Miguel S Marienhoff - Tomo IIIB

p.
TRATADODEDERECHOADMINISTRATIVO
TomoIIIB
ContratosdelaAdministracinPblica.Teorasgeneralyde
loscontratosenparticular.
Marienhoff,MiguelS.
p.2
NDICE
SEGUNDAPARTECONTRATOSADMINISTRATIVOSENPARTICULAR
SECCINPRIMERADELAFUNCINOEMPLEOPBLICOS
CAPTULOINOCIONESGENERALES
CAPTULOIIELPERSONALDELAADMINISTRACINPBLICA
CAPTULOIIIESTRUCTURADELAFUNCINODELEMPLEOPBLICOS
CAPTULOIVELINGRESOALAFUNCINOEMPLEOPBLICOS
A.INGRESO"VOLUNTARIO"
1)Ingreso"regular"(Funcionariooempleadode"jure")
2Ingreso"irregular"(Funcionariooempleadode"facto")
B.INGRESO"FORZOSO"
CAPTULO V NATURALEZA JURDICA DE LA RELACIN DE FUNCIN O
EMPLEOPBLICOS
A.AGENTES"VOLUNTARIOS"
1Funcionariosoempleadosde"jure"
2Funcionariosoempleadosde"facto"
B.AGENTES"FORZADOS"(CARGAPBLICA)
CAPTULO VI FORMACINDELARELACIN DEFUNCIN ODEEMPLEO
PBLICO
CAPTULOVIIDEBERESDELOSFUNCIONARIOSYEMPLEADOSPBLICOS
CAPTULOVIIIDERECHOSDELOSFUNCIONARIOSYEMPLEADOSPBLICOS
CAPTULOIXRESPONSABILIDADDELOSFUNCIONARIOSPBLICOS
A.CONSIDERACIONESDECARCTERGENERAL
B.RESPONSABILIDADPOLTICA
C.RESPONSABILIDADPENAL
D.RESPONSABILIDADCIVIL
p.3
E.RESPONSABILIDADADMINISTRATIVA(RGIMENDISCIPLINARIO)
CAPTULO X EXTINCIN DE LA RELACIN DE FUNCIN O EMPLEO
PBLICOS
CAPTULOXIDELASCONTIENDASENMATERIADERELACINDEEMPLEO
PBLICO
SECCINSEGUNDACONTRATODEOBRAPBLICA
CAPTULONICO
SECCINTERCERACONCESINDESERVICIOPBLICO
CAPTULONICO
SECCINCUARTACONTRATODESUMINISTRO
CAPTULONICO
SECCINQUINTAEMPRSTITOSPBLICOS
CAPTULONICO
SECCINSEXTAOTROSPOSIBLESCONTRATOSADMINISTRATIVOS
CAPTULONICO
SECCINSPTIMACUASICONTRATOSADMINISTRATIVOS
CAPTULONICO
SECCINOCTAVACONTRATOSADMINISTRATIVOS"INNOMINADOS"
CAPTULONICO
SEGUNDAPARTECONTRATOSADMINISTRATIVOSENPARTICULAR
SECCINPRIMERADELAFUNCINOEMPLEOPBLICOS
CAPTULOINOCIONESGENERALES
SUMARIO: 830. Razndelaexistenciadefuncionariosyempleadospblicos. 831.El
signo actual de la relacin en funcin o de empleo pblicos: la incertidumbre. 833.
"Serviciopblico" y "funcinpblica";funcinyempleopblicos. "Cargo" pblico.La
actividaddelfuncionariode"facto".834.Nocinconceptualdefuncionariopblicoyde
empleadopblico.Nocinampliaynocinrestringida.Lasnotasesencialesylasnotas
p.4
irrelevantes. La funcin pblica y el contrato administrativo. Los funcionarios

"gobernantes".835.Loatinenteala"duracin"enelejerciciodeunafuncin,actividado
cargo pblicos. Funciones "permanentes", "temporarias" o "accidentales". 836. La
"gratuidad" y la "onerosidad" en el ejercicio de funciones o cargos pblicos. 837.
"Caracteres" de la relacin de "funcin" pblica o de "empleo" pblico: a) ejercicio
"personal"delcargo;fundamentodeello;b)larelacinseformaen"vida"delfuncionario
oempleado:designacin "post mortem?;c)vigenciaparaelfuturo;d)loatinenteala
"duracin"delejerciciodelcargo,asu"retribucin",alaformade"ingreso",alcarcter
"voluntario"delarelacinyaladedicacin "exclusiva"alserviciodelaAdministracin
Pblica; e) ndole "fsica" o "jurdica" de la persona del funcionario o del empleado
pblicos.
830. El funcionamiento de la Administracin Pblica requiere una adecuada
"organizacin".Estaseconcreta enlaestructuracin de rganos yenlaatribucin de
competencias,valedecirenlaasignacindefuncionesadichosrganos:stosconstituyen
losllamados"rganosinstitucin",queenlaestructuraestatalsonpermanentesyestables,
yqueactanatravsdepersonasfsicas("rganosindividuos"u"rganospersonas").
El Estado, y todas las personas jurdicas pblicas estatales de que l se vale para el
cumplimientodesusfines,alhallarseestructuradosorgnicamente,expresansuvoluntada
travsdepersonasfsicasquelosintegran.Estaspersonasfsicasconstituyenlosllamados
"rganospersonas" u "rganosindividuos".Lavoluntadexpresadapordichaspersonas
fsicasesimputablealapersonajurdicadequeformanparte.Todoestoapareceexplicado
en la llamada "teora del rgano", de la que me ocup en otra parte de esta obra al
referirmealaorganizacinadministrativa(vaseeltomo1,nrs.165,168,169y170).
Los funcionarios y los empleados pblicos son esos "rganos personas" u "rganos
individuos"aquemehereferido,deloscualeselEstadoensucalidaddepersonajurdica
se vale para el cumplimiento de sus funciones esenciales y especficas, para el
cumplimiento delosfines pblicos propiosde l.Estojustifica yexplicala ineludible
existencia defuncionarios yempleados pblicos .Contodaraznsehadicho quelos
"funcionarios" sonelementos detodoel Estadooficial,yque laaccindelEstadose
traduceenactosdefuncionarios.
[D 2205 F1] En idntico sentido: Alessi, "Diritto amministrativo", pgina 85, y "La
responsabilitdellapubblicaamministrazione",pginas910;PratesdaFonseca,"Direito
Administativo", pgina 250, y "Lioes de direito administrativo", pginas 133134;
SayagusLaso,"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas255256;Caetano
"Manualdedireitoadministrativo",n220,pgina451,Lisboa1965.
[D2205F2]AdolfoPosada,"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina303.
831.NoseraaceptabletratarloreferenteafuncionariosyempleadosdelEstado,sinhacer
referenciaala "burocracia",expresandoenquconsiste,culessusignificadotcnico
primigenio; cul susignificadocorriente; cules las razones delcambiode ste;aqu
respondenlosmalesdeella;cmopuedenstosserremediados;etc.
p.5
Elcrecidonmeroograncantidaddefuncionariosyempleadospblicoshadeterminado
unaverdaderaclasesocialllamada "burocracia" .Enbuenosprincipiosyconformealo
expresado en el pargrafo precedente (n 830), esa "burocracia", o sea el conjunto de
funcionariosyempleadospblicos,constituyeel "rganodeejecucindelapolticadel
gobierno".Taleselconceptopurodeburocracia.
[D 2205 F3] Real Academia Espaola: "Diccionario de la lengua espaola", vocablo
"burocracia"(segundaacepcin).
[D2205F4]PedroJ.Fras(h.),"AlgunosproblemasquesuscitalaburocraciaenelEstado
moderno",en"RevistaArgentinadeCienciaPoltica",n2,pgina216,BuenosAires,
juliodiciembrede1960.
Peroarazdelaformadeactuarodelcomportamientodefuncionariosyempleados,el
significadode "burocracia" fuetransformndose.As,yanotrasluce loqueperteneceo
atae a la Administracin Pblica, sino que, por lo contrario, expresa la idea de una
"inflacininconsultadesusrganos",un"estadomorboso"delaAdministracin.
[D2205F5]ClodomiroZavala,"Laburocracia",en"RevistadelaFacultaddeDerechoy
CienciasSociales",n2,pgina179,BuenosAires1923.
[D2205F6]Zavala,trabajocitado,pgina180.
Eseconceptodesdeosode"burocracia"obedece,ensntesis,al exceso deempleadosy
funcionariospblicos,alagrancantidaddeineptosentreellos,alaformadeficientedesu
actuacinyalalentitudconquecumplensusobligaciones.
[D2205F7]Ensentidoconcordante:Zavala,trabajocitado,pgina180.Vase:Garca
TrevijanoFos,tomo3,volumen1,pgina66ysiguientes.
Demaneraquesibien,comoacertadamentesehadicho, "burocracia"notendraporqu
serconsideradacomounapalabradespectiva,laopininpblica,porlasrazonesdadas,la
haconsagradocomosinnimodeineptitud,reglamentarismo,papeleointilyesquemas
mentalesretrgrados.Esporestoquecuandoalguienquierereferirsealasdeficienciasde
laactuacindelaAdministracinPblica,dicesimplementequeelloesconsecuenciadela
burocracia,especiedeengranajedescompuestoquetodolodificultayobstruye.
[D2205F8]LuisB.Gargantini,"Laburocraciaenunpasmoderno",eneldiario"La
Prensa",BuenosAires2deenerode1967,pgina8.
Elconceptode "burocracia" podrarecobrarsuoriginariaacepcinsielpersonaldela
Administracin Pblica fuese reducido al "necesario" o al "indispensable"; si dicho
personal,siendo"idneo",cumpliereconsudeberdeactuarconeficiencia,ysiadquierela
conviccindequelestparaserviralpblicoynoalainversa.Paralogrartodoestoes
indispensable seleccionar el personal, darle estabilidad en el cargo y remunerarlo
adecuadamente.Noseconcibelaexistenciadeempleadospblicosqueapenassepanleer
p.6
yescribir, pueselloreduce proporcionalmente suhorizontemental. La "eficiencia",en

todossusgrados,requierepersonasdotadasdeciertaculturaydeciertaeducacin.
[D2205F9]Ensentidoconcordante:Bielsa,"Lafuncinpblica",pginas1920,Buenos
Aires1960;AlbertoR.Real:"Lafuncinpblica.Expansinburocrticaelectoralista",en
"Lasestructuraspolticasyadministrativasuruguayasenrelacinconeldesarrollo",pgina
73,Montevideo1965.
Entodopas,laconsideracinpblicaquemerezcalaburocraciaesdecir,susintegrantes
escorrelativaalcomportamientodelosfuncionariosyempleadosdelaAdministracin
Pblicaenelejerciciodesusfunciones.
[D2205F10]Vase:Jze,"Losprincipiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,
volumen2,pgina12,edicinespaola,BuenosAires1949.
832.Lasituacin jurdica del funcionario ydelempleado pblicos est signadaporla
incertidumbre,porlafaltadeseguridadlegal.Estoadvirteseclaramentecomparandola
situacindelfuncionarioydelempleadopblicos,conladelobrerodelaindustriaoconla
delempleadodecomercio.
[D2205F11]Enigualsentido:Bielsa,"Lafuncinpblica",pginas1a5.
Paraestosltimosexistennormasprotectorasqueemiteel Estado yque,portanto,los
patronosnoestnencondicionesdederogarnidemodificar.Encambio,respectoalos
funcionariosyempleadospblicos,dichasnormas,emitidas tambinporelEstado,son
fcilmentederogadasomodificadasporsteencualquiermomento.Cuandoestoocurre,lo
cual acaece con frecuencia, a los funcionarios y empleados pblicos slo les queda el
derechoderequerirelapoyodelosjuecesendemandadejusticia,laquenosiempreresulta
otorgada,ycuandoselaotorganosiempreresultaintegral,dadoelorigenylanaturaleza
delagravio.Notodoslosfuncionariosjudicialestienennocincabaldelaextensindesus
potestades en materia de la relacin de funcin o empleo pblicos; muchos jueces y
tribunalessesientenindebidamenterestringidosanteunaequivocadaaplicacinqueellos
hacendelprincipiodeseparacindelospoderesydelcontroljurisdiccionaldelosactos
discrecionales; otras veces dichos jueces y tribunales se escudan, a sabiendas de su
improcedencia,enelexpresadoprincipiodeseparacindelospoderes,paraeludirasuna
condenaalEstado.Nadadeesoesplausible.Talesactitudesindefinidasdelosmagistrados
aumentan la incertidumbre en que viven los funcionarios y empleados pblicos. Esta
ingrata situacin agrvase ante las profundas disenciones doctrinarias acerca de la
naturalezajurdicadelarelacindefuncinodeempleopblicos.
Paraquelofuncionariosyempleadosestatalesgocenefectivaypermanentementedelas
garantasinherentesasu "status",requireseenloshombresdegobiernounaestructura
ticocvica que excluya toda posibilidad de que se emitan normas o se adopten
disposiciones que, al lesionar las prerrogativas de dichos funcionarios y empleados,
resultenincompatiblesconlasexigenciasdeunEstadodeDerechoyconlaideamismade
justicia.
p.7
Afortunadamente,anteelavancedelacultura,entodoslospueblostiendeadesaparecerla
perniciosaprcticadelllamado"sistemadelosdespojos",encuyomritoeltriunfodeun
partidopolticodistintodelquedetentaelpoder,determinabaqueeltriunfador,alhacerse
cargodelgobierno,excluadelospuestospblicosalosfuncionariosyempleadosqueno
leeranpartidarios,reemplazndolosporlossuyos.Estoconvertalasluchaselectoralesno
sloenunapujaporlaconquistadelpoder,sinoenunaverdaderaluchaporlasubsistencia
futura, circunstancia sta que en ms de una oportunidad ensombreci esas lides con
actitudesdetragedia.
[D2205F12]Acercadelreferidosistema "delosdespojos",delquepadecitambin
nuestropastantoenelmbitonacionalcomoenelprovincial,escribeelprofesorAlberto
R.Real:"EE.UU.vivielsistemallamadodelosdespojos,teorizadoporelPresidente
Jackson,ennombredelademocracia,cuandoldecaquelosdespojospertenecenalos
vencedores;cuandocambiabaelgobiernocambiabatodalaadministracin.Losvencidos
ibantodosalacalleylosvencedoresocupabantodoslospuestos.Comoconsecuencia,
comoenlasprximaseleccionespodanperderyserdestituidostratabandeenriquecersey
robartodoloposible,parasubsistirmientrastuvieranqueviviralaintemperie.
"Este sistema, que padecieron los norteamericanos, cuando el pas evolucion fue
sustituidoporelsistemadelmrito(meritsystem)organizadoapartirdelaleyde1888y
quesehaidoextendiendoprogresivamentehastaestardotado,losEE.UU.deunservicio
comparableconlosbuenosservicioscivileseuropeos"(AlbertoR.Real,trabajocitadoenla
nota941,pginas7475).
833.Hadedistinguirse"funcinpblica"de"serviciopblico".Deellomeheocupadoen
otrolugardeestaobra(tomo2,n301),alcualmeremito.
Delmismomodo,lafuncinoelempleopblicos,consideradoscomombitodeactuacin
delosfuncionariosyempleadospblicos,nopuedenconfundirseoasimilarseal"servicio
pblico".Aqulloslafuncinyelempleopblicos,ensufazdinmicasloconstituyen
expresin de la comno normal actividad dela Administracin Pblica (que notiene
porquesprecisamente "serviciopblico",puesnotodalaactividadadministrativatiene
estecarcter),todoellosinperjuiciodeque, "excepcionalmente" ydentrodelrespectivo
crculoosectordelaAdministracinPblica,tambinpuedanserexpresindeunservicio
pblico prestado directamente por "administracin" (en "rgie", como dice la doctrina
francesa).Vaseeltomo2,n361,textoynotas234y235.
Porcierto,tambinhayquediferenciarelfuncionariooelempleadopblicosdel"cargo"
pblico:esteltimorelacinasealrgano"institucin",entantoqueaqullosvinclanseal
rgano "persona" o "individuo". Mientras funcionario o empleado pblicos son las
personaslegalmenteinvestidasdeuncargopblico,cargopblicoeselcreadoporlaregla
dederecho,atravsdelcualelEstadocumplepartedesuactividadofuncin.
[D2205F13]ElestatutodelosfuncionariospblicoscivilesdeBrasildicealrespecto:
"Paralosefectosdeesteestatuto,funcionarioeslapersonalegalmenteinvestidaenun
cargopblico;ycargopblicoeselcreadoporley,condenominacinpropia,ennmero
ciertoypagadoconfondosdelaUnin"(artculo2).
p.8
Elconceptode"funcin"yde"empleo"pblicos,aquehagoreferencia,noslocomprende
laactividaddelfuncionariode"jure",sinotambinladelfuncionariode"facto".Vaseel
tomo2,n367,textoynota264bis.
834. La nocin conceptual de funcionario pblico y de empleado pblico puede
considerarsedesdedospuntosdevista:unoamplio,referidoal Estado,engeneral;otro
limitado,referidoalaAdministracinPblicaenparticular.
Desdeelpuntodevistaamplio,funcionariopblicoyempleadopblico,estodapersona
que realice ocontribuya a quese lleven a cabo funciones esenciales yespecficas del
Estado,esdecirfinespblicospropiosdelmismo.
[D2205F14]Vase:Laband,"Ledroitpublicdelemmpireallemand",tomo2,pgina
101.
Desdeelpuntodevistarestringido,funcionariopblicoyempleadopblicoestodapersona
que, conlasmodalidadesaquemereferirmsadelante,realiceocontribuyaaquese
realicen funciones esencial y especficas propias de la "Administracin Pblica" ,
consideradastaensentidosustancial,materialuobjetivo(vertomo1,n11).Portanto,
enelconceptodefuncionariooempleadopblicosquedanincluidastodaslaspersonasque
realicenocontribuyanaqueserealicenfunciones "administrativas",propiamentedichas,
porcualquieradelostresrganosesencialesdelEstado(Legislativo,JudicialyEjecutivo).
De ah, tambin, que tanto puede haber "funcin" pblica o "empleo" pblico en la
actividadcomnuordinariadelaAdministracin,comoenlaactividadmilitardeella,sin
perjuicio de que ambos tipos de actividad estn disciplinados por regmenes jurdicos
diferentesoespeciales.Lostratadistasfranceses,fielesasuconcepcinbsica,refierenla
actividaddelfuncionarioodelempleadoal"funcionamientodeunserviciopblico".
[D2205F15]Ensentidoconcordante:Zanobini,"Corsodidirittoamministrativo",tomo
3,pginas16y17.
[D2205F16]Enigualsentido:Zanobini,"Corsoetc.",tomo3,pginas1718.Adems:
Duguit,"Traitdedroitconstitutionnel",tomo3,pgina16.LaConstitucinNacional,
refirindosea"jueces"ya"militares"lesdenomina"empleados"(artculo34),yelartculo
86,inciso16,hablade"empleosmilitares".
[D 2205 F17] Duguit: "Trait de droit constitutionnel", tomo 3, pginas 711; Jze,
"Principios generales del derecho administrativo", tomo 2, volumen 1, pgina 257 y
siguientes,ytomo3,pgina450;Laubadre;"Traitlmentairededroitadministratif",
tomo2,n17,pgina22.
Tal es, en mi concepto, lo que ha de entenderse por "funcionario" pblico o por
"empleado" pblico. No considero menester caracterizar, ni equiparar, el "funcionario
pblico" como el titular del respectivo rgano institucin, segn lo hace un destacado
tratadista.Loquecaracterizaalfuncionarioyalempleadopblicos,distinguindolosde
p.9
otrosservidoresdelEstado,eslandoledelaactividadqueejercen,yenmodoalgunoel
hechodeseronotitulardelrespectivorganoinstitucin.
[D2205F18]VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas280281.
Desde luego, sobre esta cuestin existen distintas nociones o conceptos, lo que as se
advierteenlasdiversasobrasdedoctrina;entreotras,vase:Zanobini:"Corsoetc.",tomo
3,pgina16;SayagusLaso,"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina263.
La actividad de quien realice funciones esenciales y especficas propias de la
AdministracinPblica,odelquecontribuyaaquetalesfuncionesseanrealizadas,debe
encuadrarenelrgimencomnaplicablealafuncinoempleopblicos,odebehallarse
contempladaenunanormapreexistente.Deahsurgela "competencia" pertinente.Con
esto queda excluida, por principio general, la actividad de quienes colaboran con la
Administracin Pblica, si bien en el cumplimiento de las funciones esenciales de la
misma,sobrelabaseconcretadeun"contratoadministrativo",propiamentedicho,puesno
siempre el contrato "administrativo" le atribuir calidad de funcionario o de empleado
pblicosalcocontratante.Paraqueexistarelacindefuncinodeempleopblicosno
basta esa calidad de "cocontratante" de la Administracin Pblica: el contrato
administrativoencuestinpuedenoasignarlealcocontratantelacalidaddefuncionarioo
deempleadopblicos,pueslaprestacindelcocontratantepuedeserdistintadelaque
caracterizalafuncinoempleopblicos.Paraqueunapersonaligadacontractualmenteal
Estado (contrato ad hoc pueda ser considerada "funcionario" o "empleado" pblico, el
contratodebereferirseaunaactividadcontempladaenelrgimencomnogeneraldela
funcinoempleopblicos,loquedesdeluego,entalcasocoincidirconalgunadelas
actividadesofuncionesesencialesdelaAdministracinPblica;deah,entonces,quelos
queestnligadosalEstadoporuncontratoadministrativode"suministro",porejemplo,no
pueden ser considerados funcionarios o empleados pblicos, y menos an si dichos
cocontratantes fueren "destajistas" por estar remunerados de acuerdo al sistema del
"destajo",yaquetalmodalidaddelpagonoeshabitualenlarelacindeempleopblico.
Una cosa es ser "parte" o "cocontratante" en un contrato administrativo, propiamente
dicho, y otra cosa muy distinta es ser funcionario o empleado pblicos, cuya calidad
aunquetambinimpliqueuncontratoadministrativonosiempreresultardeuncontrato
"administrativo"ad hoc.Sinembargo,excepcionalmentepuederesultarque,arazdeun
contratoadministrativo,elcocontratanteresultealavezfuncionariooempleadopblico,
talcomosucedeconlosllamados"funcionarioscontratados";pero,aunas,lacalidadde
funcionario pblico o de empleado pblico no debe relacionarse, como principio, a la
existencia de un contrato administrativo, en el que, a pesar de que la actividad del
cocontratanteserefieraafuncionesesencialesyespecficasdelEstado,puedenohaber
relacin de "funcin" o de "empleo" pblicos. Para que un contrato "administrativo"
ad hoc le atribuya calidad de funcionario o de empleado pblico al cocontratante, la
actividadquestedesarrollehadehallarseencuadradaenelrgimengeneralaplicableala
funcinoalempleopblicos.
[D2205F19]Ensentidoconcordante,Haurioudijoqueelempleodebecorresponderalos
cuadros permanentes de la Administracin ("Prcis de droit administratif et de droit
p.10
public", pginas 729731); asimismo: Jze, "Principios generales del derecho

administrativo", tomo 2, volumen 1, pginas 257258, y tomo 3, pginas 450451;
Laubadre,"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,nmeros11y14;Trotabas:
"Manueldedroitpublicetadministratif",pgina118.
[D2205F20]Ensentidoconcordante,CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,
tomo195,pgina210ysiguientes,especialmentepginas216217,inre"EduardoJ.Borda
c/Provincia de Crdoba" . Adems, Corte Suprema, sentencias del 22X74, en
"JurisprudenciaArgentina",261975,pginas106107,yen"Fallos",tomo290,pgina87.
LaspersonasvinculadasalEstadomedianteuncontratode suministro,tantomssila
remuneracindelcocontratanteseefectaadestajo,noson"empleadospblicos",comoen
cierta oportunidad lo sostuvo un autor (Arturo Enrique Sampay, "Estudios de Derecho
Pblico",pginas3343,BuenosAires1951),quienconfundicontratode"suministro"
con relacin de empleo pblico. Si bien en la especie puede existir un contrato
"administrativo",strictosensu,jamsdichocontratoesde"empleopblico",niconviertea
los expresados destajistas (en la especie, fabricantes de ropas o artculos de vestir) en
empleados pblicos. En el caso aludido tratbase de un contrato administrativo de
"suministro",queesalgomuydisstintoalcontratode "empleopblico":ambosdifieren
esencialmente por su respectivo objeto o contenido. No es admisible confundir
"suministro" con "funcin" o "empleo" pblicos,aunqueambosconstituyanespeciesde
contratos"administrativos"strictosensu.Enelcasodereferencia,laspersonasvinculadas
alEstadoporuncontratoadministrativode"suministro",dondelaretribucinsefijabaal
desatajo, no eran "empleados pblicos": eran meros cocontratantes en un contrato
administrativode"suministro".
[D 2205 F21] Ver Jze, "Principios generales del derecho administrativo", tomo 2,
volumen1,pgina258.
El rgimen jurdico de los funcionarios pblicos vara segn se trate o no de los que
integranespecficamente,comorganosindividuosurganospersonas,lostresrganos
"institucin" esenciales del Estado: Legislativo, Judicial y Ejecutivo. Esto ltimo
comprendealosmiembrosdelCongresodiputadosysenadores,alosjuecesintegrantes
de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin y a los miembros del Poder Ejecutivo
(presidente,vicepresidenteyministros).Esosfuncionarios,quealgunosautoresdenominan
"gobernantes",noserigensloporelderecho administrativo,sinoprincipalmenteporel
derecho constitucional . Precisamente, esa distincin entre las personas que actan al
servicio del Estado, integrando especficamente como rganos "individuos" u rganos
"personas"lostresrganos "institucin" esenciales deaqul,ylasdemspersonasque
integran la Administracin Pblica, dio lugar a que alguien sugiriese denominar
"funcionariospblicos" alosmencionadosmiembrosdelostrespoderesdelgobierno,y
"funcionarios administrativos" a las personas colocadas al frente de las grandes
reparticionesdelaAdministracinPblica.
[D2205F22]Jze,"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,volumen
1,pgina235.
p.11
[D2205F23]VaselareferenciadeGuillermoG.Cano,"Responsabilidadcivildelas
funcionariospblicos",pgina45,BuenosAires1908(tesisdoctoral).
En la presente obra interesa en particular el rgimen jurdico de los funcionarios y
empleadospblicosqueactanconcretamenteenla"AdministracinPblica"considerada
enelexpresadosentidoobjetivo,materialosustancial,conlaadvertenciadequeelestudio
oanlisisdelrgimenjurdicodelosfuncionariossuperioresdelamisma,valedecirel
presidentedelaRepblica,elvicepresidenteylosministros,porserelloslosesenciales
rganos "individuos" u rganos "personas" de la Administracin Pblica, corresponde
fundamentalmente aunque no exclusivamente al derecho constitucional, que, en este
ordendeideas,algunostratadistas denominan "derechoconstitucionaldelpoder",pues
estudia la organizacin y el funcionamiento de los tres rganos esenciales del Estado:
Legislativo,JudicialyEjecutivo.
[D2205F24]VaseGermnJ.BidartCampos,"Elderechoconstitucionaldelpoder",2
tomos,BuenosAires1967.
Elconceptodefuncionariopblicoodeempleadopbliconosecaracterizaporlandolede
la designacin oformade ingresar alaAdministracinPblica,sino,antetodo,porla
realizacin o cumplimiento de funciones esenciales y especficas propias de la
AdministracinPblica,oporlacontribucinaquetalesfuncionesseanrealizadas.Deah
queelconceptodereferencianoslocomprendaalfuncionariode"jure",sinotambinal
de"facto",cuyoestudiocorrespondeentoncesalderechoadministrativo.Puedetratarsede
un "funcionario" pblico o de un "empleado" pblico, tanto cuando el origen de su
investiduraseade"jure"comode"facto":enamboscasoshabrrelacindefuncinode
empleo pblico . El funcionario de "facto", a pesar de esta calidad, no deja de ser
"funcionario".
[D2205F25]Caetano,"Manualdedireitoadministrativo",nmeros221y222,pginas
452454.
Elcarcter "voluntario" delaactividaddelapersonarespectiva,contrariamentealoque
suelesostenerse,noesindispensableparalarelacinde "funcinpblica".Sibien,por
principio,tal"voluntariedad"existe,excepcionalmentepuedenoexistir;porejemplo:una
personaquedesempeaelcargodepresidentedeunamesaelectoral.Dichapersonaesun
"funcionario",cuyasfuncionessondeduracintemporaria,breve,omsbien"accidental",
peroelcargodebeejercerloauncontrasuvoluntad,puestrtasedeuna"cargapblica"o
"prestacinpersonalobligatoria".Esquelaprestacinpersonalobligatoriatambinpuede
concretarseenelejerciciodeuncargopblico,talcomoresultadelejemplodado.
[D2205F26]VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas280282.
[D2205F27]Enigualsentido,Jze,"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",
tomo2,volumen1,pgina265;Bielsa,"Lafuncinpblica",pginas152153.Adems,
vaseDuguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo3,pginas1516.
p.12
Loatinenteala"duracin"delosservicios,comoasla"gratuidad"ola"onerosidad"con
quelosmismosseanprestados,nosonnotascaractersticasesencialesdelarelacinde
funcinodeempleopblicos.Deestomeocuparenlospargrafossiguientes.
Del mismo modo, tampoco define la funcin o el empleo pblicos, por no ser de su
"esencia,elhechodequeelfuncionariooelempleadodediquentodasuactividadalEstado
: pueden ejercer tambin otras actividades particulares, en tanto no den lugar a una
"incompatibilidad"legal.
[D2205F28]Ensentidoconcordante:PratesdaFonseca,"DireitoAdministrativo",pgina
254,textoynota235;Laband:"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,pgina113.
En sentido contrario: Villegas Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo 3, pgina
283, quien considera que el "empleado" debe dedicarle toda su actividad a la
AdministracinPblica.
Desdeluego,lacircunstanciadequedeterminadogrupodeservidoresdelEstadosehalle
expresamente excluido del estatuto del personal civil de la Administracin Pblica, no
significaquelaspersonascorrespondientesnoseantambin "funcionariosoempleados
pblicos":slosignificaquenoestnregidaspordichoestatuto;peroigualmentepueden
ostentarcarcterdefuncionariosodeempleadospblicossilandoledelaactividadque
desarrollanocumplenfuerelaexpresadaalcomienzodeestepargrafo.
La jurisprudencia de nuestros tribunales, al dar la nocin conceptual de funcin y de
empleopblicosyexpresarculeseranlasnotascaractersticasdetalrelacin,nosiempre
coincidiconlasconclusionesdeladoctrinapredominante
[D2205F29]Comoejemplodeloexpresadoeneltexto,puedemencionarseelsiguiente
fallo de la Suprema Corte de Tucumn, en cuanto dijo: "Son elementos esenciales
caractersticos de la funcin pblica: nombramiento o designacin por autoridad
administrativa competente, duracin y continuidad del empleo, ascenso y carrera
administrativa,dependenciajerrquicayobligacionesdedisciplinayobediencia,sueldoo
retribucin del servicio prestado, servicio que absorbe toda la actividad individual del
sujeto"("JurisprudenciaArgentina",tomo70,pginas732733,sentenciadel13deabrilde
1940). Dicho fallo deja fuera de la nocin de funcionario o de empleado pblicos al
funcionario de "facto": considera esenciales la "duracin" en el ejercicio del cargo, la
existenciadeun"sueldo"o"retribucin"yqueelcumplimientodelasfuncionesabsorba
todalaactividaddelservidordelaAdministracinPblica.Segnlodichoeneltexto,tales
afirmaciones del tribunal tucumano no estn de acuerdo con los postulados de la
generalidaddeladoctrina.
Actualmente,laleyn22140sobrergimenjurdicobsicodelafuncinpblica(art.1),
dalanocindefuncionariooempleadopblicocoincidiendoconlosprincipiosesenciales
expuestos en el texto. Desde luego, esto es sin perjuicio de la posible existencia de
funcionarios de "facto",cuyorgimenjurdicorespondeaotroscriterios (vern893y
siguientes).
p.13
835.Sibienantiguamentelasdesignacionesdefuncionariosodeempleadospblicosse
efectuaban"porvida",esdecirconcarcter"vitalicio",lociertoesquela"duracin"de
losserviciosnoconstituyeunanotacaractersticaesencialdelarelacindefuncinode
empleopblicos.
[D2205F30]LabandrecuerdaqueenlaantiguaAlemanialasdesignacionesdereferencia
sehacan"porvida"("Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,pgina246).
Esirrelevante,aestosefectos,quelafuncinoempleoseandeejercicio "permanente"y
queconesecarcterfigurenenloscuadrosdelaAdministracin.Elejerciciodelcargoo
funcinrespectivospuedesernoslodeduracin"temporaria",sinoquetambindemero
ejercicio"accidental".nicamenteserequierequelaactividaddesempeadaimpliqueuna
funcinesencialdelEstado,unfinpblicopropiodeste,quetalactividadcorrespondaa
los"cuadrospermanentes"delaAdministracinPblicaoestcontempladaenunanorma
preexistente.
Lacalidaddefuncionarioodeempleadopbliconodepende,pues,dela"duracin"delos
serviciosprestados,sinodelandoledelaactividadejercidaporlapersonarespectiva.
Puedenhaber,entonces,funcionariosoempleadospblicosqueejerzansusfuncionesen
forma"permanente","temporaria"o"accidental".
[D2205F31]Duguit,"Traitdedroitconstitutionnel",tomo3,n53,pgina1;Jze:
"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,volumen1,pginas257258y
265; Prates da Fonseca, "Direito Administrativo", pgina 252; Agustn A. Gordillo,
"ProyectodeCdigoAdministrativoparalaMunicipalidaddeMardelPlata",artculo47;
CdigoPenal,artculo77.Adems,vaseelestatutodelosfuncionariospblicoscivilesde
Brasil,artculo12.Entalsentido:CorteSuprema,"Fallos",tomo311,pgina216.
Haypersonasquedesempeansuactividadcomofuncionariosocomoempleadospblicos
concarcter"permanente",haciendodeellounaverdaderaprofesinomododevivir;eslo
que ocurre con la generalidad del personal civil de la Administracin Pblica. Salvo
disposicin en contrario, todas las designaciones o nombramientos invisten carcter
permanente,osalvoqueellotambinresultedelapartidapresupuestariaconqueseatiende
el pago de los respectivos haberes . Tal es el principio. Qu ha de entenderse por
designacinconcarcter "permanente"?Designacinconcarcter permanente eslaque
carecedetrminodeduracin,perosinqueellopuedaserinterpretadocomodeduracin
"vitalicia"(deporvida);alosumoconreferenciaacadafuncionariooempleado,tratarase
deunaduracinequivalenteallapsoordinarioquelasleyessobrejubilacionesestablezcan
paraadquirirlacalidadde"jubilado".Trtasedeuna"permanencia"relativa.Paraqueun
cargoseconsidere "vitalicio",esto dadosucarcter excepcional debesurgirdetexto
expreso:el principio, sibien es lareferida "permanencia" enel desempeodel cargo,
admite, sin embargo, la mencionada "excepcin", pero sta ha de establecerse
expresamente, por cuanto la existencia de cargos pblicos ejercidos con carcter
"hereditario"oconcarcter"vitalicio"noconstituyeuncorolariodelEstadodeDerecho,
detiporepublicano:deahlaexigenciadetextoexpresoalrespecto.
p.14
[D2205F32]DecretodelP.E.n4520/60,artculo1.Adems,Jze,"Principiosgenerales
delderechoadministrativo",tomo2,volumen1,pgina258.Deacuerdoalartculo5del
derogado estatuto para el personal civil de la Nacin, los nombramientos del personal
tenancarcter"provisional"durantelosseisprimerosmeses,altrminodeloscualesse
transformabanen"definitivos",cuandosehubieredemostradoidoneidadycondicionespara
elcargoconferido.Actualmentevanselosartculos10y50delaleyn22140,delao
1980,sobrergimenjurdicobsicodelafuncinpblica.
[D2205F33]ElderogadoestatutodelpersonalcivildelaNacin(artculo5deldecreto
n 6666/57, que lo aprob) slo comprenda a las personas cuyo desempeo fuera de
carcter"permanente".Laactualleyn22140slohabladepersonal"permanente"y"no
permanente".Encambio,elestatutodelpersonalcivildelaAdministracinPblicade
otrospases,comoeldeBrasil,incluyepersonalcuyadesignacintienecarcter"vitalicio"
(artculo12,inciso1),entrecuyopersonalestncomprendidoslosprofesorescatedrticos
(artculo187delaConstitucinbrasileade1946).
Hay otras personas cuya actuacin en la funcin o empleo pblicos es "temporaria",
transitoria,esdecirporunlapsodeterminado;asocurrecongranpartedelosmiembrosde
losdirectoriosdelasentidadesautrquicasinstitucionales.Perocomola "permanencia"
constituyeel"principio"enelejerciciodeuncargopblico,elcarctertemporariodetal
ejerciciodebesurgirdetextoexpreso,odelapropiandoledelafuncinoactividad,como
ocurriraconladesignacindeun "interventor" enunareparticinadministrativa,cuyas
funciones son, ciertamente, "temporarias" y "excepcionales". Sera inconcebible una
"intervencin"concarcter"permanente",pues,desdeelpuntodevistatcnico,trtasede
unasimplemedidade controlrepresivo (vaseeltomo1,nrs.177y233).Porexpresa
disposicin constitucional, el ejercicio de los cargos de los dos funcionarios de mayor
jerarqua de la Administracin Pblica, o sea el presidente y el vicepresidente de la
Repblica, tiene una duracin "temporaria": seis aos (Constitucin Nacional, artculo
77).
[D2205F34]Laleyn22140,comopersonal"nopermanente"mencionaaldegabinete,
alcontratadoyaltransitorio(artculos10ysiguientes).
Finalmente, hay personas cuya actuacin en la funcin pblica es "accidental",
circunstancial,loqueasocurrircuandolarespectiva "funcin" figureenlos cuadros
permanentesdelaAdministracinPblicao,engeneral,enunanormapreexistente.Sila
respectiva actividad ejercitada poruna persona sea que sta acte por obligacin, por
designacinoespontneamentenofiguraseentreloscargoscomprendidosenloscuadros
ordinariosdelaAdministracinoenunanormapreexistente,lasituacindelapersonaque
ejerza dichaactividad puedeserladeun "cocontratante" o "cuasicocontratante" dela
AdministracinPblicacuyocontratoocuasicontrato"administrativo",strictusensu,sean
deespecieocontenidodistintoalde"funcin"o"empleo"pblicos.Demodoquelosque
ejerzanfunciones"accidentales"o"circunstanciales"tambinpuedenintegrarelconcepto
de funcionario o empleado pblico . As sucede con el capitn de un buque o con el
comandante de una aeronave, cuando, invistiendo la autoridad del Estado, ejercen
p.15
funcionesdeoficialdelRegistroCivilodepolicadeseguridad(CdigodeComercio,
artculos905,906y927,prrafo4,incisos5,7y8;CdigoAeronutico,artculos81y
85 ) ; igual cosa ocurre con los administrados o particulares cuando detienen a un
delincuentesorprendido"infraganti"enlaejecucindeundelito(CdigoPenal,artculo
240 ); con quien acte como presidente de una mesa electoral; con quien acte como
"suplente"durantelalicenciaacordadaaunfuncionarioeempleado.
[D 2205F35]Ensentidoconcordante, Bielsa,"Lafuncinpblica", pginas 153154,
BuenosAires1960.
[D2205F36]Tngasepresentelaactualleysobrenavegacin.
[D2205F37]AntonioCianflone,"Lasupplenzanellefunzioniamministrative",pginas
22, 2627 y 6268, Giuffr editore, Milano 1955, quien hace notar que el "suplente",
actuando en forma "provisional", permite superar una situacin de "emergencia"
determinadaporunaausenciaoimpedimentodelapersonatitulardelorganismo.Durante
ellapsodesuactuacin,elsuplente,porprincipio,actacomosifueseeltitular(obray
lugarescitados).
836.Tampococonstituyeunanotacaractersticaesencialdelarelacindefuncinode
empleopblicos,la"gratuidad"ola"onerosidad"conquesonprestadoslosservicios.
1,pgina265;Duguit,"Traitdedroitconstituitionnel",tomo3,pginas1617;Rolland,
"Prcisdedroitadministratif",pgina70;Gordillo,"ProyectodeCdigoAdministrativo
paralaMunicipalidaddeMardelPlata",artculo47.
Algunostratadistashacenunadistincinsegnsetratede"funcionarios"ode"empleados"
pblicos.Tratndosede"empleados"afirmanquelagratuidadnoseconcibe.Elestatuto
delfuncionariopblicocivildeBrasilprohbelaprestacindeserviciosenformagratuita
(artculo4).EnnuestropaselderogadoestatutoparaelpersonaldelaAdministracin
Pblicanacional,slocontemplabaalaspersonasqueprestabanservicios "remunerados"
(artculo1).Perocuadraadvertirquecomomuchosautoresnoaceptanladistincinentre
"funcionarios" y "empleados", limitndose a dar un concepto amplio de "funcionario"
pblico,comprensivodelasdosespecies,ladistincindereferencianoresultatil.
[D2205F39]VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas280281y
283.
[D2205F40]Igualcriteriosiguelaleyn22140,artculo1.
[D2205F41]SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas
262263;Gordillo:"ProyectodeCdigoAdministrativoparalaMunicipalidaddeMardel
Plata",artculo47.
Lo cierto es que, si bien la generalidad de los funcionarios y empleados pblicos son
remunerados, hay numerosas categoras de personas que prestan servicios a la
p.16
Administracin Pblica, sea en calidad de funcionarios o de empleados pblicos, sin

percibir retribucin alguna con motivo especial de esos servicios. Entre ellos pueden
mencionarse:a)losllamados"meritorios";b)losqueestnsimplementea"prueba";estas
personas,duranteellapsodeprueba,puedenonotenerretribucin,sinqueelloobsteasu
calidad de "empleados"; c) los capitanes de buques y los comandantes de aeronaves
cuando,invistiendolaautoridaddelEstado,ejercenfuncionesdeoficialdelRegistroCivil
o de polica de seguridad; d) los administrados o particulares cuando detienen a
delincuentessorprendidos"infraganti"enlacomisindeundelito;e)elpresidentedeuna
mesaelectoral;etc.
[D2205F42]DuranteelVirreinatodelRodelaPlata,losdocumentosdelapocahablan
delosempleados llamados, "meritorios","entretenidos" o "sinsueldo",queservansin
remuneracinalaesperadeunavacante(EduardoMartir,"Elestatutolegaldeloficialde
la Administracin Pblica al crearse el Virreinato del Ro de la Plata", separata de la
Revista delaFacultad deDerechode Mxico, tomo XXVI,enerojunio 1976,nmero
101102,pgina424).
837.Larelacindefuncinpblicaodeempleopblicotiene "caracteres" queleson
inherentesyquecontribuyenadeterminarsurgimenjurdico.Talescaracteresson:
a)Elcargodebeserejercido "personalmente" porelfuncionariooempleado.Aqu
respondeesto?
[D2205F43]CdigoAdministrativodePortugal,artculo492;RuizyGmez:"Principios
generales de derecho administrativo", pgina 386; Sandulli, "Manuale di diritto
amministrativo",pgina117;Bielsa,"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas220221,
BuenosAires1947.
Laobligacindedesempear"personalmente"elcargoylacorrelativaimprocedenciade
queelfuncionariooelempleadodeleguenenotrapersonadichodesempeo,obedeceaque
tantoelfuncionariocomoelempleadoson"rganospersonas"u"rganosindividuos"de
laAdministracinPblicayno mandatarios o representantes deella.Lasustitucines
comprensibleyadmisible,porprincipio,tratndosedeunmandatarioodeunrepresentante,
quienes,mientrasnoexista prohibicin expresa,puedensustituirsuspoderes;peroello,
salvonormaexpresaqueloautorice,noesconcebibleenun"rganopersona"u"rgano
individuo",quienactaejercitandola "competencia"respectiva,quees"expresa".Masla
"competencia"noesdel "individuo"sinodel "rganoinstitucin" aqueaqulpertenece,
siendo por esto que ella, por principio, no es delegable y que la funcin o el cargo
"pblico"debeejercerseenforma"personal".Vaseeltomo1,nmeros168,169y189
letrac.
Nocorrespondesostenerquelaobligacindeejercer"personalmente"loscargospblicos
obedeceaqueellosseotorgan "intuitopersonae",puesestonoesexacto.Desdeluego,
tales cargos se confieren en base a la "idoneidad", pero sta se considera o establece
"objetivamente" y no "subjetivamente". Cualquier persona que, objetivamente, rena la
respectiva idoneidad, es apta, porprincipio, para elejercicio de uncargopblico. Las
p.17
calidades "personalsimas" de un candidato a funcionario o a empleado de la

Administracinslosetomanencuentaencasosespeciales,noenloscasosgenerales.
Otros autores, para fundar la afirmacin de que los cargos pblicos deben ejercerse
"personalmente",sostienenqueelloesasporqueactualmentenoocurrecomoentiempos
pasadosenqueelempleoseconsiderabapropiedaddelempleado,oquesielfuncionarioo
empleado delegasen para que otra persona los reemplace, ello afectara la facultad de
nombraroelpoderdeelegirquecorrespondeaotraautoridaduorganismo,apartedeque
las cualidades o condiciones del llamado a actuar en el cargo pblico no estaran
aquilatadasporquiencorrespondesegnelrgimenjurdico.Noobstante,estimoquela
razntcnicadetalimposibilidadeslaqueexpuseprecedentemente.
[D2205F44]Sandulli,"Manualedidirittoamministrativo",pgina117.
[D2205F45]RuizyGmez,"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina
386,quienalefectocitaaNzard.
b)Larelacindefuncinodeempleopblicostienelugaren vidadelfuncionarioodel
empleado.Nohaydesignacinonombramiento"post mortem",tantomscuantolaciencia
jurdica rechaza las designaciones con carcter "retroactivo". Slo es admisible un
"ascenso" post mortem,puesentalcasosetratara delreconocimiento deunaefectiva
situacinpreexistenteytotalmente"regular".
c)Larelacindefuncinodeempleopblicosrigeparaelfuturo: "exnunc".Notiene
efectoretroactivo("extunc"):losnombramientoscontalcarctersonimprocedentes,ya
que slo implican una ficcin . El cumplimiento de funciones o actividades
correspondientesafuncionariosoempleadospblicos,realizadoantesdeunnombramiento
o designacin "regular", configura al funcionario de "facto", no al de "jure", siendo
entoncesdeadvertirquelasolucindelascuestionesaquedlugarlaactuacindelos
funcionariosde "facto" selograpormediosqueexcluyenlaexpresadadesignacincon
carcterretroactivo.
2,pginas9596,BuenosAires1949;VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",
tomo3,pginas412413.
d)Loatinenteala"duracin"delejerciciodelcargoyala"retribucin"detalejercicio,a
laformade "ingreso" alafuncinpblica,alcarcter "voluntario" onodetalingreso,
como as que el cumplimiento de las obligaciones para con la Administracin Pblica
absorba toda la actividad del funcionario o empleado, o que determinado grupo de
servidores del Estado no est comprendido en el estatuto del personal civil de la
AdministracinPblica,sondatosirrelevantesparacaracterizarlarelacindefuncinode
empleopblicos.Vaseprecedentemente,nmeros834,835y836.
p.18
e) Slo pueden ser funcionarios o empleados pblicos las personas "fsicas", no las
personas jurdicas . Como lo advirti Zanobini, lo contrario aconteca en el derecho
cannico.
[D2205F47]Zanobini,"Corsodidirittoamministrativo",tomo3,pgina17.
[D2205F48]CdigodeDerechoCannico,canon451,prrafo1,quediceas:"Parochus
estsacerdosvelpersonamoraliscuiparoeciacollataestintitulumcumcuraanimarumsub
Ordinariilociauctoritateexercenda"("Prrocoeselsacerdoteolapersonamoralaquiense
haconferidolaparroquiaenttuloconcuradealmas,queseejercerbajolaautoridaddel
Ordinario del lugar"). Vase, Lorenzo Miguelez Domnguez, Sabino Alonso Morn y
Marcelino Cabreros de Anta, "Cdigo de Derecho Cannico y Legislacin
Complementaria", texto latino y versin castellana, pgina 178, Madrid 1952. Tngase
presente el nuevo y actual Cdigo de Derecho Cannico promulgado en 1983, que
reemplazalde1917,mencionadoprecedentemente.
Aqurespondetalsolucin?Trtasedeunobviocorolariodelaexigenciadeejercicio
"personal"delcargoporpartedelfuncionarioodelempleado.Sielfuncionariofueseuna
personajurdica,sta,talcomolohacelaAdministracinPblica,tendraquevalersede
personasfsicasparaexpresarsuvoluntad,porloquelaAdministracinPblicanotendra
controlefectivosobresusservidores,yaquelapersonajurdicapodracambiaravoluntad
laspersonasfsicasdequesevale.
Porlodems,tngasepresentequecuandolaConstitucinNacionalestablecequetodos
sonadmisiblesenlosempleos,sehareferidoalaspersonas "fsicas",noalas personas
jurdicas,puesalrespectohablade"habitantes"delaNacin;entretalesderechosestel
de"profesarlibrementesuculto",disposicinquenoseavieneconlaspersonasjurdicas.
Delas disposiciones de laley nacional n22140sobrergimen jurdico dela funcin
pblicasededuce,sinlugaradudaalguna,queserefierealaspersonas"fsicas",noalas
"jurdicas".
CAPTULOIIELPERSONALDELAADMINISTRACINPBLICA
SUMARIO: 838. Diversasclasesycategorasdepersonal. 839.A.Elpersonalbsico.
"Funcionarios" y "empleados" pblicos. Distincin conceptual. 840 Terminologa: la
doctrina;elderechopositivoargentino.841.B.Funcionarios"honorarios"yfuncionarios
"ad honorem". Concepto. Diferencias. El "cocontratante" ad honorem. 842. C.
Funcionarios"contratados".SudiferenciaconelfuncionariocomndelaAdministracin
Pblica.843.D.Funcionariosde"facto".844.E.Prestacinpersonalobligatoria(carga
pblica).Funcionarios requisados. 845. Elpersonaldelas "empresas delEstado":su
situacin jurdica. 846. El personal de los "concesionarios de servicios pblicos": su
condicinjurdica.
838.ElcumplimientodelasfuncionesadministrativasdelEstadosehaceefectivoyse
concretaatravsdelaactividaddepersonasfsicas,esdecirdepersonasindividuales.
p.19
Laactividaddeesaspersonasfsicaspuedeobedeceralavoluntadconjuntadeellasydel
Estado,talcomoocurreenlageneralidaddelossupuestos;puedeasimismorespondera
una imposicinunilateral delEstado,comosucedeenloscasosdeprestacinpersonal
obligatoria(cargapblica);puedeobedecertambinaunaactuacinquerespondaala
directadecisindelagente,comoocurreenciertossupuestosdefuncionariosde"facto"y
enloscasosenqueunadministradooparticulardetieneaundelincuentesorprendido"in
fraganti"enlacomisindeundelito(artculo240delCdigoPenal).
[D2205F49]Vaseprecedentemente,n834,textoynotas958y959.
[D2205F50]Vaseprecedentemente,n834,textoynota957.
ElpersonaldelaAdministracinPblicapuede,adems,responderadiversascategoras,
verbigracia: funcionarios o empleados ordinarios o comunes de la Administracin;
funcionarios contratados "ad hoc", que en el lenguaje comn se les denomina
"contratados"simplemente;funcionarios"ad honorem"yfuncionarios"honorarios".Todo
estosinperjuiciodelosagentesdemximajerarquadentrodelaAdministracinPblica,
oseaelpresidentedelaRepblica,elvicepresidenteylosministros,queporintegrarcomo
rganos"individuos"urganos"personas"unodelostresrganos"institucin"esenciales
del Estado el "Ejecutivo", pertenecen a la categora denominada "gobernantes", cuya
regulacinjurdicanoslocorrespondealderechoadministrativo,sinofundamentalmente
alderechoconstitucional(vaseprecedentemente,n834,textoynotas954956).
Finalmente, existen personas que actan en ciertos sectores de la actividad de la
Administracin Pblica, acerca de las cuales corresponde aclarar si se trata o no de
funcionariosodeempleadospblicos,esdecirsisetratadepersonasregidasporelderecho
pblicooporelderechoprivado.Esloquesucedeconelpersonaldelas "empresasdel
Estado"yconelutilizadoporconcesionariosdeserviciospblicos.
Enlospargrafosquesiguenharreferenciaaesasdistintasclasesdepersonal.
839.A."Funcionarios"y"empleados"pblicos
ElpersonalbsicoqueintegraloscuadrosdelaAdministracinestconstituidoporlos
"funcionarios" pblicosyporlos "empleados" pblicos,cuyanocinconceptual qued
expresadaeneln834.
Existealgunadiferenciaentre "funcionario" y "empleado" pblicos?Ambosvocablos
sonsinnimosyexpresanlamismaidea?Tienealgunatrascendenciaprcticayconcreta
ladistincindereferencia?
Acercadetalesinterrogantessehaescritomuchoyexistegrandisensinenelterreno
doctrinal.
En todo esto hay gran imprecisin. Posiblemente en ello ha influido la modalidad y
caractersticasdelosdiversosderechospositivostomadosencuentaporlosexpositores.
p.20
Peroestoenmodoalgunoobstaaqueseemitanjuiciosocriteriosaceptablesoconvaloren
elmbitojurdicogeneral.
Hayquienesconsideransinnimosambosvocablos.Perolageneralidaddeladoctrinano
comparteesecriterio,puesestimaqueentre "funcionario" y "empleado" pblicosexiste
unadiferencia,quenosloesconceptual,sinotambindeproyeccionesjurdicas.Adhiero
enuntodoaestaltimaposicin.
1,pgina238;Hauriou,"Prcisdedroitadministratifetdedroitpublic",pginas729730;
SayagusLaso,"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas262263;Gordillo,
"DerechoAdministrativodelaEconoma",nrs.2,3y4,pginas114116,yProyectode
CdigoAdministrativoparalaMunicipalidaddeMardelPlata,artculo47;CretellaJunior,
"Tratado de direito administrativo", tomo 4, pgina 79. Vase lo que escribe Garca
TrevijanoFos,tomo3,volumen1,pgina424ysiguientes.
[D2205F52]Batbie,"Traitthoriqueetpratiquededroitpublicetadministratif",tomo
3,n206,pginas206207,Pars1885,quiendistingueentrefuncionarioyempleadopor
razndecategoras:sonempleadoslosquenotienenpoderparadecidir(op.yloc.cit.);
Posada,"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,nrs.3y4,pginas308y309,
Madrid1897;Duguit,"Traitdedroitconstitutionnel",tomo3,pginas3,45,7,1011,
1314, 15 y 18; Garca Oviedo, "Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 280281;
Goodnow, "Derecho Administrativo Comparado", tomo 2, pginas 25; DAlessio,
"Istituzioni di diritto amministrtivo italiano", tomo 1, pgina 215; Bielsa, "Derecho
Administrativo",tomo2,pgina77,BuenosAires1947,y"Lafuncinpblica",pgina
191;Fraga,"DerechoAdministrativo",pginas334336;Bullrich,"Principiosgeneralesde
derecho administrativo", pginas 269270; Villegas Basavilbaso, "Derecho
Administrativo",pginas304305;Sarra,"DerechoAdministrativo",pginas226y227;
Vitta,"DirittoAmministrativo",tomo1,pgina178;HoracioSanguinetti,"Notasobreel
rgimenconstitucionalparadesignarfuncionariosyempleados",en"LaLey",2dejuniode
1966,pgina3.
YaLenDuguitdijo:"Todosestndeacuerdoenqueentrelosnumerososagentespblicos
hayquehacerunadistincin;peroreinaelmsgrandedesacuerdosobreelprincipiodeesa
distincinysobrelasconsecuenciasdeella"."Considero,agrega,queexistenmltiplese
importantesinteresesendistinguirentreàgentesempleadosyàgentesfuncionarios.En
nuestropassehadichoqueladistincinentrefuncionariosyempleadostieneunabase
jurdica, y especialmente en la esfera administrativa, tan evidente, tan fecunda y tan
necesariaporsuvalorprcticoqueesrealmenteabsurdonegarla".
[D2205F53]Duguit,"Traitdedroitconstitutionnel",tomo3,pgina3.
[D2205F54]Bielsa,"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina77,BuenosAires1947.
Noesposibletomarenconsideracintodoloquesehaescritoparaexpresarelcriterio
diferencialentre"funcionario"y"empleado"pblicos,puesmuchodeelloslotrasunta
p.21
intrascendentes sutilezas conceptuales. nicamente har mencin de las opiniones

principales,paraluegodarmipuntodevistapersonal.
Duguitfundladistincinenqueelagenteparticipeonoenformapermanenteynormal
enelfuncionamientodeunserviciopblico,cualquieraqueseaelcarcterdelosactosque
realice,seanstosactosjurdicososimplesoperacionesmateriales.Sielagenteactaen
formapermanenteynormalenelfuncionamientodeunserviciopblico,setratardeun
funcionario. De acuerdo al pensamiento de Duguit, los obreros que trabajan en los
serviciospblicos,aunquesulaborseamanual,sontambin"funcionarios",siparticipande
manera permanente y normal en el funcionamiento de dichos servicios . La tesis del
eminentedecanodelaFacultaddeDerechodeBordeaux,dignadetodaconsideracindada
la poca o fecha en que fue formulada, no es admisible; 1 porque la actividad de
funcionarios y empleados de la Admiinstracin Pblica en modo alguno se limita al
"serviciopblico"(vaseloquemanifesteneln834,textoynotas947949);2porque,
conelexpresadocriteriodedistincin,prcticamentenoaparecediferenciaalgunaentre
funcionariosyempleadospblicos,yaquetodosdichosagenteshandeparticiparenunau
otraformaenelfuncionamientodelrespectivoserviciopblico,porloqueentoncestodos
ellosrevistirancarcterde funcionarios (eldestacadojuristaexcluyedelacategorade
funcionariosyempleadospblicosalpersonalqueprestaserviciosenlas empresasdel
Estado); 3 porque al requerir que el agente participe en forma "permanente" en el
funcionamiento del servicio pblico, est vinculndose el carcter de funcionario o de
empleadopblicosala "duracin" delvnculode stosconlaAdministracin,criterio
inexactoparaello(verprecedentemente,n835);4porquealrelacionarelcarcterde
funcionario o empleado pblicos a una participacin "normal" del agente en el
funcionamiento del servicio pblico, se est excluyendo a quien participe en forma
"anormal",oseaafuncionariode"facto",criteriotambinimprocedenteparacaracterizar
alfuncionariopblico(vasen834,textoynota957).
[D2205F55]Duguit,"Traitdedroitconstitutionnel",tomo3,pginas45,7,1011,
1314,15y18.
ParaGarcaOviedo,"elfuncionariotienesiemprecarcterrepresentativoformaorealiza
la voluntad del Estado, el empleado puede no tenerlo. Adems, y esto es lo ms
importante, el empleado es nicamente aquel funcionario que hace del ejercicio de la
funcinsumediohabitualdevida, sucarrera.Porcarecerdecarcterrepresentativo,no
sonfuncionarios,sinoempleados,lossubalternos".Conalgunavariantedepalabras,esa
mismaeslaopininsostenidaporDAlessioenItaliayporBielsaentrenosotros.Fraga,en
Mxico,yVillegasBasavilbasoennuestropassiguenlaopinindeBielsa.
[D2205F56]GarcaOviedo,"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina281.
[D2205F57]DAlessio:"Istitutzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,pgina
215.
[D2205F58]Bielsa,"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina336.
p.22
[D2205F59]Fraga,"DerechoAdministrativo",pgina336.
[D2205F60]VillegaBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina285.
Sarrasostieneque"sonfuncionarioslosqueejercenpoderespropiosenvirtuddelasleyes,
yempleadoslosqueejercenpordelegacinjerrquicaodereglamentosadministrativos".
EstaposicinfueobjetadaporBielsayporFraga.Sedijo:a)quelosfuncionariostambin
reconocen superiores jerrquicos, cuyas rdenes deben cumplir en los lmites de su
competencia(Bielsa);b)quetodoslosrganosdelaAdministracindebentenersealadas
susatribucionesenunaleydecarctermaterial,sinqueladistincin,desdeelpuntode
vista formal signifique facultades diversas que sean motivo bastante para hacer una
distincincomolaquesetratadeconsignar(Fraga).
[D2205F61]Sarria,"DerechoAdministrativo",pgina226.
[D2205F62]Bielsa,"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina76,BuenosAires1947.
[D2205F63]Fraga,"DerechoAdministrativo",pginas335336.
Bullrichconsideraquelos "empleadospblicos" sonaquellaspersonasquecumplensus
tareasbajoladireccindelos "funcionariospblicos" .Valedecir,paraestejuristala
diferenciaentrefuncionariosyempleadospblicosradicaenlasituacindedependenciade
stosrespectoaaqullos,oseaenunasituacindeinferioridadjerrquica.
[D2205F64]Bullrich,"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina269.
Aun cuando en nuestro pas no existe texto positivo alguno que establezca, en forma
concreta,unadiferenciaentre "funcionariopblico" y "empleadopblico",esobvioque
esa diferencia existe. Tal distincin no slo es "conceptual", sino tambin, en cierto
sentido,de"rgimenjurdico".
Cualquieraqueobservelaestructuraorgnicadeunareparticinadministrativa,advertir
que existen personas que dentro de esa reparticin, tienen una indiscutible mayor
importanciaqueotraspersonasdelamismareparticin.Lasdelprimergruposonaquellas
conlasqueelpblicodebeentenderseparasaberculeselcriterioopensamientodela
Administracin en un determinado asunto. La reparticin administrativa se expresa
eternamente a travs de esas personas. En cambio, las del segundo grupo no estn
habilitadas para trasuntar el pensamiento o criterio de la Administracin: su actividad
limtaseacumplirdirectivasoaejercitaractividadesmateriales.Laspersonasdelprimer
grupocorrespondenalos "funcionariospblicos";lasdelsegundogrupocorrespondena
los"empleadospblicos".As,porejemplo,enunministerio,elministro,elsubsecretario,
eldirectorgeneral,etc.son"funcionarios";eljefedemesadeentradas,losescribientes,los
ordenanzas, etc. son "empleados" pblicos. Hay entre esos dos grupos o categoras de
personasunaevidentediferencia conceptual.AdolfoPosada,refirindosealaexpresada
distincinentrefuncionariosyempleados,traduceenlossiguientestrminoslaideaaque
hagoreferencia:"Losempleados,dice,sonlosqueformanelorganismoburocrticodela
Nacin"."Sucaractersticaestenlandoleprofesionalyretribuidadelcargo". "Lato
p.23
sensu", ese juicio de Posada expresa acertadamente la distincin entre funcionarios y

empleadospblicos:los"empleados",enefecto,sonlosque,constituyendolagranmasa
deservidoresdelEstado,formanel "organismoburocrtico" delaNacin.Ladiferencia
entrefuncionariosyempleadosexisteindudablemente,aunqueningunanormalaestablezca
enformaconcretayaunquemuchasdisposiciones tanto constitucionales como legales
contribuyanaconfundiryoscurecerlosconceptos.
[D2205F65]AdolfoPosada,"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,nmeros3y
4,pgina309,Madrid1897.Desdeluego,landole"profesional"y"retribuida"delcargo
enmateriade "empleados",aqueserefirielmaestroespaol,noesprecisamentedela
"esencia"delstatusdel"empleado",sinodesu"naturaleza",debindoseentenderqueesas
modalidades,sibienpuedenasimismoconcurrirrespectodealgunos "funcionarios",son
mshabitualesycomunesrespectoalos"empleados".Taleselalcancequeleatribuyoa
laspalabrasdePosada.
[D2205F66]Racionalmente,nadieconcebirqueelpresidenteyelvicepresidentedela
Repblicanosean "funcionarios" pblicos,sino "empleados" pblicos.Sinembargo,la
propiaConstitucinNacional,alreferirseaellos,disponequeduranensus "empleos" el
trminodeseisaos.NodicelaLeySupremaquedichaspersonasdurarneselapsoensus
"funciones",sinoensus "empleos",loqueharapensarqueambosson empleados.No
obstante,elbuensentidopermiteconcluirquesetratade "funcionarios",elbuensentido
permiteconcluirquesetratade "funcionarios",yprecisamentedelosdosdems alta
jerarquadentrodelaRepblica.Ladeficienteterminologanormativanopuedealterarla
sustanciadelascosas.
Como ya lo advert precedentemente (texto y nota 981), Bielsa, entre nosotros, acepta
categricamente la diferencia entre "funcionarios" y "empleados" pblicos. Transcribo
nuevamentesusexpresiones:"Ladistincinentrefuncionariosyempleadostieneunabase
jurdica, y especialmente en la esfera administrativa, tan evidente, tan fundada y tan
necesariaporsuvalorprcticoqueesrealmenteabsurdonegarla".Compartoenuntodo
dichaspalabras.
El ambiente mismo de la Administracin Pblica denuncia y pone de manifiesto la
existencia de esa distincin entre funcionarios y empleados pblicos. Ello puede ser
captado por cualquier observador. En modo alguno es igual la posicin jurdica de un
subsecretariodeunsubsecretariodeministerioqueladeundactilgrafodeeseministerio.
Elprimerode stos es "funcionario", elsegundoes "empleado".Hay,pues,unaobvia
diferenciaconceptual.
Tal diferencia, aparte de "conceptual" es decir, racional, en nuestro pas es tambin
"jurdica",puestieneproyecciones deestetipo.Desdeluego,sinohubiereunanorma
positiva ounprincipio racional querequieranunadistincinentrefuncionariopblicoy
empleado pblico, el rgimen jurdico de ambos ser el mismo, no correspondiendo
entoncesdistincinalgunadeordenlegalentreellos,puesentalessupuestosesosvocablos
funcionarioyempleadoestaranutilizadoscomosinnimos,comprendiendounodeesos
trminosalotroyrecprocamente.
p.24
Estimoque,enelordenadministrativo,ladistincinodiferenciaentre "funcionario" y
"empleado"eslasiguiente,delacualderivanlasdemsconsecuenciasanotadasalefecto
por la doctrina, segn lo puse de manifiesto , advertencia sa que es fundamental:
funcionarioeselqueactaenjerarquadeciertonivelsuperior;entantoqueempleadoesel
encuadradoennivelesjerrquicosdemenortrascendenciaconrelacinalfuncionario.No
esposiblenirecomendablesealarunalneafijadeseparacinentreelfuncionarioyel
empleado,puesellodependedelcasoconcreto,delorganismoadministrativodequese
trate,etc.Peroelcriterioexpuestoesidneoparajustificarqueexisteunadiferenciaentre
funcionariosyempleadospblicos.
[D 2205 F67] Tnganse presentes las opiniones de Garca Oviedo, DAlessio, Bielsa,
FragayVillegasBasavilbaso,aquehicereferenciaenprrafosanteriores(textoynotas
983987).
Taldiferenciaencuentraconcretaexpresinatravsdeuninstitutopropiodelarelacinde
funcinoempleo pblico: el "perododeprueba",alcualsereferaelartculo 5del
derogadoEstatutoparaelPersonalCivildelaAdministracinPblicaNacional.Enefecto,
sibienseconcibedicho"perododeprueba"respectoaunempleado,nadieloconcebir
respectoaunfuncionario.Trtasedeunarazonableconsecuencia"jurdica"deladistincin
entrefuncionariosyempleadospblicos.Talconsecuencia,queevidentementeesjurdica,
relacinaseconladistintajerarquadeesaspersonas,loqueasuvezincideenlandolede
lasfuncionesadesarrollaryenlos"conocimientos"que,acercadeciertosfuncionarios,se
presuponenosetienenporexistentes.
[D2205F68]Decaasdichoartculo5:"Elnombramientodelpersonaltendrcarcter
provisionaldurantelosseisprimerosmeses,altrminodeloscualessetransformaren
definitivocuandohayademostradoidoneidadycondicionesparalasfuncionesdelcargo
conferido.Encasocontrario,noobstanteelhaberaprobadoelexamendecompetenciao
concurso de admisin, se prescindir de sus servicios". Se comprende que al personal
comn u ordinario de la Administracin Pblica vgr., jefe de mesa de entradas,
dactilgrafos,etc.,seletomeunexamendeadmisinenlostrminosprescriptosporel
referidoartculo5,peroresultarainconcebiblequeaunsubsecretariodeministerio,aun
director general de asuntos jurdicos, por ejemplo, tambin se les someta a semejante
prueba.Estasltimaspersonascuyorangoeselde"funcionarios"siselesincorporaala
Administracin Pblica es en base a que sus condiciones tcnicas son conocidas de
antemano.Actualmentevaseelartculo10delaleyn22140.
840. La "terminologa" utilizada por la doctrina para referirse al personal de la
AdministracinPblicaesconfusa,imprecisa.Posiblementealgunosexpositoresresulten
influidosporlaimpropiadiccinutilizadaenlasnormaspositivasdesupas,nosiempre
redactadasporexpertos.
Seraestrilhacerreferenciaalasdiversasdenominacionesasignadasalpersonaldela
Administracin Pblica. Slo me referir a lo que juzgo ms propio y que, al mismo
tiempo,guarderelacinconnuestroordenamientojurdico.
p.25
En tal orden de ideas, estimo que el personal de la Administracin Pblica tiene una
denominacin "genrica": agente, que comprende dos "especies": funcionarios y
empleadospblicos.
[D2205F69]Enidnticosentido,Bielsa,"Lafuncinpblica",pginas149150,Buenos
Aires1960.
El derecho positivo argentino es tan impreciso y confuso como la doctrina. De sus
disposiciones no es posible deducir criterio alguno. Dirase que el ms coherente y
sistemticodenuestrostextospositivosfueeldecreton6666/57,yelestatutodelpersonal
civildelaAdministracinPblicaaprobadoporaqul.
[D2205F70]Laley22140,parareferirse,engeneral,alosempleadosyfuncionariosdela
AdministracinPblica,habladel "personal" comprendidoensurgimen,personalque
subdivideen"permanente"y"nopermanente"(arts.3,10,11,etc.).Tambinempleala
voz"agente"(verarts.9,26,etc.);excepcionalmentehablade"funcionarios"(art.35).
EllxicodenuestraConstitucinNacionalcorroboraeljuicioprecedente.Refirindosea
los"rganospersonas"u"rganosindividuos"delostresrganosesencialesdelEstado,
hablade "autoridades" (artculo3),vocabloquevuelveautilizarenelartculo22.El
artculo34relacionalosjuecesylosmilitaresconelconceptode"empleado",loquenoes
deextraar,puesenelartculo96,conreferenciaalosjuecesdelaCorteSupremade
Justicia, habla de "sus empleos". En el artculo 77 establece que el presidente y el
vicepresidenteduranensus "empleos" eltrminodeseisaos;nodicequeduranensus
"funciones",criterioquerepiteenelartculo79.Enelartculo81hablade"empleados";
nadadicedelos"funcionarios".Enel86,incisos10y20,slohablade"empleados".Enel
artculo99sehacemencina"empleadossubalternos".Enlosartculos75y105hablade
"funcionarios",nodeempleados,yenel110utilizaelvocablo"agente".LaConstitucin
no observa pureza conceptual en esta materia. Habla indistintamente, segn se vio, de
"autoridades", "empleos", "empleados", "empleados subalternos", "funcionarios" y
"agente".
ElCdigoCivil,enelartculo1112,hablade "funcionarios",entantoqueenlanotaal
mismoserefierea"empleados".Enelartculo1443hacemencinalos"empleados"delas
municipalidades,yenel1361,inciso5,serefierea"empleadospblicos".
ElCdigoPenal,enelartculo77,equipara"funcionario"pblicoy"empleado"pblico.
Enelartculo170,inciso10,serefierea"empleados",yenel240leatribuyecalidadde
"funcionariopblico" aladministradooparticularqueaccidentalmenteejerzalafuncin
ahprevista(detencindedelincuentes sorprendidos "infraganti" enlacomisindeun
delito).
Eldecreto6666/57nohablabade "funcionarios" nide "empleados",sinode"personal
civil","personal"y"personas".ElestatutodelpersonalcivildelaAdministracinPblica
nacional, aprobado por dicho decreto, hablaba de "personas", "personal" y "agente"
p.26
(artculos 12, 26, 27, 28, 30, 42 y 46); en el artculo 47 hablaba de "empleo" (no de
"funcin").Paraelactualrgimenjurdicodelafuncinpblica,vaselaprecedentenota.
841.B.Funcionarios"honorarios"y"ad honorem"
El funcionario "honorario" slo trasunta una categora "tica", por oposicin a las
categorasdecarcter "profesional".Noimplicaunavinculacinde "servicio",sinouna
mera"distincin"efectuadaespontneamenteporelEstado,comopremiooreconocimiento
alosantecedentesoconductadelcandidato.DeahquelavinculacindelEstadoconel
funcionario"honorario"nopresupongaun"contrato":nadiepuedeadquirirdignidadespor
contrato;elloserainmoraly,porende,rrito.
Porlodems,el contenido deesarelacinnoexigedelfuncionariohonorarioprestacin
algunaenfavordelEstado:todosereduce,departedeesteltimo,areconoceropremiar
una conducta intachable, una vida digna, una ilustracin sobresaliente, encaminadas al
serviciodelacomunidad.Esenombramientosirvedeestmuloparaqueotraspersonassean
tanrectas,capacesobuenas,comoelfuncionarioasdesignado.
De lo expuesto dedcese que la categora de "honorario" se particulariza con el
"funcionario", antes que con el "empleado", pues el mbito de actuacin de ste, con
relacinaldelfuncionario,essecundario.Noobstante,nadaimpidequeladesignacinde
"honorario" recaiga asimismo en un "empleado" cuya vida y actuacin hayan sido
ejemplares.
Ladesignacindefuncionarios "honorarios" es,ensuma,unaformadeestimularalos
ciudadanosaquesuscomportamientosseandignosdereconocimientoporsuscompatriotas
contemporneos.
Elfuncionario"ad honorem"esdiferenciadelfuncionario"honorario"enquestenotiene
querealizarprestacinalguna,nipercibeemolumentos,entantoqueel"ad honorem",si
bientampocoperciberetribucin,debeencambiocumplirconalgncometidootrabajo.
Tampocodebeconfundirseelfuncionariopblico"adhonorem",conelcocontratanteque,
enbaseauncontrato "administrativo" propiamentedicho,yconcarcter"adhomorem",
realizaunalaboresencialparaelEstado,perosinquelandoledestapermitaconsiderarlo
funcionario o empleado pblico. As, por ejemplo, el jurista que acepta redactar un
proyectodecdigo,concarcter"adhonorem",noesfuncionarioniempleadopblico,
sino simplemente cocontratante de la Administracin Pblica respecto a un contrato
"administrativo" stricto sensu. Una cosa es el contrato "administrativo" de funcin o
empleopblicos,aunqueambossean"adhonorem".
El antiguo estatuto de la Universidad de Buenos Aires, con relacin a las distintas
categoras de profesores, distingua perfectamente el funcionario "honorario" y el
funcionario"adhonorem(arts.34,inc.d.ye.,58y59).Algunostratadistasexpresanun
conceptoprecisodefuncionario"honorario"ydefuncionario"ad honorem",entantoque
p.27
otros resultaban objetables porque confunden los caracteres de ambos tipos de

funcionarios.
[D2205F71]"LosprofesoresdelaUniversidaddeBuenosAiressondecincocategoras:
a) ...; b) ...; c) ...; d) profesores extraordinarios (emritos y honorarios): e) profesores
"adhonorem" (adjuntos y docentes libres) (art. 34). "Los profesores honorarios son
personalidades eminentes en el campo intelectual o artstico, ya sea del pas o del
extranjero,aquieneslaUniversidadhonraespecialmenteconestadesignacin"(art.58).
"Sonprofesoresàdhonoremlosprofesoresadjuntosylosdocenteslibres"(art.59).Por
suparte,conrelacinalosprofesores"honorarios",elantiguoestatutodelaUniversidad
NacionaldeLaPlatadeca:"ElConsejoAcadmico,porunanimidad yaprobacindel
ConsejoSuperior,podrotorgarelttulodeprofesorhonorarioaquien,porsusmritosde
excepcin,sehagaacreedorataldistincin"(art.29).
[D2205F72]Bielsa,"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas8284,BuenosAires
1947.
[D 2205 F73] Mayer, "Le droit administratif allemand", tomo 4, pginas 2335;
Fernndez de Velasco, "Resumen de Derecho Admnistrativo y de Ciencia de la
Administracin",tomo1,pginas358359.
842.C.Funcionarios"contratados"
Elcarcterde"funcionario"pblicoy,eventualmente,de"empleado"pblico,puedesurgir
deuncontratoadministrativo"ad hoc",extraoalarelacinnormaldefuncinpblicao
deempleopblico.Estodalugaralosfuncionariosllamados "contratados",aloscuales
volverareferirmealmencionarlasformasomanerasde"ingresar"alafuncinoempleos
pblicos(nrs.865869).
Desde luego, la circunstancia deque, en los supuestos queaqu considero, se trate de
funcionariosllamados "contratados",enmodoalgunosignificaquelanormalrelacinde
funcinodeempleopblicosnosea "contractual";slosignificaquelosfuncionarios
"contratados" ad hoc, tienen, en lo sustancial, un rgimen distinto del aplicable a la
generalidaddelpersonalcivildelaAdministracinPblica.Peroenambossupuestosse
trataradefuncionariospblicos.
[D 2205 F74] Ver Corte Suprema de Justicia, "Fallos", tomo 311, pgina 216 . Para
funcionarios "contratados", Marcel Piquemal, "Le fonctionnaire. Droits et garanties",
pgina66ysiguientes,Pars1973.
843.D.Funcionariosde"facto"
Una persona puede ser funcionario de "facto". Esto es susceptible de ocurrir por dos
circunstancias: 1 por haber comenzado a ejercer y seguir ejerciendo las respectivas
actividades pblicas al margen de toda forma "regular" de investidura; 2 por haber
comenzadoaejercertalesactividadesmedianteuningreso"regular"alafuncinpblica
(funcionariode "jure"),y continuarejerciendotalesactividades despusdehaber cesado
p.28
en el ejercicio del cargo, es decir despus de haber perdido legalmente su investidura

regular.
Elfuncionariode"facto",apesardeestecarcter,nodejadeserfuncionario.Poresosu
estudiocorrespondeefectuarloalconsiderarlarelacindefuncinpblicaodeempleo
pblico, lo que as har al referirme al "ingreso" a la funcin pblica (vase
precedentemente,n833,infine).
844.E.Prestacinpersonalobligatoria(cargapblica).Funcionariosrequisados
Normalmente,unapersonaadquierelacalidadde"funcionario"pblicoode"empleado"
pblicoenbaseaunacuerdodevoluntadesquecelebraconelEstado;talcalidadpuede
resultar,asimismo,deunadecisinespontneadelpropioadministradoquien,enbasea
una abstracta autorizacin legal preexistente, ejerce la respectiva actividad (vgr.,
aprehensindedelincuentessorprendidos"infraganti"enlacomisindeundelito).
[D2205F75]Vaseelartculo240delCdigoPenal.
Pero la calidad de funcionario pblico puede resultar tambin de una imposicin
(unilateral, desde luego) del Estado. Ejemplo: persona que desempea el cargo de
presidentedeunamesaelectoral.Dichapersonaes"funcionario".Elcargodebeejercerlo
auncontrasuvoluntad;trtasedeuna"cargapblica"o"prestacinpersonalobligatoria"
(vaseprecedentemente,n834,textoynotas958y959).Estacalidadde "funcionario"
surgealmargendetodarelacinconvencional,locualnoobstaaquelapersonaqueejerza
el cargo revista calidad de "funcionario". Tratase de un funcionario cuyo "status" no
correspondealrgimengeneraldelafuncinpblicaoempleopblico,puesrgesepor
otroscriterios.
Loatinenteala"prestacinpersonalobligatoria"loanalizaralreferirmealingresoala
funcinpblica(ingreso"forzoso").
845.HayunsectordelpersonalqueprestaserviciosalEstado,cuyocarcterrequiereuna
mencinespecial.Merefieroalqueactaenlas"empresasdelEstado".
Sabidoesqueelrgimenjurdicodestas,tantoennuestropascomoenmuchosdel
extranjero,adolecedeunafallafundamentaldesistemticajurdica:noobstantetratarsede
entidadesextraasaloscuadrosdelaAdministracinPblicaydequenoformanpartede
sta, muchas de ellas estn constituidas con el carcter de "entidades autrquicas
institucionales",loquetcnicamentesloesconcebiblecuandoelentedesarrollaycumple
"especficas"actividadespblicas,cuyasatisfaccinoriginariamentelecompetealEstado,
strictosensu.EseerrortambinexisteenFrancia,cuyosistematantoinfluyennuestra
jurisprudencia.Laentidadautrquicanocumpleunasimple "actividad" estatal,sinouna
"funcin"estatal.EsunaramadelaAdministracinPblicayperteneceaella.Encambio,
la empresa del Estado es un simple medio "instrumental" del Estado; no ejerce una
"funcin" estatal:desarrollaunamera "actividad" estatal,cuyanaturalezaessimilarala
quedesarrollanopuedendesarrollarlosparticularesoadministrados(vereltomo1,n
p.29
131).Demodoqueelcarcterde"entidadautrquica"sloespropiodeentesqueintegran
especficamentelaAdministracinPblica,siendoinconcebibleatribuirlesesecarctera
entesquenorenendichamodalidad,comoocurreconlasempresasdelEstado.
Pero,yaunqueellorespondaaunerror,elhechodequemuchasveceslasempresasdel
Estadoestnconstituidascomoentidadesautrquicasinstitucionales,obligaapronunciarse
sobreelcarcterjurdicodelpersonaldequeellassesirven.
Tericamente, si la respectiva empresa del Estado estuviere constituida como entidad
autrquica, su personal debera considerrsele regido por el derecho pblico,
"administrativo" enlaespecie.Silaempresaencuestin,noestuviereorganizadacomo
"entidad autrquica", su personal debera regirse por el derecho privado. Tales son los
"principios". No obstante, todo esto aparece subvertido en la prctica. Nuestra
jurisprudenciahllaseevidentementeinfluidaporlajurisprudenciafrancesa,objetableen
esteordendeideasporserinconsecuenteconlosprincipiospurosquedebieranaplicarse.
[D2205F76]Sinembargo,antaoLonDuguit,refirindoseenconcretoalasempresas
delEstadoqueenFranciasededicabanalafabricacindelasporcelanasde"Svres"yde
lostapicesdelos"Gobelins",sostuvoqueelpersonalobrerode"Svres"ydeGobelins,por
notratarseenlaespeciedeserviciospblicos,seregaporelderecho"privado",alrevsde
loqueocurraconelpersonal"obrero"queactuabaenformapermanenteenlaprestacin
de servicios pblicos, el cual regase por el derecho "pblico" ("Trait de droit
constitutionnel",tomo3,pginas9a11).
EnFrancia,elConsejodeEstadoharesueltoqueenlasempresasdelEstado,seaquestas
estn organizadas y dirigidas por "administracin" (en "rgie") o como entidades
autrquicas ("tablissement public"), el personal subalterno no tiene calidad de
funcionarios,carcter esteltimo queslolecorrespondealpersonaldirigente yalde
contabilidad.Deacuerdoaello,elpersonalsubalternorgeseporelderechoprivado,en
tantoqueelpersonaldirigenteydecontabilidadserigeporelderechopblico.Peroapartir
delao1957elConsejodeEstadoslolereconocecarcterdepersonaldirigenteyde
contabilidada dospersonascomomximo encadaempresa:lapersonaencargadadela
direccingeneraldelenteyeljefedeContadura,siemprequeste,asuvez,seacontador
pblico.Todoestoesarbitrario,puesnorespondeaprincipioalguno.
[D2205F77]VanselasreferenciasdeAndrdeLaubadre,"Traitlmntairededroit
administratif",tomo2,n.18,pgina22,yn27,pgina27,Paris1963.
Ennuestropas,laCorteSupremadeJusticiadelaNacinylaCmaradeTrabajoenPleno
delaCapital,conexcepcindelareferenciaespecficaalosempleadosdeContadura,han
seguidoelcriteriodeladoctrinayjurisprudenciafrancesasanterioralao1957.
[D 2205 F78] Vanse el tomo 1 de la presente obra, n 138, donde se menciona la
jurisprudenciavigentealrespectoennuestropas.Enunantiguopronunciamiento(ao
1939), la Cmara Federal de la Capital declar que las personas que trabajan en
Yacimientos Petrolferos Fiscales y en Ferrocarriles del Estado, "son empleados de la
p.30
Nacin,nosujetos ensus relaciones conelgobierno,alas reglas delderecho comn"

("JurisprudenciaArgentina",tomo68,pginas626627).
ElestatutodelpersonalcivildelaAdministracinPblicanacionalnoeraaplicableal
personaldelasempresasdelEstado(artculo1,incisoj,dedichoestatuto),declaracin
quenadatienequeverconelcarcterjurdicopblicooprivadodedichopersonal.Vase
eln853,textoynotas1038y1039.
846.Antesdedarporterminadoloatinentealcarcterjurdicoyalderechoquerigeal
personal cuya actividad, directa o indirecta, se vincule a la Administracin Pblica,
correspondehacerreferenciaalosempleadosdelosconcesionariosdeserviciospblicos.
Revistencarcterdeempleadosofuncionariospblicos?Quderecholesrige,elpblico
oelprivado?
Los empleados de los concesionarios de servicios pblicos no son funcionarios ni
empleados pblicos. Dado que, en este caso, el vnculo jurdico se trata entre el
"concesionario"ysus"empleados",esevidentequelarelacinrespectivanopuedeserde
"funcin" pblicanide "empleo" pblico,puesparaestofaltaunelementoesencial:la
AdministracinPblicacomosujetointervinienteenesarelacin.Paraqueunarelacinde
empleo pueda determinar un "empleo pblico", es indispensable, pues, que una de las
partesdeesarelacinsealaAdministracinPblica("Estado").Siestoltimonoocurre,
nopuedehablarsedefuncinpblicaodeempleopblico.
De modo que los empleados de los concesionarios de servicios pblicos no son
funcionariosniempleadospblicos;porlodems,serigenporelderechoprivado.
[D2205F79]Enconcordanciaconloexpresadoeneltexto:CmaradePazLetradadela
Capital,en"JurisprudenciaArgentina",tomo56,pginas334336, inre "AlfredoArdura
c/Ca.deTranvasAngloArgentinaLtda.",sentenciadel7deoctubrede1936.
Msan:nisiquieraelpropioconcesionariorevistecalidaddefuncionariopblico.Deesto
derivanimportantesconsecuencias(vaseeln1154).
CAPTULOIIIESTRUCTURADELAFUNCINODELEMPLEOPBLICOS
SUMARIO:847.Qusignifica"estructura"delarelacindefuncinoempleopblicos.
848.El"estatuto"delosfuncionariosyempleadospblicos.Nocinconceptual.Criterios
paraestablecerlo. La cuestin enlaRepblica Argentina. 849.Autoridad competente
ParlamentooEjecutivoparaemitirlo.850.Propsitosaquerespondeelestatutodelos
funcionariosyempleadospblicos.Lacuestinenelestatutonacionalparaelpersonalcivil
de la Administracin Pblica. 851. El "escalafn" de los funcionarios y empleados
pblicos.Nocinconceptual. Naturaleza jurdica. Autoridadcompetente paradictarlo.
852. La "carrera administrativa". La "clase", el "grupo" y la "categora". El
"encasillamiento dentro del escalafn"; trascendencia de eso. "Vacante": nocin
conceptual.853.Personalcomprendidoenelestatutoypersonalexcluidodelmismo,ono
comprendidoenl.Situacin deestosltimos.Loatinentealrgimendisciplinario.El
p.31
personaldelas"empresasdelEstado".854.Laimpugnacindeactosadministrativosque
afectenlasituacindelfuncionarioodelempleadodentrodelestatutoydelescalafn.El
indebido"encasillamiento".Procedenciadelaaccinjudicialyalcancedeladecisinque
dictelajusticia.
847.Lafuncinpblicaoelempleopblicoquecomprendenloquesedenomina"carrera
administrativa"estninternamenteestructuradosengradosdiversos.Estosgradossuelen
responderadenominacionesdistintassegnelordenamientojurdicoqueseconsidere.El
estatutoyelescalafnparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicaNacionalhablan
de "clases","grupos" y "categoras" (estatuto,artculo9:escalafn,artculos 2y3).
Todoellodeterminaculeslasituacindelagente(funcionariooempleado)dentrodel
organismoadministrativo,concretandoaslosdeberesyderechosque,encadacaso,le
correspondenadichoagente.
[D 2205 F80] Vase: "estatuto" para el personal civil de la Administracin Pblica
nacional, artculo 9,y "escalafn" paradichopersonal,artculo 3;Laubadre, "Trait
lmentairededroitadministratif",tomo2,n63,pgina46.
[D2205F81]EnBrasilsehablade"cargo","clase","carrera"y"cuadro"(estatutodelos
funcionarios pblicos civiles de la Unin, artculos 5, 6, 7 y 8, y Cretella Junior,
"Tratadodedireitoadministrativo",tomo4,pginas181190,RodeJaneiro,1967).En
Portugal sehacereferencia a"cuadros","categoras" y"cargos"(Caetano, "Manual de
direitoadministrativo")n230,pginas471472,Lisboa1965).EnFranciasemencionan
los"cuerpos","grados","categoras"y"empleos"(Laudadre,"Traitlmentairededroit
administratif",tomo2,pginas4650).
[D2205F82]VaseelmeritoriotrabajodeAmadeoF.J.Scagliarini,"Laorganizaciny
lanomenclaturadelaescuelajerrquicaadministrativa",en"JurisprudenciaArgentina",
1965IV,pgina66ysiguientes,seccindoctrina.
Esosdistintosgrados,asdivididosen"clases","grupos"y"categoras",determinanloque
sellama"estructuradelafuncinpblica".
[D 2205 F83] Advirtase que me refiero a la estructura de la "funcin pblica",
consideraba como institucin jurdica carrera administrativa, y no a la estructura de
"rgano" alguno. En el sentido del texto; Laubadre, "Trait lmentaire de droit
administratif",tomo2,n63,pgina46.
848. Se entiende por "estatuto de los funcionarios o empleados pblicos" el conjunto
orgnicodenormasqueestablecenlosderechosyobligacionesdedichosfuncionarioso
empleados.Unestatuto,entonces,debecomprendertodoaquelloqueserelacioneconlos
derechosyobligacionesdelosagentesestatales.
[D2205F84]Elindicadoeneltextoeselconceptogeneralmenteaceptadoporladoctrina
acercadeloquehadeentendersepor "estatuto delfuncionariooempleadopblicos":
Bielsa, "Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 108, Buenos Aires 1947; Bullrich,
p.32
"Principios generales de derecho administrativo", n 172, pgina 386; Sayagus Laso,

"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,n147,pgina271;Caetano,"Manualde
direito administrativo", n 147, pgina 473, Lisboa 1965. Asimismo, vase la obra de
RolandoPantojaBauza:"Manualdeestatutoadministrativo",2tomos,SantiagosdeChile,
1983,dondeseanalizaeltemaengeneral.
Lasventajasdeun"estatuto"defuncionariosodeempleadospblicossonevidentes,pues
tiendenalograr"certeza"y"seguridad"enlasrelacionesentreelagenteyelEstado.
Enlosordenamientos jurdicos,elestatutodereferenciapuedehallarexpresinentres
formasdistintas:a)medianteunestatuto "general" aplicablea todos losfuncionarios o
empleados; b) mediante estatutos "especiales" aplicables a los distintos grupos de
funcionariosodeempleados(porejemplo:docentes,personalcivildelasfuerzasarmadas,
etc.);c)medianteunestatutoaplicableatodoslosfuncionariosoempleadospblicos,salvo
lasexcepcionesaqueelmismohagareferencia:losgruposdefuncionariosoempleados
comprendidosenesasexcepciones,tienenopuedentenersupropioestatuto.Ennuestro
pas,enelordennacional,rigiesteltimosistema(estatuto,artculos1y2),locual
tienelaventajadecontemplarmejorlascaractersticasparticularesdelosdiversostiposo
gruposdefuncionariosoempleadospblicos.
[D2205F85]Elestatutoquerigienelordennacional,despusdeestablecerexcepciones
"especficas",disponeensuartculo2,incisoe,laposible genrica exclusinsiguiente:
"El personal de organismos que por sus funciones propias exija un rgimen especial,
cuandoasloresuelvaelPoderEjecutivo".Enigualsentido:ley22140,artculos1y2.
EnelordennacionalargentinoexisteelestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracin
Pblica, aprobado por el decretoley n 666/57 . Existen, adems, diversos estatutos
especiales para distintos tipos de funcionarios o empleados . Por tanto, en los casos
concretos el intrprete deber indagar, ante todo, si el grupo o tipo de funcionarios o
empleados de que se trate tiene o no su propio estatuto especial. En la actualidad el
decretoleyn6666/57,estderogadoyreemplazadoporlaley22140,delao1980,sobre
rgimenjurdicobsicodelafuncinpblica.
[D2205F86]Publicadoenel"BoletnOficial",el26dejuniode1957.Adems,puede
vrsele en "Jurisprudencia Argentina", 1957III, pgina 11, seccin legislacin. Dicho
decretofueratificado porlaleygeneralaprobatoria dedecretosleyes,n14467(vase
"JurisprudenciaArgentina",1958IV,pgina9,seccinlegislacin)(a).
(a)Eldecretoley6666/57fuederogadoyreemplazadoporlaley20172,defebrerode
1973;asuvezestaleyfuederogadaporeldecreton1526/73y1776/74.Ver,JorgeJ.
Docobo,"Elrgimenactualdelosagentespblicos.Solucindeunrompecabezas",en
"JurisprudenciaArgentina",Doctrina1975,pgina483.Actualmente,desdeel30IV80,
rige el nuevo estatuto general, comprendiendo en la ley n 22140 y en su decreto
reglamentarion2761/80.
[D 2205 F87] As, por ejemplo: a) estatuto del personal docente del Ministerio de
EducacinyJusticia,aprobadoporlaley14473,delao1958,quepuedevrseleen
p.33
"Anuario de Legislacin Nacional y Provincial", de "Jurisprudencia Argentina", textos

actualizados aos 18531958, tomo 1, pgina 630 y siguientes, donde en nota se
mencionanlostextoslegalesquesucesivamentemodificaronadichaley;b)estatutoparael
personal docentecivil delasfuerzasarmadas,aprobadoporley17409(puedevrseleen
"AnuariodeLegislacinNacionalyProvincial",de"JurisprudenciaArgentina",1967B,
pgina1561;parala fechadeaplicacin deesteestatuto,vereldecreton636/68,en
"RevistadeLegislacinArgentina",de"JurisprudenciaArgentina",n18,marzode1968,
pgina 95); c) estatuto para el personal civil de las fuerzas armadas est excluido del
estatuto aprobado por el decretoley n 6666/57,hallndose regido por el suyo propio,
aprobadoporlosdecretosnmers34293/49y15374/50.Peroelreferidodecreto1193/58
dispuso,asimismo,queseconfeccionaseunnuevoestatutoparalasfuerzasarmadas(vase
el "Anuario de Legislacin Nacional y Provincial", de "Jurisprudencia Argentina",
18531958,tomo1,pgina1375);d)etc.
849. La competencia para emitir o dictar el estatuto de los funcionarios o empleados
pblicoslecorrespondealPoderEjecutivo,noalLegislativo.Estoesaspordosrazones:
1Porqueemitirtalestatutoimplicaejercerunafacultadde"administracin",encuadrada
estrictamente en las atribuciones de administracin general que le corresponde al
presidentedelaNacin(LeySuprema,artculo86,inciso1).
2PorquelafacultaddelPoderEjecutivoparadictareseestatutoesunaobviaconsecuencia
desuatribucinconstitucionaldenombraryremoverlosempleadosdelaAdministracin
(Constitucin,artculo86,inciso10).
Si la administracin general del pas est a cargo del Poder Ejecutivo, y si ste tiene
expresasatribucionesconstitucionalespara"nombrar"y"remover"empleados,queeneste
orden de ideas son las potestades "extremas", con mayor razn tiene facultades para
ejercerpotestades"intermedias"alasindicadas,comoascender,trasladar,suspender,etc.,
alpersonal,desdeluegoentantoyencuantoestonosehalleviciadodefaltadejuridicidad
(arbitrariedad,irrazonabilidad,agravioaunasituacinesencial,etc.).
[D 2205 F88] En sentido concordante, Bidart Campos, "El derecho constitucional del
poder",tomo2,n677,pgina11.Adems,vase:CorteSupremadelaNacin,Fallos,
tomo264,pgina94ysiguientes;tomo267,pginas6769.
Ciertamente, el estatuto del personal de la Administracin Pblica puede contener y
contiene,entreotrascosas,autolimitacionesdelPoderEjecutivoparaejercerlaatribucin
de nombrar y remover empleados. Una vez dictado dicho estatuto que en su esencia
constituyeunreglamento "autnomo",limplicauna"limitacin"alaactividadjurdica
de la Administracin, pues integra el llamado "bloque de la legalidad", con todas sus
consecuencias(vaseeltomo1,n9,nota83).
ElestatutodelosfuncionariosoempleadosdelaAdministracinPblica,porimplicarun
reglamento "autnomo" puessurazofundamentoesesencialmenteconstitucional,es
emitidoporelPoderEjecutivoenejerciciodefacultadesconstitucionales "privativas" o
p.34
"exclusivas",integrantesdela"zonadereservadelaAdministracin".Vaseeltomo1,n
68bis.
Noobstante,apesardequelacompetenciaparaemitirelestatutodelosfuncionariosdela
AdministracinPblicaseastacivilomilitarlecorrespondealPoderEjecutivo,quienla
poneenejercicioatravsdeunreglamento"autnomo",ennuestropas,tantoelestatuto
paraelpersonalcivildelaAdministracinPblicanacional,comovariosotrosestatutos
paradeterminadossectores,estn"ratificados"porunaleyformal,oestn"aprobados"por
unaleyformal,apartedequeeldecreton6666/57fueun"decreto ley".Todoestotrasunta
unaprctica viciosa. Laemisin del "estatuto delfuncionario pblico"norequiere ley
formal,nidecretoley,niratificacinlegislativaalguna:sloamenesterdel reglamento
autnomo("decretogeneral"),instrumentoesencialmente"administrativo".
Sinembargo,sehasostenidoquelaatribucinparadictarelestatutodelosfuncionariosde
la Administracin Pblica, le corresponde al Poder Legislativo, no al Ejecutivo. Tal
afirmacinselafundaenlossiguientesargumentos,queencadacasocontestar:
a)QueauncuandoelPoderEjecutivo tengalaatribucin constitucional denombrary
removeralosfuncionariosyempleadosadministrativos,esafacultadessusceptibledeser
reglamentada,conelfindecomprobarlaidoneidadydemejorarlaAdministracinPblica
.QueelCongresodebereglarlascondicionesdeadmisinyestabilidadenlosempleos.
[D2205F89]Bielsa,"Algunosaspectosdelafuncinpblica",pginas56,SantaFe
1941,y"Lafuncinpblica",pginas10,59,61,64y65,BuenosAires1960.
[D2205F90]Bielsa,"Lafuncinpblica",pginas6162.
ParaqueelPoderEjecutivoejercitesusatribucionesconstitucionales,enmodoalgunose
requiere,niprocede,quetalesatribucionessean"reglamentarias"medianteleyformalpor
elCongreso.Comoyalodijoenotraoportunidad,elmbitodentrodelcualelCongreso
puedeejercerlos"poderesimplcitos"conreferenciaaatribucionesdelEjecutivo,sloes
concebiblerespectoafacultadesque,sibiensonporsunaturalezapropiasdeesteltimo
Poder,noaparecenatribuidasalmismoenforma"expresa"opornecesariaimplicanciade
stas.Delocontrariolospreceptosconstitucionalescomportaranuncontrasentido,aparte
dequeelprincipiodeseparacindelospoderesodelasfunciones estatales resultara
subvertido.Vaseeltomo1,n68bis.Porlodems,corresponderecordarlassiguientes
palabrasdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin:"Esunareglaelementaldenuestro
derecho pblico que cada uno de los tres altos poderes queforman el Gobierno de la
Nacin,aplicaeinterpretalaConstitucinporsmismo,cuandoejercitalasfacultadesque
ella les confiere respectivamente" . De manera que en el ejercicio de sus respectivas
potestadesconstitucionales,cadaunodelospoderesqueintegranelGobiernoesjuezdel
medioelegidoparaello,sinotralimitacinqueladequeesemedionoresulteincompatible
conalgunadelaslimitacionesimpuestasporlamismaConstitucin.Enestesentido,dijoel
altotribunal:"EstaCortehadeclaradoenefecto,queparaponerenejerciciounpoder
conferido por la Constitucin a cualquiera de los rganos del gobierno nacional es
indispensableadmitirquesteseencuentraautorizadoaelegirlosmediosqueasujuicio
p.35
fuesenlosmsconducentesparaelmejordesempeodeaqullos,siemprequenofuesen
incompatiblesconalgunadelaslimitacionesimpuestasporlamismaConstitucin".Vase
eltomo1,n68bis.
[D2205F91]CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo53,pgina434,inre
"Cullenc/Llerena".
[D2205F92]CorteSupremadeJusticiadelaNacin.Fallos,tomo154,pgina200,inre
"FernandoOrfilainterponerecursodehabeascorpusafavordeAlejandroOrfila".
b)Queellegisladoryaharegladoalgunosderechosqueformanpartedelestatutodelos
funcionarios,comolajubilacinylapensin.
[D2205F93]Bielsa,"Lafuncinpblica",pginas64y65.
Este argumento carece de todo fundamento, pues si el Congreso regl lo atinente a
jubilaciones y pensiones es porque se trata de una atribucin suya, as establecida
expresamenteenlaConstitucin(artculos67,inciso17,y86,inciso7).
c)"Lacerteza,estabilidad ysuperioridaddelasdisposiciones queconstituyenlatutela
jurdicadelosfuncionariosseafirmanms enla leyformal queeneldecretoyenla
ordenanza"."Laley,enefecto,nopuedemodificarsesinoporotraley,alpasoqueun
decretopuedeserloporunactoanlogodelPoderEjecutivo,...Lanormalegislativanose
muevetanfcilmente.Esdecir,laleyporssoladamayor estabilidad alagarantadel
derechoreconocidoalfuncionario".
[D2205F94]Bielsa,"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas109110,BuenosAires
1947;Bullrich,"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina386.
Antetodo,advirtasequeelexpuestonoesunargumento"jurdico"positivo;porlodems,
paraqueunamateriaseavlidamenteexcluidadelmbitodelapotestadreglamentariadel
Poder Ejecutivo ("zona de reserva de la Administracin") y pueda ser trasladada
eficazmentealmbitodelapotestaddellegislador("zonadereservadelaley"),nobasta
consostenerquelaregulacindeesamateriaporelCongresoimplicarunamayorgaranta
deestabilidad:esmenesterquelamateriarespectivaseaefectivamentedelacompetencia
delrganoLegislativo,cosaquenoocurreenelcasodelestatutodelfuncionariopblico.
ParaquelosagentesdelaAdministracinPblicatenganuna mayorestabilidad ensus
cargos,noesnecesarioqueparaelloserecurraala leyformal:bastaconel reglamento
autnomoencuyomritoseemitirel"estatuto"respectivo,elcual,dadalaautolimitacin
deatribucionesdelPoderEjecutivoquelimplicayporintegrar,adems,elbloquedela
legalidad, es suficiente garanta de respeto a la situacin de los agentes de la
AdministracinPblica,tantomscuantotodasestasafirmacionesaparecenvinculadasal
EstadodeDerecho.Vaseeltomo1,n9.
d) Que dictar reglas relativas al ingreso a la Administracin es organizar un servicio
pblico.ElCongresoessiemprecompetenteparadictarymodificarlasreglasrelativasal
p.36
ingresoalaAdministracinPblica,alprocedimientodedesignacin,yalascondiciones,a
lasformasyalosefectosdeestaltima.
2,pginas46y49.
Esteargumentodelmaestrofrancsnoesaceptable:1porquenotodaslasfuncionesdela
AdministracinPblicaimplicanunserviciopblico:granpartedetalesfuncionesnada
tiene que ver con el servicio pblico "strictu sensu". Hay una obvia diferencia entre
"serviciopblico"y"funcinpblica"(vaseeltomo2,n301).2Porquelacompetencia,
no ya para "organizar" un servicio pblico, sino incluso para "crearlo", por principio
generalnolecorrespondealrganolegislativo,sinoelrganoejecutivo,loqueesexacto
aunenFranciadeacuerdoalaConstitucinde1958.Vaseeltomo2,n322
[D 2205 F96] Con referencia particular al "estatuto de los funcionarios de la
AdministracinPblica",enlapropiaFranciaactuallacompetenciaparaemitirlo como
principio es del rgano "ejecutivo", no del rgano "legislativo". As resulta de la
Constitucinde1958,segncuyoartculo34allegisladorslolecompeteestatuirsobre
"lasgarantasfundamentalesacordadasalosfuncionarioscivilesymilitaresdelEstado".
Todoloqueseaextraoaesas"garantasfundamentales"resultaajenoaldominiodelaley
formal,quedandoentoncescomprendidodentrodelapotestad"reglamentaria"delrgano
ejecutivo.VanselasreferenciasdeLaudadre,"Traitlmentairededroitadministratif",
tomo2,n30,pgina28,Paris1963.Ennuestropas,sibienlacompetenciaconstitucional
paradictaroemitirelestatutodelosfuncionariospblicosdelaNacinlecorrespondeal
PoderEjecutivoquienprocedeentoncesatravsdel"reglamento"o"decretogeneral",lo
atinentealcriteriobsicosobrela""garantafundamental"delosfuncionariospblicos,o
seasu "estabilidad" enelcargo,actualmentehllasecontempladoatextoexpresoporla
Constitucin Nacional, en cuanto sta asegura la "estabilidad del empleado pblico"
(artculo14bis,sancionadoel24deoctubrede1957).
Portanto,lacompetenciaparadictaroemitirelestatutodelosfuncionariosyempleadosde
laAdministracinPblicalecorrespondealPoderEjecutivo.
850. El "estatuto del funcionario pblico", segn qued expresado en el pargrafo
precedente,implica,departedelPoderEjecutivo,una"autolimitacin"delasatribuciones
queleconfierelaConstitucinNacionalparanombraryremoveralosempleadosdela
Administracin Pblica. Concretamente, el estatuto "regula" el ejercicio de tales
atribuciones,estableciendo,adems,elrgimendelingresoalaAdministracinNacional,
delosdeberesyderechosdelosagentes,delostraslados,delosascensos,delaaplicacin
desancionesdisciplinarias,delassuplencias,delasincompatibilidades,etc.Sobrelabase
detal "autolimitacin" que,desdeluego,integrael bloquedelalegalidad,atravsdel
"estatuto"tindensealograrconcretamentelossiguientesresultados:
1Evitarrazonablementeladiscrecionalidad.
p.37
2DignificarlaAdministracinPblicay,correlativamente,lasituacindelaspersonas
quecolaboranconellaencalidaddefuncionariosodeempleados.
3Asegurarla"estabilidad"delpersonaladministrativo,enlaformaqueprevelestatuto.
Dicha"estabilidad"fueconsagradaposteriormenteenlaConstitucinNacional,enocasin
delareformadeoctubrede1957,sancionndoseelartculo14bis,queenlopertinente
asegura la "estabilidad del empleado pblico"; por cierto, dicha "estabilidad" no es
absoluta,yaquedependedediversascircunstancias,loqueseexplicaantelainexistencia
de derechos absolutos, pues todos dependen de las leyes que reglamenten su ejercicio
(Constitucin Nacional, artculo 14 ). Adems, como lo advertir oportunamente, la
"estabilidad" dereferencia, apartedenoser "absoluta",tampocoes "vitalicia",sinola
necesariaparaqueelagenteculminela"carreraadministrativa"alcanzandolosbeneficios
delajubilacinordinaria.
Talespropsitosaparecenenunciadosenlosconsiderandos"motivacin"deldecretoley
n6666/57, que aprob el estatuto para el personal civil de la Administracin Pblica
nacional.
[D2205F97]Actualmentevanselasconsideracionesdelanotaconquefueelevadoal
PoderEjecutivoelproyectodelahoyleyn22140sobrergimendelafuncinpblica.
Lospropsitosdereferenciasesintetizaneneldeseode "juridizar" lasrelacionesdela
AdministracinPblicaconsusfuncionariosyempleados.
851. Escalafn esla"lista delos individuos deunacorporacin,clasificados segnsu
grado,antigedad,mritos,etc.".Deahquesehablede"encasillamiento"defuncionarios
y de empleados de la Administracin Pblica, entendiendo referirse con ello a la
clasificacin de dichos agentes administrativos distribuyndolos en sus sitios
correspondientes.
[D 2205 F98] Real Academia Espaola: "Diccionario de la Lengua Espaola", voz
"escalafn".Vaselareglamentacinaprobadaporelartculo6deldecreton1797/80.
[D2205F99]Lanocinde "encasillamiento" expresadaeneltextoconcuerdaconla
acepcin de la palabra "encasillar" aceptada por la Real Academia Espaola en su
"DiccionariodelaLenguaEspaola".
Jurdicamente, el "escalafn" esunanormaemitida porelEstadoquetieneporobjeto
regular las condiciones para el ascenso, las modalidades de la promocin (as, vgr.
concursos, juntas calificadoras, juntas examinadoras, etc.), los sueldos y asignaciones
complementarias,laformadeencasillaralpersonal,etc.
[D2205F100]Scagliarini,"Laorganizacinylanomenclaturaenlaescalajerrquica
administrativa",en"JurisprudenciaArgentina",1965IV,pgina67,seccindoctrina.
Ennuestropas,el"escalafn"sehapresentadoalgunasvecesintegrandountodoorgnico
con el respectivo "estatuto" ; otras veces ha venido a reglamentar la aplicacin del
p.38
"estatuto", mediante un cuerpo de disposiciones jurdicas diferentes y de jerarqua

normativainferioralasdeesteltimo.
[D2205F101]Esloqueocurre,porejemplo,conelrgimenaprobadoparaelpersonaldel
TribunalFiscalpordecreton3823/63.
[D2205F102]As,porejemplo,elescalafnparaelpersonalcivildelaAdministracin
Pblica nacional, aprobado mediante el decreto n 9530/58. Vase: Scagliarini, trabajo
citado,en"JurisprudenciaArgentina",1965IV,pgina67,seccindoctrina(a).
(a)Tenerpresenteeldecreton2055/77,quemodificaenparteelescalafnaprobadopor
decreton1428ymodificadoparcialmentepordecreton4146/75.
El"escalafn"delosfuncionariospblicosesdeantiguoarraigoenlasprcticasjurdicas,
tantoforneascomovernculas.
[D2205F103]VanselasreferenciasdeScagliarini,trabajocitado,en"Jurisprudencia
Argentina",1965IV,pgina67,seccindoctrina.
Cuandoelescalafnestexpresadoenunanormadistintaaladelestatuto,su"naturaleza
jurdica"noesotraqueladeunareglamentacindelrespectivoestatuto.As,elestatuto
paraelpersonalcivildelaAdministarcinPblicanacional,aprobadoporeldecretoleyn
6666/57,aparece reglamentado porel"escalafn"paradichopersonal,aprobadoporel
decreton9530/58.Dediversostextosdel"estatuto"sededuceelcarcterreglamentario
delescalafn.
[D 2205 F104] En sentido concordante: Scagliarini, trabajo citado, en "Jurisprudencia
Argentina",1965IV,pginas67y74,seccindoctrina.Eldecreton14/64aprobeltexto
ordenado del escalafn para el personal civil de la Administracin Pblica nacional
(decreton9530/58);vasedichodecreton14/64en"anuariodeLegislacinNacionaly
Provincial",de"JurisprudenciaArgentina",1964,pgina74ysiguientes.
[D2205F105]Entalsentido,amerottulodeejemplo,vaseelartculo8delestatuto,en
cuantosupeditaelsueldoalas escalasque"seestablezcan",ydisponequelaretribucin
estintegradaporelsueldoylasasignacionescomplementariasque"seestablezcan";etc.
Asuvez,el"escalafn"hacereferenciaal"sueldo"(vaseelartculo3deltextoordenado,
decreton14/64).
Culeslaautoridadcompetenteparaemitirodictarel"escalafn"delosfuncionarioso
empleadospblicos?Desdequeel escalafn noesotracosaqueuna reglamentacin del
"estatuto" de los referidos funcionarios y empleados, cuya potestad para emitirlo le
competealPoderEjecutivo(vern849),vadesuyoquelaautoridadcompetentepara
emitirodictarel"escalafn"es,asimismo,elPoderEjecutivo;estopordosrazones:
1 Porque siendo el "estatuto" del personal de la Administracin un reglamento
"autnomo","independiente"o"constitucional",jurdicamentesehallaenelmismoplano
delaleyformal,y,lomismoquerespectoasta,elPoderEjecutivotienelapertinente
atribucin o potestad "reglamentaria". El reglamento "autnomo" es para el rgano
p.39
Ejecutivodegobiernoloquela"leyformal"esparaelrganoLegislativodegobierno.El
PoderEjecutivopuedereglamentarunreglamentoautnomoconmayorautoridadancon
quepodrareglamentarunaleyformal,pueselreglamentoautnomoemanadesupropiay
exclusiva competencia funcional; si el Poder Ejecutivo puede "modificar", e incluso
"derogar",unreglamento"autnomo",vadesuyoquetambinpuede"reglamentarlo".
2Porquesiendodeespecficandole"administrativa"elcontenidodel"escalafn"delos
funcionariosyempleadospblicos,esobvioquesuemisinlecompeteexclusivamenteal
rgano Ejecutivo, por ser a ste a quien la Constitucin Nacional le atribuy la
administracingeneraldelpasyamayorabundamiento,lafacultaddenombraryremover
alosempleadosdelaAdministracincuyonombramientonoestregladodeotramanera
porlaConstitucin(artculo86,incisos1y10).
852. El personal de la Administracin Pblica puede responder a dos tipos: a) el que
ingresaaellaparahacerdetalrelacinunmedionormalypermanentedevida;b)elque
llega a ella para desempear un cargo determinado, pero sin una concreta y principal
intencindehacerdeellosumediohabitualdevida.
Enlosprimeros,tantomssielingresodelaAdministracinseproduceenuncargode
jerarqua inferior, es razonable suponer, con el curso del tiempo, un progreso o
mejoramientodesusituacincomoagenteadministrativo.Esemejoramientooprogreso
quepuedeniralcanzandolosfuncionariosolosempleadospblicosesloquesellama
"carrera" administrativa.Deahque,cuandounagenteobtuvosucesivosaumentosde
jerarqua,sueladecirse:elempleadotalocualhizocarreradentrodelaAdministracin.
[D2205F106]Enigualsentido:CretellaJunior,"Tratadodedireitoadministrativo",tomo
4,n83,pginas187189.Adems,vase:Scagliarini,trabajocitado,en"Jurisprudencia
Argentina",1965IV,pgina79,seccindoctrina.
El derogado estatuto para el personal civil de la Administracin Pblica nacional, n
6666/57,concordabaconelexpresadoconceptode"carrera"administrativa;decaas:"La
carreraadministrativaeselprogresodelpersonasdentrodelasclases,gruposycategoras,
enordenalascondicionesquesedeterminen"(artculo9).Ensentidoconcordante:texto
ordenadodelescalafnparaelpersonalcivildelaAdministracinNacional,artculo3.
[D2205F107]Vaseelart.15,incisoc,delaley22140.
"Clases"sonlasgrandesyprimariasdivisionesenqueseagrupaalosagentespblicos.De
acuerdoal"escalafn",textoordenadoartculo2,existenseisclases:
[D2205F108]Scagliarini,trabajocitado,en"JurisprudenciaArgentina",1965IV,pgina
74,seccindoctrina).
"A",personalsuperior,queeselquedesempeatareasprincipalesdedireccin,ejecucin,
fiscalizacinoasesoramiento.
p.40
"B",personaljerarquizado,quecomprendealosagentesqueejercenjefaturaosubjefatura
deunadependenciadirectaoindirectamentesubordinadaalasjerarquasdelaclase"A".
"C", personalprofesional,quecomprendealque,poseyendounttulo universitario, se
desempeaenfuncionesdesuespecialidad,siemprequestasnosehallencomprendidas
enotrasclases.
"D",personaltcnico,especializadoyadministrativo:eselquerealizafuncionestcnicas,
especializadas o administrativas, de naturaleza principal, complementaria o auxiliar, en
relacindedependenciaconlasjerarquasdelasclases"A"o"B".
"E", personal de maestranza y obrero: comprende a aquellos agentes que cumplen
funciones de saneamiento y de produccin, construccin, reparacin, atencin y/o
conservacin de muebles, maquinarias, edificios, instalaciones, herramientas, tiles,
automotores,embarcaciones,ytodaotraclasedebienesengeneral.
"F", personaldeserviciosauxiliares:eselquerealizatareasvinculadasconlaatencin
personalaotrosagentesoalpblico,comotambinlasdevigilanciaylimpieza.
Los"grupos"seoriginanenladivisindelas"clases".Ensentidoconcordante,elestatuto
paraelpersonalcivildelaAdministracinPblicanacionalestablecaquelas clases y
grupos "estarn integrados por el personal que desempea funciones de naturaleza e
importanciasimilares,respectivamente"(artculo9,prrafo2).
77,seccindoctrina,quienalrespectopresentaunoportunocuadroilustrativo.
Las"categoras"sonlossucesivosgradosenquesedividenlasclasesylosgrupos,porlo
queenlasprevisionespresupuestariasdebefijarselaasignacinquecorrespondaacada
una(artculo9delestatutocitado,prrafo3).
Loexpuestoacercade"clases","grupos"y"categoras"esdefundamentalimportanciapara
el funcionario o el empleado de la Administracin: trtase de "jalones", "estados" o
"momentos" que el funcionario o el empleado van recorriendo en su "carrera"
administrativa,determinando,llegadoelcaso,elpuntoenquealrespectoseencuentran,de
locualderiva,asuvez,lamayoromenorextensindesurespectivoderecho.Deahla
trascendenciaparalosagentesadministrativosdeserdebidamente"encasillados"dentrodel
escalafn,respetandolaclase,grupoocategoraquereglamentariamentelescorresponda,
puesestohacealaconsistenciajurdicadesusderechosderivadosdelempleopblico.
[D2205F110]Conreferenciaaloexpresadoeneltexto,suelehablarsede "jerarqua
escalafonaria"(Scagliarini,trabajocitado,en"JurisprudenciaArgentina",1965IV,pgina
74,seccindoctrina).
Conrelacinala"carrera"administrativatambinsehablade"vacante".Sehadichoque
lavacante"sehallaconstituidaporelcrditoasignadoenlaleyanualdepresupuestopara
hacerfrentealaerogacinquedemandeelpagodelosserviciosquedesempeeaquel
p.41
agentequedetentedichavacante".Enrealidad,elexpresadoqueslotrasuntauncriterio
"fiscal"noeselverdaderoconceptode"vacante",puesportaldebeentenderseeldecargo
desocupadoovacuo,seadefinitivamentepor inexistenciadetitular,otemporalmentepor
licenciadeesteltimo,criterioqueaparececorroboradoporlodispuestoenelartculo86,
inciso22,delaConstitucinNacional.
74,seccindoctrina).
853.Notodofuncionariopblicooempleadopblicoestcomprendidoenelestatutopara
elpersonalcivildelaAdministracin Pblicanacional(aprobadoporeldecretoleyn
6666/57).
[D2205F112]Actualmente,leyn22140.Elpersonalpertenecientealosserviciosde
"inteligencia" se rige por la ley 19373 , modificada por la ley 21705 y su decreto
reglamentarion4631/73.VereltrabajodeBeltrnGambieryCarlosA.Zubiaru,"La
inteligenciaenlaactividaddelEstado",en"LaLey",12denoviembrede1991.
Porprincipio,estncomprendidasendichoestatutotodaslaspersonalquesedesempeen
con carcter "permanente" y que presten servicios "remunerados" en organismos
dependientes del Poder Ejecutivo Nacional (artculo 5 del decretoley n 6666/57 y
artculo1delreferido"estatuto").
Culessonlaspersonasquesedesempeanconcarcter"permanente"?Salvodisposicin
encontrario,todoslosnombramientos invistencarcter "permanente",osalvoqueello
tambinresultedelapartidapresupuestariaconlaqueseatiendeelpagodeloshaberes
(decreto n 4520/60, artculo 1) . Por lo dems, segn el artculo 5 del estatuto, los
nombramientostendrncarcterprovisionaldurantelosseisprimerosmeses,alcabodelos
cualesseconviertenendefinitivos.
[D 2205 F113] Dicho decreto puede verse en el "Anuario de Legislacin Nacional y
Provincial",de"JurisprudenciaArgentina",ao1960,pgina328.
Cuandoelestatutodeclaracomprendidoenelmismoalpersonalqueprestaserviciosen
organismos "dependientesdelPoderEjecutivoNacional",slohaentendidodiferenciarlo
delpersonalquesedesempeaenlosotrospoderesdelEstado(LegislativoyJudicial).
Siendoelloas,quedan,porprincipio,regidosporelestatutoparaelpersonalcivildela
AdministracinPblicanacionaltodoslosfuncionariosyempleadospblicosqueacten
en la rbita del Poder Ejecutivo, ya se trate de la Administracin centralizada o
descentralizada, y en este ltimo caso ya se trate de descentralizacin burocrtica o
autrquica . Las entidades autrquicas tambin actan bajo la dependencia del Poder
Ejecutivo,quienejercesobreellasel controladministrativo.Autarquaenmodoalguno
significa independencia. El personal de una reparticin y/u organismo dependiente del
PoderEjecutivoNacionaldejardeestarregidoporelestatutoaprobadoporeldecretoley
n6666/57,situvieresupropiooespecialestatuto,osiperteneciereaorganismosregidos
porconvenioscolectivosdetrabajo.Tngasepresentelaley22140.
p.42
[D 2205 F114] En igual sentido: Cmara Federal de Apelaciones de la Capital, en

"JurisprudenciaArgentina",1966II,pginas144146,ypginas536537.
[D 2205 F115] Sobre esto ltimo, vase el estatuto para el personal civil de la
Administracin Pblica nacional, artculo 2, inciso j, in fine, y el fallo de la Cmara
FederaldeApelacionesdelaCapital,publicadoen"JurisprudenciaArgentina",1966II,
pginas144146,especialmenteconsiderando5.
ElpersonaladministrativoqueprestaserviciosenlosPoderesJudicialyLegislativo,por
principio, est excluido del estatuto del personal civil de la Administracin Pblica
nacional (artculo 6deldecretoleyn6666/57).Paraqueesepersonal tambin quede
comprendidoenelestatutoaprobadopordichodecretoley,serequiereunpronunciamiento
expreso,enesesentido,delosPoderesLegislativoyJudicial.
Lo que antecede constituye el "principio" acerca del personal o agentes de la
AdministracinPblicacomprendidosenelestatutoaprobadoporeldecretoleyn6666/57
(hoyley22140).
Por"excepcin",noestncomprendidasenelreferidoestatutolaspersonasmencionadas
enelartculo2delmismo,osea:
[D2205F116]Verart.2delaley22140.
a)Lasquedesempeenfuncionesporeleccinpopular.
b)LasqueactencomoministrossecretariosdeEstado,subsecretariosysecretariosdela
PresidenciadelaNacin.
c)Elpersonalintegrante delgabinetedelMinistroySecretara delaPresidenciadela
Nacin,cuyoscargosfigurenentalcarcterenlosrespectivospresupuestos.
d)LosmiembrosintegrantesdeloscuerposcolegiadosquefuncionenenlaAdministracin
Nacional.
e)ElpersonalcomprendidoenlaleydeservicioexteriordelaNacin.
f)Elpersonalcomprendidoenlaleyparaelpersonalmilitar.
g)Elclerooficial.
h)Elpersonaldeseguridadydefensa.
i)Elpersonalregidoporcontratosespeciales.
j)ElpersonaldelasempresasdelEstado,comoastambineldeorganismosregidospor
convenioscolectivosdetrabajo.
k)Elpersonalcomprendidoenelestatutodeldocente.
p.43
l)Elpersonaldeorganismosqueporsusfunciones propias exija unrgimen especial,

cuandoasloresuelvaelPoderEjecutivo.(Esloocurridoconelpersonalcivildependiente
delasfuerzasarmadas).
LacircunstanciadequedeterminadosgruposdeservidoresdelEstadoestnexpresamente
excluidos del estatuto para el personal civil de la Administracin Pblica nacional, no
significaquedichaspersonasnosean"funcionariosoempleadospblicos":slosignifica
que no estn regidos por dicho estatuto; pero pueden revestir igualmente carcter de
funcionarios o empleados pblicos segn la ndole de la actividad que desarrollen o
cumplan.Delmismomodo,elhechodequedeterminadosgruposdeagentesdelEstadono
sehallenregidosporelestatutoaprobadoporeldecretoleyn6666/57,enmodoalguno
significaquedichosgruposnocuentenconestatutoalguno,puespudieraserquetuviesen
suestatutopropiooespecial,loqueencadacasodebeserestablecidoporelintrprete;
inclusodichosgrupospodranhallarseregidosporconvenioscolectivosdetrabajo,loque
entonces,pors,tornainaplicableelestatuto(artculo2,incisoj,infine).
[D2205F117]Actualmenteverley22140.
[D2205F118]Respectoadiversosestatutosquecomprendenaotrostantosgruposde
funcionariosyempleadosdelaAdministracinPblicanacional,vaseprecedentemente,
n 848, texto y nota 1012; adems: Scagliarini, trabajo citado, en "Jurisprudencia
Argentina",1965IV,pginas6869,seccindoctrina,dondesemencionanvariosestatutos
especialesoparticulares.
PuedeocurrirqueunoovariossectoresdeagentesdelaAdministracinPblicanoestn
comprendidos en el estatuto general y no tengan estatuto especial, propio o particular
aplicableaellos.Entrenosotrosesloocurridoconpartedelpersonaldelas"empresasdel
Estado".Entalessupuestos,enbaseaqucriteriodebenresolverselascuestionesquese
susciten?Esaplicableel"estatutogeneral"?Sondeaplicacin,encambio,losprincipios
bsicos del orden jurdico vigente en el pas? Rigen las enseanzas de la doctrina,
consideradascomofuenteindirectadelderechoadministrativo?Tienevigencia,enestos
supuestos,laaplicacinanalgicadelasnormas?
[D2205F119]AlrespectoescribeScagliarini:"Especuliarlasituacinjurdicaenlaque
sehallaelpersonaldelasempresasdelEstado,generalmentedesdelacategorade2jefe
dedepartamentohastalasjerarquassuperioresdelacarreraadministrativaexistentesen
dichasentidades,todavezquedichosagentes,hanquedadocasisiempreexcluidos del
convenio colectivo de trabajo, pues ste comprende slo hasta la jerarqua de jefe de
divisiny,alavez,hanquedadoafueradelmbitodeaplicacindelestatutodelpersonal
civildelaNacin(decretoleyn6666/57)yaque,deacuerdoalopreceptuadoporelart.
2 inc. j, del mismo, no se encuentra comprendido en este ltimo, el personal de las
empresasdelEstado"...."Dichosagentescarecen,porlotanto,detodoestatutoyescalafn
propios,yentendemosquenosepuedeaplicarleselestatutodelpersonalcivildelaNacin
(decretoleyn6666/57)porvaanalgicalocualtieneenormetrascendenciajurdicaalos
efectosdelrgimendisciplinario,todavezquelanormaprecedentementeinvocada(art.2
inc.j) excluye suaplicacin en formaclara yterminante. Respecto aeste personal,la
p.44
laguna normativa es por dems evidente, mas habida cuenta..., creemos que el caso
planteadoslopuedehallarsolucinmediantelasancindeunestatutoyescalafnpropios
paradichosservidoresdelEstado"(trabajocitado,en"JurisprudenciaArgentina",1965IV,
pgina69,seccindoctrina).
Segnelexpositorcitadoytranscriptoenlanotaprecedente,elcasoplanteadoslopuede
hallarsolucinsancionandounestatutoyescalafnpropiosparalosservidoresdelEstado
que carezcan de ellos. Desde luego, lo ideal es esto ltimo, pero estimo que existen
elementosparasolucionarlacuestinsinnecesidaddesancionarunestatutoyescalafn
especiales.
Otroautorconsideraquenohabrainconvenienteenaplicarsupletoriamenteelestatuto
generalcuandosetratedenormasquehacenalosderechosdelfuncionario,peronocuando
se trata de aplicar limitaciones o deberes, pues de otra manera la exclusin dispuesta
quedara totalmente sinsentido. Tratndose dedeberes, prohibiciones, etc., ellos deben
surgir dice seadelestatuto onormasespecficas queelfuncionariotenga,seadelos
principiosgeneralespropiosdelafuncinpblica(deberdeobediencia,etc.),peronodela
aplicacin analgica o supletoria del Estatuto general. Todo lo que hace al rgimen
disciplinario,agrega,alassancionesdequeelfuncionariopuedeserpasible,integrael
derecho penal administrativo y como tal le resulta tambin de aplicacin del principio
"nullum crimen nulla poena sine lege", no siendo jurdico construir prohibiciones o
sancionesenbasealaaplicacinanalgicaosupletoriadeotrasdisposiciones.Noocurrelo
mismoterminadiciendoconlasnormasdelestatutogeneralqueestablezcanderechoso
protecciones(prohibicindesepararlodelcargosinsumarioprevio,derechoalacarrera,a
laestabilidad,etc.),lasqueennuestroconceptopodranseraplicadasendefectodenormas
especficasdentrodelrgimenpropiodelafuncindequesetrate.Qudeciralrespecto?
[D2205F120]AgustnA.Gordillo,"DerechoAdministrativodelaEconoma",pginas
121122,BuenosAires1967.
Para resolver la cuestin planteada debe distinguirse si se trata de la aplicacin de
"sancionesdisciplinarias"odecuestionesajenasastas.
Enelprimercaso(sancionesdisciplinarias)debeaundistinguirsedequtipodesancinse
trata.
Va de suyo que ciertas sanciones disciplinarias que se pretendiera imponerle a un
funcionariopblicooaunempleadopblico(vgr.,multas,privacindelalibertad),por
implicar medidasdeobvia sustanciapenal,requierenque,paralaprocedenciadeellas
concurrandeterminadosrequisitosdecumplimientoineludible,comoocurreengeneralen
elmbitopenal:existenciadelasancinenunanormaanterioralhecho,audienciaprevia
alimputado,aperturaapruebasihubierenhechoscontrovertidos.Asloexigeelorden
jurdicoargentino.Vaseeln740,respectoa"multas",yeltomo1,n212,respectoala
potestad"sancionadora".Encambio,otrotipodesanciones,sibiensuaplicacinrequiere
asimismolapreviaaudienciaalimputadoylascorrelativasmedidasqueasegureneldebido
procesolegal,puedeaplicarseaunsinnormaanteriorquelascontengaexpresamente,pues
p.45
su admisin est implcitamente contenida en todo contrato "administrativo", entre los

cualessecuentalarelacindefuncinodeempleopblicos.Merefieroala"suspensin",
al "apercibimiento",al "llamadodeatencin",etc.Trtasedemedidascuyaprocedencia
estautorizadaporlasclusulasexorbitantes"virtuales"delderechoprivadoexistentesen
todocontrato administrativo.Lonicoexigibleaunenestossupuestos,eslaaudiencia
previaalimputadoylaobservanciadelosdemsrequisitosdeldebidoproceso:garantas
contenidas, como "principio", en nuestra Constitucin, y vigentes en todo pueblo
civilizado, ya se trate de cuestiones que se tramiten ante la Justicia o ante la
Administracin.
De lo expuesto dedcese que, respecto a la aplicacin de sanciones disciplinarias de
sustanciapenal(multas,privacindelalibertad)noesconcebibleaplicarnormaalgunapor
vaanalgica,pueselloendefinitiva,implicaraaumentarsinleylapretensinpunitivadel
Estado, cosa vedada en el derecho represivo argentino. De ello resulta que, en tales
supuestos,nopuedenaplicarseporvaanalgicalasdisposicionesdelestatutoestablecido
paraunsectordeagentesaotrosectordestoscarentedetalestatuto.
Encuantoalassancionesdisciplinariasquesloimpliquenmedidasinternasparamantener
ladisciplina("suspensin","apercibimiento","llamadodeatencin",etc.),suprocedencia
es obvia aun sin norma queexpresamente las contemple o autorice, pues tienen como
fundamento las clusulas exorbitantes "virtuales" del derecho privado, nsitas en todo
contratoadministrativo,propiamentedicho,entreloscualesfiguralarelacindefuncino
deempleopblicos.
Enelsegundocaso,oseacuandonosetratedesancionesdisciplinarias,sinodecuestiones
ajenas a stas, como podra ser lo vinculado a los "derechos" del funcionario o del
empleadopblicoscomotales(vgr.ascenso,estabilidadenelempleo,jubilacin,pensin,
etc.),slopodraaplicarseporanalogaun"estatuto"enfavordeunfuncionarioodeun
empleadopblicoscarentesde"estatuto"especial,ocuyoestatutoguardesilenciosobre
determinadacuestin,siloestablecidoporelestatutocuyaaplicacinextensivasepretende
concordareconelsistemajurdicogeneraldelpas,ynofuereunaexcepcindentrodel
mismo.As,porejemplo,entrenosotrospodrainvocarseporanalogaloqueel estatuto
generalestablezcaparaasegurarla"estabilidad"delagentedelaAdministracinPblica,o
su"jubilacin",osu"pensin",puestantola"estabilidad"comolasposibles"jubilacin",
osu"pensin"estnaceptadasporelsistemajurdicofundamentalvigenteenlaRepblica
(ConstitucinNacional,artculos14bis,67inciso17y86inciso7).
854.Un"encasillamiento"indebidodelfuncionariopblicoodelempleadopblicodentro
del escalafn, lesiona indudablemente el "derecho" de ellos como agentes de la
AdministracinPblica:nosloafectatalderechodentrodela "carrera" administrativa,
sinoquepuedeincidirinmediatamenteenelmontodelaretribucinapercibir(vaseeln
852,textoynota1032).
Contraunindebido "encasillamiento",agotadalareclamacinadministrativa,procedela
impugnacindelpertinenteactoadministrativoantelaautoridadjurisdiccionaljudicial.En
p.46
Francia,enunprincipio,noseadmitaesaaccinantelajusticiatendienteadejarsinefecto
elencasillamientoilegal;peroactualmenteelConsejodeEstadolaacepta.
[D 2205F121]Laudadre, "Trait lmentaire dedroit administratif", tomo2,n88,
pgina63,Paris1963.
Entrenosotros,tantoladoctrinacomounsectordelajurisprudenciaadmitenlaexistencia
de una accin ordinaria, en favor del funcionario o del empleado pblicos por mal
"encasillamiento"dentrodelescalafn.Yasdebeser,puesnoesconcebiblelaexistencia
deun"derecho"carentedeaccinparalograrsurespeto,tantomscuantoel"estatuto"del
personalcivildelaAdministracinPblica,comoel"escalafn"establecidoparaelmismo,
integran el "bloque de la legalidad", que obliga no slo a los agentes pblicos sino
fundamentalmentealapropiaAdministracin.Vaseeln989,yeltomo1,n9,textoy
notas.
[D2205F122]Scagliarini,trabajocitado,en"JurisprudenciaArgentina",1965IV,seccin
doctrina,pginas7980.
[D 2205 F123] Cmara Federal de Apelaciones de la Capital, en "Jurisprudencia
Argentina",1966II,pginas175177,inre"AntonioDric/GobiernoNacional".Estefallo
es constructivo. En l el Tribunal rechaz categricamente la afirmacin del Fiscal de
Cmara,quien,ensntesis,sostuvoqueslocontraelactoadministrativodecesantaode
exoneracinprocedelarevisinjudicial,noasrespectoareclamacionesdelosempleados
pblicospormedidasquelosafectenensucalidaddetalesyenmenorgradoqueaqullas,
lascualesdecaslopuedenhallarsolucinfinalenelmbitoadministrativo.LaCmara,
aldesestimarsemejanteafirmacin,dijoatravsdelvocaldoctorBeccarVarela,acuyo
voto adhirironse los doctores Gabrielli y Heredia: "No es exacto que el decretoley
6666/57sloautoricelarevisinjudicialenloscasosdeexoneracinocesanta.Loque
hacedichocuerpolegal ensusarts.24yconcs. es proveerenesossupuestos deun
remedio rpido y efectivo, al acordar un recurso directo a este Tribunal, pero ello no
significaquelosdemsderechosqueelestatutoacuerdaalosagentesdelEstadonopuedan
serreclamadosantelajusticiamedianteunaaccinordinariacomolaaquejercida".Esta
excelentesentenciafuerevocadaporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin(Fallos,
tomo264,pgina94ysiguientes);peroesdeadvertirqueunodelosmiembrosdealto
Tribunal,conmuybuenosfundamentos,diosuvotoendisidenciaconeldelamayora,
sosteniendolaconfirmacindelasentenciadelaCmaraFederal(pginas9799).Ver,
asimismo,"Fallos",tomo267,pginas6769.Peroenunpronunciamientoposteriorla
CorteSupremaaceptpronunciarseenunaaccinpormalencasillamiento(sentenciadel
21deagostode1973,inre"HoracioTomsFerreyrac/GobiernoNacional",Fallos,tomo
286,pgina182ysiguientes).EnotraoportunidadelTribunalsostuvoqueloatinenteal
"encasillamiento"nopuedeserrevisadoporelPoderJudicial,salvoelcasodearbitrariedad
olesindederechosconsagradosenlaConstitucinenlaley("Fallos",tomo290,pg.138
,ytomo292,pg.351).EnestaocasinelTribunalsostuvoque"elescalafonamientoque
impugnaelrecurrentenopuedesercalificadodearbitrariooilegtimosinosehaalegado
queelmismoencubrierasancindisciplinariaodescalificacindelagente"(tomo295,pg.
p.47
806).Enelsentidodeltexto,vaseelfallodelaCmaraNacionalCivildelaCapital,sala
G,defebrero16de1990, inre "LpezdeSalvino,EdithR.c/MunicipalidaddeBuenos
Aires" , en "La Ley", 2 de julio de 1990. En igual sentido: Cmara Federal
Contenciosoadministrativo,salaI,sentenciadel3deseptiembrede1990,inre"Aguado,
AlbertoP.c/EstadoNacional(MinisteriodeObrasyServiciosPblicos)",en"LaLey",14
dejuniode1991.
Vadesuyoqueladecisinjudicialquehicierelugaralareclamacindelfuncionarioodel
empleado pblicos, tendra como alcance o consecuencia establecer la ilegalidad del
"encasillamiento" dispuestoporlaAdministracin,quienentoncesdebecorregirelacto
impugnadoycolocaralagenteenellugardelescalafnqueenrealidadcorresponda.En
estemismosentido,alconfirmarladecisindeprimerainstancia,sehabapronunciadola
CmaraFederaldeApelacionesdelaCapitalenelfallomencionadoenlanota1042.
CAPTULOIVELINGRESOALAFUNCINOEMPLEOPBLICOS
SUMARIO:855.Distintasmanerasoformasdeingresaralafuncinoalempleopblicos.
a) Ingreso "voluntario" 856. En qu consiste. 857. De las maneras de ingresar
voluntariamentealafuncinoalempleopblicos.1Ingreso "regular" (Funcionarioo
empleadode "jure") 858. Distintosmodosdeingreso "regular" alafuncinoalempleo
pblicos.859."Herencia".860."Compraventa".861."Arriendo".862."Sorteo".863.
"Eleccin". 864. "Nombramiento". 865. "contrato ad hoc". Los funcionarios o
empleados"contratados".Lapresenciadel"contratoadministrativo".866.Continuacin.
Cundoelcontrato"administrativo",propiamentedicho,leatribuyealcocontrantecalidad
de funcionario pblico o de empleado pblico. 867. Continuacin. Desprestigio del
"contrato"ad hoccomomedioeingresaralaAdministracinPblica.868.Continuacin.
Rgimen jurdico de los funcionarios o empleados pblicos incorporados a la
Administracin mediante "contratos" ad hoc. 869. Continuacin. La jubilacin y los
funcionariosyempleadospblicos "contratados":situacindeellosenelordennacional
argentino.870."Accesin".871.Loatinenteal"concurso". 872.Lasformasamodos
deingresaralaAdministracinPblicaenelordennacionalargentino. 873.Atribucin
para designar funcionarios o empleados pblicos. A quin le compete tal atribucin?
Principio general de nuestro derecho. Funcionarios y empleados "civiles". El personal
"administrativo"delosPodereslegislativoyJudicial.Entidadesautrquicas.Loatinentea
la impugnacin de los "nombramientos". 874.Continuacin.El personal "castrense".
Principiobsicodenuestroderecho.Loatinentealosascensosporhechosocurridosenel
"campodebatalla".875.Continuacin.El"acuerdo"delSenadoylosnombramientosen
"comisin": distintas cuestiones a que dan lugar. Slo la Constitucin puede exigir
"acuerdo"delSenado.Naturalezajurdicadelosnombramientoscon"acuerdo"senatorial.
Laextincinorevocacindetalesdesignaciones.Lafaltade "acuerdo" cuandostees
requerido por la Ley Suprema: consecuencias. El inciso 22 del artculo 86 de la
Constitucin: cuestiones que suscita. Carcter jurdico de los nombramientos en
"comisin". 876. Continuacin. "Nombramiento en comisin"; "nombramiento para
cumplirunacomisin"y"ponerodeclararencomisin":significadodecadaunadeesas
expresiones. 877. Continuacin. Nombramientos "anmalos": a) "anticipados"; b)
p.48
"retroactivos";c)paracargos"novacantes". 878. "Derechoalempleo"y"derechosdel

empleo". 879. Requisitosparaingresaralcargooempleopblicos.La "idoneidad":en
qu consiste. De los requisitos en particular. La cuestin en la Repblica Argentina.
Apreciacin dela"idoneidad". 880.Continuacin.a) Nacionalidad (ciudadana?).La
cuestinenlaLeySuprema.Elartculo16delaConstitucinNacional:sentidoyalcance
delmismo.Derechocomparado.Lasprovinciasargentinas.881.Continuacin.b)Edad.
Capacidad e incapacidad de derecho del agente pblico. Derecho privado y derecho
pblico.882.Continuacin.c)Sexo.Loatinenteala"mujer"ensusdiversassituaciones.El
CdigoCivilyel"escalafn"paraelpersonalcivildelaAdministracinNacional.883.
Continuacin. d) Aptitud tcnica. Disposiciones vigentes. No se la presume. 884.
Continuacin.e) Moral.Suexistenciasepresume.885.Continuacin.f)Salud(aptitud
fsica y mental). Fundamento de tal existencia. Relatividad del concepto de "salud".
Distincinentre "saludfsicaymental" y "capacidadjurdica". 886.Continuacin.g)
Creenciaspoltico sociales.Principiosfundamentalesalrespecto.887.Continuacin.h)
Creencias religiosas. La cuestin en el derecho argentino. 888. Continuacin. i)
Cumplimientodeobligacionescvico militares(enrolamientoyconscripcin).Situaciones
aconsiderar. 889.Continuacin.j)Fianza.890.Continuacin.k)Juramento.Nocin
conceptual. Los reglamentos que dicte el Poder Ejecutivo. Trascendencia jurdica del
juramento. 891. Porprincipio,larelacindefuncindeempleopblicosnoes "intuitu
personae";sloexcepcionalmentepuedeserlo.Lanecesidaddeejercicio "personal" del
cargo por parte del agente no desvirta lo expuesto. 892. "Reincorporacin" y
"reingreso":nocinconceptual;diferencias.Consecuenciasoefectosdeesassituaciones.2
Ingreso"irregular"(Funcionariooempleadode"facto")893.Planteamientodelacuestin.
Elagentede"facto"yelnombramiento"nulo".894."Gobierno"defactoy"funcionario"
de facto. Fundamental distincin. 895. Nocin conceptual de "funcionario de facto".
Supuestos que lo constituyen y supuestos que no lo constituyen. "Funcionario" y
"empleado".896.Distintoscasosdefuncionariosde"facto"mencionadosporladoctrina.
897. No debe asimilarse el funcionario de "facto" al funcionario cuya designacin o
nombramiento es "nulo" por estar viciado. Tales tipos de funcionarios no deben
confundirse.898.Funcionario"incompetente"yfuncionariode"facto":sondistintosentre
syenmodoalgunopuedenequipararse.La"incompetencia"nosesupleconlateoradel
funcionariode"hecho".899.Rgimenjurdicodelosfuncionariosde"facto".Dednde
surge dicho rgimen? 900. Continuacin. Los funcionarios de "facto" estn o no
incluidosenel "estatuto"generaldelpersonaldelaAdministracinPblica?Lacuestin
respectoalosfuncionarioscuyonombramientoes"nulo".Tienenvalidezdichosactos?
904.Derechosdelfuncionariode"facto".Aclaracionesfundamentalesprevias.Loatinente
al "sueldo", a la "indemnizacin" y a la "jubilacin" o "retiro". 905. Deberes del
funcionariode"facto".Tienedebereselfuncionariode"hecho"?906."Responsabilidad"
delfuncionariode facto.Civilypenal.Loatinentealaresponsabilidad "administrativa"
(disciplinaria)907.El"usurpador".Nocinconceptual.Distincinconelfuncionariode
"facto".Efectodesusactos.Responsabilidadcivilypenal.Loatinentealaresponsabilidad
"disciplinaria"(administrativa).b)Ingreso"forzoso"(Cargapblicaoprestacinpersonal
obligatoria)908.Ideageneral.Planteamientodelacuestin.909.Rgimenjurdico.Sus
notascaractersticas.
p.49
855.Elaccesoalafuncinoalempleopblicospuederesponderadosformasdistintas:
voluntaria o forzosa, segn que el ingreso al cargo pblico se produzca con o sin el
consentimientodeladministrado.
Elingreso voluntario alafuncinoalempleopblicospuedeser,asuvez, "regular" o
"irregular".Enelprimercasosetratardelfuncionarioodelempleadode "jure";enel
segundosupuestosetrataradelfuncionarioodelempleadode"facto".Unayotrasituacin
dependen,respectivamente,dequeelaccesoalafuncinoalempleopblicosseproduzca
onodeacuerdoyconformealopreceptuadoporelordenamientojurdicovigente.
Elingresoalafuncinoalcargopblicossinelconsentimientodelfuncionarioodel
empleado (ingreso "forzoso"), determina una de las especies de carga pblica o de
prestacinpersonalobligatoria(ejemplo:integrantedeunamesaelectoral).
A.INGRESO"VOLUNTARIO"
856.Elingresovoluntarioalafuncinoalempleopblicossignificaqueaqulseproduce
enbaseal consentimiento oala decisin deladministradoqueocuparelcargooque
ejercerlafuncinrespectiva.Enloscasosnormalesohabitualeseladministradoocupar
elcargodandosuaceptacinoconformidad(expresindeconsentimiento)aladesignacin
quealefectohagaelEstado:encasosanormalesodeexcepcineladministradoocuparel
cargooejercerlafuncinenmritoasupropiavoluntadodecisin,perosincontarpara
ello con la respectiva designacin realizada por el Estado, o continuando de hecho la
prestacindeservicioscuyavigencialegalhaterminado.
857.Delodichoenelpargrafoprecedenteresultaqueelingreso"voluntario"alafuncin
oalempleopblicos,ola permanencia enellos,seoperadedosmaneras:a)enforma
"legal"o"regular",dandolugaralllamadofuncionariooempleadode"jure";b)enforma
ajenaalordenpositivovigente(forma"irregular"),dandolugaralllamadofuncionarioo
empleadode"facto".
1)Ingreso"regular"(Funcionariooempleadode"jure")
858.Lascrnicasjurdicasrevelanlaexistenciadediversosmodosdeingresarenforma
"regular"alafuncinoalempleopblicos.Muchosdetalesmedios,queasuvezrevelan
elconceptoqueatravsdeltiemposefueteniendodelafuncinodelempleopblicos,
hoy estn en desuso: es lo que ocurre, por ejemplo, con los llamados sistemas de la
"herencia",dela"compraventa",del"arriendo"e,incluso,del"sorteo".
Desdeunpuntodevistaterico,entrelosmediosdeingresarregularmentealcargopblico
puedenmencionarselosqueindicoacontinuacin.
859."Herencia"
La "herencia",consideradacomomedio deingresoalafuncinoelempleopblicos,
pertenecealpasado.Hoy,consideradacomomedio general deingresaralcargopblico,
estprcticamenteabolida,almenosenlospueblosdeoccidente.
p.50
Sloseleconservaenlasmonarquas,dondeelttulode"rey"jefedelaAdministracin
Pblicaseadquierepor"herencia"(124).Peroanasesamaneradellegaralafuncin
pblica refirese al rgano individuo integrante de uno de los rganos esenciales del
Estado(integrantedeunodelosllamados "poderes" estatales:elPoderEjecutivo):nose
refierealasdemsfunciones,empleosocargosdelaAdministracinPblica.
En la poca feudal hubo cargos pblicos vinculados a determinadas familias, que los
transmitanporherencia.Mastalsistemahoynoexiste(125).
Sehadichoquelatransmisinhereditariadeloscargospblicosestenpugnaconla
propianaturalezadelEstado,queesaquienlepertenecenloscargosuoficiospblicos.
Adems,sedijo,laherencianoesttuloadecuadoparaacreditarlascualidadesrequeridas
paraelbuendesempeodeloscargos(capacidad,moralidad,celo,etc.);antesalcontrario,
seagrega,muchasveceslaseguridadquesetienedequeseobtendrlafuncinocargo
conspiracontralaadquisicindeunapreparacinespecialparaejercerlo(126).
Lociertoesqueelsistemadeproveercargospblicosporherenciahllaseenpugnaconlas
ideasdominantesenlasdemocracias,pudiendodecirsequehadesaparecidoenlosEstados
republicanos(127).
860."Compraventa"
La enajenacin o venta deloficio,queinclusollegaconstituirunafuentedeingresos
fiscales,fueeliminadadelossistemaslegalesporqueenmodoalgunoarmonizabaconel
intersjurdicodelEstado:quienadquiraeloficioocargoporcompra,antesqueporla
satisfaccin del inters general, ocupbase de obtener beneficios econmicos para s
mismo. Adems, dicho sistema fue considerado incompatible con el rgimen
representativo.Elderechopblicomodernonoloincluyeentrelosmodosoformasde
ingresaralcargouoficiopblicos(128).
861."Arriendo"
MedianteelsistemadelarrendamientoelEstadoleentregabatemporalmente,encarcter
dearriendo,unempleoocargoaunparticular.Porsimilaresrazonesalasaducidasen
contradelsistemadela "compraventa",elarrendamientofueexcluidodelosmediosde
proveerlos cargos pblicos. Sedijoque,"comoenelcasodeventa,elarrendamiento
conviertealoficioenunamercaderaquepugnaconsudignidad"(129).
862."Sorteo"
Lostratadistassuelenmencionarel "sorteo" entrelosmediosoformasdeincorporarlas
personasalejerciciodelafuncinodelcargopblicos.Perolageneralidaddeaqullos
aludeacargosdecarcter "judicial" ynoprecisamente "administrativo" (130).Porlo
dems,el"sorteo",ensmismo,noesunmediodeincorporacindelapersonaalcargoo
funcin,sinounmedio de "seleccin" detalpersona,lacual, despusdeefectuado el
"sorteo", andebe aceptar el cargo correspondiente, pues enla especie nose trata de
"cargaspblicas"ode"prestacionespersonalesobligatorias".
p.51
Elprocesodelsorteopresentadosetapas:la"insaculacin"yla"desinsaculacin"(131).
Estesistemahasidoobjetadoporquesupeditaalazareldesempeodefuncionesmuchas
vecesdifciles,yporquenadadicedelacapacidad,celoymoralidadparaelcargo.Poreso
estendesusoentodaspartes(132),inclusoennuestropas,dondeserararoencontrar
supuestos dondela seleccin delfuncionario odelempleado pblicos seefectuase por
sorteo.
Evidentemente, por las razones mencionadas, el procedimiento del "sorteo" para
seleccionaralfuncionariopblicooalempleadopblicoesinsuficienteynorecomendable.
Suaplicacinestrictapodradarlugaraquepersonascarentesdelascondicionesnecesarias
lleguenalejerciciodelafuncinpblica.Dichoprocedimientoslopodraaceptrselesila
"insaculacin" nodependiera del azar,sinode actitudes deliberadas de las autoridades
pblicas,queentoncesslo"insacularan"elnombredepersonasaptasparaelejerciciodel
cargo;luego,deesosnombresse"desinsacularan"elolosnombresdelaspersonasquese
designaranparaelcargoocargoscorrespondientes.Enestaltimaformaelprocedimiento
del "sorteo" quedaraalmargendelacrticafundamentalqueselehaformulado(133).
Esteconstituiraelllamadosorteo"condicionado".
863."Eleccin"
Esta puede ser popular directa, cuando el cuerpo electoral designa al funcionario, y
popularindirectacuandoladesignacinsehaceporunaasambleaelegidaporaqul(134).
Tratndosedefuncionariosoempleados administrativos,elsistemade "eleccin",dados
losinconvenientesodeficienciasqueofrece,noesrecomendable(135).
Ennuestropas,sibiensetratadelos "rganosindividuos" queintegranunodelostres
"rganos institucin" esenciales del Estado,oseaunode los "poderes" de ste (enla
especie,el"Ejecutivo"),elpresidenteyelvicepresidentedelaRepblicasonlosnicos
funcionariosdecarcterelectivopopular(eleccin "indirecta"enestecaso,art.81dela
LeySuprema)denuestraAdministracinPblicanacional.Perohastahacedeelloalgunos
aos,enlosdistritoscuyapoblacinpasabademilhabitantes,tambineranelectivoslos
juecesdepazdelosTerritoriosNacionales(ley1532,art.10),quenoslotenanfunciones
judiciales,sinotambin,por"accesin",administrativas:encargadodelRegistroCivil;del
RegistrodeCrditosPrendarios;delenrolamientodelosciudadanosparasuinscripcinen
lospadronescvicosycumplimientodelasleyessobreserviciomilitar;etc.
864."Nombramiento"
Este consiste en la designacin directa, por parte de la autoridad administrativa, de la
personaqueactuarcomofuncionariooempleadoenelejerciciodeuncargo.
Constituye elprocedimiento "general" o "comn" deingresoalafuncinoalempleo
pblicos.
El "nombramiento" puede responder a tres modalidades: discrecional, condicionado o
estricto (tambin llamado "reservado") (136) . Es "discrecional" cuando existe libertad
p.52
completa para la designacin; "condicionado" cuando la designacin debe sujetarse a

ciertasformalidades,comoloseranlascondicionesquedebellenarelcandidato,ladel
concurso, la del acuerdo senatorial, la eleccin dentro de una terna, etc.; "estricto" o
"reservado"cuandoladesignacindebehacerseentredeterminadaspersonas(137).
865.Contrato"ad hoc"
Almargendelarelacinhabitualonormalderivadadelrespectivo"nombramiento",el
ingresoalafuncinoalcargopblicospuedetenerlugaratravsdeun"contratoad hoc",
celebradoporelEstadoyelrespectivoadministrado,quienentoncesadquierecategorade
funcionariopblicoodeempleadopblico.Estossonlosdenominados "funcionarioso
empleadoscontratados",denominacinque,sibientomaencuentalaexistenciadeun
contrato"especial",noestexentadereparos,porcuantoelfuncionariooelempleado
pblicoscomunestambinestnligadosalEstadomedianteun contrato:elcontratode
funcin o de empleo pblicos. Con la expresin "funcionarios contratados" se hace
referenciaapersonasquefiguranenloscuadrosdelaAdministracinPblicamercedaun
contratodistinto contrato "ad hoc" delquerigealageneralidaddelosfuncionarioso
empleadospblicos.
Desdeluego,paraquetalcontrato"ad hoc"leasignecarcterdefuncionariopblicoode
empleado pblico al cocontratante, requirese que la ndole u objeto de la prestacin
asumidaporstepermitaconsiderarlocontratodefuncinodeempleopblicos.Vanse
losnmeros834,textoynotas951953,y842.
Vadesuyoqueesecontrato"ad hoc"hadeser"administrativo",propiamentedicho,yen
modo alguno un contrato de derecho comn de la Admnistracin, pues la relacin de
funcinodeempleopblicosesajenaalderechoprivadoocomn;peroloexpuestono
basta, pues no todo contrato "administrativo" stricto sensu es idneo para atribuirle al
cocontratante carcter de "funcionario" pblico o de "empleado" pblico. Puede haber
contratado"administrativo"sinquesteserefieraalafuncinoalempleopblicos(138).
866. Para que un cocontratante de la Administracin Pblica adquiera calidad de
funcionariopblicoodeempleadopblico,laactividadqueelcocontratantedesarrollees
decir,la"prestacin"asucargohadehallarseencuadradaenelrgimengeneralaplicable
alafuncinoalempleopblicos.Elcontratodebereferirseaunaactividadcontemplada
enelrgimen"comn"o"general"delafuncinodelempleopblicos,encuadrandoen
ese sector de la actividad administrativa del Estado, lo cual implica o constituye una
"cuestindehecho"adeterminarencadacasoconcreto(139).
Una cosa es ser "parte" o "cocontratante" en un contrato administrativo, propiamente
dicho, y otra cosa muy distinta es ser funcionario o empleado pblicos, cuya calidad
aunquetambinimpliqueuncontratoadministrativonosiempreresultardeuncontrato
"administrativo" ad hoc.Haycontratos "administrativos" quenadatienenqueverconla
funcin o con el empleo pblicos. Pero cuando la actividad o prestacin a cargo del
cocontratanteseadelanaturalezaindicada,elcorrespondientecontrato administrativo le
p.53
atribuircarcterdefuncionariopblicoodeempleadopblicoalcocontratante.Vaseel
n834,textoynotas951953.
El expuesto precedentemente constituye el criterio que permitir establecer cundo un
cocontratantedelaAdministracinPblicaadquierecarcterdefuncionarioodeempleado
pblico.
Enloatinenteacundo,mercedauncontrato"ad hoc"celebradoconlaAdministracin
Pblica(latosensu"Estado"),elcocontratanteadquierecalidaddefuncionariopblicoode
empleadopblico,ladoctrinasemuestravacilanteydesorientada.As,nofaltaronquienes
crean que el carcter de agente de la Administracin Pblica no se adquiere si el
cocontratantenoestsupeditadoaunhorario,osisusemolumentossepagandeacuerdoal
pertinentearancelprofesional,osisehallaexentodesubordinacinjerrquica.Tampoco
faltquien,aesasnotas,agregladeque,sielcontratoesaplazofijo,larelacinnoesde
funcin pblica o de empleo pblico, sino de derecho privado. Pero todas esas
circunstancias,desuyoenabsolutointrascendentesparaestosfines,trasuntanuncriterio
equivocado(140).Yaprecedentementepusedemanifiestoqudatoserantrascendentes
paracaracterizarunarelacincomo"funcinpblica"o"empleopblico",yculesdatos
eranirrelevantesparaello(vanselosnmeros834837).
ElConsejodeEstadodeFrancia,paradeterminarsiunapersona"contratada"eraono
funcionariopblico,sigueactualmenteelmismocriterioqueadoptparaestablecersienla
especieelcontratoesono"administrativo"propiamentedicho:silasfuncionesejercidas
porelagentelohacenparticipardirectamenteenlaejecucindeunserviciopblico,dicho
agentedebeserconsideradocomofuncionariopblico(141).Estimoqueestecriterionoes
aceptable: a) porque un contrato puede ser "administrativo", sin que en tal caso el
cocontratanteadquieracarcterde funcionariopblico;sibienesteltimocarcter debe
coincidirconlandoleadministrativadelcontrato,puedeasimismonocoincidir,yaqueno
todocontrato "administrativo" implicaunarelacindefuncinodeempleopblicos;b)
porqueelreferidocriteriodelConsejodeEstadoes,incluso,objetableparadeterminarel
carcter"administrativo"deuncontrato(vanselosnrs.596y597).
Para que una persona "contratada" por el Estado pueda ser considerada "funcionario"
pblicoo"empleado"pblico,nobasta,entonces,conqueacteenbaseauncontratoy
questesea"administrativo"strictosensu(142):esmenesterquelaprestacinacargodel
cocontratantecorrespondaaactividadescomprendidasenelrgimendelafuncinodel
empleopblicos.
867.LaincorporacindepersonasfuncionariosoempleadosalaAdministracinPblica
medianteelprocedimientodel contrato"ad hoc",sibientericamenteaparececomoun
mediocorrectoyplausible,enlaprcticaseencuentradesprestigiadodebidoalabusode
quefueobjeto.
DichoprocedimientofueconcebidoparaincorporaralaAdministracinPblicatcnicosy
especialistascuyasituacinrequerarodarlosdegarantasycondicionesparticulares.En
esaformalaAdministracin,ensumomento,pudocontarconlacolaboracindepersonas
p.54
idneasparaelcumplimientodediversasactividadesyparalasatisfaccindenecesidades
bsicas.
Peroesemododeactuarhaperdidoprestigioacausadelosabusosenqueseincurri:a
pesar del origen plausible de esa contratacin "ad hoc", sta se ha convertido en una
expresindefavoritismohaciapersonassinmritos,cuyapresenciaenlaAdministracin
Pblica,innecesariaeinjustificada,resultaperniciosa.
Sehacemenesterqueelsistemadeincorporarpersonas funcionariosoempleados ala
AdministracinPblicamediantecontratacionesad hoc,sereduzcaaloindispensable,es
deciralaincorporacindepersonasqueposeanunanotoriailustracin,seaensucarcter
detcnicos odeespecialistas,ycuyacolaboracin seaefectivamente necesaria parael
cumplimientodelasfuncionesdelaAdministracinPblica.
Los rganos de opinin reiteradamente se han referido a este problema verdadera
corruptela,reprobandoeseabusivosistemadeincorporarpersonasalaAdministracin
Pblicaatravsdeinjustificadoscontratos(143).
868.Conmotivodel"contrato" ad hoc enqueintervienen,losfuncionariosyempleados
pblicoscontratadostienensurgimenjurdico,queenparteespropiodeellosyenparte
tieneafinidadesconelrgimengeneraldelosagentespblicos.
Como integrantes del rgimen jurdico de los agentes contratados, pueden darse las
siguientesnotas:
a)Handetenerseporfundamentaleslasestipulacionesdelrespectivocontrato,puesno
debe olvidarse que ste es un contrato "ad hoc", aplicable concretamente a ese caso
particular.Tambinenesteplano,loscontratossonlaleydelaspartes.
Demaneraquetodoslospuntosymateriasprevistosenesecontrato "ad hoc",hllanse
amparadosporelcarctercontractualdelacto(144).Estotieneimportantesconsecuencias
prcticas;as,porejemplo,sibienel "sueldo" delosagentespblicosqueingresanala
Administracinmedianteelprocedimientonormaluordinariodel"nombramiento",yque,
en principio, hllanse regidos por el estatuto del personal civil de la Administracin
Pblica,puedeser "disminuido" o "reducido" concarctergeneral,noocurreasconel
sueldooretribucinestablecidosenuncontrato "ad hoc",puesensteelmontodetal
sueldooretribucinfuedecisivoparacontratar;enestoscasos,lainmutabilidaddelsueldo
oretribucinhllaseamparadaporelcontrato leydelaspartes.Nilaleyformalniel
reglamentopuedendisminuirelmontodelsueldooretribucinestablecidosenuncontrato
"ad hoc",puesnilasleyesnilosreglamentospuedenconstitucionalmentealterarconese
alcancelasobligacionesnacidasdeloscontratos,yaseadecontratoscelebradosentreel
Estadoylosparticularesoporlosparticularesentres(145).
b)Siendo"administrativo"elcontrato,loslitigiosaquepuedadarlugardebensometersea
lajurisdiccincontenciosoadministrativa(146).
p.55
c)NoestncomprendidosenelestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblica
nacional,aprobadoporeldecretoleyn6666/57(147).Perocomolodijeenunpargrafo
anterior(n853),lacircunstanciadequedeterminados gruposdeservidoresdelEstado
estnexpresamente excluidos delmencionadoestatuto,nosignificaqueesaspersonasno
sean"funcionariosoempleadospblicos":slosignificaquenoestnregidospordicho
estatuto,pudiendoostentarigualmentecarcterdefuncionariosoempleadospblicossegn
landoledelaactividadquedesarrollenocumplan.
d)Ensucarcterdefuncionariosodeempleadospblicos,alosfuncionariosoempleados
"contratados"lesonaplicablessupletoriamentelasdisposicionesdelestatutogeneralpara
el personal civil? Hay que distinguir: 1 en lo atinente al rgimen "disciplinario", por
principionocorrespondeesaaplicacinsupletoria(148).Peroestimoquealrespectodebe
seguirseelcriterioqueexpuseeneln853,alreferirmealasituacindelosagentesdela
Administracin Pblica no comprendidos en el estatuto general y carentes de estatuto
especial o propio; 2 en los dems aspectos pueden aplicarse supletoriamente las
disposicionesdelestatutogeneral(149),siempreycuandoellonoimpliquedesvirtuarla
letraoelespritudelcontratoexistente;adems,enmateriadejubilacionesdebertenerse
presente lo que expresar en el pargrafo prximo. Con referencia a la situacin del
funcionarioqueingresaalaAdministracinPblicaporcontrato,Rollanddicequedicho
carctercontractualsloserefierealasmateriasypuntosprevistosenelcontrato,yque
paratodoelrestodemateriassusituacinesestatutaria(150).
e)Elcontratopuedeserextinguidoporrazndeinterspblico,mediante"revocacinpor
razonesdeoportunidad,mritooconveniencia",locualapareja,paraelcocontratante,el
derechoaserindemnizado.Vaseeln738;adems:tomo2,n507ysiguientes.
869.Culeslasituacindelosfuncionariosoempleadospblicos"contratados",respecto
a"jubilaciones"?Puedenjubilarse?Tieneneldeberdehacerloydeefectuarlosaportes
correspondientesenlosinstitutosdeprevisin?
Esto debe analizarse desde dos aspectos: punto de vista racional; punto de vista del
derechopositivo.
Desdeelpuntodevistaracional, enbuenos principios,tales funcionarios oempleados
debenconsiderarseexentosdela obligacin deefectuaraportestendientes alaulterior
obtencindeunbeneficiojubilatorio;desdeluego,tampocotendranelderechoaobtener
unajubilacincomputandoeltrminodevigenciadelcontrato.Estoesasporqueesos
contratos,comocriteriogeneral,sondeunaduracinmuyinferiorallapsonecesariopara
lograrlajubilacin.Siendoas,noseadvierteelfundamentodelosrespectivosdescuentos
o aportes. Tericamente, dada la duracin normal de esos contratos "ad hoc", queda
razonablemente descartada laposibilidad de integrar ellapso requeridopara obtener el
beneficiojubilatorio.Distintaeslasituacindelosfuncionariosoempleadospblicosque
integran el plantel normal, comn o habitual, dela Administracin Pblica, pues ellos
tienenlarazonableperspectivadepermanecerensuscargosduranteeltiemponecesario
para jubilarse. De manera que, como principio, los funcionarios o empleados pblicos
p.56
"contratados"notieneneldeberdejubilarsey,correlativamente,notienenlaobligacin
deefectuaraportes;tampocotienenelderechoajubilarse.
Peroenloatinentea"jubilaciones",lareferidasituacingeneraldelosfuncionariosyde
losempleadospblicos "contratados" puedecambiarenvirtuddeuntextolegalexpreso
que as lo disponga. Es lo que ocurre en nuestro pas en el orden nacional, donde se
dictaronsucesivasleyesqueseocuparondeestacuestin.Deacuerdoalaleyn16589,
"elpersonalcontratado porelEstado,porlas empresas nacionales del Estadoyporla
actividad privada, queda obligatoriamente comprendido dentro de los regmenes
jubilatoriosrespectivos"(151).Posteriormentefuerondictadaslasleyesnmeros17304,
de julio de 1967, y 17384 , de agosto de dicho ao, en cuyo mrito: a) el personal
contratadoporelEstadoyporlasempresasnacionales delEstadoestarexentodelas
obligaciones relacionadas con regmenes jubilatorios, cuando el plazo del contrato no
excedadeseismeses,salvoqueporrenovacin,prrrogaotcitareconduccindelmismo
contrato,ocelebracindeotroscontratosentrelasmismaspartes,seexcediereeseplazo;b)
los profesionales y tcnicos contratados en el extranjero por universidades o por
fundaciones conpersonerajurdica,organizadas comoasociaciones civiles sinfinesde
lucro,ascomolasuniversidadesofundacionesquelosemplearenocontrataren,estarn
exentosdeefectuarlosaportesycontribuciones queestablecen lasleyesnacionales de
previsin,siemprequesecumplanlosdiversosrequisitosquedichaleyestableceyconla
salvedadquelamismadispone(152).Peroenlaactualidad,enmateriajubilatoria, la
situacindeciertopersonal"contratado"serigeporelart.4delaleyn18037,vigente
desdeel1deenerode1969(153).
870."Accesin"
Es sta una forma de ingresar al cargo pblico. Se produce respecto de aquellos
funcionariosque,enrazndesuscargos,automticamenteintegranotrouotros(154).
Ennuestropas,asocurra,porejemplo,conelProcuradordelTesorodelaNacin,quien,
por el hecho de serlo, resultaba al propio tiempo presidente del tribunal arbitral sobre
unificacindeimpuestosinternos(leyn14390,artculo11);lomismosucedeconlos
decanosdelasfacultadesdelasuniversidadesnacionalesquienes,envirtuddedichocargo,
integranelConsejoSuperiordelaUniversidad(leyn17245,artculo55);etctera(155).
Pero advirtase que la "accesin" no es, precisamente, una manera de ingresar a la
"funcin"pblica:implicaunmododeingresoal"cargo"pblico,pues,paraqueellatenga
lugar,serequierequeelfuncionarioqueporesavaingresaauncargopblicoestyaen
ejerciciodeotrocargo,oseaqueyaestenejerciciodelafuncinpblica.
871.Loatinenteal"concurso"
El "concurso" nodebemencionarseentrelosmodosoformasdeingresaralafuncin
pblicaoalempleopblico.Sloconstituyeunprocedimientodeseleccindelfuncionario
odelempleadopblicos,cuyoingresoalcargotienelugarmediante"nombramiento"que
hacelarespectivaautoridad(156).
p.57
872.Ennuestropas,enelorden"administrativo",paraelingresoalcargopblicotienen
vigencialossistemasde"nombramiento","eleccin","accesin"y"contratoad hoc",alos
cualeshicereferenciaenpargrafosprecedentes.
873. La atribucin de nombrar los funcionarios y empleados de la "Administracin
Pblica"civilycastrense,lecompetealPresidentedelaRepblica,quien,enunoscasos,
la ejerce por s solo, y en otros casos con acuerdo del Senado. As lo dispone la
ConstitucinNacional(artculo86,incisos10y16).
SegnlaLeySuprema,elpresidentedelaRepblicanombrayremuevealosministros
plenipotenciariosyencargadosdenegocios,conacuerdodelSenado;yporssolonombra
yremuevelosministrosdeldespacho,losoficialesdesussecretarasydemsempleadosde
laAdministracincuyonombramientonoestregladodeotramaneraporestaConstitucin
(artculo 86 , inciso 10). Pero el Presidente puede "autolimitarse" el ejercicio de su
atribucin de nombrar agentes pblicos, dictando al respecto las reglamentaciones
correspondientes(vgr.,estatutodelosfuncionariospblicos).
Sehasostenidoquelaatribucindelpresidenteparanombrarfuncionariosyempleados
pblicosestsupeditadaala "reglamentacingeneral" quedicteelCongreso,respectoa
lascondicionesdeadmisinenlosempleosyfuncionespblicos(157),ascomorespecto
alascausasdeinhabilitacinparaelejerciciodelosmismos(158).Comofundamentode
talafirmacinsehainvocadoelartculo67,incisos17y28delaConstitucinNacional,
encuyomrito,respectivamente,elCongresopuede"crearysuprimirempleosyfijarsus
atribuciones"y"hacertodaslasleyesyreglamentosqueseanconvenientesparaponeren
ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos por la presente
ConstitucinalGobiernodelaNacinArgentina"(159).Nocompartotalesafirmaciones.
LasatribucionesdelpresidentedelaRepblicaparanombrarfuncionariosyempleados
pblicosnoadmitennirequierentalreglamentacinemanadadelCongreso;aestosefectos
elpresidenteprocedepors,ejercitandoobviasatribucionesincluidasocomprendidasenla
"zonadereservadelaAdministracin" (LeySuprema,artculo86,inciso1),apartede
que la propia Constitucin le atribuye tal potestad al presidente en forma concreta y
especfica(art.86,inciso10).Elartculo67,inciso17,encuantofacultaalCongresopara
crearysuprimirempleosyfijarsusatribuciones,enmodoalgunoincluyeocomprendela
facultaddereglarlosnombramientosdelosagentesqueejercerntalesempleos:"crear"o
"suprimir" empleos nada tiene que ver con la atribucin de designar o nombrar los
individuosquelosdesempearn.Soncosascompletamentedistintas.Tampocoelartculo
67,inciso28,esdeaplicacinencasoscomoelpresente,segnaslopusedemanifiesto
enotrolugardeestaobra(vaseeltomo1,nmeros68y68bis)(160).Encuantoalas
causasdeinhabilitacin paraelejercicioodesempeodeempleospblicos,esevidente
queelCongreso,enejerciciodesusatribucionesconstitucionalesparadictarel Cdigo
Penal (Constitucin Nacional, artculo 67, inciso 11), podr establecer dichas
inhabilitacionescomo "penas" principalesoaccesorias correspondientesadeterminados
"delitos"delderechopenalsustantivo:sloporestavaelCongresopuedeestablecertales
inhabilitaciones. Pero la facultad de establecer inhabilitaciones de carcter
p.58
"administrativo" para el ingreso a la funcin o al cargo pblicos, es materia propia y

exclusivadelPoderEjecutivodelaNacin.
Sehasostenido,asimismo,que,deacuerdoanuestraConstitucinNacional,elpresidente
slopuedenombrar, porssolo,meros "empleados",comooficialesdesecretarasylos
demscuyonombramientonoestregladodeotramaneraporlaConstitucin;pero,se
agrega,losotros "funcionarios" alosqueentoncesyaestosefectossedistinguedelos
"empleados",cuyosempleoscreaysuprimeycuyasatribucionesfijaelCongreso(artculo
67,inciso17),debendesignarsedeacuerdoconelrgimenquestedetermine,envirtud
delasampliasfacultadesdequegozaporelartculo67,inciso28(161).NuestraLey
Suprema no autoriza tal interpretacin: a) porque la distincin entre "funcionarios" y
"empleados"nosurgedelaConstitucin,cuyolxicoalrespectoespordemsdeficiente
(vern840)(162);b)porquelosincisos17y28delartculo67nosontilesparadicha
tesis,segnqueddichoenelprrafoqueantecede,alcualmeremito.
VadesuyoqueelpresidentedelaNacinnopuedenombrarlosempleadosofuncionarios
"administrativos" delospoderesLegislativoyJudicial,puestalatribucinespropiade
dichosrganosesencialesdelEstado(ConstitucinNacional,artculos58y99)(163).
LaatribucindelpresidentedelaNacinparanombrarlosagentesdelaAdministracin
Pblicaes,pues,bienclara,ynoadmiteotrasexcepcionesquelasmencionadas.Enese
ordendeideas,esacertadalacrticaqueseformulaciertasleyesque,alcrearunaentidad
autrquica,leatribuyenalrganodirectivodelaentidadlafacultaddenombraryremover
losfuncionariosyempleadosdelente.Talesdisposicioneslegalesvulneranelartculo86
delaLeySuprema,enmritoalcuallaatribucindenombrarempleadoscuyadesignacin
noestregladadeotramaneraporlaConstitucin,lecompetealpresidentedelaRepblica
(164) . En cambio, el presidente de la Nacin, imputando funciones o distribuyendo
competenciaasubordinadossuyos,puededisponerconstitucionalmentequedeterminadas
designaciones de funcionarios o de empleados pblicos sean efectuadas por dichos
subordinados;estonoimplica"delegacin"decompetencia,sino,comodije,imputacinde
funcionesodistribucindecompetenciaentresussubordinados,loqueesestrictamente
vlidodesdeelpuntodevistaconstitucional(165).
Siendo de la exclusiva competencia del presidente de la Repblica la atribucin para
nombrarodesignarempleadosofuncionariospblicosqueenunoscasoslaejercepors
solo,yenotrosconacuerdodelSenado,ydadoelcarcter"discrecional"detalactividad
delpresidente,elPoderJudicial,enelsupuestodeunaimpugnacin,porprincipiocarece
deimperioparadejarsinefectotalesnombramientos.Elalcancedelaresolucinjudicial
respectoalexamendeunactodenombramientonoesotroqueelcorrespondiente, en
general,alcontrol sobrelos actos administrativos emitidos enejercicio delaactividad
"discrecional"delocualmeocupenotrolugardeestaobra(vertomo2,n468).Perosi
elpresidentedelaNacin,enelejercicioconcretodelafacultadenombrar,incurrieseen
mal desempeo de sus funciones, su responsabilidad "poltica", en la especie sera
evidente,debindoselahacerefectivaatravsdeljuiciopoltico.
p.59
874.LosempleosmilitaresdelaNacinlosproveeelpresidentedelaRepblica:con
acuerdodelSenado,losempleosogradossuperioresdelEjrcitoylaArmada,yporssolo
enelcampodebatalla(art.86,inciso16).
Por cierto, conforme el texto de referencia, el presidente nombra, por s solo, los
funcionariosoempleadosmilitaresquenocorrespondanaempleosogradossuperiores.
Encuantoalosnombramientos(ascensos) "enelcampodebatalla",sehadichoqueel
militarascendidodebehallarseendichocampoenelactodelascenso,yqueencuantoal
presidentedelaNacin,dadalapocaclaridaddeltextoconstitucional,cuadraadvertirque
sinoestenelcampodebatallaperotomaconocimientofehacientedeunactodearrojoo
mritoequivalente,puedeconferirgradosuperiorporssolodesdelasededesucargoen
cualquierparteenqueseencuentre(166).Compartodichocriterioencuantoalaposicin
delpresidentedelaRepblica;perorespectoalmilitarcuyaconductalohaceacreedorala
consideracin pblica y al correlativo ascenso, estimo que no es necesario que en el
momentomismodelascensosehalleanenelcampodebatalla:bastaconquelaactitud
heroica hayatenidolugarendichoescenario,aunquedespuselrespectivooficial,que
puedehabersidoheridoalrodearsedegloria,hayadebidosertrasladadoaotrolugarpara
suasistenciamdica.Elactoglorioso,realizadoenelcampodebatalla,aunquedespusel
oficialhayadebidosertrasladadoaotrolugarparasuasistencia,porejemplo,bastadesuyo
paraqueelpresidenteloasciendaporssolo.Lasolucinexpuestaencuadraenelespritu
delmencionadopreceptoconstitucional.
Por lo dems, advirtase que cuando el citado artculo 86 , inciso 16, in fine, de la
Constitucin,dicequelaconcesindegradossuperioreslaefectaelpresidenteporssolo
enelcampodebatalla,debeentendersequelaefectasinacuerdodelSenadoytambinsin
refrendodeministroalguno(167).Enrealidad,encasosas,elpresidentedelaRepblica
actacomocomandanteenjefedetodaslasfuerzasdemarytierradelaNacin(Ley
Suprema,artculo86,inciso15).
875. La Constitucin Nacional requiere que ciertos nombramientos que efecte el
presidentedelaRepblicaloseancon"acuerdo"delSenado(artculo86,inciso10).Pero
como las respectivas vacantes pueden producirse durante el receso del mismo, la Ley
Supremaautorizaqueelpresidentelleneesasvacantepormediodenombramientos en
"comisin" que expirarn al final de la prxima Legislatura (artculo 86 , inciso 22).
Textualmente, dice as dicho inciso 22: "El Presidente tendr facultad para llenar las
vacantesdelosempleosquerequieranelacuerdodelSenado,yqueocurrandurantesu
receso, por medio de nombramientos en comisin que expirarn al fin de la prxima
Legislatura".
Porprincipio,entonces,enloscasoscorrespondientes,serequiere "acuerdo"delSenado;
excepcionalmentedicho"acuerdo"puedesersuplidoconnombramientosen "comisin".
Estorequierealgunasaclaraciones.
Tratndose de nombramientos cuya emanacin le competa constitucionalmente al
presidentedelaRepblica,el"acuerdodelSenado"slopuedeimponerlovlidamentela
p.60
Constitucin,yenmodoalgunola ley formal.Sistaloexigiere, alimplicar ellouna

restriccinalasatribucionesquelaConstitucinleotorgaalPresidente,talexigenciasera
rritaporinconstitucional(168)).
Jurdicamente,elactodenombramientodefuncionariosconacuerdodelSenado,noesotra
cosaqueunactoadministrativo"complejo",porcuantosuemanacinsedebealavoluntad
dedosrganosestatales(EjecutivoyunaseccindelLegislativo),cuyasvoluntadesse
fundenenunasolavoluntad(169).Portanto,debentenersepresenteslasreglasaplicables
alosactoscomplejos(vaseeltomo2,n450).
Va de suyo que un nombramiento que, por disposicin constitucional, fue hecho con
"acuerdo"delSenado,slopuedeserdejadosinefectoporelPoderEjecutivotambincon
"acuerdo" delSenado.EstonosloloestablecelaConstitucin(artculo86,inciso10,
segnelcualelPresidentenombray"remueve"...,conacuerdodelSenado),sinoquesurge
delprincipiodel"paralelismodelascompetencias".
SilaConstitucinexigequedeterminadosfuncionariosdelaAdministracinPblicasean
designadosporelpresidentedelaNacinconacuerdodelSenado,esevidenteque,estando
enfuncionamientoelCongreso,losnombramientos efectuados conprescindenciadetal
"acuerdo"dancomoresultadonombramientos"nulos",denulidadabsoluta,porcuantoen
la especie habrase omitido una de las "formas" que al efecto exige el orden jurdico
fundamentaldelEstado(vaseeltomo2,n484).Undestacadojuristasostuvoquelos
nombramientosque,debiendotener"acuerdo"delSenado,seefectansinste,convierten
alosnombradosenfuncionariosde"facto"(170).Nocompartoestecriterio:nohayah
funcionariode"facto"alguno:haysimplementeunnombramientonulo.Elfuncionariode
"facto",estrictamentetal(noelfuncionario"usurpador"),apesardedichocarcter,esun
funcionariocuyainvestiduranoesnula,sinovlidayproductoradecorrelativosefectos
jurdicos.Funcionariode "facto" yfuncionariocuyonombramientoes "nulo" soncosas
completamentedistintas.Menosanpuedenconsiderarsecomofuncionariosde"facto"los
nombradosen"comisin"conformeelartculo86,inciso22,delaConstitucinNacional
como estima un distinguido constitucionalista (171) ; ah no existe un funcionario de
"facto", sino una categora distinta de agente pblico: el funcionario en "comisin",
expresamente previsto y autorizado por la Constitucin y, por tanto, estrictamente de
"jure".Sloserade"facto"siel"acuerdo"nofuereprestadodentrodelrespectivolapso
(172),ysiempre,bienentendido,quenoobstanteesafaltadel "acuerdo" elfuncionario
contineejerciendosusfunciones.
ParaqueelpresidentepuedaponerenejerciciolaatribucinqueleotorgalaConstitucin
enelartculo86,inciso22,ynombrefuncionariosen"comisin",noesnecesarioquela
vacantesehayaproducidoduranteelrecesodelSenado:essuficientequeellasehaya
configuradoantes(173).Porotraparte,sielacuerdodelSenadonoseprestaantesde
finalizarelprximoperododesesionesdelCongreso,oseledeniegaexpresamente,la
designacinexpirayelfuncionariocesa,segnasresultadelexpresadoinciso22,infine.
CuandoenestepreceptolaLeySupremahablade"prximaLegislatura",entiendereferirse
al perodo de sesiones ordinarias y a su eventual prrroga, pero no a las sesiones
p.61
"extraordinarias" (174) . Las sesiones "extraordinarias" representan en este caso lo

excepcional,ycomolaConstitucinnolasmencionaexpresamenteenelrecordadoartculo
86,inciso22,slodebenconsiderarselassesionesordinariasylasdeprrroga,dadoque
ambasrepresentanlonormalenesteordendeideas.
Culesel "carcter" delosexpresadosnombramientosen comisin?Bielsaestimaque
talesnombramientostienenuncarcter"precario",eneldoblesentidodequesielsenado
no presta su "acuerdo" aqullos expiran, y de que, mientras el senado no se haya
pronunciado, el Poder Ejecutivo puede revocar el nombramiento en cuestin (175) .
VillegasBasavilbasoconsideraquetalesnombramientosson"precarios"yeventualmente
"protempore",porquesielSenadonoprestasu"acuerdo",elnombramientoexpiraalfinal
delaprximaLegislatura(176).Compartolaopinindeambostratadistas(177).
876.Esnecesarioestaradvertidodelaposibleconfusinentrelassiguientesexpresiones:
"nombramiento en comisin"; "nombramiento para cumplir una comisin" y "poner o
declararencomisin".Cadaunadeellastienesusignificadopropio.
"Nombramientoencomisin" eselque,debiendocontarconel"acuerdo"delSenado,el
PoderEjecutivopuedeefectuar,prescindiendodetalrequisito,duranteelrecesodeaqul.
Estaeslasituacincontempladaenelartculo86,inciso22,delaConstitucinNacional,y
deellameocupenelpargrafoanterior(178).
"Nombramientoparacumplirunacomisin" eselqueseefectaparaqueeldesignado
satisfaga especficamente una misin, encargo o cometido. Este concepto encuentra su
fundamentoenelartculo64delaLeySuprema(179).
"Poner o declarar en comisin" implica suspender la "estabilidad", asumindose la
atribucindeallanarlamediantedestitucinoseparacinalmargendelosprocedimientos
comunes(180).Msadelante,altratardelosderechosdelosagentespblicos,alreferirme
ala"estabilidad"volversobreestacuestin(n983).
877. En ocasiones la Administracin Pblica efecta nombramientos que pueden
considerarse "anmalos",porquetraducen unaprctica ajena alanormalmente seguida
para "nombrar" los agentes pblicos (181) . Trtase de los llamados nombramientos
"anticipados","retroactivos"yparacargos"novacantes".
Habitualmenteelnombramientoofrecelossiguientescaracteres:esanterioralmomentoen
queelnombradoempiezaaprestarservicios;elnombradoasumedeinmediatoelejercicio
de sus funciones; el cargo respectivo se encuentra vacante. El nombramiento anmalo
altera los caracteres mencionados o algunos de ellos. Pero no siempre nombramiento
"anmalo"significarnombramiento"nulo".
a)Nombramientos"anticipados"
Esta clase de designaciones son muyraras. Porcierto, nodebe confundrselas conlos
nombramientos para cargos no vacantes. En stos el agente recin nombrado pretende
asumir de inmediato el ejercicio del empleo; en los nombramientos "anticipados" no
p.62
pretendeeso,sinoasegurarseelcargoparacuandostequedevacante.Estadistincines
fundamentalparadecidiracercadelavalidezonulidaddetalesdesignaciones.
Esos nombramientos seefectan, pues,conmucha anticipacin afindeaseguraraun
candidatouncargoqueannoestvacante.ElConsejodeEstadodeFrancialosdeclara
nulos(182).Jzeescribealrespecto:"Nosolamentesonactosdefavoritismoenlosque
se podra ver una desviacin de poder sino tambin casos de incompetencia ratione
temporis.Esposiblequeeldadelavacanciaefectivadelcargo,elautordelnombramiento
carecieseyadelpoderdenombrar,encuyocasousurparaelpoderdesussucesores.Porlo
dems,lapersonadesignadapodranotenerlascondicionesrequeridasparaocuparesta
vacanteefectivaenelmomentoenqueseproduce.Esenesaoportunidadcuandoeljefede
serviciodebeexaminarsiprocedehacerunnombramiento.Finalmente,entreeldadel
nombramientoanticipadoyeldelavacanciaefectiva,puedesucederquesemodifiqueel
serviciopblico,oquesesuprimaelempleopblico"(183).
Estosnombramientos,conlosqueslosepersigueasegurarelejerciciodeuncargofuturo,
talcomolohadeclaradoelConsejodeEstadofrancs,debeconsiderrselosnulos:carecen
delelemento"causa"o"motivo",puesnoexistiendola"vacante"respectiva,faltaentonces
elantecedentedehechonecesarioparalaemisindelacto.Insistoenquedebedistinguirse
elmeronombramiento"anticipado"delnombramientoparauncargo"novacante",puesen
amboscasoslassolucionespuedenserdistintasenloquerespectaasuvalidez.
b)Nombramientos"retroactivos"
Son como expresa Jze los que se efectan con una clusula que dispone que se
consideraralfuncionariocomosiselohubieradesignadoparalafuncin,enunafecha
anteriorasunombramientoreal(184).
Estosnombramientos"retroactivos"selosconsideranulos(185).
Seajustaaderecholasancinde"nulidad"establecidaparaestetipodenombramientos?
VillegasBasavilbasofundaenlossiguientesargumentoslainvalidezdelasdesignaciones
"retroactivas":"Elefecto retroactivo dadoalnombramiento esunaficcin queesten
pugnaconlos principios quedisciplinan la relacin deempleo yfuncin pblicos. La
clusula dispositiva de la retroactividad implica que el nombrado ha tenido durante el
pasado los deberes, derechos y responsabilidades del empleo y funcin, lo cual es un
absurdo.Adems,eseefectopuedeperjudicaraotrosagentespblicos.Laantigedadenel
empleoofuncin,quetieneimportanciaparaelascenso,quedadesnaturalizada,yporotra
parte,elderechoalsueldonotendracausajurdicaporcuantolaprestacindelserviciono
haexistido.Esporestemotivoqueenlossupuestosdenombramientosconretroactividad
esdeprcticanohacerlugaralpagodelaprestacinficticia"(186).
Lasancindenulidadobedecera,entonces,alafaltadeprestacindeservicios.Eneste
ordendeideas,lanulidaddereferenciaesprocedenteyseajustaaderecho.
p.63
Perolascosascambiansilapersonadesignadaconefectoretroactivoprestefectivamente
loscorrespondientesservicios.Enesesupuesto,ladesignacindejadeserunaficcinpara
convertirseenelreconocimientodeunasituacinefectivamenteacaecida.Enestahiptesis
elnombramientoconcarcter"retroactivo"dejadeseralgoanmalo,ens,paraconvertirse
en el medio de terminar con una situacil anmala: la de una persona que, con el
beneplcito de la propia Administracin Pblica, cumpli con las obligaciones de
funcionario o de empleado pblico, sin tener el respectivo nombramiento y sin haber
percibidosueldoalguno.Enuncasoas,elnombramiento"retroactivo"noesnulo;tendra
causajurdica.Contodo,unsupuestosemejanteesraroydifcilmenteseproducir.
Advirtasequeaqusoloynicamentesetratadesabersielnombramiento"retroactivo",
enlascondicionesmencionadas,esonovlido.Estimoquesloes.Peronadatienequever
estoconladoctrinadelfuncionariode"facto",puesnosediscuteelcarcterque,mientras
carecidenombramiento,tuvolapersonaahoranombrada.
c)Nombramientosparacargos"novacantes"
Algunostratadistaslosconfundenconlosnombramientos"anticipados",locualimportaun
error(verprecedentemente,enestemismopargrafo,elapartadoa).
Jzeestimaquetalesdesignacionesson"nulas"(187).Esaceptabletalsolucin?
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinreconocilaeficaciadelosnombramientospara
ocuparcargosnovacantes.Antelaobviaincompatibilidad "incompatibilidadsucesiva"
entreelhechodequeelcargoestocupadoporsurespectivotitularyelnombramientode
otra persona para desempear ese mismo cargo, la Corte Suprema consider que este
nombramiento revoca implcitamente al nombramiento del primitivo funcionario. Vale
decir,eltribunalconsidercomo"revocacintcita"laincompatibilidad"sucesiva"dedos
actosadministrativosdenombramientoparaelmismocargo.Entalordendeideas,laCorte
dijoqueelfuncionariopblicoqueda "virtualmenteseparado" desucargosisedesigna
otrapersonaparadesempearsusfunciones,yaquenoesconciliablelaexistenciadedos
titularesenelmismoempleo(188).
Podraelprimitivofuncionarioalegarlanulidaddeladesignacindeotrapersonapara
quedesempeeelcargoqueldetenta,ysostenerentoncesquesuexpresadacesantaes
ilcita?EstosevinculayrelacionaconlaspotestadesdelpresidentedelaRepblicapara
removerfuncionariosyempleadospblicos(cesanta).Deellomeocuparmsadelante,al
referirmealaextincindelarelacindefuncinoempleopblicos(n1093).
878.Debendistinguirselosconceptos"derechosalempleo"y"derechosdelempleo"
Por "derechoalempleo" entindeselapretensindelhabitante,deladministrado,aser
designadoonombradoporlaAdministracinPblicaparadesempearunafuncinoun
empleo pblicos. Por "derechos del empleo" entindese el conjunto de prerrogativas
integrantesdel"status"delosfuncionariosodelosempleadospblicos,esdecirel"status"
delaspersonasquehan"ingresado"alejerciciodeuncargopblico.
p.64
Tienen los habitantes del pas un "derecho al empleo", es decir un derecho a ser
designadosparaejercercargospblicos?LaConstitucinNacionalestablecequetodoslos
habitantessonigualesantelaley "yadmisiblesenlosempleossinotracondicinquela
idoneidad"(artculo16).Qualcancetieneestadisposicin?
Ser "admisible" enlosempleosnosignificatenerunderechosubjetivoaserdesignado:
slosignificaquelaAdministracinPblica,siloconsiderapertinente,puedenombrara
unadeterminadapersonaparaquedesempeeuncargopblico,dandolugar,entonces,ala
relacin jurdica de "funcin" o de "empleo" pblicos. Pero ningn habitante tiene un
derechosubjetivoalempleo,esdecirnotienederechoalgunoaserdesignadoparaejercer
unempleo.Comobiensehadicho,laatribucindenombrarodesignarfuncionarioso
empleados es, por principio, "discrecional" (189) , aunque puedan haber excepciones
establecidasatextoexpreso,oquesurjandelandoledelafuncinaejercer.
Elcitadoartculo16delaConstitucinNacional,enlapartetranscripta,noconstituyeun
texto que haya de invocar los habitantes o administrados: es un precepto al que debe
atenerse laAdministracincuandohacedesignacionesonombramientos(190).Apesar,
pues,dequetodosloshabitantessonadmisiblesenlosempleossinotracondicinquela
idoneidad,nadietieneelderechodeobligaralEstadoaqueleconfieraunafuncin,empleo
o cargo pblicos (191) . El referido precepto constitucional slo importa una regla de
conducta a la que debe atenerse el Estado cuando nombra o designa funcionarios o
empleadospblicos.Deacuerdoadicharegla,"todosloshabitantessonadmisiblesenlos
empleos sin otra condicin que la idoneidad", con lo cual quedan proscriptas las
discriminaciones. Respetando ese criterio constitucional, y el que surja de los textos
reglamentarios (que entonces integran el "bloque de la legalidad"), la Administracin
Pblica,aldesignarsusagentes,obrardentrodelajuridicidad.
En cambio, una vez que el habitante o el administrado "ingresa" a la Administracin
Pblica,yseconvierteenfuncionariooenempleadopblico,naceparalunaseriede
derechos,denominados"derechosdelempleo"(192).Estosderechoshllansecontenidos
enelconjuntodenormas reguladoras delarelacin defuncinodeempleo pblicos,
normas cuyo verdadero sentido y alcance muchas veces es dado por las respectivas
decisionesjudicialesoporlaopinindelostericosdelderecho(doctrinacientfica).
879.ConformeloestablecelaConstitucinNacional(artculo16),paraocuparcargoso
empleospblicossloserequierelacondicinde"idoneidad".Enquconsistesta?
Elconceptodeidoneidadnoes simple,sino,alcontrario, complejo:lointegrandiversos
valores,queentoncesseconviertenenotrostantosrequisitos.
"Idoneidad" trasuntalanocinde"aptitud",yenelordendeideasdequeaqusetrata
significa"aptitudnecesariaparadesempearempleospblicos".
En un comienzo se crey que el concepto de "idoneidad" circunscribase al aspecto
"tcnico".Peroprontoqueddemanifiestolorestringidodetalpuntodevista.Lo"moral"
tambin integr entonces el concepto de idoneidad. Incluso el aspecto "econmico"
p.65
eventualmentepuedeintegrarlaideade"idoneidad",pues,enciertoscasos,elfuncionario
oelempleadodebendar"fianza"porlasconsecuenciasdesugestinenelcargopblico:si
elpropioagentenopudieredarcaucinsuficiente,esadmisiblelafianzadeuntercero;
peroseaquelacaucinlaotorgueelpropioagenteountercero,lociertoesqueello,
mximecuandoesunterceroquienotorgalagaranta,porlomenosdenotaotrasuntacierta
posibilidadeconmicareflejadepartededichoagente,queenesaformademuestraactuar
enunambientedesolvencia(193).
Esefundamentalconceptotripartitodelaidoneidad(tcnico,moralyeconmico)escndese
respectivamenteendiversosaspectosquepuedenconstituirotrostantosrequisitosparael
ingresoalafuncinoalempleopblicos,requisitosquelaslegislacionessuelenexigiren
todo o en parte. Entre dichas condiciones pueden mencionarse las que indicar a
continuacin.
Ennuestropasnoexisteunsistemanicosobrelosrequisitosocondicionesnecesarios
para desempear empleos pblicos. Ello obedece a que nuestra organizacin jurdica
poltica,queesfederal,juntoalaNacinreconoceprovinciasconpoderesreservadosyno
delegadosalaNacinalconstituirlauninnacional.Deahlaexistenciadedosregmenes
jurdicos:unonacionalyotroprovincial,conelagregadodequelossistemaslegalesdela
provincias no son uniformes entre s. Por cierto que la Nacin, en su mbito, y cada
provinciaenelsuyo,puedenlegislarasucriteriosobreestamateria.Porlodems,cabe
recordarquelosrequisitosycondicionesparaelingresoalasfuncionesoempleospblicos
serigenporelderechopblico,queennuestropases nacionaloprovincial,segnel
mbitodeaplicacindelanorma,puesenesteordendeideaslasprovinciassedansus
propias instituciones y se rigen por ellas, eligiendo y designando sus funcionarios sin
intervencindelGobiernoFederal(ConstitucinNacional,artculo105).
Finalmente, es de advertir que la apreciacin de la "idoneidad" a los efectos del
nombramiento de empleados o funcionarios pblicos, es facultad "privativa" del Poder
Ejecutivo, afirmacin tanto ms comprensiblesisetiene presentequelapropiayms
ampliaatribucinde "nombrar" ynosloladeapreciarlascondicionespersonalesdel
candidatoes,porprincipio,deejercicio"discrecional"delaAdministracinPblica(ver
n878).Esaapreciacin "privativa" delPoderEjecutivoserefiereados rdenes:1a
establecer objetivamente en la norma los requisitos que acreditarn la idoneidad; 2 a
considerarsienelcasoconcretoconcurrenonolosrequisitospertinentes.
880.a)Nacionalidad(ciudadana?)
LaConstitucinNacionalnoexigeelrequisitodelanacionalidadargentina("ciudadana")
paraeldesempeodecargospblicos.Dicealrespectoquetodoslos "habitantes" son
admisiblesenlosempleossinotracondicinquelaidoneidad(artculo16).Talesel
"principio".Al hablar de "habitantes" y node "ciudadanos" quedan comprendidos los
extranjeros;sobreestonohaydudaalguna.PorvadeexcepcinlaLeySupremaexigeel
requisito de la ciudadana para ocupar determinados cargos, como el de presidente y
vicepresidentedelaRepblica(artculo76).
p.66
Elcitadoartculo16,aldecirque"todosloshabitantes"sonadmisiblesenlosempleossin
otra condicin que la idoneidad, proscribe las discriminaciones "subjetivas", pero no
prohbequeseestablezcanrazonablesrequisitosdecarcter"objetivogeneral"quedebern
llenartodosaquellosquedeseeningresaralaAdministracinPblicacomoagentesdesta:
entretalesrequisitospuedeestablecerseeldelaciudadanaargentina.Losreglamentosque
alefectodicteelPoderEjecutivo,sinagravioalgunoalartculo16 delaConstitucin,
tantopuedenexigircomonoexigirlaciudadanaargentinaparaocuparcargospblicos
(194).
Nilosargentinosnilosextranjerostienenderechoalgunoaexigirqueselesnombreo
designeparadesempearcargospblicos,puesnoexiste "derechoalempleo" (vereln
878).Lagenricaredaccindelexpresadoartculo16 delaConstitucinNacionalslo
significa que el presidente de la Repblica, si as lo desea, tanto puede nombrar a un
argentinocomoaunextranjero;poresodicelaConstitucin: "todosloshabitantes" son
admisibles en los empleos. Pero tanto ms no existiendo "derecho al empleo" los
extranjeros no pueden impugnar como contraria a la Ley Suprema la disposicin que
exigiere el requisito de la ciudadana argentina para el desempeo de cargos pblicos,
mxime cuando la atribucin de nombrar o designar funcionarios o empleados es, por
principio,"discrecional"delPoderEjecutivo(vereln878,textoynota1104).
Como tambin lo expres precedentemente, el citado artculo 16 de la Constitucin
Nacional,enlapartetranscripta,noconstituyeuntextoquehayandeinvocarloshabitantes
oadministrados:esunpreceptoqueregulalaactividaddelaAdministracinPblicayal
questadebeatenersecuandohacedesignacionesonombramientos(vereln878,textoy
nota 1105, y las palabras de Jellinek citadas en dicha nota). El referido precepto
constitucionalsloimportaunaregladeconductaalaquedebeatenerseelEstadocuando
nombraodesignafuncionariosoempleadospblicos,debindoseinsistirenque,siendo,
porprincipio,"discrecional"laatribucindenombrarodesignarfuncionariosoempleados,
elPoderEjecutivo sinviolarnormaalgunadelaConstitucin tantopuededesignarun
argentino o un extranjero. No es otro el alcance del precepto mencionado. Los
"reglamentos"quedictareelPoderEjecutivoexigiendoelcarcterde"argentino"paraser
designadofuncionariooempleadopblico,encuadraranenlaletrayenelespritudel
expresado artculo 16 de la Ley Suprema. El estatuto para el personal civil de la
Administracin Pblica nacional, aprobado por el decretoley n 6666/57, entre los
requisitosnecesariosparaingresaralaAdministracinmencionaeldeser "argentino",
salvocasosdeexcepcincuandodeterminadotipodeactividadesaslojustifique(artculo
3)(195).
En el derecho comparado son muchas las legislaciones queexigen quequienes acten
comoagentesestatalestenganlanacionalidaddelrespectivoEstado(196).
Ennuestropas,lasprovincias,haciendousodesuderecho(vern879, infine),pueden
legislar al respecto como lo consideren ms oportuno, exigiendo o no la nacionalidad
argentina,deorigenopornaturalizacin,paraocuparcargospblicos.As,laConstitucin
delaProvinciadeCorrienteshadispuesto:"Losextranjerosnopodrnejercerempleosdel
p.67
ordenprovincialsinquepreviamentehayanobtenidocartadeciudadana,conexcepcin
delprofesoradoydeloscargosdecarcteradministrativoquerequieranttuloprofesionalo
cientfico"(artculo24,segundaparte).Porlodems,cualquieraseaelsentidoyalcance
queseleasignealartculo16delaConstitucin,enlapartetranscripta,laprioridaddel
artculo105deellaesobvia,nosloporlostrminosexpresosdelmismo,sino,comolo
hadeclaradolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,porque"laigualjerarquadelas
clusulasconstitucionalesrequierequelosderechosfundadosencualquieradeellas,deban
armonizarseconlosdemsqueconsagranlosotrospreceptosconstitucionales,yaseaque
versen sobre los llamados derechos individuales o sobre atribuciones estatales" (197) .
Asimismo,vaseeltomo1delapresenteobra,n33.
881.b)Edad
Enotrolugardeestaobrahedichoque"lacapacidadoincapacidaddederechodelagente
pblico(funcionariooempleado),consideradocomo persona,rgese,enprincipio,porla
legislacincivil;sobreestabasedichoagenteconcurrealcampodelderechoadministrativo
yes tomado por ste.Peroennuestro pas,dadoel carcter `local o `provincial del
derechoadministrativo(vaseeltomo1,n33),lanormaadministrativapuedeestablecer
nuevosodistintosrequisitosatinentesalacapacidadoincapacidaddederechoparaactuar
comoagentepblico(empleadoofuncionariodelaAdministracinPblica)"(198).Ms
an:lacacadidaddederechodelagentepblico(funcionariooempleado),porconstituir
unamateriapropiadel"derechopblico",noslopuederesultaalteradapordisposiciones
constitucionalesoadministrativasprovinciales,sinotambinpordisposicionesemitidasal
respectoporlaNacin,pararegirenelmbitodelamisma,comoenefectohaocurrido.
De acuerdo al escalafn para el personal civil de la Administracin Nacional ("texto
ordenado",decreton14,del2deenerode1964,artculo23),laedadmnimaparael
ingresoalaAdministracinPblicavarasegnla"clase"aquecorrespondaelrespectivo
personal. Tratndose de "personal superior", debe ser mayor de veinticinco aos; el
"personal jerarquizado" debe ser mayor de veintids aos; el "personal tcnico,
especializadoyadministrativo",debesermayordedieciochoaos,perosiingresaracomo
cadeteadministrativodebertenermsdecatorceaosymenosdedieciochoaosdeedad,
pero si ingresara como "aprendiz" no podr ser menor de catorce aos y mayor de
dieciocho; el "personal de servicios auxiliares" debe tener ms de dieciocho pero si
ingresaracomo"aspirante"debersermayordecatorceaosymenordedieciocho.
Portanto,enelordennacional,lasedadesextremasymnimasadmitidasparaelingresoa
laAdministracinPblica,oscilanentreloscatorceylosveinticincoaos,segnla"clase"
depersonaldequesetrate.
882.c)Sexo
El sexo en nada incluye en la posibilidad de ser funcionario o empleado de la
AdministracinPblica.Tantopuedenser "agentes" destaelvarncomolamujer,el
esposoolaesposa,olosdoscnyugesdeunmismomatrimonio.Esloqueresultadelas
normasvigentes,almenosenelordennacional.
p.68
Niel"estatuto"delpersonalcivildelaAdministracinPblicanacional,niel"escalafn"
correspondiente, contemplan en forma concreta y especfica lo atinente al sexo en su
relacinconelingresoalafuncinoalempleopblicos.Perodeciertasexpresionesdel
"escalafn" sededuce,sinlugaralamenorduda,quenosloelvarnsinotambinla
mujerpuedeningresaralaAdministracinPblicacomoagentesdelamisma.
Conformealexpresado"escalafn"("textoordenado" en1964),alosfinesdelsubsidio
familiarseconsideraacargodelagente:alcnyuge,cuandoconvivaconelagente."Con
talmotivoy,enprincipio,elsubsidioporcnyugeseliquidarautomticaynicamenteal
agentevarn,salvocuandolamujerdemuestrefehacientementequeatiendelasubsistencia
desuesposo"(artculo26,prrafoIII,apartadoa).Resultaclaro,sidemuestraqueatiendaa
lasubsistenciadesuesposo,tendrderechoalsubsidio"porcnyuge".Peromsclaroan
resultaelprrafoIXdedichoartculo26,apartadoa,encuantoestablece:"Cuandolosdos
cnyugestrabajaran,elderechoalapercepcindelsubsidioseajustaalassiguientes
normas:a)CuandoamboscnyugesdesempearanempleosenlaAdministracinPblica
Nacionalencualquieradesusramas:...".Resulta,pues,detodaevidencia,quetantoel
varncomolamujerpuedenserfuncionariosoempleadosdelaAdmnistracinPblica
nacional,yasselohaentendido,yaqueadiariopuedecomprobarsequeelpersonaldela
AdministracinPblicatantocorrespondealsexomasculinocomoalfemenino.
NuncasurgierondudasacercadesilosvaronespodanseragentesdelaAdministracin
Pblica.Laincertidumbreseconcretaalasmujeres.Peroanrespectoastaslacuestines
clara en el sentido de que no existe obstculo legal alguno para que ingresen a la
AdministracinPblica.Enefecto:
1Elartculo3 delaleyn17711,delao1968,sobrereformasalCdigoCivil,al
modificarlaleyn11357 sobrederechoscivilesdelamujer,establecique "lamujer
mayordeedad,cualquieraseasuestado,tieneplenacapacidadcivil".Comolacapacidad
generalparaserfuncionariooempleadopblicosevinculaalacapacidad"civil"ynoala
capacidad"poltica",resultaquenadahayenel"status"legalbsicodelamujermayorde
edadqueobsteasuingresoalaAdministracinPblicaencalidaddeagentedesta.
2Encuanto ala mujer menor deedad,yael CdigoCivil seocupdeella ydela
posibilidaddequedesempeeempleospblicos(aunquedebeadvertirsequeestonoes
materia del Cdigo Civil, derecho privado, sino del derecho administrativo, derecho
pblico).Deacuerdoalartculo126dedichoCdigo,"sonmenoreslosindividuosdeuno
yotrosexo,quenotuviesenlaedaddeveintidsaoscumplidos";yconformealartculo
127"sonmenoresimpbereslosqueannotuvierenlaedaddecatorceaoscumplidos,y
adultoslosquefuesendeestaedadhastalosveintidsaoscumplidos";yconformeal
artculo 127"sonmenores impberes los que annotuvieren la edaddecatorce aos
cumplidos, y adultos los que fuesen de esta edad hasta los veintids aos cumplidos"
(199).Finalmente,segnelartculo283delCdigo,"sepresumequeloshijosdefamilia
adultoslaleynodistingueelsexo,siejercierenalgnempleopblico,oalgunaprofesin
oindustria,estnautorizadosporsuspadresparatodoslosactosycontratosconcernientes
alempleopblicooasuprofesinoindustria",etc.
p.69
Demaneraque,sibiendeacuerdoalCdigoCivil,noexistaniexisteimpedimentoalguno
paraquelosempleospblicosseandesempeadostantoporvaronescomopormujeres,
mayoresomenoresdeedad,el "escalafn" paraelpersonalcivildelaAdministracin
Nacional contiene expresas disposiciones que disipan cualquier duda acerca de si los
empleospblicosslopuedenserdesempeadosporvaronesotambinpormujeres.
Elsexo,pues,nadatienequeverconlaposibilidaddequelosagentesdelaAdministracin
Pblica nacional sean varones o mujeres: cualquiera de stos puede ingresar a la
883.d)Aptitudtcnica
Lo menos que debe y puede exigirles la Administracin Pblica a quienes pretendan
ingresar a ella como agentes (funcionarios y empleados) es la suma bsica de las
respectivasnocionesquelespermitirndesempearseconeficacia.
Esemnimobsicodeconocimientosexigidosvaraconla "clase" aquepertenecerel
agente.Segnelartculo23del "escalafn"(textoordenadoen1964),losconocimientos
mnimosexigidosson:
Personalsuperior:teneraprobadoelciclocompletodeenseanzasecundariaotenerttulo
habilitantecuando,enesteltimocaso,elcargoaproveeraslorequiera.
Personaljerarquizado:teneraprobadoelciclobsicodeenseanzasecundaria(tercerao)
oposeerttulohabilitantecuando,enesteltimocaso,elcargoaproveeraslorequiera.
Personalprofesional:tenerttulohabilitante.
Personaltcnico,especializadoyadministrativo:teneraprobadosextogradodeenseanza
primariaoposeerttulohabilitantecuando,enesteltimocaso,elcargoaproveeraslo
requiera.
Personaldemaestranzayobrero:saberleeryescribir.
Personaldeserviciosauxiliares:saberleeryescribir.
La aptitud tcnica debe ser "probada" por quien pretenda poseerla. Tal aptitud,
contrariamentealaaptitudosolvenciamoral, nosepresume.Alrespectoesaplicablelo
quedijeenotrolugardeestaobraalreferirmealaidoneidadtcnicaquedebenposeerlos
eventualescocontratantesdelEstado(n647,textoynota287).Enocasiones,esaprueba
resultar del pertinente "certificado" de estudios, de un examen elemental sobre
conocimientosbsicos(geografaehistoriaargentinas,instruccincvicaygramtica)yde
unapruebaqueacreditelacompetenciaenelrespectivooficio(dactilografa,taquigrafa,
dibujo,etc.)(200).
Vadesuyoquerespectoaciertosfuncionariosque,porlaaltajerarquaopornaturalezade
suscargos(vgr.,ministros,secretariosdeEstado,etc.),estnexcluidosdelestatutodel
p.70
personalcivildelaAdministracinPblicanacional,laaptitudtcnicanoessometidaa
pruebaalgunaconmotivodesuingresoalaAdministracinPblica,puesladesignacino
nombramiento de los mismos obedece o debe obedecer, precisamente, a su notoria y
pblicacompetenciatcnicaenladisciplinadequesetrate.
884.e)Moral
Comoloexpresprecedentemente (n879),la "moral" tambin integra el concepto de
idoneidadalosefectosdeocuparcargospblicos:nopuedenserfuncionariosoempleados
pblicosquienescarezcandemoralosehallenafectadosdetachasticas.
Para actuar como funcionario o empleado pblico hay que ser "buena persona",
entendindoseportaltodaaquellaquenotengamalosantecedentes.Ciertamente,mientras
mayorsealajerarquadelempleoodelafuncin,msacendradahadeserlamoraldel
funcionariooempleado:pequeasdeficienciasticasquemsbienseranfallasdecultura
disculpablesenunempleadomodesto,enmodoalgunoloseranenlosdealtorango.Pero
advirtasebienquenadadeloexpuestosignificaquelarelacindefuncinodeempleo
pblicosea,indefectiblementeyentodosloscasos,"intuitupersonae":estecarcterpuede
existirenalgunossupuestosdefuncinodeempleopblicos,peroenlageneralidadde
ellosnoexiste.Msadelante,n891,volverareferirmeaestacuestin.
Noesnecesariodemostrarqueseesbuenapersona,puesestosepresume,yaquetodoslos
hombressereputanbuenosmientrasnosepruebelocontrario(vaseeln647,textoy
notas285286).Alosumoserconvenienteonecesariodemostrarquenoseposeenmalos
antecedentes,loquepuederesultardeuninformedelaautoridadpolicial.
ElestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicanacionalhacereferenciaala
"moral" comorequisitoparaelingresoalaAdministracinPblica(artculo 3).Igual
requisitoexigeactualmentelaley22140,art.7,incisob.
885.f)Salud(aptitudfsicaymental)
Lasalud,entodossusrdenes(fsicoymental),esrequisito"sinequanon"paraingresara
lafuncinoelempleopblicos.Quiencarezcadesaludnopuedecumplirconlaprestacin
queelempleoofuncinponeasucargo.DeahqueantesdeingresaralaAdministracin
Pblica,comoagentedesta,requiresequeelfuturofuncionariooempleadoseaobjeto
delpertinenteexamenmdicoparacomprobarelestadodesusalud.
Ladeterminacindeculesdeficienciasfsicasinfluyenonoenlaposibilidaddequeuna
personaingresecomoagentealaAdministracinPblica,esmateriaquedeberesolverla
reglamentacinquealefectosedicte.Ejemplotpicoesla"sordera",queendeterminados
empleosofuncionespblicasobstaalingresodelapersonaalaAdministracinPblica,y
queenotrosempleosofuncionesnoinfluyeparatalingreso.Engeneral,comobienseha
dicho,"losrequisitosdecapacidadfsicadelosempleosmilitaresodepolicaarmada,no
puedenserlosmismosqueparalosempleosciviles.Entodosloscasos,laidoneidadfsica
estcondicionadaconlanaturalezadelservicio"(201).
p.71
Pero, a los efectos aqu considerados, ha de advertirse que "salud fsica y mental" y
"capacidad jurdica" no siempre son conceptos interdependientes. Puede existir
"capacidad jurdica" y no obstante puede faltar "salud"; ejemplo: el "sordo" es
jurdicamente capaz, pero fsicamente, con relacin a determinados empleos, puede
considerrselecarentedesalud.
ElestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicaNacional,entrelosrequisitos
paraelingresoastas,menciona "la"aptitudfsicaparalafuncinalacualseaspira
ingresar"(artculo3).Lomismoexigehoylaley22140,artculo7,incisoc.
886.g)Creenciaspolticosociales
En ningn caso las creencias o ideas polticosociales del agente de la Administracin
PblicadebenchocarohallarseenpugnaconlasinstitucionesfundamentalesdelEstado,
expresadasycontenidasenlaConstitucin.LasupremacadelaLeySuprema,suplena
vigencia en todos los rdenes, se impone inexcusablemente como consecuencia del
"principio"desuartculo31.
ElreglamentoquedictaseelPoderEjecutivoprohibiendoqueingresenalaAdministracin
Pblica las personas que profesen ideas o creencias contrarias a los postulados e
instituciones constitucionales, sera estrictamente vlido, es decir sera constitucional:
encuadraraenelmencionadoartculo31.Razonesdeautoconservacin,dealtapolica
institucional,justificanacabadamentelaexistenciadetalesprohibicionesreglamentarias.
Bienentendidoquemerefieroalasideasocreenciaspolticasosocialescontrariasalos
principiosqueexpresaoimplcitamenteproclamanuestraConstitucin:elreglamentoque
prohibaelingresoalaAdministracinPblicadelaspersonasqueprofesentalesideaso
creenciasesconstitucional.
En el sentido indicado en el prrafo anterior, el estatuto para el personal civil de la
Administracin Pblica Nacional dispone que no podr ingresar a la Administracin
Pblica:"Elquetuvieraactuacinpblicacontrariaalosprincipiosdelalibertadydela
democracia, de acuerdo con el rgimen establecido por la Constitucin Nacional y el
respetoalasinstitucionesfundamentalesdelaNacinArgentina"(artculo4,incisoi).
Algosimilarestableceactualmentelaley22140,artculo8,incisog.
Claroestquelodichoprecedentementenosignificaconsiderarlcitalaexigenciadeque,
paraingresarcomofuncionariooempleadoalaAdministracinPblica,sedebapertenecer
adeterminadopartidopoltico,ymenosanalpartidoquedetengaelpoder.Todoslos
partidospolticosqueactanenelEstado,aceptadosporste,sonjurdicamenteiguales,
comotambinlosonlaspersonasquelosintegranencalidaddeafiliados;deahquela
exigenciadequeparaingresaralaAdministracinPblica,debapertenecerseaunpartido
poltico determinado, y mxime al partido gobernante, sea rrita: 1 porque semejante
pretensinoexigenciaquebrantalaigualdadantelaley;2porqueesinmoral,dadoqueen
definitivaellosignificarautilizarel "poderpblico" enbeneficiopropio(desupartido
polticoydesusafiliadosointegrantes).
p.72
887.h)Creenciasreligiosas
Enelderechoargentino,salvoparaelsupuestoexpresamenteindicadoenlaConstitucin
(202),paraingresaraloscargospblicosnoserequierepertenecerareliginalguna.
LoqueantecedeesconsecuenciadelosprincipiosliberalesproclamadospornuestraLey
Suprema, en cuyo mrito: 1 todos los habitantes de la Nacin gozan del derecho de
profesarlibrementesuculto(artculo14);2todosloshabitantessonadmisiblesenlos
empleossinotracondicinquelaidoneidad(artculo16);3losextranjerosgozanenel
territoriodelaNacindetodoslosderechoscivilesdelciudadano,yensumritopueden
ejercerlibrementesuculto(artculo20).
Antetanfundamentalesdeclaraciones,todadisposicinqueexclyesedelasfuncioneso
empleos pblicos a quienes profesen determinado culto, sera repugnante a la libertad
religiosa establecida en la Constitucin (203) . Igualmente, como consecuencia de las
expresadasdeclaraciones,seracontrariaalaLeySuprema porrepugnantealalibertad
religiosa laexigenciadequeparaocuparcargosenlaAdministracinPblicasedeba
perteneceraunareligindeterminada.CuandolaConstitucinNacionalquisoestablecer
dicha excepcin, lo dijo expresa y concretamente: todos los dems supuestos hllanse
amparados yregidos porlos principios liberales aque hicemencin, los cuales deben
interpretarse armnica y coordinadamente. Y va de suyo que ninguna ley o norma
reglamentariapuede"alterar"ymenos"suprimir"lasrespectivasdeclaracionesygarantas
constitucionales(artculo28delaLeyFundamental).
888.i)Cumplimientodeobligacionescvicomilitares(enrolamientoyconscripcin)
El cumplimiento de las obligaciones cvicomilitares de enrolamiento y conscripcin
constituyeunrequisitoparaelingresoalafuncinoempleopblicos?
Esindispensabledistinguirdossituaciones:a)ingresoalaAdministracinPblicaantesde
laedadestablecidaparaelcumplimientodedichasobligacionescvicomilitares;b)ingreso
alaAdministracinPblica despus deesaedad.Lgicamente,lasolucindifieredeun
supuestoaotro.
Primercaso.SabidoesquealaAdministracinPblicaesposibleingresarsiendomayor
de catorce o dieciochoaos (verprecedentementen881).Siendoas,ydesdequelas
expresadasobligaciones cvicomilitares recinsehacenefectivas alosdieciocho aos,
medianteelenrolamiento,oalosveinteaos,mediantelaconscripcin,resultaclaroque
esposibleingresaralaAdministracinPblica antes dehabercumplidolasobligaciones
cvicomilitaresdeenrolamientoyconscripcin(204).
Segundocaso.SielingresoalaAdministracinPblicatuvierelugardespusdelaedaden
que,deacuerdoalalegislacinvigente,debencumplirselasmencionadasobligaciones
cvicomilitares (enrolamiento y conscripcin), si estas obligaciones no se hubieren
cumplidonoesposibleingresaralaAdministracinPblica.Aslodisponeelartculo56
deldecretoleyn29375/44,ratificadoporlaleyn12193,encuyomrito:"Nadieser
p.73
admitidoadesempearpuestos,cargosofunciones,electivasono,enlospoderespblicos
delaNacinodelasprovinciasoenlaadministracinnacional,provincialocomunal,si
nojustificahabercumplidoconlasprescripcionesdelserviciomilitar,impuestasporeste
decreto"(205).Demaneraque,sinelpreviocumplimientodetalesobligaciones,noes
posibleingresaralaAdministracinPblicacomoagentedeste.Taleselprincipio,que
encuentrasuexcepcinenlossupuestosdeamnista.
889.j)Fianza
Conrelacinaciertosempleosofuncionesenparticular(manejodedinerosodevalores),
las normas vigentes exigen que el funcionario o el empleado pblicos otorguen una
"fianza",quepuedeserotorgadaporellosmismos(vgr.,garantareal)o,ensudefecto,por
untercero.Talgarantadebeserotorgada"antes"dequeseproduzcaelefectivoingresodel
agente a la Administracin Pblica, pues sin aqulla el funcionario o el empleado no
puedeniniciarelejerciciodesusactividades.
Demodoqueenesossupuestosla"fianza"esunrequisitoquedebesercumplidoparael
"ingreso" ala Administracin Pblica. Vaseloque expresprecedentemente (n879,
textoynota1108).
890.k)Juramento
El "juramento" es la forma mediante la cual la persona que se incorpora a la
AdministracinPblicacomprometesudignidadenelcorrectoejerciciodesusfuncionesy
enellealcumplimientodesusdeberes.
Todo "juramento", aunque su frmula no emplee la palabra "honor", implica a ste
necesariamente; de lo contrario ese acto solemne carecera de sentido. Quien jura,
comprometesuhonorenelcumplimientodeloqueesobjetodeljuramento.
Lareferidaformalidadsloprocedecuandolanormaloexijaexpresamente.Ennuestro
ordenconstitucional,yconrelacinacargosenla"AdministracinPblica",estprevista
paraelpresidenteyelvicepresidente(artculo80delaLeySuprema).
Dadoelsentidoyalcancedel"juramento",stepuedeserexigidoporelPoderEjecutivo,
en sus reglamentos, como requisito para ingresar a la Administracin Pblica y como
previo al ejercicio de la respectiva funcin o empleo. La exigencia del juramento, a
efectuarsesobrelabasedel "honor" dequienloprestar,noagraviaprincipioalgunode
carcterconstitucional.Lapotestaddeexigirlaformalidaddeljuramentovansitaenla
atribucin de "nombrar" que la Constitucin le otorga al presidente de la Repblica
(artculo86,inciso10),quienporciertopuedeestablecerlasrazonablesformalidadesaque
han de someterse los nombramientos entre ellas el "juramento", mxime cuando ello
integralasatribucionesdeadministracingeneraldelpasquetambinleconfierelaLey
Suprema(artculo86,inciso1).
p.74
Demaneraquecuandolanormaloexija,eljuramentodebeprestarsecomorequisitopara
ingresar a la Administracin Pblica y, desde luego, como previo al ejercicio de la
respectivafuncinoempleo.
Ademsdesuevidentesignificadomoral,eljuramentotienesutrascendenciaosentido
jurdicos: una vez efectuado, debe interpretrsele como expresin de "aceptacin" del
cargo(206):lanegativaaprestarlodebeinterpretarsecomo"rechazo"delnombramiento
(207).
891. La circunstancia de que una persona, por reunir los requisitos integrantes de la
idoneidadmoral,tcnicayeconmica,seadesignadaparadesempearuncargopblico,no
significaquetaldesignacinsea"intuitupersonae",puestodasesasnotasdelaidoneidad
sevaloranenforma"objetiva"ynoprecisamenteenforma"subjetiva":todapersonaque
renalos datos requeridos porla "idoneidad",cualquiera sea dichapersona, puedeser
nombradaparaejercerelrespectivocargo.Peronoesmenesterqueesapersonaposea
condiciones "excepcionales" quenotenganlasdemspersonas;paraelejerciciodelos
empleospblicosnoserequierentalescondiciones "excepcionales":basta,porprincipio,
reunirlasnecesariasybsicascondiciones "generales".Lo "intuitupersonae" noesten
juego.
Demaneraqueparaserdesignadofuncionariopblicooempleadopblicoserequiere
"idoneidad", pero esto no significa que la designacin de funcionario o de empleado
pblico tenga carcter "intuitu personae". Este carcter, si bien concurre en casos
especiales,engeneralnoconcurre,pues,comodije,laidoneidadnoseestableceoaprecia
subjetivamente,sinoconcarcterobjetivo,enelsentidodequetodapersonaquerenaesas
condicionesesreputada"idnea".
Elhechodequelapersonaadesignarcomofuncionariopblicoocomoempleadopblico
tenga antecedentes personales que, al calificarlo como "buena persona", justifique su
designacin,enmodoalgunosignificaquelarelacindefuncinodeempleopblicossea
"intuitupersonae":elloslosignificahaberseacreditadoelrequisito "sinequanon"para
quelaAdministracinPblicatraberelacionesconunapersona,oseaquesta"noseauna
malapersona",sino,alcontrario,"buenapersona".Tratndosedeuna"buenapersona",y
reuniendostalosdemsrequisitosintegrantesdelaidoneidad,sejustificasudesignacin
comofuncionariopblicooempleadopblico.
Tampoco,porprincipio,lapersonaadesignarcomoagentedelaAdministracinPblica
requiereposeeruna"especial"ymenosan"excepcional"idoneidadtcnicayeconmica:
bastaconquealrespectorenalascondicionesmnimasexigidasa todos loseventuales
agentes de la Administracin. Nada hay, entonces, que le atribuya carcter "intuitu
personae"aestaclasedevinculacionesdelaAdministracinPblica.
Perolodichoennadaobstaaque,enciertoscasos,ladesignacindeunfuncionarioode
unempleadopblicotengaencuentasusespecficascondicionesoaptitudespersonales,
indispensables para el desempeo de una funcin. En tal supuesto la designacin,
excepcionalmente,tendracarcter"intuitupersonae".
p.75
Finalmente,caberecordarqueenotrolugarpusedemanifiestoqueelcargooempleo
pblico debe ejercerse personalmente por el funcionario o el empleado pblico, pero
agregu queello nosignificaba, enmodo alguno,que los cargos pblicos seotorguen
"intuitupersonae"(vern837,puntoa.).Meremitoaloexpuestoeneselugar.Demanera
quelacircunstanciadequetalescargosdebanejercerse"personalmente"porelfuncionario
pblicooelempleadopblico,ennadaobstalaafirmacindequelosempleosocargos
pblicos,porprincipio,nosonotorgados"intuitupersonae".
892.UnempleadopblicoounfuncionariopblicopuedenegresardelaAdministracin
Pblicaendosformasdistintas:a)puedenserexcluidosirregularmentedeellaydespus,a
raz de haber impugnado con xito esa exclusin irregular, pueden volver a la
Administracin,seaocupandoelmismocargoqueantestenanuotro;b)puedendejarde
perteneceralaAdministracinPblicaarazdeunactolegalmente correcto (renuncia,
cesanta,etc.),pudiendodespusvolveradesempearunafuncinounempleopblicos,
seaelmismoqueantesdesempearonuotro,medianteunnuevonombramiento.Ambos
supuestos tienen una analoga: en cada uno deellos el agente deja de pertenecer a la
Administracin Pblica y luego vuelve a sta; pero difieren en la causa omotivo que
determinlaexclusindelempleadoofuncionariodeloscuadrosdelaAdministracin:en
unsupuestolacausaes"ilcita"yenelotro"lcita",yesadistintanaturalezadelacausao
motivo produce distintos efectos si el agente vuelve a la Administracin. Cul es la
denominacin correspondiente a cada una de esas situaciones y cules los efectos o
consecuencias de que el empleado ofuncionario pblicos vuelvan a la Administracin
ocupandouncargoenella?
Desdeluego,setratadedossituacionesdistintasunadelaotra.Peroalrespectoexiste
imprecisinterminolgicaparadesignarlas.Nosiempreseempleaelmismovocablopara
referirseacadaunadelasdoshiptesisquemencion.
Se utilizan los vocablos "reincorporacin", "reingreso", "restitucin", "readmisin" y
"reintegro". Cul de stos es el correspondiente a cada una de las dos hiptesis
mencionadas?
Lapersonaqueporprimeravezesdesignadaonombradafuncionariooempleadodela
AdministracinPblica, ingresa asta,queda incorporada asta.Sienformairregular
dichapersonaesexcluidadelaAdministracin,yluego,porhabersedejadosinefecto
dichoactodeexclusin,esapersonavuelvealaAdministracin,esobvioquetalpersona
hasido"reincorporada".PerosiunagentequeoportunamenteingresalaAdministracin
Pblica, luego queda lcitamente excluido de ella, y ms tarde obtiene una nueva
designacin, es evidente que tal persona vuelve a ingresar, es decir "reingresa" a la
Por tanto, la situacin mencionada precedentemente en el punto a), debe denominarse
"reincorporacin" (o"reintegro"),mientrasquelahiptesiscontempladaenelpuntob),
debedenominarse"reingreso"("readmisin",paraalgunos)(208).
p.76
Culessonlasconsecuenciasquederivandecadaunadelasreferidashiptesis?Enel
primercaso,puntoa),seconsideraqueentreelactodeseparacinyeldereincorporacin
no hubo solucin de continuidad; por tanto, el agente tiene derecho a percibir sus
emolumentospordicholapsoyaqueelmismoleseacomputadoalosefectosjubilatorios.
Jurdicamenteseconsideraquenuncadejdeprestarservicios,puesloocurridonolees
imputablealagente,sinoalaAdministracinPblicaqueobralmargendelderecho.En
elsegundocaso,puntob),entreelactodeseparacinyeldelnuevonombramiento,hay
solucindecontinuidad;ensumrito,elfuncionariooelempleadonotienederechoa
percibirretribucinalgunaporeseperododeinactividad,niaquesteleseacomputadoa
los efectos jubilatorios. El egreso de la Administracin Pblica fue definitivo, y si
posteriormente el funcionario o el empleado vuelve a ella es merced a un nuevo
nombramiento(209).
2Ingreso"irregular"(Funcionariooempleadode"facto")
893. Funcionario o empleado de "jure" es el que ingresa a la Administracin Pblica
respetandoocumpliendotodoslosrequisitosestablecidosalefectoporelderechoobjetivo.
Sidichosrequisitos,oalgunooalgunosdeellos,nosonobservadosorespetadosporquien
ingresaalafuncinpblica,ellopuededeterminaralgunosdelossupuestosqueladoctrina
denomina"funcionariodefacto".
Pero,comoloadvertirluegoycontrariamentealoqueestimagranpartedeladoctrina,
notodoingresoalaAdministracinPblicaconmenoscabodelosrequisitosexigidospara
elloporelordenjurdicovigente,configuraunfuncionariode "facto".Muchasvecesel
ingreso a la Administracin Pblica en las condiciones mencionadas, no constituye
supuestosdefuncionariosde "facto",sinocasosdenombramientos viciadosdenulidad,
hiptesismuydistintasaladelfuncionariode"facto".
894.Nodebeconfundirse"gobierno"defactocon"funcionario"defacto.
El "funcionario" de facto tanto puede existir en un "gobierno" de jure como en un
"gobierno" de facto. Igual cosa ocurre con el "funcionario" de jure: puede existir en
cualquiertipode"gobierno",seastede"jure"ode"facto"Quintero,op.yloc.cit.>.
"Gobierno de facto" es el que se ha instalado en el poder rompiendo la continuidad
constitucionalenelordennormativo(210).
Ambas figuras "gobierno" y "funcionario" de facto presentan un principio comn:
transgresin del orden jurdico establecido. Pero, como bien se dijo, la diferencia de
magnitudentretalesfigurasestanconsiderablequeengendraunadistincincualitativa
(211).Elfuncionariode"facto"puedequedarcomprendidoenelgobiernode"facto",pero
ste,porprincipio,noquedacomprendidoenel"funcionario"defacto(212).
Elestudiodelos "gobiernos defacto" esmateria propiadelderechoconstitucional. El
derecho administrativo slo ocasionalmente se ocupa de ellos; vgr., al estudiar los
p.77
decretosleyes. En cambio, el estudio de los "funcionarios" o "empleados" de facto es

materiapropiadelderechoadministrativo.
Es de advertir que tanto algunos expositores como algunos tribunales no distinguen
debidamenteel "gobierno" de factodel "funcionario" de facto,alextremodequehablan
indistintamente de unoo de otro.Ello es objetable, pues los "principios" que rigen al
"gobiernodefacto"yal"funcionariodefacto"nosonlosmismos.
895.Habitualmentesedenominafuncionariode"hecho",ode"facto",alapersonaque,sin
ttulooconttuloirregular,ejercefuncionespblicascomosifuereverdaderofuncionario.
Eslanocinque,engeneral,danlosautores(213).
Peroalexpresardichanocinconceptual,lageneralidaddelostratadistasincluyeenella
numerososcasosquenopuedennidebenconsiderarsecomo "funcionariosdefacto".Si
bienlanotaesencialquecaracterizaalfuncionariode"hecho"esla"irregularidad"dela
investidura,ellonoautorizaaqueseaconsideradofuncionariode"facto"todoaquelcuya
investiduratengaalgunafallaporviolacindelaley(formalomaterial),puesestoimplica
confundir funcionario de "facto" con funcionario cuyo nombramiento es "nulo". Este
ltimo funcionario no es de "facto", sino de "jure" hasta que el nombramiento sea
legalmente extinguido, y recin se convertir en funcionario de "facto" si contina
ejerciendolasfuncionesdespusdelaextincindesunombramiento.
Va de suyo que puede revestir carcter de "facto" o de "hecho" el "agente" de la
AdministracinPblicalatosensu,esdecirnosloel"funcionario"pblico,sinotambin
el"empleado"pblico(214).Deahquetodoloquesedigadelos"funcionarios"defacto
seaaplicablealos"empleados"defacto.
896.En doctrina semencionandiversossupuestoscomodeterminantesposiblesdeotros
tantoscasosde"funcionariosdefacto".
Attulodeejemplos,puedenmencionarselossiguientescasosindicados(215).
1.Designacindeunapersonaquenorenelasrespectivascondicioneslegales.
2.Designacinmedianteunactoinvlido,queinclusopodraresultardehaberlarealizado
enbaseaunaleyinconstitucional,despusdeclaradatal.
3.Funcionarioqueposteriormenteasudesignacinseinhabilitaparaelejerciciodelcargo
yque,noobstante,continaejercindolo.
4.Eleccinanuladadespusdequeelfuncionarioasumielcargo.
5.Funcionarioquehabindoseleaceptadolarenuncia,oquehabiendosidoseparadodel
cargo,sigueejerciendolasrespectivasfunciones.
p.78
6.Funcionarioquecontinaejerciendolasfuncionesluegodevencidoeltrminoporel
cualfuenombrado(216),oquecontinaejerciendosusfuncionesnoobstantehaberse
anuladosudesignacin.
7.Personaque,sinserfuncionariooempleadodelaAdministracinPblica,yasetratede
perodos de normalidad o de anormalidad institucional, asume el ejercicio de una
determinadafuncinpblica.Esosperodosdeanormalidadpuedenresponderahechosdel
hombre(vgr.,guerras,revoluciones,disturbios,etc.)oafenmenosnaturales(porejemplo,
terremotos,inundaciones,etc.)(217).Desdeluego,paraque,enestoscasos,lapersonaque
asumaelejerciciodefuncionespblicaspuedaserconsiderada"funcionariodefacto",es
menesterlaconcurrenciadedeterminadascondiciones,alasquemsadelantemereferir;
delocontrariotratarasedeun"usurpador"ynodeunfuncionariode"hecho".
897. No es exacto que el funcionario de "hecho" se caracterice por el, "vicio de su
designacinonombramiento".Loquecaracterizaalfuncionariode"facto"noeseso,sino
suinvestidura"irregular";peroinvestidurairregularnoquieredecirinvestidura"viciada".
Soncosasdistintas.
As, por ejemplo, es funcionario de "facto" el que, despus de vencido el trmino de
duracin de sus fuciones, contina ejercindolas. La investidura actual de dicho
funcionarionoes "nula",puesnoapareceemitidaenviolacindeleyalguna.Trtasede
una investidura "irregular", aunque plausible, resultante de la conjuncin de diversos
antecedentes: a) del nombramiento primitivo; b) de la posesin actual del cargo sin
solucin de continuidad con el perodo legalmente abarcado por su nombramiento
originario; c) delarazonable creencia del pblico dequeel agente encuestin ejerce
legalmentesusfunciones,pueseslamismapersonaquefuepuestaenposesindelcargoen
ocasindesunombramiento;etc.
Encambio,lossiguientesseranejemplosdefuncionarioscuyasdesignacionessonnulas:
nombramientoefectuadoporautoridad"incompetente"paraello,osinhaberobservadolas
"formas"establecidasalrespecto;designacindeunfuncionariooempleadocarentesdela
edadrequeridaenlasnormasvigentes,osintenerlaantigedadexigidacuandosetratade
ttulosprofesionaleshabilitantes,etc.Estosnosonfuncionariosde"hecho".
Destacados juristas confunden o asimilan los conceptos de funcionario de "facto" y
funcionariocuyadesignacinesnulaporestarviciada,esdecirpornohaberseobservado
enelactodenombramientolosrequisitoslegalespertinentes.Lanocindefuncionariode
"hecho" tiene carcter "excepcional", no cuadrando, entonces, extenderla a la de
funcionariocuyonombramientoodesignacinesnuloporhabrseleefectuadoenviolacin
delasrespectivasnormas;slodebecomprenderlanocindefuncionariocuyainvestidura
es "irregular",entendidastaenelsentidoexplicadoprecedentemente.Sontpicoscasos
defuncionariosde"facto"losmencionadosenelpargrafoprecedente(n896),puntos3,
5,6y7.EnelmbitodelaAdministracinPblica,yparaelderechoadministrativo,lo
expuestonosealteraantelacircunstanciadequequienacepteuncargopblicoparaelcual
notengalosrequisitoslegalesincurraenundelitoreprimidoporelCdigoPenal(artculo
253).
p.79
Enconsecuencia,elfuncionariocuyonombramientoes"nulo",porestarviciado,entanto
taldesignacinnoseaanulada,noesfuncionariode"facto",sinode"jure"(218).Dicha
personarecinseconvertirenfuncionariode"facto"sicontinaejerciendoesasfunciones
despusdehaberlesidonotificadaladeclaracindenulidaddesunombramiento.Es,pues,
errneoincluirentrelosfuncionariosde "hecho" aaquelloscuyonombramientoes nulo.
Todoestoessinperjuiciodelasolucinespecialoparticularquecorrespondaadoptar
acerca de la validez de los actos administrativos realizados en el funcionario cuyo
nombramientoesnulo,ycuyaanulacinsedispongaposteriormente.Estaanulacintiene
algn efecto sobre la validez de los actos administrativos realizados o emitidos por el
funcionarioencuestinantesdequetalanulacinseproduzca?Msadelante(n903),
despusdereferirmeasisononovlidoslosactosdelosfuncionariosde "facto",har
referenciaalacondicinjurdicadelosactosquerealiceelfuncionariocuyadesignacin,
siendoviciada,seanuleposteriormente.
898.Elactoadministrativoviciadodeincompetencianopuedesanearseaplicandolateora
delfuncionariode"facto",cuyasreglas,entalcaso,sonimprocedentes.Comobienseha
dicho,"nicovicioqueesconvalidadoporlateoradelosfuncionariosdehecho,esla
carenciadeinvestiduraregulardelautordelacto"(219).
Yaenotrapartedelapresenteobrameheocupadodeestacuestin(tomo1,n193).Dije
ahquelanulidaddelactoadministrativoviciadodeincompetenciacualquierasealacausa
que la determine no puede suplirse aplicando la teora del funcionario de "facto".
"Incompetencia"y"funcionariodefacto"sondosinstitutosdismiles.Noesposibleaplicar
lasreglasdelfuncionariode"facto"alaincompetencia,puesfaltaahlaidentidadderazn
que justifica la aplicacin analgica o permite la aplicacin extensiva de la norma. El
funcionarioqueemiteunactoviciadodeincompetenciaesunfuncionariode "jure" que
actu excediendo sus atribuciones; en cambio, el funcionario de "facto" carece de
investidura legal. Trtase de supuestos absolutamente distintos entre s. Por eso juzgo
equivocadas las soluciones de quienes, para obviar las consecuencias de actos
administrativos viciados de incompetencia, pretenden aplicar las reglas aceptadas para
determinarlavalidezdelosactosrealizadosporfuncionariosde "facto".Elactodeun
funcionariode "facto" puedeservlido,entantoqueelactoemanadodeunfuncionario
incompetenteesunactoviciado.Unfuncionariode "jure" queexcedeloslmitesdesu
competencianoesunfuncionariode "facto",sinounfuncionariode "jure" queactaal
margendelaleyycuyosactossonrritos.
Demaneraqueelviciode"incompetencia"nopuedesubsanarserecurriendoalateorade
losfuncionariosde"facto".
899. No existe un sistema positivo y orgnico que regule lo relacionado con los
funcionariosde"facto".Yciertamentenoesmenesterlaexistenciadetalsistema,puesla
legislacin(formalomaterial)slopreceptasobrelosfuncionariosde"jure"nicosque,
por principio, admite, no siendo entonces necesario legislar especficamente sobre
funcionariosde"hecho",cuyaposibleexistenciaconstituyeunresultadonobuscadoporel
ordenjurdico(220).
p.80
Todoloatinentealosfuncionariosde "facto" esanormal:sedesenvuelvealmargendel

ordenjurdicoregular.Portanto,noseconcibequelalegislacin(formalomaterial)regule
orgnicamente una figura o situacin excluida del rgimen ordinario de la funcin o
empleospblicos.
Todolorelacionadoconelrgimendelosfuncionariosde"facto"surgedeladoctrina
cientfica y de la jurisprudencia (221) , las cuales lo elaboran mediante una adecuada
coordinacindeprincipioslgicojurdicos.
900.Elfuncionariode"hecho",talcomolohecaracterizadoenlosnmeros895y897,no
est comprendido en el "estatuto" general para el personal civil de la Administracin
PblicaNacional(222).Dichoagentenoencuadraenelartculo1delestatutoaprobado
poreldecretoleyn6666/57,puessuactividadnosebasaen"nombramiento"algunodel
Estado,ennombramiento"emanadodeautoridadcompetente",comolorequiereelartculo
1delreferidoestatutoparaconsiderarcomprendidoenlaunapersona(223).
Encambio,elfuncionariocuyonombramientoes"nulo"o"anulable",entantolaanulacin
no se hubiere declarado, hllase comprendido, por principio, en el expresado estatuto,
incluso cuando tal nulidad resultare de que el nombramiento respectivo fue hecho por
autoridadincompetente.Porlodems,vadesuyoqueuna"autoridadcompetente"tambin
puederealizarunnombramientoqueresulte"nulo"porrazonesajenasoextraasalviciode
"incompetencia".Cuadraadvertirquecuandoel"estatuto"ensuartculo1,paraconsiderar
que una persona est comprendida en l, exige que esa persona posea "nombramiento
emanadodeautoridadcompetente"(artculo1),noempleaestetrminoenelsentidode
autoridadespecficayconcretamenteautorizadapara"nombrar"enelcasodequesetrate,
sinoenelsentidodenombramientohechoporunaautoridadpblicaquerazonablemente
pudoconsiderarsehabilitadaparaefectuarladesignacinonombramiento,sinperjuiciode
que despus ste sea extinguido por haberse realizado por autoridad incompetente.
Cualquieraseaelvicioqueafecteasunombramiento"incompetencia"uotro,mientrasla
extincin de ste no se produzca el funcionario en cuestin es de "jure" (ver
precedentemente,n897),sindoleentoncesaplicableelreferidoestatuto.Conlaexpresin
"nombramiento emanado de autoridad competente", el estatuto slo ha querido decir
"funcionario que acta por designacin del Estado", por designacin de "autoridad
pblica", distinguindolo as del que acta sin ese pronunciamiento estatal, sin la
aquiesencia de ste. Pero el funcionario que, por ejemplo, contina ejerciendo las
respectivas funciones no obstante haber sido notificado de que su calidad de tal ha
terminado,esunfuncionariode"facto"(vern897),excluidoentoncesdelestatuto.
Nohallndosecontempladaenel"estatuto"generaldelpersonalcivildelaAdministracin
Pblicanacionallasituacindelosfuncionariosde "facto",losderechos,obligacionesy
responsabilidadesdelosmismos,talcomoloanticipenelpargrafoprecedente,surgende
lasconclusionesdeladoctrinacientficaydelajurisprudencia.
Noobstante,esoportunoadvertiryadelantarquelafigurajurdicadel "cuasi contrato
administrativo" regula la situacin del funcionario de "hecho" frente al Estado. Si ese
cuasi contratoadministrativoleotorgadeterminadoderechoalfuncionariode"facto",le
p.81
transfiere,adems,ciertaobligacinylecreaciertaresponsabilidad.Lasituacinjurdica
delfuncionariode"facto"nopuedecrearleasteunasituacindeprivilegio,encuantoa
ciertos tipos de su eventual responsabilidad, con relacin a los funcionarios de "jure"
(224).
901.Paradarporexistenteunfuncionariode"facto"debenconcurrir,enformasimultnea
(225),losrequisitosqueluegoindicar,cuyaapreciacinvarasegnsetratedepocasde
normalidadodeanormalidadinstitucional(226).Enambaspocaslosrequisitossonlos
mismos(227),perosuapreciacinrequieremayor latitud enlaspocasdeanormalidad
institucional(guerra,internacionalocivil;revolucin;terremotos;inundaciones;etc.)(228)
.Talesrequisitosson:
a) Preexistencia defunciones de "jure",es decir, establecidas normativamente. Sloel
Estado,atravsdesusinstrumentosjurdicos(leyesformalesomateriales),puedecrear
cargos,empleosofuncionespblicos.Demaneraqueelcargo,empleoofuncindebe
hallarse establecido en una norma. Se ha dicho con acierto que si puede haber un
funcionariodefacto,nuncapuedehaberuncargodefacto.El"cargo"debeestarvigente.
Silafuncinnoexiste,nopuedehablarsede"funcionario",seastedejureodefacto(229)
.Msan:elhechodequelafuncinnoexistabastaparaafirmarqueelproblemaquese
planteareestfueradelterrenodeladoctrinadefacto,lacualrequiereunafuncindejure
(230);deahquequienes prestenservicios alaAdministracinPblicafueradetodo
ejerciciodeuncargo,funcinoempleopblicos,sibienactancomocolaboradoresdel
Estado, ello es al margen de toda idea de funcin pblica o de empleo pblico: las
relacionesdetalespersonasconlaAdministracinhallarnsolucinfueradelosprincipios
deladoctrinade"facto".
b)Parateneraunapersonacomofuncionariode"facto",stedebeestarefectivamenteen
posesin del cargo, desempendolo. Esta condicin, ha dicho un autor, hllase
naturalmenteimplicadaenlaspalabrasde"facto".Unfuncionariodejure,agregaeseautor,
puedeserilegtimamenteexpulsadodesucargoeimpedidodecumplirconsusdeberessin
que se afecte su ttulo legal; pero para un funcionario de "facto" no basta las simple
pretensindeserfuncionariopblico:quienpretendaserlo,comonotienettulo,debeestar
revestidoconlaaparienciaexteriordeserelocupantelegtimodelcargoytalaparienciano
puedeexistirsiestfueradesucargoosteestenposesindeotrapersona(231).
Porvincularseestepuntoconideaspropiasdelainstitucin"posesoria",sehanaceptado
lassiguientesconclusioneslgicasquearmonizanconlasadmitidasparala"posesin"en
el derecho privado: 1 un funcionario de "jure" y otro de "facto" pueden existir
simultneamente, pero ambos no pueden ocupar el cargo al mismo tiempo; 2 dos
funcionariosdefactonopuedenocuparuncargoalmismotiempo;3dedospretendientes
enpugna,cadaunoenposesinparcialeimperfectadelcargo,ningunoesfuncionariode
facto (esto porque se considera que ambos carecen de la posesin efectiva, pacfica y
exclusiva,esencialparaconstituiraunapersonaenfuncionariodehecho)(232).
c) El pretendido funcionario de "facto" debe detentar el cargo bajo la apariencia de
legitimidad.Estaaparienciadelegitimidadatravsdelacualseconcretala"posesinde
p.82
estado de funcionario regular" es denominada por Jze "investidura plausible" (o

"admisible")(233)y"colordettulo"porConstantineau(234).
Establecercundoconcurreesaaparienciadelegitimidad,cundoexisteesa"investidura
plausible"oese"colordettulo",constituyeunacuestindehechoquedebedeterminarse
encadacaso(235).Laaparienciadelegitimidaddelttulo,diceunautor,fuedefinidapor
laSupremaCortedelosEstadosUnidoscomo"aquelloqueenaparienciaesttulo,pero
queenrealidadnoesttulo"(236).
Eljuez,expresaJze,deberconsiderarlascircunstanciaspolticasosocialesenlascuales
el individuo ha ocupado la funcin, el tiempo durante el cual la ha ejercido. Adems,
deberinvestigarsielejerciciodelafuncinhasidopblico,pacfico,sisehaefectuadode
maneranormal(enloslocalesoficiales,utilizandoregistrosysellosoficiales,etc.);silos
habitantes han considerado al titular del cargo como funcionario regular, si las dems
autoridadespblicaslohantratadocomotal,etc.(237).Peroesasnormasocriteriosde
interpretacin, aplicables en los supuestos de normalidad institucional, han de ser
considerados y aplicados con gran lentitud y razonabilidad en los supuestos de
"anormalidad"institucional,dondeaveceslasdurasexigenciasdel"estadodenecesidad"
requierenuntratamientoespecial.Lapersonaque,anteladesaparicindelasrespectivas
autoridadesregularesdelEstado,enpocasdetragedia(guerra,terremotos,etc.)asumeel
ejerciciodeuncargoadministrativoempleoofuncinpblicos,noesuna"usurpadora",
sinoun funcionario de "facto",cuyos actos cualesquiera que ellos fuesen pueden ser
vlidossiconcurrenlascondicionesque,engeneral,seexigenparalavalidezdelosactos
delosfuncionariosde"hecho"(238).Porlodems,esdeadvertirqueenelsupuestode
unaguerra,deunterremoto,etc.,laspertinentesfuncionespblicaspuedenhabersellevado
acaboenlocales improvisados,pordestruccin delosedificios habituales, y,porello
mismo,sinutilizarlosregistrosysellosoficiales.
902. Los actos de los funcionarios de "facto" tienen perfeccin jurdica, es decir son
"vlidos"y"eficaces"?
Laindicada es unacuestin trascendente, al extremo deque sehaconsiderado quelo
relacionado a la "validez" y correlativa "eficacia" de los actos administrativos de los
funcionariosde"facto",constituyeelobjetoprincipaldelateorasobretalesfuncionarios,
pudiendoincluso"afirmarsequeessurazndeser"(239).
Desdequelosllamadosfuncionariosde"facto"talcomoloshecaracterizadoeneln897
actansin"nombramiento"o"designacin"efectuadosporelEstado,osinestarvigentes
dichosnombramientosodesignacin,deacuerdoaunalgicaestrictalosactosqueemitan
orealicencarecerandevalidez.PeroelordenjurdicodelosEstados,engeneral,seaparta
deesalgicacerradaparareconocerlevalidez.PeroelordenjurdicodelosEstados,en
general,seapartadeesalgicacerradaparareconocerlevalidezalosactosquerealicenlos
funcionariosde"hecho"(240),entantosecumplandeterminadosrequisitosocondiciones.
En este mbito, los argumentos puramente "lgicos" lesionaran las conveniencias del
"inters general", que es a lo que primordialmente debe atender el orden jurdico. El
derecho,antesquecienciaespeculativa,escienciaexperimentalyaplicada.Conreferencia
p.83
concretaalavalidezoinvalidezdelosactosdelosfuncionariosde"facto",Jzehaescrito
palabras interesantes llamando la atencin sobre el peligro que se corre al abusar de
razonamientos puramente lgicos, deducidos de mximas jurdicas corrientes. Los
razonamientosexclusivamentedeductivosylgicos,dice,sonmuypeligrosos.Eljurista,
agrega,notienequeresolverproblemas dematemtica purasinocomplejos problemas
sociales, tendientes alograrlapazsocial.Cuandolaaplicacin lgicadeunamxima
jurdicaconduceaconsecuenciassocialmenteperniciosas,elloesfrecuentementelamejor
pruebadequelamximahasidoinvocadaabusivamente.Nuncaserepetirdemasiadoque
elderechonoesunjuegodelespritu,unejerciciodelgicaparatericosdegabinete.
Trtaseantetododehallarsolucionesprcticasparaunproblemasocial,conciliandodela
maneramsadecuadaposiblelosinteresesopuestos(241).
Conrarsimasexcepciones(242),ladoctrinacientficaaceptalavalidezyeficaciadelos
actosdelosfuncionariosde"facto",entantoconcurrandeterminadascondiciones.Enqu
basasusconclusionesladoctrina?Culessonlascondicionesquehandeconcurrir?Esas
condiciones,ylosfundamentosinvocadosparaello,sonlosqueindicoacontinuacin.
a)Yaenelpargrafoprecedente(n901)queddichoqueunodelosrequisitosesenciales
quedebenconcurrirparaqueunapersonaseaconsideradafuncionariode"facto",consiste
enqueelpretendidofuncionariodetenteelcargobajoesa aparienciadelegitimidad que
Jzedenomin"investiduraplausible"yqueConstantineullam"colordettulo".Deello
resulta,comoafirmJze,quelosactosjurdicosqueexteriormentesepresentancomosi
emanarandeagentesregulares,debenproducir,respectoaterceros,alpblico,losefectos
jurdicospropiosdelosactosqueemanandeagenteverdaderamenteregulares(243).
b)Masparaqueseoperelavalidezdeesosactosrespectoaterceros,esmenesterquestos
hayanpodidocreerrazonablementeydebuenafequeelautordelactoestabaregularmente
investidodelafuncin(244).Determinarsiexistilaposibilidaddeesacreenciarazonable
ydebuenafeconstituyeunacuestindehecho,quedebedilucidarseencadacasoconcreto.
Labuenafedebeexistirnoprecisamenteenquienactacomofuncionariodefacto,sinoen
elpblico,enlosadministrados,quelocreenefectivamentefuncionariode"jure".Ejemplo
tpicodeestoloconstituyeelcasode matrimonios celebradosyautorizados,enellocal
oficial, ante una persona que no es el funcionario de "jure", sino otra persona, sin
investiduraoficialqueocupaindebidamentesulugar(245).Lageneralidaddequienes
actancomofuncionariosde"hecho"sabeperfectamentequesuinvestiduraes"irregular".
Portanto,exigirqueparaqueexistafuncionariode "facto",quienactecomotalseade
buenafe,esdecirquecreaserelfuncionariodejure,prcticamenteequivaldraasuprimir
el"funcionariodefacto"comocategorajurdica.
Enloscasosdeconmocin(anormalidadinstitucional),tampocoenelpblicoesmenester
esa buena fe, consistente en la creencia de que la respectiva persona es el verdadero
funcionario,puesenesassituacionestodossabenquelainvestiduradelqueactacomo
funcionarionoderivadeuna designacinonombramiento realizadodeacuerdoalorden
normaldelascosas,sinodel"estadodenecesidad".
p.84
c)Elreconocimientodelavalidezdeesosactosenfavordelosterceros,esde "inters
pblico"(246),puesesdeinterspblicoquelaactividaddelaAdministracinPblicase
desarrollerespetandotodoaquelloquetiendaalaseguridadjurdicayalacertidumbredel
derecho(247).Motivaraseriasperturbacioneslacircunstanciadequepersonasinocentes
resultenperjudicadas porlaactuacindequienes,bajolaaparienciadelegitimidad del
cargo,seconducencomofuncionariosdejure(248).
d)Elrespectivoactodelfuncionariode "facto",decuyavalidezsetrata,hadehaberse
realizado dentro de los lmites de la competencia de la autoridad oficial que dicho
funcionariopretendetener(249);esdecir,elactodebecorresponderala competencia
asignada a la respectiva autoridad regular o de jure (250) . Si as no fuere, se estara
violandoelrequisitodeque,paralaexistenciadeunfuncionariode"facto",serequierela
preexistenciadefuncionesdejure,establecidasnormativamente(n901,puntoa.).
e)Tratndosede"funcionarios"pblicosde facto,perodefuncionariospblicosalfin,
resultaclaroquelaactividaddeaqullos,lomismoquelaactividaddelfuncionariopblico
de"jure",yhadellevarseacaboeninterspblicoodeterceros,ynoenbeneficiopropio
(251).Delocontrariotratarasedeun"usurpador".
f)Sehasostenido,asimismo,queelargumentodecisivoparaadmitirlavalidezdelosactos
delosfuncionariosde"facto",eslapresuncindelegitimidaddelosactosadministrativos
(252).Noconsideroaceptableestepuntodevista.
Tal como lo expres precedentemente, lo que permite tener como vlidos a los actos
emitidosporfuncionariosde "facto",esla aparienciadelegitimidad conqueactaese
funcionario (253) . Para que pueda invocarse la presuncin de legitimidad del acto
administrativo,serequiereestarindubitablementeenpresenciadeunactodeesandole,
cosaquenoocurreconlosactosemitidosporfuncionariosde "hecho",acuyorespecto,
para tener como "actos administrativos" a sus decisiones, previamente es necesario
averiguarsitalesfuncionariosactuaronbajolaaparienciadeserfuncionariosdederecho;
recinencasoafirmativo,yarazdeesapresuncindelegitimidaddelaactividaddelos
funcionariosde"hecho",seaceptalavalidezdesusactos.Demaneraquelavalidezde
estos ltimos no deriva, como se dijo, de la "presuncin de legitimidad de los actos
administrativos", sino de la apariencia de legitimidad con que acte el funcionario de
"facto".
g)Parafundarlavalidezqueseleatribuyaalosactosrealizadosporelfuncionariode
"facto", tambin se ha invocado la llamada teora del error comn, con la que desea
justificarseciertasfallasdehechodequeadolezcaunnegociodado.Esdeascendencia
romanista("errorcommunisfacitjus").Enelderechoromanoapareceaplicada,entreotras
enlaleyconocidacomo"BarbariusPhilippus".Tratbasedeunesclavo,llamadoBarbario
Filipo, que hacindose pasar por libre, logr la designacin de Pretor, para lo cual la
esclavitud de Filipo era un impedimento. Se trat, entonces, de establecer si los actos
emitidos por Barbario Filipo eran o no vlidos. Invocando la "equidad", se resolvi
afirmativamente,esdecirseconsideraronvlidostodossusactos.El"errorcomn"enque
habaseincurridoaldesignarlo selocreylibreynoesclavo,cubralanulidaddelo
p.85
actuadoporBarbarioFilipo(254).Paraunsupuestoidntico,lalegislacindeAlfonsoel
Sabioadoptigualcriterio(255).
Lateoraencuestinnoesidneaparajustificarlavalidezdelosactosdelosfuncionarios
de"hecho".Antetodo,cuadraadvertirqueelantecedentedeBarbarioFiliponoserefiere,
precisamente,afuncionariosde"facto",sinoafuncionarioscuyonombramientoes"nulo".
Portanto,nocuadravinculareseesclavoquefuePretorconelfuncionariode"facto".
Perofundamentalmentelateoradel"errorcomn"esinidneapararesolverlacuestinde
lavalidezdelosactosdelosfuncionariosde"hecho",porquehaysupuestosdondedicha
teoracarecedenabsolutodeaplicacin;merefieroaloscasosdondelairregularidaddela
investiduradequienactecomofuncionariofuereperfectamenteconocidaporelpblico:
esloqueocurreenlossupuestosdeanormalidad institucional,enloscuales elagente
asume irregularmente el ejercicio de la funcin pblica, pero con conocimiento de la
poblacin(256).
Talessonlascondicionesycircunstancias,yfundamentos,queladoctrinacientficaexige
ydaparaquealosactosemitidosporunapersonaqueactacomofuncionariode"facto",
selesreconozcavalidez.
903.Enelpargrafoqueantecededijequelosactosdelosfuncionariosde "hecho" son
vlidos,yexpreslasrazonesquellevanareconoceresavalidez.
Perounfuncionariopuedenoserde "facto",sinoresponderaunadesignacin nula,en
cuyo supuesto dicho funcionario es de "jure" hasta tanto se declare la nulidad de su
nombramiento(vaseeln897).Culeslacondicindelosactosquedichofuncionario
haya emitido con anterioridad a la anulacin de su nombramiento? Son vlidos o no
dichosactos?
Comoseadvierte,seplanteaaquelmismoproblemaquerespectoalacalidaddelosactos
delosfuncionariosde"hecho",actosqueseaceptencomovlidos.Qudecirdelosactos
emitidosporfuncionarioscuyonombramientoesnuloycuyanulidadesdespusdeclarada?
Losfuncionarioscuyonombramientoesnulo,mientraslanulidadnoseadeclaradason
funcionariosde "jure" (257).Perodeclaradatalnulidadquefectotienestasobrela
validezdelosactosadministrativoshastaentoncesemitidos?Lanulidadquesedeclare
tiene efectos retroactivos a la fecha en que el funcionario fue designado, abarcando
entonceslosactosemitidoshastaladeclaracindenulidad?
Laanulacintendronoefectoretroactivosegnculhayasidoelgradodeinvalidezque
afectalnombramientodelfuncionario,esdecirsegnquesehayatratadodeunactonulo
o de un acto anulable (nulidad absoluta o relativa, respectivamente). Por principio, la
anulacindeunactonuloproduceefectos"extunc":actaretroactivamente;encambio,la
anulacindeunactoanulableproduceefectos"exnunc",paraelfuturo(vaseeltomo2
de la presente obra, n 498). Tales son las soluciones jurdicas de "principio". En
consecuencia, aplicando tales soluciones, en los casos en que el nombramiento o
p.86
designacinfuesennulos,nulidadabsoluta,losactos emitidos porunfuncionariocuyo

nombramientoesdespusanuladoseranrritos,dadoelefectoretroactivodelaanulacin;
perosielviciodelnombramientoodesignacingeneraseunanulidad"relativa",unacto
anulable, los actos emitidos por tal funcionario con anterioridad a la anulacin, seran
vlidos,porquetalanulacintieneefectosparaelfuturo,"extunc".Tienenvigenciatales
consideracionescuandosetratadeactosemitidosporunfuncionariocuyonombramiento
esdespusanulado?
Nohaycuestinrespectoalosactosdelosfuncionarioscuyonombramientoodesignacin
estviciadodeunanulidad"relativa"(acto"anulable"),yaquelosefectosdesuextensin
rigenparaelfuturo.Quedaenpie,encambio, loatinente alosactos emitidos porun
funcionariocuyonombramientoseanulaporestarviciadodeunanulidad"absoluta"(acto
"nulo"),cuyosefectos,tericamenteyenprincipio,seproyectanhaciaelpasado.
No obstante, tampoco en esta ltima hiptesis la doctrina y la jurisprudencia aceptan
solucionesbasadasenrazonamientospuramentelgicos,consistentesenlaaplicacinde
losprincipiosjurdicoscorrientes.Enmritoaello,noseaplicaaqulateorageneralsobre
"retroactividad" delaextincindelactoadministrativo nulo.Conbuencriterio,tantola
generalidad de la doctrina, como la jurisprudencia, aceptan la validez de los actos
administrativosemitidosporunfuncionariocuyadesignacin,siendonula,essdeclarada
porelrganocorrespondiente(258).Losautores,engeneral,sostienenqueelagentecuya
designacines"nula",haejercidosinembargosusfuncionesdeacuerdoalodispuestopor
lasnormas,porlocuallavoluntadqueexpresenlosrespectivosactosjurdicosesuna
voluntad "normativa" y no "su" voluntad particular; por tanto, aunque irregularmente
designadaonombrada,lapersonaencuestinactu comosifueseagenteadministrativo,
manifestandolavoluntadquetenaeldeberdeexpresar.
Adems,enapoyodelavalidezdelosactosqueelfuncionariorealizoemitiantesde
quesunombramientoseaextinguidoporsernulo,correspondeinvocarlateoradel"error
comn" aquehice referencia enel pargrafoanterior(n902,letrag.),yqueeneste
supuesto es de estricta aplicacin. Barbarius Philippus, el esclavo fugitivo que fue
nombrado Pretor por crersele libre mencionado en dicho pargrafo n 902, fue un
funcionariocuyonombramientoera"nulo".
Sisereconocelavalidezdelosactosdelfuncionariode "hecho",conmayorrazndebe
reconocerseladelosactosdelfuncionariocuyonombramientoesnulo,porqueste,aparte
desu"colordettulo",desu"investiduraplausible"esdecir,apartedesu"aparienciade
legitimidad", ha sido nombrado o designado por la propia Administracin Pblica,
mientras que el funcionario de "facto" puede haberse posesionado del cargo sin
intervencin delaAdministracinPblica.Parareconocerlavalidezdelosexpresados
actosdelfuncionariocuyonombramientoes"nulo",militan,pues,conmayorraznanlos
fundamentosdadosparatenerporvlidoslosactosdelfuncionariode"facto".
NuestraCorteSupremadeJusticiadelaNacin,conargumentosqueconcuerdanconlos
que dejo expuestos, ha reconocido la validez de los actos de los funcionarios cuyos
nombramientosestnviciados.DijoelTribunal:queladoctrinaconstitucional"seuniforma
p.87
enelsentidodedarvalidezalosactosdelos funcionarios,cualquieraquepuedaserel
vicio o deficiencia de sus nombramientos o de su eleccin, fundndose en razones de
policaydenecesidadyconelfindemantenerprotegidosalpblicoyalosindividuos
cuyosinteresespuedanserafectados,yaquenolesespermitidoaestosltimos,realizar
investigacionesacercadepersonasquesehallanenaparenteposesindesuspoderesy
funciones.Constantineau:"Publicofficersandthefactodoctrine"(259).
904. Al funcionario de "facto" le corresponden "derechos" por el desempeo de las
respectivasfunciones?
Antesderesponderatalpregunta,debenhacersetresaclaraciones"fundamentales":
1Porprincipio,elfuncionariode"facto"carecedederechos.
2Losderechosquepuedatenerelfuncionariode "facto" slocorrespondeexaminarlos
respectodelaAdministracinPblica,esdecirconrelacinalEstado,puesrespectoalos
administradosnotienederechoalguno.
3Alhablarde"derechos"delosfuncionariosde"facto"entiendoreferirmealfuncionario
de"hecho",propiamentedicho,talcomolohecaracterizadoeneln897,conlocualqueda
excluidoelfuncionariocuyonombramientoes"nulo"o"anulable"ycuyaanulacinanno
fuedeclarada;esteltimofuncionarioesde "jure".Granpartedeladoctrinacometeel
error fundamental de considerar funcionario de "facto" a los funcionarios cuyo
nombramientoesnulooanulableycuyaanulacinannofuedeclarada;entalformase
incluye indebidamente entre los funcionarios de "hecho" a un tipo de funcionarios de
"jure". Este grave error es lo que explica que algunos tratadistas le reconozcan al
funcionario de "facto" derechos slo concebibles con relacin al funcionario de "jure"
(vgr., derecho a computar el lapso de los servicios prestados a efectos de integrar la
cantidaddeaosnecesariaparalajubilacin).
Efectuadas las tres aclaraciones que anteceden, debe considerarse separadamente lo
relacionadoalapercepcindel"sueldo",alcobrodeuna"indemnizacin"yloatinenteala
"jubilacin"o"retiro".
a) "Sueldo".Elfuncionariode "facto" nopuedereclamarel sueldo asignadoalcargoo
empleorespectivo:elsueldoesinherentealfuncionariode "jure" ysloseleconcibe
respecto a ste (260) . Es un contrasentido hablar de "sueldo" con referencia a un
funcionariode"hecho".Cmopuedepretender"sueldo"unfuncionariode"facto",siendo
quesuingresoalafuncinoempleopblicos,osupermanenciaenste,nocuentaconla
aceptacindelEstado,ysiendoqueel "sueldo" eslacontraprestacinbsicaacargodel
Estado,yafavordelagente,enelcontratodeempleopblico?
b)Derechoaun"resarcimiento".Conacertadocriterio,ladoctrina,engeneral,aceptaque
sibienelfuncionariode"hecho"nopuedereclamarelrespectivo"sueldo",puedereclamar,
en cambio, una "indemnizacin" del Estado por los beneficios que ste recibi como
consecuenciadesuactuacin(261).Unaraznticojurdicaabonatalconclusin.Sera
p.88
inmoralqueelEstadosebeneficie,sinretribucinalguna,conlaactividadeficientedel
funcionario de "facto". Los principios sobre enriquecimiento sin causa justificaran la
accin de resarcimiento que promoviese el funcionario de "hecho". Todo esto halla
razonableexplicacinantelacircunstanciadequeelfuncionariode"facto"estligadoala
AdministracinPblica"Estado"poruncuasicontrato,afirmacinquevaletantoparael
funcionariode"hecho"quesumeelejerciciodelcargoencircunstanciasdeanormalidad
institucional,comorespectoalfuncionarioque,noobstantehaber perdido suinvestidura
seaestoporvencimientodeltrminodesunombramiento,seaporcontinuarejerciendoel
cargodespusdequesunombramientofueanulado,etc.,continaejerciendolasfunciones
conbeneficioparalaAdministracinPblica(262).
Elreferidoresarcimientoslocorrespondeabonrselealfuncionariodehechocuandoste
dejaelejerciciodelasrespectivasfunciones:siasnofuere,ydichopagoseefectuase
pendiente tal ejercicio queentonces seprolongara despus delpago,ellosignificara
consentir expresamente la actuacin de un funcionario de "hecho", lo que sera
inconcebibleyfaltodesentido,mximetratndosedeunfuncionariode"facto"enpocas
denormalidadinstitucional.
c)"Jubilacin"o"retiro".Elfuncionariode"hecho"puedehacercomputar,alosefectos
de la jubilacin o del retiro, el lapso durante el cual prest servicios en calidad de
funcionario de "facto"? La doctrina aparece dividida: Gastn Jze se pronuncia
negativamente(263),entantoqueJulinM.RuizyGmezlohaceafirmativamente(264).
Esta ltima opinin est indiscutiblemente influida por el error de incluir entre los
funcionariosde "facto" aaquelloscuyonombramientoesnulooanulable,funcionarios,
estosltimos,quesonde"jure"yque,portanto,puedencomputarellapsodeejerciciode
sus funciones a los efectos de la jubilacin o retiro. Pero los funcionarios de "facto",
propiamentedichos,quesonlosquehecaracterizadoeneln897,nopuedencomputar,a
losefectosdesujubilacinoretiro,elperodoenqueejercieronsusfunciones:1porque
nodetentan "nombramiento" o "designacin" alguno, siendo de advertir queel tiempo
computableenmateriadejubilacinoretiroeseldelaprestacindeserviciosenbaseaun
"nombramiento"o"designacin",aunquesehallenafectadosdeunvicioquedeterminesu
ulterior anulacin;2porquelajubilacinyelretirosoninstitucionesquereposanenel
ordenjurdicoestablecidoporelEstado,locualexplicaqueaesosefectossloseconsidere
tilellapsodeactuacindelosfuncionariosde"jure",noeldelosde"facto",puesstos
actanfueradedichoordenjurdico;3porquenopercibiendo"sueldo"elfuncionariode
"facto",sinouna"indemnizacin",noseleefectandescuentosencalidaddeaportespara
elrespectivoorganismodeprevisinsocial(265).
905.Elfuncionario de "facto" tiene deberes quecumplir? Dichofuncionario notiene
deber"legal"algunoquecumplir,pueslesunfuncionario"ilegal":estalmargendela
ley.Otracosaesla"responsabilidad"quepuedacorresponderlecomoconsecuenciadesu
actuacin.Sepuedeser "responsable",eincurrirenresponsabilidad,sintener "deberes"
especficosoinherentesalpropiocargo,funcinoempleo.Ascomoelfuncionariode
"facto",porprincipio,carecedederechos,poranlogasrazonescarecededeberes.
p.89
Perosibienelfuncionariode"hecho"notiene"deberes"legalescomocorrespondientese
inherentesalrespectivocargo,ejemploofuncin,vadesuyoquesinocumpleosatisface
adecuadamentelasexigenciasdedichocargooempleo,ellopuedeincidirdespusenel
montodelaindemnizacinoresarcimientoqueseleacordareporlosserviciosprestados.
Algunosautores,alocuparsedelosfuncionariosde "facto",dicenqueenloatinenteal
desempeodelcargosusituacinesigualaladecualquierotroservidorpblico,porloque
susdeberes,enprincipioymximeenperodosnormales,sonlosvinculadosalcargo(266)
.Nocompartoestaafirmacin,puesellaobedecealerrordeincluirentrelosfuncionarios
de "hecho" a un tipo de funcionarios de "jure": los agentes cuyo nombramiento o
designacin es nulo o anulable, pero cuya anulacin todava no fue declarada. Sin
advertirlo,losautoresqueasprocedenextiendenygeneralizanindebidamentelasituacin
deesosfuncionariosque,comodigo,nosonde"hecho"sinode"jure"alosfuncionarios
de"facto"propiamentedichos,llegando,as,aunaconclusinerrada.
906.Elfuncionariode"facto"esresponsableporelejerciciodesusfunciones.Perocomo
lareponsabilidaddelosfuncionarios,engeneral,puedesercivil,penaloadministrativa
(disciplinaria), corresponde averiguar de qu tipo de responsabilidad es pasible el
funcionariode"hecho".
Responsabilidad "civil". Hay uniformidad en doctrina acerca de que el funcionario de
"facto" responde civilmente por las consecuencias daosas de su actuacin. Esa
responsabilidadtantopuedeobedeceraconductasactivascomoomisivas(267).
Determinarcundoseestenpresenciadeunhechodaoso,cuyasconsecuenciaslesern
imputadasalfuncionariode "facto",constituyeunacuestinquerequiereserresueltaen
cada caso concreto; no obstante, con las respectivas salvedades, el artculo 1112 del
CdigoCivilpuedeservirdeguaalrespecto.
Responsabilidad "penal". Esta, al menos en el ordenamiento jurdico argentino, existe
desdedospuntosdevista:1respectoalquehabiendotenidoinvestiduradefuncionario
pblico,cesalegalmenteenelejerciciodelcargo,ynoobstantecontinaejerciendolas
respectivas funciones (268) ; 2respecto al que,actuando como funcionario de hecho,
cometealgndelitocriminal.
Hay uniformidad doctrinaria acerca de que el funcionario de "facto" es responsable
penalmente si alguno de sus hechos o actos configurase un delito criminal (269) . La
calidaddefuncionario de "facto" noactacomocausadeexencinderesponsabilidad
penal.
Responsabilidad"disciplinaria"(administrativa).Lageneralidaddelosautoresdicequeel
funcionario de "facto" tiene responsabilidad "disciplinaria" (administrativa) (270) . No
comparto este criterio. Estimo que los funcionarios de "facto", si bien tienen
responsabilidadcivilypenal,notienenresponsabilidad"disciplinaria"(administrativa).
p.90
Laresponsabilidad"disciplinaria"slorigeparalosfuncionariosde"jure",quienesactan
conformeaunrgimen normal,deacuerdoaun "contratoadministrativo" propiamente
dicho (contrato administrativo por razn de su "objeto"), que apareja determinadas
clusulasexorbitantesvirtualesdelderechoprivado,enlasquevanincluidasaquellasque
facultanlaaplicacindeciertassancionesdisciplinarias;encambio,losfuncionariosde
"facto" slo estn vinculados a la Administracin Pblica por un "cuasi contrato", no
perteneciendoalpersonaladministrativo.Cmopuederesponder "administrativamente"
(sancin"disciplinaria")unfuncionariode"facto",siendoquenointegraelpersonaldela
AdministracinPblica?
Lo que antecede en modo alguno significa colocar al funcionario de "facto" en mejor
situacinqueelfuncionariode"derecho",pues,sibienelde"facto"noestsometidoala
responsabilidaddisciplinaria,encambionotienederechoal"sueldo"ydemsaccesorios,
sinonicamenteaunaeventualindemnizacin,querecinseraliquidadaysatisfechaal
finalizarsuactuacincomofuncionariode"facto"(vern904),cuyaprocedenciaymonto
dependen,endefinitiva,delaeficienciaconquehayaejercidolasfunciones.Tampoco
tienederecho,yestovadesuyoala"estabilidad"dequegozaelagentede"jure";tampoco
tienederechoaquesusserviciossecomputenalosefectosjubilatorios.
Quienessostienenquealfuncionariode "facto" lecaberesponsabilidad "disciplinaria",
tambin incluyen o consideran como funcionario de "hecho" a los que ostentan un
nombramientonulooanulable,oseaafuncionariosqueendefinitivaejercensusfunciones
enbaseaun"nombramiento"delEstado(271).Talesagentes,mientraslaanulacindesu
nombramientonoseadeclarada,sonde"jure"(n897).Demodoquecuandoesosautores
hablandesancionesdisciplinariasafuncionariosde"facto",tienenpresentelasituacinde
losmencionadosagentes,esdecirlosqueostentanunnombramientonulooanulable,pero
"nombramiento"alfin,yque,comodije,sonfuncionariosde"jure"entantolaanulacin
noseadeclarada;dichosagentes,comotodoslosde "jure",sonpasiblesde "sanciones
disciplinarias". Pero extender tal solucin a los funcionarios de "facto", propiamente
dichos,oseaalosqueactansininvestiduralegal,esinaceptable,porqueel"status"del
funcionariode"hecho",distintoaldelfuncionariode"derecho",excluyetalsolucin.
Cuandounfuncionariode "facto" realicealgoquemerezcasancindisciplinaria,loque
correspondeessepararlosinmsdelejerciciodelasfunciones,contralocualnopodr
alegarderechoalguno.
907. Dentro del ejercicio irregular de la funcin o del empleo pblicos, aparte del
funcionariode"facto",existeel"usurpador"defunciones(272).Quesloquedistingue
alfuncionariode"hecho"del"usurpador"?Culeselefectodelosactosdeesteltimo?
Quresponsabilidadtieneelusurpador?
Precedentementequeddichocundoseestfrenteaunagentede "facto".Cundose
estarfrenteaun"usurpador"?
El"usurpador"llegaalcargopblicoporpropiadecisin,seaestopordolooporviolencia,
yenausenciadetodanecesidadyaprobacincolectivas.Careceentoncesdeinvestidura
p.91
(273).Cuandoestoocurre,generalmenteelapoderamientodelcargotieneporobjeto,nola
satisfaccindelintersgeneral,sinolasatisfaccindeinteresespersonalesdelusurpador
(274).
Taleslacaracterizacin"terica"deesteltimo.Perodesdeelpuntodevista"prctico"
cmopuedensaberlosadministrados quetalocualpersonaqueaparece alfrentede
determinadoempleoofuncinesun"usurpador"?Qucriteriodebeseguirsealrespecto?
Trtasedeunadelicadacuestin.
Sehadichoacertadamentequealgunosautoressostienenquesonslo circunstanciasde
hecholasquediferencianalfuncionariodefactodelusurpador.Lociertoesseagregaque
noslosondiferencias dehechosobjetivos yexternoslasquepodrandeterminaresta
difcildistincin.Tambinentranenjuegofactorespuramentesubjetivosyteleolgicos.
Sloabasedestossepodradiscernirentrelafuncindehecho,figura plausible,yla
usurpacindefunciones,figura delictiva (275).Enconcordanciacontalpuntodevista,
Jze dijo que para establecer esa distincin se impone averiguar cundo existe
verdaderamente investidura, aunque fuese irregular, y cundo la irregularidad de la
investidura es tal que debe considerarse que sta no existe. En sntesis: para los
administradoshabrfuncinde"facto"cuandohayacredoypodidocreerrazonablemente
que la investidura del individuo que ejerci la funcin era regular. Si, en el sentido
indicado,dichainvestiduraes admisible ("plausible")elfuncionariorespectivodebeser
consideradocomode"facto",contodassusimplicancias;delocontrario,oseacuandofalte
totalmentelainvestidura,ostanosea admisible ("plausible"),debeconsiderarsequese
estfrenteaun "usurpador" (276).Esque,comobiendijoQuintero,citandoaFueyo
lvarez,"nohaymargenlegalparaestablecerladistincinentrefuncionariodehechoy
usurpador"(277).Lociertoesqueelusurpadorejerceelcargosinaparienciaalgunade
legitimidad (278):talessunotacaracterstica;siestoocurre,nadiepodrsostenerque
creytratarconunfuncionarioverdadero.Trtase,pues,deunadelicadacuestindehecho,
que debe dilucidarse en cada caso concreto. Muchas veces un "usurpador" por las
circunstanciasenquehaejercidolasfunciones,deberserconsideradocomofuncionario
de "facto" frente a los administrados: todo depende de que su actuacin tenga o no
aparienciadelegitimidad.
Establecido fehacientemente que quien ejerci la funcin o el cargo pblico era un
"usurpador",susactossonnulos:provienendeun"impostor".Ladoctrinaesunnimeal
respecto(279).
El"usurpador"esresponsablecivilmenteporlasconsecuenciasdaosasdesusactos,yes
responsablecriminalmenteporlaactitudasumida(280).
Laresponsabilidad"disciplinaria"(administrativa)norigeconrelacinalusurpador,pues
stenopertenecealpersonaldelaAdministracinPblica.Dicharesponsabilidad,queslo
existe respectoa los funcionarios de "jure",noprocede respecto alos funcionarios de
"facto";conmayorraznesimprocedenteconrelacinalusurpador.
B.INGRESO"FORZOSO"
p.92
908.Elcargopblicoolafuncinpblicanoslopuedenserejercidosodesempeados
sobre la base del acuerdo de voluntad de las partes (Administracin Pblica y
administrado), sino tambin en mrito a una actitud coactiva del Estado sobre el
administradooparticular,decuyo"consentimiento"seprescindeendichosupuesto.
Enlahiptesisltimamentereferidael"ingreso"alafuncinoempleopblicosseproduce
enforma "forzada",dandolugaraunadelasespeciesdelallamada"cargapblica"o
"prestacinpersonalobligatoria".Ejemplo:presidentedeunamesaelectoral(281).
909. El cargo o empleo pblico desempeado con carcter de carga pblica (ingreso
"forzoso" alaAdministracin)tieneunrgimenjurdicodiferentedelaplicablecuando
dichocargooempleoseejercensobrelabasedel"consentimiento"deambaspartes.
Lasnotasdeesergimenson:
a)Elcargooempleodesempeadoconcarcterforzosoexcluyeelaspecto"contractual"de
larelacin,queentoncesquedalimitadoaunarelacinreglamentariaolegal.
b)Ensustancia, laobligacin quelacargapblicaoprestacinpersonalobligatoriale
impone al administrado implica una restriccin a la libertad de ste; por tanto, tal
obligacinslopuederesultardeunaleyformal,seastadelCongresoodelaslegislaturas
locales (Constitucin Nacional, artculo 17 , en cuanto dispone que ningn servicio
personalesexigiblesinoenvirtuddeleyodesentenciafundadaenley,yartculo19dela
misma,encuantoestablecequeningnhabitantedelaNacinpuedeserobligadoahacerlo
quenomandalaley)(282).
c) Su duracin es "temporaria". Debe ser "breve", "circunstancial", "ocasional" o
"accidental"(283).Siasnofuese,elpueblodondeimperaseelsistemadelaprestacin
personalobligatoria,permanenteodelargaduracin,covertiraseenunpueblodeesclavos.
d)Lacargapblicaoprestacinpersonalobligatoria,debeser "igual" paratodos.Todos
losqueestnenlascondicionesfijadas,debensoportarporiguallaobligacin(284).As
lodisponelaConstitucinNacional,cuyoartculo16,infine,establece:"Laigualdadesla
basedelimpuestoydelascargaspblicas".
e)Esirredimiblepordinero.Locontrariolaconvertiraenunimpuesto(285).
f)Esintransferibleoimpermutable:nopuedehacrselacumplirporuntercero.Elcarcter
cvicoociudadanoqueprevaleceenlacargapblicaoprestacinpersonalobligatoriaobsta
aello(286).
g)Es"gratuita",esdecirnoesretribuida,conloquequieresignificarse"quenosepondera
elservicioquesepresta,puesaunquestepuedesergratuito,indemnizatorioyalimenticio,
noabonndosenadaenelprimercaso,pagndoseenelsegundolosgastosocasionadosal
que lo presta, o retribuyndole lo suficiente para su sostenimiento como sucede en el
tercero,lociertoesqueenningncasorecibeunaretribucinenatencinalanaturaleza
p.93
del servicio o al rango de la prestacin como sucede cuando se trata de los dems
funcionariosoempleadospblicos"(287).
h) La prestacin exigida al administrado debe corresponder a un "servicio cierto y
determinado". En tal sentido, Bullrich dijo: "El objeto de la prestacin debe ser
especficamente conocido. Faltara toda base jurdica si el Estado convocase a los
ciudadanos que se hallaran comprendidos dentro de determinadas condiciones para
destinarlosaloquepudieranecesitar"(288).Faltaraahla"certeza",atributoocarcter
esencial del elemento "objeto" o "contenido" del acto administrativo (289) , criterio
extensibleatodoactojurdicodederechopblico,inclusoalaleyformal.
i)Finalmente,laprestacinpersonalobligatoriadebeserde"naturalezasencilla",locual
respondealanecesidaddequeefectivamentepuedaserprestadaporlageneralidaddelos
individuos(290).Comobiensedijo,lacargapblicanopuededeterminarunasituacin
particularmentegraveparalaspersonasaquienesseimpone(291).
CAPTULOV NATURALEZAJURDICADELARELACINDEFUNCINO
EMPLEOPBLICOS
SUMARIO: 910.Advertenciapreliminar. Losdistintos tiposposiblesdefuncionarios o
empleadospblicos.a)Agentes"voluntarios"1funcionariosoempleadosde"jure" 911.
Lacuestinenelterrenodoctrinal.Cronologadelasdoctrinasaparecidas.912.Teoras
dederechoprivado.Rechazodeellas.913.Teorasdederechopblico.Mencindelas
mismas.914.Continuacin.Teoradelacto"unilateral",creadordeunasituacinlegalo
reglamentaria.Crticayrechazodeella. 915. Continuacin.Teoradel "actojurdico
bilateral". Crtica y rechazo de ella. 916. Continuacin. La teora del "contrato de
derechopblico".917.JurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin.918.
Detencin o aprehensin de delincuentes por administrados o particulares. Naturaleza
jurdicadelarelacindestosconelEstado.919.Elfuncionario"honorario".Naturaleza
desurelacinconelEstado.920.Losintegrantesdelasfuerzasarmadas:naturalezadesu
vnculoconelEstado.2Funcionariosoempleadosde"facto"921.Naturalezajurdicade
surelacinconelEstado.b)Agentes"forzados"(cargapblica)922.Naturalezajurdicade
surelacinconelEstado.
910.Esnecesariotratarseparadamentelosdistintostiposposiblesdefuncionarios,puesla
naturalezajurdicadelarelacinexistenteentrelosmismosylaAdministracinPblica
(Estado)noesuniforme.
As,esmenesterconsiderarseparadamentelarelacinqueexisteentrelaAdministracin
Pblica y el funcionario "voluntario" y el "involuntario" (o "forzado"): dentro del
"voluntario"debedistinguirse,asuvez,elfuncionariode"jure"delde"facto".Asimismo,
debehacersereferenciaalfuncionario"honorario"yalosqueintegranlasfuerzasarmadas;
del mismo modo, corresponde hacer referencia a la situacin de quienes adquieren
momentneamente la calidad de "funcionarios" al detenerse o al tratar de detener a
delincuentesenflagrantedelito.
p.94
Esdistintala naturalezajurdica delarelacinqueunealfuncionariode "jure" conla

AdministracinPblica,delaqueexisteentrestayelfuncionariode"facto",siendo,asu
vez, diferente de ambas la que une a la Administracin Pblica y el funcionario
involuntario("forzado").
Ladoctrina,alestudiarlanaturalezajurdicadelarelacinentreelfuncionariooempleado
pblico y la Administracin Pblica, no distingui las diferentes situaciones posibles.
Quizstaseaunadelascausasquecontribuyeronaretardarlaadecuadasolucindel
problema.
A.AGENTES"VOLUNTARIOS"
1Funcionariosoempleadosde"jure"
911.ParaexplicarlanaturalezajurdicadelvnculoqueunelaAdministracinPblicayel
funcionariooempleadopblico,cronolgicamenteserecurriprimeroalderechoprivado,
loqueposiblementerespondiaquelasistematizacindelderechopblicoesposteriorala
delderechoprivado.EnunprincipiosesostuvoquelarelacinentrelaAdministracin
Pblicaysusagentespblicostrasuntabauncontratodederechoprivado.
Posteriormente,comoconsecuenciadelasideaspredominantesenelEstadoPolica,segn
lascualeselEstadopodaexigirleasussbditostodolonecesarioparaelcumplimientode
susfines,sesostuvoqueesevnculoslotrasuntabaunactounilateraldelEstado,yqueel
consentimiento que daba la persona designada slo implicaba el reconocimiento de su
preexistentedeberdeservir.PeroconeladvenimientodelEstadoconstitucional,delEstado
deDerecho,talpuntodevistafueabandonado,puesresultabainconcebibleque,sinley
expresaqueloestableciera,elEstadopudieseobligaraqueunapersonalesirviese;como
consecuencia,larelacindeservicioentreelEstadoyelfuncionariooempleadopblico
slopodacrearseenbaseal consentimiento delinteresado.Esto ltimodiolugarala
polmica,queanperdura,acercadesiesevnculoesonodecarctercontractual(292).
912.Lasteorasque,basndoseenelderecho privado,tratarondeexplicarlanaturaleza
jurdicadelarelacindefuncinodeempleopblico,ubicaronasta,fundamentalmente,
dentrodelasfiguras delmandatoydelalocacin (deobraodeserviciospersonales)
(293).Perotalesconcepcionesfuerondesechadas,porcuantolarelacindefuncino
empleo pblico ofrece notas especficas que no aparecen en la relacin contractual de
derecho privado: ante todo, en esta ltima las partes se hallan en un pie de absoluta
igualdad,entantoqueenlarelacindefuncinoempleopblicosexistesubordinacindel
agentealaAdministracin.Ciertamente,porsulatitudyproyeccionesprcticas,saes,en
definitiva,lanotaquemscontribuyeaqueeneste mbitoserechacenlasexpresadas
teoras(294),queactualmentesloofrecenunintersdidctico.
Apartedeloanterior, sinperjuiciodelarelacindecuyanaturalezameocuparms
adelante,losfuncionariosyempleadosdelaAdministracinPblicaestnvinculadosa
sta(Estado)comointegrantesdelosrespectivos"rganos institucin",delosquepasana
ser "rganos personas", circunstancia que no se da en el mandatario ni el locador de
p.95
servicios o de obra con relacin al mandante o al locatario. Una vez que dichos
"rganos personas" se incorporan al ente incorporacin que es la que determina la
"relacin"defuncinodeempleopblicos,cuya naturalezasetratadeprecisar,dichos
rganospasanaformarpartedelaestructuramismadelente;perosuincorporacinaste
seefectamediantela"relacin"cuyanaturalezasetratadeaclarar.
Sibienhoysediscutesilarespectivarelacinescontractualono,enmodoalgunose
discutesiellacorrespondealderechoprivadooalpblico:actualmente sedescartaen
absolutolavigenciadelderechoprivadoenestaesferadeactividades:stassegobiernan
porelderechopblico(295).Taleslaposicinunnimedeladoctrina;talestambinla
solucinaceptadapornuestraCorteSupremadeJusticiadelaNacin.
Como lo expondr ms adelante, la relacin de funcin o de empleo pblico es
"contractual".Peronosetratadeuncontratodederechoprivado:1porlandoledeunade
laspartesintervinientes: AdministracinPblica,actuandocomotal;2porelobjetoo
contenidodeesarelacincontractual,queserefiereaunamateriaextraaalaposible
actividad privada interindividual; 3 por la finalidad perseguida a travs del contrato:
satisfaccindelinterspblicoycumplimientodefuncionespropiasdelaAdministracin;
4 porque ese contrato, aparte de las respectivas clusulas exorbitantes implcitas,
generalmentecontieneclusulasexorbitantesexpresasdelderechocomn.
913. Abandonadas las posiciones que pretendieron resolver lo atinente a la naturaleza
jurdicadelarelacindefuncinodeempleopblicos,recurriendoaconcepcionespropias
delderechoprivado,lacuestinquedradicadaenelcampodelderechopblico.Eneste
ltimocontinalapolmica.
Trespuntosdevistasesostienen:
1Trtasedeunacto"unilateral"delEstado.Elconsentimientodeladministradoslovale
comocondicindeperfeccindelactodenombramiento("validez",paraunos;"eficacia",
paraotros)(296).Deelloresulta,seafirma,quelasituacinjurdicadelagentepblico
(funcionariooempleado)essimplementelegaloreglamentaria(297).
2 Teora que distingue entre la formacin del vnculo (acto de nombramiento y de
aceptacindeste),porunlado,ydesarrollo,ejecucinocumplimientodelarelacinde
servicio,porotrolado.Enelprimeraspectosostienequesetratadeun "actojurdico
bilateral"; en el segundo aspecto sostiene que se trata de una situacin legal o
reglamentaria,susceptibledesermodificadaporlaAdministracinPblica,quienentonces
puedevariarlasnormasreguladorasdelempleoolasformasdeprestacindelosservicios.
EslatesisqueexpusoPetrozielloenItalia(298),yquefueseguidaporotrosjuristas
(299).
3 Teora que sostiene que la relacin de funcin o de empleo pblicos constituye un
"contratodederechopblico",contrato "administrativo",propiamentedicho(300).Sin
hesitacin alguna comparto estepuntodevista.Enefecto, larelacin defuncinode
p.96
empleo pblicos implica un contrato "administrativo", stricto sensu, por razn de su

"objeto",ydentrodestostrtasedeuncontratode"colaboracin".
914.Latesisdequelarelacindefuncinodeempleopblicosesunacto"unilateral"que
colocaalagenteenunasituacinlegaloreglamentaria,ysegnlacualelconsentimiento
deladministradoslovalecomorequisitodelaperfeccin("validez"o"eficacia")delacto
denombramiento,noesaceptable:implicaunaconsecuenciadelaequivocadaafirmacin
dequeslohayactosadministrativos unilaterales.Desemejante puntodevistamehe
ocupadoeneltomo2,nmeros383387,dondealreferirmealos"actos"administrativos
pusedemanifiestolainexactituddetalafirmacin;asimismo,enelpresentevolumen,n
590, me he ocupado de esa misma cuestin pero con referencia a los "contratos"
administrativos.Meremitoadichoslugares.
LacircunstanciadequeenalgunosestatutosparaelpersonaldelaAdministracinsediga
que los funcionarios o empleados se encuentran en una situacin estatutaria o
reglamentaria,nosignificaquelarelacindefuncinodeempleopbliconoreposeenun
acuerdodevoluntades,generadordeun contratoadministrativo (301);1porquesiendo
"administrativo" dicho contrato, como todos los de ese carcter, puede ser objeto de
constantes modificaciones, cuya validez ser indiscutible en tanto no desnaturalicen la
esencia misma de lo convenido. Precisamente, esas posibles "modificaciones" suelen
manifestarse o expresarse en "estatutos o reglamentos" de posible constante
modificacin,queentoncesnosonotracosaqueaspectosoexpresionesdelcontratode
empleopblicoenmarcha,delcualformanparte.Porlodems,"abinitio",cuandoenel
pasolugarexistaun"estatuto"paralosagentesdelaAdministracinPblica,lasnormas
dedichoestatutointegranelcontenidodeloscontratosdeempleopblicoquesecelebren,
todoellosinperjuiciodelasulterioresmodificacionesposibles.2Porqueunanormalegal,
seastaformalomaterial,carecedeentidadparadesvirtuarlasconclusionesdelaciencia
jurdica que se asienten en firmes aseveraciones lgicas: a lo sumo tratarase de una
manifestacinarbitrariadelpoder.
La relacin de funcin o de empleo pblicos no es legal o reglamentaria, porque tal
relacinnosurgeprecisamentedelaleyodelreglamento,sinodel "consentimiento" de
ambas partes: Administracin Pblica yadministrado. Del mismo modo, quienes en el
campodelderechoprivadocelebrenunalocacinounasociedadinstitucionesautorizadas
porlaleynoseencuentranenunasituacin"legal",sinocontractual,puesdichasituacin
obedeceala "voluntad",al "consentimiento",deambaspartes.El "consentimiento" del
administradoes,pues,esencial,fundamental,paralarelacindefuncinodeempleos
pblicos(302).
915.Hayquienes,tratndosedelarelacindefuncinodeempleopblicosseparanelacto
denombramientoysuaceptacin,delasnormasreguladorasdelservicio.Alprimeroacto
denombramientoysuaceptacin leconsiderancomoun actojurdicobilateral;alas
segundas, o sea a las normas reguladoras del servicio, las consideran como meras
disposiciones legales oreglamentarias.Excluyenlaideade "contrato".Entalordende
ideas, fuera del nombramiento y de su aceptacin que constituiran un acto jurdico
p.97
bilateral,lasituacindelaspartes,Estadoyfuncionariooempleado,serameramente
legaloreglamentaria(vern913,punto2).
Larelacindefuncinodeempleopblicosesunafigurajurdicahomognea:todaella,
como lo expondr en un pargrafo prximo, es contractual (contrato "administrativo",
strictosensu,porrazndesu"objeto").Nocorrespondeescindirla,comolohaceesesector
doctrinal,entreactodenombramientoydeaceptacin,porunlado,ynormasreguladoras
delservicio,porotrolado.
La opinin de quienes sostienen que la relacin de funcin o de empleo pblico slo
constituye un acto jurdico bilateral, y no un contrato, la juzgo inaceptable. Las
circunstanciasoloshechosenqueseconcretalarelacindefuncinodeempleopblico
nopermitenceirstaalactojurdicobilateralconexclusindelcontrato.Dicharelacin
excedeelmbitodelmeroactojurdicobilateral,penetrandoclaramenteeneldelcontrato
dederechopblico("administrativo",enestecaso).
Culesladiferenciaentre "actojurdicobilateral",porunaparte,y "contrato",porla
otra?Ladoctrinanoesprecisaniconcretaalrespecto;sonpocoslosautoresqueexpresan
culeslanotaesencialdelcontrato,queentoncespermitiradiferenciarlodelactojurdico
bilateral.
Hllasemuygeneralizadalaideadequedichadiferenciaconsisteenqueelactojurdico
bilateraleselgnero,mientrasqueelcontratoseraunaespecie.Perotalcriterionodala
diferenciaquesebusca,puesquedaenpielasiguientedudacuntoseestanteelgneroy
cunto ante la especie? Cules son las notas caractersticas de ambos? Trtase de un
criterio carente de claridad y de precisin, ya que en todo contrato, con relacin al
"derecho", siempre hay una adquisicin, transferencia, modificacin o extincin del
mismo,talcomoocurretambinenelactojurdicobilateral.Porlodems,siseafirmaque
larelacindefuncinpblicaodeempleopblicoestanslounactojurdicobilateral,el
problema no queda resuelto, ya que si dicho acto jurdico bilateral es el gnero no
quedaraaclaradoaqu "especie" deeseactojurdicobilateralpertenecelarelacinde
funcinodeempleopblico.
Estimoqueladiferenciaentre"actojurdicobilateral"y"contrato"consisteenqueelacto
jurdicobilateralcrea,extingue,conserva,modificaotransfierederechos,quedandofijadas
odeterminadaslasrelacionesdelaspartesconlaemisindelrespectivoacto;lasituacin
delaspartesquedafijadaodeslindadaparaelfuturo;enlosucesivoellasnotienentrato
alguno,pueselactojurdicofijdefinitivamenteloquelecorrespondeacadaunadeellas.
Encambio,el"contrato"tambinpuedecrear,extinguir,conservar,modificarotransferir
derechos, tal como ocurre o puede ocurrir con todo acto jurdico bilateral; pero,
contrariamentealoquesucedeconesteltimo,enel"contrato"lasrelacionesdelaspartes
noterminanniquedanfijadasconlacelebracindelmismo,pues,precisamente,elcontrato
tiendea reglarlaconductaulteriorofutura delaspartes.Enelactojurdicobilateralla
situacindelaspartesquedafijadaysusrelacionesterminadasoliquidadasconlaemisin
deaqul;enelcontrato,ademsdefijarselasituacindelaspartes,lasrelacionesentre
stascontinan,siendoregladas paraelfuturoporelcontrato.Tales,amicriterio, la
p.98
diferenciaentreesasdosfigurasjurdicas.As,sonactosjurdicosbilateralesladivisinde
condominio,latransaccin,lacompraventa,etc.;soncontratoslasociedad,lalocacin,la
rentavitaliciaonerosa,etc.(303).
Enlarelacindefuncinpblicaodeempleopblicolasituacindelosintervinientesen
ella Administracin yfuncionario oempleado noquedaliquidada, terminada ofijada
definitivamenteconelnombramientoysuaceptacin,locualdaralugaraunactojurdico
bilateral;esarelacincontina,estenmarcha,seproyectahaciaelfuturo,lasrecprocas
prestacionessondetractosucesivo,existiendonormasqueregulanlaulteriorconductaoel
comportamientodelaspartesintervinientes(Administracinyagente).Estoltimo,segn
loexpresprecedentemente,excedeelmbitodel"actojurdicobilateral",penetrandoen
el mbito del "contrato". El acto jurdico bilateral es, pues, inidneo para explicar la
naturalezadelarelacindefuncinpblicaodeempleopblico,porcuantodejafuerade
sualcancelaregulacindelrecprocotratofuturodelaspartes.
Dirase que entre "acto administrativo bilateral" y "contrato administrativo" existe la
misma relacin y diferencia que entre "acto instantneo" que agota su efecto en el
momentodesuemisin,y "actocontinuado",cuyosefectosseprolonganapartirdesu
emisin(304).
916.Conexclusindelosfuncionariossuperioresdelostresdepartamentosdegobierno
Congreso,JusticiayEjecutivo,osealosdiputadosysenadores,losjuecesdelaCorte
Suprema de Justicia y el presidente, vicepresidente y ministros de la Nacin, cuya
situacinesalgomsquecontractual,pueses "constitucional" (verparalosjuecesdela
Corte Suprema el tomo 2, nrs. 585 y 586), quienes constituyen tpicos "rganos
individuos", los funcionarios y empleados de la Administracin Pblica, aparte de
integrantesdelosrespectivos"rganosinstitucin",hllansevinculadosalEstadoporuna
relacincontractualdederechopblico(sobreestovaseeln912,infine)(305).
Enlarelacin defuncinodeempleo pblicos nadahayquetcnicamente obste ala
existenciadeun contratoadministrativo porrazndesu "objeto",talcomostequed
caracterizadoenpginasanteriores(vanselosnrs.590y595ysiguientes).Talrelacines,
pues, contractual, carcter que comprende no slo al acto de nombramiento y de
aceptacin, sino tambin al desenvolvimiento, ejecucin ocumplimiento de la relacin
respectiva.
Noobstante,sehaninvocadodiversosargumentosparanegarquelarelacindefuncino
deempleopblicoconstituyaun contratoadministrativo.Estimoequivocadastodasesas
objeciones.As,porejemplo,sehasostenido:
1Quenopuedeconstituiruncontratoporquenohayactosadministrativosbilaterales.En
eltomo2,n383ysiguientes,meocupdedemostrarquetalafirmacinnoesexacta.
Adems,n590,nota15bis.
2 Que no hay contratos "administrativos" propiamente dichos. En el nmero 590 he
demostradolocontrario.
p.99
3Quenoexistelaexpresindel "consentimiento" delaspartes,indispensableparala

existencia de un contrato. Los que as razonan estiman que el consentimiento del
administradonointegraelactodenombramientoodedesignacin,puestalconsentimiento,
dicen,nohacealaestructuradelactosinosloasueficacia.Deestomeheocupadoenel
tomo 2, nrs. 385, 386 y 387, sosteniendo lo inaceptable de tal punto de vista. El
"consentimiento" deladministradopuederesultartantodelhechode solicitar elcargoo
empleo,comode aceptar elnombramiento;ladesignacinpuedeseraceptadaenforma
expresaotcita:estoltimopuedesurgirdelpropiohechodeejercerlarespectivafuncin.
(Noobstante,esoportunoadvertirquelageneralidaddelosquenieganquelavoluntaddel
administradointegreelactodenombramiento,hablanindistintamentede"voluntad"ode
"consentimiento" del administrado, lo cual no es aceptable, pues se trata de conceptos
distintos.Vaseloquealrespectodigoeneln918).
4 Que falta la designacin del "objeto" de lo que constituira el contrato (306) . Es
inconcebiblesemejanteafirmacin.Elobjetodelcontratoestdadoporlasfuncioneso
atribuciones asignadas al respectivo empleo, funciones o atribuciones cuyo ejercicio y
satisfaccinconstituyenlaobligacindelagente.ComoloadvirtiOttoMayeralindicarse
lafuncinenelnombramientoquedadeterminadoelcontenidodelarespectivaobligacin
(307).
5Hayquienesparanegarquelarelacindefuncinodeempleopblicosconstituyaun
contrato, sostienen que ello es as: a) por la desigualdad de las partes; b) porque el
administradonotieneoportunidaddediscutirlasclusulasdelmismo.Talesafirmaciones
sondeleznables;deambasmeheocupadoenlosnrs.590y617,rebatindolas.
6Enqueelobjetoocontenidodetalcontratoestfueradelcomercio,loqueentonces
obstaalaexistenciadeuncontrato.Deesteargumentotambinmeheocupado(n590),
haciendoversuimprocedencia.Yasesenefecto,puesenesteordendeideasseestenel
campodelderechopblico,acuyacomercialidadpertenecelorelacionadoconlafuncino
conelempleopblicos:todoestohllasefueradelacomercialidaddelderechoprivado,
pero est dentro de la comercialidad del derecho pblico, que es el mbito donde se
desarrollaelcontratoadministrativo.
7Sehasostenido,asimismo,quenopuedehablarsedecontrato,porqueentoncesala
AdministracinPblicanoleseraposiblecumplirlosfinesdesuinstitucinsisuactitud
pudierasertrabadaporlassituacionesquecreaaquellafigurajurdica.Noseconcibese
dicequeelpoderpblicoestexpuestoaquesediscutansusrdenesasusinstrucciones
porsussubordinados,amparndoseenunasituacincontractualymuchomenosqueesa
situacinleimpidatomarlasdisposicionesexigidasporlascircunstancias(308).Tales
objecionescarecendefundamento.Elcontrato"administrativo"notraba,enmodoalguno,
la actividad de la Administracin Pblica, ni impide que sta introduzca o realice las
"modificaciones" pertinentes, pues esta posibilidad constituye una "prerrogativa" de la
Administracinentodocontrato"administrativo"strictosensu,entrestoseldefuncino
de empleo pblico. El contrato "administrativo" ofrece como caracterstica su
"mutabilidad",alrevsdeloqueocurreconelcontratodederechoprivado(vaseeln
p.100
737) (309) . Lejos, pues, de trabar la actividad de la Administracin, el contrato

"administrativo"esunmediodefacilitarquelaAdministracincumplasusfines.Porotra
parte, y ya con referencia concreta al contrato de funcin o de empleo pblico, es de
advertirquelanaturaleza"contractual"deesarelacin,porlasituacinjurdicaestableque
ellalecreaalfuncionariooempleado,porlaseguridadquetalrelacintrasunta,beneficia
elinterspblico,yaque,comoconsecuenciadeesasituacindeestabilidadyseguridad,el
agenteestespiritualmentepredispuestoaconservarelcargoyaservirconeficienciaal
Estado.
8Lalgicasituacindesubordinacinenqueelagentepblicoseencuentrarespectoala
Administracin Pblica tal como ocurre con todo cocontratante en los contratos
administrativosennadaobstaalcarctercontractualdelarelacindefuncinodeempleo
pblico.ConaciertoMerkldijoquelosdeberesdeobedienciayfidelidadnoconstituyen
impedimentoalgunoparaquelarelacindeempleopblicoseatenidacomocontractual
(310) . Acaso esos deberes que son obvios constituyen un obstculo al carcter
contractualdelarelacindeempleoenelderechoprivado?
9SehasostenidoqueelderechodelaAdministracinPblicaparamodificarencualquier
forma, sin limitacin alguna, el contenido de la relacin en la funcin pblica es un
obstculoqueseoponealanocincontractual.Estoeserrneo.Esinexactoqueenmateria
defuncinpblicaodeempleopblico,laAdministracinpueda "modificar" larelacin
jurdicasinningunalimitacin.LaAdministracinpuede,sindudaalguna,introducirtodas
las modificaciones que considere oportunas, las cuales sern vlidas en tanto sean
razonables, no arbitrarias y no trasunten una desviacin de poder. La potestad de
"modificar"elcontratoadministrativotienesuslimitacionesjurdicas.Deah,porejemplo,
queel"traslado"deunfuncionarioodeunempleadopuedeserinvlidosiconstituyeseun
medioencubiertoparaobligaralagenteaquerenuncieasuempleoantelaimposibilidadde
trasladarsealnuevodestino;porlodems,notodoslos "traslados" queimplican una
modificacindelarelacinoriginaria sonvlidos:dejarndeserlosiconstituyesenuna
alteracinesencial,ilgicaoarbitraria,dedicharelacin.Sloeldesconocimiento,oel
olvido,delrgimenjurdicodeloscontratos"administrativos",puedellevarasostenerque
larelacindefuncinpblicaodeempleopbliconoes"contractual"dadoelpoderquele
asistealEstadopara"modificar"laexpresadarelacin.
Insistoenquenohayobstculojurdicoalgunoparaquelarelacindefuncinodeempleo
pblicoseaconsideradacomo contractual,yparaque,enconsecuencia, larelacin de
empleo pblico constituya un contrato administrativo, stricto sensu, por razn de su
"objeto",talcomohecaracterizadoadichocontratoenpargrafosprecedentes(vanselos
nrs.590y595ysiguientes).
Las"modificaciones"quelaAdministracinPblicaintroduzcaenlarelacindefuncino
deempleopblico,nosonexpresionesdeunasituacin"reglamentaria":slotrasuntanel
ejerciciorazonabledefacultadesderivadasdeuncontratoadministrativoenmarcha.
p.101
917.LajurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacinfueevolucionandoen
todoloatinente ala naturaleza delarelacin defuncin odeempleo pblico. Asse
advierteatravsdesusdecisiones,segnlopondrdemanifiestoenseguida.
SibienenelmomentoactualelTribunalcalificacorrectamentealarelacindefuncino
de empleo pblico, pues le llama "contrato de empleo pblico" (ver punto f.), el
desenvolvimiento de esa jurisprudencia ha sido lento, y no siempre las expresiones
utilizadasporlaCorteSupremafueronplausiblesoadecuadas.
DelasdecisionesdelTribunalsededucenlassiguientesconclusionesenloreferenteala
relacindefuncinodeempleopblico:
a)Todoelloesmateriaajenaalderechocomn(311).Enesteaspectolajurisprudenciade
laCortefueconstante.
b)NoconstituyeuncontratoentrelaNacinydichosempleados(312).Esenestepunto
dondeladecisionesdelTribunalaparecenms desorientadas,resultandoalarmantes las
expresionesutilizadasenlassentenciasdelaletrad).
c)Dichamateriaestregidaporelderechoadministrativo(313).Tambinenesteaspecto
fueconstantelaCorteSuprema.
d)LasrelacionesdederechoentreelEstadoyelempleadopblico,nonacendeunsimple
contratocivildelocacindeservicios,sinodeunactodeimperioodemando,envirtuddel
cual, sinningnacuerdoprevio,elEstadoinvistealempleadonombradodelafuncin
pblica,reglamentadaporleyes,decretosydisposicionesdelsuperiorquelemarcansus
deberes,atribucionesyderechosyqueconstituyenensuconjuntoelderechoadministrativo
queleesaplicable(314).
e)ConarregloalajurisprudenciadeestaCortelasrelacionesdederechoentreelEstadoy
elempleadopblicononacendeuncontratocivildelocacindeservicios,sinodeunacto
deimperioodemando,envirtuddelcualinvistealempleadonombrado, queaceptesu
designacin,delafuncinpblica,reglamentadaporleyes,etc.(315).
f)"Queestandoacreditadoqueelrecurrentecesenformaefectivaensusserviciosel31
demarzode1962,yquesolicitsujubilacinporretirovoluntarioconmuchaanterioridad
al13defebrerode1963,correspondedecidirqueseencuentraenlasituacinprevistapor
elinc.a)delart.4deldecretoley1152/63,porloquenolealcanzalanormageneraldel
art.3,sinqueobsteaelloelhechodehaberpercibidoloshaberesdelicenciamiento,desde
queesaindemnizacinnotuvolavirtualidaddemantenerloligadoasuempleador,con
todoslosrequisitosymodalidadesinherentesalcontratodeempleopblico,ydelquefue
separadodefinitivamentealacogersealrgimendeldecreto489/62"(316).
TaleslasntesisdelajurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacinenesta
materia. Es de desear que en un prximo pronunciamiento el Tribunal sea explcito y
concretoalreferirsealanaturalezajurdicadelarelacindefuncinodeempleopblicos.
p.102
918.Otrotipodefuncionariode "jure",aunquedefuncionesdeduracinmomentneao
transitoria,eseladministradooparticularquedetieneotratadedeteneradelincuentes
sorprendidosenlacomisindeundelito.ElCdigodeProcedimientoCriminalparala
CapitalFederal,ensusartculos 3 y368,autorizaquecualquierpersonarealice esa
aprehensin(317),yelCdigoPenal,artculo240,considera "funcionariopblico" al
particular que tratare de aprehender o hubiere aprehendido a un delincuente en las
condicionesindicadas.DequnaturalezaeselvnculoorelacinqueunealEstadoyaese
ocasionalfuncionariopblico?
Podra sostenerse que, a los efectos de esa relacin, la voluntad del Estado hllase
manifestada"apriori",enformaabstracta,enlasnormasqueautorizanesaaprehensino
detencindedelincuentes,yquelavoluntaddeladministradooparticularresultaexpresada
tcitamentealefectuarladetencin;enconsecuencia,deesasdosvoluntadesresultaraun
vnculocontractual.Noobstante,semejantesolucinserapordemssimplista,siendopor
elloinaceptable.
Trtasedeunamerasituacin "legal":elparticularoadministradoactaenbaseauna
genricaautorizacindelaley.Sibieneseadministradooparticularacta,sindudaalguna,
voluntariamente,ellonogeneraun"contrato"entrelyelEstado,puesparaestofaltaalgo
esencial:elconsentimientodeladministradooparticular."Voluntad"y"consentimiento"no
sonlomismo(318).Elconsentimientopresuponelavoluntad,perostanopresumeaqul.
Elconsentimientorequierepensamiento,meditacin,anlisisdelasituacin.Enlaespecie
nohay"consentimiento"porquelassbitaseinstantneascircunstanciasdelhechoaqueel
particularoadministradoseveimpulsadonipermitenqueaqulseproduzca.Sloexistela
decisin "voluntad" del particular o administrado para llevar a cabo la detencin del
delincuente:elactoes,pues, "voluntario";peronohay "consentimiento" porquesteno
pudoformarseoexpresarse:la rapidez conqueeladministradooparticulardebeobrar
impidequeaqulseformeyexprese(319).Elactodeladetencinoaprehensindel
delincuentesedebemsaladecisinyserenidadpersonalesdelparticularoadministrado,
quealraciociniodeste.Eladministradooparticular,sibienprocedevoluntariamente,lo
haceinstadoporunsentidodejusticiaysolidaridadqueafloraenformainstantnea.No
hay"contrato",sinounhechovoluntarioautorizadoporlaley.
Delalicitudojuridicidaddedichocomportamientodeladministradooparticular,cuya
actividad en la especie es de inters general, pues tiende a la captura y consiguiente
aislamiento deelementos antisociales,resulta quesialcumplir tanalabable funcinel
administradooparticularsufrieseunperjuicioodao,seaensupersonaoensusbienes,el
Estadodeberindemnizarlo.Estaobligacinestatalhallafundamentoenel"principio"del
artculo 17 de la Constitucin Nacional, que obliga a indemnizar al particular o
administradoquesuframenoscaboporrazonesdeinterspblico.
919.Elfuncionario"honorario"estambinunfuncionariode"jure".Culeslanaturaleza
jurdicadelarelacinovnculoexistenteentrelyelEstado?
Yaeneln841meocupdeestacuestin.Dijeah:"Elfuncionario `honorario slo
trasuntaunacategora`tica,poroposicinalascategorasdecarcter`profesional.No
p.103
implica una vinculacin de `servicio, sino una mera `distincin efectuada

espontneamente por el Estado, como premio o reconocimiento a los antecedentes o
conductadelcandidato.DeahquelavinculacindelEstadoconelfuncionario`honorario
nopresupongaun `contrato:nadiepuedeadquirirdignidades porcontrato;ellosera
inmoraly,porende,rrito".
De modo que el propio "contenido" u "objeto" del acto por el cual se designa un
funcionario"honorario"obstaaqueenlaespeciepuedahablarsedecontrato.
Ladesignacindeunfuncionario"honorario"excluyelafiguracontractual.Slosetrata
deunacalificacinhonoraria,delotorgamientodeunadignidad.
920.Losintegrantesdelasfuerzasarmadasson,asimismo,agentesde"jure".Eneln874
meocupdelorelacionadoconsu"nombramiento".Culeslanaturalezadelvnculoo
relacinqueuneadichosagentesconelEstado?
Hayquedistinguirdosgrandesgrupos:a)lossoldadosymarineros(conscriptos);b)los
oficialesysuboficiales.
El primer grupo soldados y marineros (conscriptos) hllase constituido por personal
"requisado". Su incorporacin a las fuerzas armadas lo es a ttulo de carga pblica o
prestacinpersonalobligatoria.Constituyeunejemplotpicodecolaboracinforzosapara
laprestacindeunserviciopblico"utiuniversi":ladefensanacional(vaseeltomo2,
nmeros.367370).Dequnaturalezaeslarelacinovnculoqueunealossoldadosy
marineros(conscriptos)conelEstado?Comoyaloadvert(tomo2,n370),dicharelacin
slotrasuntaunasituacin"legal"o"reglamentaria".Nohayenellacontratoalguno.La
incorporacin del conscripto es "forzosa"; y si bien el soldado y el marinero, ante el
llamadoalasfilas,concurren voluntariamente paraincorporarsealservicio,tal voluntad
slo significa el cumplimiento de un deber: de lo contrario el conscripto incurrira en
"desercin".Apartedeello,faltaaqulanotaespecficadelcontrato:el"consentimiento"
delconscripto,cuyasituacinhllasereguladaexclusivamenteporlaleyylosreglamentos
(320).
Respecto al segundo grupo,oficiales ysuboficiales, las cosas cambian. La relacin de
dichaspersonasconelEstadoescontractual(dederechopblico,desdeluego)(321).Los
oficiales y suboficiales de las fuerzas armadas integran stas por su voluntad y
consentimiento;noestnincorporadosattulo deprestacinpersonalobligatoria(carga
pblica)(322).Ciertamente,unavezincorporadosporsuvoluntadalasfuerzasarmadas,
losoficialesysuboficialesquedansometidosalosseverosreglamentosahvigentes;pero
stosresultanaplicablescomoconsecuenciavirtualdelacuerdodevoluntadoriginario,no
porimposicinunilateraldelEstado(323).Ensntesis:lanaturalezajurdicadelvnculo
queunealosoficialesysuboficialesdelasfuerzasarmadasconelEstado,esidnticaala
queexisteentresteyelfuncionariooempleadopblicosde"jure"delaAdministracin
civil(324).Lasposibles"modificaciones"sucesivasdelosreglamentosquerigenenlas
fuerzas armadas, no son otra cosa que una caracterstica propia de todo contrato
"administrativo",strictosensu,delascualesmeocupenellugaroportunodeestaobra(n
p.104
737); desde luego, por sus modalidades, en el orden castrense las expresadas
"modificaciones",encuantoasucontenido,puedendiferirdelasquesedisponganparael
personal civil de la Administracin. Cada tipo de contrato tiene sus correlativas
caractersticas.Porltimo,contrariamentealoquesehasostenido(325),estotalmente
inexacto que el "status" del militar tenga por consecuencias anular su voluntad y su
personalidad; tambin es inexacto que la "obediencia" del militar sea incondicionada
(326).
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha declarado que todo lo referente a la
designacin,ascenso,etc.,delosoficialesdelasfuerzasarmadasesmateriapropiadel
derechopblico,extraas,portanto,alderechocomn(327).
2Funcionariosoempleadosde"facto"
921.Cul es lanaturaleza jurdica delarelacin entre elfuncionario de "facto" yel
Estado?
Como ya lo expres en pargrafos anteriores, tal relacin trasunta un "cuasi contrato"
administrativo(nrs.610y900).
Esafigura"iuris",apartedeserprocedente(n610),eshartoidneapararesolvertodoslos
problemasrelacionadosconelfuncionariode"hecho".
B.AGENTES"FORZADOS"(CARGAPBLICA)
922.Yaqueddicho queelagente forzado,oseael queacta cumpliendo una carga
pblicaoprestacinpersonalobligatoria,puedeadquirirlacalidadde"funcionario"ode
"empleado"pblico,noobstantelagratuidadylabrevedaddeladuracindelarespectiva
funcin(nrs.908y909).
Tambin qued de manifiesto que la relacin que se establece entre el agente que as
ingresa a la Administracin Pblica y el Estado, excluye toda idea contractual,
constituyendosimplementeunarelacinlegaloreglamentaria(vaseeln909),pues,aun
cuandolapersonaparticularasuma voluntariamente lafuncinfaltaenabsolutolaidea
tcnicade"consentimiento"(328).
CAPTULOVIFORMACINDELARELACINDEFUNCINODEEMPLEO
PBLICO
SUMARIO:923.Lossujetosdelarelacinjurdica.924.Perfeccionamientodelvnculo.
Importanciadelacuestin.Loatinentealcomienzodelos deberesydelosderechosdel
agente. 925. "Forma" delarelacindefuncinodeempleopblico.Distintoscasosa
considerar,segnlandoledelarespectivarelacin.
923.Enlarelacindefuncinpblicaodeempleopblicounodelossujetosopartesesla
AdministracinPblica;elotrosujetooparteeseladministradooparticularqueactuar
comoagentepblico.
p.105
LaAdministracinPblica,queenlopertinenteesel "Estado" dequienaqullaforma

parteencalidadde "rgano"esencial,es,entonces,unapersonajurdica("Estado").De
ahresultaquelaexpresadarelacinnuncapuedetrabarseentredospersonasfsicas,pues
unadeellas,indefectiblemente,espersonajurdica.
Asuvez,cabepreguntarsielempleadoofuncionarioqueeslaotrapartedeesarelacin
puedeonoseruna"personajurdica".Comoyaloadvertprecedentemente(n837,punto
e.),yaunqueenelderechocannicoocurralocontrario,slopuedenserfuncionarios
pblicoslaspersonas"fsicas",nolaspersonasjurdicas.Meremitoaloexpuestoendicho
lugar.Talsolucinseexplicafcilmente,puessielfuncionariooempleadopudieseseruna
persona jurdica, el carcter "personal" con que debe cumplirse la actividad
correspondientealfuncionariooalempleadoquedarasubvertido,yaquelaactuacinde
una persona jurdica "impersonaliza" el ejercicio de la actividad. Por lo dems, como
tambinloexpuseenellugarindicado,cuandolaConstitucin Nacionalestableceque
todos son admisibles en los empleos, se ha referido a las personas "fsicas", no a las
personas jurdicas, pues al respecto habla de "habitantes" (artculo 16), debindose
entenderportalesalaspersonasindividualesquelasintegran.Demaneraqueascomola
relacin de funcin o de empleo pblico no puede trabarse entre dos personas fsicas,
tampocopuedeformarseentredospersonasjurdicas:unadebeserfsicaylaotrajurdica.
924.Elperfeccionamientodelvnculoenlarelacindefuncinodeempleopblicose
producecuandoseoperaelacuerdodevoluntadesentrelaspartes,conelcorrespondiente
"consentimiento" (vereln916).Taleselprincipio(329),todoellosinperjuiciodelas
modalidades de ciertos casos particulares (vgr., funcionarios de "facto"; personas que
detienenadelincuentes;funcionariosqueactancumpliendounacargapblica;etc.).
La "voluntad" y el "consentimiento" del administrado que actuar como funcionario
pblicoocomoempleadopblico,puedenresultartantodelhechodesolicitarelcargoo
empleo,comode aceptar elnombramiento;esdecir,ladesignacinpuedeser anterior o
posterioralaconformidaddeladministrado.
Enloscasosdefuncionariosoempleadospblicosqueintegranloscuadrospermanentesde
laAdministracinPblica,vadesuyoquesielnombramientoodesignacinseefectusin
solicituddeladministradooparticular,ystenodeseaaceptarelcargoparaelquefue
nombrado,nadatienequehacerparaello:noestobligadoapronunciarsealrespecto.Su
propiosilencio vale lgicamente como noaceptacin. Desdeluego,noestobligadoa
"renunciar",puesnopuederenunciaraalgoquenuncaacept:nosepuederenunciaralo
quenosetiene.Entalsupuesto,ladesignacinonombramientodebedejarlasinefectola
propiaAdministracin Pblica, revocando elacto, actitud que laAdministracin puede
asumir en cualquier momento anterior a la aceptacin por parte del administrado o
particular.
Mientras lapersonadesignadaparadesempear uncargopblico,nohayaaceptado el
nombramiento en alguna de las formas indicadas, dicha persona no pertenece a la
AdministracinPblica;portanto,nolecorrespondenlos derechos nitienelos deberes
p.106
inherentesaunfuncionariopblicooaunempleadopblico.El"status"delagentepblico
noleesanaplicable,siendoporestoquenoessusceptibledesancionesdisciplinarias.
Perounacosaesloreferenteacundoqueda perfeccionada larelacinjurdicaentreel
Estadoysuagentepblico(conjuncinofusindevoluntades),yotramuydistintaes
desdecundonacenocomienzanlosderechosdelfuncionariooempleadopblico.Estos
nacendesdequeelagentetomaposesindesuempleoycomienzaaejercerlasrespectivas
funciones.As,elderechoalapercepcindelsueldo;lacomputacindesuantigedad,sea
paraloatinentealosascensos,alajubilacin,etc.,nocomienzansindesdedichatomade
posesinyejercicio efectivo delas funciones (330):delocontrariolos derechos que
pretendiereelfuncionariooempleadocarecerande "causa" jurdica(331).Diraseque
entrelosderechosquepretendiereelagentepblicoylaposesinefectivadesuempleo,
existelamismarelacinqueentrelaposesindeunacosaylosderechosquesobreella
pretendieresupropietario:ascomolosderechosdeesteltimoslonacendespusdela
tradicinoposesinmaterialdelacosa(CdigoCivil,artculos577y3265),delmismo
modolosderechosdelfuncionariooempleadopblicosslonacendespusdelaposesin
efectivadesuempleo.Tratasedeunpuntodondelassolucionesdelderechoprivadoydel
derechopblicocoinciden.
925. Lo atinente a la "forma" de la relacin de funcin pblica o de empleo pblico,
depende de la ndole de la respectiva relacin. En cada supuesto debe establecerse o
analizarsedequclasederelacinsetrata.
a)Enloscasosnormalesohabitualesdeingreso"voluntario"alaAdministracinPblica,
oseaenloscasosdelosfuncionariosoempleadospblicosqueformanloscuadrosbsicos
delaAdministracin(funcionariosde"jure",porlodems),la"forma"deesarelacinque
constituyeun "contrato" administrativogeneralmentees "escrita"entodossusaspectos:
esto porque el nombramiento es un acto escrito y porque la aceptacin muchas veces
consisteenunadeclaracinquealrespectosuscribeeldesignadoonombrado.Otrasveces,
enestoscasosla"forma"noentodassuspartesesescrita,sinoenunaspectosolamente:el
actodenombramientoesescrito,mientrasquelaaceptacinpuedesertcitayderivarde
unactomaterial,queconsistiraenelhechodeejercerlarespectivafuncinoempleo.
b)Tratndosedefuncionariosoempleadospblicosde"facto",vadesuyoquenopuede
hablarsedeforma "escrita",yaquenotratndosedeunagentede "derecho",esaforma
quedaexcluida.Elcuasicontratoqueimplicanlafuncinoelempleopblicosde"facto"
resultadeactosmateriales,de "hechos",loqueseexplica,puestrtasedeunagentede
"hecho"ynodederecho.
c) La calidad de "funcionario" que le corresponde a quien detenga o trate de detener
delincuentes sorprendidos en flagrante delito, por la naturaleza de los hechos o de las
circunstancias,resultaclaroqueconstituyeunarelacinquenoadmitelaforma"escrita",y
quesetraduceenunactomaterial:el "hecho" tendienteadetenerotratardedeteneral
delincuente.
p.107
d)Sisetratare deunfuncionario cuyacalidad detal derivare deunacarga pblica o

prestacinpersonalobligatoria,vgr.,presidentedeunamesaelectoral,las"formas"deesa
relacinsonopuedenserlasmismasqueindiquparaelsupuestoa).
Demaneraquecuandosedeseeestablecerculesla "forma" querigelasrelacionesde
dondesurgelaexistenciadeunfuncionariopblicoodeunempleadopblico,previamente
debeaclararsedequrelacinsetrata.
CAPTULO VII DEBERES DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS
PBLICOS
SUMARIO: 926. Introduccin. 927. A. Deber de dedicarse al cargo. Corolarios que
derivandeello:loatinentea"honorarios","inasistencias"y"abandono"delasfuncionesen
casoderenuncia.928.B.Residenciaylugardeprestacindelosservicios.Elderechoy
eldeberdelagentepblico.Loatinentealos"traslados":lmitesdeestaatribucinestatal.
929.C.Elacatamientoalordenjerrquico:deberesqueimpone.Eltratopersonalentre
funcionariosyempleados.Cmosehaceefectivoelpoderjerrquico?Transmisinde
rdenes. 930. D. Deber de obediencia. Nocin conceptual. 931. Continuacin.
Fundamentodedichodeber. 932.Continuacin.Derechopositivoargentino.Algunos
textosextranjeros.933.Continuacin.Funcionariosexcluidosdeldeberdeobediencia.
934.Continuacin.Porprincipio, las rdenesdebensercumplidas. Responsabilidad en
caso contrario. 935. Continuacin. Lmites del deber de obediencia. Criterios para
establecerlos. El derecho a la "desobediencia". 936. Continuacin. Teora de la
"obediencia absoluta". 937. Continuacin. Admisin del "derecho de examen" de la
orden.Fundamentodeesederecho.Supuestodeinexistenciadeunanormapositivasobre
estacuestin.938.Continuacin.El"derechodeexamen"delaorden.Extensindeeste
derecho. Teoras al respecto. 939. Continuacin. Teora de la "reiteracin". 940.
Continuacin. Teora de la "legalidad formal". El estatuto para el personal civil de la
AdministracinPblicanacional:observacionesalrespecto.941.Continuacin.Teorade
la"legalidadformalymaterial".Suaceptacinactual.942.Continuacin.El"derechode
examen" en la prctica. El derecho a "desobedecer": casos concretos que lo hacen
procedente. Reglas aplicables. 943. Continuacin. Algunas reglas esenciales para
interpretar lo atinente al deber de obediencia. 944. Continuacin. El "deber de
obediencia" no excusa los delitos penales. 945. E. Dignidad de conducta. 946. F.
Urbanidadyeficienciaeneltratoconelpblico. 947.G."Fidelidad"yobservanciadel
"secreto". 948.H.LealtadalordenjuridicopolticodelEstado.Lasideaspolticas. 949.
I.Obligacindequerellarydedenunciarcriminalmente. 950.J.Deberdecomunicar
situacionesincompatibles.La "incompatibilidad".Porqustadebeestudiarseentrelos
"deberes" del funcionario o del empleado pblicos? 951. Continuacin. Nocin
conceptual. Diferencia con otras figuras jurdicas (incapacidad e inhabilidad). 952.
Continuacin."Ratioiuris"delasincompatibilidades.953.Continuacin.rganoestatal
habilitadoparaestablecerlas.Ejecutivo,LegislativooJudicial?954.Continuacin.Las
incompatibilidadesenelderechopositivo.955.Continuacin.Cundodebeconsiderarse
quedoscargosoempleossonincompatibles.Elprincipiogeneral.Casosdeduda(zonas
intermedias). Falta de texto expreso: incompatibilidades virtuales o implcitas. 956.
p.108
Continuacin.Clasificacindelasincompatibilidades.957.Continuacin.Interpretacin
delasnormassobreincompatibilidad.Interpretacinextensivaorestrictiva?Cundoes
admisiblela"interpretacin"?958.Continuacin.Deberdelosfuncionariosyempleados
decomunicaralaAdministracinPblicaloshechosocircunstanciasconsideradoscomo
determinantes de "incompatibilidades". 959. Continuacin. Efectos de las
incompatibilidades. Diversas situaciones a considerar. 960. Continuacin. El
"procedimiento" paracomprobarqueelagentesehallaenestadodeincompatibilidad.
961.Continuacin.Puedenestablecerse nuevas causasdeincompatibilidadparaagentes
yaenfunciones,acuyorespectonopesabanesasactualescausasdeincompatibilidad?
962.Continuacin.Cesacindelaincompatibilidad.
926. Los funcionarios y los empleados pblicos, a igual que todo cocontratante en un
contrato administrativo,propiamentedicho,tienen "deberes" quecumplir,deberescuya
ndole guardaarmona con elobjeto ocontenido del contrato defuncin odeempleo
pblico.
Enlospargrafossiguientesmencionarlosdeberesqueadquierencarcterfundamental,y
quepuedenconsiderarsensitosatodocontratodefuncinodeempleopblicos.Estoes
sinperjuiciodequelosdistintosordenamientosjurdicosestablezcanotrosdeberes.
927.A.Eldeberbsicodetodoagentepblicoescumplirlafuncinoempleoqueseleha
encomendado.Debe,pues,dedicarsealcargoencuestin.
Estedeberdelfuncionariooempleadoestanesencialquehastaparecerademsreferirsea
l,puesprecisamentetaldeberconstituyeelobjetomismodelcontratodefuncinode
empleopblico.Tantoesasquequiennosedediqueasuempleonocumplelaobligacin
bsicaqueelcontratoponeasucargo.
Comoacertadamente loexpresaGascnyMarn,aunquenoestfijadalacantidad de
trabajoquehadesuministrarelfuncionarioparaconsiderarquelcumpledebidamentesus
funciones,ellosurge,sinembargo,delandoledelempleoofuncindequesetrate;porde
prontoesreglageneralladequeelagenteconcurraalaoficinaenqueprestaservicios
durantelashorasestablecidas(332).Setratadeunacuestindehechoquedebeanalizarse
encadacasoconcreto,ycuyoanlisispermitirestablecersielfuncionariooempleadose
handedicadoalafuncinqueselesencomendysihancumplidoonocondichafuncino
empleo.
Noobstante,esdeadvertirqueunafuncin,apesardela dedicacin puestaalrespecto,
puede no resultar satisfactoriamente cumplida: as ocurrira, por ejemplo, cuando no
obstantelosesfuerzoshechos,lalaborotrabajonoestalda,sinoatrasado,loquepuede
deberseafaltaoescasezdepersonalynoafaltadededicacin.Entalsupuesto queno
implicaincumplimientoporpartedelagente,lasolucinlgicaes aumentar elpersonal
colaborador.
Elexpresadodeberdelagentepblicodecumplirlafuncinoempleo,tienesuscorolarios:
p.109
a)Pordepronto,ycomoyaqueddicho,elfuncionariooempleado,porreglageneral,
debeconcurriralaoficinaolugardetrabajodurantelashorasestablecidas;deahque
determinados agentes tengan el deber de "cumplir horario" (333) y de justificar las
inasistencias(334).
b)Debecontinuarejerciendosusfuncioneshastaquelarenunciaquehubierepresentadole
seaaceptada,pues,sinolohaceas,yelabandonodelcargooempleodaasealservicio
pblico,incurrirendelito(CdigoPenal,artculo252)(335).
928.B.Elagentepblicotienequeprestarlosserviciosrespectivosenellugarmismopara
elcualsehizosunombramientoodesignacin(336):taleselprincipio,queseexplicapor
ssolo;laexcepcinrequieretextoexpreso.
Deloanteriorderivaotracuestin.Dndedebe residir elfuncionariooempleado?En
principio,puede residir dondeloconsiderepertinente,entantolaresidenciaelegidano
obstealdebidocumplimientodelasfunciones.Perosiunanormaloexigiere,deberresidir
en el lugar en que se encuentra la respectiva reparticin u oficina pblica (337) . El
conceptode"lugar"tieneaquelsignificadodeciudad,pueblo,localidad.
Todoestorelacinaseconotracuestinqueesfundamentalenelcursodelcontratode
funcinodeempleopblico:laatinentealos "traslados",esdeciralcambiodelugar
dondedebeprestarlosservicioselagentepblico.PorciertoquelaAdministracinPblica
"Estado" puede "trasladar" sus funcionarios o empleados de un lugar a otro (338) ,
siempreycuandotalactitudestatalnosehalleviciadadefaltadejuridicidad(arbitrariedad,
irrazonabilidad,desviacindepoder,agravioaunasituacinesencial,etc.)(339).
929.C.Comoconsecuenciadela"jerarqua"queimperaenelmbitodelaAdministracin
Pblica,notodoslosagentesestncolocadosenelmismonivel:unossehallanenunplano
superior;otrosenunoinferioraaqullos,ytambinloshayqueseencuentranenunmismo
nivel entre s. No obstante esa variada colocacin en la escala jerrquica, entre los
funcionarios y empleados pblicos existe comunicacin o trato personal, mxime por
razonesdeservicio.Cmodebenserestasrelaciones?
Estasdebenserde "respeto" haciaelsuperior,yde "consideracin" hacialosigualesy
hacialosinferiores.Asloexigeelordenjerrquicoylasnormasdeconvivenciaentre
personascultas,pertenecientesaunpascivilizado.
Cmo se hace prcticamente efectivo el poder jerrquico? Puede dirigirse en forma
directa el superior acualquier inferior, impartiendo rdenes osolicitando informes? El
superiornodebedirigirsedirectamenteacualquierinferiorsuyo,sinoalinferiorinmediato
al,afindequeste,asuvez,porlavaquecorresponda,impartalaordenorequierael
respectivoinforme.Este"principio"deelevadaticasurgeclaramentedelaConstitucin
Nacional,segncuyoartculo86,inciso20,elpresidentedelaRepblicapuedepediralos
jefesdetodoslosramosyDepartamentosdelaAdministracin,y porsuconductoalos
dems empleados, los informes que crea convenientes. Si tal criterio lo impone la
p.110
ConstitucinparaelpresidentedelaRepblica,conmayorraznanresultaaplicable
respectoalosdemsagentesadministrativos.
930.D.Undeberesencialdelagentepblicoeselde"obediencia".
Qu se entiende por "deber de obediencia"? Es la obligacin del agente pblico de
cumplirlasrdenesdesussuperiores(340).Desdeluego,talobligacinrequiere,enla
ordendada,laconcurrenciadedeterminadosrequisitos,puesnocualquierordenimpartida
porelsuperiorobligaalinferior.Todoestovinclasealoslmitesdeldeberdeobediencia.
931.Larazn quejustifica eldeber deobediencia, sufundamento, es la necesidad de
mantenerlaestructuraorgnicadentrodelaAdministracinPblica(341).
Trtase de una consecuencia de la "jerarqua" (342) . Sin "obediencia" no puede
concebirseelprincipiojerrquico.Laobedienciaesunaformaprcticadehacerseefectiva
lajerarqua.Dequvaldrastasielinferiornoestuvieraobligadoaobedeceralsuperior?
Elvacoqueestoproduciranoquedarasatisfechoaunqueelinferior,ensucalidadde
agentepblico,cumpliesealpiedelaletratodossusdemsdeberes.
Alcomienzodeestecaptulodijequelosfuncionariosylosempleadospblicos,aigual
que todo cocontratante en un contrato administrativo, tienen "deberes" que cumplir,
deberescuyandoleguardaarmonaconelobjetoocontenidodelcontratodefuncinode
empleopblico(n926).Enconcordanciaconesto,cuadraadvertirqueyaLabanddijoque
eldeberdeobedienciatienesufundamentoenlanaturalezajurdicadelcontratodeservicio
delEstado,yagregalgotrascendente:esecontratonoleotorgaalEstadounderechode
acreedor,sinounpoder,yelfuncionarioseobliganosolamenteaproveerunacantidadde
trabajo,sinoaobedecer(343).Yotrodestacadojurista,AdolfoMerkl,afirmqueeldeber
deobedienciaennadaobstaalcarctercontractualdelarelacin(344).
932.Enelderechopositivoargentino(ordennacional)variostextoshacenreferenciaal
deberdeobediencia:
a)ElestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicanacional,aprobadoporel
decretoleyn6666/57,diceensuartculo6,inciso d,queelpersonalestobligado"a
obedecertodaordenemanadadeunsuperiorjerrquicoconatribucionesycompetencia
paradarla,querenalasformalidadesdelcasoytengaporobjetolarealizacindeactosde
servicio"(345).
b)ElCdigoPenalestableceensuartculo34,inciso5,quenoespunible"elqueobrare
envirtuddeobedienciadebida".
c)ElCdigodeJusticiaMilitar,aprobadoporlaleyn14029,del4dejuniode1951,
establece quesloincurreendesobediencia elmilitar quedejadecumplir, "sincausa
justificada",unaordendelservicio(artculo674)(346).
d)EldecretoleydecontabilidaddelaNacin,n23354/56,art.87,aunqueconrelacina
lasobservacionesformuladasporelTribunaldeCuentas,introducelallamada"teoradela
p.111
reiteracin",segnlacualsielagentepblicoconsideraquelaordenescontrariaalaley,
esteneldeberdeobservarlaalsuperior.Siesreiterada,elagentepblicoesteneldeber
decumplirla,ysuresponsabilidadcivilopenalquedacubiertaporlainsistencia(347).
Tambinlalegislacin deotrospasessuelecontenerdisposiciones relacionadas conel
deberdeobediencia.AsocurreenPortugal(348),enBrasil(349),etc.
933.Enotrolugardeestaobrapusedemanifiestoquelajerarquaseexpresaatravsdel
"poderdemando"o"poderjerrquico",que,entreotrascosas,prcticamenteseconcreta
enlaposibilidaddequeelsuperiorjerrquicodirijaeimpulselaaccindelinferior,dando
las "rdenes" pertinentes.Dichapotestaddedar "rdenes" esunaconsecuencia implcita
delpoderjerrquico(tomo1,n200).
Tambinpusedemanifiestoquesibienelpoderjerrquico,porprincipio,seejercesobre
todoslosfuncionariosyempleadosdelaAdministracinPblica,hayalgunosfuncionarios
que,porlaposicinqueocupanoporlandoledesusactividades,escapanadichopoder
jerrquicoyportanto,aldeberdeobediencia.Vaseeltomo1,n202,dondemencion
culeseranlofuncionariosqueestnfueradedichodeber.
Demaneraquesiendodeldeberdeobedienciaunaproyeccindelpoderjerrquico,estn
excluidosdetaldeberlosfuncionariosnosometidosalpoderjerrquico.
934.Comoprincipiogeneral,lasrdenesdadasporelsuperiordebensercumplidasporel
inferior,yaqueste,comobiensehadicho,noesuntribunaldecasacindelasrdenes
corrientesdesussuperiores,sinosuejecutor(350).
El agente que, sin excusa vlida, no cumpla con ese deber de obediencia, incurre en
responsabilidad,que,antetodoes"administrativa",porimplicarunafaltadeesetipo;pero,
segnlossupuestos,esaresponsabilidadpuedesercivilytambinpenal.
935.Aunque,comoqueddichoenelpargrafoanterior,por principio elinferiordebe
obedecer al superior, ello no siempre es as, naciendo entonces el derecho a la
desobediencia.Estovinclasealoquesellama"lmitesdeldeberdeobediencia".Cules
sonestoslmites?
Enestamateriahaydoscriteriosdispares:eldelaobedienciaabsolutayelqueadmite,en
determinadas condiciones ycircunstancias,ladesobediencia;eneste ltimosupuestoel
problemaconsisteendeterminarcundoprocedeladesobediencia,cuestinqueseconcreta
enelllamado "derechodeexamen".Peroelderechoa "desobedecer" es,siempre,una
excepcin,ycomotaldebeserconsiderado.
El "derecho de examen" determin, a su vez, la existencia de tres teoras: la de la
reiteracin,ladelalegalidadformalyladelalegalidadformalymaterial.
936.Enlateoradela obedienciaabsoluta lavoluntaddelagenteapareceprcticamente
aniquiladaporladelsuperior,resultandoentonceselinferioruninstrumentodelavoluntad
ajena: "perindeaccadaver".Enestateoraelinferiorrespondealsuperiorenformacasi
p.112
mecnica:comoelbastnalviajero,segnlafelizexpresindeunautor.Enconsecuencia,
laejecucinderdenesilegtimasllevaalatotalirresponsabilidaddelinferior.Estateora
tienegeneralrepudio:niaunselaaceptadentrodelaseveradisciplinamilitar(351).
Sedijoacertadamenteque"laobedienciatienequeserobradelarazn"(352).Aceptarla
obediencia"absoluta"equivaleaconvertiralinferiorenunautmata,enalgomecnicoy
sinalma,comopodraserlounmotor,unmicrfono,unaltoparlante.Estateoraprescinde
delaconcienciadelagentesubordinado,aquienseutilizacomomeroinstrumento(353).
No falt quien pretendiera defender la teora de la obediencia absoluta. Se argument
diciendoquelanegativadelinferioraejecutarlaordenrecibidaintroducelaanarquayel
caosenlosserviciospblicos,paralizndolos.Aellosecontestquetalargumentoresulta
falaz ante el mayor caos que produce la ejecucin de ilegalidades, aunque hayan sido
ordenadas(354).
937.Rechazadalateoradelaobedienciaabsoluta,aparecenlasqueadmitenelderechode
examen de la orden y que, consecuentemente, en determinados supuestos, aceptan el
derechoa"desobedecer".
Culeselfundamentodel"derechodeexamen"?Desdequeeldeberdeobedienciahade
serobradela"razn"ydesdequeenesteaspectonopuedeprescindirsedela"conciencia"
delagentesubordinado,esaceptablelaafirmacindeque"elpoderdelsubordinadopara
examinar la orden deriva de la obligacin genrica de todo ciudadano de obrar en
concienciadelvalordelaspropiasacciones"(355).
El "derecho de examen" y el correlativo y eventual derecho a "desobedecer" la orden
procede cuando al respecto no exista una norma que regule el punto? La respuesta
afirmativa se impone: en tales supuestos rigen los postulados de la doctrina cientfica,
fuenteindirectadelderechoadministrativo(vaseeltomo1,n76).Todofuncionarioo
empleadoaquienseledaoimparteunaorden,porelhechomismodesercompetentepara
cumplirlasiellafuere"legtima",tienelaindiscutiblefacultaddeexaminarlalegalidadde
dichaorden,ydeabstenersedecumplirlaencasodeilegalidad:locontrarioimplicarauna
restitucindelarepudiadaobedienciaabsoluta.Noserequiere,pues,normaalgunaque
expresamentefacultealfuncionariooempleadoparajuzgarlalegalidaddelaordenquese
lehayaimpartido.
938. En la actualidad se admite el "derecho de examen" de la orden por parte del
subordinado aquienaqulla lefueimpartida. Cul esla extensin deesederechode
examen?
Tres teoras o criterios existen al respecto: 1 teora de la reiteracin; 2 teora de la
legalidad formal; 3 teora de la legalidad formal y material. Aparte de stas, cabe
mencionarlateoradeobedienciaala"ley",oportunamenteexpuestaporeljuristafrancs
LenDuguit;peroestateora,endefinitiva,nopasadeunavariantedelasdosltimamente
mencionadas (la de la legalidad "formal" y la de la legalidad "formal y material"),
p.113
circunstancia que exime de tratarla especialmente. Me ocupar de cada una de la tres

teorasmencionadas.
939.Lateoradela"reiteracin"esdeorigengermano,segnasloadvierteLaband,quien
mencionaadiversosexpositoresqueseocuparondeella(356).
Deacuerdoalamisma,elfuncionariooempleadoqueconsideraquelaordenescontrariaa
laley,debehacrselonotaralsuperiorquelaimparti.Sistelareitera,elinferioresten
eldeberdecumplirlaoejecutarla,quedandocubiertasuresponsabilidadcivilopenalconla
insistencia.
Sehadichoacertadamentequeestateoranotieneconsistenciajurdica,porqueunaorden
ilegalnopierdeestecarcterporelhechodequeseladdosveces.Tiene,encambio,
valorprctico, enelsentidodequesirveparallamar laatencindelsuperiorsobreel
carcterilegaldelaorden,dndolelaoportunidaddemodificarlaosuprimirla(357).
Sinperjuiciodeloqueantecede,silaobservacindelaordenporelrganoinferiorest
expresamente autorizada por el derecho positivo, la teora de referencia es de rigurosa
aplicacin.Enestesupuesto,comoacertadamentesedijo,noexistediscusinalgunaentre
elsuperioryelinferior;steselimitaalcumplimientodelaley,nodelaorden,acuyo
efectonicamentelaobserva,porlascausalesquelanormalegalestablezca.Observadala
orden,sielrganosuperiorinsisteensucumplimientolaresponsabilidadporlaejecucin
delamismasetrasladaaltitulardelrganosuperiorquelaimparti(358).
Ennuestropas,conreferenciaalasobservacionesqueformulareelTribunaldeCuentasde
la Nacin, la ley de contabilidad introdujo la teora de la reiteracin (vase
precedentemente,nmero932,puntod,textoynota1257).
940.Lateora dela legalidad formal,oextrnseca, fueexpuestaporPaulLaband. De
acuerdoaella,elfuncionarionicamenteesthabilitadoparaexaminarsilaordenquesele
daprocededeautoridadcompetente,silasuvezescompetenteparacumplirdichaorden
ysistafueemitidaobservandolaformacorrespondiente(359).
Estateorafueobjetadaporquenocontemplalaposibilidaddeincumplimientodelaorden
que,aunsiendo formalmentecorrecta,seairregularporsucontenido,puesel derechode
examenadmitidoporlateoraencuestinsloserefiereala"legalidadformal".
ElestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicanacional,aprobadoporel
decretoleyn6666/57,ensuartculo6,incisod,sehainclinadohacialaexpresadateora
dela legalidad formal (360).Peroesto enmodoalguno obsta aqueel funcionario o
empleadoexaminenlaordenensuaspecto"sustancial"o"material",puestalderechode
examennoemanadelareglamentacinadministrativa,sinoqueesnsitoalapersonalidad
delagentepblico(vaseeln937);portanto,nopodraservlidamenterestringidoporla
Administracin(361).Apartedeello,ningunaautoridadpuedeobligaraunfuncionarioo
empleadopblicoacometerundelitocontempladoenlaleyespenalessustantivas;siendo
entoncesdeadvertirqueparadeterminarsilaordenimplicaonolacomisindeundelito,
p.114
se requiere el anlisis material de la misma. Tanto la doctrina como la jurisprudencia

excluyenla "obedienciadebida",comoeximentederesponsabilidad,cuandosetratade
delitos(vaseeln944).
941.Lateoradelalegalidadformalymaterialsubsanalafalladelaanterior:extiendeel
derechodeexamenal"contenido"mismodelaorden.Sidelexamendedicho"contenido"
resulta manifiesta la ilegalidad de la orden, el inferior tiene el deber y el derecho de
desobediencia.Perolailegalidaddelcontenidodedichaordendebeser"manifiesta".Esta
posicindoctrinariaeslaqueprevaleceactualmente(362).
942.Mencionadaslasteorasquefijanlmitesalllamado"derechodeexamen",conlocual,
en definitiva, se trata de establecer cundo el subordinado adquiere el derecho a
"desobedecer" la orden, corresponde concretar los supuestos en que el inferior puede
abstenersedecumplirloordenadoporelsuperior.Peroenestalabornodebeolvidarseque
elderechodeexamencomprende,simultneamente,lalegalidad"formal"yla"material".
Puedendarselassiguientesreglas:
1Silalegalidadnofuere "manifiesta",sino "dudosa",laordendebesercumplida.Al
respectohayunanimidadenladoctrina,enlalegislacinyenlajurisprudencia(363).Esto
seexplicafcilmente,pueselderechoadesobedeceres,siempre,unaexcepcin,ycomotal
debeserconsiderado(vaseeln935).
2Laordendadaporunaautoridad incompetente nodebesercumplida.Sobreestohay
absolutauniformidaddoctrinaria,ysefueunodelospuntoscuyoexamenadmitidesde
uncomienzolateoradela"legalidadformal"(364).
3Laordendebeobservarlas"formas"pertinentes.Entalsentidosehadichoquelaforma
deberevestircarcteroficial,quedandoexcluidatodacomunicacinpuramentepersonaly
privada(365).Laordenbajoforma"verbal"(oral)noprocedecuandosetratedealgoque
puedatenertrascendencia(366);enlosdemssupuestosesaformapuedeadmitirse(367);
desdeluego,silanormavigenteexigierequelaordensedporescrito,elloexcluyela
ordendadaenformaverbal,alaqueentoncespuedenoobedecerse(368).Silaordendada
fuere la consecuencia de una decisin "escrita", aqulla, por principio, debe ser dada
tambinporescrito(369):aslorequiereelprincipiodel"paralelismodelasformas".
4Laordendadadebereferirseaasuntosoactosde"servicio",esdeciramateriapropiade
lafuncinquedesempeaelfuncionariooempleadoquerecibelaorden(370).As,no
seran actos atinentes al "servicio": los que respondan a intereses particulares, y no al
inters pblico (371) , como sera la orden dada al inferior para que realice servicios
domsticos(372),paraquerecibaonodeterminadodiario,paraquevayaalaIglesia(373)
,yengenerallasqueserefieranaasuntospersonalesdelsuperioroalaconductadel
inferiorensuvidaprivada,oalaconductacvicadeste(374).
943.Demaneraqueexistenlmitesaldeberdeobediencia.Siasnofuere,renacerala
teoradelaobedienciaabsoluta.
p.115
Porcierto,elcriterioparajuzgarloatinentealaextensindeldeberdeobedienciadepende
delaactividaddequesetrate:paraelpersonalmilitarypolicialeldeberdereferenciaes
msestrictoqueparaelpersonalcivil(375).Asuvez,alosfuncionariossuperiorespuede
exigrselesundebermsestrictodecontrolarlaordenquealpersonalinferior(376).
944.Enmateriade delitospenales hayunanimidadenelsentidodequenoprocedela
eximentede"obedienciadebida",aquehacereferenciaelCdigoPenalenelartculo34,
inciso5.Menosanprocedeenestossupuestoslaobedienciajerrquica.
Sedijoqueelloesasporqueentalescasoslaobediencianoes"debida"(377),puesnadie
debeobedecerlaordencuyocumplimientoimplicaundelitocriminal.Taleslaposicinde
lostratadistas.
Tambinlajurisprudenciahanegadoquela"obedienciadebida"eximaderesponsabilidad
cuandolaordenquecumpleelinferiorimplicaunevidentedelito(378).
945.E.Dignidaddeconducta.
Yaenotrolugardeestaobradijequela "subordinacin" delinferioralsuperiorose
extiendemsalldelejerciciodelafuncinpblica,sinperjuiciodeincidirtambinenla
vida privada del funcionario, pero slo en aquellos aspectos que puedan trascender al
ejerciciodelafuncin.Entalordendeideas,elfuncionariopblicodebeobservarbuena
conductaynodaarsureputacin,puestodoestopuederepercutirenelprestigioyeficacia
delafuncinpblica.Desdeluego,paraalgunosfuncionariostaldeberesmsrigurosoque
paraotros:ellodependedelandoledelaactividaddequesetrate.Peroesedeberde
"subordinacin" tienesusrazonableslmitejurdicos:enningncasopuedepretenderse
unasubordinacindelfuncionariooempleadoquevayamsalldelintersdelafuncin
pblica(vaseeltomo1,n201).
Conelalcanceindicado,elagentepblicodebeostentarunaconductadigna.Comobiense
ha dicho, "la autoridad del funcionario en su empleo depende, en cierta medida de la
conducta que l observe fuera del empleo" (379) . Quien acte indignamente no debe
integrar los cuadros de la Administracin Pblica (380) . Ya lo dijo Paul Laband, el
funcionario,aunfueradesuempleo,debeconducirsedeacuerdoalasexigenciasdelhonor
ydelasbuenascostumbres(381),pueslageneralidaddelaspersonasnopuededistinguiro
separarabstractamenteenunmismoindividuosucalidaddefuncionariodesucalidadde
particular(382).
ElestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicanacional,hacindoseecode
lasideasprecedentes,disponequeelagenteestobligado"aobservar, enelservicioy
fueradel,unaconductadecorosaydignadelaconsideracinydelaconfianzaquesu
estadooficialexige"(art.6inciso b),agregandoqueestobligado"arehusarddivas,
obsequios,recompensasocualesquieraotrasventajasconmotivodesusfunciones"(inciso
e)(383).
p.116
Porsuparte,elCdigoAdministrativodePortugalestablecequeesdeberdetodoslos
funcionarios administrativos "proceder en su vida pblica y particular de modo de
prestigiarsiemprealafuncinpblica"(artculo500,inciso9).
946.F.Urbanidadyeficienciaeneltratoconelpblico.
LosfuncionariosyempleadosdelaAdministracintieneneldeberesencialdetratary
atenderalpblicoconurbanidadyeficiencia.Dirasequeestaobligacinesunadelasms
trascendentesacargodelosagentesdelEstado:atravsdeellaseconcretanprcticamente
lasrelacionesdelaAdministracinPblicaconlosadministrados,yesmedianteellaque
debehallarexpresinelobvioprincipiodequelosfuncionariosyempleadosestnpara
serviralpblicoynoelpblicoparaserviraaqullos.Msan:lamayoradelasvecesel
prestigioodesprestigiodelaAdministracinPblicadependedecmolosfuncionariosy
empleadosatiendenalosparticularesqueacudenalasreparticionespblicas.Tantaesla
importanciadeestedeberdelosagentesdelEstado!
"Urbanidad" significa buenos modos, cortesa. "Eficiencia" traduce aqu la idea de
exactitudenlainformacin.Elagentepblicodebe,pues,atenderalosparticularescon
urbanidad y eficiencia.Essteundeber sinequanon delfuncionarioodelempleado.
Quienescarezcande "urbanidad" ensusmodossonpersonasinaptasparaeltratoconel
pblico.Quienescarezcande "eficiencia" ensutratosonpersonascarentesde idoneidad
tcnicaparaeldesempeodelafuncinoempleo.Noes,pues,concebibleniaceptableque
losfuncionariosoempleadosledenalpblicoinformacionesequivocadas,onoleexijanel
cumplimiento de requisitos innecesarios, pues semejante comportamiento revela
incapacidad de parte del agente pblico, lo que ciertamente es inadmisible, tanto ms
cuantodichaincapacidadvaacompaadadeunafrainsensibilidad,propiadelaincultura.
La incultura de quienes ejercen una dosis cualquiera de "poder", es la va que
habitualmenteconducealabusodelpoder.Losignorantes,mximesiademscarecende
educacin,aquienesselesasigneunaporcincualquierade "mando",suelencaerenla
voluptuosidad del poder. Todo esto debe evitarse, seleccionando escrupulosamente a
quienesintegrarnloscuadrosdelaAdministracinPblica.Noesaceptablequepersonas
que leen y escriben con dificultad, y que, como mnimo, no tengan aprobado el ciclo
completodeinstruccinprimaria,actencomofuncionariosocomoempleadospblicos,y
queentalcarcteratiendanalosparticularesqueadiarioacudenalasoficinasdelEstado.
El estatuto para el personal civil de la Administracin Pblica nacional, entre las
obligaciones de los funcionarios y empleados, incluye las de actuar con "eficiencia,
capacidadydiligencia" y "conducirsecontactoycortesaensusrelacionesdeservicio
conelpblico"(artculo6,incisosayc)(384).
El Cdigo Administrativo de Portugal, entre los deberes de los funcionarios de la
Administracin,incluyeelde"usardeurbanidadenlasrelacionesconelpblico"(artculo
500,inciso13).Igualcriteriosigueelestatutodelosfuncionariospblicoscivilesdela
Unin,Brasil(artculo194,incisoIV).
p.117
947.G."Fidelidad"yobservanciadel"secreto".
Losdeberesdefidelidad,odelealtad,ydeguardarelsecretosoninherentesalexactoyfiel
desempeodelcargo(385).
Tales deberes soninterdependientes, conexos entre s,inseparables (386): el deber de
guardarelsecretoesunaobviaconsecuenciadeldeberdefidelidadodelealtad.
Eldeberde "fidelidad" sueleexteriorizarseformalmenteenlaprestacindeljuramento
(387).Masparaserfielylealnosiempreesindispensableeserequisito:trtasedeundeber
quehallafundamentoyreposaenlaconcienciamismadetodapersonahonrada.Elhonesto
esfielyeslealporelpropiohechodeserhonesto.Hadetenersepresente,entonces,queel
juramentoenmodoalgunoconstituyeunrequisitoindispensableparaqueprocedaeldeber
de fidelidad o lealtad y de guardar el secreto: stos, aparte de virtuales o implcitas
obligaciones especficas del agente pblico, son obligaciones nsitas a todo hombre
honrado,debindoseadvertirqueestacalidad("moralidad",ensuma)siempresepresume
(verloquealrespectodijeeneln647,textoynotas285y286).
Losdeberesdefidelidad,olealtad,ydeguardarelsecreto,proceden,pues,sehayaono
prestadojuramentoalasumirelcargooempleo.
Sedijoconaciertoqueelconceptode"fidelidad"eseminentementeticoyconstituyeun
deberdesentimiento(388).Sloesposiblepretender"fidelidad"o"lealtad"enaquellos
cuyaestructuramoraltengaporbaseladignidad.
Elquebrantamientodelaobligacindeguardarelsecreto,segndequmateriaoactividad
setrate,puedeimplicarunafaltadisciplinariaoundelito,comoocurriraenelservicio
postalotelegrfico(CdigoPenal,artculo153ysiguientes),oenlarevelacindesecretos
polticosomilitares(CdigoPenal,artculos222223).
El estatuto para el personal civil de la Administracin Pblica nacional establece la
obligacin de guardar el secreto (389) . Igual cosa hace el Cdigo Administrativo de
Portugal(390).
948.H.LealtadalordenjuridicopolticodelEstado.Lasideaspolticas.
Eldeberde "fidelidad" nopuedellegaraanularlaconcienciadelfuncionario,nipuede
anularsupersonalidad.Deahquelalibertadpolticaexistaparaelfuncionariocomopara
todoslosotrosciudadanos.Peroesalibertad,quesevinculaalaideamismadedemocracia,
debeejercerla fuera delserviciooempleo(391).Elfuncionariooelempleado,porel
hechodeserlo,nodejandeserciudadanos.
Noobstantelalibertadpoltica,aquehicereferenciaprecedentemente,elfuncionarioyel
empleadopblicostieneneldeberesencialdeserfielesyrespetarlaConstitucinytodo
aquelloqueintegreelordenjurdicopositivodelEstado.Sinoestuvierendispuestosa
respetardichoordenjurdico,nopuedenintegrarloscuadrosdelaAdministracinPblica.
Noes racionalmente concebible queelEstado lleve asusenoelgermendesupropia
p.118
destruccin(392).Peroesto,comobiensehizonotar,noseoponeaqueelfuncionario
puedatenerideassobrelanecesidaddeunareformaconstitucional:loqueimportayes
indispensableesque,sinperjuiciodeesasideasreformistas,mientrasstasnoselogrenpor
lavainstitucionalcorrespondiente,elfuncionariocumplayhagacumplirfielmentelas
normasdelordenjurdicovigente(393).
949.I.Obligacindequerellarydedenunciarcriminalmente.
El agente pblico a quien se le hiciere una imputacin delictuosa, tiene el deber de
promover la accin judicial pertinente; vale decir, debe "querellar" al autor de la
imputacin.AslodisponeelestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblica
nacional, aprobado por el decretoley n 6666/57, en su art. 6, inciso g. (394) . Esta
obligacin impuesta al funcionario o al empleado tiende a mantener insospechada la
dignidaddeconductadelagentepblico.
Por su parte, el Cdigo de Procedimiento en lo Criminal para la Capital Federal y
Territorios Nacionales, establece: "Toda autoridad o todo empleado pblico que en
ejerciciodesusfuncionesadquieraelconocimientodeundelitoquednacimientoala
accinpblica,estarobligadoadenunciarloalosfuncionariosdelministeriofiscal,aljuez
competente,oalosfuncionariosoempleadossuperioresdepolicaenlacapitalyterritorios
federales.Encasodenohacerlo,incurrirnenlas responsabilidades establecidas enel
cdigo penal" (artculo 164). Esta obligacin de denunciar que la ley impone a los
funcionariosyempleadospblicostiende,porunlado,aevitarquepersonasqueactanal
margendelalegalidadsiganperteneciendoalaAdministracinPblica,y,porotrolado,
quelaAdministracinPblicaadoptelasmedidasnecesariasparaimpedirquelosintereses
pblicossigansiendodaadosporaccionesdelictuosas.Vadesuyoqueestaobligacinde
denunciarnocomprendeacualquierdelito,sinoaaquelloscuyaejecucinelfuncionarioo
empleadolleguenaconocerenelejerciciodesusfunciones(395).
950. J. Todo agente pblico tiene el deber de declarar sus actividades de carcter
profesional, comercial, industrial, etc., a fin de establecer si son compatibles con el
ejerciciodesusfunciones.Encasodequeexistieretalincompatibilidad,elfuncionarioo
empleado tienen el deberde encuadrarse enlas disposiciones sobre incompatibilidad y
acumulacin de cargos. As lo dispone el estatuto para el personal civil de la
AdministracinPblicanacional,ensuartculo6,incisos i y ll.Elartculo47deste
agregaque"esincompatibleeldesempeodeuncargoenlaAdministracinNacionalcon
otro empleo nacional, provincial o municipal". Otros decretos insisten en esos deberes
(vaseeln958)(396).
Taldeclaracindeberealizarsealingresaroriginariamentealafuncinocargopblico,o
durante el desempeo del empleo, segn cundo exista o se produzca el hecho
incompatible.
Todo lo atinente a "incompatibilidades" corresponde estudiarlo entre los "deberes" del
agentepblico,porqueelrgimendeellassevinculaaldeberdedesempeareficazmente
elcargoporpartedelfuncionariooempleado.Granpartedelasincompatibilidadestiene
p.119
porfinalidadfacilitarelcumplimientodel deberdededicacin,caractersticodelagente
pblico.
951.Deacuerdoaloexpresadoenelpargrafo precedente, por incompatibilidad debe
entenderse,porunlado,eldeberdenoacumularunmismoagentedosomsempleos
consideradosinconciliablesporlanormarespectiva;porotrolado,eldeberdenoejercer
coetneamenteconelempleo,algunaactividadoprofesinconsideradasinconciliablescon
ste(397).
Enelprimerodelosaspectosmencionados,laincompatibilidadaparecefundadaenuna
raznde carcterprctico:lograrlamayoreficienciaenlaprestacindelosservicios,
evitandoqueelagentediversifiqueodividasuactividadendosoms empleos;enel
segundodedichosaspectos,apartedequetambinlaincompatibilidadpuederesponderala
expresadaraznprctica,sufundamentogeneralmenteobedeceaunarazndeordentico,
puesalgunasactividadesoprofesionespuedennoresultarconciliablesconelejerciciodela
funcinoempleopblicos.
Debedistinguirse "incompatibilidad" deotrasfigurasjurdicasquetienenconellacierta
afinidad:merefieroala"incapacidad"yala"inhabilidad",que,comobiensedijo,cuando
stasexistendeterminanporestaraznlaexistenciadeaqulla(398).La "incapacidad"
paralafuncinoel empleopblico consisteenlafalta de aptitud legal porpartedel
eventualagente,calidadstaqueescomprensivadelaidoneidadensentidoamplio(399).
La"inhabilidad",oinhabilitacin,esunaprohibicinquepesasobredeterminadapersona
paraejercercargospblicosorealizarciertasactividades;esaprohibicingeneralmente,
peronosiempre,derivadeuna"sancin"(400).
952.Culesla"ratioiuris"delasincompatibilidades?(401).
Puedensealarsecuatrorazonescomodeterminantesdeella:
1Enprimerlugar,establecerunmediojurdicoquepermitaevitarlos evidentesabusos
que, en todos los pases, se han cometido en la provisin de cargos o empleos de la
AdministracinPblica,abusosqueconsistieronenatribuirleelejerciciodevariosempleos
aunamismapersona.
2Lograrqueelagentepblicoyasetratedeunfuncionarioodeunempleadodediquesu
actividad,concarcterexclusivo,aldesempeodelafuncin,cargooempleo.
Estotiendeaobtenerdelagentepblicolamximaeficienciadesuactividad.Huelgadecir
que al expresar que el agente pblico ha de tener una dedicacin exclusiva a la
correspondientefuncinoempleo,separtedelabaseineludibledequeelfuncionarioo
empleadopblicohadeteneruna"remuneracinadecuada"quelespermitasubvenircon
dignidadycomodidadasusnecesidadesbsicasyalasdesufamilia.Noesrazonable
pretendermuchaeficienciadepartedeunagentepblicoquevivabajolaangustiacreada
porunasituacineconmicaestrecha.
p.120
3Obtenerunaordenacindelmercadodetrabajo.Conestosedeseaqueelejerciciodelas
funcionesqueestnacargodelaAdministracinPblicaseadistribuidoentreelmayor
nmeroposibleyconvenientedepersonas,ynoentreunreducidonmerodeellas.
4Impedirqueelagentepblicoejerza,concomitantementeconsucargooempleoenla
Administracin, alguna actividad cuya ndole no condiga con la funcin pblica; por
ejemplo: prestamista de dinero. Una razn moral justifica este impedimento. La
recopilacin de Leyes de Indias, entre las actividades cuyo ejercicio le prohiba al
funcionario,inclualadetener"tabernasdevino"(libroIV,ttuloX,ley12).
953.QurganodelEstadoescompetenteparaestatuirsobre"incompatibilidades"?El
Ejecutivo,elLegislativooelJudicial?
Noesposibledarunarespuestanica:hayquedistinguiraqurganoestatalperteneceo
pertenecerelagentenombradooquesenombre.Adems,cuadrarecordarquehayciertas
incompatibilidades establecidas por la Constitucin Nacional, las cuales, en todos los
supuestos,handeserrespetadasporelPoderEjecutivo,porelPoderLegislativoyelPoder
Judicial(402).
Laatribucindefijar"incompatibilidades"escorrelativadeladenombraroremoverlos
funcionariosyempleadospblicos.Quienpuedeloms,quees "nombrar" y "remover",
puedelomenos,queenestecasoseraestablecerelrgimende"incompatibilidades".
CadarganoesencialdelEstado Ejecutivo,LegislativoyJudicial,dentrodesuesfera,
tienecompetenciaconstitucionalparanombraryremoverelpersonaladministrativo,todo
ellosinperjuiciodelaatribucindelcongresoparaestablecerinhabilitacionesdendole
penalsustantiva paraelejercicioodesempeodeempleospblicos;perolafacultadde
establecer inhabilitaciones de carcter administrativo es materia propia y exclusiva del
PoderEjecutivodelaNacin(vaseeln873).
DentrodelmbitodelPoderEjecutivo,laatribucindenombraryremoverfuncionariosy
empleados pblicos le corresponde al presidente de la Repblica (vase el n 873).
Correlativamente,lafacultaddeestatuirsobre"incompatibilidades"lecompetetambinal
presidente de la Repblica, quien, al proceder as, en el supuesto de prohibicin de
acumularcargos, autolimita suspropiasatribuciones constitucionales de "nombrar".En
tales casos, las incompatibilidades se establecen por reglamento autnomo o decreto
general.
Dentrodesuesfera,lospoderesLegislativoyJudicial,talcomoelEjecutivodentrodela
suya, y por idnticas razones, pueden establecer el sistema de incompatibilidades que
juzguenpertinente.
Algunosexpositores,estimandoquelas "incompatibilidades"afectanlaesferadelibertad
delindividuo,consideranqueellasdebenestablecerseporleyformal(403).Nocomparto
estepuntodevista.Nadatienequehaceraqulorelacionadoconlaesferadelibertaddel
individuo,pues,comoqueddichoeneln878,nadietieneun"derechoalempleo",porlo
p.121
quelasincompatibilidades,queenlopertinenteprohibendesempearmsdeuncargoo
funcin,oprohibenquelosqueactencomoagentespblicosrealicenciertasactividades
almargendelempleo,novulneranporcinalgunadelaesferadelibertadindividual.Porlo
dems,importandolarelacindefuncinodeempleopblicouncontrato"administrativo"
strictusensu,ellaaparejaunaseriedeprerrogativasoclusulasexorbitantesvirtualesdel
derechoprivadoenbeneficiodelaAdministracinPblica;enmritoatalesclusulas,en
ciertascondiciones,laAdministracinpuede"modificar" elejerciciodedichocontrato,
entrandoenestasposiblesmodificacioneslas"incompatibilidades"quelaAdministracin
Pblicajuzgueoportunoestablecer,todoellosinperjuiciodelasconsecuenciasquetales
modificacionesaparejen.
954. No obstante lo expresado en el pargrafo que antecede, en nuestro pas las
"incompatibilidades" hllanseestablecidasendiversostextospositivos;entrestoscabe
mencionar la Constitucin Nacional y constituciones de numerosas provincias; leyes
formalesydecretosdelPoderEjecutivo.
PeroesdeadvertirqueyaelantiguoderechoquerigienestapartedeAmrica,antesdela
emancipacin contena aleccionadoras disposiciones sobre "incompatibilidades". As, la
Recopilacin de Leyes de Indias, libro III, ttulo 2, leyes 27 a 33, prohiba que los
parientes, amigos y dependientes de los Virreyes, Oidores, Ministros, etc., fuesen
designadosenlosdiversoscargos;ellibroIV,ttuloX,leyesXIyXII,prohibaquelos
funcionarios ejercieran actividades consideradas incompatibles con la funcin pblica
(verbigracia,ventadepan,frutas,carne;atencindecasasdecomercio,tabernasdevino,
etc.).
LaComisinNacionalestableceincompatibilidadesenlosartculos34,64,79y91(404).
Estasincompatibilidadessondetipopolticooadministrativo?Bielsalasconsiderade
granimportanciaparaelimperiodelapropiaConstitucin;portantoestimaquepuede
considerrselaspolticasynoadministrativas(405).Graulasconsidera"administrativas",
dadoelmbitosubjetivoyobjetivodevigenciadelasnormasquelasdisponen(406).
CompartolaopinindeBielsa,laConstitucinnosloestableceincompatibilidadespara
funcionariosdelaAdministracinPblica(presidenteyvicepresidentedelaRepblicay
ministros),sinotambinparamiembrosdelosotrosPoderes(juecesylegisladores),locual
ubicalacuestinmsalldelmbitoadministrativoestricto,parapenetrarenlo"poltico".
Bielsasostiene,adems,queesasincompatibilidadessefundanenelprincipiodedivisin
delospoderesyenlaformarepublicanadegobierno(407);ases,enefecto,puestodas
ellas tienden a mantener la recproca independencia de los poderes. El fundamento
"poltico"deesasnormasesobvio.
Numerosas constituciones provinciales contienen disposiciones sobreincompatibilidades
(408).
Diversasleyesformalesserefieren,asimismo,aincompatibilidades(409).Apartedeotras,
cuadrarecordarlaley14439,deministerios(artculos3133)ylaley16955,publicadaen
septiembrede1966,tambinsobreministerios(artculo13)(410).
p.122
Finalmente,asimismoserefierenaestamaterianumerososdecretosydecretosleyes,delos
cuales unos suelen ser modificaciones o ampliaciones de los otros (411) . Entre los
principalesdedichostextos,correspondemencionaralestatutoparaelpersonalcivildela
AdministracinPblicanacional,aprobadoporeldecretoley6666/57(artculos6,incisos
i.yll.,y47);eldecreto8566/61(412);eldecretoley9677/61(413);eldecreto12577/62
(414);etc.Adems:ley22140,artculos27,incisol.,y29.
En el extranjero se ha legislado sobre incompatibilidades en diversos textos: as, en
Venezuela, la Constitucin se ocupa de ellas (415) ; en Portugal lo hace el Cdigo
Administrativo,aprobadopordecretoley(416).
955. Lo que le da valor y prestigio a un rgimen de "incompatibilidades" es la
razonabilidaddelascircunstanciasconsideradasparatenerporexistentesaqullas.Deah
que los supuestos que determinarn incompatibilidades deban armonizar con la "ratio
iuris"destas.
La determinacin de tales supuestos queda librada a la discrecionalidad de la
Administracin Pblica. Nada podr alegarse contra un rgimen de incompatibilidades
razonables(417),todoellosinperjuiciodelasconsecuenciasque,endeterminadoscasos,
puedanderivarsedelaaplicacinefectivadeesergimen.Deestoltimomeocuparms
adelante(n961).
Enunpargrafoprecedente (n952)pusedemanifiesto cules la "ratioiuris" delas
incompatibilidades.Alefectosealcuatrorazonescomodeterminantesyjustificativasde
stas.Establecerunaincompatibilidadquenotengarelacinovinculacincondicha"ratio
iuris"implicaapartarsedelafinalidaddedichoinstituto(418).
Demaneraque,sobrelabaseexpuesta,eslaAdministracinPblicaquiendeterminalos
supuestosdeincompatibilidades.
Haycircunstanciasosituacionesqueseencuentranenunazonaintermediaacercadela
conveniencia de tenerlas o no como determinantes de una incompatibilidad. Tales
circunstanciassloserntenidascomocausaldeincompatibilidadcuandoelloresultede
una norma "expresa"; de lo contrario no pueden considerarse como causales de
incompatibilidad,dadoquenocontraran abiertamente la "ratioiuris" constitutivadelas
incompatibilidades.Poresoesquesiempredebetenersepresenteelordenamientojurdico
vigente,alquedebeatenerseelintrprete(419).Estetipodesituacionessuelevincularsea
lasincompatibilidadesllamadas"relativas"(vaseeln956,textoynota1326).
Otrasveceslaincompatibilidadseproduceenformaimplcitaovirtual,carctersteque
debeserla obvia y razonable consecuenciadeljuegodelosprincipios.Comoejemplo
puede mencionarse el cargo de concejal municipal y el de empleado de la respectiva
Municipalidad, a quien se le haya otorgado licencia sin goce de sueldo. Existe
incompatibilidadentreesoscargos?Estimoques,ydeorden tico,puessiemprehabra
vnculo jerrquico entre ese empleado y la autoridad ejecutiva de la Municipalidad
(Intendente).La "licencia" nosuprimeelvnculojerrquico.El "control" recprocoque
p.123
debe existir entre el rgano municipal electivo y deliberante y el rgano municipal

ejecutivo,seresienteencasoscomoste,yaqueelconcejaldereferenciadadosucarcter
deempleadoconlicenciasiempreseraunsubordinadodelrganoejecutivooIntendente
(420).Vaseeln956,textoynota1328.
956.Lasincompatibilidadesseclasificanenabsolutasyrelativas,expresasyvirtuales.
Son"absolutas"lasincompatibilidadesque:a)denotanoposicinmaterialentreuncargoy
otro, el extremo de que, sea ello por razn de la distancia, de horarios, etc., resulta
imposibleelejerciciocoetneodeambosempleosporelagentepblico;b)cuandoexista
repugnancia entre el ejercicio de una actividad particular y el de la funcin pblica.
IncompatibilidadestalesnopuedenserdispensadasporlaAdministracin(421).Enlas
incompatibilidadesabsolutaslaprohibicinquedeellasresultaes"general"(422).
Las"relativas"sonaquellasquenoresultanantagnicasconelcontenidodelempleo,pero
cuyo desempeo puede llegar a perjudicar o perturbar el cumplimiento de la funcin
administrativa.Salvotextoexpresoencontrario,puedenserdispensadasmientrasnose
presentedichasituacin(423).
Incompatibilidades "expresas" sonlasestablecidasenesaformaporlanormarespectiva
(424)."Virtuales"o"implcitas"sonlasquerequierenunexamendelasituacin,elcual
determinarsuexistenciaoinexistencia(425);vaseeln955,textoynota417.
957.Cmodebeninterpretarselasnormasvigentesenmateriadeincompatibilidades?Ha
deaplicarseuncriterioamplioounorestringido?Cundoprocedela"interpretacin"?
Dadala"ratioiuris"delaincompatibilidad,queendefinitivatiendealamejoratenciny
satisfaccin del inters pblico, la doctrina considera que, por esa razn, las normas
respectivasdebeninterpretarseextensivamente(426).
Perodicha interpretacin slo es procedente en los supuestos que,siendo admisible la
duda, aparejen una razonable duda. Si sta no existiere por ejemplo, por haberse
demostrado que el ejercicio coetneo de dos cargos no afecta al buen servicio, la
interpretacin"extensiva"cedeylaincompatibilidaddebeserrechazada.Perosihubiereun
textoexpresoqueenformaterminantedeclareincompatibleyprohibaelejerciciodedos
cargosoempleos,elloexcluirtodaposibilidadde"duda",estando,asimismo,demstoda
"interpretacin",pueseltextodereferenciadeberseraplicado.
958.Comoqueddichoeneln950,alcualmeremito,elpersonaldelaAdministracin
Pblica tiene el deber de declarar las actividades privadas que ejerza, y los cargos o
empleospblicosquedesempee,aefectosdequepuedaestablecersesiellodeterminao
no un estado de incompatibilidad (vase el estatuto para el personal civil de la
AdministracinPblicanacional,artculo6,incisosiyll,y47(427);asimismo,vaseel
decreton8566/61ylosquemodificaronaste).Elagentepblicoquenorealicecon
lealtadesadeclaracin,incurreenfalta.
p.124
Infringesuexpresadodeberelfuncionariopblicooelempleadopblicoquealrespecto
hagaunaafirmacinfalsa(actopositivo),comotambin losqueincurranenreticencia
(actitudocomportamientoomisivo).Enamboscasoselagentepblicosehacepasiblede
lassancionescorrespondientes(428).
959.Las"incompatibilidades"tienendistintosefectos,segnqueellasyaestnestablecidas
porelderechopositivo,con anterioridad alnombramientoodesignacindelagente,o
segn que ellas se establezcan despus que el funcionario o empleado ingresen a la
AdministracinPblica(429).
Enelprimercaso,elefectodelaincompatibilidadeselde impedirladesignacin del
agentequepuedahallarseenestadodeincompatibilidad.
Enelsegundocasoelefectodeellaesqueelfuncionariooempleadopblicoqueresulteen
estadodeincompatibilidad,debecesarenunodeloscargosoenelejerciciodelaactividad
queproduceeseestado(430).
Sielestadodeincompatibilidadresultadelaacumulacindecargosaculdeestosdebe
renunciarelagente?Lacuestinestresueltaporgrannmerodetextoslegales,que,con
variantesdedetalles,establecenqueelnuevoempleoextingueelanterior(431).Perola
solucinpodraserdistinta,verbigracia,darlealagenteelderechodeoptarporunouotro
cargo;todoellodependedeloqueestablezcalareglamentacinvigente.
960.El procedimiento paracomprobarelestadodeincompatibilidadestacargodeun
rgano administrativo (ver decretos mencionados en la nota 1332), pero en definitiva
resuelveelPoderEjecutivo.
Va de suyo que en dicho procedimiento deben observarse las garantas del "debido
proceso"(audiencia,prueba,publicidaddelasactuaciones).
Contraladecisinadministrativafinal,puedeacudirsealainstanciajurisdiccionaljudicial
(432).
961. Puede establecerse una "nueva" causa de incompatibilidad para funcionarios o
empleados pblicos ya en funciones, y a cuyo respecto "ab initio" no pesaba esa
incompatibilidad?As,porejemplo,respectoalosprofesoresdelaFacultaddeDerechode
LaPlatapuedeestablecerseunanuevacausadeincompatibilidadquelesobligueaoptar
entrelactedraquedesempeanenLaPlataolaquetuvierenenlaFacultaddeDerechode
BuenosAires?
Larespuestaafirmativaesindudable,todoellosinperjuiciodelas "consecuencias" que
produzcaesaactituddelEstado.Culessonestasconsecuencias?Consisteneneldeberdel
Estadodeindemnizaralfuncionarioporlosperjuiciosqueleproduzcanelabandonodeuno
deesoscargos.Estoesasporquetrtasedeuna"modificacin"alcontratoadministrativo
defuncinodeempleopblico,modificacinposibleentodocontrato"administrativo",y
cuyavalidezradicaenqueellahaderesponderarazonesdeintersgeneral;perovade
suyoqueentodoslossupuestosenqueunderechoparticularcedeocaeanteelinters
p.125
pblico,procedelaindemnizacincorrespondiente(433).Eslaconclusinhonestaquese
imponeanteunacorrelacindelosprincipiosaplicables.
962.Elestadodeincompatibilidadcesaoterminacuandodesaparecenlascausasquelo
determinaron.Estoconstituyeunacuestindehecho,quedeberesolverseencadacaso
concreto.Mientrasdichascausasnodesaparezcan,laincompatibilidadsubsistir.
As,enelsupuestodeincompatibilidadporacumulacindecargos,elestadodereferencia
cesa cuando el agente deja de desempear uno de dichos cargos, conforme a lo que
establezcaelderechopositivo.
Si se tratare de una incompatibilidad producida a raz del ejercicio, por parte del
funcionariooempleado,deunaactividadconsideradainconciliableconlafuncinpblica,
elestadodeincompatibilidadcesarconelceseefectivodelaaludidaactividad.
Algunos expositores, al considerar lo atinente a la extincin de las incompatibilidades,
hablan de extincin por voluntad de la Administracin Pblica, del agente pblico, de
tercerosyporexpiracindeltrminolegal(434).Peroesaclasificacindelosmediosde
extincincarecedetrascendenciacientfica;porelloalrespectoheseguidoelcriterioque
expusealcomienzodeestepargrafo.
CAPTULO VIII DERECHOS DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS
PBLICOS
SUMARIO: 963. Consideracionesgenerales. 964. Cundonacenlos"derechos"delos
agentespblicos.965.A."Sueldo".Nocinconceptual.966.Continuacin.Elsueldono
eselementoesencialenlarelacindeempleopblico. "Sueldo" y "retribucin".Puede
existir"retribucin"nohabiendosueldo.Eldeberde"retribuir"alfuncionariooempleado
pblicose"presume".Loatinentealcobroporlallamada"diferenciadehaberes".967.
Continuacin.Lapercepcindel"sueldo"requiereejercicioefectivodelcargo.Supuestos
deexcepcin. 968.Continuacin.Naturaleza jurdica delsueldo.Loatinente alpago
mediante "comisiones" o "porcentajes" por trabajos efectuados. 969. Continuacin.
Carcterjurdicodelsueldo.Consecuencia:loreferentea "embargos" desueldos. 970.
Continuacin.Quindebeabonarlossueldosdelosagentespblicos.Supuestodesueldo
abonado por administrados o particulares. 971. Continuacin. El sueldo puede
"modificarse"o"alterarse"?972.Continuacin.Anteelatrasoenelpagodelossueldos
delosagentespblicospuedenstoshacerusodela"exceptiononadimpleticontractus"?
973. Continuacin. Jurisdiccin o va legal para el cobro judicial del sueldo. 974.
Continuacin.Prescripcin delaaccindelosagentes pblicos paraexigirelpagode
sueldos.Lacuestinenlaactualidad.LasrespectivaspotestadesdelaNacin,provinciasy
municipalidades. 975. Continuacin. Accesorios o complementos del sueldo:
enumeracin de los mismos; causas que los determinan. Rgimen jurdico de dichos
accesoriosocomplementos. 976.Continuacin.Muertedelagentepblico:percepcin
delsueldopendienteporsusherederos.Reintegrodeotrosgastos.977.B."Estabilidad".
Nocin conceptual. Consideraciones generales. 978. Continuacin. "Estabilidad" e
"inamovilidad": diferencia entre ambos conceptos. 979. Continuacin. Clases de
p.126
estabilidad.980.Continuacin.Fundamentospositivosdela"estabilidad"enlaRepblica
Argentina.Perodosanterioryposteriora1957.LareformadelaConstitucinNacional.
Lasprovincias.981.Continuacin.Notodoslosagentespblicosgozande"estabilidad".
982. Continuacin. La estabilidad garantizada por la Constitucin Nacional no es
"absoluta".Consecuenciasdeello."Razonabilidad"y"sinceridad"delacausaldecesanta
alegada. 983.Continuacin.Loatinenteala "declaracinencomisin" delosagentes
pblicos.984.Continuacin.Causalesquejustificanlarupturadelaestabilidad.Causales
imputables y causales no imputables al agente: consecuencias. 985. Continuacin.
Rupturailegtimadelagarantade"estabilidad".Consecuencias.Reincorporacin.Daosy
perjuicios. Derecho de opcin. 986. Continuacin. Quebrantamiento "lcito" de la
estabilidad por causas no imputables al agente (supresin del empleo, economas,
racionalizacin). Indemnizacin: alcance de sta. El cumplimiento del lapso legal para
obtenerlajubilacinordinaria.987.Continuacin.La"estabilidaddelempleadopblico"
aseguradaporlaConstitucinNacional,rigetambinenelordenprovincial.Lasprovincias
y la "reglamentacin" pertinente. Constituciones provinciales. 988. Continuacin. La
cesantaolaexoneracindelagentepblico,queimplicalaprdidadela"estabilidad"en
el empleo, no constituye una facultad "discrecional" de la Administracin. 989. C.
"Derechoalacarrera" Enquconsisteyqucomprende."Encasillamiento":"ascenso";
"traslado".990.Continuacin.El"ascenso".Naturalezajurdica.Enqupuedeconsistir.
Lapsodentrodelcualpuededisponerseelascenso.Criterios paraefectuarlo. 991.D.
"Derechoaldescansooreposo"(vacacionesylicencias).Distincinentre"vacaciones"y
"licencias":consecuencias.Loslapsosde"licencias"respectoalperodode"vacaciones".
992.Continuacin.TododescansorequiereserautorizadoporlaAdministracinPblica.
993.Continuacin.Enlasvacacionesylicenciasslodebencomputarsedaslaborales.
994.Continuacin.Ejerciciodesusfuncionesporelagentequeestenusodevacacioneso
delicencia.Sonvlidoslosactosqueentoncesrealice?Supuestosaconsiderar. 995.
Continuacin.Reemplazante delfuncionario queesten vacaciones oconlicencia. La
"suplencia".Problemasquestasuscita."Status"jurdicodelsuplente.996.E."Derecho
al debido tratamiento". Lo atinente a "honores". 997. F. "Derechos inherentes a la
personalidad".998.G."Derechodeintegrarasociacionesprofesionales".Loatinentea
organizaciones "sindicales". 999. Continuacin. La "huelga" y los agentes pblicos.
Pueden los funcionarios y empleados pblicos recurrir a la "huelga"? Legislacin
extranjera. La doctrina. La cuestin en el derecho argentino (orden nacional):
improcedencia de tal huelga. 1000. Continuacin. En nuestro derecho, a qu rgano
estatallecorrespondeprohibirodeclararimprocedenteslashuelgasdelosfuncionariosy
empleados pblicos al Legislativo o al Ejecutivo? 1001. Continuacin. "Huelgas".
Consecuencias oefectosdeellas respectoalpersonalenhuelga. 1002.Continuacin.
"Huelgas".Siendoellasinadmisiblescmoyporquvahanderesolverselasinquietudes
ypeticionesdelosagentespblicos? 1003.H."Derechosaindemnizacinpordaos
sufridosconmotivos delservicio". 1004.I."Derechoalajubilacin".Ubicacin del
tema. Jubilacin y sueldo. Perodos de actividad y de pasividad del agente pblico.
"Jubilacin"y"estabilidad"dedichoagente:relacinentreambas.1005.Continuacin.
Nocinconceptualde"jubilacin".Definicin. 1006.Continuacin.Terminologaenla
materia."Jubilacin","pensin","retiro","montepo".1007.Continuacin.Fundamentos
p.127
delajubilacin:a)jurdicos;b)positivos.Lasnormasexistentes.Lorelacionadoconel
"retiro voluntario". El "aguinaldo". 1008. Continuacin. Naturaleza jurdica. 1009.
Continuacin. Potestad constitucional para legislar en materia jubilatoria. Nacin y
provincias:deslindejurisdiccional.Jubilacindeagentespblicos. 1010.Continuacin.
rganoestatal competenteparadisponeroconcederlajubilacindelagentepblico.
1011.Continuacin.Leyaplicableparalaobtencindejubilaciones.Quleyrigeese
derecho en el caso concreto? 1012. Continuacin. Funciones (servicios, cargos o
empleos)y valores o beneficios computablesenelotorgamientodejubilaciones. 1013.
Continuacin.Lajubilacinyelpersonal "contratado".Remisin. 1014.Continuacin.
Puede modificarse el monto de una jubilacin otorgada? 1015. Continuacin. La
jubilacinylaextincindelarelacindefuncinodeempleopblico.Loatinenteala
"renuncia" del agente. Supuestos a considerar. Aclaracin indispensable. 1016.
Continuacin.Es"prescriptible"elderechoasolicitaryobtenerlajubilacin?Lanorma
legal.Observacinfundamentalalrespecto.1017.Continuacin."Inembargabilidad"del
importe de la jubilacin. Una delicada cuestin a considerar. 1018. Continuacin.
Interpretacindelasleyessobrejubilacin.
963.Los "derechos" aquemereferirenlos pargrafos siguientes correspondenalos
"derechosdelempleo",noa"derechosalempleo",puesnoexisteun"derechoalempleo"
(vaseeln878).Peroesdeadvertirquenotodoslosexpositoresseesmeraneneldebido
deslindeconceptualdeesasexpresiones.
Vadesuyoquelos"derechos"nosonuniformesparatodoslosagentespblicos:algunos
deestostienenciertosderechosdequeotroscarecen.Tododependedelafuncinquese
ejerzaodelasituacinpersonaldelagente.As,los "gastosderepresentacin" sloles
corresponden a ciertos funcionarios superiores; los "viticos" slo se les otorgan a los
agentescuyasfuncioneslesexijantrasladarsedeunlugaraotro;el"subsidiofamiliar"no
lecorrespondealfuncionariooempleadoquenotengadeterminadaspersonasasucargo;
etc.
964.Comoyaloexpresprecedentemente,los "derechos" delosagentespblicosnacen
cuandoelfuncionariooempleadotomanposesindesuempleoycomienzanaejercerlas
respectivasfunciones(n924).
965.A.Underechodegrantrascendenciaparaelagentepblicoeseldepercibirunasuma
dedinerocomocontraprestacinporsutrabajoeneldesempeodesufuncinoempleo
(art.8delestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicanacional).Esasuma
dedineroqueporreglageneralsepagapormesconstituyeel"sueldo"delfuncionarioo
empleado.Verelart.15,incisob.,delaley22140.
Demaneraquepor"sueldo"debeentenderselaretribucinendineroqueelEstadoabona
peridicamentealfuncionariooalempleadoporlatareaqueselehaencomendado(435).
966.Segnlomanifestenotrolugar,elsueldonoesunelementoesencialenlarelacin
defuncinodeempleopblico(vaseeln836),aunquesuexistenciaes decisiva enel
funcionariooempleado "profesional",esdecirenelagentequetienealempleocomosu
p.128
medio normal y ordinario de vida. Por eso es que al sueldo se le reconoce carcter
"alimentario".
Peroadvirtaseque,tcnicamente,"sueldo"esunacosay"retribucin"otradistinta.As,
puedenohaber"sueldo",peros"retribucin",cuandolalaboroactividaddelfuncionario
oempleadoquecarezcande"sueldo"especficofuetilparalaAdministracinPblica.
Vanselosnmeros899,900y918.
Elcarcter"retribuido"delosserviciosdelagentepblicosepresume(436).
Noobstanteloexpuestoenlosprrafosqueanteceden,enlaAdministracinNacionalcon
exclusin de algunos rganos expresamente mencionados en los respectivos decretos
existeunasituacinque,enesteordendeideas,requiereunamencinespecial.Merefiero
alderechodelosagentes pblicos(funcionariosoempleados)apercibirdiferencias de
sueldos(o"diferenciasdehaberes")cuandoelloshandesempeadointerinamenteuncargo
cuyaretribucinessuperioraladelqueellosdesempeanhabitualmente.Tienenderecho
losfuncionariosoempleadosaqueselesabonela diferencia queexisteenelsueldode
ambos cargos? En teora, y como regla general, ese derecho existe, pues se parte del
supuesto de que la actividad de tales agentes fue "til" para el Estado. Pero el Poder
Ejecutivo,ensusdecretosnmeros10542/46,del14deseptiembre,y11826/60,del22de
septiembre,regulesederecho(437)enformatalquemuchassituacionespuedenquedaral
margendelosmismos,privndoselesalosrespectivosagenteselderechoacobraresa
"diferencia dehaberes" odesueldos.Apartedelas situaciones contempladas poresos
decretos,puedenexistircasosquejustifiquenunaretribucinampliatoriacomprensivade
esa "diferencia de haberes" a los agentes pblicos que asumieron transitoriamente el
ejerciciodefuncionesmejorretribuidasquelasejercidasporelloshabitualmente.Cuando
estos casos se presenten, de nada valdran los referidos decretos para negarles el
suplemento de remuneracin a dichos funcionarios o empleados: si tal aumento no lo
reconociereporsmismalaAdministracinPblica,staseexponeaqueelEstadosea
demandado ante la justicia judicial, cuyo criterio podra no coincidir con el del Poder
Ejecutivo(438).Cadacasoquesepresentedeberseranalizadodetenidamente,afinde
establecer si los hechos que lo constituyen justifican o no ese pago suplementario
("diferenciasdehaberes"):asseevitarninjusticiasyposiblespleitosinnecesarios.Vanse
losartculos43y44delaley22140.
967.Comoconsecuenciadelodichoeneln964,dondemereferacundonacenlos
derechosdelosagentespblicos,paraqueelfuncionariooelempleadotenganderechoa
percibirel"sueldo",serequieredepartedeelloselejercicioefectivodelafuncin(439):
denoseraselpagocareceradecausajurdica.Taleselprincipio.
Peroloexpuestoreconoceexcepciones:a)cuandolafaltadeprestacindelosservicios
obedezca a supuestos contemplados en las normas; verbigracia, ciertos casos de
"suspensin" del agente (440) ; licencias; vacaciones; b) cuando la no prestacin del
servicionoseaimputablealagente,sinoalaAdministracinPblica(441).
p.129
968.Lanaturalezajurdicadelsueldodelagentepblicoguardantimaafinidadconla
naturalezadelarelacindefuncinodeempleopblico.
Paraquienessostienenqueestarelacines"contractual",elsueldonoesotracosaqueuna
obligacinqueel contrato deempleopblicoponeacargodelEstado.Elsueldosera,
entonces,unacontraprestacinendineroacargodelEstadoyafavordelagentepblico.
Talesmimododepensar.
Paraquieneslarelacindeempleopblicorevistecarcterunilateral,seaensuformacino
enlaregulacindelservicio,elsueldotendranaturalezameramente estatutaria o legal
(442).
Porprincipiogeneral,elsueldooretribucinconsisteenunasumamensualfija.Peroa
vecesesaretribucinnosepagaenesaforma,sinoen "comisiones" o "porcentajes" por
trabajosefectuados.Influyeestoltimoenloatinenteala"naturaleza"delaretribuciny
enlos"derechosdelempleo",vgr.,estabilidadenelmismocmputodelosserviciosalos
efectos de la jubilacin, etc.? La manera de efectuarse el pago ola retribucin de los
serviciosdelagentepblico,ennadainfluyeenla naturaleza detalretribucinyenlos
"derechosdelempleo".Estosltimosderivandelacalidaddefuncionarioodeempleado
pblico, carcter que indudablemente detenta el agente pblico retribuido en base a
"comisiones" o "porcentajes".Msan:sila falta total deremuneracin noobstaala
calidadde"funcionario" ode"empleado", menos anobstaraelloquelaretribucin
existenteconsistaen"comisiones"o"porcentajes".
969.Lageneralidaddeladoctrina,cualquierasealaposicinqueelrespectivoautoradopte
acercadelanaturalezadelarelacindefuncinodeempleopblicoy,correlativamente,
acercadelanaturalezadelsueldo,leatribuyeastecarcter"alimentario",enelsentidode
quelasumapertinenteseleabonaalfuncionariopblicooalempleadopblicoparaque
subvengaalasnecesidadesesencialesdesupropiaexistenciayalasdesufamilia(443).
Delcarcter "alimentario" delsueldoderivaunaimportanteconsecuenciageneralmente
consideradaporlalegislacin;la"inembargabilidad"delsueldoenporcentajessuperioresa
losadmitidosporlasnormas(444).Estotiendeaimpedirqueelagentepblicoseaprivado
deun"mnimo"dedineroquelepermitahacerfrenteasusnecesidadesbsicas;alpropio
tiempo,alpermitirseelembargodeundeterminadoporcentaje,secontemplalasituacin
de los acreedores. La ley nacional 14443 , del ao 1958 que modific la ley 9511
establecelosporcentajesenquesernadmisibleslosembargossobresueldos(445).
970.Elsueldodelosagentespblicosdebepagarloel Estado.Talesloracionalmente
concebible,yaquesiendolarelacindefuncinodeempleopblicoun "contrato",e
implicandoelsueldounacontraprestacinqueelfuncionariooempleadorecibenporsus
servicios, resulta evidente que ese pago debe efectuarlo quien se beneficia con dichos
servicios,oseaelEstado,queasuvezeslaotraparteenelreferidocontrato.
p.130
De modo que el sueldo de los agentes pblicos debe abonarlo el Estado, y ms

concretamente el propio ente jurdico a que pertenecen el funcionario o el empleado
(Administracincentralizada,entidadautrquica,Congreso,PoderJudicial,etc.).
No obstante, el expresado principio rector ofrece una desviacin en nuestro derecho
positivo,pues,deacuerdoaunpreceptoexpresodeste,enciertosupuestoelsueldodel
agentepblicodebeserabonadoporlosadministrados.Merefieroalartculo342 del
CdigodeComercio,encuyomrito"lassociedadesannimasqueexplotenconcesiones
hechas por autoridades o tuvieren constituido en su favor cualquier privilegio, podrn
tambinserfiscalizadasporagentesdelasautoridadesrespectivas, remuneradosporlas
sociedades, aunque en el ttulo constitutivo no se establezca expresamente tal
fiscalizacin".Estadisposicindenuestraleyesobjetable,puesresultaimpropioypoco
recomendablequeelentecontroladopaguelosserviciosdequienlleveacaboelcontrol
(446).
971. El sueldo del funcionario o del empleado pblico puede ser objeto de
"modificaciones" o de alteraciones? Puede ser disminuido en su monto? Puede ser
suprimido?Desdeluego,vadesuyoqueelEstadopuedeaumentarelsueldo.
Diversosautoressehanocupadodelacuestinplanteada.
GastnJzesostuvoqueelsueldopodaserdisminuidoeinclusosuprimido,paraelfuturo
(447).GarcaOviedosostuvoqueelsueldopodaser"disminuido" (448).Fragaestima
quepuedeserdisminuido,perono"suprimido"(449).
Otto Mayer sostuvo que el sueldo no poda ser disminuido ni suprimido sin el
consentimientodelfuncionarioodelempleado(450).
LatesisdeMayeresinaceptable:estencontradeunprincipiojurdicofundamentalpropio
de los contratos "administrativos" stricto sensu, naturaleza que reviste la relacin de
funcinodeempleopblico.Asloharnotarenseguida.
Los que afirman que el sueldo puede ser "disminuido" se fundan en que ste no
corresponde a una situacin contractual, sino a una mera situacin estatutaria, legal o
reglamentaria: de ah la posibilidad de ser modificado en cualquier momento, para el
futuro.
Compartoestasolucin,perodisientototalmenteensusfundamentos.Elsueldopuedeser
modificado en su monto, porque, precisamente, en la especie se trata de un contrato
"administrativo"strictosensu,acuyorespecto,entrelasprerrogativasdelaAdministracin
Pblica,estlade"modificar"elcontrato,dentrodeciertoslmites(vaseeln737).En
ejercicio,pues,delaprerrogativacontenidaenlapertinenteclusulaexorbitanteimplcita
del derecho privado, la Administracin Pblica puede introducir "modificaciones" al
contrato de funcin o de empleo pblico, pudiendo entonces alterar el sueldo,
disminuyendosumonto.Peroesamodificacinoalteracintieneunlmite:ellanopuede
significarunaalteracin"sustancial"delcontratodeempleopblico,siendoporestoqueel
p.131
sueldonuncapodrser reducido o disminuido enproporcintalqueresulteinsuficiente

paraqueelfuncionariooempleadoafrontenlasexigenciasdelcostodelavida.Deahque
elsueldonopuedaser"suprimido".
Lasupresindelsueldo,osuinaceptable disminucin,surtenelefectodeuna "cesanta"
delagentepblico,cesantaquepuederesultar"arbitraria",contodassusconsecuencias
jurdicas.
De ms est decir que toda "disminucin" aceptable del monto del sueldo, debe tener
alcancegeneral,ynoparticularparadeterminadosagentes.Delocontrario,vulneraraseel
"principio"deigualdadproclamadoporlaConstitucinNacional(451).
972.SielEstadoincurriese enunatrasoinaceptable enelpagodelossueldos delos
funcionariosyempleadospblicospuedenstossuspenderlaprestacindesusservicios,
haciendovalerla"exceptiononadimpleticontractus"?
Precedentemente,alestudiarlateorageneraldeloscontratosadministrativos,sostuveque,
como principio, era admisible en esta materia la "exceptio non adimpleti contractus"
(vanselosnmeros730733).
Noobstanteello,excepcionalmentedichadefensanoprocedeencontratodefuncinode
empleopblico,peroestonoporqueenlaespeciesetratedeuncontratoadministrativo,
sinoporquesetratadefuncionariosodeempleadospblicos.La"exceptiononadimpleti
contractus" actuara aqu como medida de fuerza con efectos similares a los de una
"huelga".Siesterecursolesestvedadoalosagentespblicos,vadesuyoquetambinlo
estarelejerciciodela"exceptiononadimpleticontractus",quenosignificaraotracosa
queuna "huelga" encubiertaalaqueseleestaradenominando "exceptiononadimpleti
contractus".Los"efectos"delahuelgaylosdela "exceptiononadimpleticontractus"
coincidiran.
Si la inaceptable suspensin del pago del sueldo no fuere general, sino particular a
determinadosagentes,esecomportamientoestataltrasuntaraunactoilegtimo,queaparte
deuna"desigualdad"detratamiento,implicaraunaviolacindelcontratodefuncinode
empleopblico.
Desdeluegoquesilasituacinquedlugaralafaltadepagodelossueldosconfigurase,
porsuscaractersticas,maldesempeoenelejerciciodelasfuncionesporpartedelPoder
Ejecutivo, o unamedida opresiva de parte del Congreso, ello podr serpasible delas
sancionesquelacienciapolticaaceptacomoprocedentes.
973. Para el cobro judicial de los sueldos debe recurrirse a la va
contenciosoadministrativa, importando poco que el sueldo reclamado haya sido o no
liquidadoodeterminado.
Hay quienes estiman que tal cobro judicial corresponde gestionarlo ante los tribunales
civiles(452).Enmodoalgunocompartotalafirmacin.
p.132
El derecho al cobro del suelo del agente pblico nace de un contrato "administrativo"
strictosensu:elcontratodefuncinodeempleopblico.Ycomolasaccionesparticipan
de la naturaleza del derecho que protegen, resulta obvio que la accin para obtener
judicialmente el cobro del sueldo no corresponde a la jurisdiccin civil, sino a la
contenciosoadministrativa,queeslacompetenteparaentenderenloatinenteacontratos
"administrativos",propiamentedichos.Sobretodoestovaseloqueexpuseeneln614.
974.Laaccindelagentepblicoparaobtenerelpagodesussueldosnoesimprescriptible.
Alcontrario, es "prescriptible".Dentrodequlapsoseoperaesaprescripcin? Qu
normashandeaplicarsealrespecto,afaltadenormasespecficas?
Deestascuestionesmeheocupadoprecedentemente(n803,textoynotas).Meremitoalo
queahindico.
Ensntesis,poraplicacindelcriterioqueexpongoendicholugar,laaccindelagente
pblicoparareclamarelpagodesueldosprescribealoscincoaos(CdigoCivil,artculo
4027,inciso3)(453).
Tratndose,enlaespecie,deunacuestinpuramentedederechoadministrativo,ydadala
ndoledeestederecho,vadesuyoquelasprovinciaspuedendictarnormasquefijenel
lapso en que se operar esa prescripcin (454) . Y huelga decir que la Nacin, con
prescindenciayenformadistintadelasnormasdelCdigoCivil,puedeestatuiracercadel
plazoenqueseprescribirlaaccindesusagentespblicosparaelcobrodesussueldos.
En cuanto a las Municipalidades, es de advertir que stas, en principio, carecen de
potestadesparadisciplinarloatinentealaprescripcindedichasacciones,salvoquela
respectivaleyorgnicamunicipalexpresamentelesotorguetalatribucin(455).
975.El "sueldo" quepercibeelagentepbliconosloconsisteenla asignacinbsica
sealadaalafuncin,cargooempleorespectivo:comprendeopuedecomprenderdiversas
asignacionesaccesoriasocomplementarias,cuyaprocedenciaenelcasoconcretodepende
delandoledelafuncindesempeada,delajerarquadelagenteodelasituacinpersonal
delmismo.
Esasasignacionescomplementariaspuedenser:
a) Gastos de representacin. Tienen por objeto cubrir las erogaciones exigidas por el
desempeo del cargo, cuyo ejercicio obliga a un nivel de vida especial, dada la alta
categoradelrespectivofuncionarioylaimportanciarepresentativadesusfunciones(456).
b)Viticos(gastosdetraslacinyalimentacin).Tiendenstosareintegrarlealagentelos
gastosmaterialesquehayadebidorealizarparaeldesempeohabitualoextraordinariode
susfunciones(457).
c) Cargas de familia (subsidio familiar). Mediante esta retribucin accesoria el Estado
acudeenayudadelfuncionariooempleadoquetengafamiliaasucargo,aefectosdequeel
sueldobsico queesigualparatodoslosempleados ofuncionarios delmismogrupo,
p.133
tengan o no familia alcance para cubrir los mayores gastos requeridos por el mayor
nmerodepersonasacargodelagente.AlEstadoleinteresa,porqueelloesdeutilidado
conveniencia pblica, el aumento de su poblacin, mxime si esto proviene de una
consolidacindelncleofamiliar:deahlasmedidasprotectorasdeesteltimo.Vaseel
artculo26,decreto14/64,sobre escalafn paraelpersonaldelaAdministracinPblica
nacional(textoordenado)(458).
d)Costodevida.Conestosetiendeacompensarlamayorcarestadelavidaexistenteen
unas poblaciones con relacin a otras (459) , a la vez que tiende a contemplar las
consecuenciasdelalzadeprecios(460).
e)Aguinaldo(sueldoanualcomplementario).Trtasedeunaamableynobleretribucin
dispuestaporelestadoenfavordesusagentes;supago,originariamente,seestablecipara
fin del ao respectivo, lo cual tiene, as, su significado espiritual: se quiso que el
funcionariooelempleadotuviesenunexcedentededineroquelespermitieseterminarlas
tareasdelaoydisfrutardelasfiestastradicionalesconciertorefuerzoeconmico.Perosu
asignacin o pago no procede respecto a los altos funcionarios de la Administracin
Pblica:unarazndeordenmoral,dedecoro,loimpide(461).
f)Vivienda(valorlocativo)(462).
g) Gastos especiales en casos de "traslados" (importe del pasaje y de los gastos de
alimentacinhastallegaradestino)(463).Comprende,porprincipiogeneral,losimportes
correspondientesal"agente"yalosmiembrosdesufamilia(esposaehijos).
h) Antigedad. En algunos casos, los agentes pblicos reciben una remuneracin
suplementariaconmotivodesuantigedad;vgr.,antigedaddocente.
i)Insalubridadypeligrosidaddelalabor."Insalubre"eselservicioqueseprestaenlugares
noaptosparalavidacomnuordinaria:afectalasalud;talsera,porejemplo,elprestado
enlaAntrtida. "Peligroso"eselservicioqueofreceriesgosparala vida;verbigracia,el
serviciodelapolicadeseguridad.Lainsalubridadylapeligrosidadqueemanendela
funcinqueseejerza,sonmotivosparaqueelagentequepresteunserviciodeesandole
sea retribuido con un aumento especial. Este aumento se otorga atendiendo a que el
funcionario o empleado que realizan actividades de esa especie, con ms razonable
facilidadquelosotrosagentes,puedenversedisminuidosensusaludoprivadosdesuvida.
Laposibilidaddequeeseriesgosehagaefectivojustificaplenamentequelaretribucinsea
acrecentada.
j)Beneficios oservicios sociales (compra devveres,tiles parael hogar,artculos de
vestir;asistenciamdicaintegral,odontolgicayfarmacutica).Vaseelestatutoparael
personalcivildelaAdministracinPblica,artculo33(464).
Lageneralidaddelasasignacionesmencionadasconstituye "accesorios" delsueldo.Por
tanto,elrgimendeellassalvotextoexpresoencontrarioeselmismoqueeldelsueldo
(465).Peroalgunasretribuciones,comolos"viticos"noson"accesorias"delsueldo;por
p.134
tanto,notienenelmismorgimendeste(466),salvoqueporelimportedeellosel
funcionariooempleadoestexentodelaobligacinderendircuentas(vasemsadelante,
n1012,seccinB,puntof.).
Desde luego, no todos los agentes gozan simultneamente de todas esas prestaciones
complementarias:unospodrngozardetodas,otrosdealgunaoalgunas.Laaclaracinde
estodependedeunacuestindehecho,relacionadaconlandoledelafuncinacargoque
se considere y con la situacin en que se encuentre el funcionario o el empleado. La
reglamentacinvigentepuedeserdecisivapararesolverlacuestin(467).
976.Unfuncionariopblicoounempleadopblicopuedefallecerdejandopendienteel
cobrodesusueldoyadevengado.stepasaasusherederos.Qutrmitedebencumplir
stosparapercibirelimportededichosueldo?
Enrigor,deberantramitareljuiciosucesoriopertinente.PerolaAdministracinPblica,
enatencinaquegeneralmentesetratadesumasdereducidomonto,yconelpropsitode
evitarlesalossucesoresdelagentefallecidolarealizacindetrmitescomplejosyaveces
costosos,desdemuchosaosatrsprevilaposibilidaddequetalesherederosperciban
dichosfondosmedianteunasimplegestinadministrativa.
Conesteobjeto,enunprincipiosedicteldecretodel7defebrerodelao1933(468),
quefuemodificadoporeldecreto78911,del7dediciembrede1940.Enlaactualidadrige
eldecreto13100,del21denoviembrede1957,reglamentariodeloscaptulosIIaVyIXa
XVIdeldecretoleydecontabilidad23354/56(469)(470).
Este ltimo, en el inciso 14 de la reglamentacin al artculo 48 del decretoley de
contabilidad,estableceloscasosylascondicionesenqueprocederelpagoadministrativo
directo, sin necesidad de juicio sucesorio, de los importes devengados, as como el
reintegro de gastos de cualquier naturaleza que les corresponda legalmente a los
derechohabientes de los empleados, jubilados o pensionistas fallecidos. Estas
disposiciones tambin se aplican a las personas que no siendo herederos legtimos,
acrediten haber costeado los gastos de pensin hospitalaria, asistencia mdica,
farmacutica, sepelio y dems gastos ocasionados por el extinto con motivo de su
enfermedad (471) . La facilidad dada por la Administracin Pblica a estas ltimas
personas para reintegrarse esos desembolsos, trasunta un reconocimiento que hace el
Estadodeldeberdesolidaridad cumplido portales personas,aquienes sera altamente
injustodificultarleselreembolsodesumasadelantadasencircunstanciaslamentables.
977.B.Otroderechogeneralmentereconocidoalagentepblicoeseldela"estabilidad"en
elempleo.Entindeseaqupor"estabilidad"elderechoanoserprivadooseparadodel
empleoocargo,privacinoseparacinqueseconcretanenla"cesanta"delfuncionarioo
delempleado.
Trtasedeunderechofundamentaldelagentepblico.TantoesasqueelPoderEjecutivo
delaNacin,enunodelosconsiderandosdeldecretoley6666/57,queaprobelestatuto
paraelpersonalcivildelaAdministracinPblica,alreferirseala"estabilidad"quedicho
p.135
textoasegura,dijoqueellaconstituael "ncleocentral" delestatuto,yque "sucabal

observanciaeraesencialparaelxitodelsistemayafindequeelEstadonoseveafrente
a la contingencia de gravosos compromisos que siempre provendran de actos
administrativoscontrariosalasnormaslegales"(472).
Conla"estabilidad"queasegureelderechopositivo,quedadesplazadoelinsensatoycruel
sistemallamadodelos"despojos",expresindeincultura(vaseeln832,textoynota).
978."Estabilidad"noeslomismoque"inamovilidad".Asegurarla"estabilidad"enmodo
algunosignificaasegurarla"inamovilidad".Trtesedeconceptosdispares,aunquemuchos
tratadistasconfundenyasimilanambasfiguras.
Laestabilidad,comoqueddichoenelpargrafoqueantecede,refiresealapermanencia
en el cargo o empleo; la "inamovilidad" se refiere principalmente al "lugar" donde la
funcinoempleosernejercidos(473).
Porprincipio,ysalvoelsupuestodecargosoempleoscuyandolenoadmitesuejercicio
enotrolugar,la inamovilidad delosfuncionariosyempleadosadministrativosnoexiste:
hallasunegacinenlapotestaddelaAdministracinPblicade"trasladar"asusagentes.
Pero, claro est, esta atribucin del Estado no es ilimitada, y su ejercicio requiere el
recuerdoconstantedequelarelacindefuncinodeempleopblicoescontractual,porlo
que todo "traslado", que implica una "modificacin" del respectivo contrato, no debe
alterarlaesenciaosustanciamismadeesarelacin.Vaselodichoeneln928.Los
"traslados"abusivospuedenimplicarcesantasencubiertas(474),yaquepuedencrearleal
funcionario o al empleado una dificultad material de tanta magnitud, una verdadera
imposibilidad deejercer lafuncinenelnuevolugardedestino,queelagentesevea
forzadoarenunciar;perosemejantetraslado,consideradocomoactoadministrativo,puede
sernulo,porcontenerunadesviacindepoder.Contodo,advirtasequelaConstitucin
Nacional,sibienasegurala"estabilidad"deempleadopblico(artculo14bis),nadadice
dela"inamovilidad".
979.Conreferenciaalaestabilidad,suelehablarsededosespeciesdeella:la"propia"(o
absoluta)yla"impropia"(orelativa).
Estabilidad "propia" o "absoluta" es aquella que no puede ser reemplazada por una
indemnizacin,yqueslodesapareceporlascausasquelaleymenciona.
Estabilidad"impropia"o"relativa"eslaquepuedeserreemplazadaporunaindemnizacin.
Ennuestroderechonoexisteestabilidad"absoluta".Ellaesunderechoreconocidoporla
ConstitucinNacional(artculo14bis)y,comotodoslosderechos,noes"absoluto",pues
estsujetoalasleyesqueloreglamenten.Estonopuedecausarasombro,yaquenisiquiera
elderechodepropiedadprivadaesabsoluto:estsujetoalasleyesqueloreglamenten,e
inclusopuedecederporrazonesdeutilidadpblica,medianteindemnizacin.Lomismo
ocurreconelderechoala"estabilidad"enelempleo:puedecederporrazonesdeutilidad
p.136
pblica (vgr., racionalizacin administrativa), mediante indemnizacin. Todo est en

determinarculeselalcancedeestaindemnizacin,delocualmeocuparmsadelante.
980.Actualmente,enArgentinaelderechodelosfuncionariosyempleadospblicosala
"estabilidad"ensusempleoshllase "expresamente"establecidaporlasnormasvigentes.
Estoocurreapartirde1957,enquelaConstitucinNacionalfuereformada.
Peroantesde1957laestabilidaddelagentepblicotambinregaenelderechoargentino,
aunqueellasurgaenforma"virtualoimplcita"delostextoslegales,segnloharnotar
luego.
LaConstitucinNacional,alserreformadaen1957,aseguraexpresamentela"estabilidad
delempleadopblico"(artculo14bis).Asuvez,reglamentandodichotexto,elestatuto
paraelpersonalcivildelaAdministracinPblicanacional,aprobadoporeldecretoley
6666/57,aseguralaestabilidaddelagentepblicoenlasiguienteforma:alostresaosde
haberingresadoalaAdministracin,paralosagentesquesedesempeanenformaefectiva
y continua, y a los cinco aos para los agentes cuyo servicios efectivos han sido
discontinuos (artculo 11). Sin perjuicio de esto, dicho estatuto establece que el
nombramientodelpersonaltendrcarcterprovisionaldurantelosseisprimerosmeses,al
trminodeloscualesse transformarendefinitivo cuandohayademostradoidoneidady
condicionesparalasfuncionesdelcargoconferido.Encasocontrarioseprescindirdesus
servicios (estatuto, artculo 5). Portanto, los referidos plazos de tres yde cinco aos
mencionados precedentemente, deben computarse a partir de los seis meses en que el
nombramientotienecarcterprovisional.Talesnormasreglamentariassonperfectamente
vlidas,puesnoadolecendeirrazonabilidadalguna(475).Peroelactualpreceptodela
LeySuprema(art.14bis)queaseguralaestabilidad,igualmentehabratenidovigenciay
aplicacin, aunque no se hubiere emitido dicha reglamentacin, pues los preceptos
constitucionales tienen operatividad por s mismos, exista o no exista norma que los
reglamente(vaseeltomo1,n58):deestoresultaquela "estabilidad" enelempleo
amparaatodoslosagentespblicos,aunqueelrespectivoestatutonadadigaalrespecto.
Demaneraque,enlaactualidad,laatribucinpresidencialde"remover"porssoloalos
empleadosdelaAdministracin,queda limitadaporloque,enaplicacindelartculo14
bisdelaConstitucin,establecelanormareglamentariadelmismo(476).
Dijequeyaantesde1957ennuestropasexistajurdicamentela"estabilidad"delagente
pblico.Peroeraunavigenciaimplcitaovirtual.Comolohizonotaruntratadista,dicha
estabilidadsurgaentoncesdelasnormassobre"jubilaciones"conaportesobligatorios,ya
quenoseconcibeunsistemadejubilacionesqueseacuerdandespusdeveinte,treintao
msaosdeduracinenelempleoocargo,sinohayrgimendeestabilidad(477).Lo
relativoa"jubilaciones"siempretuvosustentoconstitucional(artculo86,inciso7).
Porsuparte,variasprovinciasargentinascontenanycontienenpreceptosqueaseguranla
estabilidaddelosagentespblicos(478).
p.137
981. Sin perjuicio de que, como lo har notar luego, la estabilidad que asegura la
ConstitucinNacionalnoes"absoluta",notodoslosagentespblicostienen"estabilidad"
ensuempleoocargo.
As,nogozandeestabilidad:
1Elpersonalquenohayacumplidoellapsomnimodeejercicioefectivodesucargoo
empleo, requerido por las normas (479) . No slo existen disposiciones de carcter
"nacional"queexigenunperodomnimodeejerciciodelcargooempleo,paraqueel
agenteadquieraderechoalaestabilidad(estatuto,artculos5y11),sinoquetambin
existen disposiciones provinciales en ese sentido, disposiciones stas que suelen
encontrarseenlasconstitucionesdealgunasprovincias.
2 Tampoco tiene derecho a la estabilidad el personal que constituya el "Gabinete del
MinisterioySecretaradelaPresidenciadelaNacin"(decretoley6666/57,artculo4,in
fine,ydecreto1472/58,artculo1,incisos6y8).
3Asimismo,carecedeestabilidadelfuncionariooelempleadosuplenteointerino.Vase
msadelante,n995,textoynota1410.
4Tampocogozandeestabilidadlosagentesdesignados "encomisin" duranteelreceso
delSenado(art.86,inc.22delaLeySuprema),entantodichaCmaranohayaprestado
su"acuerdo".Vaseeln875,notas10901092.
5 Cesa tambin la estabilidad cuando el agente integra el lapso legal para obtener la
jubilacinordinaria.Vaseeln986.
982. La "estabilidad" que asegura la Constitucin Nacional (artculo 14 bis ) no es
"absoluta": como "derecho", la estabilidad encuntrase supeditada a las "leyes" que
reglamenten su ejercicio (480) . En consecuencia de esto, numerosas situaciones
constituyen justas causas de supresin de la estabilidad (por ejemplo, mala conducta,
indebidodesempeodelasfuncionesasignadas,etc.).
Como dijo un Tribunal, "la Constitucin no puede asegurar la estabilidad de aquellos
agentesquehayandadomotivoparadecretarsuseparacindelservicio"(481).Slose
requierequelacausalinvocadaalefectonocontradigaelcriterioderazonabilidad(482);
de ah que se haya considerado en pugna con la referida garanta constitucional de
"estabilidad" enelempleo,alascesantasdispuestas "porrazonesdemejorservicio",o
medianteotrafrmulaanlogaquedecabidaauncriteriodeabsolutadiscrecionalidad
(483):sasconstituyenexpresionesambiguasaptasparacobijarprocederesinfundadoso
arbitrarios.Lacausalomotivodecesantadebeexpresarseenforma concreta;denoser
as,elpertinenteactoadministrativopodraverafectadasuvalidezporvicioenunodelos
atributosocaracteresdelelemento"objeto"o"contenido"(vaseeltomo2,n404).Desde
luego,dichacausaldesercierta,efectiva,sincera,ynoimplicarunaformadisimuladao
encubiertadeobviarlagarantadeestabilidad;unacesantadispuestaenesascondiciones
serarrita,porquetrasuntaraunadesviacindepoder,unatraicinalfinlegal(484).
p.138
983. Por razones anlogas a las expuestas en el pargrafo anterior, juzgo contraria a
derecho la prctica de "declarar en comisin" a los agentes pblicos. Trtase de una
ambigua expresin que trasunta no slo ilimitada discrecionalidad, sino evidente
arbitrariedad. Cul es ah la imputacin concreta acada funcionario oempleado en
particular,paracolocarlosensituacindecesanta?Comobiensehadicho,taldeclaracin
noes"sinounmedioindirectodearrebatarleslaestabilidadalosagentespblicos"(485).
Si la Constitucin Nacional, en forma genrica, consagra la "estabilidad" de los
funcionariospblicos,la "declaracinencomisin",seaqueselaefecteporleyopor
decreto, al carecer del mnimo concepto de "razonabilidad" y al determinar la posible
cesanta delagente,resultaviolatoriadelaLeySuprema,tantomssilacesantaquese
declarasesefundareendichadeclaracinencomisin".
Por sus eventuales efectos, dirase que esa "declaracin en comisin" importa un
resurgimientodelrepudiadosistemadelos"despojos"(486).
984.Deacuerdoaloexpresadoeneln982,cuandolacausalinvocadaparadejarcesante
alfuncionariooalempleadoesrazonableysincera,la "estabilidad" delagentepblico
cesa.
Esascausalespuedensermuyvariadas.
1Antetodo,laestabilidaddesaparececuandoelempleoocargorespectivoes"suprimido"
(487).Nodebeolvidarsequeelagentepblicoesparaelcargoynosteparaaqul.Porlo
dems,noesposiblehablardeestabilidadenuncargo,si stenoexisteporhabrsele
suprimido.Trtasedeunarazonablecausadequebrantamientodelaestabilidad.
2Justifica asimismolarupturadela estabilidad,lasupresindeagentes pblicospor
motivosderacionalizacin(488).
3Igualmentejustificaelquebrantamientodela estabilidad elmalcomportamientoola
malaconductadelfuncionarioodelempleado,oelindebidodesempeodesusfunciones
(estatuto para el personal civil de la Administracin Pblica Nacional, artculos 37 y
38).Verley22140,art.32.
Demaneraquealgunasdelascausalesquejustificanqueseprescindadela"estabilidad"
asegurada por la Constitucin nacional, son imputables al funcionario o al empleado
pblico, en tanto que otras causales no les son imputables a stos. Tal diferencia de
situacionestieneunaconsecuenciafundamental:cuandolacesantaobedeceaunacausa
imputablealagente,stecarecedederechoaserindemnizado;silacesantarespondeauna
causanoimputablealagente,stetienederechoaserresarcido.Enunpargrafoprximo
meocupardelalcanceoextensindeesteresarcimiento.
985. La "estabilidad" del empleado pblico, garantizada por la Constitucin Nacional,
puederesultarquebrantadailegtimamente,seaporquelacausalinvocadaparaellonosurja
denormaalguna,oporquedichacausalseairrazonable,oporquesehayaprocedidocon
desviacindepoder,ocondesconocimientodelagarantadel"debidoproceso"(489),etc.
p.139
Cuandolaautoridadjurisdiccionalcorrespondientedeclaralailegalidaddelacesantaque
trasuntrupturadela"estabilidad"culeslaconsecuenciayalcancedetaldeclaracin?
Desde que la relacin de empleo o de funcin pblicos implica un "contrato"
administrativo, propiamente dicho, va de suyo que el efecto lgico de la referida
declaracin es el restablecimiento de la situacin ilegtimamente extinguida, o sea que
dichoefectodebeconsistirenlareincorporacindelagentequefuedejadocesanteoenla
reparacindeldaorespectivo,oenambascosasalavez,siestofuerelorequeridoporel
interesado.Vaseloquealrespectoexpuseeneln822.Taleslasolucinquecuadraen
derecho,puesesacesantailcitasignificalaviolacindeuncontratoadministrativo.
Lodichoprecedentementeeselcriterioseguidoporelestatutoparaelpersonalcivildela
Administracin Pblica nacional. Segn ste, si el tribunal judicial declara ilcita la
cesanta, sehar lugar a la reincorporacin del agente, la quese efectuar en distinta
dependencia,yenotrasfuncionesdecategora,claseygrupoigualesalasquetenael
agenteantesdelaseparacin;adems,debernabonrseleloshaberesdevengadosdesdela
fecha en que se dispuso el cese de la prestacin de servicios. No obstante eso, el
funcionariooelempleadopuedenoptarporrecibirlaindemnizacinquelaleyestablece,
enlugardereincorporarsealaAdministracin(artculos2629)(490).
Lajurisprudencia,enlofundamental,concuerdaconloquedejodicho:declarqueenlos
casosdeilegtimacesantaprocedela "reincorporacin" delfuncionarioodelempleado
pblicos(491).
986.Elderechoala"estabilidad"enelempleoocargopbliconoes"absoluto":cedeante
ciertas situaciones (vanse nmeros 982y 984).Entre stas hay algunas que "no" son
imputables al empleado o funcionario; tales los casos de "supresin de empleo", de
"economas"de"racionalizacin"(492).Igualmente,entrelascausasquehacencesarel
derechoala "estabilidad",puedemencionarseelhabercumplidoelagenteellapsolegal
paraobtenerlajubilacinordinaria:msalldedicholapsoelagentenopuedepretender
"estabilidad"alguna,porcuantodesdeentoncescarecedeintersjurdicoparaexigirla.La
"estabilidad"noesvitalicia:slosemantienemientrasseintegraeltiemponecesariopara
obtener la jubilacin ordinaria, ya que con sta concluye legalmente la "carrera
administrativa"(vaseeln989).
Vadesuyoquecuandolacesantaseproduceporcausa"imputable"alagente,astenole
correspondeindemnizacinalguna,puesnadiepuedeinvocarsuindebidocomportamiento
paracrearseunttulocreditorio.
Perolascosascambiancuandolacesantaprdidadela"estabilidad"seoperaporcausa
"no"imputablealfuncionariooempleadopblicos.
Nadie puede razonablemente desconocer que ante la supresin del cargo, ante unplan
general deeconomas oderacionalizacin, el agente pblico puedequedar lcitamente
cesante,quebrantndoseaselderechoala"estabilidad"enelempleogarantizadoporla
ConstitucinNacional.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadichoreiteradamente
p.140
queentalessupuestoslagarantade"estabilidad"quedabasatisfechaconelreconocimiento
deunaindemnizacinporloseventualesperjuiciosderivadosdeunacesantadiscrecional.
Yagreg:"Sedebe,porlodems,recordarquelatuteladeunderechoporlajusticiano
requierenecesariamentelapreservacinenespeciedelassituacionesexistentes"(493).
Qudecirdeestajurisprudencia?
LaposicindenuestraCorteSupremaescorrectaalaluzdelosprincipios.Objetivamente,
lascosassonydebensercomolasexpreselaltoTribunal.Peroenlaaplicacindeese
criteriodebenhacersedosobservacionesfundamentales,queendefinitivapuedenllevara
disentirconlaCorteSuprema.
1Antetodo,losperjuiciosquesufreunagenteaquiensedejacesante,yqueluegoseran
objeto de resarcimiento, no son "eventuales", como dice el Tribunal, sino "ciertos" y
"efectivos".Estonadiepodrnegarlosensatamente.Demaneraquesepartedelabasede
quelosperjuiciosexistenrealmenteyquenosonhipotticos.
2Ensegundolugar,sibienesexactoquelagarantadeestabilidadsesatisfaceconel
reconocimientodelderechoaindemnizacin,estoserasentantoesaindemnizacinsea
efectivamentetal,ynosetraduzcaenunameraexpresinverbal.Unapequeasumade
dinero,ounasumaquesloincluyaelimportecorrespondienteaalgunosmesesdelabor,
es,sin duda,una indemnizacin; pero en el caso queahora considero, por noser ella
verdaderamente "integral" respecto alasituacin planteada, ella, porsuexigidad, slo
tendra el nombre de indemnizacin, implicando, en cambio una verdadera burla a la
ConstitucinNacional,cuyagarantadeestabilidadalempleadopblicoquedaraeludida
en forma inaceptable. En cambio, si dicha indemnizacin fuese, como debe ser,
razonablementeintegral,lagarantadeestabilidadaparecerrespetada,puesslosetratara
deuncambioenlasprestacionesperosinalterarlosvalores.Sloconestesentidoestimo
aceptablelosexpresadosprincipiossentadosporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin.
Culhadeserelalcancedealindemnizacinalagentepblicoseparadodesuempleopor
causas que, en definitiva, responden al inters general? Por aplicacin del "principio"
emergentedelartculo17 delaConstitucinNacional,encuyomritocadavezqueun
derechoparticularcedeocaeporrazonesdeinterspblico,eltitulardeesederechodebe
serresarcido,correspondeindemnizarlode "todos" losdaosquelacesantalereporte,
tantoms cuantosetratedeunfuncionariooempleado conmuchos aos deservicio,
cuandoyalasposibilidadesdecambiardeactividadodemejorardesituacinaparecen
muydisminuidas.Unareparacinparcialquepodraimplicarunverdaderosarcasmono
cumplelosrequisitosdelartculo17delaConstitucinNacional(494).
Laindemnizacindebearmonizarconlosaosdeserviciosprestadosyellapsoquean
falteparaqueelagenteobtengasujubilacinordinaria.Talcriteriosejustifica:1porquela
cesantaladispusoelEstadopormotivosdeintersgeneral,esdecirdeutilidadpblica;2
porqueelobjetivodelacarreraadministrativa,asuculminacin,consisteenobtenerel
beneficiojubilatorio;3porquela "carreraadministrativa" sehabravistotronchadapor
causasnoimputablesalagente.Sobretalesbases,sielfuncionariooempleadohubieren
cumplido msdelamitaddelosaosdeservicionecesariosparaobtenerlajubilacin
p.141
ordinaria,esrazonablequelaindemnizacinseadeunmontoigualaldetodoellapsoque
elagentelefalteparapoderlograrsujubilacin,oretiro,puesrecinobtenidosstoscesan
losperjuiciosodaoscausadosporlacesanta.Lafaltadeprestacinefectivadeservicios
en modo alguno le es imputable al agente. Integrado con la indemnizacin el lapso
requeridoparaobtenerelbeneficiojubilatorio,elagentepblicocarecedederechopara
exigirla "estabilidad" ensuempleo.Laadecuadaindemnizacinhabrsuplidoadicha
"estabilidad".
SibienelcriterioqueantecedepuedesermomentneamentegravosoparaelEstado,ellono
seraunaraznatendibleparaapartarsedeunpuntodevistaquetienebaseconstitucional:
enprimerlugar,porque comodijeprecedentemente lasituacinnolahabracreadoel
agentepblicosinoelEstado,quienprocedeasporexigenciasdelintersgeneral(utilidad
pblica);ensegundolugar,porquelosplanesdegobiernonosiempresehacenparaque
surtanefectosdeinmediato,sinoalargoplazo;entercerlugar,porque,entodocaso,el
Estadosebeneficiarconestasolucin,yaquelavidadelmismocarecedelmitescon
relacin al tiempo, lo que no ocurre con el funcionario o el empleado, cuya vida es
limitada; en cuarto lugar, porque en estas cuestiones, y sobre todo el Estado, debe
procederseconuncriterioelevadoyamplio,noconuncriteriomezquino.
Sielagentepblicohubiereprestadoserviciosporunperodoinferioralamitaddelos
aosnecesariosparaobtenerlajubilacinordinaria,esrazonablequelaindemnizacinsea
menorquelaindicadaparalahiptesisdeserviciosquesuperenlamitaddeeselapso.En
talcasoelagente,desdeelpuntodevistaterico,antieneedadyenergasparadedicarsea
otraslabores.Porellolaindemnizacin,sinviolarlasgarantasconstitucionalesysincaer
enloirrazonable,puedeserdeunmontomuyinferioralindicadoprecedentemente.Sobre
tales bases debe fijarse la suma, razonable y justa, que percibir el agente a ttulo de
resarcimiento(495).
El temperamento que dejo expuesto, en cuanto al alcance de la indemnizacin a los
funcionariosyempleadospblicosque,habiendocumplidomsdelamitaddelosaosde
servicios necesarios para obtener la jubilacin, sean declarados cesantes por causas no
imputablesaellos,sinoalintersgeneral(utilidadpblica),tieneporbaseelexpresado
"principio" queemergedelartculo17 delaConstitucinNacional,yenmodoalguno
puede asimilrsele al criterio que haba introducido la legislacin para indemnizar al
personalbancariocuandolaentidadrespectivahubieresidocondenadaareincorporarasu
personalyprefirieseresarcirlocondineroenlugardereincorporarlo(496).
987.La "estabilidad" delempleadopblico,actualmente aseguradaporlaConstitucin
Nacional en el artculo 14 bis (reforma de 1957), es tambin obligatoria para las
provincias.Ellosurge:a)delodispuestoenelartculo5delaLeySuprema,segnelcual
cadaprovinciadictarparasunaConstitucinbajoelsistemarepresentativorepublicano,
deacuerdoconlosprincipios,declaracionesygarantasdelaConstitucinNacional;..."
(497);b)dequeelartculo 14bis hllaseincluidoenelcaptulode "declaraciones,
derechosygarantas";c)delasupremacadelaConstitucin Nacional,respectoalas
disposicionesprovinciales(artculo31).
p.142
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin se ha pronunciado en el sentido que dejo

expuesto.Dijoas:"Conarregloalprincipiodelartculo31delaConstitucinNacional,
ellalanormadelartculo14bissobreestabilidaddelempleadopblicorigetambinen
elmbitoprovincial,porserverdaderoasimismoasurespectoquelasautoridadesdecada
provinciaestnobligadasaconformarseaella"(498).
Noobstante,la "reglamentacin" deesa "estabilidad" delosempleadospblicos,dentro
del mbito provincial es atribucin de la provincia respectiva, integrando entonces el
derecholocal(499).
Esdeadvertir,sinembargo,quevariasprovincias,unasconanterioridada1957yotrascon
posterioridad, en sus respectivas constituciones aseguran la estabilidad del empleado
pblico(500).
988. La cesanta o la exoneracin del agente pblico, que implican la prdida de la
"estabilidad" enelempleo,noconstituyenunafacultad "discrecional" enelempleo,no
constituyenunafacultad "discrecional" delaAdministracinPblica,sinounafacultad
"reglada"o"vinculada".Talesloqueocurreenelordennacional,deacuerdoalestatuto
paraelpersonalcivildelaAdministracinPblicanacional(501).Yestambinesoloque
sedesprendedelartculo14bisdelaConstitucinNacional.
Segndichoestatuto,"elpersonalnopodrserprivadodesuempleosinoporlascausasy
procedimientos que este estatuto determina" (artculo 34). En los artculos 37 y 38 se
enumeran las causas de cesanta y de exoneracin. Los artculos siguientes indican el
procedimiento a seguir. Trtase, pues, de una facultad "reglada" o "vinculada" de la
AdministracinPblica(502).
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,despusderecordarqueelartculo14bis
estableceimperativamentequelasleyesasegurarnlaestabilidaddelempleadopblico,
dijo : "En su recto sentido la norma proscribe la ruptura discrecional del vnculo de
empleopblico"(503).
Vadesuyoquenoslolas "causas" quejustificarnlaprdidadela estabilidad parael
empleadopblico,sinotambinlas "formalidades" acumplirparaquedichaprdidase
hagaefectiva,tantopuedensurgirdelaleyformal(reglamentariaentoncesdelartculo14
delaConstitucinNacional),comode decretos o reglamentos delPoderEjecutivo,pues
estosltimos,alconstituirautolimitacionesqueseimponeasmismoelEjecutivo,integran
el "bloquedelalegalidad" ysonobligatorios nosloparaquienloshaemitido, sino
tambinparalosadministrados.
989.C.Underechofundamentaldelagentepblicoesel"derechoalacarrera",que,desde
luego,comprendeeldeestarconstantementebien"encasillado"oubicadoenelescalafn,
el de "ascender" que incluso puede comprender el de ser "trasladado", para llegar,
finalmente,ala "jubilacin" encondicionessatisfactorias.Esfundamentalhallarsebien
"encasillado"dentrodelescalafn,pueselloconstituyelabaseparaqueel"derechoala
carrera"sigaelcursodebido.
p.143
De lo dicho desprndese que el "derecho a la carrera" consiste en la posibilidad de

progresardentrodelasclases,gruposycategoras.Vaseelestatutoparaelpersonalcivil
delaAdministracinPblicanacional,artculo9(504).Tngansepresenteslosartculos
3,6y15,incisoc,delaley22140.
La facultad de "ascender" a los agentes pblicos y de "ubicarlos en el escalafn" le
competealPresidentedelaRepblica,loqueescomprensiblecorolariodelaatribucinde
nombrar y remover los empleados de la Administracin Pblica que al mismo le
correspondedeacuerdoalartculo86,inciso10,delaConstitucinNacional(505).El
ejerciciodedichasfacultades ascensoyespecialmenteubicacinenelescalafn es,en
principio, irrevisable judicialmente, pero dejar de serlo si ello implicare una cesanta
encubierta(506),esdecir,sielactodelEjecutivoaparejareunadesviacindepoder;en
estesupuestoelagentedebehacervalersuderechomedianteuna"accinordinaria"(vase
eln854).Aloexpuestodebeagregarsequelailegtimaeindebidaubicacindeunagente
enelescalafn,decuyoactoelfuncionariorecibaperjuicios,puedeserobjetoderevisin
por parte de la justicia, del mismo modo en que pueden serlo una cesanta o una
exoneracinarbitrarias,noobstanteelderechoquelaConstitucinleotorgaalPresidente
paranombrary"remover".Elagentecomocorolariodel"derechoalacarrera"tieneel
indiscutiblederechoasercorrectamente"encasillado"(ubicado)dentrodelescalafn;sias
nosehiciere,puedeocurriralajusticiaparaquestapongaordenenlascosas:nohay
derecho que carezca de accin para obtener su respeto. Si una "remocin" (cesanta o
exoneracin)arbitrariadalugaraquelajusticiareveaelpertinenteactoadministrativopor
qu no ha de ocurrir lo mismo con un indebido "traslado" o un incorrecto
"encasillamiento" dentro del escalafn, siendo que tanto el traslado como el
encasillamientoson"consecuencias"delderechodelPresidentedelaNacindenombrary
remover?
Laraznconcretaencuyomritolafacultadde"ascender"incluso"trasladar"yubicaro
"encasillar" en el escalafn a los funcionarios y empleados pblicos le compete al
Presidente de la Repblica, es la siguiente: si a dicho magistrado le corresponde la
atribucinde nombrar y remover losagentesdelaAdministracinPblica,queeneste
ordendeideassonlaspotestades"extremas",conmayorrazntienefacultadesparaejercer
potestades"intermedias"aellas,como"encasillar"oubicarenelescalafn,"ascender"y
"trasladar"alpersonal(507)(508).
990.Sinperjuiciodelodichoenelpargrafoanterioracercadelfundamentoconstitucional
conqueelPresidentedelaNacinotorga"ascensos"alpersonal,debeinsistirseenqueel
"ascenso"esunderechoinherenteala"carrera"delfuncionarioodelempleadopblicos,y
nounnuevonombramiento(509).Assurgeexpresamentedelestatutoparalpersonalcivil
delaAdministracinPblicanacional,artculo12.Desdeluego,trtasedeunderechoque
dependedelordendemritoqueobtuviereelagente(textocitado)(510).Vaseelartculo
18delaley22140.
p.144
Elascensopuedereferirse:1alaasignacindeunempleosuperiorenlamismafuncin;
2alaasignacindeunanuevaremuneracin,aunqueelcargoqueocupesigasiendoel
mismo(511).
Noestimoconcebibleel"ascenso"dequienesyanopertenecenaloscuadrosactivosdela
AdministracinPblica,seaporhabersejubilado,retiradoosimplementeporhaberdejado
deperteneceralpersonaladministrativo.Delocontrarioentraraseenelterrenodelas
purasficciones.Sisedeseafavoreceraquiensehalleenunadeesascondiciones,debe
hacrseloatravsdeunmediojurdicoquenoofrezcareparosconceptuales.Enesteorden
de ideas, como lo expres en un pargrafo anterior, slo es admisible el ascenso
"post mortem",puesentalcasosetrataradelreconocimientodeunaefectivasituacin
preexistenteytotalmente"regular"(n837,b),puespartodelsupuestodequealfallecerel
agenteconcurranlosrequisitosquejustificabanelascenso.
Qucriterio hadeseguirseparaefectuarlos "ascensos"?Existendos puntosdevista
esenciales,apartedeotrosquesonsecundarios:eldelaantigedadyeldelmrito.Sibien
enelterrenodoctrinalselereconoceimportanciaalcriteriodela"antigedad"tratndosede
losgradosinferioresyaldel"mrito"tratndosedelosgradossuperiores,"porcuantola
antigedadnopuedesuplirlascondicionesdeidoneidadtcnicaquerequierenlosoficios
superiores(512),ennuestroderechorigeelcriteriodel"mrito"(513),recomendablesin
dudaalguna,porquealavezquesirvedeestmuloalagenteparaaumentarsueficacia,
permitequeamedidaquelascategorasvayanteniendomsimportancia,loscargossean
desempeadosporlaspersonasmsidneas(514).La"antigedad",porssola,trasuntaun
medio"mecnico"nosiempreaptoparalograrquelosinteresesgeneralesestnatendidos
porlosagentesmscapacitados.
Deacuerdoalmencionadoestatuto paraelpersonalcivildelaAdministracinPblica
nacional,paraestablecer,alosfinesdelascenso,el"ordendemrito"delosfuncionarioso
empleados,elpersonal"sercalificadoperidicamenteycuandomenosunavezalao"
(artculo12)(515).Vaseelartculo25delaley22140.
991. D. El agente pblico tiene derecho al "descanso", o "reposo", que, segn las
circunstanciasenquesellevaacabo,puedeconsistiren"vacaciones"oen"licencias".
El estatuto para el personal civil de la Administracin Pblica nacional reconoce ese
derecho (artculo 17), y sucesivos decretos lo han reglamentado, estableciendo las
modalidadesdeacuerdoalascualeshadeejercitrsele(verdecreto8567/961)(516).Enel
extranjerotambinselegislasobreestamateria(517)(518).
Las"vacaciones"ylas"licencias"difierenentres:lasprimeras("vacaciones")seotorgan
todos los aos, de manera general, impersonal, a todos los agentes; la segundas
("licencias")tienencarcterdeexcepcin,particular,siendootorgadas"intuitupersonae"a
solicituddelinteresado,encualquierpocadelaoenqueocurraelacontecimientoquelas
motive(519).
p.145
Las"vacaciones"seotorganattulodesolazyesparcimiento,parafortalecerlasaludfsica
y moral del funcionario o del empleado. Dada su finalidad, deben tenrselas como de
"ordenpblico":tieneestecarctertodoaquelloquetiendaapreservarlasaludintegralde
las personas que trabajan. Por eso su utilizacin es obligatoria para el empleado o
funcionario(520).
Las "licencias" seotorgan,porlogeneral,paraqueelagentepblicosereconforteenla
quietudyenelsilencio; vgr.,licencia pordueloyporenfermedad,comotambin por
maternidad.Suotorgamientonosevinculaalordenpblico.Otrasveceslas"licencias"se
otorganparaqueelagentecumpladeberesdeintersgeneral,comoelserviciomilitar
(defensanacional),opararendirexmeneseninstitutosdeenseanza(esdeintersgeneral
todolorelacionadoconelacrecentamientodelacultura).
Resulta, pues, impropio hablar de "licencia por vacaciones", pues ambas son especie
diferenciadasdelreposoodescanso.Noobstante,algunostextoslegalesnoobservanla
purezaterminolgica,ytomanalvocablo "licencia" comognero,queluegodividenen
diversasclasesoespecies("ordinaria","especial","extraordinaria");vaseelartculo17del
estatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicaNacional(decretoley6666/57).
Los lapsos de "licencias" no deben descontarse del perodo de "vacaciones". As lo
requierela"ratioiuris"deambosinstitutos(521).
992.Ninguna"vacacin"o"licencia"aunlassingocedesueldopodrnsertomadaspor
elagentepblicoporpropiayexclusivadecisin:encadacasoconcretoellasdebenser
autorizadasporlaautoridadcorrespondiente.Delocontrarioelfuncionariooempleadose
expone a que se le considere incurso en abandono del servicio, con las graves
consecuenciasdelcaso,inclusocesanta(522).Elloesas:
a) Por exigirlo la estructura orgnica de la Administracin, ya que en un momento
determinadolasnecesidadesdelserviciopuedenrequerirlapresenciaolaefectivalaborde
losagentes.
b)Porunprincipioelementaldedisciplinaydeacatamientoalordenjerrquico,encuyo
mritolasdecisionesdelinferiordebencontarconlaconformidaddelsuperior,tantoms
cuantosetratededecisionesrelacionadasconlaformadeactuarodedesempearselos
agentespblicos.
993.Enellapsooperododelasvacacionesodelalicenciaslodebencomputarselosdas
laborales, es decir los das "hbiles". De lo contrario, sin fundamento alguno, al
funcionariooempleadoseleestaranrestandodasdedescansoqueyalecorrespondenpor
derecho,loqueseraarbitrario,puesaunsinvacacionesosinlicenciaigualmentegozara
dedescansoenlosdasnolaborales.
Aparte de lo anterior, sera ilgico incluir en las vacaciones o en la licencia das no
laborables,enloscualesparanoconcurriraltrabajonoserequiereautorizacinalguna.
Lasvacacionesolalicenciaslopuedencomprenderdasenqueeltrabajoesobligatorio.
p.146
994.Elfuncionarioqueestenusodevacacionesodelicenciapuederealizarvlidamente
actosquecorrespondaalafuncin,cargooempleoquedesempea?Debenconsiderarse
separadamentelasdossituacionesquepuedenpresentarse.
1Casoenqueelfuncionario es llamadoorequeridopor laAdministracin paraque
realice algn acto atinente a sus tareas habituales. En tal supuesto puede alegarse
"incompetencia"delfuncionario,arazdeldescansodequegoza?
Estimoquenohaytalincompetenciayqueeseactoesvlido,pues,habiendoacuerdoentre
laAdministracinPblicayelfuncionario,elexpresadoactoquestecumplieseimplicara,
desuparte,unarenunciaparcialalalicenciaovacaciones,ydepartedelaAdministracin
Pblicaunarevocacinimplcitadelactoqueotorglasvacacionesolalicencia;trtasede
actitudesidneas,porcuantonoafectaranprincipioalgunodeordenpblico,tantomssi
setrataredeunalicencia"especial"solicitadaporelfuncionario,ynodelasvacaciones
anuales obligatorias,cuya"ratioiuris"tieneotrosfundamentos.Peroaunenelcasode
"vacaciones",propiamente dichas,elreferidoactodelfuncionario seravlido,pues el
lapsodedescansonoutilizadoleseraluegoydeinmediatoreintegrado.
2Casoenqueelfuncionarioactaporpropiaynicadecisin,deacuerdoasupropioy
exclusivo impulso, no obstante hallarse en uso de vacaciones o de licencia. El acto
realizadoentalsituacinserarrito:estaraviciadode"incompetencia"(523).
995.Durante las "vacaciones" y "licencias" los agentes quegozandeellas puedenser
reemplazados en el ejercicio de sus cargos por otros agentes que ya pertenezcan a la
Administracin Pblica, o por personas designadas especialmente para llenar tales
cometidos.Estodalugaralejerciciointerinodefuncionespblicasporpartedeagentesde
laAdministracin,oalnombramientodesuplentes.Vaseeltomo1,n192.
Cuandoeldesempeodelcargocuyotitulargozadelicencialoefectaunfuncionarioo
empleado cuya remuneracin en el cargo que habitualmente ejerce, es menor que la
correspondientealcargoqueasumeyejercetransitoriamente,surgeelproblemadesidicho
agentetieneonoderechoapercibirladiferenciaqueexistaentreambossueldos.Deesto,
queconstituyelallamada "diferenciadehaberes",meheocupadoprecedentemente(n
966).
Elfuncionariooempleado"suplente"ointerinonotiene"estabilidad".Sudesignacines
temporaria:mientrasnosedesigne"titular"omientrasdurelaausenciadeltitulardelcargo
(524).
Lasatribucionesdelsuplentesonlasmismasquelasdeltitular(525),salvotextoexpreso
en contrario. En esto se advierte una fundamental diferencia entre las atribuciones del
funcionario"suplente"ylasdelfuncionarioqueactacomo"interventor"(526).Algunos
tratadistaspretendendistinguirenlaextensindeatribucionesdelsuplentepor"vacancia"
ydelsuplentepor"ausencia"temporariadeltitular;aunqueestimanqueelloesmsbiende
carcterpolticoquejurdico,consideranquelaactividaddelsuplente,enelsegundodelos
casosmencionados,nopuedeprescindirdelaorientacinimpresaalcargoporeltitular
p.147
(527) . Pero esto ltimo, por cierto, no constituye una cuestin "jurdica", sino de
educacin,detacto,deprudenciaydebuensentidodepartedequienactecomosuplente:
dirasequeellodependedelaestructuramoraldelsuplenteointerino.
996.E.Aunquemuchasveceselsolohechodeejercerdeterminadafuncinimplica,depor
s,unhonorparaelagente,esdeadvertirque,apesardelohonrosodeello,elcargo,
funcinoempleopbliconoaparejaderechoalgunoarecibirhonores.
Encambio,ciertosagentespblicos,losdemselevadajerarquaverbigracia,presidentey
vicepresidente de la Repblica, ministros, secretarios de Estado, gobernadores y
vicegobernadores de provincias, etc. tienen el indiscutible derecho a que, durante el
ejerciciodesusfunciones,selesdel"tratamiento"adecuadoasusinvestiduras.Ellono
implicarecibir"honores";sloimplicarecibireltratamientodebido,quetraduce,asuvez,
unimplcitoypermanentereconocimientodelajerarquasuperiordelfuncionario.Esto,de
partedeladministrado,denotarespetohacialasaltasautoridadesdelEstado;departedelos
agentessubordinados,trasuntadisciplinayacatamientoalordenjerrquico.Entalordende
ideas, son aceptables las expresiones "Excmo. Seor Presidente de la Repblica", "Su
Excelencia","V.E.","V.S.",etc.
El tratamiento a que hago referencia no es un "tratamiento honorfico"; slo es un
tratamiento"respetuoso"queseimponeporimperativosdeorden,debuenasformasyde
cultura(528).
997. F. En tanto ello no afecte sus "deberes" como agente pblico (ver. n 948), el
funcionariooelempleadoconservanlaplenituddelosderechosyprerrogativasinherentes
asupersonalidad.
Deah,porejemplo,quesehayaresueltoqueniporlaConstitucin,niporlaleynipor
reglamento alguno, est vedado a los funcionarios pblicos usar distintivos de su fe
religiosa,niinsigniasdecongregacionesoasociacionesdeigualcarcter(529).
998. G. Lo relacionado con el derecho de los funcionarios y empleados pblico para
"asociarse" entre s fue objeto de controversias en el terreno doctrinal, las cuales
trascendieronalterrenodelasnormaspositivas.
Todoradicaensabersidichosagentespuedenono"asociarse",y,encasoafirmativo,cul
seralaeventualfinalidaddedichaasociaciny,adems,siesevnculopuedellegarhasta
integrar"sindicatosprofesionales".
La Constitucin Nacional reconoce a todos los habitantes de la Nacin el derecho de
"asociarseconfinestiles",deacuerdoalasleyesquereglamentensuejercicio(artculo14
).Losfuncionariosyempleadospblicosnoestnexcluidosdeesanormaconstitucional.
LaLeySuprematambinamparaalosagentespblicos,tantomscuantoenelpropio
artculo 14 nuevo se refiere expresamente a ellos, asegurndoles la estabilidad en el
empleo.Portanto,losfuncionariosyempleadospueden"asociarseconfinestiles".Pero
p.148
cuadra advertir que la ley de asociaciones profesionales (14455) no incluye en sus

disposicionesalosfuncionariosyempleadospblicos(530).
Quhadeentendersepor "asociarseconfinestiles"?Culeshandeserstos?Las
finalidadesdela "asociacin" delosagentespblicospuedenserlasdeperfeccionarlos
respectivos conocimientos; defender el decoro o dignidad de los asociados; obtener
beneficios econmicos derivados de la reduccin de precios, constituyendo al efecto
mutualidades,cooperativas,etc.(531).Inclusolosagentespblicospuedenasociarsepara
defender sus intereses profesionales, o sea para defender su condicin y su estado de
funcionarios,perosiemprequeestonoexcedaloslmites mencionados;deahquelas
asociaciones de funcionarios no puedan inmiscuirse en la actividad administrativa
corriente, pretendiendo intervenir en los asuntos de carcter individual, porque ello
afectaralaorganizacinjerrquicaylosprocedimientosnormales(532).Ensntesis:las
asociacionesprofesionalesdefuncionariosydeempleadospblicossernlcitasentanto
slopretendanelrespetoalasnormaspositivasexistentesestablecidasporelEstado;pero
seranilcitas sipretendieran actuarcomofuerza para obligar alEstadoa modificar el
rgimenjurdicoestablecido.Lameradefensadelosinteresesprofesionales,conelalcance
indicado, no implica amenaza alguna para el desenvolvimiento regular de la actividad
administrativa(533).Lasasociacionescontalesfinalidadessoninobjetables(534).La
doctrinaextranjeratambinreconoceesederechobsicodeasociacin(535).
Otracosadistintaocurrecuandolaasociacindefuncionariosodeempleadospblicos
quieradesarrollarunaaccinqueexcedadelasfinalidadesmencionadasprecedentemente.
Esto ocurre cuando los agentes pblicos pretendan organizarse en "sindicatos" con el
objetodedefendersusintereses.Puedenlosfuncionariosyempleadospblicosformar
"sindicatos"?
Enalgunospaseslalegislacinprohibeesossindicatos(536);enotroslospermite(537).
Culeslasituacincuandolasnormaslegalesguardansilencioalrespecto?Sibienhay
quienes dicen que los sindicatos no deben prohibirse, sino reglamentarse, incluso
vedndoles la posibilidad de recurrir a la huelga como medio de accin (538) , la
generalidaddeladoctrinasepronunciaencontradelaadmisindelosmismos(539).
Quienesestnencontradelaadmisindelos "sindicatos" defuncionariosyempleados
pblicos,aducenlossiguientesargumentos:
a) La propia naturaleza del sindicato implica una finalidad de coaccin sobre las
autoridadespblicasylautilizacindelahuelgacomoinstrumentodelucha(540).
b)SerauncontrasentidoqueelEstadoprotejaunsindicatodefuncionarios.ElEstado,
buenoomalo,constituyeunrgimenjurdico,y,portanto,nopuededispensarproteccina
susmismosfuncionariosparaquelemodifiquen.Porlomenosimplicaraestounabsurdo
enunrgimenquetienesusrganosadecuadosdeimpulsin,modificacinyprogreso
(541).
c)LaactividaddelossindicatospuedeimplicarunavancesobrelasfuncionesdelEstado
(542).
p.149
Por consiguiente, en ausencia de una norma que expresamente reconozca o acepte la

existenciadetalessindicatos,stosnodebenadmitirse.
Desde luego, la calidad de "sindicato" correspondiente a una entidad, no derivar del
nombrequeseledodejededrsele,sinodelobjetoyfinalidadesciertasyefectivasdel
ente(543).Lateoradela"calificacinjurdica"tieneplenoimperioenestepunto.
999. Vinculado a la posibilidad de que los agentes pblicos integren o no entre s
"sindicatos",aparecelorelacionadoconlaadmisibilidaddequetalesagentesrecurranala
"huelga"comomedioparaobtenermejoras.Puedenrecurrirala"huelga"losfuncionarios
oempleadospblicos?Larespuestanegativaseimpone.
Sibienexistenalgunospasescuyalegislacinaceptayreconocelahuelgadelosagentes
pblicos (544) , la doctrina predominante la rechaza como medio de accin de los
funcionariosyempleadospblicos(545);selaconsideracomounadelasmsgraves
faltasdisciplinarias.Constituyenexcepcinlosexpositoresqueadmitenlahuelgadedichos
agentes(546).
Variasrazonessehandadoparanegarlaposibilidaddequetalescolaboradoresestatales
recurranalahuelga:
a)Enprimerlugar,alrespectocorresponderecordarlas siguientespalabras conqueel
ConsejodeEstadodeFranciadeneg,aprincipiosdesiglo,laprocedenciadehuelgaspor
parte de agentes pblicos: "Por la aceptacin del empleo que se le ha conferido, el
funcionariosesometeatodaslasobligacionesquederivandelasexigenciasdelpropio
servicio pblico, y renuncia a todas las facultades incompatibles con una continuidad
esencialalavidanacional;declarndoseenhuelga,losagentesencargadosdeunservicio
pblico,noslocometenunafaltaindividual,sinoqueporunaactitudcolectivasecolocan
fueradelordenjurdicocreadoparagarantizarleselejerciciodelosderechosresultantesdel
contratodederechopblicoquelosvinculaalaAdministracin"(547).
b)Siunfuncionariopblicoounempleadopblicodejadecumplirsusobligacionesdetal
y no concurre a su trabajo, comete una falta disciplinaria perfectamente caracterizada,
puestoqueelprimerdeberdeunagentepblicoeseldeejercersusfunciones.Taldeberes
laconsecuenciainmediatadelasobligacionesasumidasalaceptarelnombramiento.Siel
funcionarionopuede,sinviolarlaleydesufuncin,negarseindividualmenteacumplirsu
labor,esobvioque,porlgicaconsecuencia,lanegativaplaneadaycolectivadeungrupo
defuncionariosdecumplirconsusrespectivasobligaciones,oseala "huelga" dispuesta
porellos,constituye unacaracterizada violacin delaleydelservicio,unagravefalta
disciplinaria.Dadalandoledesusactividades,losfuncionariosyempleadospblicosque
sedeclarenenhuelga,cometenunodelosmsgravesatentadosalavidacolectiva(548).
c)Elobjetodelahuelgadefuncionariosesinfluircoactivamentesobrelaautoridado
gobernante, paralizando el servicio pblico y perturbando los intereses generales de la
colectividad,paraalcanzarmedianteellalafinalidadpropuesta(549).
p.150
d)Lahuelgaesunprocedimientodecoaccinqueseejercemediantelacesacinenel
trabajo,conelfindeobtenerdeterminadosbeneficioseconmicos,polticosojurdicos.
Ese procedimiento de coaccin aleja todo razonamiento, privndole a la huelga de
juridicidad(550).
e)Lahuelgadelosagentespblicosessiempre,seancualesfuerenlascircunstancias,una
faltagrave.Lahuelgaeselhechoquesubordinalasatisfaccindeunanecesidadgeneral,a
los intereses particulares de los agentes. Por respetables que fueren estos intereses
particulares,nopuedenprevalecersobreelintersgeneral(551).
f)Lahuelgacontradicelanocindesubordinacinydeobedienciajerrquicas(552).
Ennuestropaslahuelgadefuncionariosodeempleadospblicosesimprocedente:
1Porqueel"derechodehuelga"garantizadoporlaConstitucinNacionalensuartculo
14 bis reforma de 1957, no comprende ni incluye a los funcionarios y empleados
pblicos.Talafirmacinaparececorroboradaporlaredaccindeeseprecepto(553)ypor
losdebatesdelarespectivaconvencinreformadoradelaConstitucin(554).
2 Porque, segn qued dicho, es de doctrina y de principio que semejante huelga es
inconcebible,loquetienegranvalorpararesolvercualquier"duda"quepudieresurgirdel
actualtextodelartculo14delaLeySupremaydelasexpresionesempleadasenelseno
delaConvencinReformadorade1957.
Demaneraqueennuestroderecho,noexistiendonormaqueexpresamenteyenforma
concretareconozcaelderechodehuelgaalosfuncionariosyempleadospblicos,debe
tenerseporinexistentetalderecho(555).
Va de suyo que si es improcedente la huelga "profesional" por parte de los agentes
pblicos,conmayorraznloserlahuelgadetipo "poltico"realizadaporesesectorde
trabajadores.InclusoenFrancia,dondearazdelalegislacinde1946,sehabladehuelgas
"lcitas" ydehuelgas "ilcitas",lahuelgadelosempleadosofuncionariospblicoscon
efectivasfinalidadespolticasseconsidera"ilcita"(556).
Enlaadmisinonegacindela "huelga" alosagentespblicosnadatienenqueverlos
conceptosdedictaduraodedemocracia.Estossonconceptospolticosajenosalacuestin.
Laaceptacinoelrechazodela "huelga" delosfuncionariosyempleadospblicosno
puedeadscribirsealadictaduranialademocracia(557).Unpasdergimentpicamente
democrticopuedeaceptarlaposibilidaddeesahuelga(558)orechazarla(559).
Siesinadmisiblelahuelgaenmateriade"serviciopblico"(560),porigualesmotivos,y
conmayorraznaun,loserenmateriade"funcinpblica",yaqueelconceptodestaes
ms amplio y trascendente que el de aqul (561) . As como Jze dijo que "huelga y
serviciopblicosonnocionesantinmicas"(562),puedeigualmenteafirmarseque"huelga
yfuncinoempleopblicossonnocionesincompatibles".
p.151
Aunqueenalgunospases,porlasmodalidadesdesuderechopositivo,sedistingueentre
huelga "lcita" e "ilcita" (563) , en nuestro pas toda huelga de funcionarios y de
empleadospblicosdebeconsiderarse "ilcita",incompatibleconlafuncinpblica.No
obstante,enprincipio yentantolosactosohechosquelamaterialicennoexcedande
determinadolmite,aunennuestropas,lahuelga,porsmisma,noconstituyeundelito
delderechopenal,aunquesunafaltadisciplinaria(administrativa)desumagravedad.
1000.Enmritoalestadodenuestroderechoenmateriade"huelgas"delosfuncionariosy
empleadospblicos,alocualmereferenelpargrafoprecedente,aqurganoestatalle
correspondeprohibirlasodeclararsuimprocedenciaalLegislativooalEjecutivo?
Si dicha huelga hubiere constituido un derecho reconocido por la Ley Suprema, la
regulacindelmismolecorresponderaalPoderLegislativo,puestoqueelpropioartculo
14delaConstitucindisponequelosderechosqueenumeraseejercerndeacuerdoalas
"leyes" que reglamenten su ejercicio. Pero como la "huelga" no es un derecho
constitucionaldelosagentespblicos,el legisladornadatienequehaceralrespectoyel
artculo14,citado,carecedeaplicacin.
Ennuestropas,laaceptacinoelrechazodelahuelgacomoderechodelagentepblico
corresponde que sean dispuestos por el Poder Ejecutivo, quien, como administrador
generaldelpas ycomotitulardelaatribucinde nombraryremoverempleados (Ley
Suprema,artculo86,incisos1y10),puedeestablecerenqucasoselagentepblico
podr ser removido de su cargo (vgr., abandono del servicio sin causa justificada,
inasistencias altrabajooempleo,etc.),circunstancias que virtualmente comprendenlos
supuestosdehuelga.Porcierto,nadadeelloobstaaque,enformaexpresayconcreta,el
PoderEjecutivo dicte un decreto declarando prohibidas dichas huelgas; peroesto sera
superabundante,porcuanto,comoqueddichoenelpargrafoanterior,silahuelgade
funcionariosyempleadospblicosnoestuviere expresamente permitida,debeentenderse
queestprohibida.
Ensntesis:dadoelestadodenuestroderechoenmateria de huelga defuncionariosy
empleados pblicos, todo lo atinente a su aceptacin o rechazo y, en general, todo lo
vinculadoasuregulacin,porintegrarlazonadereservadelaAdministracin,esmateria
propiadelPoderEjecutivo,cuyaspotestadesalrespectosonlasmismasencuyomrito
puededictarelestatutodelosfuncionariospblicos,delocualyameheocupado.Vaseel
n849.Desdeluego,dentrodedichoestatutoelPoderEjecutivopuededeterminar, en
formaexpresa,quhechosconstituirnfaltas "disciplinarias",incluyendoentrestasla
"huelga".
En Francia la cuestin ha tenido y tiene otras soluciones, pero ello obedece a textos
expresosdelderechovigenteendichopas(564).
1001.Apesardequelosfuncionariosyempleadospblicosnotienenun "derecho" de
huelga,sta,de"hecho",puedetenerlugar.Culessonsusconsecuenciasconrelacinal
personalenhuelga?
p.152
Esosefectosoconsecuenciasvaran.
1PuedenconsistirenlanegativadelEstadoalpagodelosdasnotrabajados(565).
2Asimismo,puedenconsistirenlacesantadelpersonalquerecurrialahuelga.Tal
cesantatieneopuedetenerundoblefundamento:a)enprimerlugar,importandolahuelga
una inasistencia altrabajo,puededeterminarlacesantadequienhayaincurridoenella,
conforme al artculo 37, incisos a y c del estatuto para el personal civil de la
AdministracinPblicanacional(566);b)ensegundolugar,porqueaunenausenciade
disposicionesestatutariascomolasmencionadas,significandola "huelga" unagravsima
faltaasusobligacionesporpartedelagentepblico,laAdministracin,enejerciciodeuna
prerrogativaquelesespropiayqueimplicaunaclusulaexorbitantevirtualdelderecho
privado,puedeextinguir,porsyantes,larelacindefuncinodeempleopblicos,
declarandolacaducidaddetalrelacinyconellolacesantadelrespectivoagente.Trtase
de una prerrogativa que, por principio, ante el incumplimiento del cocontratante, la
AdministracinPblicapuedehacervalerentodocontratoadministrativo, strictosensu
(vanselosnmeros738y743).
1002.La circunstancia de quela huelga delos funcionarios y empleados pblicos sea
inadmisibleennuestroderecho,enmodoalgunosignificaquedichosagentescarezcande
raznenloquepidanogestionen;tampocosignificaqueesosservidoresdelEstadono
debanserodosensuspeticiones.Elderechodepeticionarlescorrespondeatodoslos
habitantesdelaNacin,inclusoalosfuncionariosyempleadospblicos.Laimprocedencia
delahuelganoprejuzgasobrelaprocedenciadeleventualpedidoogestin.
Msan:laactitud delPoderEjecutivoque,sinraznalguna,dejasedeconsiderarlo
pedidoogestionadoporlosagentespblicos,comoaslafaltadeoportunadecisinatal
pedido,seastaensentidofavorableocontrarioalosfuncionariosyempleados,podra
configurar un supuesto de mal desempeo de las funciones del Ejecutivo, con la
consiguienteposibilidaddesuenjuiciamientopoltico(ConstitucinNacional,art.45).
Siendo, pues, improcedente la "huelga" en este mbito cmo han de resolverse las
inquietudesypeticionesdelosagentespblicos?Culeslavaoelmedioparaello?
Lasleyesdearbitrajeobligatorionmeros14786 y16936,slorigenenelmbitodel
derecholaboralynoenelmbitodelderechoadministrativo(567). Assededucedel
contenidodeambasleyes.
Eldecreto8946/62,yamencionadoprecedentemente(nota1441),alprohibirlashuelgasde
losfuncionariosyempleadospblicos,establecalamaneradesolucionarlosconflictos
que se suscitasen entre dicho personal y la Administracin Pblica. Deca as: "Los
conflictos que se planteen entre la administracin pblica central, sus organismos
descentralizados o autrquicos y su personal, quedarn sometidos a una instancia
conciliatoriade15dasdeduracinquesecumplirenelMinisteriooSecretaradeEstado
respectivo, y de no arribarse a un acuerdo sern resueltos en definitiva por el Poder
Ejecutivo" (artculo 20). Aunque dicho decreto fue derogado por la ley de arbitraje
p.153
obligatorio16936(artculo12),queasuvez"no"serefierealosempleadosyfuncionarios
pblicos,elcriteriodesolucinquemencionabaaqueldecretorevisteintersporquees
razonable.Podratenrseleencuentacomoposiblecriterioaseguirenloscasosocurrentes.
Nadahayqueseopongaadichotemperamento(568).
1003. H.Elagente pblicoquesufradao,permanente otransitorio, conmotivooen
ocasindel servicio ofuncinque presta al Estadotiene derecho aobtener de ste el
resarcimientodetalesdaos.
ElfundamentodetaldeberdelEstadonoesotroqueel"principio"generalenmateriade
contratos,encuyomritoestosnosloobliganaloqueformalmenteexpresen,sinoatodas
las consecuencias que puedan considerarse virtualmente comprendidas en ellos. Tal
principio lo concreta nuestro Cdigo Civil en el artculo 1198 (redaccin de Vlez
Sarsfield,concordanteconlareformaltima).
Como consecuencia de ello, salvo que se probare que el dao sufrido por el agente
obedecierealaexclusivaygravenegligenciasuya,procedeelresarcimientomencionado.
DemaneraqueelfundamentodetalobligacindelEstadoeselpropiocontratodefuncin
deempleopblicos.Trtasedeunfundamento"jurdico"(569).
Sinperjuiciodeloexpuesto,esdeadvertirquediversasnormasseocupandeestacuestin,
disponiendoquesearesarcidoelagentepblicoquesufridetrimentoensupersonaoen
susbienespatrimonialesconmotivodelcargooempleodesempeado.Enesteordende
ideas,algunasleyesdeprevisinsocial,encasodeestanaturaleza,reconocenelderechoa
obtener jubilacin extraordinaria. Por su parte, el estatuto para el personal civil de la
AdministracinPblicanacionalseocupa,asimismo,deestacuestin(570).Enfin,otras
normasespecialestratantambindeestamateria,disponiendoelresarcimientodelagente
damnificado.Todasestasnormasconstituyenunfundamento"legal"delderechoquesele
reconocealagentedaadoaserresarcido(571).
1004.I.Lajubilacinesunderechodelagentepblico.
Elinstitutojubilatoriocontemplalarelacindeempleoensuaspecto pasivo,delmismo
modoqueel"sueldo"lacontemplensuaspectoactivo(572).Atravsdela"jubilacin"
continalarelacindefuncinodeempleopblicos,aunqueubicadaenotroplano:elde
la pasividad.Aquocurrealgosimilaraloqueacaececonlosmilitares,quienessiguen
siendotalesapesardesu"retiro".Elfuncionariosiguesiendofuncionarionoobstantesu
jubilacin.
Loexpuestonosedesvirtaantelacircunstanciadequeelcumplimientodelosrequisitos
parahacerefectivoelderechoajubilarse,hagacesarelderechodelagentepblicoala
estabilidadenelempleo.Hayunantimarelacinentreelrgimenjubilatorioyelderecho
a la estabilidad, al extremo de que la existencia de tal rgimen es un implcito
reconocimientodela"estabilidad"delagentepblico(573).Vaseeln980.Duranteel
perodo"activo"elagenteestprotegidoporlareferida"estabilidad".Perounavezqueel
p.154
empleadoofuncionariohayancumplidooreunidoesosrequisitos(aosdeservicio,pago
de aportes, edad), dicha estabilidad cesa. Las normas que as lo establecieren seran
estrictamenterazonables,puesla"estabilidad"sloserefierealperodode"actividad"del
agente, y tal perodo racionalmente slo puede comprender, como mximo, el lapso
necesario para adquirir el estado de jubilado, que a su vez contempla el perodo de
"pasividad". Vanse los nmeros 980 y 986. Adquirido el derecho a jubilarse, por
cumplimientodelosrespectivosrequisitos,elagentepblicopierdeel "intersjurdico"
necesarioparahacervalerelderechoala "estabilidad".Porelloesquelajubilacinde
"oficio"noafectaelderechoalaestabilidad.
Lajubilacin,jurdicamente,eslaproyeccindelsueldounavezqueelagentepasdela
actividadalapasividad(574):deahqueenelrgimenjurdicodelajubilacinyeneldel
sueldoexistanvariossignosonotascomunes;vgr.,posibilidaddereduccindelmontopara
elfuturo,carcteralimentario,etc.
Lajubilacinyelsueldotienenelmismofundamentojurdico,aunqueambosinstitutos
contemplenperodosdistintosdelavidadelagentepblico(575).
1005.Lajubilacinpuedeconceptuarseydefinirsecomolaretribucinperidicayvitalicia
queotorgaelEstadoaquienes,habindoleservidodurantedeterminadolapso,dejanel
servicioporhaberllegadoalaedadestablecidaoporhaberseimposibilitadofsicamente
yhancumplidoconlosaportesrespectivos.
Entrminosgenerales,esaesladefinicinsustancialmenteaceptadaporlosautores(576).
1006. La terminologa en materia de jubilaciones es harto confusa. Se utilizan como
sinnimospalabrasdesignificadotcnicodistinto.Noesextraoque,queriendoreferirsea
la "jubilacin", propiamente dicha, se hable desaprensivamente de "pensin" (577) ,
"retiro"(578),"montepo"(579).
Como bien se hizo notar, "las palabras jubilacin, pensin y retiro, empleadas
universalmente,suponenenelfondounconceptonico,abarcanunsoloproblema:eldela
pasividad. El derecho positivo comparado no ha uniformado criterios acerca del uso
especialyexactoquedebedarseacadaunodeestosvocablos.Laindiferenciaporeste
problemaestal,quenoslosufreelabandonodeladoctrinasinotambinlacontradiccin
delaley,queempleaparasituacionesidnticasensustancia,distintasvoces"(580).
"Jubilacin" eselbeneficioquerecibeel originario titulardelderecho. "Pensin" esun
beneficioderivadoquerecibenloscausahabitantesdeljubiladoencasodefallecimientode
ste(581).
TambinnuestraConstitucinNacionalincurreenlaexpresadaconfusindetrminoso
vocablos:elartculo67,inciso17,facultaalCongresoparadar"pensiones"(nohablade
"jubilaciones");elartculo86,inciso7,almencionarlasatribucionesdelPresidentedela
Nacin,dice:"Concedejubilaciones,retiros,licenciasygocedemonteposconformealas
leyes de la Nacin" (no habla de "pensiones"). Pero es evidente que cuando la Ley
p.155
Suprema,ensuartculo67,inciso17,facultaalCongresoparadar "pensiones",emple
estetrminoensentidoamplio,comoequivalentea"jubilaciones".Enlapocaenquefue
sancionadalaConstitucin,annoexistaladepuracinterminolgicaactual.Vaselanota
1462.Lodichosecorroboraanteelcontenidodelartculo86,inciso7,delaConstitucin,
encuyomritoelPresidentedelaRepblicaotorga"jubilaciones"deacuerdoalas"leyes"
delaNacin.Recinenlareformaconstitucionalde1957sehablasimultneamente,pero
comodemateriasdistintasentres,de"jubilacionesypensiones"(art.14bis).
1007.Culessonlos "fundamentos" delinstitutojubilatorio?Estosdebenconsiderarse
desdedospuntosdevista:jurdicosypositivos.
a) Jurdicos.Lajubilacinesunaresultantedelaculturaydelacivilizacin:tiendea
conservar los valores humanos (fsicos y espirituales) de la Nacin, sirviendo ello de
estmuloparaquelasgeneracionesnuevasyveniderastrabajenalserviciodelEstadoconla
seguridaddequesuvejezestarasegurada.Talessufundamento"jurdico".Locontrario
acaeca en ciertas tribus primitivas donde a los viejos se los extingua para eludir su
cuidadoyatencin.Perounapruebadeltriunfodelespritusobrelamateriaeslavocacin
actualdelospuebloscultosparahonraralavejez,permitiendoquequieneslleguenaella
continenhastaelfinaldesusvidasdisponiendodemediosadecuadosdesubsistencia.Uno
deestosmedioseselmuynobleinstitutojubilatorio(582).
b)Positivos.Enesteordendeideas,talcomoloexpreslaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,losregmenesjubilatoriosprovienendelaleyyentranenvigenciaconella(583).
Pero esas "leyes", de las cuales derivan las "jubilaciones", tienen expresa y concreta
ascendenciaconstitucional(artculos14bis,67,inciso17,y86,inciso7),loqueponede
manifiestolotrascendentaldelinstituto,queyapreocupanuestroscontribuyentes.
Las leyes de referencia han sido muy numerosas, llegando a constituir un sistema
inorgnicodedifcilconocimientoymanejo(584).Enlaactualidad,tressonlasnormas
fundamentalesaconsiderar:elestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblica
nacional, aprobado por decretoley 6666/57, artculos 1822 (585) , la ley 17575 que
estableciunanuevaestructuraadministrativaalsistemanacionaldeprevisinsocial(586)
,ylaley18037,envigenciadesdeel1deenerode1969,quederogalamayorpartede
lasleyesanterioresyrestablecilavigenciadeotradisposicin(artculos92,93y94)
(587).
ElmencionadoestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicanacional,aparte
de la jubilacin ordinaria y extraordinaria, inclua el retiro voluntario. Pero ste fue
suprimidoporeldecretoley1152/63,artculo3,exceptoparaelpersonaldelaPrefectura
Martima y de Institutos Penales (art. 7) (588) . No obstante, cabe advertir que la
"jubilacinporedadavanzada"aquehacereferencialaley18037,artculos16,incisob.,
y30,enrealidadconstituyeunaparticularespeciede"retirovoluntario".
Porlodems,comointegrantedesuhaberjubilatorio,losjubiladosgozantambindel
sueldoanualcomplementariooaguinaldo(ley18037,artculo52).
p.156
1008.Muchosehaescritoacercadelanaturalezajurdicadelajubilacin.
Antiguamenteselaconsidercomouna gracia o favor (589).Talconcepcinhoyest
abandonada.ElEstadodeDerechonoconsienteniadmitesemejantesgraciasofavores.
Lageneralidaddeladoctrinaconsideralajubilacincomoun"derecho"delagentepblico
(590).LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinsehapronunciadoenigualsentido
(591).Laleyorgnicasobrelamateriaconsideraalajubilacincomoun"derecho"(592).
Perodequtipodederechosetrata?Heahlacuestin.
TambinsobreesteaspectosehapronunciadonuestroaltoTribunal.Dijoas,aceptandola
opinindeBerthlemy:"Lajubilacinnoesunfavor;eselpagodeunadeuda,aunquela
cantidadvotadaseasuperioralacapitalizacindelosaportesoretenciones.Enlamedida
que la pensin impone un sacrificio al Tesoro, ella es la remuneracin de servicios
pasados"(593).DemodoqueparalaCorteSupremalajubilacinimplicaremuneracin
deserviciospasados.Compartotalpuntodevista.
Lajubilacinesunderechodeidnticanaturalezaqueel "sueldo",porloquelodicho
acercadestevaleparaaqulla.Vaseeln968.Todoestoqueddemanifiestoconlo
expresadoeneln1004textoynotas,alcualmeremito.Ynopodraserdeotramanera
desdequela jubilacin,jurdicamente,eslaproyeccindelsueldounavezqueelagente
pasdelaactividadalapasividad,ytantomscuantoelhechodelajubilacinnolehace
perderalfuncionariosuscualidadesdeagentedelEstado,nihacecesarlasrelacionesde
empleopblico(n1004,textoynota1457)(594).
1009.Aquinlecompetelaatribucinconstitucionaldelegislarsobrejubilacindelos
agentespblicos?TrtasedeunapotestaddelaNacinodelasprovincias?
Paracontestaraestapregunta,corresponde,antetodo,ditinguirdostiposdejubilacin:la
delostrabajadoresparticulares(vgr.,empleadosdecomercio,delaindustriay,engeneral,
detodalaactividadprivada)yladelosagentespblicos.
Respectoalajubilacindelostrabajadores particulares,lasprovinciasdelegaronenla
Nacinlarespectivaatribucin.Assedesprendedelartculo14bis delaConstitucin
Nacional,dondesedeclaraqueelEstadodictarunaleysobre"jubilacionesypensiones
mviles"; del artculo 67 , inciso 17, segn el cual corresponde al Congreso dar
"pensiones",debiendoentendersequedichotextosehareferidoa jubilaciones (vereln
1006), y del artculo 86 , inciso 7, en cuyo mrito es atribucin del Presidente de la
Repblicaconceder jubilaciones,retiros y gocedemontepos conformealasleyesdela
Nacin.Trtase,pues,deunaexpresadelegacindeatribucionesenfavordelaNacin.En
ejerciciodetalespotestades,laNacinhalegisladosobrejubilacindelos trabajadores
particulares(595).
Otracosaocurreconlosagentespblicos,yotrossonlostextosaplicables.Dichosagentes,
asuvez,puedenprestarserviciosenlaesfera"provincial"oenlaesfera"nacional".
p.157
Respectoalosagentespblicosqueprestanserviciosenjurisdiccinprovincialolocal,en
partealgunadelaLeySupremaaparecequelasprovinciashayandelegadoenlaNacinla
potestaddelegislarsobretalesjubilaciones.Portanto,conformealosartculos104y105
de la Constitucin Nacional, las provincias conservan el poder de legislar sobre
jubilaciones de sus agentes pblicos (empleados y funcionarios). As tambin lo ha
consideradolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin(596).
Encuantoalajubilacindelos agentespblicos queprestanserviciosala Nacin,sta
tieneidnticasfacultadeslegislativasquelasprovinciasensusrespectivasesferas,puesello
integrael rgimenadministrativo delarelacindefuncinodeempleopblicos.Quien
puede "nombrar" y "remover" empleados, puede disponer sobre la jubilacin de tales
agentes,tantoms cuantoparacumpliradecuadamente losfinesquelaConstitucinle
asigna,la "Nacin" gozadetodaslasrespectivasatribuciones,entrestasladeestatuir
sobreelrgimenjubilatoriodesusagentes(ConstitucinNacional,artculo67,inciso28)
(597).
Lodichoacercadelafacultadexclusivadelasprovinciasparalegislarsobrejubilacinde
sus agentes pblicos,yregirsepordichalegislacin, es sinperjuicio deque,mediante
"convenios"conalNacin,lasprovinciasincorporensusagentespblicosalaleynacional
dejubilaciones.Aelloserefiereenlaactualidadelartculo3delaley18037(598).
1010.EnelcasoconcretoqurganoesencialdelEstadoeselcompetenteparadisponer
lajubilacindeunagentepblico?ElEjecutivo,elLegislativooelJudicial?
El"nombramiento"detalesagentes,ytambinsu"remocin",estnatribuidosalPoder
Ejecutivo(ConstitucinNacional,artculo86,inciso10).Laatribucindetenerodarpor
jubilado a un empleado o funcionario hllase virtualmente comprendida en las de
"nombrarlo"y"removerlo"(599).Portanto,aunenelsupuestodesilenciodelanorma,tal
atribucinladedisponeroconcederlajubilacinlecompetetambinalPoderEjecutivo,
porimperiodelprincipiosobre"paralelismodelascompetencias".
La mencionada consecuencia "jurdica" hllase corroborada por una norma expresa de
nuestroderecho:elartculo86,inciso7,delaConstitucinNacional,encuyomritola
atribucinparaconocer"jubilaciones"lecorrespondealPoderEjecutivo.
La ley nacional de jubilaciones 18037, artculo 86 , pone a cargo de un organismo
administrativo esdecir,dependientedelPoderEjecutivo elotorgamientodelexpresado
beneficio.DichanormaesconsecuenciadelodispuestoenlaLeySuprema,artculo86,
inciso7.
1011. Una delicada cuestin en materia de jubilaciones es la determinacin de la ley
aplicablerespectoalosrequisitosacumplirparaobteneresebeneficio.Culesdichaley?
(600).
AlrespectolaCorteSupremadeJusticiadelaNacinsehapronunciadoreiteradamente.
ParaelaltoTribunal,elderechoalbeneficiojubilatoriosedetermina,enlosustancial,por
p.158
laleyvigentealtiempodelacesacindeservicios,porserestacircunstanciadijolaque
generaelderechoprevisionalyloincorporaalpatrimoniodelinteresado(601).
Enotrospronunciamientos,laCorteSupremasentlassiguientesconclusiones:
a)Mientrasunajubilacinnohayasido acordada yelaspiranteaella formepartedel
personalactivodelaAdministracin,unaleydelCongresopuedemodificarlascondicione
desuotorgamientodesdeque,hastaladecisinquehagacosajuzgada,nohaysinoun
derechoenexpectativa(602).
b) Es regla que el derecho del aspirante a jubilacin slo tiene carcter de derecho
adquirido,ensentidojurdicoconstitucional, cuandohasidodictadoyestfirmeelacto
administrativo que,alotorgarlajubilacin,invistealpeticionantedel status dejubilado
(603).EnsentidosimilarsepronunciaronJze(604)yVillegasBasavilbaso(605).
DisientoconnuestroaltoTribunalyconlosautores citados,quienes,amicriterio, no
distinguieron "derechoadquirido" de "derechoejercido",siendoqueambasconstituyen
nociones fundamentalmente distintas entre s. Eventualmente, tambin hay ah una
confusinentre"derechoadquirido"y"merafacultad".
Laleyquerigetodoloatinentearequisitosacumplirparaobtenerlajubilacin,comoas
lasmodalidadesdesta,eslaleyvigenteeldaenqueelinteresadocumplicontodoslos
requisitosentoncesexigidosparaobteneresebeneficio:edad,aosdeservicio,pagode
aportes(606).Enesemomentoelagente "adquirielderecho" aqueseleotorguela
jubilacin (607) , tiene al respecto un "derecho adquirido", careciendo en absoluto de
importanciaqueceseensuactividadocontineprestandoservicios,puesestaeventual
continuacin enelejercicio delaactividad enmodoalgunoimplica una "renuncia" al
derechoyaadquiridoaqueseleotorguelajubilacin.Unaleyposteriornopuedealterar,
enperjuiciodelagente,lasituacinyaconsolidadaporlosaosdeserviciosprestados,por
laedadalcanzadaylosaportesabonados:locontrarioimplicaraunagravioaderechos
patrimonialesdelagentepblico,garantizadosporelartculo17delaLeySuprema.Igual
criteriocuadraaplicarrespectodelagenteque,habiendocumplidolosrequisitospertinentes
para jubilarse, renuncia a su empleo, y recin despus de varios aos gestiona el
otorgamientodesujubilacin.
Cuandoelinteresadointegrlosrespectivosaosdeservicios,alcanzlaedadestablecida
yefectulosaportescorrespondientes,eseinteresadoha"adquiridoelderecho"aquesele
otorguelajubilacin.Cuandodichointeresadosolicitaquedichobeneficioleseaotorgado,
talsolicitudimporta"ejercicio"deaquelderechoadquirido.Peroesteltimopuedeexistir
sin ser ejercido, situacin que se produce, por ejemplo, cuando habiendo reunido los
requisitospertinentes,elfuncionariooempleado,enlugardesolicitarqueseleotorguela
jubilacin,continadesempeandosusfunciones,ocuandorenunciaasucargosinsolicitar
porelmomentoqueseleotorgueelbeneficiojubilatorio.Vadesuyoquelos derechos
patrimonialesadquiridosnopuedenseralteradosporlasleyes:laConstitucinseoponea
ello.Esobvioqueparaqueunderechoexistaennuestropatrimonio,noesmenesterqueese
derechosea"ejercido";bastaconquesea"adquirido".
p.159
Sostener que los derechos jubilatorios se rigen por la ley vigente en el momento de
cesacineneltrabajo,oqueelderechodelaspirantealajubilacinslotienecarcterde
derechoadquiridocuandosehadictadoelactoadministrativoqueotorgalajubilacin,
implica confundir "derecho adquirido" con "derecho ejercido", tal como lo puse de
manifiesto.Trtasededosnocionesfundamentalmentedistintas,pormsqueel"ejercicio"
deunderechopresupongaun "derechoadquirido",puesnopuedeejercerseloquenose
tiene,ypormsqueaveceslaadquisicindeunderechoexijaelpreviocumplimientoo
realizacindeactospreparatoriosqueactancomorequisitosparadichaadquisicin.
Quesunderechoadquirido?Cundoseestenpresenciadelmismo?Sehadichocon
todo acierto que se "adquiere" un derecho cuando se renen todos los presupuestos
exigidosporlanormaparasuimputacinafavordelsujetoencalidaddeprerrogativa
jurdicaindividualizada(608).Quotrosrequisitos,ademsdelosaosdeservicio,dela
edadestablecidaydelpagodelosrespectivosaportes,sonmenesterparaqueelagente
pblico adquiera el derecho a que se le otorgue la jubilacin establecida en la ley?
Cumplidosporelfuncionariooporelempleadopblicoslosrequisitosmencionados(aos
deservicio,edadyaportes),elderechoalajubilacinadquierelacalidadde "derecho
adquirido",queserigeporlaleyvigenteenelmomentoenquetaladquisicinqued
cumplida.Estoyasurgadelartculo4044delCdigoCivil,hoyderogado,queconstitua
noprecisamenteunadisposicinde derechocivil,sinoun principiodederechogeneral,
cuestinnotratadaenformadistintaporelderechopblico.Porlodems,recurdeseque,
enderechoadministrativo,elconceptode"derechoadquirido"esamplio(vaseeltomo2,
n445,pginas392393y395).
Yaunqueelartculo4045 delCdigoCiviltambinfue derogado,cuadraadvertirque
dichotextonadatenaqueverconel"derechoadquirido"aobteneruna"jubilacin",pues
ese precepto no se refera a "derechos", sino a "facultades" que, como prerrogativas
jurdicas,tienenunaconsistenciainferioraladel "derechoadquirido"(609).Cuandose
hancumplidolosaosdeservicio,sehaalcanzadolaedadestablecidaysehanefectuado
losaportescorrespondientes,laprerrogativadelagentepblicoquecumpliesosrequisitos
noconstituyeunamera "facultad" parajubilarse,sinoun "derechoadquirido" aello.La
"merafacultad"queimplicaunresabiodeladoctrinaclsicaesuna"aptitudlegal"del
sujeto,una"posibilidad"queabrelaleyafavordealguien,peroquehastaelejerciciode
esapotenciasloconstituyeunaeventualidadquenoobstaalcumplimientodelaleyque
modifiqueoaniquileesaperspectiva(610).Nadadeestoocurreconelderechoajubilarse
queexisteafavordequienprestserviciosduranteciertonmerodeaos,alcanzlaedad
establecidayefectulosaportescorrespondientes;quienseencuentreenestascondiciones
noslotieneuna"aptitudlegal",ouna"posibilidad",sinoun"derechoadquirido"aquese
leotorguelajubilacin.Yeste "derechoadquirido" esdeobviasustancia "patrimonial",
gozando,entonces,delaproteccindelaLeySuprema.
Cuadrainsistirenqueel "ejercicio" deunaprerrogativajamspuedeconstituirlabase
exclusivaonicaparaconsiderar "adquirido" underecho.Paraqueesto ltimoocurra,
basta con que se hayan cumplido los requisitos para la existencia de tal derecho,
prescindiendo de su "ejercicio". Por ello es que constituye un "derecho adquirido" a
p.160
obtenerunajubilacin, elhabersatisfechoollenadolosrequisitos pertinentes:aosde

servicio,edadypagodeaportes.Si,cumplidosesosrecaudos,lalegislacincambiare,el
expresadoderechoadquiridonosealtera,pueselderechoaserjuzgadoporlalegislacin
vigente el da en que aquellos recaudos quedaron satisfechos, es tambin un derecho
adquirido por el interesado (vase el tomo 2, n 445). De manera que el "derecho
adquirido"aobtenerlajubilacin,ennadasealteraporelhechodequeelagentepblico
contineprestandoserviciosalaAdministracin,odejetranscurrireltiemposinsolicitarel
otorgamientodetalbeneficio.
Porlodems,comoyaloexpres,respectoalanecesidadde"ejercicio"deunaprerrogativa
para considerar a sta como "adquirida" por el sujeto, las anteriores disposiciones del
Cdigo Civil hoy derogadas slo exigan el ejercicio de las "facultades", no de los
"derechos".Esderecordar,entonces,comotambinloexpres,quelaprerrogativajurdica
delagentepblicoquecompletlosaosdeservicio,alcanzlaedadpertinenteyefectu
losrespectivosaportes,noimplicaunamera "facultad",sinounverdadero "derecho" a
obtenerlajubilacin(verprecedentemente,textoynota605).
En derecho administrativo, para que una prerrogativa se considere "adquirida" no es
menester,porprincipio,quelamismahayasido"ejercida":bastaconqueeltitulardeella
rena las condiciones o requisitos de hecho que determinan la "existencia" de esa
prerrogativa.Estoltimoserigeporlalegislacinvigenteeldaenquetalesrecaudos
quedaronsatisfechos.Enderechopblico"administrativo",enlaespecienoexistetexto
vlidoalgunoqueexijael "ejercicio" deunaprerrogativaparaquestaseatenidacomo
"derechoadquirido".Puedehaberderechoadquiridosinejerciciodelmismo(vaseeltomo
2,n442,yn523).Poresoelderechoaserjuzgadopordeterminadaleyconstituyeun
derechoadquirido,comoocurrira,porejemplo,enelsupuestodelderechoaobtenersu
jubilacinporpartedeunfuncionariooempleadopblicoque,durantelavigenciadelaley
entoncesenvigor,cumplitodoslosrequisitosnecesariosparaello.Locontrarioimplicara
unainconstitucionalaplicacinretroactivadelaley,porquesedesconoceraunderecho
incorporadoalpatrimoniodelinteresado.
Es,pues,un"derechoadquirido",entreotros,eldeserjuzgadoatravsdelaleyvigenteel
da en que se cumplieron los recaudos entonces exigidos para adquirir determinada
prerrogativajurdica.Alosefectosdeobtenerunajubilacin,hadetenersepor"derecho
adquirido" eldeserjuzgadoatravsdelaleyvigenteeldaenque,simultneamentey
habiendoefectuadolosrespectivosaportes,seintegraronlosaosdeservicioysealcanz
laedadpertinente.Talderechoadquiridonosepierdeporlacircunstanciadequeelagente
pblico no haya gestionado ni obtenido su jubilacin; tampoco se pierde por la
circunstanciadequecontineprestandoserviciosenlaAdministracinPblica.
Insisto: constituye un "derecho adquirido" el que tiene todo funcionario o empleado
pblicoajubilarse deacuerdo alaleyvigente eldaenquequedaronsatisfechos los
extremosquealefectoexigadichaley.
El hecho de que, completados los requisitos legales, el empleado no haya pedido su
jubilacin,einclusohayacontinuadoprestandoserviciosenlaAdministracinPblica,no
p.161
lehaceperderunderechoqueyaadquiri yquenadaautorizaasostenerquelohaya
renunciadoenformaimplcita.Precisamente,seimponelapresuncincontraria,oseaque
ningnfuncionariooempleadopblicorenuncia implcitamente asuderechoajubilarse,
puesvadesuyoqueenlamentedetodoagentepblicoestrazonablementelatenteel
deseoopropsitodellegarajubilarseparacubrirsusnecesidadesylasdesufamiliaen
losaosfinales.
Peroelfuncionariooempleadopblicocareceradeun"derechoadquirido"aserjubilado
enbasealosrequisitosexigidosporunaleyque,sibienrigiduranteunapartedesu
prestacindeservicios,fuemodificadaporotraleyantesdehabercompletadolosaosde
servicio y de haber adquirido la edad pertinente. Esto es as porque, no habiendo
completadolosrequisitosnecesariosdurantelavigenciadelaleyquefuemodificada,su
respectivoderechodurantelavigenciadestasloconstituaun"derechoenexpectativa",
quenollegaser "adquirido",porquelaleysemodific antes dehabercompletadolos
requisitoscorrespondientes.
Demaneraquelaleyaplicableacercadelosrequisitosparaobtenerlajubilacin,eslaque
estabaenvigenciaeldaenque, ensutotalidad,quedaroncumplidosdichosrequisitos:
aosdeservicio,edadestablecidaypagodeaportes.Cumplidosenesaforma total esos
recaudos, el agente pblico adquiere el derecho a ser jubilado. Desde ese momento el
agente tiene un "derecho adquirido" a que se le jubile. Ninguna ley puede alterar
vlidamenteesederecho.Peroadvirtaseque,paralaexistenciadelderechoalajubilacin,
"todos"losexpresadosrequisitosdebenhallarsecumplidos:sialgunofaltaelmencionado
"derecho adquirido" no existe, pues no habrn concurrido las circunstancias de hecho
necesariasparaello.
1012.Culessonlos "servicios", "cargos", "funciones" o "empleos",computablesalos
efectosjubilatorios,yculeslos"valores"o"beneficios"aconsideraratalesfines?
A."Servicios","cargos","funciones"o"empleos"computables.
Porprincipio,salvotextoexpresoencontrario,todoservicioprestado voluntariamente,a
partirdelos18aosdeedad,escomputablealosefectosjubilatorios(ley18037,artculo
2).
Son, pues, computables los servicios prestados en forma "permanente" o "transitoria"
(611) , "continua" o "discontinua" (612) , "ordinaria" o "extraordinaria" (613) .
Asimismo,soncomputablesciertosserviciosprestados"ad honorem"(614).
Comoconsecuencia deque,porprincipio ysalvo texto expresoencontrario, sloson
computableslosserviciosprestados"voluntariamente",resultaquenolosonlosprestados
coactivamente,envirtuddeunacargapblica.Taleselprincipio.Laexcepcin,atexto
expreso,estconsagradaparaelserviciomilitarobligatorio("conscripcin"),cuyolapsoes
computableenciertossupuestos(615).
p.162
Delodichosurgeque,salvotextoexpresoencontrario,handecomputarseinclusolos
servicios "accidentales", pues estos tambin ofrecen un fondo de indudable licitud o
juridicidad.
Respectoalosfuncionariosde"facto",vaseeln904,puntoc,textoynotas260262.
Exceptuandolosfuncionarioscuyo"nombramiento"o"designacin"estuvierenafectados
de un vicio y que, en consecuencia, hasta tanto se declare la nulidad del acto de
nombramiento,sonfuncionariosde"jure",todosaquellosserviciosqueaparejenolleven
elsignodeloilcitoodeloantijurdico,nodebencomputarsealosefectosjubilatorios.Es
por ello que no pueden tomarse en cuenta los servicios del funcionario "usurpador",
propiamentetal,pueslaaparicindetalesfuncionariosenelmbitoadministrativotieneun
substratodeobviailicitudoantijuridicidad.Porigualrazn,quien,violandolasnormas
sobre "incompatibilidad",ejercecargosofuncionesdeclaradosincompatibles,nopuede
pretender jubilarse computando tambin esos cargos ilegalmente ejercidos, aun cuando
hubiere abonado o efectuado aportes al respecto: nadie puede invocar su conducta
antijurdicaparaobtenerdeellounbeneficio(616).
B."Valores"o"beneficios"computables.
Qu "valores" o "beneficios" handecomputarsealosefectosjubilatorios,esdecir,qu
retribucionespercibidasporelagentehandeconsiderarseaesosfines?
Deestacuestinseocupalaley18037enelartculo11.Conformeaste,soncomputables
todoslosingresosquepercibaelafiliadoendinerooenespeciesusceptibledeapreciacin
pecuniaria (617) . Por tanto, de acuerdo al texto mencionado, deben considerarse los
siguientesvaloresobeneficios:
a)Elsueldo.
b)Elsueldoanualcomplementario(aguinaldo).
c)Elsalario.
d)Loshonorarios.
e)Lascomisiones(oporcentajes)(618).
f)Losviticosylosgastosderepresentacinnosujetosarendicindecuentas.
g)Todaotraretribucin,cualquierasealadenominacinqueseleasigne,percibidapor
servicios "ordinarios" o "extraordinarios" (619) . El concepto de servicios
"extraordinarios"incluyelas"horasextras"trabajadas.
h)Lasumaspercibidasconelcarcterde"premioestmulo","gratificaciones","cajasde
empleados",uotrosconceptosdeanlogascaractersticas.
p.163
Encambio,deacuerdoalaletraexpresadelaley,noseconsideranremuneracinlas
asignacionesfamiliares (ley18037,artculo13),criteriosteinjustificado,pues,como
biensehadicho,laasignacinfamiliarseincorporaalsueldo,debiendoentoncesregirse
porlosprincipiosdeste,yaquetienesumismofundamentoeconmico(620).Enuna
prximareformadelalegislacinconvendrtenerpresenteesteaspectodelacuestin.Si
bienalgunosdelosmiembrosdelafamilia loshijos,cuandoloshaya altranscurrirel
tiempodejandeperteneceraloriginariogrupofamiliarconsideradoporlaley,elcnyugey
loseventualeshijosimpedidosquehubierenseguirnintegrandoesegrupo.Ycomolas
necesidades familiares continuarn igualmente despus deobtenidalajubilacin, nose
justificaquelarespectiva"asignacin"quedefueradeloqueseotorguecomobeneficioo
haberjubilatorio.
1013.Culeslasituacindelosfuncionariosoempleados "contratados",respectoasu
deberoasuderechodejubilarse?
Desde luego, me refiero a las personas vinculadas a la Administracin Pblica como
agentesdestafuncionariosoempleadosmercedauncontrato"ad hoc".
Todoestofueconsideradoenunpargrafoprecedente,n869.Meremitoalmismo.
1014.El"monto"deunajubilacinacordadapuedeserdisminuidoorebajado?
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinreiteradamenteadmititalposibilidad,siempre
queellofuereparael"futuro"ylareduccinnoresultareconfiscatoriaoarbitrariamente
desproporcionada(621).
Tambinladoctrinaaceptalaposibilidaddeesareduccindelmontodelasjubilaciones
(622).
Como fundamento desudeclaracin,elaltoTribunalsostuvo:a)queellolojustificael
inters pblicoylapropiaconservacindelpatrimonio comndelosafiliados;b)que
nuestras leyes de jubilaciones fueron sancionadas en el concepto de que tendran que
reajustarseenunfuturomsomenoslejano,cuandolafuerzadeloshechosloindicara;en
consecuencia,losderechosqueellasacuerdannopodanllevarelsellodelainmutabilidad
en cuanto a su extensin (623) ; c) que el contenido econmico de los beneficios
previsionales puede ser disminuido sin menoscabo de la garanta del art. 17 de la
ConstitucinNacional,cuandomedianparaellorazonesdeordenpblicoodebeneficio
general(624).Jze,consecuenteconsuspuntosdevistaenmateriadenaturalezajurdica
delarelacindeempleopblico,consideraquedichareduccinesposibleporquesetrata
deunasituacinjurdicaobjetivaolegal(625).
Compartolaafirmacin dequeel "monto" delasjubilaciones puede reducirse parael
futuro. En cambio, disiento con el "fundamento" que tanto nuestra Corte Suprema de
Justicia,comoJze,invocaronalrespecto.
La"jubilacin"esunaproyeccindel"sueldo"(vereln1004),yformaparteintegrantede
la relacin de funcin pblica o de empleo pblico, relacin cuya naturaleza es
p.164
"contractual" (contrato "administrativo", stricto sensu). Por tanto, la jubilacin sigue

rigindoseporelcomplejojurdicopropiodelcontratoadministrativo,inclusoenloque
respectaalafacultaddelaAdministracinPblicade "modificar" elmontodeella,tal
comotambinpuedehacerlorespectoal"sueldo".Enconsecuencia,lajubilacinpuedeser
objetode"modificacin"(alteracindesu"monto"enmsoenmenos),siempreycuando
talalteracinnoimpliqueunaalteracin"sustancial"delcontratooriginario(626),siendo
porelloqueelmontodefinitivodelajubilacindebeserrazonablementesuficientepara
subveniralcostodelavida(627).Tales,amicriterio,elfundamentodelafacultaddel
Estadoparareducirelmontodelasjubilaciones.
Peroquedaentendidoquesibienel "monto" delasjubilacionespuedereducirseparael
futuro en las condiciones indicadas, en modo alguno puede "suprimrsele", pues ello
implicaraunaobviaviolacinalagarantaconstitucionaldelapropiedad.
1015.Lostratadistassepreguntansilajubilacinextingueonolarelacindefuncinode
empleopblico.Estotieneporobjetodeterminarsienlossupuestosdejubilacinelagente
pblicodebeono,paradesvincularsedelservicio,presentarsucorrespondienterenuncia.
Laaclaracindeestorequieredistinguirtressupuestos:jubilacinsolicitada;jubilacin
otorgada;jubilacindeoficio.
a)Lajubilacinsolicitada,peroannoacordada,noextingue,pors,vnculoalguno,pues
esa solicitud importa una renuncia al empleo bajo condicin de que se otorgue aquel
beneficio (628) . Vale decir, el pedido de jubilacin slo acta como una condicin
suspensiva,subordinadaalefectivootorgamientodelajubilacin. Otorgadaynotificada
sta,larespectivarelacindeempleo,ensuaspectoactivo,cesadeplenoderecho,porser
stalaconsecuencialgicadetaltramitacin.Vaseeln1096.
b)Respectoalajubilacinotorgadaapedidodelinteresado,ladoctrinahllasedividida.
Algunosexpositores,comoJzeyVillegasBasavilbaso,sostienenqueelotorgamientode
lajubilacinextinguelarelacindeempleo,nosiendonecesariaentoncesla"renuncia"del
agente(629);peromientrasJzeestimaquetalesefectosseproducendesdequesedictala
resolucinqueadmite lajubilacin, sinqueseanecesaria la notificacin alinteresado,
VillegasBasavilbasoconsideraquetalesefectosseproducendesdequetuvolugardicha
notificacin(630).Otrostratadistas,comoBielsa,consideranqueelotorgamientodela
jubilacinnoextingue,pors,larelacindeempleo,siendoentoncesnecesarialarenuncia
delagente,salvosisetrataredejubilacindeoficio(631);esteautorsostienequela
renuncianopuedesersuplidaporelsimpledecretoacordandojubilacin,auncuandoese
decretofuesenotificadoalquelasolicit,puescomobeneficioesrenunciable(632).
CompartolaopinindeVillegasBasavilbaso:lajubilacinotorgadaapedidodelagente,y
notificada aste,ponefin,pors,alarespectivarelacindeempleo(desdeluego,ensu
aspecto "activo" tanslo),nosiendonecesariorenunciaalguna.Lanotificacindelacto
que otorga la jubilacin es indispensable para que dicho acto surta efectos jurdicos;
mientrastalnotificacinnoseefecte,dichoactoesimperfecto,puesfaltaraleunrequisito
esencial:laformalidaddelanotificacin,mediantelacualelactoadquiereeficaciayse
p.165
hace ejecutorio (vase el tomo 2, nmeros 413 y 442). Como bien dice Villegas
Basavilbaso,noesmenester renunciaalgunadelagente,porquelaintencindesteal
solicitar los beneficios jubilatorios no puede ser interpretada en otra forma que la de
separarsedelservicio(633),yqueelargumentodequelajubilacinesunbeneficioypor
consiguienterenunciablenoesdeaplicacinunavezquehasidoacordadaynotificada,
porquesibienesciertoquelajubilacinpuedeserobjetoderenuncia,noloesmenosque
alproducirsestayalajubilacinhabrproducidotodoslosefectos(634).Vaseeln
1096.
c)Lajubilacinde"oficio"extinguelarespectivarelacindeempleo(635),ensuaspecto
activo,siemprequeelactoqueladispongaseanotificadoalinteresado(vaselodicho
sobreestacuestinenelprecedentepuntob).Elloesasporquetaltipodejubilacinsurte
efectos de "revocacin" parcialdelnombramiento, elcualcesaensuaspecto "activo",
continuandolarelacindeempleoensuaspecto"pasivo"(636).
Despus de lo dicho en los prrafos que anteceden, debo insistir en el alcance de la
expresin "extincindelvnculodeempleo" aquemehereferido.Yaenotropargrafo
sostuvoquelarelacindeempleopblicoofrecedosetapasoperodos:elperodoactivoy
elperodopasivo.La"jubilacin"eslaretribucinquelecorrespondealagenteduranteel
perodo pasivo,delmismomodoqueel "sueldo" eslaquelecorrespondeenelperodo
activo (vaseeln1004,textoynota569).Dichoesto,aclaro queloqueseextingue
mediantelajubilacin,eselaspectoactivodelarelacindeempleopblico,subsistiendo
siempreesarelacinatravsdelperodo"pasivo"delamisma.
1016.Elderechoasolicitaryobtenerlajubilacines "imprescriptible";peroloshaberes
queportalconceptocorrespondapercibirestnsujetosaprescripcin.
La ley 18037, artculo 88 , disciplina esta cuestin, e incluso establece cundo se
interrumpelaprescripcinparaelcobrodeloshaberesyaqumbitos seextiendela
aplicacindelaley.
Diceaselreferidotexto:"Esimprescriptibleelderechoalosbeneficiosacordadosporlas
leyesdejubilacionesypensiones,cualesquierafuerensunaturalezaytitular.Prescribeal
aolaobligacindepagarloshaberesjubilatoriosydepensin,inclusivelosprovenientes
de transformacin o reajuste, devengados antes de la presentacin de la solicitud de
demanda del beneficio. Prescribe a los dos aos la obligacin de pagar los haberes
devengadosconposterioridadalasolicituddelbeneficio.Lapresentacindelasolicitud
antelaCajainterrumpeelplazodeprescripcin,siemprequealmomentodeformularseel
peticionariofuereacreedoralbeneficiosolicitado.Lasdisposicionesdelpresenteartculo
sonaplicables,tambin,enlosregmenesdejubilacionesypensionesdelaMunicipalidad
delaCiudaddeBuenosAiresydelasprovinciasysusmunicipalidades".
Noobstante,esdeadvertirquelaltimapartedeltextotranscripto,encuantoestableceque
esasdisposicionessontambinaplicablesenlosregmenesjubilatoriosdelasprovinciasy
susmunicipalidades,carecedeeficaciaentodoloreferenteajubilacindefuncionariosy
empleadospblicosdelasprovinciasysusmunicipalidades,acuyorespectolasprovincias
p.166
han reservado sus poderes de legislacin, pues en parte alguna los han delegado a la
Nacin.Desdeluego,lanormamencionadatambinseraaplicablealosagentespblicos
provinciales,silarespectivaprovinciahubiesecelebradosobreelloalgnconvenioconla
Nacin(vaseeln1009;adems,vaseeln974,textoynota450).Perotodasnuestras
provinciasdeberancontenerunanormaquedeclareimprescriptibleelderechoasolicitary
obtenerlajubilacin.
1017. El importe de las jubilaciones es "inembargable". As lo dispone categrica y
claramentelaley18037,artculo44,incisoc.Peroelloreconoceunaexcepcin,tambin
dispuestapordichotextolegal,quedespusdeestableceresainembargabilidad,agrega:
"conlasalvedaddelascuotasporalimentosylitisexpensas".Estoplanteaundelicado
problema.
Lascuotasporalimentosylitisexpensaspuedensersuperioresoequivalentesalhaber
mensualdelajubilacin.Puedeentonceselembargocubrirntegramenteelimportedela
cuotadealimentosylitisexpensas?Enprincipio,estimoqueno,pues,delocontrario,el
jubiladopodraasuvezquedarsinmediosdesubsistencia.Noesconcebiblequelaley
quealpermitirelembargodelajubilacinporelimportedelascuotasdealimentosylitis
expensas,trat deevitarquealguien quedesinmedios desubsistencia,indirectamente
llegueaestomismoprivandoaljubiladodelosmediosdecubrirsusnecesidadesmnimas.
Estagravecuestindeberesolverseequitativamente,observandoycoordinandolosdos
siguientespuntosdevistafundamentales:1enloposible,hadetratarsequeeljubilado
sigadisponiendodeunasumarazonableparacubrirsusnecesidadesbsicas;2siquien
pideelembargofueseelcnyugeinocenteoloshijos,lacuotaaembargardebeserla
mxima posible, aun cuando esto afecte la estabilidad econmica del jubilado: no se
concibequealguiendejeeneldesamparoasucnyugeoasushijos.Elcausantedetal
inconductadebesufrirsusconsecuencias.Sobrelasbasesqueanteceden,esalosjueces,en
presenciadelascircunstanciasdecadacaso,aquieneslescompetehallarlasolucinjusta.
1018. Las leyes sobre jubilaciones deben interpretarse en funcin de la finalidad
humanitariayalimentariaquelasdetermina.Esoesesencial,debiendoconstituirelpunto
departidaenmateriadehermenutica.Portanto,sibiennodebeatriburselesalosagentes
pblicosmsdeloquealrespectolescorresponde,tampoco,yencasoalguno,sopretexto
de"interpretacin"hadedrselesmenosdeloquelespertenezca.
La "interpretacin", pues, ha de ser "liberalmente justa". As lo requiere la expresada
finalidaddeesasleyes,alavezqueunnoblesentidodesolidaridadsocialhaciaquienes,
habiendo trabajado durante sus aos de mayor utilidad, alcanzaron la edad en que
disminuyenlasenergasylavidaentraenlaetapafinal.
Si bien en modo alguno debe drseles a esas normas una interpretacin "extensiva",
tampoco debe drseles una interpretacin "restrictiva" (637) , pues la jubilacin,
contrariamentealoquesehasostenido(638),noesun"privilegio"dequienlarecibe:es
un"derecho",ycomotaldebeserjuzgada.
p.167
Son,entonces,recomendableslassiguientesdeclaracionesdelaCorteSupremadeJusticia
delaNacin:
a)Las leyes previsionales debeninterpretarse conformealafinalidad queconellas se
persigue,loqueimpidefundamentarunainterpretacinrestrictiva.
b)Enmateriadeprevisinsocial,nodebellegarsealdesconocimientodederechossinocon
extremacautela(639).
CAPTULOIXRESPONSABILIDADDELOSFUNCIONARIOSPBLICOS
SUMARIO: A. Consideraciones de carcter general 1019. El problema de la
responsabilidaddelosfuncionariosyempleadospblicos.Cundosurgeaquella. 1020.
Fundamental importancia de que existe dicha responsabilidad. 1021. Especies de
responsabilidad.Modalidadesdecadaunadeellas;diferenciasyanalogas. 1022. Los
distintos tipos de responsabilidad no son excluyentes entre s. 1023. Sistema sobre
responsabilidad de los agentes pblicos. 1024. Continuacin. Acerca de la llamada
"autorizacinpreventiva" enmateriaderesponsabilidaddelosfuncionariosyempleados
delaAdministracinPblica. 1025. Fundamentojurdicodelaresponsabilidaddelos
funcionariosyempleadospblicos. 1026. Laresponsabilidaddelagentepblicopuede
corresponder al derecho pblico o al derecho privado. Consecuencias de ello. B.
ResponsabilidadPoltica1027.Consideracionesgenerales.Dndecorrespondeestudiarla.
Sureferenciaaellaenderechoadministrativo.1028.Esdeaplicacinlimitadaencuantoa
las personas. Observacin fundamental al respecto. 1029. La declaracin de la
responsabilidad poltica es previa a la accin criminal o civil contra los funcionarios
sujetosaaqulla.Razndeesto. C.ResponsabilidadPenal 1030. Nocinconceptual.
1031. Eldelitopuedeserdolosooculposo. 1032. Derechoquelarige. 1033. Nocin
conceptual. La cuestin en la prctica. 1034. Qu debe entenderse por funcionario.
Funcionariosde"facto".Integrantesderganoscolegiados.1035.Deslindejurisdiccional
entrelaNacinylasprovinciasenmateriadelegislacinsobreresponsabilidadcivildelos
funcionarios. 1036. Quesloquedalugaralaresponsabilidadcivildelfuncionarioo
empleado pblicos. Cundo aparece esa responsabilidad. "Ejercicio irregular de
obligaciones legales". Lo atinente al funcionario "profesional" o "tcnico". Diversas
cuestiones.Laprueba.1037.Continuacin."Ejercicioirregulardelosdebereslegales".
Supuestosqueloconfiguran.1038.Haciaquinespuederesultarcivilmenteresponsable
elagentepblico.mbitorestringidodelartculo1112delCdigoCivil.ElEstadoactor:
distinciones a efectuar. Trascendencia de la cuestin. 1039. "Naturaleza" de la
responsabilidad civil del funcionario pblico. Doble aspecto a considerar. 1040.
"Carcter" de la responsabilidad civil de los funcionarios pblicos. Es "directa" o
"indirecta"?1041.Elcomportamientooconductadelagentepblico,determinantedesu
responsabilidadcivil,tantopuedeser doloso como culposo. 1042.Lareparacincivila
cargodelagentepblicotantocomprendelalesin"econmica"comola"moral".1043.
PosibilidaddeaccionardirectamentecontraelEstadoparaobtenerlareparacindeldao
causadoporelfuncionario.Fundamentosdeello.Solidaridad.Jurisdiccincompetente.
1044. Prescripcin de las acciones de responsabilidad civil. Diversas situaciones a
p.168
contemplar.1045.Continuacin.Puedenlegislarlasprovinciassobreprescripcindelas
acciones de responsabilidad civil contra los funcionarios pblicos? E. Responsabilidad
administrativa (Rgimen disciplinario) 1046. Responsabilidad administrativa y
responsabilidaddisciplinaria:sinonimiadeambasexpresiones.1047.Nocinconceptual.
Amplituddelamismaporlasactividadescomprendidas.Requisitonecesario.148."Ratio
iuris"detalresponsabilidad.Carcterdelassanciones. 1049.Funcionariossusceptibles
de "responsabilidad administrativa". Lo atinente a la "sancin disciplinaria". 1050.
Continuacin. Agentes exclusivos del estatuto general para el personal civil de la
Administracin Pblica. Pueden ser objeto de sanciones disciplinarias? Distinciones a
efectuar. 1051. Continuacin. El personal "jubilado" puede ser objeto de sanciones
disciplinarias? Lo atinente a los titulares de "pensin". 1052. Continuacin. Para la
aplicacin de sanciones disciplinarias se requiere que el agente se halle en ejercicio
"actual" de la funcin? Situaciones a considerar. Lo atinente a hecho "anteriores" al
nombramiento del funcionario o empleado. 1053. "Fundamento" de las sanciones
disciplinarias: a) jurdico; b) positivo. 1054. Continuacin. Para la procedencia y
aplicacindelassancionesdisciplinariasesindispensablequeunanormalasestablezca
expresamente?Distincinfundamentalaefectuar. 1055. Las "faltas" determinantesde
sanciones.Clasificacindelas"sanciones";determinacindestas.Diversascuestionesa
considerar. 1056. Continuacin. De las "sanciones" en particular. El "llamado de
atencin" y el "apercibimiento". 1057. Continuacin. "Traslado" del agente. 1058.
Continuacin."Suspensin"delagente.Diversascuestionesquedebenanalizarse.1059.
Continuacin. "Multa". 1060. Continuacin. "Arresto". 1061. Continuacin.
"Postergacin en el ascenso". 1062. Continuacin. "Retrogradacin de categora".
1063.Continuacin."Censanta" y "exoneracin".Remisin. 1064. Represinpenaly
represin disciplinaria. Proceso penal sustantivo y procedimiento administrativo
disciplinario:diferenciasyrelaciones.1065.El"procedimiento"disciplinario.Principios
fundamentalesquelerigen.Laregla"nonbisinidem"enmateriadisciplinaria:susentidoy
alcance.1066.Impugnacindelassancionesdisciplinarias.Impugnacinadministrativay
judicial. Situaciones a considerar. 1067. "Extincin" de las sanciones disciplinarias.
Causasquelaproducen.1068.Continuacin.Delascausasdeextencinenparticular.a)
El"cumplimientodelasancin".Cuestionesatinentesaello.1069.Continuacin.b)El
"perdn"delaAdministracinPblica.Cundoprocede.Efectosconrelacinaltiempo.
1070.Continuacin. c) "Revocacinporilegitimidad" o "anulacin".Cundoproceden.
Diferenciaconel "perdn". 1071.Continuacin. d) "Pago". 1072.Continuacin.e)
"Muerte". Distinciones a efectuar. Supuesto de sancin "pecuniaria". Situacin de los
herederosdelagentesancionado.1073.Continuacin.f)"Prescripcin".Ladoctrinayla
jurisprudencia.Laprescriptibilidaddelassancionesdisciplinariasesde"principio".1074.
Continuacin. Lo atinente al "indulto". 1075. Continuacin. La "amnista". 1075.
Continuacin.Laextincindelarelacindeempleopblicoylaextincindelassanciones
disciplinarias.
A.CONSIDERACIONESDECARCTERGENERAL
p.169
1019.Conreferenciaalfuncionarioyalempleadopblicos,elordenjurdicotambindebe
considerarelproblemadela"responsabilidad".Lavidarealponedemanifiestoesagrave
cuestin,queentoncesrequieresutratamientoporeljurista.
Elproblemamencionadosurge,latosensu,cuandoelagentepblicoejercesusatribuciones
enforma"irregular".Esta"irregularidad"puedesermayoromenor,dandolugar,as,alos
distintostiposderesponsabilidad(640).
1020. La aceptacin o el reconocimiento de que los agentes pblicos puedan ser
responsabilizadosporsuscomportamientoscontrariosaderecho,estrascendentalparael
afianzamientodelaslibertadespblicas.
En ese orden de ideas, dijo Gascn y Marn: "El importantsima la existencia de
responsabilidad de los funcionarios para evitar el abuso del poder de la burocracia y
asegurargarantasefectivasalosciudadanos.Nopuededecirsequesevivaenestadode
derechosilaresponsabilidaddelempleadonopuedehacersereal.Precisalaexistenciade
leyes que la declaren y faciliten su exigencia y que la opinin pblica reclame su
efectividad(641).
En plena concordancia con tales puntos de vista, en nuestro pas dijo Aguiar: "Se ha
consideradoquelaresponsabilidaddelosfuncionariospblicosporlosdaosquecausaren
enelejerciciodesusfunciones,esunadelasmsgrandesconquistasdelademocracia
liberal contempornea. Toda traba puesta a su efectividad, o que en el hecho la haga
ilusoria,hasidocalificadademedidatirnicaimaginadaporelmshbilyabsolutodelos
dspotas"(642).
Conaciertosehadichoqueunsistemadederechoadministrativosloescompletosiel
ciudadanoposeeelmediodeobteneresareparacin(643).
Noresultaplausible,entonces,laposicindequienes,engeneral,senieganaaceptary
declararlamencionadaresponsabilidaddelosagentespblicos,"pormiedodeatacara
funcionariosqueobrandebuenafeyparanoatemorizaraotrosfuncionarios,ytornarlos,
as,pocoinclinadosaobrarcuandohayalaposibilidaddeunacondenaeventual"(644).
Todo est en deslindar debidamente cundo el agente pblico ser personalmente
responsableporlasconsecuenciasdesuscomportamientosycundono.Esestoloque
hicieronlajurisprudenciayladoctrinafrancesas.
El acrecentamiento de la responsabilidad del agente pblico dar como resultado la
disminucin de casos determinantes de la responsabilidad del Estado, ya que los
funcionariosyempleadostendrnintersennorealizaractosquesimultneamentepuedan
determinarsupropiaresponsabilidadyladelEstado.
Elreconocimientoefectivodelaresponsabilidaddelagentepblicoactuarcomounfreno
alaspasionesyalainculturadequienes,validosdeladosisdepoderqueinvisten,se
apartendelosbuenosprocederesenelcumplimientodesusfunciones.
p.170
1021. El problema de la responsabilidad de los funcionarios o empleados pblicos se

suscitaentodoslosmbitosenqueel "hombre" enestecasoelagentepblico puede
manifestaroexpresarsucomportamientooconducta.
Deahque,atendiendoaesosdistintosmodosposiblesdemanifestarse,laactividaddel
agente,suresponsabilidadpuedeser"poltica","penal","civil"y"administrativa"(645).
La "diferencia" esencialentreellasradicaenlosdistintosbienesovaloresjurdicosque
respectivamentetiendenaprotegerotutelar(646).
La responsabilidad "penal" existe cuando el acto irregular del funcionario o empleado
constituyeundelitoprevistoypenadoenelcdigorespectivooenleyesespeciales.
Laresponsabilidad"civil"aparececuandoelactoirregulardelagentehayacausadoun
dao a la Administracin Pblica o a terceros (particulares u otros funcionarios o
empleadospblicos).
Laresponsabilidad"administrativa"tieneporobjetosancionarconductasquelesionanel
buenfuncionamientodelaAdministracinPblica;seoriginaporunainobservanciadelos
deberesinherentesalacalidaddeagentepblico.Dicharesponsabilidadsehaceefectivaa
travs de la "potestad disciplinaria" de la Administracin, debindosela estudiar en el
"rgimendisciplinario"delaAdministracinPblica,yaquesteformaelsubstratodetal
responsabilidad. En este orden de ideas, "responsabilidad administrativa" y
"responsabilidaddisciplinaria"sonconceptossinnimos.
Laresponsabilidad"poltica"surgecuandoestenjuegoelintersgeneraldelasociedad,
lesionadoenlaespecieporlaconductadelosfuncionariosmencionadosenelartculo45
delaConstitucinNacional,ycorrelativosdelasconstitucionesprovinciales.
Lascuatroespeciesderesponsabilidadmencionadaspuedenfundamentarseoresultarya
seadeldoloodelaculpadelagente.staconstituyeunanotacomnatodasellas.Aparte
deloexpuesto,laresponsabilidadpenalyladisciplinariasondecarcter"personal",pues
nopasanalosherederosdelagenteresponsable(647).Igualcosacorrespondedecirdela
responsabilidadpoltica,strictosensu.Encambio,laresponsabilidadcivilpuedepasaralos
herederosdelagentequecauseldao(648).
Finalmente, correspondeadvertir que,respecto al Estado,laresponsabilidad delagente
pblicopuedehacerseefectivaentodoslosrdenes,pudiendoser,entonces,poltica,penal,
administrativaycivil.Respectoa terceros (particularesyotrosfuncionariosoempleados
pblicos),talresponsabilidadpuedesercivilypenal.
1022.Dadoquecadaunodelostiposderesponsabilidaddequeessusceptibleelagente
pblico,tiendeaprotegerotutelarundistintoyespecficobienovalorjurdico,vadesuyo
queunmismohechoocomportamientodelfuncionariopuededarlugar,simultneamente,
avariasdelasmencionadasespeciesderesponsabilidad,sinqueestoimporteviolarlos
principios"nonbisinidem"o"nonterinidem"(649).
p.171
Deloexpuestodedcesequelasexpresadasespeciesderesponsabilidadnosonexcluyentes
entres.
1023. La doctrina menciona tres sistemas acerca de la responsabilidad de los agentes
pblicos,sistemasquetuvieronrecepcinoecoenlosrespectivosderechospositivos.
Talessistemasson:
a)Eldela "irresponsabilidad",especialmente civil.Correspondeaetapas primarias de
algunosEstados.Hllaseenfrancoabandono.
b)Eldela responsabilidadcondicionadaaunaautorizacinpreventiva.Deestesistema
meocuparenelpargrafosiguiente.
c) El dela plena responsabilidad, no dependiente de autorizacin previa alguna. Es el
vigente en la generalidad de los Estados civilizados y el que mejor se amolda a la
salvaguardiadelaslibertadespblicas.Imperaenelordennacionalargentino(650).
1024.EnelderechoqueanteriormenterigienFranciasequisoprotegeralosagentes
pblicos contra persecuciones abusivas que redundaran en perjuicio de la organizacin
administrativa; pero en la prctica ese procedimiento se convirti en un verdadero
privilegio, y en vez de ampararse a dichos funcionarios cuando haban actuado
debidamenteenelejerciciodesuscargos,sellegaprotegerlosencasosinjustificados,
dandolugaraverdaderosescndalos.Muyraramentelaautoridadadministrativaotorgaba
autorizacinparaperseguirantelajusticiaalosagentespblicos.Todoestohizodeciraun
tratadista queeseprivilegio dequela Administracin rodeaba asus funcionarios, slo
podacompararsealantiguoprivilegiodelaclereca,encuyomritolaIglesiapretendi
juzgar en ella misma a sus miembros, excluyndolos de la justicia ordinaria, salvo
conformidaddeltribunaleclesistico(651).
DeFranciaelsistemapasaotrospases(Italia,Espaa,Alemania,etc.),enlosquela
referida institucin fue perdiendo pocoa poco sus caracteres originarios y conello su
vigencia(652).
Enelderechofrancs,sinperjuiciodeotrosantecedenteslegislativos,estacuestinfue
concretadaenelartculo75delaConstitucindelaoVIII(ao1799),queenversin
espaoladiceas;"LosagentesdelGobierno,conexcepcindelosministros,nopueden
ser enjuiciados por hechos relativos a su funcin, sino en virtud de una decisin del
Consejo de Estado. En tal caso, la accin se promueve ante los tribunales ordinarios"
(653).Laautorizacinsereferatantoalasacciones civiles comoalas penales quese
intentaren contralos funcionarios oempleados (654).Peroelcitado artculo 75dela
Constitucin del ao VIII fue derogado el 19 de septiembre de 1870 (655) . Hoy, en
Francia,loatinentealacompetenciadirectadelostribunalesordinariosparajuzgaralos
agentes de la Administracin Pblica en demandas o acciones promovidas por los
administrados,serigeporlosprincipioscomunesdelderechoprocesal(656).
p.172
La referida "autorizacin preventiva", como requisito para la procedencia de acciones

contraagentespblicos,harecibidoelrepudiodeladoctrinamoderna(657).
En nuestro pas la accin de responsabilidad contra agentes pblicos no depende ni
dependi de autorizacin previa alguna, ya se tratare de causa civil o penal. As lo
establecilajurisprudencia(658)yloreconoceladoctrina(659),todoellosinperjuicio
del trmite especial que corresponda para responsabilizar civilmente a funcionarios o
empleadospblicosporhechosadministrativosvinculadosalacontabilidadpblica(660),
ysinperjuiciodequeelorganismoestatalcompetenteformulelarespectivadenunciasi
advirtierelacomisindeundelitocriminal(661).
1025.Culesel"fundamento"jurdicodelaresponsabilidaddelosagentespblicos?
Variostratadistasserefirieronaestacuestin.
Unautorconsideraquetalresponsabilidadesconsecuencia"delprincipiorepresentativo
fundadoenlasoberanadelpueblo,delcuallosgobernantesporlelegidosodesignados
porloselegidossonsusmandatariosagentesogestores"(662).
Dichatesises,porcierto,sugestiva.Peronojuzgoconvenienterecurriralrazonamientoque
ellatraduce,puesel "principiorepresentativo",queahseinvoca,noconcuerdaconlos
postuladosdela"teoradelrgano",hoyaceptadasindiscrepanciasparaexplicarcmoy
porqulosactosoconductasdelosagentespblicossonimputablesalapersonajurdica
"Estado".Deacuerdoaestateoralosfuncionariosyempleadosnoson mandatarios ni
representantesdelEstado,sino,precisamente,"rganos"del,osea"partesconstitutivas"
delmismo.Vaseeltomo1,n169.Noesaceptablequeparahallarleunfundamento
jurdicoalaresponsabilidaddelosagentespblicos,sehagaabstraccindesucalidadde
miembros integrantes del Estado ("rganos" de este) y se les considere como
"mandatarios" o "representantes" del pueblo. Ello es s aunque no se trate ahora de
deslindarsituacionesentreelEstadoysusagentes,sinoentrestosylosadministradoso
particulares.Lasdoctrinasjurdicasladel"rgano",enestecasodebentenerunavigencia
integral, lo que excluye aceptar razonamientos que las desvirten o contradigan. La
solucin de los casos particulares que se presenten no debe alterar tal principio: debe
armonizarconlasteorasbsicas,tantomscuantostasnoobstanalasolucinbuscada.
Otrotratadistaafirmaquelaresponsabilidaddelosfuncionariospblicoshallasuraznde
ser,sufundamento,enprincipiosgeneralesdelderecho(663).Esstaunaafirmacinque,
aunsiendoindiscutiblementeverdadera,esencambio"vaga"o"imprecisa",noresultando
aptaentoncespararesolverlacuestinplanteada.
Estimoqueel"fundamento"delaresponsabilidaddelosfuncionariospblicosnoesotro
quelosprincipiospropiosdelEstadodeDerecho,enlosquetienecabidatodoaquelloque
permita afianzar la seguridad jurdica y las libertades pblicas. Tales principios estn
virtualmentecomprendidosennuestraConstitucinNacional.
p.173
El derecho primitivo de ciertos Estados auspiciaba la "irresponsabilidad" del agente

pblico(verelprecedenten1023).ElderechoactualdelosEstadoscivilizadosreconoce
laresponsabilidaddelagentepblico.
Dirasequeascomolaresponsabilidaddel "Estado"esfrutodelEstadodeDerecho,as
tambinloeslaresponsabilidaddelagentepblico,quedebeconsiderarsecomounreflejo
deladelEstado,tantomscuantolosfuncionarios,ensucalidadde"rganos"delEstado,
sonpartesdelmismo.
SerailgicoaceptarlaresponsabilidaddelEstadoyrechazarladelfuncionariooempleado
pblicos,yaqueaqullaseoriginaporcomportamientosdestos.
Ellegislador,seaatravsdelartculo1112delCdigoCivil,odeotrasnormas,nohizo
otra cosa que reglamentar ese principio inmanente de justicia y de moral que surge
implcitodelaConstitucin.
1026.Laresponsabilidaddelosagentespblicospuedecorresponderalderechopblicoo
alderechoprivado,locualdependedelandoledelainfraccincometida(664).
As, la responsabilidad "poltica" pertenece esencialmente al derecho pblico. La
contempla en forma expresa la Constitucin Nacional en su artculo 45. Pero esa
responsabilidad puede tener "consecuencias" regidas por el derecho privado; es lo que
ocurriraenelsupuestodeunaeventualaccindedaosyperjuicios,promovidaporun
administrado, contra el funcionario destituido. Vase el artculo 52, in fine , de la
ConstitucinNacional.
Laresponsabilidad"penal"esdederechopblico,porseresalandoledelderechopenal;
estoessinperjuiciodelasposiblesconsecuencias"civiles"delainfraccin.
Laresponsabilidad"civil"esdederechoprivado,cuandosetratedeunaaccinpromovida
porparticularesoadministrados;peroesdederechopblicocuandolaaccinlapromueva
elEstadocontraelfuncionariocomoconsecuenciadelarelacindeempleo.Estoltimoes
asportratarsedeunaaccinemergentedeuncontratoadministrativostrictosensu(vase
eln614).
Laresponsabilidad "administrativa" esdederechopblico,esferaalacualperteneceel
derecho administrativo. Se hace efectiva a travs del poder disciplinario de la
Lacircunstanciadequelaresponsabilidaddelagenteestregidaporelderecho"pblico"o
porelderecho"privado",esfundamentalaefectosderesolverloatinentealajurisdiccin
paraentenderenlaaccinquesepromueva.
Puedeafirmarsequetodaaccinderesponsabilidadcivil(daosyperjuicios),deducidapor
elEstadocontraelfuncionariooempleado,comoconsecuenciadelarelacindefuncino
deempleopblicos,correspondealajurisdiccincontenciosoadministrativa.Asimismo,
puedeafirmarsequetodaaccindedaosyperjuiciospromovidacontraagentespblicos
p.174
porparticularesoadministrados,correspondealajurisdiccindelostribunalesordinarios
dejusticia.
B.RESPONSABILIDADPOLTICA
1027. La responsabilidad "poltica", propiamente dicha, no es materia cuyo estudio le
correspondaalderechoadministrativo,sinoalderechoconstitucional.Estoesas:1porla
ndole misma de esa responsabilidad; 2 por la naturaleza de los funcionarios
administrativossujetosaella(PresidentedelaNacin,VicepresidenteyMinistros);3por
laformadehacerlaefectiva(juiciopoltico).Todoestohllasecondensadoenlosartculos
45 y52 delaConstitucinNacional.Enlasprovinciasrigennormasconstitucionales
similares.
No obstante, como de la responsabilidad poltica pueden derivar otros tipos de
responsabilidad(penalycivil),einclusolaaplicacindelagravsimasancindenopoder
ocupar ningn empleo de honor, de confianza o a sueldo en la Nacin lo que, aun
implicando una "inhabilitacin", en sustancia trasunta tambin una sancin
"administrativa",cuadraaclararalgunosconceptosrelativosadicharesponsabilidad.
1028.Notodofuncionarioadministrativoestsujetoaresponsabilidad "poltica".Slolo
estnlosmencionadosalefectoporlaConstitucinNacionalensuartculo45:Presidente,
VicepresidenteyMinistros.
Estotieneimportancia,pues,excluyendoesosfuncionarios,todoslosdemsestnsujetos,
enforma directa,alaresponsabilidad penal o civil.Estoltimoslosufrirexcepcin
cuando el status legal especial establecido para ciertos agentes pblicos permita
razonablementesostenerlocontrario,oseaquepararesponsabilizarcriminalocivilmentea
talesagentesesprevialaremocindelosmismospormaldesempeodesusfuncioneso
pordelitoscometidosensuejercicio(665).
DemodoqueparaqueelPresidentedelaRepblica,elVicepresidenteylosMinistros
puedan ser querellados criminalmente o demandados civilmente es requisito previo el
pronunciamiento del Senado acerca de la culpabilidad (artculo 52 . in fine, de la
Constitucin),oquehayancesadoensuscargos,segnasloharnotarenelpargrafoque
sigue.
1029.Respectoalosfuncionariossujetosaresponsabilidadpoltica,ladeclaracindesta
esrequisito previoparalapromocindeaccionescriminalesocivilescontraellos.Delo
contrario,parapromoverdichasaccioneshabraqueaguardaraquedichosfuncionarios
cesenensuscargos.Loexpuestosurgeclaramente:1delostrminosdelartculo52dela
Constitucin,segnelcual"lapartecondenadaesdecir,declaradaresponsableenjuicio
polticoquedar,noobstante,sujetaaacusacin,juicioycastigoconformealasleyesante
lostribunalesordinarios";2delartculo90deldecretoleydecontabilidad,23354/56(666)
.Demodoqueparalaadmisindequerellascriminalesodemandascivilescontratales
funcionarios,esrequisito sinequanon supreviacondenaeneljuiciopolticoaquese
refiereelartculo45delaLeySuprema,oquetalesagentescesenensuscargos.
p.175
Entrenosotrosnosiempresepensas.LucioVicenteLpez,porejemplo,sostuvoquelos
funcionarios que, segn la Constitucin, estn sujetos a juicio poltico, podan ser
querellados o demandados ante los tribunales ordinarios sin que el Congreso hubiere
conocidopreviamentelafaltacometidaeneldesempeodelcargopblico(667).Perola
doctrina posterior sostuvo lo contrario, o sea la inexcusable necesidad del previo
pronunciamiento condenatorio emitido por el Congreso, siendo sta la tesis que ha
prevalecido(668).
Comofundamentoorazndeloexpuestosehadichoquelosfuncionariosqueenumerael
artculo45delaConstitucinnopodrancumplirconlaimportantetareaquelesincumbe,
siporrazndelamismatuvieranqueocurrirantelostribunalescadavezquealguienles
iniciara una accin de responsabilidad, y que un sistema que admitiera lo contrario
conspiraracontralaindependenciadeesospoderes(669).
C.RESPONSABILIDADPENAL
1030. El agente pblico incurre en responsabilidad "penal" cuando sus actos o
comportamientos constituyan infracciones consideradas "delitos" porelCdigoPenalo
leyesespeciales(670).
1031.El"delito"puederesultardeuncomportamiento"doloso"o"culposo"delagente.
As,sera"doloso"elapoderamientodecosasovaloresdelEstadoporpartedelagente,de
los que ste pudo disponer con motivo del empleo. Sera "culposo" cuando el hecho
delictuosoresultadeunanegligenciaenelcontroldelaconductadeagentessubordinados.
1032.Laresponsabilidadpenaldelagenteesmateriade"derechopenal"sustantivo(671);
su conocimiento corresponde a la justicia judicial. Se diferencia de la responsabilidad
disciplinariaoadministrativa,enquestaseregulaporelderechodisciplinarioysehace
efectivaatravsdelapotestaddisciplinariadelaAdministracinPblica(vaseeltomo
1,n212).
D.RESPONSABILIDADCIVIL
1033.Laresponsabilidad "civil" delosagentes pblicos (funcionarios yempleados) se
producecuandociertaactividaddelosmismosocasionaundao,seaalosadministrados,a
otrosfuncionarioseinclusoalpropioEstado.
TrtasedeunparticularoespecficosupuestoderesponsabilidadqueelCdigoCivilprev
enelartculo1112,quediceas:"Loshechosylasomisionesdelosfuncionariospblicos
en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las
obligacioneslegalesquelesestnimpuestas,soncomprendidosenlasdisposicionesdeeste
Ttulo".
"Laresponsabilidadcivildelosfuncionarios sehadichonoconstituyeenrealidad,ms
queuncasoderesponsabilidadindividual,referidoaunaciertaclasedepersonasyaun
p.176
modoparticulardeprocederdelasmismasconrelacinadeterminadasactividadessuyas"
(672).
Entrenosotrosnoesfrecuentequeeladministradodemandejudicialmentealfuncionario
por daos y perjuicios. Cuando ello procede, trata de accionar directamente contra el
Estado.Estosedebeadosrazones:1alpococonocimientodeesteaspectodelderecho;2
aquegeneralmente elfuncionarionoessolventedesdeelpuntodevistamaterial.Sin
embargo,lasaccionescontralosfuncionariosqueactanirregularmentedeberanserms
frecuentes, pues ellas tienden a hacer efectivas las garantas hacia los administrados y
porque posiblemente contribuyan a que los funcionarios no acten desaprensivamente
basndoseensuimpunidad.
1034.Por "funcionariopblico",alosefectosdelartculo1112 delCdigoCivil,debe
entendersetodoaquelaquienselereconozca esecarcter, delocualmeheocupado
precedentemente(nmeros834836).Elfuncionariode"facto"queda,pues,comprendido
enlanocindefuncionariopblico.
En los supuestos en que el hecho daoso provenga de la deliberacin de un rgano
colegiado,laresponsabilidaddelosrespectivosfuncionariosdependedequehayanono
asistidoalacorrespondientereuninoasambleay,encasoafirmativo,sivotarononoen
contra,osisalvaronsuvotodejandoconstanciadesuoposicin(vaseeltomo1,n25).
Laresponsabilidaddelosdistintosintegrantesdelrgano,autoresdeladeliberacin,es
solidaria,yaseaqueelhechoimputadoimpliqueun"delito"(CdigoCivil,artculo1081)
oun"cuasidelito"(CdigoCivil,artculo1109,infine)(673).
1035.Enmateriadelegislacinsobreresponsabilidadcivildelosagentespblicostienen
competencia tanto la Nacin como las provincias. Todo depende del aspecto de esa
responsabilidadtomadoenconsideracin.
Sisetrataredereglarlaresponsabilidadcivildelfuncionarioparaconel Estado,como
consecuencia delarelacindeempleo,lacompetenciaparahacerlolescorresponde,con
exclusividad,alaNacinyalasprovincias,ensusrespectivasjurisdiccionesoesferas.Ala
Nacinleperteneceesaatribucinenmritoalosartculos86,incisos1y10,y67,
inciso28,delaLeySuprema.Alasprovinciaslescorrespondeesaatribucinportratarse,
en la especie, de consecuencias de un contrato "administrativo", propiamente dicho,
materiastadederecho"local",pornohabersidodelegadaporlasprovinciasalaNaciny
sretenidaporellas(ConstitucinNacional,artculos104y105).
SisetrataredelaresponsabilidaddeunfuncionariopblicohaciaelEstado, fuera oal
margen delarelacindeempleo esdecir,conprescindenciadesta,lasituacindel
Estado,enestecaso,eslamismaqueladecualquierparticularotercero.Portanto,la
regulacindeesaresponsabilidaddeunfuncionariohaciaelEstado,comoaslaregulacin
delaresponsabilidadcivildetodalaactividaddelosfuncionariospblicoshaciaterceros,
esdecirhacialosparticularesoadministrados,lecompeteexclusivamentealaNacin,
porque ello importa reglar conductas o comportamientos "interindividuales", materia
propiadelalegislacincivilsustantiva.Esporestoqueelartculo1112delCdigoCivil
p.177
es constitucionalmente correcto: regular relaciones interindividuales entre la persona

funcionarioylosterceros,consideradosestosenelsentidoamplioaquemehereferido:la
AdministracinPblica,tcnicamente,noestenjuego.
1036.Cundoelcomportamientodelfuncionariogenerasuresponsabilidadcivil?
Nosetratade"cualquier"comportamiento.Setratadeunaconductaespecificada,alacual
haceconcretareferenciaelCdigoCivilensuartculo1112.Diceestetexto:"Loshechos
ylasomisionesdelosfuncionariospblicosenelejerciciodesusfunciones,pornocumplir
sino de una manera irregular las obligaciones legales que les estn impuestas, son
comprendidosenlasdisposicionesdeesteTtulo".
Portanto,paraqueexistadicharesponsabilidadserequiere:1queelactoperjudicialse
realiceenejerciciodelarespectivafuncin;2queeldaoseocasioneporelcumplimiento
irregular de las obligaciones legales inherentes al cargo. Esto surge expresamente del
artculo1112delCdigoCivil,yloreconoceladoctrina(674).
Sielfuncionariocausareundaoporhechosoconductasajenosasusfuncionespblicas,
puedesertambincivilmenteresponsable,peronoenvirtuddelcitadoartculo1112,ni
porsucalidaddefuncionario,sinoporaplicacindelartculo1109delCdigoCivil,como
pudierarespondercualquierpersonadelpueblo.Esestoloquelaactualdoctrinafrancesa
denomina"faltadesligadaoseparadadelejerciciodelasfunciones"("fautedtachabledel
exercicedesfonctions")(675).
Encambio,siconmotivodelejercicioregulardesusfuncioneselagentecausalesin,no
esresponsable(676).Assurgedelartculo1112,manejadoa "contrariosensu",ydel
artculo1071delCdigoCivil,encuyomritoelcumplimientodeunaobligacinlegalno
puedeconstituircomoilcitoningnacto.
Paraqueeldaoderivadodelejerciciodelasfuncionesseaindemnizable,esmenesterque
elloseaconsecuenciadelcumplimientoirregulardelas obligaciones legales delagente
pblico.Estas "obligaciones legales" sonlascontenidas en cualquier normamaterialo
formalatinentealafuncin,cargooempleo.Porcierto,enprimertrminohandetenerse
presenteslostextosyprincipiosdelaConstitucin,porserstalaleydelasleyes(677).
Cuandoelfuncionarioes,alavez,unprofesional,untcnico,verbigraciauningeniero,su
responsabilidad"profesional"quedaincluidaocomprendidaensuresponsabilidadcomo
funcionariopblico.Demodoqueelejercicioirregulardelosdeberesasucargonoslo
serelacionaconlasnormasdetipolegal,sinotambinconlas reglastcnicasquedebi
aplicarenlaespecie.Enestecaso,el"profesional"esfuncionarioporqueesprofesionaly
porqueentoncesreunalosrequisitosobjetivosparaelejerciciodelafuncin(678).
Laexistenciadelaresponsabilidadcivildelagentepbliconorequierelaviolacinabierta
delasrespectivasobligacioneslegales:bastasucumplimientoirregular(679),talcomolo
dice el Cdigo Civil. Desde luego que determinar si en el caso concreto hubo o no
"cumplimientoirregular"constituyeunacuestindehecho,cuyasolucindependedelas
p.178
circunstancias particulares del caso; de ah que, como lo sugiere un autor, estando

"acreditadas las condiciones de honradez, probidad y dedicacin del funcionario, sera
excesivo declararlo responsable cuando, por la ndole especial del asunto, han existido
motivosparaequivocarelcaminoquealapostreeligi"(680).Tratarase,ensntesis,de
unsupuestodeerrornoculpable(681).
Peroenmodoalgunocompartolaopinindeque,alosefectosdelartculo1112 del
CdigoCivil,lasfuncionesrespectivasdebenestar "regladas" (682).Dichasfunciones
puedenestar"regladas"ocorresponderalejercicio deunaactividad "discrecional".La
discrecionalidadnoesilimitada,niconstituyettuloqueampareelejercicioirresponsable
defuncionespblicas.Setratedeactividad"reglada"o"discrecional",enambossupuestos
elcumplimientodeellatienequeamoldarseacnonesjurdicos,decuyoapartamiento
puedensurgirunejercicioirregulardelasobligacionespertinentes,ydeahlacorrelativa
responsabilidad(683).
El"error"enquehubiereincurridoelfuncionariopblicosloynicamenteexcusarsu
responsabilidadsitalerrornofuereelresultadodeunanegligenciasuya(684).
Lainvocacinde"rdenes"deberdeobedienciaporpartedelfuncionarioimputadopara
eludir su responsabilidad personal, ser o no til segn que ello se ajuste o no a las
exigenciasyconclusionesdelordenjurdico(legislacin,jurisprudenciaydoctrina).Vase
loexpuestoenlosnmeros930944(685).
Laactuacin "irregular" delfuncionarioaparejalapresuncindesuculpabilidad; para
eximirsederesponsabilidadelagentepblicodebeprobarquenohuboculpadepartesuya.
Eslquiendebeprobarestacircunstancia.Laobligacindeindemnizarsehadichosurge
de la prueba del desempeo irregular de la funcin y del dao como su efecto, sin
necesidaddelapruebadelaculpadelfuncionario,yconmayorraznsistaseprobare
(686).
1037. Expuestos en el pargrafo precedente los principios legales y doctrinarios
fundamentalesquepermitencaracterizarlaresponsabilidadcivildelfuncionariopblicoen
nuestroderecho,correspondeindicarahoradiversossupuestosque,objetivamente,pueden
considerarse, en el derecho argentino, como expresiones de ejercicio irregular de los
debereslegales delagentepblico.Muchosdeloscasosquemencionarprocedendela
doctrinaodelajurisprudenciaextranjeras,peroennuestroderechopuedenservirasimismo
como ejemplos de casos donde el funcionario pblico es civilmente responsble, por
trasuntarejercicioirregulardelosdebereslegalesasucargo.
Comotambinloexpresenelpargrafoanterior,determinarsienuncasoparticularexiste
ejercicio irregular de los deberes legales a cargo del agente pblico, constituye una
"cuestindehecho"quedebeserresueltaencadacasoconcreto.
Sobretalesbases,puedenmencionarselossiguientescomoejemplosdeejercicioirregular
delosdebereslegalesporpartedelagentepblicoyque,portanto,obliganasteala
correspondienteindemnizacin:
p.179
a)Laextralimitacindelasatribucionesquelaleyleconfierealfuncionario.
b)Ladifamacin(687).Asfueconsideradalainexactacalificacindejugadordegarito
hechaaunapersonaque,ademsdecomprobarsuhonorabilidad,justificlafalsedaddel
hechoimputado: talactitud dijounTribunal importa extralimitacin defacultades de
partedelfuncionarioyunaofensailcitaalciudadano(688).Ladifamacinpuedeconsistir
en la indebida, innecesaria o extempornea, publicacin de datos o antecedentes que
ponganendudalacorreccindeunapersona.
c)Ladenunciaacompaadademaniobrasfraudulentasymalignas(689).
d) La falta de control a los subalternos, responsabiliza al jefe de oficina por las
consecuenciasdelaactitudculposaodolosadeaqullos(690).
e)LosactosdeunfuncionariounIntendentemunicipal,porejemploqueexigederechos
quenoresultandelasnormasvigentes(691).Estonosloimplica"ejercicioirregularde
losdebereslegales",sinoqueconstituyeundelitodelderechocriminal:exaccinilegal
(CdigoPenal,artculo266).
f)Losactos,hechosuomisionesqueporculpaodolodelagenteocasionenperjuicios,
molestiasuobstculosarbitrariosalosadministrados(692).
g)Laviolacindederechosfundamentalesdelciudadano(reunin;asociacin;publicacin
deideasporlaprensasincensuraprevia;transitarysalirdelpas;profesarlibrementesu
culto;libertadpersonal;inviolabilidaddeldomicilio,delacorrespondenciaydelospapeles
privados)(693).
h)Elobstculoindebidopuestoalejerciciodeunaactividadprofesional;yconmayor
raznsitalobstculoobedeceahostilidadomalavoluntad(694).
i) Las vejaciones y los actos de violencia intil e inhumana (695) . Entran aqu las
"torturas"y"apremiosilegales"inferidosalosadministrados(696).
j)Lasnegligenciaseimprudenciasgraves.Porejemplo:faltascometidaspormdicos,que
determinanelfallecimientodelenfermo;internacin,porerror,deunapersonaenunasilo,
alaqueseconfundiconotra;internacindeunaniahonestaenuninstitutouhospital
paraprostitutas;inducirenerroraunproveedorsobrelacalidaddelosproductosexigidos;
etc.(697).
k)Eldelito"penal"cometidoporelagente,dalugar,comoprincipio,alaresponsabilidad
civilhaciaeldamnificado(698).
l) Las "vas de hecho", como principio, dan lugar a la responsabilidad personal del
funcionario(699).
p.180
1038.Queddichoenlospargrafosprecedentesqueelcomportamientooactuacindelos
funcionariospblicospuededeterminardaosqueellosdebenindemnizarcivilmente.El
CdigoCivilseocupadeelloenelartculo1112.
Losposiblestitularesdelaaccincontralosfuncionariosaqueserefiereelcitadoartculo
1112,sonlos"terceros",entendiendoportalesalosextraosalarelacindeempleoque
vinculaalosagentespblicosconelEstado.Portanto,loseventualestitularesdedicha
accinpuedenser:
a)Los"administrados",engeneral.
b)Cualquierotroagentepblicoaquienhubieredaadoelcomportamientodelfuncionario
queactuirregularmenteenelejerciciodesusfunciones.
c)Tambincorrespondeincluirenelconceptode"terceros"alpropioEstado,sieldaolo
hasufridosteenunaesferadistintaaaquellaenqueactanormalmenteelfuncionario
comoconsecuenciadelarelacindefuncinodeempleopblicos.Elcontratodeempleo
pblicoslotienevigenciaenelmbitodelafuncinotorgadaalagente:fueradeese
mbitonohaycontrato.Ocurrelomismoqueentredospersonasparticularesligadaspor
determinadocontrato,elcualslorigelasrelacionesenlcontempladas,peronolasdems
relacionesposibles.
Losautores,engeneral,nofueronmuydetallistasalocuparsedeestacuestin,puesentre
losposiblestitularesdelaaccincivilcontrafuncionarios,enbasealartculo1112 del
CdigoCivil,incluyenalEstado,oalaAdministracin, sinhacerdistincinalgunaal
respecto. Excepcionalmente algn autor circunscribe dicho precepto a reglar relaciones
entreelfuncionarioylosparticulares,perosinahondarlacuestin.
Cuando el agente pblico le ocasiona un perjuicio al Estado, con motivo o a raz del
ejercicio de sus funciones, es decir, con motivo o a raz de la relacin de empleo, la
responsabilidaddelfuncionario,entalcaso,noserigeenmodoalgunoporelartculo1112
tantas veces citado. Esto es as porque la naturaleza jurdica de la relacin de empleo
pblicoes"contractual"(vanselosnmeros910922),entantoqueelartculo1112slo
contemplalaresponsabilidadaquiliana(extracontractual).Demodoquelareparacinde
losdaosque,enlascondicionesindicadas,leocasioneelfuncionarioalEstado,noserige
porelartculo1112delCdigoCivil(responsabilidadaquiliana),sinoporlosprincipios
atinentesalaresponsabilidad "contractual" dederechoadministrativo(vaseeln739y
siguientes).
Partiendodequelarelacindefuncinodeempleopblicoes"contractual",puestoque
constituye,pors,uncontrato"administrativo"strictosensu,laafirmacindequetodolo
relacionadoconlareparacincivildelosdaosque,comofuncionariooempleado,lehaya
causadoelagentealEstadonoserigeporelartculo1112,sinoporlosprincipiosatinentes
a la responsabilidad "contractual", halla fundamento en el propio ttulo donde est
comprendidoelcitadoartculo1112.Enefecto,elartculo1107disponeque"loshechoso
las omisiones en el cumplimiento de las obligaciones convencionales, no estn
p.181
comprendidos en los artculos de este Ttulo, si no degeneran en delitos del derecho

criminal"(700).
Todoloexpuestopuedetenerimportanciaenlorelativoaloslapsosenqueseproducela
prescripcindelaaccindereparacin,lapsosquevaransegnsetratedereparacin
contractualoextracontractual.
1039.Lanaturalezajurdicadelaresponsabilidadcivildelagentepbliconoesunvoca:a)
porunlado,dependedequeselaconsidereconrelacina "terceros" oconrelacinal
Estado,comoconsecuenciayconmotivo,enesteltimocaso,delarelacindeempleo;b)
porotroladodependedequeselaconsidererespectoalderechoquelarige.
a)Laresponsabilidaddelagentepblicohacia"terceros",teniendoportalesalosindicados
eneln1038,es"extracontractual"o"aquiliana"(701).AsresultadelCdigoCivil,que
laconsideraenelartculo1112ycorrelativos,destinadosaesetipoderesponsabilidad.
Conrelacin alEstado,comoconsecuencia yconmotivodelarelacindeempleo,la
responsabilidaddelfuncionariopblicoes"contractual"(702),porserstalanaturaleza
jurdicadedicharelacin(sobreestoltimo,vanselosnmeros910922).
Laimportanciadeestablecerlanaturalezadeesostiposderesponsabilidadvinclase,en
primerlugar,aloslapsosenqueseoperarlaprescripcindelasrespectivasacciones(ver
n1044),yensegundolugaralamaneraoalosmediosposiblesdehacerlasefectivas.La
eventualresponsabilidadcivilemergentedeuncontratoadministrativotienereglaspropias
parasucumplimiento(vernmeros739747).
b) En lo atinente al derecho que la rige, la naturaleza de esa responsabilidad tambin
dependedequeselaconsidereconrelacina"terceros"oconrelacinalEstado,amrito,
enesteltimocaso,dehechosoactosrealizadosporelagentepblicocomoconsecuencia
oconmotivodelarelacindeempleo.
Respectoa"terceros"dicharesponsabilidadhllaseregidaporelderechoprivadocivil,en
laespecie (703),puesselimitaareglarconductasinterindividuales.LaAdministracin
Pblica no est en juego en este caso. Es por es razn que tal responsabilidad est
consideradaenelCdigoCivil(artculo1112).
ConrelacinalEstado,arazdehechosoactosdelfuncionariovinculadosalarelacinde
empleo,esaresponsabilidadesdederecho"pblico",regladaporelderechoadministrativo
(704).
Latrascendenciadeesteaspectodelanaturalezadelaresponsabilidaddelagentepblico
es tambin importante: la expresada responsabilidad, cuando es de "derecho privado",
correspondehacerlaefectivaantelostribunalesordinariosdejusticia,conformealasreglas
establecidasparalosjuicioscomunesentrepersonasparticulares(705).Encuantoala
responsabilidad de "derecho pblico", para hacerla efectiva corresponde promover la
accinantelostribunalesconjurisdiccinenlocontenciosoadministrativo(706).
p.182
1040.Unaspecto dela responsabilidad civil de los funcionarios pblicos, aspecto que

constituye uno de sus "caracteres", exige que se determine si tal responsabilidad es
"directa"o"indirecta".
Seha dicho que ella es "directa" (707) ,mxime cuando el agente pblico puede ser
demandadoporlosadministrados,sinelcumplimientoderequisitoprevioalguno.
No obstante ello, pienso que tal responsabilidad no slo puede ser, como se afirma,
"directa",sinotambin "indirecta",comoocurrira cuandoeladministrado demandaal
superior jerrquico responsable de la conducta o comportamiento de sus subordinados
(708).
1041.Elcomportamientodelagentepblico,generadordesuresponsabilidadcivil,tanto
puedeser "doloso" como "culposo".Tododependedelestadodesuconciencia, delos
designiosquemovieronsuvoluntad.ElestatutodelosfuncionariospblicosdelaUnin
(Brasil),asloreconoceexpresamente(artculo197).
ElCdigoCivilargentinonodesconoceesaposibilidad,puesladisposicindelartculo
1112esgenrica(709).
De manera que el comportamiento "doloso" del agente pblico, queda asimismo
encuadradoenelartculo1112delCdigoCivil.
1042.Unautorhasostenidoqueelcomportamientoirregulardelagentepbliconogenera
laobligacindereparareldaomoral;agregaqueloindemnizableeselperjuiciomaterial
(710) . Otro autor, con buenos y sensatos argumentos, sostiene lo contrario (711) ;
compartoestaopinin.
Estoplanteanuevamenteelproblemadesieldaomoralesonoindemnizableenmateria
decuasidelitos.Nuestramscalificadadoctrinasehapronunciadoensentidosopuestos:un
sectordeellasostienelainclusindeldaomoralentrelosrubrosindemnizablesenmateria
decuasidelitos;otrosectorniegatalposibilidad.Losargumentos,enunoyenotrosentido,
aparecensintetizadosyagotadosporsuseminentesexpositores.Aguiarsepronunciaen
contradelaaceptacindedichodaomoral(712),entantoqueColombosepronunciaa
favordetalinclusin(713).Adhieroalatesisyargumentosdeesteltimoexpositor.Es
recomendablelaargumentacindeGordillo(714).
1043. El administrado, en vez de accionar directamente contra el funcionario pblico
imputado,causantedelhechoilcito,puedehacerlocontraelEstado,todoellosinperjuicio
delaulterioraccinregresiva,derepeticinorecuperacinqueelEstadopromuevacontra
elagente.Estoltimosurgedelosprincipiosgeneralesque,regulanlasrelacionesentrelos
responsablesdelasconsecuenciasdaosasdehechosilcitos,cuestindelaquesehan
ocupadocivilistasyadministrativistas(715).
LaposibilidaddeaccionardirectamentecontraelEstadosurgedeuntextolegal:elartculo
1113delCdigoCivil,segnelcual"laobligacindelquehacausadoundaoseextiende
alosdaosquecausarenlosqueestnbajosudependenciaoporlascosasdequesesirve,
p.183
oquetieneasucuidado".Dichotexto,decarctergenrico,permitedirigirlaaccincontra
elEstado,portenerstebajosudependenciaalagentepblicorganosuyo,causantedel
hechoilcito(716).
EntreelagenteautordelhechoilcitoyelEstadoexistesolidaridadenloatinentealpago
delasconsecuenciasdeesehecho(717).
EnelderechofrancsesfrecuentelapromocindedemandasdirectascontraelEstadopara
cubriresasconsecuenciasdelaresponsabilidadcivildelagentepblico.Ellofueobjetode
unminuciosotratamientoyanlisisporpartedelajurisprudenciaydeladoctrina(718).
EstaaccincontraelEstadocorrespondededucirlaantelostribunalesconjurisdiccinenlo
contenciosoadministrativo:1porquesetratadeunaaccin"directa"contraelEstado;2
porque se trata deun supuesto donde la actuacin irregular del agente sedesenvuelve
dentrodelmarcoobjetivodesufuncin;valedecir,porquesetrataderesponsabilizaral
Estado debido a que uno de sus "rganos", actuando irregularmente, caus un dao
ejerciendolafuncinasucargo.TaleslasolucinsistemticamenteseguidaenFrancia
(719).
La promocin de estas demandas contra el Estado pone de manifiesto un aspecto del
problemadela"responsabilidaddelEstado",materiastaqueserintegralmenteestudiada
eneltomo4delapresenteobra.
1044.Laprescripcindelaaccinparareclamardaosyperjuiciosalfuncionariopblico
estsometidaareglasyplazosdistintossegnqueelreclamanteseauntercerooelEstado.
Sielreclamanteesun"tercero"(vaseeln1038,acercadequhadeentenderseaqupor
tercero),laaccintendrporobjetohacerefectivalaresponsabilidadextracontractualdel
agente pblico. Su prescripcin se opera a los dos aos (art. 4037 del Cdigo Civil,
reformado).
Si el reclamante fuese el Estado, que pretendiese hacer efectiva la responsabilidad del
funcionarioporhechosoactosdesterealizadoarazoconmotivodelcontratodeempleo
pblico,laaccintendraporobjetohacerefectivalaresponsabilidad contractual enque
habraincurridoelagente.Enquplazoseprescribedichaaccin?Qunormalarige?
Algunostribunales,impresionadosporelartculo1112delCdigoCivilyporlaubicacin
desteenelTtulodeloshechosilcitosquenosondelitos,aplicaronelartculo4037de
dichoCdigo,queentoncesestablecaquedichaprescripcinseoperabaenellapsodeun
ao(hoyesdedosaos).Elcriterioeraequivocado,porqueenlaespecienosetratabade
un cuasidelito, sino de actos que implicaban el incumplimiento o la violacin de un
contrato(elcontratodeempleopblico),encuyocasolaaccinseprescribealosdiezaos
(CdigoCivil,artculo4023):staeralanormaquedebiaplicarseyseellapsoenquese
producalaprescripcindelaaccin.
En la actualidad, la ley ha fijado un plazo expreso y concreto (diez aos) para la
prescripcin de la accin del Estado contra los funcionarios pblicos por los daos y
p.184
perjuiciosquestosleocasionen.Eldecretoleydecontabilidad23354/56,enelartculo
142,deacuerdoaloestablecidoeneldecreto3453,del21demarzode1958,dice:"La
accindelEstadotendienteahacerefectivalareparacincivildelosdaoseintereses
ocasionadosporactosuomisionesimputablesalosagentesdelaAdministracinNacional,
incluidoslosdeentidadesdescentralizadas,empresasdelEstadoyhaciendasparaestatales,
prescribiralosdiezaosdecometidoelhechoqueimpongatalresponsabilidad.Paralos
funcionarios de que trata el artculo 85 inciso e., los plazos de dicha prescripcin
comenzarnacorrerdesdelafechaenquelosmismoshayancesadoensusfunciones"
(720).
Aqudaosyperjuiciosserefiereelartculo142deldecretoley23354/56?nicamentea
losqueelfuncionarioleocasionealEstadoactuandoaqulcomoconsecuencia,conmotivo
oarazdelarelacindeempleo(contratodederechopblico),peronoalosquelecause
actuandoalmargenofueradetalrelacin(vaseeln1038,puntoc.).Laaccinpara
reclamarestosltimosseprescribealosdosaos,conformealartculo4037delCdigo
Civil,quecontemplalaresponsabilidadextracontractual.
Laafirmacinprecedenteacercadequeelartculo142deldecretoleydecontabilidad,
23354/56,nicamenteserefierealosdaosyperjuiciosqueelfuncionarioleocasioneal
Estadoactuandoaqulcomoconsecuencia,conmotivooarazdelarelacindeempleo,
surge del expresado decretoley, que al referirse a la responsabilidad de los agentes
pblicos,lohaceconsiderandoastoscomosujetosdelamencionadarelacindeempleo.
Resulta,as,unacoincidenciaqueelactualartculo142deldecretoleydecontabilidad,
23354/56,fijeendiezaosellapsodeprescripcindelaaccindedaosyperjuicios
contraelfuncionariooempleadopblicos,cuandostoshayanactuadocomoconsecuencia
oarazdelarelacindeempleo(contrato "administrativo"),yaquetallapsoconcuerda
conelestablecidoporelartculo4023delCdigoCivilparalaprescripcin,entreotras,de
laaccindedaosyperjuiciosemergentedeun"contrato".
1045.Puedenlasprovinciasfijarunplazoespecialparalaprescripcindelaaccinde
daosyperjuicioscontralosfuncionariospblicos?Hayquedistinguir.
Las provincias nopuedenlegislar respectoalas acciones deducidas por terceros,pues
tratarase de una cuestin de derecho privado, tendiente a reglar conductas
interindividuales,materiapropiadelalegislacincivilsustantiva.
Encambio,sisetrataredereglarellapsodeprescripcindelaaccindelEstadocontrasus
agentespblicospordaosyperjuiciosquestoslecausarencomoconsecuencia,arazo
conmotivodelcontratodeempleopblico(contrato"administrativo", strictosensu),es
obvioquelasprovinciastienenatribucionesparalegislarsobreelloyfijarellapsodela
prescripcindelaaccin:tratarasedelejerciciodepoderesnodelegadosporlasprovincias
alaNaciny,portanto,reservadosporstas(Constitucinnacional,artculos104y105).
Vaseeln1035.
E.RESPONSABILIDADADMINISTRATIVA(RGIMENDISCIPLINARIO)
p.185
1046.Otrodelostiposderesponsabilidaddequepuedeserpasibleelagentepblico,esla
"administrativa", que se hace efectiva a travs de la potestad disciplinaria de la
El "rgimendisciplinario" constituyeelsubstratodelaresponsabilidad "administrativa"
delfuncionariopblico.
En ese sentido, tal como lo expres precedentemente (n 1021), "responsabilidad
administrativa" y "responsabilidaddisciplinaria" sonconceptossinnimos.Tantoesas
quemuchostratadistashablanderesponsabilidadadministrativa"o"disciplinaria(721),o
serefierenaellaempleandoindistintamentecualquieradeesasexpresiones(722).
1047. La responsabilidad administrativa, que se hace efectiva a travs del poder
disciplinario,aparececuandoelagentecometeunafaltadeservicio,transgrediendoreglas
propiasdelafuncinpblica(723).
Esa"faltadeservicio"noslopuederesultardelejerciciodelcargoofuncinporpartedel
agente,sinotambindesucomportamientoenlavidaprivada,esdeciralmargendela
funcinocargo(724).Sehadichoque"ladignidaddelavidaprivadaesunaobligacin
funcionaldelosagentespblicos"(725).Establecercundounactodelavidaprivada
incideenlafuncinocargoconstituyeunacuestindehecho,quedependedecadacaso
concreto,pues,comotambinsedijo,elconceptodedignidaddelavidaprivadavara
segnlosagentespblicos.Ladignidaddelavidaprivadadeunaltofuncionario,deun
profesor, de un maestro, debe apreciarse ms severamente que la del personal de
maestranza, obrero o de servicios auxiliares (726) . Pero cada uno en su esfera debe
observarunacorrelativa"dignidaddevidaprivada".
Desdeluego,paraqueseincurraen"responsabilidaddisciplinaria",lafaltarespectivadebe
sermoralmenteimputablealagente.Poreso,porejemplo,la"ausencia"determinadapor
enfermedadnopuedeconsiderarsecomofaltageneradoraderesponsabilidadadministrativa
(727).
1048.Qujustificalaresponsabilidadadministrativa?Culessurazndeser?
Mediantetalresponsabilidadtindeseamantenereldebidofuncionamientodelosservicios
administrativos,einclusoamejorarlos,locualsetratadelograrmediantelaaplicacinde
sancionesautorizadasporelordenjurdico(728).
De lo dicho dedcese que las referidas sanciones tienen carcter "represivo" y no
"preventivo"(729).
1049."Todos"losagentesdelaAdministracinPblicasonsusceptiblesderesponsabilidad
administrativa,inclusolosquepuedensersometidosajuiciopolticosegnlaConstitucin
(art.45):Presidente,VicePresidenteyMinistros,yaqueelfallodelSenado,apartedela
destitucindelacusado,puededeclararleincapazdeocuparempleosdehonor,deconfianza
oasueldoenlaNacin(art.52 delaLeySuprema).Todoesto queprimordialmente
importauna"inhabilitacin"trasunta,tambin,unasancinadministrativaimpuestaporel
p.186
Legislador. Lo mismo corresponde decir de los miembros del Poder Ejecutivo de las
Provincias.
Encambio,elPresidentedelaRepblicaylosgobernadoresdeProvinciasnopuedenser
objetode "sancionesdisciplinarias" dentrodelaAdministracin,puesocupandoellosel
msaltogradodentrodelaescalajerrquica,noexistesobrelosmismossuperioralguno
confacultadesparaaplicarlesdichassanciones.
1050. Los agentes "excluidos" del estatuto general para el personal civil de la
AdministracinPblicapuedenserobjetodesancionesdisciplinarias?Talseraelcasode
funcionariosdesignadosconcarcter"transitorio"(vgr."interventores"),los"contratados",
losMinistros,SecretariosdeEstado,Subsecretarios,Secretarios delaPresidenciadela
Nacin,etc.
Yaeneln853meheocupadodeestacuestin,alcual meremito.Enunpargrafo
prximovolver aocuparmedeella, alreferirme al "fundamento" delaatribucin del
Estado para aplicar sanciones disciplinarias a sus funcionarios o empleados, donde
analizarsilasancindisciplinariarequiereononormaanteriorexpresaqueautoricesu
aplicacin.Vaseeln1054.
Comolomanifestenelmencionadon853,hayciertotipodesancionesdisciplinarias
que,dadasundoleonaturaleza,paraseraplicadasrequierenhallarseestablecidasenuna
norma anterior al hecho (vgr., multas, privacin de la libertad), y ser expresamente
aplicablesatalesocualesagentes.Dicha"norma"puederevestirlaformadeunestatutoo
deotraregladederecho.Si stanoexistiere,losrespectivosfuncionariosoempleados
pblicos no pueden ser objeto de semejantes sanciones, aun cuando stas estuvieren
previstasenel"estatuto"generalparaelpersonalcivildelaAdministracinPblica,pero
decuyasdisposicionesdichosfuncionariosestn excluidos.Asresultadenuestroorden
jurdico.Entalessupuestosnopuedenaplicarseporvaanalgicalasdisposicionesdeun
estatutoestablecidoparaunsectordeagentesaotrosectordestoscarentedetalestatuto.
Vereln853.
Perohayotrotipoogrupode "sancionesdisciplinarias" quepuedeseraplicadoaunsin
norma anterior que las contenga y autorice expresamente, pues su admisin est
implcitamentecontenidaentodocontrato "administrativo",entreloscualessecuentala
relacin de funcin o de empleo pblicos. De manera que esas sanciones pueden
aplicrselesatodofuncionariooempleado,estnonocomprendidosenunestatutoquelas
contenga en forma expresa. Tal ocurre con la "suspensin", el "apercibimiento", el
"llamadodeatencin"(730),etc.Trtasedemedidascuyaprocedenciaestautorizadapor
las clusulas exorbitantes "virtuales" del derecho privado existentes en todo contrato
administrativo,alquetalesmedidassonnsitas.Vase,asimismo,eln853.
1051.Elpersonal"jubilado"puedeserobjetodesancionesdisciplinarias?
p.187
Un autor se pronuncia por la negativa, sosteniendo que para ser objeto de represin
disciplinaria el agente debe figurar en los cuadros de la Administracin (731) . No
compartoestaopinin.
El "jubilado" puedeserpasibledesancionesdisciplinariascompatiblesconsus "status"
(732).As,nopodraserdeclarado"cesante",niser"exonerado",porqueestassanciones
son inconcebibles respecto a un jubilado; pero s podra ser objeto de un llamado de
atencin, de un apercibimiento, etc., cuando su comportamiento implicase inconducta.
Tampocohabrainconvenientedeordenjurdicoobjetivoparaqueunanormaestableciera
la posibilidad de que los jubilados sean pasibles de multas y de arrestos en casos de
inconductaqueafectenasucalidaddeagentesenestadodepasividad.
Dosrazonesfundamentanmiafirmacin:
1Sibieneljubiladonopertenecealoscuadros "activos" delaAdministracinPblica,
pertenece, en cambio, a los cuadros "pasivos" de ella. El jubilado no deja de ser un
"funcionario",aunquepertenecientealaclasepasiva.Atravsdela"jubilacin"contina
la relacin de funcin o de empleo pblicos, aunque ubicada en otro plano: el de la
pasividad.Vaseeln1004,textoynota1457.
2Comoloadverteneln1047,tambinciertosactosdela "vidaprivada" delagente
pblico son susceptibles de generar responsabilidad administrativa y de recibir la
consiguientesancindisciplinaria.Laactividaddelagentejubiladosusceptibledesancin
disciplinariacorresponderaasucomportamientoenlavidaprivada.Enelmencionado
pargrafo1047recordlasiguienteafirmacindeJze:"ladignidaddelavidaprivadaes
unaobligacinfuncionaldelosagentespblicos".
Sibienelfuncionario "jubilado" puedesepasibledesancionesdisciplinariasdelalcance
mencionado,lapersonaquegozade"pensin"nopuedeserlo,porqueel"pensionista"no
es ni ha sido funcionario. La "pensin" es un beneficio derivado que reciben los
causahabientesdeljubiladoencasodefallecimientodeste.Vaseeln1006,textoynota
1466.
1052.Paralaaplicacindesancionesdisciplinariasserequierequeelagentesehalleen
ejercicioactualdelafuncin.
Lageneralidaddeladoctrinaaslosostiene,esdecirconsideraqueelpoderdisciplinario
slopuedehacerseefectivomientraselagenteestenejerciciodelcargo,oseamientras
subsistelarelacindeempleo(733).Comorazndeellosedicequeunavezqueelagente
dejaelservicio,lapenadisciplinariacareceradeobjeto(734).Tambinlajurisprudencia
sehapronunciadoenesesentido(735).Nocompartotalpuntodevista.
Comoyaloexpresenotrolugardeestaobra(tomo1,n212),dadoelalcanceposiblede
la sancin disciplinaria (verbigracia, "cesanta", "exoneracin", etc.), estimo que la
precedentesolucinnoesalababledebidoasu"generalidad"conceptual(736).
p.188
Pararesolversiunasancindisciplinariapuedeonoaplicarseaundespusdeterminadala
relacin de empleo pblico en su aspecto activo, es indispensable saber si la
AdministracinPblicaconoca,pudoodebiconocerloshechosquejustificanlasancin
disciplinariaaaplicar(cesanta,exoneracin,etc.).SilaAdministracinnoconocanipudo
conocer esos hechos, la sancin disciplinaria podra tener aplicacin aun despus de
terminada la relacin activa de empleo pblico. Lo contrario implicara amparar la
situacindequienesprocedendolosamente,loqueseraantijurdico(737).Demaneraque
enestamateria,antesdeaceptarunasolucindefinitivarespectoalmomentohastaelcual
podranaplicarsesancionesdisciplinarias,habraqueefectuarlarevisindeordenlgicoa
quehagoreferencia.
La Administracin, pues, ejercitando su poder disciplinario, pues dejar cesante al
"renunciante", con renuncia aceptada, o exonerar al meramente cesante, si en las
respectivasoportunidadesignorabaodesconocalasrazonesquedespussupoyrequeran
lacesantaenlugardelaaceptacindelarenunciaolaexoneracinenlugardelamera
cesanta.Elactodictadoignorandoesascircunstanciasesunactoevidentementeviciadode
erroroignorancia,cuyamodificacinoextincinpuedelograrlaAdministracinPblica,
ensedeadministrativa,dictandoelactoqueenrealidadcorrespondeyqueactacomoacto
derevocacin(vaseeltomo2,n477,letral.,yn485,puntob.).
Laafirmacindeladoctrinaydelajurisprudenciamencionadaseneltextoyenlasnotas
1610y1612,acercadequelapotestaddisciplinariadelaAdministracinPblicaconcluye
cuando el agente deja el ejercicio actual (activo) de la funcin, aparece tanto ms
inaceptablesisetieneencuentaquelasancindisciplinariatambinpuedeserleaplicadaal
agente que, habiendo dejado el servicio activo, actualmente se halle en situacin de
pasividad,oseajubilado(vaseeln1051).Estodesvirtaelpretendido"principio"deque
lasancindisciplinariasloprocedeestandoelagenteenejercicioactivodesucargo.
Si la Administracin Pblica tuviese efectivamente conocimiento de hechos irregulares
cometidosporelfuncionariooporelempleadoy,noobstanteello,enlugardedeclararlo
cesante o de exonerarlo, le acepta simplemente la renuncia, en tal actitud de la
Administracindebeverseun"perdn"u"olvido".Ensemejantesituacin,vadesuyoque
lasancindisciplinariaulteriorseraimprocedente,porquealteraraunestadodederecho
sobreelcualnoeraposiblevolver
Loshechos anteriores alingresodelagentealserviciodelaAdministracinpblica,no
puedenservirdebaseparaunaposteriorsancindisciplinaria,pueslafaltadisciplinariaa
considerardebeconsistirenunhechoproducidodespusdetalingresoalcargopblico.No
obstante,loshechosanteriorespuedendarlugaraunamedidaestatalcontraelfuncionario,
que,alingresaralaAdministracinPblica,disimuleuocultedolosamentecircunstancias
que,pors,impedanelnombramientooaconsejabanquestenoseprodujese(738).En
semejantessupuestoscuadraqueelEstadorevoqueladesignacinrealizada,medidaqueno
implicara una sancin disciplinaria (739) , sino un ejercicio razonable de la potestad
constitucionalde"remover"alosempleadosdelaAdministracinPblica.
p.189
1053.Lassancionesdisciplinariasdequesonsusceptibleslosagentespblicostienenun
doble"fundamento":jurdicoypositivo.
Elfundamento"jurdico"deellasnoesotroqueunaparticularmanifestacindelpoderde
la Administracin Pblica para lograr la ejecucin y el cumplimiento de un "contrato
administrativo":eldefuncinodeempleopblicos,enestecaso(740).Yaenotrolugar
me ocup de los medios a que, en general, puede recurrir la Administracin para la
ejecucinyelcumplimientodeuncontrato administrativo (vern739ysiguientes):son
medios especficos, propios de esos contratos desarrollados en el campo del derecho
pblico,mediosmuydistintosalosquepuedeydeberecurrirelcontratanteenelderecho
privadoparalograrelcumplimientoolaejecucindeloconvenido.Nohadeolvidarse
que,endefinitiva,lapotestad"disciplinaria"esuncomplementodelapotestadimperativa
odemando,queenelcasodeloscontratos"administrativos",strictosensu,apareceose
revelaatravsdelasclusulasexorbitantes"virtuales"delderechoprivado,nsitasentales
contratos.
Generalmentelasfaltasquedanlugaraesassancionesyestasmismas,estnconsagradas
"positivamente"enuntextodeterminado.Enelordennacionalargentino,esetextoaparte
deotrosestatutosespecficos eselestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracin
Pblica, en cuyos artculos 3445 se trata esta materia (741) . Tal es el fundamento
"positivo"delassancionesdisciplinariasparalageneralidaddelosagentespblicos,todo
ellosinperjuiciodeotrassancionesespecialesestablecidasparaotrosservidorespblicos
(vgr.,militares,policas,etc.).
1054. Aclarado en el pargrafo anterior lo atinente a cul es el "fundamento" de las
sanciones disciplinarias, tanto en su aspecto "jurdico" como en su aspecto "positivo",
correspondepreguntarahorasiellas,oalgunasdeellas,puedenserigualmenteaplicadas
aunafaltadenormaexpresaquelasconsagre.Enotraspalabras,correspondepreguntarsi
para la procedencia de tales sanciones es indispensable que una norma lo autorice
expresamente.Imperan,aqu,ensurigidez,lostradicionalesprincipios "nullumcrimen
sinelege","nullapoenasinelege"?
Lapotestad"sancionadora" delaquelapotestad"disciplinaria"esunaespecie(verel
tomo1,n212) inherenteypropiaalaAdministracinPblica, debe aparejar,porlo
menos, un "mnimo" de poder para que sta aplique sanciones disciplinarias a sus
funcionarios oempleados, sinqueparaello sea menester "norma" anterior alguna que
expresamente autorice tal sancin. Todo est en determinar qu sanciones quedan
comprendidasenese"mnimo"depoder(742).
Alrespectopuedensentarselossiguientesprincipiosfundamentales,conlosqueestde
acuerdoladoctrina:
a)Antelafaltadenormaexpresaqueestablezcalasancinquehadeaplicarse,noes
posible admitir que la Administracin Pblica haya hecho renuncia de su poder
disciplinario,porcuantostesiempreestnsitoenlarelacindeempleopblico(743).
p.190
b) Los principios "nullum crimen sine lege", "nulla poena sine lege", en materia
disciplinarianotienenlarigidezquelescaracterizaenelderechopenalsustantivo(744).
c)Laprocedenciadelasancindisciplinaria,dadasundoleyelmbitodeaplicacin,
resulta virtualmente admitida por el agente pblico al aceptar su nombramiento o
designacin(745).
d) A falta de norma que establezca las sanciones la Administracin Pblica puede
establecerlaslibremente,observandolosprincipiosgeneralesdelderecho(746).
e)Landole"simple"o"grave"atribuidaalafaltaesimportantepararesolverestacuestin
(747).
Sobrelasbasesqueanteceden,resultaevidentequeciertassancionesdisciplinariasquese
pretendiere imponerle a un agente pblico (vgr., multas, privacin de la libertad), por
implicar medidas graves de obvia sustancia penal, requieren hallarse previamente
establecidasenunanormavlida.Sintalnorma,lasancinesimprocedente(748).
Encambio,otrotipodesancionesdisciplinariaspuedeaplicarseaunsinnormaalgunaque
las contenga expresamente, pues su admisin hllase implcitamente contenida en todo
contrato "administrativo",entreloscualessecuentalarelacindefuncinodeempleo
pblicos.Talocurriraconla"suspensin",el"apercibimiento",el"llamadodeatencin"
(749) , etc. Trtase de medidas cuya procedencia est autorizada por las clusulas
exorbitates"virtuales"delderechoprivadoexistenteentodocontrato"administrativo",ya
quetantolasuspensin,comoelapercibimientoyelllamadodeatencinsloimplican
medidasinternastendientesamantenerladisciplina.
LaatribucindelPresidentedelaRepblica("latosensu",AdministracinPblica)para
aplicarlassancionesde"cesanta"yde"exoneracin"apartedeloquealrespectodispone
laley22140sobrergimenjurdicobsicodelafuncinpblicatienebaseconstitucional,
pueselartculo86,inciso10,delaLeySupremalofacultapara"remover"losempleados
de la Administracin cuyo nombramiento no est reglado de otra manera por la
Constitucin.
1055. Los hechos" determinantes de "faltas" disciplinarias son innumerables, pues
dependen de la ndole de los comportamientos o conductas de los agentes pblicos,
comportamientosoconductasdeverdadilimitadosennmero,dadasuposiblevariedad.
Esa situacin se refleja en algunos ordenamientos legales, que no contienen una
enumeracindeloquehadeconsiderarse"falta"aestosefectos;entalescasos,eslapropia
autoridadadministrativaquiendecidesiunhechodeterminado,realizadoporunodesus
agentes, debe o no ser objeto de sancin, calificacin que en definitiva queda bajo el
controldelajusticia(750).Ennuestropaslascosasnoocurrenas,pueselestatutoparael
personalcivildelaAdministracinPblicaNacionalestableca"taxativamente"quhechos
oactosconstituyenfaltasdisciplinarias(artculos34,36,37y38).Actualmente,vanselos
artculos30ysiguientesdelaley22140.
p.191
Encuantoalas"sanciones"correspondientesaesasfaltasenqueincurranlosfuncionarios
yempleadospblicos,losdistintosordenamientospositivoslasmencionan;peronotodos
esosordenamientoscontienenoenumeranlasmismasoidnticassanciones.
Las expresadas "sanciones" disciplinarias pueden clasificarse en "grupos" y, dentro de
estos,en"especies".
Los dos grandes "grupos" en que se clasifican las sanciones disciplinarias son: a)
correctivas;b)expulsivasodepurativas,segnquerespectivamentetiendanalaenmienda
delresponsableoasualejamientooexclusindeloscuadrosdelaAdministracinPblica
(751).
Alas"faltas"simpleslescorrespondenlassancionescorrectivas,entantoquealasfaltas
graveslescorrespondenlassancionesexpulsivasodepurativas.
De acuerdo a lo expuesto, la doctrina reconoce las siguientes sanciones disciplinarias
"correctivas" (752) : llamado de atencin (753) ; apercibimiento; traslado; suspensin;
postergacinenelascenso;retrogradacinenelescalafn;multa;arresto.
Asimismo,reconocelassiguientes sanciones disciplinarias "expulsivas" o "depurativas"
(754):cesanta;exoneracinodestitucin.
El estatuto para el personal civil de la Administracin Pblica Nacional estableca las
siguientessanciones(art.34),sinperjuiciodelasquecontenganotrasnormasparaagentes
quecumplenotrasfunciones(militares,policas,etc.):1apercibimiento;2suspensin,
hastadeunmes;3postergacinenelascenso;4retrogradacindecategoraenelempleo;
5cesanta;6exoneracin.Vaseelartculo30delaley22140.
Puedenaplicarse otrassancionesquelasestablecidas taxativamente enelestatuto?La
doctrina,conacierto,niegatalposibilidad(755).
Algunasdelassancionesmencionadas,porlevesqueellasparezcan,slosonaplicablesa
agentes subalternos, nunca a los de alta jerarqua. Un apercibimiento, un llamado de
atencin, por ejemplo, son inconcebibles respecto a un ministro, y s respecto a un
dactilgrafo.Unministroaquiensele"llamelaatencin"osele"aperciba",moralmente
estobligadoalainmediatapresentacindesurenunciaalcargo.Mientrasmayorseala
jerarquadelfuncionario,mayorsersuobligacindeencuadrarseenlasexigenciasde
orden moral. En cierto mbito tienen tanto o ms imperio las normas morales que las
legales.
1056. El "llamado de atencin" es la sancin ms benigna, ms leve. Tambin se le
denomina"observacin"o"amonestacin".Consisteenunaadvertenciaqueselehaceal
funcionariooempleado(756).
El"apercibimiento"esun"llamadodeatencin"calificado.Mediantelselehacensaber
alagentelasconsecuenciasqueseguirnalareiteracindelosmismoshechos(757).
Puedeseraplicadoporlosjefesinmediatosdelagente(estatuto,artculo35).
p.192
1057."Traslado"delagente.Talmedidapuederesponderaunasancindisciplinariaoa
razonesdeservicio.Inclusoavecesimportaunascensoparaquienesobjetodel:implica
unpasomsenelprogresodela "carrera" administrativa.Sobre "traslados" vaseeln
928,textoynotas(758).
En el estatuto para el personal civil de la Administracin Pblica Nacional no se
mencionaba niseinclua el "traslado" comosancindisciplinaria; peroprocederapor
razn de servicio, con prescindencia de toda idea de "sancin". Va de suyo que un
"traslado"dispuestoenbaseaunapresuntarazndeservicio,serarritosilencubriere
una"sancin":habraahunadesviacindepoder.Vanselosartculos36y48delaley
22140.
1058. "Suspensin" del agente. Consiste en la prohibicin hecha a ste de ejercer la
funcin,conlacorrelativaprivacindesueldoduranteellapsodelasuspensin(759),
consecuenciaestaltimaqueseexplica,porquesiendoelsueldolaretribucinporservicios
prestados,suprivacinseimponedadoqueelagentesuspendidonotrabaj duranteel
respectivoperodo(760).
Haydosclasesdesuspensin:a)ladeprevencin;b)ladesancin.Laprimerasedecreta
durantelatramitacindelprocedimentosumarialyesunamedidameramenteprecautoria;
desdeluego,noesunasancin.Lasegundasedicta,previosumario,comomedidade
sancindisciplinaria;paraaplicarla,encasosespeciales,contempladosporelestatutopara
elpersonalcivildelaAdministracinPblicaNacional,seprescindedelsumario(vgr.,
suspensiones menores de diez das, ciertos supuestos de inasistencias sin justificar;
incumplimientoreiteradodelhorario;etc.)(761).Nodeben,pues,confundirseesasdos
especiesdesuspensin.
Lassuspensionespreventivasdebenserloportiempodeterminado,salvoelcasocomolo
har ver ms adelante de que exista un proceso criminal; no es posible suspender
preventivamentealosagentessinedie(762).Porlodems,sibientaltipodesuspensin
constituyeunamedidaprecautoria,nodebetenrselacomoconsecuencia automtica del
simpleprocedimientosumarial(763);lascircunstanciasdelcasoconcretoserndecisivas
paradisponeronolasuspensindelfuncionariooempleado(764).Puedehabersumario
sinsuspensindelagente(765).
La "suspensin" incidefundamentalmenteenelderechodelfuncionariooempleadoala
percepcin de sueldo durante el respectivo lapso. Pero tal incidencia se manifiesta de
distintamanerasegnsetratedesuspensinattulodesancindisciplinariaoattulode
medidaprecautoria.Enelprimercaso,elagentecarecedederechoalsueldo;nosera
racionalmente concebible una suspensin a ttulo de sancin disciplinaria donde el
funcionariooempleadopercibasueldo.Enelsegundocaso,elderechoapercibirsueldo
depende de las circunstancias ocurrentes, pues la suspensin preventiva no apareja
automticamentelaprdidadelderechoatalpercepcin(766);alosumopodrhaber
tambin una simultnea "suspensin" del cobro de haberes, sin perjuicio de lo que al
respectocorrespondaresolverendefinitivaacercadesupercepcin.Losartculos30y36
p.193
de la ley 22140 contemplan estas cuestiones, que son aclaradas en el decreto 1797/80
(767).
Tambin incide la "suspensin" en el tiempo computable para todos los efectos de la
antigedad.Enesteordendeideas,cabeafirmarqueningnperododesuspensindonde,
endefinitiva,alagentenoselereconozcaderechoalapercepcindesueldo,escomputable
para tal antigedad. Un perodo o lapso semejante no sera computable, por ejemplo, a
efectosdeintegrareltiemporequeridoparaobtenerelbeneficiojubilatorio.
Culesellapsoporelcualpuededisponersela "suspensin" delagenteofuncionario
pblicos?Dependedequtipodesuspensinsetrate.Lasuspensinattulode"sancin"
puedeserlohastaporunmes(ley22140,artculo30,incisob.).Encuantoalasuspensin
como"medidaprecautoria"cuadradistinguirdossupuestos:sihayonoprocesocriminal.
Siesteprocesonoexiste,lasuspensinpuedeefectuarse poruntrmino nomayorde
treintadas,susceptibledeserprorrogadoporotroperododehastasesentadas(decretos
1797/80,art.36,y1798/80,art.33)(768).Siexistiereprocesocriminal,lasuspensinse
extiende ala duracin del mismo (decreto 1798/80, artculos 37 y38); as tambin lo
entendilaCorteSupremadeJusticiadelaNacin(769).
La autoridad competente para disponer la "suspensin" como "sancin" del agente
pblico, depende del trmino o duracin de ella (770) . Hasta diez das, la aplica la
autoridad de nivel no inferior a Director General, o equivalente, de quien dependa el
agente. La suspensin mayor de diez das deber disponerla la autoridad no inferior a
subsecretario, o, en su caso, autoridad mxima de organismos descentralizados, o la
autoridadenquienlosMinistros,SecretariosdeEstadoySecretariosdelaPresidenciadela
Nacin y autoridades superiores de entes jurdicamente descentralizados, deleguen esa
atribucin(decreto1797/80,art.35ydecreto2761/80).Encuantoalfundamentodela
atribucindelPoderEjecutivoyorganismospertenecientesastepara"suspender"alos
funcionariosoempleados,vaseeln849,textoynota88.
1059. "Multa".Segnqueddichoenunpargrafoprecedente,desdeelpuntodevista
terico la "multa" figura entre las posibles sanciones disciplinarias (n 1055). Pero su
aplicacinsloynicamenteprocedecuandotaltipodesancinhllaseestablecidoenun
preceptovlido(vanselosnmeros1050y1054).Losfuncionariosyempleadosdela
Justicia de la Nacin pueden ser sancionados con multa hasta de quinientos pesos
(decretoley1285/58,art.16).
Lamultageneralmentesehaceefectivasobreelsueldo,osobrelaretribucin(sobreestos
vase el n 966), descontando de ellos el importe de aqulla. No obstante, ningn
inconvenienteexisteparaqueelimportedelamultasehagaefectivosobrecualquierotro
biendelfuncionariooempleado.
Silamultasehiciereefectivasobreelsueldoosobrelaretribucindelagente,dadoel
carcteralimentariodestos,elimportedeaqulladebedescontarseenproporcintalque
dichocarcteralimentarionoquedeafectado(vaseeln969).Elmontototaldelamulta
puedesersuperioralmontoretenibleensalvaguardiadelcarcteralimentariodelsueldoo
p.194
delaretribucinquerecibeelagente,perolasumaadescontarcadamesdetalsueldoo
retribucindebearmonizarcondichocarcteralimentario.
Lasmultasqueseimpongancomo"sancin"tienenevidentecarcterpenal:notiendena
resarcirperjuicios,sinoacondenarconductas.Tantolajurisprudenciacomoladoctrinase
hanpronunciadoconclaridadparadeslindarcundounamultaespenalycundocivil.Dijo
la Corte Suprema de Justicia de la Nacin: "Deben considerarse penales las multas
aplicablesalosinfractorescuandoellas,envezdetenercarcterresarcitoriodelposible
daocausado,tiendenapreveniryreprimirlaviolacindelaspertinentesdisposiciones
legales"(771).Ladoctrinaseexpidiensentidoconcordantealindicado(772).
1060.El"arresto",oprivacindelalibertadpersonal,tericamenteestambinunasancin
quepuedeaplicrselealagentepblico.Perohadehallarseexpresamenteestablecidoo
autorizadoenunanorma(vanselosnmeros1050y1054).
La ley 22140 no menciona el arresto entre las sanciones de que es susceptible ese
personal.En cambio, para los agentes que desempean otras actividades verbigracia,
militares,policaselarrestoesreconocidoyaceptadocomosancinposible.
1061.La"postergacinenelascenso"eraunasancindisciplinariaexpresamenteprevista
enelanteriorestatutodelagentepblico(decretoley6666/57,art.34).Nolapreven
formaexpresaelactualrgimenjurdicodelafuncinpblica(ley22140,art.30),perode
hecho contina existiendo en los casos que obviamente la justifican: incumplimiento
reiteradodelhorario;inasistenciasinjustificadas;calificacindeficienteduranteunlapso
razonable;etc.Laapreciacinyvaloracindeestascircunstancias,quehandehallarse
asentadasocomprobadasenloslibrosoregistrosdelaAdministracin,esprerrogativade
lamisma,quienlaharefectivadiscrecionalmente,aunquerazonablemente.Elderechode
ascenderenlacarreraadministrativanoesabsoluto,niseproduceautomticamente:est
condicionadoalcumplimientodeciertosrequisitos(art.18delaley22140).
Ladecisinrespectivalescorrespondealasautoridadessuperioresdequienesdependael
agentepblico.Paraadoptardichadecisin,enbasealascausalesmencionadas,talcomo
yalodisponaelderogadodecretoley6666/57,noserequieresumarioprevio.
1062.Lasancindisciplinariade"retrogradacindecategora",lacontenaexpresamente
elderogadoestatutodelafuncinpblica(decretoley6666/57,art.35).Nolapreven
formaexpresalaactualley22140sobrergimenjurdicodelafuncinpblica;perode
hechoexisteennuestroderecho.SielPresidentedelaRepblicapuede"remover"oexcluir
delafuncinpblicaasusagentes,vadesuyoquetambinpodrretrotraerlosdecategora
cuando justificadas circunstancias as lo requieran razonablemente: incumplimiento
reiteradodelhorario;inasistenciasinjustificadas;calificacindeficienteduranteunlapso
apreciable.Elineptonopuedepretendermantenerseenuncargopblicoquenopuede
desempear.
p.195
Paradisponerlaretrogracindelagentepblico,enbasealascircunstanciasmencionadas,
talcomoyalodisponaelderogadodecretoley6666/57,noesmenestersumarioprevio:
bastaconlasconstanciasacreditadasenlosregistrosolibrosdelaAdministracinPblica.
Posiblementelacausalquemsjustifiquelaretrogradacindecategoraeslacalificacin
deficientereiterada,puesestodemostraraqueelagentenotienelaidoneidadnecesaria
paraocupareselugar.
1063. La "cesanta" y la "exoneracin" ("destitucin") son sanciones disciplinarias
exclusivasodepurativas,quedancomoresultadolaextincindelarelacindefuncinode
empleopblicos.
Portanto,sernanalizadasenelcaptulosiguiente,relativoalomediosdeextincindel
contratodeempleopblico.
1064.Entrelarepresinpenalylarepresindisciplinaria,queasuvezdanlugaralproceso
penal sustantivo y el procedimiento administrativo disciplinario, existen diferencias y
relaciones.
Entrelas"diferencias"cuadraindicar:
a)Laresponsabilidadadministrativasedesenvuelve,enloesencialdeella,enlointernode
laAdministracinPblica,sinperjuiciodeloseventualesrecursosoaccionesanteelPoder
Judicial;laresponsabilidadpenal,enloesencialdeella,sedesenvuelvefueradelmbito
administrativo,oseaantelasautoridadesjudiciales(773),sinperjuiciodeposiblesefectos
en la esfera administrativa, por ejemplo cuando la condena penal consista en
"inhabilitacin",oaparejeastacomoaccesoria,encuyocasoyporefectosdestael
agentepblicodebecesarensusfunciones.
b)Losprincipios "nullumcrimensinelege" y "nullapoenasinelege",notienenenla
sancin administrativa disciplinaria la rigurosidad que deben tener en la sancin penal
(774).
c)EnelprocesopenalseaplicanelCdigoPenalylasleyesespecialesdondelasfiguras
delictivas hllanse especificadas;enelprocedimiento disciplinario seaplican normas o
principiosgenricos(775).
d) Para algunos autores, otra diferencia entre el proceso penal y el procedimento
disciplinarioconsisteenqueaqulsetraduceenunactojurisdiccional,mientrasqueste
enunacto administrativo (776).Noobstante,seinsisteenqueactualmentelatendencia
general se orienta cada vez ms hacia la "jurisdiccionalizacin" del procedimiento
disciplinario(777),porloqueparaalgunostratadistaslasancindisciplinariapuedehallar
expresinenunactojurisdiccional(778).Lasolucindeestodependefundamentalmente
delanocinquesetengade"jurisdiccin"ydequeseacepteonolaposibilidaddequela
AdministracinPblicaemitaactosdecarcterocontenidojurisdiccional.Enotrolugarde
estaobrahesostenidolaposibilidaddeesto ltimo,puesla jurisdiccin noesatributo
exclusivodelaJusticia:puedehaberlaenlaAdministracin(tomo1,n18;adems,vase
p.196
eln240).Justiciayjurisdiccinnosontrminossinnimos.Conreferenciaconcretaal
procedimientodisciplinario,enelordennacionalargentino,enciertossupuestoslpuede
expresarseatravsdeunprocedimiento jurisdiccionalizadoyconcretarseentoncesenun
actodelaAdministracinPblicadecontenidoosustanciajurisdiccional.
Expuestas las "diferencias" entre el proceso penal y el procedimiento disciplinario,
correspondeverahoraqu"relaciones"existenentreellos.
Sondoslassituacionesaconsiderar:condenadelagenteenlainstanciapenal;absolucino
sobreseimientodelmismoendichainstancia.
Sobretalbase,lasexpresadasrelacionespuedentraducirseenlossiguientesprincipios:
1)Eldelitopenalpuedenotenerrelacinalgunaconlafuncinejercidaporelagente.
Peroaunas,sihubierecondenapenal,stapuedeinfluirenlaaplicacindeunasancin
disciplinaria,puesyaqueddichoquelosactosdelavidaprivadadelagentenoestn
exentosdeaparejarleunasancinadministrativa(vern1047)(779).
2Sibienesciertocomosehadichoqueelprocedimientoadministrativodisciplinarioy
elprocesopenalsondiferentesporsusgnesis,susfinesysussanciones,ytericamente
puedeadmitirseunciertoparalelismo,entreellos,prcticayracionalmentehadeevitarse
queunmismohechodlugaradecisiones contradictorias enelprocesopenalyenel
procedimiento administrativo. Laverdadjudicial sedice debeserenloposible nica
(780).Ellodacomoresultadoquesiseabsuelveenlainstanciapenalaunfuncionario,la
sancin administrativa no sera procedente si se invocasen exacta y precisamente los
mismoshechosycircunstanciasquesirvierondebasealpronunciamientopenal.Siasno
fuerepenetraraseenelmundodelcaos,rompiendolaunidadlgicaqueesencialmente
debeexistirenlaactuacindelosrganosestatales.
3Ambas sanciones sonindependientes,autnomas,entres.Taleselprincipio(781).
ComoloadvirtiJze,larepresindisciplinariadelosagentespblicosquecometenfaltas
ylarepresinpenaldelosagentespblicosdelincuentessondoscosastotalmentedistintas
(782).Peroalsancinpenal,encuantoincidaenlaesferaadministrativa,esdeobligatorio
respetoporpartedelaAdministracinPblica;as,enloscasosenquelacondenapenal
tuvierecomopenalainhabilitacin,porejemplo,laextincindelarelacindeempleoes
imperativa.Silacondenapenalnoconsistiereeninhabilitacin,laAdministracinPblica,
segnlanaturalezadeldelitoylosantecedentesdelagentepblico,puedeonosancionara
ste(783).
4Laabsolucinosobreseimientopenalnosiempreesunttulosuficienteparaimpedirla
sancin administrativa (784) , aun cuando sta se imponga por hechos directamente
vinculados a los que dieron lugar a la absolucin o sobreseimiento penal. Hay
circunstancias que resultan irrelevantes en la instancia penal, pero no en sede
administrativa.Tododependedelascircunstanciasdelcasoparticular(785).
p.197
5Tantoenelprocesopenalcomoenelprocedimientoadministrativolassancionesquese
impongan tienen carcter o sustancia "penal" (786) . Las sanciones disciplinarias que
impone la Administracin Pblica tambin son "penas"; desde luego, no constituyen
"penas" en el sentido del derecho penal sustantivo, pero tienen "sustancia" o "ndole"
penal. La ya mencionada independencia entre la sancin del proceso penal y del
procedimientoadministrativodisciplinario,comoaslosdiferentesobjetivosdeambas,en
modoalgunosignificaquelasancindisciplinarianotengasustanciapenal.
1065. El "procedimiento" administrativo disciplinario ha de desarrollarse con absoluto
respetodelosprincipiosinherentesal"debidoprocesolegal".Losderechosesencialesdel
agentepblicoestntambingarantizadosporlaConstitucinNacional.Laviolacindetal
temperamentoessusceptibledeinvalidarloactuado.
El honesto respeto a todos esos principios contribuir a la juridicidad de la actividad
administrativa,comoasaeliminarparasiempre,enmateriadesancionesdisciplinarias,
ese"rgimenintolerabledearbitrariedadydecapricho",aqueserefiriJzeyquerigi,
hastahacepocosaos,encasitodoslospases(787).
ElestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicaNacionalhatratadodereglar
el procedimiento administrativo para la aplicacin de sanciones a los funcionarios y
empleadospblicos(artculos34y35delaley22140),reglasquesecomplementanconlo
dispuestoenlosdecretosreglamentariosdeesaley(nmeros1797/80y1798/80).Trtase
denormasquetiendenalrespetodeldebidoprocesolegalsustantivoyadjetivo.
Elprocedimientoencuestindebeajustarsealossiguientescriterios:
a)Entodosloscasos,hayaonosumario,elimputadodebeserpreviamenteodo(requisito
sinequanon delalibredefensa).Vaseeltomo1,n270,textoynota.Esagaranta
esencial,emergentedelartculo18delaConstitucinNacional,noslodebeobservarseen
el proceso penal judicial, sino tambin en la aplicacin de "sanciones disciplinarias
administrativas"(788).
b)Lasancinqueseimpongadebe"motivarse"(789).Vaseeltomo2,n411,pginas
323332.
c)Sihubierenhechoscontrovertidos,lacuestindebeabrirseaprueba.Vaseeltomo1,
n237.Tngasepresenteeldecreto1798/80.
d)Elrganojuzgadordebeserimparcialyjurdicamenteidneoparaactuarcomotal(790)
.
e)Siestuviereinstituidaenellugar,debedrseleintervencinala"juntadedisciplina",u
rganoequivalente,queimplicatodauna"garanta"paraelfuncionariooempleado(791).
Peroesa"juntadedisciplina",talcomohallbaseinstituidaenelestatutoparaelpersonal
civildelaAdministracinPblicaNacional,noeraunrgano"ejecutivo",sinomeramente
"consultivo";portantosusdictmenesnoeranobligatoriosparalaautoridadadministrativa
quedebapronuciarseacercadelaseparacindelagente(792).
p.198
f)Haderespetarselaregla"nonbisinidem",entendiendoportal,enesteordendecosas,
queunamisma conducta nopuede ser juzgada dos veces dentrode unamisma esfera
jurisdiccional(judicialoadministrativa,porejemplo),peronoqueunamismaconductano
pueda recibir dos sanciones en cada jurisdiccin (por ejemplo, "llamado de atencin",
seguidode"cesanta")(793),delmismomodoqueenmateriapenalelagentepuedeser
objeto de dos sanciones: la principal que corresponda al delito y la accesoria de
inhabilitacin.
g)Rigeenmateriaadministrativadisciplinarialaprohibicindesancionarunaconducta
medianteunanormadictadaconposterioridadadichaconducta?Enotraspalabras,rigeen
estamateriaelprincipioconstitucionalencuyomritonadiepuedesersancionadosinoen
basealeyanterioralhechodelproceso?Laprohibicindeaplicaruna"lexexpostfacto"
tienevigenciaenelderechoadministrativodisciplinario?
Laopinindenuestrosexpositoreshllasedividida.BielsayBullrichsepronuncianen
favordelaposibilidaddeaplicaraquunasancinestablecidaenunaleyposterioralhecho
(794).Fiorinisemanifiestaencontradetalposibilidad(795).Culselasolucinque
corresponde?Ambospuntosdevistaenpartesonaceptablesyenpartenoloson,pues
algunassancionespuedenseraplicadasaunafaltadenormaexpresaquelasconsagre,en
tantoqueotrasnopuedenserlo.
Deestadelicadacuestinmeheocupadoprecedentemente(n1054),alcualmeremito.
h)Elimputadodebeteneraccesoalexamentotaldelasrespectivasactuaciones(796).
Vaseeltomo1delapresenteobra,n237yn270.Estoconstituyeunagarantaesencial
(797).ElestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicaNacionalseocupade
estacuestin(798).
i)Laformacinde"sumario"nosiempreesindispensable.Asocurrecuandolafaltasea
evidente y no haya duda sobre el funcionario responsable (799) . El estatuto para el
personalcivildelaAdministracinPblicaNacionaldispensadelsumariocuandosetrate
desuspensinmenordediezdas,delincumplimientoreiteradodelhorario,deinasistencias
injustificadasycalificacindeficientedurantedosaosconsecutivos(artculo40);entales
casoselpersonalessancionadosinotraformalidadquelacomunicacinporescrito,con
indicacindelascausasdeterminantesdelamedida(art.40,citado).Vaseelprecedente
puntoa.Lavalidezdeestecriterioderivadesuobviarazonabilidad(800).
1066.LassancionesdisciplinariasqueimpongalaAdministracinPblicacualquierasea
laespeciedeellassonsusceptiblesdeimpugnacinporpartedelagenteafectado.
Talimpugnacinpuedeserdedosrdenes:administrativoyjudicial.
Lareclamacinadministrativa,asuvezdeacuerdoalsistemaimperanteennuestrombito
nacional, puede responder a dos tipos: a) si el agente fuere objeto de una sancin
disciplinariaquenorequieralaformacindesumario,talreclamacinseefectuarporla
vajerrquicacomn,quedeberdeducirsedentrodeloscincodasdehabersenotificado
p.199
de la sancin impuesta; b) en los dems supuestos, o sea cuando se haya sustanciado

sumario,lasancinpodrrecurrirsemediante recursojerrquico (artculo2deldecreto
4520/60, reglamentario del artculo 23 del estatuto para el personal civil de la
Administracin Pblica Nacional). LaAdministracin Pblica puedereversusactos en
cualquieradesusaspectos:"oportunidad"o"legitimidad",modificndolosodejndolossin
efecto.Estoeselemental(801).
DelaresolucindefinitivadelaAdministracinPblicapuederecurrirsealaautoridad
judicial,seaelloporelrecursoespecialqueparaloscasosdesancinde"cesanta"ode
"exoneracin"prevnlosartculos24a27delmencionadoestatuto,omediantelaaccin
ordinaria contenciosoadministrativa para los dems supuestos. Va de suyo que todo
eventual plazo para promover el recurso ante la justicia, o la accin
contenciosoadministrativa,hadecomputarseapartirdelafechadenotificacindelacto
defintivoqueemitierelapertinenteautoridadadministrativa.Peroquhadeentenderse
aqu por "pertinente autoridad administrativa"? sta no siempre es la misma: a veces
puedeserlaautoridadquedispusolacesantaolaexoneracin,yavecespuedeserloel
PoderEjecutivo.Siseinterpusiereunrecursojerrquicoystefuereprocedentedesdeel
puntodevistaformal,elplazoparapromoverantelajusticiaelrecursoprevistoporlos
artculos24y25delestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicaNacional,
secomputaapartirdelanotificacindeladecisindelrecursojerrquico:siesterecurso
fuereenabsolutoymanifiestamenteinadmisibledesdeelpuntodevista"formal",apesar
desuinterposicin, eltrmino secomputar desdelanotificacin dela decisindela
autoridadadministrativaquedispusolacesantaolaexoneracin,ynodesdeladecisin
quehubieredesestimadoelimprocedenterecursojerrquico.Elplazosecuentapordas
hbiles(802)(803).
ElcontroljudicialsobrelaresolucindelaAdministracinPblicaesexclusivamentede
"legitimidad" (verartculo25delestatutocitado).Enquconsisteenestecasodicho
control?LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadichoalrespecto:"Queelcontrolde
lalegalidad(artculo24)suponeeldeladebidaaplicacindelEstatuto,demaneraquelos
hechosseconfigurenyclasifiquen adecuadamente, comotambin quelas sanciones se
ajustenasutexto"(804).El"alcance"delcontroljudicialessiempreelmismo,yasetrate
deun"recurso"odeuna"accin"promovidosantelajusticia.Elfalloquedictelajusticia,
sifuerefavorableparaelagente,puededisponersureincorporacincuandoaqulhayasido
separadodelcargoporcausasnodeterminadasenelestatuto;peroelagente,enlugarde
reincorporarsealcargo,puedeoptarporlaindemnizacinquedichoestatutoautoriza(arts.
25a29)(805)(806).
Fueradelossupuestostaxativamentecontempladosporelartculo24delestatutoparael
personalcivildelaAdministracinPblicaNacional("sancin"decesantayexoneracin)
(807) , las dems sanciones disciplinarias que aplique la Administracin pueden ser
impugnadas ante la autoridad judicial mediante la accin contencioso administrativa
ordinaria (808).Elalcancedelcontrolorevisinenestoscasosnoesotroqueeldel
control de que son susceptibles los actos "discrecionales" (809) . Por tanto, el Poder
Judicial,apedidodeparte,slohllasefacultadoparaexaminarla"legitimidad"delacto,
p.200
competenciaqueseextiendeadeterminarsilos"hechos"o"antecedentes"invocadosporla
Administracinparaemitirelactodiscrecional,hanonoexistidoenrealidad,sisetratao
nodeunafirmacinfalsaoverdaderaacercadeesasituacindehechoquesirvidebase
para la emisin del acto administrativo discrecional. En materia de control de actos
discrecionales, elalcance delacompetencia delosjueces novams all delindicado
(810).Sobrecontroljudicialdeladiscrecionalidad,vaseeltomo2,n468.Dentrode
qulapsodebepromoverseesa"accinordinaria"?Lasleyesnolodeterminan.Portanto,
podrpromovrseladentrodecualquierplazo,siemprequeseaanterioraldeprescripcin
deesaaccin(811).
1067. Las sanciones disciplinarias pueden extinguirse por diversas causas. Entre stas
correspondemencionar:
a)Elcumplimientodelasancin.
b)Elperdn.
c)Ladeclaracindeilegitimidaddelasancin.
d)Lamuerte.
e)Elpago.
f)Laprescripcin.
Adems,debenanalizarseciertossupuestosespeciales,alosqueladoctrinasuelehacer
referencia.Tales supuestosson:elindulto,laamnista ylaextincin delarelacinde
empleopblico.
1068.El"cumplimientodelasancin"eslamaneranormaldeextinguirla.
Porcierto,ese"cumplimiento"avecespuededarcomoresultadolaextincindelarelacin
deempleopblico;verbigracia,enlossupuestosdecesantaodeexoneracin,queson
sancionesexpulsivasodepurativas.Demodoqueentalescasoselcumplimientodela
sancinylaextincindelarelacindeempleocoinciden.
Sisehubiereaplicadoodispuestolasancindecesantaodeexoneracin,ynoobstanteel
funcionariooempleadocontinuasenejerciendosusfunciones,loqueimplicaquelasancin
dispuesta no fue hecha efectiva o cumplida, tales agentes se habrn convertido en
"funcionariosdefacto",sindolesaplicables desdeentonceselrgimenpropiodestos
(812).
Unamaneradecumplirlasancinimpuestaesel "pago",loquetienelugarcuandola
sancinconsistiereenuna "multa".Apesardeesto,desdeelpuntodevistadidctico,
conviene mencionar el "pago" entre los medios especficos de extincin de la sancin
disciplinaria.
p.201
1069.El"perdn"delaAdministracinPblicaextinguelasancindisciplinaria.Algunos
tratadistasledenominan"condonacin".Algunostratadistasledenominan"condonacin".
Inclusopuedellamrsele"renuncia".Suponelaefectivaexistenciadelafaltadisciplinaria
ylaregularidaddelactoquelasancionare,diferencindoseenestodeladeclaracinde
ilegitimidaddelasancin,quepuededebersealainexistenciamaterialojurdicadelafalta
imputadaoalairregularidaddelactoquelacastiga.
El "perdn" que implica una renuncia del agraviado en medio de extincin de las
infracciones alordenjurdico. Enesecarcter, elCdigoPenallomenciona envarios
textos(verbigracia,artculos59,inciso4,69y74).Ningunaraznobstaaqueelperdn
extingaunafaltadisciplinaria.Perohadetratarsedeunainfraccinquenoconstituya,ala
vez,infraccinpenal;delocontrarioelperdnserainconcebible,pues,apartedequela
gravedaddelhechonoloadmitira,podraresultarluegounaoposicinentreeseperdny
lacondenaenelfueropenal,situacinquedebeevitarseparanoquebrarlaunidadlgica
queesencialmentedebeexistirenlaactuacindelosrganosestatales(vaseeln1064,
punto2).
Elotorgamientodelperdnodelacondonacinpertenecealaactividaddiscrecionaldela
Administracin Pblica, la cual actuar en un sentido u otro segn las circunstancias
particularesdelcaso.
Culesson,conrelacinaltiempo,losefectosdelacondonacin,perdnorenunciaque
efectelaAdministracinPblica?Ellodependedesisetratadelaaccinodelapena:en
elprimercasolosefectosdelactodeperdnseproducen"extunc",valedecir,desdequela
presuntafaltafuecometida.Enelsegundocasodependedesilasancinopenaaplicada
fueonocumplidaosehallareencursodeserlo.Silasancinnofuecumplidaan,el
perdnacta"extunc";talessusentidolgico.Silasancinfuecumplidaosehallareen
cursodeserlo,elperdn,porprincipio,acta"exnunc",paraelfuturo;paraatribuirleen
estoscasosefectosretroactivos, "extunc",serequierequeasconsteexpresamenteenel
actodeperdn.Todoestoconstituyelarazonableconsecuenciadelcomportamientodelas
partesydelmomentoenquetalcomportamientotienelugar.
1070.Unasancindisciplinariapuedehabersidoaplicadailegtimamente,porinexistencia
materialojurdicadelafaltaimputadaoporotroviciodelactoadministrativo.
Estesupuestodeextincindelasancinsedistinguedelperdnorenuncia,puesenelcaso
deestosltimoslafaltahaexistidoefectivamenteyelactodesancinnoadolecedevicio
alguno.
Si la extincin de la sancin por razones de legitimidad la dispone la Administracin
Pblica,elactoadministrativopertinenteimplicaruna"revocacin".Silaextincinfuese
dispuestaporlaautoridadjudicial,elactodestaimplicaruna"anulacin".Eneltomo2
meheocupadodelrgimendeambosactosextintivos(nmeros507ysiguientes,y530y
siguientes).
p.202
1071.Silasancinaplicadaconsistiereen"multa",elmediohabitualonormaldeextinguir
talsancinesel "pago" deella.Aqu,lomismoqueenderechoprivado,elpagoacta
comomediodeextinguirlasobligaciones(CdigoCivil,artculo724).Porsuparte,el
CdigoPenaldisponequeel "pago" extinguelaaccinpenalpordelitoreprimidocon
multa(artculo64).
Demaneraqueal "pago" noslopuedemencionrselecomomediode extincin dela
sancindispuesta,sino,adems,como mediodecumplimiento delasancin.Vaseeln
1068,infine.
1072. La sancin disciplinaria administrativa, lo mismo que toda sancin de carcter
"personal",seextingueporla"muerte"delresponsable.Aslorequiereelprincipiodela
"personalidaddelapena".
Loexpuesto,quehallaplenaaplicacinrespectoalassancionesdeordenmoralyaflictivo
rigeasimismorespectoalasancinpecuniariaomulta?Fallecidoelresponsablesus
herederosquedanobligadosasatisfacerelimportedelamulta?Lasopinioneshllanse
divididas.
Zanobiniestimaquelamulta,unavezaplicada,hacesurgirafavordelEstadounderecho
creditorio por el importe de ella, crdito que, en el supuesto de fallecimiento del
responsable,setransformaencrditocontrasusherederos(813).
Ennuestroderecholascosasnoocurrenas.Enmateriademultaadministrativa,anteel
silenciodelasnormasasurespecto,ydadoelcarcter"penal"delamultaimpuestacomo
sancindisciplinariaadministrativa(vanselosnmeros1059,infine,y1064,punto5),es
aplicableelrgimendelamultapenal.Entalordendeideas,correspondedistinguirentrela
extincindelaaccinparaaplicarlamultayextincindelamultayaaplicada,osea,en
estecaso,extincindelasancinopena.
La accin delaAdministracinPblica Estado paraaplicarlasancindisciplinariade
multaseextinguepormuertedelresponsable.EsloquesurgedelCdigoPenal,artculo59
,inciso1.Peroqudecirdelamulta(pena)impuesta?
Ante todocuadra recordarqueelactoadministrativo queimpone unamultacarece de
ejecutoriedad propia, tenindola slo "impropia" (814) , lo que significa que si el
sancionadoconlamultanolahaceefectivavoluntariamente,sucobrocompulsivoslo
podrlograrlolaAdministracinrecurriendoalaautoridadjudicial.Taleselprincipio.
Sobrelasbasesqueanteceden,enelsupuestodefallecimientodelmultado,esaplicableala
responsabilidad por el pago de una multa administrativa "sancin disciplinaria", en la
especie,lasolucinaquellegalaautorizadadoctrinadelderechopenalacercadelas
multasdeestandole.Entalordendeideas,escribeSoler:"Sielautordeldelitomuere
antes que la sentencia haya pasado en autoridad de cosa juzgada, queda extinguida la
accinpenal;simueredespus,ylamultanohasidopagadaonolohasidototalmente,tal
obligacin queda extinguida, y no afecta a los herederos, segn se desprende de la
p.203
disposicin del artculo 70 del Cdigo Penal, que autoriza la ejecucin de los bienes
propios del condenado, aun despus de muerto, para el pago de las indemnizaciones
pecuniariasinherentesalapena.Lamultanotieneesecarcter.Porotraparte,paraquela
multasetransformeenuncrditocomnseraprecisounadisposicinespecfica,yaquees
evidenteque,alhacerseefectivacontralosherederos,pierdesucarcterdepena,puesno
puede ser convertida en arresto. El fin del Estado, al imponer una multa, no es el de
aumentarsusrentasocrearseunafuentederecursos,sinoreprimirundelitoenlapersona
desuautor"(815).
Ensntesis:lamuertedelagentepblicosancionadodisciplinariamenteconmulta,extingue
laobligacindeabonarla.
1073.Sediscutesila"prescripcin"puedesercausaextintivadelasancindisciplinaria,
yasetratedela "accin" paraaplicarlaodela "sancin" ("pena")ensmismaunavez
impuestaporlaAdministracinPblica(816).
El problema se plantea cuando no existe norma que expresamente admita dicha
prescripcin.
La doctrina est dividida. Laband, Jze y Villegas Basavilbaso se pronuncian por la
improcedenciadetalprescripcin(817).ZanobiniyCaetanosostienenlaprocedenciade
sta (818) . La Corte Suprema de Justicia de la Nacin se ha pronunciado por la
improcedenciadelareferidaprescripcin(819).
Los que niegan la procedencia de la prescripcin mencionada aducen los siguientes
argumentosesenciales:
a)Lasdiferenciasexistentesentrelasancindelderechopenalylasancindisciplinaria,
explicanyjustificanlaimprescriptibilidaddelaaccinydelapenadisciplinarias(Jze,
Laband, Villegas Basavilbaso). De ah deducen que cuando un agente sea castigado
disciplinariamente, puede examinarse y tomarse en consideracin toda su conducta
posterior a su nombramiento (Jze), y que, cuando no haya norma que disponga la
prescripcin, "queda librado a los rganos administrativos competentes, en cada caso
ocurrente,elejerciciodiscrecionaldelpoderdisciplinarioalosefectosdelaprescripcin
delaaccinydelapena"(VillegasBasavilbaso).Comoseadvierte,lainseguridadjurdica
quetalesafirmacionesprovocannopuedesermayor.
Laafirmacindequelasdiferencias existentes entrelasancindel derechopenal yla
sancin disciplinaria administrativa, explican y justifican la imprescriptibilidad de la
accinydelapenadisciplinarias,lajuzgoinaceptable.Sitalafirmacinfueseexacta,nose
explicaralaexistenciadenormasqueexpresamenteadmitenydisciplinanlaprescripcin
enmateriadesancionesdisciplinarias(820).Msan:undestacadoexpositordijoqueno
existeraznalguna,lgica ojurdica, queobsteaqueelderechoobjetivo admita esta
prescripcin(821),yasesefectivamente.
p.204
b)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacindijoque"lascorreccionesdisciplinariasno
importanelejerciciodelajurisdiccincriminalpropiamentedichanidelpoderordinariode
imponerpenas.Porestaraznnoseaplican asurespectolos principios generales del
CdigoPenalnilasdisposicionesdelmismoenmateriadeprescripcin"."Que,porlo
contrario,lafaltadeinterssocialparaperseguirelesclarecimientodeundelito,luegodel
transcursodeltrminoquelaleyprefija,fundadaenlapresuncindehaberdesaparecido
los motivos de la reaccin social defensiva, no rige en el mbito disciplinario
administrativo, en el que priva lo atinente a la aptitud para la correcta prestacin del
servicio pblico que, para el caso, conviene con el adecuado mantenimiento de la
disciplina"(822).
ConsiderovacuasdefundamentolasprecedentesafirmacionesdelactoTribunal:
1 Si bien es exacto que las sanciones que se impongan, dentro de la Administracin
Pblica,attulodecorreccionesdisciplinariasdifierendelaspenasqueaplicanlosjueces
delfuerocriminal,elloenmodoalgunoobstaaque,enausenciatotaldeunanormaexpresa
referidaconcretamentealaprescripcindeunasancindisciplinaria,serecurraporva
analgica a las disposiciones del Cdigo Penal o de otro Cdigo o texto de similar
sustancia,comopodraserlo,ensucaso,elCdigodeJusticiamilitar,yaquelasancin
disciplinariaesdeobviasustancia"penal".Laprocedenciadetalaplicacin"analgica"es
evidente, porque tiende a favorecer al presunto responsable, en tanto que la analoga
prohibidaeslaqueaumentelapretensinpunitivadelEstado.
2Laafirmacindequelafaltadeinterssocialparaperseguirelesclarecimientodeun
delito,fundadaenlapresuncindehaberdesaparecidolosmotivosdelareaccinsocial
defensiva,norigeenelmbitodisciplinario,enelqueprivaloatinentealaaptitudparala
correctaprestacindelserviciopblico,sehallafueradetodarazn.Loslegisladoresde
Portugal y de Brasil, que consagraron expresamente la prescripcin de las sanciones
disciplinariasadministrativas,nohandecompartirlaextraaafirmacindenuestraCorte
Suprema; tampoco la debi compartir el Poder Ejecutivo de la Nacin cuando en el
reglamento disciplinario del personal del servicio penitenciario, incluy expresa y
concretamenteesetipodeprescripcin,siendoentoncesdeadvertirquesienalgnmbito
delaAdministracinPblicaesindispensableasegurarlacorrectayescrupulosaprestacin
delservicio,elloocurreprecisamenteenelmbitopenitenciario,locualfuebicepara
aceptar dentro de l la prescripcin de las sanciones disciplinarias. Si se acepta la
prescripcinrespectoal"delito",queeslamsgraveinfraccinsocial,resultatotalmente
arbitrarionegarlarespectoala"faltadisciplinaria"que,conrelacinaldelito,implicauna
infraccinmenor.Siseadmitelaprescripcinrespectoalosmsgravesdelitosporquno
hadeaceptrselarespectoaunafaltadisciplinaria?Porlodems,eltranscursodeltiempo
paralaprescripcindeunasancindisciplinaria,sinquestasehayahechoefectiva,es
pruebadequelaperturbacinqueesafaltahayaproducidonohabrsidodegravedadni
afectmayormentealservicio,loqueasuvezhabilitaapensarenladesaparicindelos
motivos de reaccin contra el agente pblico imputado. Finalmente, para que la
Administracin Pblica pueda asegurar la eficacia de los servicios a su cargo, no es
menesterqueseniegueodesconozcalaposibleprescripcindelassancionesdisciplinarias;
p.205
laAdministracin,coneldebidoejerciciodesuconstantepoderdevigilancia(823)puede
lograrsininconvenienteslaeficaciadelosrespectivosservicios:nocorrespondeentonces,
para obtener esto, negar los efectos de la prescripcin, que nada tiene que ver con la
eficaciadelservicio.
3Otraafirmacinqueenmateriade"prescriptibilidad"delasaccionesdetipoosustancia
penalhizolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,yque,porsutrascendencia,debe
considerarse en esta oportunidad, es la siguiente: "No es exigencia constitucional la
exencin de responsabilidad por el solo transcurso del tiempo" (824) . Disiento con
semejanteafirmacin.
Sostengoque,nohabiendonormaquedeclareimprescriptibleunaaccin,dichaaccines
"prescriptible".Noserequierequeuntextoexpresoautoricelarespectivaprescripcin.
Todoestocomoloadvertirenseguidaesunaobviaconsecuenciadelrespetoal"debido
proceso legal", garanta implcita o innominada contenida en nuestra Constitucin
Nacional,garantaquetiendealaproteccinabsolutamenteintegraldelaesferajurdicadel
individuo.
Esagraveafirmacinefectuada,attulodeprincipioyencausadendolepenal,porla
Corte Suprema (tratbase de la extradicin de un delincuente), aparte de vulnerar la
seguridadjurdica,alaplicrselaenelmbitodelaAdministracinPblica,contrastacon
unaanteriordeclaracinsuyadeinmensovalorocontenidoticojurdico;taldeclaracin
tambinfueemitidaenmateriadeprescripcinenelmbitoadministrativo,yelloenun
asuntoquenorevestandolepenal,sino"civil",locualledamayortrascendenciaadicha
declaracin.DijoenesecasoelaltoTribunal:"Quesiendolaprescripcindeordenpblico
noquedanexceptuadasdeellasinolasaccionesquemencionaelart.4019 delCdigo
Civilyaquellasqueexpresamentemencionenotrasleyes..."Yagreg:"Laperennidadde
loinestableenmateriadederechoadministrativocarecedebaselegalyjusticiera"(825).
Acasola"imprescriptibilidad"delassancionesdisciplinariasadministrativas,nocreauna
perennesituacindeinestabilidad?
Lagarantadel "debidoprocesolegal" tiendeaampararalindividuonosloenelgoce
efectivodesuderechodepropiedadmaterial,sinoenelgocetotaldesuderechodelibertad
personal, pero no slo de su libertad fsica, sino y porque ello es de incalculable
trascendenciadesulibertadpsquica,moraloespiritual.Enun"EstadodeDerecho",como
el nuestro, sera inconcebible afirmar que la Ley Suprema deja sin tutela o amparo el
derechoesencialdelhombreavivirenpaz,sintemores,sininquietudes.Ningunazona
integrantedelaesferajurdicadelindividuoquedaexentadeproteccinconstitucional.
Ese derecho constitucional a la proteccin de la tranquilidad espiritual del hombre
complementoinnegabledelderechodelibertadpersonal,integrael"derechoalalibertad
integraldelciudadano".
Latranquilidadespiritualformapartedenuestropropioser,denuestrapropiapersona,
debiendotenrselecomouncorolariooreflejodelderechoala"vida",queenlaescalade
las prerrogativas humanas ocupa el primer rango. La Constitucin da por existente y
p.206
presupuestoelderechoalavida,yaquedestadependeelgocedetodoslosderechosque
aseguralaLeySuprema.Conaciertoyeleganciasehadichoque"lavidaesparaelderecho
ylalibertadloqueparaloscuerposelespacio,loqueparaloshechoseltiempo"(826).
Desdeelpuntodevistajurdico,losataques,directosoindirectos,alderechodeviviren
paz espiritual, tienen y merecen idntico repudio que cualquier agravio al derecho de
propiedad,prerrogativastaexpresamentegarantizadaporlaConstitucinNacional.
El"derechoalalibertadintegraldelciudadano"encuentraaplicacinconcretaatravsde
diversasinstitucionesjurdicasactuales;entrestaslaatinentealaprescriptibilidaddelas
accionespunitivas.Poraplicacindel "derechoalalibertadintegraldelciudadano",en
nuestroordenjurdico, anteelsilenciodelasnormas,nopuedeexistiraccinalguna,de
tipopunitivo,imprescriptible,siempreycuandodichaaccinnofueseejercidaopuestaen
movimientodentrodeunlapsodeterminado.Enun"EstadodeDerecho"nadiedebevivir
bajolaamenaza permanente deque,encualquier momento ycualquieraseaeltiempo
transcurrido,puedaserpenadoosometidoaproceso,seastejudicialoadministrativo,con
lasgravesconsecuenciasconsiguientes.Deahquetodaaccindeesetiponoejercidani
puestaenmovimiento enuntiempomayoromenor laextensin destenoafecta el
"principio", debe ser prescriptible, en tanto una norma no declare expresamente
"imprescriptible"laaccindequesetrate.
Lacircunstanciadequeaunapersonapuedamantenrselesinediesometidaovinculadaa
uneventualprocesoocondena,oamenazada porlainiciacin deunproceso seasta
judicialoadministrativo,implicalimitarleenformacontrariaaderechoelmbitodesu
libertad, porque ello le obliga a vivir permanentemente cohibida o restringida en sus
movimientosodecisiones.Estoesas,yasetratedeaccionescorrespondientesadelitosoa
merasfaltasdisciplinarias(827).
En nuestro orden jurdico, que es el de un Estado de Derecho, cuando no exista una
disposicinqueexpresamenterechaceoprohibalaprescripcin,laaccinparaelcastigo
deloshechosyactospertinentesesprescriptible.Estoesdederechonaturalyvansitoal
derechoala"vida",principalyobviaprerrogativaprotegidaporlaConstitucin.Paraque
seaimprocedentelaprescripcindelaaccin,nobasta,pues,el"silencio"delasnormas
autorizandolaprescripcin:deacuerdoalprincipiodela"libertadintegraldelciudadano",
es indispensable la existencia de una norma "expresa" que rechace o prohiba la
prescripcin(828).
Cualesquiera sean las diferencias que existan entre la sancin penal y la sancin
disciplinaria administrativa, dada la naturaleza "penal" de sta, ante el silencio de las
normasenmateriadeprescripcin,sondeaplicacin,porvaanalgica,lasdisposiciones
delCdigoPenal(829),olasdeotrotextoquecorrespondiereaplicar(vgr.,Cdigode
JusticiaMilitar,respectoalaprescripcindelassancionesdisciplinariasquecorrespondan
alosTribunalesdeHonorparalasFuerzasArmadas)(830).
Noobstaaloexpuestoenelprrafoqueantecedelacircunstanciadequealgunaoalgunas
sancionesdisciplinariasadministrativaspudierencarecerdeequivalenciaconlaspenasdel
Cdigo Penal, o de otro texto que correspondiere aplicar. Ello constituira una mera
p.207
dificultadprctica(831),peronounaimposibilidadjurdica,paracuyasolucin,enel
derechoportugus,porejemplo,Caetanosugiere,comocriteriogeneral,queseconsideren
penasmayores las expulsivas ycorreccionales las restantes (832).Ennuestroderecho
difcilmentesepresenteesadificultad,dadalaamplituddelartculo62delCdigoPenaly
correlativodelCdigodeJusticiaMilitar.
1074.Algunostratadistas,alreferirsealosmediosencuyomritopuedeextinguirseuna
sancindisciplinariaimpuestaporlaAdministracinPblicaasusagentes,mencionanel
"indulto".
Procedeefectivamenteelindultocomomediodeextincindelasancindisciplinaria?La
respuestanegativaseimponesinlamenorduda.
Hablarenestoscasosde"indulto"esimpropio.steserefiereaconductasdistintasdelas
queimpliquenfaltasdisciplinariasadministrativas:serefierea"delitos",propiamentetales.
Apartedeello,elindultoserelacionaacomportamientosquehansidoobjetodesancin
porpartedeunPoderdistintoalEjecutivo:comprendeactosquefueronsometidosala
consideracindelPoderJudicial(ConstitucinNacional,art.86,inciso6).
noes,pues,el "indulto" lafigurajurdicaadecuadaparaqueelPoderEjecutivoextinga
sancionesdisciplinariasimpuestasasusagentespblicos.Talextincinpuedeoperarsepor
otrava:larevocacinporrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia,delactoque
impusolasancindisciplinaria,paralocualelEjecutivopondraenejerciciosuspotestades
desuperiorjerrquico.
1075.La "amnista" procede comomedio de extincin delas sanciones disciplinarias
impuestasporlaAdministracinPblicaasusagentes?
Sibienvariosexpositoreslamencionanentrelosmediosdeextincindelassanciones
disciplinariasadministrativasimpuestasalosfuncionariosyempleados,estimoqueella,en
nuestroderecho,esimprocedenteparatalesfines,yque,enestoscasos,lareferenciaala
mismaimplicaunerrordeconceptoounaimpropiedaddelenguaje.
Laamnistaesactolegislativoformal.Suejerciciolecompeteallegislador(Constitucin
Nacional, artculo 67 , inciso 17). En cambio, la sancin disciplinaria aplicada por la
AdministracinPblicaasusagentes,esatribucinexclusivaypropiadelPoderEjecutivo
(LeySuprema,artculo86,inciso1y10).Vanselosnmeros1053y1054.Deesto
dervasequeuna"ley"quedispusieselaamnistadesancionesdisciplinariasimpuestaspor
laAdministracinPblicaasusagentes,serarrita,porqueavasallarafacultadespropias
del Poder Ejecutivo, comprendidas en la "zona de reserva de la Administracin". La
amnistanoserefiereafaltasdisciplinariascometidasporlosagentespblicos:serefierea
"delitos",propiamentedichos(833).
Si se desea extinguir, con carcter general, sanciones disciplinarias dispuestas por la
Administracin Pblica, el Ejecutivo debe citar un decreto general de perdn o
condonacin,nuncadeamnista,figurastadetipolegislativoformal,cuyousooejercicio
p.208
no le compete al Ejecutivo, sino al Congreso. Jurdicamente, hablar de "amnista

administrativa"carecedesentidoennuestroderecho(834).
1076. Antes de terminar lo atinente a la extincin de las sanciones disciplinarias, es
necesarioestablecersilaextincindelarelacindeempleopblicoextingue,asuvez,la
sancindisciplinaria.
Algunostratadistassepronunciancategricamenteporlaafirmativa(835),criterioque
tambinsiguelajurisprudencia(836).Sinembargo,talposicin,dadoloabsolutodeella,
noesaceptable.
Como ya lo expres en un pargrafo anterior (n 1052), para resolver si una sancin
disciplinaria puede o no aplicarse aun despus de terminada la relacin entre empleo
pblicoensuaspectoactivo,esindispensablesabersilaAdministracinPblicaconoca,
pudoodebiconocerloshechosquejustificanlasancindisciplinariaaaplicar(cesanta,
exoneracin,etc).SilaAdministracinnoconocanipudoconoceresoshechos,lasancin
disciplinariapodrateneraplicacinaundespusdeterminadalarelacinactivadeempleo
pblico.Locontrarioimplicaraampararlasituacindequienesprocedendolosamente,
temperamentostecontrarioaderecho.
Portanto,paradeterminarsilaextincindelarelacindeempleopblicoextingue,asu
vez,lasancindisciplinaria,previamenteserequiereaclararlasituacindehechoaque
hicereferenciaenelprrafoprecedente(837).
CAPTULO X EXTINCIN DE LA RELACIN DE FUNCIN O EMPLEO
PBLICOS
SUMARIO: 1077. De los medios de extincin en general. La cuestin en el derecho
positivo. 1078. De los medios de extincin en particular. a) Renuncia. Autoridad
competenteparaaceptarla.Forma.Efectos.Diversascuestiones.1079.b)Muerte. 1080.
c) Extincin del ente pblico. 1081. d) Decaimiento. Nocin conceptual. Casos
comprendidos.Derechopositivo.1082.e)Vencimientodeltrminodeladesignacin.
1083.f)Supresindelcargooempleo.Consecuencias.1084.g)Inhabilitacin. 1085.h)
Incompatibilidad. 1086. i) Separacin del agente (censanta y exoneracin). Nociones
generales.DiscrecionalidaddelaAdministracinPblicaenlaeleccindelmediopara
separardelcargoalagente.Lagraduacindelapena.El"exceso"endichagraduacin.
1087. Continuacin. Exoneracin y censanta. Naturaleza de ambas. Consecuencias.
1088.Continuacin.La"cesanta"frenteaotrasexpresiones:"racionalizacin";"personal
prescindible";"limitacindeservicios";"declaracinencomisin".1089.Continuacin.
Lasprovinciasylacesantadeagentespblicosdesignadosporinterventoresfederales.
1090. Continuacin. Autoridad competente para disponer la remocin de los agentes
pblicos. Es indispensable la actuacin personal y concreta del Presidente de la
Repblica? 1091.Continuacin. Efectosdelacesantaydelaexoneracinrespectoal
tiempo. Tales efecto actan "ex tunc" o "ex nunc"? 1092. Continuacin.
"Procedimiento"quedebeobservarseenmateriadecesantaodeexoneracin.Principios
fundamentales.1093.Continuacin.Loatinentealacesanta"implcita".Puedenexistir
p.209
actualmente cesantas implcitas como aconteci antao? 1094. Continuacin.

""Impugnacin" de las sanciones de cesanta o de exoneracin. Principio general. La
impugnacin"judicial".Etapasdelajurisprudenciaalrespecto.1095.Continuacin.Vas
judicialesdeimpugnacin.Anlisisdeellas.Ley24150modificatoriadelartculo40dela
ley22140. 1096. La "jubilacin" oel "retiro" extinguenlarelacindefuncinode
empleopblicos?1097.El"lmitedeedad"extinguelarelacindefuncinodeempleo
pblicos?
1077.Larelacindefuncinoempleopblicospuedenhallarfinpordiversosmedios.De
estos,unosdependendeladecisindelagente(vgr.,renuncia),otrosdeladecisindela
AdministracinPblica(vgr.,supresindelcargo)yotrosdehechosajenosalavoluntad
delaspartes(vgr.,muertenatural).
Desde el punto de vista terico general, pueden mencionarse los siguientes medios de
extincindelarelacindeempleopblico:
a)Renuncia;b)muerte;c)extincindelentepblico;d)decaimiento;e)vencimientodel
trmino de la designacin; f) supresin del cargo o empleo; g) inhabilitacin; h)
incompatibilidad;i)separacindelagentedispuestaporlaAdministracinPblica(cesanta
yexoneracin).Adems,correspondehacerreferenciaala "jubilacin" oal "retiro" yal
hechodehaberllegadoelagenteal"lmitedeedad"establecidoenlasnormas,aefectosde
establecersilosmismosextinguenonoesarelacindeempleo.
Ennuestroderecho,enelordennacional,semencionanconcretamentelassiguientescausas
de extincin de la relacin de empleo pblico: renuncia; muerte; decaimiento;
incompatibilidad;inhabilitacin;cesantayexoneracin(artculo46y34delestatutopara
el personal civil de la Administracin Pblica) (838) . Pero es evidente que, aunue el
estatutonolosmencione,hayotroscasosqueigualmenteponenfinalarelacindeempleo;
vgr.,extincindelrespectivoentepblico;supresindelcargo;vencimientodeltrmino
correspondientealadesignacin.
1078.a)Renuncia
Uno de los medios ms comunes de extinguir la relacin de empleo pblico es la
"renuncia". Consiste en la manifestacin de voluntad del agente de no seguir
desempeandolasfuncionesquelefueronencomendadas.
Salvotextoexpresoencontrario,escompetenteparaaceptarlarenuncialaautoridadque
hizo el nombramiento (839) . Esta solucin se impone de acuerdo al principio del
"paralelismodelascompetencias".
Culesla"forma"quedeberevestirlarenuncia?Sehadichoqueimportapocolaformao
maneraderenunciar,pudiendoserloporescritooverbalmente(840),enformaexpresao
tcita (841),presentada porescrito(842).Ases enefecto.Laexigencia dequesea
presentada por "escrito" deriva de que, no habiendo texto expreso que disponga lo
contrario,habiendosido"escrito"elactodenombramiento(vern925),poraplicacindel
p.210
principiodel"paralelismodelasformas"seimponequelarenunciaseatambinescrita.Y
as como generalmente la norma no determina la "forma" de presentar la dimisin o
renuncia, tampoco suele determinar la manera de aceptarla. Su simple registro, sin
objeciones, se ha considerado como una aceptacin, y el mismo sentido se le dio al
nombramientodesucesor(843).
Larenunciadebeseraceptadaporlarespectivaautoridad.Esstaunaconsecuencialgica
delcarcter "contractual" delarelacin deempleopblico.Slounavez aceptada,la
renunciasurteefectosjurdicos(844),puesellopermitequelaAdministracinadoptelas
medidas necesarias para queel inters pblico no sufra lesin. Cuando unfuncionario
presentasurenunciaystalees"aceptada",enesemomento dejadepertenecer alos
cuadros de la Administracin Pblica, sin que para esto ltimo deba aguardar la
designacindelreemplazante;otrasveceslarenuncianoesaceptadaenformaexpresa,sino
implcita,medianteelnombramientodirectodelsucesor;estoltimovaleentoncescomo
virtual aceptacin de la renuncia (845) . Del estatuto para el personal civil de la
AdministracinPblicaNacionalydelClegioPenalsurgeclaramentequelarenuncia
surteefectosdespusdesuaceptacin(846).
Elefectoesencialdelarenuncia,seguidadesuaceptacin,eseldesepararporcompletoal
funcionario renunciante del cargo que desempeaba. A partir de la aceptacin de su
renuncia,elagenteesunextraoparalaAdministracinPblica(847).
Larenunciapuede"no"seraceptada?Sinohubiereunanormaanterioraladesignacin
queestablezcalocontrario,oqueautoriceasostenerlocontrario,osinoexisten"hecho"
querazonablementejustifiquenlanoaceptacinmomentneadelarenuncia,stadebeser
aceptadasielagenteinsisteenella.Entalessupuestos,elderechoarenunciarseconsidera
como tcitamente previsto en el nombramiento (848) , como lgica consecuencia del
contratodeempleopblico(849).Siasnofuere,elagentepblicoapareceraconstreido
aprestarservicioscontrasuvoluntad,loqueimplicaraunagravioasuesferadelibertad
(850) . La ley 22140, entre los "derechos" del agente pblico menciona la renuncia
(artculo15,incisoi).
1079.b)Muerte.
La funcin, cargo o empleo pblicos, deben ser ejercidos "personalmente" por el
funcionariooempleado(vaseeln837).Deahquela"muerte"extincinfsicatotalde
lapersonaproduzcalaextincindelarespectivarelacindefuncinodeempleopblicos.
ElestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicaNacional,entrelossupuestos
deextincindelarelacindeempleo,mencionael"fallecimiento"(artculo46,incisob.),
afirmacinreiteradaenlaley22140,art.49,incisoa.
1080.c)Extincindelentepblico.
Podraocurrirqueunentepblicodesaparezcacomotal;vgr.,supresindeunmunicipio
que enlo sucesivo integrar otro municipio. Ental supuesto, uno de los sujetos de la
p.211
relacindeempleo(elmunicipio,enelejemplodado)dejadeexistirjurdicamente.Vade
suyoqueelcontratodeempleoseextingue,porqueunodelossujetosdelarelacinha
desaparecidodelcampodelderecho.Estecasoguardamuchaanalogaconelsupuestoen
quelarelacindeempleoseextinguepor "muerte" delagente:enambossupuestosel
contratoterminaporextincindeunadelaspartes.
En circunstancias como la contemplada precedentemente, por lo general se toma en
consideracinlaulteriorsituacindelosfuncionariosoempleados,tratandodenoprivarles
sumediodevida.
1081.d)Decaimiento.
El "decaimiento" tienelugarcuandosemodificanollegarenafaltarlospresupuestosde
hechoquesetuvieronencuentaalemitirocelebrarunactoocontrato.Ejemplo:prdidao
disminucin de las condiciones fsicas o intelectuales por parte de un funcionario o
empleadospblicos.
Quedaincluidaenesteconceptolademenciaencualquieradesusmanifestaciones,como
as la prdida de la salud por otras circunstancias que la demencia (vgr., ceguera,
mutilacindelosbrazos,etc.).
El"haberllegadoallmitemximodeedad",establecidoporlanorma,paraelejerciciode
uncargopblico,nopuedeincluirseenelconceptode"decaimiento",pueslacircunstancia
de ir alcanzando una edad cada vez mayor es un hecho natural o normal, conocido
"ab initio",yque,portanto,ennadaalteralospresupuestosdehechoquesetuvieronen
cuentaalcontratar.Apartedeello,haynumerososcasosdondeelfuncionarioquellegaal
"lmitedeedad",noesexcluidodeloscuadrosdelaadministracin,sinoque,dentrode
ellos,seleasignaotrastareas,queavecessondejerarquamoralytcnicasuperioralas
queelfuncionariodesempeabaanteriormente.Asocurreenelmbitouniversitario,por
ejemplo,dondelosprofesoresordinariosquehayanllegadoallmitedeedadpuedenser
designadosprofesores"consultos"o"emritos.Vaseeln1097
Unarelacindefuncinodeempleopblicosdondeelempleadoadquieralainhabilidad
fsicaointelectualmencionadas,seconvierteenuncontratoinoportunooinconveniente
paraelEstado,quien, portanto,podr extinguirlo mediante revocacin porrazones de
oportunidad,mritooconveniencia.Vaseloquesobre"decaimiento"expuseeneltomo
2,n505.EnestoscasoselEstadonosedesentiendedesuagente,fsicaomentalmente
impedido, pues le facilita la obtencin del beneficio jubilatorio o del retiro, que
jurdicamentehacenlasvecesde"indemnizacin"acordadaalfuncionariooempleado.
El"decaimiento",pues,escausajurdicaqueautorizalaextincindelarelacindeempleo
pblico.
Nuestroderechopositivosehizoecodeloquedejoexpuesto.LaConstitucinNacional
autorizaquecadaCmaradelCongresoremuevaasusmiembros"porinhabilidadfsicao
moralsobrevinienteasuincorporacin(art.58).Porsuparte,elestatutoparaelpersonal
p.212
civildelaAdministracinPblicaNacional,entrelosmediosdeextincindelarelacinde
empleo,mencionaba"razonesdesaludqueloimposibilitanparalafuncin,despusde
haberagotadolosbeneficiosquecorrespondan"(artculo46,incisoc.)(851)(852).Asu
vez,laley17236,orgnicadelserviciopenitenciariofederal,disponequepasarnaretiro
obligatorio "los agentes declarados fsica o psquicamente ineptos para continuar en el
ejerciciodesuscargos"(artculo98,incisob.).
1082.e)Vencimientodeltrminodeladesignacin.
Larelacindeempleopblicoseextinguecuandovenceelplazoparaelcualfuedesignado
elagente.Asocurre,porejemplo,conlosmiembrosdeldirectoriodealgunasentidades
autrquicas;conlosfuncionarioscontratados"adhoc",cuyoscontratosestablecenellapso
deduracin;etc.
Talextincinseproduce"ipsojure",deplenoderecho,enformaautomtica,elmismoda
devencimientodelplazo.Taleslasolucinqueseimponeantelaexistenciadeunplazo,
cuyoverdaderosentidoeselindicado,yantelacategricadisposicindelartculo78dela
ConstitucinNacional,cuyo"principio"dadasuvirtualidadticojurdicadebeaplicarse
extensivamenteentodoelmbitodelaAdministracinPblica(853).
Msaun:incurreendelitopenalelquehabiendocesadoporministeriodelaleyenel
desempeodeuncargopblico,continaejerciendoesasfunciones(CdigoPenal,artculo
246,inciso2).Esloquelospenalistasllaman"persistenciailegalenlafuncin"(854).
1083.f)Supresindelcargooempleo.
Lasupresindelcargooempleoapareja,comolgicaconsecuencia,lacesantadelagente
pblicoquelodesempeaba.Recurdesequeelfuncionarioesparalafuncinynoala
inversa: por eso,suprimida la funcin, cede ocae el funcionario. Tal supresin puede
obedeceraunamejordistribucindelasfunciones,oarazonesdeeconoma.
Tcnicamente,trtasedeunacesantaporcausasnoimputablesalfuncionariooempleado,
sinodeterminadasporrazonesde interspblicoogeneral (utilidadpblica,ensuma).
Perosustancialmente staesunahiptesis de "extincin" delarelacindeempleo.La
licituddetalcomportamientoestatalesevidente:nadiepuededesconocerlasatribuciones
delEstadoparareordenarlaestructuradelaAdministracinPblica.
Sibiengeneralmenteenloscasosdesupresindelempleoocargo,searbitranlasmedidas
paraqueelolosagentesquelodesempeabanhallenubicacinenotrasreparticionesdela
Administracin,siasnoocurrierelosfuncionariosoempleadoscesantesporesacausa
debenserindemnizados.Setratadeunsupuestodeprdidadela"estabilidad"cesanta
porcausasdeinterspblico(utilidadpblica)oseaporrazonesnoimputablesalagente,
delocualmeheocupadoenotropargrafo(n986),alcualmeremito.
En Francia, la supresin del cargo o empleo constituye uno de los supuestos ah
denominados"licenciement".Alreferirsealmismo,losautoresseocupandeloatinentea
laindemnizacinalosinteresados(855).
p.213
Insistoenquesteesunsupuestode"cesanta"porcausanoimputablealagente.Demodo
quedebetenersepresenteloquealrespectosedigaaltratardela"cesanta".
1084.g)Inhabilitacin.
La"inhabilitacin"esunapenacontenidaenelCdigoPenal(artculo5).Ella,cualquiera
seasuespecie,dacomoresultadooconsecuencialaprdidadelempleoocargoqueejerca
elcondenado(CdigoPenal,artculos19y20).Msaun:larehabilitacinnocomportar
lareposicinenelmismocargo(ley17567,artculo1,respectoalosartculos20bisy20
ter).
Dispuesta la "inhabilitacin" porlajusticia penal, elcondenado cesa en sus funciones
comoagentepblico.Paraestobastaconquelaautoridadjudicialintervinienteleenvela
respectivacomunicacinalaAdministracin,lacualdispondrquesehagaefectivala
cesacindefuncionesdelagentecondenado.Talcesacindefuncionesseproducepor
efecto de la sentencia penal condenatoria, siendo innecesario que la Administracin
revoqueelrespectivonombramiento:debelimitarseadarlecumplimientoalfallodeljuez
enlopenal(856).
Precisamente,alreferirmealas"relaciones"queexistenentreelprocesopenalsustantivoy
elprocedimientoadministrativodisciplinario,queddichoquelasancinpenal,encuanto
incidaenlaesferaadministrativa,esdeobligatoriorespetoporpartedelaAdministracin;
asexpresenloscasosenquelacondenapenaltuvierecomopenalainhabilitacin,la
extincindelarelacindeempleoesimperativa.Vaseeln1064,punto3.Trtasedel
efectodecosajuzgadadelasentenciadictadaenelfueropenal,enmateriacorrespondiente
alazonadereservadelajusticia.
1085.h)Incompatibilidad.
La"incompatibilidad"escausaldeextincindelarelacindeempleopblico.Trtasede
laincompatibilidadresultantedelaacumulacindecargos.
Cuando esa incompatibilidad se la establezca despus que el agente ingres a la
AdministracinPblica,elladacomoresultadola"extincin"deunodeloscargos.Vase
eln959.
ElderogadoestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicaNacionalmenciona
la"incompatibilidad"entrelosmotivosqueextinguenlarelacindeempleo(artculo46,
incisod.)Actualmentevaselaley22140,artculos27,inciso1.,y32,incisof.
1086.i)Separacindelagente(cesantayexoneracin)
Otracausaqueextinguelarelacindeempleoesla"separacin"delagentedispuestapor
laAdministracinPblica.Dichaseparacinseoperadedosmaneras:por"cesanta"opor
"exoneracin" del funcionario o empleado. En ambos supuestos el agente deja de
perteneceraloscuadrosdelaAdministracin.
p.214
Ladoctrina es unnime enreconocer dichos medios comoextintivos delarelacin de

empleopblico.Laley22140losmencionayexpresamente(art.49,inc.e.).
Lascausasquedeterminanlaseparacindelagentepor"cesanta"sondmenorgravedad
que las que hacen procedente la "exoneracin". Esto se advierte en los textos que se
refierenaambasmedidas(verley22140,artculos32y33).
Para separar de su cargo al agente, la Administracin no est obligada a recurrir a la
"exoneracin", ni aun en los supuestos de una falta grave; al respecto acta
discrecionalmente graduandolasancinyteniendoencuentalagravedaddelafalta,los
antecedentesdelagentey,ensucaso,losperjuicioscausados(ley21140,art.39);como
bien se ha dicho, el cuerpo legal "se decide con acierto por la individualizacin y
elasticidaddelcastigo,segnsealapersonalidaddelsubordinado,laimportanciadelhecho,
elintersdelaAdministracin,lanecesidaddelejemplo,etc."(857).Demodoquesi
todosestoselementosdejuicioaslojustifican,ellugardesepararalagenterecurriendoa
su "exoneracin", la Administracin Pblica puede o debe limitarse a separarlo
declarndolo "cesante". Los efectos de la cesanta son menos graves que los de la
exoneracin.Deahquelafaltaquehaceprocedenteestaltimadebeserdeextraordinaria
magnitud (858) . La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha declarado que la
"ilegitimidad"puedequedarconfiguradaenlaindebidagraduacindelapena(859)(860).
1087.La "exoneracin" essiempre una"sancindisciplinaria". As,porejemplo, sera
insensatopensarquealguienpuedeserexoneradoporrazonesdeeconoma,perospuede
serloporinconducta.Poresolaexoneracinnoaparejaderechoaindemnizacinenfavor
delagente.Lassancionesdisciplinariasnoaparejanderechoaresarcimiento.
La"cesanta",encambio,puederesponderacausasdistintas:enunoscasoslaseparacin
delfuncionariooempleadopuederevestirelcarcterde "sancin";enotroscasospuede
obedecerarazonesde intersgeneral (racionalizacin,economas,supresindelcargoo
empleo) (861) . Las consecuencias de la cesanta dependen de que acte o no como
"sancin". En este ltimo caso, el funcionario o empleado cesantes no pueden exigir
indemnizacin.Cuandolacesantaobedecearazonesde"intersgeneral",elcesantedebe
serresarcidooindemnizado(862).
1088.Aveces,cuandoseinvocanrazonesdeintersgeneralparaseparardeloscuadrosde
la Administracin Pblica al funcionario o empleado, lo que ciertamente implica una
"cesanta", no se emplea esta ltima palabra, sino otras expresiones, verdaderos
eufemismosenlaespecie,quelaequivalen.As,suelehablarsede "racionalizacin",de
"personalprescindible"(863)yde"limitacindeservicios"(864).
Otrasveces,parallevaracabocesantasquesetratandejustificarporelintersgeneral,la
separacindelosagentesapareceprecedidadeuna"declaracinencomisin"delpersonal
deunsectordelaAdministracinPblica.
Yaenotroslugaresdeestaobramanifestque "ponerodeclararencomisin",implica
suspenderla "estabilidad",asumindoselaatribucindeallanarlamediantedestitucino
p.215
separacinalmargendelosprocedimientoscomunes.Dije,asimismo,queescontrariaa
derecho la prctica de "declarar en comisin" a los agentes pblicos. Trtase de una
ambigua expresin que trasunta no slo ilimitada discrecionalidad, sino evidente
arbitrariedad.Vanselosnmeros876y983.
ParaexcluirdeloscuadrosdelaAdministracinPblicaalpersonalinnecesario("personal
prescindible"),osea,comoentoncessueledecirse,para"racionalizar"laAdministracin,
noserequiereagraviaralordenjurdicovulnerandola"estabilidad"delagentepblicoal
declararlo"encomisin",tantomscuantolascesantasporrazonesdeintersgeneralno
requierenunpreavisodeellasdeclarandoen"comisin"alpersonal.
1089.Puedenlasprovinciasdisponerlacesantadeagentespblicosdesignadosporun
InterventorFederal,yporelsolohechodequesusnombramientostenganesteorigen?
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin se ha pronunciado afirmativamente, o sea
sosteniendolaposibilidaddetalcesanta.Invoclossiguientesfundamentos:
1Queladisposicindelaleyprovincialencuyomritoalosagentesdesignadosporun
InterventorFederalnolesasistelagarantade"estabilidad"enlosempleos,importa,por
partedelaprovincia,unareglamentacindelart.14bisdelaLeySuprema,encuantoste
asegura la estabilidad del empleado pblico. Que el nico requisito para la validez
constitucionaldeesareglamentacineseldequesea"razonable",condicinquerenela
referidadisposicinlegaldelaProvincia.
2Quelaremocin, porlas autoridades normales delaProvincia, delosempleados y
funcionariosdesignadosporelInterventorFederal,encuentrafundamentobastanteenel
resguardodela autonomaprovincialquegarantizanlosartculos104ysiguientesdela
ConstitucinNacional.
3 "Que si bien es cierto que existe un claro inters pblico en la proscripcin de la
arbitrariedadjerrquicaodelapolticapartidariaenlaorganizacinburocrticaestatal,no
loesmenosquestatambinrequierela regularidadinstitucionalenelingresodesus
agentescomorecaudobsicoparasucorrectoordenamiento"(865).
NocompartoelcriteriodenuestroaltoTribunal.Sostengo,encambio,quelasupresinde
la"estabilidad"delagentepblico,aseguradaporlaConstitucinNacionalensuartculo
14bis,nopuedeconsiderarse "razonable" sitalsupresinsloynicamenteobedecea
quelosrespectivosfuncionariosyempleadosfuerondesignadosporunInterventorFederal,
ysitalesnombramientosnofueron"expresamente"efectuados"encomisin",esdecircon
carcterprovisional.Considerarqueesoesrazonable,implicamenoscabarelconceptode
razonabilidad. Para aceptar que sta existe en tales casos, habra que aceptar que los
nombramientosdereferenciasehallanfueradelordenjurdico,loqueseraabsolutamente
inexacto.
p.216
Laintervencinfederalesuna institucinjurdica aceptadaporlaConstitucinNacional

(art. 6 ). Cuando tal institucin se pone en movimiento, lo hace dentro del orden
constitucional.
Sibienesciertoqueelartculo105 delaLeySupremalesaseguraalasprovinciasel
derechodedarsesuspropiosfuncionarios,elloesenpocasdenormalidad.Perosilas
circunstanciashacenqueelGobiernoFederalintervengaunaprovinciaporalgunadelas
causasquemencionaelcitadoartculo6delaConstitucin,lascosascambian.
Los interventores federales, aparte de sus especficas atribuciones y deberes de orden
poltico(determinantesdelobjetivofundamentaldelaintervencin),tienenlasatribuciones
ydeberesdelPoderEjecutivodelarespectivaprovincia(vaseeltomo1,nmero177).
Portanto,alInterventorFederallecompetelaatribucinde"nombrar"losfuncionariosy
empleadosdelaAdministracinPblica,comoaslosempleados "administrativos" que
deban actuar en los otros Poderes (Legislativo y Judicial). Tales designaciones, si no
hubiesensidoexpresamentehechas"encomisin",aparejanla"estabilidad"queacompaa
ensuempleoatodoslosagentespblicos.Esoeslgicoy,portanto,lorazonable.
Tampococreoeficienteelargumentodequelaremocin,porlasautoridadesnormalesde
la Provincia, de los empleados y funcionarios designados por el Interventor Federal,
encuentrefundamentobastanteenelresguardodelaautonomaprovincialquegarantizan
losartculos104ysiguientesdelaConstitucinNacional.Elejerciciodeesaautonoma
provincial,encuyomritolasprovinciassedansuspropiosfuncionarios(artculo105),
est asegurado para pocas de normalidad institucional. Pero ese contenido de la
"autonoma" cedeen pocas anormales enlasque,enlarespectiva provincia, acte la
"intervencinfederal"quecontemplayautorizaelartculo6delaLeySuprema.
Laconservacindela"estabilidad"delosagentespblicosdesignadosporunInterventor
Federal,aundespusdenormalizadalavidainstitucionaldelaProvincia,concuerdacon
los postulados del Estado de Derecho, en cuyo mrito las garantas constitucionales
hllanseestablecidas,principalmente,enfavordeloshabitantesdelpas,ynoenfavordel
Estado (vase el tomo 1, n 7). Los funcionarios y empleados pblicos tambin son
"habitantes" delpasysuesferajurdicagozadelrespetoyamparodelaConstitucin
Nacional.
No hallo acertada la afirmacin de la Corte Suprema acerca de que "la regularidad
institucionalenelingresodelosagentesesrequeridacomorecaudobsicoparaelcorrecto
ordenamientodelaorganizacinestatal".Nohayraznparadesconocerlaposibilidadde
quetambinunInterventorFederalprocedaconaciertoysobretodoenformatotalmente
objetivaaldesignaragentespblicosdentrodelaAdministracin.
Ensntesis:estimoque,salvolossupuestosenqueladesignacinhayasidoexpresamente
efectuada"encomisin",oseaconcarcterprovisional,losnombramientosdefuncionarios
yempleadospblicosrealizadosporlosinterventoresfederalesenlasprovincias,llevanen
s la garanta de "estabilidad" en el empleo a que se refiere el artculo 14 bis de la
p.217
Constitucin,yque,enconsecuencia,esilcitalacesantadetalesempleadossiellaslose
basaenelorigendeladesignacin.
1090.Quindebedisponerlaseparacinoremocin(cesantayexoneracin)delagente
pblico?
En principio, ello constituye una atribucin propia del Presidente de la Repblica
(ConstitucinNacional,artculo86,inciso10).Peronohayinconvenientejurdicoalguno
enquetalseparacinoremocinladisponganotrasautoridadesadministrativasaquienes
el Presidente hubiere facultado para ello. En la especie estarase en presencia de una
imputacin de funciones o de una atribucin de competencia dentro del mbito
administrativo efectuada por el Ejecutivo en favor de subordinados suyos. Perono se
tratara,enmodoalguno,deuna"delegacin"decompetencia.Vaseeltomo1,n195y
n214.
Enconcordanciaconloexpuesto,enbasealoquedisponelaley22140,art.35,ysu
decretoreglamentarion1797/80,art.35,lacesantaylaexoneracinsernaprobadaspor
elPoderEjecutivoolaautoridadfacultadaparaello.
Lajurisprudenciasehapronunciadoenelsentidoquedejoindicado(866)ytambinla
doctrina(867).
1091.Conrelacinaltiempodesdecundoproducenefectoslacesantaylaexoneracin?
Tales efectos actan "exnunc" o "extunc",esdecirparaelfuturootambinparael
pasado?
Estimoquela"cesanta",seaqueselaimpongaporrazonesdeservicio(utilidadgeneral)o
attulodesancin,yla"exoneracin"rigenparaelfuturo,exnunc,yenmodoalgunodesde
oparaelpasado,extunc,siestoltimoleaparejareundaooperjuicioalagentepblico
(868) . Tal prohibicin deriva de que el efecto "retroactivo" que se atribuyera a la
separacindelagente, podraagraviar derechos patrimoniales de stegarantidos porla
Constitucin; por ejemplo, si el da en que emitiere el acto de separacin del agente
pblico,steyahabaintegradoeltiemponecesarioparaobtenersubeneficiojubilatorio,
unacesantaounaexoneracinconefectoretroactivopodranhacerleperderelderechoa
esebeneficio,porprivarledeserviciosque,computados,lepermitiranjubilarse.
Con la cesanta y la exoneracin" ocurre algo similiar a lo que acaece con la
"inhabilitacin"queimponganlosjuecesenlopenal,lacualsecuentadesdelafechadela
sentenciaquelaestablezca(869).
1092.Ladeclaracindecesanta,comosancin,olaexoneracinrequiereelrespetoa
ciertas normas de procedimiento, vinculadas al "debido proceso legal". Ya lo advirti
JoaqunV.Gonzlez:sibienelPoderEjecutivopuede"remover"alosempleadospblicos,
nopuedeactuar"arbitrariamente"(870).
Precedentemente,alreferirmealas"sancionesdisciplinarias",engeneral,meocupdelas
reglasesencialesdeprocedimientoquealrespectodebanobservarse.Vaseeln1065.
p.218
Huelgadecirquesila "cesanta" sedispusiereporalgunaraznde intersgeneral,no

correspondersustanciarsumarioalguno.Lacadadeunderechoporutilidadpblicano
requiere "sumario" Pero la cesanta, como sancin, y la exoneracin, requieren la
instruccindesumario,salvocuandolaseparacindelagentesedebaaincumplimiento
reiterado del horario; a determinadas inasistencias injustificadas (871) ; a calificacin
deficientedurantedosaosconsecutivos;ahaberincurridoennuevasfaltasquedenlugara
suspensin y el inculpado haya sufrido en los once meses anteriores treinta das de
suspensin disciplinaria; a calificacin deficiente en el perodo posterior al de
retrogradacindecategoraenelempleo(estatuto,artculo40)(872).
Tampococorrespondesustanciarunsumarioparadisponerlaseparacindeunagenteque
ingresalaAdministracinPblicaenformailegtima.Tratarasedeuna"cesanta",pero
noattulodesancin.Vaseloexpuestoeneln1052,textoynotas735y736.Semejante
cesantaennadaafectala"estabilidad"delfuncionario,pueslaestabilidadrecinaparece
enjuegocuandoelingresoalafuncinocargosehayaefectuado "legtimamente":la
estabilidad esinidneaparacubrirelviciooriginariodeviolacindelaley(873).No
obstante,laaudiencia previa alfuncionarioimputado,estrmiteineludibleaunenesta
hiptesis.
1093.Lacesantadelagentepblicopuederesultarenforma"implcita"?
Conanterioridadalao1946,laCorteSupremadeJusticiadelaNacinadmitiesaforma
de cesanta. Tratbase de nombramientos hechos para cargos no vacantes. El Tribunal
consider que el funcionario pblico queda "virtualmente separado" de su cargo si se
designaotrapersonaparadesempearsusfunciones,yaquenoesconciliablelaexistencia
dedostitularesenelmismoempleo.Vaseprecedentemente,n877,punto c.,textoy
notas,ytomo2,n513.
Puedeaceptarseactualmentedichasolucin?Larespuestanegativaseimpone.
Enlaactualidadlosnombramientoshechosparacargosnovacantessonnulos;sunulidad
puedesolicitarlaeltitulardelempleoparaelcualsedesignotrapersona,puestodoslos
actosycontratos,seandederechoprivadoodederechopblico,llevanimplcitalaclusula
"sinperjuiciodeterceros"("alterumnonlaedere").Enestecaso,eltitulardelcargoesun
"tercero"respectoalanuevadesignacin,ycomotalpuedeimpugnarasta,sinperjuicio
deimpugnar,adems,elilegalprocedimientoquesehabraseguidopararemoverlo.
Cuandola CorteSuprema deJusticia dela Nacinle asign,al nuevonombramiento,
carcterdecesantavirtualdelnombramientoanterior,annoregala"estabilidad"enel
empleopblicoquehoyconsagraelart.14bis delaConstitucin,ytampocoexistael
estatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicaNacional,yotrosestatutos,que
han limitado y sometido a reglas las amplias y discrecionales atribuciones que
anteriormentetenaelPoderEjecutivopararemoverdesuscargosalosagentespblicos.
p.219
Lamencionada "cesanta tcita",resultante delnuevonombramiento parauncargono

vacante, noes el procedimiento que hoyseala el orden jurdico para remover desus
empleosalosagentespblicos.
1094. Las sanciones de cesanta o de exoneracin que se impusieren pueden ser
impugnadas,seaantelapropia AdministracinPblica oantela autoridadjudicial.No
podaocurrirdeotramaneraenunEstadodeDerecho.Vaseloqueexpusealreferirmea
laimpugnacindelas "sancionesdisciplinarias",engeneral(n1066),cuyassoluciones
tambincorrespondetenerlaspresentesconrelacinalacesantayalaexoneracinen
particular.
En este pargrafo me referir a algunos aspectos especiales relacionados con la
impugnacin"judicial"delassancionesdisciplinariasdecesantaydeexoneracin.
Antetodocuadraadvertirque,ennuestropasequivocadamente,amicriterionosiempre
seaceptlaprocedenciadelava "judicial" paraimpugnarlassancionesdisciplinarias
administrativasdecesantaoexoneracin.Asocurrihastaelao1957,enquesereform
laConstitucinnacionalampliandoelart.14delamisma,conlainclusindelagaranta
deestabilidaddelempleadopblico.Apartirdeesafechalascosascambiaronantela
necesidaddeinterpretaresapartedelart.14bis delaLeySupremaylascorrelativas
disposiciones delosdiversosestatutos vigentes enotrostantos sectores delaactividad
administrativa.
Enloscasossuscitadoshastaelao1957aunquehubiesenllegadodespusalTribunalla
CorteSupremadeJusticiadelaNacindeclarquelafacultaddenombraryremover,que
laConstitucin leatribuye al Presidente dela Nacin(art. 86,inc.10),nopoda ser
revisadaporlosjueces,"aunenelcasodequesealegarelatransgresindereglamentoso
prcticas establecidas paralaorganizacindelpersonal,o quesehayaincurridoenla
mayor injusticia" (tomo 192, pginas 447448). Resultan inconcebibles semejantes
afirmaciones!Paraelloinvoc:a)elprincipiodeseparacindelospoderes;b)elcarcter
discrecionaldetalatribucin(874);c)asimismo,sostuvo"quelaseparacindeuncargo
pblicoenrazndeunafaltaqueseimputaalempleadonoeslacondenaoaplicacinde
penaaqueserefiereelart.18delaConstitucinNacional,sinoelejerciciodeunafacultad
inherentealpoderdeadministrar quenopuededarlugararecursoparaantelaCorte
Suprema"(875).
La Corte Suprema dej de utilizar elementos valiosos que la tcnica jurdica le
proporcionaba,aunantesdelao1957,parapronunciarsesobrelavalidezdecesantaso
exoneraciones impugnadas ante el Poder Judicial: olvid o no advirti que pudo
pronunciarse sobre la "razonabilidad" de la respectiva sancin disciplinaria, como
asimismo olvid que el alcance de las facultades judiciales para el control de la
discrecionalidadadministrativaleproporcionabaampliasbasesparaprotegeralosagentes
pblicosqueacudananteellaendemandadelajusticia(vaseeln1066,textoynotas
806y807).
p.220
Aparte de lo expuesto, el agravio a garantas constitucionales esenciales, como la de

defensaenjuicio,tantopudoproducirseantescomodespusdelareformaconstitucionalde
1957;poresodebiserineludibleparalaCorteSuprema,aunantesde1957,oryanalizar
lasquejasinterpuestasanteellaporviolacindelagarantaesencialdedefensaenjuicio,
quejas que, por lo general, hacanse valer a travs del recurso extraordinario de
inconstitucionalidad. Los fundamentos dados por la Corte Suprema a sus expresadas
decisionesnosonatendibles;resultainaceptableelargumentodelaltoTribunaldequelas
sancionesdisciplinariasadministrativasnoimplicanlacondenaoaplicacindepenasaque
serefiereelart.18delaConstitucin,sinoelejerciciodeunafacultadinherentealpoder
deadministrar.Deestomeheocupadoprecedentemente,n1065,punto a.,textoynota
1661,alcualmeremito.
Paraponerenejerciciolosexpresadoselementosproporcionadosporlatcnicajurdica,no
eranecesarioaguardaraquelasgarantasreconocidasporelartculo14delaConstitucin
fuesen "expresamente" ampliadasenelao1957,conlainclusindela "estabilidaddel
empleadopblico".Perofuerecinapartirdeestaltimafecha,antelaletraentonces
"expresa"deunpreceptodelaConstitucin,quelaCorteSupremaempezaconsiderarlas
impugnacionesformuladasaactosdecesantayexoneracin.ElaltoTribunalperdila
oportunidaddehaberhechoefectivaslasgarantasconstitucionalesapesardenoexistirun
texto "expreso": pudo coordinar "principios" nsitos a la propia Constitucin o
suministradosporladoctrinacientfica.
1095.Enlaactualidadhaytresvasposiblesparaquelaautoridadjudicialconozcaacerca
deimpugnacionescontrasancionesdisciplinariasdecesantayexoneracin:
1El "recurso"especialaquehacereferenciaelartculo24delestatutoparaelpersonal
civildelaAdministracinPblicaNacional(876).
2La"accin"ordinariacontenciosoadministrativa.
3Elaccinde"amparo".
El"recurso"queinstituyeelexpresadoartculo24delEstatutodebepromoverseparaante
laCmaraFederaldeApelacionesdelaCapital.Perohadeadvertirseque,tratndosede
"cesantas", dicho "recurso" slo es viable cuando aqullas sean impuestas a ttulo de
"sancindisciplinaria",siendoimprocedentesilacesantaobedecierearazonesdeinters
general(vgr.,"racionalizacin","supresindelempleo","economas",etctera)(877).
Lasancindisciplinariadecesantaodeexoneracinpuedeasimismoimpugnarseantela
justicia mediante la accin ordinaria contenciosoadministrativa, prescindiendo del
"recurso"aquehacereferenciaelestatuto.Estoesas:1porqueelartculo24delestatuto
no impone imperativamente la va de "recurso" como tal medio de impugnacin; al
contrario,dicequese"podr"recurrir:nohabla,pues,enformaimperativa;2porquela
va rpida de ese "recurso", frente al procedimiento solemne de la "accin ordinaria"
contenciosoadministrativa, importa un verdadero derecho o privilegio para el agente
p.221
pblicosancionado,derechooprivilegioque,comotodosstos,puederenunciarseentanto
unarazndeordenpbliconoloimpida.
Lo atinente a la procedencia o improcedencia de la accin ordinaria
contenciosoadministrativa para impugnar las sanciones disciplinarias de cesanta o de
exoneracin,frenteal "recurso"queparaestoscasosestableceelartculo24delestatuto
paraelpersonalcivildelaAdministracinPblicaNacional,fueobjetodedebateantela
Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Este Tribunal se pronunci en contra de la
procedencia de tal accin ordinaria ante lo dispuesto por el expresado artculo 24. El
ProcuradorGeneraldelaNacinsostuvoquesibienesciertoqueesadisposicindiceque
"sepodrrecurrir"antelaCmaraFederaldelaCapital,laalternativaquedeelloresulta
consisteenqueelagentepodronoimpugnarloresueltoporlaAdministracinPblica,
pero no en que podr acudir a la Cmara Federal de la Capital haciendo uso de ese
"recurso" o a otra autoridad judicial federal promoviendo una accin ordinaria
contenciosoadministrativa.Dichofuncionariosostuvoqueestoesasporquelocontrario
nosurgedelostrminosdelcitadoartculo24delestatuto,yagregno"serprocedente
darleunalcancetalqueimplicaraunaextensindeltextolegalnoautorizadaporsteni
pordisposicinnormativaalguna"(878)bis.LaCorteSupremavotodelamayoraydela
minora comparti las conclusiones de ese dictamen (879) . Disiento con tales
conclusiones. Estimo que el actor de ese juicio tuvo razn al sostener que el carcter
optativoqueresultadelartculo24delestatuto,noeraelaseveradoporelProcurador
General,sinoqueconsistaenlaposibilidad depromoverel "recurso" ante laCmara
FederaldelaCapital,aquedichotextoserefiere,odepromoveruna"accinordinaria"
contenciosoadministrativaantelajusticiafederaldellugardesudomicilio.Lasposiciones
son,comoseadvierte,muydistintas.
LosostenidoporelProcuradorGeneraldelaNacinalocualseadhirilaCorteSuprema
no es razonable ni aceptable, ni es, en modo alguno, la solucin que corresponde en
derecho,puesdeacuerdoanuestroordenjurdiconadiehamenesterqueunanormalegalle
autoriceaejerceroanoejercerantelajusticialadefensadeunderechopatrimonial.Esa
posibilidadexistepor"principio".OlvidelProcuradorGeneralqueparalaprocedenciade
lareferida"accinordinaria"contenciosoadministrativanoeranecesarioqueellosurgiese
delostrminosdelartculo24delestatutoodeotradisposicinnormativa,comodijoensu
dictamen:bastabaconquetalprocedencianoestuvieseprohibidaporalgunanorma.Eray
essuficienteconqueelcitadoartculo24,dadoslostrminosopcionalesqueemplea "se
podrrecurrir",dice,noprohibieralaaccinordinaria,prohibicinqueenmodoalguno
resulta de los trminos de ese precepto. En tales condiciones tiene amplio imperio la
disposicindelartculo19delaLeySuprema,encuyomritonadiepuedeserprivadode
hacerloquelaleynoprohibe,tantomscuantoenmateriaprocesalelmediocomnde
hacervalerlosderechosesel"juicioordinario"("accinordinaria").Elordenpblicono
seofendecontaltemperamento. Nadahay,pues,queseopongaalapromocindela
mencionada accinordinaria contenciosoadministrativa,envezdeutilizarlavarpida
del"recurso"autorizadoporelartculo24delestatuto(880)(881).
p.222
La "accin de amparo" tambin figura entre las posibles vas para impugnar ante la
autoridadjudiciallasancindisciplinariadecesantaodeexoneracin.Peroparaquetal
accin sea admisible requirese que el acto de cesanta o de exoneracin sea
"manifiestamente ilegtimo" (882) , requisito exigido tambin por la ley de amparo n
16986,artculo1.
1096.La"jubilacin"oel"retiro"extinguenlarelacindefuncinodeempleopblico?
Vaseeln1015.
Enelmbitodoctrinarioexistedisparidaddecriteriosacercadesilajubilacinotorgada
extingueono,porsmisma,larelacindefuncinodeempleopblicos.Porelloseha
sugeridoqueunanormaexpresaresuelvalacuestin(883).
Bielsaconsideraquelajubilacinotorgadanoextingue,pors,larelacindeempleo:se
requierelarenunciaexpresadelagente.Agregaqueslolajubilacinde oficioextingue,
pors,dicharelacin(884).
SayagusLasoestimaqueelagenteaquienseleotorgalajubilacinnopuedecontinuaren
elejerciciodelcargo,perodebepresentarlarenuncia,porquelajubilacinnoproducepor
ssolalaseparacindelfuncionario;massiste,haciendoefectivalajubilacin,omite
presentarlarenuncia,laAdministracinpuededeclararvacanteelcargo(885).
VillegasBasavilbasosostienequelajubilacinsolicitada,concedidaynotificadaproduce
lacesacin del vinculum iuris,nosiendomenester la presentacin derenuncia alguna.
Agregaquelajubilacinsolicitadanodifiereenesteordendeideasdelajubilacinde
oficio(886).IgualcriteriosustentaReal,paraquienlajubilacinprivaautomticamentede
la calidad de funcionario, no siendo necesaria la renuncia de ste, aunque se estila su
presentacinporprcticaycortesa(887).
Juzgoquelajubilacinencasoalgunoproducelaextincindelarelacindeempleo;su
nicoefectoeshacerqueelfuncionariopasedelasituacindeactividadalapasividad.
Peroelagentepblicojubiladosiguesiendofuncionariooempleado.Vaseeln1004,
textoynota569.Noesmenester "renuncia" algunadepartedelagente,pueshaydos
hechos uno anterior y otro posterior al acto de otorgamiento de la jubilacin que
presuponenesa"renuncia":elhaberpedidolajubilacin(888)yelhabercomenzadoa
disfrutardesusbeneficios.Amboshechosson incompatibles conlacontinuacinenel
servicioactivo:deahquedebaninterpretrselescomounarenunciaimplcita.Algosimilar
cuadradecirdelajubilacinde"oficio":lapropiacircunstanciadedecretrsela,trasuntala
decisindelaAdministracinPblicaderelevaralagentedelservicioactivo(889).
Lodichoparala"jubilacin"valeparael"retiro"(890).
Vadesuyoquesiunagentepblicoestuviereencondicionesdejubilarse,surelacinde
empleonopodraterminararazdeuna "cesanta" decretadaparaquesejubileopara
obligarleaello.Estaserainadmisibleytrasuntarauna "desviacindepoder",puesla
cesantarespondeaotrosobjetivos.Sielfuncionarioestencondicionesdejubilarse,yno
p.223
haceusodesuderechoaobteneresebeneficio,sihubierealgnplausibleintersdela
Administracin Pblicaenquetaljubilacin selleve acabo,elfuncionario podraser
jubiladode"oficio",peroenmodoalgunodeclaradocesante(891).
1097.Lacircunstanciadequeelagentepblicohayallegadoallmitedeedadestablecido
enlalegislacinparaeldesempeodeuncargooempleoextinguelarespectivarelacin
defuncinoempleo?
Algunos expositores mencionan ese hecho como extintivo de tal relacin (892) . No
compartotanabsolutopuntodevista:tododependedelcasoconcretoqueseconsidere.
As,porejemplo,enelsupuestodeunprofesoruniversitario,sistenofuesepromovidoa
lacategorade"consulto"ode"emrito",ellmitedeedadponefinasuactividadcomo
profesor;perosiestuviereencondicionesdejubilarse,pasaraentoncesalasituacinde
pasividad,que,comoyaqueddichoenpargrafosanteriores,mantienelatentelarelacin
deempleo.Sidichoprofesornoestuviereencondicionesdeobtenersujubilacin,elhaber
alcanzadoellmitedeedadponefinasurelacindeempleo.
Ahorabien:cuandounprofesoruniversitarioquellegallmitedeedadespromovidoala
categorade"consulto"ode"emrito",estacircunstanciamantieneopuedemantenerviva
larelacindeempleo,yaquelosprofesoresconsultosylosemritospuedencontinuarenla
labordocenteydeinvestigacin.Laley17245,orgnicadelasUniversidadesNacionales,
establececoncretamenteque"losprofesoresemritospuedencontinuarenlainvestigacin
y colaborar en la docencia" (artculo 25).En tales casos, pues,la relacin de empleo
continaapesardellmitedeedad:lonicoqueocurreesquela"actividad"delagentese
desenvuelveenotroplano(893).
Porsuparte,laleyorgnicadelserviciopenitenciarionacional,17236,disponequeel
personalserpasadoa retiroobligatorio,entreotroscasos,cuando"hayaalcanzado el
lmite de edad establecido para su grado" (artculo 98, inciso c.). Pero el hallarse en
situacinde "retiro" noeximealagentedesuobligacindeprestarservicioen casode
convocatoria(supuestodegravesalteracionesdelorden,decalamidadespblicas,deotros
motivos graves o por ampliacin de los servicios institucionales) (artculos 5760).
Tampocoenestecasopuededecirse queelhaberllegado al lmite deedad extingala
relacindeempleo.
Paralarelacinquepuedaexistirentreelexpresado"lmitedeedad"yel"decaimiento",
vaseeln1081.
CAPTULO XI DE LAS CONTIENDAS EN MATERIA DE RELACIN DE
EMPLEOPBLICO
SUMARIO: 1098. Vas jurdicas para impugnar actos o hechos de la Administracin
Pblicaatinentesalarelacindeempleopblico.1099.Recursosadministrativos.1100.
Impugnacinjudicial.Mediosdeefectuarla. 1101.Continuacin.El "recurso" especial
delartculo24delestatuto.1102.Continuacin."Accinordinaria".Diversossupuestos.
p.224
Jurisdiccin competente. Cesanta y exoneracin. Reclamaciones por sueldos.

Indemnizaciones.Trasladosyencasillamientos.Loatinenteajubilacionesyretiros.1103.
Continuacin. "Accin de amparo". 1104. Continuacin. "Recurso extraordinario de
inconstitucionalidad".
1098.Losagentespblicos,paraimpugnarlosactosohechosdelaAdministracinque
afectensusderechosdetales,disponendedosmedios:unointernooadministrativo;otro
externoojudicial.
1099.Elprocedimientoadministrativonoesunvoco.Dependedeloquesetrate.
Sielagentedebieseobjetaruna sancindisciplinaria,el"procedimientoadministrativo"
variarsegncualsealasancinimpuesta.Vaselodichoeneln1066.
Enlosdemssupuestos,esdecirnotratndosedesancionesdisciplinarias,elagentepodr
promoverelrecursoadministrativoquelandoledesuempleoylasnormasquerigenaste
lepermitan.El "estatuto" delrespectivosectordeagentespblicosserdecisivoeneste
orden de ideas. Por principio, ser procedente el "recurso jerrquico", salvo que el
respectivoestatutoestablezcaotravadeimpugnacin.
1100.Terminadalainstanciaoetapa"administrativa",siladecisindelaAdministracin
le fuese adversa, el agente pblico puede acudir ante el Poder Judicial en defensa del
derechoqueconsidereasistirle.
La impugnacin judicial puede llevarse a cabo por cuatro distintos medios, cuya
procedenciadependedelamateriadequesetrate:el"recurso"especialdelartculo24del
estatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicaNacional;la"accinordinaria"
contenciosoadministrativa; la accin de amparo; el recurso extraordinario de
inconstitucionalidad.
1101. El "recurso" especial que establece el estatuto para el personal civil de la
Administracin Pblica Nacional, en su artculo 24, contempla la impugnacin de las
sancionesdisciplinariasdecesantaydeexoneracin.Dichorecursoseotorgaparaantela
CmaraFederaldeApelacionesdelaCapital(894).
Advirtasequeenlossupuestosde"cesanta"delagente,lavadelartculo24delestatuto
sloserprocedentesilacesantaseimpusoattulode"sancindisciplinaria",ynosifue
impuestaporrazonesdeservicio(racionalizacin,economas,supresindelcargo).Vase
eln1095.Enesteltimosupuesto,paraimpugnarsucesantaelagentedeberutilizarla
accinordinaria.
Vadesuyoquetampocoprocedelavadel"recurso"delmencionadoartculo24,cuando
setratedeimpugnarunacesantabasadaenlailegitimidaddelnombramientodelagente,
puestalcesantanoimplicauna"sancin".Enestecasolaimpugnacindeberhacersepor
va"ordinaria"contenciosoadministrativa.
p.225
1102.Elfuncionariooelempleadopblicosque,ensucarcterdetales,seconsideren
agraviadosporunhechooactodelaAdministracinPblica,agotadaquesealainstanciao
etapa administrativa, pueden accionar ante el Poder Judicial promoviendo una "accin
ordinaria".
Lareferidaaccinordinarianoslocomprendeloscasosde "impugnacin" dehechoso
actos de la Administracin Pblica, sino, en general, toda "reclamacin", incluso las
demandasporpagosdesueldosydetodootrovalor,inclusoindemnizaciones,queintegreo
equivalgaalsueldo.
Comoconsecuenciadelvnculojurdicoqueunealfuncionariooalempleadopblicoscon
el Estado "contrato administrativo" por razn de su objeto, va de suyo que toda
controversia entre el funcionario o empleado y el Estado, relacionada con la funcin,
empleoocargo,inclusoreclamacionesde sueldos,corresponder,comoentodocontrato
administrativo,propiamentedicho,alajurisdiccincontenciosoadministrativayenmodo
algunoalajurisdiccinordinaria(895).Porrazonesde"convenienciaprctica" queen
verdadimportanunainconsecuenciajurdica,lasimpugnacionesdelosagentespblicoso
resolucionesdelaAdministracinenmateriadeprevisinsocial(jubilacionesyretiros),
porimposicinlegalsetramitanantelostribunalesdelfuerolaboralodeltrabajo(896).
Lapertinenteaccinquepromoviereelfuncionariooempleadonoes "civil",enmodo
alguno,sinocontenciosoadministrativa.Vaseloexpuestoeneln614(897).
Insistoenquetambin"todo"loatinentealcobrodesueldoscorrespondesertramitadoen
la jurisdiccin contenciosoadministrativa (898) . Sostener, como an suelen hacerlo
algunos expositores, que lo atinente al cobro de sueldos, por constituir una cuestin
patrimonial, corresponde a la jurisdiccin judicial ordinaria aparte de olvidar que lo
patrimonial noesexclusivodelderechoprivado constituyeun resabio delasantiguasy
hoyabandonadas teoras intermedias respecto alanaturaleza de larelacin deempleo
pblico,encuyomritosesostena queestarelacin presentaba elementos dederecho
privado patrimonial (sueldos, jubilaciones, etctera) y elementos de derecho pblico
(ordenamientodelosrganos,organizacindelacarrera,etc.).Hoysereconocequeaunlo
referentealsueldoyalajubilacintienenfundamentoenelderechopblico,dndole,as,
uncarcterunitarioatodalarelacin(899).Conlanaturalezajurdicadelarelacinde
empleopblicoocurrilomismoqueconlanaturalezajurdicadelaexpropiacinpor
utilidadpblica:mientrasqueenunprincipioseleatribuacarctermixto,"pblico"ensu
primeraetapa(declaracindeutilidadpblica)y"privado"enlasegundaetapa(cobrodela
indemnizacin),hoysereconoceelcarcterhomogneodelinstitutoexpropiatorio,quees
"pblico"entodosucontenido(vaseeln614,textoynota143).
Las reclamaciones del agente pblico motivadas por un "traslado" ilegal, o por un
incorrecto"encasillamiento"dentrodelescalafn,debenhacersevalermediantela"accin
ordinaria"aqueestoyrefirindome.Vanselosnmeros854y989(900).
En qu lugar el agente pblico debe iniciar la respectiva accin ordinaria contra la
Nacin?Cualquieraseaelmotivoquedetermine dichaaccinordinaria,stapodrser
p.226
promovidaantelaautoridadjudicialque,conformealaleyprocesal,seacompetentepara
conocerenacciones"personales".
1103.Laaccinde "amparo" estambinunmediodeacuerdoalcualelagentepblico
puededefendersuderechoanteelPoderJudicial.
Apartedelosdemsrequisitosqueentalescasosdebenconcurrir,paralaprocedenciadela
accindeamparoseponenfasisenquelamedidaimpugnadaadolezcade "manifiesta
ilegitimidad"(901),requisitoexpresamenteexigidoporelart.1delaley16986.Perono
siempre los tribunales intervinientes concuerdan en si en el caso concreto hay o no
"manifiestailegitimidad"(alrespectovaselanota879).
Tngasepresentelaley16986sobreamparo(902).
1104.Elrecursoextraordinariodeinconstitucionalidadesotromedioporelcualelagente
pblicopuedellegarhastaelPoderJudicialCorteSupremadeJusticiadelaNacin,enla
especieimpugnandounactodelaAdministracinPblica,queafecteolesionederechos
emergentesdelarelacindefuncinodeempleopblicos.
LaCorteSupremahaaceptadolaprocedenciadelrecursoextraordinariocomomediode
impugnacin,porpartedelagentepblico,deunasentenciajudicialque,reconociendola
validezdelpertinenteactoadministrativo,ledesconociunderechoatinentealarelacin
deempleo(903).
Paralorelacionadoconel"recursoextraordinario"ylasdecisionesrecadasenrecursos
jerrquicos,vaseeltomo1,n280.
SECCINSEGUNDACONTRATODEOBRAPBLICA
CAPTULONICO
SUMARIO:1105.Consideracingeneralsobre"obrapblica".Obrapblicaycontratode
obrapblica. 1106. Nocindeobrapblica.Concepto "legal" yconcepto "jurdico" o
"racional".1107."Trabajopblico".Significadodelmismo.Enqupuedeconsistir.Su
vinculacin con la "obra pblica". 1108. El costo de la obra pblica. Quin debe
satisfacerlo?Casosaconsiderar. 1109. "Obrapblica" y "cosadeldominiopblico".
Condicinjurdicadelaobrapblica. 1110. Procedimientosparallevaracabolaobra
pblica.1111.El"contrato"deobrapblica:elementosdelmismo.1112.a)Elemento
subjetivo.Lossujetosdelarelacinjurdica.1"Estado"ydemsentespblicosestatales.
Loatinentealas"empresasdelEstado",alas"sociedades deeconomamixta"yalas
"sociedades annimas" cuyas acciones las posea el Estado. 2 El cocontratante:
administradosoparticulares.Las "empresasdetrabajospblicos".El"concesionario"de
obraspblicasysuaccindecobrocontralosobligados:jurisdiccincompetente.1113.
b) Elemento objetivo. Qupuede ser materia de contrato deobra pblica? 1114. c)
Elementoteleolgicoofinalista.Sufundamentalimportanciaparaestablecerlanaturaleza
jurdica del contrato. 1115. Naturaleza jurdica del contrato de obra pblica. 1116.
p.227
Nocinconceptualdecontrato "administrativo" deobrapblica. 1117. "Concesin" de

obrapblicay"contrato"deobrapblica:constituyenfigurasjurdicasdiferentes.1118.
Continuacin. "Concesin" de obra pblica: nocin conceptual. Su nota caracterstica.
Formasdepagodelaobraalconcesionario("peaje"y"contribucindemejoras").1119.
Continuacin. "Concesin" deobrapblicay "contrato" deobrapblica:notasquelos
distinguen. 1120. Continuacin. El "peaje". Nocin conceptual. Su rgimen jurdico.
Constitucionalidaddelpeaje.1121.Continuacin.La"contribucindemejoras".Nocin
conceptual.Rgimenjurdico.Reglasfundamentales. 1122.Continuacin. "Concesin"
de obra pblica. Su rgimen jurdico. Reglas fundamentales. 1123. Contrato de obra
pblicaporsucarcter"accesorio"(contratodeobrapblicapor"accesoriedad").Nocin
conceptual.Sufundamentodoctrinarioyrequisitos.Diversosejemplos.Textos legales.
1124. Elderechopositivoargentino. 1125.Sistemasdecontratacindeobraspblicas.
Mencindelosmismosynocinconceptualdecadaunodeellos.1126.Continuacin.La
provisindematerialesporelcocontratanteenelcontratodeobrapblica.Loatinenteala
naturalezajurdicadelcontrato:"construccindeobrapblica"o"compraventa"?1127.
"Caracteres" del contrato administrativo de obra pblica. Enumeracin de ellos. Los
caracteres "generales" de los contratos administrativos. Particular referencia al carcter
"aleatorio"yala"buenafe".1128.Formalizacindelcontrato.Su"perfeccionamiento":
cundoseproduce.1129.DerechosyprerrogativasdelaAdministracinPblica.1130.
Derechos del cocontratante. 1131. Continuacin. Del pago al cocontratante. Los
"certificados".Nocinconceptual.Especies.1132.Continuacin.El"fondodereparos".
1133. Continuacin. Lo atinente al "embargo" de las sumas correspondientes al
cocontratante. 1134. Continuacin. "Intereses" sobre sumas debidas al cocontratante.
Diversascuestiones.1135.Continuacin.La"exceptiononadimpleticontractus".Puede
hacerla valer el cocontratante en el contrato administrativo de obra pblica? 1136.
Continuacin. El "hecho del prncipe" y la "teora de la imprevisin" en el contrato
administrativo de obra pblica. El lea "administrativa" y el lea "econmica". Los
"mayores costos"("variaciones de costos"). 1137.Continuacin. "Las variaciones de
costos"yelderechodelcocontratante.Bienesovaloresaconsiderarenlasvariacionesde
costos.1138.Continuacin.Delprocedimientoparaobtenerelreconocimientoal"mayor
valor" o "mayorcosto".Doblevaparaobtenertalreconocimientoysupago. 1139.
Continuacin. Los textos vigentes en materia de variaciones de costos. 1140.
Continuacin."Revisindelprecio"y"reconocimientodemayorescostos".Diferencias.
1141.Continuacin.ParaquelaAdministracinPblicaacepteel"mayorcosto"reclamado
por el cocontratante se requiere que ello haya sido pactado o se halle expresamente
contemplado por una norma legal o reglamentaria? 1141 bis. Continuacin. "Gastos
improductivos" y "daos":suresarcimiento.Fuerzamayorocasofortuito.Teorasdela
"voluntad"ydel"riesgo".1142.Continuacin.Las"dificultadesmaterialesimprevistas".
Nocinconceptual.Sudiferenciaconel "errorderivadodelproyecto" yconel "trabajo
imprevisto" (trabajo "excedente"). Sentido del carcter "anormal" de esas dificultades.
stas son exclusivamente de origen "natural". Efecto o influencia de las "dificultades
materiales imprevistas".Laindemnizacin:fundamentodesta.Clusulascontractuales
limitativas de la responsabilidad de la Administracin por la aparicin de dificultades
materialesimprevistas:alcancedeellas.1143."Extincin"delcontratoadministrativode
p.228
obrapblica.Mediosporloscualesseefecta. Enumeracin delosmismos.Salvedad

respectoalaextincinpor"cumplimientodelobjeto"delcontrato. 1144.Continuacin.
Extincindelcontratopor"cumplimientodesuobjeto".Lacuestindesdeelpuntodevista
"formal".La "recepcin" delaobra.Especiesderecepcin;formalidades.Efectosdela
recepcindelaobra:recepcinprovisionalyrecepcindefinitiva.1145.Controversiaso
contiendas enmateriadecontratosdeobraspblicas.Vasparadilucidarlas.Lacuestin
dentrodelmbitodelaAdministracinPblicaydentrodelPoderJudicial.Jurisdiccin
competente.Elarbitrajeylatransaccin.
1105.La"obrapblica"queestambinunposibleobjetodel"dominiopblico"conviene
estudiarlaenellugardestinadoalos"contratos",pues,generalmente,ellaeslaresultante
deun "contrato" yasetratedeun contrato deobrapblicaodeuna concesin deobra
pblica,sinperjuiciodequetambinpuedarealizrselapor "administracin",esdecir
actuando directamente la Administracin Pblica, sin valerse de la colaboracin de
terceros.Asuvez,comoloadvertirmsadelante,elcontratodeobrapblica,segnlos
casos, puede ser de derecho pblico ("administrativo") o de derecho privado de la
Administracin.
Porcierto,obrapblicaycontratodeobrapblicasonnocionesdistintasentres.Noson
unamismacosa.
La "obra" esunbienquecrealaactividadhumana.Obra "pblica" esaquellaencuya
creacin o realizacin interviene directa o indirectamente el Estado (lato sensu). En
cambio,elcontratodeobrapblicaesunadelasformasomanerasenquelaobrapuede
realizarse.
1106.Laobrapblicaessiempre,indefectiblemente,unacreacinhumana.Nohayobras
pblicas"naturales",esdecirnohayobraspblicascreadasporlanaturaleza(904).Esto
estrascendente,puesnofaltquien,comobasedeunaargumentacin,pretendieraasimilar
un ro interprovincial no navegable "a cualquier obra pblica" (905) , afirmacin que
considereinadmisible(906).
Sobrelabasequeantecedequdebeentenderseporobrapblica?Hayquedistinguirel
concepto"legal"delconcepto"jurdico"o"racional".
a)Desdeelpuntodevista"legal","considraseobrapblicanacionaltodaconstruccino
trabajo o servicio de industria que se ejecute con fondos del tesoro de la Nacin, a
excepcin de los efectuados con subsidios, que se regirn por ley especial, y las
construcciones militares, que se regirn por la ley 12737 y su reglamentacin y
supletoriamenteporlasdisposicionesdelapresente".Asloestableceelart.1delaley
nacional13064.Trtasedeuntextoconfusoyconceptualmenteinexacto.
Apesardelodichoporlaley,tambinhayobraspblicasconstruidascondinerodelos
administradosoparticulares;ejemplo:caminopblico,puentepblico,etc.,construidospor
elsistemadepeaje",opormediodela"contribucindemejoras".Loshechos,larealidad,
sobrepasan el criterio de la ley. No obstante lo expresado en sta, puede haber "obra
p.229
pblica" inclusosilaobranoespagadaocosteadaconfondosdelTesorodelaNacin
(907).
Elsentidoconcretodelart.1delaley13064,fueprecisadoenlaCmaradeDiputadosde
laNacinporelmiembroinformantedelamisma,quienclasificlasobraspblicasentres
categoras: a) Construcciones: edificios, puertos, diques, etc.; b) trabajos: dragado,
balizamiento, relevamiento; c) servicios de industria: organizacin e instalacin de
serviciosindustriales,comosertalleres,fbricas,etc.(908).
b)Desdeelpuntodevista"jurdico"o"racional"qudebeentenderseporobrapblica?
Talconceptofuedesfiguradoporlosautores,quienesaparecenconfundiendolanocinde
"obrapblica"conlade"contrato"deobrapblicaoconlade"cosadeldominiopblico".
Alvincularla"obra"alasatisfaccindedeterminadosfinesofuncionesestatales,seest
trasladandolanocindeellaalade"contrato"deobrapblica,cuyaexistencia,comolade
todo contrato "administrativo", tiene precisamente vinculacin con el cumplimiento de
tales fines o funciones (vase el n 596, donde me refer a la nocin de contrato
"administrativo").
Sila"obra"selavinculaconsudestinoalusopblicodirectooindirecto,lanocindeella
se la traslada a la de cosa dominical o del dominio pblico, cuya existencia requiere
indispensablementelaconcurrenciadedichoelementoteleolgicoofinalista,consistente
enlafinalidadaquedeberesponderlainclusindeunacosaobieneneldominiopblico,
finalidadquenoesotraqueelusopblico,finalidadquenoesotraqueelusopblico,
directooindirecto,delacosaobien(sobreestovaseeltomo5delapresenteobra,
nmeros 17201724, pginas 124136). Para el codificador argentino, doctor Vlez
Sarsfield,las"obraspblicas"construidasparautilidadocomodidadcomnpertenecenal
dominiopblico(909);lasquenofuesenconstruidaspara"utilidadocomodidadcomn"
nopertenecernaldominiopblico,perocontinuarnsiendo"obraspblicas".Demanera
quepuedehaberobrapblicasinsuafectacinalusopblico,sinsuafectacinalautilidad
ocomodidad comn.Paraqueexista obrapblica eseelemento finalista oteleolgico
carece de importancia: es irrelevante. Dicho elemento teleolgico o finalista slo tiene
trascendenciaenmateriadedominiopblico.Perotratndosede"obrapblica"statanto
puedeexistircuandosehalleafectadaalusopblico,alautilidadcomn,comocuandono
loest:lonicoqueocurreesqueenuncasodeobrapblicaser,simultneamente,cosa
dominical o del dominio pblico. Para dar la nocin pura de "obra pblica" ha de
prescindirse,pues,detodareferenciaalas funcionesofines queelEstadocumplircon
dichaobrayalusoaqueseladestine(910).
Tampocoestimopertinentelimitarlanocindeobrapblicaalos "inmuebles".Noslo
estos pueden ser objeto de la obra pblica, sino tambin los "muebles" y los objetos
inmateriales("bienes",engeneral),puesaveceselcarcterdeobrapblicaresultapor
"accesoriedad"(vaseeln1123)).Msadelante,alreferirmealelemento "objetivo"del
"contrato"deobrapblica,volversobreestacuestin.
p.230
Qu ha de entenderse, pues, por "obra pblica"? Por tal ha de entenderse el bien

construidoorealizadoporelEstado,directaoindirectamente.
Digoquehadetratarsedeun "bien" porquelaobrapblicanoslopuedeconsistiro
referirseainmuebles,sinotambinamueblesyaobjetosinmateriales,tantomscuando
hayobraspblicaspor"accesoriedad".Yagregoquedicho"bien"hadeserconstruidoo
realizado por el Estado directa o indirectamente, por cuanto la obra pblica puede
efectuarlaelEstado,pors, "poradministracin",oatravsdeterceros(contratanteso
concesionarios).
Laobrapblica,asuvez,enalgunoscasospuedesercosadeldominiopblico,yenotros
supuestoscosadeldominioprivadodelEstado.Laobrapblicaenmodoalgunodebeser,
necesariamente,cosadominical;puedenoserlo.Delmismomodo,comoyaloexpresen
eln1105,larealizacinoconstruccindelaobrapblica,cuandoelEstadosevalgapara
ello de terceros, puede dar lugar a un contrato "administrativo", stricto sensu, o a un
contratodederechoprivadodelaAdministracin:todoquedasupeditadoalandoledelas
funcionesofinesqueelEstadocumplirosatisfaratravsdelaobrapblica.Demodo
que el contrato de obra pblica tanto quede ser "administrativo" como de "derecho
privado".Lasolucindetodasestascuestionesdependedelascircunstanciasparticulares
delcasoconcreto,segnasquedardemanifiestoenunpargrafoprximo.
LoquecaracterizaalaobrapblicaessurealizacinoconstruccinporelEstado.Esaes
su nota esencial. Carece de trascendencia que la obra integre el dominio pblico o el
dominioprivadodelEstado,esdecirpocoimportaqueaqullaseaunbienocosa"final"o
de"uso"ounbien"instrumental"(vaseeltomo5delapresenteobra,n1723,pginas
134135).
1107.La"obrapblica"aparejalaideade"trabajopblico",locualseexplicapuesla"obra
pblica"es,simultneamente,lacausayelresultadodel trabajopblico (911):ambos
formanpartedeunamismamateria(912).Msaun:conaciertosehadichoqueennuestro
idioma la expresin "trabajos pblicos" aparece como sinnima dela locucin "obras
pblicas"(913).
Toda"obrapblica"es,pues,resultadodeun"trabajopblico".
Enqupuedenconsistirdichostrabajospblicos?stostantocomprendenlaconstruccin
delaobra,comosumantenimiento,sureparacinosumodificacin(914).Inclusopueden
consistirenladestruccindeunacosa(915),comoocurriraconlademolicindeedificios
paradejarexpeditoelinmuebleyconstruirunavaocallepblica.
Recurdeseque,comoqueddichoenelpargrafoanterior,paralaley13064 laobra
pblica puede consistir en construcciones y trabajos, y que, entre stos, el miembro
informantedelaleyenlaCmaradeDiputadosdelaNacinmencionlosdedragado,
balizamientoyrelevamiento.Asimismo,eldecreto19324/49 aclaratoriodeconceptosy
expresionesdelaley13064hacereferenciaaconstrucciones,ampliaciones,reparacionesy
p.231
conservacindebienesinmuebles"ytodootrotrabajoprincipalosuplementarioinherente
alamateria".
Demaneraquelanocinde"trabajopblico"tieneunsentidoyalcanceamplios(916).
1108.Acargodequinestelcostodelasobraspblicas?Hayquedistinguir.
a)Laconstruccin,reparacin,etc.,deciertasobraspblicas,verbigraciacaminos,puentes,
canalesdedrenajedeterrenosinundables,obrasdedefensacontralaaccindelasaguas,
etc., cuando el beneficio que ellas reporten fuere local, deben ser costeadas por los
beneficiarios ms directos ("administrados"), mediante la llamada "contribucin de
mejoras";delocontrario,esdecirsielbeneficiodelasobrasfuese"general",stasdeben
ser costeadas por el Estado, mediante el "impuesto" (lato sensu, "fondos del tesoro
nacional").
b)Eventualmentelasobras(camino,puente,aerdromo,etc.)puedenserpagadasmediante
elcobrode"peaje"aquieneslasutilicen.
c) Tratndose de obras no destinadas al uso pblico directo e inmediato de los
administrados, verbigracia un edificio para un juzgado federal, para una comisara de
polica,paraunhospital,etc.,supagoestacargodelEstado,quienalefectoutilizasus
rentaspblicas,esdecir,fondosdeltesoronacional.
Talessonlos"principios",quedesdeluegopuedenvariardeacuerdoalapolticaocriterio
quesigaelEstadoenmateriadeobraspblicas(917).
1109. "Obra pblica" y "cosa del dominio pblico" no son lo mismo, si se trata de
expresionesequivalentes.Unbienocosapuederevestircarcterde "obrapblica" sin
perteneceraldominiopblico.
Por "obrapblica",segnqueddichoenelpargrafoanterior,debeentenderse elbien
construidoorealizadoporelEstado,directaoindirectamente.Perosidicho"bien"que
inclusopuedeser "cosa" noestuviereafectadoalusopblico,directooindirecto,ala
utilidadocomodidadcomn,serunmerobieninstrumentaldelEstado,pertenecienteasu
dominio privado.nicamentecuandotalbienocosasehallareafectadoalusopblico
directooindirectooalacomodidadoutilidadcomn,constituirunacosadeldominio
pblico,unbiendominical(918).
Elcalificativode "pblica" dadoauna "obra",porssolonosignificaquedichobien
pertenezcaaldominiopblico:slosignificaquesetratadeunbiencreadoorealizadopor
el Estado,poroposicinalbienocosapertenecientealpatrimoniodelosparticulareso
administrados,creadoorealizadoporstosporsupropiainiciativayparasuconveniencia.
ElCdigoCivilcorroboraloqueantecede,puesensuartculo2340,inciso7,infine,
incluyeeneldominiopblicoa"cualesquieraotrasobraspblicasconstruidasparautilidad
ocomodidadcomn".Lasobraspblicasquenorenanesteltimorequisitonopertenecen
aldominiopblico,sinoaldominioprivadodelEstado.
p.232
1110.La"obrapblica"latosensu"trabajopblico"puedellevarseacabomediantedos
diferentes procedimientos: a)por "administracin";b)recurriendo ala colaboracin de
"terceros".Estasdosposiblesmanerasderealizarlasobraspblicassurgendelartculo3
delaley13064(919).
CuandoelEstadoefecta laobrapor "administracin",sevale paraellodesupropio
personal, sin recurrir a extraos. En tal supuesto, la respectiva actividad de la
AdministracinPblicaconstituyeunsimplecaptulodelaordinarialaboradministrativa,
rigindoseporlasreglaspertinentes,cuyosprincipiosfueronanalizadosenlosvolmenes
anterioresdelpresenteTratado.
Cuando para realizar la obra de Estado recurre a "terceros", aparecen las figuras del
"contrato"deobrapblicaydela"concesin"deobrapblica.Estosdossonespeciesdel
"contratoadministrativo",propiamentedicho,ydifierenentres,segnloharnotarensu
oportunidad.
Enlospargrafosquesiguen,slomeocupardel "contrato" ydela "concesin" como
procedimientoparallevaracabounaobrapblica.
1111.El"contrato"deobrapblicaaparececuandoelEstadorecurreaunterceroparaque
stelleveacabolaobra.
Quinespuedenser"partes"endichocontrato?Sobrequobjetospuedeversar?Cules
lafinalidadaqueelmismodeberesponder?
Para contestar a ello se requiere analizar los elementos "subjetivo", "objetivo" y
"teleolgico"o"finalista"delcontratoencuestin.Unavezrealizadaesalaborprevia,se
podrestablecerlanaturalezajurdicadeesecontrato,ydarluegosunocinconceptualy
definicin.
1112.a)Elementosubjetivo.
1 En el contrato de obra pblica", propiamente dicho, una de las partes debe ser,
indefectiblemente, el Estado u otra persona jurdica pblica "estatal" (vgr., provincia,
municipalidad,entidadautrquicainstitucional)(920).Lasdemsentidades opersonas
jurdicas,auncuandosean"pblicas",sinoson"estatales"nopuedencelebrartalcontrato:
slopodrncelebrarlocacionesdeobraregidasporelderechoprivado(921).
Como consecuencia de lo expuesto qu decir de las "empresas del Estado", de las
"sociedadesdeeconomamixta" ydelas "sociedadesannimas" cuyasacciones,ensu
totalidadogranpartedeellas,estnenpoderdelEstado?Puedencelebrar contratosde
obrapblicaesasentidades,actuandonocomocontratistasejecutoresmaterialesdelaobra,
sinocomotitularesdelaobraaconstruir?
EmpresasdelEstado.Deacuerdoanuestroanmalorgimenlegal,lagranmayorade
stasfuecreadaconelcarcterdeentidadautrquicainstitucional(vaseeltomo1,n
131).Siendoas,suscontratacionesdeobrapodranrevestircarcterde"contratosdeobra
p.233
pblica",queseran"administrativos"sienelcasoconcretoconcurrenlascondicionespara
laexistenciadeuncontratodeestetipo.(Notodocontratodeobrapblicaescontrato
administrativo).
Sila"empresadelEstado"notuvierecarcterdeentidadautrquica,suscontratacionesde
obranoserancontratosdeobrapblica,sinocontratosde"locacindeobra"regidospor
elderechoprivado.Estas"empresasdelEstado",quesonlasautnticasentidadesdeese
tipo, no integran la estructura estatal: son personas jurdicas que, aun cuando fuesen
pblicas, no son estatales; no cumplen "funciones" del Estado ni "fines" propios y
especficosdeste:slorealizanuna "actividad" delEstadocomopodranrealizarlalos
particularesoadministrados.Vaseeltomo1,n130ysiguientes.
ConrelacinalasempresasdelEstado,pararesolversienelcasoconcretoexisteonoun
contratodeobrapblica,pocoimportaque,comoocurreennuestropas(verleyes13653,
artculo 8 , y 15023, artculo 11 ), las normas orgnicas de las empresas del Estado
disponganqueenlasrespectivasgestionesdelenteseronoaplicablelaleybsicade
obraspblicas13064,yaqueelcontratodeobrapblicapuedeexistiralmargendeesta
ley y sin perjuicio de ella: la calificacin jurdica del contrato no depende
indispensablemente de la ley, sino de la ndole de uno de los sujetos, de su objeto y
finalidad.Uncontratopuedeserigualmente de obrapblica aunquenoserijaporley
13064.
Sociedadesdeeconomamixta.stasnosonpersonasjurdicas pblicas estatales.Alo
sumopodrnserpersonasjurdicaspblicas"noestatales"(vaseeltomo1,n153).
Por tanto, los contratos de locacin de obra que realicen dichas entidades no tendrn
calidad de "contratos de obra pblica": slo sern locaciones de obra regidas por el
derechoprivado.
Desdeluego,silaintervencinoactuacindelasociedaddeeconomamixtafuerecomo
"cocontratante"delEstado,ocomo"concesionaria"deobrapblica,elcontratopuedeser
de "obrapblica" (922),peronoporqueseapartelasociedaddeeconomamixta,sino
porqueunadelasparteseselEstadouotroentepblicoestatal.
Sociedadesannimas.stas,auncuandolatotalidaddelasacciones,olamayorpartede
ellas,estnenpoderdelEstado,nosonpersonaspblicasestatales.Podrnserpersonas
jurdicaspblicas,peronoestatales.
En consecuencia, sus locaciones de obra no revestirn carcter de "contratos de obra
pblica",sinodemeraslocacionesdeobraregidasporelderechocomn.
2Unadelaspartesdelcontratodebeser,pues,elEstadouotrapersonajurdicapblica
estatal.
Laotrapartepuedeserunparticularoadministrado,yasetratedeunapersonaindividualo
jurdica, todo ello sin perjuicio de la obligacin de stas de hallarse inscriptas en el
p.234
respectivoregistrodeconstructoresdeobraspblicasydelossupuestosenquepuede
prescindirsedeesterequisito(923)(924).
1113.b)Elementoobjetivo.
Qupuedesermateriadeuncontratodeobrapblica?
Existeunanimidadacercadequedichocontratopuedereferirseainmuebles(vgr.,caminos,
puentes,edificios).Msaun:ungransectordeladoctrina"limita"y"circunscribe"alos
"inmuebles",tantopara"naturaleza"comopor"accesin",laposibilidaddesermateriade
dichocontrato.Tales,porejemplo,laposicindelageneralidaddeladoctrinafrancesa
(925),sinperjuiciodequealgunosescritoresdeotrasnacionalidadestenganesamisma
posicin(926).
Elexpresadosectordoctrinarioexcluyelos"muebles"comomateriaposibledetalcontrato.
Desdeluego,talexclusinserefiereal"mueble"consideradoensmismo,aisladamente,y
nocomo "accesorio" deun"inmueble".Portalrazn,seaceptaqueseanmateriadeun
contrato de obra pblica las vas de un ferrocarril, una red telegrfica o telefnica, la
colocacindecablessubmarinos,lospostesydemselementosparatransmisindeenerga
elctrica, un jardn botnico, etc., ya que formarn parte del respectivo inmueble por
accesinfsica(927),encambio,talsectorrechazalaposibilidaddequeseanmateriadel
contratodeobrapblicalosmueblesquenoadquirirncarcterinmobiliarioporaccesin;
verbigracia,construccindeunnavo(928).Entrenosotrosunaantiguadecisinjudicial
tambin limit a los "inmuebles" la materia del contrato de obra pblica, rechazando
expresamentelaposibilidaddequepudieranserlolosmuebles(929).
Quienesexcluyenlos "muebles" comoobjetoposibledelcontratoencuestin,sostienen
que ello se deduce del espritu de los textos, de la jurisprudencia y de la prctica
administrativa(930).Ningunodeestosargumentosesde"principio".
Otro sector doctrinario, cuya posicin comparto totalmente, adems de los inmuebles,
incluyenosloalos "muebles",sinotambinalos"objetosinmateriales",comomateria
posibledelcontratodeobrapblica(931).
Estaltimasolucinseexplicanosloporquemuchasveces,comosehadicho,laobra
pblicapuedesertanimportanteomsaunsobre"muebles"quesobreinmuebles,yporque
enciertoscasoselgradodeutilidadodeinterspblicopuedesermayorenlosprimeros
queenlossegundos(932),sino,fundamentalmente,porquenohayraznalgunadetipo
jurdico objetivo, o de lgica jurdica, que obste a que los muebles y los objetos
inmateriales puedan ser materia del contrato deobra pblica (933), tanto ms cuanto
pueden haber contratos de obra pblica por "accesoriedad". La legislacin nacional
argentinaenmodoalgunolimitaalos"inmuebles"elcontratodeobrapblica.
Porsupuesto,notodaocualquierclasedemueble, aisladamenteconsiderado,podrser
objetodetalcontrato.Paraque,enesasituacin,lacosamueblepuedasermateriadeun
contratodeobrapblica,dichacosanohadeser"consumible"ni"fungible"(934);delo
p.235
contrarioelcontratoserade"suministro",comoocurriraconlaadquisicin,enplaza,de
muebles,tiles,maquinarias,etc.,detipoyclasecorrientes.Silacosa "mueble" tuviese
estas condiciones, la adquisicin de ella por el Estado siempre sera "contrato de
suministro"yno"contratodeobrapblica",seaquelacosayaestuvieseconstruida,hecha
ofabricada,ohubiesequeconstruirla,hacerlaofabricarla.Perolascosasmueblespueden
sermateriadelcontratodeobrapblicaenlossiguientescasosquemencionoattulode
ejemplo:a)losmueblesmandadosconstruirespecialmenteparahabilitarunareparticin
pblica,respondiendoaundiseoespecialyguardandoestilo,medidas,formas,tamaoo
calidadparticulares,adaptadosalambientedelinmuebleoedificioaquesedestinarn;todo
ello hace que tales muebles no tengan calidad de "fungibles" (la contratacin de los
mueblesparahabilitarelPalaciodeCorreosdelaRepblicaArgentina,contrariamentealo
queresolvientonceslajusticiafederaldelaCapitalvernota1780,implicuncontrato
deobrapblica);b)losbuques,puesracionalmentenorevistencalidadde"consumibles",
todo ello sin perjuicio de que, con el tiempo, se conviertan en cosa obsoleta, ni
racionalmenteson"fungibles",puessuconstruccin,caractersticasymodalidadeshande
responderaloexigidoporelEstado;c)unaobraartsticacuyarealizacinseleencargaa
persona de fama o prestigio; vgr., obra pictrica "cuadro" que evoque la epopeya
sanmartinianadelcrucedeLosAndes;etc.
Demaneraquelacosa "mueble" puedesermateriadelcontratodeobrapblicaenlos
siguientescasos:a)cuando "fsicamente" seincorporeauninmueble,encuyosupuesto
adquierecalidaddeinmuebleporaccesin;b)engeneral,cuandonoseaconsumibleni
fungible,yenespecialcuando,sinserconsumiblesnifungibles,laolascosasmuebles,
destinadas "ab initio" a un "inmueble" o "edificio", al permitir que estos cumplan su
destino,formenconellosuna"universalidadpblica"(935):habraaquunaverdadera
accesinmoraldelmueblealinmueble.
Tambinlos "objetosinmateriales" puedensermateriadelcontratodeobrapblica;por
ejemplo,elcontratoencuyomritouningenierotomeasucargoladireccintcnicade
unaobra(936).
Deloexpuestodedceseque,pudiendosermateriadelcontratodeobrapblicatantolas
cosasinmuebles,comolasmueblesylosobjetosinmateriales,dichocontratonoslose
refierea"cosas",sino,engeneral,a"bienes".
1114.c)Elementoteleolgicoofinalista.
Hay "contrato de obra pblica" cada vez que el Estado conviene con un tercero la
realizacindeunaobra.LafinalidadperseguidaporelEstadoalcontrataresintrascendente
a los efectos de calificar aun contrato como de "obrapblica".Cualquiera sea dicha
finalidad,cuandoelEstadoconvieneconuntercerolarealizacindeunaobra,seestaren
presenciadeuncontratodeobrapblica.
Perolanaturalezajurdicadelcontratodeobrapblicanoesunvoca:enuncasoser
"administrativo",propiamentedicho;enotrocasoserde"derechoprivado".Cundose
p.236
estarenpresenciadeunaodeotrasespeciedecontrato?Estoserelacionaconlafinalidad
delmismo,consuelemento"teleolgico".
Cuadratenerpresentequelaleynacionaldeobraspblicas,13064,sibiendalanocin
conceptualde obrapblica,nadadicedel "contratodeobrapblica";yauncuandoal
referirseasteemplealaexpresincontrato"administrativo"deobrapblica(artculo21),
esta locucin carece ah de sentido tcnico, pues no todo contrato de obra pblica es
"administrativo", propiamente dicho: la calificacin del mismo queda librada a las
conclusiones de la doctrina. Insisto: no todo "contrato de obra pblica" es contrato
"administrativo",propiamentedicho,ytambininsistounavezmsenque"obrapblica"
y "contrato de obra pblica" incluso dentro de nuestra legislacin son dos cosas
absolutamentedistintas.Portanto,seragraveerrorcalificarcomo"administrativos"todos
loscontratosdeobrapblicaenbasealadefinicinde"obrapblica"dadaporlaley
13064(937).
Para que el contrato de obra pblica se considere "administrativo", stricto sensu, debe
concurrirelrequisitoesencialdetodocontrato"administrativo",oseaquelaprestacindel
cocontratante se relacione, directa e inmediatamente, con alguna de las "funciones
esencialesoespecficas" delEstado,conlos "finespblicos" propiosdeste.Siasno
fuere,elcontratodeobrapblicanosera "administrativo",sinode "derechoprivado".
Paraquehayacontrato"administrativo"deobrapblica,laactividaddelcocontratantea
travsdelaobraqueserealicedebetenderafacilitarelcumplimientodeesas"funciones",
deesos "fines",porpartedelEstado(938).Dentrodelaclasificacindeloscontratos
administrativos,propiamentedichos,tratarasedeuncontratoqueostentaraesecarcter
por razn de su "objeto", perteneciendo, adems, a los llamados contratos de
"colaboracin".Vaseeln596.
Comoejemplodecontrato "administrativo",propiamentedicho,deobrapblica,puede
mencionarseelquetengaporobjetolaconstruccindeunedificiodestinadoasededeun
juzgado federal. El carcter administrativo de este contrato es obvio, pues hllase
ntimamenterelacionadoconunadelasfuncionesesencialesyespecficasdelEstado:la
administracin de justicia. Del mismo modo, sera "administrativo", por razn de su
"objeto", el contrato de obra pblica para la construccin de un edificio destinado a
comisara de polica (polica de seguridad), pues la polica de seguridad integra las
funciones esenciales del Estado, ya que el orden interno y la disciplina son bases
inexcusablesyprimordialesdelaconvivencia.Vaseeln596.Igualmenteseracontrato
"administrativo" deobrapblicaaquelenqueseleencargaaunapersonadefamala
realizacindeunadeterminadaobrapictrica "cuadro",queseincorporaraunmuseo
pblico,pueselfomentodelailustracinydelaculturaesfuncinesencialdelEstadoy
entraenlosfinesespecficosdelmismo(ConstitucinNacional,artculo67,inciso16).
Encambio,siemprerespectoaloscontratosde"colaboracin",sonde"derechocomn"de
laAdministracintodosaquellosdondelaactividadolaprestacindelcocontratante"no"
se relacionen, en forma directa e inmediata, a alguna de las funciones esenciales o
especficasdelEstado,alosfinespblicospropiosdeste.Vaseeln613(939).Ental
p.237
ordendeideas,porejemplo,conrelacinalaobrapblica,serade"derechocomn" el
contratoparalaconstruccindeunedificioquetiendaasatisfacerfinespatrimonialesdel
Estado(comerciales,industrialesopecuniarios);vgr.,inmueblededicadoalfuncionamiento
deuncasinodejuego,deunaoficinadetelfonosdelEstado,odestinadoaunaoficina
paralaatencindelserviciodegas,oparainstalarlareparticinencargadadelastierras
privadasdelEstado(tierrasfiscales),puesnadadeestoconstituyeunafuncinesencialdel
Estado,unfinpblicoespecficoypropiodelmismo(940).Engeneral,todocontratode
obrapblicareferenteabienesmeramente"instrumentales"delEstado(vgr.,construccin
deunferrocarrilparalaexplotacindeunamina),seruncontratode"derechocomn"de
laAdministracin,salvo,porsupuesto,quedichocontratocontuvieseexpresa "clusulas
exorbitantes del derecho privado", en cuyo caso, por esta razn, el contrato sera
"administrativo".
Taleslorelacionadoconelelementofinalistaoteleolgicodelcontratodeobrapblica.
La "finalidad",elelemento "teleolgico",caracterizadosenlaformaexpuesta,son,pues,
decisivosparaestablecerelrespectivocarcter"administrativo"ode"derechocomn"del
contratodeobrapblica.
1115.Culeslanaturalezajurdicadelcontratodeobrapblica?
Enelpargrafoprecedente,n1114,meocupdeestacuestin.Meremitoaloquedijeen
dicholugar.
Talcomolomanifestah,esanaturalezajurdicatantopuedecorresponderaladecontrato
"administrativo", propiamente dicho, o de contrato de "derecho comn" de la
Administracin.Tododependedelascircunstanciasoparticularidadesdelcasoconcreto.
Trtase,pues,deunacuestindehecho.
Tanequivocadoseraafirmarquelanaturalezajurdicadelcontratodeobrapblicaes
siempre"administrativa",comoafirmarqueessiemprede"derechoprivado".Puedeserde
unaodeotranaturaleza,segnelcasoqueseconsidere.Taleselprincipio.Vaseel
pargrafoanterior.
Noobstante,enalgunosrdenesjurdicoselcontratodeobrapblicaestenidocomode
"derechoprivado".AsocurreenItalia(941),enSuiza(942),etc.Encambio,enotros
derechos se le considera contrato "administrativo"; es lo que ocurre en Portugal, por
ejemplo(943).Estasadscripcionesterminantesdelcontratodeobraspblicasalderecho
privado o al derecho pblico (administrativo) son arbitrarias y no responden a los
postuladoscientficos,pues,comoyaloexpres,elcontratodereferencianoessiempre
"administrativo" nisiemprede "derecho privado":puedeserdeunaodeotradeesas
especies, segn los casos. Por eso, ni aun en nuestro pas, no resultan aceptables las
afirmacionesdealgunosautores,tantoforneoscomovernculos,que,alreferirseaeste
contrato,expresanquesetratadeuncontratodederechopblico.
p.238
Finalmente,conformealoquedejodicho,advirtasequeelhechodequetodalocacinde
obracontratadaporelEstadoseacontratodeobrapblica,enmodoalgunosignificaque
estecontratoseasiempre"administrativo":puedenoserlo.
1116.Qudebeentenderseporcontrato"administrativo"deobrapblica?
Ante todo,denuevodebollamar especialmente laatencin acerca dequeunacosaes
"contratodeobrapblica"yotracosadistinta"contrato administrativo deobrapblica"
(vaseeln1114).Muchosautoreslimitansuexposicinalanocindecontratodeobra
pblica.
Comoyalohicenotareneln1114,sibienlaleynacionaldeobraspblicas,13064,da
unanocinconceptualde "obrapblica",nadadicedel "contratodeobrapblica".Por
cierto,uncontratopuedeser,jurdicamente,de "obrapblica"aunquenoencuadreenel
conceptodeobrapblicadadopordichaley.Pretenderqueuncontratonoesde "obra
pblica"porquenoencuadreenelreferidoconceptolegaldesta,implicaraprescindirde
lasustanciaefectivadelascosas.
Despus deloexpuestoenlospargrafos nmeros 1114y1115,puededarseahorala
nocinconceptualdecontrato"administrativo"deobrapblica.
PortalseentiendeelactoencuyomritoelEstadoconvieneconuntercerolarealizacin
deunaobraquepermitircumplirfuncionesesencialesoespecficassuyas,realizandoas
elEstadoalgunodesusfinespblicospropios.
Sila "obra" nosevincularea "funciones esenciales oespecficas" delEstado,a "fines
pblicos" propios del mismo, el contrato no sera "administrativo", pues entonces el
Estado,enlugarderealizar"funciones"esencialesyespecficaspuestasasucargoporla
Constitucin,enlugardecumplir "fines" pblicospropiosdesucalidaddeEstado,slo
estara realizando meras "actividades" instrumentales, como las que podra realizar
cualquieradministradooparticular.Vaseeln1114.
Alrealizar "funciones" esencialessuyas,alcumplir "fines" especficossuyos,elEstado
actaenelcampodelderechopblico,yelcontratoqueformalicevinculadoaellossera
"pblico", "administrativo" eneste caso.PerosienlugardeesoelEstadoselimita a
ejercer"actividades"instrumentales,suactuacinsedesenvolveraenelcampodelderecho
privado,yelcontratodeobrapblicaqueentoncescelebraseserade"derechocomn".
En todo esto debe tenerse presente lo dicho acerca del criterio para caracterizar como
"administrativo" uncontrato,criterioquepermitediferenciarlodelcontratode "derecho
comn"delaAdministracinPblica(vanselosnmeros596613).
1117.Pararealizarunaobrapblicavalindosedelacolaboracinde terceros,elEstado
puederecurriral "contrato" administrativo deobrapblica oala "concesin" deobra
pblica.
p.239
Si bien tanto ese "contrato" como la expresada "concesin" son "contratos

administrativos",difierenentres.Porellocorrespondehacerunareferenciaespecialala
"concesin"deobrapblica.
1118. La concesin de obra pblica constituye un contrato de derecho pblico, desde
luego entreelEstadoyuntercero(administrado,generalmente),dondesteseobligaa
realizarunaobra(trabajopblico),cuyopagonoleserefectuadodirectamenteporel
Estado,sinoporciertosadministrados(944).
Las modalidades oformas deobtenerdichopagodepartedelosadministrados, vara,
dependiendodelaobradequesetrate:talcobropuedeconcretarseenun"peaje"oenuna
"contribucindemejoras".
Pornodistinguirentre "peaje" y "contribucindemejoras",algunosautoresdefinenla
concesin de obra pblica diciendo que ella se produce cuando el Estado entrega la
construccin de la obra pblica a un particular, quien se cobra su importe con la
explotacin del servicio a que la obra est destinada, y que, cubierto ese precio, para
aqulla al dominio delEstado (945).Esta nocinconceptual noes aceptable, pues la
explotacindelaobraporelconcesionario,paraobteneraselpagodesuprecio,slo
ocurrecuandoelconcesionarioesremuneradomedianteelsistemade"peaje",nocuandolo
seamediantela "contribucindemejoras".Enesteltimosupuestonohay explotacin
algunadelaobraporpartedelconcesionario,pueslaobrapasaapoderdelEstadoquiense
recibe de ella tan pronto como es realizada o terminada, sin aguardar a que el
concesionario obtenga que los administrados le efecten el pago; ste se gestiona
posteriormente.
1119.Deloexpuestodedcenselassiguientesdiferenciasentre"contrato"deobrapblica
y"concesin"deobrapblica.
a)El"contrato"deobrapblicaes"resinteraliosacta"paralosadministrados.Larelacin
contractual vincula exclusivamente a la Administracin y al cocontratante. Este ltimo
ejecutalaobraycobraelprecioalaAdministracinPblica(Estado),conlocualqueda
extinguidoelvnculocontractual(946).
b) En la "concesin" de obra pblica el vnculo jurdico excede el exclusivo mbito
"Administracin concesionario", extendindose a ciertos "administrados", quienes, en
determinadas formas, deben pagarle al concesionario el precio de la obra (947) . La
"concesindeobrapblica"esuncontratoadministrativoquesurteefectosconrelacina
terceros(vanselosnmeros705y712).
Conaciertosedijoqueeselmododeremuneracinloquedistingueelcontratodeobra
pblicadelaconcesindeobrapblica(948),yquela concesindeobrapblicanoes
otracosaqueuncontratodeobrapblicadondeelempresarioesremuneradoenunaforma
particular (949) ; como ya lo expres, estas formas particulares de remunerar al
concesionariosondos:elpeajeylacontribucindemejoras.
p.240
c) Algunos autores dan como nota diferencial entre "contrato" y "concesin" de obra
pblica,ladequeenestaltimaelconcesionario,paraobtenerelpagodelprecio,explota
laobra,percibiendoderechosporsuutilizacin(950).Perodebeadvertirse,comoyalo
expres,queestonosiempreesas:sloocurrecuandoelconcesionarioesremunerado
medianteelsistemade"peaje",nocuandoloseamediantela"contribucindemejoras".
Vaseelprecedenten118,infine.
d)Barraadvierteotradiferenciaentre "contrato" deobrapblicay "concesin" deobra
pblica,derivadataldiferenciadelacargaosoportedelos"riesgos"delnegocioque,enla
"concesin" deobrapblica,en "principio" almenos,estaranacargodelconcesionario
(951).
1120.El "peaje" eslacontribucinopagoqueelconcesionariodelaobrapblicatiene
derechodeexigiralosadministradosqueutilizanesaobra(camino,puente,aerdromo,
etc.).Desdeluego,dichocobro,ensumontoymodalidades,nodependedelavoluntado
arbitriodelconcesionario,sinodeloquesehayaestablecido"abinitio"conelEstadoal
formalizarselaconcesin;encasocontrario,esolodeterminalaAdministracinPblica,
atenindosealosprincipiosquecorrespondanenderechoadministrativo(952).
Lgicamente,paraquelaobrapblicaseafinanciadamedianteelsistemade"peaje",hade
tratarsedeobrasdestinadasalusopblico directo e inmediato:quienesutilicenlaobra,
pagarnpeaje.
En materia d caminos interprovinciales, o que unan la Capital Federal con una o ms
provincias,el"peaje"esestrictamenteconstitucional,esdecir,noestprohibidoexpresani
implcitamenteporlaLeySuprema.Hadetratarsedelpeajeestablecidocomocontribucin
parasolventarlosgastosdeconservacin,construccinousodelarespectivaobra;perosi
estuviese establecido como gravamen a la circulacin o trnsito interprovincial o al
exterior,serarrito:violaralosartculos9,10y11delaConstitucinNacional(953).
1121. La "contribucin de mejoras" es tambin un sistema de financiacin de obras
pblicasmediante "concesin".Trtasedeobrasenlascualeselbeneficioomayorvalor
queproporcionanseparticularizaconlosinmueblesprximosoaledaosalaobra:los
titulares deestosdebenabonarunasumaproporcionaltendientealpagodelaobra.El
"concesionario" de sta hllase habilitado para requerir ese pago de los respectivos
administrados(vaseloquealrespectoexpresenlanota920).
Sobre"contribucindemejoras"vaseeltomo2,n346.
1122.Elrgimenjurdicodelaconcesindeobrapblicanoes"orgnico"entrenosotros,
donde esa "figura iuris" no est reglamentada. Esa es la situacin casi general en las
legislaciones.Deahquetantoel "fundamento" jurdicodela concesin deobrapblica,
comosu "rgimen" jurdicodependanprincipalmentedelasconclusionesdeladoctrina
cientficaydelajurisprudencia.
p.241
En lo atinente al rgimen jurdico de la concesin de obra pblica, pueden darse las

siguientesreglasbsicas:
a) Ante la falta o carencia de tal rgimen legal orgnico, puede recurrirse, segn as
corresponda,alosprincipiosqueregulanelcontratodeobrapblica,laconcesindeobra
pblicaolaconcesindeusodeldominiopblico(954),puestodasstassonfiguras
propiasdel derechoadministrativo,queeselqueprimeramentehadetenerseencuenta.
Desde luego, ante todo habr que tener presente el contenido del propio contrato de
concesin de obra pblica (vase el n 829), donde me he referido a cmo deben ser
interpretadosloscontratosadministrativos).
b)Encualquiercaso,yaseaqueparalafinanciacindelaobraseutiliceelsistemadel
peajeoeldelacontribucindemejoras,el"dominio"delaobraconstruidaessiempredel
Estado,todoellosinperjuiciodelderechodequienlaconstruyapercibirelprecioenla
formaconvenida.
c)LaentregadelaobraalEstado,porpartedelconcesionario,seefectaenmomentos
distintosquedependendelsistemadefinanciacinoretribucinelegido:1tratndosede
"contribucindemejoras",alterminarsuejecucinorealizacin,sinperjuiciodelderecho
delconcesionarioalcobroulterioralosadministradosqueresultenobligadosalpago;2
tratndosede"peaje",cuandoelprecioocostodelaobraquedecubiertoconlopagadopor
losusuarios.
d)Cuandolafinanciacindelaobraseefectarecurriendoal"peaje",lasituacincreada
tieneciertaanalogaconel"anticresis"delderechoprivado(955).Deahqueenausencia
denormasespecialesaplicablesaunadeterminadaconcesindeobrapblica,dondela
retribucinalconcesionarioseefectemediantecobrode"peaje"alosusuarios,eincluso
antelaposibleinadaptacin alcasodelas reglas delcontrato deobrapblica ydela
concesin de servicio pblico o de uso del dominio pblico (que implican reglas de
derecho administrativo), pueda recurrirse a los respectivos principios contenidos en el
CdigoCivilsobreanticresis,entantosetratedecriteriososolucionescompatiblesconlas
modalidadespropiasdelderechoadministrativo.
Comoelanticresisesunderechoreal,cabeadvertirquetambinenderechoadministrativo
existenderechosreales,los "derechosrealesadministrativos",queprecisamentepueden
nacerdeuna "concesin".Vaseeltomo5delapresenteobra,n1866,pginas566y
siguientes(956).
1123.El"contrato"deobrapblicanoslopuederesultardesupropia"naturaleza",desu
"objeto",sinotambindequelaprestacindelcocontratante,sinconsistirenlaobraens
misma,sehallevinculada directaeindubitablemente auna obrapblica:esloqueen
doctrinadenomnasecontratodeobrapblicapor"accesoriedad".ste,comodigo,nose
refiereespecficamentealaconstruccinorealizacindelaobrafinal,propiamentedicha,
sinoalaboresindubitablementeanexasastayquepermitensurealizacin.
p.242
Doctrinariamente,elcontratodeobrapblicapor"accesoriedad"seexplicaporlallamada
"fuerzaatractiva"delanocindeobrapblica,encuyomritoseconsiderantaleslosactos
uoperacionesrelacionadosadichaobra(957),criteriosteque,desdeelpuntodevista
jurdico,engeneralsejustificayencuentraapoyoenlateorasegnlacuallo accesorio
siguelasuertedelo principal ("accesoriumsequiturprincipale"),reglastademuchas
consecuenciasprcticas(958).Otrosexpositores,refirindoseaestacuestin,laexplican
sosteniendoel "conceptoextensivo" de contrato deobrapblica,basadoasuvezenel
conceptoampliodeloquehadeentenderseporobrapblica(959).
Elcarcterextensivodelanocindecontratodeobrapblicatambinsemanifiestaenlos
supuestosde convencionescomplejas queaparejenunelementodeobrapblicajuntoa
elementos propiosdeotroscontratos.Enestoscasoslapresenciadelelementodeobra
pblicageneralmentebastaparaqueelcontratoseatenidocomodeobrapblica(960).As
ocurrira en los supuestos de combinacin de un contrato de obra pblica con uno de
suministro, odeuncontratodeobrapblica conunodearrendamiento, oconunode
compraventa,etc.perotodoestoserassiempreycuandoelelementode"obrapblica"
noseaporcompletosecundarioosubsidiario,conrelacinaloselementosquecaractericen
alosotroscontratos.Lajurisprudenciafrancesaregistrauncasoilustrativoalrespecto:no
se consider de obra pblica, sino de suministro, el contrato de provisin de gas que
comprendatrabajosdemnimaimportanciaparalaconduccindelgas(961).
Porltimo,paraquepuedahablarsedecontratodeobrapblicapor"accesoriedad",deben
concurrirlosrequisitosesenciales paratenerporexistenteuncontrato "administrativo",
entreelloselelemento"subjetivo",encuyomritoesinexcusablequeunadelaspartessea
el"Estado"ounapersonajurdicapblicaestatal;deahqueloscontratosquecelebreun
concesionariodeobrapblicaconterceros,relacionadosalarespectivaobra,nopuedan
serconsideradoscomocontratosdeobrapblicapor"accesoriedad"(962).Faltaraahel
elemento"subjetivo"delcontratoadministrativodeobrapblica.
De acuerdo a lo expresado, pueden mencionarse los siguientes como contratos
administrativosdeobrapblicapor"accesoriedad":
a)Elcelebradoentreunadministrado ingeniero ylaAdministracinPblica,encuyo
mritoaqultomaasucargolostrabajosdeestudioyproyectodelasobrasbsicasdeun
caminopblico(963).Tratbasedetrabajospreparatoriosdeunaevidenteobrapblica.
b)LoscontratoscelebradosentrelaAdministracinPblicayarquitectosparaquestos
dirijanyvigilenlasobras(964).
c)Elcontratoparael transporte dematerialesdestinadosalenripiadooadoquinadode
caminos(965).
d)Elcontrato de "destruccin" de unacosapuedeser,asimismo, de obrapblica por
accesoriedad.Esloqueocurriraconelcontratoquetuviereporobjetolademolicinde
edificiosparaluegoconstruirahunaobrapblica(vgr.,edificiopblicodelEstado,una
calle,unmonumento,etc.).
p.243
Laexistenciadecontratosdeobrapblicapor "accesoriedad" tienetambinfundamento

positivo,tantoenelordennacional(966),comoprovincial(967).
1124. El contrato de obra pblica es, posiblemente, el contrato "administrativo" ms
orgnica e integralmente considerado por el derecho positivo de todos los pases. As
tambinocurreenlaRepblicaArgentina,donde,adems,alrespectoexisteundobleorden
delegislacin:nacionalyprovincial(olocal),puestodoloatinentealcontratodeobra
pblica comoaloscontratos "administrativos" engeneral integraelderechoreservado
porlasprovincias.Demaneraque,ennuestropas,apartedelalegislacinnacionalsobre
lamateria,existentantasleyesdeobraspblicascomoprovincias(968).
Enelordennacionalargentinorigeactualmentelaley13064,delao1947,quedespus
dedarunanocinde"obrapblica",seocupadetodoloatinenteasuconstruccin,incluso
mediante"contrato"concluidoentreelEstadoylosparticulares(969).Esaleybsicaha
sidosucesivamentemodificadaporotrasleyes,seaaumentandoelmontomximoenque
loscontratospuedenefectuarsesinlicitacinpblica;estableciendonuevosmediospara
que el cocontratante afiance sus obligaciones; etc. Incluso fue complementada con el
reglamento del Registro Nacional de Constructores de Obras Pblicas, a que hace
referenciaelart.13delaley.Apartedeello,existenlasleyessobre mayorescostos en
materiadeobraspblicas.Enlosrespectivoslugaresdelpresentevolumensehacemencin
decadaunadeesasdisposiciones.Losvacosdelasnormaslegalesaparecenllenadospor
sensatasresolucionesjurisprudencialesyporconclusionesdeladoctrinacientfica.
Enelorden local lamayoradelasprovinciastienesupropiorgimenlegaldelaobra
pblica.LaprovinciadeBuenosAires,porejemplo,tienesurespectivalegislacin(vase
laprecedentenota1817).Adems,endichaProvincia,pordecretodesuPoderEjecutivo
12018 del 24 de noviembre de 1968 hllase en vigencia una sistematizacin de la
legislacin sobre obras pblicas, que el referido decreto denomina "Cdigo de Obras
Pblicas",vigentedesdeel1deenerode1969(970).
1125.Unaobrapblicapuedesercontratadadeacuerdoasistemasdiversos,loscuales,a
su vez, trasuntan distintas formas de considerar y efectuar el pago del precio al
cocontratante(971),todoellosinperjuiciodelautilizacindelosllamados"certificados"
parairefectuandoorealizandolospagos.
Entretalessistemasladoctrinareconocelossiguientes:
a)Unidaddemedida.Algunosautoreslellamancontratospor"preciounitario";otrosle
denominancontratospor "seriesdeprecios" (972).Peroesdeadvertirqueestesistema
comprendedossubtipos:unidadsimple;unidadenelconjunto.
Enla"unidaddemedidasimple"elcocontratanteseobligaairejecutandopartes,unidades
opiezasdeobraporunpreciounitariodeterminado,sinquesehayaestablecidoelnmero
departes,unidadesopiezasquerealizar.Envirtuddeello,cadaparte,unidadopieza
constituye una obra independiente o separada. El Cdigo Civil, artculo 1639 , hace
referencia a este tipo de contratacin (973) . El cocontratante cumple su obligacin
p.244
entregandocualquiercantidaddeunidades,piezasopartescuyopreciounitarioseconvino;
pero dentro de cada trabajo, unidad, parte o pieza a efectuar (terraplenamiento,
mampostera,asfaltado,etc.),debeentregareltrabajo,parteopieza,completo,ynoslo
parteoporcindelmismo(as:todoelterrapln,todalamampostera,todoelasfaltado,
etc.):siseconvinolaconstruccindeundeterminadocaminoatantopormetro,debe
entregarel caminocompleto desdeelpuntoinicial convenidoalterminal,cuyocosto
luegoleserpagadoatantopormetro.
En el subtipo "unidad en el conjunto", cada unidad no se considera como una obra
independiente; se tiene en cuenta el conjunto total de la construccin, que resultar
integradoporlasumadeunidadesopartes.Cadaunadestastienefijadosuprecio.El
preciodetodalaobraeselqueresultedelasumadetodaslasunidades,piezasopartes,
realizadas.Comoconsecuenciadeestetipodecontratacin,elcocontratantedebeentregar
unaobra completa,ynounaovariasunidades,piezasopartes,desta,independientes,
comoocurreeneltipodeunidadsimple(974).
b)Ajustealzado.Esloquelostratadistasfrancesesdenominancontratoa"forfait"(975).
Talsistemasurgeennuestralegislacindelartculo1633 delCdigoCivil(976).Se
recomiendaparatrabajossimples,deunamismanaturalezaydepocaimportancia.
El sistema de "ajuste alzado" aparece cuando se conviene un precio global previo e
invariable paralarealizacinintegraldelaobra.Desdeluego,talconceptodoctrinario
bsico es sin perjuicio de que, por tratarse de un contrato "administrativo", la
AdministracinPblicahagavalersusprerrogativasdetalreconocidas,porlodems,enla
ley13064 introduciendomodificacionesalaobraens;entalcaso,elloaparejarauna
correlativavariacindelprecio.Apartedeesto,siempresinperjuiciodelacuerdodepartes
originario,tratndosedelcontrato"administrativo"deobrapblica,elpreciopuedesufrir
alteracinporefectosdelateoradelaimprevisineinclusocomoconsecuenciadelas
llamadas"circunstanciasmaterialesimprevistas".Peroelconceptoesencialdelsistemade
"ajustealzado"eselexpresadoalcomienzodeesteprrafo.
Si la obra, en su materialidad, se realiza exactamente en las condiciones previstas
"ab initio", el precio "bsico" de ella se mantiene inalterable, salvo, por cierto, las
eventualesconsecuenciasdelateoradelaimprevisin.Estecasoconstituyeelllamado
"ajustealzadoabsoluto".
Existe,asimismo,elllamado"ajustealzadorelativo".steseproducecuandosehafijado
unprecioglobalprevioparalarealizacintotaldeunaobradeterminada,peroseestablece
oexistelaposibilidaddeunaumentoorebajaproporcional,segnseainferiorosuperiorla
cantidad de obra que se ejecute (977) . En realidad, tratndose del contrato
"administrativo"deobrapblica,dadaslasprerrogativasdelaAdministracinPblica,la
posible aplicacin de la teora de la imprevisin o la de las circunstancias materiales
imprevistas,enmateriade"ajustealzado"prevalecerelllamado"ajustealzadorelativo"
(978).
p.245
c)Costeycostas.Esunsistemadeconstruccindelaobra,enelqueeldueoopropietario
destapagaelvalordelosmaterialesydelamanodeobrasutilizadosporelcocontratante;
adems, ste percibe un porcentaje determinado sobre el valor de los trabajos, lo cual
concretaelbeneficioquelecorrespondeporsulabor.
"Coste" comprende todos los gastos de construccin (materiales, manos de obra, etc.);
"costas" comprendelautilidaddelcocontratante.Lasumadeesosdosrubrostraduceel
preciodelaobra(979).
Laleynacionaldeobraspblicas,13064,artculo5,incisoc.,sloadmiteelsistemade
"costeycostas"encasodeurgenciajustificadaodeconvenienciacomprobada,exigencia
queseconsideraplausible,porquelanaturalezadeestesistemadificultaelcontrolnormal
delaAdministracinPblicarespectodelproyectodelaobra,desuscostosdefinitivos,etc.
Noobstante,tuvoaplicacinennuestropas(980).
d) Otrossistemasqueseestablezcan.Losmencionadosprecedentementeconstituyenlos
sistemas tipos. La ley 13064 hace referencia a ellos (art. 5 ). Pero estos admiten
combinaciones entre s, creando de tal modo sistemas intermedios que presentarn
elementosdedosomsdelossistemasbsicos.
Talescombinacionesdesistemassonlcitas:enprimerlugar,porquelapropialeydeobras
pblicas,13064,lospermite,yaqueaellosserefierecuandoenelartculo5,infine,
admite"otrossistemasdeexcepcinqueseestablezcan";b)porquetalescombinacionesno
lesionanelordenpblico.
1126. El contrato de obra pblica puede realizarse proveyendo o no los materiales el
Estado.Aslodisponelaley13064,art.5,infine.
Corresponde preguntar si en el caso de que los materiales sean provistos por el
cocontratante,elloimplicacontratodeconstruccindeobraocontratodecompraventa.
Ladoctrina,engeneral,consideraquelacircunstanciadequelosmaterialesseanpuestoso
provistos por el cocontratante, no altera la naturaleza del contrato, que siempre es de
construccindeobrapblicaynodecompraventa(981).
Compartoplenamente talconclusin,nosloporlas razonesdadasalrespectoporlos
civilistasenbasealartculo1629delCdigoCivil,sinoporqueenlaespecieseesten
presenciadeuncontratodeobrapblicapor"accesoriedad",yaqueelsupuestoplanteado
trasuntarauna"convencincompleja"dondeelelementode"obrapblica"esfundamental
ydeterminantedela"esencia"mismadelaconvencin(vaseeln1123,textoynotas956
y957).
1127.Los"caracteres"delcontratoadministrativodeobrapblicasonlossiguientes:
a)Enprimerlugar,respectoalcontratoadministrativodeobrapblicacorrespondetener
presenteloscaracteresgeneralesdeloscontratosadministrativos,deloscualesmeocup
precedentemente(nmeros697705).Meremitoalomanifestadoendichoslugares.
p.246
b) Es "bilateral". Ambas partes quedan recprocamente obligadas: el cocontratante a

realizarlaobra;laAdministracinPblicaapagarsuprecio.
c)Es"oneroso"y,dentrodestos,es"conmutativo":lasprestacionesdeambaspartesse
presumenequivalentes.
Conanterioridad,algunosautorescalificabanalcontratodeobrapblicacomo"aleatorio"
(982),dadalaposiblevariacindelosprecios,comoasdadalaposiblemodificacindel
objetomismodelcontrato,osealaobraensmisma.Peroactualmentenadadeesoautoriza
aqueelcontratodeobrapblicaseatenidocomoaleatorio:todoloatinenteavariacinde
precios est contemplado no slo por la legislacin (ley 12910 y concordantes), sino
tambinporlosprincipiospropiosdelateoradelaimprevisinoriesgoimprevisible,que
tiende a restablecer el equilibrio de la ecuacin econmicofinanciera del contrato. En
cuantoalaseventualesvariaciones,enmsoenmenos,delobjetodelcontrato,oseadela
obraensmisma,esdeadvertirqueellasintegranelrgimennormaldelcontratodeobra
pblica, pues ste, como todo contrato administrativo, est supeditado a esas posibles
alteraciones.Elloesde principio yelcocontratantelosabedeantemano.Porlodems,
todomayortrabajoleessiempreresarcidoalcocontratanteenlaformaestablecidapara
estaclasedecontratos.Tcnicamente,razonablemente,elaspecto"aleatorio"noexisteen
estecontrato(983).
d)Ennuestroorden nacional,elcontratoadministrativodeobrapblicaes "formal":no
queda perfeccionado por el mero consentimiento de las partes. Se requiere que los
intervinientes firmen o suscriban elrespectivoinstrumento(ley13064,artculos2124)
(984).
e)Sustancialmenteesuna"locacindeobra"(985),carcterquenosealteraauncuando
elcocontratanteprovealosrespectivosmateriales(vaseloqueexpuseeneln1126).Con
aciertosedijoqueelcontratodeobrapblicaeselcorrelativodelalocacindeobradel
derechocivil(986).
f)Granpartedeladoctrinaydelajurisprudenciaconsideraqueeldeobrapblicaesun
contrato de "buena fe" (987) , llegando hasta sealar a sta como rasgo tpico de tal
contrato(988).Disientoconsemejantesafirmaciones;peroestonoporqueelcontratode
obrapblicanoseadebuenafe,sinoporqueesinconcebiblemencionarlabuenafecomo
notacaractersticadeundeterminadocontrato(989).
Decir que el contrato administrativo de obra pblica es de "buena fe" implica una
redundancia,puestoquetodosloscontratos,porprincipios,debenserdebuenafe(990).
Inclusoloeselcontratode "juego",dondequienactedemala feesdescalificado de
inmediato.Laspersonasdemalafenodebencontratar.El"contrato"queademsimplica
una categora tica slo es concebible entre personas dispuestas a honrar su palabra,
tratando de cumplirla lealmente. Ya antao se dijo que la buena fe es el alma de los
contratos(991),yelloesverdadnoslorespectoalcontratodeobrapblica,sinorespecto
atodosloscontratosposibles.
p.247
1128.Enelmbitonacional,elcontratodeobrapblicaquedaperfeccionadounavezque
lasparteshayansuscriptoofirmadoelinstrumentorespectivo(ley13064,artculos2124).
Vaseloquealrespectoexpuseeneln619.
1129.LosderechosyprerrogativasdelaAdministracinenelcontratoadministrativode
obra pblica, considerados aqullos objetivamente, son los mismos derechos y
prerrogativasquelecorrespondenenloscontratosadministrativosengeneral.Deestome
heocupadoenlospargrafos714747,aloscualesmeremito.
De manera que la Administracin Pblica tiene al respecto los siguientes derechos y
prerrogativas:
a)Exigirdelcocontratanteelcumplimientodeloconvenido,ajustndosealcontrato.
b)Exigirqueelcumplimientoseefectedentrodelosplazoscorrespondientes(992).
c) Exigir del cocontratante la continuacin, en toda circunstancia, de la ejecucin del
contrato,salvoqueelcocontratantetuvierealgnderechoparaoponerseaello.
d)Derechodedireccinydecontrol(inspeccin).
e)Potestadde"modificar"elcontrato.
f)Poderde"rescindir"elcontrato.
g)Poderdeaplicar"sanciones".
Detodosesosderechosyprerrogativasmeheocupado,engeneral,alreferirmealateora
deloscontratosadministrativos(nmeros714747).Los"principios"ahexpuestoson,por
cierto,aplicablesalcontratoadministrativodeobrapblica,todoellosinperjuiciodeque,
encadacaso,hicereferencia aloscorrespondientes preceptos delaley13064,cuyas
normasdebentenersepresentes.
Desdeluego,enloscasosconcretos,elintrprete,apartedelasdisposicionesdelaley
13064 yconcordantes,debertenerencuentalasdisposicionesdelrespectivopliegode
condiciones(ley13064,art.25).
1130.Los"derechos"delcocontratanteenelcontratoadministrativodeobrapblicason,
en general, los de todo cocontratante en los contratos administrativos. De ello me he
ocupadoenlospargrafos748802,aloscualesmeremito,encuyoslugareshicemencin
delosrespectivospreceptosdelaley13064yleyescorrelativas.
En consecuencia, los derechos principales del cocontratante en los contratos
administrativosdeobrapblica,son:
a)DerechoaquelaAdministracinPblicacumplasusobligaciones.
p.248
As,porejemplo, cuandoellosehubiereestablecido, laAdministrativo estobligada a

realizarel"replanteo"delaobradentrodelplazofijadoenlospliegos,msunatolerancia
detreintadas(artculo53,incisoe.,delaley13064)(993).
b)Derechoapercibirel"precio"correspondiente,enlaformaaceptadaoestablecidapara
estossupuestos.
c)Derechoa"suspender"laejecucindelcontrato.("Exceptiononadimpleticontractus").
d)Derechoapedirla"rescisin"delcontrato.Laley13064mencionalossupuestosenque
elloprocede(artculo53).
e) Derecho a ser resarcido cuando la extincin del contrato obedezca a razones de
oportunidad,mritooconveniencia.
f)Derechoalmantenimientodelequilibriooecuacineconmicofinancieradelcontrato
(994).
g)DerechoaquelaAdministracinPblicarecibalaobra,deacuerdoaloestipuladoenlos
pliegosdecondicionesoaloestablecidoenlaley.Vanselosartculos4044 delaley
13064.
Detodosesosderechosmeocupenlosmencionadospargrafos748802.
1131.Lascondicionesdepagoalcocontratanteseestablecenenlospliegosdecondiciones
generalesyenlosparticularesparacadaobra(ley13064,artculo45).
Dichopagoseefectaprevioelotorgamientodelosllamados "certificados".Elconcepto
destosaparececorrectamenteexpresadoenlaleydeobraspblicasdelaProvinciade
BuenosAires,quediceas:"Alosefectos deestaleyseentiendeporcertificadotodo
crditodocumentadoqueexpidalaAdministracinalcontratistaconmotivodelcontratode
obrapblica,excluidaslasfacturasporprovisiones"(995).Peronosetrataprecisamente
deunaordendepago,sinodeuna"constancia"dequeelcocontratanterealiztalocual
porcindelaobra,cuyopagocorrespondeentoncesdeacuerdoaloestablecidoenelpliego
decondiciones.Sobrelabasedel"certificado",laAdministracinPblicadisponeluegoel
pagopertinente(996).El"certificado"tampocoimplicaconformidaddelaAdministracin
conlacalidaddelaobraverificadaycertificada,conformidadquesloseobtienemediante
elrgimendelas recepcionesparcialesydefinitivas.Porcierto,sielcocontratanteaslo
deseare,puedetransmitiraterceroslatitularidaddelcertificado,valindoseparaellodel
procedimientolegalparalatransmisindepapelesnoendosables(997).
Existenlassiguientesclasesde "certificados" (998);a)parciales;b)final(999);c)de
variacindecostos(1000).Todosellos,salvoelfinal,sonprovisionales(1001).
Existe,adems,el "certificadoporacopiodemateriales".MediantellaAdministracin
Pblicadejaconstanciadeque,paralarealizacindedeterminadaobra,efectivamenteel
cocontratantellevallugarrespectivolosmaterialescorrespondientes,locualjustificael
p.249
pago de los mismos por parte del Estado, todo ello sin perjuicio de la obligacin del
cocontratantedeutilizaroemplearenlaobradichoselementos(1002).
1132.Porprincipio,elimportedecadacertificadoparcialnosepagantegramente:deese
importe se descuenta un tanto por ciento hasta integrar una cantidad determinada,
denominada "fondodereparos",quesirveparagarantizaralaAdministracinPblicael
valordelasdeficienciasenquehubiereincurridoelcocontratanteenlaejecucindelaobra
(1003) , deficiencias que se aprecian definitivamente con motivo de la recepcin del
trabajo.Talesel"principio".
Peroel fondodereparos,silospliegosdecondicionesolanormalegalloautorizaren,
podraconstituirseconvaloresdeotroorigen;porejemplo:ttuloscotizablesenlaBolsa,
certificadosoficialesdedeuda,fianzabancaria,segurodecaucin,etc.(1004).
1133.Lassumasquedebanentregarsealcontratistaenpagodelaobra,quedanexentasde
embargo judicial, salvo el caso en que los acreedores sean obreros empleados en la
construccin o personas a quienes se deban servicios, trabajos o materiales. Slo se
admitirelembargoporlosacreedoresparticularesdelcontratista,sobrelasumaliquidada
quequedaseaentregrseledespusdelarecepcindefinitivadelaobra(ley13064,artculo
47).
Como es fcil advertirlo, la "ratio iuris" de tal disposicin es la de impedir que el
cocontratante, a raz del embargo, quede en una situacin econmica que le impida o
dificultellevarafeliztrminolaobrapblicapendiente(1005):trtasedeunaraznde
"interspblico".
1134.Todolorelacionadoconlos"intereses"quepuedancorresponderlealcocontratante
porlassumasquedebaabonarlelaAdministracin,lohetratadoconanterioridad:nmeros
754y756.Meremitoaloexpresadoendichospargrafos.
1135.Enotroslugaresdeestaobramehereferidoasiesonoposiblequeenloscontratos
"administrativos", en general, el cocontratante de la Administracin Pblica oponga la
"exceptio non adimpleti contractus" ("excepcin de contrato incumplido"), como as
tambinsielloesonoposibleconreferenciaalcontrato"administrativo"deobrapblica,
enparticular.Vanselosnmeros730,731,732y733.Meremitoaloexpuestoendichos
lugares.
1136.Elderechodelcocontratantearecibirel "pago" correspondienteasuprestacino
trabajo,eventualmenteextindeseaqueelEstadoleresarzalosdeteriorosqueprocedende
lasleas"administrativa"y"econmica",queasuvezconfiguranlasllamadasteorasdel
"hechodelprncipe"ydela"imprevisin",respectivamente.Deambasmeheocupadoen
lospargrafos764a802,aloscualesmeremito.
Ennuestroorden nacional,laley12910,dediciembrede1946,aceptala "teoradela
imprevisin"yladel"hechodelprncipe"conrelacinalcontratodeobrapblica.Laley
p.250
15285,dejuliode1960,amplielcontenidodelaanterior.Vaseeln780.Algosimilar
ocurreenelordenprovincial(vaseelcitadonmero780).
Enlaprctica,lasmencionadasleyes12910y15285,ysusdecretosreglamentarios,son
conocidoscomoleyessobre "mayorescostos",aunque,comobiensehizonotar,deben
llamrselesde"variacionesdecostos",puesestos,segnsurgedelpropiotextolegal(art.
1 delaley12910),puedenvariarenmsoenmenos(1006),aunquegeneralmentelo
seanenms.Deellomeocuparacontinuacin.
1137.Enmateriadecontratosdeobraspblicaselcobrodelmayorcostodeterminadopor
ellea "administrativa" oporellea "econmica" ("hechodelprncipe" y "teoradela
imprevisin",respectivamente),hllaseexpresamentecontempladoenlalegislacin:leyes
12910y15285.Estasleyesconstituyenunarecepcinnormativadelasexpresadasteoras
del"hechodelprncipe"ydela"imprevisin",conparticularreferenciaaloscontratosde
obras pblicas. Tales leyes, ylos sucesivos decretos dictados a surespecto, dancomo
saludableresultadolaadopcinyexistenciadeuncriteriopararesolverloatinenteala
variacindecostosconmotivodelasleas "administrativa" o "econmica" ("hechodel
prncipe"y"teoradelaimprevisin")enloscontratosdeobrapblica(1007).
Vadesuyoquetodoslossupuestosdeelevacindecostosquenoestuvierencomprendidos
enlasleyes12910 y15285,ydecretosrespectivos,igualmentepodrnydebernser
consideradosyresueltosporlasautoridadespblicas,sobrelabasedelosprincipiosque
gobiernanlasteorasdel"hechodelprncipe"ydela"imprevisin",enlosustancial,yde
losquerigenenmateriade"procedimientoadministrativo",enloformal.
Enconcreto, pueden ydebenserconsiderados alos efectos dereconocer los mayores
costos,todoslosbienesovaloresquepuedenserobjetodeuncontratodeobrapblica,de
locualmeocupenelpargrafoprecedente;porimplicanciadebenserconsideradosaesos
efectostodoslosbienesquepuedensermateriadeunaconcesindeobrapblica.
1138.Quprocedimientodebeseguirelcocontratanteparaobtenerqueselereconozcasu
derechoalexpresadomayorcosto?
Enelorden nacional eseprocedimiento seconcreta enunadobleva: unade stases
esencial y exclusivamente "administrativa"; la otra es tambin originariamente
administrativa aunque distinta de la anterior, y adems deja a salvo el derecho del
interesado de acudir ante la autoridad jurisdiccional judicial mediante una accin
contenciosoadministrativa.Laadopcindeunauotradeestasvases optativa parael
interesado;pero,lgicamente,elegidaunadeellasnopuedeluegoejercitarlaotra("electa
unavanondaturregressusadalteram").
Tal procedimiento, si bien ahora es fcil concretarlo pues incluso se fueron dictando
normas queaclararon dudasyestablecieron criterios,enprincipiodiolugaragrandes
vacilaciones.Todoestoobedecialapocaprecisindelostextos.
p.251
Ensntesis,paralograrelreconocimientodelmayorcostoovalorenmateriadecontratos
deobraspblicas,elcocontratantedebeseguirelprocedimientosiguiente:
a)Deberpresentarseenlarespectivareparticinparala"comisinliquidadora"queenla
mismadebeexistir(decreto3772/64),determineelreajustequecorresponda(art.3de
dichodecreto).
b) Si el cocontratante no estuviere de acuerdo con lo resuelto por la "comisin
liquidadora",puedeproceder,asuopcin,enunadeestasdosformas:1apelandopara
antela"comisinarbitradora",cuyofalloesdefinitivo,noadmitiendootrorecursoqueel
de revisin que se promoviere ante la misma (art. 5 del expresado decreto); 2
promoviendounrecursojerrquicoanteelPoderEjecutivo,contracuyadecisin,sifuere
adversaalrecurrente,stepuedepromoverunaaccincontenciosoadministrativa,esdecir
puedeacudirantelaautoridadjurisdiccionaljudicial(decreto4517/66).
Talesson,enloesencial,losprocedimientosaseguirparaobtenerelreconocimientoypago
delmayorcostoenloscontratosadministrativosdeobraspblicas(1008).
1139.Lasnormasprincipalesquerigenactualmenteenmateriadevariacionesdecostos,
son:
1Ordennacional
a)Ley12910,dediciembredelao1946.Serefierealasobrasqueaesafechaestuvieren
contratadasohubierensidoejecutadasduranteeltranscursodelaguerra.Disponequeel
Estadotomarasucargo,totaloparcialmente,segnloscasos,lasvariacionesenmsoen
menosenelpreciodelos materiales,transporte,manodeobra,combustibles y dems
elementos determinantesdelcostodelasobrasderivadasdelasituacindeemergencia
consiguientealaguerraydelosactosdelPoderPblico(art.1).Establecelasbaseso
criteriosparaquelaAdministracinfijelasdiferenciasdevalores(art.2).Noreconoce
comoresarcibles los mayores desembolsos correspondientes agastos deadministracin
general de las empresas, y tampoco los mayores gastos que sean consecuencia de la
impericia,negligenciaoerrneasoperacionesdelosempresarios(art.3).Tomaencuenta
lasituacindelasobrasparalizadasy,paraelsupuestodequenoseaposibleproseguirlas,
prevlaposibilidadderescindirloscontratossinaplicacindepenalidades(art.5).Se
ocupadelprocedimiento aseguir(art.7),peroesto,antelasvacilaciones quesuscit,
debiseraclaradoenundecretoqueluegomencionar.
b)Ley15285,delmesdejuliodelao1960.Conreferenciaalasobrasenejecucinal1
deenerode1959olicitadasconposterioridadaesafecha,seincluyenenlasliquidaciones
de mayores costos los mayores valores correspondientes a las "amortizaciones de los
equipos",ascomolacorrelativaincidenciadelosgastosindirectosygenerales.Establece
queelPoderEjecutivoactualizarlosmontosdelasobrassobrelosqueseaplicarndichos
porcentajesdegastosgenerales,paraelreconocimientodelosgastosimproductivos.
p.252
c)Decreto6927/61(1009),modificadoporeldecreto4124/64.Serefierealaaplicacin
delaley15285deliquidacindegastosimproductivos(1010).Dispone,adems,quelas
discrepancias que se susciten entre las partes en la aplicacin de la ley 15285 y sus
decretosreglamentarios,sernresueltasdeacuerdoconlosprocedimientosestablecidosen
lareglamentacindelaley12910(1011).
d) Decreto 1978/64, que reglamenta la organizacin de la comisin arbitradora y el
procedimientoanteella(1012).
e)Decreto3772/64, reglamentario delaley12910 (1013).Entreotrascosasestablece:
"Quedan comprendidos en los alcances de la ley 12910 , y regidos por la presente
reglamentacin:a)lasobrasqueselicitenyadjudiquenocontratarendirectamentecon
posterioridaddelpresentedecreto;b)lasobrascomprendidasenelart.5delaley12910".
f)Decreto4517/66,queaclarelart.8deldecreto11511/47,"enelsentidodequeparala
dilucidacindelascuestionesreferentesavariacionesdecostosproducidasenloscontratos
de obra pblica existe una doble va, a opcin del contratista: una, ante la comisin
arbitradora creada porel decreto citado, concarcter definitivo en sedeadministrativa,
salvo el recursode revisin; y otra ante el Poder Ejecutivo por aplicacin del decreto
7520/44,dejndoseasimismoestablecidoquelaeleccindeunavaencadacasoconcreto
excluyelautilizacindelaotra"(1014)(1015).
g)Decreto7759/67,quemodificeldecreto3772/64respectoalainterposicindelrecurso
deapelacinantelacomisinarbitradora(1016).
h)Adems,verdecretosyleyesmencionadasenlanota(a)deln1137.
i)Decreto2347/76,cuyoartculo5eliminlostopesqueestablecaelart.2deldecreto
4124/64.
2Ordenprovincial
Enelderecholocal,oprovincial,rigendisposicionessobrevariacionesdecostosenlos
contratosdeobrapblica.
As,porejemplo,enlaProvinciadeBuenosAiresrigelaley7201,promulgadael23de
diciembrede1965,publicadaenelBoletnOficialdel26deabrilde1966(1017).El
captuloIXdedichaleyseocupa"Delasvariacionesdeprecios",yenelartculo56trata
concretamentelacuestin.
1140.Nodebeconfundirse"revisindelprecio"con"reconocimientodelmayorcosto".
La "revisindelprecio" serefiereatrabajos quealteran lacantidad ovolumendelos
mismosprevistosoriginariamenteenelcontrato.Siesostrabajos aumentan,elpreciose
revisa ytambinaumenta;sidisminuyen,elpreciotambindisminuye(1018).Laley
13064,art.38,hacereferenciaaesto.
p.253
El"reconocimientodelmayorcosto"serefierealencarecimientodelorelacionadoconla
construccinorealizacindelaobra,determinadoporellea"administrativa"oporellea
"econmica"("hechodelprncipe"y"teoradelaimprevisin",respectivamente).
La "revisin del precio" procede, pues, en los casos de trabajos "imprevistos", cuya
necesidad de realizarlos obedezca a conductas, comportamientos o decisiones de la
AdministracinPblica,parteenelcontrato.Desdeluego,esostrabajos "imprevistos"no
debenconfundirsecontrabajos "imprevisibles" (1019):stosvinclansealasllamadas
"dificultadesmaterialesimprevistas",delascualesmeocuparenunprximopargrafo.
1141.Paraqueel "mayorcosto" derealizacinoconstruccindealobrapblicalesea
reconocidoalcontratanteserequierequeellohayasidoestipuladoenelcontratooest
expresamentecontempladoporunanormalegaloreglamentaria?
El Superior Tribunal de Justicia de Entre Ros declar que no corresponde el
reconocimientode mayorcosto poreltransporteymanodeobra,sielcontratoentrela
Direccin Provincial de Vialidad y el reclamante no contiene estipulacin alguna al
respecto(1020).Disientoconsemejanteafirmacin.
Elreconocimientodel"mayorcosto"norequiereestipulacinpreviaalrespecto.Tampoco
es necesario que tal reconocimiento est autorizado por una disposicin legal o
reglamentaria, pues ello fluye de una norma superior a la ley y al reglamento: la
ConstitucinNacional,segnaslopusedemanifiestoalreferirmealfundamentodelas
teorasdel"hechodelprncipe"ydela"imprevisin"(1021).
Comoconsecuenciadeloexpresado,enloscontratos"administrativos"elreconocimiento
de las variaciones de precios no es potestativo sino obligatorio para las reparticiones
pblicascontratantes.ElConsejodeEstadofrancsconsideracomodeordenpblicotodo
loatinente alaaplicacin dela "teoradelaimprevisin",cuyaconsecuencia prctica
esencialeselreconocimientodelosmayorescostos.Algosimilarcuadradecirdelateora
del"hechodelprncipe".
Ms an: las clusulas contractuales que excluyan o limiten la responsabilidad estatal
emergentedel"hechodelprncipe",odesupuestosquecaigandentrodela"teoradela
imprevisin",sonrritas,siellasfuerendecarcter"general";slolaclusula"especfica",
paraundeterminadosupuesto,seravlida.
Enlospargrafos772,punto2,779,780y794meheocupadodeestascuestiones.Me
remitoaloexpuestoendicholugares.
1141bis.El "gastoimproductivo",consideradoespecficamentetal,esdecirconsiderado
comofiguraautnoma,existe,dandolugaralarespectivaaccinderesarcimiento,cuando
resultaoseproducecomoresultadodeunaconductaocomportamientoimputableala
autoridadestatal;porejemplo,paralizacindelaobraporfaltadeentregaatiempodelos
materiales por parte de la Administracin. Vanse los decretos del Poder Ejecutivo
p.254
Nacionalnmeros4124/64,art.2,y3772/64,art.14,reglamentariosdelaley12910.
Trtasedelanocintpicaypropiade"gastoimproductivo".
Pero dicha especie de gasto tambin podra originarse como consecuencia de un caso
fortuitoodefuerzamayor,encuyosupuestonoexistirapropiamente"gastoimproductivo"
alguno,sinoun"dao".As,porejemplo,untemporalolluviadecaracteresextraordinarios
fuera de lo comn en la respectiva zona, puede producir daos en una obra en
construccin, incluso la paralizacin de los trabajos. En este caso tal paralizacin no
determinaloquetcnicamentesellama"gastoimproductivo"sinoqueentraenelconcepto
de "dao" causado por esa fuerza mayor o caso fortuito, y como tal "dao" debe
considerrseloalosefectosresarcitorios(1022).
El"gastoimproductivo"propiamentedichovgr.eldeterminadoporlaparalizacindela
obra,yqueseproducedebidoalaconductaestatal,seindemnizaenbasealateoradela
"voluntad"("responsabilidadporhechoimputable").RespondelaAdministracinPblica
porserlacausantedelperjuicio.
Peroquocurrecuandoese"gastoimproductivo"paralizacindelaobra,porejemplose
originaporunhechonoimputablealEstado,oseaqueseproducecomoconsecuenciadelo
queseconsiderefuerzamayorocasofortuito?Quinrespondeentalcasoyaquttulo?
Advirtasequeenestahiptesisnoestamosenpresenciadeloquetcnicamenteconstituye
"gasto improductivo": estamos en presencia de lo que jurdicamente se llama "dao".
Quinrespondedelasconsecuenciasdeesedao?
As como el "gasto improductivo" propiamente dicho, es decir imputable al Estado,
responsabiliza a ste en mrito a la teora de la voluntad (responsabilidad por hecho
imputable),enelsupuestodeundeterioro("dao")ocasionadoporfuerzamayorocaso
fortuito deterioroquetambinpuedeconsistirenlaparalizacin delaobra,responde
asimismo el Estado, pero en base a la teora del "riesgo". La generalidad de las
legislaciones,conreferenciaalcontratoadministrativodeconstruccindeobrapblica,por
razonesdeacertadapolticajurdica,poneacargodelEstadolasconsecuencias delos
"daos"producidosenlaobraporcasofortuitoofuerzamayor.Enestesupuestonoexiste
hechoalgunoimputablealEstado:simplementeexisteun"riesgo"cuyasconsecuenciaslas
legislacionesponenacargodelcomitenteenelcontratoadministrativodeobrapblica,
todo ello sin perjuicio de la extensin del concepto de fuerza mayor o caso fortuito
contenidoenalgunaslegislaciones,comoocurreenelart.39delaleynacionaldeobras
pblicas13064.
Unacosaesresponsabilidadporhechoimputable(teoradela"voluntad"),yotracosa
distinta es resarcimiento del "dao" en mrito a la teora del "riesgo". En el primer
supuesto se trata de responsabilidad "subjetiva", en el segundo de responsabilidad
"objetiva".
Desdeluego,tratndosedeundesembolsoimproductivo,porejemploeldeterminadoporla
paralizacindeunaobra,producidocomoconsecuenciadeuncasofortuitoofuerzamayor,
portratarse tcnicamente deun "dao" ynoprecisamente deun "gastoimproductivo"
p.255
estricto,suliquidacindeberealizarseconprescindenciadeloestipuladoenlospliegoso
enelcontratorespectoagastosimproductivos.Seliquidadeacuerdoconlosprincipios
generalesaplicablesalapruebayliquidacinde"daos".
1142.Puedeocurrirquealcomenzarelcumplimientoolaejecucindelcontratodeobra
pblica,oyaencursoste,elcocontratanteseencuentreantecircunstanciasmateriales,de
carcter anormal, que razonablemente pudieronnoserprevistas alcontratar, las cuales
dificultanoencarecenelcumplimientodeloconvenido.Esloqueocurrirasi,alexcavar
paraconstruirenelsubsuelo,apareceunainsospechadacorrientedeaguasubterrneaque
obstaculicelostrabajos;osielcocontratanteseencuentraconuninsospechadomantode
tosca opiedra; etc. Tales hechos constituyen lo que jurisprudencial ydoctrinariamente
denomnase"dificultadesmaterialesimprevistas"(1023).
Desdeluego,lasexpresadas "dificultadesmaterialesimprevistas" nopuedenasimilarseo
confundirse con los "errores derivados del proyecto". A estos errores se refiere, por
ejemplo,laley13064ensusartculos4,30,37y38.Silasdificultadesdereferenciason
las que no pudieron ser "previstas", mal podra hablarse en ese caso de "error" en el
proyecto. El "error" reposa en hechos conocidos o que razonalemente debieron
conocerse, pero que fueron equivocadamente valorados. En cambio, las "dificultades
materialesimprevistas"sonlascaracterizadasenelprrafoanterior,cuyaaparicinnolees
imputablealEstadonialcocontratante.
Tampoco es posible confundir "trabajo imprevisto" con dificultades materiales
imprevistas;estasltimas,endefinitiva,determinanun"trabajoimprevisible".Elprimero
implicauntrabajo"excedente"delproyectado,peroqueentradentrodeloabsolutamente
"normal";elsegundoesuntrabajorequeridoporcircunstanciasanormaleseimprevisibles.
Es deadvertir queel carcter "anormal" delas llamadas "dificultades imprevistas", es
simplementerelativo,puestalcarcterdebeentendrseleenelsentidodeloqueocurrido
"noesfrecuente".La"anormalidad"seconcretaenla"nofrecuencia"delaaparicindel
respectivofenmenonatural;"nofrecuencia"quedebereferrselaalazonaoreginquese
considere(1024).
Las "dificultadesmaterialesimprevistas" sondeorigen natural yconstituyenfenmenos
ocultosenelsenoterrestre.Acertadamente,alreferirseaellaselCdigoCivildeItalialas
concretaendificultadesderivadasdecausasgeolgicas,hidrulicasysimilares(art.1664,
segundaparte).Lasdificultadesdeorigenhumano(creadasporelhombre)nointegranel
expresado concepto de "dificultades materiales imprevistas", pues siendo aqullas
"manifiestas"u"ostensibles",suexistencianopermiteconsiderarlascomo"imprevistas":el
no haberlas tomado en cuenta o no haberlas considerado, trasunta un caso comn de
negligenciaoculpaque,portanto,nodalugaraindemnizacin(1025).
Qu influencia o efecto tiene la aparicin de las expresada "dificultades materiales
imprevistas"?Puedendeterminardossituaciones:
p.256
1Siarazdeellaslaejecucindelaobrarequirieseconocimientosotcnicasespeciales,
queel cocontratante noposee, ste puedesolicitar larescisin delcontrato, pues tales
"dificultades" alteraran entonces lasustancia mismadeloconvenido.Tratarase deun
supuestoasimilablealcasofortuitoofuerzamayor(vaseloexpuestoenlosnmeros719,
722,724y728)(1026).
2Sielcocontratanteestencondicionestcnicasdellevaradelantelaobra,yejecutael
contratoapesardelasreferidas"dificultades",laAdministracinPblica"Estado"tiene
eldeberderesarcirloadecuadamente(1027).Culeselfundamentodeestaobligacin
estatal?SepartedelabasedequenielcocontratantenilaAdministracinPblicason
responsablesdelaaparicindeesas dificultadesmaterialesimprevistas.Siendoas,sia
pesar de stas el Estado desea que la obra se realice, l debe cargar con la mayor
onerosidad,pueseslquienendefinitivasebeneficiarconeltrabajo,siendoentoncesde
recordarqueaquseestenelmbito "contractual"ynoeneldela"cargapblica".El
Estadonopuedepretender,entonces,queelcocontratanteefecteesetrabajoenforma
gratuita,puesestotraduciraunaclaralesinalosderechosdelcocontratante,violndose
aselbsicoprincipioqueprohibelesionarlosderechosdeterceros(1028).Apartedeello,
los contratos "administrativos", stricto sensu, tienen un obvio substrato de "inters
pblico",porloque,siseinsisteenlaejecucindelosmismos,noseraaceptablequeel
cocontratantesufralesinensupatrimonioporrazndeinterspblico.
Finalmente,esdeadvertirquelasclusulascontractualesencuyomritoseestableciere
que el contrato tendr vigencia "cualesquiera fuesen las dificultades encontradas", o
"cualesquierafueselanaturalezadelterreno",etc.,enmodoalgunoexcluirnlaaplicacin
delasreglassobre"dificultadesmaterialesimprevistas".Conaciertosehaconsideradoque
tales clusulas slo contemplan las dificultades "normales", y en modo alguno las
dificultades"verdaderamenteexcepcionales"(1029).Muysensatamentesehadichoquela
nica consecuencia de tales clusulas limitativas es la de queel juez semostrar ms
exigenteparareconoceroaceptarqueenelcasorespectivoexisteverdaderamenteuna
"dificultadmaterialimprevista"(1030).
1143. El contrato administrativo de obra pblica es susceptible de extinguirse por los
mismosmediosenquepuedenserloloscontratosadministrativosengeneral,encuanto
talesmediosseancompatiblescondichocontrato.Lomismocuadradecirdelaconcesin
deobrapblica.
Entreesosmedioscorrespondemencionar:a)cumplimientodelobjeto;b)vencimientodel
trmino;c)revocacin;d)anulacin;e)caducidad;f)rescisin(1031).
De todos ellos me he ocupado precedentemente, al referirme a la teora general del
contratoadministrativo(nmeros807823).Meremitoalomanifestadoentaleslugares,
pueslos "principios" ahdesarrolladostienenplenavigenciarespectoalcontratoyala
concesindeobrapblica.
Perounodeesosmediosdeextincinofrecemodalidadespropiasrespectoalcontratoyala
concesindeobrapblica:merefieroal "cumplimientodelobjeto" delcontrato.Portal
p.257
razn, en el pargrafo prximo me ocupar de ese medio de extincin del contrato

administrativodeobrapblica.
1144.Lamaneranormalohabitualenqueseextingueelcontratodeobrapblicaconsiste
enel"cumplimientodesuobjeto",oseamediantelaefectivarealizacinoconstruccinde
laobrarespectiva.
Desdeelpuntodevista"formal"laconclusinoextincindelcontratoseproduceconla
recepcindelaobraporpartedelEstadoyconelcorrelativopagoalcocontratante.
Talrecepcinseoperaendosetapas:recepcinprovisionalyrecepcindefinitiva;asuvez,
ambostiposderecepcinpuedenser"parciales"o"totales",segnqueserefieranatodala
obraosloaparteopartesdeella,loquedependedel sistema de contratacin elegido
(ajustealzadoounidaddemedida).
Todaobrapblicadeberecibirseprimeramenteenforma provisional hastaquesehaya
cumplidoelplazodegaranta,pruebaoconservacinquesehubiereconvenido;cumplido
este plazo, procede la recepcin definitiva. Entre ambas recepciones el contratista es
responsabledelaconservacinyreparacindelasobras,salvolosdefectosresultantesdel
usoindebidodelasmismas.
Delaentrega"provisional"sedebedejarconstanciaenunacta,enlaquelasparteshacen
notarelestadodelaobraycualquierotropormenoratinenteaello.Elcontenidodelactoes
circunstancial:dependedelasparticularidadesdelcasoconcreto;inclusolaspartespueden
dejarconstanciadesusobservacionesyrplicas.Talactanoestsujetaaformalidadesen
cuantoasideberedactrselapordocumentoprivadooanteescribanopblico.Tambinla
entrega"definitiva"debeserobjetodeunactadeigualcontenidoqueelindicado.
Quefectosproducela recepcinprovisional delaobra?Sinosehubierenformulado
reservasoreparos,elcontratistaquedaexentoderesponsabilidadrespectodelosvicios
"aparentes",esdecirrespectoalosviciosvisiblesoexternos.Estarecepcinnocubrelos
vicios"ocultos",deloscualesesresponsableelcocontratantesiellosaparecendentrodel
plazodepruebaogaranta.Sehadicho,noobstante,quelarecepcinprovisionaltampoco
cubre los vicios aparentes, observados o no, que por su gravedad puedan ser la causa
ulteriordelaruinatotaloparcialdelaobra(1032).
Con buen criterio se sostiene que cuando se observare en la obra deficiencias
intrascendentesquenolleganaafectarsunormalfuncionamientoohabilitacin,elEstado
deberecibirlaprovisionalmentefijandounplazoparalasreparacionesdelcaso(1033).
Quefectosproducelarecepcindefinitivadelaobra?Sonvariosdichosefectos:
a)Esarecepcin,porprincipio,cubrelaresponsabilidaddelcocontratanteinclusorespecto
alosviciosocultosqueaparezcanmsadelante,entantostosnoseannipuedansercausa
adecuada de la ruina total o parcial de la obra. Pero hay quienes extienden la
responsabilidadporlosviciosocultos,aunquenocomprometanlasolidezdelaobra, si
tales vicios exceden la medida de las imperfecciones corrientes. Aunque esta ltima
p.258
posicinparecieracontradecirelconceptomismode "recepcindefinitiva",sualcancey
sentidolgicos,laestimoaceptableporqueresultaconcordanteconelinexcusablerespetoa
unelemento esencial detodoacto ocontrato administrativo: la "moral",unodecuyos
ingredientes es la buena fe (vase el tomo 2, n 415, y el n 706). Desde luego, tal
responsabilidad no se extiende ms all del lapso necesario para que se produzca la
prescripcindelaaccin,quesiendoaqu "contractual",serigeporeltrminooplazo
establecidoparalaprescripcinordinaria,oseadiezaos,salvoquealrespectosehubiere
fijadounplazoespecial(CdigoCivil,artculo4023).
b)Dalugaraqueelcocontratantesolicitelacancelacindelafianzaqueotorgrespectoal
cumplimientodelcontrato.
c)LaAdministracinPblicadeberreintegrarlealcocontratantelosfondosdereparosque
tuviereretenidos.
d)Huelgadecirque,recibidadefinitivamentelaobra,laAdministracindeberabonarleal
cocontratanteelsaldodeprecioqueestuvierependiente.
Todoloexpuestoacerca dela recepcindelas obras surgedela leynacional 13064,
artculos4044,yfueconsideradoporlajurisprudenciayladoctrina,tantonacional(1034)
,comoextranjera(1035).
En algunos pases, como Italia, lo atinente a la recepcin de las obras da lugar a un
procedimientoespecial(1036).
1145.Elcontratoadministrativodeobrapblica,seaensuinterpretacin,ensuejecucino
ensusconsecuencias,puededarlugaradisensionesentrelaspartes.Culessonlasvasy
losprocedimientosparadirimiresaseventualescontroversias?
Alrespectohaydosvas:laadministrativaylajudicial.
Enelmbito "administrativo",oseaensedeadministrativa,dadaentonceslandoledel
contratodeobrapblica contrato "administrativo",losrequerimientosdelcocontratante
pueden dar lugar a un "recurso jerrquico", en los trminos del decreto 7520/44, sin
perjuiciodelaulterioraccinanteelPoderJudicial.Taleselprincipio(1037).
Perodentromismodelmbitoadministrativo,enmateriadereconocimientode mayores
costosdebetenersepresenteladoblevaquealefectoexiste(n1138).
Si se tratare de la va "judicial", sta corresponde a la jurisdiccin contencioso
administrativa. Cualquier reclamo de las partes ante el Poder Judicial, derivado de un
contrato administrativo de obra pblica, corresponde a la jurisdiccin contencioso
administrativa.Estocomprendenosloloatinentealcumplimientodelcontrato,sinotodo
loderivadodelmismo,vgr.,accindedaosyperjuicios odedevolucin,opago,de
sumasdedineromotivadasporlaextincinoincumplimientodelcontrato.Vaseloque
expuseenlosnmeros614y825.Ladoctrinaestdeacuerdoconloexpresado(1038).
Puedeverse,asimismo,elart.55delaley13064(1039).
p.259
Enloatinenteal "arbitraje" yala "transaccin",referidosalcontrato administrativo de

obrapblica,vanselosnmeros826y827.
SECCINTERCERACONCESINDESERVICIOPBLICO
CAPTULONICO
SUMARIO: 1146. Consideraciones generales. Ubicacin de la "concesin" de servicio
pblicodentrodelateoradelderechoadministrativo.Eventualsupuestodeprestacinde
unserviciopblicomediantemero"permiso".1147.Nocinconceptualdeconcesinde
servicio pblico. 1148. Continuacin. La concesin de servicio pblico no implica
"delegacin"algunadepotestadesdelaAdministracinPblicaenfavordelconcesionario.
1149.Continuacin. Elconcesionarioacta "porsucuentayriesgo".Trascendenciay
alcancedeesto.1150."Fundamentojurdico"delaconcesindeserviciopblico.1151.
Se otorga en "inters pblico". 1152. Rgimen jurdico. Principios esenciales que lo
determinan.1153.Lossujetosdelarelacinjurdicaenlaconcesindeserviciopblico:
concedenteyconcesionario.Quinespuedenactuarcomotales?Los "usuarios". 1154.
Condicinjurdicadelconcesionario.Casosaconsiderar.Los "actos" delconcesionario
sonactosadministrativos?Supuestoenqueelconcesionarioseaunentepblicoestatal.
1155. El personal que colabora con el concesionario: su rgimen jurdico. 1156. La
eleccindelcocontratante("concesionario")enlaconcesindeserviciopblico. 1157.
Las relaciones o vinculaciones del "concesionario" comotal.Conquinesseestablecen
dichasrelaciones.Requisitoparalavalidezdestasrespectoal "usuario".Naturalezade
esasdistintasrelaciones.Derechoquelasrige.Jurisdiccinencasodecontienda. 1158.
Naturaleza jurdica de la concesin de servicio pblico. 1159. Continuacin.
Jurisprudencia sobrela naturaleza jurdica delaconcesin deservicio pblico. 1160.
Naturaleza jurdica del "derecho" del concesionario emergente de una concesin de
serviciopblico. 1161.Jurisdiccin paraelotorgamiento deconcesiones deservicios
pblicos. Deslinde de competencia entre la Nacin y las provincias. Servicios
originariamente "locales" o "provinciales" que luego, por ampliaciones o conexiones,
convirtense en interprovinciales. 1163. rgano "Poder" competente para otorgar
concesionesdeserviciopblicos.Lacompetencialepertenecealrgano"legislativo"oal
rgano "ejecutivo"? Acto legislativo o acto administrativo? 1163. Forma" de la
concesindeserviciopblico.1164."Duracin"delasconcesionesdeserviciospblicos.
Criteriosalrespecto.LaConstitucinNacionalyla"duracin"delasconcesiones.1165.
"Caracteres" delaconcesindeserviciopblico.Mencindeellos.Elcarcter "intuitu
personae": consecuencias que derivan del mismo. Lo atinente a la prohibicin de
"transferir" o "ceder" laconcesin.Lapretendida "buenafe" comocarcterespecfico.
1166.Continuacin. Prohibicindetransferirocederlaconcesindeserviciopblicoy
conexinoampliacindesteconserviciossimilaresdeotrauotrasprovincias,perosin
contar paraello conla autorizacin oconformidad del concedente originario. Diversas
cuestiones. Implica ello transferencia de la concesin? Pueden la Provincia que
originariamenteotorglaconcesin,declararlacaducidadde sta? 1167. Derechosy
prerrogativasdelaAdministracinPblica.Especialreferenciaacercadel"control"sobre
elconcesionario.1168."Derecho"delconcesionario.1169.Continuacin.Derechodel
p.260
concesionarioalcobrodel"precio"porsugestin.Caractersticasdedichopago.Fijacin
del"monto":latarifa;surgimen.1170.Continuacin."Subvenciones"alconcesionarioa
cargo del Estado. 1171. Continuacin. "Privilegios" otorgados al concesionario.
Mendicin de estos. Nocin conceptual. Principios fundamentales en materia de
privilegios.1172.Continuacin.Delosprivilegiosde"exclusividad"yde"monopolio"en
particular.Nocinconceptual.Diferenciasentreellos.1173.Continuacin.La"exceptio
nonadimpleticontractus" yelconcesionariodeserviciopblico.Puedeserinvocaday
ejercidaporste?1174.Continuacin.Derechodelconcesionarioalmantenimientodesu
situacineconmica.Mediosparalograrlo.1174."Extincin"delaconcesindeservicio
pblico. Mencin de los diversos medios de extincin de tales concesiones. 1176.
Continuacin.La"renuncia"delconcesionario.Esidneaparaextinguirlaconcesinde
servicio pblico? 1177. Continuacin. El "rescate" de la concesin. Es un medio
especfico de extinguir este tipo de contrato administrativo. 1178. Continuacin. El
"vencimiento del trmino" de la concesin. Supuesto en que el concesionario contina
prestandoelserviciodespusdevencidalaconcesin.Situacinjurdicadelconcesionario.
1179.Continuacin."rgano" delEstadocompetenteparadeclararlaextincindeuna
concesindeserviciopblico. 1180.Los "bienes"afectadosalaprestacindelservicio
pblicoconcedido.Posiblestitularesdedichosbienes;condicinlegaldestos. 1181.
Continuacin.Situacindelosbienesalextinguirselaconcesin.Especiesde"extincin"a
queserefiere.Intersdelacuestin.Bienesdelconcedenteybienesdelconcesionario.
Supuestosaconsiderar:a)silenciodeltextodelaconcesin;b)obligacinconvenidade
"transferir"losbienes,opartedestos,alconcedente. 1182.Continuacin.Lallamada
"reversin"delosbienes.La"transferencia"debienesalEstado.Terminologa.Supuestos
de aplicacin de la "reversin" o "transferencia". 1183. Continuacin. Justificacin
ticojurdicadela"reversin"("transferencia")debienesdelconcesionarioalconcedente,
sin indemnizacin. Distinciones a efectuar. 1184. Continuacin. Supuestos en que el
concesionario, al extinguirse la concesin, an no haba amortizado totalmente los
respectivosbienes.1185.Continuacin.Existiendounaclusulaque,paraelsupuestode
extincindelaconcesin,establezcalatransferenciadebienesdelconcesionarioafavor
del concedente quderechostieneesteltimosobretalesbienesduranteelcursodela
concesin? 1186.Continuacin. Clusula queestablece el destino que,al finalizar la
concesin,tendrnlosbienesafectadosalservicio.Bienesdelconcesionarioquedeben
transferirsealconcedente.Interpretacindelaclusularespectiva;dificultadesquesurgen
alrespecto.1187.Contiendasocuestionesaquepuededarlugarlaconcesindeservicio
pblico.Entrequinespuedensuscitarsetalescuestiones. Jurisdiccin antelacualdebe
debatirsecadaunadeesascontiendas.1188.Esonoconvenienterecurriralsistemadela
"concesin" paralaprestacindelosserviciospblicos? 1189."Interpretacin" delas
concesionesdeserviciopblico.Reglasycriteriosaplicables.
1146. La "concesin de servicio pblico" es una manera en que el Estado satisface
necesidades generales valindose para ello de la colaboracin de los administrados.
Constituyeuncasode colaboracinporparticipacinvoluntaria enlaprestacindelos
serviciospblicos (vaseeltomo2,n367).Trtasedelosserviciospblicosllamados
"propios"(vaseeltomo2,n338).
p.261
Delodichodedcesequeelsistemajurdicodelaconcesindeserviciopblicos,sehalla
fundamentalmenteinfluidoporel rgimenjurdicodeserviciopblico.Estojamshade
olvidarse,pues,comobiensedijo,elserviciopblico,aunque"concedido"enloatinentea
suprestacin,nodejadeserserviciopblico.
Tratndosedetaltipodecolaboracinvoluntariadelosadministradosenlaprestacinde
unserviciopblico,serararo,peroposible,quelaprestacindereferenciaseefectuaseen
mritoaun"permiso"ynoenbaseauna"concesin".Elloesasdadoeldbilcontenido
jurdicodel"permiso",quehacedifcilomuyaleatorioqueenbaseasteseorganiceuna
empresayseinviertancapitales(1040).
1147.La"concesin"deserviciopblicoeselactomedianteelcualelEstadoencomienda
a una persona individual o jurdica, privada o pblica, por tiempo determinado, la
organizacin y el funcionamiento de un servicio pblico; dicha persona, llamada
"concesionario",actaasupropiacostayriesgo,percibiendoporsulaborlaretribucin
correspondiente,quepuedeconsistirenelpreciopagadoporlosusuariosoensubvenciones
y garantas otorgadas por el Estado, o en ambas cosas a la vez. Tal es la nocin
generalmenteaceptadaporladoctrina(1041).Tambinnuestrajurisprudenciacompartetal
criterio(1042).
Cuadrainsistirenquela concesindeserviciopblico noslopuedetenerporobjetoel
"funcionamiento"delrespectivoservicio,sinotambinsu"organizacin"(1043).
1148.Enelpargrafoprecedentequedexpuestalanocinconceptualdeconcesinde
serviciopblico.
Sibienlageneralidaddeladoctrinaconcuerda,enloesencial,condichanocin,algunos
tratadistas (1044) y tribunales (1045) sostienen que la concesin de servicio pblico
apareja,enfavordelconcesionario,una"delegacin"delasrespectivasfacultadesdeparte
delaAdministracinPblica.Nocompartosemejanteafirmacin.Enlaespecienohay
"delegacin" algunadefacultadesdepartedelEstado(1046).Esposibleque,enestos
casos,elusodelvocablo "delegacin" obedezca,departedeautoresytribunales,auna
simpleimpropiedaddelenguaje:alamerautilizacindeunaexpresinindebida,cuyo
verdaderoalcancenofueadvertido(1047).
Desdeelpuntodevistatcnico,la"delegacin"defacultadesseproducecuandounPoder
del Estado "traspasa" a otro Poder del mismo (vgr., el Legislativo al Ejecutivo)
atribucionesquelesonpropiasconformealadistribucindecompetencias(divisinde
poderes)efectuadaporlaConstitucin,desentendindoseenlosucesivodelejercicioque
dedichasatribucionesefectaeldelegado.Taleselconceptotcnicode"delegacin".Este
sentidodelconceptodedelegacin "traspasodefinitivo" deatribucionesdeunPodera
otro lohareconocidolaCorteSupremadeJusticiadelaNacinenunconocidofallo
(1048),ysurge,adems,delosartculos104y108delaConstitucin,deacuerdoalos
cuales la "delegacin" es definitiva. Nada de eso ocurre en la concesin de servicio
pblico,dondelaasignacindeatribucionesnolaefectaunPoderdelEstadoaotroPoder
delmismo:laefectaelEjecutivodentromismodesupropiaesferaapersonadeterminada,
p.262
lacualactuarbajoelseveroyconstantecontrolovigilanciadelaautoridadconcedente.
sta "nodescarga" elejerciciodepoderalgunoenelconcesionario,elcual,comodigo,
quedasupeditadoalrigurosoyconstantecontrolpropiodetodocontrato"administrativo",
en general, y de la concesin de servicio pblico en particular, donde tal control se
acrecientaeintensifica.Tcnicamente,estonoimplica "delegacin"algunadefunciones,
sinounamera"adjudicacinoimputacindeatribucionesofacultades",una"transferencia
transitoria depotestades pblicas"(1049),locualpuedehacer elPoderEjecutivo por
corresponderelloasucompetenciaconstitucionalintegrantedelazonadereservadela
Administracin.
1149.Laexplotacindelserviciopblicolahaceelconcesionario asupropia costay
riesgo(1050).
Ellosignificaquetodalaresponsabilidadquederivedehechosqueconcretenel"ejercicio"
delaconcesin,lecorrespondealconcesionario(1051).Vaselanota1135.
Pero cuadra advertir que la responsabilidad que pueda derivar del "contenido" de la
concesin desutextoydesusmodalidades nolecorrespondealconcesionario,sinoal
concedente. La responsabilidad del concesionario se limita a los daos que causare en
"ejercicio"delaconcesin,peroalmargendesutextoycontenido(1052).
1150.Culeselfundamentojurdicodelaconcesindeserviciopblico?
Sehadichoque"laformadelaconcesincomomedioderealizarlosserviciospblicosen
conaursoconelcapitalprivadoseencuentraespecialmenteautorizadaporelinciso16del
artculo67delaConstitucinNacional,cuyaltimaparteautorizaalCongresoallenarlos
fines de prosperidad, adelanto y bienestar pblico por concesiones temporales de
privilegios"(1053).Noesexactamenteas.
Lo quedice la Constitucin es que pueden "concederse" temporalmente "privilegios y
recompensasdeestmulo";peronohablaprecisamentedelaconcesindeserviciopblico.
staesunacategorajurdicacreadaporladoctrinacientficay,desdeluego,noprohibida
porlaLeySuprema.Talessufundamentojurdico.
1151.Laconcesinde serviciopblico seotorga,directaeinmediatamente,en "inters
pblico" (1054) . Sobre esto no hay controversia alguna. Lo contrario ocurre en la
concesindeusodebienesdeldominiopblico,queseotorga,directaeindirectamente,en
"intersprivado"delconcesionario(1055).
El "inters pblico" que prevalece en la concesin del servicio pblico, y para cuya
satisfaccin seotorgaesta ltima, incide entodosurgimenjurdico. Es porello,por
ejemplo,quelaconcesindeserviciopblico,contrariamentealoquesucedeconladeuso
debienesdeldominiopblico(1056),nopuedeser"renunciada"unilateralmenteporel
concesionario;estambinporelloqueenmateriadeconcesionesdeserviciopblicoel
"control" delEstadosobrelaactividaddelconcesionariose acrecienta e intensifica,con
p.263
relacin al control estatal sobre la actividad del cocontratante en los dems contratos
administrativos;etc.
1152. El "rgimen jurdico" de la concesin de servicio pblico se asienta en los tres
principios fundamentales que indico a continuacin, que le transmiten su esencia y
colorido:
a) Como lo expres en el pargrafo anterior, dicha concesin se otorga, directa e
inmediatamente,en"interspblico".
b) El servicio pblico "concedido", a pesar de tal concesin, sigue siendo "servicio
pblico"(1057);deahquelosprincipiosesencialesdestetenganplenavigenciaenel
mbitodela"concesin".
c)Laconcesindeserviciopblicoesun"contratoadministrativo" strictusensu(1058).
Trtasedeuncontratoadministrativoporrazndesu "objeto" yde "colaboracin".Las
reglasgeneralesdetalescontratosgobiernanlaconcesindeserviciopblico.
Peroaundentrodelacategorade"contratoadministrativo", strictosensu,esdeadvertir
queenmsdeunaoportunidadprestigiosostribunalesdelpashanconfundidolasnociones
de concesin de uqo del dominio pblico y de concesin de obra pblica con las de
concesindeserviciopblico,aplicndoleaunadeellaslosprincipiospropiosdelasotras
yviceversa.Debe,pues,tenerseespecialcuidadoendeslindaradecuadamentelaconcesin
de "serviciopblico" delasde "usodeldominiopblico" yde "obrapblica",afinde
aplicarleacadaunadeellaslosprincipiosespecficosquelessoninherentes,todoellosin
perjuiciodelfondojurdicocomnquepresentanesasconcesiones(1059).
1153.Lossujetosqueintervienenoriginariamenteenla"concesindeserviciopblico"son
dos:elconcedente,queesquienotorgalaconcesin,yelconcesionario,queesaquiense
leotorgasta.
Perocomoenlosactosycontratosadministrativostambinseconsideran"parte"enellos
laspersonasaquienespuedenalcanzarlessus"efectos"(vaseeltomo2,n447,textoy
nota 438, y los nmeros 705 y 712 del presente volumen), corresponde, entonces,
mencionartambincomosujetosdeesarelacinalosusuarios,tantomscuantoesensu
beneficio que la concesin se otorga. Pueden ser "usuarios" todas las personas
individualesojurdicasque,enlascondicionesreglamentarias,deseenutilizarelservicio
(vaseeltomo2,n316,n330yn357).
El"concedente"siemprehadeserunapersonajurdicapblicaestatal:Nacin,Provincia,
Municipalidad,entidadautrquicainstitucional(1060).
Puede actuar como "concesionario" una persona privada, sea sta fsica o jurdica;
asimismo,dentrodelaspersonasjurdicas,adems delasprivadas,puedeactuarcomo
concesionariounapersonajurdicapblica,estatalonoestatal(1061).
p.264
1154.Elconcesionarionoesun"funcionario"niun"empleado"pblico;conmenosrazn
aunrevestirestecarcterelpersonaldequelsevaleparalaejecucinoprestacindel
servicio (1062) .El concesionario es nada ms que eso: un "concesionario",o seaun
"cocontratante"enuncontratoadministrativoajenoydistintoporcompletoalde"funcin
pblica"ode"empleadopblico".Elconcesionario,tcnicamente,noesun"rgano"dela
Administracin Pblica. Tal es el principio, que en nada se altera cualquiera sea la
naturalezadelapersonaoentequeactecomoconcesionario.Cmopuedepretenderse
que el "concesionario", cocontratante en una concesin de servicio pblico (contrato
administrativo de obvia autonoma), tenga calidad de "funcionario" pblico o de
"empleado"pblico,siendoquelaconcesindeserviciopblicoylarelacindefuncino
deempleopblicossondosfigurascontractualesdederechoadministrativoabsolutamente
distintasentres?
Correlativamente,yporobviaconsecuencia,cuandoel "concesionario" seaunapersona
privadaindividualojurdica,susactosnoson"administrativos",sinodederechoprivado,
regidosporelderechocomn.Slolosagentespblicosfuncionariosoempleadosemiten
actosadministrativos.
Qudecircuandoelconcesionarioseaun entepblicoestatal?Sealteraomodificael
principioprecedente?(1063).Enestesupuesto,diceSayagusLaso,lassolucionesson
radicalmenteopuestas:losactosdelconcesionariosonadministrativosyquienesintegren
supersonalsonempleadospblicos.Todoesto,agrega,esconsecuenciadelacalidadde
entepblicodelconcesionario(1064).Disientocontalcriterio.Estimoquetampocoeste
tipodeconcesionarioesagentepblico(funcionariooempleado)yque,portanto,susactos
no son administrativos, sino actos de derecho privado, con todas sus implicancias.
Tampocoelpersonaldequesevaletalconcesionariorevistecalidaddeagentepblico.
Variasrazonescorroboranestasconclusiones:
a) En estos casos el ente pblico estatal, por no corresponder ello a su habitual
"competencia funcional",sibien acta consuhabitual "personalidad" que siemprees
nica,nolohaceejercitandosu "capacidad" dederechopblico,sinosucapacidadde
derechoprivado,comopodrahacerlocualquierotrapersonadelpueblooconcesionario
quenofueseentepblicoestatal(1065).
b)Elconcesionario seaquienfuere nuncaactacomo "rgano" delEstado,sinocomo
"cocontratante" delmismo,enuncontrato distinto aldefuncinoempleopblicos.Por
tanto, mal puede ser considerado "funcionario" del Estado, con las consecuencias
respectivas.
c)Elreferidoentepblicoestatal,concesionario,noactaenejerciciodesushabituales
potestadespblicas,queslosemanifiestanensuhabitualesferade"autoridadpblica"y
noensucalidaddeconcesionario.
d)Cuandounentepblicoestatalesobjetodeuna "concesin" paraprestarunservicio
pblico,estoporsmismosignificaqueellonocorrespondeasuespecficacompetencia:
delocontrariolaconcesincareceraderazndeserynohabrasidootorgada,pueshara
p.265
sidoinnecesariohacerlo,yaqueentalcasoelentepblicopodrahaberprestadoelservicio
pblicosinnecesidaddelaconcesin.Elotorgamientovlidodestavalecomoampliacin
delacompetenciadedichoente.
e) Una actividad dada no cambia de naturaleza segn la persona que la ejercite. La
naturalezadeunaactividadsedeterminaporlasustanciamismadelarespectivaactividad.
Laactividaddeunconcesionariodeserviciopblicoessiemprelamisma,seaquecomotal
concesionarioacteunapersonaparticularounentepblicoestatal.Silaactividaddeuna
personaparticularqueactecomo"concesionario"enunaconcesindeserviciopblico,es
intrascendenteparaatribuirleatalconcesionariocalidaddeagentepblico(funcionarioo
empleado),esaactividadnocambiadenaturalezaporelhechodequecomoconcesionario
acteunentepblicoestatal.Laactividadessiemprelamisma.Enlaespecie,laactividad
delentepblicoestatalconcesionariocorrespondeasucapacidaddederechoprivado.
1155.Deacuerdoaloexpresadoenelpargrafoanterior,vadesuyoque,delmismomodo
enqueelconcesionariodeserviciopbliconoesun"funcionario"delEstado,elpersonal
quedichoconcesionarioutilizaparalaprestacindelserviciotampocorevistecalidadde
agentepblico(funcionariooempleado):trtasedepersonasvinculadasalconcesionario
porunarelacindederechoprivado(1066).Malpodransertenidascomo"funcionario"
laspersonasdereferencia,desdequesuvinculacinesconelconcesionarioyenmodo
algunoconla"AdministracinPblica".
1156.EnotrolugarmeocupdelossistemasexistentesparaquelaAdministracinPblica
elijasucocontratanteenloscontratos "administrativos" querealice.Entretalessistemas
mencion: "libre eleccin", "licitacin" (pblica y privada), "contratacin directa",
"rematepblico" y "concurso" (vanselos nmeros621a696).Cul es elcriterio o
sistema aseguirpara seleccionar el cocontratante ("concesionario") en laconcesin de
serviciopblico?
Como ya lo expres precedentemente, es de principio que en la concesin de servicio
pblico,donde,conrelacinalconcesionario,prevaleceelcarcter"intuitopersonae",se
imponeelsistemadelibreeleccindelcocontratante(concesionario,enlaespecie),siendo
innecesario,porejemplosalvotextoexpresoencontrario,elllamadoa"licitacin"para
otorgarlaconcesin.Desdeluego,comotambinlomanifest:"libreeleccin"nosignifica
"posibilidaddearbitrariaeleccin",puestambinaqulaactividaddelaAdministracin
Pblicahadeajustarseyrespetarloscriteriosgeneralesquedelimitanlavalidezdesu
actuacin.Vaseloqueexpuseeneln627,textoynotas.
Dado,pues,elcarcter "intuitupersonae" conqueelEstadootorgalasconcesionesde
serviciopblico,laeleccindelcocontratanteconcesionario,enestecaso,salvotextoque
establezca lo contrario, la efecta libremente la Administracin Pblica, de acuerdo al
sistema llamadode "libreeleccin".Ladoctrinaestdeacuerdocontaltemperamento
(1067).
1157.Variassonlasvinculaciones orelacionesquepuedecontraerelconcesionariode
serviciopblico.Unavezotorgadalaconcesin,el concesionario quedavinculadoala
p.266
Administracin Pblica (Estado), de quien es cocontratante. Hay, pues, una originaria

vinculacinentreconcedenteyconcesionario.
Esteltimo,razonablemente,tambinentrarenvinculacinconlosusuarios,quesonlos
destinatarios del servicio. Ellos constituyen el "pblico", en cuyo inters se otorg la
concesin.
Asimismo,parallevaracabolasprestacionesaqueseoblig,elconcesionariodeber
contarconpersonalasusrdenes,quecolaborarconl,trabandoentoncesrelacionescon
dichopersonal.
Finalmente,tambinenejerciciodesuespecficaactividad,elconcesionariopuedeentrar
enrelacionesconterceros,esdecirconnousuarios.
Qumbitoabarcanesosdistintostiposderelaciones?Dequnaturalezaeselderecho
quelasrigeyquconsecuenciastieneesto?
a)Comolosostendrenunpargrafoprximo,elvnculoqueuneal concedenteyal
concesionario es "contractual". La concesin de servicio pblico es un "contrato"
administrativoporrazndesu"objeto";porlodems,esuncontratode"colaboracin".En
consecuencia, esas relaciones se rigen por el derecho pblico, "administrativo" en la
especie(vaseeltomo2,n330,yelnmero612delpresente).Loseventualesconflictos
que surjan entre concedente y concesionario deben tramitarse en la jurisdiccin
contenciosoadministrativa(vaseeltomo2,n335,yelprecedenten825).
b)Entreelconcesionarioyelusuariolarelacinqueseestablezcanoesunvoca:depende
desilautilizacindelservicioesobligatoriaofacultativaparaelusuario.Deacuerdoa
esto,enunoscasoslarelacinserreglamentariayenotroscontractual.Vaseeltomo2,
n358.Loexpuestotambinincideenlanaturalezadelderechoquerigelarespectiva
relacin:cuandostasea "reglamentaria" hllaseregidaporelderechopblico;sifuere
"contractual"laregiraprincipalmenteelderechoprivado(vaseeltomo2,nmeros330y
335).
Cuadraadvertirquelasrelacionesvlidasentreel"concesionario",obrandocomotal,ylos
"usuarios",slopuedenreferirseacuestionesqueencuadreneneltextodelaconcesiny
sehallenpermitidasporstayporlosprincipiosfundamentalesquerigenenmateriade
"serviciospblicos".Delocontrario,talesvinculacionesoconveniosseranrritos(1068).
c)Lasrelacionesqueseestablezcanentreelconcesionarioyelpersonalquecolaboracon
lenlaprestacindelservicio,sondetipocontractualdederechoprivado.Lascontiendas
que se susciten entre ellos corresponden a la justicia comn, no a la
contenciosoadministrativa.Vaseeltomo2,n334yelprecedenten1155.
d) Finalmente, entre el concesionario y los terceros no usuarios pueden asimismo
establecerse relaciones, tanto contractuales como extracontractuales; verbigracia: 1
contratoscelebradosentreelconcesionarioytercerosparaprovisindediversoselementos
(combustibles, vveres, etc.); 2 consecuencias de algn delito o cuasidelito
p.267
(responsabilidad "aquiliana"),comoocurrira enelsupuestodequeuntercerosufriere

daocausadoporpersonaldelconcesionarioenactosdeservicio.Enamboscasos uno
"contractual",otro"extracontractual" lasrelacionessedesenvuelvendentrodelderecho
privado,ylaeventualjurisdiccinjudicialparadirimirlascontiendasesladelajusticia
comn (civil, comercial o penal), es decir no se trata de materia correspondiente a la
jurisdiccincontenciosoadministrativa.
1158. La naturaleza jurdica de la concesin de servicio pblico ha sufrido
transformacionesconceptualesatravsdeltiempo.Actualmentecontinacontrovertidaen
elmbitodoctrinal.
Varias son las teoras o posiciones sustentadas al respecto. En lo fundamental son las
siguientes: a) teora unilateral; b) teora de contrato de derecho privado; c) teora del
contratoadministrativo,"actomixto";d)teoradel"contratoadministrativo",strictosensu.
a)Teoraunilateral
Deacuerdoaella,laconcesinconsistiraenunactounilateraldelaautoridad.
Se basa en un subestimacin de la voluntad del administrado que actuar como
concesionario.TuvosuorigenenlaantiguaAlemania.Implicaunvestigiodeconcepciones
propiasdelEstadoautoritario,delEstadoPolica(1069).
QuieneslasostuvieronnoconcebanlaexistenciaposibledecontratosentreelEstadoyel
administradoenelmbitodelderechopblico.Deesteinaceptablepuntodevistameocup
enunpargrafoanterior(vaseeln590).
Tal posicin hoy hllase en franco abandono, aunque todava haya quien la auspicie
(1070).
ApartedeloinaceptabledelcriterioqueniegalaposibilidaddecontratosentreelEstadoy
eladministradoenelmbitodelderechopblico,elrepudioalateoradelactounilateral
quedabienexpresadoenlassiguientespalabrasdeljuristabrasileoMrioMasago,para
quienlaconcesinnopuedehacersesinqueellaseintegre,libremente,conlavoluntaddel
concesionario.Esteelementodiceesabsolutamenteesencial,valedecir,integrasupropia
sustancia. Y luego agrega este juicio certero: "No se conoce ejemplo de concesin de
serviciopblico,alacualelconcesionariohayasidocompelido,llevadoporlafuerza,
violentamenteobligado.Admitirqueellapuedasurgirdeesemodo,esdesconocertodaslas
conquistasdelalibertadindividualyseguridadhumana.Escambiarelimperiodelaleypor
losarbitriosdeldespotismo.Esdestruirelrgimendederechoparaestablecerunasituacin
deesclavitud"(1071).
b)Teoradelcontratodederechoprivado
Un sector doctrinal, partiendo de que la concesin de servicio pblico presupone un
acuerdo de voluntades, pero considerando que no existen contratos administrativos
celebradosentreelEstadoylosadministrados,estimaquelaconcesindeserviciopblico
p.268
constituyeuncontratodederechoprivado.Algunosautores,paraexpresarestaidea,dijeron
quelaconcesinconstituyeuncontratopuroysimple,dandoasaentenderquelosnicos
contratos posibles son los de derecho privado. Dentro de estos, unos expositores le
asignabancarcterdemandato,otrasdelocacindeserviciosyotrosdesociedad(1072).
Talposicin,sibientuvovigenciacuandoannosehabanelaboradonidesarrolladolos
principios fundamentales del derecho administrativo, hoy est abandonada: resulta
inconcebiblesometeralderechoprivadorelacionesdeexclusivocarcter"pblico".
Elfundamentoopuntodepartidadeestateoraesinexacto,puesapartedelcontratode
derecho privado existe el de derecho pblico, uno de los cuales es el contrato
"administrativo",propiamentedicho.Ningunarazndeprincipioexisteparadesconocerla
posibleexistenciadecontratos"administrativos";alrespectovaseloqueexpuseeneln
590.
c)Teoradelcontratoadministrativo,actomixto
Segnunampliosectordoctrinal,laconcesindeserviciopblico,sibienconstituyeun
contrato administrativo, trasunta un acto mixto, comprensivo de dos categoras de
clusulas, que a su vez dan lugar a dos situaciones jurdicas distintas: una "legal o
reglamentaria"yotra"contractual".EslaposicinoriginariamentesostenidaporDuguit,
enFrancia,quienadviertequeinclusolapartereglamentariaquedaestablecidaenvirtudde
unacuerdodepartes,queenesteaspectollama"convencin"ynocontrato,porquedijo
comoconsecuenciadeellanosurgeuncrditoniunadeuda,sinounareglayunasituacin
objetiva(1073).Convariantesdepalabras,elcriteriodeDuguitfuecompartidoporotros
expositores(1074).
Deacuerdoadichateora,lasituacinlegaloreglamentariatieneporobjetoregularel
servicio, y es modificable toda vez que ste lo exija. Se adscribe a esa parte legal o
reglamentariatodoloatinentealaorganizacinyfuncionamientodelservicio.
Lasituacin contractual serefierealcontenidoeconmicodelaconcesin(engeneral,
rgimen financiero de lamisma), ala duracin dela concesin,a ciertas clusulas de
caducidad,etc.
Enlaactualidad,comoloexpresarluego,unamplioconjuntodeexpositoresseapartadel
expresadocriteriodel"actomixto",ysostienequelaconcesindeserviciopblicoesun
contratoadministrativo,propiamentedicho,homogneoentodossusaspectos.
Es inaceptable e inconcebible que, como consecuencia de un acuerdo de voluntades
llmesele "contrato" o "convencin",unapersona,ademsdequedarcolocadaenuna
situacin "contractual", quede asimismo colocada en una situacin "legal" o
"reglamentaria".Lavigenciadelaleyodelreglamentoesextraaenabsolutoatodo
acuerdo entre el Estado y el administrado. La explicacin de que la parte "legal" o
"reglamentaria"tengasuvigenciaenun"acuerdodepartes",cualquieraseaelnombreque
asteseled,trasuntaunaevidentefalladelgicajurdica.Lavigenciadelaleyodel
p.269
reglamentonodependedelavoluntaddelosadministrados,sinodel"imperium"queposee
elEstado.Lasobviasmodificacionesoalteracionesdequepuedeserobjetounaconcesin
de servicio pblico en curso, tienen un fundamento jurdico distinto al expresado por
Duguit y su escuela, fundamento que excluye la existencia del mencionado aspecto
"reglamentario"o"legal"juntoalaspecto"contractual".Laconcesindeserviciopblico,
considerada como "acto jurdico de derecho pblico", es una figura "homognea":
contractual en todo su mbito, circunstancia que en modo alguno obsta a las
correspondientes "modificaciones" que deban introducirse en la "organizacin" o en el
"funcionamiento"delservicio.
Lasituacindelos"usuarios",encuantostospuedaninvocarensubeneficiolasclusulas
delaconcesin,nojustificalaexpresadatesisdel"actomixto".Losusuariosquetambin
puedenconsiderarse "parte" enlaconcesin(vaseeln1153),estnhabilitados para
invocarla "concesin"porquelosefectosdestaseextiendenaellos;msan:esensu
beneficioquelaconcesinseotorga.
d)Teoradel"contratoadministrativo",strictosensu
Un calificado grupo de tratadistas sostiene que la concesin de servicio pblico es un
contratoadministrativodeestructurahomogneaynica:contractualentodossusaspectos
ycontenido.Trtasedeun "contratoadministrativo" strictosensu.Unosexpositores,al
expresaresaopinin,lohacendespusdenegarexpresayconcretamentequelaconcesin
tengaelyamencionadodobleaspecto(actomixto):contractualyreglamentarioolegal
(1075);otroslohacenenformadirecta,prescindiendoporcompletodetodareferenciaal
mencionado aspecto mixto (1076) . Tambin el Cdigo Administrativo de Portugal
consideraalaconcesindeserviciopblicocomo contratoadministrativo (artculo815,
prrafo2).
Compartoentodotalposicin.Laconcesin deservicio pblicoes,efectivamente, un
contratoadministrativo,propiamentedicho,carcterstequecubreydominatodossus
aspectos y contenido. No se trata de un acto mixto, contractual en un aspecto y
reglamentarioolegalenotro.Trtasedeunactodeestructurahomognea:"contractual"en
todo su mbito, lo cual en nada obsta a que la Administracin Pblica introduzca las
"modificaciones"quejuzguenecesarias.Lasconsecuenciasquesepretendenderivardela
parte llamada "reglamentaria" o "legal" posibilidad de modificar la organizacin y el
funcionamiento del servicio no son otra cosa que corolarios lgicos del carcter
"administrativo" dedichaconcesinque,porseruncontratoadministrativo,conllevala
indiscutible posibilidad de que, dentro de los lmites jurdicos pertinentes, la
Administracin Pblica, en ejercicio de sus prerrogativas de tal, introduzca todas las
modificacionesquejuzguemenesterenlaorganizacinoenelfuncionamientodelservicio.
Laposibilidaddetalesmodificacionesesnsitaalanaturalezadelcontrato"administrativo"
stricto sensu, y hllase contenida en las clusulas exorbitantes virtuales del derecho
privadoinherentesatalescontratos.Todaslasposibles"modificaciones"queestablezcala
AdministracinPblicasiempretendrnporbaseesencialal "contrato" deconcesinde
serviciopblico,cuyanaturalezaconsientetales "modificaciones".stasformanpartedel
p.270
"contrato",integrndolo:trasuntanunasituacin"contractual",nounasituacin"legal"o
"reglamentaria". El "deber" del concesionario de adaptar el servicio a las nuevas
necesidadesoconvenienciasdelpblico,yelcorrelativo"poder"delaAdministracinpara
exigirelcumplimientodetaldeberderivan,pues,directamente,delcarcterde"contrato
administrativo" delaconcesindeserviciopblico.Eneln737meheocupadodelo
atinente a las "modificaciones" que la Administracin Pblica puede introducir en los
contratosadministrativos;meremitoadicholugar.
Portanto,jurdicamentelaconcesindeserviciopblicoesun"contratoadministrativo",
propiamentedicho,pertenecientealaespeciellamadade "colaboracin":esuncontrato
administrativoporrazndesu"objeto".
1159.Enelpargrafoprecedentemeocupdelestadodeladoctrinacientficaacercadela
naturaleza jurdica de la concesin de servicio pblico. Ahora me referir a la
"jurisprudencia"sobretalcuestin,concretndomealasdecisionesdelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin(1077).
LajurisprudenciadenuestroaltoTribunalsobreestatrascendentecuestinnoesorgnica
ni categrica. A travs del tiempo, sus decisiones aparecen dubitativas, imprecisas;
posiblementeenestoinfluylasocasionalescomposicionesdelTribunal.
Durante unlapso (19301939),la CorteSuprema sostuvo quela concesinde servicio
pblicoconstituauncontratodederechopblico(1078).Esunaplausibleposicin.
PeroenpronunciamientosposterioreselTribunalresultainclinadoalatesisqueconsideraa
laconcesindeserviciopblicocomounacto mixto:contractualenunaparteylegalo
reglamentarioenotra(1079).
1160.Enlospargrafosprecedentesmehereferidoalanaturalezajurdicadelaconcesin
deserviciopblico:trtasedeuncontratoadministrativo,propiamentedicho.
Culeslanaturalezadel"derecho"queesetipodeconcesionesleotorgaalconcesionario?
Tratndosedeun"contrato",laprerrogativaquedelnaceparaelconcesionarioconstituye
underechosubjetivoperfecto,unapropiedaddelconcesionarioenelsentidoconstitucional
deltrmino.Nopodraserdeotramanera.
AstambinlohadeclaradoreiteradamentelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,
quiendijo:"Losderechoemergentesdeunaconcesindeusosobreunbiendeldominio
pblico(derechoaunasepultura),odelasquereconocencomocausaunadelegacindela
autoridaddelEstadoenfavordelosparticulares(empresasdeferrocarriles,tranvas,luz
elctrica,telfonos,explotacindecanales,puertos,etc.),seencuentrantanprotegidospor
lasgarantasconsagradasenlosartculos14y17delaConstitucincomopudieraestarlo
eltitulardeunderechorealdedominio"(1080).
1161.Lajurisdiccin,nacionaloprovincial,paraotorgarconcesionesdeserviciospblicos
escorrelativaalajurisdiccinpara "crear" serviciopblicos,cuestindelaquemehe
ocupadoeneltomo2,n321,alcualmeremito.
p.271
Enconsecuencia,lajurisdiccin,nacionaloprovincial,paraotorgardichasconcesionesle
corresponderalaNacinoalasprovincias,segnloscasos,dependiendoellodelas
modalidadesdelapertinenteactividadydelandoledesta.
Porprincipio,elotorgamientodetalesconcesionescorrespondealajurisdiccinlocalo
provincial,puestrtasedeunapotestadcuyoejercicio general nofuedelegadoporlas
provincias al constituir la unin nacional. De modo que, no habindolo delegado, las
provinciasconservanelejerciciodedichopoder(LeySuprema,artculo104).
Excepcionalmente, el otorgamiento de una concesin de servicio pblico podr
corresponderlealaNacin,circunstanciaquedeberhallarfundamento:a)enuntextode
laConstitucin;ejemplo:cuandoelserviciotengacaracteres"interprovinciales"(1081),o
"internacionales"(ConstitucinNacional,artculo67,inciso12)(1082);b)enlandole
mismadelaactividad;ejemplo:serviciopblicoderadiodifusin,pueslasondas,alno
reconocerfronteras,nosedetienenenloslmitesdelterritoriodeprovinciaalguna,sinoque
se expanden por todo el mbito de la Repblica, implicando entonces un supuesto de
"comerciointerprovincial"(1083).
Ciertamente la jurisdiccin nacional comprende, asimismo, los servicios que habiendo
comenzado por ser "locales", es decir prestados exclusivamente dentro de una misma
provincia, despus se extienden a otra u otras provincias por "conexiones" o
"ampliaciones" de tales servicios (1084) . En estos supuestos, la jurisdiccin nacional
comprende tambin el aspecto meramente "local" de los servicios, si el servicio
interprovincial yellocal formasenuncomplejo"inescindible" dentrodelcometidodel
concesionario(1085);denoseras,lasprovincias,dentrodesumbito,conservancierta
jurisdiccin sobreelserviciopblicorespectivo(1086).Laaclaracinconcretadetodo
estoconstituyeuna"cuestindehecho"quedebeserresueltaencadacasoparticular.
1162.Aqu "rgano" estatal "Poder" delEstado lecompetelaatribucindeotorgar
concesionesdeserviciopblico?
Sobreestosehaescritomucho,peronosiempreconacierto.Desdeluego,lasopiniones
hllansedivididas.
Bielsadiceque,"enprincipio,lafacultaddeconcederlagestindeunservicio,estoes,la
dedisponercomosehadicho,pertenecealpoderrepresentado"(1087).Estaafirmacin
noesaceptable,ymenosanelfundamentodadoalamisma,puessabidoes,ynadielo
niega o desconoce, que la concesin de referencia no implica "disposicin" alguna: el
serviciopblico seconcedeperonoseenajena,yporms concedido queestsiempre
siguesiendo"serviciopblico",sometidoasurgimenjurdicoesencial.Tambinotros
autoresincurrenenlaobjetableafirmacinanterior,atribuyndolealCongresolapotestad
deotorgarconcesionesdeserviciopblico(1088).SayagusLaso,encambio,sostieneque
la concesin de servicio pblico la otorga la Administracin, sin perjuicio de la
intervencinlegislativasilaconcesinaparejarealgnprivilegio(1089).Juzgoquestaes
laposicincorrecta,mximeenderechospositivoscomoelnuestro.
p.272
Paradecidir acertadamente estadelicada cuestin,conviene recordaralgunos principios

esencialesaplicablesalcaso:
1Antetodo,hadetenerseencuentaladelimitacindecompetenciasentreelLegislativoy
elEjecutivoefectuadaporlaConstitucin.
2 Debe, asimismo, recordarse que la atribucin para "crear" servicios pblicos le
corresponde,porprincipio,alPoderEjecutivo,porquetal creacin constituyeunodelos
tantossupuestosenquesemanifiestalaactividad"administrativa"delEstado,cuyagestin
hllaseconstitucionalmenteacargodelPoderEjecutivo(Constitucin,artculo86,inciso
1),integrando,entonces,la"zonadereservadelaAdministracin".Vaseeltomo2,n
322.
3Hadeadvertirsequeotorgarunaconcesindeserviciopblico,implicacelebrarun
contrato"administrativo"strictosensu,porloqueentoncesresultatilrecordarqurgano
del Estado Legislativo o Ejecutivo tiene habilidad constitucional para celebrar tales
contratos.
Comoprincipiogeneral,lapotestadparacelebrarcontratos"administrativos"lecompeteal
PoderEjecutivo,acuyocargohllasela "administracingeneraldelpas(Constitucin
Nacional, artculo 86 86, inciso 1). Celebrar un contrato "administrativo" implica
"administrar".Laatribucinparacelebrartalescontratoscorrespondeala"zonadereserva
delaAdministracin",integrndola. Excepcionalmente,laatribucin paracelebrar esos
contratoslecompetealCongreso,integrandoentalessupuestosla"zonadereservadela
ley".EstoltimoocurreenloscasostaxativascontempladosenlaConstitucin.
Demodoqueelgranresiduodeatribucionesparacelebrarcontratos "administrativos"le
correspondealPoderEjecutivo,comoencargadoporlaConstitucindelaadministracin
generaldelpas.Todoloscontratoscuyacelebracinnoestexpresamenteatribuidaporla
Constitucin al Legislativo, deben ser celebrados por el Poder Ejecutivo, quien, en
consecuencia,entalescasosnonecesitarequerir"aprobacin"ymenos"autorizacin"al
Congreso.DichasatribucioneslecorrespondenalEjecutivoporimperiodelaConstitucin,
noporimperiodelaley.Vaseeln615.
4Hadetenerseencuentaqueconcederunprivilegio(ConstitucinNacional,artculo67,
inciso16,infine),enmodoalgunosignificaconcederunserviciopblico,tantomscuanto
notodaconcesindeserviciopblicoconlleva "privilegios".Deahqueestarautorizado
para concederprivilegios comoloestelCongreso(Constitucin,art.67,inc.16,in
fine),nosignificaestarautorizadoparaotorgar"concesionesdeserviciospblicos":se
trata de dos cosas muy distintas, pero puede no tener competencia para otorgar una
concesindeserviciopblico,contengastaonoalgnprivilegio.Vaseeln1150.
5Debetenersepresentequeauncuandosetratedelacelebracinmismadelcontratoy
nodelameraconcesindeunprivilegio,elCongresonoentraentratosdirectosconlos
interesadosoadministrados.Selimitaasancionarunaleydisponiendoelacto;luegoel
PoderEjecutivo,comoejecutordelasleyes(Constitucin,artculo86,inciso2),emiteel
p.273
decretopertinente,suscribiendodespuselcontratorespectivoorealizandolosactosquelo
impliquen.Porciertoque,pormsqueenestoscasoselcontratolosuscribaelEjecutivo,
siempre se tratar de un contrato celebrado por el Congreso, ya que el procedimiento
seguidoeselqueseimponeinstitucionalmente.
6Sielprocedimientoanterioreselquecorrespondecuandosetratedeunaconcesin
"contrato" que constitucionalmente deba otorgar ("celebrar") el Congreso, con mayor
raznseimponecuandolaintervencindelCongresoseaalsoloynicoefectodeotorgar
o conceder un privilegio. Aun en estos casos, la concesin de servicio pblico, como
principio general, la otorga el Poder Ejecutivo, sin perjuicio del inexcusable
pronunciamientodelCongresoenloquerespectaalotorgamientodel"privilegio".
Talessonlosprincipiosfundamentalesaconsiderar.
Sobrelasbasesexpresadaspuedeafirmarsequeelrganoestatalhabilitadoparaotorgar
concesionesdeserviciopblicoes,porreglageneral,elPoderEjecutivo, todoellosin
perjuicio de la inexcusable intervencin del Legislador si la concesin aparejare algn
"privilegio", pues el otorgamiento de estos es atribucin del Congreso (Constitucin
Nacional,artculo67,inciso16,infine).Porexcepcin,elotorgamientodeunaconcesin
deserviciopblicoconlleveono"privilegio"lecorresponderalrganolegislatio,sise
trataredeunaactividadcuyaregulacinhllaseconstitucionalmenteacargodelmismo;
verbigracia:concesinferroviariainterprovincial;concesinparaelserviciodetransporte
areodepersonasocosas,decarcterinterprovincialointernacional(Constitucin,artculo
67,incisos12y16);etc.(1090).
1163.Culesla"forma"delaconcesindeserviciopblico?
En los nmeros 708710 me he referido a las "formas" con relacin a los contratos
administrativos,engeneral.Convienetenerpresentesesosprincipios.
Conreferenciaespecficaalaconcesindeserviciopblico,lascircunstanciasrequierenla
formaescritaseaonoescriturapblica,yaqueelobjetoydemsparticularidadesdela
concesinresultandeunaseriedeescrituras(vgr.,pliegogeneraldecondiciones,textodel
actofinalfirmadoporlaspartes).porelloesque,porprincipio,laconcesindeservicio
pblicoesunacto "escrito",yasocurrircuandolaconcesinimpliquelainversinde
grandes capitales, ya que ninguna persona sensata expondr stos sin las seguridades
pertinentes.La"formaescrita"eslamnima"seguridad"aconsejableenesteordendeideas
(1091) . Pero no habra inconveniente jurdico alguno en que el acto respectivo sea
"verbal",loquesinembargoespocorecomendable,dadaslasobviasdificultadesqueello
ocasionaraenloatinenteala"prueba"encasodecontroversia.
Noobstante,resultainaceptableloafirmadoporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,
acercadequelaconcesin"revistelaformadeley"(1092).Estonoesasniaunenlos
supuestosenqueelotorgamientomismodelaconcesinynoyaelmerootorgamientode
un"privilegio" lecompetaalCongreso:tambinenesoscasos,desdeelpuntodevista
p.274
"formal",elactoes"administrativo"ylollevaacaboelPoderEjecutivo(vaseeln162,
puntos5y6).
1164.Culesla "duracin" deunaconcesindeserviciopblico?Ellodependedela
actividaddequesetrate,pues,alinfluirestoenloscostosdeorganizacindelaempresa,
incideenlamayoromenorduracinquedebeasignrselealarespectivaconcesin.
Tericamentelamaneradefijarladuracindeunaconcesinrespondeatrescriterios:
perpetuidad,tiempoindeterminado(osinplazo)yplazofijo(otemporario).
El criterio del "tiempo indeterminado", o "sin plazo", debe excluirse en materia de
concesiones, pues l no es propio de stas sino del mero "permiso". Adems, los
cocontratantesseriosdifcilmenteexpondrnsuscapitalesenbaseaunaconcesincarente
deplazo,yaque,faltando ste,laAdministracinPblicapuededarporextinguidaen
cualquier momento la concesin, mxime cuando, en este orden de ideas, no hay, en
general, derechos ni plazos implcitos. Una "concesin" sin plazo, por "tiempo
indeterminado", no es tal "concesin" sino un mero "permiso", revocable en cualquier
momento. Quien se vincule a la Administracin Pblica sobre bases tan precarias o
endebles,nopodrquejarsedespusdelasgravesconsecuenciasquederivendeello(1093)
. Por lo dems, advirtase que perteneciendo la "concesin de servicio pblico" a la
categora de contratos administrativos denominada "contratos de colaboracin", en los
casos en que sus clusulas requieran ser "interpretadas", es de principio que tal
interpretacinhadeorientarseenfavordelosinteresespblicosporlosquedebevelarla
Administracin,ynoenfavordelconcesionariodeserviciopblico(vaseeln829,donde
mehereferidoala"interpretacin"deloscontratosadministrativos).Portanto,enmateria
de "concesionesdeserviciospblicos" debeexcluirseporcompletosuotorgamientopor
"tiempoindeterminado"o"sinplazo":aslorequierelalealtadquedebeprevalecerenlos
negociosjurdicosyla"seguridad"queestosreclaman.
Procedela"perpetuidad"enmateriadeconcesionesdeserviciospblicos?Antiguamente
huboconcesionesperpetuas,especialmenteenmateriaferroviaria(1094).Perosemejante
duracinnoseconcibeentipoalgunodeserviciopblico,acuyorespectonoconcurrenlas
fundamentales razones que, en materia de concesiones de uso del dominio pblico,
justificanlaposible "perpetuidad"delasrespectivasconcesiones(1095).Unaconcesin
de servicio pblico a "perpetuidad" carecera de sentido, y chocara con la razonable
posibilidaddeque,conelavancedelacivilizacin,conelcambiodelascostumbresyde
los medios tcnicos, convenga prescindir de una determinada concesin o introducirle
sustanciales alteraciones o modificaciones, todo lo cual tornarase oneroso ante la
imprudente"perpetuidad"quesehubiereestablecidoyconvenido.
Descartadosloscriteriosdel"tiempoindeterminado"(o"sinplazo")ydela"perpetuidad",
quedaenpieelcriteriodeladuracin "temporaria",oseapor "determinadonmerode
aos".Lasconcesionesdeserviciospblicosdebenser"temporarias"(1096).Culhade
serestenmerodeaos?Lascrnicasjurdicasmencionanconcesionesdenoventaynueve
aos(eselmximoenmateriade"temporalidad"),porsetentaycinco,porcincuentaypor
menosaos(1097).Nopuededarseunanormafija.Determinadasconcesionesrequerirn
p.275
unaduracinmayorqueotras.Tododependedelascircunstancias.Comoreglaoprincipio,
slopuededecirsequesibienlasconcesionesdeserviciopblicodebenser"temporarias",
handeserloporunlapsotalquerazonablementepermitanlaamortizacindeloscapitales
ylaobtencindeunagananciaadecuadaparaelconcesionario(1098).
Es oportuno advertir que la Constitucin Nacional no se ha pronunciado acerca de la
"duracin"delas"concesiones"deserviciopblico(niacercadelasde"uso"deldominio
pblico, ni de las de "obra pblica"). Lo nico que dice la Constitucin es que los
"privilegios"queconcedaelCongresohandesertemporales(art.67,inc.16,infine).Pero
nada dice de las "concesiones" en s mismas. Una cosa es el otorgamiento de una
"concesin" yotramuydistintaelotorgamientodeun "privilegio",tantomscuantono
todas las "concesiones" aparejan oconllevan "privilegios"(vaseeln1162,punto4)
(1099).
1165.Los "caracteres" jurdicosdelaconcesindeserviciopblico,consideradacomo
"contratoadministrativo",son:
a)Enprimerlugar,debentenersepresentesloscaracteresdeloscontratosadministrativos,
engeneral,deloscualesmeocupprecedentemente(nmeros697705).
b)Esuncontrato "bilateral" (o"sinalagmtico").Ambaspartesseobliganunahaciala
otra:1elconcesionarioococontratanteaprestarelservicio,yeventualmenteaentregarle
alEstadounporcentajesobresusbeneficios;2laAdministracinPblicaapermitirqueel
concesionariopercibadelosusuarioselimporterespectivo.Asimismo,laAdministracin
puedeobligarsealpagodeunasubvencinalconcesionario;todoellosinperjuiciodel
respetoalos"privilegios"quesehubierenotorgadoconlaconcesin.
c)Es "oneroso" y,dentrodeello, "conmutativo":lasrecprocas prestaciones deambas
partes, adems de hallarse razonable y relativamente "determinadas", se presumen
equivalentes.
d)Encuantoasiesonouncontrato"formal",vaseeln1163.
e)Es"intuitupersonae".Vaseeln1156.Deahdosconsecuenciasfundamentales:1la
concesindeserviciopblicodebeserejercida "personalmente" porelconcesionario(es
decir, por su "exclusiva" cuenta y riesgo); 2 no puede ser transferida o cedida sin
autorizacindelconcedente(1100).
Enelpresentecasolaobligacindelconcesionariodeejercerycumplir"personalmente"la
concesintieneunundoblefundamento:enprimerlugar,elcarcter "intuitupersonae"
con que dicha concesin es otorgada; en segundo lugar, la obligacin "personal" de
cumplir el respectivo contrato que pesa sobre todo cocontratante en los contratos
administrativosde "colaboracin",carcterquerevistelaconcesindeserviciopblico.
Vanselosnmeros699y702.
Deigualmodo,enestecasolaprohibicindetranferirocederelcontratosinautorizacin
delconcedente,tieneesemismodoblefundamento.Vanselosnmeros700701(1101).
p.276
f)Sehasostenidoqueentreloscaracteresespecficosdelaconcesindeserviciopblico
debemencionarseeldequeconstituyeuncontratode"buenafe"(1102).Enmodoalguno
comparto tal afirmacin. Al respecto reitero lo que dije refirindome al contrato
administrativode"obrapblica"(n1127,puntof.).
1166.Puedeocurrirqueelconcesionariolocaloprovincialdeunserviciopblico,conla
autorizacindelaautoridadnacional,amplesusserviciosconectndolosconunosimilar
prestadoporotroconcesionarioenunaprovinciavecina,oenotrasprovinciasvecinas.Si
talampliacinoconexinnocontareconlapreviaconformidaddelconcedenteoriginario,
osealaProvinciaimplicaraelloapartarsedeldeberdeejecucin"personal"delservicio,
violando as la prohibicin de transferir o ceder la concesin sin autorizacin previa?
PoderalaProvinciadeclarar "caduca" laconcesin:Seimponeunarespuestanegativa,
pueslaactitudysituacindedichoconcesionarioexcluyentoda"antijuridicidad":
1Enprimerlugar,porqueparallevaracabosupropsitohabrarequeridolarespectiva
conformidad de la autoridad nacional, competente en la especie para regla el trfico
interprovincial.Elconcesionariohabraactuadobajoelcontroldelaautoridadcompetente,
queenlaespecieesla"Nacin".
2 En segundo lugar, porque, tcnicamente, ah no hay transferencia ni cesin, sino
ampliacin,queenelcasohabraseefectuadoconlaconformidaddelaNacin,queesla
autoridadcompetenteparapronunciarsealrespecto.
3Entercerlugar,porquelaampliacindelservicio,suconexinconelsimilarprestadoen
otrauotrasprovincias,lejosdecausarperjuicioalguno,proporcionaunevidenteadelantoy
mejoramiento,desdequeintercomunicaradiversaszonasfavorecindolas(1103).
Enlascondicionesmencionadas,silaProvinciadeclarasela"caducidad"delaconcesin
originaria,suactoserarrito,porqueimplicaraunailegtimainterferenciauobstculoal
ejerciciodeobviasatribucionesconstitucionalesdelaNacin.
1167.LosderechosyprerrogativasdelaAdministracinPblicaenmateriadeconcesiones
deserviciospblicos,son,ensntesis,losderechosyprerrogativasdelaAdministracin
Pblica en los "contratos administrativos" en general. De esto me he ocupado en los
nmeros714747,aloscualesmeremito,tantomscuantoenesoslugaresmuchasveces
hicemencinexpresaalaconcesindeserviciopblico.
No obstante, corresponde efectuar una pequea referencia especial al "control" de que
puedehacerusolaAdministracinPblicafrentealconcesionariodeserviciopblico.
Enestaespeciedecontratoadministrativo"esaprerrogativaopoderdelaAdministracin
Pblica es particularmente intenso y amplio (ver el n 736). Esto se explica por el
"inmediato"y"directo"interspblicoencuyomritoseotorgaestaclasedeconcesiones.
Deloexpuestoresultaqueelcontroldereferenciaseextiendaalexamendelos libros y
documentos del concesionario (1104) ; esto, entre otras cosas, tiende a establecer el
resultadoeconmicodelaexplotacin,loqueasuvezpermitirquelastarifasseanjustas
p.277
yrazonables:queellasniimpliquenunsacrificiooprdidaacargodelconcesionario,ni
resulten excesivas con relacin al costo del servicio. En estos casos, hallndose
primordialmente en juego el "inters pblico", no puede invocarse el secreto de los
negocios(1105).
Elreferidocontrolpuedecomprendernoslolamaneraenque"materialmente"seprestael
servicio,sinoquepuedeextenderseafiscalizarciertoscontratosdeobtencindecrditos
realizados por el concesionario. Con esto se trata de comprobar si existe o no alguna
presenciadeextraosenlaconcesin(1106).
Perolaintensidadyextensindelcontrolsobrelosconcesionariosdeserviciospblicosno
puedenllevarsealextremodehacerpesarsobreelconcesionariolos"gastos"quedemande
esecontrol.Sibienhayquienauspiciaelcriteriodequetalesgastosgravitensobreel
concesionario(1107),yolorechazo;sostengoquedichosgastosdebenquedaracargodel
Estado, quien al realizar el control ejercita potestades integrantes del poder de polica,
cuyoscostosdebensufragarseconrentaspblicas(1108).
1168.Los derechos del concesionario de servicio pblico son, en general, los detodo
cocontratantedelaAdministracinPblicaenuncontratoadministrativo.Algunosdeestos
derechosofrecencaractersticasqueenlamayoradeaquelloscontratosnosepresentan.
As,porejemplo,elpagodel"precio"queelconcesionariopuedepercibirporsugestin,
noloefecta principalmente laotrapartedirectadelcontrato,osealaAdministracin
Pblica,sinolosusuarios.LaAdministracinpuedepagarunaparte accesoria dedicho
precio, a travs de "subvenciones" al concesionario. Pero excluyendo esas y otras
caractersticas,enloesenciallos"derechos"delconcesionariodeserviciopblicosonlos
detodococontratantedelaAdministracinPblicaenuncontratoadministrativo, stricto
sensu.Deellomeheocupadoenlosnmeros748803,aloscualesmeremito.
Sin perjuicio de ello, en los pargrafos que siguen har especial referencia a algunos
derechoscorrespondientesalconcesionario.
1169.Elconcesionariotienederechoalcobrodel precio porlaprestacin concreta del
servicio.PeroesteprecionolopagaelEstado,queeslaotrapartedirectaenelcontratode
concesindeserviciopblico,sinoel "usuario",elpblico,queesquienconcretamente
utilizaelservicio(1109).
Comoyaloadvertenotrolugartomo2,n349eseprecionolofijandecomnacuerdo
el"concesionario"yel"usuario",sinodirectamenteelEstadoconcedente,sibienconla
intervencindelconcesionario.Talprecioconstaenlallamada "tarifa" queconsisteen
una listadeprecios,delacualmeheocupadoconamplitud eneltomo2,nmeros
346353,aloscualesmeremito.
Respectoalas"tarifas"enmateriadeserviciospblicos,cuadraagregarqueellas,unavez
fijadasoestablecidas,enmodoalgunosoninmutables,puesestocontrariara"larelatividad
de los fenmenos comprometidos en su determinacin". Las tarifas representan "un
elementoinestable,variable,sujetoamodificacionesdeacuerdoalascondicionesenque
p.278
losserviciossonprestados".Deahresultaquelarevisinperidicadelastarifasesnoslo
legtima,ensuaspectojurdico,sinotambineconmicamentenecesariaenbeneficiodel
concesionarioydelusuario(1110).
1170.Frecuentementelaremuneracinquerecibeelconcesionarionosloconsisteenla
sumaquelepaguenlosusuariosporlautilizacinconcretadelservicio,sinotambinen
una"subvencin"queleproporcionaelconcedente,elEstado,puesconraznseconsidera
queelserviciofuncionasimultneamenteenintersdelosusuariosydelacolectividad
(1111).
Dicha"subvencin"puedeconsistirenunasumafija,peridicaono,oenla"garanta"del
Estado al concesionario acerca de un beneficio mnimo respecto al resultado de la
explotacin delservicio.Eneste ltimo caso,sital beneficio nolohubierelogradoel
concesionario,elEstadoleintegralasumapertinente.
1171.Otrofundamentalderechodelconcesionariosueleserlautilizacinde"privilegios"
otorgados con la concesin: verbigracia: monopolio, exclusividad, exencin de tributos
(impuestosyotrascontribuciones).
Quseentiendeaqupor"privilegio"?Trtasedeventajasatribuidasaunapersona,que
implicanunaexcepcinalderechocomn(1112).
Convienemencionaralgunosprincipiosfundamentalesenmateriade"privilegios".
1Elotorgamientodeelloses,siempre,decompetencialegislativa(ConstitucinNacional,
art.67,inciso16,infine).Acercadel"fundamento"detalatribucinparlamentaria,vase
loqueexpuseeneltomo2,n322.Resulta,as,degrantrascendenciaestablecersiuna
determinadafranquiciaoventajaacordadaalconcesionarioimplicaonoun "privilegio",
pues, en caso negativo, su otorgamiento o reconocimiento no requiere la intervencin
parlamentaria.Muchasvecesselellama"privilegio"aloquenoestal,puessloconstituye
unaclusula habitual inclusoenloscontratosdederechoprivadoocomn;verbigracia:
clusula de preferencia, clusula de garanta de un beneficio mnimo, etc. Esto no
constituye,tcnicamente, "privilegio" enelsentidoqueaquseconsidera;portanto,su
otorgamiento no requiere intervencin legislativa. Tales clusulas tampoco pueden
considerarsecomolas"recompensasdeestmulo"aqueserefierelaConstitucinNacional
ensuartculo67,inciso16,ltimaparte.Unatpica "recompensadeestmulo" es,por
ejemplo, la acordada a los cientficos que obtengan el primer premio nacional en su
especialidad,aloscualeselEstadolesotorgaunapensinvitaliciaendinero(verleyes
16516,18187,19004y21227).
2Los"privilegios",almenosenelderechopblicoargentino,sonsiempre"temporales"
(Constitucinnacional,art.67,inc.16,infine).Noseconcibenprivilegios "perpetuos"
(1113).
3Losprivilegiosotorgadosenlaconcesin,constituyenun"derecho"delconcesionario,
emergentededichocontrato.Portanto,constituyenuna"propiedad"delconcesionario,en
p.279
lostrminosdelaconcesin(1114).El"derecho"querepresentanlos"privilegios"integra
laecuacineconmicofinancieradelaconcesin(1115).
4 No slo la Nacin, sino tambin las provincias en sus respectivas esferas, hllanse
habilitadasparaotorgar"privilegios"(1116).
5LafacultaddelCongresoylacorrelativadelasLegislaturasdeProvinciaparaotorgar
concesiones de "privilegios", slo tiene como lmite la de que sean "temporales", no
habiendorestriccinalgunarespectoalanaturalezaocarcterdetalesconcesiones(1117).
Correlativamente, el Congreso, al acordar el privilegio de exencin impositiva, puede
eximiralconcesionariodelpagodeimpuestosytasaslocales,esdecirprovinciales(1118).
6 Dado el concepto de privilegio, va de suyo que todo lo atinente a su existencia y
extensinesdeinterpretacinrestrictiva.Nohay"privilegios"implcitos.
1172.Entrelos"privilegios"quepuedenotorgrselealconcesionariocabemencionarelde
"monopolio"yelde"exclusividad".
Losconceptosde "exclusividad" y "monopolio",comoexpresionesde "privilegios",con
frecuenciaaparecenequivocados,oerrneamenteutilizados,tantoportribunalescomopor
escritores,puesconfundenunconceptoconotroolosdancomoequivalentes.Huelgadecir
que "privilegio" esuntrminogenrico, comprensivodevarias especies,entre stasel
"monopolio"yla"exclusividad".
Existe,porcierto,unantimacorrelacinentre"monopolio"y"exclusividad"considerados
como privilegios (1119);deahquecorrespondadeslindardebidamenteesosconceptos
(1120).
En materia de servicios pblicos, sea que stos los preste directamente el Estado, o
indirectamenteatravsdeconcesionarios,elprivilegiode"monopolio"puedeonoexistir
(1121).
Elprivilegiode"exclusividad"nopuedeconfundirseconelprivilegiode"monopolio".Este
ltimoconsisteenlasupresindelaconcurrenciaenunaactividadlibreparareservarlaa
unapersonapblicaoprivada.Encambio,elefectofundamentaldela"exclusividad"esel
compromisoqueasumelaAdministracindenootorgarnuevasconcesionesparaelmismo
servicio,sinqueenestecaso ycomomeraconsecuenciade"exclusividad" seadable
exigirle quesuprima actividades individuales amparadas enlalibertad detrabajo. Pero
cuando determinadas actividades individuales sonsusceptibles deafectar o interferir la
explotacindelserviciopblicoseestableceelmonopoliocomoinherentealaconcesin.
stapuedeexistircon "exclusividad" ysin "monopolio" oconambascosasalavez.Un
ejemploaclararlasideasprecedentes:enelserviciodesuministrodeenergaelctricala
clusuladeexclusividadnoimpidealosparticularesproducirelectricidadparasuconsumo
propio;portanto,antelaposibilidaddequefbricasimportantespuedangenerarsupropia
energa,sinadquirirlaentoncesalconcesionario,seestableceunmonopolioenbeneficiode
ste,encuyomrito,enlosucesivolasreferidasfbricas,inclusoparasupropioconsumo,
p.280
nopodrnproducirenergaelctrica,lacualdebernadquirirlaalconcesionarioaquiense
le dio el monopolio de esa actividad (1122) . La diferencia entre "exclusividad" y
"monopolio",especiesdeprivilegios,es,pues,notoria.
1173.Puedeelconcesionariodeserviciopblicoinvocaryhacerusodela"exceptionon
adimpleticontractus"?
Como principiogeneral,hesostenidoqueelcocontratantedelaAdministracinPblica
tienederechoainvocardichadefensa(vanselosnmeros730733). Excepcionalmente
ellonoproceder;verbigracia,enmateriadefuncinoempleopblicos(vaseeln972).
Procedeenmateriadeconcesindeserviciopblico?
DadoqueelpagodesusserviciosnoleesefectuadoalconcesionarioporlaAdministracin
Pblica,sinoprincipalmenteporlosusuarios,resultaporellodifcilqueseproduzcaun
incumplimiento imputable alaAdministracin Pblica,degravedadtalqueautorice la
invocacin de la "exceptio non adimpleti contractus" por parte del concesionario. No
obstante,esaposibilidadexiste.
Ademsdelpagoquedebeefectuarledirectamenteelusuario,elconcesionariopuedetener
derecho a que la Administracin Pblica le entregue el importe de "subvenciones", e
inclusoquelepresteelauxiliooapoyopolicialquelascircunstanciasrequieranparala
debidaprestacindelservicio.SilaAdministracinPblicadejaredecumplirconestos
deberessuyos,yelincumplimientorevistierelagravedadnecesariaparalaprocedenciade
la "exceptio non adimpleti contractus" puede sta ser invocada y ejercida por el
concesionario?
Lasolucindetangravecuestinvinclasealrgimenjurdicodel"serviciopblico",uno
decuyoscaracteresesencialesesla"continuidad",cuyasconsecuencias,entreotrascosas,
eslaprohibicindelas"huelgas".Vaseeltomo2,nmeros312313.
La "exceptio non adimpleti contractus" que hiciere valer el concesionario de servicio
pblico,alparalizarlaprestacindelservicio,dehechoactuaracomomedidadefuerza,
conefectossimilaresalosdeuna "huelga",loqueentoncesobstaraalaprocedenciay
admisindeaquelladefensa.Silahuelgaesimprocedenteenmateriadeserviciospblicos,
tambinloserelejerciciodela"exceptiononadimpleticontractus",quenosignificaotra
cosa que una "huelga" encubierta a la que se le estara denominando "exceptio non
adimpleticontractus".Los"efectos"delahuelgaylosdedichaexcepcincoincidiran.
Envistadeloexpuesto,ysiendoque,porprincipiogeneral,la "exeptiononadimpleti
contractus" es procedente en materia de contratos administrativos qu solucin debe
drseleaestoconrelacinconcretaalaconcesindeserviciopblico?
Estimo que ante un grave incumplimiento imputable a la Administracin Pblica, el
concesionariopuedeinvocaryponerenejerciciola"exceptiononadimpleticontractus",en
tantolaprestacinqueldejeentoncesdecumplir noseaelpropioservicio,sinouna
prestacin accesoria; por ejemplo, en una concesin de transporte el concesionario no
p.281
podrasuspendereltransporteensmismo,peroselpagooentregadealgunasumade
dineroquedichoconcesionariosehubierecomprometidoentregarlealaAdministracin
(verbigracia,porcentaje sobreciertoexcedente desusbeneficios)(1123).Talsolucin
armonizaelrgimendelserviciopblicoconelderechodelconcesionario.
1174.Vadesuyoqueelconcesionariotienederechoaquesusituacineconmicadentro
delaconcesindeserviciopbliconoresulteafectada.Deahque,segnloscasos,tenga
accin de responsabilidad contractual contra el Estado,opueda invocar los principios
jurdicosconocidoscomo"teoradelhechodelprncipe"("leaadministrativa")y"teora
delaimprevisin"("leaeconmica").
Detodoestomeheocupadoprecedentemente:nmeros762a803.Meremitoaloexpuesto
endichoslugares.
1175.Losmediosdeextincindeunaconcesindeserviciopblicosonlosdeloscontratos
administrativos en general, en cuanto resulten compatibles con la ndole de tales
concesiones;apartedeesto,algunosdeesosmedios,comoelvencimientodeltrminoyel
rescatejustificanunareferenciaespecial.
Entredichosmediosdeextincincorrespondemencionarlossiguientes:1cumplimiento
del objeto; 2 vencimiento del trmino; 3 nulidad; 4 revocacin; 5 caducidad; 6
rescisin;7rescate.
Portanto,debetenersepresenteloquealrespectoexpresalreferirme aloscontratos
administrativosengeneral(nmeros807824).
1176. La "renuncia" del concesionario no es, por s, medio idneo para extinguir la
concesindeserviciopblicocontratoadministrativode"colaboracin".Larazndeesto
consisteenquetalesconcesionesseotorganen"interspblico"ynoenintersprivadodel
concesionario.Deahresultaqueelcocontratante"concesionario",enestecaso,porsy
ante s no puede ponerle fin al contrato mediante "renuncia", pues el directa y
principalmenteinteresadoenqueelcontratoseejecuteycumpla,noesl,sinoelEstado,
decuyosderechosyprerrogativasnopuedendisponerelcocontratante.Talrenunciaslo
seraeficazsifuere"aceptada"porelEstado;peroentoncesyanosetrataraprecisamente
deuna "renuncia" (medio unilateral de extincin del contrato) sinodeuna "rescisin"
bilateral,esdecirlogradaporacuerdodepartes.Vaseeln818.
1177. El "rescate" es un medio "especfico" de extincin de la concesin de servicio
pblico.
Enlosnmeros819y820meocupdel "rescate".Meremitoaloexpresadoendichos
lugares.
1178. El "vencimiento del trmino" por el cual fue otorgada la concesin de servicio
pblico,requiereconsiderarlasituacinqueseproducecuando,noobstantehabervencido
dichotrmino,elconcesionariocontinaprestandoelservicio.
p.282
Porciertoqueelconcesionarioque,apesardehabervencidoellapsoporelcualseotorg
laconcesin, contina prestandosatisfactoriamente elservicio sinoposicinalgunadel
Estado, acta dentro del orden jurdico, bajo el amparo del derecho. Dos argumentos
fundamentalesjustificantalafirmacin:
a)ComofueresueltoporelConsejodeEstadodeFrancia,elconcesionariodeservicio
pblicoque,habiendovencidoelplazodelaconcesin,continadebuenafeprestandoa
satisfaccinelservicio,puedeencuadrarsusituacinrespectoalaAdministracinPblica
enlafiguradelcuasicontratoadministrativo(1124).
b)Enlahiptesisdereferencianoexiste tcitareconduccin delaconcesindeplazo
vencido. Esto es as porque no hay concesiones de servicio pblico "implcitas", ni
derechos "implcitos"nacidosdeunaconcesindeserviciopblico.Trtasedeprincipios
generalesaplicablesenmateriade"concesiones",seanstasdeusodeldominiopblico,de
obrapblicaodeserviciopblico.Vaseeltomo5delapresenteobra,n1818,pgina
412 y siguientes. Pero existe, en cambio, una continuacin de la concesin vencida,
situacinqueperdurarhastaqueelconcedentesehagacargodelserviciooadopteuna
decisinalrespecto.Eselmismo"principio"adoptadopornuestroCdigoCivilenmateria
delocacin(artculo1622),principioque,porsucontenido,esenteramenteaplicableenel
supuestodeunaconcesindeserviciopblicoque,estandovencidaensuplazo,contina
ejercindose por el concesionario (1125) . La expresada continuacin de hecho en el
ejerciciodelaconcesinesloquepermiteencuadrarlasituacinascreadaenlafiguradel
cuasicontratoadministrativo(sobrestevaseeln610).
Enqucondicionessecontinaprestandoelserviciopblico,unavezvencidoelplazode
laconcesin?Enlas mismas condicionesenqueseloprestabamientraselplazoestaba
vigente, con la salvedad de que el concedente puede dar por finalizada en cualquier
momentolaactuacindelconcesionario(argumentodelartculo1622 delCdigoCivil)
(1126).Todoellopasaaintegrarel "contenido" delcuasicontratoadministrativoaque
hicemencin.
1179. Antes de terminar con lo atinente a la extincin de las concesiones de servicio
pblico,correspondeestablecerculesel "rgano" estatalhabilitadoparaextinguiruna
concesindeesetipo.
Desdeluego,tododependedelmediodeextincinqueseconsidere.
Si se tratare de la "nulidad", la extincin debe declararla la autoridad judicial con
competenciaenlocontenciosoadministrativo.Vaseeln812.
Encambio,sisetrataredelarevocacin,delacaducidadodelrescatedelaconcesin,la
extincindebedisponerlaelmismorganodelEstadoCongresooEjecutivoqueotorgla
concesin.Aslorequiereelprincipiodel"paralelismodelascompetencias".Enelsentido
indicadosepronuncilaCorteSupremadelaJusticiadelaNacin(1127).
p.283
1180. Los bienes afectados a la prestacin del servicio pblico, a que se refiere la
concesin,puedenperteneceralconcedenteoalconcesionario,opuedenseralgunosde
aqulyotrosdeste.
Algunasveces,enefecto,paraqueelconcesionariorealiceopresteelservicio,elEstadole
proporciona determinados bienes; otras veces stos son aportados directamente por el
concesionario.
LosbienesdelEstadoqueelconcesionarioutilizaparalaprestacindelserviciopblico,
porprincipiopertenecenaldominiopblico(vaseeltomo2,n332).
Losbienessuyosqueelconcesionarioafectasealserviciopblicosonpropiedadprivada
delmismo.Vaseeltomo5,n1709,pginas9192yeltomo2delapresenteobra,n
332 (1128) . Incluso constituyen una "propiedad" del concesionario las mejoras
construcciones o instalaciones que hubiere introducido en dependencias del dominio
pblicocuyousolefacilitelconcedente(vaseeltomo5delapresenteobra,nmeros
1827y1833).
1181.Dadasladistintacondicinlegalyladiferentetitularidadaquepuedenresponderlos
bienes que elconcesionario utiliza para laprestacin del servicio pblico, corresponde
aclararculhadesereldestinodetalesbienesalextinguirselaconcesin,extincinque
tantopuedeobedeceral"cumplimientodelobjeto"delaconcesin,al"vencimientodesu
trminooplazo"oasu"caducidad"(1129).
Trtase de algo que puede ser trascendente para el derecho de las partes: para la
Administracin,enelsupuestodequelaexplotacinoprestacindeeseserviciopblico
debacontinuar,seaacargodeellamismaodeotroconcesionario,puesentonceselvalorde
losrespectivosbienesesalgoqueinfluirenlascondicionesdeprestacindelservicio;
paraelconcesionario,porquedeellodependerquecuenteconlosbienesrespectivosocon
suvalor,locualconstituyeuncapitalqueavecespuedeserapreciable.
Culeseldestinodelosbienesencuestin?Hayquedistinguir.
a)LosbienesqueelEstadolefacilitalconcesionarioparaelcumplimientodesumisin,
vadesuyoquedebenserlesdevueltosasudueo,oseaalEstado.Taleselprincipio;lo
contrariorequieretextoexpresoqueaslodisponga.
b)Qudecirdelosbienesparticularesdelconcesionario,afectadosporstealaprestacin
delservicio?
Silaspartesnadaestipularonacercadeldestinodetalesbienes,esevidentequeestos,al
disolverseoextinguirseelvnculocontractual,seguirnperteneciendoasudueo,esdecir
alcocontratante("concesionario"enestecaso).Vaseeln1180.Elderechodepropiedad
es, por principio, "perpetuo", carcter que slo cede por las causas que establezca el
derechoobjetivooquelaspartessealenensusconvenios.Demodoquesilosinteresados
nadadijeronacercadelulteriordestinodelosbienesparticularesdelconcesionario,tales
bienescontinuarnpertenecindolealmismo,quienentoncespodrdisponerdeellos.En
p.284
talcaso,elEstadonopuedeapropiarsedelosbienesdelconcesionariosincumplirconlos
requisitosdelaLeySupremasobreexpropiacin:delocontrariocometeraundespojo
(1130).
Encambio,sienelcontratosehubierepactadoalgoacercadeldestinodelosbienesde
referencia,habrqueatenersealtextooredaccindelaclusulapertinente.Porlogeneral,
cuando se pacta algo al respecto, es para establecer que esos bienes, al extinguirse la
concesin,pasarnaldominiodelEstado concedente conosinindemnizacinenfavor
delconcesionario.Enmsdeunaoportunidad,laredaccindelaclusuladereferenciadio
lugar a ingratas controversias, que no siempre fueron resueltas de acuerdo al sentido
originariodeloconvenido.
1182.Respectoalascosasobienesdel cocontratante que,envirtuddeloconvenido,al
finalizarelcontratopasarnaldominiodelEstado,escomnquesehablede"versin"de
cosasobienesdelcocontratantealEstado.Estaexpresin,aunquegramaticalmentesela
aceptecomocorrectaenestesentido,enrealidadnoesdeusorecomendable,porcuantosi
los bienes aludidos nunca fueron del Estado, se presta a confusin decir que ellos
"revertirn" al.Enestoscasosesmspropiohablarde "transferencia" debienesdel
cocontratantealEstado,puestalexpresinalejaladudaaquemehereferido(1131).
Loimportanteparaelconcesionarionoesla "versin",propiamentedicha,puesental
supuestolselimitaadevolverlosbienesasudueo,porloquel,personalmente,ennada
seperjudica,yaquenuncadebipensarencontinuardisfrutandocosasajenas.Encambio,
srevistefundamentalimportanciaparaelconcesionario(vern1181)lorelacionadoconla
"transferencia"desuspropiosbienestodosopartedeellosafavordelconcedente.
Qusupuestosde"extincin"delaconcesinpuedendarmargenala"transferencia"de
losbienesdelconcesionarioafavordelconcedente,conosinindemnizacinenbeneficio
deaqul?Sibienestoseconvienegeneralmenteparaelcasode"vencimientodeltrmino"
delaconcesin,nohayraznjurdicaalgunaqueobsteaqueellotambinseestipuleo
preveaparalossupuestosde"caducidad"delaconcesinode"cumplimientodelobjeto"
deella.Vanselosnmeros810y817,puntoc.
1183.Cmosejustifica,desdeelpuntodevistaticojurdico,latransferenciadebienes
delconcesionarioalconcedente,sinindemnizacinafavordeaqul?
Losautoresjustificanesa"transferencia"gratuita,sinindemnizacin,sosteniendoqueella
obedeceaqueelvalordetalesbieneshllasetotalmenteamortizadoalvencerelplazodela
concesin(1132).Peroestaexplicacinslotienevalorrespectoala "transferencia"en
lossupuestosde"vencimientodeltrmino"delaconcesinode"cumplimientodelobjeto"
delamisma,noasenloscasosde"caducidad"delaconcesin,yaquestapuedetener
lugar en cualquier momento, o sea antes del vencimiento de la concesin o antes del
cumplimientodesuobjeto.
Enlossupuestosde"caducidad"culeslajustificacinticojurdicadelatransferencia
gratuitadelosbienesdelconcesionarioafavordelconcedente?Elloseexplicaporqueen
p.285
esas hiptesis la "transferencia" gratuita acta como "sancin" por el incumplimiento

imputableenqueincurrielconcesionario.Adems,enestoscasos,tal "transferencia"
excluye,enprincipio;elreconocimientodedaosyperjuiciosenfavordelEstado,puesel
valordetalesdaosyperjuiciosyaaparecesatisfechoconelmontodelosbienesquese
transfierengratuitamente.
1184.Paraqueelargumentobasadoenla"amortizacin"delosbienesquesetransferirn
gratuitamentealEstado,seaaceptable parajustificar taltransferencia(vaseelnmero
anterior),esmenesterqueelconcesionariohayatenidoefectivamentetiempodeamortizar
esosbienes.As,siporunacausanoimputablealconcesionario,laconcesinfinalizaantes
deltrminoprevisto(verbigracia:rescate;revocacinporrazonesdeoportunidad,mritoo
conveniencia), la transferencia enteramente gratuita, o sin cargo, no corresponde aun
cuandohubieresidopactada.Entalescasos,elconcedenteobtendrlatransferenciadelos
bienes, pero deber indemnizar proporcionalmente al concesionario por los valores no
amortizados (1133) . Esta solucin se impone por el juego razonable de elementales
principiosdederecho.
Silaconcesintermina normalmente yhubierenbienesintroducidosltimamenteporel
concesionario, yacuyo respectonoseprodujo laamortizacin total tiene derecho el
concesionarioaserindemnizado apesardelaclusuladetransferenciagratuitadelos
bienes? En principio, estimo que no corresponde tal indemnizacin, porque esa tarda
incorporacindelosbienesalaprestacindelservicio,seraexclusivamenteimputableal
concesionario. Por excepcin, eseresarcimiento podra aceptarse sila tarda oreciente
incorporacin del bien obedeciere a una circunstancia no imputable al concesionario
(1134).
1185.Duranteelcursodelaconcesin,esdecir,pendientestaquderechostieneel
concedente sobrelosbienesdel concesionario quealextinguirseoconcluirlaconcesin
pasarnasupoder,conosinindemnizacin?
Duranteeselapsoelconcedentenotienederechoalgunosobretalesbienes,derivadodela
eventualyfuturaadquisicindelapropiedadsobreellos.
ElEstado concedente slotienela prerrogativa o poder deobligaralconcesionarioa
mantenerenserviciolacantidadyespeciedebienesocosasprevistosenlaconcesin;
correlativamente,tieneelpoderoprerrogativadeimpedirqueelconcesionariosustraiga
delserviciobienesocosasquedebanpermanecerafectadosalmismo.As,sisetratarede
una empresa de transporte de pasajeros por mnibus, tal empresa deber mantener en
servicioelnmerodemnibusocochesestablecido(porejemplo,treinta,cuarenta,etc.).El
concedente,aunquetalesunidadesdebanpasarasupropiedadal finalizar laconcesin,
mientrasestonoseproduzcanotienesobreesosvehculos"derecho"alguno.Recurdese
que una cosa son las "prerrogativas" o "poderes" del Estado, y otra muy distinta los
"derechos"questepuedatener(vaseeltomo1,n206).Sibien,enelejemplodado,el
concedente puede impedir que el concesionario disminuya el nmero o cantidad de
mnibus encirculacin, sustrayndolos del servicio, esto puede lograrlo ejerciendo sus
ampliospoderesoprerrogativasde"control"correspondientesalcontratoadministrativode
p.286
concesin de servicio pblico (poder de "control" que, en este tipo de contrato

administrativo, fluyedeunaclusulaexorbitante virtual delderechoprivado);peroesa
medidanopuedeadoptarlaelconcedenteensalvaguardiaoenconsecuenciadeunfuturo
derechodepropiedadsobredichosmnibus.Tal "derecho" recinloadquirircuandola
concesinseextinga,ynoantes(1135).
Demodoquelasexpresadasmedidasquepuedeadoptarelconcedenterespectoalosbienes
afectadosalaconcesin,bienescuyapropiedadoportunamenteadquirir,nosurgendeesta
eventual y futura adquisicin, sino del mencionado y obvio poder de control que le
competealaAdministracinPblicaentodosloscontratosqueson"administrativos"por
razndesu"objeto".
Noobstante,lasituacindelconcedentenoestdesamparadafrentealordenjurdico.As,
siporcualquiercircunstanciaquelefuereimputable,elconcesionarionoentregare,por
ejemplo,lacantidaddemnibuspertinente,oentregareunidadesdeterioradasodaadasen
mayorgradoqueelaceptableporeldesgastenormal,deberabonarlealconcedentelos
daosyperjuiciosrespectivos.Tratarasedeuncasoderesponsabilidadcontractualdel
concesionario.
1186.Esfrecuentequeenlasconcesionesdeserviciopblicoseestablezcaque,alfinalizar
lasmismas,algunosbienesdelconcesionariopasarnaldominiodelconcedenteEstado,
conosinindemnizacinocargo.
Peronosiempreresultafcildeterminarsitalocualbienafectadoalserviciopblicoyde
propiedaddelconcesionarioaportadooriginariamenteporste,ointroducidooconstruido
despusparalaprestacindelservicio,debequedarenpoderdelconcesionarioalvencer
laconcesinodebesertransferido,conosincargooresarcimiento,aldominiodelEstado.
Noobstante,trtasedealgotrascendentalparaelderechodelaspartescontratantes(vase
eln1181).
Esasdudasodificultadestienenlugardebidoalaformaconfusa,pococlara,enquelas
partes suelen redactar las respectivas clusulas, cuya redaccin a veces resulta
verdaderamenteanfibolgica.Ellenguajeaemplearenestoscasosdebeseresmeradamente
claro y sencillo, mencionando cosa por cosa, una a una, de la manera ms precisa y
concretaposible,tratandosiemprequenohayaquerecurrirdespusainterpretacinalguna
paraestablecersideterminadobiendebeonotransferirsesincargooresarcimientoafavor
delEstado.Ensntesis:alreferirsealosbienesdelconcesionarioquepasarnafavordel
Estadosinindemnizacinalgunaparaelconcesionario,dichosbienesdebenmencionarse
demaneraqueellonoaparejedudaalgunaacercadequbiensetrata.Porello,inclusosi
se emplean expresiones tcnicas, o locuciones comerciales, es necesario y conveniente
aclararquentiendenportaleslaspartesyculessualcanceysignificadoconcretosenel
caso que se considera. A veces clusulas aparentemente claras dan lugar a delicadas
cuestionesinterpretativas(1136).
Por supuesto que ante la menor razonable duda acerca de si un bien o cosa del
concesionariodebeonopasarsincargooresarcimientoaldominiodelEstado,ladudaha
p.287
deresolverseenfavordelconcesionario,pueslavoluntaddeperdereldominiosobreuna
cosa, que en sustancia implica la prdida o renuncia de un derecho, ha de ser de
interpretacin estricta, restringida. Por lo dems, es regla jurdica que la renuncia de
derechosnosepresume.Vaseeln810.
Aqu no se trata de interpretar la concesin a efectos de establecer qu derechos le
corresponden,arazdeella,alconcesionario;setratadeestablecersielindiscutidoderecho
de propiedad del concesionario sobre una cosa pasao nosin cargo oresarcimiento al
Estado.Sielconcesionarionopuedepretenderderechos "implcitos" o "tcitos" afavor
suyo,emergentesdelaconcesin,tieneencambioelderechoaqueelmantenimientoo
prdidadelatitularidadsobrebienesdesuindiscutiblepropiedadyquelecorrespondenal
margen de la concesin, por haberlos adquirido, construido o fabricado con su propio
dineroseajuzgadodeacuerdoalasexigenciasdelordenjurdicovigente.
SielconcesionarionopuedepretenderderechosimplcitosotcitosencontradelEstado,
emergentes de la concesin, tampoco el Estado puede pretender que, a raz de una
interpretacindudosadeclusulasdelaconcesin,lecorrespondanderechossobrebienes
integrantes del patrimonio del concesionario. Lo contrario atentara contra laseguridad
jurdicaycontralahonestidadylealtadquedebenpresidirtodatransaccinonegocio.
1187.Laconcesindeserviciopblicopuededeterminardiversosrdenesderelaciones,
queasuvezpuedendarlugaradistintascontroversiasocontiendas.Vaseloqueexpuse
eneln1157.As,noslopuedencrearserelacionesentreelconcedenteyelconcesionario,
sinotambinentreelconcesionarioylosusuarios,entreelconcesionarioyelpersonalde
questesevaleparacumplirsucometido,entreelconcedenteylosusuarios,entreel
concesionarioyterceros.
Paraelsupuestodequetalescontroversiasocontiendasseproduzcan,interesaestablecer
qujurisdiccinescompetenteparaentenderenellasydilucidarlas.
Vadesuyoquelajurisdiccintantocontenciosoadministrativa,comojudicialordinaria
sernacionaloprovincial,segnlosealaAdministracinPblicaconcedente(1137).
sobrelasbasesexpuestas,lorelacionadoconlajurisdiccinaquedebensometerselas
contiendas o controversias determinadas por una concesin de servicio pblico, puede
analizarsedeacuerdoalossiguientessupuestos:
a) Disensiones o contiendas entre el concedente y el concesionario. Estos hllanse
vinculadosporuncontrato "administrativo",propiamentedicho:laconcesindeservicio
pblico.Enconsecuencia, lajurisdiccin enelcasodeunacontienda entreellos es la
correspondientealoscontratos "administrativos",osealaqueelordenamientojurdico
imperantehayaestablecidoparaentenderenlocontencioso administrativo(vaseeln825
yeltomo2,n335)(1138).
p.288
b)Cuestionesentreelconcesionarioysusempleadosuobreros.Lasrelacionesentreellos
son contractualesdederechoprivado.Lascontroversiasaquetalesrelacionesdenlugar
correspondenalajusticiacomn,noalacontencioso administrativa(1139).
c)Controversiasentreel "concesionario" y "terceros" (nousuarios).Talescontroversias
puedentenerorigencontractualoextracontractual;verbigracia:1diferenciassuscitadas
conmotivodeuncontratocelebradoentreelconcesionarioyunterceroparalaprovisin
de diversos elementos (combustibles, vveres, etc.); 2 consecuencias dealgn delito o
cuasidelito(responsabilidad"aquiliana"),comoocurriraenelsupuestodequeuntercero
sufrieredaocausadoporundependientedelconcesionarioenactodeservicio.Enambos
casoslasrelacionessedesenvuelvendentrodelderechoprivado,ylaeventualjurisdiccin
judicial para dirimir las contiendas que se suscitaren es la de la justicia comn (civil,
comercial o penal). No se trata de materia correspondiente a la jurisdiccin
contenciosoadministrativa(1140).
d)Disensionesentreel concesionarioyelusuario(1141).Larelacinqueseestablezca
entre estos no es unvoca: depende de si la utilizacin del servicio es obligatoria o
facultativaparaelusuario.Deacuerdoaesto,enunoscasoslarelacinserreglamentariay
enotroscontractual.Vaseeltomo2,n358.Loexpuestoincideenlanaturalezadel
derechoquerigelarespectivarelacin:cuandostasea"reglamentaria"hllaseregidapor
el derecho pblico; si fuere "contractual" la regira principalmente el derecho privado
(vase el tomo 2, nmero 330 y 335). Ante qu jurisdiccin deben someterse las
controversiasentreel usuario yel concesionario Enestoparanadainfluyelandoledel
derechoquerijalacorrespondienterelacin.Cualquierasealanaturalezaondoledela
relacin queen la especie vincule al concesionario y al usuario, ello corresponde a la
jurisdiccin judicial comn, no a la contenciosoadministrativa, pues ambas partes son
personasprivadas(1142).
e)Cuestionesentrelosusuarios(o"terceros")yel "concedente".Antequjurisdiccin
debenventilarselascuestionesocontroversiasqueseplanteenentrelosusuarios(olos
"terceros") y el concedente? (1143) . Debe serlo ante la jurisdiccin
contencioso administrativa (1144),antelacualdebenradicarseloslitigiosrelacionados
conloscontratos"administrativos"strictosensu.Sibienesexactoquelos"usuarios"ylos
"terceros" no intervienen, en calidad de "parte", en la celebracin del contrato
administrativodeconcesindeserviciopblico,noesmenosciertoqueellostambinson
considerados"sujetos"delarelacinjurdica"concedente concesionario"tantomscuanto
esenbeneficiodelosmismosqueseotorgalaconcesindeserviciopblico(vaseeln
1153).
1188.Alestudiarla "concesindeserviciopblico" comounodelosposibles contratos
"administrativos",esnecesarioaclararsielsistemadela"concesin"esonoconveniente
paralaprestacindelosserviciospblicos.
Aestaimportantecuestinmehereferidoenotrolugardeestaobra(tomo2,n364),al
cualmeremito.
p.289
Porlasrazonesqueahexpuse,despusdeanalizarlosargumentosaducidosafavoryen
contradelaprestacindelosserviciospblicosacargodirectodelEstadoomedianteel
sistemade"concesin",dije:"Enlaalternativadeoptarentreservicioacargodirectodel
Estadoyservicioprestadomedianteconcesionario,medecidofrancamenteporesteltimo
sistema:tienelaenormeventajadefacilitartodoloatinenteala"responsabilidad"porun
serviciomalprestado.AlconcesionariolocontrolalaAdministracinpblica,seadeoficio
oapedidodeunadministradoodeunusuario,mientrasquesielqueprestaelservicioesel
Estado,avecesaladministradooalusuarioleresultadifcilnosloseramparadoensu
queja, sino, sobre todo, hacer efectiva la responsabilidad estatal. Siempre ser ms
complejoydifcilhacerefectivalaresponsabilidaddelEstadoqueladelconcesionario"
(tomo2,n364).
Vadesuyoquelaconviccindequela"responsabilidad"poreldeficienteomalservicio
serfcilmentereconocidaydeclarada,contribuiraqueelconcesionarioseesmereenque
laprestacindelservicioasucargoseasatisfactoria.
1189. Antes de dar por finalizado el tratamiento jurdico de la concesin de servicio
pblico,esoportunohacerreferenciaalamaneradeinterpretarsusclusulascuandolas
circunstanciasaslorequieran.
Desde luego, slo requiere "interpretarse" lo que no est claro; de lo contrario toda
interpretacinestardems,pueselsentidoyalcancedeloescritosurgirentoncesdelas
propiaspalabrasempleadas.Yalodijoelantiguoadagio: "ubiverbanonsuntambigua,
nonestlocusinterprtatione"("loqueestclaronoprecisainterpretarse").
Sonaplicablesalainterpretacindelas concesionesdeserviciopblico loscriteriosy
reglasexpuestosparainterpretarloscontratosadministrativosengeneral,cuestinstade
laquemeocupenunpargrafoprecedente(n829),alcualmeremito.Porqueelloes
decisivoalosefectosdelaaplicacindeesasreglasycriterios,debertenerseencuenta
quelaconcesindeserviciopblicoesuncontratoadministrativoporrazndesu"objeto",
perteneciendoalgrupodelosllamadoscontratosde"colaboracin".
Apartedelasreglasgeneralesdeinterpretacindeloscontratosadministrativos,debern
tenersepresenteslasreglasespecialesdeinterpretacindelas"concesiones",seanstasde
usodeldominiopblico,deobrapblicaodeserviciopblico(1145).Alrespecto,son
esenciales los siguientes principios: a) en materia de interpretacin de concesiones no
existen,engeneral,derecho implcitos;b)encasodeduda,lainterpretacindebeseren
contradelosconcesionarios;c)lainterpretacindelaconcesindebeobtenersehaciendo
concurriralasolucintodaslasclusulasqueseencuentrenvinculadasentresysalvando
enloposiblelasdeficienciasdeexpresin,siemprefrecuentesenactosdeestanaturaleza
(1146).
Enmateriade"privilegios",paraloatinentealainterpretacindesuexistenciayalcanceen
unaconcesin,vaseeln1171,punto6.
SECCINCUARTACONTRATODESUMINISTRO
p.290
CAPTULONICO
SUMARIO: 1190. Nocin conceptual. 1191. Cundo el contrato de "suministro" es
"administrativo",propiamente dicho,ycundonoloes. 1192. Sujetos delarelacin
jurdica. 1193. Qupuedesermateriadecontratoadministrativodesuministro. 1194.
Contratode suministro ycontratode"obrapblica"por accesoriedad. 1195. Lacosaa
proveerporelcocontratanteenmodoalgunoesindispensablequeseencuentreensupoder
enelmomentodelalicitacin,delaadjudicacinodelacontratacin.1196.Elcontrato
administrativodesuministrotantopuedereferirseaentregassucesivascomoaunaentrega
nica. 1197. Caracteres jurdicos. Mencin de los mismos. Lo atinente al carcter
"conmutativo" o "aleatorio". "Consensual" o "formal"? Sustancialmente implica una
compraventa:consecuenciasdeesto(normasaplicablesensubsidio:"forma"delcontrato;
"prueba" desuexistencia).Contratode "colaboracin". 1198. La "forma" delcontrato
administrativodesuministro. 1199."Prerrogativas" y "derechos" delaAdministracin
Pblica. 1200. "Derechos" del cocontratante. 1201. Continuacin. Derecho al
mantenimientodelequilibriooecuacineconmicofinancieradelcontrato.El"hechodel
prncipe" (lea"administrativa") yla "teoradelaimprevisin" (lea"econmica"):su
plena y total vigencia respecto al contrato administrativo de suministro. Diversas
cuestiones.1202.Continuacin.La"exceptiononadimpleticontractus"enelcontratode
suministro.1203."Extincin"("terminacin")delcontratoadministrativodesuministro.
1204. Contiendasocontroversiasmotivadasporelcontratoadministrativodesuministro.
Jurisdiccincompetenteparaentenderenellas.
1190.El "suministro" enciertossupuestospuedeconstituiruncontrato "administrativo",
propiamentedicho.
Engeneral,haycontratode"suministro",ode"abastecimiento",ode"provisin",cuando
laAdministracinPblicaconvieneconunapersonaoentidadenquestasleproveande
ciertoociertoselementos,medianteunprecioquelesabonar.
Peroelcriterioexpuestonobastaparacaracterizarcomo"administrativo"auncontratode
suministro.
1191. Cundo un contrato de suministro deber considerarse "administrativo", stricto
sensu?
Para determinar esto debe recurrirse al criterio general expuesto anteriormente para
establecercundouncontratodebesertenidocomo"administrativo".
Uncontratopuedeser"administrativo"porunadeestasdosrazones:a)porun"objeto";b)
porcontenerclusulasexpresasexorbitantesdelderechoprivado.Elcontratodesuministro
noesajenoatalprincipio(1147).
Dichocontratoser"administrativo"porrazndesu"objeto"cuandolaprestacinacargo
delcocontratanteserelacioneovincule,directaeinmediatamente,afuncionesesencialeso
especficas del Estado, a fines pblicos propios de ste. As, por ejemplo, seran
p.291
"administrativos" los siguientes contratos de suministro: 1 cuando el cocontratante se

obligaaproveerelcombustiblenecesarioparalasaeronavesafectadasalserviciopblico
estatal de transporte; 2 cuando la prestacin del cocontratante consista en proveer
elementos alimenticios (carne, pan, legumbres, etc.) para el personal integrante de un
regimiento. Este ltimo contrato es "administrativo": ante todo, porque se vincula o
relacionaaunfinpblicoespecficoytpicodelEstado,osealaseguridaddelaNacin;
adems,porquealpropiotiempodichocontratovinclaseaunserviciopblicoesencial
"utiuniversi"(la"defensanacional"):laactividaddelcocontratantetiendea"facilitar"del
cumplimientodeeseserviciopblico;3cuandolaactividaddelcocontratanteconsistaen
proveer elementos alimenticios (pan, carne, legumbres, etc.), o elementos de curacin
(farmacuticos o medicinales) para ser utilizados en una crcel en la atencin de los
recluidos en ella: con su prestacin el cocontratante contribuye, en forma directa e
inmediata al cumplimiento de una funcin esencial del Estado: la administracin de
justicia,pueslosestablecimientoscarcelariossonunaproyeccindelajusticiapenal.Vase
eln606,puntof(1148).
Apartedeloscontratosdesuministroqueseran"administrativos"porrazndesu"objeto",
tal como lo expres precedentemente, el contrato de suministro puede asimismo ser
"administrativo" cuando contenga clusulas exorbitantes expresas del derecho comn.
Vaseloqueexpuseeneln598.
Va de suyo que si la prestacin del cocontratante se relacionase, en forma directa e
inmediata,aalgunadelasfuncionesesencialesoespecficasdelEstado,alosfinespblicos
propiosdeste,oelcontratonocontuviereclusulasexorbitantesexpresasdelderecho
comn,elrespectivocontratodesuministronosera"administrativo",strictosensu,sinode
derechocomn(civilocomercial).Vaseeln613.
1192.Enelcontratoadministrativode"suministro"lossujetosdelarelacinjurdicason:
1Porunlado,elEstadoounaentidadpblicaestatal(provincia,municipalidad,entidad
autrquicainstitucional),actuandocomotales,esdecirejercitandosurespectivacapacidad
dederechopblico.
2Porotrolado,elcocontratante,quepuedeserunapersonaindividualojurdica;esta
ltimapuedeserprivadaopblica, estatal onoestatal.Nohayinconvenientealgunode
ordenjurdicoobjetivoenqueelcocontratanteseaunaentidadpblicaestatal,encuyocaso
tal entidad actuar ejercitando su capacidad de derecho privado, como pudiera hacerlo
cualquieradministradoopersonadelpueblo(1149).
1193.Qupuedesermateriadeuncontratoadministrativodesuministro?Enqudebeo
puedeconsistirlaprestacindelcocontratante?
Estecontratoserefierealaprovisindecosas"muebles".Sobreestoexisteunanimidaden
el terreno doctrinal (1150) . El contrato por el cual se transmitiere el dominio de un
inmueblenoserade"suministro",sinoespecficamentedecompraventa.
p.292
Las referidas cosas muebles tanto pueden ser "fungibles" o "no fungibles" (1151)
(verbigracia,uniformesespecialesparapersonalpolicialomilitar),como"consumibles"o
"no consumibles" (vgr., productos alimenticios: carne, pan, etc.; ropas de uso comn;
carbnparausodelasoficinaspblicas;artculosdeescritorioparaserutilizadosenlas
oficinasdelaAdministracinPblica).
Algunostratadistashanpretendidoincluircomomateriaposibledelcontratoadministrativo
desuministro,losserviciosdeunapersona,esdecirla actividadhumana;peroestono
constituye"suministro",sinolocacindeservicios(1152).
1194.Sibienlascosas"muebles",fungiblesono,consumiblesono,puedensermateriade
uncontratoadministrativode "suministro",tngasepresentequeenalgunossupuestosla
provisin de cosas de esa ndole puede determinar un contrato de obra pblica por
"accesoriedad".Vanselosnmeros1113y1123,textoynotas.Desdeluego,paraque
estosucedahadetratarsedeunsuministroprecisamentedestinadoalaconstruccindeuna
obrapblica.
As ocurrira, por ejemplo, con el contrato por el que una persona se comprometa a
proveerlealaAdministracinPblicaunacantidaddeladrillosexpresamentedestinadosa
laconstruccindeunaobrapblica(vgr.,edificioparaasientodetribunalesdejusticia).
Dichaprovisindeladrillos,esesuministro,jurdicamente,enestecasoimportauncontrato
deobrapblicapor "accesoriedad" (ensentidoconcordante:decretodelPoderEjecutivo
Nacionaln19324/49,artculo2),cuyasreglaslesonaplicables.
1195. Si bien en el contrato de "suministro" el cocontratante asume la obligacin de
proveerleuna "cosa" alaAdministracinPblica,enmodoalgunoesnecesarioquetal
"cosa"seencuentreenpoderdelcocontratantelicitador,adjudicatariooproveedorenel
momentodelalicitacin,adjudicacinodelacontratacin.Bastaconquela cosa sea
entregadaalaAdministracinPblicaeldaestablecidoenelcontrato,aunqueparaelloel
cocontratantehayadebidoadquirirladeterceros,fabricarlaoproducirla(1153).
Muy frecuentemente la "cosa" materia del contrato de suministro requiere su previa
"fabricacin" o "produccin", en cuyo supuesto mal podra encontrarse en poder del
cocontratanteenelmomentodelalicitacin,adjudicacinocontratacin.
1196.Paraqueseestenpresenciadeuncontrato administrativo de "suministro" noes
menester,enmodoalguno,quelaprestacinacargodelcocontratantesehalleconstituida
por entregas sucesivas o continuadas. Basta con una entrega "nica". El contrato
"administrativo" norequiere,indispensablemente,quelasprestacionesdelcocontratante
seande "tractosucesivo":puedeexistirtalcontratoaunquesucumplimientoseoperey
agote instantneamente, con una sola prestacin o entrega. De esto me ocup
precedentemente,n605,alcualmeremito.
El carcter "administrativo" del contrato de suministro, como el de todo contrato
administrativo,nodependedesu"duracin",esdecirdequeseaonodetractosucesivoo
continuado,sino:1dequelaprestacinacargodelcocontratantesevinculeorelacione,
p.293
directaeinmediatamente,afuncionesesencialesoespecficasdelEstado,afinespblicos
propios de ste; 2 de que contenga expresamente clusulas exorbitantes del derecho
privado.Vanselosnmeros596,598y606,letraf.
1197. Como "caracteres" del contrato administrativo de suministro, corresponde
mencionar:
a) Desde luego, los caracteres de los contratos administrativos, en general. Vanselos
nmeros697705.
b)Esuncontrato"bilateral"(o"sinalagmtico").Ambaspartesseobliganrecprocamente:
elcocontratanteaentregarosuministrarunacosa;laAdministracinpblicaapagarel
precio.
c) Es "oneroso" y, dentro de ello, "conmutativo": las prestaciones de ambas partes se
presumenequivalentes.
Debe insistirse en el carcter "conmutativo" y no "aleatorio" de este contrato, pues
cualquierlea "administrativa"o"econmica": hechodelprncipe oriesgoimprevisible,
respectivamente que determine una alteracin de costo de la cosa a entregar por el
cocontratante, justifica la modificacin de dicho precio, con lo cual jurdicamente se
restablecelaecuacineconmicofinancieradelcontrato,excluyndoseastodoaspecto
aleatoriodelnegocio(1154).
d)Loatinenteasucarcter"consensual"o"formal".
Elcontratode "suministro",enciertossupuestoses "consensual",oseaquedaconcluido
paraproducirsusefectosquelaspartesexpresenrecprocamentesuconsentimiento,todo
ello, desde luego, sin perjuicio de lo que pudiere ocurrir acerca de la "prueba" de su
existencia.Enotrossupuestoselcontratoes "formal":requiereforma escrita,aunqueno
escriturapblica.
Elcontrato de "suministro" tienecarcter"formal"cuandoselollevaacabomediante
"licitacin" (vase el reglamento de las contrataciones del Estado, incisos 8083 de la
reglamentacin al artculo 61 de la ley de contabilidad), supuesto que requiere
documentacin escrita. En los dems casos el contrato de suministro puede ser
"consensual" ("verbal"), mxime si se tiene en cuenta que dicho contrato se refiere
exclusivamenteacosas "muebles",circunstanciaque,comoloadvertirluego,autorizaa
queseapliqueelprincipioquerigeenderechoprivadoacerca delcarcter meramente
consensualdelacompraventadecosasmuebles.Adems,vaseloqueexpuseeneln708
acerca de los "principios" a considerar en lo atinente a las "formas" de los contratos
administrativos.
e) El contrato administrativo de suministro sustancialmente es una "compraventa", del
mismomodoqueelcontratodeobrapblicaessustancialmenteunalocacindeobra.Esa
naturalezaintrnsecadelcontratoadministrativodesuministro,esaequiparacinconceptual
alacompraventa,tienetrascendentesconsecuencias;1enausenciadenormasoprincipios
p.294
especficosde derechoadministrativo yentantonocontradiganlaesenciade ste,son

aplicablesalcontratodesuministro,enloqueataealcumplimientodelmismo,lasnormas
dederechoprivado(civilocomercial)(1155);2sinoexistierealgnpreceptodecarcter
administrativoqueexijaorequieraelacto"escrito",elcontratodesuministro,porreferirse
exclusivamenteacosas"muebles",debesertenidocomo"consensual",oseaperfeccionado
con el solo consentimiento de las partes; 3 en los supuestos en que el contrato de
suministrosehubiereperfeccionadoverbalmente,sifueremenesterprobarsuexistencia,
podrrecurrirseatodoslosmediosdepruebaaceptadosalefectoporelordenjurdico,tal
comoocurreenelmbitodelderechoprivado.
f) Trtase de un contrato administrativo de "colaboracin". Adems, por principio, el
carcteradministrativodelcontratoresultadesu "objeto";excepcionalmente,talcarcter
podrderivardelaexistenciadeexpresas"clusulasexorbitantes"delderechoprivado.
1198.Paraloreferenteala "forma" delcontratoadministrativodesuministro,comoas
paraestablecersies"consensual"o"formal",vaseelprecedenten1197,letrasd.ye..
1199. Las "prerrogativas" o "derechos" de la Administracin Pblica frente a su
cocontratanteenelcontratoadministrativode "suministro" son,enprincipio,losmismos
quelecorrespondenenloscontratos administrativos engeneral.Vaselodichoenlos
pargrafos714747.
Portanto,alaAdministracinPblicalecompetenlassiguientesprerrogativasyderechos:
a)Derechoaexigirdelcocontratanteelcumplimientodeloconvenido.
b)Derechoaexigirqueelcumplimientoseefectedentrodelosplazoscorrespondientes,
todo ello sin perjuicio de las causas que eximen al cocontratante de sus obligaciones
respecto al cumplimiento del contrato ("fuerza mayor"; "hecho de la Administracin
Pblica").
c)Derechodedireccinydecontrol.
d)Potestadde"modificar"elcontrato.
e)Poderde"rescindir"elcontrato.
f)Poderdeaplicar"sanciones".
Sinperjuiciodeque,alestudiarlasprerrogativasyderechosdelaAdministracinPblica
enloscontratosadministrativos,engeneral,encadacasohicereferenciaalasnormasms
caractersticasdelaleydecontabilidaddelaNacinydelreglamentodelascontrataciones
del Estado que rigen fundamentalmente en materia de contratos de suministros, para
resolverlasdistintassituacionesquepuedenpresentarseesnecesarioqueelintrpretetenga
bienpresentes,enprimerlugar,lasdisposicionesdelospliegosdecondicionesgeneraly
particular, y luego las disposiciones de la ley de contabilidad y del reglamento de las
contratacionesdelEstado.
p.295
1200.Los "derechos" delcocontratantefrentealaAdministracinPblicaenelcontrato

administrativo de "suministro" son, por principio, los que le corresponden a todo
cocontratanteenloscontratosadministrativosengeneral.Alrespectovaseloqueexpuse
enlospargrafos748803.
Enconsecuencia,ysinperjuiciodelomanifestadoalexponerlateorageneralaplicablea
talesderechos,alcocontratantelecorresponde:
a)DerechoaquelaAdministracin Pblicacumpla sus obligaciones, yledcursoal
contrato.
b)Derechoapercibira"precio"correspondiente.
c)Derechoa"suspender"laejecucindelcontrato("exceptiononadimpleticontractus").
d)Derechoapedirla"rescisin"delcontrato.
e) Derecho a ser resarcido cuando la extincin del contrato obedezca a razones de
oportunidad,mritooconveniencia.
f)Derechoalmantenimientodelequilibriooecuacineconmicofinancieradelcontrato.
Detodoellomeocupalreferirme,engeneralalosderechosdelcocontratanteenlos
contratosadministrativos,ehicereferenciaalasprincipalesdisposicionesseanstasdela
ley de contabilidad de la Nacin, del reglamento de las contrataciones del Estado o
conclusionesdeladoctrinacientfica aplicablesalcontratodesuministro,enparticular.
Apartedeello,enloscasosconcretosquesepresenten,elintrpretedebetenerbienen
cuentalasdisposicionesdelospliegosdecondicionesgeneralyparticular,delaleyde
contabilidad y del reglamento de las contrataciones del Estado, adems de las ya
mencionadasconclusionesdeladoctrinacientfica.
1201.Comolomanifestenelpargrafoanterior,unodelos derecho delcocontratante,
frentealaAdministracinPblica,enloscontratosadministrativosdesuministro,eselde
quesemantengaelequilibriooecuacineconmicofinancieradelcontrato.
Eseequilibriooecuacineconmicofinanciera,apartedelincumplimientocontractualen
que incurriere el Estado, puede resultar alterado por efectos de la llamada lea
"administrativa",determinadaporel"hechodelprncipe",oporefectosdeladenominada
lea"econmica",queseconcretaenelriesgoimprevisible,reguladoporla"teoradela
imprevisin".
Cuandoelcocontratante,enuncontratoadministrativode "suministro",sufrelesinpor
efectos del lea "administrativa" o del lea "econmica", tiene derecho al pertinente
resarcimientoporaplicacindelateoradel "hechodelprncipe" odela "teoradela
imprevisin". Vase lo que al respecto expuse al referirme a los pertinentes principios
aplicables a los contratos administrativos en general. Estos principios son de entera
aplicacinalcontratoadministrativode"suministro".Vanselosnmeros767y792.
p.296
Laaplicacindelasreglassobre "hechodelprncipe" y "teoradelaimprevisin" alos

contratosadministrativosde"suministro",tienevigenciacualquieraseala"duracin"detal
contrato, ya sea que en ste se contemplen prestaciones mltiples o sucesivas, o una
prestacinnica.Vaseloquealrespectoexpuseeneln791,alcualmeremito.Loque
sucedeesquelosrequerimientosderevisindelospreciossiempresonmsfrecuentesen
loscontratosdesuministrode"tractosucesivo"queenlosdeentreganica,peroenestos
ltimostalrevisintambinesprocedente.
Noobstanteloquedejoexpresado,correspondeadvertirque,ennuestroordennacional,
existendosdisposicioneslegalesquerestringenoexcluyenlaaplicacindelasteorasdel
"hecho del prncipe" y de la "imprevisin" en materia de contratos administrativos de
suministro.SetratadeldecretodelPoderEjecutivo23428/48,queprohibeextenderlaley
12910aloscontratosdesuministro,ydelinciso59delareglamentacinalart.61delaley
decontabilidaddelaNacin,contenidoenelreglamentodelascontratacionesdelEstado,
segnelcuallosprecioscorrespondientesalaadjudicacinserninvariablescualquiera
fuerelacausalquemodifiquelaeconomadelcontrato;esteltimotextoagregaqueslo
podradmitirseelreajustedeprecioscuandoexistaautorizacinotorgadaporelPoder
Ejecutivo,yselohubiereprevistoexpresamenteenlasclusulasparticulares.Deambas
disposiciones meheocupadoprecedentemente(vanselosnmeros772y780,textoy
notas773,774y775;adems,vaseeln1197,puntoc.,textoynota1148),poniendode
manifiestoloobjetableeinoperantedeellas(1156).
1202.Silascircunstanciasrequeridasparaelloconcurrieren,enloscontratosdesuministro
el cocontratante puede invocar, frente a la Administracin pblica, la "exceptio non
idimpleticontractus".Rigenalrespectoloscriteriosexpuestosconrelacinaloscontratos
administrativosengeneral.Vanselosnmeros730732.
1203.Cmoseextingueoterminaelcontratoadministrativodesuministro?
Talextincinseproduce,opuedeproducirse,porcualesquieradelosmediosqueelorden
jurdicoreconoceparaloscontratosadministrativos,engeneral,entantoseancompatibles
conlandoledelcontratodesuministro.
Sibien,comoescomprensible,elmediomsfrecuentedeextincindelreferidocontratoes
el "cumplimientodesuobjeto",puedenademsmencionarselossiguientes:revocacin,
caducidad,nulidadyrescisin.
Detodosellosmeheocupadoprecedentemente,alreferirmealateorageneraldelos
contratosadministrativos.Vaseelnmero807ysiguientes.
1204. Con motivo o a raz de un contrato administrativo de suministro pueden surgir
cuestiones, desaveniencias o controversias entre las partes del mismo. Ante qu
jurisdiccindebendebatirsetalesquerellasodisensiones?
Comolomanifestanteriormente,esajurisdiccineslacontencioso administrativa.Vase
eln825.Talprincipiorigeinclusotratndosedeaccionesdedaosyperjuicios ode
p.297
devolucin,opago,desumasdedinero motivadasporextincinoincumplimientodel
pertinentecontratoadministrativo,queenestecasoesde"suministro".Vaseeln614.
SECCINQUINTAEMPRSTITOSPBLICOS
CAPTULONICO
SUMARIO: 1205. Consideraciones generales. 1206. Nocin conceptual. 1207. El
emprstitopblicoesuninstrumentodegobiernoextraordinarioyexcepcional. 1208.
Terminologa:a)"emprstito"y"deudapblica"; b)"crditopblico"y"emprstito".
1209."rgano" estatalcompetenteparadisponerlaemisindeemprstitos. 1210. La
Nacinylasprovinciasylapotestadparaemitiremprstitos.1211.Especiesoclasesde
emprstitospblicos. 1212.Naturalezajurdicadelemprstitopblico. Ladivergencia
doctrinaria.Teorasoposicionesexistentes;fundamentosdestas.Distincinfundamental
entreemprstito pblico "voluntario" y "forzoso".Criterioparaestablecerlanaturaleza
jurdicadel emprstitopblico. 1213."Caracteres" jurdicos delemprstitopblico.
1214. Consecuencias que derivan de la naturaleza jurdica del emprstito pblico. El
absoluto respeto a la juridicidad. 1215. Prerrogativas, derechos yobligaciones de las
partes. 1216. Contiendas o controversias con motivo de emprstitos pblicos.
"Jurisdiccin"antelacualdebendebatirsetalescuestiones.
1205.Normalmente,porprincipiogeneral,paraelcumplimientodesusfinesyrealizacin
desusfunciones,elEstadoutilizamediosyrecursospermanentes:elimpuesto,latasa(que
eslaretribucindeciertosserviciospblicos),elcanon(retribucindelusodebienesdel
dominiopblico),elproducidodebienesdesudominioprivado,etc.Peroencircunstancias
de excepcin, para cumplir algunos de dichos fines o llevar a cabo algunas de sus
funciones,aquellosmediosyrecursoshabitualesresultaninsuficientes;entalessupuestos
elEstadosevaledeotromedioodeotrorecurso:el"emprstito"pblico,quenoimplica
otracosaquelautilizacindelcrditooconfianzadequegoce,crditoyconfianzaqueen
elcasoconcretonosonsinolaresultanteoreflejodelvalordelosbienestotalesintegrantes
delEstadoydelaeficaciayprestigiodelaaccingubernativa.
Desdeluego,losemprstitossellevanacabodeacuerdoalasmodalidadesfinancierasque
serecomiendanencadacaso(1157).
1206.El"emprstitopblico"puededefinirsecomoelprstamoonerosodedineroqueel
Estadoobtienedelosadministradosoparticulares,conformeanormasdederechopblico.
En trminos generales, es es la nocin que los tratadistas dan acerca de lo que ha de
entenderseporemprstitopblico(1158).
1207.El"emprstitopblico",consideradocomoinstrumentodegobierno,esunamedida
excepcionalyextraordinaria.Slodeberecurrirsealenmomentoseconmicosaciagoso
encircunstanciasimprevistasquedebanresolverseconnotoriaurgencia.
Desdeelpuntodevistaeconmico,lavidainstitucionaldelaNacindebedesenvolverse
de acuerdo a las previsiones de la ley de presupuesto. Apartarse de ste, para recurrir
p.298
sistemticamentealemprstito,implicavivireneldesorden.Noessensatoniaceptable
gobernaroadministrarenbasea"emprstitos".
Sibienhayquienestimaqueenlaactualidadel"emprstitopblico"dejdeserunrecurso
extraordinario para convertirse en algo normal dentro de la vida del pas (1159) , la
generalidaddeladoctrinaantiguayactualnopiensaas:consideraalemprstitopblico
comomedioorecursoexcepcionalyextraordinario(1160);astambinloconsideraron
nuestros constituyentes (1161) , criterio tanto ms aceptable y comprensible en la
actualidad, pues,transcurridomsdeunsigloymediodevidaindependiente, laetapa
preliminardeconstruccindelpasquerequirigrandescapitalesparallevarlaacaboest
superada.
Desdeluego,inclusoenlapoca,actual,sifuerenecesariooconvenienteemprenderuna
obra o una accin de inters general, o hubiere que compensar un desequilibrio del
presupuesto,el emprstitopblico siempreseraunmedioalcualpodrrecurrirsepara
llevarlosacabo(1162).Peronadadeestolequitaaldicho"emprstito"sucarcterde
instrumentoextraordinariodegobierno.
1208.Esconvenienteaclararelsignificadodealgunasexpresiones.
Endoctrina,porextensindelenguaje,alemprstitosueledenominrsele"deudapblica"
(1163),alextremodeque,tambinporextensindelenguaje,hayaquienesdesignenal
emprstitocomo"contratodedeudapblica",loqueobedeceaque"elconjuntodettulos
dedeudaemitidosporelEstadoconstituyeelconceptolegaldeladeudapblica"(1164).
Desdeluego,noesposibleconfundirniasimilarlasnocionesde "crditopblico" yde
"emprstito".Elcrditopblicoeslafacultadenpotenciayelemprstitoeslafacultaden
accin(1165).Deahquelasnocionesde"crditopblico"y"emprstitopblico"sean
correlativas e interdependientes: sin crdito pblico no puede hablarse de emprstito
pblico(vaseeln1205).
1209.ElrganoestatalhabilitadoparadisponerlaemisindeemprstitoseselCongreso
(ConstitucinNacional,artculos4,infine,y67,inciso3)(1166).
Sancionadalaleyquedispongalareferidaemisin,todoslostrmitesulteriores,inclusolos
referentesalacolocacindelosttulosdelemprstitoentreelpblicointeresado,quedaa
cargodelPoderEjecutivoensucalidaddeejecutordelasleyes(ConstitucinNacional,
artculo86,inciso2).Vaselodichoeneln615,respectoalaformalizacindecontrato
cuyacelebracinlecorrespondealCongreso.
1210. Si bien la Nacin hllase expresamente autorizada para emitir emprstitos (Ley
Suprema,artculos4,infine,y67,inciso3),"estospreceptos,relativosalgobierno
federal, no suponen que las provincias carezcan de una facultad correlativa; por el
contrario,dentrodelospoderesreservadosporellas(artculo104),secomprendeelde
contraer emprstitos sobre sus respectivos crditos para urgencias provinciales y toda
empresadeutilidadlocal"(1167).
p.299
Las provincias reiteradamente hicieron uso de sus atribuciones para emitir emprstitos
(1168).
1211.Haydiversasclasesdeemprstitospblicos.Puedenser:
a)"Internos"y"externos",segnquelasobligacionesseemitanycumplandentroofuera
delmercadodeunpas(1169).
b)"Temporarios"y"perpetuos"(1170).
c) "Voluntarios" y "forzosos" (1171) , sin perjuicio de que a estos ltimos como lo
advertirenelpargrafosiguiente selesnieguecarcterde "emprstito" yselesasigne
otranaturalezajurdica.
Lasexpresadasclasificacionesincidenenelrgimenfinancierodelosemprstitos,como
asensutratamientojurdico.
1212. La naturaleza jurdica del "emprstito pblico" es controvertida en doctrina.
Destacados expositores le reconocen carcter "contractual"; tratarase de un contrato
administrativo (1172) . Otros distinguidos tratadistas niegan el carcter contractual del
emprstito(1173).
Quienes niegan el carcter contractual del emprstito pblico sostienen que los ttulos
pertinentesaparejanunaobligacinunilateralautnoma,convalorporsmisma;queesos
ttulostienenexistenciajurdicaantesdeserlanzadosalaventa,antesdesercolocados,o
sea antes deencontrarselasvoluntadesdelaAdministracinydequienessuministranel
dinero(SayagusLaso,GiulianiFonrouge).Nocompartoestaopinin.Consideroqueel
emprstitopblicoconstituyeuncontratoadministrativo,propiamentedicho.
Aunprescindiendo delos sostenedores dela tesis "unilateralista",quienes excluyen la
voluntaddeladministradoparaformarlarelacinde"emprstitopblico",dentromismode
lateora"contractualista",paradiscurrirsobrelanaturalezajurdicadelemprstitopblico
resultaindispensable distinguirentre emprstito "voluntario" yemprstito "forzoso".El
primero toma en cuenta la voluntad y el consentimiento del tenedor de los ttulos; el
segundoprescindedetalesvoluntadyconsentimiento.Lanaturalezadelemprstitovariar
segnquelseavoluntariooforzoso.Notodoslosexpositoreshicieronestafundamental
distincin, pues limitronse a dar una solucin nica comprensiva de todo tipo de
emprstito pblico, solucin que entonces no resulta satisfactoria, por cuanto para
situacionesdistintasproponeunmismocriterio.
Elcarctercontractualdelemprstitopblicodebelimitrselealemprstito"voluntario".
Elemprstito"forzoso",alprescindirdelavoluntadydelconsentimientodeladministrado,
quedafueradetodarelacincontractual(1174),quedandoanporestablecersidebeono
considerrselecomo"emprstito".
Dentro de la teora contractualista, cuando el administrado adquiere los ttulos del
emprstito, se produce simultneamente su aceptacin; quedando perfeccionado desde
p.300
entonces el contrato de emprstito pblico. Los sucesivos adquirentes de los ttulos,

obtenidosportraspasodestos,quedansiemprecolocadosdentrodelaoriginariarelacin
contractual:elderechodelossucesivosyposterioresadquirentesdelosttulos,frenteal
Estado,mantienelanaturalezacontractualdelaadquisicininicial.Landoledelderecho
primigenionosedesvirtanialteraporloseventualescambiosdetitularesotenedoresde
losttulos.Elderechodelosactualestenedoreseselmismoderechoqueadquirienun
principioeltenedororiginarioyquesucesivamentefuetransmitindosealostenedores
posteriores.Laposibleyvlidatransferenciadeesederechocontractual,esinherentealos
ttulosqueconcretanelcontratoadministrativodeemprstitopblico.
Losyaexpresadosargumentosdequienesnieganelcarcter contractualdelemprstito
pblico emprstito "voluntario" yafirmanquesetratadeunaobligacinunilateral,los
estimodeleznables.Contrariamentealosostenidoporesesectordoctrinal,mientraslos
ttulos que al efecto emita el Estado no sean adquiridos por el pblico (particulares o
administrados),talesttulosnotienenniproduceninfluenciaalgunaenelordenjurdico:
hastaesemomentoaparecenysemantienencomounactodevoluntadinternadelEstado,
comounactovolitivoquenotrascendilaesferadelderechodesupropioemisor.Lasola
voluntaddelEstado,alemitirlosreferidosttulos,esirrelevantedesdeelpuntodevista
jurdico,siendoademsinidnea,pors,paracrearobligacionesacargodeterceros.Qu
valorpuedeasignrselesalosttulosdelemprstitosinosonadquiridosporelpblico?
Para que esa expresin unilateral de voluntad del Estado produzca y tenga efectos en
derecho,esindispensablequeseaaceptadaporlosadministradosoparticulares,mediantela
adquisicindelosttulosdelemprstito.Recincuandoestoocurra,lavoluntaddelEstado,
al quedar entonces intercambiada de hecho con la de los administrados o particulares,
produceefectosjurdicos.Laadquisicindelosreferidosttulosdelemprstitoporpartede
losadministradosoparticulares,trasuntadepartedestosla expresindevoluntad yla
manifestacindeconsentimiento idneasporsparaformaruncontrato:el contratode
emprstito pblico en este supuesto, con las correlativas obligaciones y derechos para
ambaspartes(1175).
Perosielemprstitovoluntarioconstituyeuncontratoadministrativo,noocurrelomismo
conelllamadoemprstito "forzoso".steniesexpresindeun contrato,niimplicaun
emprstito.Elhechodeser"forzoso"excluyetodaexpresinymanifestacindevoluntady
consentimiento de parte del administrado o particular, obstando ello entonces a la
existenciadeuncontrato.Laexpresin "emprstitoforzoso" trasuntaunainconsecuencia
lgica,alavezqueunaimpropiedaddelenguaje.Cmopuedehablarsede"emprstito"
forzoso,siendoquelaideadeemprstito("prstamo")presuponeconformidadenquienlo
efecta?Sehadichoconaciertoqueelllamado "emprstitoforzoso" noconstituyeotra
cosaqueuna"requisicindedinero"impuestaporelEstado(1176).Taleslanaturaleza
jurdicadelllamado"emprstitoforzoso"(1177).
De manera que el emprstito pblico "voluntario", desde luego es un contrato
administrativo.Tal es el principio. Peroaun siendo siempre un contrato,en ocasiones
puedenorevestircarcter"administrativo":puedeseruncontratodederechocomndela
p.301
Administracin.Cundoelemprstitopblicoesuncontrato "administrativo" ycundo

noloser?
El carcter de contrato "administrativo" del emprstito pblico puede resultar de dos
circunstancias:del"objeto"delemprstito,esdecirdeldestinoqueselesdaralosfondos
queseobtenganporlacolocacindelosttulosenplaza "destino" queespecficamente
actacomorazndeterminanteparalaemisindelemprstito,odecontener "clusulas
exorbitantes" expresas del derecho privado. Por cualquiera de esas circunstancias el
emprstito pblico puede implicar un contrato "administrativo". De modo que para
determinar si en estos casos el emprstito pblico constituye o no un contrato
"administrativo",seaplicanloscriteriosgeneralesquesirvenparaestablecercundoseest
enpresenciadeuncontratodeesandole.
Culesel"objeto"aquedeberesponderunemprstitopblicoparaconstituiruncontrato
"administrativo"? En primer trmino, dicho objeto debe encuadrar en las particulares
finalidadesquealrespectomencionaelartculo4,infine,delaConstitucin:"urgencias
de la Nacin" y "empresas de utilidad nacional"; igualmente el emprstito pblico
constituir uncontrato "administrativo", porrazn de su objeto,cuando, sin encuadrar
estrictamente en el artculo 4 de la Ley Suprema, los fondos respectivos estn
expresamentedestinados"abinitio"afacilitarelcumplimientode funcionesesencialesy
especficasdelEstado,definespblicospropiosdeste (1178);ensegundotrmino,el
emprstito pblico puede asimismo constituir un contrato "administrativo" con
prescindenciadesuobjeto,cuandolcontengaclusulasexorbitantesexpresasdelderecho
comn (1179) . La razn principal para considerar como contrato "administrativo" al
emprstitopblicoes,pues,el "objeto" aquelresponde;perosinserloporsu objeto,
puede revestir aquel carcter por contener clusulas exorbitantes expresas del derecho
comn.
Vadesuyoquelos "emprstitospblicos" cuyo"objeto"noconcordaseconelquedejo
expuesto,oquenocontuviesen "clusulasexorbitantes" expresasdelderechoprivado,si
bien siempre implicarn un contrato, ste no sera "administrativo", sino de "derecho
comn"delaAdministracinPblica(1180).
1213. Como todo "contrato administrativo", el emprstito pblico tiene sus caracteres
jurdicos.Entreestoscorrespondemencionar:
a)Loscaracteresdeloscontratosadministrativos,engeneral,entantonoresultenalterados
porlasmodalidadespropiasdelemprstitopblico:esloqueocurriraconlaprohibicin
decederotransferir,queenelemprstitonorige,pueslosttulosqueloconstituyenson,
porprincipio,transferibles.
b)Esuncontrato"bilateral"(o"sinalagmtico").Ambaspartesseobliganrecprocamente:
elcocontratanteasuministrarelimportedelprstamocorrespondientealosttulosque
adquiere;laAdministracinPblicaapagarlosinteresesenlascondicionesestipuladasal
emitirelemprstitoyadevolverelcapitalenlaoportunidadyformatambinestablecidas.
p.302
c)Es"oneroso"y,dentrodeellos,"conmutativo":lasprestacionesdeambaspartesestn
determinadasysepresumenequivalentes.
d)Es"formal":resultadedocumentosescritos,oseadelosttulosrespectivos.
e) El contrato de emprstito pblico "voluntario" es sustancialmente un "prstamo",
aunquedemodalidadespropias.Conciertosedijoqueel "emprstitopblico" tienesu
correlativoenel crditoindividual delderechoprivado(1181),yqueeselparalelodel
contratodeprstamocivil(1182)(ocomercial).
f)Trtasedeuncontratoadministrativode"colaboracin".Adems,porreglageneral,el
carcteradministrativodelcontratoresultadesu "objeto";excepcionalmente,talcarcter
podrderivardelaexistenciadeexpresas"clusulasexorbitantes"delderechoprivado.
1214.Segnqueddicho,elemprstitopblicovoluntarioesuncontrato.Deestoderiva
unaconsecuenciafundamental:que,comoocurreentodosloscontratos cuyaesenciay
almaeslabuenafe,susestipulacionesdebenserestrictaylealmentecumplidas.
Msan:dadalandoledeestecontratoqueesencialmentereposaenlaconfianzahaciael
Estado,losrepresentantesdestedebenprocederconelelevadocriterioquecorrespondea
quienesactenaniveldehombrespblicos.
Deahqueenlainterpretacindelasclusulasdelemprstitopblico,elEstadodeba
actuarconcriterioliberal,amplio,sinpretenderventajasdesmedidas,respondiendoasala
confianzadelpblicoqueleentregsusahorrososucapital.Handeevitarselascapciosas
yforzadasinterpretacionesdelasclusulasdelemprstito,quedencomoresultadouna
disminucin de los beneficios con que los tenedores de los ttulos pudieron contar
razonablemente.
La Administracin Pblica debe cumplir con las condiciones de acuerdo a las cuales
emitise el emprstito. Si no lo hace as, violara el pertinente contrato de emprstito,
incurriendoentoncesenresponsabilidadcontractual.
Paratenerporcumplido elcontratodeemprstito, elEstadodeberespetar la "tasade
inters"convenida;debetenerpresentelaexencinimpositivaquesehubiereprometidoy
estipuladoalemitirelemprstito;debeatenersealtipodecambioconvenido,comoasal
sistemaquesehubiereadoptadoparalaamortizacinorescatedelosttulos;sisehubiere
fijadounlapsoespecialparalaprescripcindelaaccinporlosinteresesnoreclamados,
deberrespetarsetallapso;losinteresesdebenabonarseenlasfechascorrespondientes;etc.
Nohadeolvidarse, enfin,queel "crdito pblico",basedelosemprstitos estatales,
dependeesencialmentedelaconfianzaqueelEstadolemerezcaasushabitantes,locual
excluye en aqul todo tipo de comportamiento que no encuadre en la ms estricta
juridicidad.
1215.Dadalandoledelcontratodeemprstitopblico,ylaformaenquesedesarrollala
etapadesuejecucinycumplimiento,todolorelacionadoconlasprerrogativasyderechos
p.303
delaAdministracinPblicayconlosderechosdelcocontratante,enestecasosufreuna
correlativaalteracinsiselorefiereaesasprerrogativasyderechosexistentesenlosdems
contratosadministrativos.
LasprerrogativasyderechosdelaAdministracinPblica,porlanaturalezamismadelas
cosas, en este contrato no tienen el alcance con que aparecen en otros contratos
administrativos.as,enlaetapadeejecucindelcontrato,esdifcilquelaAdministracin
pueda aplicarle "sanciones" a su cocontratante (tenedor de ttulos del emprstito). La
prerrogativa de "modificar" el contrato tambin aparece muy limitada, pues las
modificacionesposiblesenmodoalgunopuedenalterarlosustancialdeloconvenido,cosa
quefcilmenteocurriraantecualquiermodificacinquesepretendaintroducirrespectoa
lascondicionesenqueseemitielemprstito(1183).
En lo que hace a los "derechos" del cocontratante (tenedor de ttulos), tales derechos,
durante el perodo de ejecucin del contrato, se reducen al cobro de los respectivos
"intereses",loscualesrepresentanla"remuneracin"quepercibeelcocontratante(1184),
yapercibirlocorrespondientealrescateoamortizacindelosttulos.Vencidoeltrminoo
plazo del emprstito, el cocontratante tiene derecho a que se le reintegre el capital
pendiente. Como regla, los derechos del cocontratante se concretan a exigir el debido
respetoycumplimientodelascondicionesenquefueemitidoelemprstito.
1216.Elcontratodeemprstitopblico,apesardesucaractersticaesencialladehallarse
expresadoenttulosquecirculanenplazaoenelmercado,puededarlugaracontroversias
odisensionesentreelEstadoemisoryelolosadministradosoparticularestenedoresdelos
ttulos.Antequjurisdiccindebendebatirsedichascuestiones?
Trtasedeuncontrato"administrativo", strictosensu;elderechoquedelnaceparael
tenedordelosttulos,oparalossucesoresocausahabientes detales tenedores,esde
carcter "pblico".Portanto,lasdisensionesaquedlugartalcontratodebendebatirse
antelajurisdiccincontencioso administrativa(1185).Rigenaqulosprincipiosexpuestos
paraloscontratosadministrativosengeneral(vaseeln825).
No obstante, equivocadamente a mi criterio, a veces a las querellas trabadas entre el
tenedordelttulooelsucesordeesetenedoryelEstadoemisor,relativasaloscontratos
deemprstitopblico,selesatribuycarcter"civil",alextremodeconsiderrselas"causa
civil"idneasparaponerenmovimientolajurisdiccinoriginariadelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin(1186).Estolojuzgoinadmisible,seacualfuereelobjetoyfinalidad
de la accin que al efecto se promoviere, es decir ya se trate de una accin por
cumplimiento del contrato, o de impugnacin a modificaciones al mismo, de daos y
perjuicios,etc.Laaccinderivadadeuncontratodeemprstitopbliconoesunaaccin
civil,sinounaaccindecarcteradministrativo,pblico,emergentedeuncontratoregido
porelderechopblico.Lanaturalezadeesaaccinnosealteranicambiacualquierafuese
elobjetoyfinalidadqueconellasepersiga:lasaccionesparticipandelanaturalezadel
derechoqueprotegen(vaseloqueexpuseeneln614,alcualmeremito).
SECCINSEXTAOTROSPOSIBLESCONTRATOSADMINISTRATIVOS
p.304
CAPTULONICO
SUMARIO: 1217. Consideracionesgenerales. 1218.A.Concesindeusodeldominio
pblico.1219.B.Transporte.1220.C.Locacindeservicios.1221.D.Locacinde
cosasinmuebles.1222.E.Compraventa.1223.F.Fianza.1224.G.Mandato.1225.
H.Depsito. 1226.I. Contratosqueson "administrativos" exclusivamenteporcontener
"clusulasexorbitantesexpresasdelderechocomn". 1227. Loatinentealcontratode
juego de azar ("loteras" y "ruletas"). Constituye un contrato "administrativo" o un
contratode"derechocomn"delaAdministracinPblica?
1217.Enlasseccionesanterioresmeocupdelosprincipalescontratos"administrativos".
Apartedeellos,existenopuedenexistirotroscontratosdeesandole,alavezqueexisten
algunassituacionesque,porloshechosquelasconfiguran,requierenunaaclaracinacerca
desiconstituyenonocontratos"administrativos"(verbigracia:loscontratosdejuego).
Enlospargrafossiguientesharreferenciaalossupuestosencuestin.
1218. A. Uncontrato "administrativo" degranimportanciaeslaconcesindeusosobre
bienesdeldominiopblico.Trtasedeuncontratode"atribucin".
Acercadedichocontratovaseeltomo5delapresenteobra,n1816ysiguientes,pgina
406ysiguientes.
1219. B. El contrato de "transporte" puede ser "administrativo" cuando la actividad o
prestacindeltransportista(cocontratante)serelacioneovincule,directaeindirectamente,
alasfuncionesesencialesoespecficasdelEstado,alosfinespblicospropiosdeste.
Eneln606,letrag.,meocupdel"transporte"comoposiblecontrato administrativo,e
indiqualgunosejemplos(1187).
1220. C. La "locacindeservicios" puedeconstituiruncontrato administrativo porlas
mismasrazonesexpuestasenelpargrafoprecedente,respectoalcontratodetransporte,o
seacuandolaprestacinoactividaddelcocontratanteserefieranafuncionesesencialeso
especficasdelEstado,afinespblicospropiosdeste.
Eneln606,letra i.,meocupdeestecontratoymenciondiversosejemplosenquela
locacindeserviciosadquierecarcter"administrativo".
Tal locacin tambin puede presentarse en sentido inverso al indicado, o sea que los
respectivosservicioslosprestelaAdministracinaladministrado,ynosteaaqulla.Eslo
queocurre,porejemplo,conlosllamados "contratosdemanodeobrapenitenciaria",en
los cuales la Administracin le proporciona a un particular los servicios personales
(actividadpersonal)delospresosorecluidosencrceles,seaquestosactendentroo
fuera del penal. El Consejo de Estado de Francia considera que tales contratos son
"administrativos".Ladoctrinadedichapasestimaqueloscontratosdereferenciaenunos
casospodrnser"administrativos"yenotrosde"derechocomn",locualdeberesolverse
aplicandoenelcasoconcretoloscriterios oprincipios generales dedistincin(1188).
p.305
Estimoque,en principio,talescontratossonde derechocomn,pueslaactividaddelos

administradosoparticulares(cocontratantes,enestecaso)aquienesseleshabrafacilitado
la mano de obra de los presos no tiende en general a realizar o cumplir funciones
esencialesyespecficasdelEstado,nifinespblicospropiosdelmismo,sinoarealizaruna
actividad privadacomolaquellevanacabohabitualmentelosciudadanosoparticulares;
excepcionalmente,loscontratosdereferenciapodrnser"administrativos".Tododepende
delascircunstanciasparticularesdelcaso.
1221. D. La "locacindecosas" inmueblespuededeterminaruncontrato administrativo
(1189).PerohayquedistinguirsegnqueellocadorseaelEstadooeladministrado.
CuandoellocadoreselEstado,elcontratopuedeasumircarcter "administrativo" sil
contuviere clusulas exorbitantes expresas del derecho privado. Es lo que ocurri, por
ejemplo, con los contratos de locacin de tierras fiscales (bienes privados del Estado)
durantelavigenciadelaley4167(1190).Vaseeln606,textoynota100bis,yeln613,
letrab.(1191).
Cuandoellocadoreseladministrado,elcontratopuedeasumircarcter"administrativo"
porrazndesu "objeto" (1192),loqueocurrircuandolalocacin tiendaafacilitar,
directa e inmediatamente, el cumplimiento de alguna de las funciones esenciales o
especficasdelEstado,elcumplimientodealgunodesuspropiosfinespblicos.Vaseeln
613,letrag.(1193).
1222.E.La"compraventa"deinmuebles,cuandoelvendedoreselEstado,por"principio"
no es contrato administrativo; podr serlo cuando contenga clusulas exorbitantes del
derecho privado (1194) . Esto es as porque el inmueble vendido pasa al dominio del
administrado, quien por regla general no lo destinar al cumplimiento de funciones
esenciales yespecficas del Estado,al cumplimiento defines pblicos propios de ste,
porquenadadeelloestacargodelosparticulares;desdeluego,enalgncasoespecial
dicha afirmacin puede resultar desvirtuada, si las circunstancias ocurrentes as lo
autorizaren.
Por excepcin, cuando el Estado acte como "comprador" el contrato puede ser
"administrativo", propiamente dicho, lo que as ocurrir cuando l responda en forma
indubitable,directaeinmediata,alcumplimientodealgunadelasfuncionesesencialeso
especficasdelEstado,esdecir,alcumplimientodeunodelosfinespblicosdelmismo,
todoellosinperjuiciodelasolucincorrespondienteparalossupuestosde"duda"acerca
delcarcterdelcontrato(vereln604)(1195).
Vaseeln613,letraf.
En el tomo 4, al estudiar la "expropiacin por utilidad pblica", har referencia a la
naturalezadelactoencuyomritoeladministradoletransfiere,por cesinamistosa,la
propiedaddelbienalEstado.
p.306
1223.F.La"fianza"contratoaccesoriopuederevestircarcter "administrativo"cuando
tenga relacin con un contrato de esta ndole. Puede ser dada por el Estado (ver ley
permanentedepresupuesto,16432,artculo48,infine)(1196),oafavordelEstado,como
ocurreenelcasodeempleoofuncinpblicos,dondeciertosfuncionariosoempleados
pblicos(decretoleydecontabilidad23354/56,artculo97)quehabitualmentemanejan
fondosovalorespblicosotorganunacaucinafavordelEstado(1197).
1224.G.El"mandato",enciertoscasos,puedeconstituiruncontrato"administrativo",en
tantoelobjetodelmismoserelacioneaunafuncinesencialyespecficadelEstado,aun
finpblicopropiodelmismo,oelcontratocontengaclusulasexorbitantesexpresasdel
derecho privado; en este orden de ideas, tal contrato administrativo de mandato puede
existir,porejemplo,cuandoelEstadoactecomomandatariodeunEstadoextranjero,o
comomandantedelmismo(1198).
1225. H. El "depsito" puede asimismo determinar un contrato "administrativo". Esto
ocurrir cuando se relacione a funciones esenciales y especficas del Estado, a fines
pblicospropiosdelmismo.
Sera"administrativo"contratode"atribucin",dentrodelaclasificacindeloscontratos
administrativos eldepsitodemercaderasenlosgalponesdelaAduana,cuandodichas
mercaderas vayan en "trnsito", o cuando las mismas deban detenerse hasta que se
efecten los trmites de liquidacin de los derechos aduaneros. Todo lo atinente a la
percepcin de derechos aduaneros implica funciones especficas del Estado, tanto ms
cuanto tales derechos constituyen medios para que el Estado cumpla sus finalidades
esenciales(ConstitucinNacional,artculos4 y67,inciso1):trtasedeunamateria
insusceptiblederelacionescontractualesentreparticulares.Vanselosnmeros596y606,
letral,textoynotas.
1226. I. Algunoscontratosson "administrativos",noporsu "objeto",sinoporcontener
"clusulasexorbitantesexpresasdelderechocomn".Vaseeln606,infine,yeln607.
1227.Enunpargrafoprecedente n608, alquemeremito pusedemanifiestoqueel
Estado explota juegos de azar; verbigracia, loteras y ruletas, determinando, en su
dinmica, contratos aleatorios. stos son contratos "administrativos", propiamente
dichos?
Como ya lo advert en el lugar indicado, los referidos contratos de juego "lotera" y
"ruleta"noson"administrativos",sinode"derechocomn"delaAdministracinPblica,
pues nada tienen que ver, directa e inmediatamente, con las funciones esenciales y
especficasdelEstado,consusfinespblicos,requisitoindispensableparaqueuncontrato
setengacomo "administrativo" porrazndesu "objeto",consideradocomocontratode
"colaboracin"(1199).Losjuegosdereferencia(loterasyruletas)nisiquieraconstituyen
un servicio pblico. Las expresadas loteras y ruletas actan como simples medios
"instrumentales" de que el Estado se vale para proveerse de fondos; medios
"instrumentales"cuyamoralidadenestecasoestenjuiciadaporlaopininpblica.Vase
eln608,textoynotas.
p.307
SECCINSPTIMACUASICONTRATOSADMINISTRATIVOS
CAPTULONICO
SUMARIO: 1228. Nocinconceptual. 1229. Suvigenciaenderechoadministrativo.La
doctrina. 1230. Fundamentos jurdicos. 1231. Rgimen jurdico delcuasicocontrato
administrativo.Derechoaplicable. 1232. Elcuasicontratoadministrativoestalporsu
"objeto".Loatinentealas"clusulasexorbitantes"delderechoprivado.1233.Eltitular
de la obligacin cuasicontractual tanto puede ser el "administrado" (cuasicontratante)
comolaAdministracinPblica:unouotraindistintamentepuedenseracreedorodeudor.
1234. Contiendas o controversias en materia de cuasicontratos administrativos.
"Jurisdiccin"antelacualdebendebatirse.
1228.Por"cuasi contrato"hadeentenderse,engeneral,elhechooactovoluntariolcito,
que produce efectos semejantes a los contratos, sin existir acuerdo de voluntades ni
consentimientosobreloqueesmateriaconcretadetalhechooacto(1200).
1229.Comoloadvertenotrolugar(n610),apesardelosataquesqueenderechoprivado
recibi la teora del "cuasi contrato" que se considera como una categora hbrida,
desacreditada comofuentedeobligaciones,enderechopblico, "administrativo" enla
especie, las cosas no ocurren as: hay un indudable auge de idea y aplicaciones del
cuasicontrato,alextremodequediversassituacionessesugiereresolverlasporaplicacin
deesafigurajurdica.
Ya no slo el cuasicontrato comprende, como antao, las clsicas nociones del
"enriquecimiento sin causa" y de la "gestin de negocios ajenos", y eventualmente al
funcionariode "facto" (1201),sinoasituacionesqueanteriormentenoseincluanenel
mbitodelcuasicontrato.Esloquesucede,porejemplo,conelconcesionariodeservicio
pblicoque,habiendovencidoelplazodelaconcesin,continadebuenafeprestandoa
satisfaccin el respectivo servicio (vase el n 1178); con el cesionario o con el
subcontratista a quienes, sin que el contrato lo autorizare, ni lo hubiere autorizado la
Administracinpblica,selescediotransfirielcontratoadministrativo,ylocumplieron
satisfactoriamente(vaseeln700);conelfuncionariode"facto"(vaseeln921);etc.
Lociertoesque,conacertadosargumentos,laaplicacindelateoradel"cuasi contrato"
enelderechoadministrativoespropiciadaporuncalificadosectordoctrinal(1202).
1230.Cul es el "fundamento" jurdico dela nocin de cuasi contrato en el derecho
administrativo? Esefundamento esdedos rdenes:uno "jurdico puro";otro "jurdico
econmico".
En el primer aspecto, Zanobini considera que no existe razn para negarles a los
cuasicontratos el carcter de hechos jurdicos, y precisamente de hechos jurdicos
subjetivos;porloqueentoncesesdetaleshechos,ynodirectamentedelaley,dedonde
derivanlasrespectivasobligaciones.Porotraparte,agrega,enderechoadministrativoel
conceptodecuasicontratopodratenermayoraplicacinqueenderechocivil,dadoquela
p.308
nocindecuasicontrato,cuandonoexistanunactoouncontratoadministrativos,puede
comprendercualquierhechojurdicosubjetivoidneoparaproduciralgunosdelosefectos
que,sonpropiosdelactoadministrativoodelcontratodederechopblico(1203)."Ental
sentido,diceotroexpositor,estateorapodratenerunaaplicacingenricaencuantos
casoshubiesequebuscarexplicacinjurdicadelasrelacionespatrimonialessurgidas,por
ejemplo,comoconsecuenciadelaasuncinensituacindeemergenciaporunparticularde
funcionesoserviciospblicos"(1204).Ases,enefecto:comoloexpresenotrolugarde
estaobra,granparte delas obligaciones nacendeciertos tipos decolaboracin delos
particularesconlaAdministracinPblicaenlasprestacindeserviciopblicos,hallano
puedenhallarsolucinatravsdelateoradelcuasicontrato.
Enelsegundoaspecto,comofundamentodelcuasicontratoseinvocalaideade"justicia
conmutativa", y ms precisamente el deseo de restablecer el equilibrio entre dos
patrimonios,delosqueunohabraseenriquecidoyelotroempobrecido(1205).Porcierto,
estefundamento "jurdico econmico" relacinase ms concretamente conlos casos de
"enriquecimientosincausa"strictosensu.
1231.Elcuasi contratoadministrativonotieneunrgimenjurdicoorgnico.
Porello,antelafaltadereglasonormasexpresas,adichocuasicontratodebenaplicrsele,
en primer trmino, las reglas o normas administrativas referentes a los contratos
administrativos,delosqueelcuasicontratoesunreflejo.
En segundo trmino corresponder aplicar los criterios de derecho general vigente en
derechoprivado(1206).
1232. El carcter "administrativo" del cuasicontrato siempre deriva del "objeto" del
mismo,ynodelaexistenciadeclusulasexorbitantesexpresasdelderechoprivado.Todo
esto es obvio, pues no tratndose de un "contrato", sino, precisamente, de un
"cuasicontrato",nocabehablardeclusulasexorbitantes "expresas".Sistasexistieren,
habra"contrato"yno"cuasicontrato".
Perocomoreflejodel"contratoadministrativo",elcuasi contratoadministrativotambin
apareja ciertas clusulas exorbitantes "virtuales" del derecho privado en favor de la
Administracin Pblica. Tales clusulas son nsitas a las figuras convencionales
administrativas. Esto da como resultado que la persona vinculada a la Administracin
Pblicaporunarelacinqueimpliqueuncuasicontratoadministrativo,estsupeditadaala
aplicacin de esas clusulas exorbitantes virtuales, que han de ser compatibles con la
relacinjurdicadequesetrate.
Elalcancedetalesclusulasexorbitantesvirtuales,suaplicacinefectiva,depende,pues,
delandoledelcuasicontratoqueseconsidere.
1233.Ascomohay"contratos"administrativosdecolaboracinodeatribucin,segnque
la prestacin principal est a cargo del cocontratante o de la Administracin Pblica,
p.309
respectivamente,astambinenmateriade"cuasi contratos"laAdministracinpuedeser
deudoraoacreedoraenlaobligacincuasicontractual(1207).
Como ejemplo del caso en que la Administracin Pblica puede ser acreedora en la
obligacincuasicontractual,Bielsamencionaelsupuestoenque,despusdeextinguirun
incendio, con lo cual cesa la funcin de polica, los bomberos remueven escombros y
salvanomejorancosasdelpatrimoniodeunparticular.Comoestoltimonoesfuncin
propiadelaAdministracin,stapuedeejercerlapertinenteaccinderesarcimientocontra
elparticular(1208).
ComoejemplodelsupuestoenquelaAdministracinPblicaesdeudoraenlaobligacin
cuasicontractual,puedemencionarseelcasodeunfuncionariode"facto"cuyosservicios
debenserresarcidos(vaseeln904,puntob.).
1234.Enlossupuestosdecuasicontratos"administrativos",lascontiendasocontroversias
aqueellosdenlugarcorrespondedebatirlasantelajurisdiccincontencioso administrativa
(1209).
Las mismas razones que justifican esa jurisdiccin respecto a los "contratos"
administrativos,lajustificanconreferenciaalos"cuasi contratos"administrativos.
SECCINOCTAVACONTRATOSADMINISTRATIVOS"INNOMINADOS"
CAPTULONICO
SUMARIO:1235.Consideracionesgenerales.Nocinconceptual.
1235.Enderechopblico"administrativo",enelcasolomismoqueenderechoprivado,
existencontratos"innominados".EstoocurrecuandounconvenioentrelaAdministracin
Pblica"Estado"yeladministrado,sibiensustancialmenterenelosrequisitosparaser
tenido como "contrato administrativo", su contenido no encuadra en alguno de los
contratosconocidos(contratos"nominados").
DemodoquecuandounacuerdoentrelaAdministracinPblicayunadministrado,rena
losrequisitossustancialesparasertenidocomo"contratoadministrativo",debertenrsele
portal, contodassusconsecuencias,aunquetalnegocionoencuadreenalgunodelos
contratosconocidosenderecho.
Eneln609meheocupadodecontratos"innominados",dandoalgunosejemplosdestos
yexpresandoalgunasreglasquehandeconsiderarsecomopropiasdeellos.
p.310
(124)Posada:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina333;Fernndezde
Velasco:"ResumendeDerechoAdministrativoydeCienciadelaAdministracin",tomo
1,pgina374.
(125)GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina312.
(126)GarcaOviedo,op.yloc.cit.
(127)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,volumen2,pgina
19,BuenosAires1949.
Esdeadvertirque,entrenosotros,elsistemadela"herencia"tuvomanifestacionesbajola
dominacin espaola, donde el Correo colonial se organiz por particulares que lo
explotaronmonopolizndolo;estemonopoliopasabadeunmiembrodelafamiliaaotro
porherencia.Porestesistema,lafamiliaCarvajaltuvoensusmanoselCorreodurantedos
siglos (1514 a 1716). Vase a Crcano, "Historia de los medios de comunicacin y
transporteenlaRepblicaArgentina",tomo1,pgina39ysiguientes,BuenosAires1893,
yBielsa,"CienciadelaAdministracin",pgina565,nota40,Rosario1937(a).Sibienel
"Correo" esuntpico "serviciopblico",entrenosotrosactualmenteloprestaenforma
directaelEstado "poradministracin",constituyendounadelastantasexpresionesdela
actividad de la Administracin Pblica: por eso el antecedente mencionado resulta
ilustrativo, encuantoala "herencia" comomedio deaccesoala funcinoalempleo
pblicos.
(a) En igual sentido, Ramn de Castro Esteves, "Historia de las comunicaciones
argentinas",pgina38ysiguientes,BuenosAires1972,yFundacinStandardElectric
Argentina:"Historiadelascomunicacionesargentinas",pginas2145,BuenosAires1979.
(128) Garca Oviedo, "Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 312313; Posada,
"Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 333, n 18; Ruiz y Gmez,
"Principios generales de derecho administrativo", pginas 8485; Bielsa, "La funcin
pblica",pginas1314.
(129)GarcaOviedo,"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina313.Adems:Posada,op.
cit.,tomo1,n18,pgina333.
(130)Goodnow,"DerechoAdministrativoComparado",tomo2,pgina14;Fernndezde
Velasco,"ResumendeDerechoAdministrativoydeCienciadelaAdministracin",tomo
1,pgina374.
(131)"Insacular"significaponerenunaurna,saco,etc.,boletasconnombresdepersonas
parasacarunaomsporlasuerte.
"Desinsacular" significasacardelsacoournalasbolillasocdulasenquesehallanlos
nombresdelaspersonasinsaculadasparaejercerunoficio.
(132)GarcaOviedo,op.cit.,tomo1,pgina313.
(133) En sentido concordante, Ruiz y Gmez, "Principios generales de derecho
administrativo",pgina95,nrs.24y25.
p.311
(134)Posada,"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,n18,pgina333.
(135)Posada,op.cit.,tomo1,n19,pgina334;Jze,"Principiosgeneralesdelderecho
administrativo",tomo2,volumen2,pginas2022.
18.
(137) Jze, op. cit., tomo 2, volumen 2, pgina 18; Villegas Basavilbaso, "Derecho
Administrativo", tomo 3, pgina 393. Este ltimo tratadista, al referirse al sistema de
nombramiento"reservado",dicequeelloocurrecuandoladesignacindebehacerseentre
determinadaspersonasquehanprestadoserviciosalEstado,principalmenteenlasfuerzas
armadas(op.yloc.cit.).
(138)Ensentidoconcordante,Gordillo,"DerechoAdministrativodelaEconoma",pgina
117.
(139)Vaseeln609,textoynotas112y113,yn613,textoynota134.Encierta
oportunidad, la Cmara de Apelaciones del Trabajo de la Capital declar: "No puede
considerarse como empleado pblico dependiente del Banco Industrial de la Repblica
Argentina,alserenocontratadoporelorganismoparacustodiarbienesdadosendepsito
comoconsecuencia deunaaccin judicial, yaquetalactividad noencuadraenlaque
compete al organismo segn su carta orgnica" ("Jurisprudencia Argentina", 1961VI,
pgina12,n148).Vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo290,
pgina87.
(140)Ensentidoconcordante,Gordillo:"DerechoAdministrativodelaEconoma",pginas
117118.
(141)Laubadre,"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,n9,pginas1719,
Paris1963.
(142) Para determinar cundo un contrato de la Administracin Pblica es
"administrativo",propiamentedicho,vaseeln594ysiguientes.
(143) Vanse, por ejemplo, los siguientes editoriales del diario "La Nacin", "Sistema
distorsionado",BuenosAires31deenerode1967,y"Reiteracincomprobada",Buenos
Aires7defebrerode1968.
(144)Ensentidoconcordante,Rolland:"Prcisdedroitadministratif",n96,pgina75,
punto4,quienafirmaquelasituacindelfuncionarioqueingresaalaAdministracin
Pblicaporcontratoespecial,tienecarctercontractualparalasmateriasypuntosprevistos
enelcontrato.
(145)"LaprohibicindealterarlasobligacionesdeloscontratosdijolaCorteSupremade
JusticiadelaNacin esgeneralyaplicablealasconvencionesdetodoorden,esdecir,
tantoalasrealizadasentreparticularescomoalasconcertadasentrestosylosEstadoso
p.312
por los Estados entre s" ("Fallos", tomo 145, pgina 307 y siguientes, especialmente
pginas328329,inre"PedroEmilioBourdieuc/MunicipalidaddelaCapitals/devolucin
desumasdedinero").Adems,ensentidoconcordante:ThomasM.Colley,"Principios
generalesdederechoconstitucionalenlosEstadosUnidosdeAmrica",pginas291293,
BuenosAires1898,traduccinCarri;J.Story,"ComentariosobrelaConstitucinFederal
de los Estados Unidos", tomo 2, pginas 271272, Buenos Aires 1888, traduccin de
NicolsAntonioCalvo.
(146) En igual sentido, Entrena Cuesta, "Curso de Derecho Administrativo", tomo 1,
pgina415,Madrid1965.
(147)Verelartculo2,incisoi.,delexpresadoestatuto,encuyomritoquedaexcluidode
esteltimo"elpersonalregidoporcontratosespeciales".Actualmente,vanselosartculos
11y13delaley22140.
(148)Enigualsentido,Gordillo,"DerechoAdministrativodelaEconoma",pgina128;en
contra,EntrenaCuesta,"CursodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina416,quien
sostienelaprocedenciasupletoriadetalesdisposiciones.
(149)Enigualsentido,Rolland,"Prcisdedroitadministratif",n96,pgina75;Vedel,
"Droit Administratif", pgina 537, Paris 1961; Sayagus Laso. "Tratado de Derecho
Administrativo",tomo1,pgina293;EntrenaCuesta,"CursodeDerechoAdministrativo",
tomo1,pgina416;Gordillo:"DerechoAdministrativodelaEconoma",pgina128.
(150)Rolland,"Prcisdedroitadministratif",n96,pgina75.Vaseelartculo1,infine,
delaley22140.
(151)Sancionadael30deoctubrede1964ypublicadaenel"BoletnOficial"el10de
diciembre.
(152)Vaselaleyn17304 en"RevistadeLegislacinArgentina",de"Jurisprudencia
Argentina",n11,agostode1967,pgina61,ylaleyn17384,enlapgina49dedicha
Revista;ademsvaseeldecreto5406/68,reglamentariodelaley17384,publicadoenla
Revistacitada,n25,octubrede1968,pgina45.
(153)Diceasdichotexto:"Quedanexceptuadosdelpresentergimenlosprofesionales,
investigadores,cientficosytcnicoscontratadosenelextranjeroparaprestarserviciosen
elpasporunplazonomayordedosaosyporunasolavez,acondicindequenotengan
residenciapermanenteenlaRepblicayestnamparadoscontralascontingenciasdevejez,
invalidezymuerteporlasleyesdelpasdesunacionalidadoresidenciapermanente...La
precedente exencin no impedir la afiliacin a este rgimen, si el contratado y el
empleador manifestaren suvoluntadexpresaental sentidooaqulefectuare supropio
aporteylacontribucincorrespondientealempleador.Lasdisposicionesprecedentesno
modifican las contenidas en los convenios sobre seguridad social celebrados por la
Repblicaconotrospases,nilasdelaley17514".
p.313
(154)Fernndez deVelasco,"Resumen deDerechoAdministrativo ydeCiencia dela

Administracin", tomo 1, pgina 374; Sayagus Laso, "Tratado de Derecho
Administrativo",tomo1,pgina283.
(155)Laexpresadaleyuniversitariafuederogadayreemplazadaporlaleyn20654,del
ao1974.Actualmenterigelaleyn23068,delao1984.
(156)Sobre"concursos",vaseloqueexpuseenlosnrs.692696.Adems:estatutodelos
funcionariospblicoscivilesdeBrasil,artculo18ysiguientes;SayagusLaso:"Tratado
deDerechoAdministrativo",tomo1,pginas287290;VillegasBasavilbaso,"Derecho
Administrativo", tomo 3, pginas 409412; Laubadre, "Trait lmentaire de droit
administratif",tomo2,nrs.8083,pginas5862,Paris1963.
(157)Bielsa,"Algunosaspectosdelafuncinpblica",pginas5a7,SantaFe1941y"La
funcin pblica", pginas 5965, Buenos Aires 1960; Villegas Basavilbaso, "Derecho
Administrativo",tomo3,pginas405406.
(158)VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministraivo",tomo3,pgina405.
(159) Bielsa, "La funcin pblica", pgina 61; Villegas Basavilbaso, "Derecho
(160)Asimismo,vase,BidartCampos,"Elderechoconstitucionaldelpoder",tomo2,n
635,pgina83.Noobstante,vaseloquedichoautorescribeenlapgina110,nota73.
(161) Horacio Sanguinetti, "Nota sobre el rgimen constitucional para designar
funcionariosyempleados",en"LaLey",BuenosAires2dejuniode1966,pgina3.
(162)Ensentidoconcordante,BidartCampos,"Elderechoconstitucionaldelpoder",tomo
2,n674,pgina109.
(163)JoaqunV.Gonzlez,"ManualdelaConstitucinArgentina",nrs.541542,pginas
552553;VillegasVasabilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas401y406.
(164)Bielsa,"Lafuncinpblica",pginas6263y66,BuenosAires1960.
(165)Enconcordanciaconloexpuesto,laleyn17063,del22dediciembrede1966,
establecequeapartirdelafechadelamisma,todadesignacindepersonalqueefecten
losorganismosdelaAdministracinPblicacomprendidosenlajurisdiccindelPoder
EjecutivoNacional,queposeanfacultadesparaello,cualquierasealanaturalezadelos
mismos(centralizados,descentralizados,empresasdelEstado,cuentasespecialesyplanes
deobrasytrabajospblicos)ylaimputacinpresupuestariadelnombramiento,serhecha
adreferendum delPoderEjecutivo.Puedeversedichaleyenla"RevistadeLegislacin
Argentina",de"JurisprudenciaArgentina",n4,enerode1967,pgina71.Noobstante,es
deadvertirqueaefectosdedejarasalvolaatribucindelPoderEjecutivoparanombrarlos
agentes delaAdministracin Pblica,enmodoalgunoeranecesariouna "ley formal":
bastabaundecretodelPoderEjecutivo.Vaseeldecreto828/74,referenteaatribucinde
p.314
competencia para designar agentes de la Administracin y para resolver determinados

asuntos.
(166)BidartCampos,"Elderechoconstitucionaldelpoder",tomo2,n671,pgina108.
(167)Enigualsentido:BidartCampos,op.yloc.cit.
(168)Bielsa,"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina144,nota110bis,BuenosAires
1947;VillegasBasabilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas351352,nota11,
quien,adems,transcribelainteresanteyacertadaopinindelsenadorNougus;Bidart
Campos,"Elderechoconstitucionaldelpoder",tomo2,n675,pginas109110.Laley
20677 del ao 1974, suprimi el acuerdo del Senado para todos los casos en que la
Constitucinnoloexija.
(169)Enlaespecie,laactividaddelSenadoes"administrativa",loqueseexplicaanteel
punto de vista "objetivo", "material" o "sustancial" con que es considerada la funcin
administrativa.Vaseeltomo1,n11.
(170)VillegasBasabilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina403.
(171)SnchezViamonte,"ManualdeDerechoConstitucional",pgina305,BuenosAires
1958.
(172)Bielsa."DerechoAdministrativo",tomo2,pginas143144,BuenosAires1947.
(173) Gonzlez Caldern, "Derecho Administrativo Argentino", tomo 3, pgina 372,
Buenos Aires 1923; Carlos Mara Bidegain: "El Congreso de los Estados Unidos de
Amrica",pgina419,BuenosAires1950;BidartCampos,"Elderechoconstitucionaldel
poder",tomo2,pginas115116.
(174)BidartCampos,"Elderechoconstitucionaldelpoder",tomo2,pgina116;Cmara
Comercial de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina", 1965IV, pginas 227228. En
contra: Gonzlez Caldern: "Derecho Constitucional Argentino", tomo 3, pgina 374,
BuenosAires1923.
(175)Bielsa,"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas143144,BuenosAires1947.
(176)VillegasBasabilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas404405.
(177) Bidart Campos considera que los nombramientos efectuados en comisin slo
expiran al final de la prxima Legislatura, si el Senado o les presta su acuerdo; en
consecuencia, afirma que dichos nombramientos son irrevocables por el propio Poder
Ejecutivo ("El derecho constitucional del poder", tomo 2, n 683, pgina 116). No
compartoestepuntodevista;alcontrario,estimo,conBielsa("DerechoAdministrativo",
tomo2,pgina144,BuenosAires1947),que,mientraselSenadonosepronuncie,el
PoderEjecutivopuederevocardichosnombramientosconelmismoimperioencuyavirtud
loshaefectuado.LaexpiracindelnombramientoalfinaldelaprximaLegislatura,slo
p.315
tienelugarsiantesdeelloelPoderEjecutivonorevocaelactodedesignacin.LaCorte
Suprema de Justicia de la Nacin, en un fallo interesante, ha sostenido esta posicin
("Fallos",tomo241,pgina151ysiguientes, inre "BelisarioMontero").(Aunqueeste
fallodelaCorteSupremaserefiereaun "juez",el"principio"sentadoenelmismorige
paratodotipodefuncionariosoempleadospblicos,pueselartculo86,inciso22dela
Constitucin,nodistingueentrefuncionariosjudicialesyadministrativos).
(178)EnBrasil,"nombramientoencomisin"tieneunsignificadodistintoalqueseleda
ennuestropas;alltraduceunconceptosimilaralde"nombramientoparacumpliruna
comisin".VaseaCretellaJunior,"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo4,pginas
222225,SaoPaulo1967.
(179) Dice as dicho texto: "Ningn miembro del Congreso podr recibir empleo o
comisindelPoderEjecutivo,sinprevioconsentimientodelaCmararespectiva,excepto
losempleosdeescala".
(180)BidartCampos,"Elderechoconstitucionaldelpoder",tomo2,pgina115,nota89.
En sentido concordante: Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 299,
pgina60.
(181)Laubadre,"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,pgina62,n84,
Paris1963.
(182)Jze,"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,volumen2,pgina
96,BuenosAires1949;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,
pgina62,n84,Paris1963.
(183)Jze,op.yloc.cit.
(184)Jze,op.cit.,tomo2,volumen2,pgina95.
(185) Jze, op. cit., tomo 2, volumen 2, pgina 95.; Villegas Basabilbaso, "Derecho
Administrativo", tomo 3, pginas 412413; Laubadre, "Trait lmentaire de droit
(186)VillegasBasabilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina413.
(188)Vaseeltomo2,n513,donde,adems,mencionolosrespectivosfallosdelaCorte
Suprema.
(189)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,volumen2,pginas
(190) En sentido concordante: Jellinek, quien afirma que al reconocerles a todos los
habitantesunaigualdadparadesempearempleospblicos,lasleyesconstitucionalesslo
p.316
establecenunacalificacinpasivaynounaactiva("Sistemadeidirittipubblicisubbiettivi",
pgina195,traduccindelalemn,Milano1912).
(191)Enigualsentido:Jellinek,op.yloc.cit.
(192)Puedeverse,Bielsa:"Lafuncinpblica",pginas19y107,BuenosAires1960.
(193)Elcarcterdenotaintegrantedela"idoneidad",queleatribuyoalaobligacindedar
"fianza",esnegadoporVillegasBasavilbaso,quienconsideraquelaexigenciadelafianza
noescondicindeidoneidadparalaadmisinenloscargospblicos,sinounrequisitoque
serelacionadirectamenteconlaadministracinnormaldelosinteresespatrimonialesdel
Estado("DerechoAdministrativo",tomo3,pginas464465).Nocompartoestepuntode
vista,puesquiennoestencondicionesdeproporcionaresafianza,caucinogaranta,
tampocoestencondicionesdeingresaralaAdministracinPblicacomoagentedestay
menosandeejercitarlasrespectivasfunciones.
(194)Ensentidoconcordante,VillegasBasabilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo3,
pgina 368; Diez, "Derecho Administrativo", tomo 3, pgina 372. En contra, por
considerarqueladisposicinqueexigierelaciudadanaargentinaparaeldesempeode
empleos pblicos podra ser objetada constitucionalmente, Bielsa, "Derecho
Administrativo",tomo2,pgina127,BuenosAires,1947;Bullrich,"Principiosgenerales
dederechoadministrativo",pgina305.
(195)Ensentidoconcordante,artculo7,incisod.,delaley22140.
(196) As ocurre en Francia, de acuerdo al estatuto de 1959 (Laubadre, "Trait
lmentairededroitadministratif",tomo2,pgina57,n79,punto1,Paris1963);en
Brasil(estatutodelosfuncionariospblicoscivilesdelaUnin,artculo10);enPortugal
("CdigoAdministrativo", artculo 460,inciso1);en Venezuela (Constitucin, artculo
112,yBrewerCaras,"Elrgimenjurdicoadministrativodelanacionalidadyciudadana
venezolanas",pgina71,Caracas1965);enUruguay(SayagusLaso,"TratadodeDerecho
Administrativo",tomo1,pginas296297);etc.
(197)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo255,pginas293y298;tomo
264,pgina95.
(198)Vaseeltomo2,n401.
(199)Enlaactualidad,dichosartculos126y127delCdigoCivilestnmodificadosenla
siguienteformaporlaley17711:
Artculo126126:"Sonmenoreslaspersonasquenohubierencumplidolaedaddeveintin
aos".
Artculo127127:"Sonmenoresimpbereslosqueannotuvierenlaedaddecatorceaos
cumplidos,yadultoslosquefuerendeestaedadhastalosveintinaoscumplidos".
Lanuevaredaccindeesostextospermiteafirmar,sindudaalguna,quetantocomprenden
alosmenores "varones" comoalasmenores "mujeres",porlocualambos losmenores
varonesylasmenoresmujeresestncomprendidosenelartculo283delCdigoCivil.
p.317
(200) Para ingresar al servicio exterior de la Nacin, de acuerdo al decreto del Poder
Ejecutivon5683/62,elaspirantedebeaprobarexmenessobredeterminadasasignaturas
(historia argentina y americana; historia universal; historia diplomtica; geografa
argentina,economapoltica;derechointernacionalpblicoylegislacinconsular;derecho
internacionalprivado;derechoconstitucionalyadministrativo).Seeximedeeseexamena
quienesposeanttulodedoctorenjurisprudencia,doctorencienciaseconmicas,doctoren
diplomaciayabogado;pero,encambio,debernsersometidosapruebasoralesy/oescritas
enlasqueseapreciarsugradodeculturageneral.
(201)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,n291,pgina374.
(202)Laalusinhechaeneltextoserefierealartculo76 delaConstitucin,encuyo
mritoparaserelegidopresidenteovicepresidentedelaNacin,serequierepertenecerala
comuninCatlicaApostlicaRomana.
(203) En idntico sentido, Villegas Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo 3,
pginas384385.
(204)Elpropio "escalafn" paraelpersonalcivildelaAdministracinPblicanacional,
hablade"agentes" incorporadosalasfuerzasarmadasencumplimientodelasleyesde
serviciomilitarobligatorio(artculo38incisof.,textoordenadoen1964).Lomismohace
eldecreton3452/60.Todoellosignificaquesetratadeagentesqueseincorporaronalas
fuerzasarmadasdespusdehaberingresadoalaAdministracinPblica.
(205)Despusdelaleyn12913,sedictaronotrasleyesrelacionadasconlasfuerzas
armadas nrs.13996y14777; peroenloatinente al servicio militar obligatorio sigue
rigiendolan12913derogada.
(206) Goodnow, "Derecho Administrativo Comparado", tomo 2, pgina 23, Madrid,
edicin"LaEspaaModerna".
(207)Goodnow,op.yloc.cit.
(208) En sentido concordante, Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 2, pginas
146147,BuenosAires1947;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,
pginas419423;EstatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicaNacional,
artculos14,15,21y48,ydecretoreglamentariodelmismo,artculo3,puntoIX;Cretella
Junior:"TratadodeDireitoAdministrativo",tomoIV,pginas311315;Estatutodelos
funcionariospblicoscivilesdeBrasil,artculos58y62.ComoProcuradordelTesorodela
Nacin,elautordelapresenteobraemplelaterminologacorrecta(dictamendel18de
febrerode1963).EncuantoacmoapliceinterpretesosvocabloslaCorteSupremade
Justicia de la Nacin, puede verse "Fallos", tomo 192, pginas 436450. Vanse los
artculos50y51delaley22140.
(209)Puedeverse,Bielsa,"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas147148,Buenos
Aires 1947; Villegas Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo 3, pgina 419 y
siguientes;CretellaJunior,"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo4,nmeros176,177
p.318
y178,pginas311,312y315.Tngasepresentequelarelacinentrelaprdidadelempleo
por"exoneracin",porejemplo,ylajubilacin,fueltimamenteobjetodemodificaciones
en las leyes de previsin social, modificaciones favorables al empleado o funcionario
exonerado.
(210)BidartCampos,"Elderechoconstitucionaldelpoder",tomo1,pgina634;Quintero,
"Losdecretosconvalordeley",pgina88.
(211)Quintero,op.yloc.cit.
(212)"Cuandosehabladefuncionariosdehecho,sepiensaenagentessubordinadosalas
supremasautoridadesconstituidasdelEstado.Yesqueresultacasiimposibleconcebirun
jefe de Estado de hecho o una asamblea legislativa de hecho, sin que esto signifique
automticamentelaaparicindeungobiernodefacto,y,porende,laderogacindelorden
jurdicopreestablecido"(Quintero,"Losdecretosconvalordeley",pgina86).
323,BuenosAires1949;Constantineau,"Tratadodeladoctrinadefacto",tomo1,pgina
38;SayagusLaso,"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina300;Brandao
Cavalcanti,"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo3,pgina89.
(214)Constantineau,op.cit.,tomo1,pgina30,quiendijoalrespecto:"Tampocotiene
importanciaalgunalacondicinorangodelfuncionario,yaseaelmsaltodeloscargoso
elmsinsignificanteenelpas".
(215)Jze,"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,volumen1,pginas
311y323,BuenosAires1949;Constantineau,"Tratadodeladoctrinadefacto",tomo1,
pginas163164,195ysiguientes,215ysiguientes,243ysiguientes,263ysiguientesy
301ysiguientes;Romano,"Corsodidirittoaamministrativo",pgina109;Vitta,"Diritto
Amministrativo",tomo1,pgina183;RuizyGmez,"Principiosgeneralesdederecho
administrativo", pgina 453, sptima edicin, Lisboa 1965; Alessi, "Diritto
Amministrativo", pginas 9194, y "Responsabilit della pubblica amministrazione",
pginas1619;Sandulli:"Manualedidirittoamministrativo",pgina119;SayagusLaso,
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas300301.
(216)Enestesupuesto,alapersonaquecontinaejerciendolasfuncionespblicas,Jzeno
laconsideracomo "funcionario dehecho",sinocomo "usurpadora" (op.cit.,tomo2,
volumen1,pginas330331).PeroconbuenasyaceptablesrazonesConstantineauestima
locontrario(op.cit.,tomo1,pginas195197).
NuestroCdigoPenal,artculo246,inciso2,declaraincursoendelitoaquiendespusde
habercesadoporministeriodelaleyeneldesempeodeuncargopblicoodespusde
haberrecibidodelaautoridadcompetentecomunicacinoficialdelaresolucinqueorden
lacesantaosuspensindesusfunciones,continuareejercindolas.Peroestadisposicinen
nada afecta lo dicho en el texto acerca de que tales personas, en el mbito de la
AdministracinPblicayparaelderechoadministrativo,debenconsiderarse"funcionarios
defacto".
p.319
(217)Jze,op.cit.,tomo2,volumen1,pginas311312;Constantineau,op.cit.,tomo1,
pginas163y165ysiguientes;Romano:"Corsoetc.",pgina109;RuizyGmez,op.cit.,
pgina509,prrafo9,punto4;Sandulli:"Manualeetc.",pgina119;Caetano,"Manual
etc.",pginas452453;SayagusLaso,"Tratadoetc.",tomo1,pgina301.Alrespecto
escribeJze,"Lahiptesispuedepresentarseencircunstanciasexcepcionales.Habiendo
desaparecidolasautoridadespblicasregularesaconsecuenciadeunarevolucin,deuna
crisispolticaosocial(guerracivil,desrdenes,revuelta,creacindeunnuevoEstadopor
insurreccindeunaprovincia,etc.).Ciertosindividuos,espontneamenteodesignadospor
loshabitantesolasautoridadespblicassuperiores,aunquefueradelasreglaslegales,se
encargandelfuncionamientodelosserviciospblicosesencialesydelarealizacindelos
actos jurdicos necesarios. En todos los casos de esta ndole, se est en presencia de
funcionariosdehecho,poroposicinalos funcionariosdederecho"(op.cit.,tomo2,
volumen 1, pginas 311312). Por su parte, dice Sayagus Laso: "En tales casos es
frecuente que asuman el ejercicio de funciones pblicas quienes no tienen ttulo legal
alguno. A veces son personas de buena voluntad que, frente a la desaparicin de las
autoridadesconstituidas,tomanasucargociertasfuncionespblicas"(op.cit.,tomo1,
pgina301).
(218)Enidnticosentido,Ranelletti,"Teoradegliattiamministrativispeciali",pgina59,
Milano1945;GarridoFalla,"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina425,
puntoa),Madrid1961.
(220)EnelplanolegislativopuedenmencionarseaisladasdisposicionesdelCdigoPenal
queconsideran"delitos"asupuestosque,paraelderechoadministrativo,constituyencasos
defuncionariosde "facto".Vase,porejemplo,elartculo246,inciso2,segnelcual
incurreendelito"elquedespusdehabercesadoporministeriodelaleyeneldesempeo
deuncargopblicoodespusdehaberrecibidodelaautoridadcompetentecomunicacin
oficialdelaresolucinqueordenlacesantaosuspensindesusfunciones,continuare
ejercindolas".
(221)Ensentidoconcordante,Romano,"Corsodidirittoamministrativo",pgina109.
(222) En sentido concordante, Fiorini, "Manual de Derecho Administrativo", tomo 1,
pgina642.
(223)Enigualsentido:artculo1delaley22140.
(224)Ensentidoconcordante,Constantineau;"Tratadodeladoctrinadefacto",tomo1,
pginas323y383.
(225)Constantineau,"Tratadodeladoctrinadefacto",tomo1,pgina47.
p.320
342y371;SayagusLaso,"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas302y
303.
(227)Jze,op.cit.,tomo2,volumen1,pginas371.
(228)Jze,op.cit.,tomo2,volumen1,pginas321y334335;SayagusLaso,op.cit.,
tomo1,pgina303.
(229) Constantineau, op. cit., tomo 1, pginas 47, 49 y 53; Goodnow, "Derecho
Administrativo Comparado", tomo 2, pgina 24; Snchez Viamonte, "Revolucin y
doctrina de facto", pginas 71, 72, 73 y 101; Villegas Basavilbaso, "Derecho
Administrativo", tomo 3, pgina 597; Sayagus Laso, "Tratado de Derecho
Administrativo", tomo 1, pgina 302; Bidart Campos, "El derecho constitucional del
poder",tomo2,pgina193.
(230)SnchezViamonte,"Revolucinydoctrinadefacto",pgina102.
(231)Constantineau, op. cit., tomo 1, pginas 47y 125.Adems, Snchez Viamonte,
"Revolucinydoctrinadefacto",pgina102;BidartCampos,"Elderechoconstitucional
delpoder",tomo2,pgina193.
(232)Constantineau,op.cit.,tomo1,pginas127129,135y136.
(233)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,volumen1,pginas
325328.
(234)Constantineau,op.cit.,tomo1,pginas47,144145,151y152.
(235)Jze,op.cit.,tomo2,volumen1,pgina325;Constantineau,op.cit.,tomo1,
pgina152.
(236)Constantineau,op.cit.,tomo1,pgina144.
(237)Jze,op.cit.,tomo2,volumen1,pginas325326.
(238)Unsectordeladoctrina,conbuenosyrazonables argumentos,acepta laposible
validezdelosactosrealizadosporpersonasque,enpocasaciagas,asumenelejerciciode
la funcin pblica sin contar para ello con nombramiento alguno del Estado (Jze,
"Principios generales del derecho administrativo", tomo 2, volumen 1, pginas 321 y
334335;SayagusLaso,"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas301y
303).Peroexistenquienes,conargumentosdeleznablescomoeldequelostercerossaben
quetalocualpersonacarecedetodaautoridad,lenieganvaloralosactosrealizadospor
tales personas (Vitta, "Diritto Amministrativo", tomo 1, pginas 182183; Alessi, "La
responsabilitdellapubblicaamministrazione",pginas1617y"DirittoAmministrativo",
pgina92).
(239)SayagusLaso,"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina303.
p.321
316; Ruiz y Gmez: "Principios generales de Derecho Administrativo", pgina 507;
Quintero:"Losdecretosconvalordeley",pgina86.
(242)Entrelosquelenieganvalidezalosactosdelosfuncionariosde"facto",corresponde
sealaraRanelletti,"Teoradegliattiamministrativispeciali",n54,pgina60yn57,
pgina63,quienestimaqueelreconocimientodelavalidezdetalesactosslolecompete
allegislador,noaljueznialintrprete.
(244)Jze,op.cit.,tomo2,volumen1,pginas317,319y334;Constantineau,"Tratado
deladoctrinadefacto",tomo2,pgina467468.Ensentidocontrario,Vitta,"Diritto
Amministrativo",tomo1,pgina184,quien,conreferenciaalfuncionariodefacto,osea
elquedesempealafuncinsincontaralefectoconelnombramientopertinenteparael
ejercicioactualdelcargo,sostienequelainvalidezdelosactosdesemejantefuncionario
resultaquealosterceros,alpblico,lesesfcilcomprobarsisetrataonodelagente
verdadero.
(245) Vase: Jze, op. cit., tomo 2, volumen 1, pginas 319320, 324325, 353 y
siguientes,395ysiguientes;Constantineau,op.cit.,tomo2,pgina500.ElCdigoCivil
deItaliaensuartculo113,consideravlidoelmatrimoniocelebradoantequien,sintener
investiduraoficial,desempeapblicamentesusfunciones,salvoqueambosesposos,enel
momentodelacelebracin,hubierensabidoquedichapersonacarecadeinvestidura.
Noobstante,deboponerdemanifiestounadisidenciaconJze.Estemaestroconsideraque
sielalcaldedeunmunicipioencargaaunhijosuyoquecelebrematrimoniosensulugar,la
investidura de dicho hijo es tan irregular que lo constituye en "usurpador" y no en
"funcionario dehecho" (op. cit., pginas 324325). Pienso,en cambio, queel hijo del
alcaldequeactaenesascondiciones,autorizandolacelebracindematrimonios, puede
serconsiderado "funcionario dehecho" siconcurrenlascondiciones generales exigidas
para ello, pues el pblico puede razonablemente ignorar que esa persona no es el
funcionariooficialencargadodeautorizarlacelebracindematrimonios.
(246)Jze,op.cit.,tomo2,volumen1,pgina319;RuizyGmez,"Principiosgenerales
de Derecho Administrativo", pgina 507; Goodnow, "Derecho Administrativo
Comparado",tomo2,pginas2425.
(247)Ensentidoconcordante,GarridoFalla,"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo
1,pgina426.
(250)Jze,op.cit.,tomo2,volumen1,pginas334y335.
p.322
(252)Bielsa,"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina85,BuenosAires1947;Villegas
Basavilbaso:compartelaposicindeBielsa("DerechoAdministrativo",tomo3,pginas
608613).
(253)Ensentidoconcordante,GarridoFalla,"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo
1,pgina426.
(254)"Digesto",libro1,ttuloXIV,ley3.Paralaversinespaoladeesetexto,vasea
IldefonsoL.GarcadelCorral,"CuerpodelDerechoCivilRomanoadobletexto,traducido
alcastellanodellatinopublicadoporloshermanosKriegel,HermannyOsenbrggen",tomo
1,pgina233,Barcelona1889.Paraotraaplicacindelamxima "errocommunisfacit
jus",vasenuestroCdigoCivil,artculo3697,textoynota.Adems,conreferenciaal
"errorcomn",vaseaHenochD.Aguiar:"Hechosyactosjurdicosenladoctrinayenla
ley",tomo1,pginas140142,BuenosAires1950.
(255)Partida3,ttuloIV,leyIV,partefinal.Vase:MarceloMartnezAlcubilla,"Cdigos
AntiguosdeEspaa",tomo1,pginas380381,Madrid1885.
(256)Enidnticosentido,BradaoCalvacanti,"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo
3,pgina101;VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",pginas602y611.
(257) En idntico sentido, Ranelletti, "Teoria degli atti amministrativi speciali", n 53,
pgina59;GarridoFalla,"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina425,punto
a).
(258) Romano, "Corso di diritto amministrativo", pginas 110111; Alessi: "Diritto
Amministrativo", pginas 9394 y "Responsabilit della pubblica amministrazione",
pginas1718;Caetano,"Manualedireitoadministrativo",tomo1,pgina425.Encontra,
Ranelletti,"Teoradegliattiamministrativispeciali",n52,pginas5859,quiensostiene
quesiladesignacinfuenula,elfuncionarionuncatuvorelacindeservicioconelEstado,
apareciendosiemprecomounparticularextraoalaAdministracinPblica;suopininno
esaceptadaporlageneralidaddeladoctrinaydelajurisprudencia.
(259)"Fallos",tomo148,pgina303ysiguientes,especialmentepgina306(tratbasede
laimpugnacinalasentenciadictadaporunjuez,cuyainvestidurapretendaseviciada).En
idnticosentidosepronuncielTribunalenuncasodondeseimpugnaronactosemitidos
porfuncionarioscuyonombramientodecaseviciado("Fallos",tomo164,pgina140 y
siguientes,especialmentepgina194).
333;Constantineau,"Tratadodeladoctrinadefacto",tomo1,pginas373374;Ruizy
Gmez, "Principios generales de derecho administrativo", pgina 513; Villegas
Basavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina614.
p.323
(261)Jze,op.cit.,tomo2,volumen1,pginas334y421ysiguientes;RuizyGmez,
op.cit.,pgina513;Bielsa,"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina89,BuenosAires
1947;VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina614.Encontra,
pero sin dar razn alguna atendible, Goodnow, "Derecho Administrativo Comparado",
tomo2,pgina25.
(262)Acercadel"cuasi contrato"enelmbitodelderechoadministrativo,vaseeln610.
Ms adelante, al referirme a la naturaleza jurdica de la relacin de funcin o empleo
pblico,volveraocuparmedelanaturalezadelvnculoqueunealfuncionariode"facto"
conelEstado.Vaseeln921.
(264)RuizyGmez, op.cit., pgina 514.Diceasdicho autor: "Enmateria deretiro
entendemos que el tiempo del funcionario de hecho en la funcin pblica siempre es
computable.Losretirosdelosfuncionariospblicosnorespondenalasituacinespecialde
servidorespblicossinoalaplausiblecorrienteuniversaldeaseguraratodapersonaqueha
dedicadosuactividadatrabajossimplementeremuneradosynoacumulativosderiqueza,
unmediodesubsistenciadurantelosltimosaosdesuvidaocuandounimpedimento
atendiblenolepermitetrabajar.Unaconclusincontrariaserainjustaamsdeatentatoria
alosprincipiosqueimpulsantodalalegislacinsobresegurossociales"(op.yloc.cit.).En
nuestropas,Diezsiguelaopinindelautorcitado("DerechoAdministrativo",tomo3,
pgina561).
(265)Nuestrajurisprudenciaregistrauninteresantecasoquecorroboralasolucinquedoy
eneltexto,acercadequeesimprocedentecomputarloscargosejercidosde"hecho"alos
efectosdeobtenerunajubilacinoretiro.Tratbasedeunprofesoruniversitarioque,no
obstantelalimitacinde cuatro ctedrasestablecidasporundecretoqueentrenvigor,
continu dictando las cinco ctedras que tena a su cargo y efectuando los aportes
correspondientesalaCajadeJubilacionesdeEmpleadosCiviles.Esobvioquerespectoa
esa quinta ctedraqueindebidamentecontinudictando,elprofesordereferenciaeraun
funcionariode"facto".LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,apesardeque,enese
caso,elinteresadoaunqueenformaindebidahabaefectuadolosrespectivosaportesala
CajadePrevisinSocial,declarquedichoprofesornopudoinvocarltimamenteelhaber
dictadotambinlaquintactedraparajubilarseentodasellas("Fallos",tomo187,pgina
116ysiguientes,inre"ngelA.Cortic/NacinArgentina",sentenciadel26dejuliode
1940).
(266)Constantineau,"Tratadodeladoctrinadefacto",tomo1,pginas383y394;Ruizy
Gmez,"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina513,n14.
(267)Constantineau:"Tratadodeladoctrinadefacto",tomo1,pginas383ysiguientes,y
387ysiguientes;RuizyGmez:"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina
514,prrafo16,quiensostienequeelfuncionariode "facto" hllasesujetoalasmismas
responsabilidades que el funcionario de "jure"; Villegas Basavilbaso, "Derecho
p.324
(268)Alrespecto,elCdigoPenaldiceasensuartculo246:"Serreprimidoconprisin
deunmesaunaoeinhabilitacinespecialpordobletiempo:1...;2Elquedespusde
habercesadoporministeriodelaleyeneldesempeodeuncargopblicoodespusde
haberrecibidodelaautoridadcompetentecomunicacinoficialdelaresolucinqueorden
lacesantaosuspensindesusfunciones,continuareejercindolas".
(269)Constantineau,op.cit.,tomo1,pgina397ysiguientes;RuizyGmez,op.cit.,
pgina 514, prrafo 16,quien sostiene que el funcionario de"hecho" est sujeto alas
mismas responsabilidades queelfuncionario de "jure";Villegas Basavilbaso, "Derecho
(270)VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina616.Otrosautores,
comoConstantineau,op.cit.,tomo1,pgina383,yRuizyGmez,op.cit.,pgina514,
dicenqueelfuncionariode "facto" hllasesujetoalasmismasresponsabilidadesqueel
funcionariode "jure".Enigualsentido,Diez,"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina
561,quienmencionaexpresamentelaresponsabilidad"disciplinaria".
(271)Pruebaevidentedeloquedejodichoesqueunodelosmsdestacadosexpositoresde
ladoctrinade "facto",dicequelaresponsabilidaddelosfuncionariosde "hecho" puede
hacerseefectivasobresu"fianzaoficial"(Constantineau,"Tratadodeladoctrinadefacto",
tomo1,pgina393).Vadesuyoquedichoautorseestrefiriendoafuncionariosde
"jure" (aquelloscuyonombramientoesnulooanulable),puesresultaimposibleconcebir
queunfuncionariode "facto",propiamentedicho,otorguefianzaparaelejerciciodelas
respectivasfunciones.
(272) Cuando se est frente a un "usurpador" de funciones, propiamente dicho, no
corresponderhablarde"funcionariousurpador",sinosimplementede"usurpador",oalo
sumode"usurpadordefunciones".Elusurpadornoesunfuncionario.
(273)Constantineau,"Tratadodeladoctrinadefacto",tomo1,pginas43y140;Jze,
"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,volumen1,pgina323;Ruizy
Gmez, "Principios generales de derecho administrativo", pgina 511; Vitta, "Diritto
Amministrativo",tomo1,pgina182;Caetano,"Manualdedireitoadministrativo",pgina
452;Quintero,"Losdecretosconvalordeley",pgina87.
(274)Vitta,op.cit.,tomo1,pgina182;Caetano,op.cit.,pgina452.
(275)Quintero,op.cit.,pgina87.
(276)Jze,op.cit.,tomo2,volumen1,pginas324325,328y328329.
(277)Quintero,op.cit.,pgina88.
(278)Constantineau,op.cit.,tomo1,pginas43y140.
p.325
(279)Constantineau,op.cit.,tomo1,pginas43y140;Jze,op.cit.,tomo2,volumen1,
primerprincipio,pgina334;Vitta,op.cit.,tomo1,pgina182;RuizyGmez,op.cit.,
pgina512;Caetano,op.cit.,pgina456;Quintero,op.cit.,pgina87.
(280)DiceelCdigoPenalensuartculo246:"Serreprimidoconprisindeunmesaun
aoeinhabilitacinespecialpordobletiempo:1Elqueasumiereoejercierefunciones
pblicas,sinttuloonombramientoexpedidoporautoridadcompetente;2...".Puedeverse
aSebastinSoler:"DerechoPenalArgentino",tomo5,pgina142ysiguientes,Buenos
Aires1946.
(281) Jze estima que los "soldados" y los "marineros", que prestan servicios por
imposicincoactivadelEstado,sonagentespblicosoempleadospblicospropiamente
dichos("PrincipiosgeneralesdelDerechoAdministrativo",tomo2,volumen1,pginas
262264).
(282)Mayer,"Ledroitadministratifallemand",tomo4,pgina14,Paris1906;Jze,op.
cit., tomo 2, volumen 1, pgina 253; Gascn y Marn, "Tratado de Derecho
Administrativo",tomo1,pgina347;RuizyGmez,"Principios generales dederecho
administrativo",tomo2,pgina59,n242,BuenosAires1947.
(283)Mayer,op.cit.,tomo4,pgina20;RuizyGmez,op.cit.,pginas499y500n11;
Jze, op. cit., tomo 2, volumen 1, pgina 252; Bullrich, "Curso de Derecho
Administrativo",tomo2,pgina72,compiladoporPedroFrutosyJuanB.Servat,Buenos
Aires1932;Bielsa,"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina58,BuenosAires1947.
(284) Bullrich, "Curso de Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 72; Villegas
(285)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina58,BuenosAires1947.
(286)RuizyGmez,op.cit.,pginas499500.
(287)RuizyGmez,op.cit.,pgina499.Enidnticosentido,GascnyMarn,"Tratadode
DerechoAdministrativo",tomo1,pgina347.
(288)Bullrich:"CursodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina72.
(290)RuizyGmez,op.cit.,pgina499.
(291)Bielsa:"Derechoadministrativo",tomo2,pgina59,BuenosAires1947.
(292)Mayer,"Ledroitadministratifallemand",tomo4,pgina44.Asimismo,Villegas
Basavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas290y295;GarcaTrevijanoFos,
"tratado",tomo3,volumen1,pgina439ysiguientes.
p.326
(293)GiovannideGennaro,"Sullanaturagiuridicadelrapportodipubblicoimpiego",en
"Scriditti di diritto pubblico", tomo 3, pgina 4, Milano 1955; Bielsa, "Derecho
Administrativo", tomo 2, pgina 95 y siguientes, Buenos Aires 1947; Villegas
Basavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina290ysiguientes.
(294)DAlessio:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,pginas217218;
Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina95ysiguientes,BuenosAires1947;
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina290ysiguientes.
(295)Mayer,op.cit.,tomo4,pgina45;DeGennaro,op.cit.,tomo3,pgina5.
Sinembargo,esdeadvertirqueenlosEstadosUnidosdeAmricadelNorte,dondeel
derechoadministrativonoalcanzelaltogradodedesarrollodeotrospases,larelacinde
empleopbliconoseraesencialmentediferentedeladelempleo"privado"(JohnClarke
Adams: "El derecho administrativo norteamericano", pgina 34, Buenos Aires 1964,
edicinEudeba).
(296)Mayer,"Ledroitadministratifallemand",tomo4,pgina45;Ranelletti, "Teoria
degliattiamministrativispeciali",n130,pginas149151;DAlessio,"Istituzionididiritto
amministrativo italiano", tomo 1, pginas 220221; Alessi: "Diritto Amministrativo",
pginas101102;SayagusLaso,"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas
269,270y283.
(297) Jze, op. cit., tomo 2, volumen 1, pgina 268; Duguit: "Trait de droit
constitutionnel",tomo3,pginas112114y220;Hauriou,"Prcisdedroitadministratifet
de droit public", pginas 737 y 743; Goodnow, "Derecho Administrativo Comparado",
tomo 2, pgina 65; Bonnard, "Prcis de droit public", pgina 186; Garca Oviedo,
"Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 283288; Gascn y Marn, "Tratado de
DerechoAdministrativo",tomo1,pginas297298;FernndezdeVelasco,"Resumende
DerechoAdministrativoydeCienciadelaAdministracin",tomo1,pgina384;Rolland,
"Prcis de droit administratif", n 94, pgina 73; Varas, C., "Derecho Administrativo",
pginas 302304; Bullrich. "Principios generales de derecho administrativo", pginas
281292;BrandaoCavalcanti,"Tratadodedireitoadministrativo",tomo2,pginas391y
395396;Waline,"DroitAdministratif",n978,pgina581;SayagusLaso,"Tratadode
DerechoAdministrativo",tomo1,pgina270;Laubadre,"Traitthoriqueetpratiquedes
contrats administratifs", tomo 1, n 97, pgina 125, y "Trait lmentaire de droit
administratif", tomo 2, nmeros 1925, pginas 2325; Vedel, "Droit Administratif",
pginas536537;EntrenaCuesta,"CursodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas
413414;DAvis,"CursodeDerechoAdministrativo",pginas329330;Diez,"Derecho
Administrativo", tomo 3, pgina 355; Garca Trevijano Fos, "Tratado de Derecho
Administrativo",tomo3,volumen1,pgina447,Madrid1970;BenitoPrez,"Naturaleza
jurdicadelarelacindeempleopblico",enrevista"TrabajoySeguridadSocial"(edicin
de"ElDerecho"),pgina577,BuenosAiresoctubre1978.
(298)M.Petroziello,"Ilrapportodipubblicoimpiego",Milano1935,SocietEditrice
Libraria,estrattodal"TrattatodiDirittoAmministrativodeOrlando",tomo2,parteIII,
pginasXCVIVIIyCV.
p.327
(299)RuizyGmez,"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pginas7980;De
Gennaro,op.cit.,tomo3,pginas79;VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",
tomo3,pginas316320y397398.
(300)Laband,"Ledroitpublicdelempire allemand",traduccin delalemn, tomo2,
pginas119121,131132y135137,Paris1901;Jellinek,"Sistemadeidirittipubblici
subbiettivi",traduccindelalemn,pginas194198,Milano1912;Posada,"Tratadode
Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 322, n 8; Rouvire, "Les contrats
administratifs", pginas 7378; Antonio Royo Villanova, "Elementos de Derecho
Administrativo", tomo 1, pginas 147151; Merkl, "Teora general del derecho
administrativo",pginas230y237;Lentini,"Istituzionididirittoamministrativo",tomo1,
pgina555,ytomo2;pginas107108;DeValles,"Elementididirittoamministrativo",
pgina129;Bielsa,"Algunosaspectosdelafuncinpblica",pgina22;Bielsa,"Derecho
Administrativo",tomo1,pginas304y493ytomo2,pginas102107,Buenosaires,
1947;Bielsa,"Lafuncinpblica",pginas79,80,101,102,103,125127y156157;
Beraitz, "Teora general de los contratos administrativos", pginas 148 y 153154;
Guimaraes Menegale, "Direito Administrativo e Sciencia da Administraao", tomo 1,
pgina140;CretellaJnior,"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo3,pginas185y
206, y tomo 4, pginas 162165; Gordillo, "Derecho administrativo de la economa",
pginas123124;OliveiraFrancoSobrinho,"Contratosadministrativos",pgina247,So
Paulo1981.Elindicadoeneltextoestambinelcriterioseguidoenlaactualley22140,
sobrergimendelafuncinpblica,segnasconstaenlanotadel14deenerode1980,
conquelaComisinredactoraelevelrespectivoproyectoaconsideracindelPresidente
delaNacin.
(301)Laubadre, partidario delateoralegaloestatutaria, sostienequedisponiendoel
estatutodefuncionariosquestossehallanenunasituacinestatutariayreglamentaria,
queda excluida la posibilidad de que la respectiva relacin constituya un contrato de
funcinpblica("Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,pgina24,n22).Por
las razones que doy en el texto, disiento con tal afirmacin. Entrena Cuesta sostiene
tambinquelarelacineslegalyreglamentaria, peroreconociendoqueelfuncionario
puedehacervalertodoslosderechosqueestablecelaleyensufavor("CursodeDerecho
Administrativo",volumen1/2,pginas320321,novenaedicin,Madrid1998).
(302)Paracorroborarelcarctereminentemente"contractual"ynoreglamentarioolegal
delarelacindefuncinodeempleopblico,puedenrepetirselascerteraspalabrasde
Masago,expresadasrespectoalaconcesindeserviciospblicos,peroextensiblesatodo
tipodecontratoadministrativo:"Noseconoceejemplodeconcesindeserviciopblicoa
la que el concesionario haya sido compelido, arrastrado por la fuerza, violentamente
obligado.Admitirqueellapuedasurgirdeesemodo,esdesconocertodaslasconquistasde
lalibertadindividualydelaseguridadhumana.Escambiarelimperiodelaleyporlos
arbitriosdeldespotismo.Esdestruirelrgimendederechoparaestablecerunasituacinde
esclavitud"(MrioMasago,"Naturezajuridicadeconcessodeserviopblico",pginas
6970,SoPaulo1933).
Elejerciciodeunempleoocargopblicosinlavoluntaddelrespectivoadministrado,slo
p.328
fueconcebidoenpocasdelEstadoPolica,dondesostenasequestepodaexigirleasus
sbditostodolonecesarioparaelcumplimientodesusfines,porloqueesevnculofue
considerado como un acto unilateral del Estado, y que el consentimiento dado por la
personadesignadasloimplicabaelreconocimientodesupreexistentedeberdeservir(ver
n911).PeroenelEstadoactual,oseaenelEstadodeDerechoelserviciodelparticularo
administradoalEstado,sinelconsentimientodedichoparticularoadministrado,slose
concibeenlacargapblica oprestacinpersonalobligatoria, queasuvezrequierela
existenciaineludibledeunanormapositiva constitucionalolegalqueaslodispongao
autorice.
(303)Elcriteriodistintivoaquehagoreferenciaeneltextohallafundamentoenelpropio
CdigoCivil,aldarstelanocindeactojurdicoydecontrato(artculos944y1137).
BoffiBoggero,ensu"TratadodelasObligaciones",tomo1,pginas86,90y395,Buenos
Aires1968,aldarlanocindecontratolohaceenformaconcordantealaqueexpuseenel
texto;paraestejuristaelcontratotieneporobjeto"reglarlarecprocaconductafuturade
laspartes"(lugarescitados).Encambio,Fontanarrosaestimaqueladefinicindelartculo
1137 delCdigoCivil,noimpidelaexistenciadecontratosresolutoriosoextintivosde
derechos ("Derecho Comercial Argentino",tomo2,Doctrina Generaldelos Contratos
Comerciales, pgina 18, Buenos Aires 1969). Lpez de Zavala habla de contratos de
ejecucin "instantnea"... ("Teora de los contratos", Parte General), pginas 6667; lo
mismohaceMossetIturraspe("TeoraGeneraldelContrato",pginas9697).
Ladoctrina,engeneral,nosiempreprecisculessonlasnotasconcretasquedistinguen
conceptualmenteel"actojurdicobilateral"del"contrato";otrasveceslohizosobrebases
quenoconcuerdanconloquedigoeneltexto.
ParaStolfi,negociojurdicoeslamanifestacindevoluntaddeunaomspartesconmiras
a producir un efecto jurdico, es decir, el nacimiento, la modificacin de un derecho
subjetivo o bien su garanta o su extincin... Puede ser unilateral o bilateral, segn el
nmerodepartescuyoconsentimientoesnecesarioparalaformacindelacto. Negocios
bilateralessonlosquesefundanenelcambiodeconsentimientosdedosomspartes,es
decir,lasconvenciones,trminogenricoquedesignatodoslosactosquesuponenacuerdo
dedosomsvoluntades,tantosisondendolefamiliar,porejemplo,elmatrimonioyla
adopcin, como si tienen carcter patrimonial, como los contratos... "La convencin
entendindola en el amplio sentido tradicional como contrato es el tipo general de
negocio jurdico en cuanto sirve para crear, regular, modificar o extinguir cualquier
vnculo:yafamiliar,comoelmatrimonioolaadopcin,yapatrimonial,comoeldepsitoy
la locacin". Los contratos, como negocios son siempre bilaterales, porque implican
cambiode"consensus";comocontratossonunilateralesobilateralesoplurilaterales,segn
el nmero de deudores (Giuseppe Stolfi, "Teora del negocio jurdico", traduccin del
italiano,pginas1,52,54y55,EditorialRevistadeDerechoPrivado,Madrid1959).La
opinindeesteautornoesfcilprecisarla,puescontieneciertacontradiccin.Enunaparte
dicequeel"contrato"eselactojurdicobilateraldecontenidopatrimonial(pgina52),y
enotraparteafirmaqueel "contrato" eseltipo general denegociojurdico,encuanto
comprendecualquierposibleposiblevnculo,seastefamiliaropatrimonial(pgina54);
adems,elcontrato,porimplicarcambiodeconsentimiento,comprendesiemprealnegocio
(pgina55).
p.329
ParaBetti,elnegociobilateralcomoelplurilateralseconfigurandediferentemodosegn
quelosinteresesenjuegoseanentrescontrapuestos,alcanzandoporelnegocioarregloa
suconflicto,obienseanintereses paralelos,queencuentranenelnegocioelmediopara
actuarprcticamentesucomndireccin.Elnegocio(bilateraloplurilateral)conintereses
contrapuestoseselcontrato;elnegocio,encambio,coninteresesparalelosoconvergentes
aunfincomn,sesueledenominar acuerdo (EmilioBetti:"Teorageneraldelnegocio
jurdico",traduccindelitaliano,pgina225,EditorialRevistadeDerechoPrivado,Madrid
1959).Conformeaestaposicinnoexistiradiferenciaentrenegociojurdicobilateraly
contrato,puesstenoseraotracosaqueelpropionegociojurdicobilateralcuandoestn
enjuegointeresescontrapuestosquehallanarregloatravsdedichoacto.
Para Cariota Ferrara, entre los negocios bilaterales se llaman "contratos", sin ms
aditamentoocalificacin,precisamenteaquellosnegociosbilateralesquetienencontenido
patrimonial... Es importante fijar aqu la atencin sobre la distincin entre contrato y
negocio(bilateral).Enladoctrinasehablabaporalgunosindiferentementedecontratoyde
negociobilateral,demodoquelaexpresin"contrato"venaacoincidirconlade"negocio
bilateral",queabrazabatambinlosnegociosconcontenidonopatrimonial,porejemplo,
losdederechofamiliar,yporotrossedistingua,reservandoeltrmino"contrato",paralos
solosnegociosconcontenidopatrimonial.Lanuevaleyhaadoptadoestaltimasolucin
(LuigiCariotaFerrara:"Elnegociojurdico",traduccindelitaliano,pgina134,edicin
Aguilar,Madrid1956).
Orgaz, dando por equivalentes las expresiones "acto jurdico" y "negocio jurdico"
(pginas 53,54y56),expresaquerespectoalosactos voluntarios lcitos corresponde
sealarqueellossesubdividenensimplesactoslcitosyactos(onegocios)jurdicos,segn
la"finalidadinmediata"perseguidaencadacasoporelautor.Siestafinalidadfuelade
establecerrelacionesjurdicasomodificaroextinguirlasyaexistentes,setratadeunactoo
negociojurdico(art.944):as,cualquiercontrato,eltestamento,etc.,enquelafinalidado
elquererdelotorgantetieneintersprimordialparalaproduccindelosefectosjurdicos:
stosseproducen,enprincipio, sloencuantofueronqueridos.Alainversa,sielfin
inmediatonofuejurdico,sinomeramenteempricoodehecho,setieneunsimpleacto
lcito: verbigracia, el descubrimiento de un tesoro, la constitucin de una residencia
habitual,laespecificacin,etc.,cuyosefectoslaleyregulaporsmisma,conprescindencia
decualquierquererdistintodelagente(art.899),(pginas2526).Dice,luego,quenuestro
sistemalegalrequierelaexistenciadelavoluntadparaqueexistaelactoonegociojurdico,
comoexigeelconsentimientoparaqueexistaelcontrato.Sinohayvoluntadnohayactoo
negocio;faltandoelconsentimientonohaycontrato(pgina56).AlfredoOrgaz,"Hechosy
actosonegociosjurdicos",BuenosAires1963).
(304)Messineo,advirtiendoquehayacuerdosdevoluntadquetienenporobjetodarpor
terminadaoliquidadalasituacindelaspartes,yqueexistenotrosacuerdosquenoponen
fin o no liquidan la situacin de los interesados, a los actos del primero de los tipos
mencionadososeaalosqueliquidanoponenfinalasituacindelaspartes)lesllama
"contratti liquidativi", dando como ejemplos la divisin y la transaccin (Francesco
Messineo:"Dottrinageneraledelcontratto",pgina245,Milano1984,Ed.Giuffr).
p.330
(305) Advirtase bien que los miembros del Parlamento (diputados y senadores) y los
miembrosdelaCorteSupremadeJusticiaydemstribunalesinferioresdelaNacin,no
son funcionarios ni empleados de la Administracin Pblica, por lo que no les sera
aplicablelorelacionadoconloscontratos"administrativos".Encuantoalosmiembrosdel
PoderEjecutivo(presidentedelaRepblica,vicepresidenteyministros),sibienpertenecen
alaAdministracinPblica,susituacin,comodigoeneltexto,hllaseregladapornormas
constitucionales; de modo que tampoco cuadra referir a ellos lo atinente al contrato
administrativo.
Precisamente,comolopusedemanifiestoenunpargrafoanterior(n834,textoynota
955), esa distincin entre las personas que actan al servicio del Estado integrando
especficamente como rganos "individuos" u rganos "personas" los tres rganos
"institucin" esenciales deaqul, ylas dems personas que integran la Administracin
Pblica, dio lugar a que alguien sugiriese denominar "funcionarios pblicos" a los
mencionadosmiembrosdelostrespoderesdelgobierno,y"funcionariosadministrativos"a
laspersonascolocadasalfrentedelasreparticionesdelaAdministracinPblica.
(306)Hauriou,"Prcisdedroitadministratifetdedroitpublic",pgina737.
(307)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo4,pgina51.
(308)Bullrich:"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina281.
(309) Con referencia particular a las "modificaciones" en el contrato de funcin o de
empleo pblicos, vase, De Vallese, "Elementi di diritto amministrativo", pgina 129;
Bielsa,"Lafuncinpblica",pginas133134y143.
(310)Merkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo",pginas397398.
(311)Fallos,tomo99,pgina309ysiguientes,especialmentepgina315,sentenciadel16
dejuniode1904,inre"Herrerac/GobiernoNacional";tomo160,pgina160ysiguientes,
especialmente pgina 166, sentencia del 8 de abril de 1931, in re "Torres c/Gobierno
Nacional";tomo187,pgina116ysiguientes,especialmentepgina127,sentenciadel26
dejuliode1940, inre "Cortic/NacinArgentina";tomo190,pgina428ysiguientes,
especialmente pgina 437, sentencia del 25 de agosto de 1941, in re "Ojeda c/Nacin
Argentina";tomo192,pgina436ysiguientes,especialmentepginas446447sentencia
del20demayode1942,inre"FlairotodeCiampic/NacinArgentina";tomo193,pgina
352ysiguientes,especialmentepginas357y358,sentenciadel10deagostode1942,in
re"Zelayesc/ProvinciadeMendoza";tomo241,pgina147ysiguientes,especialmente
pgina149,sentenciadel8deagostode1958, inre "FasolaCastaoc/Obrasocialdel
PoderJudicial".
(312) Fallos, tomo 99, pgina 309 y siguientes, especialmente pgina 315; tomo 192,
pgina436ysiguientes,especialmentepginas446447.
(313)Fallos,tomo160,pgina160ysiguientes,especialmente pgina 166,tomo166,
pgina264ysiguientes,especialmentepgina272,sentenciadel7denoviembrede1932,
p.331
in re "Pedro Bergs c/Gobierno Nacional"; tomo 187, pgina 116 y siguientes,

especialmentepgina127;tomo190,pgina428ysiguientes,especialmentepgina437;
tomo192,pgina436ysiguientes,especialmentepginas357y358;tomo241,pgina147
ysiguientes,especialmentepgina149.
(314)Fallos,tomo166,pgina264 ysiguientes,especialmentepgina272;tomo192,
pgina436ysiguientes,especialmentepginas446447.
(315)Fallos,tomo220,pgina383ysiguientes,especialmentepginas404405,sentencia
del27dejuniode1951,inre"Gerleroc/Nacin".
(316)Fallos,tomo266,pgina19ysiguientes,especialmentepginas2627,sentenciadel
7deoctubrede1966,inre"Cadorinis/jubilacin".LaCmaraFederaldeApelacionesde
Crdoba expres que la relacin de empleo o funcin pblica implica un contrato
administrativo,propiamentedicho(sentenciadel23dejuniode1982,inre"Rivadeneira
c/UniversidadNacionaldeCrdoba" ("JurisprudenciaArgentina",tomo1984II,pgina
546ysiguientes).Adems:CorteSupremadeJusticia,"Fallos",tomo310,pginas1391y
1394(considerando9).
(317)Envariasprovinciasexisteunanormasimilar.
(318)Vase,AlfredoOrgaz,"Hechosyactosonegociosjurdicos",pgina56,Buenos
Aires1963;BoffiBoggero:"TratadodelasObligaciones",tomo1,n112,pgina275,y
tambinn33,pginas8688,Buenosaires1968.Asimismo,vaseaCariotaFerrara,"El
negocio jurdico", nmeros 96, 108 y 114, en cuanto distingue voluntad de la
"manifestacin" y voluntad del "contenido", traduccin del italiano, edicin Aguilar,
Madrid1956.
(319)YaCariotaFerraraadvirtique"loscontratosnoseformansinorarsimamentede
modoinstantneo:lasmsdelasvecesseconcluyendemodosucesivo,o,sisequiere,
progresivo" ("El negocio jurdico", pgina 99). Excepcionalmente, un contrato puede
formarse en forma instantnea; pero ello ocurre cuando las partes interesadas, por las
circunstanciasdelcaso,yatienenmentalmenteanalizadalasituacinytomadaladecisin
decontratar.Ejemplo:contratodetransportequeseperfeccionainstantneamentecuando
un pasajero sube al vehculo de un concesionario de ese servicio pblico vgr., un
"mnibus"ypagaelrespectivoboletoobillete.
(320)Acercadeladiferencia entre "voluntad" y "consentimiento" enlasrelaciones de
derecho,vaseloqueexpuseeneln918.
(321)Paraloatinentealanaturalezajurdicadelarelacincontractualqueseformaentre
losalumnosqueingresanalasescuelasdedondeegresanlosfuturosintegrantesdelas
fuerzasarmadas(escuelanaval,militarydeaeronutica),vaseeln609.
(322)Elcarcter"voluntario"delaincorporacindelosoficialesdelasfuerzasarmadas,lo
reconoceclaramentelaleyorgnicadelasmismas,n14777,artculo2.
Sobreelrgano"castrense",engeneral,vaseeltomo1,nrs.181184.
p.332
(323)Idntico razonamiento hace Rouvire, conreferencia a los "enganches militares"

(JeanRouvire:"Lescontratsadministratifs",pginas7880,Paris1930,LibrairieDalloz).
Sobre"enganchesmilitares",vase,adems,Waline:"DroitAdministratif",n978,pgina
581,Paris1963;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo
1,pginas132133;Vedel,"DroitAdministratif",pgina537,Paris1961.
(324) En igual sentido, Rouvire, op. cit., pginas 7980. Adems, vese, Francesco
Breglia,"Lostatodegliufficialidellesercito,dellamarinaedellaeronautica",pgina6,n
3,Milano1954.
(325)VaseloqueescribeArnaldodeValles,"Elementididirittoamministrativo",pginas
138139.
(326)Vaseloqueexpuseeneltomo1,nmeros182184y201,textoynota184.
(327) Dijo el tribunal: "Todo lo referente al nombramiento de los empleados de la
Administracin,alaconservacindesuscargos,alrgimenlegaldelasjubilacionesy
pensiones son por su naturaleza materia extraa al derecho comn, encontrndose
comprendidasenverdaddentrodelasreglasdelderechoadministrativo. Elprincipioes
tambin exacto respecto de la designacin y ascenso de los oficiales de las fuerzas
armadasdelaNacin,delretiroydelaspensionesqueselesfijan"(Fallos,tomo190,
pgina428ysiguientes,especialmentepgina437).
(328)Paraladiferenciaentre"voluntad"y"consentimiento"enlasrelacionesdederecho,
vaseloexpuestoeneln918.
(329)Ensentidoconcordante,Laband,"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,
pgina137;Beraitz,"Teorageneraldeloscontratosadministrativos",pginas147148;
Villegas Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo 3, pginas 414415; Gordillo,
"DerechoAdministrativodelaEconoma",pginas123124.
Esdeadvertirquelosquesostienenlatesis "unilateralista",esdecir,losqueleniegan
carcter "contractual" alarelacindefuncinodeempleopblico,afirmanqueelsolo
actodenombramientoodesignacin,emanadodelaAdministracinPblica,bastapara
tenerpornombradoalfuncionariooempleadopblicos,cuya voluntad nointegraaquel
acto:nicamenteleda"eficacia"(otrosdicenqueleda"validez",yotrosque"perfecciona"
elacto).(DAlessio,"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,n142,pgina
223;RuizyGmez,"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pginas8788y91y
siguientes;VarasC.:"DerechoAdministrativo",pgina300;SayagusLaso,"Tratadode
DerechoAdministrativo", tomo1, pginas 283284;Laubadre, "Trait lmentaire de
droit administratif", tomo 2, pgina 25, n 25). Esto es inaceptable: hllase vacuo de
sentidolgico(vaseloqueexpuseeneltomo2,nrs.383387).Porlodems,seolvida
que,conrelacinalosactosadministrativos,"validez","eficacia"y"perfeccin"nosonla
mismacosa:soncosasmuydistintas(vaseeltomo2,nrs.413,428y441).
p.333
(330)Laband,"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,pginas137138.Adems,
Fernndez de Velasco, "Resumen de derecho administrativo y de ciencia de la
administracin",tomo1,pgina377,ylos"Loscontratosadministrativos",pgina314.
(331) En idntico sentido, Villegas Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo 3,
pgina415.
(332)GascnyMarn:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina302.
(333)Respectoal "deberdecumplirhorario",puedeverse:ArmandoE.Grau,"Estudios
sobrelarelacindeempleopblico",pgina67ysiguientes,LaPlata1964.
(334)Alrespecto,laCmaraFederaldeApelacionesdelaCapitaldijo:lajustificacinde
las inasistencias es asunto reservado al criterio administrativo, salvo supuestos de
manifiesta arbitrariedad, capazdetornarilegtimo elprocederadministrativo porviolar
normas legales o constitucionales ("Jurisprudencia Argentina", 1964II, pgina 582 y
siguientes).EnestecasoelTribunaldeclarquelaautoridadadministrativanoincurrien
arbitrariedad al considerar injustificadas las inasistencias del personal plegado a un
movimientodefuerza.
(335)Porsuparte,elestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicanacional,
ensuartculo6,incisoh.,disponequeelagenteestobligado"apermanecerenelcargo,
encasoderenuncia,poreltrminodetreintadas,siantesnofuerareemplazadooaceptada
sudimisin,oautorizadoacesarensusfunciones".Ensentidoconcordante:art.27,inciso
j.,delaley22140.
(336)GascnyMarn:"TratadodeDerechoAdminitrativo",tomo1,pgina303.
(337) El deber de residir en el lugar mismo donde se prestan los servicios a la
AdministracinPblica,sevinculaconlaformadecumplirdichasfunciones;as,esedeber
sejustificacuandolaactividaddelagentedebeserconstante(horasdiariasdeoficina).
VaseaBielsa,"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina222,punto d,BuenosAires
1947."Lanecesidaddeconcurrirasiduaydiariamentealdesempeodelcargo,diceotro
autor,significaqueelempleadotienequeresidirenelmismolugarenelcualdesempea
susfuncionesoenotroqueporsuproximidadysusmediosdecomunicacinlepermita
concurrir con la misma facilidad como si se encontrara en el primer caso" (Bullrich,
"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina312).
(338) Si el presidente de la Repblica tiene atribucin constitucional para nombrar y
removerempleados(Constitucin,artculo86,inciso10),queenesteordendeideasson
las potestades "extremas", con mayor razn tiene facultades para ejercer potestades
"intermedias"alasindicadas,comoascender,trasladar,suspender,etc.,alpersonal.Vase
eln849,textoynota88.
(339) Ni aun con relacin al mismo cargo, pero a otro lugar, ni siquiera por va
disciplinaria untraslado serlcito si, con relacin al lugar para el cual el agente fue
designado originariamente, el nuevo lugar asignado implica una alteracin esencial del
p.334
contratodeempleopblico.Trtasedeunacuestindehechoquedeberesolverseencada
casoparticular.Locontrariopodraimplicarlautilizacindel "traslado" paraimponero
lograrverdaderas"cesantas",yaqueelnuevodestinoporlosinconvenientesquelpuede
aparejar podra colocar al empleado o funcionario en la necesidad de renunciar: el
"traslado" queserealiceensemejantes condiciones serarrito,porhallarseviciadode
desviacindepoder.
(340) Caetano, "Manual de direito administrativo", n 244, pgina 501; Bullrich,
"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina176.
(341)Ensentidoconcordante,Laband,"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,
pginas147y148;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,n153,
pgina90.
(342)Vase,Zanobini,"Corsodidirittoamministrativo",tomo3,pgina48.
(343)Laband,op.cit.,tomo2,pginas147y148.
(344)Merkl,"Teorageneraldelderechoadministrativo",pgina398.
(345)Enidnticosentido:art.27,incisoc.,ley22140.
(346)ElexpresadoCdigodeJusticiaMilitarfueobjetodevariasmodificaciones(verlas
leyes21944y23049).
(347)Vaseeltomo1,n201,nota186,dondesetranscribeelmencionadoartculo87del
decretoleydecontabilidad.
(348) Cdigo Administrativo de Portugal, cuyos artculos 502 y 503 se refieren
minuciosamentealdeberdeobediencia("CdigoAdministrativodePortugal",Coimbra
1964).
(349)EstatutodelosfuncionariospblicoscivilesdelaUnin,Brasil,cuyoartculo194,
inciso VII, entre los deberes del funcionario menciona la "obediencia a las rdenes
superiores,salvocuandofuesenmanifiestamenteilegales".
(350)SebastinSoler"DerechoPenalArgentino",tomo1,pgina392,BuenosAires1945.
(351)ElCdigodeJusticiaMilitar,aprobadoporlaley14029,del4dejuniode1951,
establece quesloincurreendesobediencia elmilitar quedejadecumplir, "sincausa
justificada",unaordendelservicio(artculo674).
(352)GuimaraesMenegale,"DireitoAdministrativoeScienciadaAdministraao",tomo
1,pgina220.
(353)Enciertaoportunidad,elProcuradorGeneraldelaNacin,parasostenerlatesisde
quela "orden" deunsuperiornoessuficienteparacubriralagentesubordinadoqueha
ejecutado esa orden, y ponerlo al abrigo de toda responsabilidad penal, si el acto es
p.335
contrarioalaleyyconstituyeensmismouncrimen,dijoqueelloeraas "porqueel
hombre es un ser dotado de voluntad y discernimiento: no es un instrumento ciego e
insensible" (vaseesedictamenenFallosdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,
tomo5,pgina189).
(354)Vase,RuizyGmez,"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina388.
(355)Soler:"DerechoPenalArgentino",tomo1,pgina387,BuenosAires1945.
(356)Laband,"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,pgina150,nota1.
(357)Laband,op.cit.,tomo2,pgina150,nota1;Diez:"Eldeberdeobedienciaenla
funcin pblica", pgina 28; Villegas Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo 3,
pgina437.
(358)VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas437438.
(359)Laband,"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,pgina151.
(360) En igual sentido, Diez, "Derecho Administrativo", tomo 3, pgina 412. El
mencionadoartculo6,incisod.,delestatutoestablecequeelpersonalestobligado:"A
obedecertodaordenemanadadeunsuperiorjerrquicoconatribucionesycompetencia
paradarla,querenelasformalidadesdelcasoytengaporobjetolarealizacindeactosde
servicio".Enigualsentido:art.27,incisoc.,delaley22140.
(361)SibienelestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinfueaprobadoporun
"decreto ley",yaprecedentementehicenotarqueelloesimprocedente,puestalestatuto,
por implicar el ejercicio de atribuciones correspondientes a la "zona de reserva de la
Administracin",slorequieresuaprobacinpor"reglamento"o"decretogeneral"(vase
eln849).
(362)Diez,"Eldeberdeobedienciaenlafuncinpblica",pginas3437,BuenosAires
1938, y "Derecho Administrativo", tomo 3, pginas 409412; Villegas Basavilbaso,
"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas445446y453454.
(363) Puede verse, Jze: "Principios generales del derecho administrativo", tomo 3,
pginas8285,BuenosAires1949;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo
3, pginas 445446; Caetano: "Manual de direito administrativo", pginas 503 y 504;
Bullrich:"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina177;Laubadre:"Trait
lmentaire de droit administratif", tomo 2, n 153, pgina 90; Diez: "Derecho
Administrativo",tomo3,pgina411;CdigoAdministrativodePortugal,artculo503,
inciso2;EstatutodelosfuncionariospblicoscivilesdelaUnin(Brasil),artculo194,
incisoVII.ElConsejodeEstadodeFranciaadmitela"desobediencia"cuandolaordenest
afectadadeunailegalidadgraveyevidente(fallocitadoporLaubadre,op.yloc.cit.).
(364)Laband:"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,pgina151.
p.336
(365)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo3,pgina49.
(366) El Cdigo Administrativo de Portugal, artculo 502, en varios incisos, se ocupa
detenidamentedelaprocedenciaoimprocedenciadelaforma"verbal"delaorden.
(367)Laband:"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,pgina152.
(368)Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pgina502.
(369)Vase,Gordillo,"Deberdeobediencia.Formalidadesquedebereunirlaordendel
superior", en"Revista deAdministracin Pblica",n2,pginas 99100,Buenos Aires
julioseptiembrede1961,dondehaceuninteresantecomentarioaunfallojudicialsobre
estacuestin,concordanteconlodichoeneltexto.Endichofallo,elTribunalentendi
interpretarlaexpresin "querenalasformalidadesdelcaso",aquehacereferenciael
artculo 6, inciso d., del estatuto para el personal civil de la Administracin Pblica
nacional,alindicarcundoelinferiordebeobedecerlasrdenesquereciba.
(370)EstatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicanacional,artculo6,
inciso d.(a);CdigoAdministrativodePortugal,artculo502;Laband,op.cit.,tomo2,
pginas 148149; Caetano, "Manual de direito administrativo", pgina 502; Jze,
"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,pgina82.
(a)Ensentidoconcordante:art.27,inc.c.,delaley22140.
(371)Jze,op.cit.,tomo3,pgina82.
(372)Laband,op.cit.,tomo2,pgina148.
(373)Laband,op.cit.,tomo2,pginas148149.
(374)Caetano,op.cit.,pgina502.
(375)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina317.
(376)SayagusLaso,op.yloc.cit.
(377) Rodolfo Rivarola, "Derecho Penal Argentino" (Parte General), pginas 424426,
BuenosAires1910,y"ExposicinycrticadelCdigoPenal",tomo1,pginas126128,
Buenos Aires 1890. En idntico sentido: Julio Herrera, "La reforma penal", pginas
458462,BuenosAires1911;RodolfoMoreno(h),"ElCdigoPenalysusantecedentes",
tomo 2, pginas 265270, Buenos Aires 1922; Sebastin Soler, "Derecho Penal
Argentino", tomo 1, pginas 384393, Buenos Aires 1945; Octavio Gonzlez Roura,
"Derecho Penal", tomo2, pginas 4749,Buenos Aires 1922;Jos Peco,"Lareforma
penalargentinade191720",pgina330,BuenosAires1921.Adems,vaselainteresante
exposicin de J. J. Haus, "Principes gnraux du droit penal belge", tomo 1, n 610,
pginas464465,Paris1879.
(378)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo5,pginas181192.Cmara
FederaldelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",tomo15,pginas648653,ennota,
p.337
casodelsenadorManuelLinezcontraelcoronelJosM.Calaza,sentenciadel19de
noviembrede1908(contraestasentencia,elcoronelCalazadedujoantelaCorteSuprema
deJusticiadelaNacinunrecursoextraordinarioporvadequeja,quefuedenegadopor
esteTribunal.Vase:FallosdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,tomo109,pgina
348ysiguientes).SupremaCortedeTucumn,en"JurisprudenciaArgentina",tomo41,
pgina530ysiguientes,sentenciadel18demarzode1933;SuperiorTribunaldeJusticia
deEntreRos,en"JurisprudenciaArgentina",1982II,ndicepgina92.
(379)PhilippeBiays,"Asobrigaoesdoservidorpblicoforadeseuservio",en"Revista
deDireitoAdministrativo",volumen45,pgina48,edicinFundacinGetlioVargas,Ro
deJaneiro1956.(Estetrabajoesunatraduccindelaparecidoen"RecueilDalloz",Paris
1954).
(380) Vase, Gascn y Marn, "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pginas
304305,dcimaedicin,Madrid1948;Bielsa,"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina
229, Buenos Aires 1947; Bullrich, "Principios generales de derecho administrativo",
pginas 314316, Buenos Aires 1942; Villegas Basavilbaso, "Derecho Administrativo",
tomo3,pginas454456,BuenosAires1951.
(381)Laband,"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,pgina156.
(382)Laband,op.yloc.cit.
(383)Enidnticosentido:ley22140,artculos27,incisob.,y28,incisof.
(384)Ensentidoconcordante:artculos27,incisoa.,31,incisoc.y32,incisoc.,delaley
22140.
(385)GuimaraesMenegale,"DireitoAdministrativoeScienciadaAdministraao",tomo
1, pgina 217. Merkl sostuvo que el deber de "fidelidad" como asimismo el de
obediencia nace de la adscripcin del agente pblico al servicio de la Administracin
("Teorageneraldelderechoadministrativo",pgina398).
(386)En sentido concordante: Lentini, "Istitutzioni di diritto amministrativo", tomo 1,
pgina566,n21.
(387)GascnyMarn,"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina304.
(388)Lentini,op.yloc.cit.,quiencitaaW.Jellinek.
(389)Art.6,incisof.,quediceas:elpersonalestobligado:"Aguardarsecretodetodo
asunto del servicio que deba permanecer en reserva en razn de su naturaleza o de
instruccionesespeciales,obligacinquesubsistiraundespusdecesarensusfunciones".
Vaseelart.27,incisod.,delaley22140.
p.338
(390)CdigoAdministrativodePortugal,artculo500,inciso5,quediceas:"Guardar
secretoprofesionalsobretodoslosasuntosqueporleynoestnexpresamenteautorizadosa
revelar".
(391)PhilippeBiays:"Asabrigaoesdoservidorpblicoforadeseuservico",en"Revista
deDireitoAdministrativo",volumen45,pginas48y49,RodeJaneiro1956,edicin
Fundacin Getlio Vargas (este trabajo es una traduccin del aparecido en el Recueil
Dalloz,ao1954,Paris).
(392)Enidnticosentido,Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina221,Buenos
Aires1947.
(393)Enigualsentido,Bielsa:op.yloc.cit.ElCdigoAdministrativodePortugal,entre
los deberes de todo funcionario de la Administracin, menciona: "Dar ejemplo de
acatamiento a las instituciones vigentes y de respeto a sus smbolos y autoridades
representativas"(artculo500,inciso10).
(394)Diceasdichotexto:elpersonalestobligado:"Apromoverlasaccionesjudiciales
que correspondan, cuando fuere objeto de imputaciones delictuosas". Una disposicin
similar suele encontrarse en algunas constituciones provinciales. Vase el artculo 27 ,
incisoe.,delaley22140yCdigoPenal,artculo277,inciso6(redaccinactual).
(395) Jorge H. Fras: "Derecho Procesal (Materia Criminal)", tomo 2, pginas 6768,
BuenosAires1929.
(396)Vanselosartculos27,incisol.y29delaley22140.
(397)Posada,"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina341,n9.
(398)Bullrich,"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina324.
(399)Bielsa,"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina153,BuenosAires1947.
(400)Conreferenciaaljuiciopoltico,cuandolaConstitucinNacional,ensuartculo52,
disponequeelfallodelSenadopodrdeclararalcondenadoincapazdeocuparningn
empleodehonor,deconfianza oasueldoenlaNacin,estableceuna "inhabilidad" o
"inhabilitacin".Adems,vaseelartculo7,incisoe.,delEstatutoparaelPersonalCivil
delaAdministracinPblicanacional(ley22140).
(401) En general, vase, Serrano Guirado: "Las incompatibilidades de autoridades y
funcionarios", pginas 13, 28 y 3136; Bullrich, "Principios generales de derecho
administrativo",pginas317318.
(402) Los siguientes textos de la Constitucin Nacional hacen referencia a
incompatibilidades:34,64,79y91.
(403)Vase:SayagusLaso,"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina320,n
185,infine.
p.339
(404)Elartculo 34disponequelosjueces delasCortesFederales nopodrnserloal

mismotiempodelosTribunalesdeProvincia.El64establecequeningnmiembrodel
CongresopodrrecibirempleoocomisindelPoderEjecutivo,sinprevioconsentimiento
delaCmararespectiva,exceptolosempleosdeescala.El79disponequeelpresidentey
vicepresidentedelaRepblica,duranteelperododesusnombramientos,nopodrnejercer
otroempleo,nirecibirningnotroemolumentodelaNacin,nideProvinciaalguna.De
acuerdo al artculo 91 los ministros del Poder Ejecutivo no pueden ser senadores ni
diputados,sinhacerdimisindesusempleosdeministros.
(405)Bielsa,"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina155,BuenosAires1947;Villegas
Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo III, pginas 458 y 580, sustenta igual
posicin.
(406)Grau,"IncompatibilidadAdministrativa",en"JurisprudenciaArgentina",1962IV,
pgina52,seccindoctrina,yen"Estudiossobrelarelacindeempleopblico",pgina93,
LaPlata1964,edicinCentroEstudiantesdeDerecho.
(407)Bielsa:op.yloc.cit.
(408)BuenosAires,artculo41;Catamarca,artculo45;Crdoba,artculo26;Corrientes,
artculo28;Chaco,artculo67;Chubut,artculo38;EntreRos,artculo18;Formosa,
artculo22;Mendoza,artculo13;Neuqun,artculo61;RoNegro,artculo17;San
Juan,artculos33y108,inciso4;Tucumn,artculo8.
(409) Vase: Grau, "Incompatibilidad administrativa", en "Jurisprudencia Argentina",
1962IV,pginas53y54,seccindoctrina,yen"Estudiossobrelarelacindeempleo
pblico",pgina95,LaPlata1964,edicinCentroEstudiantesdeDerecho.
(410)Tngasepresentelaactualleynacionaldeministerios,n22520,dediciembrede
1981.
(411) Puede verse: Grau, "Incompatibilidad Administrativa", en "Jurisprudencia
Argentina",1962IV,pginas5457,seccindoctrina,yen"Estudiossobrelarelacinde
empleopblico",pginas96100.
(412) Vase dicho decreto en "Anuario de Legislacin Nacional y Provincial", de
"JurisprudenciaArgentina",ao1961,pginas458ysiguientes.
(413) Vasele en "Anuario de Legislacin Nacional y Provincial", de "Jurisprudencia
Argentina", 1961, pginas 531532. Vase Corte Suprema de Justicia de la Nacin,
"Fallos",tomo293,pgina173.Adems,leypermanentedepresupuesto,nmero11672,
art.13,yCorteSupremadeJusticia,"Fallos",tomo304,pgina300.
(414)Publicadoen"AnuariodeLegislacinNacionalyProvincial", de"Jurisprudencia
Argentina",1962,pgina281.
p.340
(415)Artculo123delaConstitucindeVenezuelaqueprohibelaacumulacindeempleos
remunerados,salvolasexcepciones quecontempla. Vase:BrewerCaras,"Elrgimen
jurdicoadministrativo de la nacionalidad y ciudadana venezolanas", pginas 7172,
Caracas1965.
(416)CdigoAdministrativodePortugal,artculo543ysiguientes.
(417) En sentido concordante: Bielsa, "La funcin pblica", pgina 167, Buenos Aires
1960.
(418)Comoejemplodearbitrariedadenladeterminacindeunaincompatibilidad,puede
recordarselaleydel3deseptiembrede1859delaProvinciadeBuenosAires,segnla
cuallosagentespblicosnopodanacumularsueldospormayorsumaqueelequivalentea
lasdosterceraspartesdelsueldodeunministrodeEstado(vase"Obrasjurdicasdel
doctorJosMaraMoreno",tomo1,pginaXCV,prefaciodeloscompiladoresdeesas
obras,doctoresAntonioE.MalaveryJuanJosMontesdeOca).Ningunadelasrazones
queconstituyenla"ratioiuris"delasincompatibilidades,parececontempladaodefendida
enesaley,queslotrasuntauncriterioinfundadoocaprichoso.
(419)Comoejemplodelasituacinsupuestaeneltexto,puedeplantearselasiguiente:el
solohechodesersimultneamentefuncionariooempleadodedosPoderesnacionales,es
causaldeincompatibilidad?Verbigracia:SecretariodelaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,o"secretarioletrado"enlamisma(PoderJudicial),ySecretariodelaFacultadde
DerechodeBuenosAires,omiembrodelConsejoDirectivodesta(PoderEjecutivo).Este
supuestopuedehallarubicacinenlazonaintermediaaquemerefieroeneltexto,porque
puedenohabersuperposicindehorariosentreesoscargos,niexisteunaraznticaque
obsteasuacumulacin.Lasolucinconcretadelcasoquedalibradaaloquedispongael
derechopositivo.
(420) Vase lo que escribe Serrano Guirado acerca del ejercicio simultneo de cargos
representativosopolticosyempleosprofesionales("Lasincompatibilidadesdeautoridades
yfuncionarios",pginas9394).Perotngasepresentequeelcasoplanteadoeneltexto
tienecaracteresparticulares,porquesetratadecargosoempleosenrganosdeunmismo
ente.
(421)Ensentidoconcordante:Bullrich,"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",
pgina323.
(422)GascnyMarn,"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina303.
(423)Bullrich,op.cit.,pginas323324;VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",
tomo3,pgina458.
(424)Bullrich,op.cit.,pgina324;VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo
3,pgina458.
p.341
(425)Bullrich,op.yloc.cit.;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,
pgina458.
(426)Bielsa,"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina155,n300,BuenosAires1947;
Villegas Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo 3, pgina 459; Grau,
"Incompatibilidad Administrativa", en "Jurisprudencia Argentina", 1962IV, pgina 57,
seccindoctrina,yen"Estudiossobrelarelacindeempleopblico",pgina101,LaPlata
1964,edicinCentroEstudiantesdeDerecho.
(427)Vanselosartculos27,incisol,29y32,incisof.,delaley22140.
(428)AstambinlohadeclaradolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,segnlacual
"lasolaomisinoadulteracindeladeclaracinexigidaporelartculo6,incisoi,del
decretoley6666/57,constituyecausasuficienteparalaaplicacindelasancindecesanta
establecidaporelartculo37deaqul,nosiendonecesarialacomprobacinporpartedela
autoridadadministrativadelaexistenciadeunaverdaderaincompatibilidadentrelastareas
denunciadasylasomitidas"(Fallos,tomo254,pgina362 ysiguientes,especialmente
pgina 371, considerando 6, sentencia del 30 de noviembre de 1962, in re "Moiss
Hadid").
(429)VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas580581.
(430)EstatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicaNacional,artculo6,
inciso11.,encuyomritoelpersonalestobligado"aencuadrarseenlasdisposiciones
legalesyreglamentariassobreincompatibilidadyacumulacindecargos".Yelartculo46,
inciso d,delmismo,estableceque"elagente dejardepertenecer alaAdministracin
Pblica en los siguientes casos: ... d) Incompatibilidad". Tngase presente el decreto
8566/61ylosquelomodificaron(alrespecto,vaseeln954,textoynotas13141317).
Asimismo,vanselosartculos27,incisol.,29y32,incisof.,delaley22140.
(431)Constitucionesdelassiguientesprovincias:Chaco,artculo67;EntreRos,artculo
18 ; Formosa, artculo 22 ; Tucumn, artculo 8 . En igual sentido se pronuncia la
Constitucin de Venezuela artculo 123 (vase, Brewer Caras, "El rgimen
jurdicoadministrativo de la nacionalidad y ciudadana venezolanas", pginas 7172,
Caracas1965).LaConstitucindelaProvinciadeChubut,ensuartculo38,estableceque
"lacaducidadserautomticaenelempleoofuncindemenorcuanta,quedandoasalvo
lafacultaddeopcindelinteresado".
(432) Vase: Grau, "Incompatibilidad Administrativa", en "Jurisprudencia Argentina",
1962IV, pginas 5758, seccin doctrina, y en "Estudios sobre la relacin de empleo
pblico",pginas101102.Adems:Bielsa,"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas
(433)Eneln737meheocupadodeloatinentealaposibilidaddequelaAdministracin
Pblica "modifique" loscontratosadministrativos,carcterstequerevistelarelacinde
funcindeempleopblicos.
p.342
Silva Cimma se ha ocupado de la cuestin que analizo en el texto ("Derecho

Administrativo Chileno y Comparado", tomo 1, pginas 99102, Santiago 1962). En
definitiva, acepta la posibilidad de que las nuevas normas que establezcan
incompatibilidades (prohibicin de acumulacin de cargos), en cuyo mrito el agente
pblico deba renunciar a uno de los empleos, sean aplicables a los funcionarios y
empleadosqueseincorporaronalaAdministracinPblicacuandoesasactualesnormas
annoexistan,locualconcuerdaconloqueexpongoeneltexto.PeroSilvaCimmaomiti
considerarloreferenteasiprocedeonounaindemnizacinalfuncionariooempleado.
(434)Bielsa,"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas160161,BuenosAires1947;
Villegas Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo 3, pginas 582583; Grau,
"Incompatibilidad Administrativa", en "Jurisprudencia Argentina", 1962IV, pgina 58,
seccindoctrinaria,yen"Estudiossobrelarelacindeempleopblico",pginas102104,
LaPlata1964,edicinCentroEstudiantesdeDerecho.
(435)Bullrich,"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina336;Mayer,"Le
droitadministratifallemand",tomo4,pgina89.
(436) "En materia de funcin pblica, se ha dicho, el principio general es que, salvo
disposicinexpresaencontrario,lagratuidaddelservicionosepresume,criterioque,aun
noenunciadoenformaexpresa,fluyedelosdictmenesdelaProcuracindelTesorodela
Nacin a travs de la doctrina del enriquecimiento sin causa aplicado a los casos de
suplenciasointerinatos,cuandolaremuneracinquecorrespondealafuncinsuplidaes
mayorqueaquellaquepercibeelsuplenteointerinodeacuerdoalavacantequedetenta"
(Amadeo F. J. Scagliarini, "La organizacin y la nomenclatura en la escala jerrquica
administrativa", en "Jurisprudencia Argentina", 1965IV, seccin doctrina, pgina 74,
puntoE.).
Enderechoprivadorigeelprincipiodequela onerosidad delosserviciossepresume
(artculo1627 delCdigoCivil);nohayraznalgunaqueobsteaquedichocriteriose
apliqueenderechopblico.
(437)Verdecreto3554/76;ley22140,art.5,yley22328.
(438) Vase el trabajo de Scagliarini, "El pago de haberes por desempeo interino o
suplente de funciones en la Administracin Pblica Nacional", en "Jurisprudencia
Argentina",1966V,pgina100ysiguientes,seccindoctrina.Adems,vaseeldictamen
delaProcuracindelTesorodelaNacin,del4deseptiembrede1968, inre "Mara
MercedesHenestrosa",expedienten9125/66,SecretaradelEstadodeVivienda,dondese
recuerdanlasinstruccionesdelPoderEjecutivo(SecretaraGeneraldelaPresidenciadela
Nacin)en elsentido denoelevarle oremitirle proyectos de decretos que determinen
reconocimientos de legtimo abono por reemplazos que no se ajusten a los decretos
nmeros 10542/46 y 11826/60. Vase el dictamen del Procurador del Tesoro (tomo
162433).
(439)Ensentidoconcordante:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo172,
pgina396 ysiguientes,especialmentepginas426429;Jze,"Principiosgeneralesdel
p.343
derecho administrativo", tomo 2, volumen 2, pginas 432433, Buenos Aires 1949;

EstatutodelosFuncionariosPblicosCiviles delaUnin(Brasil),artculo120;Fraga,
"DerechoAdministrativo",pgina376;RuizyGmez,"PrincipiosgeneralesdeDerecho
Administrativo",pginas322323;VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo
3,pgina486.
(440)Vanselosartculos27y39delestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracin
Pblicanacional,aprobadoporeldecreton6666/57.Actualmente,vanselosartculos36
y42delaley22140.
(441)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo161,pgina88ysiguientes;
CmaraFederaldeApelaciones delaCapital, en"Jurisprudencia Argentina", tomo31,
pgina441;tomo36,pgina1267.
(442) En tal sentido: Jze, "Principios generales del derecho administrativo", tomo 2,
volumen2,pginas382,410411y413;GarcaOviedo,"DerechoAdministrativo",tomo
1,pgina328;VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina484.
(443) DAlessio, "Istituzioni di diritto amministrativo italiano", tomo 1, pgina 463;
Bielsa, "Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 179, Buenos Aires 1947; Bullrich,
"Principios generales de derecho administrativo", pgina 337; Villegas Basavilbaso:
"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas487488;CretellaJnior,"Tratadodedireito
administrativo", tomo 4, pginas 328 y 329. En contra: Zanobini, "Corso di diritto
amministrativo", tomo 3, pginas 6667, quien, con argumentos deleznables, niega el
carcteralimentariodelsueldo.
(444) Vase: Bullrich, "Principios generales de derecho administrativo", pgina 337;
Bielsa, "Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 179, Buenos Aires 1947; Villegas
(445) El 26 de agosto de 1943, el Poder Ejecutivo Nacional, en acuerdo general de
ministros,dicteldecreto6754,quedeclarinembargableslossueldos,salarios,pensiones
yjubilaciones delosempleados yobrerosdelaAdministracin Nacional,Provincial y
Municipal,ydelasentidadesautrquicas,porobligacionesemergentesdeprstamosen
dineroodecomprademercaderas,"salvoenlaproporcinycondicionesdelpresente
decreto"(vasesteen"DecretosdelaNacin",del4dejuniode1943al30dejuniode
1944,pginas164167,EditorialClaridad,BuenosAires,1944).Dichodecreto,frenteala
ley14443,delao1958,carecedevigenciaactual,apartedeello,esdeadvertirqueenel
referidodecretoelPoderEjecutivoNacionalapareceregulandounamateria ajenaasu
competencia.Respectoalembargode"jubilaciones",vaselaley18037,vigentedesdeel
1deenerode1969,artculo44,incisoc.
(446)Tngasepresentelanuevaleydesociedadescomerciales,19550,deabrilde1972.
382,405406,410411y413,BuenosAires1949.
p.344
(448)GarcaOviedo,"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina328.Enigualsentido,
Bonnard,"Prcisdedroitpublic",pgina196;RuizyGmez,"Principios generales de
derecho administrativo", pginas 324325; Villegas Basavilbaso, "Derecho
Administrativo",tomoIII,pginas484485.
(449)Fraga:"DerechoAdministrativo",pginas376377.
(450)Mayer:"Ledroitpublicdelempireallemand",tomoIV,pgina91.
(451) Pero el sueldo o retribucin de los funcionarios o empleados que ingresen a la
AdministracinPblicamedianteuncontrato"ad hoc"(agentes"contratados"),nopuede
serdismunuidooreducido.Vaseeln868,puntoa),textoynotas143y144.
(452) Mayer, "Le droit administratif allemand", tomo 4, pgina 90; Bielsa, "Sobre el
recursodeamparo",en"JurisprudenciaArgentina",1964I,seccindoctrina,pgina51.
(453) En igual sentido: Bielsa, "Derecho Administrativo", tomo 2, pginas 182183,
Buenos Aires 1947; Villegas Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo 3, pginas
490492.
(454) En igual sentido: Bielsa, op. cit., tomo 2, pgina 183; Villegas Basavilbyaso,
"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas492493.
(455) En idntico sentido, Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 3,
pgina493.
(456) Gascn y Marn, "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 319.
Adems,Mayer,"Ledroitadministratifallemand",tomo4,pgina98;Bonnard,"Prcisde
droitpublic",pgina196.
(457)GascnyMarn,op.cit.,tomo1,pgina319;Bullrich,"Principiosgeneralesdel
derechoadministrativo",pgina338.Adems:Mayer,op.cit.,tomo4,pgina98.
(458)Acercadelosdecretosvigentesenmateriade"escalafn",vaselaprecedentenota
102ylasubnota(a).
(459)GascnyMarn:op.cit.,tomo1,pgina319.
(460)GascnyMarn:op.cit.,tomo1,pgina319.Adems,Bonnard:op.cit.,pgina
196.
(461)Sobreestoltimo,Bielsa,"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina186,Buenos
Aires1947.
(462)Mayer,"Ledroitadministratifallemand",tomo4,pgina98.
(463)GascnyMarn:op.cit.,tomo1,pgina319.Adems,Mayer,op.cit.,tomo4,
pgina98.
p.345
(464)Tngasepresenteelart.15,incisof.,delaley22140.
(465)Enidnticosentido,Jze,"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,
volumen2,pgina407.Enesteordendeideas,elestatutoparaelpersonalcivildela
AdministracinPblicaNacional,diceas:"Laretribucinestintegradaporelsueldoo
jornalylasasignacionescomplementariasqueseestablezcaneventualmente"(artculo8),
Vanselosartculos17y20delaley22140.
(466)Ensentidoconcordante,VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo3,
pgina495.
(467)Puedeverse,Jze:op.cit.,tomo2,volumen2,pginas407408.
(468)Vaseestedecretoen"JurisprudenciaArgentina",tomo41,pginas113114,seccin
legislacin.
(469) Dicho decreto puede vrsele en "Jurisprudencia Argentina", 1957IV, seccin
legislacin,pginas36ysiguientes.
(470)Respectoahaberesadeudadosporfallecimientodelpersonalmunicipal(ciudadde
BuenosAires),vaseeldecreto6865,dediciembre1979,delIntendenteMunicipal,en
Revista"RgimendelaAdministracinPblica",n17,pginas71ysiguientes.
(471) Dice as el mencionado inciso 14: "Las tesoreras a que se refiere este artculo
procedernalpagodehaberesdevengadosascomoalreintegrodegastosdecualquier
naturaleza que les corresponda legalmente, a los derechohabientes de los empleados,
jubiladosopensionistasfallecidos,previapresentacindelossiguientesdocumentos:a)
Documento deidentidad; b)Partidadedefuncinydematrimonio odenacimientode
quien corresponda; c) Fianza a satisfaccin por un monto equivalente a los haberes a
pagarseogastosareintegrarse,aefectosdeconstituirgarantaparaelcasoquesepresenten
tercerosalegandomejoresderechosy,adems,garantizarelpagodelimpuestosucesorio,
auncuandonosesobrepaselasumadecincuentamilpesosmonedanacional.Noseexigir
estafianzacuandoelmontoapagarsenoexcedadelasumadedosmilpesosmoneda
nacional.Silosquesepresentenfuesenelcnyugeoascendientesodescendientesenlnea
recta,dichasumaseelevaracincomilpesosdeigualmoneda.Enamboscasosyalos
efectosdetalexcepcinelinteresadodeberacompaarunadeclaracinjuradadequeno
existenotrosbienesdelcausantenidepsitosenbancosoencajasdeahorros,asunombre
y/o conjuntamente con su cnyuge o terceros. Comprobado el carcter de herederos
legtimosdelodelospretendientesmedianteladocumentacindeterminadaanteriormente,
seprocederalpagodeloshaberesygastosadeudados,dejndoseconstanciaenelrecibo
correspondientedelcumplimientodeloquedisponeesteartculo.Enloscasosenqueno
surjadeladocumentacinpresentadalaevidenciaplenadelcarcterdelegtimosherederos
de los interesados, se exigir la tramitacin del juicio sucesorio. Las disposiciones del
presentepuntoseaplicarntambinenlopertinenteaaquellaspersonasquenosiendo
herederoslegtimos,acreditenhabercosteadolosgastosdepensinhospitalaria,asistencia
mdica, farmacia, sepelio y dems gastos privilegiados comprendidos dentro de las
p.346
prescripciones de la ley civil que el extinto hubiera ocasionado con motivo de su

enfermedadysepelioyhastalaconcurrenciadelimportedelcrdito".
(472)Laley22140,alreferirsealosderechosdelagentepblicomenciona,enprimer
trmino,la"estabilidad"(art.15).
(473)Puedeverse,MarioL.Deveali,"Lineamientosdelderechodeltrabajo",captuloVII,
pgina193,nota1,BuenosAires1948.
(474)VaseaGascnyMarn,"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina314.
(475)Laley22140hacereferenciaala"estabilidad"enlosartculos10,15,16y50.
(476)BidartCampos,"Elderechoconstitucionaldelpoder",tomo2,pginas110111;
Cmara Federal de Apelaciones de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina", 1963II,
pginas84ysiguientes,especialmentepgina88.
(477)RafaelBielsa,"Lafuncinpblica",pginas5,65y8283;adems,pginas187188,
BuenosAires1960.
(478)Constitucionesde:Chaco,artculo66;Chubut,artculo38;EntreRos,artculo21;
Formosa,artculo22;Mendoza,artculo30;Neuqun,artculo59;RoNegro,artculo
17;SantaCruz,artculo32;SantiagodelEstero,artculo5.
(479)Ensentidoconcordante:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo264,
pginas297301.
(480)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo250,pgina418ysiguientes,
especialmentepgina424,considerando2;tomo254,pgina169ysiguientes;tomo261,
pgina12ysiguientes,pgina336ysiguientesypgina361ysiguientes,especialmente
pgina365,considerando8;tomo266,pgina159ysiguientes;tomo270,pgina69y
siguientes; tomo 280, pgina 280 , pginas 53 y 311 , y "Jurisprudencia Argentina",
1968III,pginas193195,considerando3;"Fallos",tomo294,pgina87 ytomo295,
pginas76y665.
(481)CmaraFederaldeApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",1966II,
pgina63.
especialmentepginas298299;tomo261,pgina12 ysiguientes,especialmentepgina
16, considerando 8; tomo 261, pgina 336 y siguientes, especialmente pgina 338,
considerando3;tomo261,pgina361 ysiguientes,especialmentepgina365y366,
considerandos 8 y 11; tomo 266, pgina 159 y siguientes, especialmente pginas
161162; tomo 269, pgina 230 y siguientes, y "Jurisprudencia Argentina", 1968II,
pginas114115,considerandos7y8.
p.347
(483) Cmara Federal de Apelaciones de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina",

1966II,pgina63.VaseCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo330,
pgina1258,considerando5,ytomo308,pgina1261.
(484)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo300,pgina955. Cmara
Federal de Apelaciones de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina", 1961V, pginas
550552, inre "JosAlejandrodelaTorre",sentenciadel24dejuliode1961.Adems
vase,AgustnA.Gordillo:"Ladesviacindepoderenelderechoargentino",en"Revista
deAdministracinPblica",n2,pginas9396,BuenosAiresjulioseptiembre1961(en
esteartculoGordillocomentaelmencionadofallodelaCmaraFederaldelaCapital).
(485) Ricardo Mercado Luna: "Declaracin administrativa del estado de comisin", en
"JurisprudenciaArgentina",1968III,pgina714,seccindoctrina.Verelprecedenten
876,textoynota179.
(486)Acercadecmofueapareciendoennuestropasla"declaracinencomisin",vase
aMercadoLuna,trabajocitadoenlanotaanterior,pginas715715.Peronoobstantelas
referencias de este escritor, es de advertir que, en nuestro pas, la abusiva prctica de
"declarar en comisin" al personal de la Administracin Pblica, es muy antigua,
habindose manifestado especialmente con motivo de la infinidad de "intervenciones
federales"alasprovincias.
(487)GascnyMarn:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas314315;
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,tomo166,pgina264ysiguientes;tomo266,
pgina159ysiguientes,especialmentepginas161162,considerando7.
(488) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, tomo 266, pgina 159 y siguientes,
especialmentepginas161y162,considerando7.
(489)Ensentidoconcordante,Gordillo:"DerechoAdministrativodelaEconoma",pginas
126127.
(490)Enigualsentido,Gordillo:op.cit.,pgina127.Vaselaactualley22140,artculos
42y48.
(491)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo269,pgina230ysiguientes,y
"JurisprudenciaArgentina",1968II,pginas114115, inre "Masagliac/ConsejoFederal
deInversiones",sentenciadel3denoviembrede1967;CmaraFederaldeApelacionesde
laCapital,en"JurisprudenciaArgentina",1961V,pginas550552,inre"JosAlejandro
delaTorre",sentenciadel24dejuliode1961.
(492) Respecto a "racionalizacin", vanse las leyes 17343 y 17467 , sobre personal
declarado"prescindible".Adems,vanselasleyes18724,18998ysureglamentacin,y
20549.Asimismo,MercadoLuna:"Acercadelaconstitucionalidadyalcancedelanueva
leydeprescindibilidad",en"JurisprudenciaArgentina",Doctrina,1974,pgina467.Toda
lalegislacinsobreracionalizacin"("prescindibilidad")cesel31XII80mediantelaley
22160.
p.348
especialmentepgina339,considerando6,inre"HctorMximoEnriquec/Provinciade
Santa Fe" , sentencia del 3 de mayo de 1965; tomo 266, pgina 159 y siguientes,
especialmente pginas 161162, considerando 7, in re "Aurelio Aparicio Brasesco",
sentenciadel14denoviembrede1966,ytomo306,pgina76.
(494)VaselasentenciadelaCorteSupremadeJusticia,del6dejuliode1982, inre
"Carrizo Domingo yotros c/Administracin General de Puertos" ("Fallos", tomo 304,
pgina972ysiguientes).
(495)Enconcordanciaconloquedejodichoeneltexto,correspondetenerpresentelo
dispuestoporeldecreto4920/67,alestablecerlaindemnizacinaquetendrnderecholos
agentesdeclaradosprescindiblesporlaAdministracinPblicanacional.Diceasdicho
decreto:"Elpersonalqueseadeclaradoprescindibletendrderechoapercibirelochenta
porcientodelltimohabermensual(sueldo,salariofamiliaryadicionalesopremios,de
carcterpermanente)porcadaaodeserviciosenlaAdministracinPblicanacionaloen
empresasincorporadasalamisma,continuosycomputablesalosfinesdelaantigedadque
acrediteelagente.Cualquierafueralaantigedadsecomputarcomomnimocuatroaosy
comomximo veinteaos"(art.3)."La compensacinserpagadera entantas cuotas
mensuales comoaos deservicios secomputen parasudeterminacin o,a opcindel
agente,enunasolavezdentrodelostreintadashbiles,conunareduccindelveintepor
ciento" (art. 4). Puede verse ese decreto en "Revista de Legislacin Argentina", de
"Jurisprudencia Argentina", n 10, julio de 1967, pginas 5960, y en "Anuario de
Legislacin",de"JurisprudenciaArgentina",1967B,pgina1142.
(496)Ley12637,quepuedeverseen"AnuariodeLegislacin(NacionalyProvincial)",de
"Jurisprudencia Argentina", 18531958, tomo 1, pgina 304, y decreto 20268/46
reglamentario de dicha ley que puede verse en "Jurisprudencia Argentina", 1947I,
seccinlegislacin,pgina85.
Eltemperamentoestablecidopordichalegislacinfuedeclaradoinconstitucionalporla
CorteSupremadeJusticiadelaNacin(sentenciadel25defebrerode1969, inre "De
Lucayotroc/BancoFrancsdelRodelaPlata",quepuedeveren"Fallos",tomo273,
pgina 87 y siguientes). Pero advirtase la diferencia fundamental entre el criterio
mencionado en el texto y lo que estableca dicha legislacin: a) en el temperamento
propuestonoseobligaa "terceros" aquepaguenlaindemnizacin: stalaabonarel
propio Estado, emisor de la norma que establece el resarcimiento; b) en dicho
temperamentosedistingueclaramentelasituacindelagentequeprestserviciosdurante
msdelamitad deltiemponecesarioparaobtenerlajubilacinylasituacindelagente
que prest servicios por menor tiempo; c) la indemnizacin contemplada en el texto,
correspondeacesantasdispuestasporrazonesdeintersgeneral(utilidadpblica).
Enelao1984elCongresoNacionalsancionlaley23080,queestablecaunestatuto
particularparalosbancarios.Pero,dadaslasmodalidadesdedichaley,elPresidentedela
Nacinlavet.
(497)Adems,vaseelartculo106delaConstitucin.
p.349
especialmentepgina364,considerando4,sentenciadel3demayode1965,inre"Garca,
RalHctoryotrosc/ProvinciadeSantaFe".Enigualsentido,RicardoMercadoLuna:
"Declaracin administrativa del estado en comisin, en "Jurisprudencia Argentina",
1968III,pgina719,seccindoctrina.
especialmentepgina338,considerando2,inre"HctorMximoEnriquec/Provinciade
Santa Fe" ; y fallo citado en la nota anterior, tomo 261, pgina 361 y siguientes,
especialmentepginas364365,considerando5.
(500)Vaseprecedentemente,n980,textoynota475.
(501)Paratodolorelacionadoconlaactividad"reglada"o"vinculada"y"discrecional"de
laAdministracin,vaseeltomo2,nmeros453468.
(502)Ensentidoconcordante,Gordillo:"DerechoAdministrativodelaEconoma",pgina
127.Asimismo,vanselosartculo16,32y33delaley22140.
(503) Corte Suprema de la Nacin, Fallos, tomo 261, pgina 361 y siguientes,
especialmentepgina364,considerando3,sentenciadel3demayode1965,inre"Ral
HctorGarcayotrosc/ProvinciadeSantaFe";adems,CorteSupremadeJusticiadela
Nacin,Fallos,tomo269,pgina230ysiguientes,y"JurisprudenciaArgentina",1968II,
pginas114115,considerando6,sentenciadel3denoviembrede1967,inre"CarlosA.
Masagliac/ConsejoFederaldeInversiones".
(504)Sobre"carreraadministrativa"vaseloqueexpuseeneln852;adems,Scagliarini:
"La organizacin y la nomenclatura en la escala jerrquica administrativa", en
"JurisprudenciaArgentina",1965IV,pgina79,seccindoctrina.
(505) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, Fallos, tomo 264, pginas 9497,
especialmente pgina 96, considerando 6, sentencia del 21 de marzo de 1966, in re
"Antonio Dri c/Nacin Argentina" ; y tomo 264, pgina 390, in re "Amable Nez
c/Nacin Argentina" ; tomo 267, pginas 6769, considerando 1, sentencia del 27 de
febrerode1967,inre"Parelladac/NacinArgentina".
(506)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,falloscitadosenlanotaprecedente.
(507)Vaseeln849,textoynota88.
(508)Acercadelareglaoprincipio "quienpuedeloms,puedelomenos",ysuorigen
romano,vaseestetomo3,volumenA.,nmero728.
(509) Goodnow menciona pases donde el "ascenso" es considerado como un nuevo
nombramiento("DerechoAdministrativoComparado",tomo2,pginas6365).
p.350
(510)"Importadistinguirelnombramientopropiamentedichoylapromocindeascenso,
noobstantesercasiidnticosambosregmenesjurdicos.Cuandohay nombramiento,las
reglasespecialessobreelascensonosonaplicables.Elnombramientoesladesignacin
paraunafuncinnueva.Elascensoeselnombramientodeunfuncionarioparaunempleo
superior, en el cuadro del personal que integra en ese momento" (Jze: "Principios
generales delderecho administrativo", tomo 2,volumen 2,pgina 101,Buenos Aires
1949).
(511) Jze, op. cit., tomo 2, volumen 2, pgina 101. De acuerdo al estatuto para el
personalcivildelaAdministracinPblicaNacional,n6666/57,"elderechoalacarrera
administrativaserefieresiemprealaclase,grupoycategoraynoalafuncinquesele
hayaasignado,siestaltimanofuerainherenteaaqullos"(artculo9).
(512)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomoIII,pginas478479.Vase,
Gascn y Marn: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 322; Garca
Oviedo:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas331332.
(513)DeacuerdoalestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicanacional,
"elpersonaltienederechoaserpromovidosiguiendoelordenascendentedelaescalade
categoras,segnelordendemritoqueobtuviere"(art.12).Tngasepresenteelartculo
18delaley22140.
Elestatuto delosfuncionarios pblicosciviles delaUnin(Brasil),sigueunsistema
combinado deantigedadydemrito.Diceas:"Elascensoresponderalcriteriodela
antigedaddeclaseyaldemrito,alternadamente,salvoenloquerespectaalaclasefinal
delacarrera,enqueseefectuararazndeuntercioporantigedadydedosterciospor
mrito"(artculo39).
(514)Ensentidoconcordante,GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina
331.
(515)Adems,elart.50dispone:"EntodoslosorganismosdelaAdministracinsellevar
ellegajoordenadodelpersonal,enelqueconstarnlosantecedentesdesuactuacin.El
personalpodrsolicitarvistadesulegajo...".VaseelrecomendabletrabajodeRodolfo
Vzquez:"Elvalordelosantecedentesydelacalificacincomomediodeeficienciadel
personaladministrativoalserviciodelEstado",en"RevistadeDerechoyAdministracin
Municipal",n171,pgina454ysiguientes,BuenosAires1944.Vaseelartculo26dela
ley22140.
(516) Dicho decreto, que derog al que llevaba el n 12720/53, aprob el cuerpo de
disposicionessobrergimendelicencias,justificacionesypermisosparaelpersonalcivil
delaAdministracinPblicanacional.Puedevrseleen"AnuariodeLegislacin(Nacional
yProvincial)",de"JurisprudenciaArgentina"1961,pgina462ysiguientes.Vanselos
artculos15y19delaley22140.Asimismo,vaseeldecreto3413del11I80,sobre
rgimendelicencias,justificacionesyfranquicias(Revista"RgimendelaAdministracin
Pblica",n17,pgina36).
p.351
(517) Vase: Cdigo Administrativo de Portugal, artculos 512518; Estatuto de los

funcionariospblicoscivilesdelaUnin(Brasil),artculos84117.
(518)Respectoalicencias,justificacionesypermisos,vaseeldecreto1480/70,delP.E.N.
("AnuariodeLegislacin",de"JurisprudenciaArgentina",1970B,pg.1039yss.),yel
decreto3413/80.
(519)RuizyGmez:"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina212,Habana
1935;CretellaJnior:"Tratadodedireitoadministrativo",tomo4,pginas335y336,San
PauloRodeJaneiro1967.
(520)Enigualsentido,Grau:"Licenciadelagentepblico",en"Estudiossobrelarelacin
deempleopblico",pgina34,LaPlata1964,edicin CentroEstudiantes deDerecho.
Adems:rgimendelicencias,justificacionesypermisos,artculo2,letraa.,aprobadopor
eldecreto8567/61("AnuariodeLegislacin,NacionalyProvincial",de"Jurisprudencia
Argentina",1961,pgina462).
(521)Enigualsentido,vaseelrecomendableartculodeArmandoE.Grau:"Cmputodel
tiempodeenfermedadparalalicenciaanualdelagentepblico",en"Estudiossobrela
relacindeempleopblico",pginas4346.Ensentidoconcordante,caberecordarqueel
estatutodelosfuncionariospblicoscivilesdelaUnin(Brasil)prohbeimputaralperodo
de"vacaciones"cualquierfaltaaltrabajo(artculo84,inciso1).
(522) Cmara Federal de Apelaciones de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina",
1966V,pginas203204.
(523)Ensentidoconcordantecontodoloqueexpresoeneltexto:decreto8567/61,artculo
2,inciso h.,punto2;RuizyGmez:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",
pginas214,217,puntos10y11,y222,punto26,n2.
(524)AntonioCianflone:"Lasupplenzanellefunzioniamministrative",pginas22,2627
y59,n29,Milano1955.
(525)Cianflone"Lasupplenzaetc.",pginas31,3940,64y6566.
(526)Respectoalrgano"interventor",vaseeltomo1,nmeros177y233.
(527)Cianflone:"Lasupplenzaetc.",pginas67y68.
(528)Ensentidoconcordantevase,Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina
173,nota12bis,BuenosAires1947;adems,Bullrich,"Principiosgeneralesdederecho
administrativo",pginas341342.
Algunas constituciones provinciales, como las del Chaco y La Pampa, contienen
disposicionescuyoverdaderosentidoestimoaclaradoconloqueexpresoeneltexto.Dicen
asdichasconstituciones:
"Quedansuprimidostodoslosttulosytratamientoshonorficosodeexcepcinparalos
cuerpos, magistrados y funcionarios de la Provincia, cualquiera fuere su investidura"
p.352
(Chaco,artculo10).
"Quedanprohibidoslos tratamientoshonorficos alosfuncionariosymagistradosdela
Provincia,cualquieraseasuinvestidura"(LaPampa,artculo26).
En el orden nacional existe el decreto 5158, del 12 de diciembre de 1955, del que
corresponde tener presentes las siguientes disposiciones: "Los funcionarios pblicos no
podrnaceptarhomenajesdeningunanaturaleza,quelesseanofrecidosenrazndesu
cargooconmotivodelejerciciodesusfunciones"(art.1)."Prohbesealospoderesdel
Estadonacional,provincialomunicipal,rendirhomenajeapersonasvivientesconestatuas
omonumentos omedianteladesignacinconsusnombresdedivisiones territoriales o
polticas,calles,plazas,yengeneralotroslugaresybienespblicosoprivados.Tampoco
podrnutilizarsedichosnombresparaindividualizardisposicioneslegalesoadministrativas
deningunandole"(art.3).Vasedichodecretoen"AnuariodeLegislacin(Nacionaly
Provincial)",de"JurisprudenciaArgentina",tomo1,pginas11471148,aos18531958.
(529)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo233,pginas1721,sentencia
del19deoctubrede1955,inre"MarceloT.BarrerayCarlosOteroTorres".
(530)RodolfoA.Npoli:"Laleyargentinadeasociacionesprofesionalesdetrabajadores",
en"AnalesdelaFacultaddeCienciasJurdicasySocialesdelaUniversidadNacionalde
LaPlata",pgina18,Laplata1962.
(531)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas226227,BuenosAires1947,y
"La funcin pblica", pgina 6, Buenos Aires 1960; Bullrich: "Principios generales de
derechoadministrativo",pgina329.
(532)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas354355.
(533)Vase,Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,volumen1,
pginas274275,BuenosAires1949.
(534)ElestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicanacionalreconoceese
derecho;diceas:"ElpersonaldelaAdministracinNacionaltendrderechoaasociarse
confinesculturalesysociales,deacuerdoconelrgimenestablecidoenlaConstitucin
Nacional,lasmodalidadesimpuestasporlascostumbresylasinstitucionesexistentesenel
pas"(artculo32)(a).
(a)Tngasepresenteelnuevoestatutodedichopersonal(ley22140).
(535)Duguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo3,prrafos235236;SayagusLaso:
"Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 354355; Gascn y Marn;
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina324.
(536)CdigoAdministrativodePortugal,artculo499,prrafonico.TambinenBrasil
estnprohibidos(vaseaCretellaJnior:"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo4,
pginas363364).
(537)EntredichospasespuedemencionarseaMxicoyaFrancia.Paralasituacinen
Mxico,vaseaFraga:"DerechoAdministrativo",pgina390ysiguientes.ParaFrancia,
p.353
dondeunaleyde1946losadmite,vase,Vedel:"DroitAdministratif",pginas557558;
Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,pginas8082,Paris1963.
Noobstante,Laubadreadviertequelaactividadsindicalhllaselimitadaporelcarcter
profesionaldelsindicalismo,locualconvierteenilcitoel"sindicalismopoltico"(pgina
82).
(538) Ruiz y Gmez: "Principios generales de derecho administrativo", pgina 303,
nmeros15y16.
(539)Duguit, op.cit., tomo 3,pginas 243244;Fernndez deVelasco: "Resumende
DerechoAdministrativoydeCienciadelaAdministracin",tomo1,pginas404405;
Bielsa:"Lafuncinpblica",pginas6y7,BuenosAires1960.
(540)SayagusLaso,op.cit.,tomo1,pgina354.
(541)FernndezdeVelasco,op.cit.,tomo1,pgina405.Tngasepresenteel"principio
general" contenido en el artculo 22 de la Constitucin Nacional, en cuyo mrito el
gobiernodelpasestacargodesusrepresentantesyautoridadescreadasporlamisma.
(542)Bullrich,op.cit.,pgina329;GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo1,
pgina337.
pginas278280,BuenosAires1949.
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,enmritoaloexpuestoporelProcurador
GeneraldelaNacin,ledenegautorizacin aunfuncionariojudicialparaaceptarun
cargodirectivoenlaAsociacindeFuncionarios yEmpleados delaJusticia Nacional,
debidoaqueelestatutodelamismaautorizaalasasambleasgeneralespara "declarar
parosotrabajoareglamento"(Fallos,tomo240,pginas4749,inre"JuanJosBernardo
Bacigalupo").
(544) Entre esos pases puede mencionarse a Francia y a Mxico (Laubadre: "Trait
lmentairededroitadministratif",tomo2,n138,pgina81,Paris1963;Vedel:"Droit
Administratif",pginas555556,Paris1961;Fraga:"DerechoAdministrativo",pgina392
y siguientes, Mxico 1944). Respecto a Brasil vase: Ney da Fontoura Boccanera: "O
instituto da greve", en "Revista de Infomao Legislativa", Senado Federal, Brasilia,
janeiromarco1982,pg.223.
(545) Duguit: "Trait de droit constitutionnel", tomo 3, pgina 221; Jze: "Principios
generalesdelderechoadministrativo",tomo2,volumen1,pginas270271;Gascny
Marn,"Tratadodederechoadministrativo",tomo1,pginas326327;GarcaOviedo:
"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas337339;FernndezdeVelasco:"Resumende
derechoadministrativoydecienciadelaadministracin",tomo1,pginas409410;Ruiz
yGmez:"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pginas283,285y286287;
Sarra: "Derecho Administrativo", pginas 255257; Bonnard: "Prcis de droit public",
pgina194;AparicioMndez:"Estudiosdederechoadministrativo",pgina86;Moacyr
p.354
LobodaCosta:"Agrevenosserviospblicos",en"Revistadedireitoadministrativo",
volumen33,pgina45,RodeJaneiro1953,edicinFundacinGetlioVargas;Bullrich:
"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina328;SayagusLaso:"Tratadode
DerechoAdministrativo",tomo1,pgina310;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,
pgina223,BuenosAires1947,y"Lafuncinpblica",pginas6,7y8;Krotoschin:
"Tratadoprcticodederechodeltrabajo",tomo2,pgina828;BenitoPrez:"Elderecho
de huelga y la funcin pblica", trabajo reproducido en la "Revista del Colegio de
AbogadosdeLaPlata",n50,pgina15ysiguientes,ao1990.
(546)Entreellos,Fiorini:"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas596597.
(547)ConsejodeEstadodeFrancia,7deagostode1909,inre"Winkell".Dichasentencia
puedevrselaenMauriceHauriou:"Lajurisprudenceadminsitrativede18921929",
tomo3,pgina154.Sibienposteriormente,ao1946,enFranciasedictunanormaque
autorizaesashuelgas,noesmenosciertoquelamencionadajurisprudenciadelConsejode
Estadotieneplenavigenciaconceptualenlospasesque,comoelnuestro,noautorizanlas
referidashuelgas.
(548)Duguit:op.cit.,tomoIII,pginas219222.Asimismo,Bonnard:op.cit.,pgina194,
prrafoa,punto1.
(549)RuizyGmez:op.cit.,pgina283,n4.
(550)FernndezdeVelasco:"Resumenetc.",tomo1,pginas409410.
(551)Jze:op.cit.,tomo2,volumen1,pgina270,BuenosAires1949.Enigualsentido,
Bullrich:"Principiosetc.",pgina328.
(552)Vase,Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,pgina83,
Paris1963.
(553)"Lareformaconstitucionalde1957,diceSarra,declaraquelahuelgaesunderecho
reconocidoafavordelosgremios.Nodefineloqueportalesdebeentenderseyauncuando
lareformaalude altrabajador yalos convenioscolectivosdetrabajo,quedaendudasi
estosconceptossonaplicablesalosempleadospblicos.Trabajoestodaactividadfsicao
intelectual,porcuentapropiaoajena,peroparececlaroquelasexpresionesempleadaspor
laConstitucinrevelanelpropsitodeprotegersolamentealobrerodeindustriasprivadas
y no al empleado pblico que tiene su propio estatuto y distinta condicin de aqul.
Corrobora esta hiptesis la propia terminologa que habla de convenios colectivos de
trabajo,departicipacinenlasgananciasdelasempresasconcontroldelaproducciny
otrosconceptosquenosedanenelcontratodefuncinpblica,nienlasactividadesdel
Estado.Nosreferimosalosempleadospropiamentedichosynoalos obreros queaqul
utiliza ensusindustrias"(FlixSarra;"DerechoAdministrativo", pgina256,Crdoba
1961).
IdnticasituacinseplanteenUruguay,dondeelartculo57delaConstitucinestablece:
"Declrase que la huelga es un derecho gremial. Sobre esta base se reglamentar su
p.355
ejercicioyefectividad".Interpretandoesadisposicin,escribeSayagusLaso:"Elcontexto
generaldelartculo57evidenciaqueserefierealostrabajadoresparticulares,noalos
funcionarios pblicos, cuyo estatuto est previsto en los arts. 58 a 65. Adems, los
antecedentesconstitucionalessonbienexplcitosalrespecto".Agregaluego:"Aldiscutirse
elartculo delproyectodelDr.Salgadosealclaramente quequedabanexcluidos los
funcionarios pblicos, los cuales en compensacin obtenan la constitucionalidad del
estatuto"("TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina311,textoynota4).En
nuestropas,losagentespblicos,alquedarexcluidosdelartculo14,nuevo,encuantoal
derechodehuelga,obtuvieronencompensacinlaconstitucionalizacindesuderechoala
estabilidadenelempleo.
(554)EnundictamendelexProcuradorGeneraldelaNacin,doctorSebastinSoler,que
laCorteSupremadeJusticiahizosuyo,dijoaquelfuncionario:"Porloquehaceanuestro
rgimeninstitucional,debesealarsequesibienelart.14delaConstitucinreconoceel
derechodehuelgaatodoslosgremios,quedclaramenteestablecidoenelinformedela
Comisinqueentodocasoestaranexcluidosdeesederecho"losfuncionariospblicos
depositariosdeciertapartedelaautoridadpblica..."(DiariodeSesionesdelaConvencin
Nacional,31deoctubrede1957,pg.1228),esdecirlosempleadosyfuncionariosde
autoridad(enoposicinalosllamadosdegestin),entrelosquesehallan,sinduda,losdel
PoderJudicial(v.Bielsa,D.Administrativo,edic.1947,tomo2,pg.92y93)(Fallos,
tomo240,pgina48,inre"JuanJosBernardoBacigalupo").
Esdeadvertirqueesaclasificacindelosagentesenfuncionariosde "autoridad" yde
"gestin" espordemsimprecisa,segnasresultadelosantecedentesyorgenesdela
misma,recordadosporBielsaenellugaraquehacereferenciaelProcuradorGeneral.
BielsamencionaahaBerthlemycomoautordeesadistincin,ytranscribepalabrasdel
mismoalrespecto; perodetales palabras enmodoalgunopuedeobtenerse uncriterio
definido,pues,segnelpropioBerthlemy,haycasosenqueunfuncionariosubalternoes
deautoridad,yenqueunfuncionariosuperioresdegestin...Lociertoesqueladoctrina
moderna, con relacin concreta al agente pblico, propiamente dicho (funcionario o
empleado) no hace distincin alguna en funcionarios de "autoridad" y funcionarios de
"gestin".Elagentepblicoesunoslo,todoellosinperjuiciodelasdistintasjerarquas
existentes en la relacin de funcin o de empleo pblicos; pero la jerarqua, sea ella
superioroinferior,nolequitaal "agentepblico" cualquieraseaelgradodesteenla
escala jerrquica su carcter de tal. Todos los funcionarios y empleados "pblicos",
propiamente dichos, son, en cierta medida y en su esfera, depositarios de autoridad
pblica",porloqueatodoselloslesalcanzalaprohibicinderecurrirala"huelga",sin
quecorrespondadistinguirentreagentessuperioreseinferiores.
LaCmaraFederaldeApelacionesdelaCapitalhaconsideradoque,enmateriadeagentes
pblicos,elart.14,nuevo,delaConstitucinNacionalslohaincluidoalosempleados
"subalternos" ynoalosdemayorjerarqua,queseranlosnicosaquienesestarales
vedadorecurriralahuelga.NocompartoestatesisrestrictivadelilustradoTribunal:los
agentespblicos,propiamentetales,sindistincinalguna,hllanseexcluidosdelartculo
14bisdelaConstitucinNacional,nopudiendo,portanto,utilizarlahuelgacomomedio
de accin. Tngase presente lo que expuse en el prrafo anterior de esta misma nota.
Expres la Cmara Federal: "Que en los debates producidos en la Convencin
p.356
Constituyente se dijo que tal derecho corresponda a los agentes administrativos o

ejecutivosquedisfrutendeunsimplecontratodederechoprivado (DiariodeSesiones,
pgina1228).Yenotrolugar,semencionalos empleadosdegestin (pg.1458).La
terminologanoesmuyprecisay,porello,resultadifcilestableceraqucategorade
agentes haqueridoaludirse.Nosesabesialhablardeempleados quedisfrutandeun
simple contrato de derecho se quiso utilizar la terminologa de Mayer, quien, para
establecerladistincinentreempleadosyfuncionarios,dicequelosprimerosestnunidos
porunvnculodederechopblico,mientraslossegundosloestnporunodederecho
privado;osisealudialosqueprestansusserviciosparaempresasdelEstadoenvirtudde
relaciones de derecho comn. Esta duda se resuelve en favor de la primera de las
alternativasmencionadascuandosealudealosempleadosengestin.Pero,asuvez,esta
maneradeexpresarsesuscitaotroequvoco,yaquenoexistelaespeciedeempleadosde
gestin. Ella pertenece a los funcionarios, los cuales son distinguidos por algunos
tratadistas en funcionarios de autoridad y funcionarios de gestin. Los primeros son
aquellosquetienenasucargoexteriorizarlavoluntaddelEstadoensusrelacionesconlos
administrados o con otros entes pblicos. Los segundos son los que ejercen la
representacindelmismo,sinpoderpropiodedecisin.Losempleadostienentodos,desde
estepuntodevista,lamismacategora:actaenlaesferainternadelaAdministracin.
"Que, a juicio del Tribunal, los que se han querido mencionar son los empleados
comnmente llamados subalternos, por oposicin a los de mayor jerarqua. Y resulta
indudablequeunabogadodeBanconopuedesercalificadocomoempleadosubalternoya
quesetratadeunagentetcnicoprofesional".VaseesasentenciadelaCmaraFederalen
Fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, tomo 250, pginas 419422 ,
especialmentepginas421422,inre"AlejandroJ.Vzquez".
(555)EldecretodelPoderEjecutivoNacional8946/62prohibalashuelgasdelosagentes
pblicos,bajopenadeexoneracin(artculo20).Sibiendichodecretofuederogadoporla
ley16936,artculo 12,reviste positivo inters porel acertado criterio jurdico quelo
informa. Vase dicho decreto en "Anales de Legislacin (Nacional y Provincial)", de
"JurisprudenciaArgentina",ao1962,pgina253ysiguientes.
(556) Laubadre: "Trait lmentaire de droit administratif", tomo 2, n 146, pginas
8687.
(557)Nocomparto,pues,laopinindeFiorinicuandodiceque"enlamayoradelos
pasesdedictadurayhurfanosdergimendemocrticonoexisteelreconocimientodel
derechodehuelgaysemantieneantanprohibitivocomoenelsectorlaboral"("Manual
deDerechoAdministrativo",tomo1,pgina597,BuenosAires1968).
(558)Ejemplo:Francia(Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,n
138,pgina81;Vedel:"DroitAdministratif",pginas555556,Paris1961).
(559)Ejemplo:Uruguay(AparicioMndez:"Estudiosdederechoadministrativo",pgina
86;SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina310).
(560)Vaseeltomo2delapresenteobra,n313.
p.357
(561)Sobreesto,vaseeltomo2delapresenteobra,n301.
(563)RespectoaFrancia,vaseaLaubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",
tomo2,pginas8488,Paris1963.
(564)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,pginas8585,Paris
1963.
(565) Vase el decreto 4973/965, cuyo artculo 2 dice as: "Los organismos de la
AdministracinPblicanacional,entodassusramas,nodarncursoalaliquidacindelos
haberesdelpersonaldesudependenciacorrespondientesacadajornadadelabordurantela
cual ste se hubiese plegado a movimientos de fuerza, suspendiendo totalmente las
actividadesdurantetodaopartedelamisma,pudiendohacerseextensivadichamedidaa
lassituacionesdeclaradasde"trabajoadesgano".Todoellosinperjuiciodelassanciones
disciplinarias que pudieran corresponder por violacin de los deberes contenidos en el
respectivo rgimen estatutario". Puede verse dicho decreto en "Anuario de Legislacin
(NacionalyProvincial)",de"JurisprudenciaArgentina",ao1965,pgina179.
(566)Tngasepresenteelnuevoestatuto(ley22140).
(567)Ensentidoconcordante,JosM.Rivas:"Leydearbitrajeobligatoriocomentada",
pgina96,BuenosAires1966.VanselasreferenciasdeNstorPedroSags,ensutrabajo
"ConstitucionalismoSocial",publicadoenel"TratadodeDerechodelTrabajo",dirigido
porAntonioVzquezVialard,tomo2,pginas830831,BuenosAires1982.Adems,ver
ley20638quereformalaley16936.
(568)Refirindoseaestascuestiones,escribeRuizyGmez:"Losmejoresremedioscontra
lashuelgasdefuncionariossonpermitirlesorganizarseenasociacionesquerepresentensus
interesescomoprofesionalesyeninstituirTribunalesoComisionesquetratendediscutir,
conciliar y resolver los conflictos que puedan surgir entre la Administracin y sus
servidores,instituyendoesosorganismosdetalmodoquelascuestionesqueanteellosse
planteen sean resueltas razonable y equitativamente y las decisiones sean cumplidas y
respetadas"(JulinM.RuizyGmez:"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",
pgina287,n13,Habana1935).
(569) Al expresar cul es en estos casos el fundamento jurdico de la obligacin de
indemnizaracargodelEstado,diceVillegasBasavilbaso:"SielEstado(latosensu)parael
cumplimiento de sus fines tiene necesariamente que valerse de sus funcionarios y
empleados,noesantijurdicoquedebacargarconlosconsiguientesriesgosydaosque
aqullossufranenelejerciciodesuactividad.Nohadeolvidarseparalasolucindeesta
cuestinelconceptoticoqueesdelaesenciadelarelacindeempleopblico".Luego,
transcribiendo a Petrozziello, agrega: "La Administracin Pblica no puede, no debe
desinteresarse de quien le ha servido con fidelidad y celo, arriesgando hasta la propia
p.358
incolumidadpersonal.Elconceptoticosetransformaennormajurdicaysehacevalerpor
tal"("DerechoAdministrativo",tomo3,pgina517,BuenosAires1951).
(570)Elartculo31delexpresadoestatutodiceas:"Setendrderechoaindemnizacin
especialenloscasosdetrasladoporcambiodedestino,gastosydaosoriginadosenopor
actosdeservicio,accidentesdeltrabajoyenfermedadprofesional,yenotrossupuestosque
reglamentariamentepuedandisponerseconfinesdeproteccinsocialyfamiliar.Enlos
casosdeaccidentesdeltrabajooenfermedadprofesionalseaplicarnlasindemnizaciones
acordadasporlaleynmero9688,sinperjuiciodelosbeneficiosqueelPoderEjecutivo
considereoportunodeterminarenlareglamentacinquealefectodicte".Vaseelart.20
delaley22140.
(571)Laley18037,artculo 32,vigente desdeel1deenerode1969,establece que
tendrnderechoalajubilacinporinvalidez,cualesquierafuerensuedadyantigedadenel
servicio,losafiliadosqueseincapacitenfsicaointelectualmenteenformatotalparael
desempeodecualquieractividadcompatibleconsusaptitudesprofesionales,siempreque
laincapacidadsehubiereproducidodurantelarelacindetrabajo,etc.
(572)"Porelhechodelajubilacin,nopierdeelfuncionariosuscualidadesdeagentedel
Estado,nocesanlasrelacionesdeempleopblico,puntoste,porlodems,pacficotanto
enladoctrinacomoenlalegislacindetodoslospases"(CretellaJnior:"Tratadode
direitoadministrativo",tomo4,pgina338).
(573) En sentido concordante, Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 2, pginas
189190,BuenosAires1947;Sarra:"DerechoAdministrativo",pgina266,Crdoba1961.
(574)"Desdeelpuntodevistajurdicolajubilacinpuedeconsiderarseunaccesoriodel
sueldo"(Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina187,BuenosAires1947).En
sentidocontrario,GabinoFragadice:"Creemosquelapensin(jubilacin)constituyeun
derechodistintodelsueldo"("DerechoAdministrativo",pgina386,Mxico1944).Para
opinar as dicho autor se basa esencialmente en que no puede considerarse la pensin
(jubilacin)comounaadicinalsueldo,puestoqueelsistemadelaleyimplicaqueel
sueldoalcualseaplicaeldescuentoestfijadodesdeelprincipiocomounacompensacin
contempornea a la prestacin de servicios (loc. cit.). Pero, precisamente, quienes
sostenemos la ntima correlacin entre "sueldo" y "jubilacin" partimos de la base
indiscutible,desdeluegodequeaqulserefierealperodode"actividad",entantoque
staserefierealperodode"pasividad";denoseras,entre"jubilacin"y"sueldo"noslo
habra"correlacin",sino"identidad".
(575)Lajubilacinordinaria,expresaZanobini,tienelamismacausajurdicadelsueldo,
encuantoambostiendenalaremuneracindelosservicios prestadosporelempleado
("Corsodedirittoamministrativo",tomo3,pgina90.Milano1946).
(576)Vase,entreotros,VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina
497; Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 2, pginas 186187, Buenos Aires 1947;
CretellaJnior:"Tratadodedireitoadministrativo",tomo4,pginas337338.
p.359
(577)Elempleocomosinnimosdelasvoces"jubilacin"y"pensin"esmuyfrecuente.
AstambinloadvierteBullrich:"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina
345,yGuillermoVarasC.:"DerechoAdministrativo",pginas339340,SantiagodeChile
1940,quien,adems,recuerdauntextolegaldesupasdondesehablade"lapensinde
jubilacin etc." (n 222, pgina 341); igual recuerdo, con referencia a Uruguay, hace
AparicioMndez,quienmencionauntextolegalquehablade "unapensinmnimade
jubilacin"("EstudiosdeDerechoAdministrativo",pgina6,Montevideo1944).
(578) Ruiz y Gmez emplea en ese sentido la voz "retiro" ("Principios generales de
derechoadministrativo",pgina346).GastnJzehacesuusoimpropioyconfusodelas
voces"jubilacin","retiro"y"pensin"("Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",
tomo2,volumen2,pginas284y437,BuenosAires1949).
(579) El "montepo" si bien su origen se le atribuye a Italia (Berthlemy: "Trait
lmentaire de droit administratif", pgina 1009, Paris 1930), en Amrica hispana su
nocinprovienedelderechoespaol.Fueunainstitucinpiadosaquetenaporobjetoel
socorrodelosfuncionariosydesusfamiliares.Lapiedaderasufundamento.Ciertamente,
el"montepo"estidentificadoconel "origen" delinstitutojubilatorio(Mndez:op.cit.,
pginas 1518 y 133135; Santamara de Paredes: "Curso de Derecho Administrativo",
pgina 127, Madrid 1898); pero no puede confundrsele con el instituto jubilatorio de
nuestrosdas.Eloriginario"montepo"actualmentenadatienequeverconla"jubilacin".
Como vestigios de los antiguos montepos pueden mencionarse las actuales "cajas de
subsidios" existentesenalgunasreparticionespblicas,einclusopuedenmencionarseen
esesentidociertaspensionesalavejezotorgadasporelEstadoapersonasquenuncafueron
servidoressuyos.
(580) Mndez: ob. cit., pgina 6. Desde luego, hay autores que siempre hicieron la
distincindebida(GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina333).
(581)Ensentidoconcordante,GarcaOviedo:op.cit.,tomo1,pgina333.Adems,Etala:
"Consideraciones generales y caractersticas del rgimen jubilatorio argentino", en
"JurisprudenciaArgentina",1965VI,seccindoctrina,pgina114.
(582)Refirindosealasjubilacionesypensiones,escribeSarra:"Lasideasdebiencomn
ydejusticiasocial,seentrelazanycontribuyenadarorigenyformaalsistema.ElEstado
modernohaasumidoresueltamentesufuncinsocial,saliendodelomeramentepolticoen
queantesactuaba,ysemova.LaconcepcinliberaldelEstado,ladellaissezfaire,laissez
passer,dejabaalindividuoabandonado,indefensoeinerme,frentealascontingenciasdela
vida,quetomabaasunsentidotrgico,aterradoreinslito,enlosdasdelaancianidado
enlas horas dela invalidez ydelamuerte.Siglosdeamarga experiencia ydeluchas
tenaces se han necesitado para levantar e introducir dentro del organismo estatal, la
institucin que comentamos. Iniciada primero entre el personal militar, cuyos riesgos
profesionalesimpusieronunrgimendeprevisin,seextendiluegoalpersonalcivildel
Estadoparatrascendermstardealasclasesobrerasytrabajadorasdetodandole,asdela
inteligencia como del brazo, asumiendo entonces el Estado la defensa del hombre,
representado en su individualidad o en su familia. A este concepto responden las
p.360
jubilaciones y pensiones" (Flix Sarra: "Derecho Administrativo", pginas 265266,

Crdoba1961).Ensentidoconcordante,GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo
1,pgina334;VarasC.:"DerechoAdministrativo",pginas340341.
(583)Fallos,tomo257,pginas149151,sentenciadel22denoviembrede1963.
(584)Etala:"Consideracionesgeneralesycaractersticasdelrgimenjubilatorioargentino",
en"JurisprudenciaArgentina",1965VI,seccindoctrina,pgina117.
(585)Modificadoyreemplazadoporlaley22140.
(586)Acercadedichaley,vase,HumbertoA.Podetti:"Laadministracindelsistema
nacional de previsin social de la ley 17575", en "Jurisprudencia Argentina", 1968II,
seccindoctrina,pgina761ysiguientes.
(587)Laley18037fuemodificadaporlaley21118;estaltimaquedderogadaporla
21327,queademsrestablecilavigenciadelasdisposicionesdelaprimera.Perolaley
21451 modific la ley 18037 . Tnganse presentes las siguientes leyes: 22954/93
(referentealInstitutoNacionaldeServiciosSocialesparaJubiladosyPensionados);22955
y23473.
(588) Vase dicho decretoley en "Anales de Legislacin (Nacional y Provincial)", de
"Jurisprudencia Argentina", 1963, pgina 19. Adems, Etala: trabajo citado, en
"JurisprudenciaArgentina",1965VI,seccindoctrina,pgina122.
(589)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo3,pgina90.
(590)Entreotros,Fraga:"DerechosAdministrativo", pgina385;Villegas Basavilbaso:
"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina498.
(591)DijoelTribunal:"Lodichonoobstaaquelajubilacinsea,tambinyhastacierto
punto,unadevolucinenformadeunarentavitaliciadelosaportescapitalizadosconque
elfuncionarioretiradocontribuyaengrosarlosrecursosdelfondocomn.Queteniendo
eseorigenytalconceptolajubilacinyporendesuderivadolapensin,constituyenellas
ensunverdaderoderechopatrimonial...."(Fallos,tomo179,pgina394 ysiguientes,
especialmentepgina399,sentenciadel27dediciembrede1937).
(592)Dicelaley18037,ensuartculo27:"tendrnderechoalajubilacinetc.".
(593)CorteSupremadeJusticiadelaNacin.Fallos,tomo179,pginas397398, inre
"TiburcioLpezyotroscontraProvinciadeTucumn".
(594)Equivocadamente,amicriterio,laley22140,art.49,establecequelarelacinde
empleopblico"concluye",entreotrossupuestos,por"jubilacin".
(595)Tngasepresentequeelart.54delaley18038fuesustituidoenlaley18826,del5
denoviembrede1970.
p.361
(596) Dijo el Tribunal: "Que las leyes jubilatorias provinciales son de derecho
administrativoydeordenpblico,dedondesesiguequelasancindelasmismasimplica
el ejercicio de uno de los poderes no delegados al Gobierno Federal (art. 104 de la
ConstitucinNacional)"(Fallos,tomo242,pgina141ysiguientes,especialmentepgina
146).
En otra oportunidad, ante la demanda promovida por un miembro jubilado del Poder
Judicial de la Provincia de Buenos Aires, la Corte Suprema dej establecido que la
jubilacindelosempleadosyfuncionariospblicosdelasprovincias,serigeporleyesde
stasynoporleyesdelaNacin(Fallos,tomo192,pginas359365,especialmentepgina
365).
(597)Lareglaoprincipiodequequienpuedelomstambinpuedelomenos,procededel
derechoromanoyesatribuidoaUlpiano("Digesto",libroL,ttuloXVII,ley21,yen
sentido concordante, ver ley 110). Vase el precedente volumen A., de este tomo 3,
nmero728.Trtasedeunareglalgicamentederivadadelbuensentido,extradadelcurso
ordinariodelossucesosdelmundoreal,puesessensatosuponeralmenoscomocriterio
general que normalmente una atribucin "menor" est comprendida dentro de una
atribucin"mayor",entantoambasserefieranoserelacionenaproblemasoaspectosdeun
mismoasunto.Elgeniodelosjuristasromanoscaptesarealidadobjetiva.
(598)Yaanteriormenteeldecretoley9316/46,artculo20,ratificadoporlaley12921,
contemplaba la posibilidad de esa adhesin de las provincias al rgimen jubilatorio
nacional. Vasedichodecretoen"AnuariodeLegislacin (Nacional yProvincial)", de
"Jurisprudencia Argentina", 18531958, tomo 1, pgina 1043. Adems, vase, Etala:
trabajocitado,en"JurisprudenciaArgentina",1965VI,seccindoctrina,pgina122.
(599)Enidnticosentido,Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,
volumen2,pgina286,BuenosAires1949.
(600)Paratodolorelacionadoconestetema,vasemirecientetrabajo"Leyaplicabley
que rige el derecho a obtener una jubilacin", publicado en "El Derecho", el 21 de
septiembrede1992.
(601) Fallos, tomo 254, pgina 78 y siguientes, especialmente pgina 84; tomo 266,
pginas1927;tomo267,pginas1115y287289.Adems,vase:tomo274,pgina30;
tomo275,pginas262;tomo276,pginas255257;y"JurisprudenciaArgentina",tomo
271975,pg.87.
Porsuparte,laley18037,vigentedesdeel1deenerode1969,establece:"Lapresente
leyseaplicaalaspersonascomprendidasenestergimenquecesarenenlaactividada
partirdel1deenerode1969,comotambinalasquehabiendocesadoantesdeesafecha,
solicitarenelbeneficiodespusdel31dediciembrede1970"(art.82)."Laspersonasque
cesarendespusdel1deenerode1969ysolicitarenelbeneficiodentrodelosdosaosa
contardedichafecha,podrnoptarporqueelhaberdelaprestacin sedetermine de
conformidadconlasdisposicionesdelaley14499,enlascondicionesdelartculo76"(art.
83).
p.362
(602)Fallos,tomo180,pgina261 ysiguientes,especialmentepgina263;tomo181,
pgina127ysiguientes,especialmentepginas132133;tomo182,pgina238.
(603)Fallos,tomo240,pgina151ysiguientes,especialmente pgina158;tomo242,
pgina40ysiguientes,especialmentepgina47;tomo247,pginas140143.
(604)Jze:"principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo2,volumen2,pgina
448,puntoII,BuenosAires1949.DijoJze:"Elderechoapensinconservasucarcter
eventualmientraselagentepbliconohayasidojubilado(onohayapedidosujubilacin),
inclusoaunquehayacumplidolascondicioneslegales"(op.yloc.cit.).
(605)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomoIII,pginas499500.
(606)Enidnticosentido,Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo3,pgina92.
(607)Enigualsentido,Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,n329,pgina196,
BuenosAires1947;Zanobini:op.cit.,tomo3,pginas9192,n2;Caetano:"Manualde
direitoadministrativo",pgina543;SupremaCortedeJusticiadelaProvinciadeBuenos
Aires, en "Jurisprudencia Argentina", tomo 2, pginas 836838 (dos fallos,
respectivamentetranscriptoeneltextoyenlanota424),ytomo26,pginas376378.
(608)Llambas:"TratadodeDerechoCivil.ParteGeneral",tomo1,n157,pgina137,
BuenosAires1961.
Ensentidoconcordante,ThomasM.Cooleydijo:"Losderechossonadquiridosencontra
distincinalosqueson expectantes...Sonadquiridoscuandoelderechoparasu goce,
presenteofuturo,havenidoaserpropiedaddealgunapersonaopersonas,comouninters
presente.Sonexpectantes,cuandodependendelaexistenciacontinuadadeunacondicin
actualdecosashastaquetengalugaralgnacontecimientofuturo"("Principiosgenerales
dederechoconstitucionalenlosEstadosUnidosdeAmrica",pgina310,BuenosAires
1898,traduccinCarri).
Ladiferenciaentre"derechoadquirido"y"derechoejercido"aparececlaraenelinstituto
delaprescripcinextintiva:elderecho"adquirido",porsu"no"ejercicio,puedeperderse
coneltranscursodeciertolapsoexigidoalrespectoporlaley.As,elpropietariodeun
inmueble,sibienadquirielderechodedominiosobreelmismo,puedenohaberejercido
jamstalderecho,opuedehaberdejadodeejercerlo.Enamboscasos,transcurridoellapso
legal, el derecho de propiedad (derecho adquirido), a causa de su no ejercicio, puede
perderseparasutitularypasaraunterceroquehayarealizadolosactosprevistosporel
orden jurdico. La diferencia entre derecho "adquirido" y derecho "ejercido" es, pues,
evidente:sielderechodepropiedadsepierdepornouso,onoejercicio,esobvioqueese
derechohaexistido,aunquenohaysidoejercido,puesnopuedeperderseunderechoque
noexisteoquenohaexistido.
(609)Decaaselhoyderogadoartculo4045delCdigoCivil:"Lasleyesnuevasdeben
aplicarse,auncuandoprivenalosparticularesdefacultadesqueleseranpropias,yquean
nohubiesenejercido,oquenohubiesenproducidoefectoalguno".
p.363
(610)Llambas:op.cit.,tomo1,n159,pgina138.Estetratadistaaclaraelconceptode
lasmeras "facultades" conelsiguienteejemplo:"Hastael30demarzode1955,enque
entrenvigencialaley14394,laaptitudnupcialdelamujerseadquiraalos12aos,y
luegoenvirtuddelodispuestoenelart.14delaleycitada,seposterghastalos14aos.
Portanto,hastaaquellafechatodaslasmujeresde12a14aoscumplidosgozabandela
"facultad"decasarse,ydespusdeesafechadejarondeteneresafacultad,demodoque
quienpensabacontraermatrimonioporestarenaquellascondicionesyanopudoconcretar
supropsitodespusdelavigenciadelanuevaley,hastahaberalcanzadolaedadlegalde
14aos.Perosihubieseusadodelafacultadycasadoantesdelos14aos,durantela
vigencia de la ley anterior, el matrimonio sera perfectamente vlido por tratarse del
"efecto"deunafacultadexistenteenelmomentodesuejercicio.Laleyqueafectaratal
matrimonioseraretroactiva"(op.cit.,tomo1,pgina139).
(611)Ley18037,artculos2,incisosa.,d.yf.,y15.
(612) Ley 18037, artculos 1516 . De ah que se computen los perodos de licencias,
enfermedades,accidentes ymaternidad,siemprequesehubierepercibidoremuneracin
durantelosmismos(artculo18).Porestarazn,yporqueademsfaltarala"prestacinde
servicios", los lapsos de "suspensin" del agente slo son computables a los efectos
jubilatoriossitalesperodosendefinitivason "remunerados",circunstancia,estaltima,
quedemostraraquela"suspensin"noquedfirmecomo"sancin"(enidnticosentido,
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina538).
(613)Ley18037,artculo11.
(614) Ley 18037, artculo 18 b. Dicha norma habla ah de servicios de carcter
"honorario",peroesevidentequehaqueridoreferirseaservicios "ad honorem".Sobre
estos,vaseprecedentementen841.
(615)Ley18037,artculo18c.Sibienlanormacitadaselimitaadecirquesecomputar
comotiempodeservicios"elperododeserviciomilitarobligatorio",laCorteSupremade
JusticiadelaNacin,coneldictamenconcordantedelProcuradorGeneraldelaNacin,
doctorSebastinSoler,sostuvoquetalcomputacinsloprocedecuandoelconscriptoque
se incorpora a las fuerzas armadas ya era, en esa fecha, empleado u obrero de la
AdministracinPblica,interrumpiendoporelloelejerciciodesusfunciones(Fallos,tomo
326,pginas463472).
(616)Ensentidoconcordante:ley18037,artculo49.LaCorteSupremadeJusticiadela
Nacindeclarimprocedentecomputar,alosefectosjubilatorios,las"horasdeclase"que
elinteresadohabadictadocontraviniendolosreglamentossobreincompatibilidades,que
prohibanciertas"acumulaciones"dectedras(Fallos,tomo187,pgina116ysiguientes).
(617)Eneseordendeideas,debecomputarseelvalorlocativodeledificioocupadoporel
agenteparaeldesempeodesusfunciones.EntalsentidosehabapronunciadolaCorte
SupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo199,pgina89ysiguientes.
p.364
(618)Vaseprecedentemente,n968,yCorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,
tomo228,pgina504ysiguientes.
(619)YalaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhabareconocidoelderechoaquese
computen las sumas percibidas por el agente por trabajos "extraordinarios" u "horas
extras"(Fallos,tomo199,pgina89ysiguientes).
(620)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomoIII,pgina495.
(621)Fallos,tomo179,pgina394ysiguientes;tomo188,pgina525ysiguientes;tomo
190,pgina428ysiguientes;tomo192,pgina359ysiguientes;tomo324,pgina717y
siguientes;tomo242,pgina141ysiguientes;tomo249,pgina156ysiguientes;tomo
258,pgina14;tomo266,pgina279;tomo300,pgina616;tomo306,pginas615,
1000,1075y1155;tomo310,pgina1955;tomo311,pgina1213.
439ysiguientes;RuizyGmez:"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina
354;AparicioMndez:"Estudiosdederechoadministrativo",pginas2735,Montevideo
1944;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas500504.
(623)Fallos,tomo179,pgina394 ysiguientes,especialmentepginas402,404y405;
tomo192,pgina359ysiguientes,especialmentepgina365.
(624)Fallos,tomo266,pgina279ysiguientes,especialmentepgina281.
(625)Jze:op.yloc.cit.
(626)ElpoderdelaAdministracinPblicadeintroducir"modificaciones"aloscontratos
administrativostienesus lmites,segnaslopusedemanifiestoenellugaroportunode
estaobra.
(627)Conreferenciaallmitedelareduccindelasjubilaciones,RuizyGmezdice"que
podrnserreajustadashastaellmitequelarazndesuexistenciapermiteoseahastaque
seansuficientesparasatisfacerlasnecesidadesdelfuncionarioretiradodeacuerdoconsus
respectivascategoras"(op.cit.,pgina354).VillegasBasavilbasoafirmaqueelreajuste
del haber jubilatorio jams podra llegar "a una reduccin tal que importase privar al
beneficiodesucarcterderentaalimentaria,deacuerdoconlafuncinoelcargoquetuvo
eljubilado"(op.cit.,tomo3,pgina504).
(628)Matienzo:"CuestionesdeDerechoPblicoArgentino",tomo2,pgina785;Villegas
Basavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas575576.
La ley 18037 dispone en el artculo 72 : "Para la tramitacin de las prestaciones
jubilatoriasnoseexigiralosafiliadoslapreviapresentacindelcertificadodecesacinen
elservicio,perolaresolucinquesedictarequedarcondicionadaalcesedefinitivoenla
actividadenrelacindedependencia...".
p.365
322;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas574y575.
(630)Jze: op.cit.,tomo 2,volumen 2,pgina 322,nota 288;Villegas Basavilbaso:
"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas574y575.
(631)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas152153y198,BuenosAires
1947.
(632)Bielsa:op.cit.,tomo2,pgina198.
(633)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina575.
(636)ElejercicioporpartedelEstadodelaatribucindejubilarde"oficio",queporcierto
presuponeelcumplimientodelosrequisitosrespectivos(tiempodeprestacindeservicios,
edadrequerida,pagodeaportes),enmodoalgunoafectaelderechoala"estabilidad"del
agentepblico,puescumplidoslosrequisitosparaobtenerlajubilacin,cesaelderechoa
laestabilidad.Vanselosnmeros980,986y1004.
(637)Enigualsentido,VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas
509510.
(639)CorteSupremadeJusticiadelaNacin.Fallos,tomo248,pgina115ysiguientes,
sentenciadel24deoctubrede1960.
(640)ElestatutodelosfuncionariospblicoscivilesdelaUnin(Brasil)diceas:"Porel
ejercicio irregular de sus atribuciones, el funcionario responde civil, penal y
administrativamente"(art.196).Msadelante(n1021,textoynota642)harnotarque
tambincuadraincluirlaresponsabilidad"poltica".
(641)JosGascnyMarn:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina306.
(642)HenochD.Aguiar:"Hechosyactosjurdicosenladoctrinayenlaley",tomo2,
pgina456.EstetratadistamencionaaToulliercomoautordelaspalabrasqueeneltexto
aparecenenbastardilla.
(643)BernardSchwartz:"Ledroitadministratifamricain",pgina201,Paris1952.
(644)JohnClarkeAdams:"Elderechoadministrativonorteamericano",pgina85,Buenos
Aires1964,edicinEudeba,quiencomentaaslasituacinexistenteenEstadosUnidosde
Norteamrica.Adems,vasealrespecto,Schwartz:op.cit.,pginas208212.
p.366
(645)Elestatuto delosfuncionarios pblicos civiles delaUnin(Brasil),dicequela

responsabilidaddelosmismospuedeser"civil","penal"y"administrativa"(artculo196).
Correspondeagregarlaresponsabilidad"poltica",quesibiendadasundolenoconcurre
niesconcebiblerespectoafuncionariosregidosporun"estatuto"detales,correspondeno
obstante a funcionarios pblicos: Presidente de la Nacin, Ministros, Gobernadores de
Provincias,etc.
(646)Enigualsentido,LafayettePond:"Aresponsabilidadedosfuncionriospblicos",
en"RevistadeDireitoAdministrativo",volumen35,pg.12,RodeJaneiro1954,edicin
FundacinGetlioVargas.
(647)Enigualsentido,VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina
543;LafayettePond:op.yloc.cit.
(648) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 3, pgina 543; Lafayette
Pond:op.yloc.cit.
(650)Paralosdistintossistemasomanerasdeconsiderarlaresponsabilidaddelosagentes
pblicos, vase a M. R. de NesmesDesmarets: "De la responsabilit civile des
fonctionnairesdelordreadministratifetjudiciaireenverslesparticuliers",pginas1798,
Paris1910.
(651)Waline:"DroitAdministratif",n1360,pginas789790,Paris1963.Adems,vase,
Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n1138,pgina595,Paris
1963.
(652)DAlessio:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo1,n295,pginas
446447; Gascn y Marn: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pginas
301311.Adems,vase:RuizyGmez,"Principiosgeneralesdederchoadministrativo",
pgina425.
(653)Acercadedichadisposicindelantiguoderechofrancs,ysusantecedentes,vase,
Batbie:"Traitthoriqueetpratiquededroitpublicetadministratif",tomo2,nmeros
522530,Paris1885;NesmesDesmarets:"Delaresponsabilitciviledesfonctionnairesde
lordre administratif et judiciare envers les particuliers", pgina 110 y siguientes, pars
1910.
(654)Batbie:op.cit.,tomo2,n530,pginas485486;Laubadre:"Traitlmentairede
droitadministratif",tomo1,n1138,pgina595.
(655)Laubadre:op.cit.,tomo1,n1139,pgina595.
(656)Laubadre:op.cit.,tomo1,n1141,infine,pgina596.
p.367
(657)GascnyMarn:op.cit.,tomo1,pginas312313;DAlessio:op.cit.,tomo1,
pginas 446447;RuizyGmez: op.cit.,n24,pgina425,infine; Bielsa: "Derecho
Administrativo", tomo 2, n 370, in fine, pgina 265, Buenos aires 1947; Villegas
Basavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina557.
(658)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo38,pginas513526,ypginas
526531;tomo43,pginas283297.
(659)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,n370,pgina263,Buenosaires1947;
Bullrich: "Principios generales de derecho administrativo", pginas 379380; Villegas
ElexProcuradorGeneraldelaNacin,EduardoCosta,refirindosealaposibilidadde
demandar directamente ante la justicia judicial, por daos y perjuicios, a funcionarios
pblicos,dijoenunodesusdictmenes:"Esunadelasgrandesybellasconquistasde
nuestras instituciones, que los funcionarios pblicos, de cualquiera categora que sean,
salvoloscasosdefueroespecialprolijamentedeterminadosenlaConstitucin,puedanser
llevadosantelostribunalesordinariosdejusticia"(vasedichodictamenenFallosdela
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,tomo38,pgina524).
(660)Vaseeldecretoleydecontabilidad23354/56,artculos86y90.Tngasepresentela
ley22140.
(661)Decretoleydecontabilidad23354/56,artculo111.
(663)RuizyGmez:"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina410.
(664)GuimaraesMenegale:"Direitoadministrativoescienciadaadministraao",tomo1,
pgina226.
(665)Salvathacenotarquelaexigenciadeque,parapoderquerellrseleodemandrsele,
previamentehayasidoseparadodelcargo,nofueextendidaalIntendenteMunicipaldela
Ciudad de Buenos Aires, no obstante las disposiciones de la respectiva ley orgnica,
relativas a su remocin por un procedimiento y juicio especiales (Salvat: "Tratado de
DerechoCivilArgentino",FuentesdelasObligaciones,tomo3,n2980,infine,pgina
145,Buenosaires1946).LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,conanterioridadal
ao1907fechadelaley5098,haentendidoenunademandadirectapromovidacontrael
Intendente Municipal de la Ciudad de Buenos Aires (Fallos, tomo 38, pgina 526 y
siguientes).Sinembargo,enlaactualidad,frentealprocedimientoespecialestablecidopara
laremocindedichoIntendente,eltemperamentoindicadoesobjetableysusceptiblede
muygravesreparos.
(666)Diceasdichoartculo90:"TodoestipendiariodelaNacinresponderdelosdaos
queporsuculpaonegligenciasufralahaciendadelEstadoyestarsujetoalajurisdiccin
del Tribunal de Cuentas al que compete formular los cargos pertinentes. Cuando la
responsabilidadpudieraalcanzaralosmiembrosyfuncionariosdequetrataelartculo85,
p.368
incisoe.,elTribunaldeCuentaslocomunicaralCongresoyreservarlasactuaciones
hastaquehayancesadoensuscargos,encuyomomentorecinempezarnacorrerlos
plazosdelaprescripcinaqueserefiereelartculo142.DichoTribunallostraerasu
jurisdiccinalosefectos defijarlaresponsabilidad deacuerdoconlostrminos dela
presenteley".Porsuparteelartculo85,incisoe,diceasalenumerarlasatribucionesy
deberes del Tribunal de Cuentas: "Traer a juicio de responsabilidad a cualquier
estipendiariodelaNacin,salvolosmiembrosdelPoderLegislativoylosfuncionarios
comprendidosenelartculo45delaConstitucinNacional".
(667) Lucio Vicente Lpez: "Derecho Administrativo Argentino", pginas 212214,
BuenosAires1902.
(668) Bullrich: "Principios generales de derecho administrativo", n 154, pgina 366.
Adems,HenochD.Aguiar:"Hechosyactosjurdicosenladoctrinayenlaley",tomo2,
pginas 462464; Salvat: "Tratado de Derecho Civil Argentino", Fuentes de las
Obligaciones,tomo3,pgina145,n2980,BuenosAires1946.
(669)Bullrich:op.yloc.cit.;Salvat:op.yloc.cit.
(670) En sentido concordante, Gascn y Marn: "Tratado de Derecho Administrativo",
tomo1,pgina307;LafayettePond:"Aresponsabilidadedosfuncionriospblicos",en
"Revistadedireitoadministrativo",volumen35,pgina13,RodeJaneiro1954,edicin
FundacinGetlioVargas;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina253,Buenos
Aires1947;Bullrich:"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina373.
pgina234;LafayettePond:op.yloc.cit.;Bielsa:op.cit.,tomo2,pgina254,Buenos
Aires1947.
(672)Aguiar:"Hechosyactosjurdicosenladoctrinayenlaley",tomo2,pgina457.
(673)Parala "solidaridad" entrelosautoresdeun cuasidelito,vase:CorteSupremade
JusticiadelaNacin,Fallos,tomo255,pgina321ysiguientes,especialmentepgina325,
considerando6.Vase,asimismo,lasegundapartedelart.1109,agregadaporlareforma
introducidaen1968mediantelaley17711.
(674)Aguiar:"Hechosyactosjurdicosenladoctrinayenlaley",tomo2,pgina457;
Gordillo:"EstudiosdeDerechoAdministrativo",pginas7273.
(675)Waline:"DroitAdministratif",nmeros13651366,pgina793,Paris1963.
(676)Salvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino",FuentesdelasObligaciones,tomo3,
n2977,pgina143,BuenosAires1946;Gordillo:op.cit.,pgina72;CorteSupremade
JusticiadelaNacin,Fallos,tomo36,pgina169ysiguientes.
(677)Ensentidoconcordante,Aguiar:op.cit.,tomo2,pginas457458;Gordillo:op.cit.,
pgina73.
p.369
(678) Sin embargo, es de advertir que, en Francia, las faltas tcnicas, aun graves, no
siempre fueron imputadas personalmente al funcionario. Vase, Waline: "Droit
Administratif",n1376,pgina797,Paris1963.
LajurisprudenciadelosEstadosUnidosdeAmricadelNorteregistrauninteresantecaso
dondefuncionariostcnicosfueroncondenadosalpagodelasconsecuenciascivilesdesu
falta.Merefieroalconocidocaso"Millerv.Horton".Losdemandadoseranfuncionariosde
sanidadanimal.Deacuerdoalaleyvigentetenanelpoderdesacrificartodoslosanimales
atacadodemoquillo.Enmritoaesto,considerandoqueuncaballodelactorhallbase
atacado de ese mal, dispusieron su sacrificio. Pero en realidad dicho animal no tena
afeccinalguna,porloquesudueosevioprivadodelcomoconsecuenciadeunerrorde
losdemandados,contraquienesaccionpordaosyperjuicios.LaCortedeMassachussets,
en1891,atravsdeljuezHolmesdespusmiembrodelaSupremaCorteFederaldelos
EstadosUnidos,hizolugaralademanda,condenandoalosfuncionariosdesanidada
pagarlealdueodelcaballoelvalordeste.Seconsiderquelosfuncionariosdemandados
haban incurrido en negligencia al sacrificar como enfermo a un animal sano (vase,
Schwartz:"Ledroitadminitratifamricain",pginas205206,pars1952).Enesecasono
seadmiticomoexcusaelhechodequelosfuncionarioshayanactuadodebuenafe,pues
laexistenciadelapresuntaenfermedaddebiresultardeunexamendelcaballo(Schwartz:
op.yloc.cit.).Elresultadodelpleito podrahabersidodistintosilosfuncionarios de
sanidad hubiesendemostradoquepudieroncreerrazonablemente queelcaballo estaba
efectivamenteatacadodemoquillo.
(679)Aguiar:op.cit.,tomo2,pginas457458.
(680)Colombo:"CulpaAquiliana.Cuasidelitos",pgina289.
(681)Vase,Gordillo:op.cit.,pginas7172;Mayer:"Ledroitadministratifallemand",
tomo1,pginas298299;Waline:"Droitadministratif",n1373,pgina796.
(682)Colombo:op.cit.,pgina287.
(683) Para actividad reglada y discrecional, vase: tomo 1, n 21; tomo 2, nmeros
453468.
(684)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo1,pginas298299;Gordillo:op.
cit.,pgina71.Adems,Aguiar:op.cit.,tomo2,pgina458;Colombo:op.cit.,pgina
289.
(685)Puedeverse,Mayer:op.cit.,tomo1,pgina298;Salvat:"TratadodeDerechoCivil
Argentino",FuentesdelasObligaciones,tomo3,n2978,pgina144,BuenosAires1946;
Colombo:op.cit.,pgina290;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo
1,n1136,pgina594.
(686)Aguiar:"Hechosyactosjurdicosenladoctrinayenlaley",tomo2,pgina458.
(687)Waline:"DroitAdministratif",n1369,pgina795,Paris1963.
p.370
(688)HenochD.Aguiar:"Hechosyactosjurdicosenladoctrinayenlaley",tomo2,
pgina458,nota.
(689)Walline:op.yloc.cit.
(690)Aguiar:op.cit.,tomo2,pgina459,nota.
n2976,pgina143,BuenosAires1946.
(692)Walline:op.cit.,n1369,pgina795;ProyectodeCdigoAdministrativoparala
MunicipalidaddeMardelPlata,deAgustnA.Gordillo,artculo51.
(693)Walline:op.cit.,n1369,pgina795,yn138,pgina798;Gordillo:"Estudiosde
DerechoAdministrativo",pginas6970.
(694)Walline:op.cit.,n1369,pgina795.
(696)Salvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino",FuentesdelasObligaciones,n2976,
pgina143,Buenosaires1946,quienalefectohacereferenciaa"abusosdelosempleados
yautoridadespoliciales".
(698) Walline: op. cit., n 1377, pgina 797; Laubadre: "Trait lmentaire de droit
(699)Walline:op.cit.,n1379,pginas798799;Laubadre:op.cit.,tomo1,n1135,
pgina594.Para"vasdehecho"enderechoadministrativo,vaseeltomo2delapresente
obra,n376yn480.
(700)LostratadistasfrancesesAubryetRau,mencionadosporelCodificadorenlanotaal
artculo1112delCdigoCivil,permitenllegaraidnticasolucinquelaindicadaenel
texto.SibienenFranciageneralmentenoseaceptaelcarcter"contractual"delarelacin
deempleo,alaqueseleasignacarcter"reglamentario"o"legal",opininquehoyno
prevaleceenArgentina,dichosautoressostienenquelosartculos1382y1383delCdigo
Civilfrancs similaresanuestroartculo1109 sonajenosalasfaltascometidasenla
ejecucindeuncontrato,peroquesonaplicablesalasfaltasquelosfuncionariospblicos
cometan en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino en forma irregular las
obligacioneslegalesquelesestnimpuestasAubryetRau:"CoursdeDroitCivilFranais
daprslouvrageallemanddeC.S.Zachariae",tomo3,pgina549,terceraedicin,Paris
1856).Demodoqueparaesosautores,considerandoalarelacindeempleopblicocomo
"contractual",dichostextosnoseranaplicablesparadirimircuestionesentreelEstadoy
losfuncionarios,sinoentrestosylosadministradosaquienesaqullosperjudiquencon
susactitudes.
p.371
(701)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo3,pgina61;Colombo:"Culpa
Aquiliana.Cuasidelitos",pgina288.
(702) Zanobini: op. cit., tomo 3, pgina 61; Gordillo: "Estudios de derecho
administrativo",pgina60.
(703)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo1,pgina293.
(704)Rivero:"DroitAdministratif",n297,pgina256.
(705)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n1130,pgina590,
yn1137,pginas594595;CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo38,
pgina513ysiguientes,ypgina526ysiguientes.
(706)Rivero:"DroitAdministratif",n297,pgina256.
(707)Lafayette Pond:"A responsabilidade dos funcionrios pblicos",en"Revista de
DireitoAdministrativo",volumen35,pgina12,RodeJaneiro1954,edicinFundacin
GetlioVargas.
(708)Enigualsentido,Gordillo:"Estudiosdederechoadministrativo",pginas7679y88,
n 2. La jurisprudencia de nuestro pas registra numerosos casos donde el superior
jerrquicofuedemandadoycondenadoporactitudeslesivasdesussubordinados.Ental
sentido,vanselosfallosquecitaHenochD.Aguiar:"HechosyActosJurdicosenla
Doctrina yenlaLey",tomo2,pginas458y459,dondesemencionaelcasodeun
comisariodepolicacondenadoporactosdesussubalternosyeldeunjefedeoficina
condenadoporigualmotivo.
(709)Ensentidoconcordante,HenochD.Aguiar:"Hechosyactosjurdicosenladoctrina
yenlaley",tomo2,pgina457,quien,refirindosealartculo1112 delCdigoCivil,
dice:"Comolafuncinsueledesempearseirregularmenteconlaconcienciadequeasse
desempea,comotambinconladeldaoquetalmaneradeejercerlaocasionaopuede
ocasionar; y como pueden acontecer, tambin, que no se tenga conciencia de aquella
irregularidad,nideldaoqueescapazdeproducir,noobstantequesepudotenerlaconuna
mayoratencinydiligencia,eldesempeoirregulardelafuncinpblica,constituirun
delitoouncuasidelito,segnseaelestadodeconcienciadelfuncionariorelativamenteal
dao".
(710)Lafayette Pond:"A responsabilidade dos funcionrios pblicos",en"Revista de
Direito Administrativo", volumen 35, pginas 314, Ro de Janeiro 1954, edicin
FundacinGetlioVargas.
(711)Gordillo:"Estudiosdederechoadministrativo",pginas6670.
(712)Aguiar:"Hechosyactosjurdicosenladoctrinayenlaley",tomo4,pgina300y
siguientes.
p.372
(713)Colombo:"CulpaAquiliana,Cuasidelitos",pginas752765.
(714)Obraylugarescitadosenlanota1589.
(715)Aguiar:op.cit.,tomo3,pgina184ysiguientes;Colombo:obracitada,pginas
398403; Rivero: "Droit Administratif", n 303, pginas 258260; Vedel: "Droit
Administratif", pginas 247249;Laubadre: "Trait lmentaire dedroitadministratif",
tomo1,pginas602607;Gordillo:"Estudiosdederechoadministrativo",pgina87.
(716)Colombo:op.cit.,pginas517y521;Gordillo:op.cit.,pginas7678y83.
n2854,pgina80,BuenosAires1946;Aguiar:op.cit.,tomo3,pginas184185,228y
233; Gordillo: op. cit., pginas 8688; Vedel: op. cit., pgina 246; Rivero: "Droit
Administratif",nmeros300y301,pginas257258;Laubadre:op.cit.,tomo1,pginas
601602.
(718) Rivero: "Droit Administratif", pginas 257260; Vedel: op. cit., pgina 245 y
siguientes;Laubadre:op.cit.,tomo1,pgina596ysiguientes.
(719)Rivero:"DroitAdministratif",n299,pgina257;Vedel:op.cit.,pginas246247;
Laubadre:op.cit.,tomo1,n1144,pgina598.
(720)Vaseeldecretoley3453/58,enel"BoletnOficial",del1delabrilde1958.
(721)GascnyMarn:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina305;Bielsa:
"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina253,BuenosAires1947.
(722) Bullrich: "Principios generales de Derecho Administrativo", pginas 358 y 365;
LafayettePond:"Aresponsabilidadedosfuncionriospblicos",en"RevistadeDireito
Administrativo",volumen35,pgina12,RodeJaneiro1954,edicinFundacinGetlio
Vargas.
(723)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,pgina92,Buenos
Aires1949;Guguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo3,pgina276;GascnyMarn:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas 307308;Guimaraes Menegale:
"Direitoadministrativoescienciadaadministraao",tomo1,pgina227;Bielsa:"Derecho
Administrativo",tomo2,pgina289,BuenosAires1947.
(724)Laband:"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,pgina189;Jze:op.cit.,
tomo 3, pgina 96; Duguit: op. cit., tomo 3, pgina 276; Lafayette Pond: "A
responsabilidade dos funcionrios pblicos", en "Revista de Direito Administrativo",
volumen 35, pginas 2021, Ro de Janeiro 1954, edicin Fundacin Getlio Vargas;
Bielsa:op.cit.,tomo2,pgina291;BuenosAires1947.
(725)Jze:op.cit.,tomo3,pgina96.
(726)Jze:op.yloc.cit.
p.373
(727)Vedel:"DroitAdministratif",pgina558,Paris1961.
(728)Laband:op.cit.,tomo2,pgina184;Jze:op.cit.,tomo3,pgina92;Sayagus
Laso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina325.
(730)Acercadelanaturalezajurdicadel"llamadodeatencin",vaseeln1056.
(731)Vedel:"DroitAdministratif",pgina559,puntoB,letrab.
(732)Lafayette Pond:"A responsabilidade dos funcionarios pblicos",en"Revista de
DireitoAdministrativo",volumen35,pgina20,RodeJaneiro1954,edicinFundacin
Getlio Vargas. Adems, puede verse lo que escribe Caetano: "Manual de direito
adminsitrativo",pgina538,Lisboa1965.
(733)Jze:op.cit.,tomo3,pginas93,94y111;Mayer:op.cit.,tomo4,pginas8384;
Laband:op.cit.,tomo2,pginas191192;RuizyGmez:op.cit.,pgina423;Alessi:
"Sistemaistituzionaledeldirittoamministrativoitaliano",pgina257;SayagusLaso:op.
cit.,tomo1,pgina326;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas293294,
Buenos Aires 1947; Caetano: op. cit., pgina 538; Villegas Basavilbaso: "Derecho
Administrativo",tomo3,pginas529530;Fiorini:"ManualdeDerechoAdministrativo",
tomo1,pgina609.
(734)Mayer:op.cit.,tomo4,pginas8485.
especialmentepgina374,considerando3,inre"MiguelAlbertoMagallanes",tomo254,
pgina88ysiguientes;inre"CarlosAlbertoPaz".CmaraFederaldeApelacionesdela
Capital,en"JurisprudenciaArgentina",1963IV,pgina533,inre"AlbertoCalleBello";
1963VI, pgina 72, in re "Augusto L. Colombo"; 1966IV, pgina 41, in re "Carlos
Pascali".
(736)Soncontadoslosautoresqueaceptanlaposibilidaddequelasancindisciplinaria
tambinseapliquedespusqueelagentedejeelejerciciodelcargo.Perotalposibilidadla
fundamentan en argumentos poco satisfactorios. Mayer se expide en forma ambigua:
consideraqueapesardelacesacin enelservicio, lasancindisciplinaria procede si
hubieseunmotivoespecialparaello("Ladroitadministratifallemand",tomo4,pgina
84), por lo que entonces corresponde preguntar cul sera es motivo especial. Laband
sostienequeelprocedimentodisciplinarioserimprocedentedespusdelacesacinenel
cargo, siempre que el agente hubiere realizado satisfactoriamente las funciones que le
fueronencomendadasyhubiererendidocuentasdelosbienesqueadministr("Ledroit
publicdelempireallemand",tomo2,pgina192).PerovaseaGarcaTrevijanoFos:
"Tratadoetc.",tomo3,volumen2,pginas983984.
(737)Enidnticosentido,Laubadrequiensostienequelaaceptacindelarenunciadel
funcionarionoobstaalejerciciodelpoderdisciplinarioporhechosreveladosdespusde
p.374
esaaceptacin("Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,n163,pgina94,Paris
1963(a).
Por ello disiento con Villegas Basavilbaso en cuanto afirma que "tambin son
improcedenteslassancionesdisciplinariasporhechosquefuerenconocidosdespusdela
extincindelarelacin"("DerechoAdministrativo",tomo3,pgina530).
(a)Vaselaley21289 (abril1976),quemodific,enparte,elart.46deldecretoley
6666/57,sobreefectosdela"renuncia".Esteltimofuereemplazadoporlaley22140.
Paris 1963; Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 3, pgina 530;
LafayettePond:"Aresponsabilidadedosfuncionriospblicos",en"RevistadeDireito
Administrativo",volumen35,pgina21,RodeJaneiro1954,edicinFundacinGetlio
Vargas.
(740) En idntico sentido, Laband: "Le droit public de lempire allemand", tomo 2,
pginas181186.
(741)Vanselosartculos30ysiguientesdelaley22140.
(742)Ensentidoconcordantealexpresadoeneltexto,laCorteSupremadeJusticiadela
Nacin dijo que "la exigencia (existencia) de un mnimo indispensable de autoridad
jerrquicaautnoma,esrequisitodelprincipiocardinaldeladivisineindependenciade
lospoderes"(Fallos,tomo250,pgina418ysiguientes,especialmentepgina426;tomo
258,pgina92).
(743)Jze:op.cit.,tomo3,pgina110;SayagusLaso:op.cit.,tomo1,pgina325;
Bullrich: "Principios generales de derecho administrativo", pgina 357; Villegas
Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 3, pgina 532; Lafayette Pond: trabajo
citado,op.cit.,pgina21.
(744)Alessi:"Sistemaistituzionaledeldirittoamministrativoitaliano",pgina254;Jze:
op.cit.,tomo3,pgina100.
pgina228.
(746)Alessi:op.cit.,pgina256;Jze:op.cit.,tomo3,pginas100101;Duguit:"Trait
dedroitconstitutionnel",tomo3,pginas276y277;SayagusLaso:op.cit.,tomo1,
pginas327328.
(747)Bullrich:op.cit.,pgina358;Duguit:op.cit.,tomo3,pginas276y277;Jze:op.
cit.,tomo3,pgina101;SayagusLaso:op.cit.,tomo1,pginas327328.
p.375
(748)Vaseeln740,respectoalas"multas".Adems,enelsentidodeltexto,Jze:op.
cit.,tomo3,pgina101;Duguit:op.cit.,tomo3,pgina277;SayagusLaso:op.cit.,
tomo1,pginas327328.
(749)El"llamadodeatencin"noesunasancin.Vereln1056.
(750)EsloqueocurreenFrancia(Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",
tomo2,n161,pgina94,Paris1963).
(751)Mayer:op.cit.,tomo4,pginas7980;Alessi:"Sistemaetc.",pgina256;Bielsa:
"Derecho Administrativo", tomo 2, pginas 292293, Buenos Aires 1947; Bullrich:
"Principios,etc.",pgina361;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,
pgina533.
(752)Mayer:op.cit.,tomo4,pgina80;Alessi:op.cit.,pginas256257;Bullrich:op.
cit.,pginas361362;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas296299,Buenos
aires1947;VillegasBasavilbaso: "DerechoAdministrativo", tomo3,pginas 534535;
Guimaraes Menegale: op. cit., tomo 1, pgina 229; Sayagus Laso: op. cit., tomo 1,
pginas328330.
(753)El"llamadodeatencin"noesunasancin.Vaseeln1056.
(754)Bullrich:op.cit.,pgina362;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo
3,pginas534535.
(755)Alessi:op.cit.,n156,pgina256;LafayettePond:trabajocitado,op.cit.,pgina
21;RodrguezSa:"Elrgimendisciplinariodelempleadopblico.Recursojurisdiccional
delagentecontralacesantaylaexoneracin",en"RevistadeAdministracinPblica",n
2,pgina64,BuenosAiresjulioseptiembrede1961.
(756)Enrealidad,el"llamadodeatencin"noesprecisamenteuna"sancin".Esunamera
"advertencia" moralquenoalcanzaasancin "legal".Laley22140,artculo30,nolo
mencionacomosancin.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadeclaradoqueel
"llamadodeatencin"noconstituyeunasancin("Fallos",tomo307,pginas24762478).
(758)Asimismo,Bullrich:"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina362;
SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas329330.
(759)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina298,Buenosaires1947;Villegas
(761) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 3, pgina 541; Fiorini:
"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina604.
p.376
(762)Fiorini:op.cit.,tomo1,pgina605.
(763)Fiorini:op.cit.,tomo1,pgina604."Lamedidapreventivadesuspensindelagente
deber aplicarse con carcter restrictivo; es gravsima la prctica de considerar la
suspensin como medida automtica provocada por simple procesamiento sumarial. La
suspensinpreventivapuedesersustituidaportrasladosoadscripcionestemporales.Seha
identificadoerrneamentelamedidadesuspensinpreventivaconladeunfuncionarioque
seencuentrebajoprocesocriminal"(Fiorini:op.yloc.cit.).
(764)Puede verse aVillegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 3,pginas
541542.
(765)Elestatuto paraelpersonalcivildelaAdministracinPblicaNacionalsigueel
criterio que se menciona en el texto. Dice as en el artculo 39: "El personal
presuntivamenteincursoenfaltaspodrsersuspendido,concarcterpreventivoyporun
trminonomayordetreintadasporlaautoridadadministrativacompetente,cuandosu
alejamientoseanecesarioparaelesclarecimientodeloshechosmotivodeinvestigacino
cuandosupermanenciaseaincompatibleconelestadodeautos.Cumplidoestetrminosin
que se hubiere dictado resolucin, el agente podr seguirapartado de sus funciones si
resultarenecesario,perotendrderechoapartirdeentoncesalapercepcindesushaberes,
salvoquelapruebaacumuladaautorizaraadisponerlocontrarioysiempreporuntrmino
no mayor de noventa das. Si la sancin no fuera privativa de haberes, stos le sern
ntegramenteabonados;ensudefectolesernpagadosenlaproporcincorrespondiente".
Actualmente,vanselosartculos30y36delaley22140.
(766)Ensentidoconcordante,Fiorini:op.cit.,tomo1,pginas605606.
(767)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhasentadolassiguientesreglas:
1 No procede el pago de sueldos por servicios no prestados durante el perodo de
suspensin,sielempleadosuspendidofuedeclaradocesante,sinhabrselereincorporadoal
ejercicio del cargo (Fallos, tomo 172, pgina 396 y siguientes, especialmente pginas
426429).
2Existiendoprocesocriminal,elagentesuspendidoqueluegofuedeclaradocesantesin
habrselereincorporadocarecedederechoalcobrodesueldos,auncuandolasuspensin
excediera de noventa das (Fallos, tomo 256, pgina 182 y siguientes, in re "Carlos
ArmandoRotondaro").
3Procedeabonarlossueldosdeunempleado "judicial",devengados durantetodoel
tiempoenquepermanecisuspendidoporrazndeunprocesocriminal,siendichacausa
fuesobresedodefinitivamente,sindesmedrodesubuennombreyhonor(Fallos,tomo
262,pgina269ysiguientes,inre"JosEduardoLamarca").Ensentidoconcordante,con
relacin a los empleados y funcionarios en general: Villegas Basavilbaso: "Derecho
(768) En cierta oportunidad en que una suspensin se haba prolongado excesiva e
indebidamenteconrelacinalplazoautorizadoporlosreglamentos,laCmaraFederalde
ApelacionesdelaCapitaldeclarque,nopudiendoexcederdenoventadaslasuspensin,
p.377
suprolongacinpormsdedosaosdespusdevencidoaquellapsoesmanifiestamente
arbitraria,ycausaalactorundaogravequedebeserreparadoporlavadelrecursode
amparo("JurisprudenciaArgentina",1966IV,pginas4041,inre"JorgeB.Vivas").
(769)Fallos,tomo256,pgina182ysiguientes,especialmentepgina186,considerandos
4,5,6y7.
(770)YaLabandadvirtiquelaautoridadfacultadaparaaplicarsancionesdisciplinarias
dependedelagravedaddelasancin("Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,
pgina195).
especialmentepgina56.
(772)Zanobini:"Lesanzioniamministrative",pgina161,Torino1924;Soler:"Derecho
PenalArgentino",tomo2,pginas443444,BuenosAires1945.
(774)Vaseeln1054.Adems,Alessi:"Sistemaistituzionaledeldirittoamministrativo
italiano",pgina254;SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,n
190,pginas326327;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas
530531.Asimismo,Vedel:"DroitAdministratif",pgina560.Vase:CorteSupremade
Justicia,"Fallos",tomo310,pginas316,796y1093;tomo301,pgina735.Noobstante,
ydentromismodelalegislacindisciplinaria,porobviasrazonesticojurdicasinherentes
ypropiasdetodoycualquiersistemarepresivo,hadetenerseencuentalanormaque
contenga una sancin ms benigna (vgr., en materia de prescripcin de la respectiva
accin). Ver,BoffiBoggero: "Tratado", tomo 6,pgina 530.Vase eldictamen dela
Procuracin del Tesoro de la Nacin, del 4 de abril de 1991, publicado en la Revista
"RgimendelaAdministracinPblica",ao13,n155,pginas135136,ylospublicados
en"Dictmenes",n178156yn190119.
(776)SayagusLaso:op.cit.,tomo1,pgina327;LafayettePond:trabajocitado,op.cit.,
volumen35,pginas21y22;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo
2,n158,pgina93,yn160,pgina94.
(777)Jze:op.cit.,tomo3,pgina102;Duguit:op.cit.,tomo3,pgina278;Laubadre:
"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,n160,pgina94.
(778)Vedel:"DroitAdministratif",pgina561;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,
pgina252,BuenosAires1947.
(779)Ensentidoconcordante,VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,
pgina561.
p.378
(780)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina561;Vedel:op.
cit.,pgina560;Labaudre:"Triatlmentaireetc.",tomo2,n157,pgina92.
(781)Zanobini:"Lesanzioniamministrative",pginas112113y118;Alessi:"Sistema
istituzionaledeldirittoamministrativoitaliano",pgina254;SayagusLaso:op.cit.,tomo
1,pginas326327;Laubadre:"Traitlmentaireetc.",tomo2,pgina92;Vedel:op.
cit.,pginas559y560;LafayettePond:trabajocitado,obracitada,volumen35,pgina
19.
(783)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomoIII,pgina562.
(784) Jze: op. cit., tomo 3, pgina 111; Bullrich: "Principios generales de derecho
administrativo", pgina 381; Laubadre: "Trait lementaire etc.", tomo 2, pgina 92;
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas562563;Vedel:op.cit.,
pgina560;CorteSupremadeJusticia delaNacin,Fallos,tomo256,pgina182 y
siguientes, especialmente pgina 187, considerando 10, tomo 305, pgina 102 y
siguientes.
(785) Jze: op. cit., tomo 3, pgina 111, texto y nota 81; Bullrich: op. cit., pginas
381382.
Enelsentidodeltexto,laCorteSupremadeJusticiadelaNacindeclarquelasancin
disciplinaria de cesanta era procedente, a pesar del sobreseimiento definitivo por
prescripcindictadoensedejudicial(Fallos,tomo262,pginas522524,considerando7,
inre"AlbertoR.Fretes").
Enciertaoportunidadlajusticiaabsolviporfaltadepruebasauncomisariodepolica,a
quienunosdelincuentes("punguistas")acusarondeestarencomplicidadovinculacincon
ellos;noobstantetalabsolucin,laAdministracinPblicaloexoner,porquelosindicios
reunidos,insuficientesparaunacondenapenaljudicial,eransuficientesparaadquiriruna
razonableconviccindequelacomplicidadovinculacinimputadaseranexactas.
(786) Alessi: op. cit., pginas 254 y 255; Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 2,
pginas287y290,BuenosAires1947;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",
tomo3,pginas530y540.
(787)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,pgina105.
(788)"Esdeadvertirqueenelejerciciodelpoderdisciplinarioelprincipioconstitucional
de la defensa en juicio no admite excepciones" (Villegas Basavilbaso: "Derecho
Administrativo",tomo3,pgina536).Enigualsentido,Bielsa:"DerechoAdministrativo",
tomo 2, pgina 294, Buenos Aires 1947; Gascn y Marn: "Tratado de Derecho
Administrativo",tomo1,pgina309;Fiorini:"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo
1,pgina601;SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina333;
Guimaraes Menegale: "Direito Administrativo e sciencia da administraao", tomo 1,
pginas230231.
p.379
Sibien,comoqueddichoenelpargrafoanterior(n1064),lassancionesdisciplinarias
queaplicalaAdministracinPblicanosonlas penas queaplicanlosjuecesdelfuero
penal,tambinqueddichoahquelasancindisciplinariatieneobviasustanciapenal,por
loqueentonceslagarantadela"audienciaprevia"esdeindiscutibleprocedencia.Porello
noresultaalabablelodeclaradohaceyaalgunosaosporlaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,quien,antelaquejadehabersevioladoelartculo18delaConstitucinNacional
(falta de audiencia), deducida por un funcionario pblico, separado de su empleo sin
sumarioprevio,dijo:"laseparacindeuncargoadministrativoenrazndeunafaltaquese
imputaalfuncionario,noeslacondenaoaplicacindepenaaqueserefierelaclusula
constitucional,sinoelejerciciodeunafacultadinherentealpoderdeadministrar,queno
presumelaexistenciadeundelito,nirequierelaformacindeunprocesoyquepuedeser
ejercitadaconmayoromenoramplitud,conosinformalidades previassegnseanlos
principiospertinentesdelalegislacinlocalycuyoinobservacinnopuededarlugaraun
recursoanteesaCorteSuprema,porsermateriaextraaalordenfederal"(Fallos,tomo
179,pginas230233,sentenciadel19denoviembrede1937).Semejantefallodesconoci
lavigenciadeunprincipioogarantaesencial,unnimementeaceptadosporladoctrina.La
CorteSupremanotuvoencuentaqueesdeberdelaAdministracinPblicaactuardentro
delajuridicidad,yqueelejerciciodefacultadesinherentesalpoderdeadministrarno
autorizaaprescindirdegarantasesencialesestablecidasenlaConstitucin.
Enotrasentencia,muyposterioralamencionada,elaltoTribunal,alpronunciarse,valor
los "principios" esenciales en cuestin; dijo as: "En cuanto al (recurso) extraordinario
tambin intentado basta para declarar su improcedencia la consideracin de que el
sumariosehasustanciadoregularmente,conaudienciadelimputado,ydequeladecisin
delaCmarasefundaenlaapreciacindecircunstanciasdehechoyprueba"(Fallos,tomo
247,pginas 640642,sentencia del16deseptiembre de1960).Acercadelnecesario
respeto a la garanta de defensa (art. 18 de la Constitucin Nacional), en materia de
cesantadeagentespblicos,puedeverse:SupremaCortedeJusticiadelaProvinciade
Buenos Aires, en "Jurisprudencia Argentina", 1968III, pginas 406407, seccin
provincial.
(789)Jze:op.cit.,tomo3,pgina103;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina
295,BuenosAires1947;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina
537.Deacuerdoconelderogadodecreto6666/57(artculo40,infine),inclusocuandola
cuestinnohayapromovidolaformacindesumario,lasancinqueseleimpusiereal
agente debe serle comunicada a ste por escrito, "con indicacin de las causas
determinantesdelamedida".Vanselosartculos20y92deldecreto1798/80.
(790)Fiorini:"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas601y603.
(791)Fiorini:op.cit.,tomo1,pginas602y603.
(792)CmaraFederaldeApelacionesdelaCapita,en"JurisprudenciaArgentina",1967I,
pginas193195,considerando7,inre"JorgeCurutchet".Sobre"rganosconsultivos"y
susdictmenes,vaseeltomo1,n20,pgina94ysiguientes.
p.380
(793)Noobstaaloexpresadoeneltextoladisposicindelartculo42,infine,delestatuto
paraelpersonalcivildelaAdministracinPblicaNacional,quediceas:"Elpersonalno
podrsersancionadosinounasolavezporunamismacausa".Laredaccindeestanorma
noesalabable.Loquequieresignificaresqueelagenteslopuedeserobjetoderepresin
unasolavezporlamismacausa,peronoqueporunamismacausanoselepuedanaplicar
dossanciones(verbigracia,"llamadodeatencin",seguidoluegode"cesanta").Elinciso
XIV,apartadob.,deldecreto1471/58,reglamentariodelartculo41delestatuto,corrobora
loexpuesto(a).
GascnJzesepronunciaenformacontradictoriasobreestaimportantecuestin.Sibien
eneltextodesugrandeobra,invocandolaregla "nonisinidem",manifiestaquenose
puedeaplicaralagentevariaspenasdisciplinariasporunamismafalta,enlanotapertinente
(n53),enapoyodeellodadosejemplos(fallosdelConsejodeEstado)quedesvirtan
categricamentesumencionadaafirmacin(op.cit.,tomo3,pgina103).Dirasequelo
queelmaestrofrancsquisoexpresaresque,porlamismafalta,elagentenopuedeser
juzgadodosvecesniaunenlaesferaadministrativa,peronoqueporlamismafaltanosele
puedanaplicaradministrativamentedossanciones.
VaselasentenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,transcriptaenFallos,
tomo255,pgina202ysiguientes,relativaalacuestinconsideradaprecedentementeyen
eltexto(inre"RosalbaMargaritaNarvezdeLeiss).Asimismo,vaseelartculodeBielsa
(que en la especie firma "Nerva") "La mxima non bis in idem aplicada en la esfera
disciplinaria",en"LaLey",tomo112,pginas214215,dondeserefierealmencionado
fallodelaCorteSuprema.
(a)Elart.39 delaley22140reproduceeltranscriptoart.42delhoyderogadodecreto
6666/57.Acercadelanaturalezajurdicadel"llamadodeatencin",vaseeln1056.
(794)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina290,BuenosAires1947;Bullrich:
"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pgina358.
(795)Fiorini:"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina599.
(796)Vedel:"DroitAdministratif",pginas561562;Jze:op.cit.,tomo3,pgina102;
Fiorini,op.cit.,tomo1,pginas601602.
(797)Vedel:op.cit.,pgina562.
(798) El artculo 41 de dicho estatuto dice as: "El sumario ser secreto hasta que el
sumariantedporterminadalapruebadecargo.Eneseestadosedarvistadetresadiez
das,alinculpadoparaqueelmismoefectesusdescargosypropongalasmedidasquecrea
oportunas para su defensa. El sumariado podr hacerse asistir por un letrado en las
actuacionespertinentes"(b).
(b)Actualmentevanse:ley22140,art.37infine,ydecreto1798/80,arts.83y89.
(800)Vaseelartculo34delaley22140.
p.381
(801)Enlaactualidad,vanse:ley22140,art.35;decreto1797/80,art.35,ydecreto
1798/80,art.83.
(802)CmaraFederaldeApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",1965II,
pgina 213 y siguientes, in re "Guido Soaje Ramos", y "Jurisprudencia Argentina",
1967VI,pgina261ysiguientes,inre"Marted,AdolfoEnrique".
(803)Dichasmateriasactualmenteestncontempladasenlaley22140,artculos4041.
especialmentepgina269,considerando6,inre"EybelOscarNassiff",sentenciadel19
deagostode1964.Porsuparte,laCmaraFederaldeApelacionesdelaCapitalestableci
queeltribunaldispona"delapotestadnecesariaparaverificarsielhechoimputadose
probyconstituyealgunadelascausalesadmitidasporlaleyparaautorizarlamedida
materiadelrecurso"("JurisprudenciaArgentina",1966V,pgina203,inre"SilverioLucio
Lamas".Enigualsentido,CmaraFederaldelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",
1966IV, pgina 561, in re "Juan C. Guerrini", y "Jurisprudencia Argentina", 1966II,
pgina375,inre"Ponari").Adems:CorteSuprema,"Fallos",tomo304,pgina1335.
(805)AlgunasConstitucionesprovinciales,enlopertinentecontienennormassimilaresala
delestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicaNacional.Entalsentido,
vaseelartculo32,infine,delaConstitucindeSantaCruz.
(806)Hoyrigeelartculo42delaley22140y42deldecreto1797/80.
(807)Hoy,artculo40delaley22140.
(808) En sentido concordante, Fiorini: "Manual de Derecho Administrativo", tomo 1,
pgina613;BidartCampos:"Elderechoconstitucionaldelpoder",tomo2,pgina113.
Elpersonalregidoporestatutosquenocontenganunadisposicincomoladelartculo24
delestatutoparaelpersonalcivildelaAdministracinPblicaNacional,quecontralas
sanciones de cesanta y exoneracin otorga un "recurso" ante la Cmara Federal de
Apelaciones de la Capital, podrn en cambio impugnar la sancin que se les imponga
mediante una "accin ordinaria" contenciosoadministrativa. Es lo que ocurre, por
ejemplo,conelpersonalnodocentedelaUniversidadNacionaldeBuenosAires,conel
personal civil de la Polica Federal, etc. (vase: Cmara Federal de Apelaciones de la
Capital,en"JurisprudenciaArgentina",1964IV,pginas603y604,inre"SaraF.Dazde
Decunto"y"GerardoA.Len",respectivamente).
(809)Sibienelestatutoha "reglado" loatinenteaculessonlasfaltassusceptiblesde
sancin,aculessonlasposiblessancionesaaplicareinclusoelprocedimientoaseguir,lo
relacionadoconlaimputacinconcretadelafaltaalagentepermaneceenelmbitodelo
"discrecional".
(810)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinsehapronunciadosobreestascuestiones;
perosusmanifestacionescarecendeprecisinysistematizacinquedebierantener.No
obstante,analizandolasexpresionesdelTribunalconreferenciaalosantecedentesdelas
p.382
respectivaslitis,estimoquesusdecisionesseajustanalosprincipiosqueexpongoenel
texto(vase:Fallos,tomo247,pginas640642;tomo254,pginas4346).Encuantoal
alcancedelconceptode"legitimidad"deacuerdoalaltoTribunal,vaseprecedentemente
textoynota1673.Adems,Fiorini:op.cit.,tomo1,pginas612613.
(811) Tnganse presentes los artculos 25 y 26 del decretoley 19549/72, sobre
procedimientoadministrativonacional.
(812)Caetano:"ManualdeDireitoAdministrativo",pgina537.
(813)Zanobini:"Lesanzioniamministrative",pginas158149,Torino1924.
(815)Soler:"DerechoPenalArgentino",tomo2,pginas437438,BuenosAires1945.
(816)Hayprescripcindela"accin"cuandolapotestadparaobtenerelcastigodelafalta
noesejercidadentrodeundeterminadoplazo.Hayprescripcindela"sancin"("pena")
cuandolasancin,sibienfuedispuestaoaplicada,nofuecumplidaduranteciertolapso.
PuedeverseaCaetano:"ManualdeDireitoAdministrativo",pgina537.
(817) Laband: op. cit., tomo 2, pgina 187; Jze: op. cit., tomo 3, pginas 110111;
VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina122,ytomo3,pginas
540y541.
(818)Zanobini:"Lesanzioniamministrative",pgina162;Caetano:"ManualdeDireito
Administrativo",pgina537.Adems,BoffiBoggero:"TratadodelasObligaciones",tomo
6,pginas52930,quiencompartetotalmentemicriterio.
especialmentepginas100101, inre "AlejandroNicolsTrimarco",sentenciadel23de
juliode1963.
(820)Tantoennuestropas,comoenelextranjero,existennormasexpresasqueadmitenla
prescripcindelassancionesdisciplinarias.
Ennuestropas,eldecreto11353/59,queaprobelreglamentodelRgimenDisciplinario
delPersonaldelServicioPenitenciariodelaNacin(artculos1619),admiteyreglamenta
talprescripcin(vansedichosdecretoyreglamentoen"AnuariodeLegislacin(Nacional
y Provincial)" de "Jurisprudencia Argentina", ao 1959; pgina 460 y siguientes). El
reglamento mencionado contina aplicndose en la actualidad, no obstante habrsele
emitidoconreferenciaalaley14515,hoyreemplazadaporlaley17236delao1967.Por
su parte, el decreto 1471/58, reglamentario del estatuto para el personal civil de la
AdministracinPblicaNacional,artculo41,puntoXVI,estableceque"elpersonalno
podrsersumariadodespusdehabertranscurridocincoaosdecometidalafaltaquesele
imputa,salvoquesetratedeactosohechosquelesionenelpatrimoniodelEstado".Hay
muchasimilitudentreestetextoyelartculo560delCdigoAdministrativodePortugal,
que expresamente se refiere a la "prescripcin" en materia disciplinaria. Si bien la
p.383
transcriptadisposicindeldecreto1471/58nohablaexpresamentede"prescripcin",vade
suyoquestahllasevirtualmenteimplicadaenelmismo;demaneraque,envirtuddelo
ah dispuesto, todoagente a quien sele pretenda aplicar una sancin disciplinaria que
requieralasustanciacindeunsumario,sihubiesentranscurridocincoaosdesdequese
hubierecometidolafaltaqueseleatribuye,puedeinvocarlaprescripcindelaaccin
pertinente, salvoquesetratedehechos oactosdelosqueprevlaltimapartedela
disposicintranscripta(a).
ElCdigoAdministrativodePortugaldisponeque"elderechodeexigirlaresponsabilidad
disciplinaria en que hubiere incurrido cualquier funcionario administrativo, prescribe
despusdecincoaosdecometidalafalta,salvolodispuestoenlospargrafossiguientes"
(artculo560).
ElestatutodelosfuncionariospblicoscivilesdelaUnin(Brasil),ensuartculo213,
regulalaprescripcindelasdiversassancionesdisciplinarias.
(a)Enlaactualidadvaseelart.38delaley22140,yart.38deldecreto1797/80.
(821)Petrozziello:"Ilrapportodepubblicoimpiego",pgina244,Milano1935.
especialmentepgina100,considerandos1y3,inre"AlejandroNicolsTrimarco".
(825)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo175,pgina379,considerando
8,inre"ElenaCarmandeCantnc/Nacins/pensin".
(826)AlejandroGroizardyGmezdelaSerna:"ElCdigoPenalde1870,concordadoy
comentado", tomo 1, pgina 254, Madrid 1902. "El derecho a la vida, dijo la Corte
SupremadeJusticiadelaNacin,eselprimerderechonaturaldelapersonahumana,
preexistente a toda legislacin positiva, y que resulta reconocido y garantizado por la
ConstitucinNacionalylasleyes"("Fallos",tomo302,pginas1285y1298,considerando
8).
(827)Vasemitrabajo"Elderechoalalibertadintegraldelciudadano",en"Anales"dela
AcademiaNacionaldeDerechoyCienciasSocialesdeBuenosAires,aoXII,Segunda
poca,nmero9,pgina81ysiguientes,BuenosAires,yeltomo1delapresenteobra,n
184.
(828)Lasnormasque"expresamente"rechacenoprohibanlaprescripcinenuncasodado,
sondecarcterexcepcional.Ennuestroordennacional,puedemencionarsealrespectoel
artculo41,puntoXVI,deldecreto1471/58,reglamentariodelestatutoparaelpersonal
civildelaAdministracinPblica,queluegodeprohibirqueelpersonalseasumariado
despus de transcurrido cinco aos de cometida la presunta falta, excluye de esa
prohibicinlosactosohechosquelesionenelpatrimoniodelEstado.Vaselanota817.
p.384
Demodoquerespectoaestosltimoslasancindisciplinariaesimprescriptible(a).
ElCdigoAdministrativodePortugal,artculo560,tambinincluyeexpresamentealgunos
supuestosdondelassancionesdisciplinariassonimprescriptibles.
(a)Actualmente,vaseelartculo38deldecreto1797/80.
(829) En idntico sentido, Zanobini: "Le sanzioni amministrative", pginas 161162,
Torino1924;Caetano:"ManualdeDireitoAdministrativo",pgina537,Lisboa1965.
(831)Zanobini:op.cit.,pgina162.
(832)Caetano:op.yloc.cit.
(833)Puedenverse,BidartCampos:"Elderechoconstitucionaldelpoder",tomo1,pgina
331;Soler:"DerechoPenalArgentino",tomo2,pginas508509.
(834)EnPortugal,ElCdigoAdministrativomencionala "amnista" alreferirseaestas
cuestiones (artculo 565, prrafo nico). Adems, Caetano: "Manual de direito
administrativo",pgina539.ParaFrancia,vaseaLaubadre:"Traitlmentairededroit
administratif",tomo2,pgina92,infine.
(835)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas540y541;Diez:
"Derechoadministrativo",tomo3,pgina443.
(836)Vaseeln1052,nota890.
(837)Conrelacinaloexpresadoeneltexto,vaselaley21289,del14deabrilde1976,
que,enelordennacional,establecesupuestosquecondicionanlaaceptacindelarenuncia.
(838)Enlaactualidadlacuestinestconsideradaenelart.49delaley22140.
205,puntoIV;SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina357;
Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,n103,pgina67.
(840)Goodnow:"DerechoAdministrativoComparado",tomo2,pgina89.
(841) Zanobini: "Corso di diritto amministrativo", tomo 3, n 7, pgina 89; Bielsa:
"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina162,BuenosAires1947;VillegasBasavilbaso:
"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina573.
(842)Zanobini:op.yloc.cit.;Laubadre:op.yloc.cit.
(843)Goodnow:"DerechoAdministrativoComparado",tomo2,pgina90.
(844)Laband:"Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,pgina245;Mayer:"Le
droitadministratifallemand",tomo4,pgina61;Duguit:"Traitdedroitconstitutionnel",
p.385
tomo 3, pgina 112; Zanobini: "Cordodi diritto amministrativo", tomo 3, pgina 89;
SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas355356;Bielsa:
"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina162,BuenosAires1947;Laubadre:"Trait
(845)Porciertoquesilarenunciadeunfuncionariohubieresidoexpresamenteaceptada,
desdequeestoocurradichofuncionariodejadeperteneceralaAdministracinPblica,
pudiendoentonceshacerabandonodesucargo,sinquecorrespondaqueaguardelallegada
desureemplazante.Locontrariodeberesultardeuntextoexpresoy,desdeluego,vlido
(puedeverseaGoodnow:"DerechoAdministrativoComparado",tomo2,pgina90).
Aceptada la renuncia, el agente pblico cesa en sus funciones y no puede seguir
ejercindolas.Sidespusdetalaceptacinnosedesignasucesor,yelcargoquedaacfalo,
elexagente,cuyarenunciafueaceptada,quedaliberadodetodaresponsabilidad.Todoesto
essinperjuiciodeque,sielcambiodefuncionariosseproducecordialmente,elfuncionario
quecesasistaalactodeasuncindereemplazante;peroestoltimonoesobligatorio,
puestienemscarcterdeacto"social"ovoluntarioquedeacto"legal"oimperativo.
Lo expuesto precedentemente y en el texto que tiene valor de "principio", resulta
corroborado por lo que al respecto establece el estatuto para el personal civil de la
AdministracinPblicaNacional,cuyoartculo6,incisoh.,dice:elpersonalestobligado
"apermanecerenelcargo,encasoderenuncia,poreltrminodetreintadas,siantesno
fuera reemplazado o aceptada su dimisin, o autorizado a cesar ensus funciones". En
sentidoconcordante,Bullrich:"Principiosgeneralesdederechoadministrativo",pginas
385386.Enlaactualidadrigenlosartculos24y27,incisoj.,delaley22140.
(846)Eldecreto reglamentario delartculo 46delestatuto, enloreferente acundola
renunciaextinguelarelacindeempleo,dice:"Larenunciadelagentetendrlosefectos
previstos en el artculo 46 del Estatuto, a partir de su aceptacin por resolucin del
Ministro,SecretariodeEstado,oautoridadconfacultadderemover,sinperjuiciodelos
recursosadministrativosaquehubierelugar".
Porsuparte,elCdigoPenaldispone:"Serreprimidoconmultadecincuentaaquinientos
pesos e inhabilitacin especial de un mes a un ao, el funcionario pblico que, sin
habrseleadmitidolarenunciadesudestino,loabandonarecondaodelserviciopblico"
(art.252).
(847)Jze:op.cit.,tomo2,volumen2,pgina210.
(848)Mayer:op.cit.,tomo4,pgina60.
(849)Laband:op.cit.,tomo2,pgina244.
(850) En sentido concordante, antao escribi Laband: "El funcionario encuentra la
proteccindesulibertadydesuindividualidadenelderechoderenunciar,quelepermite
sustraersealasumisinaparejadaporelservicio.Enausenciadeestederecho,elservicio
pblicoseraunaformadeesclavitud"("Ledroitpublicdelempireallemand",tomo2,
pgina245).Vase,asimismo,Mayer:op.cit., tomo4,pgina61;Laubadre: "Trait
lmentaireetc.",tomo2,n103,pgina67;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,
p.386
pgina163,BuenosAires1947.Vaselaleynacional21289,deabril1976,queestablece
supuestosquecondicionanlaaceptacindelarenuncia.
(851)Eldecretoreglamentariodelestatuto,alreferirsealartculo46delmismo,dispona
que, una vez determinada la incapacidad laboral total del agente, por intermedio del
organismoautorizado,procedelalimitacindeserviciodelmismo,afindeacogersealos
beneficiosdelajubilacinoretiroquecorresponda.
(852)Actualmenterigelaley22140,art.49,incisod.
(853)Diceaselartculo78delaLeySuprema:"ElPresidentedelaNacincesaenel
Podereldamismoenqueexpirasuperododeseisaos;sinqueeventoalgunoquelo
haya interrumpido pueda ser motivo de que se le complete ms tarde". En sentido
concordanteconlodichoeneltexto,vaseaBullrich:"Principiosgeneralesdederecho
administrativo",pgina384.
(854)Soler:"DerechoPenalArgentino",tomo5,pginas142147,BuenosAires1946.
Paris1963.
(856) En idntico sentido, Bullrich: "Principios generales de derecho administrativo",
pgina385;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas577578.
(857)VaseeldictamendelaProcuracindelTesorodelaNacin,del27demarzode
1963,"Expedienten61.0631962.TribunaldeCuentasdelaNacin".Dichodictamense
referaalestatutoanterior(decreto6666/57),quecontenaunanormaigualaladelaley
22140.
(858)CmaraFederaldeApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",1967I,
pginas199200,inre"ObdulioE.Macchi".VaseelfallodelaCorteSupremadeJusticia
delaNacin,tomo267,pgina77ysiguientes, inre "Ernestoa.Molinelli",enelque,
confirmando lo resuelto por la Cmara Federal de la Capital, dej sin efecto la
"exoneracin",perosindisponerlareincorporacindelagente,porloqueendefinitivaste
quedseparadodelempleadopor"cesanta".
especialmentepginas268270,inre"EybelOscarNassiff".Asimismo:Fallos,tomo267,
pgina77ysiguientes,inre"ErnestoA.Molinelli".
(860)Acercadelprincipiode"proporcionalidad"delapenaconrelacinalagravedadde
lafaltacometida,puedeverseelart.656delCdigoCivil,segundaparte,agregadaporla
ley17711(ao1968).Tngasepresentemitrabajo"Elexcesodepunicincomoviciodel
actojurdicodederechopblico",enLaLey,tomo1989E,seccindoctrina,pgina964y
siguientes.
p.387
(861)Enigualsentido,VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas
534535.
(862)Paratodolorelacionadocondichaindemnizacin,vaseeln986.
(863) Diversas leyes hablan de "racionalizacin administrativa" y de "personal
prescindible".
(864)El decreto reglamentario del estatuto para el personal civil de la Administracin
PblicaNacional,alreferirsealartculo46,hablade"limitacindeservicios".
especialmentepginas365366,considerandos7a11, inre "RalHctorGarcayotros
c/ProvinciadeSantaFe",sentenciadel3demayode1965.
(866)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo268,pgina9ysiguientes,in
re "Efran Rubn"; tomo 269, pgina 19 y siguientes, y "Jurisprudencia Argentina",
1968II,pgina291ysiguientes,inre"RalPrequi";"JurisprudenciaArgentina",19692,
pgina67ysiguientes, inre "GregorioJosPomar",sentenciadel20denoviembrede
1968. Cmara Federal de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina", 1967VI, pginas
261263,inre"AdolfoE.Martedi",CorteSuprema,tomo274,pg.83ysigs.
(867) Bidart Campos: "La imputacin de funcionarios presidenciales a rganos de la
AdministracinPblica",en"ElDerecho",BuenosAires,27dediciembrede1967.
(868)Precisamente,porquedeellonopodaderivarse"dao"paraelempleado,encierta
oportunidadseaceptelcarcter "retroactivo" atribuido auna "cesanta".VerCmara
Federal de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina", 1967I, pginas 197198,
considerando5.
(869)VaseaSoler:"DerechoPenalArgentino",tomo2,pgina446,BuenosAires1945.
(870)JoaqunV.Gonzlez:"ManualdelaConstitucinArgentina",n543,pgina553,
undcimaedicin,BuenosAires.
(871)Acercadelacesantadispuestasinpreviosumario,debidaaausenciasinjustificadas,
vaseCorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo250,pgina418ysiguientes,
especialmente pgina 426, considerando 8, in re "Alejandro J. Vzquez". Adems,
sentencia de dicho Tribunal, del 5 de febrero de 1992, in re "Carma, Jos A.
c/MunicipalidaddeValleViejo",en"JurisprudenciaArgentina",5defebrerode1992.
(872)Actualmente,ley22140,artculo34.
(873)Enelsentidodeltexto:CorteSupremadeJusticiadeSanFe,en"Jurisprudencia
Argentina",1967II,pgina109ysiguientes,especialmentepgina113,seccinprovincial.
p.388
(874)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo174,pgina367;tomo178,
pgina80;tomo182,pginas54y363;tomo188,pgina176;tomo192,pgina436y
siguientes,especialmentepginas447448;tomo254,pgina43.
(875)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo179,pgina230;tomo208,
pgina5;tomo254,pgina43ysiguientes,especialmentepgina45,considerando2,in
re"IrmavilaPossedeFerrerc/AerolneasArgentinas"(laactorahabasidoseparadade
suempleoenelao1953);tomo256,pgina546ysiguientes,especialmentepgina548,
considerando4,inre"MarioRubenGentilec/NacinArgentina".Esdeadvertirqueen
sentenciasposterioreslaCorteSuprema,cambiandodeparecer,aceptconocerenrecursos
extraordinariospromovidosporconsiderarsevioladalagarantaconstitucionaldedefensa
enjuicio(Fallos,tomo267,pgina77ysiguientes,especialmentepgina79,inre"Ernesto
A.Molinelli",sentenciadel1demarzode1967;tomo269,pgina19 ysiguientes,y
"JurisprudenciaArgentina",1968II,pgina291ysiguientes,especialmentepgina293,
considerando1,inre"RalPrequi",sentenciadel2deoctubrede1967).
(876)Actualmenterigenlosartculos40y41delaley22140.
pgina230,inre"AuroraBarbieri".Tngasepresentequeelartculo40delaley22140
reprodujoloquedisponaelartculo24delestatutoderogado.
(878)VasedichodictamenenFallosdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,tomo
262,pginas7879,inre"GuillermongelLpezc/BancoHipotecarioNacional".
(879)"Fallos",tomo262,pgina73ysiguientes,especialmentepginas81,considerando
9,y8285,sentenciadel21dejuniode1965.Adems,vase:tomo288,pginas392393,
ytomo295,pgina994.
(880)Yactualmenteporelartculo40delaley22140.
NoobstanteloresueltoporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,insistoenque,
inclusoenelsupuestodeunacesantaodeunaexoneracinimpuestasattulodesancin,
alagenteremovidodesucargodebeaceptrselequesuimpugnacinjudiciallapromueva
anteeltribunalfederalmsprximoasudomicilio.Supngaseunempleadoofuncionario
domiciliadoenelextremonorteoenelextremosurdenuestropas,oseaamiles de
kilmetrosdelaCapitalFederal.Talagentepuedenoestarencondicionesparalitigarenla
CapitalFederal,porloqueentonceslaobligacindeconcurriranteeltribunalsituadoen
dicha Capital puede importar una efectiva privacin de justicia, circunstancia que no
armonizaraconlaLeySuprema.Perocomolasnormaslegaleshandeserinterpretadasde
modoqueresultenrespetuosasycompatiblesconlosprincipiosdelaConstitucin,enel
casoquecontemplodeberaadmitirsequelaaccindelagentepblicopuedaigualmente
serpromovidaanteeltribunalfederalmsprximoasudomiciliooallugardeprestacin
desusservicios,locualeliminaratodaobjecinconstitucional.Laletradelartculo40de
la ley 22140 similar a la del art. 24 del derogado decretoley 6666/57 permite esa
conclusin.
p.389
(881)Hallndose enprensa la actual adicin del presente volumen de este Tratado, el

CongresoNacionalsancionlaley24150 quemodificelartculo40 delaley22140,
adoptandouncriterioidnticoalsostenidoalrespectoenesteTratadodesdesusprimeras
ediciones,esdecirdisponiendoquelosagentespblicosdeclaradoscesantesoexonerados
puedenrecurriresasdecisionesantelaCmaraNacionaldeApelacionesenloContencioso
Administrativo Federal o ante las cmaras federales de apelaciones con asiento en las
provincias,segncorrespondaconformeallugardeprestacindeserviciosdelagente.
Lareferidaley24150,fuepromulgadael21deoctubrede1992ypublicadaenelBoletn
Oficialel27dedichomes.
(882)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo256,pgina546,inre"Gentile
Pace"; tomo 268, pgina 9 y siguientes, in re "Efran Rubn". Cmara Federal de
ApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",1966VI,pginas140142,inre
"Ludovico Juan Derchi"; 1968II, pgina 360, in re "Armando Antonio Tornese". Con
relacinaesteltimofallo,correspondeadvertirquelaCorteSupremadeJusticiadela
Nacinlorevoc,dedonderesultaqueambostribunalesdisientenacercadecundouna
cesantaes"manifiestamenteilegtima"(verCorteSuprema,sentenciadel8denoviembre
de1968,en"JurisprudenciaArgentina",19692,pgina97ysiguientes).Eslamentable
semejantesdisensionesentretribunalesdetanaltajerarqua,lascualesdancomonico
resultadoelaumentodelainseguridadquerodeaalosagentespblicos,todoelloapesar
dela"estabilidad"dequehablaelartculo14bisdelaConstitucin.
(883) Alberto R. Real: "El acto de otorgamiento de la jubilacin extingue la relacin
funcional", en "Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales", pgina 431,
Montevideo1966.
(884)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas152153,BuenosAires1947.
(886) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 3. pginas 574575. En
sentido concordante, Jze: "Principios generales del derecho administrativo", tomo 2,
volumen2,pgina322,BuenosAires1949;Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",
tomo3,pgina88;Sandulli:"Manualedidirittoamministrativo",pgina147.
(887)Real,trabajocitado,pginas421,422y423.
(888)Enesesentido,dijoacertadamenteVillegasBasavilbaso:"Suintencinalsolicitarlos
beneficios jubilatorios no puede ser interpretada en otra forma que la de separarse
definitivamentedelservicio"("DerechoAdministrativo",tomo3,pgina575).
(889)Enelnmero986dije:entrelascausasquehacencesarelderechoala"estabilidad",
puedemencionarseelhabercumplidoelagenteellapsolegalparaobtenerlajubilacin
ordinaria;msalldedicholapsoelagentenopuedepretender "estabilidad"alguna,por
cuanto desde entonces carece de inters jurdico para exigirla. La "estabilidad" no es
p.390
vitalicia:slosemantienemientrasseintegreeltiemponecesarioparaobtenerlajubilacin
ordinaria,yaqueconstaconcluyelegalmentela"carreraadministrativa".
(890)Noobstante,advirtasequesegnlaley22140,art.49,incisoc.,larelacinde
empleopblicoterminapor"bajaporjubilacin,retiro,...".
(891)LaCorteSupremadeJusticiadeSantaFedeclarquelacesantadecretadaenrazn
deestarelagenteencondicionesdeobtener"voluntariamente"lajubilacinordinaria,es
improcedente("JurisprudenciaArgentina",1968I,pginas632633,seccinprovincial).
(892) Goodnow: "Derecho Administrativo Comparado", tomo 2, pgina 91; Sandulli:
"Manualedidirittoamministrativo",pgina146.
(893)Tngasepresentelaactualleyuniversitaria23068,delao1984.
(894)Dichamateriaactualmenteestcontempladaenelartculo40delaley22140;pero
advirtasequelarecienteley24150,delmesdeoctubredelao1992, modific dicho
artculo40.Vaseeln1095.
(895)Vaseeln825,dondemeocupdeloreferentealajurisdiccinenquedeben
debatirse las cuestiones a que den lugar los contratos "administrativos" stricto sensu.
Adems,Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,n8,pgina17,y
n193ysiguientes, pgina 104ysiguientes; CorteSuprema deJusticia dela Nacin,
Fallos,tomo241,pgina147ysiguientes,especialmentepgina149;CmaraFederalde
ApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",1964V,pginas110111.
(896)Vaseelart.14delaley14236yelart.33delaley17575(a).Todoestergimen
fuemodificadoporlaley23473,delao1987,quederogalaley14236,ycrela
CmaraNacionaldeapelacionesdeSeguridadSocial,concompetenciaenlosjuiciosdonde
seventilancuestionesdendoleprevisional.
Para no alterar el rgimen existente, el Anteproyecto de Cdigo de lo
ContenciosoAdministrativodelaNacinque,porencargodelaSecretaradeEstadode
Justicia,preparlaComisinintegradaporlosdoctoresGermnJ.BidartCampos,Jorge
TristnBosch,AdalbertoE.Cozzi,JuanFranciscoLinaresyelautordelapresenteobra,
sigueelmismocriterio(artculo2,incisoe.).Seprocediasparanodislocarloatinenteal
tratamientodeesteaspectodelaprevisinsocial,yporquelostribunaleslaboralestienen
suficienteexperienciaenestascuestiones.
(a)Tngasepresenteeldecretoley18499/69sobreapelacinderesolucionesprevisionales
delaIntendenciaMunicipal.
(897)ConreferenciaalajurisdiccinoriginariadelaCorteSuprema,haceyamuchosaos
quedichoTribunaldeclarqueelcobrodesueldos,porpartedeunagentepblico,no
constituye "causacivil" (Fallos,tomo146,pgina393ysiguientes).PeronuestraCorte
Supremanofueconsecuenteensusdecisiones,segnasresultadesudesconcertantefallo
aquehagoreferenciaeneln614,nota139quater.
p.391
(898)Enigualsentido,Laubadre:op.cit.,tomo1,n873,pginas470471,ytomo2,n
199,pgina107;Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo3,pgina80,n16.
(899)Vase,DeGennaro:"Sullanaturagiuridicadelrapportodipubblicoimpiego",en
"Scrittididirittopubblico",tomo3,pginas45,Milano1955.
(900)Porsupuestoqueenmodoalgunopuedepensarseoaceptarsequetodocambiode
"encasillamiento" odeubicacin dentrodelescalafn, dispuestoporlaAdministracin
Pblica, es ilcito. Al contrario, excepcionalmente ocurrir semejante cosa. Vase la
sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, donde el Tribunal rechazo la
demanda de ciertos agentes pblicos que, revistando indebidamente como enfermeros,
fueron rebajados, previos los recaudos del caso, a la categora de "mucamos". Dichos
agentespretendan,adems,unasdiferenciasdesueldos.(Fallos,tomo204,pgina72y
siguientes,inre"MiguelOlivoyotrosc/NacinArgentina").Lamedidadispuestaporla
Administracinylos mediosparallevarlaacabofuerontotalmenterazonables:deahsu
indiscutiblelegitimidad.
(901)Vaseprecedentemente,textoynota879.
(902) Vase dicha ley en "Revista de Legislacin Argentina", de "Jurisprudencia
Argentina",n1,pgina89.
especialmente pgina 161, considerando 6, in re "Aurelio Aparicio Brasesco" (en la
especie se trataba de una cesanta; tomo 266, pgina 163 y siguientes, especialmente
pgina166,considerando1,inre"RobertoSaavedra"(setratabadeunareclamacinsobre
un derecho jubilatorio, promovida por un ex agente pblico). En los dos casos
mencionados, el Tribunal declar procedentes los respectivos recursos extraordinarios
interpuestos, pero al decidir sobre el fondo de las cuestiones conform las sentencias
recurridas.Adems,vaselaprecedentenota872.
(904)Vaseeltomo5delapresenteobra,nmeros1695y1911.Enidnticosentido,
GuglielmoRoerhssen:"LavoriPubblici",estrattodalNovissimoDigestoItaliano,pginas4
y6,y"Sulconcettodioperapubblicaedilavoropubblico",pgina8,estrattodalnumero2
de"Rassegnadeilavoripubblici",febrero1962.
(905)VaseloqueescribenQuirsyEmiliani,en"DerechoAdministrativo",redactadoen
basealasconferenciasdeldoctorAdolfoF.Orma,tomo2,pgina79,BuenosAires1914.
(906)Vasemi"RgimenyLegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",pgina413,
Buenosaires1939.
(907)Vadesuyoquesisetratare,porejemplo,deunaescuela,hospital,etc.,construidos
conelimportedeun legado hechoafavordelEstado,expresamentedestinadoparauna
construccin de ese tipo, el edificio respectivo constituir una "obra pblica", porque
habrasidoconstruidoconfondosdelTesorodelaNacinley13064,artculo1,yaque
elimportedellegadopasaintegrarelpatrimonioestatal.Sibienelimportedeloslegados
p.392
nofiguraexpresamenteentrelosrubrosqueformanelTesoroNacional(art.4delaLey
Suprema), hllase comprendido en el espritu de esa disposicin, que al efecto no es
taxativa sino meramente enunciativa. Aparte de ello, la obra as construida escuela,
hospital,etc.,sinperjuiciodesucarcterde"obrapblica",revestircarcterdecosadel
dominiopblico.Vaseeltomo5delapresenteobra,nmeros1908y1909.
(908)DiariodeSesionesdelaCmaradeDiputadosdelaNacin(BuenosAires1947),
tomoIV,pgina862.Adems,vase,AlcidesGreca:"RgimenLegaldelaConstruccin",
pgina 210. Tambin el Poder Ejecutivo consider oportuno precisar el sentido de las
expresiones empleadas enelart. 1 dela ley 13064,dictando aeseefecto el decreto
19324/49.
(909)ElCdigoCivildicequepertenecenaldominiopblico"lascalles,plazas,caminos,
canales, puentes y cualesquiera otras obras pblicas, construidas para utilidad o
comodidadcomn"(artculo2340,inciso7).
(910)Losautores,aldarlanocindeobrapblica,generalmentevinculanastayaseacon
sudestinoalusopblico,alautilidadocomodidadcomn,alautilidadpblica,alinters
general,alserviciopblico,oalosfinespropiosdelaentidadestatal.Todoeso,comolo
expresoeneltexto,loestimoimprocedente.Vanse,Ducrocq:"Coursdedrotiadministratif
etdelgislationfranaisedesfinancesaveclesprincipesdudroitpublic",tomo2,pginas
246247;Rolland:"Prcisdedroitadministratif",n676,pgina549;Hauriou:"Prcisde
droit administratif et de droit public", pgina 903; Garca Oviedo: "Derecho
Administrativo",tomo1,pginas143y144;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,
pgina495,BuenosAires1947;Waline:"DroitAdministratif",pgina575;Blondeau:"La
concessiondeservicepublic",pginas29y31;Roerhssen:"Sulconcettodioperapubblica
e di lavoro pubblico", pgina 7, y "Lavori Pubblici", pgina 9; Vedel: "Droit
Administratif",pginas668y671;Gordillo,AgustnA.:"Obrapubblicaycontratodeobra
pubblica",estrattodalnumero5de"Rassegnadeilavoripubblici",captuloI,mayo1964;
GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina64;SayagusLaso:
"Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2, pginas 8889; Diez: "Derecho
Administrativo",tomo2,pginas592593;M:"RgimenLegaldelasObrasPblicas",
pgina15;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,n497,pgina
254.
(911)Hauriou:"Prcisetc.",pgina900.
(912)Hauriou:op.cit.,pgina901.
(913) Homero C. Bibiloni: "Legislacin de obras pblicas. Anteproyecto de Cdigo y
consolidacin metodizada del derecho vigente en la Provincia de Buenos Aires (Rep.
Argentina)",pgina10,LaPlata,1958.
(914) Jze: "Principios generales del derecho administrativo", tomo 3, pgina 359;
Hauriou,p.cit.,pgina900;Roland:"Prcisdedroitadministratif",n675,pgina548;
Blondeau: "La concession de service public", pgina 29; Caetano: "Manual de direito
p.393
administrativo", pgina 303; Roerhssen "Sul concetto di opera pubblica e di lavoro

pubblico",pginas24;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina494,Buenos
Aires1947;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,n495,pgina
253;SayagusLaso:"Tratadodederechoadministrativo",tomo2,pginas87y90.
(915)Roerhssen:"Sulconcettodioperapubblicaedilavoropubblico",pginas2y3;
(916)Enidnticosentido,Laubadre:op.yloc.cit.
(917)Vaseeltomo2delapresenteobra,n346.
Laconstruccinycostodeciertasobraspblicas,comolasaceras(tambindenominadas
"veredas"),estacargodelospropietariosfrentistas;siestosnocumplensuobligacin,el
Estadolasconstruye,encuyocasolosfrentistas debenreintegrarproporcionalmente el
importerespectivo.Peroslodebensatisfacerlorealmenteinvertidoenmateriales,mano
de obra y recargos sociales, ms un tanto para compensar los gastos administrativos
generales, no pudiendo aumentarse el costo con recargos exagerados, a menos que se
demuestrefehacientementesuincidenciarealeneltrabajoefectuadoyqueellonosedeba
a desorganizacin administrativa (Cmara Civil de Apelaciones de la Capital, en
"Jurisprudencia Argentina", 1956II, pginas 285287), pues tal pretensin carecera de
"causa".Poranlogasrazones,paraqueeladministrado "vecino",enelcaso queesun
"tercero",debaabonarsuparteenelpreciodelaobra,larealizacindestadebehaberse
ajustado al pliego de condiciones y a la ordenanza respectivos; a esto no obsta la
circunstanciadequelaMunicipalidadquecontratlaobralarecibierasinobjecionesy
expidiera luego las constancias para el cobro a los contribuyentes (Suprema Corte de
JusticiadelaProvinciadeBuenosAires,en"JurisprudenciaArgentina",1944II,pginas
584586).
(918)Paratodolorelacionadoconlanocindedominiopblicoyconlosrequisitosque
debereunirunbienocosaparaqueseleconsidereincluidoeneldominiopblico,vaseel
tomo5delapresenteobra,pginas3637,124ysiguientes,y663ysiguientes.
(919)Diceasdichotexto:"EncasodequeelEstadoresuelvarealizarobraspblicaspor
intermediodepersonasoentidadesnooficiales,procederconformeconloestablecidoen
lapresenteley".
(920)Ducrocq:"Coursdedroitadministratifetdelgislationfranaisedesfinances",tomo
2, n 573, pgina 246; Rolland: "Prcis de droit administratif", n 674, pgina 548;
SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas8890;Roerhssen:
"Sulconcettodioperapubblicaedilavoropubblico",pgina9.Adems,puedeverse,
AgustnA.Gordillo:"Obrapubblicaycontratodeobrapubblica",en"Rassegnadeilavori
pubblici",captuloII,puntoC.,estrattodalnumero5maggio1964.
(921)Paratodoloreferenteapersonasjurdicaspblicas"estatales"y"noestatales",vase
eltomo1delapresenteobra,nmeros99y100.
p.394
(922)Ensentidoconcordante,Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo
2,n509,pgina262.
(923)Las "empresasdetrabajospblicos" sonconsideradas "comerciantes",auncuando
actencomococontratantesoconcesionariasdelospoderespblicos(Castillo:"Cursode
Derecho Comercial", tomo 1, pgina 98, Buenos Aires 1935; Fernndez: "Cdigo de
ComercioComentado",tomo1,pgina56,BuenosAires1946;Satanowsky:"Tratadode
DerechoComercial",tomo2,pgina199,BuenosAires1957).
Enelsupuestode"concesionesdeobraspblicas",conrelacinalcobrodelvalordelas
obrasalosadministrados obligados asupago verbigracia, cobrodepavimentos alos
frentistas,cobrodelaconstruccindeuncaminoalospropietariosdeloscamposms
directamentebeneficiadossehadichoquetratndosedeuna"tasa"(?)laaccindecobro
nocorrespondealajurisdiccincomercialsinoala civil (autoresylugaresmencionados
precedentemente,quienesinvocanjurisprudencia).Antetodo,esdeadvertirquelasuma
que deben abonar los administrados de referencia no importa una "tasa", sino una
"contribucindemejoras",tributomuydistintodeaqulla(paraladistincinentre"tasa"y
"contribucindemejoras",vaseeltomo2delapresenteobra,n346).Aclaradoesto,
corresponde tener en cuenta que la doctrina citada y la correlativa jurisprudencia
correspondenaunapocaenqueannoestabaorganizadaentrenosotroslajurisdiccin
contencioso administrativa. El hecho de que el cobro de esos valores lo efecte un
"concesionariodeobrapblica",ynodirectamenteelEstado,noalteralanaturalezadel
tributo,quees "pblica",porcorresponderauna "contribucindemejoras".Antequ
jurisdiccindebeexigirsucobroelconcesionariodelaobra?Antelajurisdiccincivilo
antelajurisdiccincontenciosoadministrativa?Sibiendichoconcesionario "ejecuta" o
"realiza"asucostayriesgolasobraspertinentes(Berthlemy"Traitlmentairededroit
administratif",pginas714715;Blondeau:"Laconcessiondeservicepublic",pginas24y
28; Caetano: "Manual de direito administrativo", pginas 303 y 670671), una vez
construidasstas,pararesarcirsedesucosto,por"cuenta"delEstadoreclamaypercibede
los beneficiarios directos los respectivos importes, hasta amortizar el capital invertido
(Guillouard: "Notion juridique des autorisations, des concessions administratives et des
actesdexcution",pgina34;Berthlemy:op.cit.,pgina714;SayagusLaso:"Tratado
deDerechoAdministrativo",tomo2,pginas8889).
Seexplicaqueesecobroserealicepor"cuenta"delEstado,puesesaeslaformaenque
stelepagaoretribuyealconcesionarioelcostodelaobra.Enlugardequealrespecto
accioneelEstado,lohacepor cuenta desteelconcesionario.Siendoasnoseadvierte
porqulaaccindecobroejercidaporelconcesionariodelaobradebaradicarseenla
jurisdiccincivilynoenla"contencioso administrativa",queesantelacualhabratenido
queacudirelconcesionarioencasodedemandacontraelEstado,silaobligacindepagar
laobrahubierequedadoacargodestedirectamente.Nohadeolvidarsequelasacciones
participandelanaturalezadelderechoqueprotegen(sobreestopuedeverseeln614).En
el caso contemplado, la accin de cobro del valor de la obra pblica no cambia de
naturalezaporelhechodequeenlugardeserdirectamenteejercidaporelEstado,laejerza
porcuentadesteelconcesionario.
p.395
(924)Vaselaresolucinn136/80delConsejodeRegistroNacionaldeConstructoresde
ObrasPblicas,quefijaelmontomximohastaelcualnoesrequisitolainscripcinenel
Registro.
(925) Hauriou: "Prcis de droit administratif et de droit public", pgina 903; Jze:
"Principios generales del derecho administrativo", tomo 3, pgina 359; Vedel: "Droit
Administratif",pgina667;Waline:"DroitAdministratif",n964,pgina575;Laubadre:
"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,n496,pgina254,yn515,pgina
264.
(926) Caetano: "Manual de direito administrativo", pginas 303 y 667, Lisboa 1965;
lvarezGendn:"Loscontratospblicos",pginas148149,Madrid1934;SayagusLaso:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas8687,Montevideo1959;Salvador
M.Lozada:"InstitucionesdeDerechoPblico",pgina445,BuenosAires1966.
(927)Hauriou:op.yloc.cit.;Rolland:"Prcisdedroitadministratif",pginas548549;
Vedel:op.yloc.cit.;Laubadre:op.cit.,tomo2,n496,pgina254;SayagusLaso:op.
cit.,tomo2,pginas8788y90.
(928)Hauriou:op.cit.,pgina903;Jze:op.cit.,tomo3,pgina359;Laubadre:op.cit.,
tomo2,n496,pgina254.
pgina782ysiguientes, inre "Mir,ChaubellyCa.c/GobiernoNacional".Enprimera
instanciasedijo:"Ajuiciodelsuscripto,laslicitacionesprivadasyadjudicacionesllevadas
acaboparaproveerdemueblesalCorreo,noimportanuncontratodeobrapblica,sino
queconstituyenoperacionesdecompraventaefectuadasporlaNacinconarregloalas
disposicionesdelaleydecontabilidad"..."Porobrapblicadebeentenderseaquellasque
se entregan en el Territorio de la Nacin, para su servicio, y que vienen a constituir
inmuebles poradhesin, conforme alos principios delCdigo Civil" (pgina 783).En
segundainstanciaelTribunalsostuvoquelaobrapblicasloserefierea "inmuebles",
carcterquenorevistenlosmuebleseinstalacionesparaelPalaciodeCorreos,auncuando
elloshayandebidoserconfeccionadosparaproveerlosalEstado(pgina785).
(930)Hauriou:op.cit.,pgina903.
(931)Consideranquelascosas"muebles"puedenserobjetodelcontratodeobrapblica,
Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 495, Buenos aires 1947; Bullrich:
"NocionesdeDerechoAdministrativo",pgina505,y"CursodeDerechoAdministrativo",
tomo2,pgina234;Greca:"RgimenLegaldelaConstruccin",pgina210;Gordillo:
"ObraPubblicaycontratodeObraPubblica",en"Rassegnadeilavoripubblici",esttratodal
numero 5 maggio 1964, captulo II, letra B., texto y notas 30 y 39; Diez: "Derecho
Administrativo", tomo2,pginas 591592,ytomo3,pgina31;Fiorini: "Manualde
DerechoAdministrativo",tomo1,pginas469y470;Roerhsse:"Sulconcettodiopera
pubblicaedilavoropubblico",en"Rassegnadeilavoripubblici",estrattodalnumero2
febraio1962,pgina27,y"LaboriPubblici",estrattodalnovissimodigestoitaliano,pgina
p.396
10.
Estiman quetambinlos "objetos inmateriales" puedensermateria dedichocontrato,
Gordillo:trabajoylugarcitados;Diez:op.cit.,tomo3,pgina31.
(933)Roerhssenafirmaque,desdeelpuntodevistaconceptual,lacosamueblenopuede
excluirsedelanocindeobrapblica,yque,eneseordendeideas,ladistincinentre
inmueblesymueblescarecedefundamentoracional("Sulconcettodioperapubblicaedi
lavoropubblico",en"Rassegnaetc.",pginas27y28).
CretellaJnior,despusderecordarqueparadarporexistentela"obrapblica"seexige
quesetratedeinmuebles,sepreguntasiennuestrodas,dadoelavancedelatcnica,los
muebles,transportablesdeunpuntoaotro,odesmontables,nopodrantambinclasificarse
entrelasobraspblicas("TratadodeDireitoAdministratio",tomo3,pgina90).
(934)Enigualsentido,Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina495,Buenos
aires1947.
(935)Vaseeltomo5delapresenteobra,n1896ysiguientes.Adems,Roerhssen:"Sull
concettodioperapubblicaedilaboropubblico",pginas2830.
(936) Gordillo: "Obra Pubblica y contrato de Obra Pubblica", y Diez: "Derecho
Administrativo",citadosenlanota928,segundaparte.
(937)Conreferenciaalacuestinconsideradaeneltexto,Gordillodicetextualmente:"En
definitiva,ladistincinentrelaslocacionesdeobrasprivadasypblicasreposasobrela
personadecomitente:sonprivadaslaslocacionesdeobraenlascualeselcomitenteesun
particular,pblicasaquellasenlascualeselcomitenteeselEstadouotroentedederecho
pblico.Esencambioindiferenteeldestinodelaobra,ounaeventualconexindestacon
otra de naturaleza pblica" (Agustn A. Gordillo: "Obra Pubblica y Contrato de Obra
Pubblica", texto y nota 23, en "Rassegna dei Lavori Pubblici", estratto dal numero 5
maggio1964,Roma).Estimoqueestecriterionoesadmisible,puesmediantelsecalifica
de"pblico"o"privado"al"contrato"deobrapblicaenbasealtemperamentoquelaley
13064 utiliza para dar la nocin de "obra pblica", lo cual conduce a resultados
equivocados.Comoadviertoeneltexto "obrapblica"y"contratodeobrapblica"son
nocionestotalmentedistintas.Apartedeello,dichocriteriosedesentiende,olvidndolos,de
lossupuestosenqueelEstadoactaenelcampodelderechoprivado.
(938)Pquignot,talcomolohaceengeneralladoctrinafrancesa,paraqueexistacontrato
"administrativo" deobrapblica,sostienequetalcontratohadetenerun findeutilidad
pblica ("Descontratsadministratifs",fascculo500,pgina8,n34,Paris1953).Este
conceptoconcuerda,enlofundamental,conelquedoyeneltexto,peroesteltimo,al
referirsea"funcionesesencialesoespecficasdelEstado","afinespblicospropiosde
ste",esmsamplioqueelexpresadoporelautorfrancs.>.Den
p.397
(939) En sentido concordante: Jze, quien de acuerdo al criterio de la doctrina y

jurisprudencia francesas, considera "derecho privado" los contratos de construccin,
reparacin o conservacin de inmuebles, que no se vinculen al funcionamiento de un
serviciopblico("Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,pgina358).
(940) Refirindose a estas cuestiones, Garrido Falla advierte con razn que no todo
contrato de obra pblica es contrato administrativo; as, agrega, no ser contrato
administrativodeobraspblicaselquetengaporobjetoconstruirunedificiodestinadoa
hotel;porlamismarazn,dice,quetampocoesadministrativoelulteriorcontratoporel
que el tal hotel ya construido se cede a una empresa particular para su explotacin
("TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas6465).Deacuerdoalcriterioque
sigo en la presente obra para caracterizar el contrato administrativo y deslindarlo del
contratodederechocomndelaAdministracinPblica,laafirmacindeGarridoFalla
resultaexacta,porquelorelacionadocon"hoteles"nocorrespondeafuncionesesencialesy
especficasdelEstado,afinespblicospropiosdeste.
(941)EnItaliaelcontratodeobrapblicaesdenominado"appaltodioperepubbliche",y
serigeporelderechoprivado.Vaseloqueexpreseneln592,textoynota30.
(942)VaselareferenciadeGarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,
pgina62.
(943)CdigoAdministrativodePortugal,artculo815,prrafo2.
(944) En sentido concordante, Berthlemy: "Trait lmentaire de droit administratif",
pgina711;Waline:"DroitAdministratif",pgina575,n965;Caetano:"Manualdedireito
administrativo",pginas303y670.
(945)Bullrich:"CursodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina235,BuenosAires
1932; Waline: "Droit Administratif", n 965, pgina 575; Sayagus Laso: "Tratado de
DerechoAdministrativo", tomo2, pgina119; Rouvire: "Les contrats administratifs",
pgina69,Paris1930;Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pginas303y670.
(946) Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 361, Buenos Aires 1947;
Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 121; Caetano:
"Manualdedieritoadministrativo",pgina671.
(947) Berthlemy: "Trait lmentaire de droit administratif", pgina 714; Guillouard:
"Notion juridique des autorisations, des concessions administratives et des actes de
excution", pgina 34; Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 361362,
Buenosaires1947;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,pgina
273,n530;Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pgina671.
(948) Waline: "Droit Administratif", pgina 575, n 965; Garrido Falla: "Tratado de
DerechoAdministrativo",tomo2,pgina62.
(949)Pquignot:"Descontratsadministratifs",fascculo500,pgina9,n44.
p.398
(950)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina121;Waline:
"DroitAdministratif",pgina575;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",
tomo2,pgina63.
(951)Barra,RodolfoC.:"Laconcesindeobraydeserviciospblicosenelprocesode
privatizacin", captulo V, en "Revista de Derecho Administrativo", ao 3, eneroabril
1991,n6,pgina30,BuenosAires.
(952)Enmateriade"peaje"puedendarsecomofundamentaleslassiguientesreglas:a)el
montodelasumaapagarporlosadministradoscadavezqueutilicenlaobra,debefijarlola
Administracinpuestrtasedeunaprerrogativasuya,ynoasuarbitrioelconcesionario:
esto tiende a asegurar que el cobro sea "justo" y "razonable" (principio de
"proporcionalidad"),alavezquetiendeaestablecerellapsoposibledentrodelcualel
concesionarioobtendrelreintegrodesucapitaleintereses(vaseeltomo2,n347);b)el
montodeloqueseabonepor"peaje"nodebeserdiscriminatorio,sinouniformeparatodos
los usuarios que se encuentren en iguales condiciones; de lo contrario quebrarase la
"igualdad" o "uniformidad" queesdelaesenciaenlaprestacindeunserviciopblico
(vaseeltomo2,n315);c)enbuenosprincipios,elcobrodelpeajehadecesarcuandoel
costodelaobrahayasidototalmentesatisfecho.Ensentidoconcordanteconloquedejo
expuestovase,GermnJ.BidartCampos:"Laleydepeaje",en"RevistadeLegislacin
Argentina",deJurisprudenciaArgentina,n14,noviembrede1967,pgina70.Enmateria
depeajelaleynacionalbsicaactualesla17520,delao1967.
(953)Vaseeltomo5delapresenteobra,n1789,pginas343344,nota5.Enidntico
sentido,Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas450451,BuenosAires1947;
Bidart Campos: "La ley de peaje", en "Revista de Legislacin Argentina", de
"JurisprudenciaArgentina",n14,noviembrede1967,pgina70;AlejandroJ.Vzquez:
"El derecho de peaje", en "Revista Jurdica de Buenos Aires", III, pginas 309319,
UniversidaddeBuenosAires,FacultaddeDerechoyCienciasSociales,Departamentode
Publicaciones,BuenosAires1965.
(954)Ensentidoconcordante,Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo
2, n 535, pginas 274275. Berthlemy: "Trait lmentaire de droit administratif",
pginas711718,intentunasistematizacindelaconcesindeobrapblica.
(955)DeacuerdoalCdigoCivil"elanticresiseselderechorealconcedidoalacreedorpor
eldeudor,ounterceroporl,ponindoleenposesindeuninmueble,yautorizndoloa
percibir los frutos para imputarlos anualmente sobre los intereses del crdito, si son
debidos;yencasodeexceder,sobreelcapital,osobreelcapitalsolamentesinosedeben
intereses"(artculo3239).
(956)Berthlemysostuvoquelaconcesindeobrapblicanoleotorgaalconcesionarioun
derechorealdeuso("Traitlmentairededroitadminsitratif",pgina714,Paris1930),en
tantoqueCaetanoafirmaqueelconcesionariotienela "posesin" delacosaduranteel
lapsorequeridoparaobtenerelpagodeelladepartedelosusuarios("ManualdeDireito
Administrativo", pgina 303, Lisboa 1965). Ambas afirmaciones son objetables: a)
p.399
contrariamentealoexpresadoporBerthlemy,cuandoelpagodelaobrapblicaseefecta
mediante el peaje que abonarn los usuarios al concesionario, ste tiene sobre la cosa
realizada oconstruidaun "derechorealadministrativo",cuyaduracincoincide conel
lapso necesario para obtener el pago de la obra; b) contrariamente alo expresado por
Caetano,tratndosedeunaobraquealserhabilitadayafectadaalusopblico,constituir
unbiendominicalodedominiopblico,vadesuyoqueelconcesionarionopuededetentar
sobre la misma "posesin" alguna: slo tiene al respecto la "possessio iuris" o "quasi
possessio"desuderechoapercibirelpeajedepartedelosusuarios(vaseeltomo5dela
presenteobra,n1866).Todoestoestrascendenteenloquerespectaalasituacindel
concesionariofrentealEstadoconcedente.
(957)Pquignot:"Descontratsadministratifs",fascculo500,pgina8,n37;Rouvire:
"Lescontratsadministratifs",pgina65;Vedel:"DroitAdministratif",pginas671672;
Gordillo:"ObraPubblicayContratodeObraPubblica",CaptuloII,letraB,punto3,en
"Rassegnadeilavoripubblici",estrattodalnmero5maggio1964,Roma.
(958)Lareglamencionadatieneexpresinytrascendenciaenmuchosmbitosjurdicos:1
enmateriadeactosdecomercio,dondehayactosquesondecomercioporaplicacindel
principio deque loaccesorio siguealo principal (Siburu: "Comentario del Cdigode
Comercio", tomo 2, n 245, pgina 50, Buenos Aires 1923; Malagarriga: "Tratado
elementaldederechocomercial",tomo1,pgina54,n12,BuenosAires1963);2en
materiade"cosas",dondelacondicinjurdicadelascosasaccesoriassedeterminaporla
delacosaprincipal(CdigoCivil,artculo2328);3enmateriade"obligaciones",donde
la condicin jurdica de la obligacin accesoria se determina por la de la obligacin
principal(Salvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino",ObligacionesenGeneral,n56,
pgina27,BuenosAires1928).
(959) Laubadre: "Trait lmentaire de droit administratif", tomo 2, n 550, pginas
280281;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas3435.
(960)Sinperjuiciodeloexpresadoeneltexto,tngasepresentelodichoeneln604,
acercadelcriteriopararesolver,encasode"duda",siuncontratodelaAdministracines
"administrativo"(de"obrapblica",enestecaso)ode"derechocomn".
(961)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,n550,pgina281.
(962)Enidnticosentido,Laubadre:op.cit.,tomo2,n551,pgina282.
(963)CorteSupremadeJusticiadeSantaFe,en"JurisprudenciaArgentina",1966I,pgina
380ysiguientes.
(964)Laubadre:op.cit.,tomo2,n550,pgina281,quiencitaensuapoyounfallodel
Consejo deEstado de Francia. Adems, vase, Rouvire: "Les contrats administratifs",
pgina6566.
Noobstante,esdeadvertirquelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,sibienteniendo
fundamentalmenteencuentalascircunstanciasparticularesdelcaso,lenegcarcterde
p.400
contratodeobrapblicaalcelebradoporlaCorporacindeTransportedeBuenosAires
conunadministrado,enelquestetomasucargo elproyectoydireccintcnicade
distintas obras. El Tribunal sostuvo que la condicin de obra pblica nosurga, en la
especie, de la propia naturaleza del contrato, lo que entonces requera la prueba o
demostracinpertinentes,cosaquenosehabrarealizado.AgregelTribunalque,sindole
aplicablealaCorporacindeTransportesdeBuenosAireselrgimendelasempresasdel
Estado,porimperiodelaley13653,art.8,notenaaplicacinentonceslaleydeobras
pblicas13064(Fallos,tomo270,pgina446ysiguientes,y"JurisprudenciaArgentina",
1968V,pgina155ysiguientes,inre"Albanoc/TransportesdeBuenosAires",sentencia
del22demayode1968).Desdeluego,sideltextodelcontratomateriadeljuicionosurga
elcarcterdecontratodeobrapblica,elfallodelaCorteSupremanopuedeserobjetado.
Pero sin perjuicio de esto, el segundo argumento del Tribunal el relacionado con el
rgimendelasempresasdelEstadonoesplausible,porqueuncontratopuedeserdeobra
pblicaapesardenoregirseporlaley13064(vaseeln1112,enlaparterelacionadacon
las"empresasdelEstado");aelloagrgueseque,conposterioridadalafechadelcontrato
quemotivelpleito(15denoviembrede1951),sedictlaley15023,delao1959,queen
suartculo11declaraaplicablealasempresasdelEstadolaleydeobraspblicas13064.
(965)Laubadre:op.cit.,tomo2,n550,pgina281,quiencitaalrespectounfallodel
ConsejodeEstadodeFrancia.
Ennuestropas,equivocadamenteamicriterio,elSuperiorTribunaldeJusticiadeEntre
Ros desestim un pedido de reconocimiento de "mayores costos" formulado por un
cocontratante de la Direccin Provincial de Vialidad, cuyo cocontratante asumi la
obligacinde"efectuarlacarga,transporteydescargadetosca,yeltransporteydescarga
depiedra,enuntododeacuerdoconlosplanosypliegosdecondicionesyespecificaciones
queseadjuntan,condestinoalasobrascaminodeVictoriaaGualeguay".ElTribunal
SuperiordeJusticiadeEntreRosconsiderqueesecontratonoeradeobrapblica,sino
delocacindeservicios("JurisprudenciaArgentina",1968I,seccinprovincial,pgina
759).ContrariamentealosostenidopordichoTribunal,elcontratodereferenciaerade
obrapblica"poraccesoriedad".
(966)Enelordennacionalexisteeldecreto19324/49,aclaratoriodeconceptosdelaley
13064,aclaracionesinobjetables,nosloporqueellascorrespondenala "competencia"
formaldelPoderEjecutivo,quienpudodictarvlidamenteesereglamentodeejecucin
(ConstitucinNacional,art.86,inc.2),sino,adems,porqueestnsustancialmentede
acuerdoconlasconclusionesdeladoctrinacientficaydelajurisprudencia.
Conreferenciaaldichodecreto19324/49,cabecitarlassiguientesdisposiciones:art.1,
queal referirsea loquehade entenderse por "construcciones" alos efectos deobras
pblicas,despusdemencionarlasobrasviales,edificios,etc.,agrega"ytodootrotrabajo
principal o suplementario inherente a la materia". Art. 2, que dice as: "A las
adquisiciones y expropiaciones de inmuebles y sus medianeras les alcanzan todos los
efectoscorrespondientesalcarcteryconceptodelasobraspblicas,comoastambina
las adquisiciones de materiales, maquinarias, mobiliario y elementos destinados a las
construcciones, trabajos y servicios de industria enunciados precedentemente, hasta su
habilitacinintegral".
p.401
(967)EnlaProvinciadeBuenosAirescabemencionarlaleydeobraspblicas7201,del
ao1965,publicadaenfebrerode1966,cuyoartculo2dicealrespecto:"Laprovisin,
adecuacin o reparacin de mquinas, aparatos, instalaciones, materiales y elementos
permanentesdetrabajoyactividadqueseanaccesoriosocomplementariosdelaobraque
seconstruya,quedanincluidosysujetosalasdisposicionesdeestaley.Lamencionadaley
7201fuederogadaporlaley7482,quepusonuevamenteenvigencialaanteriorley6021.
(968)Paraeldeslindedelajurisdiccinnacionalyprovincialenmateriade "contratos
administrativos", vase lo que expuse oportunamente sobre el carcter del derecho
administrativoennuestropas(tomo1,n33).
(969)Asimismo,cuadrarecordarqueelCdigoCivilincluyeciertasobraspblicasenel
dominiopblico.Diceasenelart.2340:"SonbienespblicosdelEstadogeneralodelos
Estadosparticulares:...7Lascalles,plazas,caminos,canales,puentesycualesquieraotras
obraspblicas,construidasparautilidadocomodidadcomn".
(970)Dicho"cdigo"sedebealameritorialabordeldoctorHomeroC.Bibiloni,quienal
efectocontconelgenerosoauspiciodelaCmaraArgentinadelaConstruccin.
(971)Enigualsentido,Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo5,
pgina182.Encontra,M:"RgimenLegaldelasObrasPblicas",pgina286.
(972)Jze:op.cit.,tomo5,pginas183184;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo3,
pgina37.
(973) Dice as dicho texto: "Cuando la obra fue ajustada por pieza o medida, sin
designacindelnmerodepiezas,odelamedidatotal,elcontratopuederesolversepor
unayotraparte,concluidasqueseanlaspartesdesignadas,pagndoselaparteconcluidas".
(974)Paraelsistemade "nulidaddemedida" ysusdossubtipos,vase,M:"Rgimen
LegaldelasObrasPblicas",pginas8182;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo3,
pginas3738.Asimismo,Jze:op.cit.,tomo5,pginas183184.
(976)Diceasdichotexto:"Aunqueencarezcaelvalordelosmaterialesydelamanode
obra,ellocadorbajoningnpretextopuedepediraumentoenelprecio,cuandolaobraha
sidocontratadaporunasumadeterminada".Vadesuyo,aunquedichopreceptonolodiga,
quesihubiereunavariacinenlamaterialidaddelaobra,quehagaastamsonerosa,el
correlativoaumentodeprecioseimponeporssolo(a).
(a) Tngase presente la nueva redaccin del art. 1633 , de acuerdo con la reforma
introducidaporlaley17711,delao1968.
(977) Sobre "ajuste alzado", vase, M: op. cit., pginas 8284; Diez: "Derecho
p.402
(978)Sobre"ajustealzadorelativo",vase:CmaraFederaldeApelacionesdelaCapital,
en"JurisprudenciaArgentina",1967V,pgina289ysiguientes.
(979)Sobreelsistemade"costeycostas",M:op.cit.,pginas8488;Spota:"Locacinde
obra",pginas 128129,Buenos Aires 1934;Diez: "Derecho Administrativo", tomo 3,
pginas3839.
(980)M:op.cit.,pgina87.Elsistemade"costeycostas"seutilizenprimertrminoen
EstadosUnidosyenlamayoradelospaseseuropeos.Comenzaemplearseaprincipios
deestesigloysegeneralizdespusdelao1914(Diez:"DerechoAdministrativo",tomo
III,pginas3839).
(981)VanselasreferenciasdeM:op.cit.,pgina89ysiguientes.
(983)Ensentidoconcordante,M:"RgimenLegaldelasObrasPblicas",pginas2728;
Diez:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina33.
(984)Sobreelcarcter formalonoformaldelos contratos administrativos ysobrelo
atinenteasu"perfeccionamiento",inclusoconreferenciaalcontratodeobrapblica,vase
eln619.
(985)Berthlemy:"Traitlmentairededroitadministratif",pgina719;Bielsa:"Derecho
Administrativo",tomo1,pginas495y498,BuenosAires1947;Gordillo:"ObraPubblica
y Contrato de Obra Pubblica", captulo II, letra B, en "Rassegna dei lavori pubblici",
estrattodalnumero5maggio1964,Roma;M:"RgimenLegaldelasObrasPblicas",
pgina27;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina27.
(986)Vedel:"DroitAdministratif",pgina661.
(987)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina501,BuenosAires1947;M:op.
cit.,pginas27y336;Diez:op.cit.,tomo3,pgina27;CmaraFederaldeApelacionesde
la Capital, en "Jurisprudencia Argentina", 1944IV, pgina 515, y "Jurisprudencia
Argentina", 1967V, pginas 289 y 291; Suprema Corte de Buenos Aires, en
"JurisprudenciaArgentina",1965VI,pgina221.
especialmentepgina547,dondeelTribunaldijoquelabuenafedelaspartesesprimordial
enelcumplimientodeloscontratos"yespecialmenteeneldelaobrapblica",inre"Fisco
Nacionalc/BesanaPabloyotrossobrecobrodepesos",sentenciadel26dediciembrede
1938.
(989)Ensentidoconcordante,Cianflone:"Lappaltodioperepubbliche",n75,pginas
8587.
p.403
(990) Acerca de que todos los contratos son de buena fe, Fontanarrosa: "Derecho
ComercialArgentino",tomo2,DoctrinaGeneraldelosContratosComerciales,pgina49,
Buenos Aires 1969.Adems, vase el artculo 1198 del Cdigo Civil, en su actual
redaccin,segnelcualloscontratosdebencelebrarse,interpretarseyejecutarsedebuena
fe.
(991)Shakespeare:"ElMercaderdeVenecia".
(992)Elplazoparainiciarlostrabajosyparaejecutarlosdependedeloestablecidoenlos
pliegosdecondiciones(ley13064,artculos25 y50).Perosielplazode iniciacin no
estuviereestablecido,elcocontratantedebeiniciarlostrabajos"inmediatamente",actuando
conladiligenciausualenlastransaccionescomunes(vase,Cianflone:"Lappaltodiopere
pubbliche",pginas470471;M:"RgimenLegaldelasObrasPblicas",pgina188y
siguientes).
Respectoalplazodeejecucin,enFrancia,anteelsilenciodelcontrato,lajurisprudencia
considera que existe una "duracin normal" de ejecucin, apreciada segn las
circunstancias, la capacidad del cocontratante, la experiencia en contratos anlogos, la
intencin presumible de las partes, etc. (Laubare: "Trait lmentaire de droit
administratif",tomo2,n570,pgina289).Vaseloqueexpuseeneln716,textoynota
475.
(993)Ques"replanteo"?"ConsideramosreplanteodiceMdentrodelatcnicadela
construccinpblicaoprivada,alaubicacindelosplanosdeplanasobreelterreno.Es
decir,volveratrazarmaterialmenteenellugardeejecucin,loquegrficamentesetraz
sobrelatelaopapelrespectodeunaobradebidamenteestudiada,proyectadaycalculada"
("RgimenLegaldelasObrasPblicas",pgina349).
(994)Lareclamacindelpagodedaosyperjuicios,deconformidadconlodispuestoenel
art. 39 de la ley 13064, debe ser efectuada dentro del trmino que fijen los pliegos
especialesdelaobra(CorteSuprema,"Fallos",tomo299,pgina311).
(995)Ley7201,artculo42,promulgadael23dediciembrede1965.Laleydereferencia
fuederogadaporla7482,quepusonuevamenteenvigencialaanteriorley6021.
(996)Ensentidoconcordante,M:op.cit.,pginas287288.
(997)M:op.cit.,pgina288.
(998)Leyde obras pblicas de laProvincia deBuenos Aires,citada enlanota 1843,
artculos44y45.
(999)Elcertificado "final"norespondealaobraejecutadaduranteunmesdeterminado,
sinoquereajustalasdiferenciasenmsoenmenosquepuedanhabersurgidoalolargode
todalaobra(Gordillo:"Interesespormoraenelpagodeloscertificadosdeobrapblica",
en"JurisprudenciaArgentina",1962III,pgina82,nota2,seccindoctrina).
p.404
(1000) Ley nacional 15285, artculo 2 . Cuando por aplicacin de la ley 12910
corresponde que se paguen al contratista mayores precios que los convenidos, la
Administracin emite estos certificados para acreditar a aqul la diferencia. Segn los
casos,selosemitemensualmenteoporplazosmayores(3meses,porejemplo)(Gordillo,
trabajocitadoenlanotaprecedente,pgina82,nota5).
(1001)LeydeobraspblicasdelaProvinciadeBuenosAires,citada,artculo45;Cmara
FederalDeApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",1968I,pgina201y
siguientes,especialmentepgina206,votodeldoctorHeredia(yjurisprudenciadelaCorte
SupremadelaNacin,quecita).
(1002)M:op.cit.,pginas288289.
(1003) Ley de obras pblicas 7201 de la Provincia de Buenos aires, artculo 43 ; ley
nacional13064,artculo46;M:op.cit.,pginas289292.Vaselanota991.
(1004)Puedeverselacitadaley7201delaProvinciadeBuenosAires,artculo43.Vanse
losprecedentesnmeros655y660.Adems,M:op.cit.,pginas290291.Vernota1843.
(1005)PuedeverseloquesobreestacuestinescribeM,op.cit.,pginas292294.
(1006) Dante A. Giadone y Aurelio Pensavalle: "Las variaciones de costos y la
depreciacinmonetariaenelcontratodeobrapblica",en"LaLey",2deseptiembrede
1968.Enestetrabajo,susautores,conbuencriterio,ponendemanifiestoquenodebe
confundirse"mayorcosto"con"depreciacinmonetaria"enelcontratodeobrapblica.
ElCdigoCivildeItalia,refirindosealcontratodeobrapblicaqueendichopasserige
porelderechoprivado,tambinhacereferenciaaladisminucinoalaumentodecostode
laobra.Vaseelartculo1664,primeraparte,dedichotextolegal.
(1007)Vanse:decreto2348/76(liquidacindevariacionesdecostos);ley21250(ratifica
decretos);ley21392(actualizavaloresendeudasporejecucindecontratosdeobra).La
CorteSupremadeJusticiadelaNacinhaexpresadoquelaley12910escomplementaria
delrgimendelcontratodeobrapblica("JurisprudenciaArgentina",1991I,pgina697y
siguientes).
(1008)Puedeverse,Bezzi:"Elcontratodeobrapblica",pginasIX22ysiguientes.
(1009)Publicadoenel"BoletnOficial"el12deagostode1961.
(1010)Sobre"gastosimproductivos",puedeverse,Diez:"DerechoAdministrativo",tomo
3, pginas 8588.; Bezzi: "El contrato de obra pblica", pgina 249, segunda edicin,
BuenosAires1982.
Como"gastosimproductivos"semencionanlasparalizacionestotalesoparcialesdeobras,
definidas por la reglamentacin de la ley 12910, yque sean producidas poractos de
gobierno(artculo2deldecreto4124/64,yart.14deldecreto3772/64).
p.405
(1011)Eldecreto4124/64puedevrseleen"AnuariodeLegislacin",de"Jurisprudencia
Argentina",1964,pginas173.
(1012) Dicho decreto puede vrsele en "Anuario de Legislacin", de "Jurisprudencia
Argentina",1964,pgina135.
(1013)Eldecreto3772/64puedevrseleen"AnuariodeLegislacin",de"Jurisprudencia
Argentina",1964,pgina163ysiguientes.
(1014)Dichodecreto4517/66fuepublicadoenel"BoletnOficial",el1defebrerode
1967.Estedecreto fue emitido a razde losugeridoenunode sus dictmenes porla
ProcuracindelTesorodelaNacin,quienpusodemanifiestoladeficientereglamentacin
delprocedimientoparaimpugnarlasdecisionesdela comisinliquidadora demayores
costos.Vaseeldictamen del25deoctubrede1966."Expediente n370/64s/recurso
jerrquico de Red Caminera Argentina S.A.C.F. e I., contra Direccin Nacional de
Vialidad, Secretara de Estado de Obras Pblicas". El decreto 7520/44, sobre recurso
jerrquico,fuesustituidoporeldecreto1759/72,reglamentariodeldecretoley19549/72
sobreprocedimientoadministrativonacional.
(1015)Tngasepresenteelactualdecretosobrerecursojerrquico1759/72.
(1016)Elexpresadodecreto7759/67puedevrseleen"RevistadeLegislacinArgentina",
de"JurisprudenciaArgentina"n14,noviembrede1967,pgina68.Adems,vaseleenel
BoletnOficial,del6denoviembrede1967.
(1017)Dichaleyfuederogadaporla7482,quepusonuevamenteenvigencialaanterior
ley6021.
(1018)Puedeverse,AlbertoVaranese:"Larevisionedeiprezzineicontrattidiappaltodi
operepubbliche",pgina29,Milano1947.
(1019)Sobretaldiferenciapuedeverse,Spota:"Elcontratodeobrapblicayelerrorno
reconoscibleenelpresupuesto",en"JurisprudenciaArgentina",1955III,pginas241y
242.
(1020)"JurisprudenciaArgentina",1968I,pgina759,seccinprovincial.
(1021) Dado el fundamento positivo de las teoras del "hecho del prncipe" y de la
"imprevisin"(artculos16y17delaConstitucinNacional),lasconclusionesdadasenel
textorigentambinobligatoriamenteenelordenprovincialporimperiodelosartculos5y
106delaLeySuprema.
(1022)Algunas legislaciones, como la leynacional deobras pblicas, 13064,art.39,
extiendenelconceptodecasofortuitoodefuerzamayora"losquetengancausadirectaen
actosdelaAdministracinPblica,noprevistosenlospliegosdelicitacin".Aunas,en
talsupuesto,siempreseestaradentrodelconceptodecasofortuitoodefuerzamayor,
cuyasreglasyconsecuenciastambinseranentoncesaplicables.
p.406
Sabidoesquelaspartescontratantes,inclusoenloscontratosadministrativos,noslo
puedenlimitaroampliarsuresponsabilidadoirresponsabilidadfrentealcasofortuitooala
fuerza mayor, sino que pueden convenir lo que, en lo atinente a sus relaciones
contractuales,hadeentenderseporfuerzamayorocasofortuito:esloqueocurreconel
citadotextodelaley13064deobrapblica,elcualintegrayformapartedeloscontratos
deesandolecelebradosenelpasenelordennacional.
(1023)Vedel:"DroitAdministratif",pgina659;Laubadre:"Traitthoriqueetpratique
descontratsadministratifs",tomo3,n895,pgina9.
(1024)Lodichoeneltextodalugaraqueladeterminacindesiensucasodadodebe
darseporexistentela"dificultadmaterialimprevista"seadevaloracinsubjetivaporparte
deljuez.Vase,Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo
3,n902,pgina17.Eljuez,ademsdeloindicadoeneltexto,debertenerpresente,
entre otros elementos de juicio, si el proyecto fue preparado directamente por la
AdministracinPblica;sielcocontratanteconocalazona,seaporhaberresididoenella,
oporhaberrealizadolaboresanlogasenlamisma;etc.
(1025)Noobstante,sesostieneque,enciertoscasos,la "dificultadmaterialimprevista"
puede derivar de un hecho humano, ajeno a las partes contratantes; por ejemplo, una
canalizacinnoexpresadaenelplano(Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontrats
administratifs",tomo3,n899,pgina16).Porlasrazonesquedoyeneltexto,disiento
con tal punto de vista. La "dificultad material imprevista" slo puede consistir en
"fenmenosnaturales" ocultosenelsenoterrestre,comobienlodaaentenderelcitado
preceptodelCdigoCivildeItalia.
(1026) Asimismo, vase, Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo3,n896,pgina10.
(1027)Enidnticosentido:CdigoCivildeItalia,artculo1664,segundaparte;Vedel:
"DroitAdministratif",pgina660;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontrats
administratifs",tomo3,n895,pgina9.
(1028)Sehanpropuestootrosfundamentosparajustificaresaobligacindeindemnizar.
As,sehadichoqueellareposaenla "comnintencinimplcitadelaspartes" (Jze,
Consejo de Estado de Francia, etc.). Laubadre estima que tal fundamento no es
satisfactorio, porque esa clase de argumentos frecuentemente trasunta "explicaciones
fciles y artificiales". Dicho autor considera que el derecho del cocontratante a ser
indemnizadoenestoscasosconstituyeuna"regladeequidad"creadapretorianamentepor
lajurisprudencia("Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n897,
pgina 13). Estimo que el fundamento que expongo en el texto se ajusta ms a los
principios jurdicos, a la par que advierto que la "equidad" mxime en el derecho
argentinonopuedeinvocrselacomofuentejurdica(vereltomo1delapresenteobra,n
78).
p.407
(1029) En idntico sentido, Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats

administratifs", tomo 3, n 896, pgina 12, quien al respecto cita jurisprudencia del
ConsejodeEstadodeFrancia.
(1030)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n
896,pgina12.
(1031)"Enlaley13064noestprevistalarescisindelcontratoporlaAdministracinsin
culpadelcontratista"(CorteSuprema,"Fallos",t.297,pginas253y254,consid.4).
Para "rescisinadministrativa" y "quiebra" delcontratista:verdictamendelProcurador
GeneraldelaNacinysentenciadelaCorteSuprema,en"Fallos",tomo291,pgina165y
siguientes.
(1032)M:"RgimenLegaldelasObrasPblicas",pgina266.
(1033)M:op.cit.,pginas266267.
(1034) Vanse las referencias de M: op. cit., pginas 263282, quien hace diversas
consideracionesinteresantes;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas110117.
(1035)Waline:"Droitdministratif",nmeros10291030,pgina613;Laubadre:"Trait
thoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,pginas226240.
(1036) Vase, Enzo Capaccioli: "Riserve e collaudo nellappalto di opere pubbliche",
Milano 1960, Giuffr Editore; Cianflone: "Lappalto di opere publiche", pgina 649 y
siguientes,Milano1950,GiuffrEditore.
(1037)Actualmente,tngasepresenteeldecreto1759/72,reglamentariodeldecretoleyde
procedimientoadministrativonacional19549/72.
(1038)Berthlemy:"Traitlmentairededroitadministratif",pginas710711;Rouvire:
"Les contrats administratifs", pginas 7273; Vedel: "Droit Administratif", pgina 675;
(1039) Respecto a cmo debe procederse para impugnar acertadamente ante el Poder
Judicialunactoadministrativodictado durantelaejecucindelcontratoadministrativo,
tngasepresentelaexistenciadedossentenciascontradictoriasentres,recadasendos
pleitosdondeenambosdebataseesacuestin.Trtasedelosjuicios"MevopalS.A.yotra
c/BancoHipotecarioNacional",resueltoporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacinel
26denoviembrede1985("Fallos",tomo307,pgina2216ysiguientes),y"Petraccae
HijosS.A.yotrosc/Gobierno Nacional EnteAutrquico Mundial 78sobrecobrode
pesos",resuelto enfallo plenario porlaCmara Nacional Contencioso Administrativa
Federal,el24deabrilde1986("JurisprudenciaArgentina",1986III,pgina661).La
generalidaddequienessepronunciaronacercadeesasdecisionescompartelatesisdela
Corte Suprema. Dicha cuestin fue tambin analizada en el Instituto de Derecho
AdministrativodelaAcademiaNacionaldeDerechoyCienciasSocialesdeBuenosAires
p.408
porvariosdesusintegrantes.EsostrabajosfueronpublicadosporlaexpresadaAcademia
ensus"Anales",aoXXXV,Segundapoca,Nmero28.
(1040) Respecto al rgimen jurdico del "permiso", a su diferencia esencial con la
"concesin"yal"status"delpermisionario,vaseeltomo5delapresenteobra,nmeros
18081817y1821,dondemerefieroalpermisoyalaconcesinde usodebienesdel
dominio pblico, cuyos principios generales tienen asimismo vigencia en materia de
concesin deservicio pblico. Desdeluego, tratndose dela prestacin deun servicio
pblico, tanto el otorgamiento de la concesin como del permiso han de responder
fundamentalmente al "inters pblico" y no al inters privado del concesionario o del
permisionario(locontrarioocurreenmateriadeusodebienesdeldominiopblico),delo
cual derivanconsecuencias importantes (porejemplo, laconcesin deusodeldominio
pblicoesrenunciableporsutitular,noaslaconcesindeserviciopblico).
Caetano sostiene que la concesin de servicio pblico puede otorgarse por "acto"
administrativo opor "contrato" administrativo. Dadoslos caracteres queleasignaala
otorgada por mero "acto" unilateral del Estado: "precariedad", "revocabilidad" en
cualquiermomentoy"carenciadeplazodeduracin"("Manualdedireitoadministrativo",
pginas564565),fcilesadvertirquedichoautor,alhablarde"actounilateral",serefiere
al"permiso"paraprestarunserviciopblicoynoprecisamenteala"concesin".
Acerca de la situacin jurdica derechos y obligaciones de quien preste un servicio
pblico(vgr.,suministrodeenergaelctrica),sincontarporelloconuna "concesin" o
conun"permiso",vaselasentenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,dictada
eneljuicio"Cadagn,Carlosc/Ca.deAlumbradoElctrico,deRoGallegos"("Fallos",
tomo173,pg.65ysiguientes).
(1041)Hauriou:"Prcisdedroitadministratifetdedroitpublic",pgina1015;Blondeau:
"Laconcesindeservicepublic",pginas1y5455;Bonnard:"Prcisdedroitpublic",
pgina243;SayagusLazo:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina12;
Vedel:"Droitadministratif",pginas620621;Rivero:"Droitadministratif",pgina389;
Waline:"Droitadministratif",n1154,pgina691;Laubadre:"Traitlmentairededroit
administratif",tomo1,n1023,pgina539;Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",
pginas304y559.
especialmentepgina211;tomo158,pgina268ysiguientes,especialmentepgina277;
tomo183,pgina116ysiguientes,especialmentepginas122123.
Lamentablemente,enalgunaocasinlaCorteSupremacalificalaconcesindeservicio
pblicoentrminosinaceptables:sostuvoquelaconcesinesuna "funcinpblica" yel
concesionarioun "funcionariopblico" pordelegacin(Fallos,tomo204,pgina626y
siguientes,especialmentepgina642,considerandoVI,sentenciadel24demayode1946,
inre"JuanA.Bracamontec/ProvinciadeTucumn").La"concesin"noesunafuncin
pblica;esslounmediopblico(figurajurdica)desatisfacernecesidadesgenerales.El
"concesionario"noesunfuncionariopblico;elfuncionarioesun"rgano"delapropia
AdministracinPblica,entantoqueelconcesionario,lejosdeserun"rgano"delEstado,
obraennombrepropio,ensupropiointers,asucostayriesgo.
p.409
(1043)Enigualsentido,Bonnard:"Prcisdedroitpublic",pgina243;Caetano;"Manual
deDireitoAdministrativo",pgina304;CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,
tomo141,pgina190ysiguientes,especialmentepgina211;tomo183,pgina116 y
siguientes,especialmentepgina122.
(1044) Bullrich: "La naturaleza jurdica de la concesin de servicios pblicos y la
jurisdiccin competente para interpretar sus clusulas", pgina 48, Buenos Aires 1936;
Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas363,364y404,BuenosAires1947;
RodolfoPiccirilli: "Elprivilegio enlasconcesiones deservicios pblicos",pgina100,
BuenosAires1936;CuartaConferenciaNacionaldeAbogados,reunidaenTucumnen
1936,quepuedeverseen"JurisprudenciaArgentina", tomo61,pginas9091,seccin
doctrinaria;Sarra:"DerechoAdministrativo",pgina307,Crdoba1961;CretellaJnior:
"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo3,pgina122,RiodeJaneiroSoPaulo1967.
especialmentepgina211;tomo158,pgina268ysiguientes,especialmentepginas277y
278;tomo183,pgina116ysiguientes,especialmentepginas122,126y129;tomo209,
pgina28ysiguientes,especialmentepgina68;etc.
(1046)Losautoresmencionadosenlanota1881,aldarlanocinconceptualdeconcesin
deserviciopblico,enpartealgunahacenreferenciaaesapretendida"delegacin".
(1047)Lo expresado en el texto se corroborara con las siguientes palabras del jurista
francs Lon Blum, ex comisario de gobierno, de las que resulta que al vocablo
"delegacin"empleadoporlnoleasignaelespecficosignificadotcnicoqueposee:"La
concesin se trataba de una concesin de servicio pblico de transporte tranviario
representaunadelegacin,esdecirqueellaconstituyeunmododegestinindirecta,ellano
equivaleaunabandono,aunarenuncia.ElEstadosiguegarantizandolaejecucindel
servicio respecto a la universalidad de los ciudadanos: l contina responsable de la
seguridadpblicaqueunaejecucininhbildelserviciopodracomprometer"(LonBlum,
en"RevuedudroitpublicetdelasciencepolitiqueenFranceetltranger",tomo27,
pgina275,Paris1910).
(1048)DijolaCorteSuprema: "Que,ciertamente, elCongresonopuededelegar enel
PoderEjecutivooenotrodepartamentodelaadministracin,ningunadelasatribucioneso
poderes que le han sido expresa o implcitamente conferidos. Es ese un principio
uniformementeadmitidocomoesencialparaelmantenimientoeintegridaddelsistemade
gobiernoadoptadoporlaConstitucinyproclamadoenfticamenteporstaenelart.29
"...."Desdeluego,noexistepropiamentedelegacinsinocuandounaautoridadinvestidade
un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona
descargndolosobreella"(Fallos,tomo148,pginas432438,sentenciadel20dejuniode
1927, in re "A. M. Delfino y Ca., apelando de una multa impuesta por la Prefectura
Martima").
(1049)Tratarase,siseprefiere,dela"atribucindeunpoderjurdicosobreunaporcin
delaactividadadministrativa".EslaexpresinutilizadaporOttoMayeralreferirseal
p.410
derechoqueadquiereelconcesionariodeobrapblica("Ledroitadministratifallemand",
tomo4,pgina153,Paris1906).
(1050)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,pginas362y373;
Hauriou:"Prcisdedroitadministratif etdedroitpublic",pgina1015;Blondeau:"La
concessiondeservicepublic",pgina1;GuillermoVarasC.:"DerechoAdministrativo",
pgina269;SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas12y
14; Waline: "Droit administratif", n 1154, in fine, pgina 691; Laubadre: "Trait
lmentairededroitadministratif",tomo1,n1023,pgina539;Caetano:"Manualde
direitoadministrativo",pginas304,559y560.
(1051)Vase,VarasC.,WalineySayagusLaso:obrasylugaresmencionadosenlanota
anterior.
(1052)Comofundamentodeloexpuesto,vaseloquemanifesteneltomo2,n323.
Asimismo,enelsentidodeltexto,vaseelfallodelaCmaraFederaldeCuyo,del26de
noviembrede1943,inre"Breitman,Pedroc/MataderoFrigorficoMendozaS.A.",donde
eltribunaldeclarquecuandoenlaconcesinparaexplotarunmataderoyfrigorficoseha
establecidoqueelconcesionariotienelafacultaddeapropiarsedealgunaspartesdelos
animalesquelesonentregadosparafaenar(sangre,estircol,pezuas,venas,carretillas,
hocico,astas,cerdasycolas),laaccinquepuedacorresponderlealdueodelosanimales
paraimpugnarlaconstitucionalidaddelaordenanzayleyquesustentanlaconcesin,y
reclamar en consecuencia el valor de las expresadas partes del animal de que fue
desposedo, debe promoverla contra el ente pblico concedente y no contra el
concesionario ("Jurisprudencia Argentina", 1943IV, pgina 640 y siguientes); adems,
sobre este mismo caso judicial, vase la publicacin del Estudio Cano "Repeticin de
tarifas en la concesin de servicio pblicos", Mendoza 1944, donde se transcriben las
piezasprincipalesdelreferidojuicio.
especialmentepgina278;CuartaConferenciaNacionaldeAbogados,reunidaenTucumn
en 1936, que puede verse en "Jurisprudencia Argentina", tomo 61, pgina 91, seccin
doctrina.
(1055)Sobreesto,vaseeltomo5delapresenteobra,n1825,pginas426428.
(1056)Vaseeltomo5delapresenteobra,n1842,pginas509510.
(1057) Jze: "Principios generales del derecho administrativo", tomo 2, volumen 1,
pginas 72 y 75; Bonnard: "Prcis de droit public", pgina 243; Laubadre: "Trait
lmentaire de droit administratif", tomo 1, n 1025, pgina 540, y n 1033, pginas
543544.
(1058)Jze:op.cit.,tomo3,pgina362;Laubadre:op.cit.,tomo1,n1034,pgina544.
p.411
(1059)Puedeverseeltomo5delapresenteobra,n1821,pginas416417.
(1060) Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 371, Buenos Aires 1947;
Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 13; Caetano:
"Manual de direito Administrativo", n 275, pgina 560; Cretella Jnior: "Tratado de
DireitoAdministrativo",tomo3,pgina133.
(1061)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas13y33;
Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n1024,pginas539540;
Caetano:"ManualdeDireitoAdministrativo",n276,pginas560561;CretellaJnior:
"Tratadodedireitoadministrativo",tomo3,pgina133.
(1062)Vaseeln846.Adems,Bonnard:"Prcisdedroitpublic",pgina243;Vedel:
"Droitadministratif",pgina629.
(1063)Entrenosotrossedioelcasoplanteadoeneltexto.LaMunicipalidaddelaCiudad
deBuenosAiresactucomo"concedente"delserviciopblicodesuministrodegaspara
usos domsticos o industriales, y la Direccin nacional de Yacimientos Petrolferos
Fiscales,despusDireccinNacionaldelGasdelEstado,actucomo"concesionaria"dela
prestacin de ese servicio. Al respecto vanse las sensatas observaciones de Beraitz
"Teorageneraldeloscontratosadministrativos",pginas218219,BuenosAires1952.
(1065)Acercadeladoble "capacidad" conquepuedeactuarelEstadoenelcampodel
derecho,apesardesu"personalidad"nica,vaseloqueexpuseeneltomo2,n393,y
eneln590delpresentevolumen.
(1066)Bonnard:"Prcisdedroitpublic",pgina243;GarridoFalla:"TratadodeDerecho
Administrativo",tomo2,pgina369;Vedel:"Droitadministratif",pgina629;Laubadre:
"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,pgina549.
(1067)Apartedelasreferenciashechaseneln627,vaseenelsentidodetexto,Sayagus
Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2, pginas 3132; Vedel: "Droit
administratif",pginas625,648y660;Rivero:"Droitadministratif",n476,pgina392;
Waline:"Droitadministratif",n1178,pgina700;Laubadre:"Traitlmentairededroit
(1068)VanselassentenciasdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,transcriptasen
Fallos,tomo146,pgina207ysiguientes,especialmentepginas232233y235236,y
tomo184,pgina280 ysiguientes,especialmente pginas301304,dondeelTribunal
declarnulaslastarifasquelosrespectivosconcesionariospretendieronaplicaralmargen
delrgimendelasconcesiones.LaCorteSupremadioclarayacertadamentelasrazones
que determinaron sus decisiones: en un caso se trat de una tarifa establecida "motu
proprio"porelconcesionario,sinintervencindelconcedente;enelotrocasosetratde
unconveniosobrelatarifaaaplicar,celebradoporelconcesionarioyelusuario,almargen
deloqueaqulpodahacerdeacuerdoalaconcesin.
p.412
(1069)Acercadedichateora,puedeverse,Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo
4,pgina164ysiguientes;Blondeau:"Laconcessiondeservicepublic",pginas143147;
Mrio Masago: "Natureza jurdica da concesso de servio pblico", pginas 3138;
Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas366367,BuenosAires1947;Cretella
Jnior:"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo3,pginas123124.
(1070)SilvaCimma:"DerechoAdministrativoChilenoyComparado",tomo2,pginas
284285,SantiagodeChile1961.
(1071) Mrio Masago: "Natureza jurdica da concesso de servio pblico", pginas
6970,SaoPaulo1933.
(1072)Acercadeladoctrinaqueconsideraalaconcesincomoun"contratodederecho
privado", vase, Masago: op. cit., pginas 4145; Blondeau: op. cit., pgina 135 y
siguientes;CretellaJnior:op.cit.,tomo3,pginas125126.
Entrelosjuristasargentinos,Zavalasostuvoquesibienelderechopblicodominaenel
contrato de concesin, en sta existe una escala de situaciones que son netamente de
derecho privado, llegando a sostener que las partes concurren en pie de igualdad
(ClodomiroZavala:"Rgimenjurdicodelosserviciosdeelectricidad",pginas4764,
BuenosAires1939).
(1073)LonDuguit:"Traitdedroitconstitucionnel",tomo3,pginas446447.
(1074) Jze: "Principios generales del derecho administrativo", tomo 2, volumen 1,
pginas298299,ytomo3,pginas362y363;Hauriou:"Prcisdedroitadministratifet
dedroitpublic",pginas10151016;Bonnard:"Prcisdedroitpublic",pginas243244;
Blondeau:"Laconcessiondeservicepublic",pginas165y180183;CuartaConferencia
NacionaldeAbogadosreunidaenTucumnen1936,en"JurisprudenciaArgentina",tomo
61,pginas9091,seccindoctrina;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas
367368,BuenosAires1947;SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo
1, n 354, pgina 538, nota 1, y tomo 2, n 472, pginas 2021; Laubadre: "Trait
lmentaireetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,nmeros420y421,pginas
377378, y "Trait lmentaire de droit administratif", tomo 1, nmeros 10301031,
pginas 542543; Vedel: "Droit administratif", pginas 623624 y 660; Rivero: "Droit
administratif", n 477, pginas 392393; Pea Villamil: "La concesin de servicios
pblicos",pginas7982;dAviss.:"CursodeDerechoAdministrativo",pginas389390;
Fiorini:"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina510.
LaposicindelConsejodeEstadodeFrancianoesterminante,concretayprecisa.Para
calificarla,losexpositoresfrancesesdebenprocederporvadeanlisiseinterpretacin,
llegandoasaconclusionesnoentodocoincidentes.Vase,Blondeau:"Laconcessionde
servicepublic",pginas165166;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",
(1075) En nuestro pas, Beraitz sostiene dicha tesis ("Teora general de los contratos
administrativos", pginas 154155); adems, vase a Spota: "Tratado de Derecho de
Aguas",tomo2,pginas912914,respectoalaconcesindeusodeldominiopblico,y
p.413
"La caducidad de la concesin de servicios pblicos", en "Jurisprudencia Argentina",

1946III,pgina776,respectoalaconcesindeserviciopblico,cuyoopinin,sibienno
tienelaclaridadyprecisindeladeBeraitz,permiteincluirloentrelosquepiensanenla
formaindicadaeneltexto.
Enelextranjerosiguendichocriterio,esdecirnieganexpresayconcretamentequela
concesindeserviciopblicotengaelexpresadocarctermixto,GarridoFalla:"Tratadode
Derecho Administrativo", tomo 2, pginas 360 y 363364, Madrid 1960; Caetano:
"ManualdedireitoAdministrativo",pginas564565,Lisboa1965.
(1076)Masago:"Naturezajurdicadaconcessodeserviopblico",pginas 6970y
100101;Lentini: "Istitutzioni didiritto amministrativo", tomo1,pginas 597598;De
Valles; "I servizi pubblici", en "Primo Trattato Completo di Diritto Amministrativo
Italiano",deV.E.Orlando,tomo6,pginas417420y567,Milano1930,y"Elementidi
Diritto Amministrativo", pgina 298, Padova 1951; Sarra: "Derecho Administrativo",
pginas307y313;Waline:"Droitadministratif",nmeros1161,1165,1186,1189,1194y
1195, pginas 693707, Paris, edicin de 1963; Cretella Jnior: "Tratado de Direito
Administrativo",tomo3,pginas127129,RiodeJaneiroSoPaulo1967.
(1077)RespectoalajurisprudenciadelConsejodeEstadodeFrancia,vaselanota1914,
infine.
(1078)CorteSupremadeJusticiadelaNacin.Fallos,tomo158,pgina268ysiguientes,
especialmentepginas278279;tomo178,pgina243ysiguientes,especialmentepgina
247;tomo179,pgina54ysiguientes,especialmentepgina66;tomo183,pgina116y
siguientes,especialmentepginas123,127y128.
(1079)As,enFallos,tomo209,pgina28ysiguientes,concretamentepgina65,laCorte
Supremahablade"aspectopatrimonialdelcontratodeconcesin",entantoqueeneltomo
211,pgina83ysiguientes,concretamentepgina97,despusdeexpresarquenopuede
desconocerse"todocarctercontractual",diceas:"Perotalcontrato,necesariamentede
derecho pblico,est supeditado alrgimen legal dela concesin,comprensivo delos
poderesdepolicadelEstado,querigeloconcernientealaorganizacinyfuncionamiento
del servicio, aunque en su aspecto econmico, el equilibrio de la situacin del
concesionario,deba,enprincipio,serrespetado".
Eneltomo258,pgina322ysiguientes,concretamentepgina329,considerandos5y6,
laCorteSupremamanifiestaquelaconcesinesunactodegobierno,"pesealosaspectos
contractualesquequepareconocerle",y"queelactoestatalregulatoriodelaprestacinde
un servicio pblico de utilidad general, es de carcter unilateral, llmese legal o
reglamentario" (sentencia del 29 de mayo de 1964). En el tomo 262, pgina 302 y
siguientes, especialmente pgina 309, considerandos 10 y 12, el Tribunal habla de
"clusulascontractuales"yde "aspectocontractual" delaconcesin(sentenciadel4de
agostode1965).
La Corte Suprema, pues, en los pronunciamientos mencionados sigue el criterio que
consideralaconcesindeserviciopblico,contratodederechopblico,como"actomixto".
p.414
(1080)Fallos,tomo145,pgina307ysiguientes,especialmentepgina327,inre"Pedro
EmilioBourdiec/MunicipalidaddelaCapitalsobredevolucindesumasdedinero";tomo
158, pgina 268 y siguientes, especialmente pgina 278; tomo 183, pgina 116 y
siguientes,especialmentepgina133.
(1081)Vaseeltomo2,nmero321,nota118.Adems:CorteSupremadeJusticiadela
Nacin, Fallos, tomo 188, pgina 27 y siguientes, especialmente pginas 4142,
considerandos11y12;tomo257,pgina159ysiguientes,especialmentepginas170y
172,considerandos2y10.
(1082)ResultadeinterstranscribirlassiguientespalabrasdeClodomiroZavala,referidas
a los servicios pblicos de telfonos y de electricidad, pero cuyos "principios" son
aplicablesatodootroserviciopblico(verbigracia,ferrocarriles,transporteareo,etc.):
"Surgedeunmodoinequvocodeloanteriormenteexpuestolafacultaddelasprovincias
paralegislarsobrecuestionescuyoamplioenunciado eldelart.107 delaConstitucin
Nacional permite incluir entre ellas la reglamentacin de los servicios pblicos ms
indispensables.Tancategricacomoestaafirmacinesladequesienlaprestacinde
dichosserviciosseabarcandosomsprovincias,lajurisdiccinsobrelosmismosdejade
ser provincial para convertirse en nacional. As, por ejemplo, tratndose de las
comunicacionestelefnicas,unsistemaquecomenzsiendourbanopuedeconvertirseen
provincialsi,envirtuddesucesivasconexiones,unevariosmunicipios,hastallegaraser
nacional,sienlanaturalexpansindelasinstalaciones,resultaninterconectadaslneasde
dosomsprovincias"("Rgimenjurdicodelosserviciosdeelectricidad",pgina125,
BuenosAires1939).
especialmentepginas170171,considerandos3,4y5.Adems,vanselasreferencias
deltomo2delapresenteobra,n321,nota118,ydeltomo4,n1532.
especialmentepginas170171,considerandos3y4.
(1086)Lajurisdiccinqueentoncesconservaranlasprovincias,alacualsealudeenel
texto, sera la del tipo "impositivo" y eventualmente la de naturaleza "policial". En
concordanciacontalordendeideas,esoportunotranscribirlassiguientespalabrasdela
CorteSupremadeJusticiadelaNacin:"Quelasdistintascategorasdeesetrfico(se
refierealtransporteinterprovincialenmnibus),intraestadual,interestadualodeambas
especies, influyen en las soluciones aplicables. En efecto, los mnibus de la Sociedad
ArgentinadeTransporteseIndustriasAnexaspuedenexpedirboletosapasajeros:1que
comienzanyterminanelviajedentrodelaProvincia;2quecomienzanyterminanelviaje
dentrodelaCapitalFederal;3quecomienzanenlaProvinciadeBuenosAiresyterminan
enlaCapitalFederaloviceversa.Enelprimeroysegundocasolaempresademnibus
hallarase sujeta a la jurisdiccin impositiva y de polica de los respectivos gobiernos
localesconformealodispuestoporlosarts.104,108y67,inciso27ysusconcordantes
p.415
delaConstitucinNacional.Eneltercero,encambio,portratarsedeuntransportede
comerciointerestadualsuregulacinpertenecealCongresodelaNacin"(Fallos,tomo
188,pgina27 ysiguientes,especialmentepginas4245,considerandos12,13y16;
adems:tomo191,pgina502ysiguientes,especialmentepginas512513,considerandos
eyf).
(1088)As,Sarra,aunquesindarfundamentotcnicoalguno,refirindosealaconcesin
deserviciopblico,dice:"Sufuentedebeser,entodocaso,laley,ysoloexcepcionaly
precariamente,unactodelaAdministracin.Noescomnquestaotorgueconcesiones
pors,sinrespaldolegal,ysilohicieratendranunvalorprovisorio,necesitando,para
subsistir,laaprobacinlegislativa aposteriori"("DerechoAdministrativo",pgina308,
Crdoba 1961). No comparto tal opinin. Estimo que la solucin aceptable es,
precisamente, la contraria de la que expresa el autor citado, o sea: por principio, la
atribucin de otorgar concesiones de servicio pblico le compete al Poder Ejecutivo;
excepcionalmentealCongreso,todoellosinperjuiciodeque,siademsseotorgarealgn
privilegio,elLegisladorsiempredebapronunciarsepreviamentealrespecto.
(1089)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas13y2831.
(1090)Paraloreferentealserviciopblicodetransporteareodepersonasocosas,ysu
relacinconelartculo67,inciso16,delaConstitucinnacional,vaseeln597.
(1091)Ladoctrina,engeneral,sostienelanecesidaddelaforma"escrita".Vase,Bielsa:
"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina380,BuenosAires1947;Laubadre:"Trait
especialmentepgina96,sentenciadel4dejuniode1948.
(1093)Vaseeltomo5delapresenteobra,n1817,pginas409412,yn1818,pginas
412414,respectoaladiferenciaentre"concesin"y"permiso",yacercadelasreglasque
correspondetenerpresentespara"interpretar"lasclusulasdeunaconcesin.
(1094)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo6,pgina308.
(1095)Acercadela"duracin"delasconcesionesdeusodelosbienesdominicales,vase
eltomo5delapresenteobra,n1828,pgina435ysiguientes.
(1096)Bonnard:"Prcisdedroitpublic",pgina250;SayagusLaso:"TratadodeDerecho
Administrativo",tomo2,pgina14;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontrats
administratifs", tomo 3, pginas 176177; Cuarta Conferencia Nacional de Abogados
reunidaenTucumnen1936,en"JurisprudenciaArgentina",tomo61,pgina91,seccin
doctrina.
p.416
(1098)Ensentidoconcordante,Jze:op.cit.,tomo6,pgina306;Caetano:"Manualde
DireitoAdministrativo",n282,pgina570.
(1099)ConaciertodiceSayagusLaso:"Elplazodeduracindelasconcesionesnodebe
confundirseconelplazofijadoalosprivilegiosquesuelenestipularsesimultneamente.Es
frecuente que ambos coincidan; pero puede que los privilegios desaparezcan antes de
extinguirselaconcesinyquestasubsistasinprivilegiosporunplazomayoroportiempo
indeterminado"("TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas3637).
La situacin mencionada precedentemente existi en nuestro pas en materia de
concesionesferroviarias.Deacuerdoalasleyes5315,delao1907(arts.8 y20),y
10657 , las empresas concesionarias quedaban exentas de la obligacin de abonar
impuestos y tasas nacionales, provinciales y municipales hasta el ao 1947, debiendo
abonarlasapartirdeestafecha.
(1100)Bonnard:"Prcisdedroitpublic",pgina244,Laubadre:"Traitlmentairede
droitadministratif",tomo1,nmeros1035y1037,pginas544545.
(1101)Sobre"transferencia"y"cesin"delaconcesindeserviciopblico,ademsdelos
mencionadosnmeros700701,puedeverse,Caetano:"ManualdeDireitoAdministrativo",
pginas581583;Waline:"Droitadministratif", nmeros 1272174,pgina741;Bielsa:
"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas429433,BuenosAires1947.
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin consider que se viola la prohibicin de
transferir la concesin si la empresa concesionaria participase o perteneciere a un
"holding",porquetal"participacindiluyelaindividualidaddelconcesionario",yquela
prohibicin de transferir rige tanto respecto a una persona domiciliada en la localidad
dondeactalaempresa,comorespectoaunaentidaddomiciliadaenelextranjero(Fallos,
tomo209,pgina28ysiguientes,especialmentepginas67,68y69,inre"Provinciade
Tucumnc/Ca.HidroElctricadeTucumn").
(1102) Cuarta Conferencia Nacional de Abogados reunida en Tucumn en 1936, en
"JurisprudenciaArgentina",tomo61,pgina91,seccindoctrina.
(1103)LasideasdeltextoaparecencorroboradasporconsideracionesdelaCorteSuprema
deJusticiadelaNacin,efectuadasenunadesussentencias.DijoelTribunal:"Queel
origenlocaldelaconcesin,quenoesbiceparalatitularidaddeotradeigualcarcter,
tampocopuedeobstarasunacionalizacinporvadeactodelasautoridadesfederales,a
quienesincumbe"arreglaryestablecerlaspostasycorreosgeneralesdelaNacin"(art.
67 , inc. 13 de la Constitucin Nacional), de lo cual derivan las facultades implcitas
necesariasparasuefectividad.Yentreellas,debecontarseladeproveerasuexpansiny
mejoramiento,alaregularidaddelservicio,ascomoalanormalidaddesuprestacin,lo
quetambinsuponelareglamentacindeltrabajonecesarioysuremuneracin"..."Que
tambinsesiguedelodicholavalidezdeldecretodenoviembre5de1930,porelcualse
autorizlainterconexindelserviciolocalconredesexternasconbaseenelart.4dela
ley4408.Porque,porimportantesyrespetablesqueseanlasfacultadesconservadasporla
Provincia, no alcanzan a sustentar la prescindencia de la solidaridad requerida por el
destino comn de los dems estados autnomos y de la Nacin toda, ni permiten el
p.417
aislamiento y la segregacin de ellos, en la empresa de su realizacin conjunta. La

necesaria subsistencia y la debida preservacin de la autonoma estatal y el carcter
indestructible de las provincias no puede ser obstculo a la unidad nacional, tambin
indestructible,querequiere,enelintercambioytrnsitodebienes,personaseideas,como
estaCortehatenidoocasindesealarlo,"unsolopasparaunsolopueblo"Fallos:178,9
yotros".(Fallos,tomo257,pgina159ysiguientes,especialmentepginas170y172,
considerandos 4 y 11, in re "S. A. Compaa Argentina de Telfonos c/Provincia de
Mendoza").
(1104)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas394397,BuenosAires1947;
Beraitz: "Teora general de los contratos administrativos", pgina 290. El Cdigo de
AguasdeBrasil,conreferenciaalasconcesioneshidroelctricas,establecequelaautoridad
administrativapuedefiscalizarlacontabilidaddelasempresas(artculo178,infine).
(1105)Autorescitadosenlanotaprecedente.
(1106) Por su parte, el Cdigo de Aguas de Brasil, con referencia a las concesiones
hidroelctricas,establecequelaautoridadadministrativafiscalizartodosloscontratoso
acuerdosentrelasempresasysusasociadosoaccionistas(artculos184188).
(1107) Enrique Carlos Zrate: "El control de las concesiones de servicios pblicos",
pginas7779,publicadoporlaFacultaddeDerechodelaUniversidaddeBuenosAires,
SeccinPublicacionesdelSeminariodeCienciasJurdicasySociales,BuenosAires1937.
(1108)NuestroCdigodeComercioestablecequelassociedadesannimasqueexploten
concesioneshechasporautoridadesotuvierenconstituidoensufavorcualquierprivilegio,
podrntambinserfiscalizadasporagentesdelasautoridadesrespectivas,remuneradospor
lassociedades(artculo342).Estetextofueobjetodecrticas,puesnoresultaeficazni
ticoquelaentidadcontroladasatisfagalosemolumentosdelagentecontrolante.Tngase
presentelanuevaleydesociedades,19550,deabrilde1972.
(1109)Vaseeln752.Adems,Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",
tomo3,pgina362;Bonnard:"Prcisdedroitpublic",pgina245;Laubadre:"Trait
thorique et pratique des contrats administratifs", tomo 2, pgina 272 y siguientes, y
"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n1023,pgina539,yn1045,pgina
547.
(1110)BrandaoCavalcanti:"Tratadodedireitoadministrativo",tomo4,pginas417y
419.
(1111)Bonnard:"Prcisdedroitpublic",pgina245.
(1112)BrandaoCavalcanti:op.cit.,tomo4,pgina395.
(1113)JoaqunV.Gonzlezdicequeelloesasporquelosprivilegiosperpetuoscontraran
laesenciarepublicanadenuestrogobiernoysunaturaleza democrtica ("Manualdela
ConstitucinArgentina",n440,pgina457,undcimaedicin,BuenosAires).
p.418
(1115)Ver,Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n1044,pgina
547.
especialmentepginas389391.
(1118)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,sentenciacitadaennotaanterior.
(1119)BrandaoCavalcanti:op.cit.,tomo4,pgina395.
(1120)Caetano:op.cit.,n287,pgina575.
(1121) Vase el tomo 2, n 300. Adems, Jze: "Principios generales del derecho
administrativo",tomo3,pgina394.Sinembargo,hayquienes,equivocadamente,creen
quetodoserviciopblico "concedido" estlegalmente sustradoalalibreconcurrencia
(vaseloqueescribeCaetano:"ManualdeDireitoAdministrativo",pgina559).
(1122)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas4548,texto
ynotas.Enidnticosentido,GuidoLandi:"Laconcessioneamministrativaconclausoladi
esclusiva",pginas6162,6566y124,Milano1941,Edit.Giuffr;Caetano:"Manualde
DireitoAdministrativo",n287,pgina575,Lisboa1965.Esteltimoautorponecomo
ejemploelantiguomonopoliodetabacos,encuyomritoestabaprohibidoelcultivodel
tabaco,aunparaconsumodelpropioagricultor;sloeltitulardelmonopoliopodacultivar,
importar,industrializaryvendertabaco(op.yloc.cit.).
(1123) Desde luego, la "fuerza mayor" puede actuar como causa que justificara la
suspensin de los servicios por parte del concesionario. Pero entonces no se tratara
precisamentedela"exceptiononadimpleticontractus",sinodela"fuerzamayor"(vaseel
n730,textoynotas533534).
(1124) Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats administratifs", tomo 3,
nmeros 1014y 1047,pginas 142 y179180; Waline: "Droit administratif", n 1069,
pgina636.
(1125)AsloresolviposteriormentelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin("Fallos",
tomo289,pg.462ysigs.).Enigualsentido:SupremaCortedeJusticiadelaProvinciade
BuenosAires("LaLey",8dejuniode1987,sentenciadel2XII86,inre"Micromnibus
delEsteS.R.L.c/MunicipalidaddeLans").
(1126)Enigualsentido,Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,n138,pgina418,
BuenosAires1947.
p.419
especialmentepginas127y135,inre"F.C.delSudc/Nacins/inconstitucionalidadde
decretoeindemnizacin".Asimismo,vaseeltomo5,n1840.
(1128)Enigualsentido:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo174,pgina
178 y siguientes, especialmente pginas 184187, in re "Compaa Sud Americana de
ServiciosPblicosc/ComisindeFomentodeGlvez.Recursodeamparo".Asimismo,
Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina420,BuenosAires947;SayagusLaso:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,n515,pgina75.
Porcierto, aunquelos bienes encuestin sonbienes "privados" delconcesionario, se
hallansometidos aunrgimenjurdicoespecialmientras duresuafectacinalservicio
pblico.Vaseeltomo2delapresenteobra,n332,yeltomo5,nmeros1709,1765y
1766.
(1129)Vanselosprecedentesnmeros810y817,puntoc.
(1130)Alrespecto,vanselos"principios"establecidosporlaCorteSupremadeJusticia
delaNacin,enlosfallosquesemencionaneneln817,puntoc.
(1131)Losexpositorestratandejustificaryexplicarenestoscasoselusodelvocablo
"reversin".Dicenque,enunprincipio,enlamayoradelossupuestoslosbienesutilizados
porelconcesionarioparaprestarelservicio,erandelEstado;envirtuddeello,ellenguaje
jurdicogeneralizutilizandoentodosloscasoselvocablo "reversin".Vase,Barbosa
LimaSobrinho:"Areversodasconcessoesdeserviospblicos",en"Revistadedireito
Administrativo",volumen32,pgina29,RiodeJaneiro1953,edicinFundacinGetlio
Vargas;AfrniodeCarvalho:"Propriedadedosbensdaconsesso,enlaRevistacitada
precedentemente,volumen45,pgina22,RiodeJaneiro1956.
(1132)Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo3,n
1100,pgina216;AfrniodeCarvalho:"Propriedadedosbensdaconcesso",en"Revista
dedireitoAdministrativo",volumen45,pgina31,RiodeJaneiro1956,edicinFundacin
GetlioVargas.
(1133)Ensentidoconcordante,Caetano:"ManualdeDireitoAdministrativo",pgina572.
Parala "valuacin" delosbienesdelconcesionario,criterios parallevarlaacabo,etc.,
vase,Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina424ysiguientes.BuenosAires
1947; Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats administratifs", tomo 3,
pginas219220.
(1134)Vase,Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo
3,pginas216217;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina422,BuenosAires
1947.Estostratadistas,enciertosmatices esenciales,desdeluego,sostienensoluciones
distintasalasqueexpongoyauspicioeneltexto;as,porejemplo,consideranquesila
concesin,por "cualquiercausa",terminaantesdesuvencimiento,elconcedentedeber
abonarlealconcesionarioelvalorproporcionaldelosbienesnoamortizados.Encambio,
eneltextosostengoqueesepagoproporcionalsloynicamenteprocedersilaextincin
p.420
extemporneadelaconcesinobedeceacausas"noimputables"alconcesionario,locual
excluye el supuesto de "caducidad", que es una "sancin" por incumplimiento del
concesionario,imputablealmismo.
(1135)Algunosexpositoresconsideranque,cuandoenlaconcesinexistalaclusulaen
cuyo mrito el concesionario deba transferirle al concedente los bienes respectivos, el
concedente,duranteelcursodelaconcesin,puedeejercer medidasconservatorias toda
vezqueelconcesionariodispongadesupropiedadenformacontrariaasudestino,ola
degradeporhechosquenosonlosdeusonormal(Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo
1,pgina420,BuenosAires1947;SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",
tomo2,pgina77).Porlasrazonesquedoyeneltexto,nocompartoelcriteriodelos
mencionadosautores.Encambio,Caetanoestimaque,enestoscasos,duranteopendiente
laconcesin,conrelacinalosbienes,elconcedentealosumotieneunderechodecrdito,
yenmodoalgunounderechoreal("Manualdedireitoadministrativo",n283,pgina572,
Lisboa 1965). Considero que ese derecho de crdito, que slo se hara efectivo al
extinguirselaconcesin,noautorizaelejerciciodemedidaconservatoriaalguna,todoello
sin perjuicio de la responsabilidad que, llegado el caso, pueda corresponderle al
concesionario,ysinperjuicio,adems,delasmedidasde "control" quepuedeejercerel
concedenteyalascualesmerefieroeneltexto.Todoloquedejoexpuestoessinperjuicio
delas "garantas" queelconcedentepuedahaberexigidoparaeldebidorespetodesu
expresadoderechoeventual.
(1136)Eneseordendeideas,vaselasentenciadelaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,enFallos,tomo262,pgina302ysiguientes, inre "S.A.CompaaGeneralde
ElectricidaddeCrdoba,enliquidacin,c/ProvinciadeCrdoba",dondelosintegrantes
del Tribunal se pronunciaron con lamentables disensiones en lo que atae a la
interpretacindelaclusularespectiva.
(1137)Enelsentidodeltexto,Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina459,
BuenosAires1947;CorteSupremadeJusticiadelaNacin,Fallos,tomo262,pgina302
ysiguientes,especialmentepgina309,considerandos912.
(1138) Cuarta Conferencia Nacional de Abogados reunida en Tucumn en 1936, en
"JurisprudenciaArgentina",tomo61,pginas95,117y309,seccindoctrina;Laubadre:
"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,pginas549550,y"Traitthoriqueet
pratique des contrats administratifs", tomo 3, pginas 346349; Waline: "Droit
administratif", n 1280, pgina 744; Rivero: "Droit administratif", pgina 397; Vedel:
"Droitadministratif",pgina628;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina458,
BuenosAires1947.
(1139)Rivero:"Droitadministratif",pgina397;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo
1,pgina459,BuenosAires1947.
(1140)Rivero:"Droitadministratif",pgina397;Vedel:"Droitadministratif",pgina628;
p.421
(1141) Tngase presente que no cualquier materia puede constituir una "cuestin" o
"controversia" quedebadilucidarseentreel concesionario yel usuario (o"terceros",en
general).Debetratarsedeunamateriaquepertenezcaauncrculoombitodeterminado.
Cundolosusuarios(olos"terceros")puedenaccionarcontraelconcesionario?Paraque
los usuarios (olos "terceros")puedanaccionarcontrael concesionario esmenesterque,
jurdicamente,hayapodidotrabarseentreellosuna relacino vnculo,encuyomritoal
concesionarioleseaimputablelopretendidoporelusuariooporeltercero.Estoltimo
ocurre o sucede cuando el concesionario acta especficamente como tal, produciendo
hechosoactosatinentesalaejecucinocumplimientodelserviciopblico,esdecircuando
produceorealizahechosoactosrelacionadosconel "ejercicio" mismodelaconcesin.
Sloeneseordendeideaselvnculopuedetrabarseentreelconcesionarioyelusuario(o
un"tercero").Siconmotivodeasuntosocuestionesajenosaesembito,unusuariooun
terceroaccionasencontraelconcesionario,stepodraoponerlafaltadeaccin.Vaseel
n1148,textoynotas.Encambio,todoloatinenteal "contenido" delaconcesin,alas
"clusulas"incluidasenella,asu"texto",nopertenecealcrculoposibledelavinculacin
del usuario con el concesionario: pertenece al posible mbito de vinculacin entre el
concedenteyelusuario(o"terceros").
(1142)Enidnticosentido,Rivero:"Droitadministratif",n482,pgina397,punto2.
Adems,Vedel:"Droitadministratif",pgina628;Laubadre:"Traitthoriqueetpratique
descontratsadministratifs",tomo3,n1298,pgina351,yn1300,pgina352.
(1143)Acercadela "materia" quepuedeservirdebaseaunaaccindel usuario (ode
"terceros")contraelconcedente,tngaseencuentaloexpuestoenlanota1980.
(1144) Rivero: "Droit administratif", n 482, pgina 397, punto 5; Vedel: "Droit
administratif",pginas628629.
(1145)Vaseeltomo5,n1818,pginas412414.Adems,SayagusLaso:"Tratadode
DerechoAdministrativo",tomo2,pginas2527.
(1147)Vedel:"DroitAdministratif",pgina661;Laubadre:"Traitthoriqueetpratique
descontratsAdministratifs",tomo1,n82,pginas110111.
(1148)Ladoctrina,engeneral,concuerdaconelcriterioaquehagoreferenciaeneltexto,
pues considera "administrativo" el contrato de suministro cuando la prestacin del
cocontratanteserelacioneconelfuncionamientodeun"serviciopblico"(Jze:"Principios
generalesdelderechoadministrativo",tomo3,pgina346;Caetano:"Manualdedireito
administrativo", pgina 304;Bielsa:"DerechoAdministrativo", tomo1,pginas 304y
516, Buenos Aires 1947). Este ltimo tratadista dice que el suministro es contrato
administrativo "cuandolsevinculadirectamenteaunserviciopblico:porejemplo,el
abastecimientoaloscuerposmilitares,alosestablecimientospblicos,etc."(pgina304).
Sibienes cierto quelanocin de servicio pblico es ms limitada quela de funcin
esencialoespecfica delEstado,oquelade finespblicospropiosde ste queesel
p.422
criterio que utilizo para deslindar el contrato "administrativo", propiamente dicho, del
contrato de derecho comn de la Administracin Pblica, no es menos cierto que el
"serviciopblico"integraopuedeintegrarlafinalidadesencialyespecficadelEstado,
pudiendoentalsentidoserobjetodeuncontrato"administrativo"(vaseeln597).
(1149)Sobreestoltimopuedeverseloquedijeenlosnmeros1153y1154,acercadela
posibilidad de que, como concesionario de un servicio pblico, acte un ente pblico
estatal.
(1150)Entreotros,vase,Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,
pgina346;Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,
pgina107;Waline:"DroitAdministratif",n971,pgina579;Caetano:"Manualdedireito
administrativo",pgina304;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,
pgina54;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina516,BuenosAires1947.
(1152) En igual sentido, Lancis: "Derecho Administrativo", pgina 444, Habana 1952;
adems,SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina123.
(1153)Paraunaaplicacindeloqueexpongoeneltexto,vaseeln790,dondemenciono
fallosjudicialesquetrataronlacuestin.
(1154)Conrelacinalcontratode"suministro",enelordennacionalexisteeldecretodel
PoderEjecutivo23428/48,queprohibeextenderoaplicarlaley12910adichocontrato.
Comoloadverteneln780,taldecretoesrritoycarentedevigencia.
especialmentepginas323324;tomo263,pgina434,considerando21(votodeldoctor
CarlosJuanZavalaRodrguez).
(1156)Elexpresadoinciso59fuereemplazadoporelinciso56eneldecreto5720/72,que
eselnuevoreglamentodecontrataciones.Tngasepresentelaley21391,de1976,sobre
actualizacindepreciospactados.
(1157)BrandaoCavalcanti:"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo2,pgina327.
(1158)Entalsentido,vase,SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo
2, pgina 124; Fernndez de Velasco: "Los contratos administrativos", pgina 281;
Laubadre: "Trait lmentaire de droit administratif", tomo 1, pgina 280; Giuliani
Fonrouge:"DerechoFinanciero",tomo2,pginas879880.
(1159)GiulianiFonrouge:"DerechoFinanciero",tomo2,pgina875,BuenosAires1962.
(1160)JosA.Terry:"Finanzas",pgina528,BuenosAires1912;FernndezdeVelasco:
"Resumendederechoadministrativoydecienciadelaadministracin",tomo2,pgina
356,Barcelona1931;JoaqunV.Gonzlez:"ManualdelaConstitucinArgentina",n435,
p.423
pgina445,undcimaedicin,BuenosAires;Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",
tomo 4, pgina 363, Milano 1945; Brandao Cavalcanti: "Tratado de direito
administrativo",tomo2,pgina327,RiodeJaneiro1942;CretellaJnior:"Tratadode
direitoadministrativo",tomo3,n60,pgina95,RiodeJaneiroSoPaulo1967.
(1161)VanselasreferenciasdeGonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",
(1162)Puedeverse,Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pginas523524,Buenos
Aires1947.
(1163)JoaqunV.Gonzlez:"ManualdelaConstitucinArgentina",n435,pgina444,
undcimaedicin,BuenosAires.
(1164)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina57.
(1165)Terry:"Finanzas",pgina509.
(1166)Puedeverse,LinaresQuintana:"Tratadodelacienciadelderechoconstitucional
argentinoycomparado",tomo9,nmeros5464y5466,pginas6y7.
(1167) Adrogu, Carlos A.: "Poderes impositivos federales y provinciales sobre los
instrumentos de gobierno", pgina 509, Buenos Aires 1943, quien cita la opinin
concordantedeGonzlezCaldern.Adems,vase,JoaqunV.Gonzlez:"Manualdela
ConstitucinArgentina",n435,infine,pgina446,undcimaedicin,Buenosaires.
(1168) Vanse las siguiente sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin,
relativasaotrostantosjuiciosrelacionadosconemprstitosemitidosporprovincias:Fallos,
tomo138,pgina37ysiguientes;tomo143,pgina175ysiguientes;tomo149,pgina226
ysiguientes,ypgina243ysiguientes;tomo151,pgina59ysiguientes;tomo178,pgina
418ysiguientes.
(1169) Giuliani Fonrouge: "Derecho Financiero", tomo 2, pginas 877878; Brandao
Cavalcanti: "Tratado de Direito Administrativo", tomo 2, pgina 327; Fernndez de
Velasco:"Loscontratosadministrativos",pgina285;Bielsa:"DerechoAdministrativo",
(1170)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina57;Brandao
Cavalcanti: op. cit., tomo 2, pgina 327; Fernndez de Velasco: "Los contratos
administrativos",pginas281282;CretellaJnior:"TratadodeDireitoAdministrativo",
tomo3,pginas95y97.
(1171)CretellaJnior:op.cit.,tomo3,pgina95.
(1172)Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo3,pginas432435y
439;Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina363;Bonnard:"Prcisde
droitpublic",pgina359;FernndezdeVelasco:"Loscontratosadministrativos",pginas
p.424
286288,y"Resumendederechoadministrativoydecienciadelaadministracin",tomo
2,pgina356;JosA.Terry:"Finanzas",pgina523;Bielsa:"DerechoAdministrativo",
tomo1,pgina523,BuenosAires1947;Waline:"DroitAdministratif",n119,pgina77;
Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,nmeros92y
93,pginas121122,y"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,pgina280;
BrandaoCavalcanti:"Tratadodedireitoadministrativo",tomo2,pginas330y337338;
Lancis:"DerechoAdministrativo",pginas436437;GarridoFalla:"TratadodeDerecho
Administrativo",tomo2,pginas5758;Rivero:"DroitAdministratif",n107,pgina99;
Brewer Caras: "Las instituciones fundamentales del derecho administrativo y la
jurisprudenciavenezolana",pgina163;CarlosA.Adrogu:"Poderesimpositivosfederaly
provincialsobrelosinstrumentosdegobierno",pginas507508;CretellaJnior:"Tratado
de direito administrativo", tomo 3, pgina 97; Oliveira Franco Sobrinho: "Contratos
administrativos",pgina202ysigs.
(1173)SayagusLaso:"Tratadodederechoadministrativo",tomo2,pginas126128;
GiulianiFonrouge:"DerechoFinanciero",tomo2,pginas876,891y897898;Fiorini:
"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas527528.
(1174)Excluyenelcarctercontractualdelemprstito"forzoso",Bonnard:"Prcisdedroit
public",pgina360;FernndezdeVelasco:"Loscontratosadministrativos",pgina286,
nota 1. Otros expositores, aunque colocados fuera de la tesis contractual y ubicndose
dentrodelateoradelaobligacin "unilateral",alreferirsealanaturalezajurdicadel
emprstito forzoso,distinguen debidamente el emprstito voluntario del forzoso;aeste
ltimo no le consideran "emprstito" (en tal sentido, Giuliani Fonrouge: "Derecho
Financiero",tomo2,pginas882883).
(1175) Acerca del significado de "expresin de voluntad" y de "manifestacin de
consentimiento"ensurelacinconlosactosjurdicosbilateralesyloscontratos,vaselo
queexpuseeneln915,textoynotas300y301,yn918,textoynotas315y316.
(1176) Bonnard: "Prcis de droit public", pgina 360; Fernndez de Velasco: "Los
contratosadministrativos",pgina286,nota1;GiulianiFonrouge:"DerechoFinanciero",
tomo2,pgina882883.
(1177)Larequisicindedinero,enqueseconcretaun"emprstitoforzoso",slopodraser
"temporaria" y en modo alguno "perpetua". Esto ltimo vulnerara dos preceptos
constitucionales: a) el artculo 4 que slo autoriza la emisin de emprstitos para
"urgenciasdelaNacinoparaempresasdeutilidadnacional",finalidadesstasque,vade
suyo,sloson"temporarias";b)elartculo14,encuantoreconocequeloshabitantesdel
pastienenelderechode"disponer"desupropiedad,derechoqueresultaraafectadoante
unarequisicinperpetua.
Es oportuno aclarar que cuando en el artculo 4 , in fine, la Ley Suprema habla de
"empresasdeutilidadnacional",nodebeentendersequealudealosentesactualmente
denominados "empresasdelEstado",sinoalosobjetosyfinalidadesaquepuedeydebe
referirseelemprstito.
p.425
(1178) Acerca de las finalidades a que puede responder el emprstito pblico, vase,
JoaqunV.Gonzlez:"ManualdelaConstitucinArgentina",n435,pginas444446,
undcimaedicin,BuenosAires;JosA.Terry:"Finanzas",pgina528.
(1179) Respecto a dichas clusulas exorbitantes expresas en los emprstitos pblicos,
vase,Waline:"DroitAdministratif",n119,pgina77;Laubadre:"Traitthoriqueet
pratiquedescontratsadministratifs",tomo1,pgina122.
(1180) En idntico sentido, Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo1,pgina122,infine.
(1181)Terry:"Finanzas",pgina26.
(1183)Conraznpudodecirseque"laconsecuenciacapitaldeestasituacincontractuales
lainmutabilidaddelasestipulacionesdelemprstito,salvonuevoacuerdodepartes.La
AdministracinPblicanopuedepues,pordecisinunilateral,modificarlascondiciones
delemprstito,porejemploreducirlatasadeinters.Hayparaellaunadeudaenelsentido
estrictodelapalabra"(Bonnard:"Prcisdedroitpublic",pgina359).
(1184)Entalsentido,Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",
(1185)Enidnticosentido,Jze:"Principiosgeneralesdelderechoadministrativo",tomo
3, pgina 435, punto IV. Adems, vase, Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 1,
pgina 527, n 195, Buenos Aires 1947; Garrido Falla: "Tratado de Derecho
Administrativo",tomo2,pginas5758,textoynota69.
(1186)Entreotras,vanselassiguientescausasresueltasporlaCorteSuprema:Fallos,
tomo138,pgina37ysiguientes;tomo143,pgina175ysiguientes;tomo149,pgina226
ysiguientes,ypgina243ysiguientes;tomo151,pgina59ysiguientes;tomo178,pgina
418ysiguientes.
pgina 350 y siguientes; Laubadre: "Trait thorique et pratique des contrats
administratifs",tomo1,pgina112ysiguientes.
(1188)Vase,Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo
1,nmeros105107,pginas133135.
(1189)Alhablarde"locacin"debienesinmuebles,vadesuyoquemerefieroabienesdel
dominioprivadodelEstado,pueselusodelosbienesdeldominiopbliconoseotorgani
transfiereatravsdela"locacin",sinoatravsdel"permiso"odela"concesin".Vase
eltomo5delapresenteobra,n1773,pginas289291.
p.426
(1190)Ensentidoconcordante, Fiorini:"ManualdeDerechoAdministrativo", tomo1,

pginas530533.
(1191)Porsucontenido"inusual"enelcampodelderechoprivado,interindividual,puede
asimismo considerarse "exorbitante" la siguiente clusula del reglamento de las
contrataciones del Estado, que entonces torna "administrativos" los correspondientes
contratosdelocacin:"Loscontratosquedarnrescindidos,sinderechoaindemnizacina
favor del propietario, cuando el local sea desocupado por la dependencia respectiva a
mritodehabersesuprimidoorefundidoelservicioprestadoporella,ocuandosehubiere
instaladoelmismoenunedificiodelEstadoocedidogratuitamenteaste.Larescisinse
operarapartirdelafechaenqueellocalsepongaadisposicindellocador"(artculo131
delareglamentacinalartculo61delaleydecontabilidaddelaNacin).
(1192)Desdeluego,tambinpodraadquiriresecarcterporcontenerclusulasexpresas
exorbitantesdelderechocomn.
(1193) En sentido contrario, Waline: "Droit Administratif", n 958, pgina 569, y
Laubadre:"Traitthoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,n90,pgina
118, quienes consideran que el contrato, salvo si contuviere clusulas exorbitantes del
derechocomn,constituyeunalocacindederechoprivado,auncuandotengaporobjeto
llenarnecesidadesdeunserviciopblico.
(1194)Ensentidoconcordante:jurisprudenciaydoctrinafrancesas(verLaubadre:"Trait
thoriqueetpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,n88,pgina117).
Lodichoeneltextoacercadesilacompraventaescontrato"administrativo"ode"derecho
comn" de la Administracin Pblica, es sin perjuicio del ms complejo problema
consistente en determinar si la compraventa es, en realidad, un "contrato" o, por el
contrario,unmero"actojurdicobilateral".Vaselodichoeneln915,textoynotas300
y301.
(1195)EnFrancia,tantolajurisprudenciacomoladoctrina,paraestablecersielcontratode
compraventa es "administrativo" o de "derecho comn", aplican el criterio general de
distincinahimperante.Enmritoaello,estimanque,salvoelsupuestodequeexistan
clusulasexorbitantes,elcontratoesdederechocomn(ver,Laubadre:"Traitthorique
etpratiquedescontratsadministratifs",tomo1,n87,pgina115).
(1196)Adems,verley20548,art.7(presupuestogeneraldelaAdministracinNacional
paraelejercicio1973),queadmiteavalesdelaNacinsinrestricciones.Vase,asimismo,
"DictmenesdelaProcuracindelTesorodelaNacin",n9,pg.150ysigs.,Buenos
Airesmarzo1982.
(1197)Puedeverse,Perriquet:"Lescontratsdeltat",pgina430,Paris1884.
(1198)Vase,Waline:"DroitAdministratif",n978,pgina581;Perriquet:op.cit.,pgina
435.
p.427
(1199) En sentido contrario, o sea considerando que los contratos de juego son
"administrativos",Fiorini:"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas531y
532.Sebasaenquealrespectoseaplican"normasdergimenadministrativo"yenquesi
bien"elingresodeestas recaudaciones noseencuentra afectado aunfinespecfico y
determinadodecarcterpblico,nohaydudaalgunaquelosdinerospercibidosporestas
actividadessetransfierenalcaudaldelosfondospresupuestariosquesirvensiemprepara
satisfacergastosgeneralesquenosongastosprivadosoparausoprivadodeparticulares"
(loc.cit.).Nocompartotalposicin,queenloatinentealcriterioaseguirparadeterminar
elcarcter "administrativo" ode "derechocomn" deuncontratodelaAdministracin
Pblica,noestdeacuerdoniconelcriteriodelConsejodeEstadodeFranciaydelos
tratadistas franceses, ni con el que sostengo en la presente obra, ni con el de nuestra
jurisprudencia.Seolvidaqueelcarcter "administrativo" ode "derechocomn" deun
contrato de la Administracin Pblica, no depende ni se determina por el destino que
posteriormenteyendefinitivaselesasigneopuedaasignrselesalosfondosobtenidosa
travsdelcontrato;esecarcteradministrativodebesurgiroresultar"ab initio"delobjeto
concretoyespecficodelcontrato,nodeleventualdestinoaqueseasignenlosfondosque
seobtenganopuedanobtenersemedianteelmismo;talcarcter "administrativo" puede
resultartambindelhechodequeelcontratocontenga"clusulasexorbitantesexpresasdel
derecho privado". Para que un contrato se considere "administrativo" por razn de su
"objeto",stedeberelacionarsealcumplimientodefuncionesesencialesyespecficasdel
Estado,afinespblicospropiosdelmismo,entantoquelosexpresadoscontratosdejuego
(loterayruleta),lejosdevincularseatanelevadosobjetivos,trasuntancomportamientos
cuyadignidadymoralidadsonmsquedudosas.Desdeluego,eljuegodeazarnointegra
elconceptode"industrialcita".Vaseeln608delapresenteobra.
(1200)Vase,Salvat: "TratadodeDerechoCivilArgentino", Obligaciones enGeneral,
actualizadoporeldoctorEnriqueV.Galli,tomo1,nmero26,pgina38,BuenosAires
1952; Zanobini: "Corso di diritto amministrativo", tomo 1, pginas 217218; Waline:
"DroitAdministratif",n1061,pgina632.
Nohadeolvidarse,comovariasvecessepusodemanifiestoenelcursodeestaobra,que
en materia convencional una cosa es la expresin de voluntad y otra distinta la
manifestacin de consentimiento, criterios que sirven para diferenciar el acto jurdico
bilateraldelcontrato.
(1201)Hauriou:"Prcisdedroitadministratifetdedroitpublic",pginas142145;Bernard
Geny:"LacollaborationdesparticuliersaveclAdministration",pgina81ysiguientes;
Garca Oviedo: "Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 492493. Adems, puede
verse, Spota: "Tratado de Derecho Civil", El Sujeto del Derecho. Personas Jurdicas,
pginas350ysiguientes,BuenosAires1951.
Trtasedesupuestosdelallamadacolaboracin,por "injerencia",delosadministrados
con la Administracin Pblica en la prestacin de servicio pblicos (autores citados).
Adems,vaseeltomo2delapresenteobra,nmeros367370.
(1202)JeanRouvire: "lescontrats administratifs", pginas 8788;Zanobini: "Corsodi
diritto amministrativo", tomo 1, pginas 217220; Lentini: "Istituzioni di diritto
p.428
amministrativo",tomo1,pgina612;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina
556 y siguientes, Buenos Aires 1947; Waline: "Droit Administratif", pginas 632636;
Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pginas 579581;
Laubadere: "Trait thorique etpratique descontrats administratifs", tomo1,pginas
1518;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas713;Diez:
"Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 459; Cretella Jnior: "Tratado de Direito
Administrativo", tomo 3, pgina 222 y siguientes; Fiorini: "Manual de Derecho
Administrativo",tomo1,pgina534ysiguientes;OliveiraFrancoSobrinho:"Contratos
administrativos",pg.269ysigs.
(1203)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,pginas217218.
(1205)Waline:"DroitAdministratif",n1061,pgina632.
(1206) En sentido concordante general, Laubadre: "Trait thorique et pratique des
contratsadministratifs",tomo1,pgina18,punto3.
(1207) Walline: "Droit Administratif", n 1065, in fine, pgina 633. En igual sentido,
SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina580.
(1209)Rouvire:"Lescontratsadministratifs",pginas8788;GarridoFalla:"Tratadode
Derecho Administrativo", tomo 2, pginas 1213. Adems, vase, Hauriou: "Prcis de
droitadministratifetdedroitpublic",pgina143.

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p.

irrelevantes. La funcin pblica y el contrato administrativo. Los funcionarios

yescribir, pueselloreduce proporcionalmente suhorizontemental. La "eficiencia",en

public", pginas 729731); asimismo: Jze, "Principios generales del derecho

Administracin Pblica, sea en calidad de funcionarios o de empleados pblicos, sin

calidades "personalsimas" de un candidato a funcionario o a empleado de la

intrascendentes sutilezas conceptuales. nicamente har mencin de las opiniones

sensu", ese juicio de Posada expresa acertadamente la distincin entre funcionarios y

otros resultaban objetables porque confunden los caracteres de ambos tipos de

en el ejercicio del cargo, es decir despus de haber perdido legalmente su investidura

Nacin,nosujetos ensus relaciones conelgobierno,alas reglas delderecho comn"

"Principios generales de derecho administrativo", n 172, pgina 386; Sayagus Laso,

"Anuario de Legislacin Nacional y Provincial", de "Jurisprudencia Argentina", textos

"estatuto", mediante un cuerpo de disposiciones jurdicas diferentes y de jerarqua

[D 2205 F114] En igual sentido: Cmara Federal de Apelaciones de la Capital, en

l)Elpersonaldeorganismosqueporsusfunciones propias exija unrgimen especial,

su admisin est implcitamente contenida en todo contrato "administrativo", entre los

"retroactivos";c)paracargos"novacantes". 878. "Derechoalempleo"y"derechosdel

completa para la designacin; "condicionado" cuando la designacin debe sujetarse a

"administrativo" para el ingreso a la funcin o al cargo pblicos, es materia propia y

Constitucin,yenmodoalgunola ley formal.Sistaloexigiere, alimplicar ellouna

"extraordinarias" (174) . Las sesiones "extraordinarias" representan en este caso lo

decretosleyes. En cambio, el estudio de los "funcionarios" o "empleados" de facto es

Todoloatinentealosfuncionariosde "facto" esanormal:sedesenvuelvealmargendel

estado de funcionario regular" es denominada por Jze "investidura plausible" (o

designacinfuesennulos,nulidadabsoluta,losactos emitidos porunfuncionariocuyo

Esdistintala naturalezajurdica delarelacinqueunealfuncionariode "jure" conla

empleo pblicos implica un contrato "administrativo", stricto sensu, por razn de su

3Quenoexistelaexpresindel "consentimiento" delaspartes,indispensableparala

737) (309) . Lejos, pues, de trabar la actividad de la Administracin, el contrato

implica una vinculacin de `servicio, sino una mera `distincin efectuada

LaAdministracinPblica,queenlopertinenteesel "Estado" dequienaqullaforma

d)Sisetratare deunfuncionario cuyacalidad detal derivare deunacarga pblica o

circunstancia que exime de tratarla especialmente. Me ocupar de cada una de la tres

se requiere el anlisis material de la misma. Tanto la doctrina como la jurisprudencia

debe existir entre el rgano municipal electivo y deliberante y el rgano municipal

De modo que el sueldo de los agentes pblicos debe abonarlo el Estado, y ms

sueldonuncapodrser reducido o disminuido enproporcintalqueresulteinsuficiente

textoasegura,dijoqueellaconstituael "ncleocentral" delestatuto,yque "sucabal

pblica (vgr., racionalizacin administrativa), mediante indemnizacin. Todo est en

La Corte Suprema de Justicia de la Nacin se ha pronunciado en el sentido que dejo

De lo dicho desprndese que el "derecho a la carrera" consiste en la posibilidad de

cuadra advertir que la ley de asociaciones profesionales (14455) no incluye en sus

Por consiguiente, en ausencia de una norma que expresamente reconozca o acepte la

obtenerunajubilacin, elhabersatisfechoollenadolosrequisitos pertinentes:aosde

"contractual" (contrato "administrativo", stricto sensu). Por tanto, la jubilacin sigue

1021. El problema de la responsabilidad de los funcionarios o empleados pblicos se

La referida "autorizacin preventiva", como requisito para la procedencia de acciones

El derecho primitivo de ciertos Estados auspiciaba la "irresponsabilidad" del agente

es constitucionalmente correcto: regular relaciones interindividuales entre la persona

circunstancias particulares del caso; de ah que, como lo sugiere un autor, estando

comprendidos en los artculos de este Ttulo, si no degeneran en delitos del derecho

1040.Unaspecto dela responsabilidad civil de los funcionarios pblicos, aspecto que

de la sancin impuesta; b) en los dems supuestos, o sea cuando se haya sustanciado

no le compete al Ejecutivo, sino al Congreso. Jurdicamente, hablar de "amnista

actualmente cesantas implcitas como aconteci antao? 1094. Continuacin.

Ladoctrina es unnime enreconocer dichos medios comoextintivos delarelacin de

Laintervencinfederalesuna institucinjurdica aceptadaporlaConstitucinNacional

Huelgadecirquesila "cesanta" sedispusiereporalgunaraznde intersgeneral,no

Lamencionada "cesanta tcita",resultante delnuevonombramiento parauncargono

Aparte de lo expuesto, el agravio a garantas constitucionales esenciales, como la de

Jurisdiccin competente. Cesanta y exoneracin. Reclamaciones por sueldos.

Nocinconceptualdecontrato "administrativo" deobrapblica. 1117. "Concesin" de