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Introduccin
El objetivo del presente captulo es analizar el proceso de homogenizacin monetaria
que condujo a la creacin de la banca central en Colombia y Mxico, en 1923 y 1925
respectivamente. Se propone como hiptesis que la creacin de los sistemas de banca
central, y por tanto las polticas monetarias y bancarias implementadas para tal fin, son parte
de un proyecto ms amplio de consolidacin de los procesos de centralizacin econmica,
ampliacin e integracin del negocio bancario, expansin del crdito, la integracin
territorial y la cohesin social por medio de la unificacin de los signos monetarios de un
pas. De esta manera, la banca central es una institucin que permite consolidar la
hegemona poltica en un territorio nacional.
La historia del proceso de creacin de la banca central en Colombia y Mxico
presenta algunos paralelismos que invitan a la comparacin. Ambos pases presentaron un
desarrollo tardo en el establecimiento del negocio bancario. Mientras que en buena parte
de Latinoamrica la banca tuvo su etapa formativa entre 1850 y 1870, Colombia y Mxico
entraron en la era bancaria en la dcada de 18802. La estructuracin original de la banca en
ambos pases se caracteriz por la segmentacin regional; los bancos comerciales,
hipotecarios y de inversin se configuraron bajo la lgica de los modelos de banca libre (free
banking), donde predominaron los capitales locales que respondan a lgicas regionales. Esta
configuracin propici que el mercado de capitales se desarrollara de manera restringida
territorial y sectorialmente.
El presente trabajo es una versin completa de la ponencia La creacin de los bancos centrales de
Colombia y Mxico como instrumentos para asegurar la viabilidad del sistema de pagos, presentada en
el Tercer Congreso Latinoamericano de Historia Econmica, que se realiz en la ciudad de San Carlos de
Bariloche (Argentina) entre el 23 y el 27 de Octubre de 2012. El autor es Director del Departamento de
Economa de la Universidad Central y estudiante del doctorado en Historia de la Universidad Nacional
de Colombia. Se agradecen los comentarios al correo electrnico: rchaparrog@unal.edu.co.
2 En Mxico en 1880 slo existan tres bancos: una sucursal del Banco de Londres y Suramrica, establecido
en 1864, y dos bancos en Chihuahua, en la dcada de 1870. En el caso de Colombia el primer banco, el
Banco de Bogot, inici operaciones en 1870.
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En la segunda mitad del siglo XIX y las primeras dcadas del XX, estas economas
estaban orientadas hacia afuera, eran pases exportadores de productos primarios,
principalmente alimentos y materias primas, en las que el tipo de cambio, las existencias de
metlico y la permanencia del patrn oro dependan del flujo de inversin extranjera. En
ambos casos, el desarrollo de la actividad bancaria, de un mercado financiero formal, fue
identificado como condicin necesaria para atraer capital extranjero e incentivar el
desarrollo econmico a escala nacional. De un modelo de banca regional, el negocio
bancario se extiende a escala nacional gracias al proceso de centralizacin econmica y
poltica.
En Colombia, el proceso de instauracin de la banca central inicia en el periodo de
la regeneracin y termina con la fundacin del Banco de la Repblica en 1923. En Mxico el
proceso inicia, igualmente, en la dcada de 1880 y termina con la fundacin del Banco de
Mxico en 19253. En dicho proceso, en ambos pases, se presentaron debates entre los
partidarios de la banca libre y la pluralidad de bancos de emisin, y los defensores de los
bancos de gobierno con el monopolio virtual de la emisin monetaria. En ambos pases se
evidencia influencia de los modelos de organizacin bancaria de pases europeos, en
particular, Gran Bretaa, Francia y Alemania, y de los Estados Unidos4. Sin embargo,
conviene aclarar que dichos modelos fueron adaptados a las circunstancias particulares de
cada pas.
Tanto en Colombia como en Mxico se presentaron experiencias infortunadas de
envilecimiento de la moneda. Los problemas de insolvencia del gobierno se pretendieron
resolver mediante el recurso fcil a la emisin y al crdito, originando fenmenos de
La banca central es una institucin del siglo XX. Dicha institucin se reprodujo en todo el mundo de
manera notoria en el transcurso del siglo, de 18 bancos existentes al finalizar el siglo XIX se pas a 173 al
iniciar el siglo XXI. En algunos casos estos bancos fueron producto espontneo de la evolucin histrica,
como el Banco de Inglaterra, creado en 1694; los bancos centrales creados durante el siglo XX fueron
resultado de la ingeniera social aplicada a contextos econmicos, polticos y sociales particulares, tal es el
caso de la Reserva Federal de los Estados Unidos, creada en 1913.
4 La influencia britnica es notoria en el siglo XIX por dos razones: la primera es la presencia de bancos
britnicos en la regin, los cuales se establecen principalmente en la dcada de 1860 como el Banco de
Londres y Ro de la Plata, el Banco de Londres y Brasil, y el Banco de Londres, Mxico y Suramrica; la
segunda razn es la influencia terica, derivada de las consecuencias de Ley Peel (1844) en Inglaterra, ley
que exiga a los bancos privados del sistema de banca fraccionaria un coeficiente de caja de un 100% en
oro respecto a la emisin de papel moneda, que afect a todos los bancos privados, y de la que se derivan
los debates entre la Escuela del Circulante (Currency School) y la Escuela Bancaria (Banking School). Una
explicacin breve sobre los aportes de estas escuelas se encuentra en Avella (2009, pgs. 167-170).
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para reducir los costos de transaccin asociados al trueque y facilitar los intercambios.
Siguiendo este camino, la tradicin neoclsica define el dinero a partir de sus funciones
bsicas: medio de cambio, unidad de cuenta y depsito de valor. De manera genrica el
dinero es cualquier cosa que sea utilizada ordinariamente para liquidar deudas (Sayers,
[1938] 1975, pg. 9).
Respecto al banco central, la teora neoclsica considera que se trata de una institucin
encargada de preservar el poder de compra del dinero, para lo cual se debe garantizar su
independencia en la administracin de la oferta monetaria. Las dems funciones tienen un
carcter secundario. Una definicin corriente es del siguiente tipo:
Un Banco Central moderno es la institucin encargada de crear y controlar la
cantidad de dinero que circula en las economas nacionales, acta como
banquero de los dems bancos y es su prestamista en ltima instancia, maneja
las reservas internacionales de los pases y usualmente es agente fiscal de los
gobiernos. El principal propsito de sus polticas es preservar el poder
adquisitivo del dinero y de esa manera contribuir al logro de un crecimiento
econmico sostenido. (Hernndez Gamarra, 2001b).
Una definicin ms precisa se encuentra en el texto clsico de Kock (1946), quien
plantea cinco funciones bsicas de la banca central: 1) regular la circulacin monetaria y el
crdito, 2) emitir los medios de pago, 3) actuar como banquero y agente fiscal del gobierno,
4) ser guardin de las reservas bancarias de los bancos comerciales, 5) ser guardin y
administrador de las reservas internacionales, y 6) ser prestamista de ltima instancia.
Adems, seala que la banca central tiene un papel protagnico en la regulacin del sistema
financiero y en el control del tipo de cambio.
La definicin de la moneda y del banco central a partir de sus funciones antepone un
velo a la existencia de elementos polticos en la eleccin del rgimen monetario, y desestima
la importancia poltica del sistema bancario para garantizar el orden social dentro de una
economa mercantil. El banco central es una institucin tanto econmica como poltica, sin
embargo, en las sociedades modernas se promueve su independencia y se propende por
una poltica monetaria ms transparente para reafirmar su independencia de la poltica.5
Los defensores de la autonoma del ente emisor circunscriben las funciones del banco central a slo tres
tareas bsicas: la poltica monetaria, la gestin del sistema de pagos y la supervisin de los bancos (Blinder,
1998, pg. 2). Siendo la primera el objetivo prioritario. Los objetivos de la poltica monetaria son el control
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Esto ocurre por el temor de que los poderes ejecutivo o legislativo busquen sacar provecho
de la emisin monetaria.
La independencia del banco central significa dos cosas: la primera es que el banco
tiene libertad para decidir cmo va a perseguir sus objetivos, y la segunda que sus decisiones
son difciles de revocar por cualquier instancia poltica. No obstante, Alan Blinder aclara
que "el Banco Central debe cumplir la voluntad del pueblo" (Blinder, 1998, pg. 52), esto
significa que el banco no puede escudarse en su independencia para elegir sus objetivos de
forma unilateral. En las democracias los gobiernos parlamentarios establecen los objetivos
y ordenan al banco central la tarea de alcanzarlos. La independencia del banco central
implica un elevado grado de discrecionalidad sobre la forma de utilizar los instrumentos
para perseguir los objetivos legislados, de esta forma, la independencia es para elegir los
instrumentos, no para establecer los objetivos. A menos que el banco central tenga un
objetivo nico tendr que enfrentar disyuntivas. En el caso del Bundesbank alemn, haba
un objetivo prioritario establecido en la legislacin: "salvaguardar la moneda". En el caso de
la Reserva Federal (Fed) en Estados Unidos, hay tres objetivos: alcanzar el mximo empleo,
la estabilidad de precios y tipos de inters moderados a largo plazo. La Fed enfrenta una
disyuntiva a corto plazo que le obliga a escoger uno de los dos primeros objetivos.
La independencia del banco central con respecto al gobierno, la lucha partidista y la
opinin pblica, se justifica en principio en que la poltica monetaria requiere un horizonte
temporal amplio, por los rezagos en los efectos de la poltica monetaria, y los altos costos
inmediatos de los procesos inflacionarios; los beneficios se recogen gradualmente a largo
plazo. Blinder afirma que la independencia del banco central significa irrevocabilidad casi
absoluta de sus decisiones, o inmunidad (Blinder, 1998, pg. 53) y que Para que un Banco
Central sea independiente debe tener libertad para tomar medidas polticamente
impopulares (1998, pg. 57).
La perspectiva regulacionista
Para emprender un estudio histrico sobre la creacin de los bancos centrales, es
necesario reconocer que su creacin y consolidacin es un proceso lento y complejo, y que
de la inflacin, la estabilidad de la produccin y el equilibrio exterior. Los instrumentos son las reservas
bancarias y los tipos de inters en el corto plazo.
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est determinada legalmente. La potestad para emitir dinero de curso legal es, usualmente
en las sociedades modernas, delegada por la sociedad al banco central. El banco central
emite los medios de pago que son comunes a los bancos privados y al conjunto de agentes
de la economa, creando as el equivalente general de un pas. La emisin de billetes por
parte del banco central obliga a que las deudas, en particular entre bancos comerciales, se
liquiden en una misma moneda.
El banco central es el receptor de los dineros correspondientes a la reserva bancaria,
por esta va se regula la capacidad de crdito del sistema y se garantiza la liquidez del
sistema10, y es prestamista de ltima instancia de los establecimientos de crdito, en casos
de que stos queden ilquidos como consecuencia de retiros masivos de depsitos. El banco
central valida la secuencia de acreencias originadas en la creacin de dinero bancario, a
travs de los prstamos y asegura la conversin del crdito, necesario para la financiacin
de procesos productivos, en moneda legal. El sistema est jerarquizado y unificado en torno
a la moneda nacional emitida por el banco central.
La aceptacin social del dinero depende de la confianza en la moneda. El banco
central es la institucin encargada de velar por la confianza de la sociedad en el sistema de
pagos. El sistema de pagos es el marco de operacin que permite que la moneda sea una
institucin en los intercambios. El monopolio de la emisin del banco central nace del
consentimiento colectivo por aceptar el dinero de curso forzoso que se basa en la confianza
de los individuos en la institucin monetaria.
La credibilidad es un activo precioso11. El banco central tiene poder, esto implica una
responsabilidad pblica que le ha sido encomendada por los ciudadanos12. El banco central
determina las reglas que rigen el sistema de pagos, de esta manera puede contribuir a
apuntalar la confianza social en las instituciones monetarias. La calidad de los actos del
banco central es fundamental para proporcionar una doble garanta colectiva asociada al
Sayers aclara que puesto que las obligaciones de los bancos son el dinero con el que en realidad se
verifican los pagos, si el crecimiento del pasivo u obligaciones bancarias (depsitos) no sigue el ritmo de
crecimiento en el volumen de las transacciones, puede ocurrir una cadena de reacciones que con el tiempo
frene el crecimiento de la demanda total. (Sayers, [1938] 1975, pg. 13). El pasivo de los bancos es de
naturaleza monetaria y est representado en los depsitos de sus clientes.
11 En los trminos ms simples la credibilidad significa que los hechos corresponden con las palabras
(Blinder, 1998, pg. 62).
12 En el caso de los bancos centrales independientes, este atributo no implica que el banco central sea
antidemocrtico. Si bien ste es independiente del control poltico, el principio de transparencia implica la
capacidad y la obligacin de explicar con claridad las decisiones.
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anclaje nominal y la prevencin del riesgo en el sistema. La regla relacionada con el anclaje
nominal en la economa sanciona la provisin de medios de pago suficientes para garantizar
la estabilidad del sistema de pagos, y que no se produzcan demandas inesperadas por
liquidez o el deterioro de las deudas que generen tensiones entre acreedores y deudores
generando riesgo sistmico.
El banco central es el encargado de promover el buen funcionamiento del sistema de
pagos, tanto interno como externo. El cumplimiento de las reglas afianza la confianza de la
sociedad en la operacin del sistema de pagos y confirma el papel de la moneda como lazo
social en el interior de la colectividad. El papel clave del banco central es la preservacin de
la confianza pblica en la moneda. El sistema de pagos asegura la circulacin del dinero en
la economa a travs de un conjunto de instituciones, instrumentos, sistemas, normas y
procedimientos que permiten que los agentes econmicos transfieran fondos y efecten
pagos.
El proceso de creacin de la banca central en Mxico y Colombia
Las misiones monetarias de Kemmerer en Colombia y Mxico
El anlisis de las misiones financieras ilumina los mtodos y los motivos del
asesoramiento tcnico extranjero, la influencia creciente de los Estados Unidos y la forma
de articulacin de sectores internos capitalistas que forman coaliciones polticas, con el fin
de obtener posiciones ventajosas en una economa crecientemente internacionalizada. La
dinmica del capitalismo en Amrica Latina reclamaba una creciente poltica exterior,
nuevas instituciones. Por ejemplo, Mxico, desde finales del siglo XIX moderniza su
estructura econmica facilitando la actividad de empresarios, capital y trabajo, racionaliza
estas reglas de juego adoptando modelos extranjeros a inversionistas y comerciantes. Las
reformas de Kemmerer incentivaban el comercio internacional al proponer medidas de
estabilizacin cambiaria y reformas aduaneras.
Desde finales del siglo XIX, y sobre todo despus de la Primera Guerra Mundial, se
evidencia una creciente presencia estadounidense en Latinoamrica. El auge de las
inversiones norteamericanas en la regin y el deseo de los grupos econmicos de acceder a
los mercados de bienes y de capitales estadounidenses propiciaron el inters por efectuar
profundas reformas institucionales. Por ello, para el estudio de la creacin de los bancos
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centrales de Colombia y Mxico, y casi de toda Amrica Latina, es importante tener presente
los intereses norteamericanos en la regin y el papel de las misiones financieras
norteamericanas, en particular del asesor Edwin Walter Kemmerer (1875-1945), un
economista de la Universidad de Princeton quien lleg a ser conocido como el mdico
internacional de la moneda13, en la definicin del rgimen monetario en el que se inscriben los
bancos centrales tras su creacin.
Entre 1923 y 1931 Kemmerer asumi la tarea de llevar el evangelio del patrn oro y
de la banca central responsable a los pases de Latinoamrica (Babb, 2005, pg. 155),
contribuy a reformar los sistemas monetarios bancarios y fiscales de varios pases
suramericanos: Colombia, Chile, Ecuador, Bolivia, Per; y de la misma manera los de
Mxico, Guatemala, Alemania, Sudfrica, Polonia China y Turqua
Las reformas del sector bancario y de las finanzas pblicas tuvieron como propsito
la centralizacin de los sistemas bancarios con la creacin de bancos centrales, con lo cual se
buscaba restablecer el funcionamiento del patrn oro y por esta va recuperar la confianza
monetaria. Al mismo tiempo, este proceso refleja los intereses de grupos econmicos
vinculados al comercio exterior, a las inversiones extranjeras y a la deuda pblica.
Kemmerer plante como uno de los obstculos principales, para las misiones que l
dirigi y para los gobiernos que lo contrataron, el tener que vencer posiciones nacionalistas
y lidiar con las posiciones de grupos de intereses econmicos y polticos, que tenan la idea
popular de que los Estados Unidos estaban interesados en extender su soberana por todo
el hemisferio.
Sin embargo, los gobiernos latinoamericanos identificaron varias ventajas de
contratar consejeros extranjeros, como la posibilidad de asesorarse de expertos en la
economa cientfica, individuos presuntamente imparciales, objetivos y libres de
ambiciones polticas, que gozaban de una amplia experiencia y prestigio, tanto en la
academia como en la consultora. El progreso econmico, la expansin y la creciente
eficiencia la industria que permita mejorar los estndares de prosperidad y bienestar de la
La relacin de Kemmerer con el gobierno de Estados Unidos comenz en 1903, cuando se le encarg
asesorar a Filipinas en el trnsito hacia el patrn oro. En 1911 colabor en la organizacin del Sistema de
Reserva Federal de los Estados Unidos. Su fama como consultor internacional opac sus logros
acadmicos, dentro de lo que se destaca su participacin en los debates sobre la teora cuantitativa del
dinero, sus escritos sobre sistemas financieros y bancarios y la defensa del patrn oro, incluso proponiendo
su restauracin despus de la Gran Depresin (Drake, 1995, pg. 33 y ss.).
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poblacin de los Estados Unidos, generaba atraccin de los pases latinoamericanos que se
inclinaron por consultores norteamericanos. Otro motivo para buscar asesores externos se
encontraba en que los pases andinos deseaban mejorar su acceso a los mercados de bienes
y de capitales de los Estados Unidos, a fin de satisfacer a los grupos urbanos emergentes y
fortalecer la capacidad del Estado de tratar con estas fuerzas domsticas y extranjeras
(Drake, 1995, pg. 25). En palabras de Kemmerer, la estrategia consista en lograr una
impresin favorable entre banqueros y financistas norteamericanos en la tarea de aumentar
las oportunidades de conseguir emprstitos y atraer capitales norteamericanos (Kemmerer,
1927).
Paul W. Drake sostiene que las misiones revelaron una relacin desigual entre
Amrica Latina y los Estados Unidos:
Las lites econmicas y polticas de los andes trajeron de Estados Unidos
tecncratas para suavizar el ajuste de sus pases en lo que pareca una inevitable
dependencia con el lder emergente del mundo occidental () aquellos
gobiernos deseaban asesores extranjeros fundamentalmente para atraer
inversionistas extranjeros y consolidar internamente la estabilidad poltica
(Drake, 1995, pg. 29)
Para Drake en la restauracin de los bancos centrales predominan ms las causas
internacionales que las domsticas, considera improbable que hayan sido factores locales,
dado que, a pesar de sus particularidades histricas, todos los pases buscaron establecer la
misma institucin en el mismo tiempo. El papel de los expertos monetarios consisti en
ayudar a las fuerzas polticas locales a reformar y estructurar sus economas. Esto es una
respuesta a las inversiones extranjeras, el objetivo era dar seguridad a los inversionistas
forneos en un contexto, la dcada de 1920, en la que los Estados Unidos se proponan
expandir el comercio, las inversiones y las conexiones polticas por todo el hemisferio, con
el objeto de consolidar su supremaca econmica en el continente14. Las misiones financieras
consolidan las fuerzas internas e internacionales que ya estaban presentes, que fueron las
Estados Unidos desplazaron primero a los britnicos en el comercio con la apertura del Canal de
Panam a comienzos de la Primera Guerra Mundial, lo que provoc que los pases andinos multiplicaran
su intercambio con los Estados Unidos hasta fines de la dcada de los veinte. (Drake, 1995, pg. 37). La
implementacin del patrn oro, atado al dlar norteamericano, en Latinoamrica, facilitaba la expansin
econmica de los Estados Unidos y reduca la dependencia de algunos pases con respecto a la libra
esterlina.
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ii.
iii.
Los
gobiernos
incrementan
sus
capacidades
extractivas
distributivas,
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comercial cuya misin fundamental sera la de servir de banco del gobierno, abriendo a
nombre de ste una cuenta corriente:
con un inters mutuo de 6 por 100 anual, y administrando por cuenta del
gobierno general las aduanas martimas, el tabaco, el derecho de consumo, el
derecho de platas, las contribuciones directas y el papel sellado, sirviendo estos
productos como garanta e hipoteca por los saldos en cuenta del gobierno.16
Este proyecto inclua concesiones para el manejo de la deuda pblica interna y
privilegios adicionales que aseguraban altas rentabilidades para los accionistas, quizs por
eso fue rechazado por el gobierno.
Tanto estas, como las experiencias posteriores de intentos de instituir un banco central
en Mxico, se caracterizaron por la alternancia entre dos modelos de organizacin, el ingls
y el francs. El primero propone un banco comercial y en el segundo un banco del gobierno.
Durante el imperio de Maximiliano (1863-1867) se fortaleci la inversin francesa en
Mxico, las casas comerciales promovieron la idea de otorgar un gran emprstito al gobierno
mexicano, cuyo objetivo sera establecer un banco oficial con monopolio de la emisin, el
control de las finanzas gubernamentales y la franquicia exclusiva para la exportacin de la
plata mexicana a travs del arrendamiento de la casa de la Moneda de la ciudad de Mxico.
Los capitalistas ms ricos de Mxico se opusieron a esta propuesta e incluso hicieron una
contrapropuesta para crear un banco nacional con capital mexicano. Maximiliano no acept
ninguna de las propuestas y ratific una concesin a capitalistas ingleses para establecer en
Mxico una sucursal de un banco comercial privado que se llamara banco de Londres,
Mxico y Sudamrica, el cual oper sin concesiones o privilegios gubernamentales,
convirtindose en la prctica en el primer banco en Mxico (Marichal, 1994, pgs. 145-6).
La banca en Mxico aparece en el ao 1864. Desde finales de la colonia y hasta 1864 el
crdito haba sido otorgado por rdenes religiosas y consulados de comerciantes, las
compaas mercantiles realizaban adems operaciones de emisin fiduciaria. El escenario
de surgimiento del sistema bancario es una economa eminentemente agraria, en la que la
ciudad de Mxico y el puerto de Veracruz eran los centros de amplias redes mercantiles que
abastecan de manera estable la demanda de zonas vecinas, como el Bajo y el sur del pas,
La propuesta se titula Reflexiones sobre la hacienda pblica y el crdito, escritas con motivo del proyecto
presentado al Supremo Gobierno para la formacin de un Banco nacional, y el arrendamiento o administracin de las
rentas. Citado por Carlos Marichal (1994, pg. 144)
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y de manera inestable al resto del territorio nacional. Esta economa regul la operacin de
un sistema de pagos mediante la emisin de libranzas, pagares y letras de cambio. En este
comercio de promesas de pago tambin particip el gobierno emitiendo vales para pagar los
salarios de empleados y militares, y el suministro de provisiones (Ludlow, La formacin del
Banco nacional de Mxico: aspectos institucionales y sociales, 1998, pg. 143). Estos
documentos se depreciaron constantemente por su creciente emisin y por la inestabilidad
econmica y poltica del pas. Para solucionar tal situacin se promovi la creacin de
instituciones de crdito. As, en 1864 se crea la banca comercial por primera vez en la historia
de Mxico, el primer banco fue creado por un grupo de firmas mercantiles inglesas que
establecieron en la Ciudad de Mxico una sucursal de un banco britnico: Banco de Londres,
Mxico y Sudamrica Ltd. (The Bank of London, Mexico and South America). Dicho banco fue
el primero en emitir billetes y en introducir el uso de la cuenta corriente. En el Estado de
Chihuahua, el ejecutivo local otorg concesiones para que se crearan el Banco de Santa
Eulalia, en 1875, y el Banco de Hidalgo, hacia 1880. Estos bancos fueron una respuesta al
auge minero de la regin.
Desde la restauracin de la repblica, en julio de 1867, cuando Benito Jurez regresa a
Ciudad de Mxico tras su victoria contra el imperio de Maximiliano de Habsburgo, hasta
el fin del porfiriato, en 1911, Mxico emprende un proceso de reconstruccin de sus finanzas
pblicas en el marco de un proceso de formacin de un Estado moderno. La ltima dcada
del siglo XIX es escenario de un conjunto de polticas gubernamentales tendientes a
restablecer el papel protagnico de la Ciudad de Mxico como centro econmico y poltico,
en detrimento de los centros provinciales. Es as como se instala un nuevo sistema
hacendario y se toman medidas que favorecen la centralizacin de decisiones en materia
econmica y de gasto pblico:
eliminacin de alcabalas y reorganizacin del sistema de imposiciones para
restar poder econmico a los estados, cuya administracin, adems, pas a ser
estrechamente dependiente del gobierno federal; centralizacin de la acuacin
de moneda metlica; comienzo de la recopilacin sistemtica de estadstica
demogrfica y econmica; la Secretara de Fomento, Colonizacin, Industria y
Comercio pas a ser un rgano de efectiva intervencin en la economa nacional;
se adopt un nuevo Cdigo de Comercio; surgi un verdadero sistema bancario
y financiero reglamentado. (Cardoso, 1980, pg. 269)
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garanta sobre los ingresos fiscales de la federacin, los servicios de la deuda, tanto interna
como externa, y el monopolio de la emisin fiduciaria. Este elemento result muy atractivo
para los crculos polticos mexicanos que buscaban una solucin a los problemas de liquidez
de la administracin. Se asemeja al modelo otomano en la estrategia de expansin, siendo
un banco comercial que se expande territorialmente abriendo rpidamente sucursales y
agencias en toda la Repblica durante la dcada de 1880, convirtindose en poco tiempo en
el banco ms grande de Mxico.
De esta manera, se empieza a configurar una alianza entre grupos capitalistas
privados y el poder poltico, grupos que al compartir intereses y objetivos conformaron un
rgimen de privilegios. Unos meses ms tarde reaccionaron los comerciantes mexicanos y
espaoles residentes en el pas fundando el Banco Mercantil Mexicano, que abri sus
puertas en marzo de 1882. A partir de la apertura de estos bancos se gener un auge bancario
con la multiplicacin del nmero de agencias y sucursales en muchas ciudades del pas y el
establecimiento de algunos bancos nuevos.
En 1884 se fusionaron el Banco Nacional Mexicano y el Banco Mercantil Mexicano,
conformando el Banco Nacional de Mxico21. En 1905 Pablo Macedo, uno de los
colaboradores en la fundacin del nuevo banco, describe el objetivo de esta institucin:
constituir un Banco de Estado en la genuina acepcin de la palabra,
entendiendo por ello que sus recursos y direccin no dependan del gobierno.
No obstante, fue una empresa que prest [] sus servicios al gobierno nacional
en el interior y en el extranjero, encargndose de situar y concentrar los fondos
federales, de hacer el servicio de la deuda pblica y, en suma, constituira la
organizacin bancara de que nuestro gobierno se valdra para sus servicios
hacendarios, quedando obligadas adems a abrir la Tesorera General [] una
cuenta corriente22
Las concesiones bancarias presentaban una diversidad extrema en sus trminos y
clusulas. Los siete bancos que funcionaban en los Estados se haban creado bajo contratos
La fusin se justific en el desorden monetario del pas, la bancarrota del gobierno, que haba
comprometido sus ingresos al subsidio de los ferrocarriles, y la incertidumbre con respecto al crdito,
consecuencia de la crisis econmica internacional de 1884 (Ludlow, 1994, pgs. 163-7).
22 Las Instituciones de Crdito", en: La Evolucin Mercantil, Comunicaciones y Obras Pblicas. La Hacienda
Pblica. Tres monografas que dan idea de una parte de la evolucin econmica de Mxico; Mxico, J. Ballecas y
Ca. Sucs., pg. 144. Citado por Leonor Ludlow (1994, pgs. 163-4).
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Por ejemplo, la fecha de terminacin de las concesiones variaba entre 1904 y 1939; para algunos bancos
el lmite de emisin estaba regulado por el monto de su capital social y para otros hasta tres veces ese
capital; para garantizar la circulacin a algunos bancos se les peda como garanta una fianza, a otros un
depsito, y a otros una garanta distinta; los fondos de reserva variaban de un banco a otro; el derecho a
establecer sucursales era limitado a unos bancos y a otros no; el valor de los billetes emitidos variaba de
un banco a otro, haba diferencia en las garantas para los prstamos, los descuentos, las franquicias y las
exenciones de impuestos. En esencia, en ausencia de un sistema bancario orgnicamente integrado, cada
banco se rega por sus propios estatutos (Btiz Vzquez & Canudas Sandoval, 1980, pg. 405).
24 Los billetes de los dems bancos de emisin slo estaban autorizados para circular en la entidad
federativa a la que se encontraran adscritos (Turrent, Historia Sinttica de la Banca en Mxico, s.f., pg. 3).
Al concluir el ao fiscal 1910-1911 en total de billetes emitidos ascenda a $116.7 millones de pesos, de los
cuales $54.8 millones haban sido emitidos por el Banco Nacional de Mxico y $19.3 por el Banco de
Londres y Mxico (Kemmerer, 1940, pg. 173).
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financiar las actividades del gobierno. En 1913 se abandon el patrn oro y se gener una
proliferacin de patrones de papel moneda oficial y privado.
En ese contexto arriba Kemmerer a Mxico con el objetivo de dar recomendaciones
sobre la reorganizacin del sistema monetario y restablecer el sistema bancario con la
creacin de un banco emisor central. En un ao de trabajo Kemmerer present dos informes:
El sistema monetario de Mxico y Banco nico. En ellos propone que el camino del gobierno
para mantener la circulacin de monedas de plata es acuar de nuevo las monedas
existentes reduciendo su cantidad de plata pura, al reducir el valor metlico de las monedas
por debajo de su valor como dinero se eliminaba el riesgo de su fundicin generalizada.
La Constitucin mexicana de 1917 autoriz la creacin de un banco emisor conocido
como Banco nico. La Comisin Bancaria de Mxico present el proyecto de ley para el
establecimiento del Banco, la Comisin solicit a Kemmerer revisar el proyecto. En enero de
1919 present sus recomendaciones para la creacin del Banco Central de Mxico y la
rehabilitacin del sistema bancario del pas (Kemmerer, 1994, pg. 87).
Dicha Constitucin establece el monopolio de emisin en su artculo 28, dejando
abierta la disyuntiva entre el carcter privado o gubernamental del banco central:
El Estado tendr un banco central que ser autnomo en el ejercicio de sus
funciones y en su administracin. Su objetivo prioritario ser procurar la
estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello
la rectora del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna
autoridad podr ordenar al banco conceder financiamiento.
No constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera
exclusiva, a travs del banco central en las reas estratgicas de acuacin de
moneda y emisin de billetes. El banco central, en los trminos que establezcan
las leyes y con la intervencin que corresponda a las autoridades competentes,
regular los cambios, as como la intermediacin y los servicios financieros,
contando con las atribuciones de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha
regulacin y proveer a su observancia. La conduccin del banco estar a cargo
de personas cuya designacin ser hecha por el Presidente de la Repblica con
la aprobacin de la Cmara de Senadores o de la Comisin Permanente, en su
caso; desempearn su encargo por perodos cuya duracin y escalonamiento
provean al ejercicio autnomo de sus funciones; slo podrn ser removidas por
175
causa grave y no podrn tener ningn otro empleo, cargo o comisin, con
excepcin de aqullos en que acten en representacin del banco y de los no
remunerados en asociaciones docentes, cientficas, culturales o de beneficencia.
Las personas encargadas de la conduccin del banco central, podrn ser sujetos
de juicio poltico conforme a lo dispuesto por el artculo 110 de esta
Constitucin.
Dentro de los imperativos que se perseguan con la creacin del banco central tambin
se encontraban: propiciar el surgimiento de un nuevo sistema bancario, hacer renacer el
crdito y reconciliar a la poblacin con el uso de la moneda, luego de la traumtica
experiencia inflacionaria generada con los bilimbiques27 del periodo revolucionario. Por
ello se le da al Banco de Mxico, adems de las funciones propias de un banco de emisin,
las facultades para operar como institucin ordinaria de crdito y descuento (Turrent, 1998,
pg. 29).
La demora de ocho aos en la fundacin del llamado Banco nico de Emisin se debi
a las penurias del erario y la escasez de fondos pblicos. Entretanto, la Conferencia
Financiera Internacional, celebrada en 1920 en Bruselas, insista en la necesidad de los
bancos centrales.
Entre 1925 y 1931 el Banco tiene xito al promover el renacimiento del crdito. Sin
embrago, tiene dificultades serias para consolidarse, en particular porque la circulacin de
sus billetes fue dbil y pocos bancos comerciales tomaron la opcin de asociarse con ste
mediante la compra de acciones.
Los orgenes de la banca central en Colombia
Dentro de los antecedentes de creacin de un banco central en Colombia, se pueden
sealar al menos tres intentos formales de instauracin que no llegaron a concretarse28. El
primero de ellos se dio durante el gobierno de Toms Cipriano de Mosquera, siendo
Florentino Gonzlez, Secretario de Estado del Despacho de Hacienda. El Congreso de la
Nueva Granada aprob la Ley 5 de junio 1 de 1847, mediante la cual Se autoriza la
Nombre popular dado al papel moneda emitido por los ejrcitos revolucionarios. Y que se devaluaba
rpidamente.
28 Ver Jorge Holgun. "Exposicin de motivos al proyecto de ley sobre Organizacin Bancaria" elaborado
por el Consejo de Estado en 1915. Anales del Senado. Nos. 28-29. Bogot, 22 de septiembre de 1915, pg.
222.
27
176
Las reformas liberales iniciadas en 1848 se consolidaron en la Constitucin de 1863, a partir de entonces
inici el periodo de radicalismo liberal, caracterizado por la promocin de un Estado laico, federal,
descentralizado polticamente y librecambista. En el marco de esa constitucin se sancion la Ley 35 de
1865, que confiri derecho de emisin de billetes por 25 aos a una sucursal del Banco de Londres, Mxico
y Sudamrica en Bogot, el privilegio se extendi a todos los bancos fundados despus de sancionada la
ley, crendose as el sistema de banca libre que benefici a las elites locales y regionales que controlaron la
captacin de recursos y la ampliacin del crdito (Correa R., 2009a, pg. 24) (Correa R., 2009b, pg. 161).
29
177
Los lderes liberales de la poca manifestaron su preocupacin por el riesgo de inconvertibilidad del
papel moneda en metlico, y la penuria monetaria que podra generarse: Miguel Samper afirm en El
Relator (1890): El oro y la plata no tienen qu hacer en el pas y salen de l a buscar un mercado mejor,
ocasionando de esta manera que slo circule la moneda mala y se produzca una escasez de numerario en
el pas. (Correa R., 2009b, pg. 163). Una defensa de la poltica monetaria y bancaria desarrollada por
Nez la proporciona Juan Camilo Restrepo ("La Poltica Monetaria de la Regeneracin", 1990).
30
178
del Banco Nacional, as la moneda legal era el papel moneda, situacin que se mantendra
hasta la expedicin de la Ley 59 de 1905.
En octubre de 1899 estall la Guerra de los Mil Das, el gobierno financi la contienda
mediante el recurso a la emisin, la cual realiz a travs de las juntas de emisin de Bogot,
Antioquia y Bolvar. Entre 1899 y 1904 el medio circulante se increment ms de 25 veces31.
La produccin nacional decreci a causa de la guerra y los procesos inflacionarios y
devaluacionistas32, producto del envilecimiento de la moneda y la prdida de confianza del
pblico en el papel moneda.
Intentos de revaluacin del papel moneda
En los albores del siglo XX colombiano se presentaba un contexto general en favor
de consolidar la paz y robustecer la unidad nacional, la sociedad hacia latente su deseo de
contar con signos monetarios nacionales. Las medidas tomadas por la administracin de
Jos Manuel Marroqun consistieron en intentar adoptar el patrn oro y la prohibicin de la
emisin de papel moneda con fines fiscales como mecanismos para recuperar la confianza
en la moneda. Se realizaron tres intentos infructuosos de amortizacin del papel moneda.
Mediante el Decreto Legislativo del 12 de abril de 1901, y posteriormente con la Ley 33 de
1903, se constituy una Junta Nacional de Amortizacin, cuyo objetivo era convertir en
metlico el papel moneda emitido por el Banco Nacional. En un tercer intent se asign esta
tarea al Banco Central.
La Ley 33 de 1903 orden que el papel moneda fuera cotizado de acuerdo a las
variaciones del cambio exterior33. En 1905, bajo la administracin de Rafael Reyes, la Ley 59
del 30 de abril fij la paridad de conversin de tal forma que por un billete, cuyo valor
nominal fuera de $100 pesos se entregara a cambio $1 peso oro en las oficinas de Hacienda.
Desde el establecimiento del papel moneda en 1886 hasta octubre de 1899, ao en que empieza la guerra,
las emisiones alcanzaron la suma de 40.083.806,70 pesos. Entre noviembre de 1899 hasta diciembre de 1903
la emisin fue de 870.379.622,30 pesos, a los cuales hay que adicionar 100.000 pesos que se orden emitir
con la ley 11 de 1904, as el circulante alcanz la suma de 1.010.463.429 pesos (Sojo, 1970, pgs. 138-9).
32 La tasa de cambio del peso con respecto al dlar fue 40 en diciembre de 1886, 217 en diciembre de 1898,
18.900 en octubre de 1902, 10.000 en diciembre de 1903 y 10.400 en el mismo mes de 1905.
33 El primer esfuerzo del siglo por establecer un marco institucional que permitiese restablecer el valor de
la moneda y restringir el acceso del gobierno al recurso de emisin (Avella Gmez, 2003, pg. 30). (Lpez
Meja, 1990).
31
179
As, la masa monetaria se redujo de mil millones a diez millones de pesos34. Esteban
Jaramillo describa de la siguiente manera los resultados de la operacin:
As, de una plumada, por un procedimiento de alta ciruga econmica, el
gobierno se libr del 99 por 100 de la carga que sobre l echara el papel moneda.
Ms tarde, la Ley 65 de 1916 consum la conversin, ordenando que se
cambiaran los billetes del antiguo papel moneda por otros, en la proporcin de
cien pesos en billetes de aqullos, por un peso de los representativos de oro. ()
El pueblo colombiano acept de buen grado esta depreciacin oficial, inmediata
y efectiva de su moneda, por varios motivos: el pas, arruinado por la cruenta
revolucin de tres aos, suspiraba por cimentar su nueva vida econmica sobre
la base de la seguridad y certidumbre; los pueblos, fatigados por la pesadilla del
papel moneda y por la fiebre de especulacin que este haba despertado en todas
partes, se hallaban sedientos de reposo y suspiraban por una norma menos
variable e incierta en sus clculos para el futuro; () Y por ltimo, el amor
propio nacional no poda resignarse a seguir viendo, en las cotizaciones diarias
de los cambios exteriores, aquellas cifras reveladoras de la espantosa magnitud
de nuestro desastre (Jaramillo, 1925, pg. 467).
Posteriormente, el Decreto Legislativo No. 7 de 1905 autoriz la fundacin del Banco
Central, al que el gobierno otorg tres concesiones: el privilegio exclusivo de emisin por 30
aos; uso libre de correo y telgrafo, y exencin de ciertos derechos de aduana; y la guardia
de los depsitos oficiales (Sojo, 1970, pgs. 147-150).
El Banco Central tena la misin de convertir los billetes del Banco Nacional en
moneda metlica, tarea que no pudo cumplir por dos razones: la desconfianza del pbico a
recibir sus billetes y la falta de recursos. El pblico revel su desconfianza ante el billete
emitido por el Banco Central, pues reconoci la influencia del gobierno en esta institucin,
a pesar de ser una sociedad annima.
a nadie, sin embargo, se escapaba que la influencia del gobierno en el Banco
Central no solamente sera decisiva sino permanente. Esto bast para que en
torno de los billetes se creara la ms profunda desconfianza. El mencionado
Segn la ley el Banco Nacional debera convertir los billetes nacionales representativos de oro, pero estos
ascenda a la suma de $10.358.759 y no se dispona de suficiente oro para realizar la convertibilidad. La ley
seala como unidad monetaria el peso oro.
34
180
banco, pues, no tuvo buen xito en el negocio de emisin. Los billetes que salan
de sus cajas en el curso del mismo da refluan a ellas, por haber sido presentados
para su cambio. La agudeza bogotana se encarg de llamar a estos billetes los
semi-internos (Torres Garcia, [1945] 1980).
Posteriormente, la Ley 35 de 1905 destin a gastos comunes del gobierno los fondos
especiales destinados a la conversin. Tras la cada del general Reyes, la Ley 8 de 1909
autoriz al gobierno para rescindir los contratos celebrados con el Banco Central para la
administracin de Rentas. El banco perdi de esta manera la facultad de emisin, pero
continu operando como banco comercial hasta su liquidacin.
En 1909, luego de la cada del General Reyes, se ordena la liquidacin del Banco
Central de Colombia como instituto emisor (Gmez Arrubla, 1983, pg. 43). Mediante la Ley
69 de 1909 se haba creado la Junta de Conversin, que buscaba cumplir el anhelo nacional
de la convertibilidad, dotando a esta institucin de fondos para amortizar el papel moneda,
sin embargo, la junta no efecto ninguna operacin de conversin de billetes, a pesar de que
la Ley 70 de 1913 insista en la necesidad de retirar de circulacin los billetes del Banco
Nacional, a travs de su conversin y posterior incineracin. En el contexto de la Primera
Guerra Mundial, con la Ley 126 de 1914, se permite al gobierno tomar los fondos asignados
a la Junta de Conversin, en el caso de que las rentas nacionales no llegaran a $1.250.000
pesos mensuales, as los recursos fueron destinados a gastos comunes y continu el flagelo
del papel inconvertible (Gmez Arrubla, 1983, pg. 48).
Dentro de los antecedentes de creacin de la banca central en Colombia, se encuentra
un nuevo intento fallido en 1913 cuando:
"Convencido de que el caos monetario de Colombia era la causa principal de sus
desajustes fiscales, y del desorden general que reinaba en la economa, el Presidente
Carlos E. Restrepo contrat en agosto de 1913 los servicios de la casa Dreyfus y Cia.,
de Pars, para crear en Colombia un banco de emisin que llevara el nombre de Banco
de la Repblica. La oligarqua comercial y financiera colombiana brinc contra esta
decisin del Gobierno republicano, que calific de innecesaria, peligrosa y
pavorosa, no obstante haberse demostrado que la falta de un Banco Emisor era la
causante de la usura que carcoma al pas, entre otras dolencias de tipo econmico. A
la postre, la enorme presin de los bancos y de los grandes usureros nacionales oblig
181
al gobierno a rescindir los contratos con la Casa Dreyfus y se archiv la creacin del
Banco de la Repblica a comienzos de 1914" (Santos Molano, 2005).
Las leyes 65 de 1916 y 64 de 1917 pretendieron fijar un plazo para la convertibilidad
de los billetes, que segn la ltima de estas leyes sera el 30 de junio de 1918, luego de esta
fecha los billetes del Banco Nacional dejaran de ser de recibo forzoso. La Ley 34 de 1919
derog estas disposiciones. Los billetes legalmente emitidos por el Banco Nacional
continuaron siendo admisibles en los pagos hechos al Estado.
La organizacin bancaria
Entre 1909 y 1918 el Congreso Nacional discuti leyes bancarias, presentndose
discusiones en torno al derecho de emisin, evidenciando un dilema entre un sistema de
pluralidad bancaria, donde se permite la emisin de billetes a todos los bancos que cumplan
ciertos requisitos, y el sistema de unidad o monopolio, en el cual se concede el derecho de
emisin a un slo banco. La mayora de los proyectos optaban por el primer sistema (Gmez
Arrubla, 1983, pg. 43). A propsito, dice Herrera Chacn, que en las discusiones sobre
bancos de emisin en el Senado en 1917, predomin la posicin en favor de la libertad de
emisin, el argumento en favor de la pluralidad se bas en la libre concurrencia en la
emisin de billetes bancarios, y seala que: se objeta la existencia del banco nico, haciendo
notar entre otras consideraciones de las escuelas tradicionales, la de que este banco con la
supremaca de la emisin puede llegar a tener predominio absoluto sobre nuestra vida
econmica y poltica. (Herrera Chacn, 1918, pg. 23), los argumentos planteados en estos
debates solan presentar como evidencia la experiencia desafortunada de los bancos
Nacional y Central.35
Una crtica al sistema basado en la pluralidad de emisin se expresaba de la siguiente
manera:
La observacin ms seria que se puede oponer a esta concurrencia, es la de la
escuela clsica, segn la cual la libertad bancaria produce en el campo de las
actividades comerciales un efecto contrario al producido por la libertad de industria
182
El Tiempo, Si hay escasez de medio circulante. Demostracin numrica, martes 25 de junio de 1918,
pgina tercera.
36
183
tiempo los intereses el decoro de la Nacin, que no podra sin grave prejuicio
prescindir de los propios organismos y de los elementos autctonos para basarse
slo en lo ajeno, deseable y bienvenido como ayuda eficaz, pero inaceptable
como centro mismo de las actividades econmicas del Estado. 37
En 1920, un proyecto similar al anterior fue presentado por Flix Salazar junto a los
senadores Nemesio Camacho y Jos Mara Phillips. El proyecto fue aprobado en el Senado,
pero el periodo legislativo no alcanz para discutirlo en Cmara (Gmez Arrubla, 1983, pg.
44). Entre 1921 y 1922 se discutieron varios proyectos, cada vez con mayor preponderancia
del sistema unitario.38 El contexto en que se desarrollaba la controversia entre pluralidad y
unidad de emisin era complejo, cabe destacar algunas caractersticas del sistema: el control
bancario era poco y defectuoso; los recursos monetarios dispersos y comprometidos en
inversiones poco lquidas; los bancos contaban con facilidades excesivas de inversin, lo que
los induca a invertir sus recursos en toda clase de negocios; el medio circulante era
inelstico, no se ajustaba a los cambios de la actividad econmica. El medio circulante total
era de $38.069.679, de los cuales una proporcin alta, $11.778.533, estaba concentrada en
monedas de plata y nquel de baja denominacin; no se contaba con estadsticas bancarias
adecuadas; las tasas de inters altas y sujetas a cambios continuos; y las reservas
internacionales carecan de direccin.
por todo lo anterior, la aparicin de cualquier brote de desconfianza sobre la
capacidad de pago de los bancos a los dueos de los depsitos, se converta
rpidamente en un pnico que terminaba por arruinar a estas instituciones. No
existiendo un banco central para conjurar estas crisis, la vida bancaria y
monetaria transcurra en medio de la mayor zozobra e intranquilidad (Gmez
Arrubla, 1983, pg. 49).
De esta manera, las iniciativas de los colombianos para organizar un banco emisor
eran una respuesta a la inestabilidad poltica y la precariedad fiscal de la nacin, y a la
escasez de medio circulante, que dependa de la cantidad de oro existente. En 1922, las
184
185
186
Correspondencia: Kemmerer al Presidente Ospina, 18 de agosto de 1923. Citado por Dalgaard (1980,
pg. 102).
45 Correspondencia: DuBois a Kemmerer, 10 de febrero de 1923.
44
187
El Departamento de Estado, a travs del Secretario Hughes, haba recomendado a Kemmerer ([24 de
noviembre de 1923] 1994, pg. 139), y Enrique Olaya Herrera, quien oficiaba como embajador en los
Estados Unidos, fue el encargado de contratarlo. El equipo lo integraban Howard M. Jefferson, experto en
temas bancarios y de finanzas, Fred Rogers Fairchild, experto en organizacin rentstica y tributaria,
Thomas Russell Lill, experto en auditora, y Frederick Bliss Luquiens, traductor y secretario de la Misin.
Adems, cont con el apoyo de Esteban Jaramillo, en calidad de asesor jurdico de la misin, Vicente Villa,
un empresario colombiano residente en Nueva York que colabor de forma voluntaria. Kemmerer se
referira, posteriormente, sobre Jaramillo como una de las mentes ms brillantes que yo haya tenido el
privilegio de conocer en Amrica Latina (Kemmerer, [24 de noviembre de 1923] 1994, pg. 140).
47 De los proyectos de ley presentados el Congreso aprob ocho: La Ley 25 que estableca el estatuto
orgnico del Banco de la Repblica; La Ley 45 que reglamentaba los bancos privados y estableca la
Superintendencia Bancaria; La Ley 46 sobre ttulos negociables; La Ley 20, orgnica del papel sellado y del
timbre nacional; La Ley 42, que reorganiz la contabilidad nacional y cre la Contralora General. La Ley
34, sobre formacin del presupuesto nacional; La Ley 3l, por la cual se fijaba el nmero y nomenclatura de
los ministerios; y La Ley 36, sobre la administracin y recaudo de rentas nacionales (Meisel Roca, 1990,
pg. 221) (Kemmerer, [24 de noviembre de 1923] 1994, pgs. 141-3).
46
188
como hacia el exterior del pas, mediante dos reformas llevadas a cabo en 1923: la reforma
financiera, expresada en el estatuto del Banco de la Repblica (Ley 25) y la creacin de la
Superintendencia Bancaria (Ley 45), y la reforma fiscal, que incluye la organizacin del
presupuesto nacional (Ley 34), el recaudo y administracin de rentas (Ley 36) y la creacin
de la Contralora General de la Repblica (Ley 42)48. La Misin dej claro que el presupuesto
nacional como institucin democrtica debera reflejar el querer de los contribuyentes y su
disponibilidad a financiarlo (Avella Gmez, 2003, pg. 33).
La preocupacin primordial en ese momento, era darle solidez y estabilidad al
billete como el signo monetario que ms se estaba necesitando para el flujo
normal de la actividad econmica. El xito del billete se confunda con el xito
del mismo banco (Gmez Arrubla, 1983, pg. 50).
Flix Salazar, en su informe a la junta directiva del banco (Salazar J., 1924) sealaba
seis funciones bsicas que cumpli el banco en su primer ao de funcionamiento: 1) unificar
el numerario nacional; 2) sanear el medio circulante monetario; 3) dar elasticidad a ese
medio circulante; 4) procurar la estabilidad de los cambios internacionales; 5) servir de
factor en la nivelacin de la tasa de inters; y 6) servir de lazo de unin y de apoyo a los
dems establecimientos bancarios.
El objetivo central de la creacin del Banco de la Repblica era recuperar la confianza
en la moneda y afianzar el billete como medio de pago. La estrategia consisti en adoptar el
patrn oro, clsico y rgido, e imponer un encaje del 60% en oro como respaldo de los billetes
en circulacin, buscando as ofrecer garanta a los tenedores de billetes del banco (Gmez
Arrubla, 1983, pg. 56).
En 1923 se plante la necesidad de realizar dos operaciones previas que resultaban
indispensables antes de que entrara en operacin el Banco de la Repblica; la primera
consista en retirar de circulacin la mala moneda, la segunda era conseguir a los accionistas
que suscribieran el capital necesario. En la exposicin de motivos de la Ley 23 de 1923,
qued plasmada la preocupacin de cmo poner en circulacin nuevos billetes de forma
gradual, sin provocar inflacin monetaria; pero hacerlo lo suficientemente rpido para
compensar el retiro de documentos de crdito que circulaban como moneda. El reto
De esta forma se quera garantizar la estabilidad de las instituciones, que no se haba logrado con el
Cdigo Fiscal de 1912 ni con la Ley 7 de 1916, sobre presupuestos nacionales.
48
189
La primera enmienda a la Ley 25 de 1923 fue la Ley 17 de febrero 5 de 1925, que modific los Estatutos
del Banco en la composicin de la Junta Directiva, ahora: tres banqueros, tres hombres de negocios y un
representante del pblico en general. Contino el predominio de los bancos particulares en la Junta
Directiva.
49
190
Estado con entera franqueza y como mtodo fiscal, hasta 1908, y desde entonces
con disfraces jurdicos de distinto orden. 50
En el mismo documento sealan de draconiano y tirnico el cdigo de
Establecimientos bancarios. Consideraban que la regulacin y vigilancia bancaria supona
un cercenamiento de su libertad.51 Sin embargo, un suceso imprevisto, la suspensin de
pagos del Banco Lpez, aceler la puesta en marcha de la Ley y la apertura del Banco de la
Repblica, la cual estaba programada para enero de 1924 (Kemmerer, [26 de julio de 1923]
1994).
El Banco Lpez estuvo a punto de la suspensin de pagos a sus depositantes, lo que
habra generado la amenaza de pnico52 y hubiese sido un duro golpe sobre el ahorro en el
pas.
El gobierno reaccion rpidamente ante la situacin y convoco a las partes interesadas
a buscar soluciones:
Todo el da de ayer y gran parte de la noche deliberaron las Juntas, en palacio
y en el Banco Lpez, con el concurso eficacsimo de dos miembros de la Misin
de Consejeros financieros, los seores Lill y Fairchild, y al fin se lleg a una
solucin plenamente satisfactoria y que conjura todos los peligros.53
El Memorial al Congreso est fechado el 19 de junio de 1923 y est firmado por el gerente del Banco
Central, G. Gonzlez Lince, el Sub-gerente del Banco de Bogot, Vicente A. Vargas, el gerente del Banco
Hipotecario de Colombia, Jaime Holgun, y el gerente del banco Lpez, E. Lpez Pumarejo. Reproducido
en el peridico El Tiempo el mircoles 20 de junio de 1923, bajo el ttulo Los Bancos de la ciudad y la Misin
Financiera. Memorial al Congreso, pp. segunda.
51 Dentro de los opositores de los proyectos de Banco de Emisin y legislacin bancaria, se encontraban
Toms O. Eastman y Carlos E. Restrepo. En la Cmara de Representantes los principales defensores de las
reformas fiscales, econmicas y administrativas propuestas por la Misin fueron los liberales Jorge
Gartner, Lucas Caballero y Nemesio Camacho.
52 La insolvencia del Banco Lpez sera producto de rumores que aceleraron el retiro de fondos del banco
por parte de sus clientes y por dificultades y demora en el perfeccionamiento de un contrato relacionado
con el ferrocarril del Tolima-Huila-Caquet que implicaba un deuda del Departamento del Tolima con la
casa de Pedro A. Lpez y Ca., por cerca de $900.000 oro, que el Gobierno tom a su cargo para solucionar
el problema de insolvencia del Banco Lpez. El Tiempo, La actual situacin del Banco Lpez, lunes 16 de
julio de 1923, pgina primera. Es probable que la baja en los precios del caf, uno de sus negocios ms
importantes, haya sido otra de las razones que experiment esta casa comercial en la poca y que afectaron
indirectamente al Banco.
53 El Tiempo, Editorial: Queda solucionado todo peligro de crisis bancaria. Los arreglos del Gobierno con
el Banco Lpez, lunes 16 de julio de 1923, pgina primera. En esa edicin se publicaron los balances de
los Bancos Nacionales que funcionaban en Bogot: Banco Hipotecario de Colombia, Banco de Bogot,
Banco Central, Banco de Colombia y Banco Lpez.
50
191
La solucin consisti en la compra, por parte del Gobierno, del edificio donde
funcionaba el Banco Lpez, con un pacto de retroventa, por la suma de $750.000. El Edificio
sera destinado a las oficinas del Banco de la Repblica.
La campaa de la prensa para tranquilizar al pblico y la intervencin oportuna del
Gobierno llevaron la calma a todos los espritus54.
Estos hechos precipitaron la puesta en marcha de la Ley 25 de 1923, aprobada el 11 de
julio y publicada en el Diario Oficial el da 16 del mismo mes. El artculo 10 estableca la
conformacin de un Comit organizador del Banco de la Repblica compuesto por cinco
miembros: el Ministro del ramo, que ser el presidente natural, y cuatro miembros
designados por el presidente de la Repblica: dos banqueros nacionales, un banquero
internacional y un hombre de negocios o profesional. El mismo 16 de julio se procedi a
conformar el Comit. Por los bancos nacionales los integrantes fueron Flix Salazar y
Manuel Casabiancas, por los bancos extranjeros fueron Sam B. Koppel, Gerente del Banco
de Londres y Ro de la Plata, y como hombre de negocios Carlos A. Ureta. Como Secretario
del Comit fue nombrado Gustavo Michelsen. El Comit se instal bajo la presidencia de
Gabriel Posada, Ministro del Tesoro.
La Ley estableca que el comit no podra durar ms de 4 meses, en los cuales debera
disear los estatutos y nombrar al presidente del banco. La fecha estimada de apertura del
banco fue la primera quincena de noviembre.
El retiro masivo de depsitos del Banco Lpez continu hasta el martes 17 de julio, da
en que las directivas del banco tomaron la decisin de girar cerca de $265.000 a la Junta de
Conversin para que sta se encargar de pagar los depsitos de la Caja de Ahorros55, y
luego se procedi a suspender los pagos y cerrar definitivamente las puertas del Banco. El
cierre se precipit por culpa de una decisin desprevenida de un funcionario de la Tesorera
General de la Repblica, quien orden retirar fondos depositados en el Banco Lpez, para
El Tiempo, Editorial: Al margen de los sucesos, martes 17 de julio de 1923, pgina primera. es honroso
para esta ciudad que tantas veces se tacha de neurastnica y ligera, el que en una hora grave haya
conservado ntegramente el dominio de sus nervios y haya procedido guindose slo por la razn, con
gallarda serenidad.
55 Kemmerer seala que esta medida se acercaba a la ilegalidad, sin embrago, fue bien recibida en cuanto
defenda los intereses de los ms pobres, pues se entregaba el dinero a los ahorradores y se suspenda el
pago a otros acreedores; y al tiempo evitaba el desagrado del pblico frente al Banco (Kemmerer, [26 de
julio de 1923] 1994, pg. 125).
54
192
realizar giros ordinarios, una cifra inferior a $130.000 pesos que fue suficiente para generar
problemas de liquidez al banco56.
Pero ha sido baldo nuestro esfuerzo, y una vez ms se ha comprobado que no
es la razn lo que preside los actos humanos. El inters de los deudores del
banco estaba en no provocar la suspensin de pagos, y la han hecho inevitable57
El peridico La Repblica, el 16 de julio, acus al Ministro del Tesoro, Gabriel Posada
Villa, de ser el responsable de esos retiros aprovechndose de la informacin que los
directivos del Banco Lpez le haban suministrado58.
Fueron los pobres, los que con sus economas lo perdan todo, quienes dieron
ejemplo de serenidad y de buen juicio.
En cambio, los fuertes tenedores giraron recia y despiadadamente, la mayor
parte por conducto de otros Bancos, a donde llevaron sus cuentas59
El mircoles 18 de julio se empezaron a presentar rumores la posible quiebra del Banco
de Bogot, el pblico realiz retiros masivos de depsitos, Kemmerer seala que el banco
inici operaciones ese da con $800.000 pesos en sus bvedas y trmino el da con tan slo
$300.000 ([26 de julio de 1923] 1994, pgs. 127-8).
El peridico El Tiempo describi de la siguiente manera la situacin de histeria que se
estaba presentando:
se hizo sentir ayer un rumor insensato contra el ms antiguo y el ms prudente
de los bancos de la ciudad () Cul fue la causa de esos rumores? Vayan
ustedes a saberlo!
Pero no, las causas existen y son bien claras. Ayer los temores de las gentes
ligeras tuvieron dos motivos: las leyendas inocentes forjadas en unos cerebros
calenturientos, y los chismes malvolos de algunos despechados, que a un bajo
sentimiento de rencor o de envidia queran sacrificarlo todo. Y as se cometieron
El contrato del ferrocarril no se haba perfeccionado., por no estar concluidos los inventarios y avalos,
por lo cual el gobierno no poda desembolsar dineros.
57 El Tiempo, Editorial: Ante la crisis bancaria, mircoles 18 de julio de 1923, pgina primera.
58 El Ministro del Tesoro desminti tal situacin, y explic la forma en que el Gobierno ayudo al Banco. El
Tiempo, La actitud del Gobierno en la crisis del Banco Lpez, mircoles 18 de julio de 1923, pgina
primera.
59 El Tiempo, La suspensin de pagos ayer en el Banco Lpez, mircoles 18 de julio de 1923, pgina
primera.
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American Bank Note, los cuales se podran hacer llegar a Bogot y se contramarcaran como
billetes provisionales del Banco de la Repblica, mientras el banco fabricaba sus propios
billetes (Kemmerer, [26 de julio de 1923] 1994, pgs. 133-4). (Kemmerer, [24 de noviembre
de 1923] 1994, pg. 147).
Para ganar tiempo, Kemmerer hizo una propuesta audaz: decretar das cvicos el
viernes y el sbado, al cual podran acogerse los bancos. 62
El trabajo diligente e imparcial del Congreso y el Ejecutivo en las Sesiones
Especiales para estudiar las proyectos de la Comisin estuvo acompaado de
un espritu patritico que jams he visto igualado por otro pas en tiempos de
paz. Pareca que durante junio y julio los miembros del Congreso de ambos
partidos hubieran olvidado sus diferencias polticas, prejuicios y ambiciones
egostas con un fervor de servidores pblicos que es honroso para cualquier
pas (Kemmerer, [24 de noviembre de 1923] 1994, pg. 143).
La segunda accin que tena que realizarse con urgencia fue suscribir las acciones.
Cosa que haban adelantado ya el gobierno y los Bancos de Colombia, Bogot y Central
solicitando su admisin al sistema bancario, luego suscribieron sus acciones. La aprobacin
de los estatutos y el reglamento interno del Banco, que inclua definir la composicin de la
Junta Directiva, que nombrara al gerente, compuesta por nueve miembros: tres elegidos
por el gobierno, cuatro por los bancos nacionales, de los cuales dos debern ser banqueros
y dos profesionales u hombres de negocios, dos miembros elegidos por los bancos
extranjeros, uno banquero y orto profesional. Si los accionistas particulares llagasen a poseer
ms de $500.000 en acciones, podran nombrar un miembro de la Junta Directiva, con lo cual
sta llegara a diez miembros. Al establecerse la Junta Directiva el Comit organizador del
banco dej de existir. La Junta fue nombrada por un periodo que terminaba el 31 de
diciembre del mismo ao y el gerente fue Jos Joaqun Prez.
El 23 de julio de 1923 el Banco de la Repblica abri sus puertas, ste junto a la Junta
de Conversin pusieron a salvo a los establecimientos de crdito amenazados por el pnico
bancario. As iniciaba el editorial del peridico el Tiempo el lunes 23 de julio de 1923:
El Decreto No. 1032 de 18 de julio de 1923 declar das festivos el jueves y el sbado en honor al trabajo
realizado por las sesiones extraordinarias del Congreso de la Repblica.
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El Tiempo, Editorial: Los sucesos de ayer: El Banco de la Repblica, lunes 23 de julio de 1923, pgina
primera.
64 y desde entonces ha sido el nico pas de Suramrica del cual se puede afirmar que verdaderamente
est basado en el patrn oro (Kemmerer, [24 de noviembre de 1923] 1994, pg. 148).
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