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Export Promotion Agencies: What Works and What Doesnt

1. Introduction
Introduccin:
En 1985, en Bolivia, se gener la frase exporta o muere, ya que para
sobrevivir, el pas deba exportar sus productos. As, se crea INPEX (una
EPA), como parte de una reforma que pretenda reducir inflacin y generar
estabilidad macroeconmica.
La primera EPA se cre en Finlandia en 1919, bajo el auspicio del
International Trade Center (a joint UNCTAD-GATT multilateral organization).
En 1960, la eficiencia de las EPAs empez a ser cuestionada, ya que en los
pases en desarrollo haba fata de liderazgo fuerte, eran fundadas
inadecuadamente, contrataban staff burocrtico y no orientados al cliente, y
sufran con involucramiento del gobierno. Por esto, muchas instituciones en
desarrollo retiraron su soporte a las EPAs.
Se podra decir que la falla de las antiguas EPAs se debi a los regmenes de
sustitucin de importaciones que se viva en esos tiempos, ya que era difcil
ir en contra de un pensamiento anti comercio.
El objetivo de este texto es proveer asesoramiento sobre el impacto de las
EPAs de hoy en las exportaciones nacionales.
El objetivo de las EPAs es ayudar a los exportadores a encontrar mercados
para sus productos, as como proveer un mejor entendimiento de los
productos demandados en diferentes mercados de exportacin.
Las EPAs ofrecen cuatro categoras de servicios: 1) construccin de imagen
del pas; 2) servicios de soporte a las exportaciones; 3) marketing; 4)
investigacin de mercados y publicaciones.
La justificacin econmica para que los gobiernos se involucren en la
promocin de exportaciones radica en la teora de la informacin asimtrica
y otras fallas del mercado (incertidumbre al comerciar across fronteras, que
las empresas exportadoras privadas no proveen informacin de mercados
ya que esto beneficia a los competidores, etc).
La fundacin de EPAs pblicas se basa en que el beneficio social es mayor
que el costo social, si hay mayores externalidades positivas asociadas a
mayores exportaciones entre firmas, sectores o tiempo, y entre pases
exportadores.
La evidencia de los resultados de investigacin sugiere que en promedio, las
EPAs tienen una significancia estadsticamente positiva y gran impacto en
las exportaciones nacionales.
Las EPAs deben tener una mayor share of the executive board en el sector
privado, pero una gran share de su presupuesto debe ser financiado
pblicamente.

Las EPAs son ms efectivas cuando se enfocan en exportaciones no


tradicionales, o cuando se enfocan en un sector ancho (broad sector?) como
agricultura, manufactura, etc. Tambin debe enfocarse en firmas grandes,
las cuales pueden sacar ventaja de las EPAs, pero que an no son
exportadoras.
2. EPAs: What do we know so far?
Rose (2007) en una muestra de 22 pases exportadores (8 eran pases en
desarrollo) y 200 comerciantes potenciales, encontr que por cada
consulado en el exterior adicional, las exportaciones aumentaban entre 610%.
En pases como Estados Unidos, Canad y Austria, el uso de la EPAs es bajo.
Gencturk y Kotabe encontraron que exportadores experimentados se
beneficiaban ms de los programas del gobierno en trminos de
profitability, que los nuevos eportadores.
A pesar de las crticas sobre los programas existentes, los estudios estn de
acuerdo con el argumento de que las EPAs son una respuesta a una
necesidad genuina de pequeas y medianas empresas, y que estos pueden
ser cruciales para el xito exportador.
Algunos reportes argumentan que un consenso ha emergido con fuertes
puntos negativos de las EPAs en pases en desarrollo. Se notaron muchos
problemas como los poco entrenados trabajadores sin contacto con el
cliente en el sector privado, no se encontraban incentivos para proveer un
servicio de alta calidad en las dichas organizaciones pblicas, las agencias
fallaban, etc.
Otros reportes argumentan que el problema principal de las EPAs es la falta
de presupuesto, y que los ambientes de malas polticas podran ser
arreglados con EPAs con bastante presupuesto, como por ejemplo Korea,
China y Taiwan.
A pesar del fuerte criticismo, las EPAs no han sido abandonadas. El nmero
de agencias solventadas oir ek gobierno ha aumentado desde 1990. Se
podra decir que la falla de las antiguas EPAs se debi a los regmenes de
sustitucin de importaciones que se viva en esos tiempos, ya que era difcil
ir en contra de un pensamiento anti comercio.
Un estudio en Chile result en que mientras trade shows and trade missions
no afectaban la probabilidad de ser un exportador exitoso, un programa de
comits exportadores mostraba un impacto positivo importante. Dichos
comits estn compuestos por grupos de firmas con objetivos comunes en
negocios internacionales, las cuales cooperan en investigacin, marketing y
promocin.
Recomendaciones para agencias de promocin de exportacin: they should
be directed at firms with new products or who are entering new markets;
they should emphasize cost-sharing to ensure that programs are used only
by those truly dedicated to export; support should be given for a maximum
of 2-3 years so that it does not turn into a subsidy; programs should be

submitted to external evaluation; agencies work best when they are subject
to a mix of public and private management.
En contraste, la ITC (1998) o Boston Consulting (2004) sugieren que es ms
til enfocarse en frmas que ya son exportadores maduros.
La heterogeneidad del entorno, estructuras, polticas y su impacto son
temas muy importantes que se trataran en el resto del texto.
3. Survey of EPAs: summary statistics
EPA: Environmental Protection Agency
Se realiz una encuesta de 18 preguntas sobre la existencia de EPAS en
varios pases alrededor del mundo. De 116 pases 92 respondieron y 31
pases no tenan EPA nacional. Los paises fueron clasificados por regiones
geogrficas.
La encuesta consta de cinco partes:
-

Estructura institucional
Responsabilidades de la agencia
Estrategias seguidas
Recursos y gastos
Actividades y funciones.

Estructura institucional
10% de las agencias encuestadas son privadas y 5% son entidades privadas
conjuntas pblicas. El 62% son semiautnomas que reportan a un ministerio
y el 23% son subunidades de un ministerio (sujetas a las normas del
gobierno y a las escalas salariales).
73 agencias reportaron tener una junta ejecutiva y el 53% de estas eran del
sector privado.
80% de las agencias son o la nica agencia de promociones de las
exportaciones o son las ms importantes. Existen organizaciones paraguas
en la que todas las asociaciones del sector privado son miembros.
Responsabilidades
Se explor si las agencias a cargo de las actividades de promocin de
exportaciones se dedican solo a eso, o sino cual es el grado que tienen las
actividades de promocin de exportaciones en la agencia. Para las regiones
OCDE (organismo para la cooperacin y desarrollo econmico) y MENA
(middle east and north africa) la promocin de exportaciones es la prioridad,
mientras que en las regiones LAC (sur asia) y EEA (european economic
rea), solo el 50% de las agencias tienen la promocin de exportaciones
como prioridad.
Objetivos y estrategias
Principal objetivo de las agencias: aumentar las exportaciones totales
Otros:

promover las exportaciones no tradicionales


promover sectores de destinos
desarrollar clsteres industriales.

Se supo tambin que la mayora de agencias incluan la promocin de


exportaciones como una estrategia para un plan de desarrollo econmico
nacional.
Recursos y gastos
El presupuesto promedio de los EPAs encuestados es 11% del valor de
exportaciones de bienes y servicios. La regin con mayor presupuesto
promedio es ALC (amrica latina y caribe) con 17%.
La mayora de agencias obtuvieron ms del 75% de su presupuesto por
parte de la financiacin pblica. Tambin se obtuvo por parte de la
financiacin privada, venta de servicios y tambin de los donantes
multilaterales o bilaterales. La financiacin pblica es menos predominante
en America Latina y ms predominante en la EEA (european economic
rea).
Actividades y orientacin del cliente
Se consideraron 4 actividades fundamentales:
-

creacin de la imagen del pas


servicios de apoyo a las exportaciones
comercializacin
investigacin de mercado y publicaciones

Se gasta ms normalmente en marketing, estudios de mercado y


publicaciones
En cuanto a orientacin al cliente, los datos cubren el porcentaje de gastos
invertidos de grandes empresas sobre pequeas y medianas y se
establecieron frente a exportadores nuevos y ocasionales. Una parte muy
pequea del gasto total se destina a las grandes empresas, mientras que
una proporcin relativamente grande se gasta en los exportadores
establecidos. Por esto, el foco de todas las agencias est en pequeas o
medianas empresas que son exportadores establecidos.
Casi la mayora de las agencias tienen oficinas en el extranjero. Las
agencias de promocin de exportaciones de Europa occidental gastan una
mayor parte de su presupuesto en las oficinas del extranjero.
4. El marco emprico
Objetivo: separar los efectos de los EPAs, su estructura / responsabilidades /
estrategias / recursos / actividades en las exportaciones ... para entender lo
que funciona / lo que no.
Primer paso: Para explorar correlaciones entre los presupuestos y las
exportaciones la Fig 9 muestra correlacin positiva; tambin muestra el
valor predicho obtenido de la regresin local ponderada, proporcionando
cierta prima-facie evidencia de bajo rendimiento, en trminos de
exportaciones per cpita en relacin con sus presupuestos. Ej., Ruanda, se
esperara mucho mayor nivel de exportaciones, dado el presupuesto de su

EPA (baja performance), se esperara lo contrario de la agencia irlandesa


(sobre-performance).
La curva se aplana a niveles altos de presupuestos, correspondientes a los
pases desarrollados.
Problemas con la correlacin. 1 ) La muestra podra estar sesgada, pues se
restringe a las agencias con contacto local, que respondieron a la encuesta.
2) Otros factores podran estar correlacionadas con las exportaciones y los
presupuestos de la EPA, que tambin dar lugar a correlaciones espurias
entre las dos variables de inters. 3 ) La direccin de la causalidad podra ir
de las exportaciones a los presupuestos de la EPA, pues pases con mayores
exportaciones podran tender a ofrecer ms generosa financiacin a sus
EPAs que otros pases.
Una ecuacin de seleccin (Heckman) explica por qu algunos pases no
fueron encuestados o agencias no respondieron. Los pases ms pobres /
ms pequeos = difcil obtener informacin / reponder encuesta. As PIB son
parte de la ecuacin. Ayuda per cpita parece importante, ya que las
agencias son financiadas por los donantes.
La ecuacin que explica la variable Z * c, capturando la probabilidad de
responder la encuesta en el pas C, es:
Z * c = E 'xc + ec

Z c = 1 si Z * c> 0/0 en caso contrario

Donde E es un vector de parmetros, xc es una matriz de variables


independientes que determinan la probabilidad de que la EPA en el pas c
respondi la encuesta. Este ltimo incluye las variables que explican las
exportaciones, y variables``dummies identificando a pases de frica, LA,
OECD.
Las variables consideradas: PIB x cpita, ndice de restriccin del comercio
impuestas a las importaciones / exportaciones, la volatilidad del tipo de
cambio, los das que se tarda en culminar los tramites de las exportaciones,
normas de comercio regional o mundial. Tambin variables de
infraestructura, ndice x calidad institucional. Sin embargo no es
estadsticamente significativo. A veces faltan datos, a veces no se reportan
ciertas especificaciones.
Sin embargo, esto podra ser un problema, se ofrecen 2 alternativas. 1) Se
estima une efecto de regresin en el tratamiento usando como
instrumentos el Log per cpita y dummies regionales. Controlamos as
por un sencillo sesgo de seleccin. Desafortunadamente, no podemos
estimar los efectos de las diferentes modalidades de la EPA en este marco.
2) Para hacer frente a la posibilidad de causalidad inversa, evaluamos los
presupuestos de la EPA con la edad que las agencias (en general, cuanto
ms edad tenga el organismo ms grande el presupuesto / ms
conocedores e influyentes los miembros del staff para decidir sobre el
presupuesto). Esto no est alineado con las Exportaciones per cpita, por lo
que es un instrumento vlido en la ecuacin.
La ecuacin bsica de exportacin es:

ln(Exp/pop)c = 0 + 1ln(Bud/pop)c + 2ln(GDP/pop)c + 3ln(T)c +


4ln(MA)c + 5ln(V ol)c + 6lnRegc + 7lnF&Rc + DummiesR + ec
(2)
s parmetros a ser estimados.
Exp/popc exportaciones per cpita en el pas c,
Bud/popc el presupuesto del EPA per capita en el pas c.
GDP/popc PBI (GDP) per capita medido como el promedio del periodo 20002004 en USD del 2005, info obtenida por el World Banks World
Development Indicators (WDI).
Tc es el ndice de restriccin del comercio impuesta por pas c en las
importaciones desde el resto del mundo.
(MA)c es el ndice de l restricciones de acceso al mercado impuestas por el
resto del mundo en las exportaciones del pas c , Kee , Nicita y Olarreaga
(2006 ) .
V olc es la volatilidad del tipo de cambio en el pas c , medida por el
coeficiente de variacin del tipo de cambio de USD a moneda local, durante
el perodo 2000-2004, obtenida del WDI .
Regc es el nmero de das que se necesita para cumplir con las
regulaciones de exportacin / procedimientos, de Djankov , Freund y Pham
( 2006 ) .
-----F&Rc is the geography-determined trade to GDP ratio provided in
Frankel and Romer (1999), which was estimated using a trade gravity
framework where only geographic variables were used as explanatory
variables of bilateral trade flows. ----DummiesR son variables ficticias regionales, ec es el error estndar de
ruido blanco (White noise) .
En las pruebas de lo que funciona / lo que no funciona en las modalidades
de la EPA, aadimos a (2) las variables analizadas en la seccin 3.
Ecuaciones 1 y 2 se estiman con FIML (full info maximun likelihood =
informacin completa mxima probabilidad) . FIML es ms eficiente que el
enfoque 2 pasos (LIML) , especialmente en presencia de altos niveles de
correlacin entre las variables explicativas de la seleccin y ecuaciones
principales (ambas exclusiones restrictivas que nosotros impusimos, son
ayuda per cpita y el logaritmo del PIB).
5. Results
El presupuesto de la EPA tiene un efecto positivo y estadsticamente
significativo en las exportaciones.

La presencia de un consulado o embajada involucrada en la promocin de


exportaciones conduce a un aumento del 6 al 10 por ciento de las
exportaciones.
Las restricciones en el rgimen de importaciones en un pas exportador no
parecen afectar a los resultados de las exportaciones. Sin embargo, las
restricciones que enfrentan los exportadores en el resto del mundo reducen
fuertemente las exportaciones.
La volatilidad del tipo de cambio tambin tiene un impacto negativo en las
exportaciones.
El nmero de das necesarios para cumplir con la regulacin de las
exportaciones en el pas exportador tiene un impacto negativo, pero
generalmente insignificante de las exportaciones.
EPAs antiguas tienden a tener mayores presupuestos. Por otra parte, el
nmero de aos transcurridos desde la EPA fue creado no es un
determinante significativo de las exportaciones per cpita. Una posible
explicacin de esto es que los pases que exportan grandes cantidades
tienden a tener mayor presupuesto de la EPA. Un adicional de $ 1 de
presupuesto de la EPA genera alrededor de $ 40 de adicional en las
exportaciones.
5.1 Heterogeneity across regions and levels of income
En cuanto a la regin de la heterogeneidad, EEA (Europa), LAC (Amrica
Latina y Caribe), y SSA son las regiones en las que los presupuestos de
promocin de las exportaciones parecen tener el mayor impacto en las
exportaciones.
Al bajo nivel de desarrollo, el efecto de los gastos de la EPA sobre las
exportaciones puede ser negativo, pero esto aumenta rpidamente con el
nivel de ingresos.
La correlacin del PIB per cpita con el registro de las exportaciones per
cpita aumenta montonamente con el ingreso per cpita. Es decir pases
ms ricos (con mejores instituciones) tienden a tener acuerdos de
asociacin econmica ms eficaces. As presupuestos pequeos pueden ser
suficientes en los pases ricos, pero no pueden proporcionar una
herramienta eficaz para promover las exportaciones de los pases pobres.
5.2 What works, what doesnt?
Las exportaciones aumentan con la participacin en la EPA del sector
privado. Pero las exportaciones tambin aumentan con el porcentaje de
financiacin EPA procedente del sector pblico. Esto sugiere que las
agencias que estn dirigidas por el sector privado, pero que tienen

financiacin pblica son los mejores intrpretes. Despus de todo, la razn


fundamental para la promocin de exportaciones es aproximadamente
externalidades, y puede ser difcil para recaudar fondos del sector privado
cuando los beneficios son difusos.
La dispersin de los organismos dedicados a la promocin de las
exportaciones de un pas perjudica las exportaciones. Un nico y fuerte EPA
parece ser el ms eficaz.
Las exportaciones tambin son ms altas cuando la estrategia de la agencia
es centrarse en las exportaciones no tradicionales o tiene algn
componente especfico del sector, en lugar de centrarse en las
exportaciones totales.
Las exportaciones aumentan con la proporcin del presupuesto gastado en
grandes clientes y disminuye con el porcentaje del presupuesto dedicado a
los exportadores establecidos, lo cual sugiere que la atencin debe
centrarse en las grandes empresas (que tienen el potencial para exportar),
pero an no estn exportando.
La utilizacin de las representaciones de la oficina de la EPA en el extranjero
tiene un efecto positivo y estadsticamente significativo en
pases
desarrollados, pero un impacto negativo y estadsticamente significativo en
pases en desarrollo. As, la evidencia ofrece poco apoyo para la financiacin
de las oficinas de extranjeros por acuerdos de asociacin econmica en los
pases en desarrollo, y sugiere que puede haber lecciones que pueden
extraerse de la utilizacin de oficinas en el extranjero por los acuerdos de
asociacin econmica de los pases desarrollados.
6. Conclusion Remarks
Los EPAS en los pases en desarrollo no fueron eficaces porque carecan de
un liderazgo fuerte, tenan una financiacin inadecuada, eran demasiado
burocrticos y no estaban orientados al cliente, con la participacin del
gobierno. Por otra parte, tambin tuvieron que superar fuertes sesgos anticomerciales para ser eficaz.
Durante la ltima dcada, la estructura y las actividades de los EPAS
cambiaron. Adems, las polticas comerciales se volvieron ms orientadas a
la exportacin. Nuestras estimaciones sugieren que las EPAS de hoy son
eficaces en trminos de tener un impacto en las exportaciones nacionales.
En promedio, las exportaciones aumentan con presupuestos EPAS, a pesar
de que nuestras estimaciones sugieren que en niveles alrededor de 1 $ por
habitante la eficiencia marginal puede llegar a ser negativo.
Una privatizacin completa de los acuerdos de asociacin econmica no
parece funcionar. Una nica y fuerte EPA debe preferirse a la proliferacin
de agencias dentro de los pases. Los EPA deberan centrarse en las
exportaciones no tradicionales o tener alguna orientacin general del

sector, en lugar de tratar de promover las exportaciones totales. Tambin


deben centrarse en las grandes empresas que an no son exportadoras, en
vez de las pequeas empresas y exportadores ya establecidos. Tambin las
oficinas de la EPA en el exterior tienen un efecto positivo sobre las
exportaciones en la muestra completa, pero un impacto negativo en la submuestra para los pases en desarrollo, lo que sugiere que las agencias en los
pases en desarrollo deberan centrarse en actividades de tierra y aprender
de la experiencia de los pases desarrollados con las representaciones de la
oficina de la EPA en el extranjero.
Regresiones entre pases no pueden capturar plenamente la heterogeneidad
de los entornos de polticas y estructuras institucionales en los que las
agencias operan, sin el funcionamiento de grados de libertad.
Los medios grandes "ganancias" a los gastos de la EPA no proporcionan una
justificacin para esos presupuestos por motivos de bienestar, ya que
necesitar un poco de medicin de las externalidades y los beneficios netos
asociados a la promocin de las exportaciones. Por otra parte, los
rendimientos ms grandes se pueden obtener al invertir esos recursos en la
mejora del clima de negocios en general (in- fraestructura, la educacin,
etc.).
Por ltimo, la evidencia de los rendimientos decrecientes a escala en los
presupuestos de la EPA, y los rendimientos marginales negativos por encima
de ciertos niveles, sugiere que lo pequeo (pero no muy pequeo) es bueno
cuando se trata de acuerdos de asociacin econmica.