidade: no existindo recompensas particulares, a ao conjunta praticamente
impossvel. Logo, a teoria olsoniana no tem uma explicao para todos os casos de
composio de sujeitos coletivos.
Robert Axelrod, na obra The evolution of cooperation (1984), apresenta uma segunda
soluo para o problema da ao coletiva. A soluo apresentada por Axelrod um tanto
mais otimista que a de Olson, sem contudo abandonar o pressuposto do comportamento
auto-interessado. Embora primeira vista o auto-interesse possa levar o indivduo a crer
que no racional cooperar, isso s ocorre numa situao isolada e descontextualizada de
ao coletiva. Ao contrrio, quando um grupo de indivduos est sujeito a enfrentar
repetidamente problemas de coordenao da ao, o risco de retaliao e a esperana de
reciprocidade podem fazer com que a cooperao seja de interesse individual. As pesquisas
de Axelrod comprovam que, em situao de interao recorrente, a cooperao pode
evoluir mesmo entre indivduos egoisticamente orientados. Para isso, basta que certo
nmero (maior que um) de indivduos dentro de um grupo adote a estratgia tit-for-tat
26

As conseqncias das escolhas polticas normalmente atingem, para bem ou para mal, grupos de indivduos
que, em funo de sua indisposio ou incapacidade para a mobilizao, so agentes apenas potencialmente.
Quando esses grupos encontram incentivos e recursos para atuarem politicamente, deixam de ser grupos
latentes e passam a ser efetivos - informados e dispostos ao poltica.

cooperar na primeira rodada e, a partir de ento, se comportar tal como o outro jogador na
jogada anterior. Quando os indivduos percebem que os payoffs produzidos ao longo do
tempo por essa estratgia tornam vantajoso tal comportamento, a cooperao evolui at
mesmo em um ambiente de desero incondicional. (Axelrod, 1984)
Contudo, esse modelo baseado em motivaes estritamente egostas apresenta pelo menos
duas limitaes. A primeira delas, apontada pelo prprio Axelrod, bem sintetizada por
Elster. Este autor observa que, para que a cooperao ocorra, os indivduos no podem ser
muito "mopes", ou seja, devem minimizar o bem estar presente e atribuir suficiente valor
felicidade futura. Alm do mais, quando o indivduo supera a "miopia" imposta pelo autointeresse e resolve cooperar,
os ganhos de cooperao universal devem ser substanciais; os ganhos da no
cooperao unilateral, no demasiadamente grandes; e a perda da cooperao
unilateral, pequena. Finalmente, cada indivduo deve estar plenamente confiante
de que os outros indivduos so racionais e esto plenamente informados da
situao. Uma vez que no h estratgia dominante, ele no adotar pagar na
mesma moeda a no ser que esteja certo de que os outros faro isso tambm. Em
grupos grandes, com muitas pessoas que no conhecem umas s outras, essa
ltima condio de realizao improvvel. (Elster, 1994: 158)
Outra crtica importante s solues propostas por Axelrod encontrada em Orestein
(1992). O autor observa que para o sucesso da estratgia, ou seja, para a evoluo da
cooperao em uma comunidade de indivduos auto-interessados, a comunidade deve ser
invadida por um grupo de indivduos dispostos a utilizar a estratgia tit-for-tat. Contudo,
no h na teoria de Robert Axelrod nada sobre a ontologia desse grupo de cooperadores
Axelrod descreve o que aconteceria se um certo nmero de indivduos escolhesse tit-fortat em uma determinada comunidade, mas no se preocupa em explicar como nem por que
esses indivduos surgiriam (Orestein, 1992; Elster 1994).
Outra corrente de explicaes atribui grande relevncia ao contexto social, fundamentando
argumentos diferentes das (ou mesmo contrrios s) proposies de Mancur Olson e
tericos afins27. Essas teorias parecem oferecer explicaes mais completas e satisfatrias
que as apresentadas por Axelrod.
27

Antony Downs pode ser um bom exemplo aqui. Em seu An economic theory of democracy (1956), ele
analisa o processo poltico em um sistema democrtico bipartidrio a partir das tentativas dos governantes
para maximizar apoio eleitoral. Os eleitores, por sua vez, seriam agentes econmicos fazendo escolhas entre
os pacotes de bens pblicos. Nessa situao no parece haver convices idelogicas, culturais, morais ou
algo semelhante em jogo, mas apenas indivduos escolhendo os melhores entre os produtos ofertados
(programas polticos mais vantajosos).

As obras de Fbio W. Reis e Jon Elster apresentam crticas importantes s limitaes da

teoria olsoniana e so bons exemplos dos contra-argumentos sociolgicos ao
economicismo estrito da public choice. Reis e Elster se assemelham aos pensadores
criticados na medida em que adotam a premissa do individualismo metodolgico, ou seja,
acreditam que a unidade elementar da vida social o indivduo, que os fenmenos sociais
resultam da ao e da interao entre indivduos racionais, e, por fim, que esses fenmenos
podem ser explicados por meio do comportamento individual. Contudo, h uma distino
entre os "economicistas extremados", representados aqui por Olson, e seus crticos, Reis e
Elster. Estes defendem que os traos psicolgicos, a histria dos indivduos, as crenas, as
normas sociais e outros elementos histrico-sociolgicos tm influncias decisivas nos
interesses e no comportamento individuais28.
Segundo Reis (1984), os equvocos das idias olsonianas e afins decorrem do "apego
intransigente" dos seus tericos ao individualismo metodolgico. A explicao da ao
coletiva em termos dos incentivos seletivos (estenda-se a crtica a todo argumento que
prope a fundamentao da cooperao em motivos estritamente individuais e egostas)
prope uma negao quase total de qualquer elemento sociolgico ou contextual. A teoria
de Mancur Olson no admite, por exemplo, que as normas sociais ou as caractersticas
tnicas e culturais compartilhadas podem atuar como produtores de solidariedade (no
sentido de Pizzorno: 1966) e, eventualmente, incentivar e habilitar os indivduos a agirem
coletivamente.
Ao pretender abarcar as motivaes morais da ao coletiva em seus incentivos
particulares (o indivduo coopera pelo prprio conforto psicolgico, espiritual, etc.), o
argumento olsoniano se torna por demais fludo e tautolgico o motivo da ao no seria
28

Elinor Ostrom faz fortes elogios aos especialistas que buscam a "complementaridade necessria" entre a
teoria da escolha racional hard e uma perspectiva neoinstucional. Ostrom elogia autores como Tsebelis e
March & Olsen pela nfase que do s limitaes dos argumentos simplistas de certa vertente da rational
choice e natureza inquestionavelmente mais complexa do comportamento humano, necessariamente ligado
ao contexto institucional (num sentido amplo que envolve histria, tradies culturais, sociologia, etc.).
Entendendo o novo institucionalismo, genericamente, como uma abordagem que associa a racionalidade
abstrata das teorias econmicas a ambientes histrico-culturais especficos, pode-se aproximar Elster e Reis
dessa vertente, uma vez que esses autores defendem precisamente a idia de que a escolha individual
contextualizada e s pode ser avaliada nesta condio. Ostrom (1991) lembra, por exemplo, que Elster
"examines many of these kinds of situations [que sugerem um panorama pessimista devido impossibilidade
'lgica' da cooperao] as well as those where a narrow interpretation of rational choice leads theorists to
predict highly undesirable outcomes. Elster's effort is to show how rules and norms enable rational
individuals to cope more effectively with these situation". No que respeita a Fbio W. Reis, a defesa da
importncia da racionalidade individual e da sua vinculao com elementos psicolgicos, culturais e sociohistricos explicitamente defendida em vrios de seus livros e textos. Sobre tais idias, consultar: Reis,
1984 e 1997; Elster 1989 e 1994.

a realizao do bem coletivo mas a obteno de um benefcio ainda interpretvel como

individual. (Reis, 1984) Em suma, o problema da public choice theory o postulado, ao
menos implcito, de
[...] um 'estado de natureza' em que no h instituies, no h histria, no h
vnculos intergeneracionais, no h lealdades, mas apenas indivduos capazes de
calcular em funo de interesses individuais que interferem uns com os outros29
(Reis 1984: 135).
A soluo proposta por Reis a de deixar o universo da estratgia pura, rejeitando o estado
de natureza e buscando procedimentos metodolgicos, mais adequados anlise de
situaes reais, que suponham a
existncia de mltiplos processos mais ou menos consolidados ou bem sucedidos
de conformao de identidades coletivas e de definio de focos de solidariedade e
de interesses em coexistncia, e se coloca como problema analtico o de apreender
precisamente a imbricao entre aspectos estratgicos ou de clculos de interesses
e aspectos sociolgicos ou de natureza variada para dar conta de tais processos e
de suas conseqncias no plano global. (Reis 1984: 136)

29

Com relao crtica de Fbio W. Reis especificamente a Olson, convm observar que, segundo Reis,
problemtica a teoria olsoniana tambm no que toca explicao para a transformao dos grupos latentes
em atores efetivos. A ausncia de elementos comunitrios (no sentido de Weber) na teoria de Mancur Olson
o leva a uma descrena quase absoluta no potencial altrusta e cooperativo do indivduo. Ademais, em funo
do tamanho dos grupos (quando so grandes, evidentemente), a contribuio de um indivduo especfico
insignificante. Isso leva, no entender de Olson, os indivduos a deixarem de cooperar, mesmo quando as suas
intenes motivadoras iniciais so altrustas os indivduos, antes de serem altrustas ou egostas, so
racionais. Segundo Reis, precisamente por isso que a teoria olsoniana, alm de deficiente no aspecto
sociolgico, apresenta uma incoerncia interna. Se o indivduo tem interesses altrustas mas se comporta de
modo egosta (no cooperando), no est sendo racional, como supe Olson, mas irracional os indivduos
altrustas (ou eventualmente orientados cooperao) so racionais precisamente na medida em que agem de
forma altrusta (cooperando), sem considerar a relevncia da sua ao no resultado final da ao coletiva.

Jon Elster, como Fbio Reis, atenta para a complexidade do comportamento individual e da
sua imbricada relao com variveis psicolgicas, histricas e sociais. Segundo Elster, as
solues descentralizadas podem ocorrer por uma variedade de motivaes individuais:
auto-interesse, altrusmo, suscetibilidade s normas sociais ou alguma combinao delas.
equvoco, lembra o autor, tentar explicar o comportamento cooperativo, seja com base em
uma motivao privilegiada (auto-interesse por ex.) que explique todas as instncias da
cooperao, seja buscando explicar a cooperao em cada instncia por uma nica
motivao. A cooperao ocorre quando e porque diferentes motivaes se reforam entre
si em diversas instncias da ao coletiva. Devido relao entre traos psicolgicos
individuais e o meio social, os indivduos podem ser, por exemplo, egostas ou
colaboradores incondicionais, kantianos, utilitaristas, coletivistas, etc. A cada tipo de
indivduo corresponderia certo comportamento que, combinado com os demais, poderia
levar ao sucesso da ao coletiva.
O mrito do argumento de Elster, para efeito da eficincia da abordagem terica aqui
adotada, est na preocupao do autor em incorporar os elementos sociolgicos e sciopsicolgicos explicao do comportamento individual racional, como faz F. W. Reis, e,
ainda, em indicar uma frmula para a utilizao desses elementos nos moldes da teoria dos
jogos30. Orenstein (1992: 52-56) faz uma interessante apresentao do postulado elsteriano,
evidenciando tanto a dimenso racional-estratgica do comportamento de cada tipo de ator
quanto a relevncia explicativa dos jogos de ao coletiva. Convm reproduzir em linhas
breves esses argumentos.
Pressupondo-se os grupos sociais como compostos de uma pluralidade de indivduos de
natureza diversa, pode-se imaginar que tais indivduos sejam, ao menos aproximadamente,
como os que seguem:
a) Os indivduos racionais egostas se importam apenas com os payoffs individuais que
obtero ao fim da ao coletiva. So free riders incondicionais e tm a desero como
estratgia dominante. A sua no-participao pode levar ao aumento do custo e at
mesmo impossibilidade de produo do bem coletivo.
b) Os kantianos agem conforme pensam que todos deveriam agir, logo, se a cooperao
universal superior desero universal, cooperaro incondicionalmente. Os
30

Como o prprio nome indica, a teoria dos jogos busca enquadrar os comportamentos individuais e
coletivos em dilemas estruturados de tal forma que representem situaes rotineiras marcadas por conflitos
de interesses entre indivduos ou grupos e por problemas de coordenao da ao coletiva.

kantianos, assim como os egostas, tm uma estratgia dominante que so,

respectivamente, cooperar e desertar. Os outros tipos escolhem suas estratgias a partir
da estratgia alheia.
c) Os utilitaristas, em funo do utilitarismo expresso clculo do bem-estar, cooperam se
sua contribuio implica o aumento do bem-estar mdio do grupo, ou seja, sua deciso
de cooperar est condicionada pelas taxas mnima e mxima de cooperadores
existentes.
d) Os colaboradores consideram imperativo participar quando um nmero expressivo de
pessoas no necessariamente igual para os vrios colaboradores j coopera. Seu
comportamento transcende o clculo meramente econmico e se regula por uma norma
social de adeso baseada na obrigao coletiva (norm of fairness).
e) E devem existir ainda dois outros tipos de atores que decidem em funo do processo
de participao: os elitistas, que atuam quando e enquanto o nmero de cooperadores
reduzido, desertando quando a cooperao aumenta, e os coletivistas, que, pelo prazer
da sensao de pertencimento, tendem a cooperar mais conforme aumenta o tamanho
do grupo que deve ultrapassar certo nmero mnimo.
Ento, Orenstein explica que
existem vrios caminhos alternativos pelos quais se pode representar a realizao
da ao coletiva. [...] Em uma conjugao favorvel, kantianos de todo dia iniciam
a cooperao incondicionalmente. Dado seu pequeno nmero, a eles se juntam os
elitistas. Se esses dois tipos formarem um grupo suficiente, tem-se ento a adeso
dos utilitaristas. Com isso comea o movimento de retirada dos elitistas ao mesmo
tempo em que os coletivistas comeam a entrar. Para diferentes nveis dessa nova
composio a norma de adeso comea a atuar sobre os colaboradores. Quando
se chega a um [certo] total de cooperadores, os utilitaristas comeam a desertar.
Caso a entrada de novos colaboradores seja suficiente para compensar essa perda,
a ao coletiva prossegue. Caso contrrio, tem-se o colapso da cooperao em
funo das deseres encadeadas retroativamente. (Orenstein, 1992: 56).
Ao aventar a possibilidade de os grupos sociais apresentarem essa variedade de tipos,
Elster supre as necessidades da cooperao determinada pela "tecnologia da ao coletiva",
sem desconsiderar a dimenso racional-estratgica da ao individual todos os agentes
continuam maximizando bem-estar.
Como se viu, para o encadeamento e a estabilidade, enfim, para o sucesso da ao coletiva,
necessrio que elementos bastante especficos nmeros suficientes de tipos sociais com

motivaes variadas sejam providos. Por isso, um outro mrito da soluo apresentada
por Elster est no fato de que aqui, ao contrrio do que consta nas teorias de Olson e de
Axelrod, a probabilidade de uma ao coletiva bem sucedida tende31 a aumentar conforme
aumenta o grupo. A pressuposio de que esses tipos sejam aleatoriamente distribudos
pela comunidade faz com que, quanto maior o grupo, "maior [seja] o valor esperado da
quantidade de cooperadores incondicionais que se dever encontrar". (Orenstein, 1992)
Parece evidente que essa no uma explicao definitiva, apenas uma indicao que
aponta para a proviso no s dos elementos qualitativos, mas tambm dos quantitativos,
necessrios soluo descentralizada do problema da ao coletiva.
Ento, para sistematizar o argumento, deve-se enfatizar que a maior parte das crticas
vertente economicista da rational choice decorre da suposta desconsiderao, nesta teoria,
do contexto cultural, histrico e institucional, bem como da conseqente simplificao da
natureza humana postulada pelos seus tericos. Muito embora essa simplificao vise a
alcanar uma explicao parcimoniosa dos fenmenos sociais, os crticos advertem que a
acuidade analtica pode ser comprometida, inviabilizando a explicao de casos bem
sucedidos de ao coletiva quando o oportunismo geral pressuposto pela teoria sugere um
desfecho perverso marcado pela desero universal. Por outras palavras, a nfase no homo
economicus muitas vezes no permite entender o sucesso da cooperao alcanado de
forma descentralizada, conforme se observa constantemente no mundo real.
Contudo, importante observar que as crticas introduzidas no argumento no expressam a
inteno de desqualificar o conceito de racionalidade, mas apenas ponderam a excessiva
importncia que certos tericos tm dado ao valor heurstico do comportamento racional,
ou, mais precisamente, do interesse individual. A motivao maximizadora do indivduo,
no que respeita ao seu prprio bem-estar, no exclui a possibilidade efetiva do
comportamento moralmente orientado, altrusta, etc.
Como observa Elster:
I do not believe many cases of successful collective action can be explained by
stipulating selfish rationality alone, be it outcome-oriented or process-oriented.
But I would not argue that selfish motivations play no role in overcoming the freerider problem. When one is confronted with successful collective action, the task is
to identify the precise mix of motivations selfish and normative, rational and
31

Tende a aumentar, mas no necessariamente aumenta, porque os tipos individuais nem sempre se
distribuem aleatoriamente pelos espaos sociais. Pode ser que em determinados espaos alguns tipos se
repitam sistematicamente.

irrational that produce it. Motivations that take separately would not get
collective action off the ground may interact, snowball and build upon each other
so that the whole exceeds the sum of its parts. (Elster 1989: 186-187 apud
Orenstein, 1992: 51)32
Logo, em que pese o reconhecimento de que at mesmo aes irracionais podem ocorrer, o
conceito de racionalidade individual ainda pode ser considerado um instrumento
fundamental explicao da ao coletiva seja ela explicvel pelos incentivos
particulares, como os movimentos sindicais e o comportamento de congressistas, ou no,
como os movimentos ecolgicos, de gnero e outras reivindicaes ps-materiais. As
determinaes contextuais e o comportamento racional no mais se contrapem mas se
complementam, o que, como afirma Ostrom (1991), um avano considervel.
O argumento exposto acima visa apenas a uma exposio, ainda incipiente mas de toda
forma ilustradora, da relevncia do conceito de ao racional no entendimento do sucesso
da ao coletiva, mesmo em situaes onde a "lgica olsoniana" leva a esperar o contrrio.
Mas, neste ponto, preciso enfatizar a distino fundamental comentada por Elster (1994).
Existem dois tipos de soluo para o problema da ao coletiva a soluo descentralizada
e a centralizada. A primeira pode ser garantida por motivaes variadas auto-interesse,
normas sociais, convices morais, altrusmo, etc., conforme se mostrou acima. A segunda
envolve regras e, naturalmente, punio para os refratrios e supe a primazia do autointeresse.
Segundo Elster, as solues descentralizadas so mais importantes que as centralizadas,
porque asseguram o acordo inicial para a formao de uma instituio central que organize
a cooperao, e isso , por si, um problema de ao coletiva.
As solues centralizadas, por sua vez, tambm so necessrias, pois permitem organizar a
ao de forma que a cooperao no seja demasiada nem insuficiente e, ademais,
desempenham outro papel crucial: garantem estabilidade da cooperao. Esse tipo de
soluo de especial relevncia neste trabalho, porque o ambiente no qual atuam os atores
a serem estudados marcado por regras coercitivas, coletivamente monitoradas, formais
32

Como se v, firme em Elster a convico na limitao das teorias excessivamente economicistas. Neste
caso, a tentativa de parcimnia vem em detrimento da acuidade tambm necessria. Elster, contudo, no tem
um modelo acabado de explicao. Defende a importncia de se considerar a pluralidade de motivaes
individuais para que se entenda a ao coletiva descentralizada bem sucedida. Contudo, admite: "quase nada
conhecido sobre a distribuio dessas motivaes na populao e o modo pelo qual elas interagem para
produzir cooperao descentralizada." (Elster, 1994:160) Mais sobre os diferentes tipos de indivduos, ver
Elster, 1994 e Elster, 1989. Para uma anlise sobre o uso dessas idias na Teoria dos Jogos, ver Orestein,
1992.

ou informais, que inibem a desero. Muitas pesquisas recentes na rea do novo

institucionalismo cujos especialistas dispensam ateno especial ao comportamento
individual e sua relao com o contexto institucional comprovam empiricamente que,
em casos como este, o conceito de racionalidade especialmente elucidativo, porque diz
respeito ao entendimento de solues coordenadas por algum tipo de poder central,
coercitivo.
A anlise da combinao entre comportamento racional, normas e instituies revela por
que o sucesso da ao coletiva e, principalmente, a estabilidade das escolhas so
efetivamente garantidos no interior desses espaos fechados com interao repetida.
Defende-se que a ao coletiva pode ser iniciada e continuada devido atuao de regras e
normas que impem custos e/ou benefcios conforme os indivduos desertam ou
cooperam33. Na prxima parte, pretende-se discutir o impacto das normas e das regras do
jogo no comportamento individual e na organizao da ao coletiva, ou seja, a
contribuio de ambos na configurao final e na estabilidade da escolha social.

5. Regras do Jogo, Cooperao e Dilemas da Escolha Social.

Resolvidas as questes relativas aos microfundamentos racionais da ao coletiva
quando desejada, por que se inicia e o que garante sua concretizao apresentam-se os
dilemas envolvidos na estabilidade da escolha social. Quando se trata de escolhas sociais
resultantes de procedimentos democrticos, a teoria no consegue explicar por que,
unicamente a partir da lgica das aes individuais, possvel garantir a estabilidade. Ao
contrrio, existem argumentos consistentes, apresentados abaixo, que postulam, por um
lado, a instabilidade inerente s escolhas majoritrias e, por outro, a incerteza inevitvel
resultante dos procedimentos decisrios34. Por outras palavras, afirma-se que, garantidos
certos pressupostos decisrios, nem as escolhas majoritrias so estveis nem o resultado
da combinao dos interesses individuais reflete o interesse da maioria. No entanto, se no
33

As normas, em princpio, atuam de forma descentralizada para garantir a ao coletiva, pois, por serem
sociais, efetivam-se precisamente na medida em que so internalizadas e, portanto, se fazem valer por meio
de imperativos internos, subjetivos. Observe-se que tais normas so socialmente observadas e so tanto mais
eficientes e mais teis quanto mais estreitas e corriqueiras so as ligaes entre os indivduos em um
determinado grupo social. Nos legislativos para citar, mais uma vez, o objeto deste trabalho , normas
como as da reciprocidade e a da "garantia da palavra empenhada" so bastante observadas, e o seu nocumprimento acarretar, certamente, muito mais que meros olhares reprovadores. Nesse sentido, as normas
so elementos limitadores da ao cujo monitoramento , em certa medida, centralizado.
34
Trata-se dos teoremas de Arrow e McKelvey, apresentados em seguida.

plano terico os resultados esperados so sombrios, o que se verifica no mundo real que
nos espaos de deliberao democrtica a maioria legislativa normalmente realiza seus
interesses, e as suas decises so consideravelmente estveis.
Se do ponto de vista puramente lgico nada garante a estabilidade de medidas polticas
aprovadas por certo grupo de legisladores, como ento seria possvel entender, por
exemplo, a implementao sistemtica de planos de governo que levam vrios anos para
serem executados? Os estudos empricos permitiram a superao de mais esse dilema
terico e as contribuies pesquisa social da decorrentes encerram este captulo e
completam o arcabouo analtico que permitir interpretar o comportamento dos
vereadores da Cmara Municipal de Belo Horizonte, o funcionamento desta Casa e
legislao que ela produz.

5.1. Kenneth Arrow, Richard McKelvey e os Problemas da Escolha Social

Um grande problema terico identificado nos estudos acerca da escolha social est
expresso no teorema da impossibilidade de Kenneth Arrow (1963) e se refere questo da
estabilidade (ou instabilidade) das decises polticas tomadas com base na regra da
maioria. Decises majoritrias so o fundamento dos sistemas democrticos (minorias
podem vetar determinadas escolhas, mas no podem impor nenhuma) e, no limite, a
estabilidade do sistema poltico depende da consistncia dessas escolhas. Arrow afirma,
contudo, que os processos democrticos das escolhas sociais no so consistentes, logo,
no produzem equilbrio.
Por tratar da agregao de escolhas racionais individuais em um contexto decisrio
democrtico, o teorema da impossibilidade pressupe a existncia de cinco condies
naturais35:
a) racionalidade: o processo de escolha social deve permitir o ordenamento das
alternativas individuais, e cada ordenao deve obedecer ao axioma da transitividade;
b) domnio irrestrito: o processo de escolha social deve abarcar todas as combinaes
possveis de ordenao de preferncias individuais acerca das alternativas disponveis;
35

Essas condies esto assim sistematizadas em Nogueira & Siqueira, 1998.

c) independncia de alternativas irrelevantes: a escolha entre duas alternativas quaisquer

est sujeita unicamente considerao individual dessas duas alternativas;
d) no-ditadura: nenhum indivduo pode ter o poder de fazer, contra a vontade da maioria,
que a sua preferncia sempre prevalea dentro do processo de escolha social;
e) princpio de Pareto: se uma dada alternativa x preferida pela maioria dos indivduos a
uma outra y, o mecanismo de escolha social dever resultar em x preferido a y.
Garantidas essas condies, o dilema resultante que, segundo Arrow, certa distribuio
de preferncias individuais em torno das alternativas disponveis (por exemplo: x, y e z),
no possibilitaria a obteno de uma escolha social consistente. Depois de escolhida uma
alternativa (x) por uma maioria, sempre haveria a possibilidade da composio de uma
nova coalizo majoritria em favor de uma outra alternativa disponvel (no caso, y ou z) e
assim, em crculos, indefinidamente36. Neste caso, a natureza transitria da maioria
impediria o alcance de um resultado timo, ou seja, ainda que as preferncias individuais
sejam conhecidas e solidamente ordenadas, seria impossvel manter a estabilidade da
deciso coletiva.
Richard D. McKelvey (1976) apresentou novas questes envolvendo a estabilidade da
escolha social. Com a formalizao do chamado teorema do caos, foi demonstrado que a
mera observao das preferncias individuais no permite concluses seguras nem
otimistas sobre os resultados coletivos. Na verdade, as idias do autor indicam que, do
ponto de vista puramente lgico, o processamento das vontades individuais pelo sistema
poltico tende a gerar resultados sombrios.
No argumento de Mckelvey, presume-se inicialmente que as preferncias dos atores esto
distribudas como pontos num espao decisrio bidimensional. Esses pontos representam
as escolhas ideais (em contraposio s factveis) e correspondem ao mximo de satisfao
que os indivduos podem obter. Supe-se, ainda, que um conjunto de escolhas factveis
tambm est posto nesse mesmo espao.
36

A representao formal desse argumento bastante comum nas obras do novo institucionalismo, mas
oportuno apresent-la tambm aqui. Ei-la: supem-se trs indivduos e trs preferncias assim distribudas,
1
2
3
X
Y
Z
Y
Z
X
Z
X
Y
Dessa considerao segue-se que escolhendo, com base na regra da maioria, entre X e Y, depois entre Y e Z,
e ento entre Z e X, a ordem da preferncia social ser X>Y>Z>X, portanto inconsistente.

As premissas corriqueiras sobre as preferncias so feitas de tal sorte que a

relao de preferncia dos indivduos pelas alternativas pode ser aferida pela
distncia entre a alternativa [factvel] e seu ponto ideal. Comparando duas
alternativas, o indivduo escolher aquela mais prxima do seu ponto ideal,
independentemente da direo. (Limongi, 1994:6).
Por decorrncia, a concluso a que chega McKelvey refora o teorema da impossibilidade
de Kenneth Arrow.
A natureza intransitiva da escolha social em Arrow implica a possibilidade da manipulao
do resultado por meio da ordem das votaes. Se trs alternativas devem ser escolhidas
duas a duas, conforme a regra da maioria, por trs indivduos, 1, 2 e 3, cujas preferncias
so respectivamente x, y e z, d-se que: se cabe ao indivduo 1 decidir a agenda, preferindo
x a todas as outras alternativas, ele, primeiro, contrapor y a z e depois, x a y, obtendo x
como resultado; o indivduo 2, caso lhe caiba a definio da agenda, seguir o mesmo
raciocnio, confrontando as alternativas aos pares, de modo a fazer com que a escolha
social seja a de seu maior interesse, ou seja, a alternativa y; o indivduo 3, igualmente
racional, se puder ordenar a votao, usar o mesmo clculo para fazer da sua preferncia,
z, a escolha coletiva. O teorema do caos, de McKelvey, permite a mesma afirmao:
definidos os atores e suas alternativas, aquele que compe a agenda pode conduzir a
votao de tal forma que a vontade contemplada seja a sua prpria e no a coletiva37.
D-se que em McKelvey, como em Arrow, nenhum equilbrio pode ser antevisto.
Escolhendo aleatoriamente qualquer alternativa disponvel, um manipulador hbil de
agenda pode garantir que seja ela a escolha social, independentemente das vontades dos
indivduos, ou seja, as preferncias individuais existem, mas podem traduzir-se em
resultados coletivos pouco representativos.
Esses dilemas relativos estabilidade e representatividade das escolhas sociais so
algo parecidos com a questo colocada por Olson: os efeitos agregados dos
comportamentos individuais podem levar a resultados coletivos perversos. O clculo
olsoniano leva presuno de que, em determinadas situaes, na falta de coordenao
central, as melhores escolhas individuais devero produzir as piores conseqncias para o
grupo. Nos dilemas identificados por Arrow e McKelvey, o consistente ordenamento
individual de preferncias produz ciclos na escolha coletiva. No primeiro caso, a lgica
37

Ou seja, dada certa configurao de preferncias, qualquer resultado pode ser obtido; por isso, o postulado
de McKelvey tambm conhecido como Teorema do Tudo Possvel. Uma descrio formal e sucinta
dessa idia est em Limongi, Fernando (1994).

formal do argumento leva concluso de que um equilbrio ser alcanado, mas no ser
satisfatrio; no segundo, as inferncias lgicas produzem uma certeza tambm perversa, a
de que em muitas situaes o nico equilbrio possvel a desero generalizada.
Felizmente, os resultados sombrios previstos por ambas as teorias no so comprovadas
pelos resultados dos processos decisrios observados no mundo real.
A no-confirmao emprica das previses olsonianas levou os especialistas a buscarem no
ambiente social elementos que explicassem a cooperao, quando a teoria induzia a esperar
o contrrio. A estabilidade nas decises polticas, geralmente verificada nas democracias
sobretudo nas decises tomadas pelos congressistas , contraria os teoremas da
impossibilidade e do caos e torna mais interessante o estudo das instituies que
conformam o comportamento individual.
Se a realidade no confirma as previses influenciadas pelos teoremas apresentados, os
neoinstitucionalistas deduzem e o confirmam empiricamente a partir de uma abordagem
positiva38 da poltica que a escolha social est direta e substantivamente relacionada
interveno das instituies. Conforme o novo institucionalismo, se nenhum equilbrio
esperado a partir da livre manifestao das preferncias individuais, tem-se um equilbrio
induzido pela estrutura institucional circundante. Logo, instituies contam e precisam ser
entendidas.

5.2. Instituies e Normas Sociais: Elementos Causadores de Estabilidade Poltica

Muitos estudos acerca do papel das instituies na estabilidade da escolha social podem ser
enquadrados naquela vertente conhecida como novo institucionalismo de escolha racional
(individualista metodolgico, segundo Limongi)39. Boa parte desses estudos relativa ao
38

Positiva, ou descritiva, em oposio a normativa, ou prescritiva. A teoria da escolha racional hard, com
seus argumentos formais e suas pretenses de parcimnia, normativa e diz como as coisas devem
acontecer, garantidas certas premissas da teoria. Explicaes da escolha racional soft, que primam pela
acuidade, como as do novo institucionalismo, fazem uma abordagem positiva dos fenmenos, ou seja,
verificam como as coisas efetivamente acontecem no mundo real e ento buscam entender o porqu.
39
Limongi (1994) comenta que existe atualmente certa confuso que impossibilita a definio do que seriam
os novos insititucionalistas genunos. A confuso deve-se ao fato de que o grupo pioneiro de especialistas
autodenominados novos institucionalistas perdeu a sua identidade inicial, e hoje muitos grupos reclamam
para si o ttulo de autnticos. O autor, ento, distingue alguns (cujos estudos sero comentados no captulo
seguinte) pela adeso comum, embora no exclusiva, ao individualismo metodolgico. Koelble (1995), por
sua vez, percebe e aponta nessa difusa literatura trs grandes vertentes sob as quais se colocam aqueles que
vem nas instituies (e no apenas na racionalidade individual) a explicao para os fenmenos polticos e
sociais. So elas: a) O novo instititucionalismo sociolgico, que minimiza o potencial do conceito de
racionalidade, alegando que os indivduos vivem imersos em uma ampla rede de relaes sociais,
econmicas e polticas que esto alm da sua capacidade de controle e cognio. As prprias instituies

funcionamento do Congresso americano e revela que as estruturas organizacionais do

Legislativo so compostas por mecanismos que garantem a cooperao, a estabilidade das
escolhas coletivas, a minimizao da incerteza e dos custos de transao, permitindo,
assim, que os indivduos maximizem suas preferncias.
Em se tratando de representante democraticamente eleito para o Executivo ou o
Legislativo , pode-se considerar de seu interesse fundamental tudo aquilo que signifique
retorno eleitoral positivo e que sirva de garantia sua sobrevivncia poltica. Segundo
Monteiro (1991), os polticos so orientados pela racionalidade de suas oportunidades
eleitorais, e, conseqentemente, pela necessidade de atender a demandas originadas em
suas respectivas bases de apoio eleitoral40. Esses atores, racionais que so, entendem que
para isso preciso garantir um mnimo de estruturao na interao cotidiana com seus
pares. A incerteza quanto estabilidade das decises tomadas e mesmo a instabilidade
efetiva decorrente de uma eventual aplicao extremada da regra da maioria comprometem
a realizao dos interesses dos eleitores e o futuro dos representantes. Entendendo isso, os
polticos no s aceitam a imposio de limites prpria escolha, como procuram
estabelecer certa previsibilidade na interao dos agentes, o que significa impor restries
ao uso da regra majoritria.
As restries regra da maioria esto implcitas no consenso com relao ao conjunto de
mecanismos que estrutura o comportamento dos indivduos em espaos decisrios como as
esto relacionadas s macroestruturas sociais e no aos interesses individuais, e os indivduos so,
geralmente, "variveis dependentes e pouco importantes". Por isso, quase absurdo atribuir tamanha
importncia a um suposto comportamento racional maximizador de utilidade. b) O novo instituicionalismo
histrico, que aceita o clculo nas aes individuais, mas no v autonomia nas preferncias dos indivduos
estas so determinadas pelo contexto institucional de tal forma que o produto das aes individuais no
controlado pelos atores, mas resulta da interao histrica entre grupos de interesses, idias e estruturas
institucionais (path dependence). c) O novo institucionalismo de escolha racional, que sustenta que os
indivduos e seus clculos so centrais na explicao de fenmenos polticos e sociais, de modo que as
instituies so variveis intervenientes ou dependentes, caso em que so consideradas como endgenas
(Tsebelis, 1990) , porque estabelecem, para as escolhas individuais, sem as determinarem totalmente, regras
e limites (Koelble, 1995). Cada uma dessas vertentes apresenta qualidades e limitaes e melhor sucedida
para explicar um conjunto especfico de eventos. A opo pelo novo institucionalismo de escolha racional
decorre do fato de se acreditar que a relao entre os atores e as instituies a serem estudados melhor
explicada por ela. De acordo com Koelble, e lembrando Tsebelis, se os parmetros culturais e institucionais
esto claros, pode-se supor que tem lugar a interao racional; portanto, quando se pretende analisar relaes
de barganha e troca dentro de burocracias e organizaes, os institucionalistas de escolha racional oferecem
instrumentos mais teis.
40
Parte-se do pressuposto de que os polticos so indivduos racionais, razoavelmente conscientes dos
prprios interesses, e agem em um cenrio de incertezas inevitveis buscando maximizar ganhos pessoais
(Santos: 1996; Andrade: 1998). Esses interesses consistem basicamente em poder, prestgio e renda. Quase
sempre, a realizao de tais interesses passa pela continuidade da carreira poltica, e isso, geralmente, s
possvel via (re)eleio o que implica ter de agradar ao eleitor. A definio dos objetivos que orientam a
ao dos polticos bem freqente na literatura. Muitas teses sobre a lgica da ao poltica partem dessa
premissa (ver estudos sobre o Brasil: Santos, 1994; Ames, 1986).

cmaras legislativas. Essa estrutura decisria restritiva visa ao processamento das escolhas
individuais, de forma a minimizar a incerteza prpria de uma espcie de estado de
natureza, em que a maioria pode tudo e, portanto, o risco de coalizes e polticas pblicas
movedias alto e a utilidade esperada das escolhas individuais mnima, ou negativa.
sabido que, em contexto de interao estratgica, s em raras ocasies os indivduos tm
incentivos para expressar sinceramente o que preferem. Os polticos, na maioria das vezes,
adotam a estratgia de ocultar as prprias preferncias, buscando poupar recursos e
maximizar benefcios na negociao com seus pares. Em princpio, as manifestaes
estratgicas de preferncias seriam mais um fator de insegurana e instabilidade presente
nas escolhas legislativas, mas, no mundo real, a impossibilidade da informao perfeita,
associada averso ao risco prpria dos indivduos racionais, induz ao comportamento
cauteloso o que contribui para a manuteno do status quo, ou seja, para uma maior
inrcia ou estabilidade das escolhas polticas41 (Monteiro, 1991).
As pessoas, porque tm averso ao risco, preferem situaes estruturadas, que limitam as
possibilidades de escolha (tanto a dos outros quanto a sua prpria). Assim, quando
indivduos concordam com certo conjunto de regras, eles entendem, ainda que estejam em
posio inferior, que situaes em que se privilegia o status quo so preferveis a situaes
inseguras, em que a interao, livre de qualquer constrangimento, tende a produzir
resultados indesejados para todos. Desse modo, instituies e normas podem ser
entendidas como mecanismos criados para evitar a imprevisibilidade extrema, ou seja, para
tornar mais eficientes as escolhas individual e social e para garantir alguma certeza quanto
ao futuro.
41

Dizem que o sapo, determinado a no perder a festa no cu, mas fingido-se desinteressado, entrou
clandestinamente no violo do urubu e foi. Mas, nem bem havia experimentado as guloseimas, foi
descoberto. Os organizadores, contrariados com a intromisso do bicho, decidiram puni-lo, despachando-o de
volta terra. E, a fim de descobrirem a mais eficiente punio para o sapo, estrategicamente quiseram saber
onde ele, o intruso, gostaria de ser atirado. No lago ou na pedra?, perguntaram. Por favor, na pedra, na
pedra!, implorou o sapo. Os donos da festa, ento, achando-se espertos, atiraram o sapo no lago. Essa uma
situao em que agentes sem informao perfeita procuram atuar estrategicamente, ocultando suas reais
preferncias, para obter o melhor resultado. Os organizadores zelam pela regra, ou pelo status quo (hoje,
aqui, sapos no so bem-vindos), e o sapo, empreendedor arrojado, vai, porque aceita o risco envolvido na
sua estratgia de se divertir a qualquer custo. No momento crucial, o sapo sups que os seus algozes fossem
agir contrariamente sua vontade; da, o seu comportamento safou-se, sem curtir a festa, mas o resultado
poderia ter sido fatal. No mundo real, as pessoas dificilmente so to audaciosas quanto o sapo da estria; ao
contrrio, tm averso ao risco, e, por isso, regras do tipo sapos no entram tendem a ser elementos
eficientes na manuteno do status quo (da estabilidade). Parece claro que, assim sendo, considerando o
conjunto mais amplo de regras, todos os envolvidos se beneficiam de alguma forma. A partir da fbula
comentada, pode-se presumir que em dia de festa no brejo muito provavelmente no ser permitida a entrada
de aves.

Eleitores observam resultados (Arnold, 1990). Em princpio, eles no esto interessados

nos mecanismos institucionais que produzem estas ou aquelas conseqncias, mas desejam
simplesmente que os efeitos perversos das decises polticas sejam breves e que os
benficos sejam estveis. Os polticos, por sua vez, objetivam alcanar crditos com os
bons resultados das polticas que aprovam e evitam ser responsabilizados por decises
vistas pelas bases eleitorais como malsucedidas. Por isso, querem ter responsabilidades
restritas, de forma a minimizar os esforos exigidos no atendimento dos interesses das suas
clientelas (e dos seus prprios) e a limitar os motivos pelos quais possam ser imputveis42.
Os mecanismos institucionais que organizam os trabalhos parlamentares e estruturam a
relao entre os ocupantes de cargos no Legislativo, no Executivo e na burocracia estatal
representam uma forma eficiente de diviso e delegao de funes e responsabilidades.
Esses mecanismos compem um intrincado sistema que:
a) torna complexa a responsabilizao pelas decises tomadas e cria dificuldades para que
o eleitor avalie e puna os atos eventualmente danosos de seus representantes se uma
poltica causa reao popular adversa, as acusaes recprocas entre os representantes
confundem os cidados menos informados, no lhes permitindo saber ao certo a quem
responsabilizar;
b) viabiliza as trocas e negociaes entre os decisores, minimizando os custos decisrios
que, de outra forma, seriam astronmicos cada ator deveria informar-se sobre tudo e
negociar com todos os demais;
c) oferece instrumentos de negociao indispensveis, que permitem incorporar ao
processo de barganha as variaes na intensidade das preferncias individuais (Sartori,
1994), facilitando as barganhas e a tomada de decises.
Por todas essas propriedades, esses mecanismos representam uma maneira eficiente de
estabilizar as decises da maioria em contexto democrtico.
Embora boa parte da literatura sobre a escolha racional privilegie as regras formais, sabe-se
que as normas sociais informais, ao lado das instituies, tambm reforam a
previsibilidade nas relaes de troca entre os atores. Elas no so imperativas como as
42

Interessante notar que isso gera uma conseqncia benfica no esperada. A organizao dos trabalhos
legislativos em jurisdies ou campos temticos especficos, por exemplo, facilita a accountability, tanto a
horizontal quanto a vertical, ou seja, a responsabilizao tende a ser mais eficiente quando se restringe o
nmero dos responsabilizveis. Naturalmente, isso implica reforo (enforcing) do vnculo principal-agent e
um elemento importante na estabilizao dos acordos.

regras formais, mas surgem como exigncia da racionalidade em contextos de interao

repetida. Em espaos fechados de negociao contnua, como as cmaras legislativas,
quando os indivduos atribuem suficiente importncia s negociaes futuras e crem na
probabilidade de que elas ocorram, acordos ex ante muitas vezes so estabelecidos
margem das regras institucionais stricto sensu43. Nesse caso, atributos individuais, como
honra, estima, convices ideolgicas, honestidade, carisma, etc., so elementos
importantes iniciao e manuteno da cooperao. Compromissos do tipo no opor
obstculos tramitao de certos projetos de lei ou apoiar incondicionalmente
determinada iniciativa legislativa so constantes entre legisladores e, muitas vezes, se
firmam nos atributos acima citados, ou seja, na credibilidade de cada um frente aos outros.
Margareth Levi (1991: 85) afirma que "sem dvida, os arranjos institucionais mais
eficientes incorporam um sistema normativo de regras informais internalizadas". Dentre
os princpios normativos que reforam a cooperao, destaca-se a norma de fairness (da
reciprocidade ou do agir de acordo com expectativas alheias 44). Segundo Levi, essa norma
contm tanto um elemento normativo quanto utilitrio e regula o comportamento
individual de modo particularmente eficiente, porque oferece uma regra que ajuda a
fundamentar o consentimento. Se os arranjos correntes representam uma barganha
aceitvel e se os agentes atendem a expectativas usualmente tidas como razoveis, o
padro de interao pode ser considerado fair. A norma da reciprocidade (fairness) , em
geral, publicamente informada e adaptada ao contexto social respectivo; sua internalizao
ocorre por meio de um processo social e leva a uma adeso gradativa por parte dos
indivduos. Quanto maior a crena dos agentes na efetividade da norma de fairness, maior
a probabilidade de se comportarem de acordo com ela, solidificando os acordos em torno
de regras decisrias e de decises polticas.

43

Conforme consta na literatura, em situaes de interao repetida, a rigor, as normas no seriam

necessrias para garantir ganhos de troca e acordos estveis. Santos (1996), com base na teoria dos jogos,
apresenta uma anlise aguda das diversas situaes que podem emergir da interao poltica no legislativo
brasileiro. A cada situao corresponde certo equilbrio cooperao ou desero que alcanado com
base em clculos individuais estritamente utilitrios. Esses clculos considerariam elementos institucionais
formais, objetivos, tais como o partido do poltico, sua rea de atuao, seus recursos polticos, suas
oportunidades, e outros, subjetivos, tais como a crena na probabilidade de interao futura entre os pares e o
valor que o legislador atribui a essa interao, etc. Contudo, tanto as normas restritas ao ambiente em
questo, como, por exemplo, a reciprocidade, quanto aquelas mais amplas, como a fidelidade exigida pela
amizade ou pela honra, podem servir como lastro aos compromissos estabelecidos. Segundo Levi (1991),
mesmo formas imponderveis de recompensa e punio, tais como a concesso ou a perda de estima,
reforam o grau de consentimento com relao aos acordos.
44
Em traduo de Fabiano Mendes dos Santos.

Em suma, se interaes repetidas so estabelecidas entre indivduos racionais, instituies

podem ser entendidas como mecanismos projetados para viabilizar acordos, e as normas
podem ser criadas e/ou invocadas para refor-los. Instituies e normas, conjuntamente,
minimizam os custos de transao entre as partes, estabilizam as relaes de troca,
induzem indivduos auto-interessados ao comportamento cooperativo e, por conseqncia,
aumentam os ganhos individuais e diminuem a insegurana quanto ao futuro. A
confluncia de todos esses fatores leva ao consenso quanto s regras e s normas, o que
produz estabilidade nas decises tomadas.
No prximo captulo sero mostradas evidncias empricas dessas idias. A partir de
estudos sobre o funcionamento dos parlamentos federais nos Estados Unidos e no Brasil,
buscar-se- demonstrar como os interesses individuais se expressam institucionalmente,
induzindo a certo padro de produo legislativa por meio das regras que definem o
processo legislativo e a relao entre Cmara e Poder Executivo.
A anlise ter como base a assertiva neoinstitucionalista de que a racionalidade individual,
as instituies polticas e a escolha social esto estreitamente relacionadas entre si. A partir
dessa suposio, a organizao legislativa da CMBH ser comparada com o modelo
americano e o modelo federal brasileiro. As concluses relativas Cmara Municipal,
feitas a partir do cotejo com as instituies mencionadas, sero reconsideradas luz da
produo legislativa e das entrevistas com vereadores e funcionrios desta Casa.

CAPTULO II

MODELOS ORGANIZACIONAIS E COMPORTAMENTO

PARLAMENTAR: O CONGRESSO NACIONAL

E A CMARA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE

1. Legislativos: Proposta de Estudo e Comparao

No captulo anterior foram explicitados os fundamentos tericos que orientaram esta

pesquisa, assim como as razes pelas quais se afirmou serem eles apropriados ao objetivo
que se tem em vista. Neste captulo, o modelo terico ser utilizado como instrumento de
anlise do comportamento de atores polticos cujas escolhas so adequadas estrutura
organizacional do Legislativo.
Adiante, sero apresentadas trs perspectivas de anlise do comportamento parlamentar,
que foram empregadas em estudos sobre a Casa dos Representantes dos Estados Unidos.
Em seguida, essas teorias sero utilizadas para o estudo do Legislativo brasileiro a
Cmara dos Deputados (CD), conforme identificada em pesquisas recentes, e a Cmara
Municipal de Belo Horizonte (CMBH), observada especialmente para este estudo. Ao final
do captulo, depois de comparada a organizao interna da Cmara Municipal com a dos
legislativos federais americano e brasileiro, buscar-se- comparar as predies do modelo
s informaes empricas, coletadas e organizadas de forma to sistemtica quanto
possvel, acerca do processo decisrio e da produo legislativa da CMBH.
Entende-se como produo legislativa o resultado agregado, o output, da interao dos
legisladores no exerccio de suas funes. As funes legislativas abarcam uma vasta gama
de atividades que vo desde a composio da Mesa Diretora e das comisses temticas at
a anlise das contas do Executivo. Alteraes nas constituies ou leis orgnicas, moes,
resolues, requerimentos e homenagens, entre outros, figuram entre os atos rotineiros dos

legisladores. Contudo, a literatura acerca da produo legislativa costuma dar especial

destaque produo de leis ou seja, tramitao e deliberao de legislao ordinria
, associando-a s regras que estabelecem os parmetros para essa produo45.
Naturalmente, isso ocorre porque a legislao ordinria reflete de forma eficiente os
dilemas envolvidos nas barganhas entre os legisladores e entre eles e o Executivo, com
vistas aprovao de polticas pblicas. Em outras palavras, o processo de produo
legislativa ordinria retrata adequadamente o padro das disputas entre os decision-makers
pela aprovao de medidas que beneficiem a eles mesmos e a suas respectivas clientelas.
Os dados empricos a serem analisados foram coletados por meio de pesquisa documental
e de entrevistas com vereadores e funcionrios da Casa. Esses dados se referem a duas
legislaturas consecutivas (1989-1992/1993-1996) e dizem respeito produo legislativa e
aos mecanismos institucionais que medeiam a interao poltica na Cmara Municipal de
Belo Horizonte. Elementos relevantes eventualmente presentes na tramitao dos projetos
tais como emendas, solicitao de urgncia na tramitao, votaes nominais, vetos, etc.
sero considerados46. O mesmo no ocorrer com outros recursos e atividades
parlamentares no relacionados produo legal ordinria. Na investigao aqui proposta,
pretende-se identificar as caractersticas bsicas do Legislativo municipal em Belo
Horizonte, para ento observar possveis associaes entre o modelo organizacional e a
parcela do seu output correspondente produo legislativa ordinria. Buscar-se-,
tambm, verificar a esperada associao entre a estrutura institucional e o comportamento
dos decision-makers no mbito da Cmara municipal.

2. Modelo Organizacional e Processo Legislativo na Literatura Norte-Americana

Diferentemente dos tradicionais estudos que privilegiam o sistema poltico eleitoral
(Douglas Rae 1967, Taagepera e Shugart 1989, etc.), a recente abordagem
neoinstitucionalista identifica no quadro institucional e organizacional dos legislativos um
45

As regras dizem respeito no apenas ao modelo organizacional cristalizado na forma do Regimento Interno
mas tambm a mecanismos superiores, inclusive os previstos na Constituio, que regulamentam a relao
entre os poderes. sabido que entre Executivo e Cmara ocorrem negociaes orientadas por regras e
normas prprias; isso pode levar os legisladores a abrirem mo de direitos parlamentares em troca de
vantagens obtidas em negociaes diretas com o Poder Executivo. Existe uma vasta literatura sobre esse
tema: parte dela ser comentada no prximo captulo em que o foco de anlise ser a interao ExecutivoLegislativo. Neste captulo, para testar o impacto das regras sobre o comportamento legislativo, apenas o RI
ser considerado.
46
Informaes detalhadas sobre o banco de dados seguem no apndice desta dissertao.

elemento explicativo autnomo e fundamental ao entendimento da produo poltica. Esses

estudos postulam a especificidade dos efeitos da organizao legislativa com relao
queles decorrentes dos princpios da representao poltica e da natureza dos vnculos
eleitorais entre os polticos e suas bases, to caros literatura poltica at ento produzida.
As pesquisas empricas sobre o Congresso dos Estados Unidos segundo consta, o mais
estudado do mundo so alguns dos mais conhecidos estudos na linha do novo
institucionalismo e apresentam o modelo de organizao interna das atividades legislativas
como a expresso institucional dos diversos interesses individuais em equilbrio. A partir
dos estudos feitos naquela Casa, especialistas constataram que a estrutura organizacional
do Legislativo guarda estreita relao com os interesses dos parlamentares individuais e,
portanto, com a produo legislativa.
Se as regras que orientam o processo legislativo efetivamente condicionam a atuao dos
legisladores, suas conseqncias no devem ser confundidas com aquelas decorrentes da
legislao poltico-eleitoral (Limongi & Figueiredo 1995). Assim, em que pese a
legitimidade e importncia da preocupao com as leis eleitorais e suas implicaes na
representao poltica, nenhuma anlise do desempenho dos parlamentares pode ignorar as
regras decisrias que vigem no interior do Parlamento. As instituies que conformam a
produo de leis, ao definir os parmetros para a relao dos parlamentares entre si e destes
com governo, exercem influncia direta no comportamento e na produo legislativos.
Esses estudos sobre o congresso americano se agrupam em trs vertentes analticas,
correspondentes a trs diferentes modelos legislativos que so conhecidos na literatura
referente ao tema como distributivista, informacional e partidria. O primeiro,
distributivista, assume que os mecanismos institucionais internos ao Legislativo favorecem
o logrolling, ou ganhos de troca, entre os legisladores que visam a atender sua base; o
segundo, informacional, conclui que os decisores projetam mecanismos que induzem
especializao e socializao das informaes de modo a minimizar as incertezas
inerentes ao processo decisrio; j os especialistas da terceira corrente, a partidria,
entendem que as regras legislativas favorecem os interesses partidrios representados no
Legislativo, sendo os partidos considerados como fundamentais ao atendimento dos
interesses poder, prestgio, estabilidade na carreira, etc. dos polticos individuais.
Cada um dos trs modelos organizacionais ser comentado a seguir, conforme a
necessidade de os comparar com as caractersticas do Congresso Nacional, que foram

identificadas por pesquisadores brasileiros. Uma vez que esses modelos se referem s
instituies legislativas norte-americanas, no se deve esperar que representem com
fidelidade os legislativos brasileiros.47 Por isso, s sero utilizados aqui como tipos ideais,
no sentido atribudo por Weber.

2.1. Legislativo e Barganhas Distributivas

O modelo distributivo composto por mecanismos institucionais que fomentam a prtica
do logroll apoio mtuo entre parlamentares para a consecuo alternada de benefcios
excludentes. Essa prtica a caracterstica mais evidente do comportamento legislativo por
apresentar retornos polticos e eleitorais compensadores, redundando assim numa forma
pragmtica de soluo dos conflitos de interesse.
A base do modelo distributivo um sistema de comisses que viabiliza o trabalho
legislativo e atende aos interesses mais comuns dos legisladores, os ganhos-de-troca
(Shepsle & Weingast: 1995). Os poderes e funes parlamentares so distribudos de tal
forma que possibilitam a cada parlamentar negociar com os demais a utilizao ou no de
suas prerrogativas, conforme queiram agilizar ou obstruir a tramitao de determinados
projetos de lei. A chamada "articulao poltica", os direitos parlamentares e a norma da
reciprocidade so elementos caros aos decisores no modelo distributivista.
De acordo com esse modelo, a autonomeao leva composio de comisses
homogneas formadas por parlamentares dotados de interesses intensos (preference
outliers) e preferncias semelhantes. Naturalmente, tal recurso garante informaes
privilegiadas sobre temas especficos. Assim, essas comisses controlam a deliberao
sobre as matrias a elas pertinentes, e, devido falta de restrio e de comedimento na
apresentao de emendas por parte dos no membros o que tende descaracterizar o
projeto original, comprometendo os ganhos distributivistas as informaes tendem a ser
mantidas sob monoplio da comisso. Isso assegura ganhos-de-troca que, dado o interesse

47

Mas convm notar que esses estudos representam uma inovao terico-metodolgica frutfera na
abordagem do tema (comportamento parlamentar) e comprovam empiricamente o impacto das regras
decisrias no desempenho dos legisladores (e a atuao possvel desses sobre as regras), revelando a estreita
relao, defendida no captulo anterior, entre os interesses e aes individuais e as instituies polticas.

dos membros pela reeleio, podem ser revertidos em benefcios para as respectivas bases
eleitorais.
Uma vez que cada parlamentar se ocupa dos temas de seu interesse na comisso de que
participa, esse modelo organizacional representa uma soluo bastante satisfatria, pois
viabiliza o logroll, dissemina os ganhos distributivos, permite o atendimento das demandas
clientelistas dos eleitores e mantm os redutos eleitorais dos polticos, aumentando suas
possibilidades de reeleio. Segundo o argumento distributivista, o sistema de comisses,
assim, cumpriria sua funo: produzir a estabilidade da escolha social (social choice),
minimizando as incertezas do processo poltico.
2.2. Legislativo e Informao
Devido complexidade e intensidade cada vez maiores das funes parlamentares, tornouse racional a diviso dos trabalhos por jurisdies temticas. Tal diviso se efetiva no
sistema de comisses tcnicas, que, sendo mecanismos especializados em produzir e
organizar informaes, tornam-se de fundamental importncia no processo legislativo. Os
legisladores, distribudos pelas diversas comisses, devem se especializar nos temas
respectivos, adquirindo a prerrogativa e a responsabilidade de deliberar sobre questes a
elas relacionadas.
No modelo informacional, o sistema de comisses, combinado com outros mecanismos do
processo de produo legal, funciona de forma a produzir ganhos de especializao,
disseminar a informao e incentivar a deliberao democrtica. Nessa perspectiva, quanto
mais informaes um decision-maker tiver sobre uma poltica que est sendo proposta e
sobre a opinio dos seus pares a respeito dela, menores os esforos demandados na
aprovao da lei, menores os riscos envolvidos na sua aplicao e maior a probabilidade de
agradar a seus eleitores. O modelo informacional tende a garantir esses benefcios. Neste,
como nos outros dois modelos, o sistema de comisses ocupa um lugar de relevo nas
atividades parlamentares, mas esta perspectiva se diferencia das outras em alguns pontos
fundamentais.
a) A premissa fundamental a de que no existe informao perfeita. No processo
poltico, bem como em outras reas da vida social, a incerteza inevitvel.
b) As instituies so vistas, por um lado, como preferncias cristalizadas e, por outro,
como endgenas. No primeiro caso, elas tendem a manter o status quo; no segundo,

so consideradas objetos de negociao e podem ser alteradas. Em caso de mudana

institucional, a distribuio dos payoffs entre os jogadores tambm devem mudar.
c) As mudanas institucionais so orientadas por instituies superiores. A regra
fundamental da maioria permite alterao de outras regras "menores", que compem o
modelo organizacional e que regulam, a posteriori, o comportamento dos legisladores.
d) A auto-indicao, se houver, no compromete a heterogeneidade das preferncias nas
comisses. Polticos igualmente interessados em determinado tema podem ter opinies
diferentes e mesmo opostas sobre ele. Necessariamente, as comisses sero
heterogneas, um microcosmo do plenrio e, portanto, representativas dos interesses
gerais dos decision-makers.
e) O plenrio detm o direito de avaliar o projeto e emend-lo, se for o caso. Esse recurso,
combinado com a pluralidade de preferncias nas comisses, torna racional a difuso
da informao. Isso ocorre porque a garantia da resoluo restritiva (limitao autoimposta pelo plenrio no que respeita, por exemplo, apresentao de emendas aos
projetos em tramitao) s dada aps o trabalho das comisses, e "estas precisam
informar o plenrio ao mximo", para estarem certas de que o plenrio no alterar o
projeto (Limongi, 1994). Esse fator justifica, segundo Krehbiel, a tramitao das
matrias em regime restritivo. Entendendo que a configurao de preferncias nas
comisses corresponde configurao das preferncias na Casa e que seus membros se
esforam para manter bem informadas suas bancadas, os legisladores tm incentivos
para auto-restringir seu direito de apresentar emendas, incentivando a especializao
nas comisses e tornando-as cada vez mais informativas. Quanto mais informaes as
comisses tcnicas apresentarem ao plenrio, maior a certeza de que este aceite a
resoluo restritiva e preserve a autonomia dos acordos e aes dos membros das
comisses. (Limongi, 1994)
Em suma, visando a reduzir as incertezas que envolvem as decises legislativas
incertezas no apenas quanto estabilidade dos acordos entre parlamentares, mas,
sobretudo, quanto aos efeitos das decises polticas os congressistas instituem no
processo legislativo alguns mecanismos que induzem difuso de informaes,
fomentando o debate e a deliberao democrtica no parlamento. A democratizao
informacional aproxima a preferncia mdia da comisso da preferncia mdia do plenrio

(Krehbiel, 1991), da a satisfao dos interesses majoritrios e no apenas dos interesses de

grupos ideologicamente homogneos que detm expertise sobre temas especficos.

2.3. Legislativo e Interesses Partidrios

Diferentemente das idias apresentadas, Cox & McCubbins (1993) argumentam que a
estrutura organizacional do Legislativo tem a funo central de viabilizar a realizao dos
interesses partidrios. O modelo partidrio no tem nas comisses o eixo principal da
organizao legislativa. Os novos institucionalistas partidrios afirmam que os partidos
polticos interferem fortemente nos trabalhos dos legisladores, porque so capazes de
produzir benefcios tais como a garantia da reputao dos polticos, a diminuio dos
custos decisrios para o eleitor por meio da disseminao de informaes a custo zero, a
estabilidade da escolha social atravs do controle da atuao dos seus membros e o
encaminhamento de benefcios para os distritos eleitorais que apiam seus candidatos.
No exerccio de seus poderes, os partidos controlam as aes dos representantes no interior
das Casas Legislativas, exercendo forte influncia no processo de decision making.
Eventos tais como a composio das comisses temticas ou a votao de determinadas
leis polmicas sofrem controle partidrio direto, motivo pelo qual a composio das
comisses ou a substncia das leis refletiriam os interesses poltico-partidrios
representados na Casa. Ademais, cargos importantes na direo legislativa (no caso
americano, o speaker, por exemplo) tambm so designados e controlados pelos partidos.
Em sntese, segundo os tericos deste modelo, os partidos dispem de recursos estratgicos
para prover benefcios relevantes carreira poltica dos decisores. Os partidos controlam a
agenda parlamentar e o trmite da legislao ordinria, regulam o comportamento de seus
filiados, produzindo cooperao e garantindo a estabilidade das decises legislativas. Uma
vez que os interesses de polticos individuais se realizam por meio da estrutura partidria,
no Legislativo os objetivos partidrios se sobrepem aos interesses individuais dos
parlamentares.

3. Processo Legislativo e Modelos Organizacionais no Brasil

Analisado luz dos modelos acima comentados, o padro organizacional dos legislativos
no Brasil nos mbitos federal, estadual e municipal apresenta caractersticas mistas, ou

seja, os mecanismos institucionais que compem o legislativo nacional so uma espcie de

hbrido

organizacional

que

combina

mecanismos

institucionais

informacionais,

distritubivos e partidrios. Mas, ser mostrado que o Colgio de Lderes, uma

peculiaridade do caso brasileiro, restringe a liberdade dos parlamentares, levando-os a se
comportarem de acordo com a orientao das lideranas dos partidos. Limongi e
Figueiredo (1994, 1995, 1996) afirmam que esse fato redunda na realizao dos interesses
partidrios, em detrimento da difuso de informaes, da especializao parlamentar e, at
mesmo, do logroll.
Os tpicos seguintes revelam, de modo mais detalhado, algumas caractersticas da
organizao legislativa, consideradas fundamentais ao entendimento do processo de
produo legal no pas.

3.1. Distributivismo e Processo Legislativo

No se pode dizer que o modelo organizacional brasileiro seja distributivo "puro", mas as
definies constitucional e regimental dos direitos legislativos induzem a uma grande
atividade individual dos legisladores e a uma intensificao do logrolling. Em pesquisa de
Figueiredo & Limongi (1994), confirmou-se que a contribuio dos parlamentares
apresentao de matrias no Congresso esteve, entre 1987 e 1991, sempre acima de 80%
do total de projetos apresentados no perodo. Embora as proposies possam ser feitas
coletivamente pelos partidos, comisses e outros agrupamentos de legisladores a
grande maioria dos projetos de autoria individual.
No entanto, segundo os autores da pesquisa, em que pese o enorme poder propositivo do
legislador individual, a sua capacidade de influenciar o resultado legislativo bastante
reduzida. As regras do processo decisrio favorecem sobremaneira as lideranas
partidrias. Devido interveno do Colgio de Lderes, que visa a evitar a morosidade
dos trabalhos, especialmente no que respeita aos projetos enviados pelo Executivo e pelo
Judicirio, a participao dos parlamentares ocorre apenas quando se esgotam todas as
possibilidades de negociao e a matria submetida a plenrio (Figueiredo & Limongi:
1995).
Essa uma observao contundente, mas no se deve, por isso, ignorar ou subestimar o
aspecto distributivista do Legislativo brasileiro. inquestionvel o poder das lideranas e o

conseqente arrefecimento da fora das comisses e do plenrio. verdade tambm que

muitos dos projetos apresentados so reconhecidamente inviveis e servem apenas para
que se crie um "fato poltico" ou para que o legislador se desobrigue de promessas
irresponsveis ou mal informadas que fez aos seus eleitores ele faz constar formalmente
que atuou em defesa de seus representados e, neste caso, a responsabilidade pela no
aprovao da proposta deixa de ser sua para ser daqueles que a rejeitaram. Grande parte
dessas propostas, seno todas, so rejeitadas pelas comisses competentes logo no incio
do processo, inclusive para desafogar a agenda parlamentar saturada pela atuao
legislativa individual descomedida (Figueiredo & Limongi, 1994). Nesse caso, no h
utilizao de oportunidades ou recursos polticos e, portanto, no h a prtica do logroll.
Mas nem todas as aes legislativas individuais so controladas pelo Colgio de Lderes ou
pelo Executivo atravs das lideranas. A proposta de lei rejeitada quando a sua
apresentao meramente protocolar, mas quando fundamental ao futuro eleitoral do
propositor, inicia-se um processo de articulao poltica, em busca do apoio da maioria,
para sua aprovao. Esse um momento em que certamente ocorrem o apoio mtuo, o
logroll, e os ganhos de troca.
Existe, ainda, o recurso da apresentao de emendas. Estas so, muitas vezes, mais
relevantes do ponto de vista do retorno eleitoral do que os prprios projetos de lei. Dados
os limites do poder do parlamentar em propor leis de sua preferncia (aquelas que
produzem custos difusos e benefcios concentrados), hoje, as emendas ao oramento so,
por excelncia, o mecanismo de viabilizao da poltica pork barrel48.
No interregno democrtico que perdurou de 1946 a 1964, os deputados federais podiam
propor polticas que geravam despesas sem indicar a fonte imediata de recursos para a sua
execuo. Santos (1994) comprovou que nesse contexto institucional a maioria das leis
aprovadas pela Cmara dos Deputados correspondeu a propostas que aumentavam as
despesas oramentrias mais precisamente, leis alocativas de impacto concentrado. A
partir da Constituio de 1988, contudo, somente ao Executivo permitido aprovar
medidas que geram gastos. Desde ento, o direito de apresentar emendas ao oramento
realocando verbas entre rubricas, mas sem alterar os valores oramentrios finais passou
a ser o nico mecanismo formal que permite ao legislador encaminhar recursos para sua
48

A propsito, convm citar um comentrio recente, publicado na Revista Veja, do relator da reforma
tributria, Mussa Demes (PFL), sobre o assdio dos colegas e do governo: "Esto me tratando com bandeja
de prata e toalhinha de renda."

clientela. Em decorrncia disso, atualmente, o perodo de discusso da proposta

oramentria marcado por negociaes especialmente49 freqentes e intensas entre os
deputados e senadores.
Os estudos desenvolvidos por Limongi & Figueiredo (1994) comprovam isso. No perodo
estudado, eles identificaram que "as emendas tendem a ser introduzidas individualmente
pelos parlamentares e [...] no h qualquer razo para que os parlamentares faam uso
comedido dessa prerrogativa". (Limongi & Figueiredo, 1994: 33) Os autores observam
ainda que, apesar do "nmero inadmissvel de propostas de emendas", os critrios para a
sua priorizao no permitem qualquer objetividade.
Segundo o Regimento Interno (RI) do Congresso Nacional (CN), a Comisso Mista do
Oramento (CMO) composta por 120 membros. Ainda que seja unnime em aprovar
determinada proposta oramentria, essa comisso dever conceder benefcios a mais 173
parlamentares (que, somados aos seus membros, dariam um total de 50% +1 dos 597
membros do CN) para que o oramento seja aprovado na Casa. Essa condio, aliada
falta de critrio efetivo de priorizao das emendas apresentadas, induz barganha entre
parlamentares pelo apoio mtuo a propostas de alocao naturalmente, do tipo pork
barrel das verbas oramentrias. Outras caractersticas do processo ampliam a
necessidade de negociao entre parlamentares individuais. Segundo o Regimento Interno,
a CMO deve substituir 50% dos seus membros a cada ano; outro dispositivo do mesmo
regimento diz que nenhum parlamentar poder fazer parte da comisso por mais de dois
anos consecutivos. Essas duas normas produzem acentuada rotatividade na comisso
(renovao de 100% a cada 2 anos) e permitem supor que os seus membros fazem
concesses durante a permanncia na comisso, para serem recompensados no futuro,
quando j no estaro na CMO50.
49

"Especialmente" porque um estudo desenvolvido por Ames (1986), tambm focalizando o perodo
1946-1964, comprova que a apresentao de emendas ao oramento j era uma estratgia bastante difundida
entre os parlamentares. natural supor que, hoje, no havendo mais a possibilidade de reencaminhar
recursos via aprovao de leis ordinrias, utilize-se mais o recurso de emendar propostas do Executivo.
50
Nota de reviso: as informaes sobre o critrio de composio da Comisso Mista de Oramento (CMO)
foram obtidas, poca, de fontes em que no constam as mudanas ocorridas em 1995. Faz-se necessrio,
por isso, uma complementao: A exigncia de renovao de 50% da comisso a cada ano e a limitao do
mandato dos membros em dois anos foram abolidas em outubro de 1995 pela resoluo n. 2/95-CN. Essa
alterao, contudo, no compromete a afirmao de que, apesar da influncia dos partidos via Colgio de
Lderes, o distributivismo um fenmeno marcante no Congresso Nacional. Pode-se citar, como reforo a
essa afirmao que [...] o jogo oramentrio, na fase de apreciao da proposta do Executivo, que se
desenrola no mbito da Comisso Mista de Oramento, caracteriza-se pela ajuda mtua e pela troca de
favores (logrolling), tipicamente em torno de projetos pork-barrel, sendo a moeda de troca as emendas ao
oramento (Santos; Machado; Rocha, 1997: 118).

Pode-se concluir da que, no processo de discusso oramentria, a possibilidade de

introduzir emendas est sujeita ao poder de barganha de cada um, porque essa introduo
depende de apoio na CMO, no Colgio e no plenrio. Os acordos entre legisladores, dentro
ou fora da comisso, tornam-se imperativos no processo de seleo de emendas, e estas so
a mais importante fonte de recursos para as leis pork barrel. Dada a limitao institucional
imposta pela Constituio de 1988, a fase de negociao e votao do oramento um
momento crucial garantia de sobrevivncia eleitoral, e os mecanismos regimentais no s
viabilizam, como tornam imperativas, as negociaes do tipo logroll.
Em suma, embora existam no CN mecanismos institucionais que limitam a atuao dos
parlamentares individuais em favor do Colgio de Lderes e do Executivo, parece razovel
afirmar a existncia de diversas e importantes situaes em que os interesses
distributivistas se manifestam e tm grandes chances de ser atendidos.

3.2. Sistema de Comisses e Informao

O sistema de comisses, como no poderia deixar de ser, tambm est presente nos
legislativos do Brasil, seja no nvel federal, estadual ou municipal. No hbrido brasileiro, o
funcionamento das comisses temticas aquilo que aproxima o Congresso Nacional do
modelo informacional, muito embora a sua influncia seja limitada, devido a elementos
que revelam tanto a influncia partidria (sobretudo por meio do Colgio de Lderes) nos
trabalhos comissionais quanto atuao individual dos parlamentares.
Formalmente, o sistema de comisses tem funes previstas no Regimento Interno, e o
cumprimento

de

suas

funes

implica:

diviso

dos

trabalhos

parlamentares,

descentralizao decisria e autonomia no que respeita s jurisdies temticas sobre as

quais as comisses detm monoplio. Segundo Figueiredo e Limongi, a descentralizao
dos poderes e funes legislativos pressupe o funcionamento efetivo das comisses em
dois sentidos: primeiro, elas devem fazer uso da prerrogativa de decidir sobre questes
para as quais foram formalmente designadas, de forma a garantir ganhos na qualidade dos
trabalhos legislativos; e, segundo, devem ser rota obrigatria das matrias que sero
apreciadas em plenrio. Contudo, afirmam os autores, o que ocorre no Congresso brasileiro
um esvaziamento do sistema comissional enquanto via obrigatria de passagem das
proposies legislativas, fato esse que diminui os incentivos para a atuao mais efetiva
nas comisses e impede o reforo do seu papel de instncia especializada na apreciao

legislativa (Figueiredo e Limongi, 1996). Por outras palavras, a existncia de outra

instncia decisria efetiva, que se superpe s comisses, altera o fluxo ordinrio dos
trabalhos parlamentares, de modo que o processo legislativo na Cmara dos Deputados se
torna bastante centralizado.
O instituto responsvel pela centralizao do processo legislativo tambm
regimentalmente previsto: o Colgio de Lderes. "A influncia do Colgio de Lderes no
processo legislativo se d atravs do recurso da urgncia [fartamente utilizado embora
tenha sido pensado como um mecanismo excepcional] que altera o fluxo ordinrio das
matrias retirando das comisses a sua prerrogativa decisria." (Figueiredo & Limongi,
1995: 187-188)
Fabiano Mendes dos Santos estudou o processo de composio das comisses na Cmara
dos Deputados e, de certa maneira, reforou o argumento de Figueiredo e Limongi. Santos
identifica a influncia dos partidos na formao de diversas comisses, indicando
componentes altamente comprometidos com a posio adotada pelo partido em plenrio 51.
No entanto, esse autor identifica em outras comisses a presena de especializao prvia
como a varivel explicativa predominante na sua configurao. E existem ainda outras
situaes em que nem coeso partidria nem especializao prvia definem o critrio de
composio. Santos conclui, concordando com os autores acima citados, que "existe certa
tenso entre a tendncia de se adotar um modelo de comisses especializadas e, portanto,
dotadas de elevado poder decisrio, e a propenso dos lderes [de partidos e de
bancadas] em intervir no trabalho do sistema comissional."52 Essa descoberta revela "um
compromisso entre elementos de auto-seleo e de controle partidrio, de individualismo
e de coletivismo." (Santos, 1998: 22).
Outro trabalho sobre o sistema de comisses, desenvolvido recentemente por Carlos
Pereira e Bernardo Mueller (1999), apresenta concluses esclarecedoras no que respeita s
funes das comisses no Brasil e ao seu papel na produo e difuso de informaes.
Atravs de uma adaptao da teoria informacional para as especificidades das instituies
51

Observe-se que o autor investiga apenas as indicaes para 6 comisses permanentes, incorporando
somente duas variveis explicativas: insero profissional prvia e ndice de adeso partidria dos titulares
dessas comisses. Evidentemente, a anlise de todo o sistema comissional com a incluso de outras variveis
independentes, tais como a base eleitoral dos componentes, lembra o autor, poderia permitir concluses mais
avanadas.
52
O recurso utilizado pelos partidos para interferir no trabalho nas comisses o do pedido de urgncia: isso
reduz o tempo disponvel para a discusso da matria, limita a capacidade de barganha das comisses e a
possibilidade de elas influrem no contedo das leis.

do Congresso Nacional, Pereira e Mueller testaram sua hiptese usando os dados da

legislatura de 1995-1998. A anlise da escolha de procedimentos de urgncia e no
urgncia fornece evidncias empricas de que as comisses na Cmara dos Deputados tm,
de fato, pelo menos parcialmente, um papel informacional.
Os autores entendem que o pedido de urgncia, largamente utilizado pelo Executivo,
compromete a atuao das comisses tcnicas. Mas, no obstante esse instrumento
privilegiado, afirmam, o Executivo consome recursos tentando arregimentar membros leais
para as vrias comisses, o que sugere a existncia de funes relevantes que elas podem,
efetivamente, desempenhar em nome do Executivo. Ento,
pursuing the idea that a committee with proposal powers and an ex-post veto
(Shepsle and Weingast, 1987) is able to predominate over a majority on the floor,
[...] suggested the executive in Brazil may benefit from having a series of loyal
committees pass legislation which it can enforce through its veto power. This
would serve the purpose of expediting a bills path in Congress and avoid
confrontation on the floor. However, this seems to be too small of a role to justify
such a complex system. It does not seem likely that this is the only contribution
provided by the committees, so we turned to investigate whether they serve the
purpose of generating information and reducing uncertainty (Pereira & Mueller,
1999: 19).
Alm da funo de viabilizar a especializao parlamentar sobre temas especficos, as
comisses teriam ainda o papel de desafogar os trabalhos legislativos por meio da
distribuio dos projetos apresentados; ademais, elas viabilizariam a interveno tanto do
Executivo53 quanto dos partidos j influentes na Casa, porque contm membros
interessados em defender as propostas governistas. Quando a atuao especializada das
comisses indesejada, o Executivo e os lderes partidrios podem solicitar tramitao em
regime de urgncia, limitando, por exemplo, a atuao dos opositores, estejam estes nas
comisses ou no plenrio (de onde poderiam propor emendas enquanto os projetos so
avaliados pelos experts).
Contudo, Pereira e Mueller no aceitam os argumentos de que as comisses existem
apenas para desempenhar essas funes. Segundo eles, h uma relao entre os custos
envolvidos no tempo gasto para a deliberao intra comisso (waiting costs) e os
benefcios informacionais esperados das discusses livres dos limites temporais impostos
53

Pelo menos no que respeita s comisses especiais constitudas para discutir, entre outras coisas, as
medidas provisrias editadas pelo executivo , o relator investido de grande poder, o que faz com que as
negociaes em torno das alteraes propostas no se dem entre relator e membros mas entre relator e
gabinetes ministeriais, facilitando, sobremaneira a interferncia do governo nos trabalhos da Casa
(Figueiredo & Limongi, 1997).

pelo pedido de urgncia. Se os waiting costs esperados so maiores que os possveis

benefcios informacionais, tem-se a tramitao em regime de urgncia; se o contrrio
acontece, as comisses estaro livres para discutir a matria produzindo e disseminando
mais informaes sobre a questo em debate. Segundo os autores:
The equilibria attained in this game indicate that, except for a waiting cost, all
parties prefer an urgency petition not to be requested, thus allowing the committee
to gather and disseminate the information. The informational gain to the floor and
the executive is higher than the distributive loss. However, given the existence of a
cost for delays in having a bill approved, in many instances the floor and/or the
executive may prefer to request the urgency procedure. The main testable
hypothesis generated by this model is that the more outlying committees should,
ceteris paribus, receive more urgency petitions. This happens because the further
the median committee preference from the median floor preference, the less
information the committee will reveal in equilibrium, and therefore the waiting cost
will have a higher probability of outweighing the informational gain (Pereira &
Mueller, 1999:20)
Tais afirmaes so tecnicamente bem fundamentadas54 e permitem concluir que, no
Congresso Nacional, ao menos parcialmente, as comisses temticas cumprem o seu papel
informacional.

3.3. Partidos Polticos, Colgio de Lderes e Poder Executivo: Agentes da Produo

Legal no Brasil
Duas caractersticas importantes devem ser destacadas no funcionamento do Legislativo
brasileiro: a atuao disciplinada dos partidos polticos e a interferncia do Executivo nas
atividades parlamentares, ambas viabilizadas pela presena ativa do Colgio de Lderes.
No obstante as crticas legislao eleitoral permissiva, que produz uma alta
fragmentao partidria e parlamentar, incentiva a criao de partidos de aluguel e a
migrao partidria intensa (Lima Jnior, 1991; Nicolau, 1996; Tavares, 1998; Melo,
1999), pode-se afirmar que na Cmara dos Deputados os partidos funcionam. Em
contraposio s afirmaes at ento aceitas, Figueiredo e Limongi (1995), a partir da
anlise das votaes nominais das quais participaram os deputados federais entre 1989 e

54

O estudo fundamenta-se em uma adaptao da teoria informacional de Giligan e Krehbiel para as

especificidades das instituies do Congresso Nacional. A hiptese testada a partir de um modelo de
regresso multivariada (Probit), aplicado s escolhas de procedimentos de urgncia e no urgncia (varivel
dependente). Segundo os autores, os testes forneceram "evidncias empricas de que as comisses na Cmara
dos Deputados tm de fato, pelo menos parcialmente, um papel informacional". (Pereira e Mueller, 1999: 01)

1994, observaram que em plenrio a maioria dos deputados obedece s orientaes dos
lderes partidrios.
A disciplina partidria na Cmara produto da atuao eficiente do Colgio de Lderes,
um grupo restrito e influente, composto por lideranas cujo papel consiste em controlar o
comportamento das bancadas parlamentares e intermediar as negociaes entre plenrio e
Executivo. Dessa forma, o Colgio se torna agente definidor na conduo do processo
legislativo. Nas votaes nominais observadas na Casa, as bancadas partidrias seguiram o
encaminhamento proposto por seus lderes.
Conforme consta nas concluses de Figueiredo e Limongi, alm de disciplinado, o
comportamento dos membros de partidos apresenta uma previsibilidade razovel, se
considerados os blocos ideolgicos a maioria das mudanas de partidos que ocorrem se
do intra e no entre blocos; alm do mais, segundo os autores, o padro das coalizes
partidrias desenhadas para as votaes nominais na Casa revela que ali existem
agrupamentos que, com relao s posies ideolgicas adotadas nos momentos decisivos,
se distinguem claramente uns dos outros.
O comportamento, em plenrio, dos sete maiores partidos55 permite concluir que eles
podem ser dispostos em um continuum, da direita para a esquerda, com a esperada relao
entre a posio ideolgica professada pelo partido e a sua posio no continuum. Enfim,
concluem os autores que, "por fora regimental, lderes partidrios controlam a agenda
parlamentar e, dessa forma, restringem o campo aberto s atividades individualistas dos
congressistas" (Limongi & Figueiredo, 1995:500); com isso, as decises do plenrio
tendem a ser altamente previsveis.
Essas descobertas, contudo, so recentes e no h consenso em torno delas. Uma crtica a
tais argumentos apresentada por Antnio Octvio Cintra, com base em estudos de Barry
Ames56, em que se questionam as afirmaes de Limongi e Figueiredo sobre a disciplina
partidria e a suposta confiabilidade da base de apoio do Executivo. Segundo Ames,
comenta Cintra, tais inferncias no podem ser extradas apenas a partir dos estudos das
votaes finais, porque a votao de uma proposta de lei feita pelo Poder Executivo, ainda
55

So eles, da direita para a esquerda: PDS/PPR, PFL, PTB, PMDB, PSDB, PDT e PT. O Estudo desses
partidos permitiu concluses acerca da coerncia ideolgico-partidria na Cmara dos Deputados. Os
partidos menores foram adicionados anlise e provou-se que seus membros tambm seguem a orientao da
liderana.
56
Crticas apresentadas no jornal O Tempo. Cintra fundamenta-se em Ames, A Theory of Legislative Parties
in Brazil e Melo, Carlos Ranulfo F. de. Retirando as Cadeiras de Lugar: Migrao Partidria na Cmara
dos Deputados, tese de Doutoramento, UFMG, 1999.

que seja aprovada, d-se sobre um texto muitas vezes mutilado bastante diferente do
projeto inicial. Alm disso, projetos importantes do Executivo s vezes sequer so
enviados, dadas as expectativas negativas com relao sua apreciao pela Cmara ou
pelo Congresso Nacional. Para Ames, a anlise das votaes conflitivas (mais que as
consensuais) traduz melhor a relao entre os mencionados poderes. Nas votaes
marcadas por conflitos de interesses mais intensos, o Executivo tem mais trabalho para
garantir a cooperao da base governista e, por decorrncia, tem menos certeza de que os
parlamentares se comportaro conforme a orientao das lideranas. Nesses casos, a
cooperao s possvel aps intensas negociaes entre parlamentares, lideranas e Poder
Executivo o que pode redundar em alteraes substantivas na matria, em favor dos
interesses dos congressistas individuais (e possivelmente de seus representados) e em
detrimento das vontades do Executivo e do Colgio de Lderes.
Cintra apresenta mais um questionamento acerca da afirmao de que os congressistas so
disciplinados. Esse autor lembra, citando Melo (1999), que a migrao partidria
parlamentar intensa em mdia, 30% das bancadas migram induzindo a uma concluso
distinta daquela alcanada por Figueiredo e Limongi. Segundo Cintra, a disciplina
detectada pode ser possvel porque aqueles congressistas que discordam de certas posies
adotadas pelos partidos, ou lderes, simplesmente trocam de agremiao. verdade que a
migrao geralmente ocorre intra blocos, mas a previsibilidade do comportamento
parlamentar com relao a matrias de claros recortes ideolgicos nada permite inferir
quanto s escolhas parlamentares referidas a matrias importantes em que tais recortes no
so ntidos, como ocorreu com as reformas previdenciria e administrativa (Cintra, 27,
abr., 2000: 10).
Ainda que as afirmaes de Limongi e Figueiredo gerem polmica com relao ao
comportamento disciplinado dos congressistas e ao apoio confivel do Legislativo s
propostas do Executivo, o mesmo no ocorre com aquelas que afirmam a altssima
influncia deste Poder nos trabalhos parlamentares. Associada ao Colgio de Lderes,
existe ainda esta caracterstica notvel do modelo brasileiro: a supremacia do Executivo
frente ao Legislativo no tocante ao processo de produo legal.
A Constituio de 1988 garantiu ao Executivo amplos poderes legislativos, os quais so
regulamentados no Regimento Interno da Casa. O Executivo tem exclusividade na
proposio de leis oramentrias e administrativas, poder de editar medidas provisrias,

direito de emendar proposies dos legisladores, poder de vetar, direito de solicitar

tramitao em regime de urgncia, etc., alm de poder concorrer com o Legislativo na
proposio de outras matrias ordinrias.
Alm do mais, o Executivo tem a vantagem de no enfrentar problemas de cooperao
relacionados seleo das proposies que apresenta ao Congresso Nacional. O processo
de seleo se d no interior das agncias subordinadas ao chefe do governo e , portanto,
uma escolha institucional e coordenada de forma central57. Sendo assim, os projetos da
oriundos no enfrentam os problemas prprios de escolhas sociais atomizadas. J no
Legislativo, ao contrrio, os projetos apresentados individualmente pelos parlamentares
resultam de escolhas descentralizadas e enfrentam, em sua tramitao, os dilemas de um
processo coletivo de seleo (Figueiredo & Limongi, 1994).
Se a supremacia do Executivo sobre a Cmara foi preservada por meio de mecanismos
previstos na Carta Magna de 1988, a instituio do Colgio de Lderes, com a funo de
estruturar e agilizar os trabalhos legislativos, reitera esse desequilbrio na relao entre os
Poderes porque reduz os custos polticos relacionados s estratgias do governo 58, ou seja,
o RI da Cmara dos Deputados consagra um formato decisrio centralizado que se
harmoniza com o papel preponderante do Executivo59 (Figueiredo & Limongi, 1995: 187).
Essas vantagens, previstas e implementadas em forma de prerrogativas regimentais,
redundam em efetiva interferncia do poder Executivo nas atividades do Congresso, de
modo que o Poder Legislativo se encontra em posio inferior ao Executivo, que capaz
de ditar o cronograma e o contedo dos trabalhos parlamentares.
Em suma, o Congresso Nacional apresenta caractersticas dos trs modelos constantes na
literatura americana e contm, ainda, traos particulares que produzem conseqncias
relevantes na atividade legislativa dos congressistas brasileiros. Os direitos parlamentares
57

As proposies introduzidas pelo Judicirio apresentam essa mesma vantagem.

Em uma das entrevistas realizadas para este trabalho, um vereador da CMBH alcunhou o Executivo
brasileiro de super legislador. A pesquisa desenvolvida por Figueiredo e Limongi confirma essa idia. Das
propostas apresentadas ao Congresso, o ndice de aprovao maior para as do executivo. Considerando o
total de leis aprovadas, apenas 98 em 901 foram apresentadas pelos parlamentares, ou seja, 11%; quando se
consideram apenas aquelas que o legislativo tambm tem competncia para propor, restam apenas 267 leis.
Nesse caso, a participao relativa do legislativo aumenta para 37%. Resultado: mesmo em propostas de
iniciativa concorrente, o Executivo leva acentuada vantagem. No que respeita ao tempo de tramitao, mais
vantagem para o Executivo. Devido aos freqentes pedidos de urgncia e outros recursos previstos no
processo, as propostas do executivo tm a tramitao acelerada e recebem parecer final favorvel em tempo
significativamente menor (Figueiredo e Limongi, 1995: 184-185).
59
Sem contar que, para alm do recurso formal, existe no Legislativo uma especial receptividade com relao
s matrias enviadas pelo Executivo (Limongi & Figueiredo, 1994; Figueiredo e Limongi, 1995).
58

individuais e o individualismo descontrolado, no que diz respeito autoria de proposies

e de emendas a projetos de lei no Legislativo federal, sugerem o distributivismo, ou seja, a
busca de ganhos de troca por meio do logrolling. O sistema de comisses temticas
ideologicamente heterogneas, quando atuante60, tende a fomentar a especializao e a
difuso de informao, representando, por isso, um mecanismo informacional. Alm do
mais, destaca-se o Colgio de Lderes como o instituto que mais influencia o processo
legislativo na Cmara dos Deputados. O Colgio, composto por representantes de bancadas
partidrias, centraliza as escolhas, minimiza a influncia das comisses e do plenrio,
viabiliza a realizao dos interesses de partidos e facilita a interveno do Executivo nos
trabalhos parlamentares.
O Executivo, que j dispe de prerrogativas legislativas importantes, tem aumentado o seu
poder de interferncia direta ou indireta na atuao do legislador individual, das comisses
e dos partidos. O resultado um Legislativo com um plenrio sem foras, comisses
tcnicas com limitadas capacidades de interferir no processo legislativo, agremiaes
partidrias cujas lideranas detm razovel poder de coibir as escolhas individuais e um
Executivo forte, que encontra na Constituio Federal e no Regimento Interno da Cmara
os recursos para controlar o processo de produo legislativa.

4. Processo Legislativo nos Governos Estaduais: Assemblias Legislativas de Minas

Gerais e de So Paulo
Neste tpico apresentam-se informaes sobre a organizao legislativa no plano estadual.
A partir de estudos feitos por Ftima J. Anastasia, sero conhecidas algumas caractersticas
fundamentais do processo legislativo presentes nas Assemblia mineira61. Na oportunidade,
Assemblia Legislativa de So Paulo tambm ser citada como exemplo.
Em recente pesquisa sobre a organizao, a produo e o comportamento legislativos na
Assemblia Legislativa de Minas Gerais (ALEMG), Anastasia revelou um acentuado
60

conforme se sabe, a atuao do Executivo e do Colgio de Lderes acelera sobremaneira o processo

legislativo e suplanta as atividades comissionais.
61
convm ressaltar que o esforo da autora o de mostrar em que medida a Assemblia de Minas Gerais
distingue-se da grande maioria dos Legislativos brasileiros, devido s alteraes que sofreu nos ltimos anos
a partir do esforo sistemtico de deputados e funcionrios pela construo de uma imagem positiva dessa
Casa. A apropriao aqui feita do trabalho de Anastasia tem uma funo diversa: busca revelar traos mais
genricos da ALEMG, aquilo que ela guarda em comum com as demais Casas, de modo a destacar o que se
supe ser as caractersticas fundamentais do processo legislativo no mbito dos estados brasileiros. Para um
entendimento das especificidades do Legislativo estadual mineiro, ver Anastasia (1998).

processo de mudana institucional ancorada nos interesses poltico-eleitorais dos

Deputados estaduais e na sua relao com a sociedade mineira. A autora apresenta as
inovaes institucionais ocorridas na ALEMG notavelmente a criao de mecanismos
institucionais de interlocuo com grupos organizados da sociedade civil, mecanismos
esses que, segundo a autora, induzem a um novo equilbrio na relao entre representao e
participao polticas, em favor da democracia em Minas Gerais.
A ampliao dos espaos institucionais e a criao de novos procedimentos de deliberao
poltica permitiram incorporar novos atores e democratizar o processo poltico no perodo
entre eleies, alm de reforar o papel dos partidos e das comisses o que altamente
desejvel do ponto de vista da normatividade democrtica. Enfim, a clara tendncia
democratizao na Assemblia mineira, demonstrada pela autora, est expressa no maior
acesso aos direitos polticos e informao por parte de certos atores polticos, cuja
participao era, outrora, dificultada ou impossvel.
Mas preciso lembrar uma "palavra de advertncia, prudente e imprescindvel" que Ftima
J. Anastasia apresenta no incio do trabalho: "os processos e fenmenos analisados [...]
sinalizam, muito mais, uma tendncia e uma potencialidade a ser explorada do que a
realizao completa e acabada de um projeto institucional". Esse comentrio destaca o fato
de que o processo experimentado na Assemblia ainda incipiente, e lembra, ainda, que
um projeto institucional no mbito dos estados e municpios est sujeito ao conjunto mais
amplo de regras polticas, cuja estrutura est delineada na Constituio Federal.
Se o processo de governo estruturado pela Carta Magna de 1988, suas caractersticas
fundamentais devem ser compartilhadas pelos governos nos demais nveis da federao
brasileira. Evidentemente, a distribuio dos direitos e funes parlamentares entre os
diversos atores e instncias do processo legislativo diferente em cada Casa Legislativa.
Mas, no que respeita definio das atribuies e prerrogativas dos Poderes Legislativo e
Executivo, as determinaes constitucionais garantem uma inegvel supremacia deste
ltimo. De acordo com Mainwaring e Shugart citados em Pereira e Mueller (1999),
existem trs categorias amplas de poderes constitucionais atribudas ao Executivo no
Brasil.

a)

os poderes legislativos pr-ativos, que permitem ao Executivo legislar, em

concorrncia com os parlamentares, e estabelecer um novo status quo62.

b)

Poderes reativos, como o direito de vetar total ou parcialmente matria aprovada por
maioria legislativa, que permitem ao Executivo bloquear a legislao defender o status
quo.

c) Poder de agenda, decorrente do direito exclusivo do Executivo de iniciar certos tipos de

legislao e de definir os prazos para sua apreciao. Esse recurso permite acentuado
controle sobre os trabalhos legislativos.
Somado a isso, o Regimento do Congresso Nacional inspira a organizao interna dos
legislativos estaduais e municipais63 de modo que institutos como o recurso de urgncia, a
Mesa Diretora, o Colgio de Lderes e outros institutos afins so bastante comuns e muito
instrumentalizados pelos governantes que visam a maximizar seus interesses
principalmente o Executivo ou alguma fora parlamentar em nome dele.

4.1. rgos Centrais nas Assemblias Legislativas Estaduais e Domnio do Executivo

sobre o Processo Legislativo
O sistema de comisses est presente tambm no Legislativo Estadual. Compostas segundo
a proporcionalidade das foras partidrias representadas na Casa, as comisses tcnicas
permanentes tm a funo de estudar, deliberar, emendar (se for o caso) e emitir parecer
sobre assuntos submetidos a sua apreciao. Alm disso, esto autorizadas a dar parecer
terminativo sobre determinadas matrias. No estado, como no municpio, essas matrias se
restringem s declaraes de utilidade pblica, denominao de prprios pblicos, datas
comemorativas e outras homenagens.
Embora tenha havido, segundo Anastasia, uma melhoria no desempenho do sistema
comissional da ALEMG, nos aspectos formais, a atuao das comisses no processo de
produo de leis no deve destoar muito dos demais legislativos estaduais: prerrogativas
62

Os autores lembram que o mais importante exemplo a Medida Provisria, reservada ao Presidente da
Repblica e negada ao Governador e ao Prefeito. Esse fato reduz, sem dvida, o poder destes dois ltimos,
mas outras prerrogativas constitucionais garantem, nos nveis estadual e municipal, a supremacia do
Executivo sobre o Legislativo.
63
O Regimento prev que, nos casos omissos, "a Mesa ou o seu Presidente aplicar o Regimento Interno da
Assemblia Legislativa de Minas Gerais e, subsidiariamente, as praxes parlamentares" (Resoluo 259 de
Dezembro de 1972 e 1480 de Dezembro de 1990 que vigoraram no perodo em estudo). A Assemblia do
Estado, segundo o artigo 316 do seu RI, por sua vez, faz uso do Regimento do Cmara dos Deputados.

restritas e normalmente sujeitas aos interesses da Mesa Diretora, do Colgio de Lderes e

at mesmo do plenrio. O j reduzido poder das comisses torna-se ainda menos
expressivo em funo das estratgias polticas dos governadores. Estes utilizam tanto suas
prerrogativas constitucionais quando os recursos previstos no Regimento Interno,
comprometendo o funcionamento do sistema de comisses ao limitar o tempo disponvel
para o trabalho comissional.
A Mesa Diretora e o Colgio de Lderes, presentes tambm nas Assemblias estaduais, tm
atribuies de grande relevncia. A Mesa, geralmente composta segundo o princpio da
representao proporcional das foras parlamentares, tem funes cruciais relativas
administrao interna das Assemblias e conduo dos trabalhos legislativos. Por esse
aspecto estratgico, os Regimentos concentram, nas mos do presidente da Casa, direitos
que o permitem interferir na atuao das comisses, dos partidos e dos parlamentares
individuais. J o Colgio de Lderes tem uma funo primordial no processo de produo
legal: mediar as negociaes entre os membros das bancadas partidrio-parlamentares e os
demais membros do plenrio. As prerrogativas geralmente designadas aos lderes os
tornam atores cujo apoio de suma importncia para o sucesso nas tentativas de acordo
relativo aprovao de polticas pblicas.
Anastasia afirma que a reestruturao ocorrida na ALEMG redefiniu os direitos
parlamentares, evitou a concentrao excessiva de prerrogativas legislativas em mos de
poucos atores e tornou mais democrtica a distribuio dos poderes legislativos. Mas,
certamente, esses cargos continuam sendo estratgicos e cruciais na organizao dos
trabalhos.
Recentes pesquisas feitas por Costa e Oliveira64 na Assemblia Estadual de So Paulo
confirmam as alegaes de que, como o Presidente da Repblica65, os governadores usam
seus recursos institucionais e de patronagem para controlar os deputados e os rgos
legislativos, definindo, em grande parte, o perfil da produo legal.
A representao proporcional exigida na composio da Mesa Diretora e das comisses
permanentes permite que a bancada majoritria controle a maior parte dos cargos
importantes nestes rgos, principalmente as presidncias da Mesa e das comisses mais
64

Costa, Valeriano Mendes F. & Oliveira, Carlos Thadeu C. de. A Fraqueza da Assemblia Legislativa do
Estado de So Paulo. Em Andrade, Regis de Castro (org.) 1998.
65
Sobre o uso da patronagem e do poder de agenda feito pelo presidente da repblica para conseguir apoio
parlamentar, ver Santos, 1997.

estratgicas. Fato esse que seria democrtico, no fossem dois outros fatores: primeiro, a
concentrao de poderes legislativos, garantida pelo RI da Assemblia paulista, nas mos
de poucos atores parlamentares; segundo, o domnio normalmente exercido pelo
Governador sobre a maioria parlamentar e, por conseqncia, sobre os cargos sujeitos ao
escrutnio dessa maioria66. Em outras palavras, o controle que o Executivo exerce sobre a
maioria dos deputados um dos fatores determinantes da pouca relevncia das comisses
permanentes e da reduzida autonomia da Mesa Diretora no processo decisrio. A
composio proporcional das comisses e da Mesa, reproduzindo o amplo domnio que o
Executivo exerce sobre a assemblia, torna o trabalho tcnico e poltico desses rgos
legislativos uma fico, j que a aprovao ou rejeio de um projeto de lei no depende,
normalmente, do parecer das comisses, mas da influncia do presidente da Casa, dos
interesses dos lderes e da opinio do plenrio,67 cuja maioria tende a apoiar os interesses
do Executivo (Costa & Oliveira, 1998).
Com relao ao plenrio, um comentrio breve. Os direitos parlamentares individuais e o
uso que os representantes fazem desses direitos, claro, variam caso a caso. Mas j foi
comentado que o sistema poltico-eleitoral no Brasil incentiva a atuao individual.
Anastasia, estudando a ALEMG, mostrou como outras instituies legislativas podem
contrabalanar esse atomismo, reforando os mecanismos de responsiviness e
accountability e induzindo os deputados a se comportarem de acordo com interesses
sociais mais amplos. Mas foi dito tambm que o projeto institucional em Minas Gerais
ainda incipiente e, ademais, esse estado uma exceo dentre muitos outros que
confirmam a regra: Casas legislativas marcadas pela busca individual de sobrevivncia
poltico-eleitoral e pela conseqente supremacia do Executivo devido aos eficientes e
atraentes recursos dos quais dispe.
Por fim, cabe observar que parte substantiva das caractersticas do processo legislativo no
est limitada a qualquer nvel da federao. Ao que tudo indica, a maioria das Assemblias
Estaduais e, se for possvel alguma generalizao a partir da CMBH, tambm as Cmaras
Municipais compartilham certos traos institucionais que, combinados, compem o perfil
bastante peculiar dos legislativos brasileiros. No entanto, a pesquisa emprica para este
66

Sobre a patronagem na poltica estadual e a forte influncia dos Governadores no comportamento dos
Deputados estaduais e federais, ver Abrcio, 1998 e 1999.
67
O poder terminativo das comisses nos Legislativos estaduais e municipais costuma ser restrito a projetos
de lei de pouca ou nenhuma relevncia. Nas demais leis, o parecer das comisses est sujeito aprovao do
plenrio.

trabalho identificou algumas particularidades na Cmara Municipal de Belo Horizonte que

reduzem suas semelhanas com os modelos federal e estadual, conforme foram descritos
pelos autores acima citados.
O prximo tpico apresenta uma descrio do modelo de organizao legislativa da
CMBH, confrontando-o com as informaes acima expostas. Devido ao reduzido acesso a
estudos sobre a produo de leis e o funcionamento interno das assemblias legislativas
estaduais, a comparao ser feita, sobretudo, entre a CMBH e o Legislativo federal.
Eventualmente, sero feitas referncias s Assemblias mineira e paulista.

5. Caractersticas Organizacionais da Cmara Municipal de Belo Horizonte

Uma caracterstica importante da Cmara Municipal de Belo Horizonte seu recente e
ainda incipiente processo de institucionalizao. As mudanas ocorridas na sociedade
belorizontina, nas ltimas dcadas, redundaram em complexificao e intensificao das
funes parlamentares que, associadas racionalidade dos decisores, levaram
profissionalizao da vida poltica e ao aperfeioamento na estrutura organizacional da
CMBH. Na verdade, esse processo ainda est em fase inicial, mas a comparao entre a
estrutura atual da Cmara Municipal e a existente h tempos atrs, indica uma sensvel
evoluo no que toca formalizao e ao aperfeioamento dos procedimentos legislativos.
[...]O vereador, h um tempo atrs, no se detinha nas matrias. Ele ignorava a
maioria dos temas. Sua funo era comparecer ao plenrio para votar. Ele no
tinha que estudar projeto, ele apenas votava. [...] E tudo sempre ocorreu em
funo da sobrevivncia eleitoral do vereador. Essa necessidade fez com que quase
toda a Cmara Municipal nos tempos mais antigos basicamente atendesse aos
comandos do Executivo. [...] O processo de sobrevivncia poltica do vereador no
estava to ligado sua anlise competente do contedo de projetos [mas a
relaes fisiolgicas com o governo], e, portanto, as comisses, a assessoria, o
Regimento Interno, tinham pouco ou quase nenhum sentido. [Mas...] hoje, mudou a
relao da sociedade com o vereador. [...Esta] comea a valorizar posies que
sejam antagnicas ao Executivo e o vereador adaptou sua postura. Tem sido
gradativo, e positivo, o aumento das suas funes nas comisses. Ele [o vereador]
tomou conscincia da importncia da tcnica legislativa, comeou a analisar mais
atentamente os projetos, comeou a dar mais parecer, o parecer passou a ser mais
importante. [Em decorrncia disso...] hoje, por exemplo, as comisses ganharam
um relevo maior que o plenrio. Antes era o plenrio que era importante, hoje
so as comisses que so importantes. Estar ou no estar presente no plenrio
como a imprensa gosta de noticiar no to importante. O trabalho no est no
plenrio mais. O plenrio o instante de finalizao de tudo que foi preparado
antes. [...] Isso que o plenrio hoje. Realmente, os trabalhos esto nas

comisses. Suas reunies, que antes sequer existiam, hoje tm local, horrio e so
pblicas [...]68
Observe-se que no se afirma existir na CMBH um modelo legislativo estruturado segundo
o que h de mais moderno, com alto grau de complexidade e de racionalidade
organizacional. O processo de informatizao, por exemplo, foi recentemente iniciado e
ainda est por ser concludo. O sistema de comisses passa por freqentes mudanas no
processo de adaptao s novas demandas por procedimentos especializados e
institucionalizados. Alm disso, pode-se lembrar que a assessoria tcnica especializada69
recurso recente que est, portanto, por ser melhor capacitada. Contudo, impossvel
ignorar a crescente modernizao dos trabalhos na Casa. O reconhecimento, por parte da
maioria entrevistada, da importncia do Regimento Interno, dos procedimentos formais,
dos pareceres tcnicos, dos trabalhos nas comisses e do papel fiscalizador do Legislativo
(em contraponto s alegadas funes distributivistas) pode ser um indicador do
aperfeioamento das atividades legislativas no municpio.
Hoje, na CMBH, as leis podem ser propostas por cidados (5% dos eleitores do municpio,
nos termos dos art. 89 e 90 da Lei Orgnica Municipal), pelos legisladores, em grupos ou
individualmente, e pelo Poder Executivo. Os projetos de lei apresentados so
primeiramente encaminhados s comisses pertinentes, onde so analisados em um ou dois
turnos e recebem parecer de acordo com os prazos regimentais. No processo, as matrias
podem ser submetidas a emendas, diligncias, pedidos de vista, apreciao em regime de
urgncia, apreciao conjunta de comisses, incluso na ordem do dia, avaliao pelo
plenrio, etc. As proposies discutidas e aprovadas so enviadas para o Executivo, que
pode acat-las e sancion-las ou vet-las no todo ou em partes. Ocorrendo o veto, a
proposio retorna Cmara que pode aceit-lo ou recus-lo, arquivando ou promulgando
a lei, conforme o caso. Enfim, como era esperado, do ponto de vista puramente formal, a
organizao interna da CMBH e as regras de interao da Cmara com o Governo so
bastante prximas do modelo do Congresso Nacional.
68

Depoimento de Srgio Coutinho (PMDB), vereador de 1989 a 1992 e presidente da Casa nos dois ltimos
anos do seu mandato. Essa percepo do aperfeioamento gradativo e relativamente recente da estrutura
interna do legislativo aparece no depoimento de vrios outros entrevistados, como Srgio Miranda (PCdoB),
Otimar Bicalho (PTB), Jos Lincoln Magalhes (PSDB), entre outros.
69
De acordo com declarao de alguns entrevistados, a escolha de assessores a partir de critrios tcnicos e
no pessoais teve incio em 1989, na bancada do PT. A eficiente atuao do partido na Cmara incentivou
outras bancadas a fazerem o mesmo. Ainda hoje, contudo, alguns vereadores, principalmente os novatos, no
entendem a importncia da tcnica legislativa nem dos procedimentos formais. Houve, dentre os
entrevistados, aqueles que declararam no se importar em conhecer o Regimento Interno, por no julgar que
ele merea tal esforo.

Para efeito comparativo, descrevem-se em seguida alguns institutos que estruturam o

processo legislativo na Cmara.
Segundo o RI70, a Mesa Diretora deve ser eleita pela maioria dos membros da CMBH
respeitando, quando possvel, a representao proporcional dos partidos eleitos e tem a
funo de administrar a Casa e coordenar os trabalhos legislativos. No tocante conduo
do processo de produo legal, o Presidente desempenha um papel central, porque detm
poderes exclusivos, discricionrios, no que respeitam distribuio de cargos e funes na
Casa e definio da ordem dos trabalhos legislativos e isso representa um recurso
fundamental ao atendimento de interesses polticos.
Dentre as mais de 5 dezenas de prerrogativas do Presidente, o Regimento faz constar
algumas de grande relevncia, como, por exemplo, estabelecer o objeto da discusso e o
ponto sobre o qual deve recair a votao, conceder a palavra e controlar o tempo de fala do
orador, organizar a ordem do dia da reunio seguinte, responder aos requerimentos
submetidos sua apreciao, retirar substitutivos ou emendas em desacordo com as
normas regimentais, determinar arquivamento ou desarquivamento de proposio, fazer
observar os prazos regimentais, designar os membros das comisses e seus substitutos,
autorizar o recebimento de matrias e distribu-las s comisses, etc.
No por acaso, a eleio da Mesa Diretora marcada por articulaes polticas mais ou
menos complexas envolvendo at mesmo o Executivo municipal que redundam em
conflito pela distribuio do poder poltico, por meio dos cargos legislativos. Esse o
momento crucial de definio da base governista, porque a Mesa deve ser representativa
das foras partidrias e precisa ser eleita por maioria da Cmara. Assim sendo, os acordos
entre os vereadores, seus pares e o Executivo, visando distribuio dos cargos polticoadministrativos e outros recursos de poder, tm conseqncia direta na construo e
sustentao da base de apoio administrao municipal. O aval da Mesa (sobretudo do seu
presidente), dados os seus poderes, significa maior tranqilidade para o Prefeito quanto
aprovao de suas propostas.
Nos trabalhos legislativos da Cmara Municipal, o sistema comissional outro mecanismo
tcnica e politicamente importante, embora ainda seja fracamente institucionalizado e
bastante vulnervel. As comisses detm o monoplio de avaliao e deliberao de
70

No perodo estudado, a organizao dos trabalhos na CMBH era definida pelos RIs citados na nota 20. A
Resoluo n. 1480, contendo o Regimento Interno, ainda est em vigor, mas sofreu diversas alteraes desde
ento. As alteraes ocorridas no perodo em foco tambm foram consideradas.

assuntos especficos seja com relao juridicidade da proposio, seja no que respeita
convenincia do seu contedo: sade, educao, segurana pblica, tributos, etc. Quanto
composio, elas, assim como a Mesa Diretora, devem expressar a proporcionalidade das
foras partidrias na Casa.
A tramitao ordinria ocorre de maneira a permitir a avaliao das matrias pelas
comisses, uma aps outra, por tempo supostamente adequado para estudos sobre os
diversos aspectos da lei tcnico, poltico, econmico, etc. e seu presumvel impacto na
sociedade. No processo, a anlise especializada do sistema de comisses produz
informaes que, em tese, so compartilhadas entre os parlamentares, influenciando
posies contrrias ou favorveis s matrias.
Conforme se comentou acima, deve haver mecanismos bastante especficos para que as
comisses desempenhem seu esperado papel informacional. Na CMBH, em que pese o
reconhecimento da importncia crescente do papel das comisses, a existncia de outros
instrumentos legais implica concorrncia pela influncia na tramitao, conforme o
interesse das foras polticas em contenda. Assim, os recursos regimentais que permitem
freqentes interferncias dos vereadores, dos blocos e do Executivo nas atividades da Casa
fazem com que o sistema de comisses seja a instncia que mais tem as suas funes
comprometidas, embora ainda continue a ser uma instncia importante do processo
legislativo.
Segundo o art. 47 do Regimento Interno da CMBH,
os membros efetivos das comisses so nomeados pelo presidente. [ 3] Na
composio das comisses dever ser assegurada, tanto quanto possvel, a
participao proporcional nas bancadas. [ 6] No caso de comisso permanente
[...] a escolha dos membros ser feita pelos lderes.71
Contudo, a formalidade da regra relativizada no momento de composio do sistema.
Ocorre que a excessiva fragmentao parlamentar redunda em diversos partidos polticos
com 1 ou 2 membros. Esses pequenos partidos, quando no tm vereadores com
experincia ou influncia pessoal na Casa, acabam ficando nas comisses menos
cobiadas. Os maiores partidos e os vereadores mais influentes barganham lugares nas

71

No RI que vigeu at dezembro de 1990 essa determinao estava no artigo 65: "os membros efetivos e
suplentes das comisses so nomeados pelo presidente da Cmara Municipal, por indicao dos lderes,
observada, tanto quanto possvel, a representao proporcional dos partidos".

comisses estrategicamente mais importantes. Abaixo, duas das vrias declaraes que
indicam este fato72.
Na Cmara [Municipal de Belo Horizonte] tem-se a estrutura do Congresso: o alto
clero e o baixo clero. A composio hierrquica, presidencialista; no h
distribuio [democrtica] de poder, nem mesmo nas comisses. Depende muito
da capacidade de influncia pessoal do vereador [...]. O regimento por si s no
garante distribuio de poder absolutamente nenhuma. Isso passa pelas relaes
interpessoais, pelo poder de barganha de cada um, pelo que se tem para oferecer.
[a influncia na tramitao de projetos e na ocupao de postos importantes na
estrutura interna ...] depende muito da experincia do parlamentar, do seu
conhecimento do regimento, da sua capacidade de fazer o regimento interno valer.
Volta-e-meia o Regimento Interno violado, [por isso] no d para ser vereador
sem se conhecer 100% dele. [...] Ele uma ferramenta muito importante, uma
ferramenta de trabalho. (***PT, 1989-1996)73

A declarao seguinte foi dada por Norma Venncio (1993-1996), representante nica do
PRONA, em seu primeiro mandato.
[...] quando eu fui informada sobre a possibilidade de ocupar alguma comisso
[...], eles [os vereadores antigos, reeleitos] j tinham escolhido quem ocuparia as
vagas mais cobiadas [...] Ento, as melhores comisses, as que do polmica [e
retorno], so ocupadas pelos que j esto [estavam] l, so eles que decidem. [A
Comisso de] Direitos Humanos, a maioria no quer; [a] Comisso de [Assuntos
Diversos e] Redao, tambm no [...essas sobram para os vereadores
inexperientes ou sem influncia...]. As mais importantes, quem j antigo e
influente na Casa escolhe.
Resumindo, as declaraes de quase todos os entrevistados negam que haja postura
partidria na Cmara (com exceo dos membros do PT). Os interesses individuais so os
mais evidentes na dinmica legislativa, de modo que o critrio mais provvel de
composio das comisses o auto-interesse associado ao poder de barganha dos
vereadores. Aqueles que se interessam por temas especficos de determinadas comisses
ou pela posio privilegiada da comisso no processo legislativo (como, por exemplo, a
Comisso de Legislao e Justia, pela qual toda proposio deve passar, ou a Comisso de
Administrao Pblica, que avalia a maior parte das matrias enviadas Casa pelo
72

No h na Cmara Municipal informaes sobre a biografia dos ex-vereadores nem sobre a migrao
partidria ocorrida no perodo em vista. Isso inviabilizou uma investigao objetiva sobre o papel das
comisses e sobre o critrio para a sua composio se auto-nomeao associada a interesses intensos,
decorrentes de profissionalizao prvia, ou se indicao fundada nos vnculos entre o partido e o vereador,
por exemplo. Devido a esse fato, sero considerados apenas as informaes coletadas nas entrevistas e alguns
poucos dados obtidos nas pesquisas sobre a produo legal e o Regimento Interno.
73
O entrevistado solicitou que seu nome no fosse revelado. Nos depoimentos dos demais vereadores sero
citados os seus nomes, partidos em que tomaram posse e ano de incio e trmino dos respectivos mandatos.

Executivo) fazem uso de seus recursos polticos para obter ali uma posio.
Evidentemente, tanto mais chances tero de ocupar posies influentes quanto maiores
forem os seus recursos ex-ante.
Como se sabe, todo projeto apresentado Cmara encaminhado ao sistema comissional
para a avaliao74. Nessa fase, o tempo concedido s comisses para estudar e dar parecer
sobre o projeto de fundamental importncia para que elas possam desempenhar sua
funo de produzir e disseminar informaes. Quanto mais adequado o tempo disponvel
aos membros das comisses para avaliao da matria, mais confiveis tendero a ser as
informaes obtidas, maiores as chances de que essas informaes alcancem o plenrio e
menores as incertezas relacionadas matria.
A utilizao de medidas excepcionais, como o pedido de urgncia e a apreciao conjunta
de

comisses,

realmente

justificvel

em

alguns

momentos

(aprovao

de

complementao oramentria em situaes de calamidade pblica, por ex.). Porm, o

sistema brasileiro incentiva o uso excessivo de tais dispositivos, sobretudo em benefcio do
Executivo, para obstruir a investigao comissional e viabilizar a aprovao de projetos
sem a devida apreciao das matrias (Limongi & Figueiredo, 1995, 1996; Mueller &
Pereira, 1999). Assim, o que foi projetado para garantir a eficcia do sistema decisrio
acaba por prejudicar o funcionamento da democracia. Na CMBH, como no Congresso
Nacional, a agilizao estratgica da tramitao de certos projetos e a ausncia de
mecanismos especficos que incentivem a socializao das informaes indicam uma fraca
influncia do sistema comissional nos pareceres finais dos projetos em tramitao.
O Regimento Interno da CMBH formalizado pela Resoluo n.o 1480/90 prev ainda o
Colgio de Lderes, instrumento de coordenao do comportamento parlamentar, que visa
a viabilizar o consenso e a garantir o cumprimento de acordos entre decisores. O Colgio
foi inicialmente formado durante os trabalhos da Assemblia Constituinte de 1988, para
minimizar as dificuldades inerentes a negociaes de temas polmicos que envolviam
grande nmero de parlamentares. Na sua funo, cada lder deve se entender com a sua
bancada e fazer a mediao dos interesses entre ela e as demais instncias legislativas
plenrio, comisses, Mesa Diretora e Executivo. Comentou-se acima que as prerrogativas

74

Muitos projetos apresentados so retirados quase imediatamente por seus autores, provavelmente, devido a
opinies informais desfavorveis dos colegas. Nesse caso, o projeto no chega a receber nenhum comentrio
oficial das comisses. Afora isso, todos os projetos passam pelas comisses para serem avaliados.

reservadas aos lderes os transformam em atores estratgicos no processo legislativo, pois

centralizam as decises nas mos de poucos, em favor dos partidos e do Executivo.
Segundo o art. 70 do RI da CMBH,75 o lder porta-voz de sua bancada e intermedirio
entre esta e os demais rgos da Cmara. Supondo76 que haja, como na Cmara dos
Deputados, correspondncia entre a orientao dos lderes partidrios municipais e o
comportamento de suas respectivas bancadas, pode-se deduzir que a atuao do Colgio de
Lderes implica certa centralizao decisria e garante um padro previsvel de escolhas
legislativas. Contudo, algumas diferenas importantes devem ser consideradas. Na CD,
com 513 congressistas, a funo coordenadora do Colgio bastante estratgica, de modo
que as prerrogativas regimentais dos seus membros so cruciais coordenao dos
trabalhos; na Cmara Municipal, com 37 parlamentares, os mecanismos institucionais
disponveis aos lderes representam recursos de poder importantes. Porm, na CMBH, dois
fatores mitigam o poder das lideranas: por um lado, os recursos formais disponveis aos
lderes municipais tm menor valor estratgico; por outro, o pequeno nmero de
componentes da Casa favorece o surgimento de formas de organizao alternativas que
mitigam a importncia do Colgio.
Na CMBH no h, por exemplo, institutos discricionrios importantes, tais como os
existentes no CN o voto de lideranas e o direito dos lderes a solicitar tramitao em
regime de urgncia, so dois exemplos ilustrativos. O poder das lideranas no Legislativo
municipal de Belo Horizonte vem dos maiores recursos de que dispem para a composio
dos gabinetes e das vantagens regimentais como tempo maior para fala, direito de indicar
membros de comisses e de interferir nos prazos legislativos. A emenda de (maioria das)
lideranas, hoje um recurso importante e bastante utilizado, era inviabilizada antes de
1996, porque o RI exigia a concordncia unnime dos lderes. Ademais, no mbito do
municpio, o papel das lideranas na coordenao da ao legislativa menos relevante,
porque, devido ao pequeno nmero de parlamentares, as negociaes podem se dar entre
cada um e todos os outros, de modo que maiorias ou minorias de veto possam ser
alcanadas por meio de negociaes em que ser ou no lder faz pouca diferena. No final
das contas, um voto um voto, e sua importncia estratgica tende a ser maior quanto
menor o nmero de votantes.
75

O Colgio de Lderes da CMBH s passou a existir formalmente em 1990.

Infelizmente, a escassez de informaes sobre a filiao partidria dos parlamentares municipais no
permite a anlise do seu comportamento nas votaes nominais ocorridas no perodo.
76

Aqui cabe um comentrio sobre a (no) atuao dos partidos polticos no processo
legislativo da CMBH. Alm de o sistema partidrio ser, no plano municipal, bem menos
estruturado que no plano federal, preciso observar que, uma vez enfraquecida a
influncia do Colgio de Lderes, torna-se mais remota a possibilidade de atuao dos
partidos nos moldes da CD. Na verdade, a fragmentao parlamentar incentivada pela
clusula regimental que permite a existncia de "lderes de si mesmos" reduz o tamanho
das bancadas, inviabilizando a atuao dos partidos.
Se, no perodo estudado, a atuao do Colgio no Legislativo municipal, representando os
partidos ou o governo, no se equipara ao que ocorre no mbito federal, o mesmo no se
pode dizer com relao influncia do Executivo. Este Poder, alm do controle sobre
recursos oramentrios, dispe de institutos legais de manipulao da agenda parlamentar.
Parte dos mecanismos constitucionais que desequilibram a interao Executivo-Cmara no
Brasil descem, em cadeia, at o nvel municipal de governo. As prerrogativas do Executivo
relacionadas ao processo legislativo juntamente com a atuao, ainda que menos intensa,
do Colgio da Lderes no mbito do municpio, garantem um padro de interferncia do
Executivo nas atividades parlamentares semelhante quele identificado no mbito federal.
A primeira e mais notria das vantagens relaciona-se s funes legislativas. A rea de
atuao do prefeito bastante mais ampla que a dos vereadores. Em concordncia com a
Constituio Federal, O artigo 87 da Lei Orgnica de do Municpio de Belo Horizonte
(LOMBH) diz que:
a iniciativa de lei cabe a qualquer membro ou comisso da Cmara, ao prefeito77 e
aos cidados[...].
1 So matria de lei, entre outras [...]:
a) o plano diretor;
b) o parcelamento, a ocupao e o uso do solo;
c) o cdigo tributrio;
d) o cdigo de obras;
e) o cdigo de postura;
f) o cdigo sanitrio;
g) o estatuto dos servidores pblicos;
77

Grifo nosso.

h) a organizao da defensoria do povo e da guarda municipal;

i) a organizao administrativa;
j) a criao de cargos, funes e empregos pblicos [...].
2 So matria de iniciativa privativa do prefeito:
a) a criao de cargo e funo pblicos da administrao direta, autrquica e
fundacional e a fixao da respectiva remunerao, observados os parmetros
da lei de diretrizes oramentrias;
b) o regime jurdico nico dos servidores pblicos dos rgos e entidades da
administrao direta, autrquica e fundacional, incluindo o provimento de
cargo, estabilidade e aposentadoria;
c) o quadro de empregos das empresas pblicas, sociedades de economia mista e
demais entidades, sob o controle direto ou indireto do municpio;
d) a criao, organizao e definio de atribuies de rgos e entidades da
administrao pblica, exceto as da defensoria do povo;
e) os planos plurianuais;
f) as diretrizes oramentrias;
g) os oramentos anuais;
h) a concesso de iseno, benefcio ou incentivo fiscal;
i) a diviso regional da administrao pblica.
Nota-se que as prerrogativas legislativas do Executivo abarcam reas politicamente
bastante mais estratgicas que a dos parlamentares, sendo que o Executivo ainda pode
concorrer com a Cmara em praticamente todas as demais matrias. Outro conjunto de
vantagens, tambm similares s do presidente da repblica, est relacionado com os
mecanismos institucionais que permitem ao Executivo influenciar sobremaneira na
composio da pauta na CMBH78.

78

Importante observar que um dispositivo de crucial importncia no plano federal no est disponvel aos
governadores nem aos prefeitos: a medida provisria. Verso pouco alterada do decreto-lei que existia no
regime militar, a medida provisria um recurso eficiente para a definio da pauta parlamentar. Sua
inexistncia nos planos estadual e municipal mitiga, mas est longe de eliminar, a alegada supremacia do
Executivo no processo de governo nesses nveis.

Direitos como o de propor e retirar unilateralmente as matrias de sua autoria79, solicitar

urgncia na tramitao e vetar total ou parcialmente as leis aprovadas pelo Legislativo so
estrategicamente utilizados para alterar a rota dos trabalhos em favor dos interesses do
Executivo. Alm disso, para determinadas proposies de autoria do prefeito, a Lei
Orgnica exige prazos estreitos. Quando no cumpridos esses prazos, a tramitao ser
interrompida e a matria ser includa na ordem do dia, sobrestando-se a deliberao sobre
os demais assuntos para que se ultime a votao. (LOMBH, art. 91)
Em suma, uma anlise do modelo organizacional da CMBH aponta algumas caractersticas
compartilhadas com o Legislativo federal. E isso resultado das determinaes
constitucionais e da prpria influncia do Regimento Interno da Cmara dos Deputados.
No entanto, uma observao mais detalhada do Regimento da Cmara Municipal aponta
para algumas diferenas importantes, cujo impacto efetivo poder ser confirmado pela
anlise dos dados empricos coletados entrevistas com vereadores e funcionrios e banco
de dados contendo as proposies que tramitaram naquela Casa entre 1989 e 1996. Na
prxima e ltima parte deste captulo, buscar-se- verificar o efetivo papel exercido pelas
diversas instncias legislativas, como as Comisses, os partidos polticos, a Mesa Diretora,
os legisladores individuais e o Colgio de Lderes.

6. Produo Legal na Cmara Municipal de Belo Horizonte

6.1. Desempenho das Comisses Tcnicas
Comentou-se que o sistema de comisses expressa a diviso dos trabalhos legislativos por
reas temticas tem o papel de viabilizar a avaliao das proposies de lei nos seus
diversos aspectos. natural supor que, na tramitao ordinria, quando os prazos para a
apreciao so regulares, os membros das comisses tenham maiores chances de exercer
seu papel de apreciar adequadamente as matrias e, se for estrategicamente vivel, estender
as informaes obtidas aos membros da Casa. Contudo, a recorrncia freqente
apreciao por comisso especial ou em reunio conjunta das comisses representa uma
alterao do processo legislativo no sentido de limitar a avaliao especializada, que deve
79

O vereador, depois de apresentar um projeto de lei, perde o controle sobre ele. A retirada do projeto, caso
seja do interesse do seu autor, s ser possvel por meio de requerimento a ser aprovado pelo presidente da
Cmara ou pelo plenrio, conforme o caso. O mesmo no acontece com o prefeito, que pode retirar projeto
de sua autoria a qualquer momento, evitando os custos, sempre considerveis, seja da aprovao seja do veto
a um projeto seu eventualmente desfigurado pela Cmara.

ser feita nas comisses. Na tabela 1 encontram-se indicaes sobre o nmero das leis
aprovadas no perodo, pela CMBH, discriminadas de acordo a categorias das comisses
que as apreciaram e o tempo mdio de tramitao.
Nota-se que o tempo mdio para o trmite de uma lei na CMBH, sem distinguir por tipo de
comisso, de 245,98 dias. Conforme se supunha, o tempo de tramitao de uma matria
que alvo de comisses ordinrias significativamente maior que aquelas que so
submetidas apreciao de comisses especiais ou conjuntas. Estas ltimas, somadas,
avaliaram 25,5% das leis que foram apresentadas Cmara, com o tempo mdio respectivo
de 179,5 e 144,24 dias. Das 628 leis aprovadas nas duas legislaturas, a grande maioria
(468) tramitou regularmente pelo sistema comissional. Isso significa que as comisses
tiveram todo o tempo previsto no RI para analisar 74,5% das leis e difundir informaes
sobre elas.
Tabela 1
Nmero de leis e tempo mdio de tramitao, em dias, por tipo de comisso
Categoria das comisses80

Quantidade de leis

Tempo mdio em dias

468 (74,5%)

279,17

especiais

22 (03,5%)

179,50

conjuntas

138 (22,0%)

144,24

ordinrias

Fonte: Setor de Pesquisa da CMBH, 2000.

Vale observar que parte significativa da diferena nos prazos de tramitao est realmente
relacionado com a atuao das comisses, em que pese a existncia de outros mecanismos
que influenciam no tempo do processo legislativo. Certamente, matrias que tramitam em
regime de urgncia ou que recebem requerimento, aprovado, de incluso na ordem do dia,
tero prazos significativamente menores para que recebam parecer definitivo. A tabela
seguinte permite verificar que, mesmo isolando os projetos pelos "recursos de agilizao"
dos quais foram alvos, a atuao diferenciada das comisses perceptvel, ou seja, se
comparada com a apreciao em reunio conjunta, a tramitao ordinria das matrias
pelas comisses implica sempre maior prazo para a avaliao.
80

As comisses, para o que interessa neste ponto, podem ser ordinrias ou especiais. As primeiras so
permanentes, previstas no Regimento Interno, responsveis pela avaliao do mrito da lei e opinam sobre
sua adequao tcnica/jurdica, relevncia e convenincia do seu contedo; estas podem, conforme os casos
previstos no RI, se reunir para apreciar conjuntamente matria que demande tramitao abreviada. J as
comisses especiais devem ser constitudas para apreciar matrias que, por sua abrangncia, relevncia e
urgncia, devam ser apreciadas por uma s comisso.

Tabela 2
Tempo de tramitao das leis, discriminado por pedido de "acelerao" e por
tipo de apreciao nas comisses
Recurso de agilizao
Nenhum

Ordem do dia

Pedido de urgncia

Tipo de comisso

Tempo mdio

Ordinria

279,47

Especial

181,47

Conjunta

145,25

Ordinria

288,64

Especial0

103,00

Conjunta

191,58

Ordinria

108,50

Especial

125,00

Conjunta
Fonte: Setor de Pesquisa da CMBH, 2000.

66,13

Conforme se percebe, qualquer que seja o mecanismo de acelerao, o regime comissional

influencia diretamente os prazos de tramitao. Se a maioria das leis tramita regularmente
isto , passa por uma a uma das comisses pertinentes possvel concluir que as
comisses tm, no que se refere aos prazos81, oportunidade real de influenciar a formao
de opinies sobre as questes que so alvos de deliberao na Cmara.
Acredita-se contudo, a partir de informaes contidas nas entrevistas, no Regimento
Interno e no banco de dados, que as comisses desempenham um imprescindvel papel
tcnico (relativo diviso dos trabalhos parlamentares), mas as suas funes
informacionais, no sentido de Krehbiel, esto por ser desenvolvidas.

81

Cabe lembrar que, alm de tempo, preciso haver recursos tcnicos disponveis capacidade do
legislador, assessoria especializada, tecnologia, recursos financeiros para custear os estudos, etc. Conforme
depoimento de alguns entrevistados, recente o reconhecimento da importncia desses fatores.

Faz-se importante comentar melhor este ponto. Com relao associao entre "tempo de
apreciao nas comisses" e "democratizao das informaes", os dados no permitem
inferir que o aumento no tempo de estudo das comisses implica o crescimento da oferta
de informaes ao plenrio. Para isso, preciso haver incentivos que levem quebra do
monoplio informacional pelas comisses.
certo que a variedade partidria e a possibilidade de auto-nomeao tendem a produzir
comisses heterogneas tambm na CMBH e isso uma caracterstica do modelo de
Krehbiel mas preciso que haja, ainda, um compromisso entre comisses e plenrio com
relao (no) apresentao de emendas. Ao contrrio, os estudos mostraram que na
CMBH no h restries formais ou informais s propostas de alterao do projeto, depois
que este deixa as comisses, por parte do legislador individual. Uma grande quantidade de
emendas apresentada, sobretudo, s medidas que transferem recursos direta ou
indiretamente leis oramentrias ou tributrias, para citar os exemplos mais bvios.
Ocorre que, segundo a teoria informacional, se as matrias esto sujeitas a emendas do
plenrio, no racional para os membros das comisses divulgar aos no-membros toda a
informao de que disponham. Quanto menos informados estiverem os no-membros,
maior sua incerteza com relao poltica e menor a probabilidade de apresentao de
emendas. Nesse contexto, a sonegao da informao tende a se tornar uma estratgia
generalizada, de modo que os legisladores precisam se informar por si mesmos sobre
determinadas leis, quando estas lhes interessam. No havendo interesse que justifique o
custo da obteno de informaes sobre a matria, os legisladores desistem de obt-las e
tendem a apoiar incondicionalmente determinados projetos, visando, claro, reciprocidade
futura. Isso leva composio de uma rede de barganhas que viabiliza os ganhos de troca,
o que uma caracterstica prpria do modelo distributivista82.
82

Sobre a importncia estratgica da informao, da sua sonegao, do blefe e dos acordos "cegos", h pelo
menos duas declaraes eloqentes. Uma do ento vereador Otimar Bicalho. pergunta sobre pessoas
influentes na Cmara, respondeu: [...]sem dizer nomes, tinha um vereador que [...] usava o artifcio de
fazer de conta que conhecia. At acho que ele at conhecia uns 90% do Regimento, mas dava a entender que
conhecia 110%. E a todo momento ele pegava o microfone e dizia: porque o artigo tal, no inciso tal do
regimento da CM dispe que isso... e bl, bl, bl.... E todo mundo ento comentava: Pxa, o cara sabe,
hein?!. E assim, ele dominava a Cmara Municipal, com citaes de artigos, pargrafos e incisos que, s
vezes, sequer existiam. Ningum conferia, e o moo dava um banho de pseudo-informao. Quando se tem a
competncia para fazer isso, eu j assisti, possvel dominar a Cmara, mas dominar mesmo. O outro
depoimento, de um entrevistado do PT, d indicaes de por que isso possvel: [...]tem vereadores que
votam um projeto e no sabem absolutamente no que esto votando. A maioria dos vereadores no conhece
o Regimento Interno, no l os projetos, no conhece as leis da cidade [...] nem conhecer. [Eles votam a
favor ou contra uma matria com base em...] relaes interpessoais e em ganhos que esperam ter, para si e
para sua clientela. basicamente uma relao clientelista.

Diante disso, fica comprometida a afirmao de que o sistema de comisses na CMBH

cumpre o seu papel informacional conforme o previsto pela teoria. Pode-se afirmar apenas
que quando os prazos so muito restritos, dificilmente haver uma avaliao adequada por
parte das comisses, e isso inviabiliza a obteno de ganhos de informao, seja para os
membros das comisses, seja para o plenrio. Contudo, os nmeros permitem a afirmao
de que as comisses tcnicas tm uma atuao relevante na Cmara. Primeiro, porque
grande parte das matrias tramita ordinariamente pelo sistema de comisses, o que
significa que estas tm efetivas oportunidades de avaliar o contedo das polticas conforme
a separao formalmente prevista de funes por jurisdies. Segundo, porque o apelo s
comisses especiais ou reunio conjunta de comisses e os prazos de tramitao
reduzidos nestes casos demonstram uma real capacidade do Legislativo municipal de
deliberar sobre matrias urgentes, quando necessrio. verdade que o uso excessivo do
mecanismo compromete o funcionamento do sistema, mas, de toda maneira, h que se
prever formas geis de deliberao para momentos excepcionais, sobretudo nos
municpios, onde o Executivo no tem a prerrogativa, como o governo federal, de editar
medidas provisrias com fora de lei.
A tramitao dos projetos que no se transformaram em leis oferece mais alguns dados
importantes sobre o processo de seleo das leis pelo sistema comissional. Devido ao
incentivo iniciativa legal descomedida por parte do legislador individual, fundamental
que as comisses operem selecionando e encaminhado as matrias apresentadas. Dos 1914
projetos83 que tramitaram na CMBH nas duas legislaturas em estudo, 1286 foram
arquivados, o que significa que os mecanismos de seleo presentes no Legislativo foram
responsveis pela excluso de 67,2% deles. Ao observar a instncia na qual o projeto foi
detido, nota-se que as comisses apresentaram uma contribuio relativamente pequena
nessa seleo. Apenas 18,5% dos arquivamentos foram de responsabilidade do sistema
comissional na verdade, a mais baixa influncia, embora os percentuais aqui
apresentados sejam bastante aproximados. O fato que o Executivo, o plenrio, o prprio
autor e o trmino da legislatura tiveram, cada um, mais influncia que as comisses na
atenuao das conseqncias da falta de comedimento do legislador individual no que
respeita a proposio de leis.

83

Importante lembrar que as leis que versam sobre denominao de prprios pblicos e afins no esto sendo
computadas.

Tabela 3
Nmero de arquivamentos de acordo com a instncia de arquivamento
1 fim de legislatura

264

(20,5%)

2 plenrio

264

(20,5%)

3 autor

257

(20,0%)

4 Executivo

251

(19,5%)

5 comisso

239

(18,5%)

06 outros*

011

(01,0%)

Total

1286 (100,0%)

Fonte: Setor de Pesquisa da CMBH, 2000.

*Nesta categoria esto includos "tramitao interrompida por determinao da Mesa
Diretora" (04 projetos), "prejudicado devido a aprovao de outro projeto sobre a
mesma matria" (03), "anexado a outro projeto de contedo similar" (03), "motivo no
informado (documentao incompleta) (01)".

No se pode, no entanto, imaginar que toda a influncia das comisses esteja contabilizada
no ndice apresentado na tabela. O fato de um projeto de lei ter parado em uma instncia
qualquer do processo legislativo no permite afirmar que outras instncias no tiveram
influncia no arquivamento. Esses mecanismos de seleo esto estreitamente relacionados
uns aos outros. Na mobilizao pela aprovao de uma lei de seu interesse, o legislador
estabelece uma rede de interaes estratgicas na qual a habilidade de antecipar a ao do
outro fundamental para o sucesso da ao. natural imaginar, por exemplo, que um
vereador, ao se informar sobre a repercusso (negativa) de um projeto de sua autoria,
proponha a sua retirada para evitar o desgaste de v-lo interceptado nas comisses, no
plenrio ou mesmo no Executivo.
A tabela 4 apresenta nmeros que revelam a pequena influncia do sistema de comisses
no arquivamento das leis rejeitadas pela CMBH. Comparando-se o nmero de comisses
que deram parecer desfavorvel aos projetos de lei com a instncia (o plenrio, a Mesa, as
comisses e o prprio autor) em que a matria foi arquivada, percebe-se que a
determinao das comisses tem impacto reduzido, mas no despresvel.

Tabela 4
Instncia de arquivamento das proposies conforme o nmero de comisses
contrrias s matrias*
Comisses contrrias

Instncia de interceptao

Nmeros de arquivamentos

0
0
0
0
0

1
3
4
5
6

146
78
151
170
8

(26,40%)
(14,36%)
(27,30%)
(30,74%)
(01,44%)

(11,35%)
(6,07%)
(11,74%)
(13,22%)
(0.62%)

553

(100,0%)

(43,00%)

75
116
152
67
67
2

(15,66%)
(24,22%)
(31,73%)
(13,99%)
(13,99%)
(00,42%)

(5,83%)
(9,02%)
(11,82%)
(5,21%)
(5,21%)
(0,16%)

479

(100,0%)

(37,25%)

26
66
25
31
23
1

(15,12%)
(38,37%)
(14,53%)
(18,02%)
(13,37%)
(00,21%)

(2,02%)
(5,13%)
(1,94%)
(2,41%)
(1,79%)
(0,08%)

172

(100,0%)

(13,37%)

3
40
6
2
4

(05,45%)
(72,73%)
(10,91%)
(03,64%)
(07,27%)

(0,23%)
(3,11%)
(0,47%)
(0,16%)
(0,31%)

55

(100,0%)

(04,28%)

1
12
3
5

(04,76%)
(57,14%)
(14,29%)
(23,81%)

(0,08%)
(0,93%)
(0,23%)
(0,39%)

21

(100,0%)

(01,63%)

5
1

(83,33%)
(16,67%)

(0,39%)
(0,08%)

6
1286

(100,0%)

(0,47%)
(100,0%)

Executivo
plenrio
autor
fim de legislatura
outros

Total parcial
1
1
1
1
1
1

1
2
3
4
5
6

Executivo
comisso
plenrio
autor
fim de legislatura
outros

Total parcial
2
2
2
2
2
2

1
2
3
4
5
6

Executivo
comisso
plenrio
autor
fim de legislatura
outros

Total parcial
3
3
3
3
3

1
2
3
4
5

Executivo
comisso
plenrio
autor
fim de legislatura

Total parcial
4
4
4
4

1
2
3
4

Executivo
comisso
plenrio
autor

Total parcial
5
5
Total parcial
Total

2 comisso
4 autor

Fonte: setor de Pesquisa da CMBH, 2000.

*importante lembrar que estes dados no permitem qualquer inferncia relativa ao universo das
proposies legais ordinrias que tramitaram na CMBH. Os percentuais se referem apenas s

matrias arquivadas; para uma inferncia generalizada seria necessrio tambm informaes sobre a
opinio das comisses acerca dos projetos aprovados, o que no foi possvel coletar.

A julgar pelos dados, quando uma comisso se posiciona pelo arquivamento, o plenrio se
torna o maior responsvel pelas opinies conclusivas, rejeitando 152 matrias ou 31,73%
do subtotal. Contudo, esse ndice cai com o aumento do nmero de comisses contrrias
aos projetos e fica prximo dos 14%. A explicao para esse pico est no fato de que o RI
do perodo prev que quando a Comisso de Legislao e Justia (CLJ), a primeira a
opinar, se posicionar pelo engavetamento do projeto, este imediatamente includo na
ordem do dia, para que o plenrio opine sobre o parecer da CLJ. Quando o plenrio
concorda com o parecer da comisso, o projeto arquivado; quando no, o projeto volta a
tramitar normalmente. No primeiro caso, considerou-se que a deciso final sobre o
arquivamento foi do plenrio84. De toda forma, isso parece indicar alguma "influncia
informacional" das comisses, ao menos da CLJ, com relao ao que deve ser arquivado,
pois o parecer negativo no incio do processo pode indicar dificuldades que os propositores
no esto dispostos a enfrentar.
Percebe-se tambm que quanto mais comisses votam pela rejeio da matria, maiores as
chances de que a tramitao seja interrompida por elas e, por conseqncia, menores as
probabilidades de que o projeto chegue ao ponto final do processo legislativo ao
Executivo. Este Poder, que vetou 26,40% dos projetos rejeitados em apenas uma comisso
tcnica, recusou 15,66% dos que receberam dois pareceres negativos, e, assim, seu veto foi
se tornando cada vez menos freqente, como causa do arquivamento de projetos de lei na
CMBH 15,12%, 5,45%, 4,76 e 0%, respectivamente aos pareceres negativos de duas,
trs, quatro e cinco comisses tcnicas. Em poucas palavras, medida que cresce o nmero
de comisses contrrias s matrias, aumenta a freqncia de obstruo no prprio sistema
comissional. Isso parece importante, mesmo que o aumento coincida com uma queda
vertiginosa no nmero de propostas apreciadas.
Em suma, embora precrias, as informaes relativas s comisses temticas fornecem
indicaes da existncia de um sistema ainda fracamente estruturado no que respeita sua
funo de democratizao informacional. Paradoxalmente, suas funes so estratgicas
para os vereadores da Casa, uma vez que ali, por um lado, se processa parte considervel
84

A rigor, nem a CLJ ou qualquer outra comisso, individualmente, tinha, no perodo, o poder decidir
conclusivamente sobre as propostas em tramitao. Segundo o RI, apenas um parecer negativo de todas as
comisses de mrito relacionadas matria em questo permitia arquivar um projeto sem autorizao do
plenrio.

dos trabalhos legislativos cotidianos e, por outro, se estabelecem barganhas centrais nas
estratgias poltico-eleitorais dos legisladores. Ou seja, a induo especializao nas
comisses no leva extenso do debate ao plenrio, mas, de toda forma, viabiliza os sidepayments a negociao com base na ordem e intensidade das preferncias ,
possibilitando ganhos mtuos e estabilizando as escolhas coletivas. Ademais, em que pese
o sistema ter pouca influncia direta na seleo das propostas apresentadas, quando se
considera tambm os efeitos indiretos85 do seu desempenho, percebe-se sua relevncia no
processo de racionalizao dos trabalhos na Cmara, onde no h incentivos ao
comedimento na proposio de leis e onde, conseqentemente, surgem centenas de
propostas de lei que, por sua inadequao e inviabilidade, contribuem apenas para o
congestionamento do processo legislativo.

6.2. Recursos Institucionais, Prtica Legislativa e Distributivismo

No demais frisar que na Cmara Municipal de Belo Horizonte (CMBH), formalmente, a
estruturao dos trabalhos parlamentares similar do Congresso Nacional. Tambm na
CMBH, a tramitao sofre interferncias dos blocos, do Colgio de Lderes, da Mesa
Diretora, do plenrio, dos vereadores individuais e do Executivo. Os recursos legislativos,
disponveis aos grupos e indivduos na Cmara Municipal, medida que so utilizados,
alteram o fluxo dos trabalhos, atrofiando certas instncias decisrias e hiperdimensionando
outras.
No que respeita ao Colgio de Lderes, no plano municipal, o RI determina a sua
constituio86, o que, de acordo com os estudos produzidos sobre o Legislativo federal,
esvaziaria as comisses e o plenrio e centralizaria as escolhas parlamentares facilitando o
controle da Cmara pelo Executivo. No entanto, especificidades da poltica municipal
indicam uma fora maior do legislador individual no mbito local do que aquela observada
no parlamento federal. O nmero de legisladores a mais evidente das diferenas. A
quantidade reduzida de vereadores, em comparao com os membros do Congresso (so
85

Indiretos e incomensurveis, com os recursos e informaes ora disponveis.

Na verdade, o Colgio de Lderes s passou a existir na CMBH a partir de 8 de dezembro de 1990, com a
publicao da Resoluo n.o 1480, que aprovou um novo Regimento Interno, enxugando-o e adaptando-o aos
preceitos da constituio de 1988. Consta ali, no artigo 36, que "os lderes das bancadas ou blocos
parlamentares constituem o Colgio de Lderes, que funcionar como rgo consultivo, alm de exercer
outras atribuies previstas neste Regimento, deliberando por maioria de votos."
86

513 deputados federais mais 81 senadores, sendo que nos municpios h, no mximo, 55
legisladores87), permite concluir que o papel centralizador do Colgio de Lderes, embora
importante, no to crucial nas atividades legislativas municipais. Ainda que haja a
incorporao de todos os vereadores negociao acerca de certa medida, a coordenao
da escolha coletiva pode ser dificultada, mas no inviabilizada, e, quando se considera
que suficiente um acordo de maioria (qualificada ou simples, a depender do caso), a
coordenao da ao coletiva bastante facilitada. Na pesquisa feita, essas facilidades
foram confirmadas.
Geralmente, os presidentes e alguns lderes tm uma boa relao com o prefeito.
Alm do mais, h um grande peso do presidente [da Cmara] e dos lderes
[partidrios] nas decises. [No perodo...] tanto o presidente quanto os lderes
chamavam [os vereadores], individualmente, e conversavam. [Mas...], pelo fato
ser uma Cmara composta por poucos membros, o peso individual muito forte.
Diferentemente, na Cmara dos Deputados, onde existem 513 membros, vale mais
a relao com os lderes. J na Cmara [com 37 vereadores], se havia um projeto
do interesse particular de algum vereador, este buscava negociar com todos os
demais, e conseguia conversar, individualmente, com cada um. (Srgio Miranda,88
PC do B, 1989-1993)
Constatou-se nas entrevistas89 que era comum vereadores visitarem o gabinete do prefeito
ou dos seus secretrios para solicitar recursos ou obras para sua clientela, reforando a
necessidade do uso de patronagem pelo Executivo. Essas negociaes se firmavam em
troca do apoio parlamentar, muitas vezes incondicional, a futuras proposies do prefeito.
Ao ser perguntado sobre as caractersticas das negociaes entre vereadores e o prefeito,
um dos entrevistados deu a seguinte declarao:
O prefeito [...] procurava primeiro um consenso com as bancadas todas e quando
havia um vereador de mais afinidade com ele dentro da bancada ele j trabalhava
aquele vereador para conseguir, na bancada, o apoio de que precisava. Ele
procurava e explicava muito bem o que queria. (Eugnio Parizzi, PFL, 1989-1992)

87

Eis o que determina a Constituio Federal no Art. 29, inciso IV "o nmero de Vereadores [ser]
proporcional populao do Municpio, observados os seguintes limites:
a) mnimo de nove e mximo de vinte e um nos Municpios de at um milho de habitantes;
b) mnimo de trinta e trs e mximo de quarenta e um nos Municpios de mais de um milho e menos de cinco
milhes de habitantes;
c) mnimo de quarenta e dois e mximo de cinqenta e cinco nos Municpios de mais de cinco milhes de
habitantes". Em tempo: a CMBH tem hoje o mesmo nmero que tinha no perodo estudado, 37 vereadores.
88
Srgio Miranda de Brito , atualmente, deputado federal pelo PC do B.
89
Foram entrevistados 11 vereadores, sendo que 3 atuaram de 1989-1992, 3 de 1993 a 1996 e os outros 5
atuaram nos dois mandatos.

Ou seja, o chefe do governo municipal buscava poupar esforos, negociando, em primeiro

lugar, com grupos ou indivduos que exercem alguma influncia e algum controle sobre
outros membros da Cmara. As tentativas bem sucedidas significavam um passo adiante na
garantia da cooperao dos parlamentares s medidas propostas pelo Executivo. Contudo,
quanto tal estratgia falhava, havia a disposio dos prefeitos de negociar topicamente com
tantos quantos fossem necessrios. Na entrevista j citada, o vereador afirmou, ainda, o
seguinte:
Neste perodo [1989-1992], ns tivemos um ano com Pimenta da Veiga [que se
afastou no incio de 1990 para se candidatar a governador do estado]. Ele foi
democrtico com o Poder Legislativo. Ele esteve l [na Cmara] vrias vezes.
Colocou o gabinete disposio. Marcou perodos de entrevistas com os
vereadores. Depois, no governo de Azeredo, o sistema foi mantido. Havia um dia
da semana, na parte da manh, em que ele estava disposio para nos receber.
Ento, a gente marcava a entrevista com ele, que sempre nos recebeu. Azeredo
nunca se ops de maneira abrupta contra qualquer pretenso do vereador.
Quando era procurado, normalmente era para conseguir alguns melhoramentos
para Belo Horizonte: pavimentao, linhas de nibus e tudo aquilo que pudesse
atender ao bem estar da populao. Na poca, muita coisa o prefeito realmente
atendeu. No s os meus pedidos pessoais, como tambm dos outros vereadores.
(Eugnio Parizzi, PFL, 1989-1992. Grifo nosso)
H mais uma declarao bastante expressiva do padro tpico de relao entre Executivo e
Legislativo no pas. Segundo o entrevistado, assim a forma predominante de atuao dos
parlamentares, tanto na relao com os seus pares quanto com o Executivo.
O vereador pega um projeto, pe embaixo do brao, vai de porta em porta e diz:
fulano, estou apresentando esse projeto, d uma olhada, diga se concorda e se
quer algum esclarecimento. Eu gostaria muito de contar com o seu apoio, posso
contar?. Uns querem saber o contedo e depois dizem: Ok, voc me convenceu, o
projeto bom. Voto a favor. J outros dizem: No quero nem saber o que est
a, mas semana que vem eu apresento um projeto e quero seu apoio, tudo bem?. E
voc responde: Ento t, n?. A, depois de rodar toda a Casa, possvel saber
se o projeto vai ser aprovado ou no. Se sim, hora de ir ao Executivo porque o
projeto de lei, depois que aprovado na Cmara [...] vai ao prefeito. O prefeito,
atravs de seu secretrio de governo, designa, normalmente, a secretaria
competente para dar um parecer sobre aquela proposta; o secretrio devolve o
parecer, dando subsdio ao prefeito para vetar ou sancionar. Ento, hora de se
pegar o projeto, colocar embaixo do brao e ir l: secretrio, eu estou com esse
projeto j em vias de aprovao na Cmara Municipal e ainda tempo; ento, eu
gostaria de saber se voc est de acordo. Se for aprovado l, vocs sancionam?
[...]. De repente, o secretrio diz: Tudo bem, eu quero... ou eu no quero.... E se
o secretrio frisar, demais, que no quer aquilo, e se a gente est com muita
vontade de aprovar aquele projeto, a gente passa por cima do secretrio e vai
direto ao prefeito: prefeito, estou com esse projeto aqui; s quero o seu

compromisso no seguinte, se eu aprovar voc sanciona? E, de repente, o prefeito

pode ser mais pragmtico que o secretrio, e reage da mesma forma que o outro
vereador reagiu: olha, no quero saber o que est a, no, mas eu quero seu apoio
num projeto meu, na semana que vem [...]. Eu apio esse projeto seu. Assumo esse
compromisso e sanciono o projeto, mas voc tem que me ajudar a aprovar aquele
emprstimo de 150 milhes que est l na Cmara. A, pegar ou largar. assim
a vida publica! Quem pensar que diferente est pensando errado. (Otimar
Bicalho, PTB, 1989-1996)
Embora haja outras passagens igualmente elucidativas, essas parecem ser suficientes para
mostrar que as negociaes e articulaes entre os vereadores e entre estes e o prefeito,
para a aprovao de medidas de interesse particular, muitas vezes prescindem do Colgio
de Lderes, o que torna a CMBH mais prxima do modelo distribuvista do que o
Congresso Nacional, conforme descrito nos estudos de Figueiredo e Limongi. Os dados
apresentados a seguir ajudam a confirmar essa afirmao.
Tabela 5
Projetos de lei apresentados CMBH, entre 1989 e 1996, por legislatura e por
autoria*
Autores

aprovados

Arquivados**

Total

Legislador individual
Em parceria***
Executivo

365
70****
193

(58,12%)
(11,15%)
(30,73%)

1110
109
67

(86,31%)
(08,48%)
(05,21%)

1475 (100,0%)
179 (100,0%)
260 (100,0%)

Total

628

(100,0%)

1286

(100,0%)

1914 (100,0%)

Fonte: setor de pesquisa da CMBH, 2000.

*No constam, por no se achar relevante para a anlise em questo, os projetos de denominao de
prprios pblicos, declarao de utilidade pblica, homenagens e afins.
**Essa categoria agrega todos os projetos que no viraram lei. Os motivos do arquivamento podem
ser: a) veto total apresentado pelo Executivo e acatado pelo legislativo; b) proposio rejeitada em
apreciao conclusiva das comisses temtica; c) projeto rejeitado em plenrio; d) projeto retirado a
pedido do autor; e) arquivado devido a fim de legislatura; f) tramitao interrompida por determinao
da Mesa Diretora; g) prejudicado devido a aprovao de outro projeto sobre a mesma matria; h)
anexado a outro projeto de contedo similar; i) motivo no informado (documentao incompleta).
*** Projetos apresentados por mais de um parlamentar; pode ser partido, comisso ou um grupo
construdo ad hoc. Os dados, conforme esto organizados no setor de pesquisa, no permitiram
distinguir os casos.
**** Desses, 6 foram apresentados pela Mesa Diretora. Dos projetos apresentados pelo legislativo, so
os nicos, em todo o perodo, cuja autoria no consta os nomes dos parlamentares e sim de uma
entidade coletiva regimentalmente prevista.

As informaes organizadas na tabela 5 mostram que as proposies aprovadas so, na

maior parte, 58,12%, de autoria de legisladores individuais. Esse nmero, portanto, maior
que o de leis aprovadas por vereadores em parceria e pelo Executivo juntos. O ndice em

favor das iniciativas individuais aumentado quando se considera que muitas dessas
parcerias so uma agregao aleatria de parlamentares, ou seja, no indicam orientao de
partidos, blocos, comisses, etc.90, mas representam apenas a cooperao entre indivduos
para uma maior chance de aprovao da medida proposta. Conforme os nmeros na tabela,
uma proposio feita em parceria tem mais probabilidade de sucesso que aquela
apresentada por um nico parlamentar. Dos projetos apresentados individualmente,
24,75% foram bem sucedidos. Quando a medida proposta por mais de um vereador, o
percentual sobe para 39,11%. Os nmeros relativos ao ndice de sucesso do Executivo so
os mais elevados, representam 74,23% do total. Isso se d porque, diferentemente dos
legisladores, que no tm motivos para ser comedidos na atividade propositiva, o
Executivo analisa mais detidamente as prprias possibilidades e seleciona melhor os
projetos que coloca sob o crivo da Cmara. As negociaes entre esses dois poderes
tendem a ser conflituosas, e no racional para o Executivo adotar estratgias que
apresentem, desnecessariamente, altos custos de oportunidade poltica. O apoio entre
legisladores pode ser garantido pela simples troca de apoio (a permuta de votos tambm
conhecida como logroll); j o apoio deles a uma proposta do Executivo pode valer cargos
na administrao pblica ou realocaes (concentradas) de verbas oramentrias (mais
sobre esse ponto ser discutido no prximo captulo).
Figueiredo e Limongi consideram como "iniciativa individual" qualquer proposio
originria do Legislativo e identificam que apenas 11% das leis aprovadas no CN entre
1989 e 1994 so de autoria dos parlamentares. Quando os autores comparam apenas as
matrias cuja iniciativa direito de ambos os poderes, ou seja, quando excluem aquelas
que so monoplio do Executivo, o percentual sobe para 37% em favor do Legislativo.
Contudo, observe-se que na comparao entre os poderes municipais considerou-se o total
de leis, incluindo as de iniciativa exclusiva do Executivo. Logo, os percentuais a serem
comparados so os 11% do CN com os aproximados 60% da CMBH91.
Observando o nmero de emendas apresentadas em determinado ano do perodo e
levando-se em conta que a maioria dessas emendas, como ocorre com as leis, tambm de
90

Devido ao fato de no haver controle dessas informaes nos arquivos da CMBH, esses dados no
puderam ser apurados.
91
Faz-se necessrio um comentrio sobre a Assemblia Legislativa de Minas Gerais: de acordo com Ftima
Anastasia, se consideradas apenas as matrias relevantes, a ALEMG aprovou 470 leis das quais 61,48%
tiveram origem no prprio Legislativo, e foram propostas por deputados, pela Mesa ou pelas comisses. Do
total de leis, 38,52% foram de iniciativa do Executivo. Esses dados destoam bastante do que ocorre no CN e
mostram relativa semelhana entre a ALEMG e a CMBH no que respeita origem da legislao.

autoria de parlamentares isolados refora-se a crena de que a atividade individual

intensa na Cmara Municipal. Considerando separadamente as emendas apresentadas ao
oramento, o comportamento distributivista dos parlamentares fica mais evidente92. Nos
oito oramentos votados pela Cmara, o ndice, baixo nos primeiros quatro anos, aumenta
abruptamente a partir de 1993, certamente devido implantao do oramento
participativo, que limitou os recursos de patronagem disposio do Executivo. Esse fato,
que por um lado limitou as possibilidades de relao fisiolgica entre Prefeitura e Cmara,
induziu, por outro, prtica do logroll, para possibilitar a incorporao de polticas pork
barrel ao oramento anual.
Tabela 6
Nmero de emendas apresentadas93 s leis, em geral, e aos oramentos
anuais, em particular, que tramitaram na CMBH, entre 1989 e 1996
Anos
Todas as leis
Leis
oramentrias

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

352

112

274

265

652

458

488

1891

22

20

39

27

514

248

269

314

Fonte: Setor de Pesquisa da CMBH, 2000.

Merece ser comentado o aumento abrupto no nmero de emendas no ano de 1996. A

inflao das emendas s proposies de lei, em geral, devida tramitao de dois
projetos altamente polmicos, de autoria do Executivo: o primeiro Plano Diretor de Belo
Horizonte (PDBH) e a Lei Geral de Uso e Ocupao do Solo (LUOS). Ambas versam
sobre questes de interesse dos mais diversos setores da sociedade, como, por exemplo,
tributao imobiliria e normas para a ordenao do espao urbano. J o aumento no
nmero de emendas apresentadas ao oramento a partir 1993 est relacionado adoo do
Oramento Participativo (OP) pela administrao petista. O OP comprometeu os recursos
at ento utilizados de forma clientelista e dificultou retornos eleitorais com base em
polticas do tipo pork barrel. Quanto ao grande nmero de emendas ao oramento de 1997
92

interessante considerar separadamente as emendas apresentadas ao oramento, porque elas, na sua quase
totalidade, inquestionavelmente so propostas do tipo TRC e demandam logroll para sua aprovao.
93
As emendas apresentadas podem ser recusadas mas no ajudaria muito contabilizar apenas as emendas
incorporadas. Quando uma lei recebe muitas emendas, comum que um dos relatores apresente um projeto
substitutivo, naturalmente, incorporando (a maior) parte das emendas e rejeitando outras. Neste caso, dada a
grande quantidade de emendas por lei, ficaria bastante difcil cotejar as diferenas entre o substitutivo e o
projeto original para precisar quantas emendas foram aceitas, rejeitadas, anexadas ou prejudicadas. Contudo,
sem se fazer um levantamento sistemtico dessas informaes, observou-se que, na prtica, a grande maioria
das emendas apresentadas incorporada, seja no projeto original, seja na verso substitutiva. O ndice de
incorporao de emendas ainda mais alto quando se trata da Lei Oramentria Anual, como convm aos
parlamentares que buscam auferir ganhos-de-troca na relao com seus pares.

 votado em 1996, ltimo da legislatura , certamente est relacionado ao interesse dos

parlamentares em se reeleger. O legislador apresenta emendas mesmo no estando seguro
de que ser reconduzido ao cargo, mas essa prtica tende a aumentar as suas chances de
sucesso eleitoral. Segundo se verificou nas peas oramentrias analisadas, as emendas
aprovadas, em sua quase totalidade, redirecionam verbas para a construo de postos de
sade, pavimentao de ruas, construo de praas, pistas de cooper e coisas afins.
adequado concluir que a aprovao de uma emenda dessa natureza permite ao legislador
garantir mais votos, alegando, frente aos eleitores, tanto o esforo despendido para
conseguir a incluso do pedido no oramento quanto a necessidade de empenho redobrado
para que a obra seja realmente executada num possvel prximo mandato.
Em resumo, os direitos parlamentares, como os de propor leis e emendas individualmente,
e os incentivos racionais atividade individual desregrada criam a exigncia da barganha
entre os legisladores e revelam certa similaridade entre o Legislativo municipal e o modelo
distributivista norte-americano, mas essas semelhanas no encobrem a presena do
Colgio de Lderes, que, segundo Limongi e Figueiredo, constrange o atomismo em nome
dos interesses partidrios. Adiante ser discutida a efetiva influncia do Colgio de Lderes
na CMBH. Suspeita-se que, apesar da existncia desse mecanismo centralizador, que torna
o processo decisrio da Cmara Municipal algo semelhante ao da Cmara dos Deputados,
h uma proximidade considervel entre a organizao legislativa em Belo Horizonte e o
modelo distributivo.

6.3. Blocos Parlamentares e Partidos Polticos na CMBH

Afirmou-se acima que, na CMBH, as vontades individuais se superpem aos interesses
coletivos e que isso implica, inclusive, certo enfraquecimento das lideranas enquanto
grupo. Ocorre que, alm da proeminncia do legislador individual nos trabalhos
legislativos, houve na Cmara Municipal uma forma alternativa de organizao coletiva
que comprometeu ainda mais o poder centralizador do Colgio. Com o ajuntamento dos
pequenos partidos, sem influncia na Casa, compostos por um ou dois filiados, criou-se o
BPI, Bloco Parlamentar Independente, com 13 ou 14 membros, cuja posio poltica no
tinha nenhuma relao com interesses partidrios. Os vereadores do bloco buscavam
apenas barganhar apoio seja com os colegas seja com o Executivo. A formao do BPI

significou o aumento do poder de barganha dos vereadores membros, que tinham em

comum apenas o interesse por polticas pork barrel.
[...]at qualquer coisa em torno de 91, mais ou menos, o valor era atribudo ao
vereador; eram muito mais importantes as caractersticas individuais dele.
Entretanto [...] na tramitao do primeiro Plano Diretor de Belo Horizonte [...]
"caiu a ficha!". Percebeu-se que o Regimento [Interno] falava que, para aprovar
determinados projetos,94 eram necessrios dois teros de vereadores da Cmara.
Dois teros de vereadores da Cmara significavam vinte e cinco votos.
Considerando que o presidente no vota, sobravam quantos do outro lado?
Sobravam onze. Ora, se essa alternativa verdadeira, o inverso tambm .
Portanto, doze vereadores inviabilizariam a aprovao de qualquer projeto de
maior interesse [...]. Neste momento, atravs de um processo inteligente de
alianas, [...] formou-se um grupo de doze vereadores. Ento [...], se percebeu que
a minoria tem fora. Ela no pode fazer nada, mas pode impedir, vetar. (Otimar
Bicalho, PTB, 1989-1996)
Desde ento, segundo o entrevistado, a formao de blocos na Cmara Municipal virou
praxe. O BPI teve, no perodo estudado, muita fora poltica. Seus membros no discutiam,
no falavam na tribuna, no apresentavam emendas; enfim, no estavam interessados em
fazer uso de seus direitos parlamentares para a interferncia no processo legislativo; mas,
apesar disso, nenhum projeto relevante era aprovado sem uma negociao cuidadosa com o
bloco. Ainda segundo o entrevistado,
o BPI foi to forte que seu lder j foi at lder do prefeito na Cmara 95 [...], e no
tinha afinidade nenhuma com o prefeito. No combinavam. No havia afinidade
ideolgica, era zero, mas fisiolgica havia, porque s era possvel governabilidade
na Cmara se se tivesse o apoio do BPI. Enfim [...], surgiu uma fora [fisiolgica]
que um rolo compressor: os blocos. Um partido com x vereadores tem um no
bloco de c, dois no bloco de l, porque o bloco uma coisa suprapartidria, s
com jogos de interesses [...] A deliberao perde espao, [...] no h negociao
em torno de causas [idolgicas], mas de coisas [materiais]. Blocos? Acima do
poder partidrio, acima da conscincia de cidadania, o bloco. O bloco vai l no
94

Algumas das matrias de leis e resolues que, segundo o Regimento Interno, exigem a aprovao de dois
teros dos membros da Cmara so:
a) eleio do defensor do povo;
b) autorizao de emprstimo;
c) concesso de gratuidade no servio pblico;
d) matria previdenciria;
e) matria tributria;
f) rejeio do parecer prvio do Tribunal de Contas
g) processo de cassao de prefeito;
h) parcelamento, ocupao e uso do solo;
i) plano diretor;
j) proposta de emenda lei orgnica; etc.
95
O entrevistado se refere ao atual governo, quando o vereador Ovdio Teixeira, PTN, lder o BPI, se tornou
lder do prefeito Clio de Castro na Cmara Municipal.

prefeito e diz: para ns aprovarmos isso, queremos a pavimentao de trs ruas

para cada um de ns.96
O resultado dessa estrutura a potencializao do poder propositivo do parlamentar
individual em detrimento do Colgio de Lderes de dos partidos polticos. Por outras
palavras, a predisposio atuao individual sem controle encontra incentivos na
estrutura organizacional do Legislativo.
Os blocos minoritrios so compostos por um nmero mnimo de vereadores, de tal forma
que um nico vereador, retirando seu apoio, pode comprometer a atuao do grupo. Isso
significa, pelo menos em alguns momentos, uma grande fora para o legislador, por mais
inexpressivo que seja ele ou o seu partido. natural pensar que, ento, ele usa essa fora
para auferir ganhos-de-troca. Assim, sendo liderana, sendo membro do BPI ou de outro
bloco que eventualmente venha a se formar, o parlamentar individual tem sua capacidade
de barganha potencializada.
O fato que os partidos polticos no tm muita influncia atravs do Colgio de Lderes,
porque este no tem a mesma fora que o seu homnimo federal, seja porque as suas
prerrogativas so em menor nmero e importncia, seja porque o reduzido nmero de
parlamentares nas Cmaras Municipais viabiliza outros meios de coordenao das
estratgias legislativas. Ademais, o alto nmero de partidos com poucos representantes e,
ao que tudo indica, a alta migrao partidria induzem constituio de blocos supraideolgicos e acentuam a debilidade dos partidos, que, exceo do PT e do PC do B, so
incapazes de exercer adequada influncia sobre as atividades da Cmara.

96

O depoimento de Zaz Schettino, vereadora de 1993 a 1996 e membro do bloco, confirma, em parte, esta
afirmao: Ns [do BPI] ramos treze vereadores que tnhamos praticamente o comando da Cmara
Municipal nas mos, porque, sem os treze, a aprovao [de alguns projetos] ficava difcil. Nada seria
aprovado sem o apoio do bloco. Ento, nessa poca, o BPI foi de grande importncia [...] de grande
importncia mesmo. [E quanto unidade ideolgica] no digo que todo mundo igual, porque claro que
h muita divergncia tambm, lgico; [...] mas, na hora de votar, a gente vota em conjunto. [Quanto aos
partidos que compunham o BPI], era tudo misturado, tinha oposio, tinha situao, tinha tudo [...] mas ns
no amos para o plenrio sem a pauta, sem primeiro nos reunir pelo menos dez minutos, para conhecer a
pauta e combinar como iramos votar. Havia uma unidade. E esse bloco permaneceu at agora, at o ano
passado, ou at este ano [2000].

Observe-se, como prova mais contundente (que foi possvel coletar97) da fraqueza
partidria, algumas das declaraes obtidas mediante a pergunta "os partidos tm alguma
influncia nas atividades dos vereadores na CMBH?". As respostas apresentaram leves
variaes de nfase, mas o teor foi unnime.
No. No meu caso, o PL no interferiu [...]. No teve nenhuma influncia na
indicao de cargos, de projetos ou mesmo na formao de idias, de projetos ou
coisa assim. De 86 para c, vi pouqussima atuao partidria sobre as bancadas.
[...] Fui lder do PMDB, fui lder do PTB e nunca recebi, por parte desses
partidos, qualquer indicao para posicionamento a favor disso ou daquilo, contra
isso ou aquilo. [...] Os partidos influenciam muitssimo pouco no comportamento
do vereador. [...] Hoje, o que ns temos no so partidos [...] Existem
posicionamentos, que j so inerentes ao legislador e tm haver com
personalidade, etc. [cita o PT como exceo, onde, na sua opinio, h
posicionamento de bancada. E completa:] A postura do legislador atender, no
ao partido, mas sua base eleitoral, e, no fundo, ao seu prprio interesse [a
reeleio...]. Enfim, na minha experincia dez anos no PMDB, muito tempo no
PTB, e estou h sete no PL nunca houve nenhuma influncia direta ou indireta
dos partidos com relao ao meu trabalho na Cmara [...].(Otimar Bicalho, PTB,
1989-1996)
No meu mandato havia alguma ao dos partidos. E, dentre eles, os [partidos] da
esquerda eram mais organizados. Mas sempre havia uma contradio: a ao
individual no mandato sempre muito forte [...]. No terreno poltico, no terreno da
representao [...o interesse individual do legislador...] sempre muito presente
nos parlamentos brasileiros. [Contudo...], houve um impulso inicial da esquerda,
que, pela primeira vez, ascendeu ao espao legislativo, ento, foi um momento em
que houve muita ao partidria por parte da esquerda. Mas, na minha opinio,
[...] ela tende a se esvaziar mais, porque a ao individual prevalece (Srgio
Miranda, PC do B, 1989-1993)
No. [As aes parlamentares...] expressam pouco as idias partidrias. A
[atuao da bancada da] esquerda, s vezes, expressa o programa do partido [...
mas...], de um modo geral, expressa a vontade, o desejo e a concepo do vereador
e do grupo [social] ao qual est vinculado. (***PT, 1989-1996)
No, porque havia, como h at hoje, uma atomizao partidria violenta: com
trinta e sete vereadores, [...] a Cmara devia ter uns quatorze ou quinze partidos.
[...] Ento, bancadas de um e bancadas de dois, naquela poca, eram comuns.
Cinco partidos com um vereador cada um, cada um lder de si mesmo [...] Hoje, o
nosso sistema sofrvel, uma coisa pavorosa. O sujeito se elege por um partido,
porque ali tem mais vantagens. Existem as famosas siglas de aluguel: o sujeito se
elege ali e imediatamente sai. Est eleito, e j toma posse com outro partido. Isso
97

So praticamente inexistentes as informaes sobre os partidos polticos, tanto no Setor de Pesquisa da

Cmara quanto no Tribunal Regional Eleitoral. Apenas na XIII legislatura a CMBH passou a controlar a
migrao das lideranas. O desinteresse da Cmara por esse tipo de informao j , em si, um indicador de
que os partidos no so muito considerados ali. curioso, por exemplo, o fato de que tanto na autoria das
emendas e dos projetos quanto nas listas das votaes nominais constam apenas o nome dos vereadores, sem
nenhuma referncia agremiao partidria a que pertencem.

um absurdo, mas a legislao est a, permite, e infelizmente isso. Ento, eu diria

que, naquela poca, os nicos vereadores que agiam de acordo com uma
orientao partidria, que colocavam em prtica as idias, os ideais, do partido, o
programa do partido, era a bancada do PT, [que era] mais coesa; Embora
determinados vereadores apresentassem, individualmente, projetos de interesses
das suas bases, das suas comunidades [...] o PT era um partido que trabalhava
mais unido. [J com relao aos outros partidos...], no havia fidelidade
partidria [...]. Eventualmente, os membros de determinadas bancadas votavam
juntos ns do PMDB, uma bancada de 6 vereadores, para voc ter uma idia, at
conseguimos votar todos juntos uma vez! Uma ou outra vez.(Srgio Coutinho,
PMDB, 1989-1992. Grifo nosso).
A tabela abaixo apresenta o quadro partidrio existente no incio das duas legislaturas
estudadas, e ajuda a entender o cenrio descrito pelas declaraes
Tabela 7
Nmero de cadeiras por partido, em cada
legislatura, na CMBH
Partidos

XII Legislatura

XIII Legislatura

PCB
PCdoB
PDC
PDS
PDT
PFL
PL
PMB
PMDB
PSC
PSD
PSDB
PT
PTB
PTdoB
PTR

01
01
02

02
03
03
02
06
01

04
09
03

01
03
01
02
02
04

03
01
02
06
05
03
02
02

Total

37

37

Fonte: Setor de Pesquisa da CMBH, 2000.

Embora os partidos indicados sejam aqueles que tiveram vereadores empossados no incio
das legislaturas, os rearranjos migrao, fuso, extino, ciso, etc. eventualmente
ocorridos aps a posse no diminuram a fragmentao parlamentar revelada na tabela.
Ocorre que o Regimento Interno exerce uma influncia centrfuga, porque incentiva a
criao de novos partidos ao conferir at mesmo ao partido com um s integrante (que se

torna lder de si mesmo) o direito de compor o Colgio98. Em funo das prerrogativas

outorgadas s lideranas no RI99, a tendncia uma maior migrao para onde seja mais
fcil se tornar lder partidrio e o conseqente aumento no nmero de pequenos partidos,
cujos lderes se alternam freqentemente100.
Em suma, na CMBH, o Colgio de Lderes tem, se comparado ao seu homnimo na
Cmara dos Deputados, prerrogativas muito mais reduzidas. Por um lado, interessante
ocupar postos de liderana, porque neles os vereadores dominam recursos no
disponibilizados a outros parlamentares; por outro, o grande nmero de lderes
relativamente ao nmero de vereadores que compem a Cmara produz bancadas
reduzidas ou at mesmo lder sem bancada. A combinao desses dois fatores enfraquece a
atuao do Colgio enquanto responsvel pela disciplina no comportamento parlamentar101
e induz composio de blocos alternativos, que possibilitam ao legislador individual,
"lder de si mesmo" ou de poucos, aumentar o seu poder de barganha. Por outras palavras,
na CMBH, a ocupao de um lugar no Colgio de Lderes ou em qualquer organizao
alternativa tem a funo de potencializar o poder de barganha individual, de reforar a
prtica distributivista e de coibir a realizao, ou antes, a manifestao dos interesses
partidrios. Passa-se, agora, aos comentrios sobre a atuao do Executivo municipal no
processo legislativo.

6.4. Poder Executivo e Processo Legislativo

As informaes com relao atuao do poder Executivo nos trabalhos da Cmara
Municipal so contundentes. Comparando dados como prazos de tramitao, tipos de lei
apresentados, ndice de sucesso na proposio, etc., nota-se que, embora o Prefeito no
tenha sua disposio recursos como a Medida Provisria, a sua capacidade de interferir
98

Diferentemente da Cmara Federal que tem um mecanismo restritivo: apenas aqueles partidos com no
mnimo 6 representantes podem se representar entre as lideranas.
99
Entre elas, tempo maior para falar na tribuna, a funo de intermediar as negociaes entre a sua bancada e
os rgos da Cmara e do prprio Executivo, o direito a mais recursos e funcionrios para a composio do
seu gabinete, apresentao, pela unanimidade, de emendas em segundo turno, etc. Certamente isso explica,
em parte, por que o nmero de partidos esteve sempre entre 16 e 18 durante toda a XIII legislatura (a nica
no perodo para a qual existem esses dados).
100
Na XIII legislatura, 17 vereadores mudaram de partido (todos visando liderana em outra agremiao),
sendo que alguns migraram mais de uma vez, perfazendo um total de 22 mudanas.
101
Uma forma adequada de comprovao definitiva dessa hiptese seria verificar o comportamento das
bancadas com relao s matrias, sobretudo polmicas, enviadas pelo executivo (por exemplo: observar o
contedo e autoria das emendas e comparar a afinidade entre lderes e bancadas nas votaes nominais), mas,
devido ausncia de controle da migrao partidria na CMBH, impossvel fazer essa verificao.

nas atividades parlamentares (alterando a agenda legislativa e o contedo das leis) , em

certa medida, comparvel do Presidente da Repblica. A tabela seguinte d as primeiras
indicaes neste sentido.

Tabela 8
Projetos apresentados na CMBH, entre 1989 e 1996, segundo origem e destino
Autoria

Aprovados

Arquivados*

Total

Legislativo
Executivo

435
193

(69,27%)
(30,73%)

1219 (94,79%)
67
(05,21%)

1654 (86,42%)
260 (13,58%)

Total

628

(100,0%)

1286 (100,0%)

1914 (100,0%)

Fonte: Setor de Pesquisa da CMBH, 2000.

* inclui todos os motivos enumerados na tabela 5.

Nota-se que, ao longo dos oito anos analisados, o nmero de projetos aprovados pelo
Legislativo grande, pois, como na Cmara dos Deputados, no h incentivos ao
comedimento. Quanto mais projetos de lei apresentados, mais o vereador pode "mostrar
servio" aos seus eleitores, independentemente da adequao tcnico-jurdica dos projetos
ou das suas possibilidades de aprovao. Da, o nmero elevado de propostas rejeitadas:
73,70% de todas as iniciativas dos vereadores so barradas em algum ponto do processo
legislativo. Aqui, a fora do Executivo pode ser verificada. As propores se invertem e o
ndice de sucesso deste Poder, no mesmo perodo, de 74,23%. Dos 67 projetos que no
obtiveram aprovao 26, ou 38,81% foram retirados pelo prprio autor, ou seja, o
Executivo fez uso, nesses casos, do recurso unilateral de retirada. Nas comisses apenas 2
projetos, 2,98%, foram barrados; e no plenrio, 12 ou 17,91% do total. Isso pode significar
que os prazos acelerados de tramitao das leis propostas pelo prefeito retiram das
comisses a capacidade de apreciar adequadamente as matrias, restando ao plenrio a
tarefa de interpelar os projetos indesejados102. Com relao aos projetos arquivados de
autoria do Legislativo, interessante observar que as diversas instncias autor,
102

Devido ao "final de legislatura", 25 projetos foram engavetados. Isso pode ter ocorrido por motivos
diversos e at mesmo opostos. As explicaes podem variar desde protelao na Cmara, para alongar o
processo de barganha, at o engarrafamento proposital por parte do Executivo, para desviar a ateno de
outros projetos mais estratgicos recurso no raro, segundo alguns entrevistados.

Executivo, comisses, plenrio e fim de legislatura atuam em equilbrio, variando entre

13,66% e 15,54% os percentuais barrados em cada uma delas.
O tempo de tramitao das proposies at um parecer definitivo aprovao ou
arquivamento/veto mais um indicador da influncia do Executivo. A tabela seguinte
no deixa dvida quanto a esse ponto.
Tabela 9
Tempo mdio, em dias, de tramitao das proposies, separadas por
origem e por destino
Autoria
Aprovados
Arquivados
Legislativo
294,44 dias
300,41 dias
Executivo
136,35 dias
162,67 dias
Fonte: Setor de Pesquisa da CMBH, 2000.

Se comparado aos vereadores, o prefeito tem de esperar aproximadamente a metade do

tempo para obter parecer dos projetos que apresenta. Ou seja, a julgar pelos prazos, os
custos de oportunidade poltica envolvidos na apresentao de uma matria so bem
maiores para os vereadores, qualquer que seja o resultado final do processo.
Mas, mesmo com a tramitao abreviada das leis apresentadas pelo Executivo, os
vereadores da CMBH no deixam de manifestar seus interesses. Um indicador disso o
alto nmero de emendas apresentado a projetos do Executivo.

Tabela 10
Nmero mdio de emendas apresentadas e aprovadas, por lei,
segundo a autoria da matria
Autoria
Apresentadas
aprovadas
Legislativo
3,38
2,27
Executivo
29,74
17,62
Fonte: Setor de Pesquisa da CMBH, 2000.

Infere-se que o Executivo municipal dispe de meios para interferir fortemente nas
atividades parlamentares, mas, por sua vez, devido aos interesses distributivos difundidos
na Cmara, os vereadores tambm fazem uso de mecanismos formais que lhes permitem
auferir ganhos polticos e eleitorais. O uso desses recursos legislativos vem, no caso,
comprometer o poder do Executivo no municpio.

Ao final, pode-se concluir que na CMBH os interesses partidrios tm poucas chances de

se manifestar o PT se coloca como exceo e que as formas coletivas de manifestao
dos interesses parlamentares visam basicamente realizao de interesses distributivistas.
At mesmo o Colgio de Lderes, poderoso em funo dos seus recursos regimentalmente
previstos, tem muito mais a funo de potencializar o distributivismo do que a de fazer
valer interesses dos partidos polticos ou do Executivo. O alto nmero de partidos, o baixo
nmero de parlamentares e a prtica de composio de blocos alternativos minimizam a
influncia das lideranas, enquanto grupo, e dificultam o controle da Cmara Municipal
pelo Executivo, por meio do Colgio de Lderes. Contudo, o prefeito, em funo das
prerrogativas constitucionais e dos recursos oramentrios e administrativos de que pode
fazer uso (patronagem), exerce uma influncia considervel nos trabalhos da Cmara, de
forma a facilitar notavelmente a aprovao dos projetos que envia, mas no sem fazer
concesses aos interesses clientelistas dos legisladores municipais.
Importante comentar, neste ponto, que o comportamento da Cmara Municipal,
considerada a sua produo legislativa, no constante. No perodo observado, a postura
da Cmara com relao s propostas do Executivo sofreu alteraes significativas. No
prximo captulo, buscar-se- observar, separadamente, por legislatura, o padro de
comportamento dos vereadores, a partir das suas atividades legislativas ordinrias na
CMBH. Esse exerccio permitir identificar as alteraes ocorridas na relao entre os
referidos poderes na passagem de uma legislatura outra, alm de indicar as possveis
causas das mudanas.

Quadro 1

O Processo Legislativo na CMBH

Proposta de Lei
Recebimento pela Mesa
Diretora e Registro para
Tramitao
Comisso de Legislao e Justia

Comisses Temticas

Propostas de Emendas do Plenrio

Discusso e Votao em
Primeiro turno
Volta s Comisses para
Analisar as Emendas

Emendas de Lideranas

Discusso e Votao em
Segundo turno
Comisso de Assuntos Diversos e
Redao
(emendas de redao)

Votao da Redao Final

Veto

Envio para o Executivo

Volta Cmara para a

Apreciao do Veto

Rejeitado

Sano

Mantido
Arquivo

CAPTULO III

MODELOS DE INTERAO EXECUTIVO-LEGISLATIVO

E PRODUO LEGISLATIVA: UMA COMPARAO ENTRE
A XII E A XIII LEGISLATURAS DA CMBH

1. Racionalidade e Patronagem: Comentrios Iniciais

No captulo anterior afirmou-se certa similaridade entre a Cmara Municipal e a Cmara

dos Deputados, no que respeita ao modelo formal de organizao legislativa, observandose, contudo, em Belo Horizonte, uma maior influncia do legislador individual no processo
de produo legal. Esse fato sugere maior semelhana do processo e da produo
legislativos no municpio com o modelo distributivista de organizao parlamentar. Essa
particularidade da CMBH implica a ocorrncia de negociaes mais relevantes e mais
freqentes entre indivduos, em detrimento de grupos parlamentares, como as comisses
temticas, o Colgio de Lderes, os partidos polticos e outros blocos de interesse.
Considerando o perfil geral da produo legislativa na CMBH, pode-se afirmar que os
resultados da pesquisa aqui empreendida confirmam, para a Cmara em foco, a hiptese da
associao entre modelos organizacionais e comportamento parlamentar. Devido
liberdade de ao individual, permitida pelas regras formais e reforada pela interao
informal cotidiana, o output das instituies legislativas em Belo Horizonte reflete o
esperado: estratgias individuais com vistas ao atendimento dos interesses particulares dos
legisladores, sendo que a realizao de tais interesses normalmente passa pelo atendimento
de demandas das suas bases eleitorais.
Comentou-se que a configurao dos interesses polticos, os recursos estratgicos
disponveis aos atores e um determinado conjunto de regras e procedimentos, em conjunto,
podem orientar a ao individual de modo que, buscando objetivos particulares, os atores
produzem melhores resultados coletivos. Pode-se citar como exemplo o modelo
informacional identificado por Krehbiel. Em que pese a capacidade do referido modelo de
produzir resultados normativamente superiores, porque mais democrticos, sabido que a
democratizao da informao no resulta de qualquer "melhoramento" dos valores ticos
dos atores polticos, mas da sua tentativa de superar o incmodo problema da incerteza
inerente vida e ao polticas.
O fato que, se o contexto institucional formal no fomenta os ganhos coletivos por meio
de obstrues aos ganhos particularistas visados pelos indivduos, estes tentaro maximizar
seus interesses exclusivos.

Se o cenrio em questo o Legislativo, pode-se dizer que, na ausncia de

constrangimentos formais, as estratgias individuais tendero a produzir benefcios
clientelistas e eleitorais. Por outras palavras, toda ao parlamentar relevante, em ltima
instncia, tem em vista a maximizao de votos para seu propositor. Dentre todas as aes
possveis ao legislador, o comportamento racional o induz a uma inegvel preferncia por
polticas do tipo pork barrell, que apresentam poucos riscos de reao adversa da opinio
pblica e tem grande probabilidade de gerar retorno eleitoral.
A lgica do argumento bastante slida103. Trata-se de uma competio com base em
regras democrticas, em que os diversos atores introduzem suas demandas, que s podem
ser atendidas mediante o apoio da maioria. Como os recursos so escassos e os interesses
so plurais, o conflito inevitvel. S por meio da barganha possvel superar os dilemas
da cooperao para produzir polticas pblicas. Dadas as caractersticas da poltica
proposta, possvel antever, com certo grau de incerteza inevitvel, os custos e os
benefcios que ela gerar e os conflitos que envolvero sua aprovao. (Lowi: 1966;
Santos: 1994) Os legisladores (inclusive o Executivo) calculam os custos e recompensas
potencialmente associados a um determinado projeto de lei, e estaro tanto mais dispostos
a apresent-lo quanto maior for a diferena positiva entre esforos e recursos que
demandar e o retorno, em termos de poder, renda e status, que apresentar. Por isso, eles
tendem a produzir, com maior freqncia, leis cujos custos so igualmente distribudos por
toda a sociedade enquanto os benefcios so recebidos, de forma concentrada, por uma
pessoa, uma empresa ou um grupo de pessoas. (Santos, 1994:65) Os tericos da public
choice afirmam que, dados os dilemas de organizao da ao coletiva, esse tipo de lei
enfrentar pouca ou nenhuma resistncia daqueles que a financiam e um importante
reconhecimento freqentemente traduzido em apoio eleitoral dos beneficiados.
Por meio da observao da produo legislativa, possvel confirmar essa afirmao. Para
isso, a literatura pertinente apresenta diversas tipologias de lei que permitem identificar o
impacto distributivo de uma medida governamental, a natureza da distribuio que prope
(se por meio de regulao ou de transferncia efetiva de recursos) e o tipo de mobilizao
estratgica que tal medida suscita nos atores que devero receber os benefcios ou arcar
com os custos.
103

A fundamentao terica desse argumento apresentada no captulo 1 e est relacionada, por um lado,
com racionalidade individual e os incentivos seletivos, e, por outro, com a influncia das instituies e das
normas na garantia da racionalidade coletiva e na estabilidade da escolha social.

2. Produo Legal e Conflito Poltico: Uma Tipologia das Polticas Pblicas

Em Teoria das decises legislativas: os microfundamentos do clientelismo poltico no
Brasil (1994), Fabiano Mendes dos Santos estuda as leis produzidas por deputados federais
brasileiros no perodo 1959-1963. Fundamentado em autores como Lowi, Salisbury e
Fiorina, entre outros, Santos sintetiza categorias que permitem associar as caractersticas
da poltica pblica a certos conflitos que, de acordo com a teoria dos jogos, so prprios da
interao legislativa.
Nessa tipologia, uma lei, para fins de anlise, pode ser observada em duas dimenses:
quanto forma e quanto abrangncia de seus benefcios.
Quanto forma, uma lei pode ser:
a- regulatria: quando prope regulao de atividades de setores da economia seja no
mercado de bens e servios, seja no mercado de trabalho ou quando prope regras que
regulem a competio e a participao polticas;
b- alocativa: quando transfere rendas, patrimnio ou recursos pblicos para o benefcio de
indivduos, grupos, regies ou empresas.
Quanto abrangncia, uma lei ter:
a- benefcio concentrado: quando uma lei concede privilgios financeiros, patrimoniais e
de status exclusivos a um indivduo, a uma empresa, a grupos ou localidades;
b- benefcio difuso: quando no faz referncia direta a indivduos empresas, grupos ou
localidades, e, quando o faz, visa to-somente a atenuar efeitos de acidentes naturais que
ameacem a sobrevivncia dos cidados.
Dessas duas dimenses resultam quatro tipos bsicos de lei, conforme combinao
mostrada no quadro abaixo.
Quadro 2
distributiva

regulatria

concentrada

difusa

Fonte: Fabiano Mendes dos Santos, 1994: 48.

1- Transferncia Concentrada de Recursos (TCR): transferncias de recursos pblicos (da

Unio, dos Estados ou dos Municpios) para indivduos, empresas, grupos econmicos ou
regies.
2- Regulao Concentrada (RC): regulao das atividades de grupos especiais.
3- Transferncia Difusa de Recursos (TDR): transferncia de recursos para proteo e
segurana da populao em geral.
4- Regulao Difusa (RD): regras gerais que regulam o conflito distributivo e a interao
poltica em toda a comunidade.
Estudos sobre a produo legislativa permitem afirmar que, em contexto institucional
favorvel, os decision makers preferem e efetivamente aprovam leis do primeiro tipo, ou
seja, aquelas que impem custos de forma dispersa e apresentam benefcios de maneira
concentrada.
Essas polticas geram retornos eleitorais significativos, porque beneficiam sensivelmente
atores, grupos ou regies especficos, cuja mobilizao poltica mais incentivada, seja
pelo tamanho do grupo, seja pela magnitude dos benefcios; ademais, o custeio das
polticas TCR pulverizado por toda a sociedade ou por vastos setores sociais que, muitas
vezes, sequer podem ser caracterizados como grupos. Esse fato torna improvvel uma
reao organizada, porque os custos so pouco sensveis (as medidas so financiadas com
verbas do oramento pblico) e porque os problemas envolvidos na organizao da ao
coletiva so grandes. Nas palavras de Lowi (1966) a caracterstica fundamental desse tipo
de atividade governamental que "os favorecidos e os no favorecidos, os beneficiados e
os no beneficiados, nunca precisam entrar em confronto direto"; alem disso, o autor
lembra que os mais influentes dentre os desfavorecidos, que teriam recursos para liderar
uma eventual manifestao contra a implementao da lei, podem sempre ter seus
interesses acomodados atravs de posteriores barganhas por benefcios tambm exclusivos.
As polticas pblicas de natureza regulatria tm caractersticas distintas; elas no tratam
da transferncia de recursos do oramento pblico para pequenos ou grandes grupos
sociais, mas sim da criao de regras que definem o conjunto de aes permitidas (ou
vetadas) a esses grupos na defesa de seus interesses. Contudo, Lowi (1966) observa que,
como as polticas distributivas, as regulatrias tambm permitem a concesso de benefcios
especficos e particulares. Ao regular as atividades de grupos sociais restritos, a regulao

concentrada pode at mesmo gerar redistribuio de renda104.Exemplos claros so as

polticas que versam sobre a tributao de atividades econmicas; as polticas tributrias
so a forma mais eficiente de redistribuir renda ou de proteger o status quo, e, por isso,
tendem a produzir impacto eleitoral, positivo ou negativo. Naturalmente, os legisladores se
esforam para aprovar medidas dessa natureza em favor dos interesses que representam, e,
quando das deliberaes, investem tempo e outros recursos visando a retornos polticos e
eleitorais.
A diferena entre as leis regulatrias e as distributivas que as primeiras, por objetivarem
regular a interao dos atores sociais105, no podem ser pensadas, ad infinitum, de forma
desagregada, mas devem se pautar por critrios mais gerais, conectados com padres
jurdicos mais amplos, que vinculam os cidados a uma mesma idia de justia. Por isso, a
criao de nova regulao levar, imediatamente ou no curto prazo, os grupos sociais
atingidos a entrarem em confronto pela mudana ou manuteno do status quo, conforme
se percebam prejudicados ou privilegiados pela deciso do governo.
Os critrios universais embutidos na regulao poltica reforam a noo de
interdependncia que marca a interao dos grupos sociais. No curto prazo, os custos dessa
interdependncia social no so evidentes nas medidas que propem a distribuio de
verbas pblicas. Cabe citar, como exemplos, as vrias ruas, que, havendo recursos, podem
ser pavimentadas ao mesmo tempo em diversas regies da cidade, sem que haja, de
imediato, qualquer comprometimento mtuo dos interesses sociais; o mesmo no
possvel quando se trata de definir a empreiteira que deve executar determinada obra
pblica; neste caso, os ganhadores e os perdedores se reconhecero, imediatamente, como
tais.
Com relao ao impacto produzido por uma poltica governamental, necessrio lembrar
que ele pode ser disperso ou concentrado, por um lado, e benfico ou punitivo, por outro.

104

A poltica redistributiva a terceira categoria de poltica definida por Robert Lowi (1966). Esse tipo de lei
tem semelhana com a regulatria porque, normalmente, atinge grandes setores da sociedade retira dos
"ricos" para dar aos "pobres", pautando-se por parmetros de justia social. Logo, tanto seus custos quanto
seus benefcios tm impacto difuso. Segundo Lowi, as negociaes que marcam a adoo desse tipo de
poltica tomam a forma de conflitos de classe. Devido magnitude dos recursos mobilizados, o conflito ,
normalmente, solucionado nas agncias poltico-burocrticas subordinadas ao Executivo. O exemplo citado
pelo autor a poltica tributria. Na pesquisa aqui empreendida, a regulao governamental com efeito
redistributivo foi considerada poltica regulatria.
105
Normalmente, esses atores sociais beneficiados so grupos de interesse, e no indivduos isolados, como
costuma acontecer com as polticas alocativas concentradas.

Uma caracterstica destacada das polticas distributivas, no sentido aqui considerado, que
elas sempre apresentam custos dispersos, porque, como se disse, so financiadas com
verbas pblicas, arrecadadas pelo Estado por meio de tributao do conjunto da sociedade.
Se esses recursos so gastos em polticas clientelistas desagregadas ou se so distribudos
de acordo com as metas de um programa governamental, no se altera o fato de que as
despesas j foram pagas pelos contribuintes (que, se reagiram, o fizeram antes, no
momento da criao das regras de tributao).
As medidas regulatrias, nesse sentido, so mais complexas, porque tanto os ganhos
quanto as perdas so variveis. Ou seja, uma mesma poltica pode concentrar os benefcios
e os custos, pode restringir um e dispersar o outro, ou pode difundir ambos. E, ainda,
devem-se considerar os casos em que os privilgios e as punies incidem sobre o mesmo
grupo social106. Cada uma dessas possibilidades de regulao corresponde a conflitos
polticos especficos, que definem o comportamento dos atores envolvidos. Mas, como se
pode imaginar, seria complexa, em termos metodolgicos, uma categorizao que
abarcasse todas as combinaes possveis dos elementos que compem uma poltica
pblica.
Feitos esses esclarecimentos, cabe uma ressalva sobre a tipologia adotada na pesquisa.
Optou-se pelo modelo utilizado por Fabiano M. Santos, ou seja, por catalogar as leis
considerando o seu impacto benfico, porque essa uma tipologia relativamente simples e,
dessa forma, torna-se possvel avaliar a abrangncia dos benefcios pretendidos em cada
proposta de lei que tramitou na CMBH. Quanto mais disperso o bem-estar causado por
uma deciso poltica, mais inclusivos os seus efeitos e, portanto, mais democrticos os
resultados.
Observar a amplitude dos custos, relacionando-os aos benefcios, permitiria anlises mais
acuradas da produo e do comportamento legislativos. Saber quem paga pelas aes
regulatrias do governo e quem se beneficia com elas poderia contribuir para o
entendimento do comportamento parlamentar em situaes de confronto entre potenciais
ganhadores e perdedores essas informaes seriam de grande valia neste trabalho.
Infelizmente, devido a complicaes metodolgicas e limitao de tempo, a tipologia
106

A CMBH aprovou, no perodo pesquisado, muitas leis de uso e ocupao do solo. A grande maioria delas
apresenta custos e benefcios concentrados. Supondo-se que os moradores do bairro x, exclusivamente
residencial, reivindicaram e obtiveram o direito de explorar atividades comerciais ali, eles sero os
beneficiados, porque podero atuar legalmente, mas sofrero, por exemplo, com a perda da qualidade de vida
no bairro a tranqilidade, a segurana, o saneamento, o trnsito, etc., podem ser prejudicados.

criada por Santos e aqui utilizada no incorpora esse fator, de modo que o perfil da
produo legal e o comportamento parlamentar estudados no podero ser interpretados a
partir dos custos que as leis impem sociedade. Espera-se, contudo, que essa limitao
no comprometa definitivamente as inferncias feitas a partir dos dados mostrados a
seguir.

2.1. Executivo, Legislativo e Produo Legal

A julgar pelos nmeros na tabela 11, o modelo institucional da CMBH produz benefcios,
em certa medida, similares queles produzidos pelo modelo distributivo. Desconsiderando,
para efeito do argumento, se tais polticas produzem custos dispersos ou concentrados, a
natureza dos ganhos auferidos pela legislao produzida refora a afirmao de que os
representantes preferem aprovar matrias que apresentam benefcios excludentes.
Tabela 11
Propostas de lei feitas entre 1989 e 1996, separadas por autoria e tipificadas
quanto forma e abrangncia da dos benefcios que distribuem
Leis
Tipos

Executivo

Arquivamentos
Legislativo

Executivo

Legislativo

Total

TCR

66

(34,2%) 52

(11,9%) 15 (22,4%) 203 (16,6%)

336

RC

63

(32,6%) 231 (53,1%) 33 (49,2%) 639 (52,5%)

966

TDR

28

(14,5%) 22

(05,8%)

125

RD

36

(18,7%) 130 (29,9%) 15 (22,4%) 306 (25,1%)

487

Total

193 (100%) 435 (100%)

(05,1%) 4

(06,0%) 71

67 (100%) 1219 (100%)

1914

Fonte: Setor de Pesquisa da CMBH, 2000.

Conforme foi lembrado acima, os legisladores perderam o direito de aumentar as despesas

do oramento pblico a partir de 1964. Com a Carta de 1988, voltaram os direitos
parlamentares de apresentar emendas aos oramentos, desde que tais emendas no alterem
os valores finais da pea apresentada pelo Executivo. As restries institucionais
aprovao indiscriminada de alocao de recursos por parte dos legisladores devem-se
necessidade de racionalizao dos gastos pblicos. Segundo Lowi (1966):
[...] Num sistema de governo em que decises oramentrias so da alada do
legislativo, cabendo s lideranas partidrias proceder a consolidaes
financeiras a partir de disputas e barganhas no mbito do prprio Legislativo, no

h condies adequadas para a elaborao e implementao do oramento

governamental. Num sistema fiscal complexo, julgamentos legislativos at certo
ponto casuais no podem conduzir, nem mesmo grosso modo, a uma
correspondncia adequada entre receita e gasto pblico. essa a razo pela qual
se introduziu o processo de elaborao da proposta oramentria como
prerrogativa, com o que se transfere o controle financeiro para o responsvel pela
elaborao do oramento [...]. (Lowi, 1966: 9)
No Brasil, o esgotamento do oramento estatal uma das conseqncias de se ter atribudo
ao legislador federal, entre 1945 e 1964, o direito de gerar gastos de forma desagregada e
sem vnculos com a fonte de renda.
Em funo dessas limitaes por sinal, justificadas razovel deduzir que as polticas
regulatrias concentradas ocupam um lugar privilegiado nos objetivos poltico-eleitorais
dos parlamentares no Brasil. Leis que garantem a concentrao de ganhos por meio de
regulao, na ausncia da possibilidade distributiva stricto sensu, tendem a ser objeto de
barganhas semelhantes ao logrolling caracterstico das polticas alocativas. Naturalmente,
as barganhas que envolvem a aprovao das medidas regulatrias, mesmo as concentradas,
so mais conflitivas que aquelas ocorridas na troca de apoio pela lei TCR. No demais
relembrar que a interdependncia caracterstica da regulao dos grupos sociais torna o
apoio mtuo, em tese, mais complexo, porque o embate entre os grupos sociais
beneficiados e os prejudicados deve se refletir na arena representativa, no decorrer do
processo legislativo (Lowi, 1966). Mas isso no elimina a importncia da troca de apoio
entre os polticos (a maioria parlamentar no pode ser alcanada de outra forma); sendo
assim, e no havendo o comprometimento recproco que justifique o surgimento de um
dilema do tipo dead lock, capaz de paralisar as decises, cabvel supor que os ganhos de
troca tendem a ser ao menos propostos. Feitas essas observaes, pode-se voltar aos dados.
V-se na tabela 11 que o Executivo aprova, em termos percentuais, mais propostas
clientelistas stricto sensu (TCR) que o Legislativo respectivamente, 34,2% e 11,9%. Isso
ocorre porque o Executivo detm a prerrogativa de transferir recursos oramentrios.
Ademais, esse tipo de lei gera retornos poltico-eleitorais tambm para o prefeito e para os
funcionrios do alto escalo do governo (eventuais candidatos). Somando as propostas de
polticas regulatrias e alocativas feitas pelo Executivo, os dados informam que 66,8% das
leis de sua autoria geram benefcios concentrados.

Quanto produo legal originria do Legislativo, apesar da determinao constitucional

em contrrio, os vereadores da CMBH se empenharam em garantir, no perodo estudado,
transferncia concentrada de recursos pblicos para sua clientela. Foram feitas 255
propostas do tipo TCR, sendo que 52 delas obtiveram sucesso. Das 203 propostas
arquivadas, 140 (68,9%) foram consideradas inconstitucionais pela Comisso de
Legislao e Justia. A proposio pode ter sido apresentada por falta de informao do
vereador quanto s prprias prerrogativas ou indica um esforo do representante para se
livrar de promessas irresponsveis de campanha. De todo modo, nota-se o empenho
clientelista mesmo em um contexto institucional adverso107.
Quando se consideram todas as matrias de autoria parlamentar que propuseram alguma
forma de ganho particular, o nmero fica bastante expressivo. Do total de 435 leis de
autoria do Legislativo, 231 (53,1%) produziram, por meio de regulao, benefcios
restritos a grupos econmicos, setores sociais ou mesmo para indivduos (como ocorre com
as leis distributivas108). Somadas s 52 (11,9%) medidas TCR, totalizam-se 283 leis que,
isoladas, auferiram ganhos para grupos restritos da sociedade.
Observando o conjunto de proposies, aprovadas ou rejeitadas, feitas por ambos os
poderes, o percentual de 68,1% para o Executivo e de 68,8% para o Legislativo, o que
mostra um equilbrio na preferncia dos decisores por medidas que auferem benefcios a
grupos restritos da sociedade ou mesmo a indivduos. A vantagem do prefeito sobre o
vereador est no fato de que os direitos legislativos reservados ao primeiro lhe permitem
aprovar leis de quaisquer das categorias aqui aventadas. Sendo eleitoral e politicamente
mais vantajosas as leis TCR, a proposio dever ser apresentada, pois no haver
impedimentos constitucionais sua apresentao. Ao chefe do governo, uma vez definido
o projeto de seu interesse, cabe barganhar com a maioria no Legislativo tarefa facilitada
por seus recursos polticos e institucionais.

107

Dentro dos constrangimentos institucionais impostos s suas pretenses de produzir polticas TCR, os
vereadores conseguiram aprovar matrias obrigando a construo de banheiros para os servidores da
Secretaria de Limpeza Urbana (SLU) (Lei 5620/89), criando ciclovias em avenidas e ruas que menciona (Lei
5824/90), dispondo sobre o atendimento mdico a todo ex-combatente pela rede pblica municipal (Lei
5898/91), obrigando a assistncia mdico-hospitalar aos servidores pblicos (Lei 6838/95), autorizando a
transferncia de imveis que mencionam (Lei 6846/95), autorizando o adiantamento da penso natalina a
servidores aposentados (Lei 7207/96), etc.
108
Foram aprovadas, dentre as regulatrias, 75 leis que versam sobre o uso e a ocupao do solo (LUOS).
Elas so um bom exemplo de como uma regulao do Estado pode gerar ganhos to exclusivos quantos as
polticas do tipo TCR. Uma LUOS pode multiplicar o valor de um terreno, e apenas o dele, ao aumentar seu
uso potencial para a construo civil.

Mesmo no sendo possvel, com base no banco de dados, nenhuma inferncia acerca da
abrangncia dos custos da legislao regulatria, a pressuposio da racionalidade do
legislador, associada ao conjunto das instituies que processam o conflito legislativo,
torna plausvel a hiptese de que a maior parte das leis RC aprovadas no perodo estudado
produziu custos concentrados ou custos dispersos moderados. Se as conseqncias
adversas da medida so acentuadas e atingem grandes parcelas da sociedade, apenas o
Executivo e os vereadores com muita influncia poltica teriam chances de obter uma
maioria favorvel. E, alm disso, tal medida deve prometer retornos positivos notrios no
curto prazo (antes das eleies), para no comprometer a reeleio do proponente ou
daqueles que o apoiaram.
As leis RC que impem custos localizados de forma moderada ou mesmo intensa podem
ser aprovadas, mais ou menos facilmente, por meio de maiorias ad hoc os vereadores
cuja clientela no sensivelmente atingida podem apoiar o colega em troca de apoio
futuro. J as medidas que apresentam custos dispersos e pouco sensveis devem viabilizar a
constituio de maioria parlamentar por meio de barganhas semelhantes s que permitem a
distribuio concentrada de recursos.
O fato que, na CMBH, a legislao produzida (e mesmo a no aprovada, que ajuda a
indicar ao menos o interesse pelo particularismo) refora a convico de que os decisores
instrumentalizam os recursos institucionais, produzindo leis cujos benefcios corroboram a
imagem de um modelo "distributivista", refletida na opinio dos entrevistados e no
conjunto de regras constantes no Regimento Interno e na Lei Orgnica Municipal. Como
modelo distributivista, nesse caso, imagina-se uma forma de organizao que fomenta a
realizao dos interesses particulares dos polticos e de sua clientela, revelia dos
interesses mais amplos supostamente representados pelos partidos polticos ou qualquer
outra coletividade de legisladores, como as bancadas ou as comisses. Entende-se que os
obstculos constitucionais ao distributivismo, no sentido clssico do termo, induzem os
interesses individuais dos representes a se manifestarem da forma mais vivel: regulao
com vistas a benefcios restritos.

3. Modelos de Interao Executivo-Legislativo e Produo Legislativa na CMBH

A organizao do processo legislativo na Cmara Municipal de Belo Horizonte no sofreu

alteraes substantivas no perodo em foco. A resoluo n. 259/72, contendo o Regimento
Interno que vigorou at 1990, foi revogada e substituda pela resoluo 1480/90, devido s
exigncias da Carta de 1988, mas as mudanas no significaram uma redistribuio
sensvel dos direitos legislativos pelo menos, nada que justifique supor uma alternncia
de modelo organizacional.
As adaptaes no Regimento Interno da CMBH, ocorridas em atendimento Constituio
de 1988, no reforaram, efetivamente, o papel dos partidos ou das comisses tcnicas.
exceo da criao do Colgio de Lderes, com as prerrogativas importantes (mas
limitadas) citadas no captulo anterior, o RI permaneceu essencialmente o mesmo,
atribuindo funes fundamentais ao Executivo e aos vereadores individuais, em detrimento
do sistema de comisses, dos grupos partidrios e at mesmo da Mesa Diretora (as
prerrogativas do seu presidente e o carter quase que meramente figurativo dos demais
componentes reforam o aspecto individualista da organizao legislativa da Casa).
Alm da adaptao ocorrida em 1990, todas as Resolues que alteraram o RI entre 1989 e
1996 foram verificadas. As mudanas consistiram na supresso de repeties e
contradies e no preenchimento de lacunas regimentais, sem causar alteraes que
pudessem justificar as diferenas observadas, entre as legislaturas, no perfil da produo
legislativa. Como excees, cabe citar algumas reformulaes de especial relevncia:
a) a Resoluo n. 1964/94 reza que, a pedido de associao comunitria, a Cmara
poder promover reunio pblica permitindo a integrao do Legislativo municipal
com o povo e fomentando a efetiva participao popular nos trabalhos parlamentares;
b) a Resoluo n. 1994/95 introduziu no RI um dispositivo permitindo a "qualquer
cidado [...] apresentar sugesto, encaminhada ao presidente, proposio, antes de
as comisses terem emitido seus pareceres";
c) a Resoluo n. 2003/95 autoriza a apresentao de emendas em segundo turno por
50% + 1 dos lderes;
d) a Resoluo n. 2004/95 informa que "as emendas do Colgio de Lderes, da Mesa
Diretora e das Comisses tero prioridade, nesta ordem, sobre as do Vereador";
e) a Resoluo n. 2013/96 reduziu o nmero de comisses tcnicas de 10 para 6,
aumentando o nmero de membros em cada uma;

Havendo disposio participao poltica da parte dos cidados, os dispositivos

apresentados em (a) e (b) sugerem um impacto de grande relevncia no processo
legislativo e na produo legal. Mas eles foram revogados pela medida de nmero
2013/96. De acordo com alguns entrevistados, a pedido de associaes, ocorreram duas ou
trs reunies pblicas (ao que consta, polmicas) da Cmara antes que o dispositivo fosse
revogado. Quanto possibilidade de os cidados encaminharem sugestes sobre matria
em tramitao ao presidente da Casa, no parecem ter ocorrido, a julgar pela ausncia de
registros nos documentos e leis pesquisados. As resolues indicadas em (c), (d) e (e)
tambm implicam uma redefinio considervel dos direitos legislativos. Essas ltimas, no
entanto, se causaram impacto efetivo, s o fizeram na ltima das oito sees legislativas
estudadas.
Em resumo, no que respeita s suas caractersticas centrais, o processo Legislativo na
CMBH continua fomentando a atuao individualizada dos vereadores. Mas as alteraes
tpicas ocorridas no RI devem ter influenciado de alguma forma as escolhas legislativas.
No(s) ltimo(s) ano(s) do perodo, o aumento do nmero de membros nas comisses e o
direito recm-adquirido dos lderes (50% + 1) de apresentarem emendas em segundo turno
certamente surtiram efeito no processo decisrio. Suspeita-se, contudo, que esta no seja a
varivel que melhor explica o ocorrido na CMBH. Dentre vrios outros, o mais influente
fator explicativo do fenmeno deve ser o tipo de interao estabelecida entre Executivo e
Legislativo. Ademais, autores como Fernando Limongi, Argelina Figueiredo e Fabiano
Santos lembram que, devido ao desequilbrio na relao entre os poderes e s
caractersticas do processo decisrio no Brasil, a agenda parlamentar e at mesmo os
dispositivos regimentais podem ser alterados sob presso do Executivo.

3.1. Produo Legislativa na XII e na XIII Legislaturas: Uma Comparao

Separando a produo legislativa por mandato, nota-se que ocorreram mudanas
considerveis no output do sistema legislativo municipal. Instrumentos de obstruo mtua
(entre legisladores e Executivo), como vetos, votaes nominais, tramitao urgente,
rejeies de veto, etc., j disponveis at 1992, foram bem mais adotados na XIII
legislatura (1993-96). Os dados (apresentados adiante) mostram um aumento considervel
na apresentao e aprovao de leis que geram benefcios dispersos por meio de regulao
ou que distribuem recursos para toda a populao. Qual a causa das mudanas? Por que

matrias de impacto abrangente passaram a ser mais apresentadas? Qual a causa da atuao
mais afirmativa e menos autorizativa do Legislativo? Pelo menos parte da explicao pode
ser obtida quando se considera a existncia dos nested games, postulados por Tsebelis.
Para o novo institucionalismo, as instituies so uma das variveis mas no a nica
explicativa das escolhas legislativas. Elementos como o programa de governo (a agenda) e
a estratgia adotada pelo Executivo para negociao com a Cmara tambm podem
fornecer indicaes esclarecedoras sobre a questo. evidente que a interao dos poderes
no plano municipal atende a critrios institucionais formais impostos pela Lei Orgnica e
pelo Regimento Interno por sua vez informados pela Constituio Federal e pelos
regimentos dos Legislativos estaduais e federal , mas o espao para a informalidade
considervel e pode produzir parmetros que, embora no formalizados, so determinantes
no comportamento dos atores.
As definies dos direitos parlamentares e da forma de encaminhamento dos trabalhos
legislativos (por meio do sistema de comisses e demais expedientes) tm conseqncias
no poder do legislador individual de interferir nas atividades parlamentares, aumentando
ou reduzindo as suas chances de aprovar polticas. Por outras palavras, as instituies
legislativas estabelecem uma estrutura de payoffs que, de certa maneira, encaminha o
comportamento dos atores em direo a determinadas escolhas. Mas, se os decisores no
fazem uso dos recursos formalmente previstos para fazer valer os interesses de suas bases e
os seus prprios reelegerem-se, quaisquer que sejam seus objetivos reais enquanto atores
polticos (Aldrich, 1995) , no que sejam irracionais ou que a teoria seja insuficiente,
mas sim, que devem estar buscando a maximizao dos prprios ganhos em outra arena de
negociao que no aquela formalmente definida e, de certa maneira, tornada pblica pelas
regras legislativas formais109.
109

Considerando o argumento de Tsebelis, certamente essa no toda a explicao porque aqui as regras so
consideradas exgenas. Se as regras so endgenas e se os legisladores preferem produzir leis de
determinada natureza, por que aceitar que as regras, mesmo informais, limitem tais possibilidades? Vrios
fatores podem a isso. Os incentivos que induzem a alteraes das regras ou das escolhas, stricto sensu,
podem ser tanto internos reconfigurao das relaes de poder interpessoais, por exemplo quanto
externos alteraes em outras arenas que tornam imperativa a busca de um novo equilbrio, ou seja, exige
uma redefinio das regras. Mudanas na estrutura de uma sociedade, por ex., tendem a gerar novas opinies
e novos interesses sociais que buscam se expressar politicamente atravs dos canais institucionais disponveis
e tambm, o que fundamental, por meio da constituio de novas arenas de negociao. Eventos dessa
natureza tanto evidenciam quanto reforam o padro nested dos jogos, e isso, conforme Tsebelis (1990), tem
implicaes nos incentivos individuais dos congressistas produzindo alteraes nos comportamentos
individuais e, em ltima instncia, nas regras que regulam esses comportamentos. Anastasia (1999) apresenta
um exemplo emprico da influncia de uma terceira arena na remodelao institucional. A autora desenvolve
uma anlise das causas que levaram a mudanas considerveis, em direo ao que se poderia chamar de
modelo informacional, na organizao interna da Assemblia Legislativa de Minas Gerais. Em tempo, na

Em grande medida, as estratgias de ao so definidas em espaos nada pblicos, com

acordos interpessoais que apresentam maior risco porque so informais e geralmente
dispem de mecanismos de punio menos eficientes , mas que tendem a permitir payoffs
mais substanciosos e compensadores: um cargo estratgico na administrao pblica,
embora esteja sujeito aos revezes do contexto poltico, pode ser mais eficiente para um
legislador do que dezenas de emendas que, porventura, poder fazer incorporar s
propostas do governo110. Pelo lado do Executivo, a influncia que este exerce sobre o
parlamentar devido ao controle do cargo ofertado pode ser mais eficaz na manuteno do
apoio que a afinidade ideolgica ou programtica eventualmente existente. costume, por
exemplo, o governo se livrar de um opositor aguerrido concedendo-lhe um posto na
administrao. Isso significa no apenas um opositor a menos mas um aliado a mais na
Cmara. Ocorre que, nas questes relevantes, o suplente do legislador "cooptado"
forado a votar com o governo, sob o risco de perda da vaga legislativa, caso o detentor
original do cargo seja demitido pelo Executivo e tenha que voltar Cmara. Por essas e
outras, as negociaes entre os atores polticos municipais travadas nos demais "jogos",
informais e literalmente ocultos, so fundamentais ao entendimento das escolhas pblicas
dos atores.
Em recente trabalho sobre a interao do Legislativo com o Executivo na cidade de So
Paulo, Cludio G. Couto apresenta um modelo analtico bastante apropriado para esta
pesquisa111. O autor, em concordncia com as premissas aqui adotadas, considera que os
indivduos so racionais e se comportam "de acordo com os parmetros que lhes so
dados, particularmente o ordenamento institucional" (Couto, 1998: 46). Um dos mritos
do modelo decorre de que, ao constru-lo, Couto incorpora, mais que os parmetros
explicao que se pretende apresentar, existe uma terceira arena algo latente, que pode ser ocupada mais ou
menos intensamente, de acordo com os interesses e recursos dos atores. A ausncia de recursos para a
barganha pode, por exemplo, levar uma das partes a publicitar os conflitos, invocando os grupos sociais
atentos (opinio pblica) e impondo certo formalismo aos acordos. Note-se que, nesse caso, a terceira arena
no deixa de existir, ocorre apenas que o comportamento revela, em certa medida, os parmetros "ocultos" e
passa a se pautar pela opinio pblica de toda forma, os elementos que servem de parmetro ao
comportamento dos decisores extravasam o processo legislativo formalizado.
110
Sobre isso importante considerar trs pontos: a) o poder do Executivo de vetar parcialmente uma
proposio de lei, eliminando pargrafos, artigos ou incisos, compromete os acordos entre parlamentares pela
aprovao de emendas; b) a efetiva execuo da lei depende da vontade e dos recursos do Executivo, e este
pode, no limite, simplesmente protelar o cumprimento dela (uma obra includa no oramento, por exemplo)
pelo tempo que achar conveniente, sob qualquer alegao de ordem tcnica ou econmica; e, c) as
negociaes tendem a ser mais difceis quanto maior o nmero de atores de que se tem de obter apoio; assim,
dever ser mais custosa a obtenso do apoio de uma maioria parlamentar do que a negociao com o
Executivo e com a bancada j construda por ele.
111
O modelo apresentado por Couto encontra-se no artigo Negociao, deciso e governo: padres
interativos na relao Executivo-Legislativo e o caso paulistano, pp. 42-72, em Andrade, 1998.

formais da interao entre Executivo e Legislativo no Brasil, toda sorte de estratgias

orientadas por clculos subjetivos de probabilidade, muitas delas fundadas em parmetros
informais de comportamento.
Evidentemente, o "a priori" institucional estabelecido pelo sistema poltico brasileiro
exerce grande influncia sobre as escolhas, mas, posto que as instituies apenas delimitam
o leque de escolhas possveis, mas no determinam o comportamento poltico, as
preferncias individuais e a antecipao que cada ator procura fazer da ao dos demais
sero decisivas na configurao final das escolhas. Ao procurar modelar teoricamente a
negociao entre Executivo e Legislativo no Brasil em termos do grau de estabilidade
negociaes pontuais ou coalizes duradouras e da natureza da interao programtica
ou fisiolgica , o autor reconhece e incorpora os determinantes objetivos e formais, as
instituies, e os subjetivos e informais, as preferncias individuais112, de forma eficaz para
a anlise da experincia brasileira, onde o Executivo exerce um alto grau de interferncia
nos trabalhos parlamentares.
Para os propsitos deste trabalho, cabe observar que o modelo analtico de Couto, embora
privilegie a dinmica da interao entre os poderes, permite maior nfase no
funcionamento interno do Legislativo funcionamento que define caractersticas
importantes do policy making. A proposta do autor a de avaliar a eficcia decisria do
sistema de governo considerando a natureza da interao entre Executivo e Legislativo e o
grau de estabilidade das decises que produz. Num segundo momento, avalia, a partir das
concluses relativas ao processo decisrio, a qualidade das decises produzidas. Pode-se
afirmar que todos esses aspectos esto tambm associados, mais ou menos diretamente,
estrutura organizacional dos trabalhos Legislativos e, embora essa nfase nas instituies
parlamentares no esteja no modelo em questo, possvel e necessrio faz-lo aqui.
A preocupao em entender a eficcia decisria do sistema poltico leva Couto a analisar,
a partir da teoria dos sistemas, (Easton, 1968; Almond & Powell, 1980) o chamado
processo de converso, que tem a funo de transformar os inputs em outputs. Esse
processo envolve o conjunto dos mtodos atravs dos quais "as demandas e os apoios so
transformados em decises oficiais e implementados ou cumpridos" (Almond & Powell
apud Couto, 1998: 43).
112

"frente a uma mesma situao possvel que certos atores optem por uma interao de carter
programtico ao passo que outros prefeririam buscar ganhos fisiolgicos; ou ainda possvel que alguns
prefiram a segurana de um padro interativo estvel, enquanto outros optam pela maior flexibilidade e
autonomia das negociaes pontuais" (Couto, 1998: 47).

Em sua anlise "sistmica", Cludio Couto ressalta a importncia dos interesses e

instituies que se localizam em instncias especficas do processo de converso. E o faz, a
partir das idias de Easton, ressaltando a complexidade da transformao de inputs em
outputs. "O processo [de produo de polticas] requer a seleo, o ordenamento e a
ressignificao , determinando o que ser considerado, segundo que prioridade e com que
significado." (Couto, 1998: 43) Nesse ponto, entram no argumento as funes de
agregao e articulao de interesses, sendo que o prprio sistema poltico responsvel
pelo processo de converso fonte de iniciativas que sero convertidas em outputs so os
withinputs da teoria de Easton (Couto, 1998).
Em suma, a considerao dos aspectos institucionais mais gerais que servem de parmetro
busca dos interesses dos atores polticos permite uma boa definio dos modelos de
interao entre o Executivo e o Legislativo, mas deixa de explicitar a influncia especfica
de regras do modelo organizacional legislativo nos resultados expressos em termos de
polticas pblicas. De toda forma, o conceito de withinputs, o conjunto dos elementos
que representam a dimenso criadora e propositiva do processo de produo de polticas
pblicas (Couto, 1998) permite incorporar, entre outras coisas, o papel da organizao
legislativa, conforme definido no novo institucionalismo.
As teorias neoinstitucionalistas aqui abordadas ocupam-se dos modelos legislativos,
evidenciando a importncia dos interesses individuais e do conjunto de regras que tm a
funo de agreg-los. Considerando estvel o sistema institucional mais amplo, essa
instncia legislativa particular o Parlamento explica caractersticas importantes, seja do
processo, seja dos resultados apresentados pelo sistema. Entende-se que a eficcia, a
estabilidade e a qualidade dos acordos polticos podem variar conforme a organizao
distributiva, informacional ou partidria do processo Legislativo. Caso o Executivo resolva
construir sua base por meio de negociaes pontuais programticas ou fisiolgicas
(construindo coalizes ad hoc), a resposta do Legislativo ser diferente se o sistema de
comisses funciona como produtor e disseminador de informaes ou se os trabalhos
parlamentares so estruturados a partir dos interesses distributivistas dos legisladores. Para
colocar de forma mais clara: o acordo em torno da aprovao de um Plano Diretor, por
exemplo, pode ser viabilizado pela apresentao de emendas. A eficcia e a qualidade das
decises relacionadas ao processo de aprovao das emendas (e, possivelmente, a
possibilidade dos acordos mais amplos em torno de um programa de governo) sero

alteradas de acordo com os dispositivos regimentais que definem os direitos parlamentares.

Assim, dever haver diferenas substantivas, conforme o Regimento Interno induza
aprovao das emendas atravs do logroll ou por meio de longa deliberao, travada no
interior das comisses temticas e corroborada por um plenrio adequadamente informado.
O carter mais ou menos eficaz, estvel e democrtico 113, se expressar no processo de
produo legal e no contedo da deciso tomada.
Esse comentrio relevante porque permite captar melhor a contribuio do modelo
apresentado por Couto ao entendimento do output legislativo ora em estudo. Confirmada a
hiptese de que no ordenamento do processo legislativo na CMBH predominam as
caractersticas do modelo conhecido como distributivo (e de que tal ordenamento no
sofreu alteraes substantivas no perodo), a explicao para boa parte da mudana na
atuao dos legisladores municipais entre um mandato e outro deve estar em uma das
formas de interao to bem tipificadas no modelo citado.
Apresentados os mritos do modelo, cabe discutir melhor seus fundamentos tericos e
empricos. A parte seguinte explicita os microfundamentos racionais da relao entre
Executivo e Legislativo no Brasil, bem como o contexto institucional que informa as
escolhas individuais e estabelece a posio dos atores na formulao das polticas pblicas
no pas. Depois, sero expostos os tipos de interao que serviro de instrumento analtico
neste ltimo captulo.

4. Racionalidade, Instituies e Patronagem na Interao Executivo-Legislativo no

Brasil
Embora os argumentos apresentados at aqui tenham-se referido mais especificamente ao
comportamento parlamentar, em um sistema democrtico algumas de suas premissas
podem ser estendidas ao comportamento poltico em geral. O poltico que ocupa um cargo
executivo tambm atua com vistas reeleio. As aes que adota visam, entre outras
coisas, a maximizar essa possibilidade. O Executivo, ao propor leis, atua estrategicamente,
buscando antecipar as reaes daqueles que vo avaliar e aprovar, ou no, a poltica
113

Em termos normativos, tanto mais democrticas sero as decises quanto mais houver a produo e
disseminao de informao fundamentando um processo de deliberao inclusivo e estruturado de tal forma
a equilibrar as influncias dos atores na definio do contedo das polticas adotadas. Nos modelos
apresentados por Couto, essa possibilidade maior com a interao pautada por negociaes pontuais sobre
questes programticas; j nos estudos sobre congressos, o modelo informacional o mais adequado ao
alcance desse resultado.

proposta. Quanto mais positiva a expectativa em torno da reao dos legisladores, maiores
as chances de que o projeto seja enviado Casa. Essa precauo visa a minimizar os custos
de oportunidade e os recursos polticos indispensveis realizao dos projetos do
Executivo. Este Poder, no Brasil, controla uma quantidade maior de recursos do que o
Legislativo e, para viabilizar a execuo do plano de governo, lana mo de um expediente
conhecido na literatura como patronagem.
Em um mandato de governo, o primeiro passo na interao entre Executivo e Legislativo
decisivo para o comportamento parlamentar e pode redundar em alterao na produo de
polticas governamentais. Esse passo dado pelo Executivo, uma vez que esse Poder deve
tomar a iniciativa da construo de uma base de sustentao do governo (Couto: 1998).
Naturalmente, em se tratando da interao de atores racionais, h um jogo de antecipaes
da ao do outro, de forma que, ao buscar o apoio no Legislativo, o chefe do governo
oferece alternativas que supe serem atraentes para os legisladores. Logo, se cabe ao
Executivo iniciar o processo de negociaes com a base, o Legislativo por sua
configurao ideolgica, "geogrfica", ou mesmo pelas caractersticas pessoais de seus
membros define, em parte, as propostas e os acordos factveis. Em outras palavras, a
composio parlamentar, definida por meio das eleies, possibilita uma primeira
avaliao sobre as possibilidades desse apoio. Os candidatos eleitos e os partidos aos quais
pertencem podem informar, em alguma medida, qual a coalizo de apoio possvel ao
governo. Mas, no Brasil, existe dilemas adicionais, porque a fragmentao partidria quase
sempre redunda em fragmentao parlamentar e porque no existem, no sistema brasileiro,
mecanismos institucionais que forcem a converso de coligaes eleitorais em coalizes
(estveis) no Legislativo ou que viabilizem de outras formas a construo de tais coalizes
(Abranches: 1988)114.
Somado a isso, existe ainda outro efeito perverso decorrente das caractersticas
institucionais do sistema eleitoral brasileiro: a votao proporcional com listas abertas
produz eleies centradas no candidato, que beneficiam polticos individuais em
detrimento dos partidos: primeiro, porque os eleitores escolhem nomes e no legendas e
isso leva a campanhas que potencializam o personalismo; e, segundo, porque, embora a
base eleitoral seja formalmente dispersa o que poderia levar a crer que os legisladores,
para agradar aos seus eleitores, teriam que propor polticas de impacto mais geral em
114

Fato esse que, segundo alguns especialistas, exige a atribuio de poderes excessivos ao Executivo para
possibilitar a conduo dos planos de governo.

contraposio quelas de efeito localizado , efetivamente se verificam concentraes de

apoio em redutos eleitorais que o poltico busca construir ou manter, como meio de reduzir
a incerteza de reeleio.
Os incentivos particularistas oriundos dessa estrutura institucional criam mais dificuldade
em torno da composio de uma base programaticamente estvel que possibilite um apoio
sistemtico ao governo eis um dos dilemas do chamado presidencialismo de coalizo115.
Nos termos de Couto (1998), os parmetros institucionais somados aos incentivos
decorrentes da racionalidade individual estabelecem, geralmente, uma interao marcada
pela externalidade competitiva, uma relao de confronto que compromete os incentivos
co-responsabilizao poltica entre os Poderes. O apoio recproco geralmente fundado
nos interesses poltico-eleitorais de cada parte: o Legislativo, necessitando canalizar
recursos para suas bases eleitorais, reclama benesses do Executivo em troca do apoio s
suas propostas; este, cujas medidas esto sujeitas aprovao dos legisladores, v-se
constrangido a corresponder s expectativas da maioria parlamentar. Diante desses
constrangimentos, torna-se vivel, ou at mesmo imperativa, a opo do Executivo pela
patronagem cooptao com base na concesso de recursos ou cargos pblicos para
arregimentar apoio.

4.1. Estrutura Institucional e Padres de Interao:

Em tese, dentro da estrutura decisria do sistema brasileiro, alguns elementos podem ser
combinados de modo a permitir padres (ideais) distintos de interao ExecutivoLegislativo: a) programtica estvel; b) programtica ad hoc; c) fisiolgica estvel; d)
fisiolgica ad hoc (Couto, 1988). Embora se reconhea a importncia das questes
programticas que envolvem a relao entre esses poderes, as instituies polticas
115

Com essa designao, Srgio Abranches pretende sintetizar as caractersticas de um sistema marcado por
"um amplo vazio constitucional no que se refere a regulao no campo jurdico-poltico" e pela ineficincia
"na definio do escopo de autonomia e interdependncia entre os poderes", o que produz um acirramento
dos conflitos e aumenta a instabilidade dos acordos entre o Executivo e sua base parlamentar. Para superar
essas dificuldades o Executivo recorre a grandes coalizes, maiores que o minimamente necessrio, mas,
ainda assim, o sistema "caracterizado pela instabilidade de alto risco e cuja sustentao baseia-se, quase
exclusivamente, no desempenho corrente do governo e na sua disposio de respeitar estritamente os pontos
ideolgicos ou programticos considerados inegociveis, os quais nem sempre so explcita e coerentemente
fixados na fase de formao da coalizo." Abranches (1988). Uma discusso recente sobre tais caractersticas
do sistema brasileiro pode ser encontrada em Limongi & Figueiredo (1998).

brasileiras influenciam as escolhas dos representantes induzindo ao predomnio de

coalizes garantidas por barganhas fisiolgico-alocativas, mais ou menos estveis, de
acordo com os clculos polticos e eleitorais de cada ator.
Seguem-se os quatro padres de negociao postulados por Cludio Couto. Conforme o
autor, o que segue so "tipos ideais". Algumas combinaes entre eles so possveis e
geralmente ocorrem no decorrer dos mandatos.
a) Coalizo programtica apoio com base em similitude ideolgico-programtica que
viabiliza aprovao sistemtica do programa de governo. Essa a coalizo mais
improvvel em um sistema presidencialista multipartidrio (ou, conforme Abranches
(1988), presidencialismo de coalizo). Para aprovar todas as propostas, o grupo de
apoio precisa ser suficientemente grande e estar em harmonia com o Executivo durante
todo o mandato.
Uma coalizo dessa natureza tende a se fundar em uma maioria parlamentar afinada
com o programa de governo. Sendo uma maioria estvel, a tendncia de que a
minoria (se no dispe de membros suficientes para vetar certas propostas) seja
sistematicamente excluda do processo de governo.
b) Negociao pontual apoio com base em barganhas pontuais e em coalizes ad hoc,
que podem ser fundadas em afinidade programtico-ideolgica ou em barganhas
alocativo-fisiolgicas como transferncias oramentrias ou distribuio de cargos.
Esse tipo de negociao permite a aprovao de propostas especficas, geralmente
polmicas, e a estratgia possvel quando o Executivo se desentende com a sua base
ou em situaes em que no tem maioria na Cmara e no dispe (ou no quer fazer
uso) de certos recursos para obter um apoio estvel.
Sendo fisiolgico-alocativos, os acordos pontuais garantem a aprovao das matrias
sem muitas alteraes no contedo originalmente definido pelo Executivo. Esse tipo de
barganha viabiliza uma implementao mais coerente do programa de governo, mas
compromete a funo representativa dos legisladores porque estes se eximem da
responsabilidade de discutir mais amplamente o contedo das propostas. Por outras
palavras, a supremacia do Executivo impe-se e tem certo efeito antidemocrtico,
porque uma coalizo fisiolgica freqentemente alcanada por meio de negociaes
fechadas onde se faz uso discricionrio de recursos pblicos para cooptar legisladores
que, em contrapartida, muitas vezes se comprometem a aprovar acriticamente as

propostas do Executivo enviadas Casa. Prejudica-se, assim, pelo menos uma das
funes cruciais do Legislativo, qual seja, a de controlar as aes do Poder Executivo.
Em tal situao, pode-se perceber que, embora haja recursos regimentais aos quais o
legislador pode recorrer, tanto para propor determinado projeto de lei quanto para
intervir em sua tramitao, a natureza da interao dos atores em questo atua como
elemento constrangedor definio das estratgias dos decisores individuais no
decorrer da legislatura.
Em caso de negociaes pontuais programticas, causa-se certo entrave conduo dos
planos de governo, mas, em contrapartida, ocorrem deliberaes fundamentadas nos
contedos das polticas e, por conseqncia, refora-se o papel do Legislativo. Acordos
dessa natureza so, do ponto de vista normativo, mais adequados ao modelo
consensual116 de democracia. Contudo, embora as negociaes pontuais programticas
sejam, em princpio, mais democrticas, tambm apresentam problemas. A
implementao de um programa de governo consumir mais recursos pblicos e poder
at ser comprometida se coalizes ad hoc precisam ser construdas em cada ponto
polmico.
c) Coalizo fisiolgica forma de apoio fundada na busca de vantagens particulares, na
qual os legisladores demandam negociao fisiolgica por parte do governo, que aceita
ou, antes, prope negociaes envolvendo encaminhamento de recursos e cargos para
indivduos ou partidos em troca de apoio, geralmente, amplo e irrestrito. Essa
utilizao da patronagem, aliada ao poder de agenda do Executivo, permite a
supremacia deste, resultando em limitao da accountability horizontal e um fcil
andamento do programa de governo. As verificaes de casos brasileiros mostram que
esse o modelo de interao mais usual, devido s caractersticas j relatadas do
sistema poltico.
Sustentado por coalizes dessa natureza, o Executivo se torna o centro do governo.
Todas as demandas tendem a se centralizar nele, que se torna o ator principal nas
negociaes mais importantes. O programa de governo pode ser viabilizado quase sem
nenhuma interferncia dos legisladores, o que acarreta custos considerveis
representatividade democrtica. O Legislativo desempenha um papel meramente
autorizativo, homologando as decises tomadas alhures no se ocupando das funes
116

No sentido de Lijphart (1989).

de fiscalizao e representao que so da sua competncia. oposio

necessariamente minoritria, destituda de poder de veto e, portanto, excluda do
processo de governo cabem protestos e acusaes, no raro, sem qualquer
conseqncia poltica relevante.
d) Impasse decisrio ausncia de apoio; situao improvvel, mas no impossvel117.
Pode ocorrer quando o Legislativo marcado por polarizao ideolgica ou
desentendimentos graves de qualquer natureza, intra e entre poderes, impossibilitando a
cooperao. Constitui-se, ento, uma oposio rgida, em funo de diferenas
programticas irredutveis (desentendimento quanto ao contedo das polticas) ou de
ausncia reiterada de barganha (desacordo quanto estratgia de interao)118. Essa
situao produz outputs dramticos e tende a ser transitria, ao contrrio das outras
trs, que podem durar indefinidamente.
Em resumo, para que qualquer dessas alternativas ( exceo da ltima) seja adotada,
permitindo a composio definitiva ou transitria da base governista, preciso que ambas
as partes, Executivo e Legislativo, cheguem a um acordo com relao a duas questes:
a) elemento de troca definir se o apoio vai se pautar por questes programticas ou
fisiolgicas;
b) durabilidade do acordo estabelecer se ser um apoio estvel, que viabilize a conduo
de todo o programa, ou pontual, que exija novas rodadas de negociao sobre cada
matria relevante proposta pelo Executivo.

117

A no-cooperao universal pode ser uma estratgia tima para ambos os jogadores. Na teoria dos jogos,
essa situao conhecida como deadlock (roleta russa). Num contexto de impasse ideolgico, qualquer
concesso no jogo, em prol de um acordo, pode levar a grandes perdas para o cooperador. Um representante
de grupos ecolgicos, por exemplo, no cooperar com um representante de industriais para a permisso da
construo de indstrias poluidoras que prejudiquem reservas naturais; o oposto tambm no acontecer, o
representante do setor industrial no votar uma lei que aumente os constrangimentos implantao de
indstrias. Se depender do acordo entre esses dois atores, nenhuma das duas leis ser aprovada. As perdas
decorrentes da cooperao seriam maiores que os ganhos e a no cooperao se torna uma estratgia
mutuamente tima. O resultado um equilbrio de Nash, logo, estvel, ou seja, nenhum jogador tem
incentivos para mudar de posio. Contudo, alguns jogos deadlock apresentam payoffs variveis com o
tempo, podendo alterar a estrutura de ganhos, transformando esse jogo em um chickens game e, por
decorrncia, induzindo a uma soluo unilateral. Mais sobre teorias dos jogos, ver: Orenstein (1992);
Rapopport (1966).
118
No Brasil, um impasse semelhante culminou no Golpe Militar de 1964. Para Wanderley Guilherme dos
Santos, o colapso da democracia brasileira foi resultado de uma radicalizao ideolgica e de uma
fragmentao de recursos de poder associados instabilidade das coalizes parlamentares e do prprio
governo. Segundo o autor, a conjuno desses fatores levou a uma paralisia decisria e ao conseqente
esgotamento das possibilidades de uma sada institucional. Como se sabe, tal crise s foi resolvida com a
interveno militar no sistema poltico. (Santos, 1986).

O quadro 1 apresenta de forma simplificada os acordos possveis em cada situao e o

impacto (esperado) dessas combinaes no processo de governo. Como em todo modelo, a
tipologia apresentada reducionista, mas, quando possvel associar qualquer daquelas
combinaes a um caso real, tornam-se possveis observaes esclarecedoras. evidente
que informaes mais precisas sobre cada caso s sero possveis a partir dos dados
empricos, que permitiro maior acuidade na verificao dos constrangimentos institucionais sobre as aes dos atores polticos.
Quadro 3*

INTERATIVASPOSSIBILIDADES

ESTRATGIAS DE INTERAO
Interao programtica

Barganha fisiolgica

Coalizes
estveis

Coalizo programtica: equilbrio na

relao Executivo-Legislativo. Pouca
deliberao, porque o acordo quanto
ao programa j est posto

Coalizo fisiolgica: supremacia do

executivo. H pouca ou nenhuma
deliberao. O Legislativo abre mo
de seus mecanismos de controle

Coalizes
ad hoc

Negociao intermitente, pontual,

comprometendo a implementao do
programa. Ocorre muita negociao
envolvendo o contudo das polticas.
Centralidade do Legislativo.

Negociao intermitente baseada em

recursos fisiolgicos. Ocorre muita
negociao envolvendo cargos e ou
recursos pblicos. Centralidade do
Legislativo.

Polarizao ou
outros desacordos
graves

Oposio rgida. Paralisia decisria.

Oposio rgida. Paralisia decisria.

Fonte: Andrade, 1998 (org.). Adaptao feita a partir de quadros apresentados por Cludio Couto,
visando a informar, conjuntamente: a) as estratgias de interao possveis num governo; b) as
possibilidades interativas, e; c) seus efeitos no processo deliberao poltica.

A probabilidade de acordo nessas duas dimenses varia conforme o plano de governo (a

agenda), a composio da Cmara e a quantidade e natureza do elemento de troca adotado
para intermediar as transaes. Em se tratando da busca de acordos entre atores racionais,
deve-se considerar que os arranjos alcanados refletem a combinao dos recursos e
interesses de cada ator. Isso implica dizer que as barganhas s se efetivaro quando houver
um elemento de troca de aceitao consensuada e quando os custos das barganhas para a
maioria no superarem os benefcios esperados por essa mesma maioria.
Por parte do Legislativo, segundo o exemplo de Couto, o comportamento passivo em troca
de benefcios alocativos exclusivos s ser adotado caso o contedo da matria em questo
no contrarie radicalmente os interesses da maioria parlamentar ou de certos grupos sociais
por ela representados. Por parte do Executivo, as barganhas tambm tm de ser rentveis.

Em se tratando de propostas fisiolgico-alocativas dos legisladores, elas s sero

viabilizadas se no comprometerem de forma definitiva as polticas governamentais
elaboradas pelo Executivo. Couto lembra, ainda, que as negociaes pontuais incorrem no
encaminhamento aleatrio de parcela considervel dos recursos pblicos, muitas vezes sem
qualquer correspondncia com a implementao coerente das polticas globais, conforme
se espera de um plano de governo.
Enfim, superados os conflitos de interesses e estabelecidos os acordos, muito se pode
inferir sobre o comportamento dos atores polticos e sociais envolvidos. As alternativas
quanto s estratgias de interao, em combinao com as possibilidades interativas, tero
implicaes diretas no comportamento futuro dos atores polticos (Executivo e
Legislativo), alterando o desempenho de cada um no processo de governo de acordo com
o tipo de negociao estabelecida entre eles, o papel de cada um dos loci de deciso pode
se alterar. Esse deslocamento do centro decisrio tem implicaes importantes num
sistema democrtico, pois tende a alterar de forma substantiva o padro do decision
making e da produo legal.

5. A Produo Legal Ordinria: Fisiologismo e Autonomia na Relao entre os

Poderes Executivo e Legislativo
Dentre os modelos comentados acima, verificou-se que na Cmara Municipal de Belo
Horizonte, no perodo em anlise, dois deles marcaram a interao entre Executivo e
Cmara: o fisiolgico e o pautado por negociaes pontuais sobre questes programticas.
Na XII Legislatura, ocorrida entre 1989 e 92, as pesquisas apontam para uma interao
fisiolgica entre Eduardo Azeredo e sua base de apoio na CMBH, o que corresponde
tradio da poltica brasileira.
O relacionamento Executivo-Legislativo no Brasil, muito embora apresente
variaes ao longo do tempo nos trs nveis de governo e de uma regio para
outra do pas, tem como fenmeno marcante e predominante a prevalncia da
Coalizo Fisiolgica de Governo. As principais causas de carter institucional
para esse fenmeno devem-se ao sistema presidencialista nos moldes em que
vigora no pas. (COUTO, 1998:58)
No novidade, portanto, que, compondo uma maioria situacionista, a base legislativa de
apoio ao governo municipal tenha se comportado em correspondncia com a fragilidade

organizacional dos partidos polticos e com a presena marcante do Executivo, afeito ao

uso da patronagem sobretudo na ausncia de mecanismos formais que lhe permitam um
controle maior sobre os trabalhos da Cmara, como foi o caso. Esses elementos induzem os
legisladores atuao individualizada pela sobrevivncia poltica por meio do mais
eficiente meio disposio: o atendimento de demandas particularistas e localizadas de
suas bases poltico-eleitorais. Esse fato, lembra Couto, redunda no desmerecimento da
funo de co-governante que cabe a todo Legislativo, em favor dos interesses imediatos e
exclusivos das clientelas dos legisladores.
No h documentos ou outro tipo de prova objetiva em que apoiar a confirmao do
modelo de interao entre Legislativo e Executivo em cada legislatura. Em primeiro lugar,
porque a maioria dos acordos dessa natureza so, por definio, informais e secretos. A
propsito disso, um vereador lembrou que documentos desse gnero podem ser usados
contra quem os emite e ironizou comentando "[Na Cmara] negociaes mais
fisiolgicas, s vezes, so feitas at por escrito! [...] Isso eu no fao. Primeiro porque eu
no sou idiota; depois, essa no a minha prtica parlamentar." Em segundo lugar, no
foi possvel obter informaes nos jornais que circularam no perodo (O Estado de Minas e
o Hoje em Dia), devido dificuldade de acesso aos seus arquivos. A nica alternativa, no
caso, foi fazer inferncias a partir das informaes sobre o processo de governo no Brasil e
das declaraes dos entrevistados, confrontando-os com os dados coletados na CMBH.
Dentre os depoimentos coletados, apenas dois alegaram ignorar o uso de recursos pblicos
por parte dos prefeitos para obteno de apoio. Os outros dez entrevistados indicaram, com
alguma variao na nfase e no tom dos comentrios, o uso de fisiologismo e patronagem
na construo e sustentao de apoio por ambos os governos. Claro que, devido
racionalidade dos atores e aos parmetros institucionais que orientam as barganhas entre
Executivo e Legislativo, a utilizao da patronagem perpassa os diversos agrupamentos
ideolgicos. Por mais que um ou outro ator poltico resista (a aceitar ou a propor), a troca
de apoio e de recursos imperativa para a obteno do apoio de representantes escolhidos
atravs de eleies proporcionais em um sistema multipartidrio, como o caso brasileiro.
E se essa macroestrutura institucional indica a necessidade da patronagem, os microfundamentos racionais explicam a induo ao fisiologismo. As declaraes citadas a seguir
so ilustrativas desse fato.

O que o vereador mais busca a reeleio. Mesmo quando parece querer

dinheiro, para aumentar as chances de ser reeleito. [...]. Ora, se a sociedade o
enxerga apenas como realizador de coisas [de polticas clientelistas] e no como
defensor de causas [temas poltico-ideolgicos], ele tende [...a se comportar de
maneira fisiolgica e...] a ser apenas um brao de ao do Executivo. (Otimar
Bicalho, PTB, 1989-1996)
por isso que dificilmente h postura partidria. H, no mximo, oposio e
situao. H diferenas de posio em relao ao Executivo, no ideologia
partidria. [...] Por qu? Porque o vereador refm do eleitor. Por isso, a sua
postura a de atender, no aos partidos, mas a sua base eleitoral e, no fundo, ao
seu prprio interesse. (idem)
A Cmara estabelece com o Executivo municipal uma relao bastante clientelista,
porque, normalmente, o vereador confunde muito a sua funo. Ele sabe que a
populao espera que o poltico faa obras. Ento, ele procura fazer obras. E esse
esforo de cada um para dar respostas clientela muito grande. Por isso,
[...embora possa haver excees...], via de regra, a relao com o governo
[Executivo] uma relao de troca [...] (***PT, 1989-1996)
Poder poder e se comprova de acordo com o nmero de pessoas que se emprega;
o nmero de cargos que se controla no Executivo; o nmero de obras que se
realiza, etc. [...]. H governos que fazem negociaes trabalhando de forma mais
criteriosa [...], uns fazem clientelismo, fisiologismo, outros no [...]. Mas, no geral,
a regra do jogo essa, [...] bem franciscana: ' dando que se recebe'. (idem)
[...]a questo [da distribuio] dos cargos sempre foi importante. O
preenchimento de cargos de confiana [na Cmara], a ocupao de postos no
governo [na administrao municipal] ou a concesso de obras [...],. isso sempre
foi usado para a obteno de apoio, sempre. Isso, naturalmente, no divulgado,
no discutido [publicamente], mas essas negociaes existem. certo." (Srgio
Miranda)
E at mesmo opinies discordantes revelam esse costumeiro padro de negociao:
[...] no meu conhecimento, no [houve patronagem]. Quando era chegado o
momento de aprovao do oramento, havia muita discusso em torno da
distribuio de recursos [...] mas isso prprio da Cmara [...]. Nesse momento
faziam-se os acordos necessrios: ajustava-se a distribuio de verbas, atendendo
aos interesses dos partidos [leia-se, grupos de parlamentares], mas tudo
normalmente, como convinha. Sobre a questo da distribuio de cargos [...], na
poca da posse, era um grande problema para o prefeito definir seu secretariado e
seus chefes de setores na administrao, porque, a, vinha aquela enxurrada de
pedidos de vereadores [...]. (Eugnio Parizzi, PFL, 1989-1992)
Em suma, as entrevistas ilustram a prtica do fisiologismo e do uso da patronagem pelos
referidos governos, alm de reforarem a convico de que mesmo a atuao coletiva tende
maximizao dos interesses particulares ou localistas dos decisores. Mas, se as regras
fomentam tal prtica, algumas variaes no contexto institucional alteram o leque de

estratgias polticas, possibilitando o estabelecimento dos diferentes padres de negociao

apresentados acima.
De acordo com as informaes obtidas, as negociaes entre Executivo e Cmara no
mandato de Eduardo Azeredo foram mais marcadas pelo fisiologismo e pela patronagem
do que as do governo subsequente, de Patrus Ananias. Eis, pelo menos, trs motivos
possveis:
a) a estratgia de cooptao dos legisladores por parte dos prefeitos Pimenta da Veiga e
Eduardo Azeredo, sugerida pela receptividade de ambos s demandas advindas da
Cmara, para a realizao dos interesses clientelistas dos vereadores;
b) o carter incipiente e precrio de mecanismos poltico-administrativos de captao de
demandas da populao como os Conselhos Populares e as Administraes
Regionais;
c) a inexistncia do oramento participativo, que, ao ser adotado, aproximou o Executivo
do cidado e comprometeu os vnculos entres os eleitores e seus representantes
parlamentares, alm de consumir parcela relevante dos recursos de barganha
disponveis ao prefeito anterior;
Sobre esses dois ltimos pontos, cabe ressaltar que a instituio de formas administrativas
que minimizem o papel da Cmara enquanto agente de distribuio clientelista de recursos
tende a gerar indisposio entre legisladores (sobretudo da oposio) e prefeito. No
governo Azeredo, em que pese o carter incipiente da atuao dos Conselhos Populares e
dos Administradores Regionais, criou-se certo conflito entre Executivo e Cmara, que foi
resolvido, ao que consta, de maneira satisfatria para os interesses dos vereadores.
A relao com a prefeitura nesse perodo foi, no incio, um pouco difcil [...].
Sentia-se, entre os vereadores, inclusive os que apoiavam o prefeito, certo
descontentamento com o Executivo. Achava-se que o prefeito no dava o devido
valor aos vereadores. Estes, por sua vez, achavam que podiam trabalhar, ajudar,
participar mais [do governo]. E, nesta poca, ainda incipientemente, estava-se
comeando a trabalhar [estruturar, aperfeioar] as administraes regionais, [...]
onde o administrador regional tinha um poder muito forte [...] Ele fazia obras, era
uma espcie de sub-prefeito. O vereador reivindicava a obra, mas quem fazia,
quem executava, dependendo de seu vulto [da obra], de seu tamanho, era o
prprio administrador regional. Ento, havia certo cime [...] Alguns vereadores
ficavam preocupados com o fato de que pessoas s vezes estranhas ao bairro,
regio onde ele fazia poltica, onde ele se elegeu, tivessem mais influncia do que
ele naquela regio [...]. O prefeito deu muita fora aos administradores regionais
e esta, talvez, tenha sido uma das razes pelas quais houve certo desconforto dos

vereadores com relao administrao. Aos poucos, foi sendo diminuda essa
tenso entre Executivo e Legislativo [...], e, ao final, [...] estabeleceram-se regras
de convivncia [...] estabeleceram-se critrios de atendimento aos vereadores,
fortalecimento [do papel] do vereador na sua respectiva regio de atuao se
realmente ele estivesse interessado em alguma obra, ele seria lembrado pelo
prefeito [...], receberia seus mritos, sua parte naquele latifndio [...]. Enfim, ele
seria reconhecido. [...E isso comeou com Pimenta da Veiga e durou at a
administrao de Eduardo Azeredo]. (Srgio Coutinho)
Refora-se, assim, a crena no fisiologismo caracterstico do apoio ao Executivo nesse
perodo, e deduz-se da a baixa probabilidade de que a maioria parlamentar estvel,
favorvel ao prefeito, tenha se fundado em um consenso relativo a um plano de governo,
ou seja, parece remota a possibilidade de que uma coalizo programtica de governo tenha
predominado119 na interao Executivo-Cmara no perodo 1989-1992. A coalizo
fisiolgica estvel se apresenta como a mais plausvel. Mais uma vez, os depoimentos
oferecem boas indicaes que confirmam essa hiptese.
Tudo comeou com Pimenta da Veiga. Havia o PSDB e o PT, um de um lado, outro do
outro. Ns constitumos um grupo de 19 vereadores, que no tinha nada a ver [leia-se:
sem vnculos poltico-ideolgicos que os unissem]: era PL, PTB, PDT, PMN, PFL, etc.
Nos juntamos e compusemos um grupo independente [...], mas alinhado com o
Executivo. No adiantava radicalizar como o PT. Se fizssemos isso, no chegaramos
a lugar nenhum, nem ns nem o Executivo [...]. Ento, negocivamos entre ns
mesmos, discutamos os projetos [...], mas no deixvamos de dar toda ateno ao
Executivo [...] para tentar levar o mandato num clima amistoso, como realmente foi o
nosso (Ren Pessoa, PTB, 1989-1992).
Pimenta[da Veiga] e [Eduardo] Azeredo no tinham maioria [partidria]. De 1988
at hoje, nenhum governo obteve maioria [pelas eleies], todos constrem sua base
de apoio por meio de negociaes. Mas eles sempre aprovam tudo aquilo que querem.
De que forma? Atravs de acordos, negociaes, concesses. Atendem aos interesses
localizados de cada um e todos votam neles. [...] assim que se consegue manter um
governo: distribuindo mesmo. Infelizmente, ' dando que se recebe'. (Mauro Matias,
PMB, 1989-1992).
No governo do PSDB, os acordos distributivos entre Legislativo e Executivo podem ter
sido facilitados pela composio partidria da Casa. Entre os 37 parlamentares, a oposio
contava com onze (nove do PT, um do PC e um do PC do B) contra outros 26,
costumeiramente alinhados com o governo. A inconsistncia ideolgica dos partidos (salvo
as excees citadas) e a desestruturao do sistema partidrio no plano municipal,
119

Padres de interao tendem a ser predominantes, mas dificilmente so nicos. O autor lembra que os
padres so tipos ideais e a realidade marcada por combinaes diversas desses tipos. Considerando um
perodo de quatro anos num sistema como o brasileiro, que inviabiliza coalizes estveis, a possibilidade de
que um nico padro de interao tenha marcado uma administrao muito remota, qui impossvel.

confirmada por unanimidade dos entrevistados, influram favoravelmente na manuteno

da base governista.
[...] o prefeito contava [...] com a bancada que seria a direita, vamos chamar
assim, mas na verdade no era direita [era situao]. Tinha direitista l? Tinha.
Mas essa direita no era muito visvel, no era muito, digamos, engajada, notria,
no. [...] No tinha nenhum direitista histrico, ideologicamente direitista, no.
[...]. Ento, [...] o Executivo tinha contato com essa base parlamentar que no
votava com o PT e, normalmente, essa turma tinha voto suficiente para que o
Executivo no tivesse maiores dificuldades. (Srgio Coutinho, PMDB, 1989-1992)
No havia, ento, variaes ideolgicas correspondentes ao pluralismo das siglas
representadas na Casa. A debilidade dos partidos e o carter atomstico dos interesses
poltico-eleitorais induziam, sem maiores conflitos, aglomerao dos parlamentares em
torno das propostas de governo, em parte porque, na ausncia de controle partidrio, os
vereadores so mais livres para buscar benefcios particulares, quando, por exemplo, da
definio dos gastos oramentrios isso, sem contar com o fato de que uma maioria
alinhada com o governo tradicionalmente deixa de exercer o papel de fiscal das contas
pblicas, aumentando o poder de barganha do Executivo em funo da maior
"flexibilidade" na aplicao do oramento.
Em suma, na legislatura que transcorreu de 1989 a 1992 havia, por um lado, uma maioria
de decisores atomizados, interessados no uso clientelista dos recursos pblicos e sem os
constrangimentos institucionais, como os partidos polticos ou o Colgio de Lderes que os
induzissem ao disciplinada e, por outro, um Executivo que dispunha de recursos
oramentrios cujo encaminhamento poderia ser feito mediante barganha pelo apoio s
medidas governistas.
Considerando o perodo 1993-1996 da XIII legislatura, governo Patrus Ananias
percebem-se maiores dificuldades construo de uma maioria estvel de sustentao do
governo. As eleies de 1992 restringiram ainda mais a bancada de esquerda na CMBH.
Apenas 5 vereadores do PT foram eleitos, juntamente com um do PC do B e um do PCB,
que formaram, em que pesem desentendimentos eventuais120, o apoio mais confivel do
governo Patrus.
120

A propsito, uma declarao de um membro da base governista, na administrao do PT: "A relao entre
parlamentares, governo e partidos polticos um pouco conflituosa. [Inclusive governos de esquerda com
partidos de esquerda] [...] Sim, o Patrus por diversas vezes se desentendeu com o PT e com a sua bancada.
E a bancada, com o Patrus e com o partido. Mas, na verdade, na hora mesmo, o que vale a conversa do
vereador com o ncleo de poder do prefeito. Isso que vale." (***PT, 1989-1996)

Alm do mais, o chamamento participao popular para a alocao de parcela

considervel dos recursos pblicos (OP), defendida pelo governo petista, consumiu
recursos (de patronagem) importantes construo de uma coalizo de governo estvel e
limitou as possibilidades de estabelecimento e manuteno de vnculos clientelistas entre
os legisladores e suas bases. O comprometimento das verbas oramentrias com o OP
torna-se ainda mais srio quando se considera que as prerrogativas legislativas dos
parlamentares so limitadas, o que faz das emendas ao oramento a oportunidade mais
importantante para a distribuio clientelista de benefcios.
A insatisfao notria da maioria da Cmara, quando da aprovao do primeiro oramento
participativo, somada recusa, pelo menos retrica, do governo petista em ceder s
barganhas fisiolgicas, revela uma fonte adicional de conflitos e podem indicar certa
tendncia opo por negociaes pontuais (NPs)121.
Juntamente com o OP, Os Conselhos Municipais e as Administraes Regionais ocuparam
papel importante no projeto de governo petista. As propostas de democratizao do poder
pblico local, embutidas na agenda governista, implicaram o reforo das instncias de
acesso do cidado administrao municipal a atribuio de funes polticas
estratgicas ao administrador regional, neste caso, representaria uma forma de aproximar
governo e cidados (com seus problemas localizados), mas, ao mesmo tempo, instituiria
um posto bastante estratgico para o estabelecimento da carreira poltica de seu ocupante.
Os Conselhos Municipais, em menor grau, tambm apresentaram essas caractersticas.
A restrio dos recursos de barganha causada pelas escolhas polticas do governo petista
teve, por certo, implicaes importantes no comportamento da Cmara. A adoo da
frmula de administrao pblica com mecanismos de participao popular direta, sem
negociaes prvias que estabelecessem espaos para a atuao dos legisladores, acirrou os
conflitos distributivos entre Executivo e Legislativo, inviabilizando a construo de uma
base de apoio estvel, seja programtica, seja fisiolgica.
O apelo participao direta da populao, por um lado, restringiu os elementos de troca122
disposio do prefeito para as negociaes com a Cmara mas, por outro, centralizou
121

Uma das caractersticas das NPs, como j foi dito, a centralidade do Legislativo no processo de governo.
Isso significa que este poder se firma como a arena de negociao e deliberao democrtica, atraindo a
ateno de lobbies e grupos sociais politicamente organizados. Na polmica do OP, o chamamento da
opinio pblica foi a condio sine qua non da vitria de Patrus na aprovao da pea oramentria votada
em 1993. Ainda assim, a quantidade de emendas ao oramento subiu de pouco mais de 60 em 1992 para 513
em 1993 - o primeiro OP. Em tempo: quando h barganha fisiolgica, a arena de negociao, inclusive a
atuao dos lobbies e dos grupos sociais, se desloca para o Executivo.

recursos importantes nas mos do Executivo, comprometendo os vnculos representativos

entre vereadores e cidados, que passaram a ter disposio outras instncias para a
apresentao de demandas localizadas, fato que aproximou ainda mais a populao do
Executivo. Este, por ter sob seu controle os recursos oramentrios bem como os
mecanismos para sua distribuio, pde atender mais prontamente certas reivindicaes
que, outrora, eram fontes de reconhecimento eleitoral para os vereadores. Ou seja, durante
o governo Patrus Ananias, a interao entre Executivo e Legislativo foi marcada por um
forte conflito de interesses expresso em instituies polticas fundadas em princpios no
apenas distintos, mas contraditrios por um lado, instituiu-se o Oramento Participativo e
reforaram-se os Conselhos Municipais e as Administraes Regionais, que incentivam a
participao direta e aproximam os eleitores do poder Executivo; por outro lado, os
vereadores viram ameaados os laos representativos com sua clientela, tanto pelas figuras
do administrador regional e do conselheiro municipal quanto pela restrio s emendas
oramentrias decorrentes da instituio do OP.
Com isso, deduz-se que, por motivos evidentes, os vereadores da XIII legislatura tiveram
conflitos mais srios com o prefeito. bastante ilustrativa a declarao seguinte:
A grande diferena [entre as administraes de Eduardo Azeredo e Patrus
Ananias] era essa. [...] Patrus Ananias tinha como mote o OP. Dentro da
perspectiva de administrao democrtica do PT, era o povo quem deveria pedir
obras e no o vereador. Ele [Ananias] teve muito choque com a Cmara
Municipal, porque achava que no era funo do vereador pedir obras. Vereador
no tinha de ser obreiro. Ento, porque h tanta reao da Cmara Municipal
contra os Conselhos [Municipais] e, desde h tempos atrs, contra administrador
regional? Porque o administrador regional quem leva os benefcios [para os
bairros e recebe de volta reconhecimento poltico-eleitoral]. Todo administrador
regional futuro candidato a vereador, porque ele est dando 'coisas' o tempo
inteiro. Ele no quer o vereador l, cruzando seu espao poltico. Ento, o
vereador pensa: 'poxa vida, eu quem tenho votos, eu quem sou eleito, eu quem
aprovo as leis, quem aprovo o oramento do prefeito. Mas, quando eu peo uma
obra, o administrador regional chama a comunidade, chama as lideranas, faz a
reunio e no me chama, no'. O vereador se sente frustrado, porque ele [...] s
aprendeu a se realizar atravs de obras. [...]. (Otimar Bicalho, PTB, 1989-1996).
Outras declaraes afins reforam as dificuldades do governo petista com a manuteno de
sua base.
122

Termo utilizado por Couto (1998) para designar a moeda de negociao entre os legisladores e o
Executivo. Coalizes programticas so alcanadas mediante negociaes que visam ao consenso sobre todo
o programa ou sobre partes dele; coalizes fisiolgico-alocativas se fundam na troca de apoio por recursos
pblicos ou cargos na administrao.

Na primeira [XII] legislatura ao menos tinha o Colgio de Lderes que ainda

funcionava123, na segunda [XIII] legislatura, comearam a funcionar os blocos
[que foram criados no final do Governo anterior, em 92...] e o Regimento Interno
passa a ser muito mais valorizado, de acordo com os interesses [...dos vereadores
e do prefeito...] O RI ficou mais refm das negociaes polticas.
[...]
A base do Azeredo era mais estvel. A base do Patrus mudou algumas vezes
[contando inclusive com...] o Bloco [BPI]... Enfim, foi menos estvel. [...] O
Azeredo mandava na Cmara, ele tinha a Cmara [quase] completa, ns que
desestabilizvamos a base dele, utilizando recursos do regimento. [...] A gente
trabalhava muito com manobra regimental (***PT, 1989-1996).
[O prefeito, Patrus Ananias,] sempre tinha que estar negociando apoio. [...Sua
bancada era composta por seis vereadores]. Era a segunda maior bancada, mas
no era suficiente para ele [que precisava do apoio de, no mnimo, 19] governar.
A maioria era dos outros partidos. Ento, a gente tinha um grupo, que se chamava
BPI, na poca, que tinha 12 membros mais o Ovdio [Teixeira], que articulava as
coisas. Ento, ficamos com uma bancada maior. Dos pequenos partidos, fizemos
uma bancada grande de 13 membros. E o PT, constantemente, negociava apoio
com o BPI. Ento, a relao de Patrus com a Cmara Municipal no era fcil, no
(Norma Venncio, PRONA, 1993-1996).
[...] o Patrus deve muito da governabilidade no seu governo ao Virglio
[Guimares, do PT], que era um negociador pragmtico. A deficincia que o
Patrus tinha, o Virglio supria. Mas mesmo assim, a base de sustentao do Patrus
era muito mais frgil, mais fraca [que a do Eduardo Azeredo]. Permanentemente,
precisava-se estabelecer negociaes. A cada lei polmica, uma nova rodada de
negociaes (Otimar Bicalho, PTB, 1989-1996).
As informaes supracitadas reafirmam a opinio de que essas administraes foram
marcadas por diferentes dilemas relativos aos elementos de troca e aos tipos de coalizes
de governo, seja na negociao entre Prefeitura e Cmara, seja nos trabalhos internos do
Legislativo, sobretudo, no tocante aprovao de leis de autoria do Executivo. No governo
Azeredo, prevaleceu o apoio com base em acordos fisiolgico-alocativos; no mandato
Patrus, as barganhas pontuais predominaram, envolvendo ora o programa, ora os recursos
pblicos.
Consta na teoria, e os estudos apresentados em Andrade (1998) confirmaram, que a
interao fisiolgica implica um Legislativo menos deliberador, com uma maioria de
representantes empenhada em aprovar, sem grandes discusses, as matrias enviadas pelo
123

Dada a ausncia de estruturao dos partidos no plano municipal, a atuao do Colgio de Lderes no
afirmava os interesses partidrios (conforme defendido por Limongi e Figueiredo no caso da Cmara dos
Deputados), mas apenas intermediava as negociaes entre Executivo e Legisladores individuais. A atuao
estruturada de agrupamentos alternativos na XIII legislatura foi mais um fator de comprometimento da
interferncia do Executivo no processo legislativo.

Executivo, garantindo, com isso, o acesso fonte dos recursos pork barrel. A coalizo que
sustenta esse tipo de interao , por definio, majoritria e estvel. Os membros da
maioria podem optar por uma relao cooperativa com os demais ou por excluir a minoria
opositora. Optando-se por um relacionamento cooperativo, os ganhos devem ser mtuos e
os benefcios tendem a ser distribudos de forma inclusiva, garantindo a todos os decisores
o acesso aos recursos pblicos e aos debates sobre questes de governo.
Ao contrrio, em se optando por uma interao no-cooperativa, produzem-se benefcios
exclusivos e ganhos unilaterais, pois a minoria excluda do processo de governo,
comprometendo-se, assim, a possibilidade de um debate poltico amplo e efetivo. Nesse
contexto com uma maioria coesa e estvel, uma oposio impotente (dado o nmero
reduzido de membros) e um Executivo prdigo no uso de recursos de patronagem o
logrolling se torna uma prtica vivel, pois, a maioria necessria aprovao das leis j
est composta e os acordos pelo apoio mtuo so facilitados. Quando a matria de autoria
do Executivo, a receptividade na Cmara j est garantida, mas, mesmo as leis originadas
no Legislativo, se so propostas por membros da maioria e no apresentam prejuzos
mtuos para seus interesses poltico-eleitorais, devem receber tratamento diferenciado,
porque isso tende a reforar os laos entre os membros da maioria e a gerar mais certeza
com relao cooperao futura.
Ocorre que esse tipo de interao, por limitar as oportunidades de debate, fomenta a
aprovao de matrias regulatrias ou distributivas que apresentam benefcios dos
quais est excluda a maior parte da populao. A ausncia de incentivos apresentao de
emendas, discusso informada sobre o contedo das proposies, s votaes em
destaque e/ou nominais, aos pedidos de vista, solicitao de diligncia, etc. reduz a
possibilidade de que, ao final do processo, o contedo das leis represente uma soluo
consensual de conflitos dos representados no Legislativo e no um acordo incondicional
em torno dos interesses pontuais e particulares.
No se pode afirmar que a XII Legislatura tenha sido marcada exclusivamente por uma
relao cooperativa ou no-cooperativa entre a maioria governista e a minoria opositora na
Cmara, entre 89 e 93. Mas bastante plausvel afirmar, com base nas informaes
analisadas, que os dois tipos de interao ocorreram. Conforme os temas em tramitao, a
lida entre a situao e os membros da oposio passavam da interao cooperativa ao

conflito insupervel, marcado por acusaes recprocas e pblicas e por decises

excludentes.
No que respeita XIII Legislatura, o perfil da produo legislativa corresponde ao modelo
de interao identificado por meio desta pesquisa. O uso mais freqente dos dispositivos
regimentais acima citados e o maior nmero de matrias de impacto benfico abrangente
podem ser explicados pela configurao organizacional da CMBH no perodo e pelo tipo
de negociao entre Cmara e Executivo que dominou a administrao petista.
Entre 1993 e 1996, o governo municipal foi marcado por fatores que comprometeram sua
capacidade governativa. Dentre eles, destaca-se: a ausncia de uma base estvel de apoio
ao prefeito; um programa governamental que propunha formas de contato direto entre
Executivo e cidados, comprometendo os interesses eleitorais dos legisladores; o reduzido
nmero de decisores insatisfeitos com o prefeito, que redundou no estabelecimento de
blocos parlamentares alternativos; a forte oposio do PSDB ao governo petista, devido
postura reativa do PT ao governo de Eduardo Azeredo (PSDB), etc.
Esses fatores aumentaram as necessidades de negociaes que envolvessem seja o
programa de governo e o contedo das matrias apreciadas seja a distribuio fisiolgicoclientelista dos recursos pblicos. Segundo Couto (1998), nesse caso, as opes so duas:
a) barganha reiterada: situao que redunda na busca constante do consenso e que exige
maior disponibilidade das partes em abrir mo de interesses e posies previamente
definidos como no h uma base de apoio estvel, as barganhas, pelo menos na fase
inicial de cada rodada de negociao, tendem a ser inclusivas, mais informadas e,
portanto, mais democrticas;
b) alternncia entre cooperao e no-cooperao: situao que tambm exige debates e
negociaes constantes no decorrer do perodo interativo, mas consideravelmente
mais conflituosa do que a anterior e pode incorrer, at mesmo, na paralisia do governo
em momentos de polarizao das posies polticas, por motivos ideolgicos ou
desacordos de qualquer outra natureza.
Essa ltima opo parece refletir melhor o que ocorreu no governo do PT, embora no se
tenham notcias de paralisaes no governo por conta do colapso nas negociaes. Por
vezes, o conflito se tornou exacerbado, mas no chegou a tomar forma de deadlock, e sim,
de chicken game conforme alguns depoimentos, num determinado ponto do processo, um

dos lados sempre abria mo ou por se render presso do outro ou por temer as
conseqncias eleitorais do desacordo124.
Resumindo o argumento, um governo sustentado por uma coalizo fisiolgica dever
produzir leis de forma menos conflitiva. Recursos "negativos", tais como vetos,
arquivamentos, retiradas e pareceres contrrios de comisses, devero ser menos
freqentes. Recursos que demonstram deliberao, tais como emendas, votaes nominais
e rejeies de vetos do Executivo, tambm no devem ser prticas corriqueiras. Quando o
governo marcado por negociaes pontuais programticas ou fisiolgicas e pela
construo de coalizes ad hoc, segundo a teoria, haver maior intensidade nas atividades
parlamentares, o que pode revelar maior autonomia do Poder Legislativo. Este dever
ocupar o centro da cena poltica e, portanto, conflitos e negociaes, supostamente
expressos nos trabalhos dos legisladores, sero mais freqentes o nmero de emendas,
vetos, pareceres negativos das comisses, votaes nominais, tempo de tramitao e
rejeies de vetos dever sofrer um acrscimo.
Se a hiptese de que mudanas ocorridas no ritmo e na intensidade dos trabalhos
legislativos podem ser explicadas, pelo menos em parte, pelas negociaes estabelecidas
entre Executivo e Legislativo, pode-se supor que a correlao ser melhor percebida na
tramitao das matrias de autoria do Executivo. Convm observar que a cumplicidade
entre poderes levar a uma acolhida pacfica daquelas propostas; j uma contenda entre
esses atores implicar uma disposio ao conflito que redundar em aumento na utilizao
dos recursos negativos mencionados acima. Contudo, ainda segundo o argumento de
Couto, uma coalizo fisiolgica estvel e no inclusiva tende a produzir uma ciso entre
oposio e bancada governista que leva ao isolamento dos opositores os argumentos e
aes destes tendem a ser rejeitados. A negociao com a oposio s dever ser buscada
em casos especficos de matrias que comprometem os interesses de membros da coalizo,
fazendo extinguir-se momentaneamente a maioria.
Por outro lado, as negociaes pontuais devero produzir um Legislativo mais deliberativo
uma vez que parcelas relevantes dos legisladores no se afirmam como oposio, nem
como situao: definem seu voto a cada circunstncia. No havendo um maioria fixa, os
acordos devem ser feitos a cada votao relevante tanto o apoio das propostas do
124

As votaes dos Oramentos (participativos), sobretudo do primeiro e as intensas negociaes sobre o

Plano diretor e sobro a Lei de Uso e Ocupao do Solo so exemplos de Leis que levaram o governo beira
da paralisia decisria mas que encontraram soluo antes disso.

Executivo quanto a cooperao para a aprovao de matrias originrias do Legislativo,

esto sujeitas a freqentes rodadas de debates e barganha. Nesse caso, a cooperao dos
parlamentares entre si e a destes com o Executivo devero ser mais errticas, em funo do
carter oscilante da maioria. Enfim, se tais idias estiverem corretas, o tipo de interao
entre os poderes dever repercutir tambm, ainda que de forma possivelmente menos
acentuada, na tramitao das leis de autoria do Legislativo as intervenes dos
vereadores na tramitao de propostas feitas por seus pares devero ser mais constantes.
Definidos os modelos de interao, supostamente predominantes em cada legislatura, e os
efeitos deles esperados, buscar-se- correspondncia entre as dedues tericas e os dados
sobre o processo e a produo legislativos, separados por perodo, na Cmara Municipal de
Belo Horizonte.

6. A Produo Legal na CMBH, entre 1989 e 1996: Indicadores de Alterao na

Dinmica Legislativa
Os dados coletados no Setor de Pesquisa da CMBH revelam diferenas marcantes na
produo legislativa entre dos dois mandatos. O comportamento legislativo, em certa
medida expresso pelos recursos regimentais utilizados pelos vereadores, oscilou da
aceitao acrtica ao debate intenso das as proposies apresentadas na Casa. As matrias
apreciadas no perodo sofreram um aumento da interveno parlamentar, mas, se
consideradas distintamente, por autoria e por legislatura, as diferenas na atuao da
CMBH se tornam bem mais acentuadas.
Um dos indicadores dessa afirmao o tempo mdio de tramitao das propostas
apresentadas em cada mandato. Observando-o, tem-se uma primeira idia da alterao da
rotina parlamentar.
Tabela 12
Tempo mdio de tramitao das proposies de lei, por legislatura e
autoria
perodo
Legislativo
Executivo
Ambos

XXII Legislatura
No. de leis
Tempo mdio
723
117
840

263,4 dias
132,8 dias
246,6 dias

Fonte: Setor de Pesquisa da CMBH, 2000.

XIII Legislatura
No. de leis
Tempo mdio
931
143
1074

325,1 dias
144,9 dias
298,3 dias

Como se v, na XIII legislatura houve um aumento significativo tanto na quantidade de

matrias apreciadas quanto no tempo de apreciao. Mas isso pode ser simples decorrncia
do aumento no nmero de leis a serem estudadas, ou seja, da maior quantidade de trabalho
a ser feito se a quantidade de projetos que devem ser apreciados simultaneamente
aumenta, o mesmo de ocorrer com o tempo (mdio) de tramitao. Alm do mais, v-se
que o aumento no tempo de apreciao das proposies do Executivo parece insignificante.
No entanto, por um lado, deve-se considerar a existncia de outros indicadores como, por
exemplo, o crescimento na freqncia de emendas e a maior incidncia de votaes
nominais por matria que, associados s variveis tempo de tramitao e nmero de
proposies, permitem apreender melhor as mudanas no comportamento dos vereadores e
no processo legislativo; por outro lado, preciso lembrar que o tempo de tramitao dos
projetos de lei pode ser bastante controlado pelo Executivo, devido ao seu poder de
interferir na agenda parlamentar. Neste caso, a anlise do tempo de tramitao deve estar
associada aos dispositivos que agilizam o trmite na Casa e que, na XIII legislatura,
foram utilizados em maior nmero por solicitao do Executivo ou de vereadores em seu
nome.
Na XII legislatura, a CMBH aprovou 83 leis de autoria do Executivo, das quais 39 (47%)
foram submetidas apreciao conjunta de comisses ou tramitao em regime de
urgncia ou a ambos os dispositivos o que diminui o tempo de tramitao das propostas,
porque constrange o uso dos recursos regimentais normalmente reservados ao vereador,
como emendas, pedidos de vista, etc. Esses mecanismos, quando so utilizados, implicam
obstrues ao processo e aumentem o tempo de tramitao das matrias. Na legislatura
seguinte, o uso desses dispositivos aumentou: das 110 leis de autoria do Executivo, 88
(80%) sofreram algum tipo de agilizao em sua passagem pela Cmara125.
Dentro da perspectiva dos modelos de interao possvel explicar essa mudana. A
maioria parlamentar que sustentava a administrao de Eduardo Azeredo, segundo vrios
depoimentos, estava satisfeita com as barganhas distributivas e com o reconhecimento pelo
prefeito das necessidades eleitorais do vereador. Essa satisfao se traduzia em apoio
estvel s propostas do Executivo. A proximidade e o comprometimento entre os poderes
viabilizavam tanto a interveno dos vereadores nos atos da prefeitura (por exemplo, a
125

Esses dados so referentes s leis aprovadas. No h dados equivalentes para os projetos arquivados.

inaugurao de obras, a ocupao de cargos, a participao mais ou menos direta dos

vereadores nas administraes regionais, etc...), quanto a incorporao das demandas
particularistas j no momento da formulao do projeto de lei. Um Executivo devidamente
informado dos interesses legislativos, e disposto a atend-los, pode contemplar a sua
maioria direcionando verbas conforme a manifestao da vontade parlamentar, o que,
conseqentemente, reduz a necessidade de deliberao e de emendas e incentiva a rpida e
tranqila aprovao da matria.
No mandato de Patrus Ananias, o carter oscilante da maioria exigiu constantes
negociaes. A ausncia de uma maioria programaticamente afinada com o Executivo e a
escassez de recursos oramentrios, que impossibilitava acordos alocativos estveis,
levaram ambas as partes a se articularem em funo das negociaes pontuais (alocativas
ou programticas) relacionadas s matrias poltica e eleitoralmente mais relevantes.
O Bloco Parlamentar Independente, BPI, representou uma reao ao contexto poltico. A
ausncia de uma base governista slida, a auto-restrio do prefeito ao uso de recursos
oramentrios para superar as necessidades de coalizes ad hoc, a presena de vrios
partidos pouco significativos e o atomismo parlamentar, que privilegiavam os indivduos
mais influentes na CMBH, fizeram com que houvesse a unio de alguns parlamentares de
modo a aumentar a fora de barganha de cada um e a facilitar as transaes entre a Cmara
e o Executivo. O surgimento do BPI comprometeu o papel j pouco expressivo do Colgio
de Lderes e ampliou as possibilidades de obstruo do processo de governo. Patrus
Ananias precisava constantemente estar renegociando apoio sob a presso dos
parlamentares os 13 do Bloco mais os necessrios para compor a maioria o que no se
mostrou uma tarefa fcil.
A estratgia do Executivo alternava entre buscar entendimento com os vereadores e
mobilizar a opinio pblica para pressionar o Legislativo a aprovar seus projetos. Ao
procurar apoio na Cmara Municipal, o prefeito petista negociava ora o contedo das leis
(negociaes pontuais programticas), ora a alocao de recursos para as bases dos
vereadores (negociaes pontuais alocativas); no raro, os dois tipos de negociao eram
buscados para possibilitar a aprovao da mesma lei. As tramitaes do Plano Diretor para
o municpio (PD) e da Lei Geral de Uso e Ocupao do Solo (LUOS) expressam bem os
dilemas que marcaram a administrao do PT em Belo Horizonte. Nos 393 dias de
negociaes que transcorreram da proposio at a aprovao final, as centenas de

emendas126 apresentadas e os blocos de presso que se formaram dentro e fora da Cmara

(o BPI e os grupos sociais organizados, por exemplo) mostram tanto as tentativas de
entendimento com relao substncia das matrias quanto as presses pela alocao de
recursos de forma exclusiva e eleitoralmente lucrativa.
Na tramitao da Lei de Uso e Ocupao do Solo, essa fuso de estratgias fica evidente.
Como se trata de definir as regras para utilizao do solo no municpio, as negociaes
devem atender aos interesses dos proprietrios e dos setores organicamente ligados ao tema
(construtores e corretores, por exemplo) e, ao mesmo tempo, garantir a ocupao racional
e auto-sustentada do solo no municpio. Ento, a coordenao das negociaes e a soluo
dos conflitos exigem combinar os interesses da populao em geral com as demandas de
grupos ou indivduos em particular, o que, claro, no uma tarefa simples. Quando o
atendimento dos interesses exclusivistas dos vereadores (e de seus representados)
compromete seriamente a realizao do interesse global, e o Executivo no dispe de
recursos para pr fim s presses, vantajoso convocar, e eventualmente organizar, as
foras sociais para que pressionem os representantes a atuar no a favor dos interesses de
segmentos reduzidos da sociedade, mas das demandas de todos aqueles que dizem
representar127.
O fato que a interao Executivo-Legislativo, durante a administrao do PT, foi mais
conflituosa do que na legislatura anterior, exigindo, por um lado, uma combinao mais
complexa de estratgias marcadas por questes programticas e barganhas alocativas, e,
por outro, a mobilizao de setores da sociedade como contrapeso, freqentemente
favorvel ao Executivo na sua relao com os vereadores. Deduz-se da, em concordncia
com o modelo terico, que as dificuldades do prefeito Patrus Ananias em atender aos
vereadores (e aos grupos sociais) foram maiores do que as enfrentadas pelo seu antecessor
e que as leis propostas pelo Executivo eram mais discutidas. Quanto s matrias
apresentadas pelos vereadores, provavelmente devido s implicaes decorrentes da
ausncia de maioria estvel, tambm elas sofreram mais interposies no processo de
tramitao. Em ambos os casos, espera-se que as intervenes previstas no processo
126

Apenas no primeiro turno foram 496 emendas para a LUOS e 470 para o PD.
Nenhum vereador vence eleies apenas com os votos dos donos de construtora embora haja, em Belo
Horizonte, alguns empenhados em atender a esses interesses, ou seja, os votos e as demandas tm origem em
fontes distintas. Mas quando as comunidades so organizadas e mobilizadas e os conflitos so tornados
pblicos, o representante sofre constrangimentos substancias no que respeita a sua atuao particularista.
Seus atos devem ser ao menos justificados publicamente o que, em certas situaes, no uma tarefa fcil.
Os oramentos no mandato petista foram, via de regra, aprovados com base nessa estratgia.
127

legislativo, como emendas, pedidos de vista, votaes nominais e votaes em destaque,

tenham se tornado mais freqentes. A tabelas seguintes do algumas indicaes neste
sentido.

Tabela 13
Mdia de emendas, separadas por perodo e por autoria,
apresentadas legislao aprovada* na CMBH
XII legislatura

XIII Legislatura

Executivo
Legislativo

13, 4 emendas por lei

3,2 emendas por lei**

41,2 emendas por lei

2,4 emendas por lei

Mdia geral

8,1 emendas por lei

16,2 emendas por lei

Fonte: Setor de Pesquisa da CMBH, 2000.

*esses dados se referem apenas s leis, no ao universo das matrias.
** esse resultado exclui duas "leis" referentes organizao interna da Cmara
Municipal. Segundo o artigo 172 do RI ento vigente, tais temas deveriam ser
objeto de resoluo e no de lei. Se includas essas duas matrias, a mdia sobe
para 4,6 emendas por lei.

O nmero mdio de emendas por lei indica a intensificao dos debates na XIII legislatura,
ao menos relativa produo legal de autoria do Executivo. Quanto s matrias de autoria
do Legislativo, a pequena diferena nos nmeros pode ser revertida quando se considera a
quantidade de projetos substitutivos e votaes nominais em cada perodo, ambos
indicadores de debates e negociaes. O substitutivo um tipo de emenda que prope
alteraes radicais128 no projeto original e , geralmente, uma proposta de consenso
apresentada em substituio a projetos polmicos e j emendados. As votaes nominais
so requeridas pelos vereadores, elas devem ser autorizadas pela Cmara e tambm esto
associadas a matrias polmicas. Tanto os substitutivos quanto as votaes nominais foram
utilizados com maior freqncia na tramitao das propostas de autoria dos legisladores
entre 1993 e 1996.
Na XII legislatura, foram propostos 18 substitutivos a projetos de origem parlamentar,
sendo que, no perodo subseqente, 28 leis foram alvo desse tipo de emenda. As votaes
nominais para matrias oriundas do Legislativo se tornaram mais freqentes foram
adotadas 33 vezes na primeira legislatura observada e 91 vezes na segunda. Como era
esperado, as leis criadas pelo Executivo tambm foram atingidas pela mudana de
comportamento dos legisladores. Da XII para a XIII legislatura, os substitutivos
128

Segundo o artigo 202 da RI, a emenda recebe o nome de projeto substitutivo quando atinge o projeto no
seu conjunto.

aumentaram de 02 para 19 e as votaes nominais sofreram um acrscimo de 26 para 64.

Analisados em termos percentuais, os nmeros relativos s votaes nominais parecem
mais reveladores.

Tabela 14
Nmero percentual de leis submetidas a votao nominal em cada uma das
legislaturas
XII legislatura
XIII legislatura
origem da proposio
votaes nominais
total de leis por autor

Legislativo
36 (18,6%)
180 (100%)

Executivo

Legislativo

Executivo

26 (31%)
83 (100%)

91 (34%)
255 (100%)

64 (58%)
110 (100%)

Fonte: Pesquisa na CMBH, 2000.

Outro dado ilustrativo da mudana no comportamento dos vereadores a freqncia de

vetos (os acatados e os reprovados pela Cmara). Essa varivel revela tanto o grau de
conflito e controle entre Executivo e Cmara quanto o aumento das discusses no processo
deliberativo.
Tabela 15
nmero de vetos totais ou parciais do Executivo, por apresentao e
rejeio, ocorridos na CMBH
Rejeies
Vetos

XII legislatura

XIII legislatura

25 (14%)
176 (100%)

91 (35%)
260 (100%)

Fonte: pesquisa na CMBH, 2000.

Esses talvez sejam os dados mais representativos do impacto do tipo de interao entre o
Executivo e Cmara Municipal na produo e no comportamento legislativos no perodo
analisado. A intensificao do conflito entre os poderes levou a um aumento de 21% na
quantidade de vetos do Executivo rejeitados na Cmara. Observados luz dos modelos
propostos por Cludio Couto, esses nmeros e os anteriormente apresentados
correspondem s informaes obtidas por meio de documentos e entrevistas. Supondo
correta as afirmaes anteriores de que no houve mudana de modelo organizacional e de
as duas legislaturas foram marcadas por padres distintos de interao, pode-se inferir que
esses padres so uma importante varivel explicativa das mudanas no perfil do
comportamento parlamentar e no padro da produo legal.
As distintas formas de interao, como era esperado, tiveram efeito qualitativo no processo
democrtico. A produo legislativa tornou-se mais morosa devido ao maior uso dos

recursos regimentais disponveis aos decisores, mas, em contrapartida, estimulou a

deliberao, o que sugere um processo mais democrtico. Por outras palavras, a mudana
no modelo de negociao fez da Cmara Municipal a instncia central do governo; ela,
consequentemente, se tornou uma arena estratgica para o atendimento de demandas
polticas esse fato reforou a importncia da atuao autnoma do vereador, seja como
representante dos interesses sociais, seja como controlador dos atos do Executivo.
Os dados contidos na prxima 16 induzem a uma interpretao interessante: no que
respeita ao carter mais ou menos inclusivo das leis produzidas, o resultado (output) do
padro de interao pautado pelas negociaes pontuais se assemelha quele esperado do
modelo informacional de Krehbiel. A diferena que, no modelo informacional, as
polticas tendem a ser mais inclusivas devido quela combinao de comisses
representativas com outros mecanismos institucionais que induz produo e
disseminao da informao no plenrio, bem como intensificao do debate poltico. J
no modelo de interao pontual, a deliberao se torna mais intensa e inclusiva devido
disposio do legislador individual para usar seus direitos parlamentares. Naturalmente,
provvel que, em termos qualitativos, o processo decisrio, em contexto de negociaes
pontuais, seja de qualidade inferior porque no conta com o grau de especializao
presente no modelo de Krehbiel no modelo informacional, o plenrio reconhece a
competncia das comisses e tende a se abster dos direitos legislativos; nas coalizes
pontuais do caso em foco, o carter cclico da maioria produz negociaes mais intensas
entre indivduos nem sempre aptos a discutir os temas em apreciao, mas meramente
interessados nos ganhos polticos que podem obter para si ou para sua clientela.
De toda forma, a distribuio das proposies por perodo e por autoria, categorizadas
segundo natureza e abrangncia dos benefcios, revela, na Cmara Municipal, uma
produo legal fundada em princpios mais universais na XIII legislatura, ou seja, as leis
que apresentam benefcios difusos e inclusivos se tornaram mais comuns.
Tabela 16
Proposies apresentadas entre 1989 e 1996, distintas por legislatura, por autoria, e pela
abrangncia de seus benefcios129
129

Uma ressalva: os estudos organizados por Regis de Castro Andrade e apresentados no livro Processo de
governo no municpio e no Estado, onde se encontra o texto mencionado de Cludio Couto, tratam de leis
especficas, e no do agregado da produo em determinado perodo, como o caso aqui. Aplicados aos
estudos de caso, os modelos tericos apresentados no trabalho de Couto (1998) produzem anlises mais
agudas, mas, mesmo assim, tais modelos permitem inferncias importantes acerca dos dados agregados

Origem

XII Legislatura
Legislativo
lei

arq.

total
parcial

XIII Legislatura

Executivo
lei

arq.

Legislativo

total
parcial

lei

arq.

total
parcial

Executivo
lei

arq.

total
parcial

BC*

132
389
521
58
21
79
151
444
595
71
27
98
73,3% 72,6% 72,7% 69,9% 61,8% 67,5% 59,2% 66,3% 64,3% 64,5% 81,8% 68,5%

BD**

48
147
195
25
13
38
104
226
330
39
6
45
26,7% 27,4% 27,3% 30,1% 38,2% 32,5% 40,8% 33,7% 35,7% 35,5% 18,2% 31,5%

Total

180
100%

536
100%

716
100%

83
100%

34
100%

117
100%

255
100%

670
100%

925
100%

110
100%

33
100%

143
100%

Fonte: Setor de Pesquisa da CMBH, 2000.

*Propostas de regulao ou alocao que apresentam benefcios concentrados.
** Propostas de regulao ou alocao que apresentam benefcios difusos.

Observando as leis de autoria do Executivo, as diferenas ocorridas no so grandes. Em

ambos os perodos, o percentual se manteve prximo dos 67% para as medidas que
propuseram benefcios concentrados e dos 32% nos casos de ganhos difusos. Com relao
aos arquivamentos, as diferenas j so mais significativas. Do total das propostas de lei
arquivadas, na XII legislatura 72,6% propunham benefcios concentrados, ao passo que na
legislatura subseqente o percentual de 81,8%. Esse aumento na rejeio desse tipo de lei
deve estar relacionado insatisfao dos legisladores com o fato de o prefeito Patrus
Ananias constranger a atuao clientelista da Cmara. Por retaliao, os projetos dessa
natureza apresentados pelo o Executivo eram alvo de fortes intervenes no Legislativo130.
Nas produo de autoria do Legislativo apresentam-se diferenas tanto na freqncia das
leis quanto na dos arquivamentos. Houve uma queda acentuada na apresentao de
propostas que deveriam gerar benefcios concentrados. Nas leis, essa diferena
especialmente sensvel. Uma parte desse decrscimo dever estar relacionado s restries
impostas pelo prefeito petista aprovao de leis dessa natureza; a outra, pode ser
decorrente de negociaes entre os vereadores conforme foi dito acima, os modelos de
interao interferem tambm nas relaes intraparlamentares.
Observados no todo, os dados mostram que, de forma geral, houve um aumento da
legislao de efeito universal. A declarao de alguns vereadores bastante sugestiva dos

mostrados na tabela.
130
Pode-se comentar, como exemplo, que alguns dos entrevistados se referiram a projetos de lei que
autorizavam a dao (doao) de terras do governo a seus ocupantes (ilegais). Esses projetos foram
inicialmente propostos por legisladores e vetados pelo prefeito. Depois, o Executivo reapresentou esses
mesmos projetos, que foram barrados na Cmara .

motivos que teriam produzido esse fenmeno. O comentrio apresentado a seguir no o

nico, mas ilustra qual teria sido o motivo de tal mudana.
[...] a gesto de Patrus chocou o legislativo e fez o vereador se mexer; fez o
legislativo descobrir novas formas de atuao, de envolvimento com comunidade e
quebrou um pouco essa coisa da troca [de apoio entre poderes] pela obra, que faz
com que alguns vereadores at possam se perpetuar na Casa [...] por meio
daquela atitude tipicamente paroquial. O vereador, quando muito obreiro, , via
de regra, muito regionalizado [...], mas, no mandato do Patrus, o vereador, para
poder exercer alguma coisa [para tentar garantir seu futuro poltico], teve que sair
da mesmice [...]. A grande maioria deles menos eu que perdi as eleies
descobriu nichos [temas] mais universais para a cidade [complete-se: e tambm
estratgicos do ponto de vista eleitoral]. [Enfim...], eles foram obrigados a
encontrar um estilo (Otimar Bicalho, PDT, 1989-1996).
plausvel a explicao para a variao no comportamento parlamentar e, por decorrncia,
a alterao no perfil da produo legislativa. As informaes contidas na prxima tabela
fundamentam a opinio do vereador.
Tabela 17
Nmero de leis que produziram benefcio abrangente apreciadas na
CMBH entre 1989 e 1996, separadas por legislatura e por autoria
XII Legislatura
XIII Legislatura
Executivo
26 leis
24 leis
Legislativo
187 leis
309 leis
Total

213 leis

333 leis

Fonte: Setor de Pesquisa da CMBH, 2000.

A tabela 17 agrega matrias catalogadas como "sociais" e "econmicas". Estas so as

categorias mais visadas pelos vereadores porque prometem um retorno eleitoral
significativo. Entretanto, concomitante essa distino por funo, preciso informar que
as referidas matrias so regulatrias ou distributivas e seus benefcios alacanam grandes
segmentos sociais. Observe-se que essas mesmas leis no se tornaram mais freqentes
enquanto propostas do Executivo, o que ajuda a fundamentar a idia de que a alterao o
reflexo de mudanas nas estratgias dos vereadores para aumentar as suas chances de
sobrevivncia eleitoral. O Poder Executivo no precisa se preocupar com esse fato, porque
controla os recursos e pode dispor deles com grande autonomia.
Pelo que os dados indicam, a reduzida possibilidade que os vereadores tinham de transferir
benefcios exclusivos aos seus eleitores fez com que buscassem a aprovao de leis
regulatrias relacionadas a temas cada vez mais valorizados pela sociedade: os

movimentos negro, feminista, ecolgico, o trnsito, a organizao do espao urbano, a

cultura, etc.
Mas a questo : se o benefcio concentrado normalmente mais intenso e, por isso, mais
atraente do ponto de vista eleitoral por que houve uma queda no nmero de leis com
vistas a ganhos localizados e um acrscimo nas leis de impacto abrangente? Infelizmente,
nos dados coletados no existem informaes especficas que permitam responder a essa
pergunta. Mas, ainda assim, possvel arriscar uma interpretao: esse fenmeno deve ser
decorrente do modelo de interao Executivo-Legislativo e da natureza das leis produzidas
no perodo.
Uma parte do argumento est relacionada ao modelo de interao pautado por negociaes
ad hoc. Foi dito que esse modelo torna mais incerta a cooperao entre legisladores pela
aprovao de certas leis, porque a ausncia de uma maioria parlamentar slida aumenta a
incerteza com relao estabilidade da cooperao e faz com que todos sejam potenciais
aliados uns dos outros aliana esta que s se efetiva quando os custos gerados pela lei
no comprometem os interesses dos legisladores necessrios para compor a maioria. A
outra parte da explicao est no fato de que as barganhas entre os atores racionais
marcada pelo uso estratgico da informao. Em outras palavras, no conhecendo ao certo
os interesses de seus pares, os legisladores devem definir suas estratgias a partir da
antecipao das reaes que esperam dos demais. Em se tratando da aprovao de leis
regulatrias (as mais freqentes no perodo), por produzirem negociaes mais conflitivas
devido aos custos de interdependncia que podem comprometer mutuamente os
interesses dos parlamentares pode-se antecipar que a reao contrria dos membros da
Casa ser tanto menor quanto menos importantes forem os interesses comprometidos pela
medida. Esse clculo deve induzir os proponentes a apresentarem matrias to inclusivas
quanto possvel.
Caso as proposies no sejam originalmente inclusivas, os vereadores podem propor
emendas, ou mesmo substitutivos, como condio para o apoio. As emendas apresentadas
pelo Legislativo podem alterar consideravelmente o contedo de uma proposio,
transformando, por exemplo, a abrangncia dos seus benefcios de concentrada em difusa.
Conforme esclarecido no anexo sobre o banco de dados, para que eventuais alteraes
desse tipo no passassem despercebidas, optou-se por considerar o texto final
(eventualmente emendado) das proposies, inclusive j revisto e aprovado na Comisso

de Assuntos Diversos e Redao (CADR). No caso de arquivamentos, em que os textos

no chegam a ser revisados pela Comisso de Redao, pesquisou-se o texto que recebeu o
parecer definitivo. bastante provvel que parte das leis catalogadas como geradoras de
benefcios difusos no banco de dados no o eram quando foram propostas.
Cabe observar, por fim, que at mesmo o aumento na proposio de matrias distributivas
difusas pode ser entendido por meio desse argumento. Sendo restritos os recursos a serem
distribudos, no racional para os vereadores participar de acordos duradouros do tipo
logroll, por que bastante incerta a oportunidade de apoio recproco no futuro no
havendo o que alocar, no h como retribuir. Nesse contexto, as propostas de distribuio
dispersa tm chances muito maiores de aprovao. Nos termos da teoria dos jogos, como
se fosse um jogo de rodadas mltiplas sendo definido em uma nica rodada: havendo
incerteza quanto possibilidade de cooperao nos tempos 2, 3, 4..., todos os jogadores
querem sair ganhando no tempo 1.
Em suma, na XIII legislatura, o contexto politicamente mais complexo exigiu mais
negociaes entre os vereadores e entre eles e o prefeito. As discusses das matrias em
tramitao no perodo se tornaram mais necessrias para a prpria sobrevivncia eleitoral
dos representantes. As reduzidas possibilidades de ganhos eleitorais com base em polticas
clientelistas e a maior complexidade na interao dos parlamentares entre si e destes com o
Poder Executivo podem ter levado adoo de novas estratgias polticas por parte dos
representantes municipais, como a distribuio dispersa de recursos e a defesa de temas
sociais mais abrangentes. Todas essas questes exigem leis universais que, segundo alguns
depoimentos, passaram a ocupar mais as discusses no Legislativo municipal na
administrao petista.

CONCLUSO

A pesquisa terica empreendida e a observao do banco de dados da Cmara Municipal

de Belo Horizonte permitiram avaliar as conseqncias do comportamento racional e
institucionalmente orientado nos outputs do sistema de governo.
Avaliados luz do arcabouo terico apresentado no primeiro captulo, os dados empricos
forneceram elementos importantes anlise do comportamento dos agentes polticos, da
interao Executivo-Legislativo e do processo de produo de leis. Em situaes
envolvendo escolhas individuais constrangidas por um contexto institucional estruturado e
estvel, as rodadas de negociao so freqentes, e cada um dos agentes precisa da
cooperao de grande parte dos outros para alcanar seus objetivos. Em seu aspecto mais
genrico, os argumentos apresentados nesta dissertao indicam como os atores polticos
escolhem alternativas de maximizao em consonncia com o cenrio no interior do qual
suas estratgias devem ser definidas. Naturalmente, pela natureza da pesquisa
empreendida, as afirmaes fundamentadas empiricamente so restritas experincia do
municpio de Belo Horizonte.
Comparada com os modelos de organizao legislativa da Casa dos Representantes nos
Estados Unidos e da Cmara dos Deputados no Brasil, a CMBH mostrou-se uma Casa que
privilegia a atuao dos legisladores individuais, em detrimento dos interesses coletivos,
como os representados pelas comisses tcnicas e pelos partidos polticos. Em funo da
abundncia das prerrogativas individuais previstas no Regimento Interno da Cmara
Municipal, por um lado, e da ausncia de mecanismos institucionais que obriguem os
vereadores a atuarem de acordo com parmetros coletivos, por outro, a produo
legislativa no perodo estudado reflete, basicamente, a articulao de acordos pela
aprovao de medidas de interesses restritos dos representantes ou de sua clientela.

Observada como um todo, a produo legal da CMBH revelou um perfil em consonncia

com o que se espera da organizao legislativa conhecida como distributivista. A diferena
est no fato de que, estando constitucionalmente limitados em seus direitos, no que respeita
distribuio de recursos oramentrios, os vereadores buscam maximizar seus ganhos de
troca por meio da aprovao de polticas regulatrias que auferem benefcios exclusivos a
certos indivduos, bairros ou setores da sociedade no municpio.
Outra caraterstica, identificada nesta pesquisa, que distingue a CMBH da Cmara dos
Deputados se refere capacidade de interferncia do Executivo no processo de produo
de leis. A este Poder, no mbito municipal, no esto disponveis a medida provisria nem
um colgio de lderes capaz de centralizar os trabalhos legislativos, como ocorre no
governo federal. Devido a essas limitaes, o Executivo no municpio enfrenta
dificuldades adicionais para a aprovao de matrias polmicas de sua autoria.
Contudo, no se pode pensar que o Executivo municipal seja destitudo de prerrogativas
legislativas e esteja, por isso, sujeito ao arbtrio da Cmara; ao contrrio, o direito
exclusivo proposio de certos tipos de lei, o poder de vetar total ou parcialmente as
matrias aprovadas no Legislativo, o recurso da urgncia, a possibilidade de retirada
unilateral das propostas que envia Cmara, alm dos recursos administrativos e
financeiros que controla, so alguns dos instrumentos que o poder Executivo pode usar
para interferir de forma acentuada no comportamento dos vereadores. O banco de dados e
as entrevistas confirmaram que, apesar das limitaes, alto, em termos percentuais, o
ndice de aprovao dos projetos enviados pelo prefeito apreciao do Legislativo.
Quando observados em separado, por legislatura, os dados sobre a produo legisliva
assinalam diferenas substantivas. A segunda metade do perodo estudado indica um
legislativo marcado pela atuao individualista do vereador, mas tambm expressa uma
disposio ao uso dos direitos parlamentares muito maior, se comparada ao que ocorreu na
primeira metade do perodo. O aumento no tempo mdio de tramitao, no nmero de
emendas, de votaes nominais, de substitutivos, de rejeies dos vetos, etc., refletem essa
mudana comportamental.
A ausncia de alteraes no modelo interno de organizao dos trabalhos legislativos que
pudessem justificar a variao no perfil da produo de leis na CMBH levou busca de
outras variveis mais diretamente relacionadas ao fenmeno. Privilegiando os modelos de
negociao entre Executivo e Legislativo, segundo as categorias apresentadas por Cludio

Couto, verificou-se que as mudanas ideolgicas, polticas e administrativas decorrentes da

alternncia de governo em Belo Horizonte esto, em grande medida, associadas s
variaes ocorridas no comportamento parlamentar e nos trabalhos legislativos da Casa
municipal.
A XII legislatura, coincidente com o mandato de Pimenta da Veiga/Eduardo Azeredo, foi
marcada por um modelo de interao entre os poderes em que predominaram coalizes
mais estveis, pautadas por barganhas alocativas e fisiolgicas em que ocorreram tanto o
encaminhamento de recursos nos moldes distributivistas quanto o uso da patronagem, que
se expressou, por exemplo, na oferta de cargos da administrao pblica. A teoria informa
que, nesse contexto interativo, o centro das negociaes polticas se desloca para o Poder
Executivo, a Cmara se exime da das funes de instncia definidora dos atos governistas
e se torna meramente autorizativa das medidas propostas pelo do chefe de governo.
Analisada luz dessa afirmao, o conjunto das matrias apreciadas e dos recursos
regimentais interpostos pelos legisladores municipais na tramitao das matrias no
perodo 1989/1992 esto em concordncia com o que se deveria esperar, devido aos
incentivos formais ou informais aos quais os agentes polticos estavam expostos. Tanto as
leis de autoria do Executivo quanto as do Legislativo eram alvo de deliberao
particularmente amena, porque os ganhos polticos e eleitorais buscados por cada
representante eram, muitas vezes, definidos no no contedo da lei mas nos acordos
travados a priori seja na troca de apoio por cargos ou por verbas do Executivo, seja na
troca de apoio para, por exemplo, a aprovao de emendas ao oramento ou outras medidas
de cunho clientelista.
A XIII legislatura, correspondente ao mandato de Patrus Ananias, foi caracterizada por
arranjos polticos mais complexos que fundamentaram coalizes mais instveis. A
reduzida base parlamentar do PT, o reforo dos Conselhos Municipais e das
Administraes Regionais, que aproximam o cidado do Poder Executivo, e a instituio
do Oramento Participativo, que limitou os recursos para barganhas alocativo-clientelistas,
comprome-teram os vnculos entre os vereadores e suas bases e prejudicaram, por isso, as
possibilidades de um acordo estvel entre prefeito e Cmara Municipal.
Esse contexto foi pouco propcio construo de uma base permanente, exigindo acordos
efmeros e coalizes cclicas para a aprovao de matrias polmicas oriundas de qualquer
dos poderes. A indefinio poltico-ideolgica dos vereadores viabilizou a atuao de um

bloco alternativo, o BPI expresso da tentativa de legisladores individuais para

maximizar suas chances polticas , concorrente com outras formas de organizao
parlamentar, como o Colgio de Lderes e as comisses temticas.
Apesar dos entraves causados ao processo de governo, esse contexto induziu a negociaes
e deliberaes mais intensas entre os legisladores e entre estes e o Executivo municipal. Na
impossibilidade de acordos em torno da distribuio clientelista de recursos, as
negociaes envolviam outras "moedas" disponveis, como os cargos pblicos e,
principalmente, as emendas a matrias em tramitao. Por conseqncia, parte
considervel das vantagens polticas dos representantes eram alcanadas no em acordos
fechados e travados a priori, mas no decorrer da deliberao, em que o consenso possvel
se expressava no contedo da lei em apreciao.
razovel concluir, ento, que, por ter sido pautada por coalizes ad hoc, a interao
Executivo-Legislativo no perodo 1993-1996 estimulou uma atuao dos vereadores na
CMBH mais adequada representao dos interesses sociais e co-responsabilidade no
governo municipal. Parece claro que a atuao mais ou menos ostensiva do Legislativo no
expressa indubitavelmente a qualidade das decises tomadas, mas provvel que, sendo
induzidos discusso e fiscalizao mtua, torne-se menor a possibilidade de
distribuio discricionria de recursos pblicos e a aprovao de leis sem que haja
deliberao adequada. Mesmo os mecanismos de controle mtuo entre poderes parecem
funcionar melhor nesse contexto.
Citando livremente o ento vereador Otimar Bicalho, quando o prefeito no d ao vereador
o espao para a atuao clientelista, o vereador reage fiscalizando e obstruindo os atos do
Executivo "voc no me d colher de ch mas eu tambm vou te fiscalizar" , ou seja, o
controle decorre, normalmente, da tentativa de retaliao. A postura aguerrida do
Legislativo dificilmente nasce de um aperfeioamento tico ou do purismo dos vereadores,
"coisssima alguma, [quase] sempre reao". Ainda nas palavras do entrevistado, no
por acaso, "a Cmara Municipal era respaldo quase permanente do Executivo no governo
Azeredo e funcionou como contrapeso, com muita fora, na administrao de Patrus
Ananias".
Em suma, constatou-se que, em correspondncia com o intrumental terico utilizado, a
combinao da racionalidade individual com as caractersticas do contexto institucional
explica parcela importante do funcionamento de um sistema democrtico de governo. Os

modelos de organizao legislativa delineados na literatura norte-americana, sendo parte

da teoria poltica que enfatiza o papel das instituies, ajudaram a explicitar o efeito das
regras do jogo no comportamento dos agentes polticos municipais e permitiu, por isso,
esclarecimentos sobre o funcionamento da Cmara Muncipal de Belo Horizonte. Uma vez
que no houve variao substantiva na organizao dos trabalhos legislativos na CMBH,
buscou-se focalizar os parmetros formais e informais que orientaram as negociaes entre
Executivo e Legislativo no Brasil no caso especfico, em um municpio. Observou-se,
ento, que a varivel "padro de interao" explica, em grande parte, a atuao parlamentar
e a produo legislativa municipal. Esse fato corresponde ao esperado em um sistema
como o brasileiro, em que o Poder Executivo tem um acentuado poder de agenda e
controla os recursos mais estratgicos realizao dos interesses dos legisladores e da sua
clientela.

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ANEXO

1. RELATRIO SOBRE O BANCO DE DADOS

Os dados apresentados nesta dissertao foram coletados no Setor de Pesquisa da Cmara
Municipal de Belo Horizonte (CMBH). Trata-se do universo da legislao ordinria
proposies de lei feita entre os anos de 1989 e 1996. Este perodo engloba duas
legislaturas da CMBH, a primeira durou de janeiro de 1989 a dezembro de 1992 e a
segunda, de janeiro de 1993 a dezembro de 1996. Nesses dois mandatos os respectivos
prefeitos e vereadores apresentaram 3308 proposies das quais 1741 (52,6%) foram
aprovadas e transformadas em lei e 1567 (47,4%) no obtiveram aprovao e foram
arquivadas.
Importante fazer algumas consideraes acerca de certas opes que foram adotadas na
coleta e na anlise dos dados. Em primeiro lugar, deve-se observar que, embora todas as

proposies131 feitas no perodo em foco estejam dentre os dados coletados, apenas uma
frao delas ser analisada.
Parte das matrias apreciadas pelo legislativo municipal durante aqueles mandatos se
refere a denominaes de prprios pblicos (ruas, praas, monumentos, etc.), declaraes
de utilidade pblica e projetos similares, categorizadas no banco de dados, de acordo com
Figueiredo

e Limongi

(1994),

como

homenagens.

Essas

proposies

sero

desconsideradas na anlise, porque no envolvem a distribuio de recursos pblicos nem

a regulao da atividade de grupos ou setores da sociedade. Esse fato faz com que a sua
tramitao tenha um carter meramente tcnico e no apresente praticamente nenhum
conflito poltico. Conforme foi dito no projeto de pesquisa, parte do objetivo nesse estudo
precisamente observar, atravs da produo legislativa, a interao dos legisladores com
seus pares e com o executivo em situaes que envolvem a deliberao e conflito.
Tais "homenagens" correspondem a 1113 (63.9%) do total de leis aprovadas, contra 628
(36.1%) de outras ocorrncias que so, no caso, as que interessam leis rotuladas como
econmicas, oramentrias, sociais, etc. Nas proposies engavetadas, as propores se
alteram de forma significativa: 294 (18.8%) dizem respeito s homenagens e 1273
(81.2), so de projetos aqui considerados importantes. A simples observao da freqncia
dessas leis dicotomizadas em relevantes e no-relevantes pode nos informar sobre
a atuao mais ou menos significativa do Legislativo, mas no muito mais que isso.
Outra observao necessria refere-se estrutura do banco de dados. Por meio desse
levantamento objetiva-se oferecer bases empricas, to sistemticas quanto possvel, que
permitam uma anlise objetiva da produo legislativa da CMBH. Devido a isso, buscouse coletar as informaes consideradas relevantes sobre a tramitao de cada uma das
proposies do perodo. Mas, devido a certas caractersticas limitadoras do arquivo da
Cmara Municipal, foi foroso restringir as ambies de pesquisa. Uma vez que se
pretendeu analisar o universo das proposies relevantes do perodo citado, o
procedimento metodolgico correto seria o de compor um s arquivo (no caso, em SPSS)
contendo as mesmas variveis para todas as proposies, aprovadas ou no, apreciadas na
Casa (todos os casos). Isso no foi feito porque cerca de 60% das proposies arquivadas
estavam em microfilmes, o que tornou bastante difcil a manipulao do arquivo e a coleta
131

Cabe a ressalva de que nesta pesquisa no se interessou apenas pelos projetos de lei, ou seja, pelo texto de
determinada matria proposta, mas pelas proposies, pelo encaminhamento que foi dado a cada uma delas
no legislativo, pelo tratamento recebido em cada instncia e pela situao final dessa proposio. Enfim,
buscou-se acompanhar todo o processo de tramitao das matrias: da apresentao at o parecer definitivo.

das informaes. Ento, optou-se por restringir as variveis nos casos de matrias
arquivadas. Abaixo, uma descrio pormenorizada do banco de dados.

2. Lista das Variveis que Compem o Banco de Dados.

OBS.: Essas variveis so comuns s matrias que se transformaram em leis e quelas que
foram arquivadas.
2.1. Nmero da lei ou arquivo: numerao em seqncia das leis ou proposies
engavetadas segundo o arquivo da Cmara Municipal. Esse dado importante porque
permite localizar com presteza um documento especfico em caso de dvida sobre alguma
informao coletada
2.2. Data de proposio: data em que a proposio de lei foi apresentada Cmara
Municipal.
2.3. Data de aprovao: data em que a matria recebeu parecer definitivo foi aprovada,
anexada, retirada, arquivada, prejudicada, etc.

OBS.: essas duas variveis (3.2.2 e 3.2.3) acima permitem calcular o tempo exato
ou mdio de tramitao das proposies, bem como verificar a intensidade dos
trabalhos legislativos em perodos especficos.
2.4. Ementa: informao sobre o contedo da proposio. Esse dado permite identificar o
teor da matria e categoriz-la por funo e por tipo segundo os modelos correntes na
literatura132. Convm observar que muitas das ementas constantes do banco de dados no
so exatamente iguais s presentes no arquivo da Cmara. Isso se d porque as ementas
oficiais so sucintas demais ou no permitem uma identificao e categorizao correta
das proposies. Uma vez que grande parte daquelas ementas no so informativas o
suficiente, recorreu-se, em todos os casos, leitura do texto definitivo133 da proposio.
132

A definio por funo assumida aqui segundo as categorias utilizadas em FIGUEIREDO, Argelina;
LIMONGI, Fernando. Cmara dos Deputatos: Organizao interna e Processo Legislativo. Caderno de
Pesquisas CEBRAP, n. 5, CEBRAP/Entrelinhas. So vrios os trabalhos que tipificam as polticas com base
em sua natureza, se alocativa ou regulatria, e sua abrangncia, se concentrada ou difusa, mas as categorias
aqui adotadas foram extradas de SANTOS, Fabiano M. Teoria das decises legislativas: os
Microfundamentos do Clientelismo poltico no Brasil. Tese de doutorado. Rio de Janeiro: IUPERJ, 1994.
133
As emendas apresentadas pelo legislativo podem alterar consideravelmente o contedo de uma
proposio, transformando, por exemplo, a abrangncia dos seus benefcios de concentrada em difusa. Para
que eventuais alteraes desse tipo no passassem despercebidas, optou-se por considerar o texto final
(eventualmente emendado) das proposies, inclusive j revisto e aprovado na Comisso de Assuntos
Diversos e Redao (CADR). No caso dos arquivamentos, quando a matria no chega a ser revisada pela

Esse procedimento eliminou a categoria outros e permitir uma maior segurana na

anlise da produo legislativa em questo.
2.4. Tipo de lei ou arquivo: matrias categorizadas segundo o tipo (se regulatria ou
alocativa) e a abrangncia do seu benefcio (se concentrado ou disperso). Essa tipologia
utilizada por Fabiano Mendes dos Santos (1994) e pareceu adequada para os propsitos
aqui em questo. Cabe ressaltar que os efeitos de uma lei podem ser, por um lado, difusos
ou concentrados, por outro, benficos ou punitivos. Segundo a categorizao feita para
essa pesquisa, na definio sobre a natureza concentrada ou dispersa da lei levou-se em
conta o seu efeito benfico independentemente de quem assume os custos da legislao,
ela ser considerada de impacto difuso quando beneficiar toda a sociedade ou vastos
setores dela e de impacto concentrado quando privilegiar um nico indivduo, um grupo
social restrito ou uma determinada regio geogrfica. No banco de dados, as leis esto
codificadas da seguinte forma:
1- alocao concentrada de recursos: transferncias de recursos da Unio para
indivduos, empresas, grupos econmicos ou regies.
2- regulao concentrada: regulao das atividades de grupos econmicos ou sociais
especficos.
3- transferncia difusa de recursos: transferncia de recursos para proteo e
segurana da populao em geral.
4- regulao difusa: regras que beneficiam amplos setores da sociedade regulando
atividades econmicas e sociais, o conflito distributivo e a participao poltica.
2.5. Funo: matrias categorizadas segundo a funo (se social, econmica,
administrativa, etc.). Oferece informaes importantes sobre a rea de interesse dos
legisladores no que respeita proposio de legislao. As leis esto codificadas da
seguinte forma:
1- oramentria: regulam o processo oramentrio correspondendo aos planos
plurianuais, leis de diretrizes oramentrias e leis anuais do oramento, mais
aquelas que se referem a pedido de abertura de crdito suplementar ao oramento
aprovado.

Comisso de Redao, pesquisou-se o texto em tramitao na instncia onde ele recebeu o parecer definitivo.

2- econmica: referentes a salrios e tributao e aquelas que regulamentam as

atividades econmicas em diferentes reas industrial, comercial, financeira, etc.
3- social: compreendem as que se referem aos programas sociais strictu sensu em rea
como sade, habitao, trabalho, etc., bem como as que regulam uma gama mais
ampla de atividades sociais tais como meio ambiente, justia, profisses, direitos
civis, etc.
4- poltico-institucional: regulam a organizao dos poderes, atribuio de funo,
organizao do sistema eleitoral e partidrio, etc.
5- administrativa: se referem criao ou extino de cargos e rgos pblicos;
definio de competncia; composio e funcionamento de rgos governamentais;
fixao de efetivos da fora militar ou policial; fixao de vencimentos e
gratificaes de funcionrios pblicos. Bem como doaes ou alienaes de bens
pblicos mveis ou imveis; anistia de dvidas; estabelecimento de fronteiras entre
regies, municpios, etc.
6- homenagens: nomeiam monumentos e ruas; estabelecem feriados, dias nacionais,
criam ttulos honorficos, etc.
2.6. Autor: identificao de origem e autoria da matria. Permite avaliar os trabalhos de
comisses, mesa, grupo de vereadores ou vereadores individuais, executivo, etc. no que
respeita iniciativa de legislao.
2.7. Partido: identifica a autoria por partido. Infelizmente, devido insuficincia de
informaes sobre migrao partidria disponveis no Setor de Pesquisa da Cmara e
inexistncia das mesmas no Tribunal Regional Eleitoral, esses dados no esto completos.
Mas, apesar de precrias, as informaes disponveis sero importantes

anlise

pretendida.
2.8. Parecer final: parecer conclusivo sobre o projeto: se aprovado ou rejeitado
definitivamente.

3. Variveis Constantes Apenas das Proposies que se Transformaram em Lei.

3.1. Emendas apresentadas: nmero de emendas apresentadas s proposies que
tramitaram no perodo.

3.2. Emendas aprovadas: nmero de emendas que foram apresentadas e incorporadas

verso final da lei.
3.3. Substitutivos de projetos: indicam leis cujos projetos originais foram substitudos por
nova verso apresentada durante a tramitao devido a mudanas substantivas no texto
original.
3.4. Tipo de votao: tipo de votao sob o qual o projeto recebeu o parecer final na
Cmara. Eles foram assim catalogados:
1 - votao simblica
2 - votao nominal
3 - votao secreta
3.5. Turnos: nmero de turnos de apreciao do projeto. As matrias podem ser apreciadas
em um ou dois turnos, de acordo com seu contedo, segundo determina o Regimento
Interno. Aqui, para efeito de anlise, considerou-se como "terceiro turno" os casos em que
a proposio foi vetada total ou parcialmente pelo executivo e voltou a ser objeto de
deliberao na Casa.
3.6. Comisses: tipos de comisso que avaliaram o projeto. As comisses foram assim
categorizadas:
1 - comisses temticas ordinrias
2 - comisso especial
3 - comisso conjunta
4 - comisses conjunta e especial
3.7. Recursos de urgncia:

dispositivos utilizados na tramitao para agiliz-la. Esses

dispositivos foram assim catalogados:

1 - ordem do dia
2 - pedido de urgncia
3 - ambos
3.8. Veto: essa varivel se subdivide em categorias que indicam leis cujo contedo foi total
ou parcialmente vetado pelo executivo bem como a resposta do legislativo frente ao veto
oposto pelo executivo. As categorias so as seguintes:
1 - veto parcial rejeitado
2 - veto total rejeitado

3 - veto parcial mantido

4. Lista de Variveis Exclusivas das Proposies Arquivadas:
4.1. Motivo do arquivamento: as propostas no transformadas em lei so arquivadas por
motivos diversos. Essa varivel foi subdividida em diversas categorias de forma a indicar
qual a instncia decisiva na no-aprovao de tais proposies arquivadas.
1 - veto total apresentado pelo executivo e acatado pelo legislativo.
2 - proposio rejeitada em apreciao conclusiva das comisses temticas.
3 - projeto rejeitado em plenrio em primeiro ou segundo turno.
4 - projeto retirado a pedido do autor.
5 - arquivado devido a fim de legislatura.
6 - tramitao interrompida por determinao da mesa diretora.

7 - prejudicado devido a aprovao de outro projeto sobre a mesma

matria.
8 - anexado a outro projeto de contedo similar.
9 - motivo no informado (documentao incompleta).
4.2. Comisses que deram parecer negativo matria em apreciao: comisses temticas
ordinrias,

especiais

ou

conjuntas

cujos

pareceres

foram

pela

ilegalidade,

inconstitucionalidade ou inviabilidade do projeto. Essa varivel pode indicar quais as

comisses mais influentes no arquivamento de proposies: se de mrito, admissibilidade
ou especiais134.
4.3. Turno: turno no qual ocorreu o veto. Essa varivel indica o tempo de deliberao antes
de parecer terminativo sobre a proposio em tramitao.

5. Roteiro das Entrevistas com os Vereadores da CMBH

134

As denominaes "comisses de mrito e admissibilidade" so utilizadAs em FIGUEIREDO, Argelina;

LIMONGI, Fernando. O Processo Legislativo e a Produo Legal no Congresso Ps-Constituinte. Novos
Estudos CEBRAP, n. 38, maro de 1994. (1994). As comisses de "admissibilidade" so responsveis pelo
parecer no do contedo "poltico" da matria mas pela sua avaliao "tcnica". Na CMBH, essas comisses
so as de (a) Legislao e Justia (CLJ), que se pronuncia sobre todas as proposies quanto
constitucionalidade, juridicidade, adequao regimental e tcnica legislativa, e; (b) a de Finanas Oramento
e Tomada de Contas (CFOTC) que analisa a matria quanto a sua compatibilidade ou adequao financeira e
oramentria, essa comisso s chamada a se pronunciar quando a matria envolve gastos. As comisses de
"mrito" opinam sobre a adequao, relevncia ou convenincia do contedo da lei. J as comisses
especiais, segundo o Regimento Interno da CMBH, devem ser constitudas para "apreciar matrias que, por
sua abrangncia, relevncia e urgncia, devam ser apreciadas por uma s comisso".

5.1. Questes sobre a organizao dos trabalhos legislativos.

5.1.1. O Regimento Interno estabelece poderes e funes para a mesa, as comisses
legislativas, as bancadas e os legisladores individuais. Nas respectivas legislaturas, essa
distribuio de poderes era efetiva, ou seja, as regras regimentais eram observadas na
prtica?
5.1.2. No perodo em que o Sr. (Sra.) foi vereador(a), houve algumas resolues que
alteraram o regimento interno em ambas as legislaturas. Algumas dessas mudanas foram
especialmente importantes em alguma delas? Se sim, qual foi e quais os efeitos dessa
mudana?
5.1.3. Nessas legislaturas, havia, segundo o Regimento, uma distribuio equilibrada de
poderes e funes entre os diversos rgos, grupos e indivduos na Cmara? Havia
diferenas entre elas?
5.1.4. Em cada um dos mandatos citados, quais os grupos, rgos internos e externos mais
influentes na Cmara Municipal? De que advinha essa influncia?
5.1.5. Nos respectivos mandatos, qual o cargo e qual o vereador (nome) mais influente na
Cmara. De onde advinha essa influncia?
5.1.6. Na tramitao de projetos de lei, a influncia mais efetiva era de comisses temticas
e grupos parlamentares ou de vereadores individuais? Houve diferenas entre as
legislaturas?
5.1.7. Chegou a existir, na poca, formal ou informalmente algum mecanismo ou orgo
legislativo responsvel pela organizao e disseminao de informaes, entre os
vereadores, sobre as matrias em tramitao (informaes sobre a lei, seus impactos, a
opinio pblica, etc...)? Esse mecanismo, se existia, era eficiente? Se no, qual o
procedimento usado para a obteno de informaes que o vereador considera
importantes? Isso foi diferente nos diferentes mandatos?
5.1.8. Na opinio do Sr. (Sr a.), as proposies feitas na Cmara expressam melhor os
interesses dos vereadores individuais ou dos partidos aos quais eles se filiam? Por qu?
Existia algum controle, em cada um dos mandatos, dos partidos sobre o que acontece
dentro da Cmara municipal (como nomeao para cargos legislativos, indicao para
comisses, apresentao de projetos de lei, resolues, etc.)?

5.1.9 Para interferir na tramitao de projetos de lei, os vereadores podem utilizar os

direitos outorgados pelo Regimento interno, como o direito de apresentar emendas por
exemplo, ou podem lanar mo de negociaes informais com seus pares. As negociaes
informais sobre questes importantes foram freqentes no perodo citado? Essas
negociaes, se ocorreram, foram mais comuns entre vereadores ou entre esses e o
prefeito? Isso variou com as legislaturas?
5.2. Questes sobre a relao entre o Governo e a Cmara Municipal.
5.2.1. A Constituio Brasileira atribui funes e delega poderes ao executivo e ao
legislativo para que possam controlar e fiscalizar os atos um do outro. No plano municipal,
essa distribuio de poderes e funes equilibrada? Por qu? E especificamente nesses
mandatos citados como foi? Que diferenas houve entre um e outro mandato?
5.2.2. Em cada um desses governos, a Cmara do Vereadores efetivamente funcionou
como contrapeso ao poder do executivo? Por qu?
5.2.3. Freqentemente, no plano federal, estadual ou municipal, ocorrem desacordos entre
os Executivos e os Legislativos. Houve em alguma das duas legislaturas, ou em ambas,
conflitos mais srios por algum motivo especfico? Se sim, quais foram esses motivos? E
como eles foram encaminhados?
5.2.4. Os governos precisam de uma base parlamentar para implementar um programa de
governo. Essa base pode ser construda por meio de negociaes entre o executivo e os
legisladores mas a afinidade ideolgica e partidria pode ter alguma importncia, podem
facilitar esse acordo. Em cada um dos governos, qual a importncia das afinidades
partidrias e ideolgicas no apoio da Cmara ao Governo?
5.2.5. O Executivo dispe de prerrogativas tais como o controle sobre a distribuio de
verbas e cargos pblicos e pode usar essas vantagens para negociar o apoio de bancadas
partidrias e de legisladores individuais. Nos mandatos em questo, os prefeitos Eduardo
Azeredo e Patrus Ananias fizeram uso destas prerrogativas para conseguir apoio? Quais
foram mais usadas e por qual prefeito?
5.2.6. O executivo tem exclusividade sobre iniciativa de determinadas leis, como as
oramentrias por exemplo, e ainda pode legislar sobre assunto que tambm compete ao
legislativo. Nesse perodo, nos respectivos governos, houve um grande nmero de leis

iniciadas pelo Executivo. Que tratamento recebia essas matrias? Esse tratamento foi
distinto por mandato?
5.2.7. As negociaes do prefeito com o legislativo envolviam mais vereadores
individuais, partidos, bancadas partidrias ou vereadores agrupados de outras formas?
5.2.8. Os prefeitos Eduardo Azeredo e Patrus Ananias conseguiram construir uma base
majoritria de governo? Essa base era estvel? Se no, qual a estratgia do prefeito em
questo para garantir a aprovao dos projetos que enviava a Cmara?
5.2.9. Na opinio do Sr. (Sra.), em qual das legislaturas citadas o legislativo municipal
desempenhou melhor seu papel? Por qu?

6. Vereadores Entrevistados e Partidos em que Tomaram Posse:

6.1. Eugnio Parizzi, PFL;
6.2. Jos Domingues Filho, PMDB;
6.3. Jos Lincoln Magalhes, PSDB.
6.4. Mauro Matias, PMB;
6.5. Norma Venncio, PRONA;
6.6. Otimar Bicalho, PTB;
6.7. Ren Pessoa, PTB;
6.8. Srgio Miranda, PC do B;
6.9. Srgio Coutinho, PMDB;
6.10. Zaz Schettino, PTB;
6.11. ***PT.