O MUNICPIO NA ESTRUTURA FEDERATIVA BRASILEIRA: UM

ESTUDO COMPARADO

Daury Cesar Fabriz *

&
Cludio Fernandes Ferreira **

Sumrio: 1. Introduo; 2. A autonomia municipal na

Constituio Brasileira de 1988 e seus reflexos; 3. O
M unicpio e a idia de Estado Federal; 4. A autonomia
regional italiana; 5. O Estado Autonmico Espanhol; 6.
Consideraes finais; 7. Bibliografia; 8. Resumo; 9.
Abstract.

1. INTRODUO
A Constituio de 1988 trouxe como grande novidade para o universo do Direito Pblico a emancipao dos Municpios como entes autnomos, componentes
da estrutura federativa do Estado brasileiro, conforme expresso em seu art. 1s, em
que diz A Repblica Federativa do Brasil, formada pela Unio indissolvel dos
Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico
de Direito. Posteriormente, no art. 18, declara ainda que a organizao polticoadministrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos da Constituio.
Resta claro que o constituinte brasileiro de 1987/88 teve por esprito elevar o
Municpio brasileiro uma entidade estatal dotada de autonomia, integrante da
estrutura federativa brasileira. Para tanto concedeu aos Municpios autonomia
poltica, administrativa e financeira.

M estre e D outor em D ireito Constitucional pela Faculdade de Direito da U FM G Professor nas disciplinas Teoria Geral do Estado, Teoria da
C onstituio e Direito C onstitucional A dvogado e Socilogo

**

G raduando em Direito pela Faculdade de Direito da UFM G, m onitor de Direito Constitucional, pesquisador bolsista pelo CNPq

Essa mudana na estrutura federativa do Brasil diferencia-se da estrutura bsica que caracteriza um Estado Federal, em que o poder estatal configura-se a
partir de uma distribuio que se caracteriza pela dualidade (Unio e Estados
Federados) sobre um mesmo territrio e o mesmo povo.
A incluso dos Municpios como entidades federativas elevou essas localidades ao status de entes, com Constituies prprias e com capacidade de autoorganizao. JOS AFONSO DA SILVA, em sua monografia O Municpio na Constituio de 1988' diz que:
sua incluso como entidade federativa teria que vir acompanhada de conseqncias, tais como o reconhecimento constitucional e de sua capacidade de auto-organizao mediante cartas prprias e a ampliao de sua
competncia, com a liberao de controles que o sistema at ento vigente
lhe impunha especialmente por vias de leis orgnicas estabelecidas pelos
Estados." (1989, p. 07).

Mas o que realmente chama a ateno nesse novo aspecto municipal brasileiro
a grande autonomia que essas entidades estatais conquistaram com o advento
da Constituio de 1988.
O municipalismo brasileiro, com a Carta constitucional de 1988, passou a constituir uma entidade federal dotada de auto-organizao, com governos prprios e
competncias exclusivas. Tais caractersticas colocam o sistema federativo brasileiro na condio de exceo regra, visto que se configuraram, na esfera federativa, trs graus de governo: a Unio (governo federal), os Estados Federados (governos estaduais) e a dos Municpios (governos municipais). No h como negar
que esse novo aspecto do federalismo brasileiro, com nfase na questo da autonomia municipal, merece maior reflexo, luz do Direito Comparado.
Quando tal realidade cotejada com a realidade de outros Estados, verificamos a presena de variaes que se distanciam do modelo clssico do Federalismo, determinando at certo ponto uma tendncia constitucional contempornea.
A grande variedade de ordenamentos polticos, inevitavelmente, nos conduz a

certos e determinados pontos, ou mesmo a certos ordenamentos especficos,

que possam dar condies a uma efetiva comparao, entre ordens aliengenas e
uma determinada ordem constitucional, eleita como referncia.
Tomando o caso brasileiro como referncia, visto que o mesmo adota uma
estrutura federativa que comporta trs esferas de governo e, principalmente, pelo
fato de os Municpios serem dotados de autonomia poltica, administrativa e econmica, buscar-se- no Direito Constitucional Comparado, atravs da confrontao com outros modelos, melhor conhecer ou sugerir alguns pontos que possam
demonstrar a real amplitude jurdica que alcanaram os Municpios brasileiros,
com o advento da Constituio de 1988, no que tange a sua autonomia.
Segundo GIUSEPPE DE VERGOTTINI, em sua obra Derecho Constitucional
Comparadd',
Comparar significa confrontar subrayando las semejanzas y diferencias en
la disciplina normativa dictada por diversos ordenamientos y tambin en la
prtica constitucional y en la jurisprudncia (...) Para que la comparacin
tenga sentido debe darse, preferentemente, entre ordenamientos que tengan
elementos de identificaciny calificacin comunes.(...) Con otras palabras,
para que la comparacin se provechosa, debe hacerse entre ordenamientos
e institutos que cuenten con algunos rasgos comunes que perm itan
comparalos. (1983, p. 68)

Ou ainda, seguindo a orientao de PINTO FERREIRA em seu livro Curso de

Direito Constitucional', onde ensina que
o direito constitucional comparado tem por objetivo o estudo terico, comparado e crtico

das normas jurdico-constitucionais de vrios Estados

particulares, para destacar as semelhanas e contrastes ente elas.

(1995, p. 05)

Seguindo tal linha de raciocnio indicada por VERGOTTINI e PINTO FERREIRA,

buscamos material em dois modelos constitucionais para o necessrio confronto,
pelo fato de considerarmos modelos que contm elementos de identificao comum com o ordenamento poltico brasileiro, aqui tomado como referncia, para a

concretizao do presente estudo.

Como paradigmas de comparao, lanamos mo do modelo de Estado Regional Italiano, e o modelo de Estado Autonmico espanhol, que pensamos apresentar pontos em comum ao modelo brasileiro, no que se refere a descentralizao
poltica e administrativa, consubstanciando sistemas atpicos em relao ao sistema clssico do Estado Federativo.
I
A Constituio italiana de 1947 criou um tipo peculiar de repblica, algo diverso
da repblica federativa at o momento conhecido, ou seja, conforme o modelo
clssico conhecido.
Alm das Provncias e das Comunas (Municpios), acrescentou um ente autnomo - a Regio - com poder normativo sobre as unidades administrativas inferiores - Provncias e Comunas. A Constituio italiana de 1947 declarou em seu
art. 114 que a Repblica se reparte em Regies, Provncias e Comunas - as
Regies constituem entidades autnomas, segundo o art. 115 da Carta italiana.
J o Estado Autonmico espanhol um outro caso de autonomia e
descentralizao poltico-administrativas que vale confrontar no presente estudo,
posto que a evoluo poltico institucional da Espanha apresenta diversas caractersticas e movimentos de cunho regionalista, que tm influenciado na forma de
organizao do Estado espanhol, com surgimento de questes de ndole local,
provincial ou regional.
Nessa perspectiva, traaremos uma sucinta abordagem comparada, realando
as semelhanas e diferenas desses trs ordenamentos polticos, objetivando
entender melhor a demanda por mais autonomia poltica por parte dos povos, em
um momento em que muito se proclama uma nova forma de organizao mundial,
a partir do fenmeno globalizante.
Coube, no entanto, Constituio de 1988 promover uma verdadeira revoluo
na rbita municipalista, que no somente resguardou a eletividade dos seus rgos, como tambm integrou definitivamente o Municpio estrutura federal, concedendo-lhe autonomia poltica, administrativa e econmica a partir de suas pr-

prias Constituies (leis orgnicas) , o que veremos com mais cuidado e apuro a
seguir.

2. A AUTONOMIA MUNICIPAL NA CONSTITUIO BRASILEIRA DE 1988 E

SEUS REFLEXOS
A Constituio brasileira de 05 de outubro de 1988 nasceu aps longos anos
sob o regime autoritrio implantado pelo golpe militar de 1964. fruto das mais
variadas demandas de todos os seguimentos da sociedade civil brasileira, que, ao
longo da ditadura militar, foram sufocados em suas liberdades e que, em fins dos
anos 70, se reorganizaram, expressando-se em vrios movimentos tipo: movimento sindical, associao de moradores de bairros, organizaes no governamentais (ONGs), partidos polticos, movimentos eclesisticos de base, dentre
outros que representaram os desejos de toda a sociedade civil brasileira, contidos
pelo regime autoritrio.
De uma maneira ou de outra, a Carta Poltica brasileira de 1988 refletiu esses
anseios da sociedade civil que se reorganizou nos anos ps-70, podendo ser
considerada como um divisor de guas da oscilante histria do constitucionalismo
brasileiro, devido grande quantidade de direitos (individuais, polticos e sociais),
que foram guindados categoria de direitos constitucionais.
No que se refere aos Municpios, a Constituio de 1988 corrigiu vrias
distores, criadas a partir dos regimes polticos que se instalaram ao longo da
histria brasileira, que, ora alargavam, ora comprimiam a sua autonomia, no aspecto poltico-financeiro, ou reduzidos a esferas meramente administrativas de
suas localidades.
Um dos pontos de maior relevncia estabelecidos pelo Texto Constitucional de
1988, foi a integrao dos Municpios na Federao como entidade de terceiro
grau, conforme seus arts. 19 e 18e, tornando-os pea fundamental na organizao

Em concordncia com Jos Luiz Quadros de Magalhes, preferimos utilizar a expresso Constituio Municipal no lugar de Lei Orgnica ,
(MAGALHES, Jos Luiz Quadros ()p. Ct. , 1997, p 117). O termo Lei Orgnica" no consegue abarcar as novas dimenses poltica
alcanadas pelas localidades municipais, bem como carrega em seu bojo um certo rano dos regimes autoritrios Em assim sendo, entendemos
que os Municpios brasileiros so dotados de Constituio prprias

poltico-administrativa brasileira.
Como conseqncia imediata de tal integrao estrutura federativa, tiveram
os Municpios a ampliao de sua autonomia, nos aspectos poltico, administrativo e financeiro, conforme se depreende dos arts. 29 a 31, 156, 158 e 159 da
Constituio Federal, que lhes outorgou, inclusive, o poder de elaborar a suas
prprias constituies municipais. Acabou com a nomeao de prefeitos, mantendo eleies diretas para vereadores, nos termos do seu art. 29.
Vale notar que a Constituio de 1988 outorgou, ainda, aos Municpios, alm
da competncia privativa (art. 30), a competncia comum com a Unio, os Estados-membros e o Distrito Federal para as matrias relacionadas no art. 23, como,
por exemplo, legislar sobre assuntos de interesse local.
Nota-se que a autonomia municipal foi uma das grandes modificaes inseridas
pela Carta Poltica de 1988. A autonomia municipal constitui-se em direitos assegurados pela Constituio Federal, para dispor livremente, na conformidade de
suas prprias leis, sobre assuntos de interesse local, sempre em sintonia com a
diviso de competncias preconizada pelo Texto constitucional do Estado brasileiro.
JOS NILO DE CASTRO, em seu livro "Morte ou ressurreio dos Municpios
ensina que:
o regime federativo e a tradio republicana revelam que os Municpios
brasileiros, so coletividades polticas descentralizadas, possuem, ao lado
da funo administrativa, a funo legislativa. Ver-se-, ento, que, dentro
deste quadro, a existncia do poder legislativo municipal assegura um grau
suplementar autonomia dos Municpios (1985, p. 2)

Mas, para entendermos a autonomia municipal, faz-se necessrio compreendla como forma de descentralizao poltico, administrativa e financeira do Estado
Federal.
Os Estados modernos procuram cada vez mais a forma de descentralizao,
seja Estados Unitrios ou Estados Federais; exigncia dos novos conceitos atri-

budos soberania, que se tem mostrado mltipla em suas manifestaes, que

busca implantar uma era de liberdades, no s poltica, mas uma liberdade que
alcance vrios aspectos da vida em coletividade.
No mbito do Estado Federal, o Municpio tem grande importncia na questo
da descentralizao, visto que no se requer apenas uma boa administrao por
parte do Estado, mas tambm de liberdades polticas, demandada pelas localidades. Nesse sentido, discorrendo sobre a teoria municipalista, OLIVEIRA BARACHO
assevera que:
dentro do Estado federal, de grande importncia a definio de suas
relaes com o Estado membro, das quais decorrem conseqncias de
ordem Jurdica: - legtimo o direito de associao, da que o Estado membro deve reconhec-lo; - deve o Estado membro abster-se de interferir na
vida municipal, que depende de plena autonomia; - Ao estado incube articular os interesses locais e os interesses gerais. (1986, p. 92)

Nesse contexto, a descentralizao provoca a vinculao do cidado ao poder

estatal, na medida que ele pode melhor participar ativamente da vida nacional, a
partir do convvio poltico face a face com a localidade municipal onde reside.
Atravs da prtica da descentralizao, desenvolve-se o exerccio e a educao
dos cidados locais, tornam-se eles mais responsveis e respeitados em sua
coletividade, onde se estabelece a escola poltica por excelncia. (JOS NILO DE
CASTRO, 1985, op. c t., p. 17)
Tem-se, desse modo, que a autonom ia municipal vem no bojo da
descentralizao poltico, administrativa e financeira, repartida entre Unio, Estados-Membros e Municpios, alicerada em princpios que norteiam os preceitos
positivados que lhes concedem legitimidade para se auto-organizarem.
Essa autonomia dos Municpios brasileiros somente foi alcanada atravs da
constituio Brasileira de 1988. HELY LOPES MEIRELLES aponta que essa autonomia, entretanto, at a Constituio de 1946, foi apenas nominal.
No regime monrquico o Municpio no a teve, porque a descentralizao
governamental no consultava aos interesses do imperador; na primeira

repblica no a desfrutou, porque o coronelismo sufocou toda a liberdade

municipal e falseou o sistema eleitoral vigente, dominando inteiramente o
governo local; no perodo revolucionrio (1930-1934) no ateve, por incompatvel com o discricionarismo poltico que se instaurou no pas; na Constituio de 1934 no a usufruiu, porque a transitoriedade de sua vigncia
obstou consolidao do regime; na Carta outorgada de 1937 no a teve,
porque as Cmaras permaneceram dissolvidas e os prefeitos subordinados
interventoria dos Estados (op. c t . , p. 37).

Apesar de a Constituio de 1946, com as subseqentes constituies estaduais e leis orgnicas municipais, ter concedido certa autonomia nas administraes locais, a questo das liberdades polticas ficou de fato e de direto prejudicada, quando o regime determinava o nome do prefeito dos Municpios-Capitais.
Desse modo, em 1946, os municpios tambm no tiveram a autonomia declarada, visto que o vis autoritrio era quem ditava todas as regras de ordem poltica.
Com o advento da Constituio Federal de 1988, o municpio-term o originado
do latim municipium, designando toda extenso territorial, constituda em diviso
administrativa de um Estado federado, colocada sob um regime de autonomia
administrativa, para que se dirija e governe pela vontade de seus habitantes passou a ser considerado como ente federado, constituindo conjuntamente com a
Unio e os Estados-membros nosso Federalismo de Trs Nveis.
Muitos autores, entre eles JOS AFONSO DA SILVA (1994, p. 346), levantam
objees quanto considerao do municpio como ente federado, argumentando que os Municpios no possuem representao no Senado Federal e que tais
entes no podem sofrer interveno federal, a ttulo exemplificativo.
Mas, como muito bem entende QUADROS MAGALHES (1997, p. 119), nenhuma das objees levantadas so suficientes
para abalar a nica caracterstica capaz de descaracterizar o Municpio
como ente federado, que a autonomia poltica conferida constitucionalmente quando da criao, na Constituio Federal, de um Poder Constituinte Decorrente Municipal de terceiro grau e com todas as caractersticas

desse poder, inclusive sua temporariedade, ou existncia pelo tempo necessrio para elaborao da Constituio Municipal (Lei Orgnica dos Municpios) e a criao por esta Constituio Municipal de um Poder Constituinte Derivado Municipal de emenda Constituio do Municpio."

Dessa forma, dado que a noo de Municpio e sua autonomia est intimamente ligada compreenso da Federao, podemos afirmar que a efetivao do
processo democrtico descentralizado s ir ocorrer de fato com a implementao
das liberdades e autonomias municipais. Nesse sentido, nossa Constituio avanou ao considerar o Municpio como ente federado, mas necessrio uma
reformulao nas disposies referentes s competncias dos entes federados,
no sentido de se conferir maior autonomia aos municpios, que, por sua vez, atualmente pequena. Assim, a autonomia dos Municpios brasileiros ser melhor
compreendida quando analisada a estrutura a qual se insere, o que faremos no
captulo seguinte.

3. O MUNICPIO E A IDIA DE ESTADO FEDERAL

As competncias so marcadas, traadas e apontadas pela Constituio. A
Constituio, na sua parte organizacional, reconhece ou confere capacidade administrativa, articulando competncias, estabelecendo relaes que obedecem
ao princpio da hierarquia.
Assim chegamos a questo da descentralizao, to importante no Estado
Federal. Segundo Dl RUFFIA o que se constitui em caracterstica essencial do
federalismo a distribuio de poderes centrais e agrupamentos autnomos,
amparados nas normas fundamentais da constituio. Desse modo, o Estado unitrio distingue-se do complexo pelo ordenamento jurdico estatal, que se apresenta simples em sua estrutura (1965, p. 123).
Vale ressaltar que o Estado Federal tm um duplo carter, determinado pela
necessidade de realizar a unio e no a unidade (MOUSKHELI, in BARACHO, op.
c t., p. 29).
Podemos apontar como elementos caracterizadores do modelo de Estado Fe-

deral, segundo FERNANDA MENEZES DE ALMEIDA (2000, p. 24-30):

3.1. Fundamento jurdico do Estado Federal: Constituio
A Federao caracteriza-se pela submisso das unidades a uma Constituio,
que institui a unio federal. Nesse sentido, sua base jurdica uma Constituio
comum a todas as atividades federadas, que vm regular suas relaes recprocas. Conforme ensinamento de LOEWENSTEIN, nenhum Estado Federal pode
funcionar sem uma Constituio escrita, pois esta a encarnao do contrato
sobre a aliana eterna.
3.2. Autonomia dos Estados-membros
No Federalismo, a soberania constitui-se em atributo exclusivo do Estado Federal, sendo os Estados-membros dotados de autonomia. Nesse sentido, percebemos, no modelo federal, uma descentralizao poltica, ou seja, uma autonomia
concedida aos Estados-membros, no sentido de terem governo, legislao e administrao prprios, possuindo, para isso, os rgos competentes. O limite do
poder do Estado-membro fixado pela constituio federal, sntese do poder federal, motivo por que no goza ele de soberania, porm de autonomia . (NETO,
1972, p. 240).
3.3. Inexistncia do Direito de Secesso
Por constituir-se, segundo as palavras de PAULO BONAVIDES (1980, p. 116117), o Estado Federal como forma de comunho perptua e indissolvel, capaz
de exprimir os altos valores de solidariedade, do amparo mtuo, do respeito, da
colaborao e da liberdade, natural e lgico que, na Constituio, em que esto
dispostos os fundamentos da Federao, existam normas proibitivas do desligamento dos entes federados, com o objetivo de preservar os laos federativos.
3.4. Aspectos unitrios e societrios da Federao
Segundo a doutrina constitucional dominante, aspectos unitrios e societrios
devem conviver em equilbrio dentro da forma de Estado Federal.

Com relao aos aspectos unitrios, o Estado federal uno, seja considerado
externa ou internamente. No mbito externo, significa dizer que s o Estado Federal pessoa jurdica de Direito Internacional Pblico, o que no ocorre com os
Estados-membros. No plano interno, segundo FERREIRA FILHO, a unidade da
Federao est na existncia de um ordenamento jurdico federal, vlido em todo
o territrio nacional, ao lado de diversos ordenamentos jurdicos estaduais, e,
tambm, pela existncia de um tribunal federal competente para resolver os conflitos de competncia entre o todo e as partes.
No que diz respeito aos aspectos societrios, ressalta-se a participao dos
Estados-membros no governo central, o que justificado pelo fato de a Federao ser uma v e rd a d e ira sociedade de Estados. Tal representao
costumeiramente assegurada pela existncia de uma cmara de representao
dos Estados, o Senado.
3.5. Repartio de competncias e rendas
O grande elemento diferenciador do Federalismo est na previso de dois nveis de poder - um poder central e poderes perifricos que devem operar de
maneira autnoma. Nesse contexto, fundamental destacar o aspecto relativo
repartio de competncias entre os entes federados.
Afirma corretamente RAUL MACHADO HORTA que a tcnica de repartio
elemento especfico e essencial ao sistema federal, pois essa repartio de
competncias (ou seja, essa distribuio de poderes e deveres entre os entes
federados pela Constituio Federal) que d substncia descentralizao e,
conseqentemente, faz funcionar a engrenagem do modelo Federalista.
No entanto, para o efetivo cumprimento dos direitos e deveres advindos das
competncias designadas aos entes federados, imprescindvel a existncia de
recursos financeiros suficientes.
FERNANDA MENEZES DE ALMEIDA (2000, p. 30) sintetiza nosso pensamento ao afirmar que a existncia de rendas suficientes que vivifica a autonomia
dos entes federados e os habilita a desempenhar suas competncias . Portanto,
caso no haja equilbrio entre encargos e rendas, a administrao no consegue

agir eficientemente.
Segundo RAUL MACHADO HORTA, em sua obra A Autonomia do Estado
Membro no Direito Constitucional Brasileird', a autonomia do Estado-membro
elemento essencial configurao do Estado Federal. Entretanto, as dificuldades
despontam quando se busca precisar o conceito de autonomia, revelar o seu contedo e dar a noo do princpio essencial da organizao federal. Ainda segundo
HORTA, a autonomia , portanto, revelao de capacidade para expedir as normas que organizam, preenchem e desenvolvem o ordenamento jurdico dos entes pblicos (1964, p. 13 e ss.).
Ensina o professor OLIVEIRA BARACHO que
existe o controle desta autonomia, que se especifica sobre a legalidade
constitucional do ato local, mas no sobre sua oportunidade poltica. Convm lembrar que no Estado federal, o Estado membro participa sempre na
elaborao das leis federais", (op. c t . , p. 51).

Podendo essa participao dar-se pela forma direta ou indireta.

Essas normas variam na qualidade, na quantidade, na hierarquia, e podem ser,
materialmente, normas estatutrias, normas legislativas e normas constitucionais,
segundo a estrutura e as particularidades da ordem jurdica.
A autonomia permite que as comunidades federadas conservem, cada uma,
certa independncia, que lhes permitem efetuar a gesto de seus negcios.
No Brasil, podemos apontar uma particularidade que marca o seu Federalismo,
que a coexistncia, dentro da Unio, de Estados e Municpios, que gozam de
autonomia, ou seja, de governo prprio do que lhe prprio.
As discusses aqui no Brasil, em torno do Federalismo, autonomia, dualismo,
co-soberania, desconcentrao, centralizao, descentralizao, dentre outros
signos, so produtos de incurses dos nossos publicistas no Direito Comparado,
com constantes referncias evoluo do Federalismo norte-americano, alemo
e suo.

Em nossa histria Constitucional, podemos verificar vrias fases do Federalismo brasileiro, a comear por ocasio da organizao do Estado Federal, em sua
fase originria, em 1891, quando se apontava o problema da dualidade soberana
do Estado Federal. Desse modo, a evoluo do Federalismo brasileiro apresenta
vrias nuances em termos de maior ou menor autonomia dos Estados-membros
e Municpios.
Em torno do debate de se buscar um federalismo para o Brasil, a partir da
autonomia regional, com propostas de surgimento de regies administrativas intraregionais, vale pensar a questo dos Municpios, no mbito do Federalismo brasileiro, como unidades de Direito Pblico que gozam de ampla autonomia poltica,
econmica e administrativa, inclusive autonomia constitucional, em comparao
com o Estado Regional Italiano e o Estado Autonmico Espanhol, como formas
democrticas de descentralizao poltica, econmica e administrativa.

4. A AUTONOMIA REGIONAL ITALIANA

O Estado Regionalista tem sido motivo de ateno por parte dos estudiosos do
Direito Pblico, devido a sua composio em regies autnomas que concede ao
Estado italiano caractersticas prprias.
Encontramos, na histria poltica da Itlia, uma enorme quantidade de fatos
que marcam sua tendncia regionalista, que, somente no perodo fascista, tal
vocao foi reprimida, vez que a autonomia local no era interessante para aquele
regime, que tinha por caractersticas fundamentais um rgido centralismo.
Com o fim do regime fascista, as tendncias regionalistas ressurgem com maior vigor na perspectiva e necessidade de se erguer um Estado Republicano e que
se fundamentasse na autonomia regional, de estrutura descentralizada, que evitasse os erros do passado, quando havia um Estado concentrado.
Conforme o professor OLIVEIRA BARACHO, falava-se at em constituio
regionalista, mas o princpio autonomstico surgiu de amplo consenso e acolhido
com largura no texto final da Constituio, com importante conseqncia na complexa estrutura do Estado, que mesmo unitrio, perderia esse acentuado carter

anterior, para assumira nova configurao do Estado Regional (1986, 287).

O novo Estado Republicano Italiano surgiu de forma constitucional, politicamente uno e indivisvel, reconhecendo e promovendo as autonomias locais, efetuando a mais ampla descentralizao administrativa dos servios que dependem
do Estado, adaptando os princpios e os mtodos de sua legislao s exigncias
da autonomia e descentralizao, conforme se depreende do seu art. 5.
De acordo com a atual Carta Poltica italiana, existem hoje 20 (vinte) regies,
sendo 05 (cinco) com autonomia especial: Siclia, Sardenha, Valle d Aostra, TrentinoAlto Adige, Friuli-Venezia e Giulia, que so caracterizadas formalmente por um
Estatuto adotado por lei constitucional do Estado, e substancialmente pelo amplo
poder concebido, principalmente no campo legislativo.
O que motivou essa autonomia especial foi o intenso movimento separatista da
Siclia e o posicionamento conferido a algumas Regies, devido presena de
minorias tnicas e lingsticas, que se aglutinaram pelo territrio italiano.
As Regies restantes tm autonomia ordinria e se repartem, conforme o artigo 114 da Constituio italiana de 1947, em entes de carter territorial, com a
seguinte configurao: Regio, Provncia e Comuna:
Art. 114. La Repubblica si riparti in Regioni [155 ss.], province e Comuni
[118, 128],
Art. 115. Le Regioni sono costitute in enti autonomi con propipoteri e funcioni
secondo i principi fissati nella Constituzione."

O Municpio Italiano (Comuna) autnomo no mbito dos princpios fixados

pela lei da repblica, dispondo do poder de editar normas locais e de arrecadar
tributos necessrios s suas despesas. , entretanto, criado e organizado pelo
Estado em moldes uniformes para toda a Repblica, conforme vislumbramos no
art. 118:
Spettano alia regioni le funzioni ammnistrative per le materie elencate nel
precedente articulo, salvo quelle di interesse esclusivamente locale, che
possono essere attribuite dalle leggi delia Repubbica alie province, ai Comuni

o ad altrienti locali [ 121, 128],

Lo Stato pu con legge delegare alia Regione lsercizio di altre funzioni
ammnistrative [121].
La Regioni esercita normalmente le sue funzioni ammnistrative delegandole
alie Province, ai Comuni o ad altri locali, o valendosi dei loro uffici [Vlllss.]."

O governo local constitudo pelo prefeito, pela junta municipal e pelo Conselho Comunal. A administrao local realizada sob a superviso e controle direto
do governador da Provncia. Como podemos notar, as Comunas e as Provncias
no atingem a mesma autonomia concedida para as Regies, limitando-se administrao local, no tendo maiores implicaes polticas.
As Provncias e Comunas so entes autnomos no mbito dos princpios fixados por leis gerais da Repblica, que determinam suas funes. As Provncias e
as Comunas so, tambm, circunscries provinciais e podem ser subdivididas
em D istritos com funes exclusivamente administrativas, para posterior
descentralizao.
Desse modo, as Regies, Provncias e Comunas, previstas pela atual Constituio italiana, gozam de autonomia legislativa, mas de maneira limitada, desde
que s podem fixar normas naquilo que est excludo da competncia reservada
ao poder central. Este tem direta interferncia junto aos poderes locais, com um
comissrio que, representando os interesses nacionais, superintende funes
administrativas do poder central na Regio, Provncias e Comunas, conforme seu
art. 124.
A Constituio italiana de 1947, com o propsito de firmar e garantir a autonomia regional, estabeleceu os seguintes princpios: 1) Reconhecer e promover a
autonomia local; 2) Atuao nos servios que dependessem do Estado, dentro da
mais ampla descentralizao administrativa; 3) Adequar os mtodos e princpios
da legislao da Repblica s exigncias da autonomia e da descentralizao.
Determinou, ainda, a Constituio italiana, funes constitucionais para as Regies, no que diz respeito iniciativa das leis (art. 71 e 121); no caso de referendum (art. 75 e 138); no envio de representantes para eleies de Presidente da
Repblica (art. 83).

As regies de Estatuto especial, gozam de maior autonomia, garantida pelo

artigo 116 que preconiza:
Alia Sicilia, alia Sardenha, al Trentino-Alto Adge, a l Friuli-Venezia Giulia e
alia Valle d'Aostra sono attribuite forme e condizioni particolari di autonomia, secondo statuti speciali adottati con leggi constituzionali [138, X]'.

Mas, apesar de sua posio excepcional, essas regies no podem desprezar

a unidade poltica do Estado italiano.
O professor OLIVEIRA BARACHO chama a ateno para o fato de que a doutrina reconhece que os constituintes italianos, rejeitando o sistema clssico do
Estado Federal e do Estado Unitrio, ou a descentralizao puramente administrativa, criaram uma forma original de Estado, qualificado como Estado Regional,
e que essa consagrao das autonomias locais, acompanhada de ampla
descentralizao administrativa, com a consagrao das regies, como entes
autnomos, com poderes prprios e autonomia financeira, configura um tipo particular de forma de Estado, que, por muito, foge das alternativas propostas pela
tipologia clssica (1986, p. 293).

5. O ESTADO AUTONMICO ESPANHOL

Como salientamos no captulo introdutrio, o Estado Autonmico Espanhol
um outro caso de autonomia e descentralizao poltico-administrativa que vale
trazer baila no presente estudo.
A evoluo poltica institucional da Espanha apresenta diversas caractersticas
e movimentos de cunho regionalista, que tm influenciado na forma de organizao do Estado Espanhol, com surgimento de questes de ndole local, provincial
ou regional.
Na passagem do Estado unitrio centralizador espanhol ao Estado autonmico,
previsto pela Constituio de 1978, houve grande modificao nos rumos polticos da Espanha.

A passagem do Estado unitrio centralizador espanhol ao Estado autonmico,

previsto pela Constituio de 29 de dezembro de 1978, ocorreu atravs de um
processo, denominado processo autonmico, conforme expresso utilizada por
JUAN FERRANDO BADA (op. cit. 1978).
A expresso Estado Autonmico teve boa aceitao por parte dos publicistas,
uma vez que a Constituio espanhola de 1978 definiu uma nova forma de organizao de Estado, denominado de Autonmico, visto que o mesmo se organiza
territorialmente entre municpios, em Provncias e nas Comunidades autnomas
que venham a se constituir. O art. 137 preceitua que todas estas entidades que
participam da estrutura do Estado gozam de autonomia para a gesto de seus
particulares interesses.
Precavendo-se, o constituinte espanhol de 1978, estabeleceu, no art. 145 da
Constituio, que em nenhuma hiptese admitir-se- a federao de comunidades autnomas, garantindo, dessa maneira, a integridade do Estado espanhol,
caracterizado no art. 2Sda mesma Carta, como sendo uma unidade indissolvel
da nao espanhola, ptria comum e indivisvel de todos os espanhis, reconhecendo e garantindo o direito autonomia das nacionalidades e Regies que a
integram e a solidariedade entre todas elas. (1978, p. 306)
A Espanha define-se por ser um Estado Autonmico Regional, considerado
uma forma intermediria entre o Estado unitrio e o Estado Federal.
SNCHES AGESTA informa que o ttulo VIII da lei fundamental espanhola define nova forma de organizao do Estado - o Estado Autonmico: o Estado
organizado territorialmente em Municpios, em Provncias e nas comunidades
autnomas que se constituam. Todas essas entidades gozam de autonomia para
a gesto de seus respectivos interesses, conforme art. 137 (1980, p. 344).
O Estatuto da autonomia a norma institucional bsica de cada comunidade
autnoma e o Estado os reconhece como parte integrante de seu ordenamento
jurdico, nos termos do art. 147.1.
Os Estatutos das entidades regionais Autnomas fixam os direitos, obrigaes

e competncias dos distintos rgos regionais e das vrias nacionalidades que

compem o Estado espanhol.
Alcanam os Estatutos das entidades autnomas a mesma posio que a Constituio atinge para a Nao ou para o Estado-membro do Estado federal, ou
ainda, para os Municpios do Estado brasileiro, com uma diferena, no fato de que
as comunidades autnomas da Espanha no gozam de competncia constituinte,
como o poder soberano nacional. Apenas tm o Estatuto que produto de sua
competncia legislativa.
Podemos apontar como algumas caractersticas da autonomia das comunidades espanholas as seguintes:
1) um direito geral, que se reconhece a todas as provncias limtrofes, com
caractersticas histricas, culturais e econmicas comuns; aos territrios insulares; s provncias como entidade regional histrica. A Constituio da Espanha
ainda permite, por motivos de interesse nacional, a criao de comunidades
autnomas em territrios que no superam o de uma Provncia ou que no
estejam integrados em uma organizao provincial;
2) Constitui-se num direito voluntrio a criao de uma comunidade autnoma, no sendo uma imposio da Constituio, sendo um direito que deve ser
requisitado pela entidade que aspira autonomia.
A emergncia das comunidades autnomas no acarretou o desaparecimento
dos Municpios e das Provncias, como entidades locais, e nem a excluso da
funo de cooperao e impulso do Estado, no que diz respeito s entidades
locais.
O reconhecimento constitucional dos Municpios e Provncias, como entidades
locais, encontra-se expresso nos arts. 137,140 e 141 da Constituio espanhola,
que admite, tambm, o agrupamento de diferentes Municpios da Provncia, conforme o art. 141.2).
A competncia exclusiva do Estado Espanhol detalhada no art. 149, ao passo
que, no art. 148, so enunciadas as atribuies das comunidades autnomas:

1) A constituio espanhola de 1978 determina competncia legislativa s

comunidades autnomas, que possuem assemblia legislativa ou normativas
em todas as matrias, que so incorporadas pelo Estatuto, nos termos do art.
148. exercem os poderes normativos complementares e tm faculdades
normativas, na medida em que a execuo o exija, aos casos compreendidos
nas competncias exclusivas do art. 149;
2) Competncias administrativas;
3) Competncias judiciais, no que se refere a demarcao de seu territrio e
instncias que se esgotam nos rgos radicados nos territrios das comunidades autnomas.
Como afirmado anteriormente, os Municpios no foram eliminados das estruturas que configuram o Estado Espanhol.
O Municpio espanhol pessoa jurdica de direito pblico, administrado pelo
alcaide (prefeito) e pela Cmara, sendo esta composta pelos concejales (vereadores). Os municpios espanhis se agrupam territorialmente nas provncias.
Amplas atribuies detm os Municpios da Espanha, no que se refere administrao local. O prefeito o chefe da administrao local, preside a assemblia
e o delegado do governo central, que o nomeia para as capitais das Provncias
e para os Municpios de mais de 10. 000 (dez mil) habitantes. Nos Municpios
menores, o alcaide nomeado pelo governador civil da Provncia. Em ambos os
casos, o cargo exercido por tempo indeterminado.
A assemblia, ou ayuntamiento, a corporao deliberativa do Municpio e de
assessoramento do governo em assuntos municipais. Seus membros so eleitos
para um mandato de seis anos, renovvel pela metade, trienalmente.
Seja como for, os Municpios das Regies espanholas no tm maiores competncias na esfera poltica, visto que a Regio tornou-se ente essencial e principal na constituio do Estado espanhol, devendo ser compreendida nos termos
restritos extenso sugerida pelo vocbulo Regio.

JUAN FERRANDO BADIA adverte que

los tminos reain y regionalismo son inconfundibles con los de nacin.
nacionalismo y el de nacionalidades. Y, asi, mientras con el vocablo regionalismo apuntamos a esto: el regionalismo representa la idea regional como
fuerza actuante, como ideologia o como base terica de una planificacin
poltica descentralizada legislativa y administrativamente. Por el contrario,
el nacionalismo y el princpio de las nacionalidades - como diria MANCINI
- no s ms que, segn apuntbamos, la fuerza actuante de la nacin hacia
la consecucin de su proprio Estado, hacia la separacin e independencia
(1986, p. 160).

Com efeito, o Estado Autonmico espanhol no apenas descentralizou a sua

administrao, concedendo autonomia poltica s regies que o compe, mas
conservou, no entanto, a sua unidade. Tal fato o caracteriza como uma forma
atpica de Estado, quando confrontado com as formas clssicas.

6. CONSIDERAES FINAIS
Ao fim desse sucinto exame comparativo, podemos levantar alguns pontos fundamentais que caracterizam as formas de Estado e a autonomia local, como uma
maneira democrtica de descentralizao, levando em conta as necessidades
prementes das comunidades locais, que encontram razo de existncia a partir
de suas prprias necessidades quotidianas, apoiadas no sentimento histricocultural.
Levando-se em considerao as particularidades e especificidade de cada tipo
de Estado, aqui examinados, verificamos que todos as formas apresentam-se
com configurao e estrutura diferenciadas, mas que, de uma maneira ou de outra, sempre buscam uma atitude descentralizadora, tanto no que se refere administrao, mas tambm em seus aspectos polticos e econmicos
O Estado Autonmico espanhol se caracteriza por ser um Estado composto
por Regies, autnomas, dotadas de Estatutos prprios que delimitam as suas
competncias nos mbitos legislativo, jurdico, econmico e administrativo. As

Regies ainda contam com Municpios e Provncias, que tm grande atribuies

no campo das administraes locais. No entanto, esses entes so governados por
representantes diretos do Estado Nacional.
Peculiarmente o Estado Regional italiano composto por 20 (vinte) Regies,
sendo que cinco detm autonomia especial e as outras autonomia ordinria. Alm
das Regies, conta ainda, o Estado italiano, com as Provncias e as Comunas,
que detm autonomia conforme os princpios fixados pela lei da Repblica, dispondo do poder local de editar normas e arrecadar tributos necessrios a suas
despesas. Porm, estes entes so criados e organizados pelo Estado italiano em
moldes uniformes para toda a Repblica.
A Constituio Brasileira de 1988 elevou o Municpio brasileiro categoria de
ente pblico de terceiro grau, destoando da forma federativa clssica caracterizada por apenas Unio e Estados-Membros, na qualidade de esfera de poder.
O Municpio brasileiro dotado de grande autonomia poltica, administrativa e
financeira, com poderes de auto-organizao, tendo por trao marcante a sua
instituio a partir da Constituio municipal (lei orgnica). A autonomia municipal
brasileira ampla nas atribuies e competncias inerentes aos interesses locais,
encontrando seus limites no texto constitucional federal, que determina o entrelaamento e a articulao entre o interesse local e o interesse geral.
Cotejando as trs formas acima estudadas, verificamos que o Municpio brasileiro goza de posio formal privilegiada, na estrutura federalista, no que diz respeito s suas necessidades locais, atingindo, aproximadamente, a mesma amplitudes das Regies autnomas do Estado espanhol e das Regio do Estado Regional italiano, se considerados sob a tica da autonomia.
Cumpre observar, no entanto, que os Municpios no Estado federal brasileiro
no podem ser igualados com as Regies da Repblica italiana e do Estado espanhol, fenmenos que se diferenciam na sua formao e sedimentao. Atualmente a formao, ajuntamento ou desmembramento de localidades municipais, aqui
no Brasil, no vm atendendo aos princpios geogrficos, etnogrfico, econmico
e culturais, que caracterizam a formao das Regies, nos Estados italiano e

espanhol.
Apesar de teoricamente a constituio de um Municpio seguir os mesmos princpios acima elencados, a criao de Municpios, no Brasil contemporneo, vinha
atendendo mais s contingncias eleitoreiras ou oportunistas de certos grupos
locais, conforme muito bem salientou QUADROS DE MAGALHES. Porm, o
advento da Emenda Constitucional n. 15/93, que alterou o pargrafo 4 do artigo
18 da Constituio Federal (referente ao procedimento de criao dos municpios)
determinou critrios mais rgidos a serem observados quando da criao de municpios. E isso veio a dificultar a ao de grupos eleitorais oportunistas. Mas,
apesar desse tmido avano, a autonomia municipal brasileira ainda algo que
deve ser melhor dimensionado, a fim de se corrigir as vrias distores que vm
manifestando-se na realidade, com conseqentes e enormes desigualdades polticas, econmicas e sociais entre Regies, Estados e Municpios brasileiros.
A demanda por autonomia local e regional vem ocorrendo no mundo contemporneo de maneira recorrente, significando uma importante tendncia no sentido
de se conceder ampla autonomia quelas regies ou localidades, que, por motivos vrios, reivindicam maior liberdade para tratar dos seus interesses, sejam
eles polticos, administrativos ou de ordem financeira. Todavia, a concesso de
autonomia no significa poder de imprio e soberania, elementos exclusivos de
Estado, necessrios manuteno da unidade.
Ressalte-se, contudo, que essas formas de descentralizao, demonstram ser
uma tcnica poltica, administrativa e jurdico-constitucional de melhor conduzir o
Estado nacional que deve-se construir a partir de princpios democrticos e de
eqidade, contramo de todo e qualquer esforo centralizador.
No entanto, a formao de localidades municipais deve buscar seus fundamentos sociolgicos, antes mesmos de sua viabilizao jurdico-constitucional, revelando sua vocao de comunidade, desde suas mais remotas origens, expressando esse desejo no sentimento coletivo, realizando em determinado espao
territorial, dando suporte identificao cultural no convvio face a face dos
muncipes. A formalizao de um municpio deve ser apenas, e to somente, uma
conseqncia desses fatores reunidos.

Em sede de consideraes finais, vislumbramos que a autonomia concedida

s Regies da Espanha e da Itlia atende mais a um carter de fundo histricocultural, que marca o desenvolvimento daqueles povos, do que propriamente
busca de uma estrutura poltica de mera descentralizao do poder. A autonomia
regional italiana e espanhola deriva de uma necessidade imposta pela diversidade de elementos histricos, culturais, polticos e econmicos.
No que se refere a autonomia no mbito dos Municpios brasileiros, vislumbramos que a mesma uma conseqncia da necessidade de se descentralizar as
decises e conceder maior flexibilidade estrutura federativa adotada. Justificase a necessidade de descentralizao e a elevao do Municpio ao status de
esfera de poder, devido em muito, s amplas dimenses territoriais do Brasil. Da
a descentralizao do Estado brasileiro advir da prpria essncia descentralizadora
do Estado Federal, para melhor atingir os seus fins.

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8. RESUMO
O municpio como ente federado, dotado de autonomia poltica, administrativa
e financeira, de acordo com a nova estrutura federativa brasileira disposta na Constituio de 1988. A insero do municpio na idia de Estado Federal e sua conseqente descentralizao. Os municpios no mbito do federalismo brasileiro em
comparao com o Estado Regional Italiano e o Estado Autonmico Espanhol,
como formas democrticas de descentralizao poltica, econmica e administrativa.

9. ABSTRACT
The Municpio (municipality) as a federated person, endowed with political,
administrative and financial autonomy, according to the new Brazilian federative
structure, settled in the Constitution of 1988. The insertion of the Municipid in the
idea of Federal State and its consequent decentralization. The Municpios>' in the
scope of the Brazilian federalism in comparison with the Italian Regional State and
the Spanish Autonomic State, as democratic forms of political, economical and
administrative decentralization.