Negociando a Reforma: A Privatizao de Empresas

Pblicas no Brasil*
Maria Hermnia Tavares de Almeida

Das mudanas que compem a agenda da reforma do Estado, a privatizao das

empresas pblicas foi aquela que mais avanou no Brasil. Em menos de oito anos,
uma parte significativa das empresas produtivas do Estado passou para o
controle privado. Entre 1991 e 1998, foram vendidas 63 empresas controladas pelo
governo federal. Nesse perodo, tambm nos estados ocorreram importantes
privatizaes. At o final de 1998, o programa federal chegou perto de US$ 57,5
bilhes1, incluindo as dvidas transferidas aos novos proprietrios.
A experincia brasileira nega a sabedoria convencional expressa com freqncia
na literatura acadmica sobre reforma econmica que relaciona o xito dessa
empreitada existncia de um Executivo dotado de autonomia para conceber e
impor estratgias de mudana contra os interesses estabelecidos. Sustentamos,
neste trabalho, que a privatizao avanou apesar da ausncia notria de um
Executivo autnomo e vem se revelando um processo de mudanas negociado,
inscrito em um contexto institucional que multiplica pontos de veto e atores com
capacidade de veto. Como conseqncia, o xito das polticas de reforma depende
no s do jogo dos interesses favorveis e contrrios privatizao, condicionado
pela moldura institucional vigente, como tambm das idias sobre o papel e a
extenso do setor pblico predominantes entre os atores relevantes.
Na primeira parte deste artigo, discutimos a interpretao usual sobre as condies
que se supem necessrias a reformas bem-sucedidas e apresentamos nosso
marco analtico. Na segunda parte, so apresentadas de forma sucinta as
caractersticas do setor pblico brasileiro, bem como a evoluo e os resultados dos
esforos de privatizao de empresas pblicas at o momento. Na terceira,
analisamos o jogo poltico da privatizao, mostrando como a estrutura institucional
propiciou oportunidades de veto a cada ator relevante durante os processos de
deciso e implementao da poltica em pauta. Por fim, discutimos como a
mudana nas idias predominantes sobre o papel econmico do Estado, ocorrida ao
longo dos anos 80, foi importante para que a venda das empresas pblicas
entrasse na agenda poltica nacional.

AS CONDIES PARA A REFORMA

Insulamento e autonomia do Poder Executivo foram apresentados pela literatura
como a principal condio para o desencadeamento e a continuidade das reformas
orientadas para o mercado nos pases de desenvolvimento tardio. Segundo esse
ponto de vista, a capacidade do Executivo especialmente do presidente e da elite
tcnica do Estado para formular e impulsionar estratgias de mudana, acima e
alm dos interesses constitudos, a varivel independente que explica o xito das
reformas econmicas. Uma primeira leva de estudos chegou mesmo a afirmar a
superioridade dos regimes autoritrios sobre as democracias para promover
mudanas estruturais, na medida em que, sob os primeiros, era mais fcil
assegurar insulamento e concentrao de poder decisrio na cpula do sistema

governamental (Kauffman e Stallings, 1989). O declnio do autoritarismo e o

surgimento de novas democracias tiraram fora ao postulado da afinidade entre
reforma estrutural e regime poltico fechado, mas no ao da importncia da
autonomia do Executivo. Haggard e Kauffman (1995:156-159), condensando
argumento amplamente aceito, afirmaram que a centralizao da autoridade no
Executivo essencial para enfrentar trs tipos de obstculos presentes em qualquer
situao de mudana: dilemas de ao coletiva, conflitos distributivos e problemas
resultantes do horizonte temporal dos polticos profissionais que os fazem preferir
ganhos imediatos a benefcios maiores no futuro.
Ora, em primeiro lugar, reformas econmicas so bens pblicos cuja produo
enfrenta os dilemas de ao coletiva descritos por Olson (1965). Em segundo lugar,
como os custos das reformas tendem a ser concentrados e imediatos enquanto
seus benefcios so difusos e distantes no tempo, aqueles que se opem mudana
tendem a se organizar para bloque-las com muito mais facilidade do que aqueles
que delas se beneficiaro no futuro. Finalmente, uma vez que os polticos
procuram maximizar suas chances eleitorais, a possibilidade de beneficiarem-se
com o xito das reformas, a longo prazo, no suficiente para transform-los em
reformistas, se as conseqncias imediatas dessa opo no forem eleitoralmente
vantajosas2.
Os autores mencionados parecem distinguir entre a autonomia necessria para
iniciar o processo e uma outra forma de relao, semelhante quela que Evans
(1995) chamou de autonomia inserida, necessria continuidade do esforo
reformista por um perodo mais longo3. O insulamento do Executivo em relao aos
interesses comprometidos com a permanncia do status quo visto como condio
essencial para a inaugurao do curso reformista. Aqui o ator central o
presidente, apoiado por uma equipe de tcnicos competentes e leais; sua virt
indispensvel para transformar a agenda governamental e colocar o pas no rumo
da mudana. Entretanto, uma vez iniciada a reforma, sua continuidade requer
habilidade do Executivopara combinar independncia com construo de uma nova
coalizo de apoio, composta por aqueles interesses beneficiados pelas novas
relaes entre Estado e mercado4.
Analistas importantes desse processo de mudana chamaram a ateno, tambm,
para as condies estruturais que o favoreceram. A profunda crise econmica que
atingiu os pases da Amrica Latina foi vista como poderoso incentivo adoo da
agenda de reformas orientadas para o mercado (Nelson, 1993; Whitehead, 1993;
Waterbury, 1993). Entretanto, a capacidade do Executivo de definir, com
autonomia em face dos interesses estabelecidos, polticas de mudana continua a
ser considerada o ingrediente fundamental. A crise econmica teria no s tornado
visvel a impossibilidade de manter o modelo de crescimento econmico
predominante at ento, como tambm criado condies para a autonomizao do
5
Executivo (Torre, 1994; Waterbury, 1993) . Arranjos institucionais, provises
constitucionais e tradies polticas podem tambm aumentar o poder discricionrio
da Presidncia para iniciar e proteger as iniciativas reformistas contra as presses
polticas imediatistas e contingentes (Haggard e Kauffman, 1995:163-165; Torre,
1997:51-54).
A nfase na autonomia do Executivo no arbitrria. Ela de fato ocorreu na grande
maioria dos processos de reforma. Contudo, ela no foi um trao caracterstico do
sistema poltico brasileiro nos ltimos vinte anos. Ao contrrio, a longa transio
para a democracia e o prprio processo de democratizao em meio crise
econmica significou perda da capacidade de deciso autnoma da Presidncia 6.

A ausncia de um Executivo autnomo no impediu o incio das reformas de

mercado, embora no tenha significado que ele deixasse de ter um papel crucial na
definio da agenda de mudana das relaes entre Estado e mercado 7. No Brasil,
o processo de transformao foi moderado e negociado8. Para explic-lo, a hiptese
do Executivo autnomo no de grande utilidade9. Torna-se necessrio um marco
analtico que leve em considerao tanto os atores relevantes, com suas idias
econmicas e percepes de seus interesses prprios, como as instituies que
definem as condies sob as quais esses atores so forados a competir e a
negociar.
Tsebelis (1995) e Immergut (1995) propuseram, para a anlise comparada de
polticas pblicas, modelos que levam em considerao seja jogadores com poder
de veto (veto players)10, seja pontos de veto institucionalmente definidos.
Adotamos aqui essa sugesto analtica, enfatizando os jogadores com poder de
veto institucional e as idias sobre as reformas econmicas que definem suas
preferncias, bem como as daqueles atores que, embora no possuam poder de
veto institucionalmente assegurado, so capazes de pressionar aqueles que o
tm11.
Todavia, os dois autores parecem reduzir o processo de reformas produo de
nova legislao. No dedicam a necessria ateno implementao de novas
polticas propiciadas pela mudana legislativa. Neste artigo, consideramos a
privatizao de empresas pblicas semelhana de qualquer outra reforma de
poltica pblica como um processo em dois planos. O primeiro o da criao do
marco institucional-legal da mudana; o segundo o da execuo da nova poltica. A
estrutura de pontos de veto, bem como os agentes envolvidos, so diferentes nos
dois planos. No plano legislativo, os jogadores com poder de veto so o Executivo e
o Legislativo e, nessa medida, os partidos que atuam no seu interior12. Os grupos
de interesse, embora no tenham capacidade de veto institucionalmente
assegurada, podem influir nas decises por meio de sua relao com os jogadores.
A congruncia entre diferentes jogadores com poder de veto, bem como sua coeso
interna, so cruciais. A congruncia torna mais fceis as reformas ou a defesa
do status quo. A coeso interna aumenta a capacidade potencial de veto ou,
inversamente, a probabilidade de mudana, se ela se der em torno de propsitos
reformistas. O nmero de jogadores sempre pode dificultar o processo decisrio:
quanto maior for, menor a probabilidade de que a congruncia ocorra.
No plano da implementao, diferentes atores no Executivo so jogadores
importantes: ministros, agncias governamentais, a Presidncia. O Judicirio possui
tambm poder de veto. Grupos de interesse dificilmente podem bloquear a
implementao, mas conseguem, s vezes, retard-la. A congruncia entre os
jogadores institucionais e a coeso interna atuam da mesma forma que no plano de
definio das regras.

DO CONTROLE PRIVATIZAO
Nunca demais reiterar que as empresas estatais13 desempenharam, por
intermdio da substituio de importaes sob conduo do Estado, papel central
no processo de industrializao. A partir dos anos 30, medida que a modernizao
capitalista transformava de forma dramtica a estrutura econmica do pas, a
participao governamental direta na produo de bens e na proviso de servios
de utilidade pblica foi crescendo sistematicamente14. A Figura 1 mostra a evoluo
do nmero de empresas estatais, no plano federal, em quatro perodos, ao passo

que a Figura 2 revela sua distribuio por Ministrio. As Tabelas 1, 2 e 3apresentam

diferentes medidas da importncia relativa dessas empresas.
Figura 1

Figura 2

Tabela 1
Brasil Participao do Setor Pblico na Formao Bruta de Capital Fixo
1947-1987 15
(%)

Perodo

Empresas

Oramento

Setor Pblico

Setor

Total

(c)

Privado (d)

(c +
d)

Estatais16 (a) Governo (b)

1947-55

2,9

23,2

26,1

73,9

100

1956-64

9,3

23,9

33,1

66,9

100

1965-73

18,7

23,7

42,4

57,6

100

1974-79

22,1

14,7

36,9

63,1

100

1980-87

19,4

15,2

34,6

65,4

100

Fonte: Dados sobre empresas pblicas, Werneck (1969:99) para 1947-65; Trebat (1983:122)
para 1966-79 e Dinsmoor (1990:126); dados restantes IBGE (1990). Apud Moreira (1995:193).

Tabela 2
Brasil Participao Relativa das Empresas Estatais, Privadas de Capital
Estrangeiro e Privadas Nacionais na Indstria Manufatureira. 1971-1980
(% de vendas)
1971

1980

EPN

EPE

EE

EPN

EPE

EE

Manufatura

43,6

45,1

11,3

59,0

28,5

12,5

Indstria leve

67,7

28,5

0,0

77,5

19,3

0,8

Indstria pesada

11,6

51,8

36,6

45,5

36,8

17,7

Metalurgia

44,6

27,3

28,1

n.a.

n.a.

n.a.

Maquinaria

35,8

64,2

0,0

59,0

41,0

0,0

Equipamento eltrico e de
telecomunicaes

35,1

64,9

0,0

56,0

44,0

0,0

Material de transporte

42,7

57,3

0,0

29,0

68,0

0,0

Qumica

17,8

30,0

52,2

27,0

21,0

52,0

Farmacutica

39,5

60,5

0,0

28,0

71,0

0,0

Fonte: Moreira (1995:199).

Obs.: (a) Os valores para os dois anos no so estritamente comparveis devido a diferenas no tamanho das amostras. Para 1971, foram
cobertas apenas as empresas maiores, responsveis por cerca de 60% do produto manufatureiro, o que tende a subestimar o peso das
empresas privadas nacionais menores. Para 1980, as firmas includas correspondiam a aproximadamente 95% do produto da indstria
manufatureira. (b) Os dados de clculo para as indstrias pesadas e leves foram ponderados pelo valor agregado manufatureiro. (c) EPN =
empresas privadas nacionais; EPE = empresas privadas estrangeiras; e EE = empresas estatais.

Tabela 3
Participao das Empresas Pblicas e Privadas entre as 10 e as 25 Maiores
do Brasil
1970-1985
(% das vendas anuais)

Ano

10 Maiores

25 Maiores

Empresas
Pblicas

Empresas
Privadas

Empresas
Pblicas

Empresas Privadas

1970

13

12

1971

14

11

1972

15

10

1973

17

1974

17

1975

10

18

1976

16

1977

16

1978

10

16

1979

10

18

1980

13

12

1981

18

1982

10

16

1983

10

16

1984

17

1985

14

11

Fonte: Conjuntura Econmica apud Kliass (1994:174).

Desde os anos 40, a criao de empresas estatais foi um instrumento importante

para promover e dirigir a industrializao. Castro (1993) enfatiza a relevncia
dessas empresas para o planejamento de longo prazo do desenvolvimento, na
ausncia de uma burocracia estvel e profissional, capaz de assegurar continuidade
s polticas de industrializao.
A expanso do setor produtivo estatal ganhou impulso sob os governos militares,
especialmente nos anos 70. Seu crescimento ocorreu em um marco institucional
que promoveu a concentrao de recursos e de capacidade decisria no Executivo
federal e, simultaneamente, libertou as empresas de economia mista do controle
governamental direto, outorgando-lhes ampla autonomia para definir
investimentos, preos, contratos e remuneraes (Martins, 1985:43)17. Uma
legislao ambgua, produzida entre 1967 e 1978, permitiu tambm que as estatais

escapassem superviso do Tribunal de Contas sobre seus gastos (Pessanha,

1997:132-133). Embora as empresas individuais devessem ser reguladas por
rgos setoriais vinculados aos ministrios, estes careciam de recursos e poder
para desempenhar adequadamente suas funes. As empresas estatais eram quase
sempre mais poderosas do que seus reguladores. Alm da fraqueza dos rgos
setoriais de regulao, no houve no perodo um mecanismo de controle sobre o
conjunto do setor produtivo estatal. A numerosas agncias ministrios,
conselhos, holdings setoriais com diferentes capacidades e eficincia, eram
atribudas funes de controle e regulao. O governo federal manteve em suas
mos apenas um instrumento importante: o poder de nomear os dirigentes das
empresas.
Assim, no final dos anos 70, o setor produtivo estatal brasileiro, extenso e
descentralizado, constitua uma "caixa-preta", uma complexa trama de
relaes titular-agente. A assimetria de informaes era o trunfo dos dirigentes das
poderosas estatais. O governo desconhecia o montante de seus ativos e dvidas.
Nem o Executivo nem muito menos o Congresso dispunham de instrumentos para
exercer um controle eficiente.
A relao do governo com suas empresas comeou a se alterar no final dos anos
70. Mudanas na economia internacional, depois do segundo choque do petrleo,
colocaram o ajustamento econmico na agenda governamental. O controle sobre as
empresas estatais tornou-se parte das polticas macroeconmicas desenhadas para
fazer face s presses inflacionrias. Assim, comeou a ser desenhado um conjunto
de instituies para lidar com o problema titular-agente, colocado pelas relaes
peculiares entre o governo e suas empresas.
O primeiro passo rumo reverso desse estilo de relacionamento foi a criao, no
primeiro ano do governo Figueiredo (1979), da Secretaria de Controle das
Empresas Estatais SEST, subordinada Secretaria Extraordinria de
Planejamento da Presidncia da Repblica, com o objetivo de conhecer e controlar
os gastos das empresas. Sua organizao era parte de esforo mais amplo para
lograr um oramento consolidado do setor pblico federal que inclusse no s a
administrao direta, mas tambm o setor produtivo estatal e as transferncias
diretas do Tesouro s autoridades monetrias. A SEST estava encarregada de
definir um oramento de despesas globais para todos os tipos de empresas do
Estado, estabelecendo tetos totais e caso a caso para investimento e despesas
correntes e tambm limitando o acesso dessas empresas ao crdito domstico e
internacional , a fundos do Tesouro, ao mercado de aes e aos seus prprios
lucros retidos (Werneck, 1987:14)18. Os objetivos almejados com a criao da nova
agncia foram resumidos com clareza por seu primeiro diretor:
"As despesas globais previstas das empresas estatais para 1980 eram duas vezes o
oramento do governo federal [...]. O conhecimento dos valores consolidados era
crucial para que o governo entendesse que o controle do gasto das estatais
constitui parte essencial de uma poltica bem-sucedida de combate inflao e de
controle da balana de pagamentos." (Kliass, 1994:185)
Como o objetivo era aumentar a eficcia da poltica macroeconmica de curto
prazo, no se deu alguma importncia aos problemas de racionalizao
administrativa e de aumento de eficincia das empresas do Estado. Com efeito, de
acordo com a sabedoria convencional ento prevalecente, as estatais no tinham
problemas srios nessa rea. Elas eram consideradas to eficientes quanto as
empresas privadas de mesmo tamanho e complexidade, uma vez que a reforma
empreendida sob o Decreto-lei, n 200/67 permitira que operassem com uma lgica
empresarial semelhante do setor privado.

A SEST no foi o nico mecanismo de que o governo lanou mo para submeter as

poderosas e autnomas estatais. Ao longo dos anos 80, medida que a inflao
escalava, o governo recorreu com freqncia ao controle de preos e
tarifas pblicas como parte dos esforos de estabilizao. Tentou, tambm, quase
nunca com xito, racionalizar ou limitar os reajustes salariais nas empresas
pblicas19. A disputa entre o governo, que tratava de submeter suas empresas, e
estas, que buscavam escapar-lhe ao controle, marcou toda a dcada dos 80 20. O
resultado no deu vitria clara a qualquer dos contendores, mas no final do perodo
as empresas pblicas estavam sujeitas a controles inexistentes na dcada anterior.
Os esforos para submeter as empresas pblicas autoridade governamental
fazem do Brasil um caso que no se enquadra na seqncia de reformas apontada
por Waterbury em seu estudo comparado da privatizao em quatro pases de nvel
de desenvolvimento intermedirio. Nos casos por ele analisados Egito, Mxico,
ndia e Turquia tentativas de reforma moderada, ampliando a autonomia das
empresas estatais, foram a primeira resposta s dificuldades geradas pelos choques
externos nos anos 70 e comeo dos 80 e precederam a virada rumo privatizao
(Waterbury, 1993:135-159). No Brasil, ao contrrio, a seqncia foi autonomia,
controle e depois privatizao.
No obstante s em 1990 a privatizao ganhar importncia na agenda
governamental, o governo Figueiredo marcou a inflexo da tendncia histrica de
crescimento da participao direta do Estado no provimento de bens e servios. A
partir desse perodo, o setor produtivo estatal deixou de crescer. Em 1981, logo
depois da criao da SEST, o governo federal estabeleceu por decreto a Comisso
Especial de Desestatizao, com o propsito de "limitar a criao de novas
empresas pblicas, cessando as atividades ou transferindo ao setor privado aquelas
empresas cujo controle pblico no mais se faz necessrio ou se justifica" 21. A idia
que algumas empresas estatais podiam ser entregues ao setor privado passou a
fazer parte do discurso do governo e das elites em geral, embora a palavra
privatizao no fosse mencionada. A existncia da comisso indicava que as
autoridades federais eram sensveis s presses crescentes no s de organizaes
e lideranas empresariaiscomo tambm dos meios de comunicao contra o que
lhes parecia um crescimento excessivo do setor produtivo estatal durante o
governo Geisel (1974-1978)22.
Em 1985, o primeiro governo democrtico criou o Programa de Privatizao e
substituiu a Comisso Especial pelo Conselho Interministerial de Privatizao23. O
decreto ampliava o alcance do programa de forma a incluir todas as empresas do
Estado, exceo dos monoplios pblicos estabelecidos na Constituio de 1969;
permitia o uso de ttulos da dvida externa na privatizao; e aumentava o poder do
ministro do Planejamento nas decises relativas incluso ou excluso de
empresas do rol das privatizveis.
Em 1989, sem publicidade e anncio prvio, o governo Sarney enviou ao
Congresso, junto com a legislao sobre o Plano Vero, Medida Provisria MP que
autorizava a privatizao de todas as empresas do Estado, com exceo das
que estavam protegidas pela Constituio. A proposta, que contou com a oposio
dos lderes dos dois maiores partidos do Congresso, foi derrotada por ampla
maioria de votos24.
Apesar das iniciativas legislativas, os resultados concretos foram insignificantes.
Sob o ltimo governo militar e a primeira administrao democrtica, a privatizao
restringiu-se venda de empresas privadas que haviam passado ao controle do
Banco Nacional de Desenvolvimento Social BNDES e de pouqussimas subsidirias
de empresas pblicas. Nada se assemelhava a um programa amplo de alienao

das grandes empresas do Estado. A privatizao no era uma poltica de governo,

ainda que contasse com a adeso de algum ministro e de tcnicos do escalo
intermedirio, da administrao direta e do BNDES, preocupados em racionalizar o
Estado desenvolvimentista herdado dos militares (Schneider, 1990:26-28).
Objetivos e resultados foram, pois, modestos, mas evidenciavam que o tempo da
expanso do setor produtivo estatal se havia encerrado25 (verTabela 4).

Tabela 4
Resultados da Privatizao por Perodo Presidencial e Tipo de Moeda
(US$ milhes)

Perodo

Nmero de
Empresas

Ingressos em
Dinheiro

Ingressos
Totais

%
em dinheiro

1981/84

20

s.i.

188,51

s.i.

1985/89

18

s.i.

548,30

s.i.

1990/92

18

4.015,00

5.371,00

74,7

1993/94

15

4.593,00

11.096,00

41,4

1995/98
(PND)

30

11.033,00

16.938,00

65,1

26.557,00

28.682,00

92,6

1998
(Teles)
Total
1981/1989

38

s.i.

736,81

s.i.

Total
1990/1998

63

46.198,00

62.087,00

74,4

Fonte: "Privatizao", www.bndes.gov.br.

O governo Collor (1990-1992) trouxe uma alterao rpida e dramtica na maneira

de tratar o tema da privatizao. Ela tornou-se ingrediente importante de um
programa de reformas econmicas de mercado, encaradas como indissociveis da
poltica de estabilizao da moeda. As novas regras da privatizao faziam parte do
conjunto de medidas provisrias enviadas ao Congresso que institua o Plano Brasil,
mais conhecido como "Plano Collor". Discutidas e aprovadas pelo Congresso elas
deram origem Lei n 8.031/90 que criou o Programa Nacional de Desestatizao
PND26. A nova lei definia uma lista inicial de empresas pblicas a serem vendidas,
concedia ao Executivo a prerrogativa de incluir ou excluir empresas, estabelecia as
regras para venda em leilo e transferia ao BNDES a administrao do programa 27.
Legislao complementar28estabeleceu as moedas de privatizao, permitindo a
utilizao de vrios tipos de ttulos pblicos nos leiles de privatizao29. Na
administrao Collor foi iniciada a privatizao das empresas siderrgicas,
petroqumicas e de fertilizantes. Sua renncia no impediu a continuidade do
programa, apesar da relutncia do presidente Itamar Franco (1992-1994)30. A
poltica de privatizao ganhou impulso durante a Presidncia de Fernando
Henrique Cardoso.

Mudanas institucionais importantes foram ento introduzidas 31. A Lei n 8.031/90

foi significativamente modificada e a Constituio sofreu emendas pelo Congresso
em 1995-96, possibilitando incluir no programa empresas de telecomunicaes,
eletricidade, navegao de cabotagem, gs e petrleo, at ento monoplios
estatais. O nmero de empresas privatizadas cresceu e ampliaram-se tambm as
receitas em moeda corrente, como se pode observar na Tabela 4.

EXPLICANDO A REFORMA NEGOCIADA: INSTITUIES, AGENTES E

ESTRATGIAS
Durante uma dcada, todas as medidas concernentes s empresas pblicas,
tomadas ou pelo ltimo governo autoritrio ou pela primeira administrao
democrtica, resultaram de decretos presidenciais ou de outros instrumentos legais
disposio do Executivo. O Congresso no participou, nem opinou sobre a criao
da SEST ou sobre os trs primeiros programas encarregados de levar adiante a
privatizao durante os anos 80. A situao mudou com a Constituio de 1988,
quando o Executivo perdeu a possibilidade de legislar por decreto e tanto o
Congresso quanto o Judicirio ganharam novas prerrogativas. Atualmente, sob o
presidencialismo, o Executivo, o Congresso e o Judicirio tm poderes de veto
constitucionalmente assegurados. Ao Executivo cabe significativa capacidade
legislativa, assegurada pela exclusividade de iniciativa legislativa em certos
assuntos32, pelo poder de veto sobre a legislao aprovada pelo Congresso e,
especialmente, pela possibilidade de emitir medidas provisrias. O Congresso
recuperou muito do poder que perdera sob o regime autoritrio; tambm o
Judicirio teve seu poder ampliado.
A poltica de privatizao ocorreu em dois planos: aquele no qual foram definidas as
regras do jogo e outro no qual se efetuou a venda das empresas. A reforma
patrimonial do setor pblico exigiu a definio de um marco institucional: o
conjunto de normas que atribuiu responsabilidades, especificou as empresas a
serem includas no programa, estabeleceu os procedimentos de venda, as moedas
aceitas e a agncia pblica encarregada de levar adiante todo o processo. Foi
necessrio, tambm, proceder venda das aes das empresas includas no
programa. Os dois processos coincidiram parcialmente no tempo, uma vez que a
definio das regras continuou a se processar mesmo depois de iniciadas as
vendas. Apesar da coexistncia, transcorreram em espaos polticos e institucionais
diferentes, caracterizados por diferentes estruturas de pontos de veto, bem como
por diferentes atores com poder de veto.
A definio de regras envolveu o Executivo e o Legislativo, ambos dotados de
poderes de veto definidos pela Constituio que variavam de acordo com o tipo de
norma legal requerida (ver Figueiredo e Limongi, 1998). H quantidades diferentes
e crescentes de pontos de veto e, como conseqncia, de dificuldades de aprovao
das iniciativas do Executivo, quando propostas ao Congresso por intermdio de
Medida Provisria, Projeto de Lei ou emenda Constituio. Desse ponto de vista,
as Medidas Provisrias so o instrumento mais favorvel rpida aprovao das
propostas do Executivo. Elas reduzem os pontos de veto pois requerem apreciao
em sesso conjunta do Senado e da Cmara 33. Pelo fato de entrarem em vigor to
logo editadas, aumentam para os congressistas os custos de rejeit-las. Uma vez
que possuem prazo determinado e curto para apreciao, podem ter facilitada a
entrada na agenda do Congresso. Finalmente, a possibilidade de serem reeditadas
com pequenas modificaes confere ao Executivo considervel margem de manobra
quando as condies no so favorveis sua aprovao. Para os projetos de lei
no h prazo para apreciao, podendo criar at trs oportunidades de veto:

devem ser apreciados nas duas Casas e, se emendados pela segunda, devem voltar
primeira para a considerao das novas emendas. Finalmente, as emendas
Constituio requerem aprovao em dois turnos na Cmara e no Senado, alm de
exigir trs quintos dos votos em cada Casa.
Na etapa legislativa, o xito da poltica de privatizao dependeu do grau de
convergncia entre Executivo e Legislativo, ou pelo menos da maioria do
Legislativo. Os grupos de interesse, partidrios da privatizao ou contrrios a ela,
no tinham outros meios para agir seno mediante presso sobre o Executivo e os
congressistas.
No h dvida alguma sobre o fato de que coube ao Executivo a concepo da
poltica de privatizao, da mesma forma que, no perodo anterior, fora sua a
iniciativa de controlar as empresas pblicas34. o que mostra a Tabela 5.

Tabela 5
Marco Legal da Privatizao por Origem do Proponente
1990-1997

Proponente

Aprovado

Rejeitado

Total

Executivo

24*

30

Legislativo

98

100

Total

26

104

130

Fonte: Prodasen apud Moya (1998).

* Inclui 11 Medidas Provisrias.

Parte significativa das iniciativas do Executivo tomou a forma de Medida Provisria.

A Lei n 8.031/90, que criou o PND, no s fazia parte do pacote de MPs do Plano
Collor, como depois de apreciada e aprovada pelo Congresso, foi mudada diversas
vezes por meio de MPs editadas pelo governo Cardoso, at ser transformada em
nova lei, em 199735. A importncia das MPs na definio da poltica de privatizao
pode ser vista na Figura 3, a seguir:

A hegemonia legislativa do Executivo s parte da histria. Mais importante

conhecer a efetiva participao do Legislativo na formatao final da moldura legal
das privatizaes. A Tabela 6 d uma idia da intensidade do engajamento do
Congresso no processo.

Tabela 6
Grau de Participao do Congresso na Mudana de Proposies de Lei*

Tipos de Mudana

Origem da Proposio

Total

Executivo

Legislativo

Nenhuma mudana (0)

12

12

Mudana mnima (1)

Mudana moderada (2)

Mudana importante (3)

Sem informao

Total

24

26

Fonte: Prodasen apud Moya (1998).

* Inclui apenas legislao j aprovada pelo Congresso e sancionada pela
Presidncia.
0 = nenhuma emenda aprovada ou partes suprimidas por Destaque para
Votao em Separado DVS.
1 = menos de 5 emendas aprovadas e/ou menos de 10 partes suprimidas por
DVS.
2 = 5 a 15 emendas aprovadas e/ou 10 a 30 partes suprimidas por DVS.
3 = mais de 15 emendas aprovadas e/ou mais de 30 partes suprimidas por
DVS.

O padro de interferncia do Congresso claro. Ele no interferiu em assuntos que

diziam respeito ao saneamento das empresas e/ou s moedas de privatizao. Dos
doze casos acima registrados, seis referiam-se criao de crditos adicionais para
empresas em processo de privatizao e os seis restantes, exceto um, referiam-se
tambm a arranjos financeiros necessrios para preparar a venda das empresas
includas no PND. O Congresso tampouco participou significativamente da definio
das regras que fixavam as moedas aceitveis na compra de empresas pblicas. Por
outro lado, discutiu e introduziu mudanas moderadas em projetos que
estabeleciam as linhas gerais do PND e a agncia regulatria do setor petrolfero, a
Agncia Nacional do Petrleo ANP. Alterou pontos importantes dos projetos que
regulavam as atividades porturias, a concesso de servios pblicos e a criao de
agncias regulatrias nos setores de eletricidade (Agncia Nacional de Energia
Eltrica Aneel) e telecomunicaes (Agncia Nacional de
Telecomunicaes Anatel).
Como j demonstramos (Almeida e Moya, 1997), a Presidncia levou em conta as
preferncias do Congresso ao estabelecer a lista e a ordem das corporaes a
serem privatizadas. A privatizao comeou em setores a respeito dos quais havia
uma firme maioria parlamentar favorvel transferncia para o setor privado:
siderrgicas, empresas qumicas, petroqumicas e de fertilizantes36. Emendas
constitucionais autorizando a passagem para o setor privado da navegao de
cabotagem, gs, minerao de ferro, telecomunicaes e eletricidade vieram depois
que a poltica de privatizao em geral tinha alcanado certo grau de legitimidade.
(Embora o monoplio estatal do petrleo tivesse sido rompido, a Petrobras no foi
at agora includa no PND.)
Grupos de interesse presentes no debate da definio do marco legal das
privatizaes s vezes pressionaram os legisladores em relao a pontos
especficos. Algumas associaes empresariais favorveis venda das empresas
pblicas participaram ativamente do debate parlamentar no que se refere a certas
leis, especialmente a que fixou as regras de concesso dos servios pblicos a
grupos privados e a criao da agncia regulatria dos servios de eletricidade,
Aneel37. Os trabalhadores do setor pblico e os sindicatos de empregados contrrios
privatizao estiveram ausentes nessa fase legislativa, exceto no caso da emenda
constitucional destinada a permitir a privatizao dos monoplios estatais e durante
o debate parlamentar da reforma porturia, ocasio em que fizeram freqentes
protestos pblicos.
As batalhas contra a privatizao comearam no momento seguinte, quando o
programa foi posto em andamento. A oposio inclua partidos polticos de
esquerda, trabalhadores de empresas estatais e sindicatos filiados Central nica
dos Trabalhadores CUT. Os sindicatos leais Fora Sindical apoiaram a
privatizao, especialmente depois que a Lei n 8.031 garantiu aos trabalhadores e
empregados nas empresas estatais uma porcentagem das aes leiloadas. A
oposio adotou duas estratgias para bloquear os leiles de privatizao:
protestos pblicos e recursos judiciais. Manifestaes de rua, s vezes violentas,
nas imediaes do edifcio da Bolsa de Valores onde as vendas se realizavam,
ocorreram em quase todos os leiles. Embora importantes como demonstrao de
descontentamento, jamais conseguiram impedir uma privatizao.
So os recursos judiciais que representam a principal estratgia para obstruir o
processo mediante o poder de veto do Judicirio. A descentralizao do sistema
judicial e os vrios instrumentos legais de recurso outorgados a organizaes e aos
cidados pela Constituio de 1988 alimentaram a convico de que a ida Justia
seria um meio promissor de deter a ao governamental. A Tabela 7 mostra o
nmero de aes legais e o de empresas privatizadas, por setor, entre 1991 e

1997. Alm disso, os partidos de oposio e os sindicatos tambm recorreram ao

Supremo Tribunal Federal para revogar o PND, em 1991, alegando conflito com a
Constituio38.

Tabela 7
Casos Apresentados ao Judicirio por Setor de Atividade Econmica
1991-1997

Setor

Nmero de Empresas
Privatizadas

Nmero de Casos

Siderrgico

92

Qumico e Petroqumico

14

105

Fertilizantes

4*

35

Eltrico

35

Ferrovirio

19

Minerao

148

Bancos

Outros

22

Total

38

460

Fonte: Oliveira (1998).

Inclui uma empresa excluda do programa de privatizao e outra cujo leilo foi cancelado. No inclui o setor de
telecomunicaes.

Os leiles de privatizao foram muitas vezes interrompidos ou tiveram seu

andamento retardado por causa de diversos tipos de recursos apresentados a
diferentes tribunais regionais no pas inteiro. No obstante, at o momento, nem
uma nica venda foi anulada por sentena judicial. Os recursos ao Supremo
Tribunal Federal alegando inconstitucionalidade das vendas no foram acatados.
Por outro lado, apenas uma empresa foi excluda da lista das privatizveis e outra
teve seu leilo suspenso.
A descentralizao do Judicirio e a falta de coerncia entre os diversos tribunais
regionais transformaram a privatizao em uma batalha judicial. Ainda assim, a
convergncia entre a poltica do Executivo e a interpretao da Constituio dada
pelo Supremo permitiu a continuidade do programa. A congruncia entre os
principais atores institucionais com poder de veto o Executivo, a maioria
parlamentar e o Supremo Tribunal Federal explica o xito da privatizao em
comparao com outros itens da agenda de reformas do governo brasileiro, como
as mudanas na Previdncia Social e no sistema tributrio, cuja aprovao
enfrentou e ainda enfrenta srias dificuldades polticas. Tal congruncia merece ser
explicada.

ROMPENDO O CONSENSO ESTATISTA

O desenvolvimento conduzido pelo Estado foi uma histria de sucesso no Brasil.
Permitiu a industrializao, um longo perodo de crescimento sustentado, a
modernizao da sociedade, assim como a alta mobilidade espacial e social, muito
embora tenha tambm produzido grandes desigualdades sociais. As empresas
pblicas eram instrumentos decisivos das estratgias de mudana e de crescimento
econmicos de longo prazo. Como tais, foram altamente valorizadas tanto pelas
elites quanto pela populao. Tornaram-se smbolos nacionais: eram a prova
material da aptido do Brasil, pas agrrio que, em um par de geraes, conseguiu
transformar-se em sociedade altamente urbanizada.
Durante dcadas, um consenso quase unnime apoiou o intervencionismo estatal e
suas mltiplas manifestaes, incluindo-se a as empresas pblicas. No faziam
parte do debate pblico os agora habituais argumentos sobre sua ineficincia,
decorrentes ou das frouxas limitaes oramentrias e do crculo vicioso de nolucro, no-competitividade (Kornai, 1981) ou do fato de os administradores serem
guiados por seus prprios interesses e os sindicatos insaciveis. A avaliao do
desempenho das empresas estatais e de seu papel na promoo da industrializao
acelerada era altamente positiva e disseminada por toda a sociedade, com exceo
de uma minoria liberal de direita. O rompimento desse consenso foi um processo
longo e gradual que acompanhou a crise do autoritarismo e a transio para a
democracia, continuando por toda a dcada de 80.
A dissoluo do consenso estatista predominante39 foi um processo de mudana em
dois nveis: primeiro, na maneira como a opinio pblica e os grupos organizados
percebiam o setor pblico; segundo, nas idias econmicas das elites
governamentais sobre o papel adequado do Estado e de suas companhias. O
primeiro sinal de descontentamento com as corporaes pblicas foi a "Campanha
de Desestatizao", promovida por empresrios privados, por volta de 1976/1977.
As motivaes e os objetivos dos participantes variavam 40, mas o movimento
inaugurou um amplo debate sobre os limites aceitveis da participao estatal
direta no setor produtivo. Aos protestos empresariais seguiram-se outras
manifestaes de diferentes grupos sociais contra o governo militar. Embora as
agendas e demandas diferissem amplamente, a oposio ao autoritarismo tomou a
forma de demanda comum no sentido de libertar a sociedade da interveno e
controle excessivos do Estado. A idia de que tal interveno poderia ser excessiva
e prejudicial foi a primeira fenda no edifcio ideolgico estatista (ver Weffort,
1988:511-515).
A expanso sem controles das empresas estatais e a autonomia de seus
administradores na busca de ganhos eram imputadas ao autoritarismo, que havia
deixado sem freios os poderes discricionrios dessas burocracias 41. Para as
oposies antiautoritrias de esquerda e de centro-esquerda, a democracia
significava a promessa do estabelecimento de um novo crculo virtuoso de
crescimento conduzido pelo Estado, sob controle de uma sociedade civil dotada de
mais poder. Os programas polticos de todos os partidos de oposio Partido do
Movimento Democrtico Brasileiro PMDB, Partido Democrtico Trabalhista PDT,
Partido dos Trabalhadores PT e de pequenas organizaes comunistas e
socialistas42 valorizavam as estatais e acreditavam na continuao do
desenvolvimento conduzido pelo Estado cum distribuio de renda.
A imagem positiva do intervencionismo econmico governamental foi se erodindo
gradualmente na segunda metade da dcada de 80, anos turbulentos de
democratizao, inflao alta e crescimento econmico espasmdico. Vrias

experincias contriburam para mudar a percepo da sociedade em relao ao

setor pblico.
Em primeiro lugar, as polticas antiinflacionrias heterodoxas de controle de
cmbio, preos e salrios exacerbaram a intromisso governamental na economia
privada. Os protestos de entidades empresariais contra o congelamento ou
tabelamento de preos foram se transformando, cada vez mais, em libelo contra o
intervencionismo estatal em geral e defesa da liberalizao econmica e da
privatizao das empresas pblicas. Os sindicatos, embora no fossem a favor da
privatizao, fizeram coro com os empresrios ao se oporem aos programas de
estabilizao que impunham controle salarial43.
Por outro lado, embora os servios sociais se tenham expandido sob a nova
democracia, as mazelas da administrao e dos servios pblicos, como
ineficincia, clientelismo e corrupo, ficaram mais expostas na mdia, contribuindo
para reforar uma imagem negativa j existente do funcionamento da mquina
governamental. Se a administrao pblica brasileira nunca teve boa fama, as
empresas estatais, antes consideradas smbolos de eficincia e de boa gesto,
foram caindo em descrdito. A enorme interferncia dos partidos polticos na
escolha de seus dirigentes, assim como os reais ou imaginados benefcios
concedidos a seus empregados por dirigentes, tambm eles parte interessada,
passaram a ser percebidos como prejudiciais ao desempenho econmico das
empresas44. A real importncia dessas questes irrelevante aqui. O fato que, ao
final da dcada de 80, o apoio da opinio pblica s empresas estatais encolheu in
tandem,desenvolvendo-se, em largos setores da sociedade brasileira, uma simpatia
difusa pela retrica poltica antiintervencionista.
Tambm para formuladores de polticas, mudanas na percepo do que seria o
papel adequado do Estado foram profundas. Essas mudanas no resultaram
essencialmente da substituio dos tcnicos de elite por outros com diferentes
idias econmicas, como ocorreu no Mxico (Heredia, 1993; Centeno, 1994). Elas
se deveram ao aprendizado com os fracassos das polticas de estabilizao
nacionais e com a experincia internacional 45. Os programas heterodoxos de
estabilizao monetria haviam falhado, deixando crises fiscais recorrentes essa
era a principal lio domstica. A privatizao entrou na agenda dos formuladores
de poltica econmica primeiramente como instrumento de reduo da dvida
pblica inclusive com o uso de ttulos dessa dvida como moeda e, em segundo
lugar, como meio de possibilitar novos investimentos nas estatais que o governo j
no podia fazer46. Nos anos 80, parte dos dirigentes de estatais ia aceitando a
privatizao medida que era submetida a crescentes controles burocrticos e
enfrentava dificuldades para conseguir novos recursos 47. Por outro lado, as
negociaes constantes com organizaes internacionais, como o FMI e o Banco
Mundial, durante os anos 80, criaram diversas oportunidades de discusso da
agenda de reformas orientadas para o mercado propostas por essas entidades
como soluo abrangente para os endividados pases em desenvolvimento.
No final dos anos 80, as reformas de mercado comearam a aparecer nas
negociaes de emprstimos realizadas com aqueles organismos. Na prtica, elas
jamais chegaram a funcionar de fato como condio para o estabelecimento de
acordos ou para a liberao dos recursos negociados, mas no deixaram de ser
importante instrumento de persuaso das elites tcnicas48.
A dissoluo do consenso estatista no cedeu lugar nova concepo hegemnica
sobre o equilbrio entre o Estado e os mercados. Hoje, a questo do papel
adequado do Estado divide o espectro poltico no Brasil. De um lado, o crescimento
conduzido pelo Estado ainda uma viso poderosa para partidos, organizaes

sociais e movimentos que se opem atual coalizo de governo e s suas polticas.

De outro, os que levam adiante as reformas orientadas para o mercado rejeitam
o credo neoliberal e se percebem como reformistas pragmticos em busca de um
novo paradigma para um governo ativo49.
A poltica de privatizao est embebida desse combate entre vises conflitantes
das relaes entre o Estado e a economia. Sua trajetria uma imagem espelhada
do processo gradual que transformou a interveno estatal em questo
controversa.

(Recebido para publicao em maro de 1999)

NOTAS:
*

Este artigo apresenta resultados parciais do projeto "As Novas

Fronteiras do Estado: Privatizao em Perspectiva Comparada",
financiado pelo CNPq (Projeto Integrado n 520759/95-8) e pela
Fapesp (Auxlio Pesquisa n 96/05274-4) e viabilizado pela
colaborao de Alexandre Sampaio Ferraz, Camila Teodoro, Jamil
Chade, Mauricio Moya, Wagner Pralon Mancuso e Vanessa Oliveira,
que formam um grupo de pesquisa diligente, crtico e alegre. Em sua
primeira verso, beneficiou-se das crticas recebidas quando de sua
apresentao na sesso "The Politics of Reform in Latin America",
Latin American Studies Association, XXI International Congress; e da
discusso estimulante no GT "Instituies Polticas", XXII Encontro
Anual da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em
Cincias Sociais - Anpocs. Sou especialmente grata a Fabiano Santos
pelos comentrios precisos e pertinentes. Agradeo tambm a Maria
Victoria Murillo pela leitura atenta e as sugestes que contriburam
para tornar mais claro o argumento sobre os pontos de veto.
1. Inclui US$ 28,812 milhes do PND e US$ 28,682 milhes da privatizao das telecomunicaes.
2. Para uma formulao um pouco diversa das dificuldades enfrentadas pelas reformas econmicas, que
enfatiza o obstculo criado pela incerteza quanto aos resultados da reforma para cada indivduo, ver
Rodrik (1996).
3. O mesmo ponto de vista defendido por Torre (1997).
4. "Contudo, um Executivo forte no substituto confivel para o apoio partidrio organizado que pode
proporcionar coeso legislativa e sustentao eleitoral para a poltica seguida pelo governo. A construo
dessas coalizes pode ser erodida se Executivos fortes e insulados carecerem de incentivo para negociar
aceitao mais ampla de suas agendas de reforma. Particularmente onde os partidos so fracos e as
maiorias legislativas instveis, os Executivos correm o risco crescente do isolamento e da dificuldade de
sustentar a reforma" (Haggard e Kauffman, 1995:165, traduo da autora). Na mesma direo,
apontam os trabalhos pioneiros de Torre que enfatizam a centralizao e o insulamento decisrios como

conseqncias das situaes de crise profunda e como condies para inaugurar e dar curso a uma
agenda ampla de reformas de mercado. Em trabalho mais recente (Torre, 1997), essa interpretao se
mantm de forma mais matizada e muito prxima de Haggard e Kauffman.
5. Waterbury, por exemplo, afirma que a adoo de polticas de reforma orientadas para o mercado "
menos funo da vitria sobre coalizes de veto, do que da crise econmica que desarma os defensores
do status quo e desvenda populao em geral as agruras resultantes de reformas especficas. Essa
combinao de interesses privilegiados que arruna vizinhos para preservar benefcios especficos
com pessoas desprivilegiadas consumidas pelo desafio cotidiano da sobrevivncia proporciona aos
lderes da fase dois das reformas uma oportunidade para forar a mudana mesmo na ausncia de apoio
poltico organizado" (1993:158, traduo da autora). Sola (1993), por sua vez, chama a ateno para o
processo de aprendizagem que a crise suscita com relao aos custos crescentes da manuteno
do status quo.
6. Sallum Filho e Kugelmas (1993:294) argumentam que "Mesmo nesse caso, a capacidade de liderana
autnoma foi rapidamente erodida. Os esforos de Collor para reviver a Presidncia imperial foram
barrados pelos obstculos criados por dois outros poderes republicanos". Uma opinio diferente, que
sublinha a importncia da autonomia presidencial para o incio do processo de reformas, na
administrao Collor, pode ser encontrada em Torre (1994).
7. Dizer que o Executivo carece de autonomia no o mesmo que sustentar que ele carece de recursos
de poder. Como se ver mais adiante, a Presidncia, no Brasil, detm recursos de poder significativos e
constitucionalmente assegurados.
8. Em trabalho anterior, tratei de discutir os fatores que condicionaram as reformas econmicas no
Brasil (Almeida, 1997). Ver, tambm, Sola (1993:235-279).
9. Stark e Bruszt (1998), analisando a experincia do Leste da Europa, chegaram a concluses
semelhantes. Przeworski (1995) distingue quatro estilos possveis de fazer reforma, que se diferenciam
pelo grau em que o Executivo impe seus objetivos e mtodos: o decretismo, o "mandatismo", o
parlamentarismo e a concertao. Apesar de considerar o ltimo mais compatvel com o jogo
democrtico, em texto anterior reconheceu que o primeiro tem sido o mais
freqente (Przeworski, 1995).
10. "Jogadores com poder de veto so atores individuais ou coletivos cuja concordncia (por regra de
maioria, no caso de atores coletivos) necessria para a mudana do status quo" (Tsebelis, 1995).
11. Tsebelis considera dois tipos de jogadores com poder de veto: os institucionais, cujos nmero e
competncias esto definidos na Constituio e variam de acordo com o sistema de governo; e os
partidrios. O nmero, a coeso interna e a congruncia entre diferentes jogadores com poder de veto
so decisivos para a mudana das polticas pblicas. Ela torna-se mais difcil quando aumenta o nmero
de jogadores e quando sua congruncia e coeso internas diminuem. Interessada em aferir a capacidade
de influncia dos grupos de interesse sobre a mudana de polticas, Immergut (1995) considera as
instituies polticas como estruturas particulares com diferentes pontos de veto, nas quais sindicatos e
outros interesses organizados podem influir para bloquear ou promover reformas. O nmero e a
localizao dos pontos de veto dependem de regras constitucionais, do sistema de partidos e das regras
eleitorais. Nos dois modelos, as instituies no so variveis explicativas auto-suficientes. A distribuio
de preferncias, no modelo de Tsebelis, relevante para determinar o grau de coeso dos jogadores

com poder de veto institucionais ou partidrios. O mesmo vale para Immergut, que enfatiza a
importncia dos resultados eleitorais na mudana da posio e importncia dos pontos de veto.
12. Na verdade, os jogadores so os atores que detm o poder formal de deciso nesses rgos: o
presidente e os legisladores da Cmara e do Senado.
13. O setor produtivo estatal inclui dois tipos de firmas: (a) empresas pblicas, nas quais o governo
detm 100% das aes; (b) empresas de economia mista, em que o governo detm pelo menos 51%
das aes com direito a voto. O crescimento da participao direta do Estado na proviso de bens e
servios pblicos ocorreu sob as duas formas, embora a segunda tendesse a predominar.
14. Para uma viso resumida e abrangente desse processo, ver Suzigan (1988; 1976); Malan e Bonelli
(1983).
15. Mdia aritmtica.
16. Entre 1966 e 1979, aqui se incluem apenas as grandes empresas federais de ao, minerao,
petroqumica, telecomunicaes, eletricidade e transporte ferrovirio.
18. A Secretaria de Controle das Empresas Estatais Sest tinha as seguintes atribuies: (a) definir o
oramento global de despesas; (b) estabelecer teto para as despesas com petrleo e seus derivados; (c)
estabelecer teto para a tomada de emprstimos em moeda nacional e estrangeira; (d) estabelecer teto
para despesas com importaes.
19. Durante o governo militar, o Conselho Nacional de Poltica Salarial CNPS tinha a atribuio de
definir os reajustes salariais do setor produtivo estatal. Com a redemocratizao, foi substitudo pelo
Conselho Interministerial de Salrios do Setor Estatal CISE.
20. Para uma boa descrio desse processo no setor petrolfero, ver o interessante estudo sobre a
Petrobras realizado por Alveal (1993:143-208).
21. Decreto n 86.215, de 15 de julho de 1981.
22. Para uma boa anlise da campanha empresarial, ver Cruz (1984).
23. Decreto n 91.991, de 28 de novembro de 1985.
24. MP n 26, de janeiro de 1989. Refletindo mais as convices do ministro da Fazenda e de sua equipe
do que uma deciso de governo, a Medida foi rejeitada pelo Congresso, com 350 votos contrrios, 77
favorveis e nenhuma absteno. Os lderes do Partido da Frente Liberal PFL e do PMDB recomendaram
enfaticamente a rejeio.
25. Para uma apreciao desse primeiro perodo, ver Schneider (1990).
26. A lei foi regulamentada pelo Decreto n 99.463, de 16 de agosto de 1990.
27. Decreto n 99.464, de 16 de agosto de 1990.

28. Lei n 8.250, de 24 de outubro de 1991.

29. As moedas de privatizao permitidas eram Debntures da Siderbras SIBR, Certificados de
Privatizao CP, Obrigaes do Fundo Nacional de Desenvolvimento OFND, Crditos Vencidos
Renegociados Securitizados DISEC, Ttulos da Dvida Agrria TDA, Ttulos da Dvida Externa
DIVEX, Letras Hipotecrias da Caixa Econmica Federal CEF, Notas do Tesouro Nacional srie M (NTNM).
30. Uma boa descrio da fase inicial das privatizaes e das mudanas introduzidas no governo Collor
feita por Pinheiro e Giambiagi (1992) e Velasco Jr. (1997a ).
31. Velasco Jr. (1997b) considera o governo Cardoso um ponto de virada na poltica de privatizao que
se teria transformado em parte de um projeto mais amplo de reforma do Estado.
32. Esses assuntos dizem respeito organizao das Foras Armadas bem como a qualquer legislao
referente a impostos, oramento, administrao pblica, regras para o servio pblico, instituio e
mudanas nas atribuies dos ministrios e de outras organizaes da administrao pblica.
33. Devo essa observao a Fabiano Santos.
35. Lei n 9.491/97.
36. A preferncia pela privatizao no Congresso tem um padro de distribuio muito consistente e
ideologicamente coerente: vai diminuindo da direita para a esquerda no leque partidrio. Ainda assim, o
apoio, entre 1990 e 1993, privatizao de siderrgicas, empresas qumicas, petroqumicas, de
fertilizantes e de navegao de cabotagem foi maior que o apoio dado para o caso dos portos, das
empresas de telecomunicaes e de eletricidade. Este, por sua vez, foi maior do que o apoio dado
privatizao relativa minerao de ferro e petrleo (Almeida e Moya, 1997).
37. Dado da pesquisa para dissertao de mestrado de Wagner Pralon Mancuso.
38. Houve trs Aes Diretas de Inconstitucionalidade (Adin) e oito outros tipos de recursos contra o
PND.
39. A expresso "consenso estatista" empregada em sentido amplo, como aprovao do papel ativo do
governo no processo econmico. Como Bielchowsky (1988) mostrou, havia um amplo leque de posies
diferentes, correspondentes a grupos e organizaes que aceitavam a idia do desenvolvimento
conduzido pelo Estado, apenas divergindo em relao intensidade, s formas e aos meios da
interveno estatal.
40. Para uma discusso do assunto ver Cruz (1984).
41. A ntima relao entre funcionrios de governo e/ou administradores das empresas pblicas e
interesses privados foi ressaltada pelo conceito de "anis burocrticos" (Cardoso, 1975). A idia de que
os dirigentes das estatais perseguiam suas prprias metas, o que requeria a expanso dessas empresas,
constituiu o ncleo do argumento sobre a existncia de uma tecnoburocracia das empresas de
propriedade do Estado, ou uma "burguesia estatal". Ver Martins (1977), para a segunda posio.

42. Sobre os programas de fundao dos partidos brasileiros, ver Kinzo (1993).
43. Para um relato das reaes empresariais e trabalhistas aos programas de estabilizao, ver Almeida
(1996) e Diniz (1988).
44. A deteriorao do desempenho das empresas estatais foi objeto de extenso debate. Os crticos da
privatizao ressaltavam: (a) as polticas governamentais que estimularam as estatais a tomar
emprstimos nos mercados internacionais nos anos 70; (b) os controles estabelecidos depois de 1979; e
(c) a subordinao das empresas aos objetivos macroeconmicos de curto prazo. Ainda assim, houve
quem reconhecesse o efeito negativo das nomeaes polticas e das demandas salariais exacerbadas
(Castro, 1993).
45. Os grupos de elite tcnica encarregados das polticas econmicas foram substitudos oito vezes entre
1979 e 1994, seis das quais no regime democrtico. As diferenas de origens institucionais e de
formao acadmica eram significativas. Ainda assim, todos compartilhavam da crena em um governo
ativo, pelo menos no que se refere maior parte dos anos 80. Sobre o papel das organizaes
internacionais e do aprendizado para a disseminao da idia de privatizar, ver Ikenberry (1990).
46. Pinheiro e Giambiagi (1992) revelam que os investimentos nas estatais federais vinham caindo
sistematicamente desde 1987. Mostram tambm que, embora o setor produtivo estatal no fosse o
maior responsvel pelo desequilbrio financeiro do setor pblico, sua transferncia ao setor privado
poderia ter impacto no desprezvel, ainda que modesto, na reduo do dficit pblico.
48. A privatizao foi introduzida nos acordos entre o Brasil e o FMI em 1998, mas nunca chegou a ser
uma forte condio para a concesso de emprstimos. Ainda assim, um ex-ministro da Economia
considera sua freqente participao em seminrios e encontros internacionais promovidos por
organismos internacionais um fator bastante importante para a mudana de suas idias sobre
privatizao e sobre outras reformas orientadas para o mercado (entrevista de pesquisa n 7). A esse
respeito, ver Chade (1997).
49. Trata-se, para Bresser Pereira (1993), de "abordagem da crise fiscal".

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ABSTRACT
Negotiating Reform: The Privatization of Public Companies in Brazil
Brazils experience in the privatization of public companies belies explanations to the effect that the
success of market-oriented economic reforms depends on the existence of an Executive branch endowed
with the autonomy to conceive and impose strategies of change opposed by vested interests. The article
contends that privatization has moved forward in Brazil despite the clear absence of an autonomous
Executive, through a negotiated process of change that is part of an institutional context which multiplies
both points of veto and actors holding veto power. As a consequence, success depends upon the
interplay of pro- and anti-privatization interests, within institutional constraints, as well as upon relevant
actors dominant ideas concerning the public sectors role and scope.
Keywords: economic reform; public companies; privatization

RSUM
Ngocier la Rforme: La Privatisation des Entreprises Publiques au Brsil
Selon cet article, lexprience brsilienne de privatisation des entreprises publiques va lencontre des
arguments qui considrent lexistence dun pouvoir excutif suffisamment autonome pour imposer des
stratgies de changement contraires aux intrts tablis comme condition indispensable au succs des
rformes conomiques qui visent le march. Lauteur affirme que, malgr la nette absence dun pouvoir
excutif autonome, la privatisation avance et constitue un processus de changements ngoci, insr
dans un contexte institutionnel qui multiplie les points de veto et les acteurs avec droit de veto. Ainsi,
son succs dpend, dans le cadre des institutions, du jeu des intrts favorables ou contraires la
privatisation, ainsi que de la pense dominante des principaux acteurs propos du rle et de
limportance du secteur

public.

Mots-cl: rforme conomique; entreprises publiques; privatisation

47. Os obstculos burocrticos gesto das empresas estatais foram mencionados nas nossas
entrevistas de pesquisa com ex-dirigentes e um ex-ministro dos Transportes e um membro atual da
Cmara dos Deputados (entrevistas de pesquisa n 1, 2 e 4).
34. O nico caso em que o Congresso se pronunciou, j sob a nova Constituio, foi quando da
apreciao e rejeio da Medida Provisria n 26 (Pinheiro e Giambiagi, 1992:263).

17. As regras bsicas que regeram as empresas pblicas e as de

economia mista foram estabelecidas pelo Decreto n 200, de
fevereiro de 1967, que instituiu a reforma administrativa.