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PROPOSTAS PARA UMA GESTO INTEGRADA E PARTICIPATIVA DO

PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO LOCAL NO ESTADO DO PAR
Marco Antonio Silva Lima 1
RESUMO
O processo de desenvolvimento socioeconmico no estado do Par enfrenta enormes
desafios de natureza econmica, social e ambiental. Constata-se que, neste estado, as
polticas tradicionais de planejamento econmico, via de regra, no lograram atingir os
resultados desejados. Ao que parece, um dos principais motivos tem sido a viso
unidimensional aplicada nestes programas, ignorando a importncia dos contextos
histrico e sociocultural, que geralmente inviabiliza as tentativas baseadas no padro de
gesto tecnoburocrtica. A partir de uma breve reviso de literatura sobre o tema da
Gesto Social e da Governana Territorial, apresenta-se, guisa de contribuio, cinco
propostas para incorporao aos programas atualmente em desenvolvimento pelo
governo do estado do Par. So elas: (1) Governana Baseada na Gesto Social; (2)
Governana Multissetorial e Multinvel; (3) Papel da Articulao poltica; (4)
Integrao das Estratgias Setoriais; e (5) Polos de Integrao Regional. Conclui-se
ento que as propostas apresentadas convergem para dois grandes conceitos de gesto
de planos de desenvolvimento: a gesto participativa e a descentralizao administrativa
e territorial. Finaliza-se o ensaio propondo-se a discusso crtica desta proposta e a
apresentao de novos estudos e sugestes sobre o Plano Par Estratgico 2030.
Palavras-chave: Desenvolvimento,
Governana Territorial.

Planejamento

Estratgico.

Gesto

Social.

INTRODUO
O planejamento e a implementao de polticas de desenvolvimento com enfoque
regional, capazes de promover a elevao do padro de vida da populao de forma
homognea, assim como a reduo das desigualdades entre as diferentes regies de
pases e estados, tem sido um grande desafio para as diversas instncias de governo em
todos os pases em busca do desenvolvimento socioeconmico. Com a finalidade de
contribuir para a elaborao do Plano Par Estratgico, este texto pretende realizar uma
rpida apresentao de alguns conceitos bsicos que perpassam as discusses sobre
desenvolvimento regional e territorial nos dias atuais. Percebe-se claramente que as
tradicionais estratgias de desenvolvimento regional, baseadas no planejamento
centralizado e imposto por mecanismos de comando e controle, do tipo top-down, na
grande maioria dos casos no tm conseguido resolver as complexas questes de carter
social e ambiental, que demandam abordagens novas e capazes de atender s mltiplas
demandas e dimenses dos processos de desenvolvimento local. Para este objetivo,
realiza-se uma breve discusso de alguns conceitos de desenvolvimento, com lastro em
fundamentos tericos da Gesto Social e alguns modelos de administrao territorial
descentralizada e participativa. Este paper apresenta, alm desta rpida introduo, a
apresentao de cinco propostas conceituais, e em sua terceira parte, uma concluso que
pretende resumir objetivamente a essncia destas propostas.
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Administrador, Doutor em Desenvolvimento Socioambiental. Coordenador de Economia Mineral da

Secretaria de Estado de Indstria, Comrcio e Minerao SEICOM.

DESENVOLVIMENTO
1

Governana Baseada na Gesto Social

Segundo Tenrio (2005; 2008a; 2008b, apud CANADO et al., 2013) entende-se como
Gesto Social um modelo de gerenciamento pblico baseado na cidadania deliberativa,
ou seja, um processo de comunicao em que diferentes atores sociais buscam o
entendimento por meio de um consenso construdo racionalmente. Os arranjos
institucionais colegiados seriam entidades integradas por agentes autnomos, cuja
finalidade a consecuo de objetivos coletivos por meio do mutuo entendimento e
deliberao consensual. Difere da gesto tradicional baseada na autoridade formal
hierrquica, estruturada a partir de competncias tcnicas e dirigida para objetivos prdefinidos.
Em funo da variedade de atores envolvidos, que abordam uma multiplicidade de
interesses particulares, os processos de Gesto Social compem redes com uma
diversidade de centros de poder, que so diferentes tanto em relao sua natureza,
abrangendo organizaes sociais, poder pblico, empresas etc., quanto s suas
caractersticas, envolvendo poder econmico, poder poltico, formas de organizao etc.
Se estas diferenas no forem abordadas de maneira adequada, procurando-se equilibrar
suas relaes, o principio da isonomia no ser respeitado e haver desequilbrio na
participao no processo decisrio. Desta maneira, pode-se considerar que a
coordenao das relaes entre as redes de atores constitui um elemento critico da
gesto dos arranjos institucionais (CANADO et al. 2013).

Figura 1: Gesto Tecnoburocrtica x Gesto Social

Fonte: Canado et al. (2013).

Verifica-se ento que nos planos de desenvolvimento regional, considerando a

necessidade de atender a mltiplos interesses e a diferentes redes de poder, o objetivo
passa ento a ser o resultado de um processo de construo coletiva. Diferentemente dos
tradicionais processos de planejamento top-down, caractersticos do modelo de Gesto
Tecnoburocrtica, em que o processo gerencial exercido por meio do controle e tem
como objetivo a submisso dos atores a um poder hierarquizado, a Gesto Social adota

um padro de relacionamento isonmico, onde o gerenciamento realizado por meio da

coordenao de um processo que tem por meta final a autonomia dos agentes.

2. Governana Multissetorial e Multinvel

Segundo o Ministrio da Integrao (2012), a implementao de polticas de
desenvolvimento enfrenta grandes desafios em relao sua governana,
principalmente na construo de sistemas equilibrados de participao social e
elaborao e implementao de arranjos institucionais que promovam a cooperao
horizontal (multissetorial) e horizontal (multinvel) (Figura 2). No caso da cooperao
horizontal, necessrio desenvolver o processo de integrao entre o Estado e a
sociedade civil, e entre os municpios, em mbito sub-regional. No caso das relaes
entre o governo e a sociedade, trata-se de integrar, de forma participativa, os diversos
atores dos diferentes setores sociais (mercado, academia e organizaes da sociedade
civil) na formulao e implementao de polticas pblicas, de maneira democrtica e
equilibrada. Em relao aos municpios, salutar o estmulo formao de consrcios
intermunicipais que tenham como finalidade e desenvolvimento territorial. Alm disso,
compete ao governo a articulao e a integrao das aes desenvolvidas em seus
diversos rgos de administrao direta e indireta.

Figura 2: Governana Multissetorial e Multinvel.

Fonte: Elaborao do autor (2013).

Em relao aos arranjos de cooperao vertical o principal desafio a baixa interao

entre a Unio, os estados e os municpios. Tradicionalmente, o governo federal tem
desenvolvido a implementao de politicas pblicas em articulao direta com os
municpios e sem buscar maior interao com os governos estaduais (Ministrio da
Integrao, 2012). Assim, a implementao de aes estratgicas de desenvolvimento
devem, necessariamente, buscar promover a integrao de politicas, rgos e aes
envolvendo os diferentes nveis de governo, de forma coordenada e evitando-se a
duplicidade de esforos, visando a maximizao dos resultados a serem obtidos.

3. Papel da Articulao Poltica

As atividades econmicas desenvolvidas por organizaes empresariais ou produtores
individuais, via de regra, dependem da capacidade de gerao de lucro para a sua
sobrevivncia e crescimento. A gerao de excedentes econmicos que permitam a
maximizao do capital investido, assim como o seu reinvestimento, com a finalidade
de obter crescimento continuo do meio circulante, ocorre em um ambiente caracterizado
pela competio, por vezes acirrada, entre agentes econmicos de diferentes categorias.
Neste processo, a explorao dos recursos naturais vista como uma condio
indispensvel produo de bens e servios capazes de atender s necessidades do
mercado consumidor. Neste contexto, as preocupaes com os impactos sociais e
ambientais gerados pela atividade produtiva nem sempre so considerados da maneira
devida.
Em funo da sua capacidade de gerao de receitas financeiras, considera-se que a
esfera econmica um fator determinante para as possibilidades de gerao de
crescimento econmico, entendido aqui como uma expanso quantitativa da renda em
uma determinada localidade ou regio. Compreende-se ento que a esfera econmica
responsvel pelas operaes produtivas que ocorrem em condies de competio com
outras organizaes, as quais podem estar situadas ou serem originrias de
investimentos de capital proveniente de outras regies ou pases. Por outro lado, a esfera
socioambiental compreende os elementos que incluem os recursos naturais e os
componentes sociais indispensveis para que a esfera econmica possa operar. Nesta
esfera, as demandas so no sentido de se garantir a preservao dos recursos naturais e
adequada distribuio da renda, de maneira a obter uma condio homognea de
melhoria da qualidade de vida. Assim, compreende-se que nesta esfera poder ser
observada dimenso de desenvolvimento efetivo gerado pelas atividades da esfera
econmica. Para que possam ser atendidos os objetivos de equidade social, torna-se
necessrio tambm que os objetivos sejam construdos de forma coletiva, o que implica
no desenvolvimento de prticas de cooperao capazes de manter uma representao
isonmica e equilibrada nos processos decisrios (BECKER, 2001).

Dimenso
Quantitativa

Esfera
Econmica

Competio
Globalizada

Esfera
Poltica

Dimenso
Qualitativa

Esfera
Social
Ambiental

Figura 3: Esferas de Articulao

Fonte: Elaborao do autor (2013).

Cooperao
localizada

Neste contexto, a esfera socioambiental demanda medidas que garantam que os

resultados da dinmica produtiva sejam capazes garantir a conservao dos recursos
ambientais e ao mesmo tempo promover uma adequada distribuio da renda gerada
pela esfera econmica. Assim, compete esfera poltica, por meio da articulao
institucional dos diferentes agentes componentes das esferas econmica e
socioambiental, garantir que as relaes entre as esferas econmica e socioambiental
possam se realizar de maneira que os resultados quantitativos, referentes multiplicao
de receitas gerada pela atividade produtiva no ambiente competitivo, possam ser
traduzidos em resultados qualitativos, correspondentes conservao dos recursos
naturais e melhoria homognea da qualidade de vida na sociedade, por meio de prticas
cooperativas que garantam e representao equilibrada dos interesses das diferentes
redes de agentes (Figura 3).
4. Integrao das Estratgias Setoriais
Em linhas gerais, os setores produtivos do Par esto segmentados em trs conjuntos a
partir de caractersticas comuns e tipo de atividade predominante, quais sejam:
Atividades produtivas que tem dinmica prpria; Atividades produtivas tradicionais; e
Atividades estratgicas para mudana da base produtiva. As atividades produtivas que
tem dinmica prpria so aquelas consideradas autnomas em relao aos interesses do
Estado. Nesse conjunto esto os grandes projetos de interesse federais, tais como as
obras de infraestrutura do PAC, as hidreltricas, entre outros. Alm de projetos de
interesse de grandes grupos econmicos que se concentram nas reas de minerao
(S11D, da Vale), de energia (leo de palma, da Petrobras e Vale) e da logstica, entre
outros. As atividades produtivas tradicionais so as que normalmente esto associadas
economia de subsistncia, que se caracterizam pelo baixo contedo tecnolgico e baixa
produtividade, tais como: pesca artesanal, agricultura familiar, micro e pequenos
negcios ligados ao comrcio e servios, pequena minerao de garimpos e minerais
sociais que, comumente, tm grande ndice de informalidade. As atividades estratgicas
para mudana da base produtiva so atividades voltadas para agregao de valor dos
produtos extrativos, valorizao dos atributos locais e atividades inovadoras que possam
criar oportunidades de crescimento endgeno, as quais necessitam da mo visvel do
Estado para que aconteam. Neste conjunto se destacam: a bioindstria, o turismo
sustentvel, a economia criativa, o manejo florestal sustentvel, os servios
especializados e outras (PAR, 2013).
Para cada um dos setores econmicos destacados, se prope uma determinada estratgia
de desenvolvimento. No caso das atividades produtivas que tm dinmica prpria,
fundamental que toda a sociedade paraense possa se beneficiar dos projetos e
investimentos que ocorrero, para isso o Estado deve usar o poder de mediao e de
regulao para redistribuir os benefcios de to importante atividade econmica, bem
como promover sinergias para fortalecer os outros setores. Em relao s atividades
produtivas tradicionais, h muitas polticas pblicas, mas de fraca efetividade, por causa
da desarticulao e clara definio de foco. Um dos principais problemas desse setor o
baixo nvel de capital humano que acaba comprometendo o resultado de outras
polticas. Priorizar o capital humano e ter um bom sistema de coordenao vai promover
importantes avanos. Quanto s atividades estratgias para a mudana da base
produtiva, A mo visvel do Estado para fazer as coisas acontecerem indispensvel. O
Estado precisa fortalecer seus mecanismos de planejamento e de fomento, bem como de

articulao, a fim de criar as pontes com outros setores para promover sinergias, bem
como criar e apoiar os ambientes de inovao necessrios (PAR, 2013).
Negociao

Atividades
com
Dinmica
Prpria

Logstica
Energia
Minerao
Agronegcio

Integrao

Agricultura Familiar
Pesca Artesanal
Extrativismo Florestal
Comrcio e Servios

Atividades
Tradicionais

Atividades
Emergentes
e
Estratgicas

Articulao

Induo

Economia Criativa
Turismo Sustentvel
Biotecnologia
Servios Ambientais

Figura 4: Integrao das Estratgias Setoriais

Fonte: Elaborao do autor (2013).

Compreende-se que estas estratgias precisam apresentar aspectos de convergncia, de

maneira que os diferentes setores aqui destacados sejam tratados de forma
complementar e integrada, buscando obter sinergia e equilbrio no desenvolvimento das
cadeias e arranjos produtivos (Figura 4). Assim, pretende-se fazer com que o parque
empresarial paraense possa promover o desenvolvimento de uma ampla gama de
atividades produtivas, maximizando a utilizao dos recursos e buscando uma
participao interativa e harmnica dos diversos segmentos de atividade econmica.
Compete ao poder pblico atuar como um elemento regulador e orientador das relaes
entre os diferentes atores, mantendo o foco nos objetivos coletivos definidos por meio
de processos de representao democrtica e que possam garantir a gerao de
vantagens competitivas que promovam o crescimento econmico e o desenvolvimento
sustentvel das diversas regies do estado do Par.
5. Polos de Integrao Regional
A poltica de integrao regional do estado do Par, institucionalizada pelo Decreto n
1.066, de 19 de junho de 2008, tem como objetivo definir regies que possam
representar espaos com semelhanas de ocupao, de nvel social e de dinamismo
econmico, e cujos municpios mantenham integrao entre si, quer fsica quer
economicamente, com a finalidade de definir espaos que possam se integrar de forma a
serem partcipes do processo de diminuio de desigualdades regionais. Sua finalidade
principal facilitar a elaborao e a implementao de politicas pblicas que atendam
s necessidades da realidade de cada territrio. Desta maneira, foram definidas 12
Regies de Integrao, baseadas nas seguintes caractersticas: concentrao
populacional, acessibilidade, complementaridade, interdependncia econmica, ndices

de desenvolvimento e acesso infraestrutura econmica e social (PAR, 2010) Nesta

proposta, se sugere que as oficinas para a elaborao de diagnstico e prognstico para
os setores produtivos da economia do estado do Par, sejam realizadas de maneira
descentralizada, por meio da diviso territorial do estado em trs grandes conjuntos de
RIs, com suas atividades concentradas no principal municpio (Polo) de cada conjunto.
O primeiro conjunto, denominado Polo Belm, compreenderia as seguintes RIs:
Metropolitana de Belm, Rio Capim, Rio Caet, Guam, Tocantins e Maraj. O
segundo conjunto, denominado Polo Santarm, seria integrado pelas RIs: Baixo
Amazonas, Xingu e Itaituba. O terceiro conjunto comporia o Polo Marab, formado
pelas RIs: Carajs, Lago de Tucuru e Araguaia (Figura 5).

Figura 5: Regies de Integrao do Estado do Par.

Fonte: Par (2010).

As atividades de planejamento e implementao do Projeto Par Estratgico seriam

realizadas por meio do levantamento de demandas (diagnstico) e estabelecimento de
objetivos coletivos (prognostico) nos diferentes polos, buscando-se garantir a
participao de representantes dos diversos setores sociais de cada municpio-polo e de
pelo menos um municpio de cada RI, daqui em diante denominado subpolo. Sugere-se
ento que sejam considerados como subpolos os seguintes municpios: Ipixuna do Par
(RI Rio Capim), Capanema (RI Rio Caet), Castanhal (RI Guam), Abaetetuba
(Tocantins), Breves (Maraj), Altamira (Xingu), Itaituba (Tapajs), Tucuru (Lago de
Tucuru) e Conceio do Araguaia (Araguaia). Ao final, pretende-se que o resultado
desta atividade seja um Plano Estratgico capaz de contemplar todo o estado do Par,
considerando-se os aspectos de sua diversidade econmica, social, cultural e geogrfica.
CONCLUSO
As prticas tradicionais de planejamento do desenvolvimento socioeconmico, baseadas
no paradigma da gesto tecnoburocrtica, no tm se mostrado ferramentas eficazes na
busca do desenvolvimento socioeconmico das diferentes regies do estado do Par.
Estes modelos no tm dado conta da complexidade dos problemas inerentes aos
contextos social e ambiental e, principalmente, da diversidade da formao histrica e

sociocultural destas regies. Assim, os modelos em vigor acabaram por contribuir para
aprofundar as divises e desigualdades sociais e econmicas que mantm a maior parte
da populao do estado em situao de pobreza. O Plano Par Estratgico 2030 pretende
apresentar uma proposta de modelo de desenvolvimento baseado na reestruturao
produtiva das atividades econmicas do estado do Par, articuladas em trs grandes
setores: o de atividades com dinmica prpria, como a minerao e a gerao de
energia; as atividades tradicionais, como o extrativismo florestal e a agricultura familiar;
e as atividades estratgicas e emergentes, como a bioindstria e a economia criativa.
Com a finalidade de integrar ao Plano Par Estratgico 2030 os modernos conceitos do
desenvolvimento local, baseados na Gesto Social e na Governana Territorial, este
breve ensaio lista uma srie de propostas conceituais que poderiam ser incorporadas
metodologia do Plano, com o objetivo de trazer uma viso de planejamento estratgico
participativo, integrado e descentralizado para o desenvolvimento territorial. Esta
abordagem est fundamenta em cinco conceitos: (1) Governana Baseada na Gesto
Social; (2) Governana Multissetorial e Multinvel; (3) Papel da Articulao poltica;
(4) Integrao das Estratgias Setoriais; e (5) Polos de Integrao Regional.
Percebe-se que estas propostas esto lastreadas em dois grandes conceitos de
planejamento: a gesto participativa e a descentralizao administrativa. Por gesto
participativa, entende-se a criao de mecanismos de governana capazes de garantir a
representao equilibrada dos diferentes setores da sociedade no processo de
planejamento e implementao das politicas de desenvolvimento. Entende-se aqui que a
complexidade das questes envolvidas nestes contextos faz com que a centralizao das
decises na esfera poltica acabem por comprometer a representao da pluralidade de
demandas econmicas, sociais e ambientais envolvidas. Torna-se necessria ento a
criao de fruns ampliados de representao ampliados, que possam dar voz aos
diferentes setores e nveis de representao das esferas poltica, social, acadmica e
empresarial. Por outro lado, este processo precisa ser descentralizado, de forma a
contemplar as demandas dos diferentes espaos geogrficos. Assim, h que se levar a
discusso s demais regies de integrao e conceder o espao necessrio para que
possam contribuir com a configurao do plano em elaborao.
Evidentemente, trata-se aqui apenas de apresentar sugestes para acentuar o carter
democrtico e participativo do processo de planejamento estratgico. Como tal, as
sugestes podem ou no ser acatadas da forma como foram apresentadas; o que
realmente se pretende e contribuir positivamente para a discusso sobre o
desenvolvimento do estado. Assim, submetem-se as sugestes discusso crtica, com a
finalidade nica e exclusiva do aprimoramento do plano e ao fomento da apresentao
de novas discusses, sugestes e contribuies.
REFERNCIAS
BECKER, Dinizar Fermiano. A economia poltica da regionalizao do
desenvolvimento contemporneo: em busca de novos fundamentos tericometodolgicos para entender as diferentes dinmicas de regionalizao do
desenvolvimento contemporneo. In: REDES, v.6, n.3, Santa Cruz do Sul: EDUNISC,
set./dez. 2001, p. 7-46.

CANADO, Arton Cardoso; TAVARES, Bruno; DALLABRIDA, Valdir Roque.

Gesto social e governana territorial: intersees e especificidades terico-prticas.
Texto de apoio para mesa-redonda no VII Encontro nacional de Pesquisadores em
Gesto Social ENAPEGS. Belm, 2013.
PAR, Secretaria de Estado de Integrao Regional. Diretoria de Integrao Territorial.
Atlas de integrao regional do estado do Par. Belm, PA: SEIR, 2010.
PAR, Secretaria de Estado de Indstria, Comrcio e Minerao. Par estratgico
2030: o desenvolvimento que queremos. Belm, PA: SEICOM, 2013.