AGNCIA NACIONAL DE AVIAO CIVIL

JUSTIFICATIVA
Proposta de Resoluo que dispe sobre as condies gerais de transporte aplicveis ao
transporte areo domstico e internacional de bagagem, em substituio s regras estabelecidas
no Captulo III das Condies Gerais de Transporte, aprovadas pela Portaria n 676, de 13 de
novembro de 2000, e pelas Normas de Servios Areos Internacionais NOSAI n CT-011, CT012, TP-005 e TP-024.

1. Da Apresentao
1.A presente justificativa expe as razes que motivaram a Agncia Nacional de Aviao Civil
ANAC a instaurar audincia pblica para a edio de Resoluo para tratar sobre os
procedimentos relativos ao transporte de bagagem
2.A referida resoluo prope unificar em uma nica norma todas as regras aplicveis ao
transporte de bagagem e, consequentemente, revogar as Normas de Servios Areos
Internacionais CT-011, CT-012, TP-005, TP-024 e os art. de 32 a 50 das Condies Gerais de
Transporte aprovadas pela Portaria n 676/2000 que dispe sobre o transporte de bagagem.
2. Da Justificativa
3.O transporte de bagagem o segundo assunto que mais recebeu demandas na ANAC nos
ltimos 3 anos. Alm das manifestaes feitas diretamente pelos passageiros, rgos do
Ministrio Pblico e membros do Congresso Nacional tm feito sucessivas proposies e
recomendaes sobre o tema. Alinhado com o recente Plano Nacional de Consumo e Cidadania,
institudo pelo Decreto n 7.963, de 15 de maro de 2013, e com a Poltica Nacional de Aviao
Civil, aprovada pelo Decreto n 6.780, de 18 de fevereiro de 2009, o processo de reviso
justifica-se para corrigir anacronismos e imprecises da atual normatizao, sobretudo para
cumprir os seguintes objetivos:
-

Proteger os passageiros que se encontram em situao de vulnerabilidade;

Assegurar a adequada e eficaz prestao dos servios de transporte de bagagem;

Aumentar o rigor para coibir as condutas que violem a legislao;

Criar mecanismo de monitoramento da prestao do servio de transporte de bagagem;

Alinhar a legislao de aviao civil aos tratados internacionais e s prticas de mercado;

Majorar o valor de indenizao previsto no CBAer pelos danos decorrentes de avaria ou

perda da bagagem;

Reduzir o contencioso administrativo e judicial no que se refere ao transporte de

bagagem;

Prover adequada informao ao passageiro sobre as regras aplicveis ao transporte de

bagagens.

4. ANAC foi legalmente atribuda a competncia de substituir os atos normativos editados pelo

Departamento de Aviao Civil (DAC) do Comando da Aeronutica por novas regulamentaes,

de forma a corrigir dispositivos anacrnicos e aumentar a clareza da regulao.
5.A atual regulao sobre o transporte de bagagem encontra-se desatualizada frente Poltica

Nacional de Aviao Civil PNAC (Decreto n 6.780/2009), Conveno de Montreal de 1999

(Decreto n 5.910/2006), Lei de criao da ANAC e ao Cdigo Civil. Por essa razo, a nova

Resoluo se prope a revisar a legislao vigente e adequ-la nova realidade do transporte

areo brasileiro.

3. Da Fundamentao

6.Atualmente, vigoram no Brasil 5 regulamentos que dispem sobre as condies gerais de

transporte atinentes a bagagem, a saber a Portaria n 676/2000 (art. 32 ao 50) e as Normas de
Servios Areos Internacionais n CT-011, de 20 de setembro de 2000; CT-012, de 23 de maro
de 2001; TP-005, de 7 de fevereiro de 2003; e TP-024, de 1 de agosto de 1985.
7.Tais regulamentos foram editados entre os anos de 1985 e 2003 e refletiam o conceito de
regulao vigente poca, com maior interveno do Estado na atividade econmica, em um
ambiente no qual as tarifas tambm eram reguladas, inviabilizando-se, assim, a diferenciao de
produtos e, consequentemente, o barateamento do servio.
8. O processo de flexibilizao das regras atinentes ao transporte areo, por sua vez, possibilitou,

gradativamente, a insero de um maior nmero de passageiros no sistema, tornando o transporte

areo em um transporte de massa.
9.Assim, faz-se oportuno alinhar as regras aplicveis bagagem ao novo modelo de transporte

areo vigente, alm de inserir dispositivos que abranjam os direitos dos passageiros frente
maior liberdade do mercado em dispor sobre as polticas de transporte.
4. Da Exposio Tcnica
10.O texto da minuta de Resoluo sob comento segue a seguinte estrutura:
-

Seo I:
Disposies Gerais: trata do mbito de aplicao da norma, das definies
dos termos aplicveis Resoluo e das informaes sobres as regras e restries
aplicveis ao transporte de bagagem.

Seo II:
mo.

Seo III:
Franquia de Bagagem Despachada: dispe sobre as regras aplicveis
bagagem despachada (voos domsticos e internacionais) e da possibilidade de
oferecimento de tarifa com franquia de bagagem reduzida.

Seo IV:
Do Transporte de Animais: dispe sobre os requisitos para o transporte de
animais com segurana para os passageiros.

Seo V:
Do Extravio, Avaria e Violao: dispe sobre as regras para oferecimento
de ajuda de custo nos casos de extravio; prazo para localizao de bagagem extraviada;
procedimentos para registro de protesto; responsabilidade objetiva do transportador pela
bagagem transportada; valor de indenizao pela perda da bagagem; declarao especial
de valor; prazo para pagamento de indenizao.

Bagagem de Mo: trata das regras aplicveis ao transporte de bagagem de

Seo VI:
Do Monitoramento Sobre o Transporte de Bagagem: trata da
obrigatoriedade de envio de informaes e documentos sobre o cumprimento das
obrigaes contidas na Resoluo e cria o ndice de qualidade que ser desenvolvido
com base nas informaes recebidas pela ANAC.

Seo VII:
Das Disposies Finais e Transitrias: trata do vacatio legis de 90 dias
para a entrada em vigor da Resoluo e da revogao das normas conflitantes.

11.Para fins didticos, ser feita uma breve anlise das normas vigentes, separando a legislao
aplicvel aos voos domsticos da aplicvel aos voos internacionais para ento se proceder
exposio de motivos da nova Resoluo.
4.1.

Da Legislao de Aviao Civil Vigente

4.1.1. Das Condies Gerais de Transporte Aplicveis ao Transporte
Domstico

12.O transporte domstico de bagagem regulado pelo Captulo III das Condies Gerais de
Transporte, aprovadas pela Portaria n 676/ GC-5, de 13 de novembro de 2000. Esse Captulo
dividido em 6 Sees que tratam, em especial, dos seguintes assuntos:
-

Seo I - Da Bagagem: trata da obrigatoriedade de entrega da nota de bagagem como

comprovante do despacho, da possibilidade de declarao de valor para aumentar o valor
da indenizao e do prazo no qual a bagagem poder ficar extraviada.

Seo II Da Franquia de Bagagem: define a franquia de bagagem nos voos domsticos,

define que prevalecer a franquia internacional nos trechos domsticos conjugados com
voos internacionais.

Seo III Do Excesso de Bagagem: define o valor excesso de bagagem em 0,5% do

valor da tarifa bsica aplicvel etapa por quilo.

Seo IV Da Bagagem de Mo: define o peso e dimenses mximos em 5 kg e 115cm

lineares, respectivamente.

Seo V Do Transporte de Animais Vivos: permite o transporte de animais vivos (ces

e gatos) dentro da cabina de passageiros e determina como dever ser comprovada a
sanidade do animal.

Seo VI Do Transporte de Artigos Perigosos: traz lista de artigos que no podem ser
transportados como bagagem despachada ou de mo e responsabiliza o proprietrio da
bagagem por eventual dano que esta venha causar ao transportador areo ou a algum
passageiro..

Captulo VII Do Transporte de Carga: trata da responsabilidade do transportador aps o

recebimento da carga e do perodo de execuo do transporte da carga.
4.1.2. Das Normas de Servios Areos Internacionais

13.No mbito internacional, as Normas de Servios Areos Internacionais (NOSAI) CT-011,

CT-012, TP-005 e TP-024 tratam especificamente das condies para o transporte de bagagem
nos sistemas pea e peso e o critrios para cobranas das tarifas de excesso de bagagem.
14.As NOSAI CT-011 e TP-005 regulamentam o transporte de bagagem no sistema pea,
detalhando o mbito de aplicao, a franquia de bagagem aplicvel, os itens que podem ser
transportados como bagagem especial, condies para transporte de animais e estabelecendo os
valores que podem ser cobrados pelo excesso de bagagem. J as NOSAI CT-012 e TP-024
regulamentam os mesmo assuntos, porm no sistema peso.
4.1.3. Breve Anlise da Legislao em vigor
15.Aps a anlise das normas supra mencionadas, percebeu-se que alguns pontos especficos
mereciam especial ateno durante o processo de reviso da legislao, dentre os quais se
destacam:
-

a ausncia de sistemtica de acompanhamento e monitorao das atividades relativas ao

transporte de bagagens;

a ineficincia dos mecanismos de punio pela m prestao de servios pelos

transportadores areos;

a desatualizao dos valores de indenizao;

a impossibilidade de diferenciao de servios em rotas internacionais, em face da atual

regra de franquia de bagagema falta de critrio claro na definio dos valores por de
excesso de bagagem, alm do antagonismo com o regime de liberdade tarifria;

a inexistncia de mecanismos de proteo imediata ao passageiro em caso de extravio de

bagagem.

16.Destarte, a proposta de Resoluo almejou corrigir essas falhas para estabelecer no Brasil
uma legislao moderna, que promova o crescimento da aviao civil e tutelo devidamente os
direitos dos passageiros.

4.2.

Das Principais Disposies da Nova Proposta de Resoluo:

4.2.1. Do Direito Informao

17.Visa-se reforar o dever de informao do transportador areo em relao ao consumidor, de
modo que esse possa ter amplas condies de manifestar conscientemente sua opo por
determinada companhia area no que se refere ao transporte de bagagem, e possa conhecer seus
direitos e as restries aplicveis ao servio.
18.A bagagem configura direito acessrio ao contrato de transporte e visa atender s
necessidades pessoais do passageiro, que deve ser devidamente informado acerca das regras
aplicveis, tais como quantidade de volumes que podem ser transportados, peso, restrio de
contedo, antecedncia mnima de despacho da bagagem e etc. desde o momento anterior
celebrao do contrato de transporte.
19.Ademais, prope-se que o transportador informe claramente os artigos que devem ser tratados
como bagagem no-convencional ou como carga, de forma a evitar eventuais transtornos no
momento do despacho e garantir maior segurana no transporte desses bens.
20.Dispe-se ainda sobre o transporte de animais vivos, com o objetivo de tornar expressa a
informao sobre a permisso e os critrios utilizados para cobrana do transporte, de modo que
os animais sejam acondicionados da maneira correta e que no ocasionem transtornos aos
demais passageiros. Passa-se a exigir que a empresa area proveja informaes sobre os
documentos (atestados de sanidade) que sero exigidos nos destinos comercializados, ainda que
em territrio estrangeiro.
21.De igual forma, os valores cobrados a ttulo de excesso de bagagem devero ser previamente
informados ao passageiro e no mais estaro atrelados ao valor da tarifa cheia (tarifa bsica),
como ocorre hoje. Como isso busca-se aumentar a previsibilidade, por parte do passageiro,
acerca do valor que ser gasto pelo pagamento de eventual excedente de bagagem.

4.2.2. Da Bagagem de Mo
22.A proposta de regulao para bagagem de mo propugna a inverso do atual modelo que
limita em 5 kg o peso da bagagem de mo , ao se fixar o mnimo de 5 kg por passageiro,
observando-se as dimenses estabelecidas no contrato de transporte, sendo vedada a cobrana
por volumes adicionais de bagagem de mo. Pretende-se, com a alterao, deixar a critrio do
transportador o estabelecimento dos limites de peso e dimenses, levando-se em conta a
capacidade das aeronaves para o transporte de bagagem a bordo, assegurada uma franquia
mnima, desde que observados os requisitos de segurana de voo e da aviao civil.

23.Com a liberao da restrio imposta pela atual regulao para o transporte de bagagem de
mo, permite-se reduzir o tempo nos procedimentos de check-in e desembarque e o aumento da
disponibilidade do poro da aeronave para o transporte de cargas.
24.Buscou-se assegurar tambm uma bagagem de mo extra para os acompanhantes de crianas
menores de 2 anos (colo) que no ocupem assento na aeronave.

4.2.3. Da Franquia de Bagagem Despachada

25.A franquia de bagagem no transporte domstico est regulada pelo art. 37 da Portaria n
676/2000 (com redao dada pela Portaria n 689/2005), enquanto a franquia no transporte
internacional regulada pelas NOSAI CT 011 e TP 005 (sistema pea) e pelas NOSAI CT 012 e
TP 024 (sistema peso). Esses regulamentos, em especial as NOSAI, tecem em mincias as regras
para o transporte de bagagem, criando um emaranhado de regras que dificultam sua aplicao e
permitem dspares interpretaes acerca de seu alcance.
26.No quadro abaixo se pode visualizar o mbito de aplicao das aludidas NOSAI e se percebe
que a normatizao no sistema peso, por seu carter subsidirio, mais abrangente que a
normatizao no sistema pea:
Abrangncia da NOSAI CT-012
Destino

Franquia
econmica

na

classe NOSAI
aplicvel

sia

20kg

CT-012

48

frica (exceto frica do Sul)

20kg

CT-012

53

Mxico

20kg

CT-012

Amrica do Sul

20kg

CT-012

12

Amrica Central

20kg

CT-012

20

Oceania

20kg

CT-012

14

TOTAL CT-012

Quantidade
de Pases

148

Abrangncia da NOSAI CT-011

Destino

Franquia
econmica

EUA e Canad

2 x 32kg

na

classe NOSAI
aplicvel
CT-011

Quantidade
de Pases
2

Europa

2 x 32kg

CT-011

47

Oriente Mdio

2 x 32kg

CT-011

sia - via Oceano Pacfico +

Hong Kong e Bangkok via 2 x 32kg
frica do Sul

CT-011

frica do Sul

CT-011

TOTAL CT-011

2 x 32kg

48

1
106

27.As NOSAI em questo guardavam paridade com as Resolues n 300 (sistema peso) e 301
(sistema pea) da Associao Internacional do Transporte Areo (IATA, em ingls), que foram
substitudas pela Resoluo IATA n 302/2011. A nova resoluo da IATA no mais regula a
franquia de bagagem, mas to somente estipula qual ser a regra preponderante para a definio
da franquia quando haja voos operados por empresas parceiras (interline, code share).
28.A razo por detrs da extino das regras sobre franquia de bagagem por parte da IATA foi o
encerramento de antigo debate acerca da unificao das regras de franquia, buscando-se
estabelecer regra de prevalncia do regime de franquia de bagagem conforme o itinerrio.
Ressalte-se que referido regime vem sendo aplicado na maioria dos mercados, em que no h
uma definio governamental dos regimes de franquia de bagagem.
29.A questo da definio da franquia de bagagem em voos internacionais especialmente
complexa, vez que envolve distintas empresas e mercados, submetidos a diferentes e por vezes
conflitantes ordenamentos jurdicos.
30.Como j se exps, a prtica internacional nos mercados de aviao civil de no haver
regulao estatal para disciplinar a franquia de bagagem. Dado que a franquia de bagagem
precificada no valor da tarifa, a mesma no necessariamente constitui um benefcio ao passageiro
mas um custo que independe de sua utilizao.
31.Por outro lado, entende-se que a definio de uma franquia por parte do Estado encontra
justificativa do ponto de vista da uniformizao das regras contratuais, pois garante uma
padronizao sobre o contedo do contrato de transporte no que se refere bagagem, fator que
adquire relevancia se considerada a nova gama de passageiros que acorrem ao transporte areo
pela primeira vez. Assim, a nova Resoluo estabeleceu a franquia de bagagem de 23 kg para os
voos domsticos, para Amrica do Sul e Amrica Central e unificou as franquia de bagagem dos
demais destinos internacionais em 2 peas de 32 kg. Tal unificao tende a simplificar o
entendimento dos passageiros acerca do que est embutido em um contrato de transporte.
32.O transportador areo poder oferecer nos voos internacionais (exceto para Amrica do Sul e
Amrica Central) tarifas com franquia de bagagem reduzida aos passageiros que se proponham a
viajar com menor quantidade de bagagem. Tal dispositivo aumenta a racionalidade econmica
do transporte areo, permitindo que passageiros que transportem menor quantidade de bagagem
possam pagar tarifas menores do que os que transportem a quantia total da franquia, aumentando
a gama de servicos ofertados.

33.Sendo tal o entendimento aplicvel no tocante franquia de bagagem, h de se ressaltar,

contudo, que os mecanismos atualmente constantes na legislao de aviao civil para regular as
tarifas de excesso de bagagem no se coadunam com o regime de liberdade tarifria. Prope-se
deixar a critrio de cada transportador estabelecer o valor que ser cobrado pelo excesso de
bagagem (assim como j ocorre com as tarifas areas), sendo compulsria a ampla publicidade
da forma e dos termos nos quais ser feita a cobrana.

4.2.4. Da Bagagem No Convencional

34.Volumes no-convencionais (tambm conhecidos como bagagem especial) so aqueles que,

em decorrncia de sua fragilidade, dimenses ou outras peculiaridades requerem, muitas vezes,

tratamento diferenciado quando transportados por meio do modal areo. Tal diferenciao se faz
necessria nas diversas etapas do processo, dentre as quais se menciona a simples recepo do
volume, o manuseio e o acondicionamento adequados, procedimentos de carregamento e
descarregamento na aeronave, cuidados para o armazenamento no poro da aeronave, restituio
ao proprietrio etc.
35.Costuma-se definir bagagem no-convencional como aquela que possui geometria irregular,

distinta em relao a uma bagagem convencional, conforme estabelecido no contrato de

transporte. Por bagagem no-convencional podem compreender-se, por exemplo, instrumentos
musicais com volumes maiores que uma bagagem convencional, artigos esportivos (prancha de
surfe, snowboard etc.), entre outros. Com a proposta adotada, pretende-se assegurar clara
informao sobre a poltica de bagagem especial pelo transportador, de forma que o passageiro
no fique sujeito a eventuais imprevistos no momento do despacho, contando com a informao
precisa sobre os requisitos necessrios e os custos para o processamento de sua bagagem noconvencional.
36.Consoante o exposto, prope-se a desregulamentao do servio no que se refere cobrana

pelo transporte de volumes no-convencionais em formato de bagagem despachada, por meio do

modal areo, deixando-se ao encargo do transportador, aps seja procedida avaliao dos
custos envolvidos na operao, a deciso pela cobrana diferenciada. Nesse contexto, todavia,
nada obsta que as companhias efetuem o transporte gratuito, a ttulo de franquia, de
determinados itens tidos como no-convencionais.
37.A possibilidade de cobrana diferenciada, alm de tornar mais equanime a cobrana pela

prestao do servio e equilibrar a responsabilizao do transportador s exigncias decorrentes

das caractersticas diferenciadas do volume, tem por objetivo, ainda, desenvolver maior
incentivo livre concorrncia entre as empresas, visto que permite a diferenciao dos servios
oferecidos entre os transportadores areos.
4.2.5. Da Ajuda de Custo

38.Um dos principais problemas relacionados ao transporte de bagagens decorre da no

restituio das mesmas ao passageiro no ato do desembarque, o que representa, na maioria dos
casos, transtorno imediato, especialmente nos casos em que o passageiro esteja iniciando viajem
e se encontre fora do local de residncia, sem qualquer dos itens despachados, sendo que estes
muitas vezes so indispensveis realizao das atividades programadas, ou ainda, em
determinados casos, inviabilizar uma importante viagem de negcios. Nesses casos, o extravio
da bagagem representa falha grave na prestao do servio de transporte.
39.Como medida destinada atenuao dos transtornos decorrentes do extravio, prope-se que
haja uma ajuda de custo imediata para os passageiros no momento que for configurado o
extravio. Essa ajuda de custo, tambm conhecida como adiantamento de emergncia, uma
boa prtica reconhecida mundialmente entre os transportadores areos e recomendada pela
IATA, que a associao internacional das empresas de transporte areo.
40.Como mecanismo que busca estabelecer uma efetiva e justa compensao ao passageiro, a
ANAC estabelecer um valor mnimo de ajuda de custo a ser oferecida pelo transportador.
41.Referida medida visa estabelecer, inclusive, um mecanismo de incentivo para que o
transportador lance mo de todos os meios possveis para evitar o extravio, e mesmo nos casos
em que este venha a se concretizar, o transportador seja impelido a localizar e entregar a
bagagem ao passageiro dentro do menor lapso de tempo possvel.
5. Da Concluso
42.Em face da necessidade imposta pelo art. 47 da Lei n 11.182/2005 de substituio dos
normativos herdados do Departamento de Aviao Civil e da falta de padronizao e defasagem
da atual regulamentao do transporte areo de bagagem, prope-se a minuta de Resoluo sobre
as Condies Gerais de Transporte aplicveis bagagem, de forma a harmonizar em nico
diploma regulatrio as normas sobre o tema, assegurar a transparncia das informaes aos
passageiros e adequar a legislao infralegal s Leis e aos Tratados Internacionais dos quais o
Brasil signatrio.
43.Ante todo o exposto, submete-se a presente proposta ao debate pblico, por meio do
procedimento de audincia pblica, com vistas a conferir maior transparncia e legitimidade ao
processo decisrio desta Agncia.