INFRAESTRUCTURA VIAL EN COLOMBIA: UN ANLISIS ECONMICO

COMO APORTE AL DESARROLLO DE LAS REGIONES 1994-2004

ANA MARIA GONZALEZ TRONCOSO

CAROL ANDREA ALBA ACERO

UNIVERSIDAD DE LA SALLE
FACULTAD DE ECONOMIA
BOGOTA D.C.
2006

INFRAESTRUCTURA VIAL EN COLOMBIA: UN ANLISIS ECONMICO

COMO APORTE AL DESARROLLO DE LAS REGIONES 1994-2004

Monografa para optar

por el ttulo de Economista

ANA MARIA GONZALEZ TRONCOSO

CDIGO 10011030
CAROL ANDREA ALBA ACERO
CDIGO 10011072

DIRECTOR
Rodolfo Len Cano
Economista U. de Antioquia
Magster en Gestin y Polticas Pblicas, U. de Chile

UNIVERSIDAD DE LA SALLE
FACULTAD DE ECONOMA
BOGOTA D.C.
2006

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Nota de aceptacin

Jurados
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Director
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Bogot, octubre de 2006

A nuestras familias: por su apoyo siempre!.

A nuestros padres y hermanos que con su esfuerzo y apoyo, nos ayudaron a

Hacer de este proyecto una realidad. A todas las personas que estuvieron con nosotras en este
proceso, gracias.
A Rodolfo Cano, muchas gracias por compartir su conocimiento con nosotras y ayudarnos a dar
este paso.
A.M. C.A

TABLA DE CONTENIDO

Introduccin

Captulo 1. Antecedentes histricos del sector vial en Colombia....1

1.1 Aspecto histrico......................1
1.2 Aporte de la evolucin vial a otros sectores econmicos.....................7

Captulo 2. La infraestructura vial y su efecto sobre el desarrollo regional.9

2.1 Ubicacin y localizacin de la infraestructura vial para el desarrollo.....................9
2.1.1 Teoras de desarrollo regional aplicadas a la infraestructura vial 10
2.2 Los Polos de desarrollo y la infraestructura vial en Colombia12
2.3 Influencia de la infraestructura en el crecimiento y desarrollo econmico.14
2.3.1 Ingreso per. Cpita...15
2.3.2 Empleo.16
2.3.3 Bienestar..17
Captulo 3. Marco institucional para el desarrollo de las regiones y del sector vial18
3.1 Contribucin del sector pblico..18
3.2 Las concesiones y su participacin en el desarrollo vial.21
3.3 Sinergias entre el sector pblico y privado.25
3.4 Nuevas alternativas en sistemas de transporte....25

Captulo 4. Importancia del sector vial en los planes de desarrollo nacional 19902004.27
4.1 El desarrollo vial dentro de los planes de gobierno y determinacin de Objetivos de
corto y largo plazo..28
4.1.1

La revolucin pacfica 1990-1994..28

4.1.2

El salto social 1994-199829

4.1.3

Cambio para construir la paz 1998-2002..32

4.1.4

Hacia un Estado comunitario 2002-2004..33

4.2 Actualidad de la infraestructura vial frente a lo propuesto en los Planes de

Desarrollo Nacional (anlisis interno y externo)...35
4.2.1

La Revolucin Pacfica 1990-1994...................35

4.2.2

El Salto Social 1994-1998.....38

4.2.3

Cambio para construir la paz 1998-2002...41

4.2.4

Hacia un Estado Comunitario 2002-2006......42

Captulo 5. Anlisis comparativo de la infraestructura vial de Colombia con Chile y

Venezuela.45

Conclusiones.49
Recomendaciones.52
Bibliografa

ndice de Tablas, Grficas y Mapas

Tabla No 1: Ejecucin presupuestal........30
Tabla No. 2: Resultados en inversin y kilmetros construidos 1994 1998 (millones de
pesos de 1998)..40
Tabla No. 3: Inversin en infraestructura vial por periodo de gobierno 1990-200451
Grfica No. 1: Longitud de carreteras por Trabajador 1990-1997..44
Mapa No. 1: Red vial Primaria, Secundaria y Terciaria (2003) 166.288 Km.20

RESUMEN
En Colombia el desarrollo de la red vial no ha sido anlogo al crecimiento econmico
interno. Regiones como la zona central y noroccidental han contado con mayores recursos
pblicos, destinados a incrementar los niveles de inversin en su malla vial, al igual que
con un aumento de la participacin privada en la ejecucin de obras, debido a la dinmica
comercial que hay sobre esta parte del pas. Diferentes polticas de gobierno han sido
responsables en mayor parte de la evolucin o el retraso vial en zonas del pas como la
oriental y suroriental. Sin embargo, factores como la inversin, la baja asignacin
presupuestal y las deficiencias en la estructuracin de proyectos, han sido tambin
debilidades para el desarrollo de la infraestructura vial en las regiones y para promover su
propio desarrollo.

ABSTRACT

In Colombia the development of the road network has not been analogous to the internal
economic growth. Regions as the central and noroccidental zone is counted with greater
resources public, destined to increase the levels of investment in its road mesh, like with an
increase of the participation deprived in the work execution , due to the commercial
dynamics that there is on this part of the country. Different policies from government have
been responsible in greater part for the evolution or the road delay in zones of the Eastern
country like and the suroriental one. Nevertheless, factors like the investment, the low
budgetary allocation and the deficiencies in the structuring of projects, have been also
weaknesses for the development of the road infrastructure in the regions and to promote
their own development.

INTRODUCCIN
Son las vas las que permiten que el proceso de produccin, distribucin y consumo no se
entorpezca y entre otras ventajas, se mejore la calidad de vida de los habitantes En
consecuencia, ste estudio revisa la evolucin de las vas dentro del proceso de desarrollo
llevado a cabo por el sector transporte en el pas, medida en trminos de presupuesto,
inversin y los resultados de los diferentes gobiernos a partir de 1994. De igual manera se
espera entender la relacin existente entre evolucin vial y desarrollo econmico de las
regiones productivas del pas.
Aunque la repercusin de la infraestructura vial en el crecimiento econmico no se ha
demostrado an en su totalidad, si se ha demostrado en diferentes estudios que el
mejoramiento de la infraestructura vial tiene una relacin directa con la disminucin de los
costos de produccin, reflejados en un aumento de los rubros de inversin para diferentes
sectores. Este ha sido el incentivo que pases como Alemania, Estados Unidos, Japn,
Mxico, Reino Unido y Suecia han tenido para ampliar, mantener y conservar sus redes
viales. Adems con la red vial disponible a sus requerimientos, ellos fortalecen sus ventajas
competitivas con el resto del mundo (Banco Mundial: 1994).

Bsicamente desde que el desarrollo regional empez a ser considerado por los analistas, se
ha pretendido el mejoramiento de estos parmetros, demostrndose que la mayor
complicacin radic en que la disponibilidad geogrfica del pas, permiti el asentamiento
demogrfico y la conformacin de diferentes regiones; lo que contribuy a generar altos
niveles de disparidad en los procesos de desarrollo individual. Segn Moncayo (2002), las
regiones andina, el oriente del pacfico y parte del sur del Atlntico han logrado articular de
manera eficiente sus etapas de crecimiento, debido a su desarrollo agroindustrial, industrial,
comercial, de servicios y los altos montos de asignacin presupuestal. Mayores
requerimientos han sido complementados a fin de conseguir un nivel de desarrollo
comparable con pases desarrollados.
La investigacin realizada en sta monografa, consisti en estudiar el comportamiento de
las carreteras en Colombia desde el proceso de liberacin econmica sufrida a inicios de la

dcada de 1990 y mediante el anlisis de las fortalezas, oportunidades, debilidades y

estrategias que tuvo cada periodo presidencial, concluir cul fue el ms significativo en
cuanto a inversin y asignacin de recursos para el desarrollo vial.
En el primer captulo se estudia la infraestructura vial desde sus inicios y los factores
econmicos, sociales y polticos que llevaron a que se desarrollara dentro de las
particularidades de cada poca y con las limitaciones pertinentes, vas de acceso a los
diferentes pueblos y ciudades del pas, en busca de un pas conectado y un mercado interno
competitivo.

En el segundo captulo se analiza la incidencia directa y los efectos que sobre el desarrollo
regional tiene la evolucin de la infraestructura vial. Existen diferentes teoras sobre las
formas de desarrollo a nivel regional, las cuales establecen los parmetros a seguir para que
lo descrito anteriormente pueda observarse como una realidad. En todas y cada una de las
teoras, se observa como la infraestructura vial, aunque no se nombre de manera explicita,
es un componente genrico de las formas de desarrollo.

El tercer captulo analiza los parmetros institucionales a los cuales han sido sometidas las
regiones y el desarrollo vial y pretende establecer el papel del Estado y la importancia de la
participacin privada en la evolucin de las carreteras nacionales y en la calidad de vida de
las regiones.

El captulo cuarto analiza la importancia que tuvo el desarrollo vial dentro de cada Plan de
Gobierno, medidos en trminos de presupuesto destinado para ello y en la ejecucin de los
proyectos. En ste captulo mediante anlisis de debilidades, oportunidades, fortalezas y
amenazas se establece cual gobierno tuvo mayor participacin en la evolucin vial, cuales
fueron sus planes desarrollados y cuales se quedaron sin concluir. El captulo quinto analiza
los niveles en los que se encuentra la infraestructura vial interna, con la de pases en
condiciones smiles de desarrollo como Chile y Venezuela. Por ltimo se presentan las
conclusiones y recomendaciones de la monografa.

1. ANTECEDENTES HISTRICOS DEL SECTOR VIAL EN COLOMBIA

1.1. EVOLUCIN DE LAS CARRETERAS EN COLOMBIA

La interconexin de vas terrestres eficientes en Colombia fue opacada como prioridad por
la necesidad de suplir las insuficiencias sociales, debido al proceso de asentamiento
regional que evolucionaba en la poca. La interconexin entre pequeas poblaciones o
caseros se facilit con la provisin de caminos angostos o de herradura. Ello se evidencia
en la abundante presencia de caminos existentes desde periodos de pre-conquista,
construidos para resolver problemas de intercambio comercial y desplazamiento humano de
carcter coyuntural. Las especificaciones tcnicas que sirvieron de base para la estructura
vial actual, se elaboraron entre finales del siglo XIX y comienzos del XX. Sarmiento (1996:
7) en su estudio explica las condiciones de stas, vas cortas que servan solo de puente
entre poblaciones, sin existir una estructura vial capaz de evolucionar paralelo al desarrollo
del pas. Un claro ejemplo, es el caso del Atlntico y el Centro del pas, que carecan de
una va terrestre que los comunicara; el nico medio de transporte de carga y de pasajeros
era el ro Magdalena (Ramrez, 2004: 15).

A travs de este medio, se distribuy el mayor flujo de mercanca nacional y extranjera;

pero la ausencia en las regiones de sistemas de comunicacin eficientes, fue determinante
para que se conformaran en las regiones economas cerradas, donde se cotizaban precios
diferentes de una regin a otra (Salazar, 2000: 20). Se hizo necesaria la construccin de un
sistema de conexin terrestre eficaz, puesto que la rentabilidad medida por el volumen de
carga, no estaba garantizada en buenas proporciones 1 .

En trminos generales, la estructura del desarrollo poblacional se estableca por la extensin

del ro a lo largo del pas; gran parte de los pueblos y caseros que se fueron asentando en
diferentes puntos cardinales del territorio nacional estaban previstos a servir de paso al ro,
1

El movimiento de carga por carretera era en ese momento muy pobre, el ro Magdalena competa bajo
niveles superiores de eficiencia; este fue un motivo para que el Gobierno disminuyera su rubro presupuestado
para inversin en construccin de carreteras y muchos proyectos se quedaran en papel. Las condiciones no
estaban dadas en un pas que tiene que priorizar sus necesidades. Era imperiosa la participacin privada.

esperando incrementar su potencialidad de trabajo y disminuir los costos de transporte en la

distribucin de sus productos. La movilidad por va terrestre era lenta y de muy mala
calidad. Por agua, las embarcaciones eran inseguras e inestables, por aire la flotilla
empezaba a constituirse y los bimotores de la poca no inspiraban la suficiente confianza,
en especial por las condiciones de visibilidad en zonas montaosas.

De acuerdo a Salazar (2001), trasladarse entre las ciudades Popayn y Medelln gastaba 15
das por el camino de Manizales; la ruta Medelln-Bogot demoraba entre 15 a 20 das, lo
cual se haca tambin por Manizales; por su parte la ruta Bogot-Pamplona por el camino a
Caracas o la va Yopal duraba entre 20 a 30 das. La va Bogot-Villavicencio duraba en su
trayecto un promedio de 20 das.

La conexin interna empez a considerarse como requerimiento inmediato ante situaciones

de intercambio comercial, movilidad y conectividad de la poblacin. Los cambios polticos
y administrativos, entre otros, incidieron sobre las caractersticas poblacionales de cada
regin en su proceso de colonizacin. Los buenos momentos tabacaleros y cafeteros, la
produccin masiva de quina, sombreros de paja, ail y cuero y la explotacin continua de
oro, dinamizaron el comercio e hicieron necesaria la construccin de trechos de ferrocarril,
caminos incompletos y trochas que conectaran los centros productivos con el ro
Magdalena que permitiera a cada regin usufructuar sus nuevos procesos econmicos.

La construccin de los ferrocarriles de Antioquia, Barranquilla, Ccuta y el Pacfico

promovi el desarrollo regional. Las vas de acceso estaban constituidas por caminos de
herradura y carreteras aisladas, comenz a tecnificarse y a buscar eficiencia en la
distribucin y costos, debido al auge que tuvo la produccin de caf y banano a principios
del siglo XX. Las consecuencias del buen momento por el que atravesaba el banano,
incidieron en el desarrollo de las primeras redes frreas con el fin de transportar los
productos para la exportacin. Cuando la produccin y exportacin de caf comenz a ser
una actividad organizada, tuvo que reconsiderarse el contexto histrico del desarrollo
econmico y la generacin de divisas. Prueba de ello fue la incidencia directa y la

evolucin paralela que existi entre el crecimiento de la produccin de caf y la expansin

de la red frrea en la regin.

Cuando se busc mayor generacin de ingresos por parte del sector privado y su
construccin se hizo mediante proceso de licitaciones pblicas, el sistema de concesiones
no le dio a la red frrea el crecimiento esperado, lo cual se tradujo en un sistema de vas
aisladas sin sentido de conectividad, que entorpeci e incidi sobre la movilidad haciendo
de ella un proceso costoso. Lo anterior, segn Ramrez (2004), fue empleado ms tarde
como argumento para sustituir el ferrocarril, cuando debi ser complementado con otro
modo de transporte 2 .

Al momento de articular el pas, el mandato del Presidente Reyes (1904-1909) cre en 1905
el Ministerio de Obras Pblicas, entidad encargada de establecer reglas para la construccin
eficiente de carreteras y el manejo de los recursos destinados para tal fin. Tambin se
reforzaron los vnculos con las zonas costeras y sus puertos, pero las especificaciones en
diseo y calidad no fueron ampliadas con visin de articular de forma estratgica la
carretera nacional, ni de hacer que la infraestructura respondiera de manera progresiva en
un nivel ajustado al crecimiento econmico.

La estructura en comunicaciones que quera el gobierno de Reyes no se estableci de

acuerdo a los requerimientos, el ferrocarril qued rezagado en kilmetros construidos y las
restricciones impuestas para regular la navegacin por el Magdalena aumentaron las tarifas
de los fletes (Posada, 1994: 60). Invertir en infraestructura fsica solo se pudo con capital
interno y la Ley 927 de 1909 3 no tuvo el efecto esperado y debilit las finanzas estatales.
Dentro del contexto internacional, la Primera Guerra Mundial dej rezagada la economa
global, dada la disminucin de los aportes internacionales que estuvieron enfocados a

Mara Teresa Ramrez (2004) considera en su estudio Efectos de eslabonamiento de la infraestructura de

transporte sobre la economa colombiana: 1900 a 1950 que el sistema de redes frreas del pas lleg a ser en
un momento tan ineficiente y estar tan desprotegida por el gobierno nacional que otros modos de transporte
fueron apareciendo y en lugar de complementarlo lo sustituyeron en buena proporcin.
3
Prohiba que las carreteras del pas se hicieran bajo sistema de concesiones igual que las vas frreas,
evitando problemas con el sector privado por mala definicin en los contratos, calculo inadecuado de costos,
malas negociaciones, falta de regulacin clara y escasez de fondos para lograr subvenciones.

atender los desastres propios de tal confrontacin. Esta situacin gener atrasos y
desigualdades entre el tamao del pas y su infraestructura fsica, con cifras de crecimiento
vial por kilmetro de 1.7 % anual, sin alteraciones sustanciales por un periodo aproximado
de 25 aos.

El gobierno de Pedro Nel Ospina (1922-1926) recibi en 1923 US $25.000.000 como

indemnizacin por Panam. La aprobacin de crditos externos y progresos en el mercado
de capitales, tambin engrosaron los ingresos del pas en estos momentos. Pero los clculos
de inversin y gasto no estuvieron basados en anlisis tcnicos ni econmicos, los
proyectos perdieron su cause y se atomiz el presupuesto, dejando obras paradas y
deterioro de algunas por falta de mantenimiento. El crdito externo permiti aumentar la
inversin destinada a construccin, mantenimiento y mejoras de carreteras 4 .

Despus de la crisis del treinta, el Gobierno Nacional percibi el impacto positivo que le
significara una mayor inversin en infraestructura sobre los costos de transporte y en la
integracin regional. Por lo anterior el sector se empez a regular por medio de leyes como
la Ley 88 de 1931 donde se estableci el plan de carreteras a construir y el presupuesto a
destinar para estas. Mayor inversin en infraestructura vial, se traduca en menores costos
de transporte y mayores niveles de integracin regional y calidad de vida a los habitantes de
las regiones.

En 1931 el Gobierno de Olaya Herrera, conciente de esto, cre el Consejo Nacional de Vas
de Comunicacin, a fin de organizar el desarrollo del sistema que presentaba aumentos en
la construccin y pavimentacin de vas. En 1914 por ejemplo, haban 600 Km. de vas
pavimentadas pero no se interrelacionaban. Mientras en 1930 haba 5.700 Km. de
carreteras, estas an no eran una red integral sino el resultado de una inadecuada
apropiacin de recursos pblicos traducidos en carreteras costosas, ineficientes y poco
significativas al desarrollo del pas y levemente aportaban al desarrollo regional al permitir
una mayor integracin con las dems zonas del pas.

Este incremento de la inversin se da en trminos reales y se hizo del 50%.

En los aos cuarenta 5 , las consideraciones del Gobierno Nacional cambiaron y las
carreteras que desde haca una dcada venan siendo construidas por los gobiernos
liberales 6 quedaron estancadas y como era de esperarse el mantenimiento que nunca
tuvieron y los requerimientos que nunca se suplieron, las debilit en forma progresiva.

Cada presidente sigui los parmetros establecidos en su plan cuatrienal sin pretender tener
continuidad con las polticas, ni concluir el plan del gobierno saliente. La implementacin
de planes de desarrollo determinaba el esquema a seguir por cada uno de los gobiernos en
materias de inversin, bienestar social y desarrollo nacional y en la mayora de los casos, se
limitaba la evolucin del sector vial y las posibilidades que tena cada regin de responder
al desarrollo del pas.

Fainboim y Rodrguez (2000) dividen la evolucin sufrida por la infraestructura en

Colombia (excepto los sectores de minera, gas y petrleo), en dos etapas: la primera
enmarcada en un contexto de excesivo intervencionismo donde toda construccin estaba a
cargo del Estado y otra en la cual la inversin por parte del sector privado en el desarrollo
del pas gana participacin. En consecuencia, con el propsito de mejorar los rendimientos
del modelo cepalino, en el pas se llev a cabo durante los aos sesenta y setenta, proyectos
de toda clase en infraestructura que mejoraron las condiciones productivas internas; aunque
se destinaron recursos de inversin a redes elctricas, acueductos y alcantarillados, el
porcentaje de participacin de inversin en carreteras y comunicaciones no fue suficiente
para ampliar los niveles de eficiencia frente a otros pases de Amrica Latina.

Entre los aos cincuenta y setenta y parte de los ochenta, la adopcin del modelo
estructuralista constituy nuevas condiciones de juego para el sistema econmico; pese a
que se esperaba que las condiciones de paridad se igualaran entre los sectores 7 , el pas
pareci fragmentarse y las distancias acortadas por medios viales se hicieron ms extensas,

En sta dcada comienza el periodo conocido en la historia como la poca de la violencia. En 1949 es
asesinado Jorge Elicer Gaitn, se da inicio a la dictadura civil del gobierno conservador y en 1953 Gustavo
Rojas Pinilla es decretado presidente por la lite del pas.
6
A fin de cumplir lo pactado de construir 16.000 kilmetros de carreteras.
7
Intereses entre industriales y cafeteros se pretendi equilibrar a mayor nivel con ste modelo.

puesto que la integracin nacional que se quiso no se moviliz en conjunto con todos los
sectores nacionales.

Los cambios econmicos que venan sufriendo las economas del mundo, cambiaron la
estructura de la economa interna. La participacin de los sectores primarios en el PIB, se
vio afectada entre 1950 y 1980 8 ; situacin que debilit an ms la actividad econmica
general a inicios de los aos noventa, de igual manera se desmejoraron los niveles de
generacin de ingresos y empleo en la reas rurales del pas 9 , cuando se hizo partcipe del
proceso de internacionalizacin de la economa, que se vena expandiendo por el
continente.

El Plan de Desarrollo del Presidente Turbay (1978-1982), fue pionero en formular la

infraestructura vial como componente del desarrollo e integracin interregional. Adems,
posicion las vas como sector relevante dentro de los niveles de eficiencia de otros
sectores. En este periodo una red vial acorde a las necesidades de cada regin, permitira
alcanzar niveles de produccin y distribucin hacia diferentes partes del pas y lograra
especficas ventajas comparativas entre regiones.

El comercio empez a considerar su papel frente a nuevos competidores en el mercado, era

momento de ser competitivos. Bienes de capital importados se requirieron para llevar a
cabo reestructuraciones necesarias 10 , pero la inadecuada infraestructura disminuy la
competitividad de las tarifas en fletes de transporte, increment los precios y afect as
mismo la competitividad regional. El desarrollo de nuevos proyectos se restringi y el
acceso a factores productivos como crditos, tecnologa y riego, contribuy a mantener
difcil la situacin del campesino. Con la Constitucin de 1991, el proceso descentralizador

El sector agropecuario disminuy su participacin en el PIB entre 1950-1986 un 34.82%, el minero lo hizo
en 37.5%. Es en este periodo, cuando sectores como el de servicios, industria y comercio, empiezan a tener
una participacin significativa dentro del PIB.
9
Colombia. Presidencia de la Repblica: Virgilio Barco (1990). Programas sectoriales para el crecimiento
econmico. P.75
10
Dentro de las diferentes polticas que en el libre mercado adoptan las empresas, el cliente siempre ser el
mayor beneficiado.

se fortaleci 11 , se priorizaron los gastos de Gobierno y fueron replanteadas las

competencias nacionales, departamentales y municipales en el desarrollo de las carreteras
del pas 12 . El sector privado tuvo garantas de riesgo 13 y su participacin en la expansin
vial fue posible esta vez, pero en realidad los resultados no fueron para nada satisfactorios.
Durante los aos noventa, se ampli el desempeo del sector y el papel de las concesiones
en su evolucin.

1.2 APORTE DE LA EVOLUCIN VIAL A OTROS SECTORES ECONMICOS

La organizacin y localizacin de las diferentes actividades econmicas han estado

influenciadas por el desarrollo de la infraestructura vial, asimismo el progreso de stas
actividades ayudan a la existencia de nuevas redes jerarquizadas segn los aportes de los
diferentes bienes y servicios; se puede decir entonces que existe una relacin de
mutualismo entre la infraestructura vial y los sectores econmicos. As como tambin,
puede decirse que por disparidades en la inversin de infraestructura vial, sta ()
acumul excesos de capacidad en algunos factores y dficit en otros (Faimboin y
Rodrguez, 2000: 6).

Segn Ramrez (2004: 20), la segmentacin del pas se dio entre 1946-1950 en cuatro
sectores mediante la ejecucin de un acuerdo con el BIRF. De conformidad con dicho
acuerdo la divisin sectorial de Colombia fue:

El valle del ro Cauca comunicado por ferrocarril con Buenaventura y de ah al

exterior. Propici el paso del banano y productos mineros, y ayud a la generacin
de una mayor movilidad.

11

Esto se dio en respuesta a los cambios institucionales que se adelantaban en paralelo y a las nuevas
responsabilidades consagradas en la Nueva Constitucin.
12
De igual forma, el pas sufri transferencias polticas, fiscales y de gasto pblico a niveles subnacionales de
gobierno.
13
Ests garantas tuvieron que ser replanteadas a mediados de la dcada, puesto que era el Estado quien deba
responder en caso de que la inversin arrojara prdidas, bien fuera por niveles de trfico y/o peajes.

Antioquia por su desarrollo como centro industrial tuvo acceso al Pacifico y al

Atlntico, permitiendo ampliar las condiciones para exportar y satisfacer la
demanda interna de textiles y cigarrillos; principales productos del departamento.

La regin Central dispona por el paso del ro Magdalena de una red ferroviaria
estratgica la cual comunicaba los principales pueblos de Cundinamarca, Valle y
Antioquia con la va fluvial; esto representaba que productos como el arroz en el
Huila y Tolima; Tabaco en Santander y cementos y cerveza en Bogot; pudiesen ser
transportados a varias partes del pas y del exterior.

La costa Atlntica que posea la desembocadura del ro Magdalena, todo el

Atlntico y algunas redes frreas, jugaba un papel importante como sitio de
intercambio con el exterior an cuando su diversificacin industrial era bastante
precaria.

La industria manufacturera logr un gran desarrollo en las principales regiones, todo esto
debido a la inversin en infraestructura vial y ferroviaria que propici el ingreso de mano
de obra a ciudades como Bogot y Medelln, factor que aument la demanda por la mayor
capacidad de pago (Jimnez y Sideri, 1985: 12). Sin embargo, el deficiente mantenimiento
en la malla vial y los elevados costos de transporte, limitaron la demanda y entorpecieron el
normal proceso productivo y de consumo.

2. LA INFRAESTRUCTURA VIAL Y SU EFECTO SOBRE EL DESARROLLO

REGIONAL

2.1 UBICACIN Y LOCALIZACIN DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL PARA

EL DESARROLLO

Por desarrollo se entienden los avances que surgen en el bienestar econmico y social, dado
a las actividades de diferentes sectores (Rangel, 1993). Los resultados en el nivel de
crecimiento se obtienen dependiendo de los recursos e innovaciones que se realicen. Como
lo han corroborado diferentes estudios 14 , la infraestructura vial es un componente vital que
genera integracin y as mismo convergencia entre regiones. El capital humano, las
instituciones y la infraestructura, conforman el marco de importancia para el desarrollo
regional; de estos tres factores depende la sinergia que debe existir para generar economas
de escala, comunicarlas y tener instituciones que las regulen y aseguren su aporte al
bienestar.

Existen diferentes teoras sobre las formas de desarrollo a nivel regional como la
localizacin, aglomeracin, polos de desarrollo y lugares centrales, las cuales establecen los
parmetros a seguir para promover el desarrollo regional. En todas y cada una de estas, se
observa como la infraestructura vial es un componente genrico de las formas de desarrollo,
porque conforma relaciones que benefician la produccin y el consumo y generan bienestar.
Esto se explica dado la relevancia que tienen los costos de transporte, la localizacin y las
distancias. De estas variables, depende la ubicacin de industrias y factores de produccin
como mano de obra. As mismo, sern estas las que determinen la minimizacin de costos y
el aumento de las ganancias, parmetros prioritarios dentro de las decisiones de los ncleos
econmicos, articuladas con polticas pblicas que procuren un desarrollo sostenido.

14

Moncayo, considera importante el apoyo a polticas regionales que permitan atenuar las disparidades entre
s, al igual, que el apoyo a las diferentes regiones en su intento por superar individualmente problemas de
estancamiento o decrecimiento econmico. Este ltimo se conoce en el idioma anglo como Regional
Planning.

Bsicamente desde que el desarrollo regional empez a ser considerado por los analistas, se
ha pretendido el mejoramiento de estos parmetros, demostrndose que la mayor
complicacin radic en que la disponibilidad geogrfica del pas, permiti el asentamiento
demogrfico y la conformacin de diferentes regiones; lo que a su vez contribuy a generar
altos niveles de disparidad en los procesos de desarrollo individual. Las regiones Andina, el
oriente del Pacfico y parte del sur del Atlntico, 15 han logrado articular de manera eficiente
sus etapas de crecimiento 16 , debido a su desarrollo agroindustrial, industrial, comercial, de
servicios y los altos montos de asignacin presupuestal. Mayores requerimientos han sido
complementados a fin de conseguir un nivel de desarrollo comparable casi con pases
desarrollados.

Esto genera situaciones ambiguas, por un lado, la brecha social, econmica y poltica crece
cada vez ms entre las regiones y las diferentes soluciones planteadas por los gobiernos no
tienen los efectos esperados. Por otro, la regin central jalona el desarrollo interno y
propende por establecer una integracin nacional a travs de una infraestructura vial
estratgica, acorde a las necesidades y que admita diversificar los lugares de produccin, a
la vez que flexibilizar los costes de transporte generados por las distancias y la ubicacin de
redes viales exclusivas. 17

2.1.1 Teoras de desarrollo regional aplicadas a la infraestructura vial

En la teora de la localizacin es prioritario alcanzar puntos de ubicacin que maximicen

los beneficios de los productores, as como obtener materias primas y mano de obra en
lugares que proporcionen comunicacin entre los diferentes sectores productivos y mejore
el nivel de vida de las personas. Con esto, se generan menores costos, reflejados en bajos
precios y en un sistema de transporte eficiente y rentable, que permita distribuir insumos y
bienes manufacturados hacia los mercados de demanda. Rangel (1993: 108) analiza la
15

Dado a que su ubicacin geogrfica las coloca dentro de lo que se denomina la regin central.
Moncayo utiliza este trmino para referirse a la transicin econmica que ha tenido el pas, pasando de la
fase agraria, a la manufacturera; hasta llegar a la fase de servicios por la que actualmente atravesamos.
17
Esto se aplica para aquellas zonas apartadas que deben llevar sus mercancas a los centros urbanos y que
para ello deben recorrer grandes distancias, en diferentes modos de transporte, que inflan el precio de los
bienes.
16

10

importancia que tienen los postulados bajo parmetros de libre mercado y adems examina
los impactos y las ventajas de las economas de aglomeracin. Localizar estos centros
facilita en un solo lugar la produccin y distribucin de los insumos; dadas las mejoras
tecnolgicas, de capital y la concentracin de mano de obra, se podra suprimir el hecho de
obtener diferentes puntos, ya que los procesos de concentracin y de jerarquizacin de las
actividades se ubicaran en un nico lugar. 18

En esta teora la variable que por lo general tiene mayor relevancia, es la de costos de
transporte. Son estos manifestados en la capacidad que tiene la administracin regional de
obtener recursos proyectados al mejoramiento de la infraestructura vial, a la disponibilidad
de carreteras hacia puertos y aeropuertos y aun ms, al enlace estratgico entre diferentes
ciudades; esto por supuesto, determina la posicin de los centros urbanos y los centros
productivos.

Por esto debe tenerse en cuenta que la economa contextualiza espacios donde proliferan
centros de produccin y procesos que cuentan con determinantes de recursos tecnolgicos
similares. Sin embargo estos bienes deben ser comercializados y es ah donde los precios se
relacionan con la distancia y la actividad comercial. El producir una unidad de un bien en
determinada localizacin y comercializarlo en otra, har que la distancia o los costos de
transporte establezcan un ndice de precios diferente, que depende de la localizacin, lugar
de venta y la carga a transportar.

Para explicar la relacin entre distancia y precios, Von Thunen y Paul Samuelson (1952:
290) establecen el modelo de transporte iceberg que relaciona las variables asi:
PMrs = pMr TMrs
P

En donde PMrs, es el precio del lugar de produccin que ser establecido por el precio de
entrega de importaciones CIF (por sus siglas en ingls Cost, insurance, freight,

18

Esto lo afirma Krugman al considerar que por lo general las empresas, y contrario a los supuestos iniciales
de la teora de la localizacin, tienden a ubicarse cerca de otras empresas y no de manera indiferente, en
donde las ventajas en costos de transporte y las economas de escala tienden a generar jerarquas, que
desembocan en el establecimiento de centros de produccin ptimos.

11

equivalente a coste, seguro y flete) y pMr por la cantidad ha transportar TMrs. De aqu se
concluye que en Colombia las grandes distancias de centros de produccin a centros de
distribucin tanto interna como externa, establezca casi el 11% del precio de los bienes y
servicios. As mismo los costos de transporte que se derivan de estas distancias como es
el uso de mayor cantidad de combustible, reparacin, salarios y gastos administrativos,
influencian la fijacin de precios, lo que va en detrimento del comercio, el crecimiento y
el bienestar.

Es por esto que para compensar distancias, el establecimiento de lugares centrales conforma
una de las perspectivas ms viables. Bajo este enfoque, la relacin entre las economas de
escala y la disminucin de distancias; expresa la necesidad de adoptar lugares centrales que
abastezcan al resto de las regiones rezagadas productivamente. Con esta precisin, la
disminucin en los costos de transporte, se har cuando se establezcan ciudades mercado y
se obtenga solucin espacial, reflejada en el recorte de los costos.

2.2 LOS POLOS DE DESARROLLO Y LA INFRAESTRUCTURA VIAL EN

COLOMBIA

El desarrollo no se logra solo por la generacin de nuevas formas econmicas cuyos

ingresos generen bienestar, este debe ir acompaado en cualquiera de los casos de la
conexin entre los diferentes sectores y centros de desarrollo. Este argumento se explica
con la teora de los polos de desarrollo de Francois Perroux (1970), donde se establecen
los polos de desarrollo como aglomeraciones de industrias, que ms que generar por si y
para si ingresos, deben ir acompaadas de una proyeccin hacia la periferia que permita
crecer a nivel interno y externo 19 . Adems se pretende generar enlaces hacia atrs 20 ,
mediante mejoras en la calidad de la inversin y la calificacin de la mano de obra que

19

De acuerdo con Rangel la presencia de redes viales eficientes, se presenta como una ventaja comparativa;
en donde su papel como va de comunicacin complementar la decisin de establecer y/o expandir la
industria motora.
20
Los enlaces hacia atrs se dan cuando existe promocin de industrias generadoras de insumos. En cambio,
los enlaces hacia delante, se presentan cuando existe generacin de bienes intermedios para otras industrias de
menor nivel.

12

generan los enlaces hacia atrs o hacia delante, pilares a observar sobre los efectos del
polo de desarrollo.

La teora de los polos de desarrollo es tal vez la que mejor explica el comportamiento de la
economa colombiana. Sin embargo su anlisis se efectuara a nivel terico ya que de
manera prctica, estos centros de desarrollo por lo general no tienen la difusin adecuada.
No se ha logrado proyectar los efectos positivos de sta organizacin econmica ni siquiera
a lo largo de las regiones, su rango de influencia se limita a las zonas aledaas definiendo
as segn Rangel (1993: 112), un desarrollo de polos y no un polo de desarrollo.

El llamado tringulo de oro, es un ejemplo de esto. Alrededor de Bogot, Cali y Medelln,

se ha establecido un centro de mercado que representa cerca del 60% del total del comercio
interno del pas, discriminado en su mayora entre industria y comercio 21 . Los efectos
desencadenados por su dinmica constante, se han visto reflejados en la infraestructura
fsica de cada una de las ciudades y sobre la forma en que el desarrollo econmico, poltico
y social ha logrado converger hacia ellas. Sin embargo, la incidencia directa que tienen
estos polos de desarrollo sobre la zona rural y ciudades de otras regiones es poca o nula. No
se establecen polticas y/o acuerdos entre gobiernos regionales, que pretendan sinergias
entre s y beneficios de mayor alcance.

La tesis de Moncayo (2002: 47) expone que desde finales del siglo pasado la complejidad
de los servicios se hizo evidente, se supo que si hubiese existido una infraestructura vial
adecuada, eficiente y mejorada; las posibilidades de desarrollo para las dems regiones
habran podido ser equitativas y se habra encaminado la economa hacia la modernizacin
en forma simultnea. Esto hubiese permitido, eliminar las divergencias entre regiones y
disminuir la presencia de centros especiales de aglomeracin propiciados por las ventajas
en capital, mano de obra y costos de transporte. Esto ha influido en la tendencia de las
regiones, de unificar sus potencialidades y ventajas en una sola iniciativa, tipo de bien y
servicio, en el cual la industria motora al encadenar las formas y clases de produccin,
21

La actividad econmica en sta regin del pas, representa casi el 60% del comercio interno (Fuente:
FEDESARROLLO, 1996). Esta zona representa al pas un polo de desarrollo que genera efectos hacia delante
y hacia atrs.

13

puede reducir las oportunidades al monopolizar las formas de inversin. El resto de zonas
que por ubicacin no se encuentran dentro de la periferia establecida del polo, pierden la
oportunidad de desarrollo y crecimiento por carecer del acceso adecuado en comunicacin
vial, que les permita tener acceso a la movilidad de personas, bienes y servicios.

2.3 INFLUENCIA DE LA INFRAESTRUCTURA EN EL CRECIMIENTO Y

DESARROLLO ECONMICO

Aunque no puede objetarse que el influjo de la infraestructura vial sea nico y como tal, el
ms importante; s se ha verificado que tiene una influencia notoria en algunos aspectos
como la produccin, el empleo, el PIB per cpita y el crecimiento econmico.

Tambin, tiene importancia en el desarrollo econmico de un pas, por sus efectos en

variables como la movilizacin de personas y la satisfaccin de necesidades por medio de
una mayor oferta de bienes y servicios, posicionndola en un sector de vital importancia
para lograr cambios a nivel estructural en la economa. Por otro lado las condiciones fsicas
y tcnicas de la infraestructura vial determinan el crecimiento 22 , lo cual significa que la
accesibilidad y el estado de las vas, as como las polticas de regulacin en peajes, sern
variables a considerar, para generar o no, una productividad marginal del capital pblico y
privado. As mismo, sta productividad y el capital podran ser utilizadas como recursos
que financien polticas y/o reformas para la infraestructura o para otros sectores que
sustentaran la necesidad de inversin. La inversin es uno de los componentes ms
importantes del crecimiento econmico; sin ste, las obras, los empleos, los subsidios, el
consumo y la produccin, tendran serias restricciones para realizarse, lo que generara
distorsin en la cadena productiva y sus respectivas variantes.

Aunque la repercusin de la infraestructura vial en el crecimiento econmico no se ha

demostrado an en su totalidad 23 , si se ha demostrado en diferentes estudios que el
22

Se debe tener en cuenta, que es el sector transporte el que constituye uno de los mayores costos, dentro del
proceso de produccin.
23
Esto se da dada la posicin en la que ha estado el sector para los gobiernos y la aplicacin de sus polticas.
A lo largo de toda la historia del siglo XX, la infraestructura vial para muchos gobiernos no pudo considerarse

14

mejoramiento de la infraestructura vial tiene una relacin directa con la disminucin de los
costos de produccin, reflejados en un aumento de los rubros de inversin para diferentes
sectores. Este ha sido el incentivo que pases como Alemania, Estados Unidos, Japn,
Mxico, Reino Unido y Suecia han tenido para ampliar, mantener y conservar sus redes
viales. Adems con la red vial disponible a sus requerimientos, ellos fortalecen sus ventajas
competitivas con el resto del mundo (Banco Mundial: 1994).

2.3.1 Ingreso per cpita

El ingreso ha sido una de las mayores discusiones a nivel de poltica econmica de la

mayora de los pases de Amrica Latina, no slo porque es una de las caractersticas que se
tiene en cuenta para evaluar la produccin de un pas, sino porque de este se deriva en gran
parte el bienestar de los individuos. Al relacionarlo con la infraestructura, se ha observado
que en definitiva, el ingreso per cpita tiene una relacin directa con la ubicacin de la
infraestructura vial y de servicios, como consecuencia de que una poblacin con mayor
acceso a la infraestructura, obtiene un mayor ingreso per cpita.

Las experiencias as lo confirman, en pases desarrollados con vas en buen estado, la

produccin es mayor puesto que mejora su acceso a diversos mercados antes restringidos
por sus costos. Hay tambin mayor acceso a la salud educacin y a las ofertas de trabajo; lo
que posibilita incrementar el ingreso al tener mayores oportunidades para producir. De esta
forma y como lo plantea el Banco Mundial, es evidente que la composicin de la
infraestructura sufra cambios a medida que cambia el ingreso. Se demuestra que los pases
con mayor ingreso tienen una sofisticada red de infraestructura que les ha permitido
modernizarse y desarrollar sus sistemas de produccin a niveles de alta competitividad,
reflejados en el aumento de su ingreso per cpita.

Por otro lado los pases con bajos ingresos, dada su baja capacidad para invertir, deben
establecer prioridades y preferencias para disponer de sus recursos de inversin en
como un sector de influencia extraordinaria o nico, pero tampoco como uno insignificante; estos se reflej en
la disposicin de polticas para su desarrollo y fortalecimiento.

15

infraestructura fsica; la infraestructura de servicios como agua, riego y ampliacin de la

agricultura se hace ms necesaria que la de transportes. Si se aumentara el PIB per cpita
en un 1%, el capital total de infraestructura ascendera directamente en la misma proporcin
de 1%, en donde el acceso a las carreteras pavimentadas seria de un 0.8, lo que sugiere una
cifra conveniente que permite un restablecimiento en los niveles de ingreso per cpita de
ms de la mitad del total.

Para Colombia la relacin entre el PIB per cpita con respecto a pases de otros continentes
y el numero de carreteras pavimentadas muestra una relacin de aproximadamente
US$3.500 por 250 kilmetros de carreteras pavimentadas/milln de habitantes, superada
por pases como Mxico y Marruecos lo que se puede explicar por las diferencias en
inversin per cpita que generan las diferencias macroeconmicas, de poblacin y de
extensin de territorio.

2.3.2

Empleo

El Gasto pblico juega un papel de vital importancia en las polticas expansivas o

contraccionistas para una economa. Cuando este se disminuye (contractiva) muchas
variables como la produccin, inversin en obras pblicas, el empleo y dems tienden a
verse afectadas puesto que se estancan los proyectos encaminados a su mejoramiento.
Cuando sucede lo contrario, un aumento del gasto (expansiva), genera efectos favorables
que encaminan la reactivacin de la economa por medio de la dinmica de produccin y
sus efectos sobre el crecimiento.

Cuando la inversin pblica se dirige hacia proyectos de infraestructura, el empleo se

beneficia de dos formas. La primera se presenta cuando un pas decide aumentar el gasto
pblico en construccin y /o mantenimiento de la red vial, la inversin en cualquier clase de
infraestructura, genera empleo, proyectado en un posible crecimiento econmico, dado el
nivel intensivo de mano de obra. La segunda, al construir y mantener en buen estado la
infraestructura vial; la mano de obra puede desplazarse ms rpido y con mayor frecuencia,

16

para as acceder a las diferentes ofertas de trabajo que se presenten desde cualquier
ubicacin, sin incurrir en altos costos, que disminuyan la capacidad de surtir el ingreso real.

Sin embargo, han sido problemas en la infraestructura vial y acceso a servicios los que
intensifican las ofertas de empleo alrededor de grandes metrpolis, junto a las cuales se
encuentran los mayores beneficios en cuanto a transporte y movilidad de bienes y servicios.
Esto permite que el lugar de convergencia de nuevas empresas este localizado all; donde el
proceso de expansin se puede lograr en forma rpida al contar con disminuciones en
costos, lo que hace que la oferta de empleo se limite a los habitantes que se encuentran
cerca de las metrpolis y que gozan de las mismas facilidades de acceso que generan las
grandes ciudades.

2.3.3

Bienestar

El bienestar se define como la abundancia de las cosas necesarias para vivir a gusto
(Diccionario Planeta: 1982). En este sentido. La infraestructura vial se constituye en el
medio que tienen las personas para transportar bienes y servicios y por ende aumentar su
consumo en cantidad, calidad y diferenciacin. El empleo fuente de ingreso, con el cual van
a obtener los diferentes productos tambin es determinado por la infraestructura y por ende
afecta el bienestar individual.

La infraestructura vial afecta en forma directa el bienestar de una regin, si por su ausencia
o deterioro no permite que se intercambien con eficiencia los bienes y servicios, lo cual
disminuye la demanda de las regiones y restringe la probabilidad de adquirir tecnologa,
telecomunicaciones, salud y educacin, dada la reduccin en su acceso. La presencia de
ptimos sistemas viales, bien sea por inversin pblica o privada; beneficia a todos los
sectores del pas e influye en el bienestar de los individuos segn la forma en que las
variables se relacionen entre si.

17

3. MARCO INSTITUCIONAL PARA EL DESARROLLO DE LAS REGIONES Y

DEL SECTOR VIAL

3.1 CONTRIBUCIN DEL SECTOR PBLICO

La intervencin estatal como puente entre el crecimiento y el desarrollo econmico, toma

fuerza durante el periodo posguerra entre 1950-1970 cuando el modelo de Estado
paternalista es aplicado con rigurosidad 24 . Como caracterstica especial de este periodo, la
creacin de diferentes entidades, diseadas bajo parmetros consecuentes con las
potencialidades productivas; fue un paso dentro del primer Plan de Desarrollo Nacional
elaborado con el propsito de generar desarrollo regional. Entidades pblicas (Consejo
Nacional de Poltica Econmica y Planeacin en 1958 y la Junta Monetaria del Banco de la
Repblica en 1963) que reforzaron el esquema Keynesiano existente, fueron creadas
paralelo a la consolidacin del Frente Nacional, que ms tarde establecera leyes y decretos
e implantara polticas tendientes a estimular la produccin y el intercambio regional; as
como de promover el bienestar y la equidad social en zonas vulnerables.

Las migraciones masivas del campo a la ciudad, entre otros, fueron consideradas por los
gobiernos, una amenaza a la seguridad alimentaria y la estructura social, poltica y
econmica de Colombia. Esto fue razn suficiente para considerar objetivo de coyuntura,
reformar las polticas agrarias, a fin de ofrecer a los campesinos, mejoras en el nivel de vida
y garantas para su proteccin fsica y la de sus familias. Otros gobiernos en cambio
consideraron las migraciones del campo a la ciudad como fortalezas que adquira el pas de
forma progresiva, puesto que la especializacin de la mano de obra en las ciudades,
permitira mejorar los niveles de ingreso y la dinmica productiva interna.

Currie (1951) y la misin que encabez para el Gobierno Nacional, estableci un plan de
urbanizacin y tecnificacin agrcola, que propendiera al desarrollo de las regiones. En lo
primero, el Gobierno sugiri la necesidad de buscar un sector que se adaptara a los
requerimientos del momento, en cuanto a absorcin de mano de obra y aumento de la
24

Esto se dio a raz de la reconstruccin y recomposicin del mundo despus de la II Guerra Mundial.

18

productividad agrcola. Se propuso que se reactivara el sector de la construccin mediante

la urbanizacin de las ciudades, pero los resultados de los aportes del sector propuesto no
fueron los esperados, ste no respondi a la demanda requerida y fue en cambio la industria
el sector que aument su participacin y ayud a absorber la mano de obra rural.

El pas se constitua de diferentes poblados, centros urbanos y regiones, que lo proveeran

de una estructura y dinmica actividad productiva. Aunque el modelo de regionalizacin,
como lo describe Moncayo (2002: 6) 25 , en trminos de conectividad fsica no tuvo
resultados de eficiencia, si permiti al pas jerarquizar los centros urbanos y zonas de
influencia y as esclarecer su posicin espacial y responsabilidad sobre los dems
territorios. A nivel institucional, la responsabilidad siempre se ha aceptado y cada
administracin impulsa estrategias de crecimiento y desarrollo, pero no han estado
concatenadas y llevan a que se paralice el proceso y se recorte el periodo de efectividad
poltica casi a la mitad 26

Por otro lado; el desarrollo interno no ha estado ligado al desarrollo vial, por lo que la
evolucin de las carreteras en Colombia ha estado fuera de las prioridades gubernamentales
de accin efectiva. Moncayo (2002: 18) tiene razn entonces, cuando concluye que el
progreso de las regiones atrasadas, se debe en buena medida al cmo stas aprovechan los
instrumentos y oportunidades de poltica de transporte y comunicacin, que se les brinda a
travs de los diferentes poderes centrales.

Aunque regiones con mayor estabilidad poltica, econmica y social (como la zona centro y
noroccidente) no incurrieron en dicha falta; reas metropolitanas y centros urbanos de la
zona centro del pas empezaron a considerarse impulsores del desarrollo industrial y
aument la participacin regional en la inversin nacional. Esto significa que a partir de las
25

Este modelo fue pretendido por los gobiernos entre los aos sesenta y setenta, el cual estaba enfocado en
una integracin regional por medio de polticas sectoriales de afeccin directa sobre la productividad y la
competitividad regional
26
Faimboin y Rodrguez, reportan en su estudio que las obras de infraestructura vial se extienden en Colombia
cuatro veces el tiempo estimado para su ejecucin y que en la mayora de los casos, el presupuesto destinado
para el desarrollo vial, vara debido a ajustes macroeconmicos en cambios de destinacin especfica.

19

nuevas reglamentaciones, el rubro para carreteras en departamentos y regiones, hizo que

intereses comunes unieran esfuerzos y aumentara el stock de carreteras.

En 1992 el Ministerio de Obras Pblicas, fue reemplazado por el Ministerio de Transporte;

dado el carcter general de sus responsabilidades, con los sistemas de transporte existentes
en el pas. Ese ao, se cre el Instituto Nacional de Vas, INVIAS, a partir del Fondo Vial
Nacional; con esto se logr un organismo encargado de administrar y desarrollar la malla
vial en el pas y otorgar licitaciones estructuradas a los proyectos. En conjunto con esta
institucin se encuentran el Departamento Nacional de Planeacin y el Consejo Nacional de
Poltica Econmica y Social (CONPES), encargados de disear las polticas de
infraestructura vial para el pas.

Mapa N 1. Red vial Primaria, Secundaria y Terciaria (2003) 166.288 Km.

Fuente: Banco Mundial, 2004

20

Segn cifras del Ministerio de Transporte, para el 2004 la infraestructura vial colombiana
ascenda a 166.233 km. divididos en red Primaria, Secundaria y Terciaria 27 . La red
Primaria qued a cargo de la Nacin por medio del INVIAS, correspondindole el 10.4%
(17.288 Km.) de la red vial nacional; el 41.4% (68.820 Km.) fue para los departamentos y a
cargo de los municipios qued el 23% (38.234 Km.). Un 17.3% (28.758 Km.) corresponde
a la red transferida por el Fondo Nacional de Caminos Vecinales (FNCV) al INVIAS y el
7.9% (13.132 Km.) restante son vas privadas. 28

3.2

LAS CONCESIONES Y SU PARTICIPACIN EN EL DESARROLLO VIAL

El desarrollo exige evolucin y se hace inmediata la participacin conjunta del sector

privado y el sector pblico, con el fin de otorgar a los ms necesitados, soluciones factibles
que motiven su desarrollo. Adaptar el crecimiento interno a los cambios que exige el
desarrollo global, es en definitiva una necesidad. Durante los aos noventa, se dieron
cambios en el ritmo del crecimiento y mejoras en el funcionamiento de la administracin
pblica, con el fin de generar variaciones positivas en ste punto. El Gobierno Central y
Organismos Multilaterales han promovido un men de reformas econmicas e
institucionales de libre mercado. Una de las ms significativas, fue el cambio de modelo de
intervencin del Estado. En efecto, se pas de un Estado empresario 29 , a un Estado
regulador; que delegaba al sector privado y al mercado, la creacin de riqueza y la
asignacin de los recursos. En el mundo actual, las barreras fsicas no son un lmite para las
interrelaciones.

27

La red primaria hace referencia a las vas troncales, como aquellas vas principales (interdepartamentales e
interregionales) que comunican al pas de Norte a Sur y viceversa y a las vas transversales, que son aquellas
vas principales, que comunican el pas de occidente a oriente y viceversa. La red secundaria hace referencia a
las vas que no siendo principales, tiene una importancia relativa en la interconexin regional y por ltimo la
red terciaria, integrada por los caminos vecinales o de penetracin, que comunican a una poblacin con sus
veredas o las veredas entre s.
28
La Ley de 60 de 1993, redefini las competencias en la construccin, mantenimiento y conservacin de
diferentes niveles de gobierno.
29
Responsable directo de crear nuevas fuentes de produccin, empleo y riqueza.

21

La globalizacin ha trado consigo todo un conjunto de posibilidades, que permiten

interactuar con nativos o forneos 30 . Sin embargo, las condiciones fsicas del pas no
permiten apostar con el resto del mundo, bajo condiciones smiles de competencia; la
infraestructura del transporte desempea un papel importante dentro de las posibilidades de
xito o fracaso que pueda tener la Nacin. De su estado depende la gestin de un gran
volumen de transacciones internas y la productividad interna.

Pese a tantos aos de requerimiento inmediato, parte de la solucin a los problemas de

financiamiento vial que el Estado implant a inicios la dcada los noventa, fue motivar la
participacin del sector privado en el desarrollo de la infraestructura vial mediante
incentivos que estn dentro de las disposiciones legales. Se abri paso as, a un aumento en
el nmero de empresas que participaron en diferentes licitaciones. Las concesiones de
carreteras son un contrato, con previa convocatoria, otorgado a una empresa. Su
responsabilidad es construir, mantener y operar en condiciones favorables, el tramo de la
carretera en licitacin a travs de ingresos percibidos por peajes, que le permitir adems de
autofinanciarse 31 recuperar la inversin. As el concesionario, ofrecer vas en un nivel de
construccin, mantenimiento y servicio, superior al de las carreteras que no estn bajo esta
modalidad.
La discusin empieza en el periodo de duracin que de se debe dar a una concesin 32 .
Frente a complicaciones en algunos contratos, las concesiones de corto plazo en muchos
casos resultan efectivas, puesto que estimulan la produccin econmica y disminuyen los
costos reales de transporte para las empresas (Thomson, 2000). Prueba de ello ocurre en
1993, cuando empieza la Primera generacin de concesiones viales. Debido a que el
financiamiento de la infraestructura de transporte estuvo hasta la dcada de los aos
30

Internet, transacciones inmediatas, posicionamiento global de las empresas competitivas, creciente

participacin del mercado de capitales e internacionalizacin de los bienes y productos, son tan solo ejemplos,
de lo que ha posibilitado la globalizacin.
31
Este sistema se conoce en el mundo, con el nombre de Project Finance: es una asociacin pblico-privada,
para el financiamiento de proyectos de infraestructura. Se presentan como patrocinio de empresas privadas a
proyectos pblicos, crditos bancarios, emisin de bonos por parte de gobiernos regionales y contratacin de
la empresa privada o pblica para la prestacin de algn servicio.
32
Para 2004 el INVIAS trabajaba en la posibilidad de entregar a las firmas concesionarias los diseos de las
obras, a fin de evitar retrasos en tiempo y ejecucin, dado cambios finales.

22

noventa a cargo del Estado -a travs de los presupuestos fiscales-, los bajos niveles en la
pavimentacin de la red vial y la escasa manutencin a la misma, aumentaron el dficit en
la infraestructura y los requerimientos viales inmediatos (Rufian, 2002) 33 ; de igual forma,
bajo los mnimos niveles de inversin, aument la necesidad de terminar con el sistema de
contratos de obra pblica 34 , imperante en la construccin de vas.

Lo que se busc dentro del desarrollo vial con la implantacin del modelo de concesiones,
fue lograr soluciones puntuales (puentes, tneles o mantenimiento de kilmetros) a
problemas viales nacionales y de carcter macroeconmico. Para Fainboim y Rodrguez
(2000: 24), el gobierno de Samper, estableci un Plan vial que contemplaba la
construccin y pavimentacin de 2.228 Km. de carreteras y la habilitacin de 2.234 Km. de
las redes troncal y transversal por el sistema de concesiones. Solucin a la red vial
principal, que tena dificultades de acceso a centros urbanos y puertos, as como tambin,
trayectos largos, rutas de bajas especificaciones tcnicas y estados de mantenimiento
regular; fue lo que pretendi Samper con la implantacin de la Primera Generacin de
Concesiones (US $830 millones) que comprenda 13 rutas.
Los 13 contratos de esta generacin 35 , que comprendan 1643 kilmetros (US $770
millones); no contaron con las especificaciones tcnicas requeridas y esto llev a que se
dieran aumentos de obra y por supuesto en el pago de estas, respaldados por el Estado, con
sumas no presupuestadas. Adems, en siete tramos concesionados, el trfico vehicular no
fue el requerido para autofinanciar la inversin, activando las garantas contractuales de
ingreso mnimo 36 .

33

Para la dcada de los aos noventa, la inversin promedio en infraestructura vial era del 0.7% del PIB; cifra
baja frente al 2% del PIB, inversin promedio de Chile. Pese a que no se conocen cifras precisas, se calcula
que para fines de la dcada de 1990, el dficit de Amrica Latina en su infraestructura de Transporte llegaba a
70.000 millones de dlares.
34
Este trmino lo utilizan Faimboin y Rodrguez cuando se refieren a la poca participacin privada dentro del
desarrollo de la infraestructura en el pas. Estiman que para 1997 el 80% del presupuesto del INVIAS, estaba
destinado a inversin.
35
Dos de estos contratos adjudicados son de responsabilidad departamental.
36
Faimboin Yaker, Israel y Rodrguez Restrepo, Carlos Jorge (2000). El desarrollo de la infraestructura en
Colombia en la dcada de 1990 II. Serie Reformas Econmicas. CEPAL. P. 24 Santiago de Chile, Chile.

23

Con el objetivo de mejorar las deficiencias en estudios, plazos, conceptualizacin legal y

financiera y asignacin de riesgos 37 , desde 1995 y hasta 1999, se llev a cabo la Segunda
Generacin de concesiones. Esta cont con 1506 kilmetros, delimitados en dos contratos.
De estos proyectos, se consider de mayor importancia la va El Vino-Tobiagrande-Puerto
Salgar-San Alberto, puesto que une el centro del pas con la Troncal del Magdalena Medio
y con la va Bogot-Medelln; todo para agilizar la conexin entre centro y norte y centro y
occidente. La Malla vial del Valle, no se desarroll por completo; debido a problemas en el
manejo de la financiacin del proyecto y diseos de una variante que incluye dos tneles
(11.6 kilmetros), entre otros.

Pese a las mejoras que presentaron los proyectos de segunda generacin, algunos de ellos
debieron ser corregidos; dado condiciones de sobreestimacin de trfico. Los estudios de
ingeniera de acuerdo al trfico esperado, llevaron a una planeacin de alrededor de 20
aos, por lo que las obras se comenzaron dado la cifra esperada a ese periodo; adems la
inversin requerida para los proyectos deba ser desembolsada durante los tres primeros
aos, razn que obligaba al endeudamiento interno, dado que el financiamiento de las
carreteras se dio mediante deuda de corto plazo en el mercado domstico (Documento
Conpes 3272, 2004: 13).

Se haba propuesto concesionar 2388 kilmetros (US $1710 millones), en la construccin y

adecuacin de algunos tramos, pero debido a disminucin en el apoyo por parte del sector
financiero dado los resultados de la Primera Generacin, la recesin econmica del
momento, los sobre-dimensionamientos tcnicos y el aumento en el riesgo geotcnico para
la construccin de nuevos proyectos (Fainboim: 2002). Hacia la optimizacin, este es el
nombre de la tercera Generacin de concesiones, en gestin desde 1999. En esta generacin
se ha sido prudente con el agrupamiento de proyectos en corredores viales, incluyendo los
tramos de responsabilidad territorial; adems se ha armonizado el desarrollo de la
infraestructura, con el crecimiento de la demanda, mediante indicadores de servicios. Esta
generacin comprende 2.200 kilmetros de rehabilitacin y 3.578 Kms. de mantenimiento.
37

Mejoras en los estudios de diseo detallado, trfico ms profundo, plazos mximos para adquisicin de
predios y licencias ambientales y clara reparticin de riesgos entre gobierno y licitantes (las garantas se
limitaron al 10% para proyectos de nueva construccin y 20% para proyectos de segunda calzada).

24

3.3

SINERGIAS ENTRE EL SECTOR PBLICO Y PRIVADO

Las carreteras en Colombia, tradicionalmente se desarrollaron bajo decisiones e inversiones

de carcter gubernamental, limitados a contratos de obras pblicas. Los resultados de atraso
vial en el que se ubica el pas, los retrasos en la entrega de obras 38 y la presunta corrupcin
que se desprende a raz de los altos contratos de concesin, son tan solo una muestra de la
necesidad urgente de cambiar el sistema.

En la ltima dcada, el Gobierno Nacional se ha visto preocupado por incrementar la

participacin privada en la ejecucin (construccin y operacin) de obras de infraestructura
ms que en la enajenacin de los activos que ya existen. En efecto, en junio de 2003, el
Gobierno determina crear el Instituto Nacional de Concesiones INCO- por medio del
Decreto 1800 con el fin de estructurar y administrar los proyectos de infraestructura de
transporte, que se realicen mediante contratos de vinculacin privada. El INCO ofreci la
posibilidad de concentrar en un solo ente, los procesos inherentes de contratacin,
estructuracin y administracin de obras y adems de tener sistemas de control que agilicen
los procesos y eviten fraudes, la operacin conjunta de concesiones terrestres, frreas y
martimas, permite desarrollar sinergias entre cada dependencia, lo que facilita la aplicacin
y mejora la practica. A enero de 2004 se encontraban vigentes 16 contratos de concesin,
11 de ellos de la llamada primera generacin, 1 de segunda generacin y 4 de tercera
generacin.

3.4

DIFERENTES ALTERNATIVAS EN SISTEMAS DE TRANSPORTE

Los bajos niveles en cobertura y calidad de la prestacin de servicios de transporte por

carretera en Colombia, no han sido impedimento para que las carreteras sean el medio ms
utilizado en el desplazamiento de las personas y en la distribucin de bienes.

38

Sarmiento et al, en un estudio reciente, estim los retrasos en 4 veces el tiempo programado de ejecucin y
los sobrecostos en dos veces la cifra presupuestada.

25

Los 3154 kilmetros de vas frreas existentes han sido utilizados casi en exclusiva, para el
transporte del carbn en la zona norte y parte centro del pas, 1103 kilmetros restantes,
paradjicamente se encuentran inactivos (Documento Conpes 3365, 2006) 39 . Este sistema
de transporte, tampoco ha sido ajeno a los inconvenientes presentados por las concesiones,
para 2004 se estim que solo el 34% (680 Km.) de los kilmetros concesionados operaban
bajo condiciones normales. Con la participacin del sector privado en la operacin y
financiacin de la infraestructura vial, el Estado busca:

(1) Aumentar la eficiencia en la construccin y operacin de proyectos y servicios; (2) Contar con
recursos adicionales para suplir las necesidades en un menor tiempo; (3) Destinar los escasos recursos
estatales prioritariamente a inversin en el sector social, (4) reducir los riesgos que asumen el sector
pblico y (5) obtener beneficios de la competencia (Documento Conpes 2775, 1995).

Lo que siempre se pretendi fue enfocar la participacin privada en la construccin de

nuevos tramos de vas y segundas calzadas en las entradas de acceso a las principales
ciudades del pas, al igual que tramos de vas en partes estratgicas de alto trfico y la
rehabilitacin de tramos existentes.

39
El 68% (2.141) de los 3.154 kilmetros de vas, corresponden a las concesiones del Atlntico, Pacfico, Cerrejn y
Drummond (que pertenece a la concesin del Atlntico) para el traslado del mineral, de los centros de extraccin a los de
exportacin. Frente esto, el Ministerio de Transporte reconoce la importancia de su rehabilitacin y a travs de ellas,
pretende conectar varias regiones del pas.

26

4. IMPORTANCIA DEL SECTOR VIAL EN LOS PLANES DE DESARROLLO

NACIONAL 1990-2004

La relacin terica existente entre adecuacin, expansin y articulacin de obras de

infraestructura y niveles de crecimiento econmico ha sido evidente. La teora Keynesiana,
establece la inversin pblica en infraestructura como un aliado de poltica que permite a
los gobiernos incidir sobre el comportamiento de la demanda agregada, cuando algunos de
sus componentes registran una contraccin significativa o un estancamiento prolongado; lo
que incide directamente sobre la expansin del ingreso y del producto en una economa
(Rozas y Snchez, 2004).

La economa de finales de los aos ochenta necesitaba fortalecer su capacidad productiva y

ajustar la oferta nacional de bienes de consumo masivo, a la atencin del mercado interno y
a los requerimientos de la demanda externa. En este sentido, la provisin de infraestructura
que se dio al pas, se asegur de otorgar a la estructura de produccin interna, herramientas
que permitieron participar del intercambio comercial en el mundo 40 . El gobierno de Barco
(1986-1990) fue consiente de las dificultades en la comercializacin de los productos
agropecuarios y de pesca, que limitaron al sector, incrementaron el costo de los fletes de
transporte y ejercieron presin sobre el deficiente abastecimiento de los alimentos a la
poblacin de ms bajos recursos. Unido a esto, la inadecuada infraestructura fsica 41 , afect
los niveles de competitividad de los productos tradicionales y limit el crecimiento de
nuevos productos; de igual manera fue un determinante en el aumento del costo de
operacin del comercio minorista tradicional.

Con el fin de crear condiciones que admitieran un crecimiento sostenido de las

exportaciones, el gobierno incluy dentro de sus polticas, una que incrementara la oferta
exportable, mediante mejoras en los mecanismos existentes de apoyo y la asignacin de

40

La mayor parte de la teora econmica (antes y entre comienzos de los ochenta) y de los modelos tenan un
rasgo en comn: el trato que se les daba a los pases, era de territorios etreos, carentes de localizacin fsica
en la geografa.
41
Se dio una escala de operacin poco significativa, puesto que economas de transporte, almacenamiento y
transformacin primaria no se realizaron, debido a la inadecuada infraestructura fsica.

27

recursos invertidos por el Estado, que permitiera adecuar la infraestructura de transporte a

los requerimientos de la actividad comercial externa. Sin embargo, los resultados obtenidos,
no fueron los esperados. Dentro del compendio de actividades que tuvieron los gobiernos
durante la dcada del noventa 42 para incorporar la economa interna en el proceso de
liberalizacin comercial por la que atravesaban los pases del continente americano;
ninguna fue suficiente para sopesar en tan corto lapso, las deficiencias de orden estructural
que ni siquiera permitieron el desarrollo eficiente de la dinmica comercial interna.

4.1

EL DESARROLLO VIAL DENTRO DE LOS PLANES DE GOBIERNO Y

DETERMINACIN DE OBJETIVOS DE CORTO Y LARGO PLAZO

4.1.1

La revolucin pacfica 1990-1994

Las carreteras deben posicionarse dentro de las prioridades de cada nacin, especificaciones
tcnicas representadas en calidad y eficiencia, unidas a excelentes niveles de servicios;
proporcionan al pas oportunidades de producir a un nivel competitivo con el mundo y a los
territorios, la posibilidad de integrarse y fortalecer la cultura. En general, se asume que
toda obra vial es un avance definitivo que se integra al patrimonio pblico y como tal,
prestar servicio en buenas condiciones por un periodo muy prolongado (Bull, 2003:7). Lo
anterior adems conlleva a procesos de desarrollo regional en cascada.

Para 1990 la longitud total de carreteras existentes, era de 102.000 Km, de los cuales, solo
el 10% estaba pavimentada (Universidad de los Andes, 1990: 15). Fue entonces que se
asumi la necesidad de crear vas que conectaran al pas de norte a sur y de oriente a
occidente (al igual que una conexin con los pases vecinos) y fueron clasificadas en
troncales, transversales, secundarias y de penetracin; segn las caractersticas de diseo y
volumen de trfico.

42

Polticas de desarrollo, dentro de parmetros de comercializacin interna y externa, sujetas a la consecucin

de una adecuada disponibilidad de infraestructura, que as mismo permitiera un desarrollo integrado, el
alcance de ventajas comparativas, mayores grados de especializacin productiva y crecimiento sostenido
dentro de la participacin comercial del pas ante el mundo.

28

El Plan Nacional de Desarrollo de Gaviria (1990-1994): La revolucin pacfica promovi

la necesidad de adecuar y modernizar la red nacional de carreteras, para adelantar el
proceso de apertura (base de su gobierno). Dentro de las estrategias que propuso el
gobierno para la evolucin vial, se estableci un marco de inversiones para el periodo de
1991-2000 y una modificacin en la estructura institucional. El plan vial pretenda
desarrollar durante este lapso, una red de nuevas carreteras por 6.300 Km (700 Km
promedio/ao), el cual estim un presupuesto de $186,11 billones 43 . Para la ejecucin de
este plan, se contaba con el 55% del presupuesto 44 . Dentro del Plan de apertura vial 1990
1994, estaba incluida la red Objetivo; esta enfatizaba en obras prioritarias de la red
troncal 45 y tena asignado para su inversin un presupuesto de $378.406 millones,
destinados a construccin de 4.500 Km y $574.028 millones para mantenimiento.

Sin embargo, pese a la elaboracin de proyectos y la adjudicacin de contratos, las

deficiencias de los procedimientos fiscales han sido uno de los principales problemas para
la mayora de los gobiernos. A pesar de no disminuir las inversiones pblicas 46 , ha llevado
a una sobreestimacin presupuestal que ha afectado la economa y generado atraso y
encarecimiento de las inversiones.

4.1.2

El salto social 1994 - 1998

El plan de gobierno del presidente Samper (1994-1998) dispuso para la infraestructura vial
recursos financieros, institucionales y presupuestales, a fin de considerar los problemas en
el sistema que haban afectado al sector hasta 1994 y las soluciones que se tenan para que
la red vial nacional progresara y estuviera acorde a las necesidades de competencia que se

43

Todas las cifras que se consideran en el siguiente anlisis, estn a pesos de 1994.
El Estado contaba con $1.9 billones para la ejecucin del Plan vial de la apertura, lo que le signific un
faltante de$1.6 billones.
45
1) Ejecucin de proyectos que comunicaran los puertos con el resto del pas, 2) Terminacin de las obras
inconclusas (Troncal del Magdalena y la transversal Villavicencio-Buenaventura y Mocoa-Tumaco), 3)
Construccin y rehabilitacin de la red troncal nacional, 4) Contratacin de las obras de mantenimiento vial,
ya que los Distritos de Obras Pblicas no eran tan eficiente como los contratos.
46
Un estudio de la Direccin de Infraestructura y Energa Sostenible DIES-, revel que entre los aos 19932003, se invirtieron en el sector Transporte $17.7 billones, de los cuales un 79.7% ($14.1 billones),
corresponden al sector pblico y un 20.5% ($3.6 billones) al aporte de los privados.
44

29

requeran para el comercio interno y la apertura comercial 47 . Lo anterior explica los

fundamentos para realizar los diferentes proyectos de acuerdo a prioridades financieras y
tcnicas, donde se estableci como proyecto ms relevante la rehabilitacin y
pavimentacin de la red troncal y transversal que comunicaban los principales centros de
produccin y consumo. Luego se dara paso a las obras en las cuales se podra avanzar an
cuando no se terminaran en el periodo y por ultimo se especificaran los proyectos de
inversin en beneficio del desarrollo de la red troncal para aos posteriores (Documento
Conpes 2765, 1995: 19).

El plan de desarrollo propona una inversin de $8.9 billones entre aportes pblicos y
privados, en donde un 87.7% seria destinado al modo carretero. La inversin pblica a 1997
fue de $3.77 billones mientras que el sector privado desembols $346.598 millones para ese
mismo ao 48 . La inversin privada y pblica se increment; el sector privado para 1994
comenzaba a incluirse como una de las principales fuentes de inversin para la
rehabilitacin de la red vial nacional.

La ejecucin presupuestal para el periodo se estableci de acuerdo a las necesidades de

inversin en la red vial nacional. Conforme a esto, los resultados de ejecucin en el
INVIAS fueron 67.7% superiores en promedio con respecto al Ministerio de Transporte y
62.3% a las dems entidades publicas no financieras hasta 1997 (Documento CONPES
2830, 1995:9). El plan de desarrollo estipulaba una ejecucin presupuestal dirigida a los
proyectos as:

Tabla No. 1
Ejecucin presupuestal
Entidad

Programa

Ministerio de Transporte

Rehabilitacin y mantenimiento

INVIAS

Participacin publica en concesiones

Otros

Otros

Ejecucin presupuestal
38.3%
14%
54.9 %

Fuente: Elaboracin propia con datos del INVIAS

47

Insuficiencia, deterioro de vas nacionales y regionales, actualizacin en los diseos y demoras e

incumplimiento en la terminacin de las obras y estructura institucional dbil e incompetente.
48
Documento CONPES 2949, junio de 1997 p. 3 y 4

30

En total se tena una cifra de compromisos presupuestales con los proyectos de

infraestructura vial de 89.4%. Para 1996, del total de compromisos se destinaron $159.000
millones para la restauracin y mantenimiento de la red secundaria y terciaria con un
aumento de 14.5% frente a la apropiacin inicial. El FNCV tuvo una apropiacin a nivel de
compromisos de 75% y el Fondo Cofinanciacin de Vas un 63.8% (Documento CONPES
2765, 1995:38).

El sistema de gestin y regulacin estuvo marcado por la transferencia de parte de la red

secundaria a los departamentos. Esta nueva forma de administracin procuraba tener una
disminucin en la ejecucin presupuestal nacional, debido a la incidencia en las polticas
macroeconmicas nacionales que tienen los montos para la financiacin de las obras 49 . A
nivel institucional tambin se efectuaron cambios y pautas para la introduccin del sector
privado en los proyectos de la red vial a travs del sistema de concesiones. Con las
deficiencias adquiridas en las formas de contratacin del periodo anterior, como la
inadecuada definicin de garantas, especificaciones de diseo y cronogramas errados; el
INVIAS comenz a realizar la revisin de contratos para una homogenizacin con el
estatuto de contratacin vigente (Ley 80 de 1993) con el fin de eliminar las imperfecciones
e inconveniencias que causaban el atraso y/o fracaso de los proyectos.

Otra de las alternativas de gestin fue la creacin de diferentes entes como:

-

Comit Interinstitucional de Participacin Privada en Infraestructura que defina

aspectos regulatorios

Gerencia de Participacin Privada en Infraestructura Fsica para regular los

diferentes proyectos institucionales financieros y de asignacin de riesgos
(Documento CONPES 2852, 1996:16).

El Consejo Nacional de Valorizacin que regulara el cobro de valorizaciones y

49

La delegacin territorial de responsabilidades viales y la participacin privada en la construccin y

mantenimiento vial, busc aumentar la eficiencia en la construccin y operacin de proyectos y servicios, al
igual que el poder contar con recursos adicionales para solucionar problemas coyunturales a menores plazos
(destinar mayores recursos a inversin social) y disminuir los riesgos que el estado puede asumir en el
proceso de estructuracin.

31

Administradores de mantenimiento vial grupos que se encargaran de la

recuperacin y administracin de determinadas vas.

Todas estas nuevas entidades administrativas conformaran la reestructuracin de la

regulacin y control para el manejo de concesiones, rehabilitacin, construccin y
mantenimiento de la red vial nacional con el fin de evitar distorsiones que afectaran la
realizacin de los proyectos.

4.1.3

Cambio para construir la paz 1998 - 2002

Durante este gobierno, el presidente Pastrana busc alcanzar la paz en razn de no

entorpecer el desarrollo econmico, poltico y social interno y mantener niveles de
inversin pblica, en cifras cercanas a las de 1990. Como estrategia, tambin se incluy la
participacin del sector privado como ayuda a aliviar las presiones del gasto50 y la
descentralizacin progresiva que tuvo el Estado con los entes territoriales 51 .

La destinacin de recursos pblicos que se dispuso para el ao 2000 fue de $281.762

millones (dentro de las vigencias futuras del presupuesto inflexible) para el sector
transporte y $130.000 millones para el presupuesto flexible. Esta administracin continu la
posicin de las anteriores, en cuanto a fortalecimiento vial como objetivo para generar
conectividad regional y competitividad global. Durante este gobierno los recursos pblicos
proyectados a inversin para la red primaria ascendieron a $1.549.775 millones y $226.547
millones para atender la red secundaria y terciaria.

Se implant entonces el Plan de expansin de la red de carreteras 2000-2002 que pretendi

analizar la reciprocidad social de la inversin en infraestructura vial, determinar el nivel de
inversiones pblicas y privadas que deben hacerse para sopesar la presin en el gasto y las

50

La inversin pblica sin la participacin del sector privado en 1990 era de 15%, con esta pasaba a 16,8%.
Para el ao 2000, esta era de 14.8% sin la participacin privada y con ella llegaba a 20,5%.
51
Mientras que para el ao 1990 la participacin de la nacin en la inversin en infraestructura fue 87,7%, en
el 2000 disminuy a 22,6%, los entes territoriales tenan 7,9% y 15,1% respectivamente y por ltimo la
participacin de los privados pas de 4,4% en 1990 a 62,3% en el 2000.

32

restricciones fiscales y establecer la metodologa del gobierno para motivar la participacin

privada. El diagnostico por observacin visual que realiz este gobierno, considera que para
el ao 2000, 16.575.1 Km estaban a cargo del INVIAS y de ellos 11.650,4 Km (70%)
estaban pavimentados y 4.924,7 (30%) estaban en afirmado. De los 11.650,4 Km que
estaban pavimentados, el 67% (7.805,8 Km) se encontraba en buen estado, el 21% (2.446,6
Km) en regular estado y el 12% (1398 Km) restante en situacin de mal estado (Documento
Conpes 3085, 2000).

Con la participacin privada, se pretendi expandir la malla vial en 1.541 Km (791 Km

para construccin y 50 Km para rehabilitacin) mediante la adjudicacin de concesiones;
ya la realizacin de actividades de administracin y mantenimiento de la infraestructura de
carreteras, qued bajo responsabilidad de los entes territoriales y la Nacin.

4.1.4

Hacia un Estado comunitario 2002- 2006

Para el ao 2002, la inversin en infraestructura se haba enfatizado en las redes troncales,

presentndose notables deterioros y deficiencias en la red vascular. Esto gener sobrecostos
en los alimentos y en los costos de transporte entre municipios y centros de produccin.

Sin embargo el gobierno del presidente Uribe encamina la infraestructura vial como
indispensable para sus metas de crecimiento econmico, la seguridad democrtica y como
principal herramienta para el xito en el comercio interno y externo, al proyectar el
establecimiento de una infraestructura integral y competitiva por medio de la culminacin
de los proyectos y la rehabilitacin de las vas ya existentes.
Con este fin, el Plan Nacional de Desarrollo estipula cuatro parmetros a seguir para esto 52 :
a) Contraer los costos del transporte que se incluyen en el precio final de los bienes y
servicios, b) disminuir las distancias entre los principales centros de produccin y
distribucin y las zonas aisladas para promover el sector agrcola, mejorar la productividad
y optimizar el nivel de vida en las regiones, c) lograr una distribucin adecuada y eficiente
52

Plan nacional de desarrollo 2002-2006. Infraestructura estratgica en transporte.

33

de las responsabilidades regionales y estatales para crear un sistema sostenible de

administracin de los recursos y d) disminuir y eliminar los actos delictivos en las vas de la
nacin.

Se plantearon estrategias para fomentar la competitividad y concretar un sistema de

transporte que permitiera tener redes viales en excelente estado con el uso de transporte
intermodal, que integre la nacin a nivel nacional y con los pases vecinos. Este gobierno
busca concretar un sistema vial que otorgue ventajas competitivas en cuanto a costos de
transporte y logstica, al establecerse nuevos convenios comerciales.

Para lograr estas metas, la inversin en la infraestructura vial, principal variable a tener en
cuenta, se deriv de una sincrona entre lo dispuesto en el plan anual de inversiones por
parte del sector pblico, los contratos de concesin vial, la expedicin de bonos y la
afiliacin de sectores institucionales como las pensiones para la obtencin de recursos. En
el plan de inversiones se establecieron vigencias futuras 53 ($2.201 millones) y se otorg el
15.0% del presupuesto a la Red de Apoyo Social especial al Programa de Vas Para la Paz y
al sector transporte el 6.2% para financiar la infraestructura vial. En total el presupuesto
asignado para el periodo presidencial fue de $1.361,539 millones.

En el sector transporte, se destinaron fondos para el mantenimiento y rehabilitacin vial

como recursos flexibles $286.130 millones, $21.598, 10 millones para compra de predios
hacia concesiones, $23.476,19 millones para obras de emergencia y $25.476,36 millones
para terminar otros proyectos.

Con esta inversin en infraestructura se program el mantenimiento de 16.845 km de la red

troncal, en donde el sector pblico era el encargado de 14.036 Km y la pavimentacin de
3.232 Km, de los cuales 732 estaran a cargo de los privados por concesin. La red terciaria
estara a cargo del sector pblico ayudado de esquemas de participacin comunitaria para
generar empleo y potenciar las inversiones futuras.
53

En el plan anual de inversin los aportes de la nacin se dividen en fondos especiales y en vigencias futuras
que son los fondos prioritarios destinados a proyectos que no se terminaran en el periodo del plan.

34

4.2

ACTUALIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL FRENTE A LO

PROPUESTO EN LOS PLANES DE DESARROLLO NACIONAL (ANLISIS

INTERNO Y EXTERNO)

4.2.1

La revolucin pacfica 1990-1994

Matriz DOFA
Fortalezas
1. Reestructuracin del Ministerio de Obras
Factores Crticos internos Pblicas y Transporte en el Ministerio de
Transporte.
2. Reestructuracin del Fondo Vial Nacional en
el Instituto Nacional de Vas - INVIAS 3. El 67% del presupuesto para inversion en
Factores Crticos Externos
transporte, se destin a proyectos viales.

Debilidades
1. En 1994 por cada milln de habitantes
haban 309 Km de vas pavimentadas. La
cifra promedio en pases con ingresos
medios-bajos era de 683 Km.
2. Distante localizacin de los centro de
desarrollo entre s y de estos con puertos.
3. Financiamiento de su modernizacin.

Oportunidades
1.Planeacin para el desarrollo de
polticas de inversin.
2. Inicio del proceso de adjudicacin de
concesiones.
3. Afianzamiento comercial con Venezuela
y Ecuador (Exportaciones terrestres).

Estrategias DO
D1.O1.O2. Aumentar la conectividad y
el desplazamiento regional, por medio de
la adjudicacin de responsabilidades para
eldesarrollo de las carreteras.
D2.O3. Corredores viales concesionados
y polticas definidas de riesgo compartido.

Amenazas
1. Niveles mnimos de mantenimiento a la
red vial.
2. Deterioro contnuo en las vas.
3. Ausencia de prioridades del Gobierno
para la asignacin eficiente de los recursos.

Estrategias FO
F1.O1. Polticas de inversin adecuada que
permitan un eficiente desarrollo vial.
F1.F2.O2. Fortalecimiento del sector privado
para la atencin vial, mediante garantas de
inversin y riesgo.
F1.F2.O3. Construccin y manetimiento de
troncales y corredores viales que agilicen el
comercio interno y externo.
Estrategia FA
F1.F2.A1.Destinacin especfica del
presupuesto de inversin a la construccin, el
mantenimiento y la rehabilitacin vial.
F3.A3. Proceso de adjudicacin de
concesiones viales y eliminacin de contratos
directos.

Estrategia DA
D1.A1.A2. Proyectos viales que conecten
los centros de produccin y consumo.
D2.D3.A3. Estructuracin de la red vial
nacional en troncales, transversales y
vasculares y fortalecimiento de los accesos
a puertos y pases vecinos.

Fuente: Elaboracin propia con datos de los documentos CONPES No. 3085 de 2000, 3153 de 2002, 3365 de 2006,
planeacin de la infraestructura vial.

El balance de la gestin presidencial de Gaviria es ms de proyectos que de resultados. Pese

a la difcil topografa y la situacin de nula integracin entre los diferentes modos de
transporte que debilit la estructura de la red vial. El gobierno de la apertura se preocup
por proyectar una malla vial competente.

En 1992, el Estado reestructur el Ministerio de Obras Pblicas y Transporte en el

Ministerio de Transporte, que se encargara de formular, orientar y vigilar la ejecucin
institucional en el desarrollo de la infraestructura. Para 1994 el pas contaba con 9 km de
vas pavimentadas por cada 1.000 Km2 (y 920 Km construidos de los 4500 programados
35

para su cuatrienio, es decir un 20% del total de las obras ejecutadas); en igual periodo, por
cada milln de habitantes en Colombia, existan 309 Km de vas pavimentadas, cifra muy
baja, si se tiene en cuenta el patrn internacional de pases con ingresos medios-bajos (683
Km), Bull (2003). Ese mismo ao, el Fondo Vial Nacional, tambin sufri modificaciones;
se convirti en el Instituto Nacional de Vas, INVIAS y estara a cargo de la construccin y
mantenimiento de la red vial primaria de la Nacin 54 .

Una de las debilidades que tuvo la presidencia de Gaviria (y que hace parte de la estructura
econmica interna), estuvo en la distante localizacin que han tenido entre s los centros de
desarrollo y la desgastada comunicacin vial de estos con los centros de entrada y salida de
productos al exterior. La localizacin de los centros productivos y de consumo, adems de
ser un elemento importante en el desarrollo de la economa 55 , ha incidido en forma directa
y a corto plazo sobre los costos de transporte y el valor final de los bienes. Esto, unido a los
sobrecostos que se presentan por ineficiencias viales 56 , afectan la productividad econmica
total y esta situacin recae en mayor proporcin sobre la industria y el agro.

Sin embargo, las relaciones comerciales que se han afianzado con pases como Venezuela y
Ecuador, fueron incentivo en este gobierno para plantear proyectos de gran envergadura,
que propendieran al fortalecimiento de la productividad y conectividad interna con los
pases vecinos. Se pretendi conseguir una integracin social y poltica, que mejorara la
calidad de vida de las personas y permitiera generalizar el acceso a algunos servicios
bsicos.

La planeacin adecuada en este periodo fue herramienta necesaria para generar cambios en
la infraestructura existente y superar el rezago vial que interfera con el desarrollo
sostenible del pas. Con el desarrollo de programas de integracin y conectividad regional,
54

A 2004, 13.449 Km estaban a cargo del INVIAS, de ellos, 9.532 Km eran pavimentados (28% de ellas
estn en regular estado y 73% en buen estado) y de la red troncal que estaba sin pavimentar, 36% estaba en
buen estado y el 64% estaba, en mal y regular estado.
55
Siguiendo a Paul Krugman, la importancia de la geografa econmica radica en que la localizacin de la
produccin en el espacio es determinantes para la especializacin de la produccin interna y la
competitividad que se consiga en el comercio externo.
56
Segn el Ministerio de Transporte, para 1994 cerca del 43% de la inversin pblica de la red troncal se
destin a rehabilitacin y el resto (57%) a construccin de carreteras y puentes.

36

mediante inversiones en infraestructura vial, se pretendi generar avances econmicos y

sociales, originados en ahorro de tiempo, costos de operacin vehicular y oportunidades de
expansin a productos de carcter agrcola e industrial.

Sin embargo, pese al evidente inters en la conectividad e integracin social y comercial

mediante la restitucin vial y su aporte al desarrollo econmico 57 , el deterioro continuo que
se genera en las carreteras internas, contrapone cualquier logro que se hubiese querido
alcanzar y va en detrimento del nivel de vida de los colombianos y de su productividad.

El Banco Mundial (2004), ubica a Colombia dentro de los pases del mundo con
infraestructura vial ms rezagada. Sin desconocer las limitaciones de tipo topolgico que
sufre el pas, la ausencia de prioridades del Gobierno (no solo de Gaviria) para la
asignacin eficiente de recursos pblicos, sumado a la incapacidad de los presidentes para
hacer paralela la evolucin vial y el desarrollo del pas, permite que este rezago sea cada
vez mayor y menor el presupuesto para su construccin, mantenimiento y adecuacin, dado
el aumento progresivo que se da en su debilitamiento y monto requerido.

En Colombia, el sistema de concesiones se instaur en 1994 y su principal objetivo fue

poder vincular capital privado para la evolucin de la infraestructura vial y as lograr
mayores niveles de competitividad y permitir la disposicin de recursos de inversin
requeridos en sectores de atencin urgente.

Dentro del desarrollo de los proyectos de mejoramiento en la infraestructura de transporte,

se presentaron dificultades en el desarrollo de diferentes proyectos que estaban relacionados
entre s, dentro de su proceso de distribucin (carreteras, puertos, aeropuertos, vas frreas y
martimas) y en el financiamiento de la adecuacin indispensable y urgente que requiere el
pas, para superar este dficit.

57

Para 1993, la inversin neta en carreteras fue de $224.091 millones, de los cuales se program el 67% de
los recursos ($150.133 millones) para proyectos destacados dentro del Plan Vial de la Apertura.

37

Este problema se presenta por que las prioridades en modos de transporte no son iguales en
cada gobierno y adems debido a que el tiempo de ejecucin de obras de infraestructura
vial, es casi dos veces mayor al periodo presidencial 58 , razn por la que cada presidente
ejecuta su Plan de accin y no permite una continuidad real con el gobierno saliente ni el
prximo gobierno, situacin que entorpece el dinamismo vial, encarece las inversiones y
limita el desarrollo.

4.2.2

El salto social 1994 1998

Matriz DOFA

Factores crticos internos

Fortalezas
1. gran plan de inversiones

Debilidades
1. deficiencias institucionales

Factores crticos externos

Oportunidades
1. Internacionalizacin de la economa

2. primera generacin de concesiones

Estrategias FO
O1-F1 El tener un plan de inversiones tan amplio,
permite tener recursos para los retos en infraestructura
que la internacionalizacin requiere

2. sistema de garantas
Estrategias DO
O1-D1 Con la internacionalizacin de la economa
se aprenden nuevos sistemas institucionales que
van de acuerdo a las necesidades del pas para
competir eficazmente.

2. Provial

O1-F2 La internacionalizacin de la economa permite O1-D2 La entrada de nuevos inversionistas,

abrir los espacios a nuevos inversionistas dispuestos a requiere que se solidifique el sistema de garantas
concesionar proyectos de infraestructura vial.
hacia un punto de equilibrio donde el garante
(nacin) y los concesionarios optimicen sus
utilidades.
O2-F1 Los beneficios de PROVIAL con respecto a la O2-D1 Con la ayuda de PROVIAL pueden
ayuda internacional van de la mano con el plan de solucionarse las deficiencias en administracin y
inversin generando mayores posibilidades de gestin que se encuentran en los proyectos viales.
recursos.
O2- F2 PROVIAL contribuye al mejoramiento en la O2-D2 PROVIAL entre sus funciones gestiona las
calidad de la logstica, brindando mayor seguridad a formas de financiacin de los proyectos as como
los concesionarios y al estado en los proyectos.
los estudios a priori mejorando los resultados y
garantas de los mismos
Estrategia FA
Estrategia DA
A1-F2 El retraso en los pagos del crdito externo A1-D2 Dificultad con el crdito externo y la falta
dificulta la consecucin futura de recursos y por ende de garantas estancan el desarrollo de los
la capacidad de concesionar vas
proyectos.
A2-F1 La inadecuada promocin de los proyectos A2-D1 Los proyectos no tienen entes de control y
disminuye los inversionistas y aumenta las regulacin eficientes que los promocionen
necesidades de recursos del sector pblico.
adecuadamente.
A2-F2 Las concesiones necesitan inversin extranjera A2-D2 La falta de garantas adecuadas impide que
para su realizacin sin esta se disminuye el numero de se logren promocionar los proyectos a nivel
oferentes de servicios de concesin.
internacional debido a que no son rentables para
los inversionistas

Amenazas
A2 Falta de una adecuada promocin de los
proyectos en los mercados internacionales

Fuente: Elaboracin propia con datos de los documentos CONPES No. 3085 de 2000, 3153 de 2002, 3365 de 2006,
planeacin de la infraestructura vial

El Gobierno de Samper se ubica como el ms eficiente en cuanto a inversin y ejecucin en

infraestructura. Con un gobierno de corte social se identificaron las falencias que
58

Un estudio realizado por la Universidad de los Andes revel que la mayora de las inversiones en
infraestructura vial, pueden tomarse hasta casi una dcada (3,5 veces ms de tiempo) para su entrega final.

38

presentaban la red vial nacional y sus efectos en el bienestar social, lo que conllevo a un
enfoque en las necesidades sociales.

Para este gobierno, que contino con el proceso de internacionalizacin como una
oportunidad para el crecimiento, era de vital importancia mejorar las condiciones de la
infraestructura vial con fines competitivos. Por esta razn, segn Vlez (2006), el plan de
inversiones cont siempre con rubros de inversin en infraestructura vial mayores al
promedio de los gobiernos anteriores y los mayores hasta el ao 2004, con un monto de
$1.839.024 millones, lo que representaba el 56% del total de rubro de inversin. An as la
situacin fiscal del pas impidi una ptima participacin pblica en los proyectos viales
por recortes del presupuesto de inversin teniendo que hacer uso del ahorro pblico y de
crditos externos.
Para 1996 el nivel de inversin por parte del sector privado fue de 1.6% del PIB 59 , cifra
totalmente alentadora con respecto a la del periodo 1990-1994 que fue casi nulo. La
apertura a la inversin extranjera ofreci grandes beneficios que en mayor cuanta se
observaron en la evolucin de la infraestructura y en la prestacin de diferentes servicios,
situacin que permiti una consolidacin de los beneficios para inversiones extranjeras
futuras.

La creacin de PROVIAL (Plan de Conservacin del Patrimonio Vial) fue una ayuda para
el mantenimiento y rehabilitacin de la red vial, coadyuv a implementar proyectos como
oficinas de prevencin de riesgos y atencin de emergencias, licencias ambientales y la
regionalizacin del INVIAS con los administradores viales y celebr 69 contratos que
cubran 9.519 Km, de los cuales se ejecut el 96% de la meta del plan 60 .

Sin embargo y con los resultados en construccin y mantenimiento, las principales falencias
se dieron a nivel administrativo. An con la oportunidad del PROVIAL, el INVIAS y el
Ministerio de Transporte, hubo serias deficiencias en la realizacin de los contratos de
59
60

Documento CONPES 2917, abril de 1997. P. 6

Documento CONPES 2830. Diciembre 1995. P. 9

39

concesin y en los pblicos. Se revela, que el homologar los contratos para establecer las
garantas de 20% para nuevas construcciones, 10% para construccin de segunda calzada y
0% para rehabilitacin 61 tom mucho tiempo; as mismo la transferencia de
responsabilidades a los municipios fue lenta y el INVIAS tuvo que asumir nuevas
responsabilidades de inversin en la red secundaria, lo que retras los trabajos en las vas.

El crdito externo, se afect paralelo a las dificultades en los procesos de gestin y

desarrollo, puesto que retrasos en la construccin hicieron que los ingresos que generaban
los proyectos disminuyeran en forma progresiva y los plazos de pago de los crditos
tuvieron que ser extendidos. La apropiacin de recursos de crdito fue de $98.731 millones
provenientes, $45.551 millones de crdito con el BID y $53.180 millones con el BIRF, de
los cuales a 1995 se haban cancelado el 9.8% y el 35.4% respectivamente 62 .

Todas estas variables confirman que en este cuatrienio, el proyecto del plan de desarrollo en
infraestructura vial tuvo una satisfaccin de los objetivos en casi un 56% (1.227 Km
ejecutados) 63 , dados sus resultados en inversin y en kilmetros construidos del sistema
vial (ver Tabla No 2)

Tabla No. 2
Resultados en inversin y kilmetros construidos
1994 1998 (millones de pesos de 1998)
Kilmetros ejecutados

Meta del PND

Porcentaje

Total Ejecutado

1.227

56 %

2.228

69%

1.519.326

56%

4.203.649

Inversin en concesiones 519.326

Inversin
construccin

en

1.839.024

Fuente: elaboracin propia con datos de los documentos CONPES No. 3085 de 2000,
3153 de 2002, 3365 de 2006, Planeacin de la infraestructura vial 2006.

61

Ibd., p. 11
Ibd., p. 12
63
Vlez, I (2006). Planeacin de la infraestructura vial. Universidad de los Andes. Bogot, Colombia. P.7
62

40

4.2.3

Cambio para construir la paz 1998-2002

Matriz DOFA
Factores crticos internos

Factores crticos externos

Oportunidades
1. Plan de accin de las firmas concesionarias
2. Descentralizacin
3. Ubicacin estratgica de la infraestructura
vial

Amenazas
1. Competitividad externa
2. Deterioro continuo en las vias de acceso
a puertos terrestres y martimos

Fortalezas
1. Mantener niveles de inversin
ptimos que permitan la integracin
nacional
2. Participacin privada en el desarrollo vial
Estrategias FO
F1.O1. Formulacin de nuevos
procesos de vinculacin de capital
privado
F1.O1.O2. Diseo de programa vas
para la paz
F1.F2.O3. Propiciar sinergias y economas de
escala que repercutan en mejoras de gestin
Estrategias FA
F1.A2. Plan de expansin de la red
de carreteras

Debilidades
1. Conflicto armado
2. Zonas aisladas de los centros
de consumo
3. No hay metas fsicas para resultados
Estrategias DO
D1.O1.O2. Desarrollo de la red vial
secundaria y terciaria en las zonas
de conflicto armado
D2.O2. Recursosdestinados a proyectos
de alto impacto para la integracin de
las regiones
Estrategias DA
D3.O1. Desarrollo de proyectos que
apoyen el sector exportador

Fuente: Elaboracin propia con datos de los documentos CONPES No. 3085 de 2000, 3153 de 2002, 3365 de 2006,
planeacin de la infraestructura vial.

Este gobierno focaliz su atencin en la resolucin del conflicto armado y en el apoyo y la

promocin de las exportaciones como generador de empleo y apoyo de la construccin
interna. Pese a que la meta fsica ejecutada en este gobierno, segn el Ministerio de
Transporte es del 75%, durante este periodo se estim un estancamiento en la construccin
de obras viales y como resultado se ejecut el 31% de la meta ($1.544.586 millones) 64 .

La participacin privada estuvo enmarcada dentro de planes de accin, encaminados a

disminuir el doble riesgo y a generar niveles ptimos de rentabilidad que incentivaran la
participacin de las firmas concesionarias.

64

Este resultado se debe en gran medida a la recesin econmica que sufri el pas en este lapso.

41

4.2.4

Hacia un Estado Comunitario 2002-2006

Matriz DOFA
Factores crticos internos
Factores crticos externos
Oportunidades
1. Nuevos tratados internacionales
2. Plan 2500

Fortalezas
1. Seguridad democrtica
2. Participacin privada
Estrategias FO
F1.O1. El plan 2500 permitir el mejoramiento
de las redes
viales para aumentar la competitividad
F1.O2 La participacin privada se estimula
ante nuevas posibilidades de comercio y
ganancia
F2.O1 La seguridad democrtica brinda nuevas
garantas para la construccin vial.
F2.O2. La seguridad democrtica provee
instrumentos de confianza.
Estrategias FA

Debilidades
1. Restriccin fiscal
2. Necesidad de nuevos crditos
Estrategias DO
O1.D1 Los tratados permiten
generar recursos para disminuir
la restriccin fiscal.
O1.D2los tratados facilitan
la adquisicin de crditos
O2.D1 El plan 2500 no se
puede realizar consecuentemente

O2.D2 el plan 2500 no cuenta

con recursos de crdito externo
Amenazas
Estrategias DA
1.Responsabilidad
a
entes
A1.D1 Los entes territoriales
territoriales
A1.F1 La seguridad brinda mayores garantas deben encontrar
2. Mayor competitividad de otros
nuevas alternativas para captar
pases
para obtener recursos viales.
recursos.
A1.F2 Los privados colaboran ampliamente a losrecursos
A1.D2 Los recursos para los entes
entes publicos en la construccin vial.
pueden tomarse de crdito
A2.F1 La seguridad brinda nuevas inversiones

externo.
A2.D1 La restriccin fiscal
disminuye la competitividad
para proyectos de competitividad vial.
A2.F2 Los privados permiten dividir A2.D2 Sin crditos hay rezagos en
responsabilidades y mejorar la red vial.
competitividad.

Fuente: Elaboracin propia con datos de los documentos CONPES No. 3085 de 2000, 3153 de 2002, 3365 de 2006,
planeacin de la infraestructura vial

El gobierno de Uribe, se enfoc hacia la construccin, pavimentacin y rehabilitacin de la

infraestructura vial bajo un enfoque de competitividad que permita actuar con eficiencia y
calidad ante tratados con otros pases y ante la alternativa de intercambio comercial
bilateral ms inmediata: el TLC.

Una de las oportunidades que tuvo este gobierno es la seguridad democrtica, ya que es a
partir de esta que se plantea casi todo el plan de desarrollo, lo que ha permitido que halla un
aumento en el transito y uso de la red vial obligando a su mejoramiento.

42

Ante esta nueva situacin, el gobierno se ha unido al sector privado en la gestin y

conservacin de la infraestructura, en esto, los primeros han obtenido mayores beneficios
debido a que la demanda se ha estabilizado y a su vez genera estmulos para la inversin.
Aunque la adjudicacin de recursos por parte de los concesionarios ha sido la menor de los
ltimos dos gobiernos, $709.800 millones, se ha debido mas a los continuos recortes
fiscales que se realizan, que ha la falta de garantas en seguridad y/o a la disminucin de
trafico. Continuando con el proceso de concesiones en el ao 2003 se establecieron 15
licitaciones para la intervencin de 296 Km de la red primaria (122 Km) y de la red
secundaria (173 Km). 65

La inversin en infraestructura para este periodo establecida en $1.361.539 millones, a

2004 haba sido utilizada en casi 27%, teniendo en cuenta las diferentes restricciones
fiscales que se realizaron, acordes al plan de austeridad del gobierno y con el fin de no
desequilibrar las cuentas nacionales para lograr ahorros que permitieran la inversin
sostenida y otros proyectos sociales y econmicos 66 , como lo fue la reestructuracin del
CONPES 3272 de 2204 por medio del CONPES 3331 de 2004.

La inversin como se estipulaba para este periodo iba a ser sostenida por medio de
vigencias futuras y por la emisin de bonos del tesoro, siendo las primeras las ms
afectadas con las restricciones, ya que de $2.140.938 millones se restringieron $1.716.658
millones, para un ahorro total de $424.280 millones.

Relacionado con lo anterior, en este periodo se adjudicaron varios prstamos con la banca
bilateral y multilateral, con el fin de obtener recursos que completaran las necesidades
financieras de los proyectos de infraestructura vial de Integracin y desarrollo regional.
Los dos ms notorios fueron el de la CAF (Corporacin Andina de Fomento) de donde se
obtuvieron 150 millones de dlares para proyectos viales enfatizados en la pavimentacin,
con el fin de contribuir al acercamiento de las diferentes regiones y zonas del pas, para
continuar con su ayuda al sector transporte desde 1992 con 952 millones de dlares. El otro
65

Cuestionario para debate de la bancada conservadora y de movimiento afines sobre el cumplimiento de la

agenda social del gobierno. Ministerio de transporte 2005.
66
CONPES 3331. diciembre 2004

43

es el establecido en el CONPES 3352, despus de modificar el plan vial con restriccin

presupuestal y priorizacin de proyectos, se determin la adquisicin de 782.84 millones de
dlares para complementar los recursos faltantes.

Aunque hasta el 2004 las metas en infraestructura, no fueron muy destacadas, se puede
plantear que las fortalezas y oportunidades han sido bien manejadas para reducir los efectos
negativos de las debilidades y amenazas que presenta el sector. Es as como se gener con
proyeccin al TLC y a las dems formas de comercio externo e interno, el Plan 2500 por
medio del cual se pretende pavimentar 2500 Km. de vas del pas. Aunque hasta la fecha no
se ha comenzado con las obras de este plan, se plantea como el ms ambicioso que se halla
programado, ste genera una produccin de $0.9 billones, un valor agregado en demanda
directa e indirecta de obras de $1.9 billones y un aumento del PIB de 1.2% para cada ao.

Al igual que los dems proyectos de este gobierno, la financiacin ser por medio de la
colocacin de ttulos con el respaldo de las vigencias a futuro.

En conclusin el plan de gobierno Hacia un Estado comunitario, aunque no present

grandes avances en cuanto a ejecucin en kilmetros construidos o rehabilitados, ha
generado diferentes proyectos que pese a no terminarse en el periodo, son proyectos
gestionados para concretar los planteamientos de competitividad y desarrollo de las
regiones an cuando la financiacin contine siendo la mayor dificultad para este sector.

44

5.

ANLISIS COMPARATIVO DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL DE

COLOMBIA CON CHILE Y VENEZUELA

Los mismos requerimientos que tuvo Colombia cuando se incorporaba a un nuevo proceso
econmico a fines de los aos ochenta, lo tuvieron pases como Venezuela y Chile que
tambin debieron ajustarse a las exigencias que demandaba la internacionalizacin
econmica. A pesar de encontrarse datos dispersos, la comparacin que se hace de estos
tres pases es bajo smiles condiciones de infraestructura, todas ajustadas a las diferencias
en tamao y proporcin.
Un estudio del Banco Mundial 67 revela que la evolucin 68 mediana llevada a cabo por los
pases latinoamericanos en longitud de rutas de transporte, ha sido muy similar. Entre 1990
y 1997, por ejemplo, Amrica Latina tena en promedio13 Km. de carreteras por cada 1000
trabajadores, mientras que el Este de Asia apenas llegaba a 5 Km. y los pases
industrializados contaban con un total de 31 Km. Para 1990 esta cifra estaba para los pases
del continente latinoamericano en 11 Km. de carreteras por cada 1000 trabajadores, 6 Km.
para los pases del Este asitico y 29 para los pases desarrollados.

En 1995 pese a los ajustes requeridos para iniciar el proceso de apertura al mundo, el total
de kilmetros de carreteras por cada 1000 trabajadores fue de 10, cifra menor que cinco
aos atrs, el Este de Asia contaba con 2 Km. ms de carreteras y los pases
industrializados disminuyeron su longitud con un total de 28 Km. Por ltimo, en 1997
Amrica Latina se mantena en 10 Km., el Este de Asia con 9 Km. y los pases
desarrollados resurgen con 30 Km. de carreteras por cada 1000 trabajadores.

Este mismo estudio indica adems, que la evolucin de las carreteras pavimentadas en
Amrica Latina, aunque lejos de igualar los niveles de la evolucin de los pases

67

Easterly, William y Servn, Luis. (2004) Los lmites de la estabilizacin: Infraestructura, dficit pblico y
crecimiento en Amrica Latina. Compilacin del Banco Mundial y Alfaomega colombiana. Bogot,
Colombia. p. 33.
68
Aunque las cifras que presenta sean de estancamiento o crecimiento negativo.

45

desarrollados, estuvo a un nivel promedio similar que el que tuvo los pases del Este de
Asia 69 .
Grfica No. 1
Longitud de carreteras por Trabajador
Km. por 1000
1990-1997
25
20
15

1990

10

1997

5
0
Colombia

Chile

Venezuela

Fuente: Informe del Banco Mundial 2004

Para discriminar el estudio y mostrar cifrar que hablen de pases como Venezuela y Chile,
la Grfica No.1, muestra que la longitud de la red de carreteras relativas al nmero de
trabajadores 70 disminuy entre los aos 1990 y 1997; factor que se present por el
deterioro progresivo que tenan las carreteras, los bajos montos de presupuesto nacional
para inversin en rehabilitacin, mantenimiento y construccin vial.
Sin embargo, Chile se ha preocupado no solo por darle conectividad a sus regiones y
mejorar la calidad de vida de sus habitantes, en tanto que desde la adopcin del nuevo
modelo econmico vigente, las vas han estado enmarcada dentro de procesos de
planificacin, proyeccin y conservacin, que a 2004 han permitido construir 79.293 Km.
de carreteras 71 . Adems de esto, los gobiernos chilenos han pretendido modernizar la red
nacional de carreteras, a fin de mejorar el transporte de personas y productos al igual que
incrementar el inters turstico de nacionales y extranjeros.

69

Este estudio revela, que los pases latinoamericanos, entre 1990 y 1997 han tenido en promedio un
crecimiento de 1 Km. (pas de 3.5en 1990 a 4.5 en 1997) pavimentados por 1000 trabajadores. Mientras que
el comportamiento de los pases del Este asitico: 3 Km. (1990), .3.5 Km. (1995) y 3.0 Km.(1997) y de los
desarrollados 20 Km. (1990), .18 Km. (1995) y 22 Km.(1997) en este mismo periodo fue ms dinmico.
70
Op. Cit .Easterly, 32.
71
Pese a esto, solo 12.300 Kms. (15.6%) se encuentran pavimentados. Esta situacin, segn el Ministerio de
Obras Pblicas de Chile, hace que solo se pueda acceder al extremo sur del pas, por Argentina.

46

La participacin del sector privado, desde 1993 ha sido muy significativa para el
desarrollo vial, con su ayuda y la de pases como Brasil, Bolivia y Paraguay, tambin se
pretende conectar al pas con sus pases vecinos mediante la conformacin de corredores
biocenicos que unan los puertos del Pacfico con los del atlntico y a su vez, faciliten el
comercio de otros pases hacia el sur de Asia.
En Colombia, se esta instruyendo a empresarios y funcionarios pblicos, sobre los alcances
de la Iniciativa para la Integracin de la infraestructura Regional Suramericana IIRSA,
proyectada por doce pases de Amrica del Sur y bajo el patrocinio del Banco
Interamericano de Desarrollo BID y la Corporacin Andina de Fomento CAF. Esto, en
trminos terrestres, equivale al mismo proceso iniciado por Chile, pero con los puertos; es
decir lo que pretende la IIRSA es impulsar el desarrollo y la competitividad en pases como
Colombia, mediante el estmulo a requerimientos urgentes como integracin de vas,
electricidad y comunicaciones.
Venezuela por su parte, cuenta con una red vial de mayor desarrollo en la regin Norte y
Centro del pas, dada la concentracin demogrfica y comercial de la zona.
Actualmente, se encuentra ms dedicada al desarrollo en la infraestructura vial que al
desarrollo del transporte intermodal 72 . Esto se debe al poco desarrollo que tuvo la red frrea
y por supuesto el ferrocarril, situacin que oblig a productores y consumidores, a la
bsqueda de nuevas alternativas de intercambio y que en la actualidad no soluciona los
problemas que en cuanto a circulacin de trfico por ciudades principales ocasiona el
transporte terrestre, dada la carencia de otras alternativas de transporte eficiente. Sin
embargo, dado a las regalas del petrleo, desde el ao 2000 el gobierno ha invertido en la
modernizacin y construccin de arterias viales, reflejadas por su esplendor en siete
autopistas 73 .

72

Las carreteras han reemplazado en gran parte, la navegacin costera y fluvial.

1) Caracas-La Guaira, 2) Regional del Centro, 3) Centro-Occidental, 4) Caracas-Guarinas-Guatire, 5)
Ciudad Bolivar-Upata, 6) Oriente (por ampliacin), 7) Del Llano Jos Antonio Pez (en obra).

73

47

CONCLUSIONES

Si la infraestructura vial tiene una inversin adecuada no solo se beneficia el

crecimiento econmico de un pas; a nivel individual, de empresa o persona como
tal, tambin se obtienen beneficios marginales, puesto que una red vial en perfecto
estado y estratgica a los puntos de distribucin, establece una importante reduccin
de costos. Esto beneficia a la empresa en la obtencin de insumos, produccin y
distribucin y beneficia al consumidor, puesto que obtiene menores precios por los
artculos a consumir, lo que permite un mayor bienestar al poder conseguir ms
bienes y mejores servicios.

Colombia ha desarrollado una infraestructura vial dependiente de su topografa,

demostrndose esto en la ubicacin de las redes troncales de norte a sur conforme a
la ubicacin de las cordilleras y de los ros, lo que ha dispuesto en forma paralela la
localizacin de los polos de desarrollo y el asentamiento demogrfico jerarquizando
los centros de produccin, distribucin y consumo. Es por esto que a nivel regional
se observa como la parte norte y central del pas, impulsadas por ciudades como
Bogot, Medelln y Barranquilla, han logrado la generacin de mayores y mejores
alternativas de crecimiento a nivel industrial y productivo pues desde un principio
se beneficiaron del ro Magdalena ruta comercial prioritaria y ahora de las redes
troncales que las comunican directamente con los puertos de la Costa Atlntica. Por
otro lado la parte occidental solo posee el puerto de Buenaventura como elemento
preponderante en infraestructura y en la parte vial su comunicacin con los
principales centros de produccin es regular por la baja capacidad de trfico y por la
inexistencia de troncales que comuniquen de oriente a occidente la infraestructura
portuaria y vial del pas. La parte oriental y sur oriental se encuentran totalmente
rezagada de los beneficios de la infraestructura vial por sus caractersticas selvticas
y topogrficas lo que ha hecho que su comunicacin y desarrollo industrial sea
mnimo o nulo y que los bienes y servicios que se consumen en el pas sean
producidos casi en su totalidad en la regin central. Aqu se evidencia que la
infraestructura vial tiene una gran importancia para el crecimiento y desarrollo de
48

las regiones pues dependiendo de su cantidad, calidad e intermodalidad genera o no

oportunidades y fortalezas.

La inversin en infraestructura vial, logra generar beneficios para el crecimiento y

desarrollo por cuanto aumenta los flujos de bienes y servicios, as como una mayor
movilizacin humana. Una eficiente infraestructura vial genera crecimiento al
disminuir los costos de transporte que son la mayor cuanta al definir los precios de
los productos. Esta disminucin hace que los bienes y servicios lleguen a ms
lugares y a precios ms asequibles aumentando el consumo y la produccin. En la
regin oriental y sur oriental aun no se tiene acceso a tecnologa, bienes y servicios
en forma masiva, ya que la distribucin se encarece por la falta de formas y vas de
transporte; as como por el hecho de que son regiones con menor densidad
poblacional que hacen poco atractivos los mercados.

Las deficiencias de la administracin pblica en cuanto a construccin,

mantenimiento y rehabilitacin de las vas, conllevaron a la inclusin de la
participacin privada en los procesos de desarrollo de la red vial. Las concesiones
que nacen de la necesidad de nuevas fuentes de inversin, tuvieron restricciones en
cuanto a los niveles de garanta ofrecidos por el Estado. As mismo, este ltimo no
ejerci los debidos niveles de control, regulacin y planeacin sobre la calidad y el
tiempo de realizacin y entrega de los proyectos.

Las metas de ejecucin de obras para el desarrollo vial, en cada uno de los planes de
desarrollo no cumplieron las expectativas, excepto el Salto social que cumpli con
un 56% de kilmetros ejecutados. As mismo este gobierno tuvo los mayores rubros
de inversin privada y pblica; ya que en l se inici el sistema general de
concesiones y dentro del Plan presupuestal se dio mayor importancia a la
infraestructura vial como sector a invertir. Los planes de desarrollo, no fueron
consecuentes con las necesidades de crecimiento y desarrollo de la infraestructura
vial destinando recursos de este sector para otras necesidades de carcter social, que
aunque son prioritarias podran haber obtenido mejor respuesta si se beneficiaban de
49

los recursos obtenidos por este sector para logar recursos ms sostenibles en el
tiempo.
Tabla No. 3
Inversin en infraestructura vial por periodo de gobierno 1990-2004
Rubro

Inversin

Inversin

Gobierno

Pblica

privada

Gaviria

385.731 mll

Samper

Mantenimiento y

Red Troncal

Red vascular

51.226 mll

371.406 mll

64.326 mll

574.028 mll

3.7 bll

2.41 bll

3.42 bll

0.96 bll

159.000 mll

Pastrana

281.762 mll

576.067 mll

1.549.775 mll

226.547 mll

130.000 mll

Uribe

1.761 mll

21.598 mll

23.476 mll

2.201 mll

286.130 mll

rehabilitacin

Fuente: Elaboracin con datos de Planeacin Nacional, INVIAS y Ministerio de Transporte

La inversin ha sido despus de la difcil topografa del pas, la principal debilidad

de la infraestructura vial, pues la falta de recursos a impedido poner en curso
innumerables obras viales que hubiesen podido conectar las diferentes regiones,
caso ms concreto el occidente y el norte con el oriente y sur del pas para lograr
una mejor distribucin demogrfica y productiva de acuerdo a las capacidades de
cada regin, eliminando privilegios a la parte central o aislar a las dems regiones.
As mismo posee una fortaleza y es el hecho de que cada vez se va implementando
ms y mejor la normatividad e institucionalidad del sector lo que coadyuva a la
generacin y ejecucin de nuevos proyectos y posee una oportunidad como lo es el
TLC, para que se logre la conciencia de la importancia de poseer redes viales
competitivas.

50

RECOMENDACIONES

Las deficiencias en la infraestructura vial se han profundizado en la inversin,

ejecucin y continuidad en las polticas, por lo cual seria recomendable fortalecer la
capacidad productiva, ajustar la oferta y concatenar estrategias de crecimiento,
adems de establecer un plan nico de inversin y gestin en infraestructura vial en
donde se establezcan los proyectos a realizar, la inversin dirigida a estos y los entes
que se encargaran de la ejecucin y control, con el fin de unificar los
procedimientos y actividades para los periodos determinados.

Para esto los montos que en el plan de ejecucin presupuestal anual se destinen
hacia la infraestructura vial, no deben estar en su totalidad sujetos a las variaciones
macroeconmicas que se presenten y/o a los gastos de inversin social; con el fin de
establecer un nico monto de inversin que brinde las condiciones de garanta para
la ejecucin de los proyectos.

El INVIAS, debe responsabilizarse y procurar sistemas viales aptos, que induzcan al

pago del servicio por medio del peaje, similar al caso de las vas concesionadas,
obteniendo un punto de equilibrio para las tarifas de tal forma que sea posible
reinvertirlo en mantenimiento de estas vas y que as mismo no genere aumentos en
los precios del transporte y de los bienes y servicios, lo que ira en detrimento de la
produccin y por ende en el bienestar de cada una de las regiones que necesita
adquirir y distribuir sus productos.

La implantacin del sistema general de concesiones y en particular las concesiones

viales, han arrojado resultados satisfactorios; puesto que esta es una buena forma de
alivianar las deficiencias en inversin, ejecucin y control del Estado. Se
recomienda propiciar una estructuracin de los proyectos en cuanto a factibilidad,
diseo e inversin con el fin de disminuir las contrariedades en el momento de
ejecucin; razones por las cuales algunas concesiones no han arrojado los beneficios
necesarios de acuerdo al tiempo planeado.
51

La infraestructura vial debe comenzar a ser una prioridad en los planes de gobierno
no como un rubro ms de inversin, sino como el sector que permitir la realizacin
de las diferentes metas sociales, econmicas y de conectividad. No se puede
concebir mejoras en la produccin y el consumo si no se minimizan las desventajas
en la distribucin, as mismo tampoco pueden ignorarse las oportunidades para el
comercio interno y externo que se pierden por la carencia de vas, es por esto que se
hace necesario incluir el desarrollo en infraestructura vial como prioridad y no como
una variable dependiente de los dems sectores.

Es precisamente esta carencia de vas la que se presenta como la principal amenaza

para la conectividad y competitividad de las regiones en el comercio interno y
externo. Por esto se hace necesario centrarse, por ahora, en la adecuacin de las
redes ya existentes y comenzar a construir las de mayor importancia, teniendo en
cuenta el total de inversin real que se puede destinar, los diseos ms viables a
realizar y las prioridades que deben otorgarse a estos segn su ubicacin y
beneficios posteriores. Esto indica que en la elaboracin de proyectos para el
desarrollo vial como lo es el plan 2500, la necesidad ms urgente es localizar
paralelo a los diseos de las vas, los recursos que efectivamente sern requeridos y
que permitirn la conectividad de las diferentes regiones con el fin de acceder a
nuevas oportunidades en comercio exterior por medio de vas que las comuniquen
entre si y a la vez con los puertos hacia el exterior.

Las diferencias entre las regiones tambin se observan en la importancia y recursos

que cada una de ellas ha destinado para el mejoramiento de su red vial. Por esto es
necesario estudiar a fondo cuales son los problemas y carencias que se han
presentado, tal como lo estipula la agenda interna, observando los planes de
desarrollo de cada regin enfatizndose en cual ha sido su direccionamiento hacia el
desarrollo vial, ya que de este estudio exhaustivo que se hace prioritario para la
competitividad ante los nuevos tratados saldrn las alternativas individuales para
lograr un mayor desarrollo y conectividad regional as como una logstica vial
consecuente con las necesidades de produccin y distribucin.
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