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Mai 2016

GOUVERNER
POUR
RFORMER :
LMENTS DE
MTHODE

Erwan LE NOAN
Matthieu MONTJOTIN

www.fondapol.org

GOUVERNER
POUR RFORMER :
LMENTS DE MTHODE
Erwan LE NOAN
Matthieu MONTJOTIN

La Fondation pour linnovation politique


est un think tank libral, progressiste et europen.
Prsident: Nicolas Bazire
Vice Prsident: Grgoire Chertok
Directeur gnral: Dominique Reyni
Prsidente du Conseil scientifique et dvaluation: Laurence Parisot
La Fondation pour linnovation politique publie la prsente note
dans le cadre de ses travaux sur la croissance.

FONDATION POUR LINNOVATION POLITIQUE


Un think tank libral, progressiste et europen

La Fondation pour linnovation politique offre un espace indpendant


dexpertise, de rflexion et dchange tourn vers la production et la diffusion
dides et de propositions. Elle contribue au pluralisme de la pense et au
renouvellement du dbat public dans une perspective librale, progressiste
et europenne. Dans ses travaux, la Fondation privilgie quatre enjeux: la
croissance conomique, lcologie, les valeurs et le numrique.
Le site www.fondapol.org met disposition du public la totalit de ses
travaux. Sa nouvelle plateforme Data.fondapol rend accessibles et
utilisables par tous les donnes collectes lors de ses diffrentes enqutes et
en plusieurs langues, lorsquil sagit denqutes internationales.
Par ailleurs, notre mdia Trop Libre offre un regard quotidien critique
sur lactualit et la vie des ides. Trop Libre propose galement une
importante veille ddie aux effets de la rvolution numrique sur les
pratiques politiques, conomiques et sociales dans sa rubrique Renaissance
numrique.
La Fondation pour linnovation politique est reconnue dutilit publique.
Elle est indpendante et nest subventionne par aucun parti politique.
Ses ressources sont publiques et prives. Le soutien des entreprises et des
particuliers est essentiel au dveloppement de ses activits.

RSUM

Depuis quarante ans, la France dcroche. Chmage record, croissance atone,


productivit stagnante, dette qui explose et ingalits en hausse ds lcole, les
symptmes sont connus de tous. Les solutions non plus ne font pas mystre:
la France a besoin de rformes structurelles pour enrayer son dclin. Les
rapports dexperts, la littrature conomique, les exemples de nos voisins de
lOCDE convergent tous et unanimement dans ce sens. Alors pourquoi notre
pays peine-t-il tant se rformer? Une rponse rside vraisemblablement
dans la mthode.
Les rformes ont chou cause de labsence de vritable mthode pour les
conduire. La France a assez rflchi au quoi, elle doit passer dsormais au
comment (et elle ne le pourra que si elle parvient dessiner le pourquoi).
La rforme na rien de magique. Elle relve dun travail technique et
stratgique en amont des lections. Seuls les dirigeants politiques ayant
obtenu un mandat clair grce un travail de pdagogie et dexpertise
pourront mener bien les rformes. Seuls ceux qui ont travaill et rflchi
la manire de les raliser concrtement, en pratique, russiront leurs mandats.

GOUVERNER
POUR RFORMER :
LMENTS DE MTHODE

Erwan LE NOAN
Consultant en stratgie,
membre du Conseil scientifique et d'valuation de la Fondation pour linnovation politique

Matthieu MONTJOTIN
tudiant HEC et Sciences Po

INTRODUCTION

We all know what to do but we dont know how to get reelected once we
have done it
Jean-Claude Juncker, The Economist, 15 mars 2007
Au dbut de lanne 2016, le gouvernement de Manuel Valls a tent de
rformer le march du travail, mais lopposition de la part dune grande
partie de la gauche la loi El Khomri a t si brutale quil a rapidement
recul et vid de sa substance un texte que tout le monde attendait. Pourtant,
son contenu ntait pas si rvolutionnaire que a pour qui a lu les rapports
dexperts accumuls depuis vingt ans: Pbereau en 2005, Attali en 2008,
Gallois en 2012, Pisani-Ferry en 2014 Pour ceux qui nont pas eu
loccasion de les ouvrir, les exemples ltranger, chez nos voisins, indiquent
les voies suivre. Bien sr, comparaison nest pas raison, mais si nombre de
pays suivent des voies similaires avec des rsultats positifs, cela mrite quand
mme quon examine ces rformes dun peu plus prs.

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Le constat est donc connu: depuis quarante ans, lconomie franaise


dcroche, et plus encore depuis le dbut des annes 2000. Les symptmes
sont bien identifis: croissance atone, productivit en berne, chmage en
hausse continue, explosion des dpenses publiques, dclin des exportations
et de lindustrie, envole des prlvements obligatoires avec des rsultats trs
modestes, hausse des ingalits ds lcole1.
Les solutions ne font pourtant pas mystre, la France a besoin de rformes
structurelles pour atteindre les objectifs fixs par la commission Attali dans
son rapport de 2008: court terme, le dsendettement et lemploi; long
terme, lducation et la gestion des grands leviers de croissance (innovation,
environnement)2. Ces rformes sappuient sur de nombreux leviers:
la dpense publique, les marchs du travail, des produits et des services,
la fiscalit, les mcanismes de redistribution, ainsi que lducation et la
formation.
Les lecteurs ont mme demand de telles rformes structurelles en votant,
en 2007, pour un programme qui affichait sa volont de rupture. Face
limmobilisme de Franois Hollande et aux tentatives infructueuses de
rformes du couple Valls-Macron, les Franais sont plus que jamais avides
de changement, de mouvement. Les sondages le rappellent tous les jours. Par
quelle aberration vivons-nous dans un pays qui sait quil doit se rformer,
qui rclame dailleurs des rformes mais qui ne bouge pas? Lune des
rponses se trouve probablement dans la mthode de la rforme.
Alors que les candidats llection prsidentielle se mettent en ordre de
marche, ils sont tous confronts la mme question: pourquoi navezvous pas fait avant ce que vous promettez, lorsque vous tiez plus ou moins
directement au pouvoir? Et lapproche des chances lectorales de 2017,
les programmes risquent de ressembler de nouvelles listes de promesses si
les candidats ne parviennent pas convaincre les lecteurs de leur crdibilit.
Et celle-ci passe prcisment par leur capacit rformer.
Les rformes ont chou en France cause dune dficience de mthode
dans la faon de les laborer et de les conduire, et lon a trop rapidement
conclu que la France tait irrformable. Il est temps de cesser de se torturer
sur le quoi pour enfin parler rellement du comment. Cette rflexion est
structurelle, mais elle fait pourtant trop dfaut au dbat politique actuel. Elle
nest toutefois pas la seule importante ni la seule manquer: les candidats
1. Voir notamment Philippe Aghion, Gilbert Cette et lie Cohen, Changer de modle. De nouvelles ides pour une
nouvelle croissance, Odile Jacob, 2014.
2. Commission pour la libration de la croissance franaise prside par Jacques Attali, Une ambition pour 10
ans, La Documentation franaise, 2010.

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llection prsidentielle devraient travailler dfinir un projet, un discours


sur le pourquoi qui porte une vision sur lavenir de notre pays, sur notre
destin collectif. ce jour, leurs propositions, accumulation darbitrages
techniques, tiennent lieu de programme, pas de projet ni de mthode.
Lenjeu est essentiel. Si le candidat lu en 2017 na pas prpar ses rformes
et choue dans son mandat, la voie sera ouverte pour llection dun
responsable populiste qui prcipiterait la France vers le chaos conomique
et social.

Lactualit semble donner raison aux pessimistes: pour rformer, il faut


faire une croix sur son avenir politique. Certains candidats en font mme un
argument de campagne: ils rformeront car ils ne feront quun seul mandat.
Pourtant, rformer peut aussi tre gage de succs et de rlection!

Rformer nest pas un suicide politique


en croire la lecture de la presse et les commentaires politiques, il existerait
une contradiction fondamentale entre les rformes et la rlection des
responsables politiques qui les portent: trop inquiets dassurer la poursuite
de leurs mandats, les lus se dcourageraient devant laudace ou, linverse,
les fougueux rformateurs seraient condamns la dgringolade sondagire
et lchec lectoral invitable. Dans les mmoires politiques, notamment
droite, lchec du plan Jupp de 1995 a profondment marqu, conduisant
la droute de la dissolution de 1997. tel point que la rlection de
dirigeants politiques ayant engag des rformes structurelles est aujourdhui
considre comme un fait politique exceptionnel: la fin de son mandat,
un vrai rformateur serait condamn tre battu coup sr aux lections!
Rien nest moins sr.

Gouverner pour rformer : lments de mthode

LA RFORME, SEUL MOYEN POUR TRE RLU AUJOURDHUI

Rformer conduit prendre un risque politique et lectoral important


Les rformes structurelles sont souvent associes des mots renvoyant au
courage ou au sacrifice, limage de lexpression churchillienne du sang
et des larmes qui revient rgulirement dans le dbat public. Rformer
serait une forme de suicide politique. Les intrts des hommes politiques,
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qui seraient obnubils par leur rlection, et ceux du pays divergeraient tant
quon en appelle mme de plus en plus un septennat non renouvelable, en
esprant ainsi les forcer saligner.
Cette hypothse, plutt pessimiste, sappuie sur le constat de la nonconcordance du temps de la rforme et du temps politique. En pratique, cela
signifie que les gains de la rforme napparaissent qu moyen ou long terme
tandis que ses cots sont visibles court terme3, car la mise en uvre de
rformes structurelles remet ncessairement en cause des situations acquises
et dstabilise des insiders4, lesquels dfendent lgitimement le statu quo
qui leur est favorable. Une rforme du march du travail, par exemple, ne
produit pas immdiatement de rsultats, tandis que les salaris peuvent subir
de faon directe et soudaine une modification de leur situation, et lesprance
dun gain futur, mme sil est avr dans la littrature conomique et travers
le monde, peut avoir de la peine les convaincre. Du fait de ce dcalage
temporel, auquel il faut ajouter lincertitude des gains esprs, la rforme est
un exercice prilleux: le pouvoir politique peut ne pas vouloir assumer le
cot subi par les victimes des rformes surtout sil craint de ne plus tre en
place quand ses efforts produiront leurs effets.
Nombreux sont les rformateurs qui nont pas t rlus. Le plus clbre
est Gerhard Schrder, artisan des rformes Hartz, en partie lorigine de
la bonne sant conomique allemande, qui na pas t reconduit pour un
troisime mandat en 2005. En 2002, aux Pays-Bas, les travaillistes, mens
par Ad Melkert, ont t schement battus alors que les rformes menes par
la mme majorit depuis 1994 (gouvernement de Wim Kok) sont prsent
largement reconnues. Viktor Klima, chancelier fdral dAutriche jusquen
1999 et porteur de rformes structurelles majeures, a aussi connu un sort
similaire.

mais maintenir le statu quo, amne souvent mieux perdre


Pour autant, la stratgie inverse nest pas vrifie: les leaders qui ne
rforment pas ne sont pas assurs dtre rlus. Franois Hollande, qui ne
restera peut-tre pas un symbole de rformisme aigu des dernires dcennies,
est ainsi crdit dbut 2016 dune cote dopinion parmi les plus faibles pour
un prsident en exercice. Pire encore, labsence de rformes et latonie dun
dirigeant politique peuvent conduire un trs fort mcontentement des
citoyens, qui ne manqueront pas de lexprimer aux lections. Ainsi linaction
3. Voir Allan Drazen, Political Economy in Macroeconomics, Princeton University Press, Princeton, 2010.
4. Allan Drazen et Marcela Eslava, Electoral manipulation via voter-friendly spending: theory and evidence,
Journal of Development Economics, vol. 92, no 1, mai 2010, p.39-52.

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des diffrents gouvernements Berlusconi au cours des deux dernires


dcennies a cr une trs forte dfiance chez les Italiens, provoquant une
instabilit politique indite et lexplosion des partis populistes, ce qui a
pouss le prsident Giorgio Napolitano nommer un technicien, Mario
Monti, prsident du Conseil.

Prtendre que la rforme compromet toute chance de rlection est pourtant


une affirmation la fois rductrice et empiriquement fausse: les exemples
abondent de responsables politiques rformateurs qui ont t rlus, certains
triomphalement. Au Royaume-Uni, en mai 2015, David Cameron a t
rlu avec plus de voix quen 2010 aprs avoir supprim 400000 postes de
fonctionnaires, divis de moiti les dficits et libralis le march du travail
et, avant lui, Margaret Thatcher avait permis aux conservateurs de gouverner
la Grande-Bretagne de 1979 1997. En Australie, John Howard a t rlu
trois fois entre 1998 et 2007 aprs avoir mis en place des rformes majeures
dans son pays. En Islande, Dav Oddsson a lui aussi t reconduit trois fois
entre 1991 et 2004 aprs avoir ramen les comptes publics lquilibre. La
liste des dirigeants rlus au terme de leur mandat est longue et pourrait tre
facilement complte: Lars Lkke Rasmussen au Danemark, en 1998; Guy
Verhofstadt en Belgique, en 2003
Des tudes conomiques ont t ralises pour valuer plus prcisment
cette probabilit de succs lectoral des rformateurs. Marco Buti, directeur
gnral des affaires conomiques de la Commission europenne, dans
un article cocrit pour la revue Economic Policy en 2010, a ainsi analys
statistiquement la corrlation entre la mise en place de rformes librales
(pro-market) et les chances de rlection5. Au total, vingt et un pays de
lOCDE sont passs au crible entre 1985 et 2003, recouvrant 339 lections,
pour construire un indicateur synthtique de rforme (un score attribu
la rforme) qui est ensuite associ la rlection ou non de la majorit
politique. Les rsultats de cette tude indiquent que les gouvernements
rformateurs, tout comme ceux qui ne le sont pas, ont une probabilit de
rlection lgrement suprieure 50%. Plus encore, dans une actualisation
de leurs travaux en 2014, les auteurs ont intgr leur analyse dans le contexte
de crise conomique et montr que les lecteurs tendent rcompenser
les gouvernements rformistes dans certains cas, en particulier quand ils

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Statistiquement, les rformes ne compromettent pas les chances de


rlection

5. Marco Buti, Alessandro Turrini, Paul Van den Noord et Pietro Biroli, Reforms and re-elections in OECD
countries, Economic Policy, vol. 25, no 61, janvier 2010, p.61-116.

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bnficient dun systme de protection sociale efficace, qui les protge des
difficults sociales et quand un march financier efficient permet de rpartir
les gains des rformes structurelles et de rduire les cots court terme6.
Lhypothse selon laquelle rformer empcherait la rlection est donc
clairement rejete statistiquement.
Les travaux conomiques montrent par ailleurs que limpact des rformes
sur les chances de rlection varie selon leur nature. Ainsi, les rformes
touchant lassurance-chmage et la pression fiscale se rvlent bnfiques
sur le plan lectoral. En contrepoint, les rformes modifiant la protection de
lemploi, le march des produits ou les pensions de retraite semblent rduire
les chances de rlection. Cependant, pris globalement, les diffrents types de
rforme squilibrent et naffectent pas les chances de rlection7.

Conclusion
Rformer nest pas synonyme de suicide politique. Certes, des gouvernants
rformateurs ont t battus tout comme de nombreux rois fainants,
mais certains rformateurs tenaces et courageux ont, au contraire, t
largement rlus.

Briser les mythes de la France irrformable


Le statu quo franais nest pas un succs lectoral
Depuis trente ans, la France na pas su mettre en place les rformes structurelles
qui sont pourtant connues depuis longtemps; les courbes de lvolution du
chmage et de la dette publique sont l pour le rappeler. Les rapports se sont
accumuls, produits par des experts nationaux (rapports Camdessus, Attali,
Pbereau), des administrations (Cour des comptes, ministre des Finances,
etc.) ou des organismes internationaux (dont lOCDE); leur rptition dans
le temps suffit montrer labsence de rformes structurelles suffisantes.
Johnny Munkhammar, spcialiste dconomie politique, dcrit mme la
France comme le pays de lOCDE qui a t le plus rticent la rforme8.
Depuis 1978, aucune majorit politique na t reconduite au pouvoir. Sauf
considrer llection de Jacques Chirac en 1995, dans la ligne du mandat

6. Marco Buti, Alessandro Turrini et Paul Van den Noord, Reform and be re-elected: evidence from the postcrisis period, voxeu.org, 4 juillet 2014 (http://voxeu.org/article/reform-and-be-re-elected).
7. Marco Buti, Alessandro Turrini, Paul Van den Noord et Pietro Biroli, art. cit.
8. Johnny Mukhammar, The Guide to Reform. How Policymakers Can Pursue Real Change, Achieve Great Results
and Win Re-Election, Timbro, 2007.

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ddouard Balladur, et celle de Nicolas Sarkozy en 2007, dans la ligne du


dernier quinquennat de Jacques Chirac, chaque lection a t loccasion dun
changement de majorit. Jamais un dirigeant politique na t reconduit
clairement pour un mandat. Ce balancier incessant entre droite et gauche,
fait exceptionnel parmi les pays de lOCDE, est la preuve que le statu quo
na jamais t payant lectoralement en France. certains gards, il est
mme certain que cette incapacit changer et se rformer explique une
grande partie de la colre qui gronde parmi les lecteurs.

La France est souvent dcrite comme un pays ne se transformant que par des
ruptures: 1789, 1830, 1848, 1945, 1958 en seraient les dates les principales9.
en croire certaines analyses, avec un tel pass, le pays serait condamn
stagner avant un prochain soubresaut. Il ne saurait changer que dans la
rvolution brutale. Ses grandes lois ne sauraient tre adoptes que dans des
luttes, presque mythiques: 1905, le Front populaire, la Libration, etc.
La France a pourtant connu des rformes plus discrtes mais non moins
dterminantes pour son histoire. Linstauration de la Rpublique dans les
annes 1870, lcole de Jules Ferry ou les grandes lois sur les liberts de
la fin du XIXe sicle (droit de runion, libert de la presse, des syndicats,
des associations), autant de rformes qui ont t le fruit de rflexions, de
ngociations entre les diffrentes forces politiques et non de pressions de la rue
ou dvnements exognes10. Plus rcemment encore, labolition de la peine
de mort, les privatisations et libralisations successives (de Pierre Brgovoy
en 1984 Jacques Chirac en 1986, ou Lionel Jospin sous la cohabitation
de 1997 2002), la rduction des effectifs dans la fonction publique sous
Nicolas Sarkozy ont montr que le pays pouvait changer sans violence ni
brutalit. Des oppositions se font entendre, mais le pays sait voluer.
La succession dchecs de rformes antrieures dans un domaine prcis ne
signifie pas non plus limpossibilit de le rformer. Les checs du contrat
dinsertion professionnelle (CIP) en 1994 et du contrat premire embauche
(CPE) en 2006 ont ainsi permis de faire avancer le dbat public sur la
situation du march du travail pour les jeunes et prsagent donc de russites
futures. On observe dailleurs dans les pays de lOCDE que la rptition
de tentatives infructueuses est un moyen de poser les bases des rformes
venir: ces essais suscitent le dbat, font prendre conscience des enjeux

Gouverner pour rformer : lments de mthode

La France sait aussi se rformer sereinement

9. Serge Federbusch, Franais, prts pour votre prochaine rvolution? La France doit-elle toujours seffondrer
avant de se rformer?, Ixelle ditions, 2014.
10. Pierre et Sylvie Guillaume, Rformes et rformismes dans la France contemporaine, Armand Colin, 2012.

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et facilitent les rformes futures. En Sude, par exemple, la rforme de


lassurance maladie de 2003 est arrive aprs plus de dix ans dchecs. En
Italie, la rforme des retraites de 1994 sinscrivait dans la ligne de quelques
tentatives avortes11. Ces exemples montrent que la rforme ltranger ne
doit ainsi pas tre non plus idalise.

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Les Franais ont un apptit indit pour la rforme


Bien que les enqutes dopinion puissent apparatre parfois en partie
contradictoire dbut 2016, les sondages indiquent ainsi que les Franais
sont la fois en faveur dune rforme du march du travail mais galement
oppos celle propose par le gouvernement de Manuel Valls, les Franais
semblent plus enclins que jamais rformer en profondeur leur systme
conomique et social. Cette attente est nourrie par la dichotomie entre le
niveau de confiance lev en leurs capacits personnelles, loptimisme dans
la perception de leur situation individuelle et le regard plus pessimiste quils
portent sur les structures conomiques, politiques et sociales de leur pays12.
Ainsi, en janvier 2016, 73% des Franais taient pessimistes quand lavenir
de la situation conomique franaise et seuls 19% dentre eux accordaient
leur confiance au gouvernement dans la lutte contre le chmage13.
Lvolution des tats desprit en faveur dune socit plus entrepreneuriale
semble marque: dans le classement du Global Entrepreneurship Monitor
de 2014, la France affiche des intentions entrepreneuriales14 parmi les plus
hautes dEurope, loin devant celles des tats-Unis ou du Canada15. Ceci
indique un bouleversement, car la France se situait parmi les dernires places
du classement dix ans plus tt.
Les rformes demandes sont, pour leur part, clairement orientes en faveur
du march. En janvier 2016, 54% des Franais appelaient une acclration
des rformes16, allant notamment dans le sens des points suivants:
un allgement des normes et des rgles qui encadrent lactivit conomique,
par exemple en matire de droit du travail, dimpt ou denvironnement
(77% des Franais) et une libralisation de lactivit conomique (60% des
Franais)17;
11. William Tompson, Lconomie politique de la rforme. Retraites, emplois et drglementation dans dix pays
de lOCDE, OCDE, 2010, p.225-245 (www.oecd.org/fr/sites/reussirlareforme/46252889.pdf).
12. Robin Rivaton, La France est prte. Nous avons dj chang, Les Belles Lettres, 2014.
13. Sondage Ltat desprit des Franais Vague 34, Ifop et Dimanche Ouest-France, janvier 2016 (http://
www.ifop.com/?option=com_publication&type=poll&id=3256).
14. Les intentions entrepreneuriales reprsentent le pourcentage des individus gs entre 18 et 64 ans qui
se dclarent entrepreneurs potentiels ou qui ont lintention de crer une entreprise dans les trois ans venir.
15. Global Entrepreneurship Monitor, 2014. (http://www.gemconsortium.org/report).
16. Fanny Guinochet, Ralisme, rforme: les Franais sont prts, LOpinion, 5 octobre 2014.
17. Enqute TNS Sofres-Banque de France, Les Franais et lconomie, baromtre JECO 2015, octobre 2015.

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un redressement des comptes publics (60% des Franais estiment quil


faut faire encore des efforts pour rduire le dficit public)18;
une remise plat de la fiscalit (83% des Franais y sont favorables)19;
la dgressivit des indemnits de chmage (65% des Franais y sont
favorables en janvier 2016)20 ou la mise en place dun contrat de travail
unique la place du CDI (59% des Franais)21.

Conclusion

Agir maintenant
Alors que les rformes structurelles se font attendre depuis des annes,
durant la mme poque le contexte politique a t marqu par la monte
constante du Front national (FN): en dcembre 2015, les unes de la presse
stonnaient et sinquitaient du rsultat du parti de la famille Le Pen,
comme elles lavaient dj fait prcdemment aux municipales de 2014,
la prsidentielle de 2012 et lors de plusieurs autres lections depuis le 21
avril 2002. Le succs de ce parti se nourrit de la frustration des Franais
qui considrent que les politiques de leurs dirigeants ne produisent pas
assez de rsultats concrets. Ainsi, lors des lections rgionales de dcembre
2015, les lecteurs du FN cherchaient pour 66% dentre eux exprimer
leur insatisfaction lgard des rsultats de la politique mene par le
gouvernement22. La pression exerce par les Franais et leurs exigences ne
laissent plus choix: en 2017, il faudra produire des rsultats!

Gouverner pour rformer : lments de mthode

Lchec lectoral des gouvernements franais successifs sexplique en partie


par leur incapacit rformer. Les Franais sont demandeurs de rformes
et frustrs face labsence de mouvement, dautant plus quils savent que
notre pays a dj su changer paisiblement.

Les Franais exigent dsormais des rsultats


La recherche universitaire en conomie politique saccorde sur limpact
dterminant de la situation macroconomique au moment de la rlection.
18. Emmanuel Galiero, Budget: selon le Cevipof, les Franais veulent tailler dans les aides sociales, le
figaro.fr, 19 octobre 2015 (www.lefigaro.fr/politique/2015/10/19/01002-20151019ARTFIG00052-budget-selonle-cevipof-les-francais-veulent-tailler-dans-les-aides-sociales.php).
19. Le rendez-vous de lconomie, Odoxa, FTI Consulting, Les chos et Radio Classique, janvier 2016.
20. Baromtre de lconomie, BFM Busines, Odoxa, Challenges et Aviva Assurance, janvier 2016.
21. Le rendez-vous de lconomie, op.cit.
22. tude Harris interactive pour M6, sondage jour de vote, motivations de vote et dabstention au second tour
des lections rgionales 2015, dcembre 2015.

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Ray C. Fair, professeur dconomie luniversit de Yale (tats-Unis),


souligne ainsi la mmoire courte des lecteurs en montrant limpact
significatif du taux de croissance sur lissue des lections23. Selon les travaux
de Michael S. Lewis-Beck, professeur luniversit de lIowa (tats-Unis),
les performances globales (PIB) ont plus dimportance que lvolution des
revenus des individus24. Des lois statistiques plus grossires ont galement
t utilises par les mdias: en 2011, un article du New York Times prdisait
que tout prsident des tats-Unis connaissant un taux de chmage infrieur
7,2% au moment de llection serait reconduit dans ses fonctions25. Bien que
ces prvisions soient faibles statistiquement, elles expriment tout de mme
limportance des rsultats macroconomiques sur lissue des lections. Elles
montrent aussi que les lecteurs attendent de leurs responsables politiques
quils obtiennent des rsultats tangibles.
Le quinquennat de Franois Hollande marque cet gard un point de nonretour dans lexigence de rsultat des Franais: cette exprience dalternance
manque a dramatiquement dgrad la crdibilit des dirigeants politiques,
dj mise mal auparavant. Lincapacit du prsident de la Rpublique
socialiste proposer des politiques qui produisent des rsultats affecte
profondment la confiance des citoyens. Par ailleurs, quil ait li son sort
une inversion de la courbe du chmage dsormais bien hypothtique
ou bien artificielle ny change rien. La conjonction de promesses intenables
et dun manque dambition dans les rformes ne pouvait que mener un tel
dsastre. Franois Hollande est en la premire victime, avec une popularit
historiquement basse dans les sondages (dbut 2016, il est crdit de moins
de 15% dintentions de vote llection prsidentielle de 2017), mais pas
la seule. La dfiance des Franais concerne lensemble de la classe politique
et, plus gnralement, les institutions26. Elle sexprime travers des chiffres
trs clairs: en janvier 2016, seuls 29% des Franais font confiance au
gouvernement, 35
% linstitution prsidentielle, 41
% lAssemble
nationale, tandis que 12% des citoyens font confiance aux partis politiques,
27% aux syndicats, 44% la justice. Enfin, 88% des Franais pensent que
les dirigeants politiques ne se proccupent pas deux27.
23. Ray C. Fair, The effect of economic events on votes for president, The Review of Economics and
Statistics, vol. 60, no 2, mai 1978, p.159-172.
24. Michael S. Lewis-Beck, Economics & Elections. The Major Western Democracies, The University of Michigan
Press, 1991.
25. Binyamin Appelbaum, Employment data may be the key to the Presidents job, New York Times, 1er juin
2011 (www.nytimes.com/2011/06/02/business/economy/02jobs.html?_r=0).
26. Voir Baromtre de la confiance politique. La rsilience vague 7, Sciences Po-Cevipof, janvier 2016
(www.cevipof.com/fr/le-barometre-de-la-confiance-politique-du-cevipof/), et Yann Algan, Pierre Cahuc et
Andr Zylberberg, La Fabrique de la dfiance et comment sen sortir, Albin Michel, 2012.
27. Les Franais et lapproche collaborative contre le chmage, sondage OpinionWay pour Vae Solis
Coprorate, janvier 2016 (www.vae-solis.com/wp-content/uploads/2016/03/Sondage-OpinionWay-pour-VaeSolis-Corporate-Lapproche-collaborative-contre-le-ch%C3%B4mage-Janvier-2016.pdf).

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Les sondages sur ltat desprit des Franais saccumulent et rvlent toujours
leur attente de rsultats concrets sur le front de la croissance et du chmage
notamment. Ainsi, seuls 14% des citoyens pensent que tout a t essay pour
lutter contre le chmage et 88% affirment que les dirigeants politiques ont
manqu de courage dans la lutte contre le chmage ces dernires annes28.
De plus, parmi les raisons invoques dans la dfiance lgard de Franois
Hollande, on trouve le non-respect de ses engagements, son caractre
mou, son indcision29.
Les dirigeants politiques ne peuvent plus seulement promettre, ils doivent
prouver quils agissent. Ils ne peuvent plus voquer des lendemains heureux,
ils doivent obtenir des rsultats sur le front du chmage, de la croissance et
des dficits publics.

Limpatience des Franais face lenlisement conomique et politique


semble alimenter une autre dynamique: la progression du Front national,
qui enchane les succs lectoraux. Sil reste dterminer sil peut encore
progresser ou sil a dj atteint un plafond dans llectorat, son score
dj trs lev est un appel une mobilisation urgente des autres partis
parlementaires. Selon certaines enqutes, Marine Le Pen pourrait mme
rassembler 36% des suffrages des jeunes en 2017, soit 20 points de plus
que le candidat socialiste30! Son parti ne propose pourtant aucune rforme
cohrente en matire conomique, oscillant entre des mesures contradictoires,
souvent marques par un interventionnisme tatique marqu qui lloigne de
lconomie de march et linscrit dfinitivement dans le cadre intellectuel du
sicle pass.

Gouverner pour rformer : lments de mthode

Un pril monte et se nourrit de limmobilisme: le Front national

28. Ibid.
29. Baromtre de confiance envers lexcutif et les principales personnalits politiques vague 46,
sondage Harris Interactive pour Dlits dopinion, mars 2016 (http://harris-interactive.fr/wp-content/uploads/
sites/6/2016/03/Barom%C3%A8tre-de-confiance-dans-lex%C3%A9cutif-vague-46.pdf).
30. Les jeunes, les lections rgionales de 2015 et llection prsidentielle de 2017, sondage Ifop pour
lAnacej novembre 2015 (www.ifop.com/media/poll/3213-1-study_file.pdf).

19

24
,86
%
25
,24
%
27,
73
%

Graphique: Les rsultats du Front national au 1er tour des lections depuis 2002 (en% des
suffrages exprims
30%

4,7
6%

11
,42
%
0,9
3%

4,8
3%
6,3
4%

13
,60
%

15
,06
%
17,
90
%

14
,70
%

4,2
9%

5%

9,8
1%
10
,44
%

10%

12
,13
%

15%

11
,34
%

20%

16
,86
%

25%

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| linnovation politique

0%

Source: Donnes du ministre de lIntrieur

Le candidat lu en 2017 devra mettre en uvre des rformes profondes et en


prsenter les fruits en 2022 sous peine de donner aux forces populistes une
occasion inespre de victoire. La parade au Front national nest pas dans le
discours, elle est dans laction une fois arriv au pouvoir. Seules des rformes
profondes peuvent changer considrablement le tableau conomique et social
en France: les blocages profonds de lconomie, dsormais abondamment
documents, ne permettent pas de convertir une conjoncture favorable en
une croissance effective. La conjonction de la baisse du prix du baril, de la
baisse du cours de leuro et dune politique montaire accommodante de la
part de la Banque centrale europenne (BCE) na dailleurs pas suffi pour
relancer la machine conomique franaise, dont les performances restent
bien en de de celles de ses partenaires.

Les rformes peuvent produire des rsultats rapides et soutenir les


gouvernements audacieux
Si certaines rformes demandent tre engages sur des dlais plus longs,
cinq annes constituent nanmoins un horizon suffisant pour dj obtenir
quelques rsultats significatifs. Nombreux sont les pays qui ont su ramener
leurs comptes lquilibre, rduire leur niveau de chmage ou dynamiser
leur croissance en si peu de temps: en quatre annes, entre 1994 et 1998, le
Canada a su passer dun dficit budgtaire de 5% un surplus de 0,3%;
20

Conclusion
Les Franais attendent de leurs responsables politiques quils dlivrent des
rsultats efficacement. Leur frustration est pour beaucoup dans la monte
du pril du Front national. Le prochain prsident devra donc rformer
rapidement et sa politique rformatrice pourra, maints gards, produire
des rsultats rapidement.

Gouverner pour rformer : lments de mthode

la Sude a transform son dficit budgtaire de 11,2% du PIB en 1993 en


surplus de 1,2% en 1998 tout en maintenant une croissance importante31.
Les projections qui ont t faites sur limpact des rformes structurelles en
France vont dans le mme sens. Certes, la croissance franaise est largement
tributaire de celle au niveau europen et exige de penser aussi lchelle
de lUnion europenne. Malgr tout, un programme ambitieux de rformes
structurelles sur le plan national aurait des consquences significatives
court terme. Les conomistes Philippe Aghion, Gilbert Cette et lie Cohen,
qui ne sont pas connus pour tre marqus droite sur lchiquier
politique, ont par exemple fait des propositions rcentes qui pourraient tre
mises en uvre rapidement: une libralisation trs raisonne du march des
biens et des services et du march du travail augmenterait la croissance de la
productivit globale des facteurs (PGF) de 0,5 point par an; couple une
dvaluation fiscale (transfert des charges sur le travail vers limpt), une
baisse de la pression fiscale et une lutte plus efficace contre la pauvret,
elle permettrait une croissance du PIB de 3% sur cinq ans. Ces rformes
dboucheraient alors sur une augmentation significative du taux demploi
(entre 2,5 et 6%) et un rtablissement des soldes courant et public32.

TOUT SE JOUE AVANT LLECTION

La rforme nest pas une alchimie magique: cest un moment hautement


politique, mais qui relve galement dun important travail technique. Cest
parce que la rforme a t stratgiquement et finement prpare en amont
quelle aura des chances de russir et pourra tre dcline politiquement
dans une vision densemble cohrente.
31. Commission pour la libration de la croissance franaise prside par Jacques Attali, op.cit.
32. Philippe Aghion, Gilbert Cette et lie Cohen, op.cit.

21

En amont, prparer les rformes rigoureusement


Un regard port sur les pays trangers et les campagnes victorieuses
montrent que les prtendants lexercice du pouvoir doivent prendre le
temps, en amont, dlaborer minutieusement des rformes abouties, prtes
lemploi, pour ne pas hypothquer leurs chances de russite.

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Labsence de prparation est une cause majeure dchec


Dans de nombreux pays de lOCDE, les tudes conomiques remarquent une
forte corrlation statistique entre le niveau de prparation des rformes et la
russite dans leur application33. La rforme doit donc tre travaille longtemps
en amont et tre indpendante de tout vnement exogne. Amplement
prpare et prsente de manire transparente dans le dbat public, elle
peut ensuite sappuyer sur un vnement extrieur, mais un gouvernement
contraint de rformer la hte sous la pression de faits mdiatiques na que
trs peu de chances de russir. En 2002, Gerhard Schrder a profit dun
scandale au sein de lOffice fdral du travail en Allemagne pour courtcircuiter les institutions corporatistes et nommer la commission Hartz: cette
capacit saisir les opportunits politiques la servi. linverse, la proposition
de rforme du march du travail annonce en 2015 par Emmanuel Macron,
puis reprise en 2016 par Manuel Valls et Myriam El Khomri, na pas en
dpit de ses qualits t prpare en amont.

La rforme doit tre pense de faon pratique


Prparer la rforme ne se limite pas en tracer les grandes lignes, ni
exposer le raisonnement macroconomique qui la sous-tend. Dans ce
domaine, le diable se trouve tout particulirement dans les dtails: dans le
domaine scolaire, par exemple, il ne suffit pas de promettre lautonomie des
tablissements, il faut savoir concrtement ce que cela impliquera dans la
relation entre les enseignants et le chef dtablissement, mais galement entre
ce dernier et sa tutelle, si souvent tatillonne et prompte faire blocage aux
vellits dindpendance.
La prparation de la rforme doit envisager prcisment les points de
blocage pratiques, dont beaucoup se trouvent dans les administrations. Une
cartographie des forces en prsence et une stratgie pour dmonter tous les
verrous sont indispensables. ce titre, les stratges de la rforme doivent tre
en mesure didentifier les opposants la rforme, et tout particulirement
les perdants; ceux-ci devront peut-tre se voir indemniss et il faudra
33. William Tompson, Lconomie politique de la rforme. Retraites, emplois et drglementation dans dix pays
de lOCDE, OCDE, 2010 (www.oecd.org/fr/sites/reussirlareforme/46252889.pdf).

22

Zoom
The Heritage Foundation
Le rapport Mandate for Leadership.Policy Management in a Conservative
Administration, remis par le think tank The Heritage Foundation Ronald
Reagan en 1980, constitue un exemple de prparation aboutie de rformes.
En effet, deux semaines aprs son lection, le prsident amricain recevait
un manuscrit de treize kilos reprsentant un travail de dix mois sur la mise
en place des rformes.

Gouverner pour rformer : lments de mthode

certainement les neutraliser car une minorit mcontente a plus de moyens


de blocage quune majorit silencieuse. Ainsi, dans le cadre des rformes
structurelles des marchs des biens et des services, les gains sont diffus au
sein de lensemble de la population franaise et peu visibles, se manifestant
souvent par une baisse des prix ou une hausse de la qualit du produit ou du
service. En contrepoint, la perte est cible sur un groupe bien dtermin qui
perd un avantage acquis qui le soustrayait aux mcanismes de concurrence.
La minorit est alors prte sengager corps perdu dans la bataille, alors
que la grande majorit des Franais se sent trangre la rforme. Les taxis
constituent le groupe dintrt le plus connu dun tel cas de figure, mais ils
ne sont loin dtre le seul: la loi Macron a montr quel point de nombreux
corporatismes pouvaient entraver un processus de rforme.
Loin de la passion franaise pour le dbat idologique, la rforme doit tre
pense en termes concrets, stratgiques et pratiques34.
Une rforme doit notamment tre chiffre prcisment. Il faut dfinir ses cots
et ses gains selon diffrentes hypothses macroconomiques qui sappuient
sur de relles tudes conomiques. Les tudes dimpact qui accompagnent
les projets de loi franais sont souvent, ce titre, de vastes plaisanteries qui
tiennent plus de lexercice dastrologie que de lexercice rigoureux.

Le niveau de prcision de lHeritage Foundation tait ingal. Par exemple,


l o certaines tudes recommandaient lacclration dans la mise en
place des baux dexploitation du ptrole offshore, lHeritage Foundation
conseillait davancer une date prcise dans le calendrier ceux concernant
certaines plateformes bien dtermine (la 53 en Californie ou la 68 dans le
golfe du Mexique) *.
* Lee Edwards, Leading the Way. The story of Ed Feulner and The Heritage Foundation. Crown Forum, 2013, et
Lee Edwards, The Power of Ideas, Jameson Books, 1997.

34. John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Longman, 2002.

23

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fondapol

La mise en uvre de la rforme (son implmentation) est un dernier


point hautement stratgique et problmatique. Les exemples abondent
de projets adopts par le gouvernement ou le Parlement qui sont ensuite
ralentis consciencieusement par les administrations qui les combattent.
Un des grands problmes du systme lgislatif franais est ainsi la lenteur
de la conversion des lois votes en dcrets dapplication. la fin du mois
doctobre 2015, par exemple, seulement 6 des 85 dcrets prvus par la loi
Macron adopte en aot prcdent taient promulgus. La rforme doit tre
en mesure de faire face cette inertie, sinon le dirigeant politique ne saura
pas rcolter les fruits de son travail en temps voulu.
La prparation dune rforme ne peut donc se rduire une dclaration
dintention. Elle ne peut pas non plus se limiter prparer un texte de
loi. Pour que la rforme ait rellement lieu, il est capital de prparer la
mise en uvre du projet en amont de son adoption (prparer les dcrets
dapplication, identifier les administrations mettre en mouvement et le
faire rapidement, mobiliser les leviers du changement au sein de la puissance
publique ds llection, assurer un suivi de la mise en uvre qui mette une
pression suffisante sur les services administratifs, etc.).

Conclusion
Une rforme doit tre prpare et value avec prcision en amont, en se
fondant sur un travail prcis qui prenne un caractre pratique, pour savoir
comment contourner les blocages ventuels. Pour les candidats llection
prsidentielle de 2017, ce travail commence maintenant.

Obtenir un mandat clair ou risquer limpuissance


Lincertitude est le premier ennemi de la rforme
Outre le danger quimplique le dcalage entre le temps de la rforme et le
temps politique35, le principal risque pour la rforme rside dans lincertitude
quelle cre: si les citoyens ne savent pas de quelle faon la rforme va les
affecter, ni quelles seront leurs situations et leurs ventuelles opportunits
lissue de la rforme, il est probable quils sy opposeront particulirement
sils se pensent vulnrables comme cest le cas en France o la crainte du
dclassement est forte36.
35. Allan Drazen, Political Economy in Macroeconomics, Princeton University Press, 2000.
36. Dani Rodrik, Understanding Economic Policy Reform, Journal of Economic Literature, vol. 34, no 1, mars
1996, p.9-41.

24

Zoom
Le biais dincertitude
Dani Rodrik, professeur dconomie politique Harvard (tats-Unis),
propose un exemple signifiant pour illustrer le biais dincertitude *:

on introduit un biais dincertitude en considrant que 49 personnes


sont sres de gagner les 5 units de bien-tre mais que les 51 restantes
ne connaissent pas leur sort; 2 seront gagnantes, les autres (49)
perdront 1 unit. Sur ces 51 individus, la perte moyenne se calcule ainsi:
[(5 x 2) 1 x 49)]/51 = 0,76 unit. Alors que lesprance globale de gain
reste 206, ces 51 personnes ont une esprance de gain ngative, elles vont
donc bloquer la rforme.
* Dani Rodrik, Understanding Economic Policy Reform, Journal of Economic Literature, vol. 34, no 1, mars
1996, p.37.

Lexistence dune incertitude sur la rpartition des gains peut bloquer


ladhsion de la population une rforme qui amliorerait pourtant le bientre global de la socit. Lincertitude favorise donc le statu quo.
La France constitue un exemple significatif des dgts causs par le biais
dincertitude. Les tudes et analystes constatent rgulirement que lattitude
de lopinion publique lgard des rformes est ambivalente: les Franais
attendent impatiemment des rformes importantes, dnoncent limpuissance
des gouvernants, mais se montrent galement souvent rticents toute
initiative allant dans cette direction. En 2016, la loi Travail du gouvernement
de Manuel Valls illustre bien cette ambigut: les sondages indiquent ainsi
quune crasante majorit de citoyens se disent convaincus quune rforme
structurelle du march du travail est ncessaire et, dans le mme temps,
une crasante majorit soppose au projet port par la ministre du travail
Myriam El Khomri. La forte incertitude cause par le manque de vision
long terme du gouvernement, linadquation probable entre son mandat
lectoral de 2012 et la politique quil applique ainsi que les maladresses avec
lesquelles la rforme a t conue y sont pour beaucoup.Cet chec est un cas
dcole: alors que les Franais peroivent trs immdiatement les cots de la
rforme, ils sont dans le flou total quant ses gains potentiels.

Gouverner pour rformer : lments de mthode

dans une socit compose de 100 personnes, on considre une rforme


qui augmente de 5 units le bien-tre de 51 dentre elles et qui le rduit
de 1 unit pour les 49 autres. Le gain total de bien-tre se calcule ainsi:
(5 x 51) (1 x 49) = 206 units. Sans incertitude, la majorit de la
population soutient la rforme;

25

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La clart de la campagne dtermine la capacit exercer le pouvoir


Les dirigeants politiques semblent parfois privilgier lide selon laquelle une
campagne floue, axe autour de grandes ides directrices, leur confrerait
une marge de manuvre importante une fois au pouvoir. Lhistoire politique
rcente a cependant prouv le contraire. Dans les pays de lOCDE, la
russite dun projet de rforme est clairement lie sa maturit dans le dbat
public37. Un programme clairement annonc en amont favorise la confiance
des citoyens et des parties prenantes envers les gouvernants et facilite donc
ladoption de la rforme.
Les promesses vagues semblent donc favoriser plus lincertitude et lchec
rformateur que donner une marge daction aux responsables politiques.
Chaque parole prononce en priode de campagne lectorale a ainsi une
importance majeure et devrait donc tre pense laune des conditions
dexercice du pouvoir. Le dirigeant politique na pas un pouvoir illimit,
celui-ci est intimement li au mandat que le peuple lui a donn. Ne pas
afficher ses projets de rforme, cest prendre le risque de limpuissance
pendant cinq ans.
Le quinquennat de Franois Hollande a t condamn davance par une
campagne prsidentielle place sous le signe du dni, de la dmagogie et
de limprcision. Lors de son discours du Bourget de 2012, le candidat
Hollande dnonait les plans de rigueur imposs par les agences de
notation, promettait la cration de 60000 postes dans lducation, la mise
en place de contrats aids, le retour partiel sur la rforme des retraites de
2010. Pendant toute sa campagne, il a multipli des promesses suffisamment
ambivalentes pour tre comprises diffremment par tous et, surtout, il a
entretenu un discours qui laissait croire aux lecteurs de gauche quil aurait
une politique antilibrale, ce dernier adjectif tant peru comme suffisant
disqualifier Nicolas Sarkozy. Ce faisant, la campagne de 2012 a tu dans
luf le quinquennat du prsident38. En mars 2012, The Economist, dans
un article pourtant loin du French bashing, dnonait dailleurs cette
campagne et prdisait avec clairvoyance la future incapacit gouverner39.
En 2014, larrive au pouvoir de Manuel Valls, charg de mener une
politique plus rformiste et pro-march que son prdcesseur (qui avait
dfendu une politique de redistribution keynsienne aussi plate et coteuse
quinefficace), tait galement mine ds le dpart. Son gouvernement navait
37. William Tompson, op.cit.
38. Erwan Le Noan, En refusant de rformer ltat providence, Hollande dcevra rapidement, atlantico.fr, 8
mai 2012 (www.atlantico.fr/decryptage/en-refusant-reformer-etat-providence-hollande-decevra-rapidementerwan-noan-353251.html).
39. A country in denial, The Economist, 31 mars 2012.

26

pas la lgitimit pour mener les rformes promues par le Premier ministre
et Emmanuel Macron, alors mme que le prsident de la Rpublique et la
majorit parlementaire avaient t lus avec un discours fondamentalement
oppos. Les dbats sur la loi Travail en 2016 en sont la preuve clatante. Une
rforme, mme si elle semble bonne et aller dans le bon sens, ne peut
se faire sans un soutien explicite de lopinion publique, et tout le moins de
la majorit parlementaire: le despotisme clair ne fonctionne pas40.

Un enjeu pour les candidats et les dirigeants politiques est de parvenir


proposer des rformes structurelles, tout en restant audible dans le dbat
public. La tche nest pas aise et les populistes qui usent de formules aussi
rapides et mdiatiques que fausses ont clairement un avantage quils savent
savamment exploiter. Pour autant, les lus ne peuvent pas faire le pari du
pire, ni considrer que leurs lecteurs sont des imbciles: ils sont tout fait
capables dentendre un discours cohrent, construit, sil est soutenu par un
message clair.
Lutilisation de rapports dinstitutions extrieures constitue une piste
intressante pour introduire des propositions prcises dans le dbat public,
condition de les utiliser de manire radicalement nouvelle. En effet, en
France, il est de tradition pour le prsident de la Rpublique, une fois lu,
de commander un rapport gnral sur les rformes macroconomiques
entreprendre. Les rapports Pbereau (2005), Attali (2008), Gallois (2012)
et Pisani-Ferry (2014) ont tous t malheureusement enterrs. Au contraire,
chez bon nombre de nos voisins, ces rapports sont rendus avant llection.
Ils permettent ainsi de placer leurs propositions au cur du dbat et, pour
le dirigeant politique qui sest engag sur celles-ci, dobtenir un vritable
mandat pour la rforme. La commission Donner sur lassurance-validit
aux Pays-Bas en 2001, la commission Hartz sur lassurance chmage en
Allemagne en 2002 ou la Productivity Commission sur le march de leau
et de llectricit en Australie entre 1990 et 2004 ont toutes jalonn le
cheminement des rformes structurelles. Ces missions ont permis de mettre
les sujets sur la table et dinscrire dans les esprits la ncessit et le sens (la
signification) des rformes.

Gouverner pour rformer : lments de mthode

Comment obtenir un mandat clair pour la rforme?

40. Erwan Le Noan, Les libraux et le syndrome du despotisme clair, lopinion.fr, 6 mars 2015 (www.
lopinion.fr/6-mars-2015/liberaux-syndrome-despote-eclaire-22026).

27

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La commission Hartz

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La commission Hartz a t nomme en fvrier 2002, soit sept mois avant


les lections gnrales allemandes. Sa mission tait claire mais dlicate:
introduire des ides dans le dbat public sans faire courir de risques au
gouvernement. Les travaux de la commission ont t trs mdiatiss et ont
polaris la campagne. Quelques semaines avant llection, la commission
a prsent son rapport final, qui a t immdiatement approuv par le
chancelier Schrder, lequel sest engag mettre en uvre les rformes
quelle prconisait (ensuite rationalises en Hartz I, II, III et IV).
Pendant la campagne, la commission a fait un long travail de pdagogie sur
les rformes Hartz I (cration dagences de services personnels, rforme de
lemploi temporaire, rgles plus strictes pour lacceptation dun emploi)
et Hartz II (nouvelles aides pour la cration dentreprises, rforme de
la rglementation des mini-jobs, rorganisation de lOffice fdrale du
travail). Elles ont ainsi t facilement votes deux mois aprs la rlection
de Gerhard Schrder.
En revanche, la rforme Hartz IV (restructuration des prestations
chmage et dfinition plus stricte dun emploi raisonnable) allait au-del
des conclusions de la commission et avait peu t discute pendant la
campagne. Elle a suscit de fortes incertitudes. Le chancelier Schrder a
ainsi eu beaucoup de difficults la faire voter en juillet 2004 et cette
rforme lui a srement cot sa rlection en 2005.

Conclusion
Pour engager des rformes, un gouvernement doit disposer dun mandat
clair et sappuyer sur un constat partag, dfini en amont grce un travail
de pdagogie et dexpertise qui permet de lever lincertitude qui entoure
le changement.

Dfinir un discours construit et adopter la bonne attitude


La rforme doit tre porte par un souffle pour avoir du sens politique
Pour russir une rforme, il est videmment ncessaire demporter la
conviction dune majorit de citoyens en faveur dun changement structurel.
Dnoncer le cot du statu quo et faire valoir la ncessit dun mouvement
sont ncessaires, mais une rforme ne peut pas tre nanmoins porte par
28

Zoom
Un discours porteur: la Big Society
En 2010, la campagne de David Cameron a livr une piste intressante
concernant un type de discours capable de porter des rformes
structurelles. Lactuel Premier Ministre britannique avait propos lide
dune Big Society, une socit qui rende du pouvoir aux citoyens et
aux communauts dactions locales *. Limplication de la socit civile
dans la vie publique se traduisait par un mouvement de dcentralisation,
une incitation lengagement dans des associations, un soutien aux
entreprises sociales et de lopen government (cest--dire un gouvernement
plus transparent). Le secteur public a ainsi pu tre rform par le bas: des
services ont ainsi pu souvrir des prestataires externes, des projets sociaux
ont t financs par des partenariats priv-public, etc.

Gouverner pour rformer : lments de mthode

un message qui serait seulement conomique ou dict par la contrainte:


lapplication dinjonctions des institutions europennes et les comparaisons
avec les pays voisins ne suffisent pas pour justifier la rforme. Le discours
public ne doit tre subverti ni par lconomisme41, ni par le pessimisme.
Au problem et la policy pour le rsoudre, il faut ajouter les politics, cest-dire un souffle politique42.
Une premire tape de communication doit donc tre de proposer aux
lecteurs une vision, un cap pour lavenir de la France dix ou vingt ans, qui
leur permettent de se projeter au lieu de sen tenir des formules creuses de
commentaires de lactualit. Les rformes proposes par David Cameron en
Grande-Bretagne sinscrivaient toutes ainsi dans une vision pour la socit
britannique: le projet de Big Society propos par le Premier Ministre guide
la fois ses rformes de lducation et celles portant sur la dpense publique.

* Sur ce sujet, voir: Les succs de la Big Society de David Cameron, contrepoints.org, 1er dcembre
2014 (www.contrepoints.org/2014/12/01/189921-les-succes-de-la-big-society-de-david-cameron);
Gustave Kenedi, La Big Society: beaucoup de bruit pour rien?, ifrap.org, 2 mai 2013 (www.ifrap.org/
europe-et-international/la-big-society-beaucoup-de-bruit-pour-rien)
; Jean-Louis Thiriot,
Les leons
de la victoire de David Cameron pour la droite franaise, le figaro.fr, 8 mai 2015 (www.lefigaro.fr/vox/
politique/2015/05/08/31001-20150508ARTFIG00133-david-cameron-vainqueur-les-lecons-pour-la-droitefrancaise.php); Eudoxe Denis, avec Laetitia Strauch, Royaume-Uni, lautre modle? #1. La Big Society de
David Cameron et ses enseignements pour la France, Institut de lentreprise, mars 2014; TED Talks, vido David
Cameron, la prochaine re de gouvernement, 18 fvrier 2010 (www.youtube.com/watch?v=3ELnyoso6vI);
ainsi que le lien www.opengovpartnership.org/country/united-kingdom.

La rforme ne doit par ailleurs pas tre associe une quelconque idologie,
qui aurait pour effet de braquer une partie de llectorat et de cliver
41. Ludovic Vigogne, Le politique doit dfinir lintrt gnral pour viter que le citoyen ne fasse scession,
lopinion.fr, 20 avril 2015 (www.lopinion.fr/edition/politique/politique-doit-definir-l-interet-general-eviter-quecitoyen-ne-fasse-23497).
42. John W. Kingdon, op.cit.

29

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artificiellement le dbat public, empchant toute approche lucide des


problmes. Lenjeu, pour les dirigeants, est donc de politiser la rforme,
sans lidologiser.
La communication autour de la rforme doit veiller bien mettre en avant
ses gains pour contrebalancer ses cots, visibles immdiatement. Deux types
de rformes peuvent tre distingues: celles qui ne font que donner (des
droits, du pouvoir dachat) et qui trouvent facilement leur clientle
(les bnficiaires sont identifis, immdiatement intresss au succs de la
rforme), et celles qui soustraient des avantages individuels immdiats pour
augmenter le bien-tre collectif dans lavenir. Les rformes conomiques
structurelles, qui peuvent dstabiliser les situations prsentes, sont ainsi une
promesse damlioration globale: elles sont un engagement fort pour les
gnrations futures. Le dirigeant politique doit donc sefforcer de parvenir
construire un argumentaire clair, pdagogique et puissant capable de
montrer limportance des gains futurs de la rforme et donc sa ncessit.
Lchec de la loi Travail du gouvernement Valls en est la preuve.

Zoom
Une communication rate: le contrat dinsertion professionnelle (1994)
Lide du contrat dinsertion professionnelle (CIP), propose par le
gouvernement ddouard Balladur, tait un contrat permettant aux
employeurs de rmunrer les jeunes un niveau de salaire quivalent
80% du smic pendant deux ans. Cette proposition de loi a t retire en
1994 aprs plusieurs semaines de protestation.
Lchec de cette rforme sexplique par de nombreux facteurs propres la
mthode: la faiblesse du dialogue engag avec les syndicats, le manque de
clart des buts de la rforme, labsence de vritable mandat pour lengager
suite la campagne des lgislatives de 1993. Surtout, la communication
autour de cette rforme avait t particulirement dfaillante: aucun
moment, le gouvernement navait cherch promouvoir la rforme auprs
des 18-25 ans. Au contraire, elle avait t perue comme une prcarisation
de leur situation. douard Balladur na ainsi jamais su remettre en cause
laccusation quon lui portait de vouloir crer de fait un smic jeunes *.
* Sur ce sujet, voir William Tompson, Lconomie politique de la rforme. Retraites, emplois et drglementation
dans dix pays de lOCDE, OCDE, 2010, p.225-245 (www.oecd.org/fr/sites/reussirlareforme/46252889.pdf).

Cest un projet qui doit porter la rforme et non simplement un programme.


Or la capacit insuffler un souffle politique dpend en grande partie du
contexte dans lequel la rforme est labore. Trop souvent, les candidats
30

Le design de la rforme doit tre pens de manire professionnelle


Sil existe un domaine de la politique qui nest pas encore compltement
entr dans lre du professionnalisme, cest bien celui du design de la
rforme43. La stratgie de communication et dinfluence de la rforme doit
tre savamment, patiemment et prcisment prpare, et ne peut ni ne doit
se confondre avec celle de communication personnelle du ministre aussi
brillant soit-il. Or, la plupart du temps, les impratifs de lambition prennent
le pas sur ceux de la rforme: le dirigeant profite du projet pour organiser sa
propre promotion, sans avoir ncessairement travaill srieusement celle
de sa rforme.
En France, la rforme est encore toujours considre comme un acte de
puissance lgislative qui dcoule dune volont politique, ncessairement
inspire et quasiment divine, ce qui conduit ngliger la communication
de rforme. Or le travail de persuasion, dinfluence, de packaging fait
partie intgrante de la rforme. La rflexion stratgique sur la valorisation
de la rforme est un travail essentiel et incontournable: intitul, slogan,
supports visuels, porte-parole (politiques ou issus de la socit civile),
tout doit tre pens en amont laide doutils venant du marketing. Les

Gouverner pour rformer : lments de mthode

llection prsidentielle sentourent uniquement de groupes de technocrates


qui, en dpit de leur qualit, produisent des rapports en forme de listes
darbitrages techniques sur chaque thmatique (particulirement lorsquils
sont issus du ministre des Finances et des corps de contrle). Par leur
expertise sur les questions publiques, ils se rvlent tre des contributeurs
ncessaires. Cependant, sen tenir seulement leur apport est prilleux. Ils
ont tendance raisonner exclusivement sous langle darbitrages (prioriser
A au dtriment de B, investir dans C et rduire le budget budgtaire D).
Cette logique ne permet pas de proposer un projet politique. Les prtendants
lexercice du pouvoir doivent au contraire ouvrir au maximum leurs portes
la socit civile: consultations, confrences citoyennes, think tanks, etc.
La consultation doit tre relle: si ces dispositifs sont considrs seulement
comme un moyen de convaincre et de fidliser llecteur (voire de lappter ou
le tromper), ils perdent tout leur sens. Ils doivent permettre dajuster langle
sous lequel la rforme sera explique, la pdagogie qui laccompagnera et,
surtout, la vision politique qui la portera. Un modle nouveau de conception
des programmes politiques est inventer et, visiblement, aucun candidat ny
parvient encore vraiment.

43.Robin Rivaton, Aux actes dirigeants !, Les Belles Lettres/Fayard, 2016.

31

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dirigeants politiques doivent aller convaincre les citoyens un par un, faire de
la pdagogie et sen donner les moyens. La France a sur ce plan beaucoup
apprendre de pays comme le Canada, lAustralie ou le Royaume-Uni.
La loi El Khomri restera sans aucun doute comme lexemple mme de ce quil
ne faut pas faire en termes de design des rformes. Outre le flou et les
imprcisions qui ont entour la prparation de la loi, cette rforme a pch
dans sa communication. Son nom na pas t marqu par une crativit
exubrante: appele simplement loi Travail, elle sest interdit de montrer
les enjeux quelle reprsentait pour la jeunesse. Sa communication a manqu
de slogans, dlments de langage puissants qui auraient pu faire mouche
tant donn le niveau de chmage en France, notamment chez les jeunes. Les
supports visuels et, plus largement, la pdagogie ont fait cruellement dfaut:
le gouvernement a trs vite perdu la bataille de la communication, laissant la
voie mdiatique libre aux opposants la rforme.

La rforme a besoin dtre porte par des valeurs dunit, dexemplarit et de


leadership
Lunit gouvernementale est une condition ncessaire pour assurer la
russite de la rforme. Dans les pays de lOCDE, chaque fois quune forte
divergence de vues est observe au sujet dune rforme, celle-ci naboutit
pas44. Pour prvenir ce danger, la cohrence gouvernementale est videmment
incontournable. Celle-ci peut tre renforce par quelques mcanismes
institutionnels, par exemple en organisant la fusion de deux ministres. Cest
parce quil observait des contradictions entre le ministre de lconomie, de
tradition plus librale, et le ministre du Travail, plus interventionniste, que
Gerhard Schrder a regroup ces deux ministres en 2002, dans le but prcis
de mettre en uvre les rformes Hartz.
Le gouvernement doit aussi adopter une conduite exemplaire pour
pouvoir esprer mettre en place sa rforme et simposer un comportement
irrprochable. Les dirigeants politiques doivent restaurer lexemplarit afin
que des polmiques accessoires ne viennent pas parasiter le processus de
rformes. Sur ce point, laction de David Cameron depuis 2010 est galement
trs intressante.

44. William Tompson, op.cit.

32

Zoom
Lopen government de David Cameron
En 2010, David Cameron sest engag faire de son gouvernement le plus
ouvert et le plus transparent dans le monde*. Par exemple, les promesses
de campagne ont t retranscrites prcisment sur un site du gouvernement
et une structure indpendante (Independent Reporting Mechanism) a t
charge dvaluer leur mise en uvre. Dautres initiatives ont complt ces
mesures: louverture des bases de donnes (open data), linformation sur
les actions en cours du gouvernement, le dveloppement de mcanismes
anti-corruption Sur tous ces points, le Royaume-Uni possde une avance
considrable sur la France.

La rforme doit galement tre incarne par un dirigeant politique, quil


soit prsident de la Rpublique ou ministre. Les rformes les plus russies
dans lOCDE ont t conduites par une personnalit bien identifie par
lopinion publique. Le critre dterminant nest pas lhabilet politique de
la personne qui conduit la rforme, mais bien lincarnation dun mandat
clair pour mener le changement. Cet impratif correspond au demeurant
la personnalisation de la vie politique franaise et la demande dautorit
qui caractrisent la socit45.

Conclusion
Russir une rforme nest pas quune affaire technique: cest un sujet
minemment politique. Il importe pour cela que les lus et le gouvernement,
dont la crdibilit sera dautant plus grande quils adopteront une
dmarche irrprochable, sachent lui donner du sens et lexpliquer aux
citoyens.

Gouverner pour rformer : lments de mthode

* TED Talks, vido David Cameron, la prochaine re de gouvernement, 18 fvrier 2010 (www.youtube.com/
watch?v=3ELnyoso6vI).

45. Fatigus de la dmocratie?! Le sondage choc sur lattirance des Franais pour un gouvernement
technocratique non lu ou autoritaire, atlantico.fr, 2 novembre 2015 (www.atlantico.fr/decryptage/
sondage-choc-attirance-francais-pour-gouvernement-technocratique-non-elu-ou-autoritaire-jerome-fourquetchristophe-voogd-vincent-2418641.html).

33

QUAND, COMMENT ET O? LES MODALITS DE LA RFORME

Llection prsidentielle est un moment important de la vie dmocratique,


mais elle ne suffit pas par elle-mme lever tous les obstacles ni ne confre
au nouveau prsident un pouvoir quasi divin. Sil veut rformer, le prochain
prsident devra prparer la mise en uvre de son programme trs en amont
de son lection: cest un gage de sa rlection. Une fois que le rformateur a
rpondu ces exigences, il peut penser les modalits pratiques de la rforme:
quand, comment et o?

Quand? Dfinir un calendrier clair

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La fentre des 100 jours doit tre saisie, mais elle nest pas unique
en croire un certain nombre de commentaires, le prsident de la Rpublique
et sa majorit ne disposeraient que de 100 jours lissue de leur lection pour
mettre de grandes rformes en uvre. Cette position sappuie gnralement
sur des expriences dont les conclusions rejoignent les lments relevs plus
haut dans cette note: le souffle porteur de llection, la culture franaise de
la rupture politique. Si tout cela semble vrai et que la fentre dopportunit
postlectorale doit tre utilise pour adopter les mesures les plus structurelles
et les plus ambitieuses, il nest pas exact que le gouvernement ne dispose
que de ces 100 jours pour mettre en uvre sa politique: il dispose dun
quinquennat et il doit lutiliser pleinement. Les rformes ne sarrtent pas
lt de llection.
En ralit et de faon sous-jacente, la question centrale quaborde cette
thorie est celle du mandat pour la rforme: si le dirigeant politique na pas
de mandat clair, ce temps de grce na aucun sens et noctroie aucune
latitude pour rformer. Au contraire, un gouvernement investi dune forte
lgitimit pour rformer peut profiter de la fentre des 100 jours et de
son relatif tat de grce pour engager de profondes rformes, finement
prpares en amont, et utiliser la suite de son mandat pour les dcliner de
faon approfondie.

Le calendrier des rformes et de leur succession dans le temps doit tre


soigneusement pens
La dfinition du calendrier des rformes est un enjeu qui doit tre guid
par des considrations prioritairement conomiques: quand faut-il mettre
en place les rformes pour maximiser leurs outputs? La combinaison

34

Gouverner pour rformer : lments de mthode

des rformes entre elles est, cet gard, particulirement stratgique: le


cot et le produit des rformes sont trs largement influencs par leurs
interactions46. Ainsi Matteo Cacciatore, Romain Duval et Giuseppe Fiori
affirment que le packaging entre des rformes du march des produits et du
march du travail permet de rduire les cots de transition vers le nouveau
stade conomique47. Sbastien Jean et Giuseppe Nicoletti ajoutent que la
conjonction des deux types de rformes peut entraner des effets dpassant
largement les marchs sur lesquels elles sont dployes48. Si la recherche
sur le sujet doit probablement tre encore approfondie, le Fonds montaire
international (FMI) affirme tout de mme, en sappuyant sur le travail de
David Hauner49, que les rformes des marchs du travail ainsi que des biens
et des services doivent prcder les mesures financires domestiques50.
Le squenage des rformes en cours de mandat recouvre videmment aussi
un enjeu minemment politique: quand mettre en place les rformes pour
pouvoir en recueillir les fruits avant la prochaine lection? Cest dailleurs
lun des plus gros checs de Franois Hollande et de ses gouvernements: ne
pas avoir su faire les rformes assez tt pour en rcolter les fruits ventuels.
En tentant des rformes structurelles en toute fin de mandat et, surtout, sans
soutien politique, ils se sont doublement condamns: tre impopulaires
et, si leurs rformes taient mises en uvre, ne pas en voir les rsultats assez
vite pour inverser la courbe du chmage.
La stratgie doit galement combiner les rformes afin quelles ne se
tlescopent pas: le dirigeant politique doit ainsi faire un arbitrage
entre lesprance den recueillir les fruits le plus tt possible et le danger
daccumulation des rformes sur un laps de temps limit.

46. Tito Boeri, Pierre Cahuc et Andr Zylberberg, The Costs of Flexibility-Enhancing Structural Reforms. A
literature review, OECD Economics Department Working Papers, no 1264, 2015 (www.oecd-ilibrary.org/
economics/the-costs-of-flexibility-enhancing-structural-reforms_5jrs558c5r5f-en).
47. Matteo Cacciatore, Romain Duval et Giuseppe Fiori, Short-Term Gain or Pain? A DSGE Model-Based
Analysis of the Short-Term Effects of Structural Reforms in Labour and Product Markets, OECD Economics
Department Working Papers, no 948, 2012 (www.oecd-ilibrary.org/economics/short-term-gain-or-paina-dsge-model-based-analysis-of-the-short-term-effects-of-structural-reforms-in-labour-and-productmarkets_5k9csvkkr3xn-en?crawler=true).
48. Sbastien Jean et Giuseppe Nicoletti, Product Market Regulation and Wage Premia in Europe and North
America: An Empirical Investigation, OECD Economics Department Working Papers, no 318, 2002 (www.oecd.
org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?doclanguage=en&cote=eco/wkp(2002)4).
49. David Hauner, Alessandro Prati et Cagatay Bircan, The Interest Group Theory of Financial Development:
Evidence from Regulation, Journal of Banking & Finance, vol. 37, no 3,, mars 2013, p.895-906.
50. Structural Reforms and Macroeconomic Performance: Initial Considerations for the Fund, International
Monetary Fund, novembre 2015 (www.imf.org/external/np/pp/eng/2015/101315.pdf).

35

Zoom
1995, la volont rformatrice dAlain Jupp brise par un mauvais tlescopage
Lchec de 1995 sexplique probablement par un squenage qui
a cumul rforme des rgimes spciaux des retraites et rforme de
lassurance-maladie
*. Cette conjonction a probablement port un
coup fatal lambition rformatrice du gouvernement, dj loign de
son lection: les revendications des opposants divers se sont croises,
cumules et dmultiplies, et les grves ont pris un tournant irrationnel,
surdimensionnes face lampleur des rformes.

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* Nicolas Tenzer, France: la rforme impossible?, Flammarion, 2004.

Lchec dAlain Jupp en 1995 a parfois conduit conclure quil fallait


squencer le temps de rforme, ne pas vouloir aller trop vite et ainsi pargner
son capital politique. Des rformes lances tous azimuts pouvant provoquer
un rejet global, on a cru bon dtaler le processus de rforme dans le temps.
Le quinquennat de Franois Hollande a toutefois sap toute croyance en la
mthode des petits pas: aprs une premire partie de mandat marque
par une politique de demande banale et contre-productive, il a fallu deux ans
pour que la question du cot de travail soit aborde; puis, la fin 2015, le
prsident a dit vouloir rformer le Code du travail; en 2016, il a annonc
vouloir renforcer lapprentissage La lenteur du processus de rforme a tu
toutes ses chances de russite: elle cre des incertitudes pires ennemies des
rformes et une forte impression damateurisme ou dindcision (dautant
plus que la seconde partie du mandat, avec Manuel Valls, marque une claire
opposition et une modeste tentative de rattrapage des erreurs du dbut de
mandat avec Jean-Marc Ayrault). Ltalement des maigres rformes depuis
2012 a aussi permis tous les opposants, au sein de la majorit, de sunir,
Franois Hollande voyant chaque jour son capital politique et donc sa
capacit rformer seffriter.

La stratgie des rformes doit permettre de les hirarchiser pour dfinir des
priorits
laborer un calendrier des rformes implique de les prioriser et de les
distinguer en vue dapprcier leur bon timing et leur meilleure combinaison
dans le temps. Quelles sont les rformes urgentes permettant de lever un
blocage majeur, librant le mouvement et les autres rformes? Quelles sont
les rformes plus complexes, qui ncessitent encore un dbat et un travail de
pdagogie auprs de lopinion publique?
36

Zoom
Un calendrier matris: les rformes Hartz (2002-2004)
Ayant obtenu un mandat clair pour la rforme et ne rencontrant pas
dopposition syndicale trs vive, le chancelier Gerhard Schrder a pu
drouler un calendrier prcis tabli avant llection. Hartz I et II ont t
votes dans llan rformateur suivant llection (dcembre 2002). Hartz
III a t adopte dix mois plus tard, avant Hartz IV en juillet 2004. Cet
exemple prouve quil faut souvent plusieurs dispositions lgislatives
tales dans le temps pour complter la rforme et lui confrer lefficacit
escompte. Hartz I est la rforme la plus dense et a ouvert la voie aux trois
autres lois; Hartz III poursuit la rforme de lOffice fdrale du travail
initie par Hartz II.

Gouverner pour rformer : lments de mthode

Lenchanement entre les rformes est galement stratgique: il permet de


leur donner un sens et une direction. Les dirigeants politiques ayant russi
sont ceux qui ont su trouver le juste rythme entre le procd linaire de
rformes et la rupture brutale51. Sil ny a probablement pas de calendrier
idal dans labsolu, des tendances se dgagent des pays de lOCDE: des
rformes crescendo jusqu mi-mandat, puis un ralentissement. Les rformes
ne peuvent pas dstabiliser en permanence la socit et il est probablement
ncessaire quelles aient le temps de mrir avant les lections suivantes.
Une rforme ne tient pas en une seule et mme loi: il serait illusoire de croire
quun seul texte suffira pour rvolutionner tout un secteur conomique.
Une seule rforme peut donc staler en plusieurs lois ou plusieurs textes,
chacun constituant une tape du processus, posant des jalons et annonant
la prochaine rforme. Le changement nest pas concentr en un moment
unique: cest une volution continue.

Conclusion
Le calendrier de la rforme est un enjeu minemment stratgique: sil
nexiste pas de recette unique, il doit permettre dengager un mouvement
de rformes. Le prsident lu en 2017 devra profiter de la priode suivant
son lection pour adopter rapidement quelques textes majeurs tout en
gardant une vision claire de lenchanement des rformes au cours du
quinquennat afin de maximiser les outputs et minimiser lopposition.

51. Ibid.

37

Comment? Dfinir le vhicule lgislatif qui conduira la rforme


La question du vhicule lgislatif appropri pour porter la rforme est
srement la plus aborde dans le dbat public, notamment en 2016 la
droite de lchiquier politique. Elle est dailleurs souvent considre comme
une rponse part entire la problmatique de la mthode. Quelle que soit
loption retenue, elle doit tre prpare considrablement en amont afin de
lui confrer toute sa force et den connatre les ventuelles faiblesses pour
mieux les surmonter.

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La session parlementaire extraordinaire du premier t est une fentre


dopportunit lgislative prioritaire
Convoque sur dcret du prsident de la Rpublique, la session
parlementaire extraordinaire est runie sur un ordre du jour dtermin.
Elle a t trs frquemment utilise au cours des deux derniers mandats et
permet de rallonger le temps parlementaire pour faire face la lenteur de
llaboration de la loi.
Elle se rvle essentielle lors du premier t suivant llection prsidentielle
pour lgifrer dans le cadre quasi mythique des fameux 100 jours,
prolongeant la session ordinaire, qui court doctobre juin, et offrant
la nouvelle majorit un dlai supplmentaire pour adopter ses rformes
principales (la loi TEPA, celles sur le service minimum ou contre
la rcidive des mineurs ont, par exemple, t adoptes pendant la session
extraordinaire du dbut de lt 2007). Cette premire fentre permet donc
dadopter un grand nombre de textes, y compris des rformes importantes
mais elle doit tre suivie deffet dans lapplication de la rforme.

Le temps lgislatif peut aussi tre acclr par ailleurs


Les procdures dexamen rapide, prvues par le droit, offrent une possibilit
dacclration du temps lgislatif en ne laissant quun temps limit la tenue
des sances parlementaires.
La procdure acclre raccourcit par exemple la navette entre les deux
chambres du Parlement: les dlais dexamen en premire lecture imposs par
la Constitution ne sont plus impratifs et le gouvernement peut convoquer
une commission mixte paritaire, runissant dputs et snateurs, au bout
dune unique lecture.
Le vote unique, galement appel vote bloqu, permet par ailleurs au
gouvernement de demander une chambre de se prononcer par le biais dun
seul vote sur lintgralit ou une partie du texte en discussion (et non par un
vote article par article).
38

Enfin, le recours la procdure prvue par larticle 49.3 de la Constitution,


engage la responsabilit du gouvernement: il suspend la discussion sur le
texte et offre vingt-quatre heures aux dputs pour dposer une motion de
censure. Cet article ne peut tre utilis quune fois par session.
Ces solutions permettent de raccourcir (plus ou moins marginalement) le
temps de la rforme au Parlement.

Larticle 38 de la Constitution permet au gouvernement de demander au


Parlement lautorisation de procder par ordonnances pendant un dlai
limit, cest--dire dagir rapidement en confiant le pouvoir lgislatif au
gouvernement. Les ordonnances doivent intervenir en deux temps: dabord,
le Parlement habilite le gouvernement lgifrer par ordonnances; ensuite,
il ratifie les ordonnances adoptes. Formellement, il ne sagit donc que dune
dlgation temporaire du pouvoir lgislatif; il est dailleurs trs couramment
utilis en France, puisque prs de 400 ordonnances ont t adoptes entre
2006 et 2015 (voir tableau ci-dessous).

Tableau: Nombre dordonnances adoptes par anne


2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

29

20

29

50

31

43

38

27

54

69

Source: legifrance.gouv.fr

Le Parlement ne peut pas tre totalement contourn

Gouverner pour rformer : lments de mthode

Le recours aux ordonnances permet de dlguer le travail lgislatif au


gouvernement

Quelle que soit la solution adopte, le souci defficacit ne devrait pas


conduire carter totalement le Parlement: les reprsentants de la nation
disposent eux aussi dune lgitimit et reprsentent la nation (si tel nest
pas le cas, le prsident lu devrait engager une rforme institutionnelle pour
assurer la cohrence de son programme).
Aucune des solutions proposes ci-dessus ncarte compltement
les parlementaires: dans chaque piste envisage, ils sont amens
sexprimer, parfois de faon plus contrainte (mais cest lessence mme du
parlementarisme rationalis de la Ve Rpublique). Mme dans le cas des
ordonnances et du recours au 49.3, qui sont peut-tre les dispositions les
plus radicales leur gard, ils sont conduits voter et dbattre plusieurs
fois.

39

Le prsident lu et son gouvernement devraient toutefois veiller associer


les parlementaires lensemble du processus de rforme, en amont pour la
prparer et en aval pour la mettre en uvre et lvaluer.

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Le rfrendum est une arme dangereuse qui na pas beaucoup de sens


Seul le rfrendum permet de passer outre aux discussions parlementaires. De
nombreux candidats llection prsidentielle de 2017 proposent aujourdhui
de lutiliser. Cette voie prsente lavantage de pouvoir absolument lgitimer
une rforme et dannuler potentiellement les contestations des groupes
dintrts ou des lus. Nanmoins, le recours au rfrendum a pour effet
de polariser lagenda politique et est trs difficile matriser: les votants
rpondront-ils la question, particulirement quand on sloigne du dbut
du mandat?
De plus, une telle consultation ne fait pas toujours sens. Si le rformateur
sengage sur un mandat clair, il ny a pas de raison dorganiser un rfrendum
au sortir dune lection. Pourquoi demander au peuple de se prononcer sur un
point dj abord lors dune campagne prcdente (et aussi, ventuellement,
lors des lections lgislatives)? Seuls quelques cas particuliers semblent se
dgager, comme les rformes touchant au fonctionnement de notre systme
politique, notamment celles qui modifient lorganisation territoriale ou le
nombre dlus, sur lesquelles lensemble de la classe politique pourrait tre
en dcalage avec les attentes des citoyens.
Une dernire rserve est que le rfrendum constitue une arme double
tranchant: si le peuple soppose au prsident de la Rpublique, celui-ci perd
compltement sa lgitimit et donc toute marge de manuvre pour rformer
par la suite. Une piste intressante pourrait tre, toutefois, de permettre
des rfrendums dinitiative populaire, sur le modle suisse, mme si la
culture politique franaise ne se prte peut-tre pas aussi facilement que son
homologue helvtique lmergence de compromis.

La solution lgislative napporte toutefois pas de rponse aux problmes


concrets de mise en uvre
Ces solutions sont toutes intressantes et prsentent chacune des avantages
et des dfauts. Elles nont toutefois de sens que si elles sont prpares en
amont: une loi adopte en juillet 2017 dont la mise en uvre naurait
pas t prpare sera condamne prendre la poussire dans les pages
du Journal officiel. Lessentiel de la mthode ne repose peut-tre pas tant
dans le vhicule lgislatif employ que dans la faon dont, par la suite, le
gouvernement parviendra la mettre en uvre, face aux rsistances sociales
et probablement administratives.
40

Conclusion
Loutil lgislatif est un choix stratgique, mais il nest quun outil parmi
dautres qui ne peut au demeurant tre efficace que sil sinscrit dans
une rforme finement prpare et dont lapplication tait prcisment
envisage. Lassociation des parlementaires reste indispensable la
rforme.

La rforme est gnralement pense comme manant du plus haut de


ltat, voire mme par quelques lites au sein de lappareil dtat, qui ne
sont pas ncessairement des responsables politiques lus. Lorganisation
administrative franaise prvoit pourtant que les collectivits territoriales
puissent participer galement aux processus de rforme.
La participation de diffrents niveaux de collectivits et dadministration
influe sur la rforme: chacun peroit intuitivement quil peut la favoriser ou
la ralentir, voire la bloquer. Cependant, aucune tendance nette ne se dgage
au sein des pays de lOCDE qui permette dtablir une corrlation entre
limplication dchelons territoriaux et la russite de la rforme. Si, aux
tats-Unis et en Australie, la coopration entre les tats et le niveau fdral
semble tre une condition essentielle la mise en place dune rforme, ceci
semble principalement tenir leur modle fdral. En Europe, les exemples
divergent: les administrations infranationales ont parfois fait avancer la
rforme (par exemple, les rformes du commerce de dtail en Allemagne
entre 1999 et 2003), mais elles ont aussi pu faire reculer la rforme (par
exemple, les rformes du march du travail en Allemagne entre 2002 et 2005
ou celles du commerce de dtail en Espagne entre 1995 et 2004)52.

Gouverner pour rformer : lments de mthode

Avec qui? Associer les bons relais territoriaux

Le champ dapplication pertinent, national ou local, est aussi un choix


politique
Ajouter un chelon dintervention, politique ou administratif, peut gnrer
des risques de blocage supplmentaire dans le processus dapplication de
la rforme. Les conseils rgionaux, territoriaux, dpartementaux et leurs
lus, comme les maires, sont en mesure de faire chouer une rforme bien
amorce Paris. Il faut donc penser froidement les dangers de partage du
pouvoir avec un chelon territorial en jaugeant son poids politique et sa

52. William Tompson, op.cit.

41

capacit de nuisance dans lvaluation du rapport de force. Il est galement


indispensable de prvoir de les associer autant que possible en amont de la
rforme.

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La loi Macron et les maires, une rencontre rate

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Emmanuel Macron, conformment la loi du 18 dcembre 1934, a


dlgu aux maires le pouvoir de droger au principe de repos dominical
(cest--dire de choisir les douze dimanches douvertures dans lanne);
cette disposition faisait partie dun accord politique plus ou moins tacite
au moment de ladoption de la rforme.
Le ministre de lconomie est toutefois rest trs prudent en laissant Bercy
le soin de dfinir les futures zones touristiques internationales (ZTI) de
Paris o le travail dominical pourrait tre appliqu. Conscient de laversion
de lexcutif parisien, men par Anne Hidalgo et galement compos dlus
du Front de gauche et dEurope cologie-Les Verts, Emmanuel Macron a
fait de la capitale une exception, en confiant au prfet cette responsabilit.
En septembre 2015, Anne Hidalgo, la maire de Paris, sest vivement
oppose la rforme et son application, en dclarant que le ministre de
lconomie faisait une gnralisation dguise du travail du dimanche
Paris qui [allait] fragiliser tout ce tissu conomique local*. Elle a mme
menac de dposer une question prioritaire de constitutionnalit**.
* Dclaration sur BFMTV, 15 septembre 2015.
** Voir Travail du dimanche: Hidalgo soulve linconstitutionnalit de la loi Macron. Le Parisien,
6 septembre 2015, et Batrice Jrme, Travail du dimanche: Hidalgo refuse de discuter avec Macron,
Le Monde 16 septembre 2015 (www.lemonde.fr/politique/article/2015/09/16/travail-du-dimanche-hidalgorefuse-de-discuter-avec-macron_4759330_823448.html).

Limplication dun chelon territorial supplmentaire dans la rforme peut


cependant aussi donner de la force la rforme. Le soutien de conseils
rgionaux ou dpartementaux peut appuyer une rforme conteste sur la
scne nationale. Tout lenjeu est donc de juger, avant llection, laccueil que
recevra la rforme dans les collectivits concernes.

Les objectifs de la rforme doivent tre mis en cohrence avec son niveau
dapplication: le gouvernement doit savoir dlguer
Le niveau de centralisation de la loi doit tre en accord avec les valeurs qui
la sous-tendent: une rforme dont le but est de favoriser lautonomie peut
difficilement senvisager de faon purement pyramidale.
42

La piste de lexprimentation peut permettre de tester les rformes de plus


long terme
La solution de lexprimentation peut offrir une piste intressante, permettant
dvaluer certaines modalits de la rforme, de tester son applicabilit et la
corriger, de garantir sa plus large diffusion ensuite sur le terrain.
Lexprimentation est cependant une pratique complexe qui ne rpond pas
ncessairement lurgence politique ou conomique. Il faut du temps pour
mettre en uvre une rforme locale, lappliquer, puis lvaluer de faon
objective. Lducation nationale, quand elle tait pilote par Jean-Michel
Blanquer, sy tait essaye avec le dispositif de la mallette des parents,
visant mieux associer les parents dlves au collge. Le succs de la
pratique, value scientifiquement, avait conduit sa gnralisation.
Ce genre de processus est lent et ne correspond pas toutes les rformes,
notamment pas celles qui sont attendues avec urgence. Au demeurant,
cette approche objective et non partisane peut sembler difficile concilier
avec le calendrier politique.

Gouverner pour rformer : lments de mthode

ce titre, lexemple des rformes dans lducation nationale est assez


difiant. Depuis des annes, les dirigeants politiques ont saisi limportance
dune plus forte flexibilit tous les niveaux et sous toutes les formes dans
le systme scolaire. Pourtant, le modle de rforme qui y est appliqu reste
constamment le mme: des ministres, de passage rue de Grenelle, appliquent
une rforme, trop rapidement prpare par leur cabinet et sans concertation
avec le terrain, de faon uniforme et centralise. Ce type dinitiative encourage
les polmiques nationales inutiles: dconnects du terrain et du niveau local,
les dbats senferment dans des questions thoriques et rhtoriques de peu
dintrt. La rforme des rythmes scolaires en a t un parfait exemple:
le gouvernement a dcid arbitrairement de modifier lheure de sortie de
tous les enfants de France. Dans chaque ville et chaque village, les enfants
sortiraient la mme heure, quimporte quils soient dans des contextes
diffrents. En labsence de toute discussion concrte comment le dbat
aurait-il pu envisager la multiplicit des solutions particulires?, la
polmique est vite monte sur des questions dordre thorique. Sinscrivant
dans le mme cadre de rfrence centralisateur, lopposition a promis que si
elle revenait au pouvoir elle ferait la mme chose en sens inverse.

43

Zoom
Lexprimentation: le contre-exemple du RSA
Lexprimentation du RSA na pas t mene dans des conditions
optimales. En particulier, le dlai de linitiative a t particulirement
court: commence la fin de 2007, lexprimentation a t gnralise ds
septembre 2008. Franois Bourguignon, prsident du comit dvaluation
du RSA, concluait alors: Nous navons pas eu assez de temps pour
valuer les exprimentations. Les dpartements o le dispositif a t
test bnficiaient par ailleurs dun biais favorable, qui a pu affecter les
rsultats. Cette exprimentation ne semble donc pas avoir t ralise dans
des conditions optimales pour tre rellement value *.

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* Sur ce sujet, voir Pierre Cahuc et Andr Zylberberg, Les Rformes rates du prsident Sarkozy, Flammarion,
2010.

Conclusion
Pour tre effectivement mise en uvre, une rforme doit mobiliser
lensemble des chelons politiques. Les collectivits territoriales peuvent
tre des allies puissantes. Cependant, elles peuvent aussi constituer
dinsurmontables obstacles. Chaque rforme doit juger au cas par cas de
la ncessit et de la possibilit dassocier des chelons infrieurs au niveau
national.

ANTICIPER LA DISCUSSION AVEC LES DIFFRENTS PARTENAIRES

Pour tre complte, la prparation dune rforme implique pour le dirigeant


politique didentifier lensemble des parties prenantes et, travers elles, des
leviers de changement comme de blocage.

Avec les syndicats et les contre-pouvoirs: dfinir le cadre


La question du rle des syndicats dans la vie politique et sociale franaise
est vaste et le sujet convoque de trop nombreux facteurs pour tre trait en
quelques lignes. Il nen reste pas moins que la reprsentativit des syndicats,
leur engagement politique, leur absence demprise sur le monde rel du XXIe
sicle et, surtout, leur capacit de blocage constituent, en eux-mmes, des
obstacles sur la voie de la rforme.
44

Des arguments plaident pour limiter au maximum lintervention des


syndicats dans le processus de rforme. Ils se fondent sur une approche trs
empirique: dans les pays de lOCDE, la concertation paritaire en amont et
la russite de la rforme ne sont en rien corrles53. Ce rsultat statistique est
appuy par des exemples de rformes rcentes en France ou chez nos voisins.
Ainsi, en 2010, le leadership de Nicolas Sarkozy face aux syndicats, les 3,5
millions de manifestants et les 1 100 lyces mobiliss a t un facteur majeur
de la russite de la rforme des retraites54. linverse, labsence dassise
politique forte au Parlement et dans lopinion en faveur de la rforme du
march du travail porte par Manuel Valls a sign son chec en 2016. En
Espagne, les seules rformes du march du travail russies, celle de Felipe
Gonzlez en 1994, de Jos Mara Aznar en 1997 et de Mariano Rajoy en
2012, ont t effectues sans concertation avec les syndicats.
La faible reprsentativit des syndicats devrait limiter galement leur
intervention: sils doivent certainement tre pris en compte voire
consults en amont de la rforme, leur relle intervention se situe en aval
du processus lgislatif, dans lapplication de la rforme. Leur place au sein
du dialogue social demeure essentielle et ils peuvent constituer des allis dans
la mise en uvre des rformes, notamment les plus rformistes dentre eux.
La puissance syndicale se manifeste malheureusement le plus souvent par
une capacit de blocage, souvent politise, parfois trs virulente. La meilleure
faon de la contourner est probablement de profiter dune lgitimit politique
forte pour avancer dans la voie de la rforme. Les solutions consistant
acheter la paix sociale syndicale, qui peuvent permettre de trouver des
compromis de court terme, se rvlent souvent trs coteuses et contreproductives long terme.

Gouverner pour rformer : lments de mthode

Passer outre les syndicats, obstacle dobstruction, quand cela est possible

Le cadre du dialogue social doit tre clairement dfini pour permettre des
avances rapides sur les rformes urgentes
Le cadre lgal impose certaines obligations dassociation des syndicats en
amont de la rforme. Depuis la loi de modernisation du dialogue social
de 2007, toute rforme touchant lemploi, la formation professionnelle
ou aux relations au travail doit tre prcde par une tape de concertation
avec les partenaires sociaux. Le gouvernement doit ainsi leur adresser un
53. Ibid.
54. Retraites: 62 ans, trois millions de manifestants, 26% de popularit pour Sarkozy, Le Monde, 29
octobre 2010 (www.lemonde.fr/politique/article/2010/10/29/retraites-62-ans-trois-millions-de-manifestants26-de-popularite-pour-sarkozy_1433060_823448.html).

45

document dorientation posant les bases de la ngociation. Pour tre efficace


et porter ces fruits, celui-ci doit proposer une feuille de route trs claire
aux syndicats, fixant le cadre de la ngociation, les propositions qui ne
peuvent tre supprimes et les lignes rouges ne pas dpasser. Ce document
pralable se doit dtre chiffr et encadr sur le plan budgtaire. Tout comme
llaboration de la rforme, la prparation des accords avec les syndicats doit
tre minutieuse55. Pour les rformes de plus long terme, le gouvernement
peut par ailleurs engager un dialogue plus approfondi, trs en amont, avec
les syndicats, sans sinterdire de passer outre les blocages.

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Zoom
Lobstruction syndicale
Pendant son quinquennat, la stratgie politique de Nicolas Sarkozy semble
avoir consist ouvrir de nombreux chantiers de rformes pour touffer
ses adversaires sous leur nombre, pour ensuite leur offrir une porte de
sortie avec une conciliation. Les syndicats ont ainsi d ngocier dans des
dlais brefs face un gouvernement dtermin. Pierre Cahuc et Andr
Zylberberg montrent toutefois comment des syndicats bien organiss ont
su rsister et vider de sa substance laccord national interprofessionnel sur
la modernisation du march du travail de 2008.
Au dbut de son mandat, le gouvernement de Franois Fillon stait
engag transformer tout accord en projet de loi. lpoque, le texte
tait salu comme une russite, mais il a toutefois pu constituer un pige
pour la rforme sociale en France, les syndicats adoptant une stratgie de
contournement et dobstruction: ils se sont entendus sur le minimum pour
faire prvaloir les intrts de leur base lectorale, les salaris qualifis et
gs*.
* Pierre Cahuc et Andr Zylberberg, Les Rformes rates du prsident Sarkozy, Flammarion, 2010.

55. Voir Pierre Cahuc et Andr Zylberberg, Les Rformes rates du prsident Sarkozy, Flammarion, 2010.

46

La rforme de lassurance-invalidit aux Pays-Bas entre 2002 et 2004


est un exemple significatif de dialogue russi avec les syndicats*.
la fin des annes 1990, un consensus stait cr autour du constat
dinefficacit du systme, appuy par des enqutes parlementaires et des
tudes conomiques, notamment celles de la commission Donner (2001),
compose de reprsentants des partis politiques et des syndicats. Une
ngociation fut mise en place au sein du Conseil conomique et social
(SER) qui runissait les organisations patronales, les syndicats et des
experts nomms par le gouvernement: sa mission tait de travailler sur
la base des solutions proposes par la commission Donner, avec un cadre
budgtaire prdfini. Un premier accord tripartite fut sign en 2003. Le
gouvernement en proposa une version modifie en 2004, qui dboucha
sur un nouvel accord tripartite, lequel permit la refonte en profondeur du
systme. La russite de cette rforme semble reposer sur la grande base de
donnes qui la nourrissait et la dfinition au pralable dun cadre trs clair
de ngociation.
* William Tompson, Lconomie politique de la rforme. Retraites, emplois et drglementation dans dix pays
de lOCDE, OCDE, 2010, p.319-342 (www.oecd.org/fr/sites/reussirlareforme/46252889.pdf).

Conclusion
Les partenaires sociaux semblent agir plus souvent dans une dmarche
dobstruction que partenariale. La lgitimit politique dun gouvernement
nouvellement lu permet de lever une partie de ces obstacles, mais ils ne
peuvent tre ignors: ce travail commence galement trs en amont de
llection.

Gouverner pour rformer : lments de mthode

Zoom
La rforme de lassurance-invalidit aux Pays-Bas, 2002-2004

Dfinir stratgiquement les modalits du dialogue avec les perdants


Toute rforme est un changement dquilibre conomique qui amliore la
situation moyenne moyen terme. Cependant, elle comporte toujours des
perdants, qui voient leur bien-tre baisser court terme et des gagnants qui
le voient augmenter. Il nest pas de rforme sans perdants56.

56. ce propos, voir Allan Drazen, op.cit., ou Emmanuel Combe, Mon intrt gnral, lopinion.fr, 22 mars
2016 (www.lopinion.fr/edition/economie/mon-interet-general-99305).

47

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Lidentification des gagnants doit permettre de les mobiliser en faveur de la


rforme
Dans la prparation de la rforme, le dirigeant rformateur doit savoir
en valuer les gains et les pertes potentiels. Cet exercice doit lui permettre
didentifier prcisment et trs en amont ses adversaires possibles et, surtout,
les perdants potentiels; destimer aussi leur situation sociale, leur gographie,
leur degr daversion la rforme, leur capacit de nuisance, leur niveau
dorganisation ou encore leur affiliation politique.
Les perdants dune rforme constituent en effet un obstacle potentiel majeur:
peu nombreux, ils sont clairement identifiables et, ce titre, organiss. Leur
capacit de mobilisation est donc forte et potentiellement mdiatique alors
que les gagnants, disperss, restent souvent silencieux. Savoir les identifier
peut permettre de ngocier avec eux.
Le dirigeant rformateur doit galement identifier les gagnants potentiels,
qui pourraient tre convertis en supporters affirms de la rforme. Le
moment venu, il devra tre en mesure de mobiliser ces early winners pour
afficher les premiers gains visibles et soutenir sa dmarche. On observe ainsi
une corrlation positive et significative, au sein des pays de lOCDE, entre
le degr dimplication des gagnants de la rforme et sa russite. Une plus
forte corrlation est observe entre la cration de nouveaux acteurs par la
rforme, automatiquement favorables celle-ci, et ses chances de succs57.

Les perdants dune rforme ne doivent pas tre ignors


Les perdants dune rforme ne sont pas tous des conservateurs acharns;
ils expriment souvent une angoisse lgitime face un avenir qui change
soudainement, un quilibre imparfait qui se trouve dstabilis et accru
dincertitude58. Le dirigeant politique doit savoir leur rpondre. Cette
rponse ne saurait se limiter linvocation incantatoire dun principe moral
gnral ou dune vrit conomique assene sans fin, autant de stratgies
qui ne permettent pas de surmonter lopposition des perdants. Libert,
justice sociale, fin des conservatismes et autres slogans ne suffisent
pas apaiser un groupe qui voit ses intrts acquis remis en cause. Il faut
traiter les perdants de manire attentive et personnalise. Sans renoncer la
rforme, il sagit par exemple de leur donner une visibilit sur la faon dont
elle influencera leur activit.
57. William Tompson, op.cit.
58. Erwan Le Noan, Loi Macron: une petite rforme dans un ocan de conservatisme, lesechos.fr, 12
dcembre 2014 (www.lesechos.fr/idees-debats/editos-analyses/0204006889294-loi-macron-une-petitereforme-dans-un-ocean-de-conservatismes-1074235.php#).

48

Le 10 juillet 2014, Arnaud Montebourg, alors ministre de lconomie, a


tenu un discours trs offensif lencontre des professions rglementes.
Il affirmait vouloir lutter contre les rentes et redistribuer du pouvoir
dachat en sattaquant aux professions protges par des monopoles.
Dans son discours, il pointait du doigt trente-sept professions qui sont
en situation de monopole et captent par leur position des revenus la
population pour des services pays trop chers qui entament le pouvoir
dachat des mnages, publiant mme leur salaire moyen. Si cette analyse
de la situation franaise est probablement juste de nombreux conomistes
ont montr limpact nfaste des multiples rentes qui minent lconomie de
notre pays *, il relve dune stratgie politique incertaine. En agissant de
la sorte, Arnaud Montebourg a rompu le dialogue avec les perdants de la
rforme avant mme que celle-ci soit engage et quils puissent savoir de
quelle faon ils allaient tre traits. La raction de ces professions ce quils
ont considr comme une insulte a t immdiate.
* Jean-Marc Daniel, Le Socialisme de l'excellence. Combattre les rentes et promouvoir les talents, Franois
Bourin, 2011, et Jean-Marc Daniel, Ltat de connivence. En finir avec les rentes, Odile Jacob, 2014.

Lindemnisation des perdants de la rforme est une piste envisager pour


surmonter les blocages
Une faon de calmer les angoisses des perdants de la rforme peut tre de les
ddommager, soit financirement, soit en leur donnant un nouveau rle et de
nouvelles perspectives. Les impliquer accrot considrablement les chances
de russite de la rforme: au lieu dapparatre comme des vaincus, victimes
du choix arbitraire du dirigeant politique, ils se voient proposer de nouvelles
opportunits qui compensent, au moins en partie, leurs pertes. Dans les pays
de lOCDE, on constate ainsi une corrlation importante entre la proposition
de contreparties suffisantes aux perdants et la russite de la rforme59.
Ces solutions peuvent tenir des compensations financires immdiates: en
2016, le gouvernement a ainsi annonc souhaiter racheter des licences de
taxi60. Cette piste, dont on peut interroger la moralit (pourquoi devrait-on
ddommager un groupe qui bnficiait dun privilge spcifique, quelle

Gouverner pour rformer : lments de mthode

Zoom
La rforme des professions rglementes

59. Allan Drazen, op.cit.


60. Conflit entre taxis et VTC: ltat favorable au rachat des licences, lemonde.fr, 4 avril 2016 (www.
lemonde.fr/economie-francaise/article/2016/04/04/conflit-entre-taxis-et-vtc-l-etat-favorable-au-rachat-deslicences-des-taxis_4895619_1656968.html).

49

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| linnovation politique

quen soit la justification, dun avantage acquis, dun monopole ou dun


verrou protecteur?), a le mrite de lefficacit.
Cette dmarche de compensation financire semble cependant difficile
mettre en uvre dans le contexte conomique et budgtaire actuel. Elle
a toutefois lintrt de faire rflchir des mcanismes de compensation:
pour russir, la rforme doit chercher proposer un terrain dentente
avec les perdants, sous la forme dune rforme complmentaire ou dune
compensation montaire.
Dautres voies peuvent dailleurs consister inscrire les victimes dans une
dynamique plus large, qui met la France en mouvement: dans une socit
fige, les perdants dune rforme savent clairement quaucune autre porte
ne souvrira naturellement pour eux61. Il faut leur montrer, par une rforme
dampleur, quils ne sont pas les boucs missaires dune majorit et quils
sinscrivent dans une dynamique gnrale qui leur sera galement bnfique.

Zoom
Acheter tous les perdants?
Certains conomistes proposent de pousser la logique de compensation
des victimes de la rforme son maximum en les indemnisant
systmatiquement. Jacques Delpla et Charles Wyplosz *, en sappuyant
notamment sur les travaux de Pierre Cahuc, Alain Quinet ou Jean Tirole,
appellent acheter toutes les rformes. Ils justifient cette mthode
cyniquement: Est-il juste de payer les privilgis au moment o lon
reconnat que leurs rentes nuisent au bien collectif? En dautres temps on
pendait les privilgis la lanterne, pourquoi les rcompenser prsent?
Justement, nous ne voulons pas de guerre civile.
Cette mthode est fonde sur le principe dune compensation juste, verse
au pralable et non obligatoire (cest un contrat que propose ltat). Elle
sapplique trs facilement dans le cas de monopoles classiques comme les
taxis: les auteurs proposent par exemple que ltat rachte les licences des
taxis au prix du march, soit environ 4,5 milliards deuros au total, et quil
se rembourse via une taxe allant jusqu 1 euro par course. Jacques Delpla
et Charles Wyplosz suggrent dlargir cette logique dautres secteurs:
la rforme des rgimes spciaux de retraites, la cration dun contrat de
travail unique, la suppression du statut de la fonction publique
* Jacques Delpla et Charles Wyplosz, La Fin des privilges. Payer pour rformer, Hachette Littratures, 2007.
61. Erwan Le Noan, Professions rglementes: bonne logique, injuste rforme, lesechos.fr, 12 aot 2014
(www.lesechos.fr/12/08/2014/LesEchos/21748-029-ECH_professions-reglementees---bonne-logique--injustereforme.htm).

50

Conclusion
La rforme fait des victimes: elles ne doivent pas tre ignores. Elles peuvent
mme se voir ddommages, soit financirement, soit en bnficiant de
nouvelles opportunits. Il sagit dune dcision politique importante, dautant
plus facilite que le gouvernement lu aura prpar ses rformes en amont.

Pousss par lapptit indit des Franais pour des rsultats conomiques
probants, presss par le rejet de lintgralit de la classe politique et la
marche du Front national vers le pouvoir, les dirigeants politiques doivent
saisir lopportunit de 2017 pour rformer.
La rforme ne se dcrte pas. Elle se prpare, minutieusement, trs en
amont et pas uniquement de faon thorique par un aropage de hauts
fonctionnaires: elle se conoit dans ses dtails pratiques, en associant de
la faon la plus large la socit civile et lensemble des parties prenantes. La
rforme se mrit et sa mise en uvre se pense de faon stratgique. Prparer
minutieusement la rforme, associer un projet politique celle-ci, obtenir un
mandat clair sont autant de conditions ncessaires pour ne pas tre impotent
une fois lu. Les modalits techniques doivent tre rflchies avec autant
de soin: le rformateur doit disposer dun calendrier dtaill, un vhicule
lgislatif appropri, un champ dapplication administratif matris. Enfin,
il faut anticiper et dfinir un cadre clair de discussion avec les partenaires
sociaux lorsquil est ncessaire et identifier clairement les perdants de la
rforme, quil faudra ddommager, et les gagnants, quil faudra mobiliser.
La France est rformable, si la rforme est prpare. Llection dun nouveau
prsident de la Rpublique, aussi charismatique soit-il, ne suffit pas
changer le pays. Elle doit tre accompagne dun immense et profond travail
de prparation avant la prise de fonction du nouveau gouvernement et de sa
majorit, travail qui ne semble pas avoir encore vu le jour aujourdhui. Cette
tche, en amont de llection, est garante du succs du mandat et mme de
la rlection suivante. Cette prparation avant llection ne doit en aucun cas
tre masque. Les candidats ne restent dans lambigut qu leurs dpens.
Plus une rforme est transparente, limpide, plus elle a de chance daboutir et
le rformateur dtre rlu.

Gouverner pour rformer : lments de mthode

CONCLUSION

51

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| linnovation politique

Le statu quo dans lequel senlise le pays depuis bientt quarante ans ne
pourra durer ternellement. La situation conomique est prilleuse et les
tensions sociales sont intenables. Chacun pressent aisment quil faut que
a change. La voie de ce changement nest cependant aujourdhui pas
claire, elle nest par ailleurs pas garantie. Elle peut se faire de faon pilote,
mesure et progressive, matrisant les quilibres et leurs volutions, ce qui
nexclut ni les difficults, ni les preuves: cest la voie de la rforme. Elle
peut galement tre le fruit dune cassure, qui engendrera une instabilit
politique et sociale bien plus nfaste, des souffrances plus brutales et un
risque politique bien plus grave: cest la voie de linsurrection, quelle soit
dans les urnes ou dans la rue. Dans une dmocratie moderne, cest le premier
choix qui devrait tre privilgi. Il se prpare ds maintenant.

52

La France est toujours en avance dune rvolution car toujours en retard


dune rforme.
Edgar Faure.

Rduire la dette grce la Constitution


Jacques Delpla, fvrier 2010, 54pages

53

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Jean-Patrick Brady et Stphane Paquin,octobre2013, 40pages

Un contrat de travail unique avec indemnits de dpart intgres


Charles Beigbeder,juillet2013, 8pages

LOpinion europenne en 2013


Dominique Reyni (dir.), ditions Lignes de Repres,juillet2013, 268pages

La nouvelle vague des mergents: Bangladesh, thiopie, Nigeria, Indonsie,


Vietnam, Mexique
Laurence Daziano,juillet2013, 40pages

Transition nergtique europenne: bonnes intentions et mauvais calculs


Albert Bressand,juillet2013, 44pages

La dmobilit: travailler, vivre autrement


Julien Damon,juin2013, 44pages

LE KAPITAL. Pour rebtir lindustrie


Christian Saint-tienne et Robin Rivaton,avril2013, 40pages

Code thique de la vie politique et des responsables publics en France


Les Arvernes, Fondation pour linnovation politique,avril2013, 12pages
57

Les classes moyennes dans les pays mergents


Julien Damon,avril2013, 38pages

Innovation politique 2013


Fondation pour linnovation politique, PUF,janvier2013, 652pages

Relancer notre industrie par les robots (2): les stratgies


Robin Rivaton,dcembre2012, 40pages

Relancer notre industrie par les robots (1): les enjeux


Robin Rivaton,dcembre2012, 52pages

La comptitivit passe aussi par la fiscalit


Aldo Cardoso, Michel Didier, Bertrand Jacquillat, Dominique Reyni et Grgoire
Sentilhes,dcembre2012, 20pages

Une autre politique montaire pour rsoudre la crise


Nicolas Goetzmann,dcembre2012, 40pages

La nouvelle politique fiscale rend-elle lISF inconstitutionnel?

fondapol

| linnovation politique

Aldo Cardoso,novembre2012, 12pages

Fiscalit: pourquoi et comment un pays sans riches est un pays pauvre


Bertrand Jacquillat,octobre2012, 40pages

Youth and Sustainable Development


Fondapol/Nomadis/United Nations,juin2012, 80pages

La philanthropie. Des entrepreneurs de solidarit


Francis Charhon,mai/juin2012, 44pages

Les chiffres de la pauvret: le sens de la mesure


Julien Damon,mai2012, 40pages

Librer le financement de lconomie


Robin Rivaton,avril2012, 40pages

Lpargne au service du logement social


Julie Merle,avril2012, 40pages

LOpinion europenne en 2012


Dominique Reyni (dir.), ditions Lignes de Repres,mars2012, 210pages

Valeurs partages
Dominique Reyni (dir.), PUF,mars2012, 362pages

Les droites en Europe


Dominique Reyni (dir.), PUF,fvrier2012, 552pages

Innovation politique 2012


Fondation pour linnovation politique, PUF,janvier2012, 648pages

Lcole de la libert: initiative, autonomie et responsabilit


Charles Feuillerade,janvier2012, 36pages

Politique nergtique franaise (2): les stratgies


Rmy Prudhomme,janvier2012, 40pages

Politique nergtique franaise (1): les enjeux


Rmy Prudhomme,janvier2012, 48pages
58

Rvolution des valeurs et mondialisation


Luc Ferry,janvier2012, 36pages

Quel avenir pour la social-dmocratie en Europe?


Sir Stuart Bell,dcembre2011, 36pages

La rgulation professionnelle: des rgles non tatiques pour mieux


responsabiliser
Jean-Pierre Teyssier,dcembre2011, 36pages

Lhospitalit: une thique du soin


Emmanuel Hirsch,dcembre2011, 32pages

12 ides pour 2012


Fondation pour linnovation politique,dcembre2011, 110pages

Les classes moyennes et le logement


Julien Damon,dcembre2011, 40pages

Rformer la sant: trois propositions


Nicolas Bouzou,novembre2011, 32pages

Le nouveau Parlement: la rvision du 23juillet2008


Jean-Flix de Bujadoux,novembre2011, 40pages

La responsabilit
Alain-Grard Slama,novembre2011, 32pages

Le vote des classes moyennes


lisabeth Dupoirier,novembre2011, 40pages

La comptitivit par la qualit


Emmanuel Combe et Jean-Louis Mucchielli,octobre2011, 32pages

Les classes moyennes et le crdit


Nicolas Pcourt,octobre2011, 32pages

Portrait des classes moyennes


Laure Bonneval, Jrme Fourquet et Fabienne Gomant,octobre2011, 36pages

Morale, thique, dontologie


Michel Maffesoli,octobre2011, 40pages

Sortir du communisme, changer dpoque


Stphane Courtois (dir.), PUF,octobre2011, 672pages

Lnergie nuclaire aprs Fukushima: incident mineur ou nouvelle donne?


Malcolm Grimston,septembre2011, 16pages

La jeunesse du monde
Dominique Reyni (dir.), ditions Lignes de Repres,septembre2011, 132pages

Pouvoir dachat: une politique


Emmanuel Combe,septembre2011, 52pages

La libert religieuse
Henri Madelin,septembre2011, 36pages

Rduire notre dette publique


Jean-Marc Daniel,septembre2011, 40pages
59

cologie et libralisme
Corine Pelluchon,aot2011, 40pages

Valoriser les monuments historiques: de nouvelles stratgies


Wladimir Mitrofanoff et Christiane Schmuckle-Mollard,juillet2011, 28pages

Contester les technosciences: leurs raisons


Eddy Fougier,juillet2011, 40pages

Contester les technosciences: leurs rseaux


Sylvain Boulouque,juillet2011, 36pages

La fraternit
Paul Thibaud,juin2011, 36pages

La transformation numrique au service de la croissance


Jean-Pierre Corniou,juin2011, 52pages

Lengagement
Dominique Schnapper,juin2011, 32pages

fondapol

| linnovation politique

Libert, galit, Fraternit


Andr Glucksmann,mai2011, 36pages

Quelle industrie pour la dfense franaise?


Guillaume Lagane,mai2011, 26pages

La religion dans les affaires: la responsabilit sociale de lentreprise


Aurlien Acquier, Jean-Pascal Gond et Jacques Igalens,mai2011, 44pages

La religion dans les affaires: la finance islamique


Lila Guermas-Sayegh,mai2011, 36pages

O en est la droite? LAllemagne


Patrick Moreau,avril2011, 56pages

O en est la droite? La Slovaquie


tienne Boisserie,avril2011, 40pages

Qui dtient la dette publique?


Guillaume Leroy,avril2011, 36pages

Le principe de prcaution dans le monde


Nicolas de Sadeleer,mars2011, 36pages

Comprendre le Tea Party


Henri Hude,mars2011, 40pages

O en est la droite? Les Pays-Bas


Niek Pas,mars2011, 36pages

Productivit agricole et qualit des eaux


Grard Morice,mars2011, 44pages

LEau: du volume la valeur


Jean-Louis Chaussade,mars2011, 32pages

Eau: comment traiter les micropolluants?


Philippe Hartemann,mars2011, 38pages

Eau: dfis mondiaux, perspectives franaises


Grard Payen,mars2011, 62pages
60

Lirrigation pour une agriculture durable


Jean-Paul Renoux,mars2011, 42pages

Gestion de leau: vers de nouveaux modles


Antoine Frrot,mars2011, 32pages

O en est la droite? LAutriche


Patrick Moreau,fvrier2011, 42pages

La participation au service de lemploi et du pouvoir dachat


Jacques Perche et Antoine Pertinax,fvrier2011, 32pages

Le tandem franco-allemand face la crise de leuro


Wolfgang Glomb,fvrier2011, 38pages

2011, la jeunesse du monde


Dominique Reyni (dir.),janvier2011, 88pages

LOpinion europenne en 2011


Dominique Reyni (dir.), dition Lignes de Repres,janvier2011, 254pages

Administration 2.0
Thierry Weibel,janvier2011, 48pages

O en est la droite? La Bulgarie


Antony Todorov,dcembre2010, 32pages

Le retour du tirage au sort en politique


Gil Delannoi,dcembre2010, 38pages

La comptence morale du peuple


Raymond Boudon,novembre2010, 30pages

LAcadmie au pays du capital


Bernard Belloc et Pierre-Franois Mourier, PUF,novembre2010, 222pages

Pour une nouvelle politique agricole commune


Bernard Bachelier,novembre2010, 30pages

Scurit alimentaire: un enjeu global


Bernard Bachelier,novembre2010, 30pages

Les vertus caches du low cost arien


Emmanuel Combe,novembre2010, 40pages

Innovation politique 2011


Fondation pour linnovation politique, PUF,novembre2010, 676pages

Dfense: surmonter limpasse budgtaire


Guillaume Lagane,octobre2010, 34pages

O en est la droite? LEspagne


Joan Marcet,octobre2010, 34pages

Les vertus de la concurrence


David Sraer,septembre2010, 44pages

Internet, politique et coproduction citoyenne


Robin Berjon,septembre2010, 32pages

O en est la droite? La Pologne


Dominika Tomaszewska-Mortimer,aot2010, 42pages
61

O en est la droite? La Sude et le Danemark


Jacob Christensen,juillet2010, 44pages

Quel policier dans notre socit?


Mathieu Zagrodzki,juillet2010, 28pages

O en est la droite? LItalie


Sofia Ventura,juillet2010, 36pages

Crise bancaire, dette publique: une vue allemande


Wolfgang Glomb,juillet2010, 28pages

Dette publique, inquitude publique


Jrme Fourquet,juin2010, 32pages

Une rgulation bancaire pour une croissance durable


Nathalie Janson,juin2010, 36pages

Quatre propositions pour rnover notre modle agricole


Pascal Perri,mai2010, 32pages

Rgionales 2010: que sont les lecteurs devenus?


Pascal Perrineau,mai2010, 56pages

LOpinion europenne en 2010


Dominique Reyni (dir.), ditions Lignes de Repres,mai2010, 245pages

Pays-Bas: la tentation populiste


Christophe de Voogd,mai2010, 43pages

Quatre ides pour renforcer le pouvoir dachat


Pascal Perri,avril2010, 30pages

O en est la droite? La Grande-Bretagne


David Hanley,avril2010, 34pages

Renforcer le rle conomique des rgions


Nicolas Bouzou,mars2010, 30pages

Rduire la dette grce la Constitution


Jacques Delpla,fvrier2010, 54pages

Stratgie pour une rduction de la dette publique franaise


Nicolas Bouzou,fvrier2010, 30pages

Iran: une rvolution civile?


Nader Vahabi, novembre 2009, 19pages

O va lglise catholique? Dune querelle du libralisme lautre


mile Perreau-Saussine, octobre 2009, 26pages

Agir pour la croissance verte


Valry Morron et Dborah Sanchez, octobre 2009, 11pages

Lconomie allemande la veille des lgislatives de 2009


Nicolas Bouzou et Jrme Duval-Hamel, septembre 2009, 10pages

lections europennes 2009: analyse des rsultats en Europe et en France


Corinne Deloy, Dominique Reyni et Pascal Perrineau, septembre 2009,
32pages
62

Retour sur lalliance sovito-nazie, 70 ans aprs


Stphane Courtois, juillet 2009, 16pages

Ltat administratif et le libralisme. Une histoire franaise


Lucien Jaume, juin 2009, 12pages

La politique europenne de dveloppement: Une rponse la crise de la


mondialisation?
Jean-Michel Debrat, juin 2009, 12pages

La protestation contre la rforme du statut des enseignants-chercheurs:


dfense du statut, illustration du statu quo.
Suivi dune discussion entre lauteur et Bruno Bensasson
David Bonneau, mai 2009, 20pages

La lutte contre les discriminations lies lge en matire demploi


lise Muir (dir.), mai 2009, 64pages

Quatre propositions pour que lEurope ne tombe pas dans le protectionnisme


Nicolas Bouzou, mars 2009, 12pages

Aprs le 29 janvier: la fonction publique contre la socit civile?


Une question de justice sociale et un problme dmocratique
Dominique Reyni, mars 2009, 22pages

La rforme de lenseignement suprieur en Australie


Zoe McKenzie, mars 2009, 74pages

Les rformes face au conflit social


Dominique Reyni, janvier 2009, 14pages

LOpinion europenne en 2009


Dominique Reyni (dir.), ditions Lignes de Repres, mars 2009, 237pages

Travailler le dimanche: quen pensent ceux qui travaillent le dimanche?


Sondage, analyse, lments pour le dbat
Dominique Reyni, janvier 2009, 18pages

Stratgie europenne pour la croissance verte


Elvire Fabry et Damien Tresallet (dir.), novembre 2008, 124pages

Dfense, immigration, nergie: regards croiss franco-allemands sur trois


priorits de la prsidence franaise de lUE
Elvire Fabry, octobre 2008, 35pages

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Pour renforcer son indpendance et conduire sa mission dutilit
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ses orientations. La Fondation pour linnovation politique les convie
rgulirement rencontrer ses quipes et ses conseillers, discuter en
avant-premire de ses travaux, participer ses manifestations.
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pour linnovation politique peut recevoir des dons et des legs des particuliers
et des entreprises.

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Avantage fiscal: votre entreprise bnficie dune rduction dimpt de 60%
imputer directement sur lIS (ou le cas chant sur lIR), dans la limite de
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CGI).
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contact: anne Flambert +33 (0)1 47 53 67 09 anne.flambert@fondapol.org

GOUVERNER POUR RFORMER :


LMENTS DE MTHODE
Par Erwan LE NOAN et Matthieu MONTJOTIN
Depuis quarante ans, la France dcroche. Chmage record, croissance atone, productivit
stagnante, dette qui explose et ingalits en hausse ds lcole, les symptmes sont
connus de tous. Les solutions non plus ne font pas mystre : la France a besoin de rformes
structurelles pour enrayer son dclin. Les rapports dexperts, la littrature conomique, les
exemples de nos voisins de lOCDE convergent tous et unanimement dans ce sens. Alors
pourquoi notre pays peine-t-il tant se rformer ? Une rponse rside vraisemblablement
dans la mthode.
Les rformes ont chou cause de labsence de vritable mthode pour les conduire.
La France a assez rflchi au quoi, elle doit passer dsormais au comment (et elle ne le
pourra que si elle parvient dessiner le pourquoi).
La rforme na rien de magique. Elle relve dun travail technique et stratgique en amont
des lections. Seuls les dirigeants politiques ayant obtenu un mandat clair grce un
travail de pdagogie et dexpertise pourront mener bien les rformes. Seuls ceux qui ont
travaill et rflchi la manire de les raliser concrtement, en pratique, russiront leurs
mandats.

La Fondation pour linnovation politique


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