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Administrao Pblica Descritiva

MDULO I - ADMINISTRAO PBLICA: INTRODUO HISTRICA E


CONCEITUAL

Ao final deste mdulo o aluno ser capaz de:

Identificar o papel do Estado em relao aos demais setores da


sociedade;

Citar a evoluo histrica da Administrao Pblica brasileira;

Apontar caractersticas das seguintes prticas gerenciais na mquina


estatal do pas: patrimonialismo, burocracia e modelo gerencial;

Descrever os principais aspectos do Plano Diretor de Reforma do


Aparelho do Estado brasileiro;

Unidade 1 - O estado, o mercado e o bem pblico no-estatal


Ol,
Antes de iniciarmos nosso estudo da Administrao Pblica, devemos ter como
ponto de partida o reconhecimento do espao que o Estado ocupa ao lado dos
demais setores da sociedade.
Para isso, vamos aprender quais so os papeis e pontos de vista do Estado, do
mercado e do bem pblico no estatal, que so o 1, o 2 e o 3 setores da
sociedade respectivamente.
Ser que seria possvel imaginar a vida numa sociedade sem qualquer tipo de
gesto?
Vejamos:
A relao entre o pblico e privado, em termos de propriedade, no mundo todo
ganhou forte evidncia com a falncia das monarquias a partir do sculo XVIII e
o consequente surgimento da organizao poltico-administrativa nacional
conhecida como Estado Moderno. At ento, tudo pertencendo ao monarca, a

gesto se dava em razo de seus interesses prprios, sem que houvesse a


identidade do bem comum, ou patrimnio de todos.

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O Estado Moderno e suas concepes:
Com o advento do Estado Moderno, o tamanho da mquina pblica e sua
interferncia na vida nacional passaram a fundamentar-se na orientao
ideolgica dos governos. Nesse sentido, presenciamos ao longo do sculo XX
uma polarizao entre os Estados liberais (Estado mnimo), tidos como de
direita, e os Estados sociais (Estado provedor e garantidor de direitos), tidos
como de esquerda. No tnue e instvel ponto de equilbrio entre esquerda e
direita, que variou de pas para pas, cada Estado se acomodou e vimos, ao
longo das dcadas, constiturem-se as sociais democracias, ou Estados do
bem-estar social, vertentes intermedirias entre as extremas direita e esquerda,
dentre as quais se posicionou o Brasil. As principais caractersticas desse
modelo ideolgico refletem-se no papel desempenhado pelo Estado em cada
realidade nacional e na dimenso de sua consequente mquina de governo.

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A concepo liberal do Estado
No modelo liberal, deixado grande espectro de liberdade de ao ao particular,
ou mercado, com sua livre iniciativa. Nessa linha, o empreendedorismo e a
competio acontecem de maneira solta, fracamente regulada. Sobrevivem e
prosperam os mais fortes, os mais preparados, os mais capazes, os mais bem
providos. Quem a esse grupo no pertena, simplesmente perde espao. o
modelo da meritocracia pura, ou seja, prospera aquele que consiga fazer de
maneira autnoma.
O que se observa nesse modelo uma tendncia excluso social. Os mais
ricos tornam-se cada vez mais prsperos e os mais pobres cada vez mais
afastados das possibilidades de progresso. A, afastado do domnio econmico,

o Estado liberal observa e age to somente na garantia da propriedade privada,


dos Direitos Humanos e pouco mais do que isso. a repetio do paradoxo
burguesia x proletariado, existente l atrs no tempo, poca das revolues
burguesas, dentre as quais a Revoluo Francesa, que marcou o incio da era
contempornea.

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Nos Estados Unidos no existem hospitais pblicos. L, ou a pessoa paga
grandes somas por tratamentos de sade quando deles necessite ou contribui,
ao longo de sua vida, para o seguro social, que, dessa maneira, garante-lhe o
atendimento devido. Naquele pas, quem no se inclui entre uma dessas opes
simplesmente no tem acesso a tratamentos de sade. So crticas que se
apresentam ao Estado liberal:
1. O liberalismo tende a perpetuar a desigualdade social pela abusiva
concentrao de riqueza nas mos de minorias.
2. A contnua e irreversvel excluso dos que empobrecem colapsa o mercado
pela falta de consumidores. Sob esse ponto de vista, o modelo liberal desmorona
por si somente, uma vez que apenas os ricos no conseguem fazer com que a
economia funcione. Foi a falncia do modelo liberal que levou os Estados Unidos
depresso de 1930, e a humanidade 1 Guerra Mundial.

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A concepo social do Estado
O modelo de Estado social, ou o Estado provedor, surgido tambm na primeira
metade do sculo XX, inclusive como contraponto ao modelo liberal, prope
polticas pblicas onde o Estado passa a assumir papis de interveno no
domnio econmico.
Ento, a mquina administrativa avoluma-se de forma a prover a sociedade com
servios pblicos que estejam disposio de todos, independentemente de
situao social. Um exemplo disso o sistema pblico de ensino brasileiro.

Nele, o Estado prov educao gratuita a quem no possa contrat-la de escolas


da rede privada, ou que dessa forma opte. Assim, ricos e pobres passam a ter
acesso educao. O custo disso corre por conta da arrecadao de impostos,
que, a cada nova poltica social, avoluma-se.

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Um claro exemplo de evidente poltica de cunho social e intervencionista do
Poder Pblico no acesso educao de nvel superior a Lei n 12.711, de
2012, que estabelece cotas sociais para alunos das universidades federais.
Com a lei, 50% das vagas devem ser preenchidas por alunos que cursaram o
ensino mdio em escolas pblicas, com reservas para alunos negros, pardos e
indgenas, em percentuais que variam conforme a distribuio dessas etnias no
respectivo estado da federao.
Outro exemplo de poltica notadamente social a transferncia direta de renda,
na forma de programas como o Bolsa Famlia. Nele, famlias com baixa renda
per capita mensal recebem um benefcio assistencial do Estado, a ttulo de apoio
cobertura de suas necessidades mnimas de subsistncia.
So crticas que se apresentam ao Estado social:
1. Ao avolumar-se em suas polticas sociais, o Estado cresce e custa cada
vez mais caro ao contribuinte.
2. Os servios pblicos oferecidos so de baixa qualidade.

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As pessoas queixam-se por pagarem muito e no desfrutarem do respectivo
retorno. O discurso geral o de que as pessoas pagam duplamente pelos
servios, ou seja, tanto pelo recolhimento de impostos quanto na contratao de
servios de mercado, para terem atendidas as necessidades para as quais a
opo do Estado no seja satisfatria.

Esses so argumentos muito fortes, que tm desafiado os gestores pblicos no


sentido de que a Administrao elimine, ou reduza ao mnimo possvel, a
ineficincia, o desperdcio e a corrupo, o que resultar numa menor
necessidade de impostos e sua utilizao mais racional, com consequente
aumento da qualidade dos servios pblicos.
Outra crtica, subliminar, a de que as pessoas atendidas por polticas pblicas
tendem a se acostumar e acomodar com o benefcio concedido pelo Estado.
Assim, deixam de buscar condies melhores, por meio da conquista de
independncia da poltica social. Exemplo: uma disfuno do programa Bolsa
Famlia surge quando o beneficirio, por opo prpria, recusa chances de
emprego formal, pois assim ser excludo do programa, optando, ento, pelo
mercado informal, que no gera impostos e nem garante proteo ao
trabalhador.

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As Organizaes No Governamentais (ONGs)
Atuando paralelamente a essa aparente disputa entre o Estado e o mercado,
com muita competncia a sociedade se organizou e constituiu as Organizaes
No Governamentais (ONGs), tambm chamada de 3 setor. Nessa
classificao, o Estado o 1 setor e o mercado o 2. Passou a existir, assim, o
bem pblico no estatal.
O que so as ONGs?
Regidas pela Lei n 9.790, de 1999, so entidades da sociedade civil organizada
sem fins lucrativos, com personalidades jurdicas do direito privado que, por
iniciativa autnoma e voluntria de seus membros, organizaram-se para atuar
em espaos pblicos desocupados tanto pelo Estado quanto pelo mercado. Uma
das principais caractersticas dessas organizaes sociais o desinteresse pelo
lucro. Realizam trabalhos sociais de cunho relevante para a comunidade, na
qualidade de entidades filantrpicas. Os valores que porventura recolham de sua
clientela servem, exclusivamente, para a realimentao da prpria organizao.

Devido natureza filantrpica dessas entidades, que contam com o


reconhecimento do Estado, podem elas se conveniarem com o Poder Pblico
para, a partir da, receberem subvenes. A esses valores aplicam-se as
mesmas obrigaes dos gastos pblicos, posto que se trate de dinheiro pblico,
como a prestao de contas e a contratao por meio de concorrncia pblica.
So exemplos bem conhecidos de ONGs: Federao Nacional das APAES
(FENAPAES) e a Unio dos Escoteiros do Brasil (UEB).

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Estado x Mercado
Outra abordagem acerca do dilema Estado x mercado bastante pertinente ao
nosso estudo diz respeito aos motivos que colocam as organizaes pblicas e
privadas para funcionar.
Que interesses distintos movem a Administrao Pblica e a organizao
privada?
Embora tenham convivncia harmnica, Estado e mercado atuam em reas
bastante distintas, havendo fortes diferenas entre um e outro. Na lida privada,
o objetivo principal das organizaes a obteno de lucro, com ampliao de
mercado por meio da competitividade. Com esse resultado, uma empresa
privada bem sucedida tende a prosperar e estabelecer-se, enquanto que mal
sucedida tende a perder posio no mercado competitivo, ou mesmo a
desaparecer.
Outro aspecto de forte evidncia no mercado a liberdade para investir e inovar.
Os administradores do mercado possuem total liberdade para adquirir
tecnologias, selecionar pessoal, adotar metodologias, criar padres, seguir
rumos gerenciais e fazer tudo o mais que possa proporcionar maiores
crescimento e lucro. O nus dessa liberdade reside na consequncia do
insucesso, qual seja, o prejuzo financeiro e a perda de mercado.
Nesse caso, os administradores gerenciam bens privados, respondendo
diretamente aos seus proprietrios pela gesto patrimonial que executam.

Podem eles ser valorizados, premiados, demitidos livre vontade do patro. o


direito privado que cuida dessa relao. Nesse caso, a legislao a tudo permite,
exceto o que seja expressamente proibido.

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E o gestor, o que move seu interesse na Administrao Pblica?
No o lucro, ou a competitividade, mas sim a qualidade dos servios prestados
sociedade e o pleno atendimento do cidado, sinnimos que so da
supremacia do interesse pblico. Alm disso, enquanto que no mercado a
liberdade de gesto absoluta, no Estado o gestor deve conduzir-se conforme
a Lei determina. Na rea pblica, a liberdade de ao encontra-se estritamente
vinculada legislao vigente, ou seja, s pode ser feito aquilo que seja
expressamente permitido, sendo tudo o mais tacitamente proibido Trata-se do
imprio das Leis. Na atividade pblica o direito pblico que cuida das relaes.
H que ser assim, posto que o gestor pblico lida com o patrimnio comum da
nao. No presta contas ou se reporta diretamente aos donos da firma, mas
sim coletividade, representada pelos Poderes Constitudos. Nessa situao
o legislador, representante do povo, por meio das Leis que elabora e que o
Presidente da Repblica sanciona, quem define o que seja, ou no, permitido
fazer.
Fica claro, dessa distino, que o mercado caminha com passos muito mais
rpidos que o Estado. Comparao injusta aquela que busca colocar lado a
lado um e outro. essa diferena de ritmo, imposta pela natureza diversa de
ambos os setores, a responsvel pela desigualdade que resulta da mera
comparao que muitos fazem entre Estado e mercado.
Pela distino de desenvoltura, muitos associam ao mercado, e seus
trabalhadores, a vantagem da eficincia, enquanto que ao Poder Pblico, e seus
servidores, a pecha da ineficincia. H que se compreender, e aceitar, que o
processo de mudana e inovao na atividade pblica seja bem mais demorado
do que na atividade privada.

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Visando propiciar caminhos legislativos para o melhor entrosamento entre o
Estado e o mercado, o Poder Pblico tem criado e aperfeioado legislaes que
regulam a interao entre um e outro.
Dentre estas, destacam-se a Lei n 8.666, de 1993, que institui normas para
licitaes e contratos da Administrao Pblica, e a Lei n 11.079, de 2004, que
institui normas gerais para licitao e contratao de parceria pblico-privada no
mbito da administrao pblica.
Conforme a lei, na contratao de parceria pblico-privada sero observadas as
seguintes diretrizes:

1. Eficincia no cumprimento das misses de Estado e no emprego dos


recursos da sociedade.
2. Respeito aos interesses e direitos dos destinatrios dos servios e dos
entes privados incumbidos da sua execuo.
3. Indelegabilidade das funes de regulao, jurisdicional, do exerccio do
poder de polcia e de outras atividades exclusivas do Estado.
4. Responsabilidade fiscal na celebrao e execuo das parcerias.
5. Transparncia dos procedimentos e das decises.
6. Repartio objetiva de riscos entre as partes.
7. Sustentabilidade financeira e vantagens socioeconmicas dos projetos de
parceria.

Unidade 2 - A Administrao Pblica, do Estado Novo aos dias de hoje

Vimos, na unidade anterior, a posio que o Estado ocupa ao lado dos demais
setores da sociedade. Agora veremos a evoluo histrica da Administrao
Pblica brasileira, com as diversas tentativas de modernizao da mquina,
levadas a efeito a partir da dcada de 1930, momento histrico a partir do qual

a preocupao com o aperfeioamento da Administrao tornou-se mais


evidente nos planos de governo.

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Vamos conhecer a evoluo dos fatos polticos mais marcantes acontecidos no
pas neste perodo?
A primeira tentativa de estruturao da Administrao Pblica brasileira data da
dcada de 1930, com o Estado Novo de Getlio Vargas. At ento, desde a
transferncia da corte portuguesa para o Brasil, a Administrao era fortemente
marcada pelo predomnio do improviso e raramente voltada ao interesse pblico.
Era o tempo do coronelismo, numa poca em que prevalecia sobremaneira a
prtica do patrimonialismo na Administrao, que o uso da mquina conforme
os interesses particulares nada republicanos do administrador.
A criao do DASP e o modelo burocrtico.
Pretendendo dar uma soluo austera situao existente, mo forte Getlio
Vargas promoveu novo rumo para a mquina administrativa do Pas. Com a
Constituio de 1937, criou o Departamento Administrativo do Servio Pblico
(DASP), que, adotando o modelo burocrtico de Max Weber, to bem sucedido
na Alemanha pr-nazista, representou a primeira reforma do Estado, lanada por
Vargas logo no incio de seu perodo autoritrio, que perdurou de 1937 at 1945.
Vargas pretendia industrializar o Pas, tornando-o liberto do acentuado ndice de
importaes ento existente. Para tanto, considerava necessria a construo
de uma mquina pblica gil, profissionalizada e capaz de dar as respostas de
que se necessitava. Foram de sua criao a Companhia Vale do Rio Doce
(VALE), para a prospeco de minrio de ferro, a Companhia Siderrgica
Nacional (CSN), para a produo de ao, a PETROBRAS, para a explorao do
petrleo, dentre outras.
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O modelo rgido e hierarquizado foi pautado pelo controle minucioso das
atividades-meio, o que no poderia ter sido diferente quela poca, posto que

houvesse forte necessidade de corrigirem-se os rumos da administrao do


Estado.
Segundo Chiavenato (2008), era a inteno de Vargas atingir a trs objetivos
principais:
1. Constituir uma mquina administrativa.
2. Adotar prticas de recursos humanos baseadas principalmente na
meritocracia;
3. Eliminar o nepotismo e a corrupo ento existentes na Administrao
Pblica.
Foram marcantes, naquele momento, o surgimento das primeiras carreiras de
Estado, a adoo do concurso pblico como forma de acesso ao servio pblico
e, como jamais antes acontecera, a adoo de planos de capacitao para a
formao de quadros profissionalizados de servidores pblicos. O Brasil estava
ganhando novo rumo, com um forte vis desenvolvimentista, num cenrio de
fortalecimento da indstria nacional. Nesse contexto, o Estado assumiu papel
acentuadamente interventor no domnio da produo de bens e servios.

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Nesse movimento, ficou patente que a adoo do modelo burocrtico proveria a
Administrao com pessoal e servios compatveis com o capitalismo de
vanguarda emergente no Pas. Era a adoo do modelo de administrao
cientfica, de Frederick Taylor, com nfase nas tarefas, racionalizao,
padronizao e simplificao.

Fonte: http://bit.ly/1I6zDej

Para Taylor, o funcionrio era negligente, desinteressado e sem capacidade para


analisar e estabelecer racionalmente o processo de trabalho que fosse mais
eficiente,

necessitando

ser

orientado,

conduzido,

fiscalizado.

Com

administrao cientfica ocorreu a diviso de responsabilidades: a administrao


ficou com o planejamento e a superviso, enquanto que o trabalhador executava
a tarefa. Taylor propunha organizar e descrever os cargos e as tarefas para a
racionalizao do trabalho. Tal foi o modelo adotado nos primrdios da
Administrao Pblica do Brasil, perfeitamente adaptvel burocracia
weberiana.
Diretamente vinculado Presidncia da Repblica, coube ao Departamento
Administrativo do Servio Pblico (DASP) elaborar o Estatuto dos Funcionrios
Pblicos Civis da Unio, primeiro documento de referncia para o servidor
pblico, que equivaleu ao atual Regime Jurdico nico do Servidor Pblico Civil
(RJU) Lei n 8.112, de 1990.
Ocorre que a Administrao pblica brasileira, embora carregue consigo fortes
ligaes com a racionalidade da administrao como cincia social, sofre com a
irracionalidade das relaes polticas existentes no Pas, especialmente as que
regem as relaes de governo. Dessa forma, a burocracia no logrou xito em

afastar de maneira definitiva o patrimonialismo da mquina pblica, que


prevalece ativo em intensidade mais discreta at os dias de hoje, apesar dos
planos e reformas administrativas que se sucederam ao longo das dcadas. O
modo burocrtico, contudo, devido baixa credibilidade e confiana que se
depositava no servidor pblico de ento, mostrou-se ser a forma mais adequada
para a poca.

Pg. 5
Com o passar dos anos, percebeu-se que a burocracia emperrava sobremaneira
a rea-meio, causando fortes entraves na realizao das polticas de Estado.
Sua falta de flexibilidade tornava invivel uma gesto gil para o Brasil. Ao longo
dos governos que se sucederam, em meio a atribulaes polticas, promoveramse diversas tentativas no sentido de que o entrave burocrtico fosse reduzido e
a to necessria agilidade conquistada.
JK, com seu slogan desenvolvimentista 50 anos de desenvolvimento em 5 de
governo, criou a Comisso de Simplificao da Burocracia (COSB), com
subcomisses ministeriais, por meio do Decreto-Lei n 39.605, de 1956.
Vinculada ao DASP, a COSB tinha por finalidade a simplificao das normas e
rotinas administrativas, visando o funcionamento racional das reparties
pblicas federais e dos rgos autrquicos. As subcomisses ministeriais tinham
a mesma finalidade atribuda Comisso, nas reas de jurisdio relativas aos
respectivos ministrios ou rgos.
Eram resultados esperados da COSB:

A simplificao de rotinas;

A fixao de responsabilidades;

A unidade de execuo (reagrupamento de funes);

A descentralizao de execuo (delegao de competncia);

A supresso de organismos inoperantes ou desnecessrios.

Pg. 6
Na escolha de propostas de modernizao de rotinas, levou-se em conta a maior
produo; a maior rapidez; a maior preciso e adequao aos fins visados; o
menor custo de implantao e operao.
Acerca da Administrao Pblica, dizia o Decreto-Lei n 39.605, de 1956 Art. 17.
Nas propostas relativas a atividades de administrao geral, ter-se- em vista:
a) servir ao pblico com eficincia e presteza;
b) adotar um sistema de arquivamento que permita a pronta identificao e
localizao dos papis;
c) adotar um sistema de cadastro de pessoal simples, mas completo;
d) adotar um sistema de comunicao que produza a distribuio rpida dos
papis, maior segurana nas informaes, controle do andamento dos
processos e funcionamento mais dilatado do expediente de protocolo;
e) controlar os gastos de combustvel e outros com veculos oficiais;
f) padronizar os mtodos de aquisio, estocagem, fornecimento e
recuperao de material, adotando-se formulrios de fcil entendimento;
g) controlar os gastos de manuteno, mediante o confronto dos servios
prestados com a despesa realizada;
h) estabelecer um sistema de processamento rpido dos dbitos da
Administrao, para maior facilidade de pagamento.
...
Anos aps, j no regime militar, nova tentativa de modernizao da mquina foi
posta a efeito, por meio do Decreto-Lei n 200, de 1967. Nesse perodo, a
vertente de planejamento ganhou acentuada importncia, num ambiente
institucional de elevados centralismo poltico e presena do Estado no setor
produtivo. Ganhou fora a administrao indireta e a descentralizao
administrativa, com coordenao e controle. Fortemente valorizados nos
regimes militares, para os servidores o sistema de mrito e a estruturao de
cargos pblicos conquistaram acentuado avano.
Grande impulso foi dado presena do Estado em setores da economia por
meio da criao de empresas de governo, na forma de sociedades de economia

mista e empresas pblicas; de autarquias; e tambm de organismos


independentes, que eram as fundaes pblicas.

Pg. 7
O DL 200-67 estabeleceu ampla descentralizao executria na Administrao
Pblica, sendo mantido, contudo, o absoluto controle poltico, por meio da
nomeao de altos gestores e cadeias inteiras de comando que fossem
alinhadas com o regime.
Decreto-Lei n 200, de 1967.
Art. 10 - A execuo das atividades da Administrao Federal dever ser
amplamente descentralizada.
1 A descentralizao ser posta em prtica em trs planos principais:
a) dentro dos quadros da Administrao Federal, distinguindo-se claramente o
nvel de direo do de execuo;
b) da Administrao Federal para a das unidades federadas, quando estejam
devidamente aparelhadas e mediante convnio;
c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante contratos ou
concesses.
2 Em cada rgo da Administrao Federal, os servios que compem a
estrutura central de direo devem permanecer liberados das rotinas de
execuo e das tarefas de mera formalizao de atos administrativos, para que
possam

concentrar-se

nas

atividades

de

planejamento,

superviso,

coordenao e controle.
3 A Administrao casustica, assim entendida a deciso de casos individuais,
compete, em princpio, ao nvel de execuo, especialmente aos servios de
natureza local, que esto em contato com os fatos e com o pblico.
4 Compete estrutura central de direo o estabelecimento das normas,
critrios, programas e princpios, que os servios responsveis pela execuo

so obrigados a respeitar na soluo dos casos individuais e no desempenho de


suas atribuies.
5 Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade ou inconvenincia, a
execuo de programas federais de carter nitidamente local dever ser
delegada, no todo ou em parte, mediante convnio, aos rgos estaduais ou
municipais incumbidos de servios correspondentes.
6 Os rgos federais responsveis pelos programas conservaro a autoridade
normativa e exercero controle e fiscalizao indispensveis sobre a execuo
local, condicionando-se a liberao dos recursos ao fiel cumprimento dos
programas e convnios.
7 Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenao,
superviso e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado
da mquina administrativa, a Administrao procurar desobrigar-se da
realizao material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possvel,
execuo indireta, mediante contrato, desde que exista, na rea, iniciativa
privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos
de execuo.
8 A aplicao desse critrio est condicionada, em qualquer caso, aos ditames
do interesse pblico e s convenincias da segurana nacional.
...
Percebe-se neste trecho do decreto que se tratava de uma descentralizao
apenas operacional. Nela, inexistia qualquer aspecto de liberdade administrativa
real.

Pg. 8
Outra grande novidade trazida pelo DL 200-67 foi a adoo da contratao no
regime da CLT para os trabalhadores das autarquias, das empresas pblicas e
das sociedades de economia mista. Esse dispositivo garantiu a necessria
flexibilidade nas relaes de emprego dessas organizaes, por meio da

captao de profissionais de mercado, que poderiam ser contratados e demitidos


sem os entraves burocrticos existentes no caso da administrao direta.

Decreto-Lei n 200, de 1967


...
Art. 182 - Nos casos dos incisos II e III do art. 5 e no do inciso I do mesmo artigo,
quando se tratar de servios industriais, o regime de pessoal ser o da
Consolidao das Leis do Trabalho; nos demais casos, o regime jurdico do
pessoal ser fixado pelo Poder Executivo.
...
O DL 200-67 possibilitou a descentralizao que as entidades da administrao
indireta necessitavam para atuar em seus nichos de mercado. Seno, o
engessamento em uma mquina gigantesca tornaria invivel qualquer
possibilidade de sucesso.

Pg. 9
A iniciativa que se seguiu datou do ano de 1979 e foi lanada pelo ltimo governo
do regime militar. Tratou-se do Programa Nacional de Desburocratizao, criado
pelo Decreto-Lei n 83.740, de 1979, que tinha a condio de ministrio
extraordinrio, com o intuito de dinamizar e simplificar o funcionamento da
Administrao Pblica Federal.
Decreto-Lei n 83.740, de 1979
...
Art. 3 O programa ter por objetivo:
a) contribuir para a melhoria do atendimento dos usurios do servio pblico;
b) reduzir a interferncia do Governo na atividade do cidado e do
empresrio e abreviar a soluo dos casos em que essa interferncia
necessria, mediante a descentralizao das decises, a simplificao do

trabalho administrativo e a eliminao de formalidades e exigncias cujo


custo econmico ou social seja superior ao risco;
c) agilizar a execuo dos programas federais para assegurar o
cumprimento dos objetivos prioritrios do Governo;
d) substituir, sempre que praticvel, o controle prvio pelo eficiente
acompanhamento da execuo e pelo reforo da fiscalizao dirigida,
para a identificao e correo dos eventuais desvios, fraudes e abusos;
e) intensificar a execuo dos trabalhos da Reforma Administrativa de que
trata o Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, especialmente os
referidos no Ttulo XIII;
f) fortalecer o sistema de livre empresa, favorecendo a empresa pequena e
mdia, que constituem a matriz do sistema, e consolidando a grande
empresa privada nacional, para que ela se capacite, quando for o caso, a
receber encargos e atribuies que se encontram hoje sob a
responsabilidade de empresas do Estado;
g) impedir o crescimento desnecessrio da mquina administrativa federal,
mediante o estmulo execuo indireta, utilizando-se, sempre que
praticvel, o contrato com empresas privadas capacitadas e o convnio
com rgos estaduais e municipais;
h) velar

pelo

cumprimento

da

poltica

de

conteno

da

criao

indiscriminada de empresas pblicas, promovendo o equacionamento dos


casos em que for possvel e recomendvel a transferncia do controle
para o setor privado, respeitada a orientao do Governo na matria.
...
Pg. 10

Ateno:

clebre

frase

de

Hlio

Beltro,

ento,

Ministro

da

Desburocratizao, que disse: No Brasil, a certido de bito mais importante


que o defunto.
Acerca desse movimento de simplificao cartorial, h que se reconhecer que a
burocracia excessiva contribui com a maior incidncia de corrupo. Fica patente
que a burla de procedimentos detalhados, inteis e dispensveis constitua

campo propcio para a simplificao, ou celeridade, mediante recompensa


indevida. Desburocratizar, ento, implica diretamente na reduo da corrupo.
Um dos intuitos do Programa foi o de conter o danoso ritmo de crescimento da
mquina administrativa que fora promovido pelo DL 200-67, propiciando
condies para que a iniciativa privada ocupasse espaos ento tomados pelo
Estado. Isso permitiria o recuo da atividade pblica quelas que lhe fossem
tpicas. Esse foi o primeiro indicativo de que, anos mais tarde, haveria um forte
processo de rearranjo do Estado, com as privatizaes.
A Nova Repblica
Ento, assistiu-se ao fim do regime militar, que deu abertura ao perodo polticoadministrativo conhecido como Nova Repblica. Era a transio democrtica,
que necessitava alterar os rumos de uma mquina pblica por um lado dispersa
e fragmentada em termos de estrutura, e, por outro, excessivamente
centralizada em termos de comando. Necessitava-se de algo mais gil e
democrtico, com entes pblicos autnomos, voltados misso pblica do
Estado, com menor volume e maior capacidade de se movimentar, conforme a
dinmica de uma democracia.
Acrescente-se a isso o movimento de globalizao pelo qual o mundo tem
passado desde a dcada de 80, no qual se perceberam, em diversos pases,
processos de reengenharia administrativa no setor pblico sendo levados a
efeito. O Brasil buscou esse rumo.

Pg. 11
A reforma administrativa da Nova Repblica
Em 1985, o Presidente da Repblica Jos Sarney editou o Decreto n 91.309,
de 1985, que dispunha sobre a Reforma da Administrao Pblica Federal, com
o qual incumbia ao Ministro de Estado Extraordinrio para Assuntos de
Administrao promover a execuo do Plano de Reforma da Administrao
Pblica Federal, praticando ou propondo os atos necessrios sua efetivao.
Compunham o plano:

1. O enfoque no atendimento ao cidado;


2. O resgate da funo social da Administrao;
3. A revitalizao da atividade pblica com o fortalecimento do servidor;
4. O maior controle dos gastos, com incremento no desempenho;
5. A aproximao da instncia decisria do local onde aconteceria a ao
pblica.
A reforma administrativa da Nova Repblica, contudo, no logrou xito, em
primeiro lugar devido a dificuldades com o Congresso Nacional. Recentemente
sado do autoritarismo poltico imposto pelo regime militar, o Congresso
encontrava-se fragmentado em partidos pequenos. O bipartidarismo ARENA
MDB fora substitudo por um multipartidarismo incipiente, o que dificultava a
formao de uma base de apoio aos planos de governo que fosse consistente.
Alm disso, a crise econmica ganhou forte importncia, tendo sido lanado o
Plano Cruzado, que visou pr ordem na economia e conter a inflao galopante
de ento.
O debate da reforma administrativa acabou, por fim, perdendo importncia diante
de questes ligadas ao tamanho do mandato presidencial, que fora reduzido de
seis para cinco anos, e tambm sobre necessidade de alteraes no sistema de
governo brasileiro.

Pg. 12
A Constituio de 1988
Ainda no incio do governo de Jos Sarney, instalou-se a Assembleia Nacional
Constituinte, com o objetivo de elaborar uma nova Constituio para o Pas,
promulgada em 1988.
Acerca da Administrao Pblica, foram as seguintes algumas das inovaes
trazidas pela Constituio de 1988:
1. Delegao ao Congresso Nacional para dispor sobre a Administrao
Pblica, retirando do Executivo a faculdade de legislar nessa rea por
decreto;

2. Redistribuio da estrutura Administrativa e oramentos entre Unio,


Estados e Municpios, com recuo da esfera federal;
3. Adoo do RJU para todos os servidores pblicos, com estabilidade
depois de transcorridos dois anos da posse de servidor aprovado em
concurso pblico.
certo que a ascenso do municpio condio de ente federado acarretou a
principal alterao da estrutura administrativa promovida pela Carta.
A partir de ento, deixou de existir a figura do Decreto-Lei, to empregado para
a propositura das reformas administrativas pelo Executivo sem a participao do
Congresso. Com isso, por meio do novo instituto da Medida Provisria, as
polticas administrativas lanadas pelo Executivo passaram a ser deliberadas
pelo Legislativo. Nesse processo, os projetos de autoria do Presidente da
Repblica so analisados pela Cmara, depois pelo Senado e, finalmente, pela
Cmara novamente, nesse ltimo retorno exclusivamente acerca das
modificaes apresentadas pelos senadores. Somente ento vai sano e
converso em Lei.

Pg. 13
Especificamente, quanto reforma proposta pelo Presidente Sarney, a
Constituio de 1988 trouxe, em seu artigo 24, do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, referncia reforma administrativa de 1985,
deixando definida a necessidade de que uma reforma dessa natureza devesse
ser levada a efeito, em at 18 meses, a partir da promulgao da nova Carta.
Art. 24- A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios editaro leis que
estabeleam critrios para a compatibilizao de seus quadros de pessoal ao
disposto no art. 39 da Constituio e reforma administrativa dela decorrente,
no prazo de dezoito meses, contados da sua promulgao.
No governo subsequente, tendo sido encontrado um considervel dficit pblico,
o Presidente Collor promoveu acentuado desmonte da mquina administrativa,
com achatamento salarial dos servidores, ditos por ele como sendo marajs.

Servidores no estveis foram demitidos e aqueles que o eram foram postos em


disponibilidade. Collor considerava a mquina administrativa por demais
ineficiente e incapaz de contribuir com o avano do Estado e da economia
nacionais era um verdadeiro elefante branco, segundo ele.
Na poca, o governo vislumbrou adotar o modelo do Estado mnimo com contas
pblicas saneadas, o que seria condio indispensvel para a atrao de
investimentos externos, que abriria uma presena brasileira mais competitiva no
cenrio estrangeiro.
Com o impeachment, Collor foi sucedido pelo vice, Itamar Franco, que lanou o
bem sucedido Plano Real. Esse sucesso possibilitou ambiente poltico e
institucional necessrios a uma Reforma Administrativa em novos moldes,
proposta no governo seguinte, do Presidente Fernando Henrique Cardoso, que
teve no ministro Bresser Pereira, da Administrao Federal e Reforma do Estado
(MARE), seu principal mentor.
O governo de FHC ficou conhecido pela onda de privatizaes, realizadas com
o objetivo de promover acentuado recuo no tamanho da mquina pblica. A
telefonia foi o principal exemplo disso. Nessa situao, o Estado, por meio das
agncias reguladoras, passou a exercer o papel de regulamentador/fiscalizador
de uma atividade pblica provida pelo mercado, livre da ao direta do governo.
Uma questo que os crticos das privatizaes colocam diz respeito ao destino
dado aos patrimnios das empresas privatizadas.

Pg. 14
Fez parte desse perodo o Programa de Desligamento Voluntrio (PDV),
amplamente empregado na Administrao, na forma da Lei n 9.468, de 1997.
O PDV tinha como objetivo incentivar pecuniariamente demisses espontneas
de servidores pblicos estveis.
Despreparados para o empreendedorismo da iniciativa privada, contudo, muitos
desses servidores constituram negcios prprios que, em curto tempo,
resultaram em falncia. Ainda hoje tramita no Congresso Nacional projeto de lei
que visa anistiar os servidores optantes do PDV, com o forte argumento de que

se tratou de verdadeiro estelionato oficial, uma vez que nem todas as


promessas feitas pelo governo foram cumpridas, como a de prestar apoio e
assessoria ao empreendedorismo dos servidores que aderissem ao Programa.
FHC descreveu sua Reforma Administrativa Gerencial no Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). A inovao do plano estava nas
premissas da reforma, que propunha adotar na gesto pblica prticas comuns
s empresas privadas.

Pg. 15
At o final de seu primeiro mandato, FHC fez aprovar no Congresso duas
emendas constitucionais, promulgadas em 1998, com a finalidade de preparar o
caminho legislativo para a adoo de sua reforma gerencial. Uma delas foi a
Emenda n 19, que disps sobre princpios e normas da Administrao Pblica,
servidores e agentes pblicos. A outra foi a Emenda n 20, que modificou o
sistema de previdncia social do servidor.
A Emenda n 19:
1. Acrescentou a eficincia dentre os princpios fundamentais da
administrao;
2. Criou o contrato gesto;
3. Flexibilizou o instituto da estabilidade, acrescentando a insuficincia de
desempenho e o excesso de quadros dentre as possibilidades de perda
de cargo pblico;
4. Permitiu a contratao de estrangeiros pela Administrao, desde que
mantida a prerrogativa do concurso pblico;
5. Estabeleceu teto para a remunerao dos servidores e membros dos
poderes.
J a Emenda n 20:
1. Estabeleceu idade mnima para aposentadoria (60 anos para homem e
55 anos para mulher);
2. Extinguiu o acumulo de aposentadorias;

3. Definiu o prazo de dez anos de servio pblico e de cinco anos no cargo


ocupado para habilitao aposentadoria.
4. Tornou possvel a criao de regime previdencirio complementar, com a
adoo do teto de aposentadoria do regime geral pago pelo INSS, para o
servidor.

Pg. 16
Tendo promulgadas as duas emendas constitucionais no ltimo ano de seu
primeiro perodo de governo, aps se reeleger, FHC extinguiu o MARE e
transferiu a reforma administrativa para a pasta do Planejamento, Oramento e
Gesto (MPOG). Nesse momento, Bresser Pereira deixou o governo, sem ter
conseguido implementar, minimamente que fosse, sua reforma gerencial.
Antes do final de seu segundo mandato, e considerando insuficientes as
modificaes levadas a efeito pela Emenda n 20 no sistema previdencirio do
servidor pblico, FHC encaminhou ao Congresso nova proposta de alterao
constitucional, que somente foi aprovada j no governo subsequente a Emenda
n 41, de 2003.
Outro fato relevante do perodo FHC foi a aprovao, durante seu segundo
mandato, da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei Complementar n 101, de
2000, que imps forte ajuste fiscal e planejamento nos oramentos pblicos da
Unio, Estados e Municpios. A LRF propiciou a necessria transparncia do
gasto pblico, alm de condicionar a realizao de despesa capacidade de
arrecadao.
Depois disso, veio o governo Lula, que no apresentou proposta de reforma
administrativa. Presenciou-se a continuidade da poltica de privatizaes, sendo
merecedora de destaque apenas a emenda constitucional que tratou, mais uma
vez, do sistema previdencirio do servidor pblico. Foi a Emenda n 47, de 2005.
Crticos do governo destacam o grande aumento do nmero de cargos
comissionados na Administrao durante esse perodo, providos mais por
critrios partidrios do que propriamente por mrito ou especializao de ordem
tcnica.

Pg. 17
Ateno:
1. A presidente Dilma Rousseff sancionou a lei n 12.618 de 2012 que:
2. Regulamentou dispositivo criado pela Emenda n 20, instituindo o regime
de previdncia complementar para os servidores pblicos federais
titulares de cargo efetivo, inclusive os membros dos rgos que
menciona;
3. Fixou o limite mximo para a concesso de aposentadorias e penses
pelo regime de previdncia que trata o art. 40 da Constituio Federal;
4. Autorizou a criao de trs entidades fechadas de previdncia
complementar, denominadas Fundao de Previdncia Complementar do
Servidor Pblico Federal, para os poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio (Funpresp-Exe, Funpresp-Leg, Funpresp-Jud).
Com isso, os servidores pblicos empossados a partir da criao dos fundos
passaro a ter suas aposentadorias limitadas ao teto pago pelo INSS ao
trabalhador do regime geral de previdncia.
Passados todos esses governos, planos e tentativas de reforma, percebe-se
que, de fato, a Administrao Pblica tem evoludo, inobstante o insucesso e os
resultados parciais de incontveis iniciativas de aprimoramento gerencial. H
uma grande contingncia de fatores polticos, institucionais e econmicos que
compuseram o plano de fundo das reformas propostas e aqui destacadas.

Pg. 18
As tecnologias da informao
Aspecto merecedor de meno tem sido o emprego de tecnologias da
informao na automao de procedimentos. No Decreto-Lei n 39.605, de 1956,
JK demonstra preocupao com a adoo de um sistema de comunicao que
produza a distribuio rpida dos papis, maior segurana nas informaes,
controle do andamento dos processos e funcionamento mais dilatado do
expediente de protocolo. Isso denuncia a carncia dos recursos tecnolgicos
poca, atualmente existentes e muito bem empregados pela Administrao.

Prova dessa eficincia tem sido, por exemplo, o processo legislativo eletrnico
das Casas do Congresso, que oferecem ao cidado o conhecimento amplo e
pontual da elaborao das leis. Outro exemplo de agilidade a forma com que
o INSS concede benefcios, com agendamento marcado e controle automtico
do histrico previdencirio do trabalhador. Outros exemplos so o Sistema
Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI), o SIGA
BRASIL, e as pginas de governo na Internet, com toda sorte de informaes e
conhecimentos sistematizados.
Temos, hoje, acentuada preocupao com o desenvolvimento do servidor,
explicitamente expressa nas escolas de governo, dentre as quais se destacam
a Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), do Executivo, e o Instituto
Legislativo Brasileiro (ILB), do Senado Federal, que, em conjunto com o Centro
de Formao da Cmara dos Deputados (CEFOR), tm proporcionado aos
servidores do Senado, da Cmara e de outros rgos conveniados a capacitao
de que necessitam para o desempenho eficiente de suas funes.

Pg. 19
A Lei de Acesso Informao
Outro aspecto notvel, que contribui sobremaneira com a eficincia geral, o
controle social cada vez mais atento e bem informado. Mencione-se a Lei de
Acesso Informao, Lei n 12.527, de 2011, que visa garantir o acesso a
informaes, previsto em dispositivos constitucionais, com as seguintes
diretrizes:
1. Observncia da publicidade como preceito geral e do sigilo como
exceo;
2. Divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de
solicitaes;
3. Utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia de
informao;
4. Fomento

ao

desenvolvimento

administrao pblica;

da

cultura

de

transparncia

na

5. Desenvolvimento do controle social na Administrao Pblica.


Apesar disso, percebe-se na Administrao ainda haver patrimonialismo,
desperdcio e casos de corrupo. Quem sabe se houvesse aes mais
eficientes na reduo desses desvios, restaria espao mais amplo para a
implantao de uma mquina administrativa predominantemente eficiente e
orientada finalidade pblica do Estado.
Levadas a efeito, efetivamente, sobressaem-se as restries previdencirias
aplicadas aos servidores pblicos, para os quais foram dedicadas trs emendas
constitucionais (nos 20, 41 e 47). Enquanto isso, uma srie de dispositivos
constitucionais importantes permanece sem efeito, aguardando pela aprovao
de leis ordinrias e complementares que lhes proporcionem regulamentao.

Pg. 20
Sntese
1. Em termos de organizao administrativa, a mquina pblica burocrtica
brasileira foi inaugurada por Getlio Vargas, na dcada de 30, quando
adotou o modelo de administrao weberiana.
2. JK pretendeu dar agilidade Administrao, propondo dispositivos que
reduzissem seus entraves burocrticos excessivamente paralisantes.
3. O regime militar props a descentralizao operacional, com multiplicao
de rgos e expanso da presena do Estado. Preservou o controle, a
fiscalizao e a gesto poltica centralizadora. Valorizou a meritocracia e
a hierarquia administrativa.
4. Jos Sarney pretendeu reduzir a mquina com ganho de eficincia e
valorizao do servidor pblico. Encontrou dificuldades na formao de
uma base de apoio no Congresso e graves adversidades na economia.
5. Collor promoveu, desmonte na estrutura. Extinguiu rgos, demitiu
servidores no estveis, colocou servidores estveis em disponibilidade,
cortou

salrios,

cassou

marajs.

Pretendia,

assim,

credibilidade internacional e atrair investimentos estrangeiros.

conquistar

6. FHC promoveu privatizaes e aprovou emendas constitucionais para


reformar a previdncia do servidor e criar condies para uma reforma
administrativa nos moldes da iniciativa privada.
7. Lula no apresentou proposta de reforma administrativa, dando
continuidade

privatizaes.

Expandiu

nmero

de

cargos

comissionados e promoveu mais uma reforma previdenciria.


8. Dilma, at o momento, regulamentou a previdncia privada do servidor
pblico, que estabelece o mesmo teto de aposentadoria pago pelo regime
geral da previdncia.

Unidade 3 - Tipos de Administrao Pblica

A Administrao Pblica brasileira sempre se pautou pela prtica polticoadministrativa de seus altos gestores, em um modelo predominantemente
hbrido, no qual tendncias teoricamente excludentes se mesclaram de forma
mais ou menos evidente cada uma delas, o que dependeu da situao e do
momento vivido.
Agora que j conhecemos como se deu a evoluo histrica da Administrao
Pblica brasileira, com as diversas tentativas de modernizao, vamos
descrever e apontar os aspectos e o encadeamento organizacional dos modelos
patrimonialista, burocrtico e gerencial, na mquina estatal do pas. Sero aqui
pontuadas caractersticas, prticas e resultados dos trs tipos de administrao,
com o intuito de fortalecer a nossa viso crtica perante diversas situaes.
Em uma abordagem geral, a administrao do Estado pode ser:

Patrimonialista;

Burocrtica;

Gerencialista.

So esses os trs modelos bsicos, que muitas vezes se misturam ou se


alternam, conforme a contingncia poltica e administrativa de momento. Numa

mquina pblica com o porte e a complexidade da brasileira, por exemplo,


observa-se a incidncia dos trs modelos, de forma mais ou menos evidente.

Pg. 2
O Patrimonialismo
H que se ter em vista que a forma com que se administra o Estado est
diretamente associada sua prpria natureza e concepo, que, no caso
brasileiro, a repblica, ou res publica coisa pblica. Numa repblica, o
interesse do Estado o bem comum, que de todos e a todos deve servir.
Qualquer emprego da mquina pblica que se afaste desse objetivo resulta em
desvio de finalidade. Portanto, o Estado republicano exclui, de imediato, a gesto
patrimonialista.
O patrimonialismo originrio dos regimes absolutistas, onde o soberano,
proprietrio do Estado, delegava a administrao entre os seus fossem eles
nobres ou no , que ao rei devendo obedincia, priorizavam a defesa dos
interesses particulares do monarca, em detrimento do interesse pblico. Tanto o
povo quanto a administrao serviam ao rei.

Pg. 3
No Brasil, a gesto patrimonialista foi adotada desde a fase colonial, em que
pores de terras eram concedidas pelo monarca aos seus donatrios, sem que
isso implicasse contrapartida para o bem comum da coletividade. Naquele
tempo, o bem particular da autoridade se confundia com o patrimnio do Estado,
sendo ambos utilizados indistintamente, conforme a convenincia do detentor.
Foi assim durante o perodo imperial, indo at a Repblica Velha, na dcada de
1930, com a adoo da burocracia weberiana.
Embora isso aparente ser histria passada, engana-se quem considere o
patrimonialismo extinto da Administrao brasileira. Com o tempo e a mscara
do interesse pblico, o hbito de dar-se jeito para tudo demonstrou ser o
patrimonialismo bastante presente, ainda, na atualidade.

A gesto patrimonialista , em essncia, fisiolgica, pois se baseia na troca de


favores, no toma-l-d-c clientelista, com a finalidade de garantir vantagens
pessoais, conforme os interesses individuais, sem considerar o bem comum.
Pode ser encontrada, de forma velada e discreta, dentro das estruturas
administrativas dos rgos de governo.
Uma das caractersticas mais evidentes de uma gesto patrimonialista a
inobservncia de regras formais. Regras restringem a livre ao do
administrador, e o gestor patrimonialista busca ter amplitude de ao para a
prtica do benefcio prprio. Quando h regras, estas so pouco divulgadas e
conhecidas, o que favorece o desvio. Sob esse aspecto, a Constituio
estabeleceu os princpios da impessoalidade e da legalidade ao administrador
pblico, com o intuito de prevenir a prtica patrimonialista.

Pg. 4
O gestor patrimonialista no aprecia a renovao de quadros. Essa situao
tpica de rgos que mantm gestores em cargos de chefia ou de direo por
longos perodos. Quando o gestor deixa um cargo para assumir outro de
hierarquia igual, ou superior. Essa perpetuao na gesto desestimula os novos
talentos e o surgimento de lideranas. Toda organizao bem administrada deve
promover a formao de lderes e a capacitao continuada de seus servidores
em habilidades gerenciais, com o intuito de ascenso s funes comissionadas
tpicas de servidores efetivos.
Outro indcio de patrimonialismo a falta de programas de formao e
capacitao de servidores. O gestor patrimonialista teme ser superado e
substitudo por outro que possua desempenho superior ao seu, conquistado a
partir de aes de capacitao. Por isso previne-se, deixando de priorizar entre
suas prticas administrativas a busca pela plena formao e capacitao
funcional de seus colaboradores.
Privilgios funcionais, injustia distributiva, nepotismo e corrupo so desvios
comuns em gestes patrimonialistas. certo que os resultados de uma
administrao dessa natureza surtam efeito vantajoso apenas para o dono do

cargo. Por isso, o patrimonialismo se encontra totalmente desassociado da


eficincia e do esprito pblico.
Prova de que o patrimonialismo ainda presente na Administrao brasileira foi
a edio, pelo Supremo Tribunal Federal, da Smula Vinculante n 13, de 2008,
que estabeleceu como inconstitucional a prtica do nepotismo nos casos que
especifica. No nepotismo, a escolha entre familiares da autoridade nomeante
para os cargos de agentes pblicos afasta a seleo por mrito objetivo.

Pg. 5
O Modelo Burocrtico
Como alternativa a essa forma personalista de gesto surgiu o modelo
burocrtico de administrao, onde o privilgio deu lugar ao mrito. Trata-se a
burocracia de um modelo administrativo idealizado pelo socilogo alemo Max
Weber, estando associado a cinco princpios bsicos: hierarquia, normatizao,
capacitao, especializao e meritocracia.
Nesse modelo, a gesto desatenta e a falta de critrio so substitudas pelo
controle extremo, com normas rgidas a serem seguidas. Num Estado de
tamanho limitado, como o liberal, essa forma de gesto surte resultados
eficientes. Exemplo disso foi a adoo do modelo de administrao weberiana
na Alemanha, Estado liberal, aps a I Guerra Mundial, em uma experincia que
ficou conhecida como Repblica de Weimar. Os resultados foram to eficientes
em termos de mquina estatal, que tornaram possvel quele pas promover a II
Guerra Mundial.
Num Estado social, entretanto, esse formalismo excessivo do poder racionallegal acaba por obstruir o ritmo e a dinmica da Administrao, que, em meio a
tantas normas e procedimentos, perde agilidade na consecuo de suas
polticas pblicas. Evitam-se abusos e usos indevidos, como a corrupo, o
nepotismo e a prtica patrimonialista, mas perde-se o foco na prestao do bom
servio pblico, na agilidade e na qualidade do resultado para a sociedade.

Essa a crtica que se faz burocracia. A Administrao volta-se para si mesma,


para o formalismo, para o meio, para a mincia do procedimento, deixando de
atentar-se para a eficincia e a qualidade do servio prestado.

Pg. 6
No Brasil, uma soluo que o constituinte de 1988 deu para a necessidade de
agilidade na consecuo de polticas pblicas em face da urgncia das normas
legais foi a criao do instrumento legislativo da Medida Provisria Presidencial.
Foi uma evoluo do Decreto-Lei, com a diferena de que a medida provisria
perde seus efeitos caso no seja apreciada e aprovada pelo Congresso em
tempo determinado.
Como na burocracia toda poltica pblica necessita de autorizao legal do
Legislativo, devendo ser prevista em lei, h que existir um instrumento de
aplicao imediata, que permita a adoo de medidas rpidas em face da
dinmica nacional. A medida provisria atende a isso. Uma vez editada e
apresentada ao Legislativo, surte efeitos imediatos. Enquanto isso, o Congresso
passa a dispor do prazo de 120 dias 60 dias, prorrogveis por mais 60 dias
para convert-la em lei ordinria, com ou sem alteraes.
Se por um lado fica evidente que o patrimonialismo incompatvel com a
finalidade pblica, com o crescimento da Administrao, tanto em volume quanto
em complexidade, descobriu-se que a pouca agilidade imposta pelo modelo
burocrtico, com suas regras e procedimentos, acabava por comprometer o
resultado da Administrao. certo que a agilidade seja um pressuposto
necessrio da ao administrativa, necessitando-se, ento, que haja alternativa
ao modelo burocrtico que garanta a necessria agilidade, sem abrir-se caminho
para o patrimonialismo.

Pg. 7
O Modelo da Administrao Gerencial (gerencialismo)

Nesse tipo de gesto pblica, o cidado passa a ser visto como cliente que
investe no Estado atravs dos impostos que recolhe. Deve ele, portanto, ter o
respectivo retorno na forma de servios pblicos bem providos e administrados.
Semelhantemente lgica do mercado, em que o dono do negcio recebe seus
lucros, o dono do Estado, que o cidado, recebe seu lucro na forma do
atendimento com qualidade de suas necessidades por parte da Administrao.
So metas do gerencialismo:

O barateamento de custos;

A simplificao dos procedimentos;

O aumento da qualidade dos servios pblicos, e;

A viso do cidado como cliente do negcio pblico.

A palavra eficincia, includa dentre os princpios constitucionais da


Administrao pela Emenda n 19, traduz bem o esprito de uma gesto
gerencial.
A Reforma Administrativa do governo FHC, descrita no Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado (PDRAE), de 1995, props a adoo de critrios
gerenciais, tpicos da administrao privada das empresas de mercado, no
contexto da Administrao Pblica. Nesse sentido, a burocracia paralisante seria
substituda por um modelo gerencial mais livre e autnomo, com indicadores de
desempenho e foco no atendimento das necessidades do cliente-cidado.

Pg. 8
A administrao pblica gerencial no rejeita os princpios da burocracia que se
prope em suceder; pelo contrrio, baseia-se:

No mrito;

No rigor para o provimento de cargos;

Na capacitao, qualificao e especializao do servidor;

Na constituio de carreiras de Estado profissionalizados e remuneradas


conforme planos de carreira definidos em lei;

Na gesto de desempenho com avaliaes peridicas, dentre outros


elementos.

A grande diferena reside na forma de controle, que passa da rea-meio, com


foco nos processos, para a rea-fim, com foco nos resultados, aferidos por
intermdio de indicadores de qualidade.
Ateno: Quais os objetivos que o rgo deve atingir? Quais os resultados
esperados: Quais recursos e metodologias sero empregados para a
obteno dos resultados? Qual a autonomia do gestor para a realizao de
seus planos de ao?
So todas estas questes para as quais o administrador ter que dar resposta
no modelo gerencial.
Outra diferena reside na qualidade e quantidade das regras, que devem ser
flexveis o suficiente para viabilizar o sucesso da gesto gerencial, em face de
um cenrio vivo e pleno de mudanas que a dinmica nacional a cada dia
apresenta. No modelo de gesto gerencial mais natural e corriqueira a relao
do Estado com as entidades privadas e as organizaes sociais.

Pg. 9
O modelo gerencial baseado na confiana que se deposita no agente pblico,
sem prescindir-se do controle, da fiscalizao e da medio de resultados. No
modelo, h descentralizao decisria, com estruturas menos hierarquizadas e
mais horizontalizadas. um modelo que favorece a criatividade, o
autodesenvolvimento e a qualidade de vida laboral para o servidor. um
ambiente que, ao reduzir a rigidez do formalismo, propicia a iniciativa lcida e
responsvel.
So alguns dos princpios da administrao pblica gerencial:

orientao para resultados e disposio para obter resultados mesmo


com recursos escassos;

foco no cidado usurio;

aumento da eficcia e eficincia;

transparncia dos processos decisrios;

responsabilizao e trabalho em equipe.

Conforme visto at aqui, na Administrao Pblica brasileira, patrimonialismo,


burocracia e gerencialismo coexistem e so, cada um deles, mais evidentes
conforme o contexto administrativo sob enfoque.
certo que futuras reformas administrativas devam visar forma gerencial de
lidar com a coisa pblica. Para tanto, h que se fortalecerem os dispositivos de
controle e fiscalizao internos e externos, de maneira que impeam, ainda mais,
o avano do patrimonialismo, sem que isso resulte em restries ao movimento
da mquina pblica. Deve-se, da mesma forma, buscar incutir com maior
destaque

finalidade

pblica

como

valor

mximo

da

atividade.

Profissionalizao; emprego de tecnologias; adoo de legislaes flexveis;


equilbrio nas contas so tambm elementos necessrios reforma gerencial.

Unidade 4 - Plano diretor da reforma do aparelho do Estado (PDRAE)

Vimos at aqui os trs modelos bsicos de administrao pblica, que muitas


vezes se misturam ou se alternam, conforme a contingncia poltica e
administrativa de momento.
Vamos conhecer agora, o mais significativo movimento de modernizao das
prticas administrativas que se tem notcia nas ltimas dcadas de nossa histria
- . o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado brasileiro - que pretendeu
estabelecer e consolidar o modelo gerencial na Administrao Pblica diante da
crise passada pelo estado moderno nas dcadas de 1980 e seguinte.
No final do sculo XX, o avano generalizado da presena do Estado,
especialmente no domnio da economia, sofreu forte abalo de ineficincia,
especialmente em face dos exageros do modelo. O acirramento da crise no
modelo do Estado do Bem Estar Social Welfare State, havido a partir da
dcada de 70, chegou dcada de 1990 provocando, em diversos pases,

especialmente na Inglaterra e nos Estados Unidos, uma tendncia ao movimento


de retorno ao liberalismo, com seu Estado mnimo (neoliberalismo), que, por ser
utpico, j houvera fracassado nas dcadas de 1930-40.
No Brasil, por exemplo, o Estado possua companhias areas (VASP e VARIG);
possua fbrica de avies (EMBRAER); possua supermercados Companhia
Brasileira de Alimentos (COBAL); minerava ferro (VALE); produzia ao (CSN);
possua hotis (Braslia Palace Hotel e Hotel Nacional, em Braslia); prestava
diretamente servios de telefonia (TELEBRAS) todas essas atividades, dentre
outras, tpicas da iniciativa privada.
certo que toda essa presena oficial na vida nacional onerou por demais as
contas pblicas, uma vez que o Estado, em nenhum pas do mundo, costuma
ser

bom

gestor

de

empreendimentos

de

produo.

Isso

agravou,

consequentemente, a crise econmica interna, com descontrole fiscal. Da


resultou reduo de crescimento, desemprego e inflao. Era esse o cenrio do
incio dos anos 1990. A crise do Estado estava levando desacelerao
econmica dos pases, com mergulho na recesso. No Brasil, isso no era
diferente.

Pg. 2
A globalizao
Acrescente-se, ainda, que a globalizao da economia tornou a competio
entre os pases muito mais acirrada, e o Estado no poderia continuar a
representar empecilho ao desenvolvimento da economia brasileira, que
necessitava conquistar espao no cenrio internacional, inclusive para reverter
a situao de balano comercial desfavorvel, onde as importaes superavam
as exportaes. A poltica nacional de substituio de importaes de ento no
lograva o xito pretendido. Carecia-se de um modelo estatal mais barato, menos
hierarquizado, mais livre, menos participativo/concorrente, e mais fiscalizador,
com menor rigidez de procedimentos, menos normas e regulamentos mais
flexveis.

Formou-se, ento, ambiente poltico propcio para mudanas no modelo de


gesto, do formato burocrtico, e estruturalista, para o formato gerencial, cujos
fundamentos mencionamos no tpico anterior. Para tanto era necessrio,
contudo, alterar-se a Constituio de 1988, que no previra originalmente essa
necessidade e houvera, inclusive, acarretado forte movimento em direo
oposta, rumo ao modelo burocrtico, anacrnico e incapaz de dar as respostas
de eficincia to necessrias naquele momento. Isso se percebe na aplicao
indistinta do instituto da estabilidade no emprego para todos os servidores da
Administrao Direta, absolutamente desvinculado de requisitos mnimos e
indispensveis de desempenho funcional.
Enumeram-se alguns equvocos da Constituio de 1988 no campo da
administrao de recursos humanos. Por meio de institucionalizao do Regime
Jurdico nico, deu incio ao processo de uniformizao do tratamento de todos
os servidores da Administrao direta e indireta. Limitou-se o ingresso ao
concurso pblico, sendo que poderiam ser tambm utilizadas outras formas de
seleo que tornariam mais flexvel o recrutamento de pessoal sem permitir a
volta do clientelismo patrimonialista (por exemplo, o processo seletivo pblico
para funcionrios celetistas, que no faam parte das carreiras exclusivas do
Estado) . (CHIAVENATO, 2008, p. 156)

Pg. 3
Editado no governo FHC, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
(PDRAE) lanou as bases da Reforma Administrativa Gerencial, que seria
levada a efeito pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado
(MARE), comandado por Bresser Pereira.
Segundo o PDRAE, dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal
de torn-lo mnimo, era necessrio reconstruir o Estado, de forma que ele no
apenas garantisse a propriedade e os contratos, mas tambm exercesse seu
papel complementar ao mercado na coordenao da economia e na busca da
reduo das desigualdades sociais.

Reformar o Estado significava melhorar no apenas a organizao e o pessoal


do Estado, mas tambm suas finanas e todo o seu sistema institucional-legal,
de forma a permitir que esse tivesse uma relao harmoniosa e positiva com a
sociedade civil.
A reforma do Estado permitiria que seu ncleo estratgico tomasse decises
mais corretas e efetivas, e que seus servios tanto os exclusivos, que
funcionavam diretamente sob seu comando, quanto os competitivos, que
estavam apenas indiretamente subordinados na medida em que se
transformassem em organizaes pblicas no estatais operassem muito mais
eficientemente.

Pg. 4
Em seu diagnstico, o Plano apontou que, como resultado do retrocesso
burocrtico de 1988, houve um encarecimento significativo do custeio da
mquina administrativa, tanto no que se referia a gastos com pessoal como com
bens e servios, e acentuado aumento da ineficincia dos servios pblicos.
Chegou-se ao ponto de, em 1995, 36% dos gastos com pessoal da Unio terem
sido direcionados para o pagamento de inativos.
Em relao distribuio de servidores pelas esferas de governo, o Plano
mostrou que os estados empregavam praticamente a soma (49%) do que
empregavam municpios (26%) e a Unio (25%). Essa distribuio desigual em
favor dos efetivos estaduais se apresentou incompatvel com o municipalismo
implantado na Constituio de 1988, que houvera transferido aos municpios
grande esfera de responsabilidades, no que diz respeito aos servios pblicos.
Do diagnstico, ficou patente que a legislao brasileira refletia a ausncia de
uma poltica de recursos humanos coerente com as necessidades do aparelho
do Estado:
1. Havia disparidade entre salrios e benefcios pagos pelo servio pblico
e a iniciativa privada. Essa premissa levou ao achatamento salarial
acontecido nos oito anos do governo de FHC.

2. Na

atividade

pblica,

desproporcionalmente

os
em

gastos

com

comparao

aposentados
com

os

cresciam

recolhimentos

previdencirios dos trabalhadores da ativa. Os aposentados que at ento


no contribuam com a previdncia pblica, deveriam passar a faz-lo.
3. As atividades de Estado que representassem carreiras tpicas, deveriam
ser criadas, estruturadas e valorizadas, o que atrairia para a rea
profissionais mais capacitados e motivados.
4. A reforma do sistema previdencirio do servidor pblico era um passo
fundamental e imprescindvel para o equacionamento da crise fiscal e
para a prpria reforma do Estado, no sendo, contudo, suficiente.

Pg. 5
Objetivos: Foram os objetivos globais do Plano:

Aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade


administrativa de governar com eficcia e eficincia, voltando a ao dos
servios do Estado para o atendimento dos cidados;

Limitar a ao do Estado quelas funes que lhe fossem prprias,


reservando, em princpio, os servios no exclusivos para a propriedade
pblica no estatal (entidades sociais) e a produo de bens e servios
para a iniciativa privada.

Transferir da Unio para os estados e municpios as aes de carter


local: s em casos de emergncia caberia a ao direta da Unio.

Transferir parcialmente da Unio para os estados as aes de carter


regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a
Unio.

A estratgia da reforma do aparelho do Estado foi concebida a partir de trs


dimenses:

A primeira, institucional-legal, tratou da reforma do sistema jurdico e das


relaes de propriedade;

A segunda, cultural, centrada na transio de uma cultura burocrtica


para uma cultura gerencial;

A terceira dimenso abordou a gesto pblica a partir do aperfeioamento


da administrao burocrtica vigente e da introduo da administrao
gerencial, incluindo os aspectos de modernizao da estrutura
organizacional e dos mtodos de gesto.

Pg. 6
As emendas constitucionais da Administrao Pblica
As emendas do captulo da administrao pblica foram fundamentais no
processo de transio para uma administrao pblica gerencial porque
incorporaram ou viabilizaram uma nova perspectiva em relao gesto e ao
controle do aparelho do Estado. Os dispositivos compreendidos no projeto foram
de importncia estratgica para a consecuo da reforma administrativa,
contemplando os princpios e normas de gesto, as relaes jurdicas dos
servidores com a administrao e as prerrogativas dos trs poderes para a
organizao administrativa e a fixao de vencimentos dos cargos de seus
servios auxiliares ou administrativos.
A primeira proposta cobriu o captulo da administrao pblica e resultou, com
modificaes, na Emenda n 19, originalmente contemplando as seguintes
disposies, tendo algumas das quais no logrado xito:

O fim da obrigatoriedade do regime jurdico nico, permitindo-se a volta


de contratao de servidores celetistas.

A exigncia de processo seletivo pblico para a admisso de celetistas e


a manuteno do concurso pblico para a admisso de servidores
estatutrios.

A flexibilizao da estabilidade dos servidores estatutrios, permitindo-se


a demisso, alm de por falta grave, tambm por insuficincia de
desempenho e por excesso de quadros.

No caso de exonerao por excesso de quadros, esta deveria obedecer


a critrios gerais estabelecidos em lei complementar, sendo os cargos
correspondentes automaticamente extintos, no podendo ser recriados
em um prazo de quatro anos.

Possibilidade de se colocar servidores em disponibilidade com


remunerao proporcional ao tempo de servio como alternativa
exonerao por excesso de quadros.

Permisso de contratao de estrangeiros para o servio pblico, sempre


atravs de concurso ou processo seletivo pblico, desde que lei
especfica o autorizasse.

Limitao rgida da remunerao dos servidores pblicos e membros dos


Poderes, inclusive vantagens pessoais, remunerao do Presidente da
Repblica.

Limitao rgida dos proventos da aposentadoria e das penses ao valor


equivalente percebido na ativa.

Facilidade

de

transferncia

de

pessoal

de

encargos

entre

personalidades polticas da Federao, a Unio, os Estados-membros, o


Distrito Federal e os Municpios, mediante assinatura de convnios.

Eliminao da isonomia como direito subjetivo, embora mantivesse,


implicitamente, o princpio, que bsico para qualquer boa administrao.

Pg. 7
O sistema previdencirio pblico
A proposta de emenda da Previdncia (resultante, com modificaes, na
Emenda n 20) extinguiu a aposentadoria integral e as aposentadorias precoces.
A aposentadoria dos funcionrios passou a ocorrer por idade, com uma pequena
correo para o tempo de servio na regra de transio, sendo proporcional
contribuio do servidor.
O sistema previdencirio pblico continuou distinto do setor privado, na medida
em que o Estado prosseguiu garantindo integralmente o sistema previdencirio
dos servidores, independentemente do seu nvel de remunerao.

Exerccios de Fixao - Mdulo I


Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo I de estudo do curso Administrao
Pblica Descritiva.
Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma
releitura do mesmo e responda aos Exerccios de Fixao. O resultado no
influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu
domnio do contedo. Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a
correo imediata das suas respostas!
Para ter acesso aos Exerccios de Fixao, clique em http://bit.ly/1RJNTof.