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LA FUNCIN DE FISCALIZACIN:
AVANCES, RETROCESOS Y PROYECCIONES

A LA LUZ DE LA REFORMA DE 2009
Daniel Mrquez Gmez*
Sumario: I. Fiscalizacin y rendicin de cuentas: las
incompatibilidades conceptuales. II. Los modelos internacionales de fiscalizacin. III. La reforma constitucional y legal al modelo mexicano de fiscalizacin.
IV. A manera de conclusin. V. Bibliografa.
I. Fiscalizacin y rendicin de cuentas:

las incompatibilidades conceptuales
Los organismos de fiscalizacin interna y externa son la primera

lnea de defensa de la sociedad en contra de la corrupcin o de las
prcticas corruptas, sobre todo porque tienen encomendadas dos de
las actividades ms trascendentes del ciclo administrativo: la revisin y evaluacin de sus actividades y la auditora gubernamental.
Desde la adopcin de la partida doble en Mxico en el siglo
XIX, advertimos la dificultad de la lucha en contra del uso de los
bienes pblicos para fines privados. La batalla es siempre desigual porque el servidor pblico corrupto utiliza el conjunto de
elementos puestos a su disposicin (recursos materiales, financieros, servidores pblicos, estructuras, experticias, normas, etctera) obtener ganancias ilegales.
*
Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.

161
162
DANIEL MRQUEZ GMEZ
Separar los poderes o controlar al poder, en el documentado

anlisis de Diego Valads, es una necesidad para la subsistencia
de la libertad. Tanto mayor sea la rbita de influencia del poder,
tanto ms restringida ser la de las libertades individual y colectiva, y viceversa1. En este contexto, los conceptos de libertad y
autoridad estn plenamente interrelacionados, a mayor libertad
menor autoridad y a mayor autoridad menor libertad.
Existen dos paradigmas a partir de los cuales se pretende justificar el control del poder: la rendicin de cuentas y la fiscalizacin. Por qu hablamos de rganos de fiscalizacin? Porque esa
palabra proviene de fiscalizar que es inspeccionar a personas, entidades o actividades para comprobar si pagan impuestos o examinar, controlar o criticar las acciones de otros. As, en contabilidad, se entiende por fiscalizacin la accin por medio de la cual
se evalan y revisan las acciones de gobierno considerando su
veracidad, razonabilidad y apego a la ley.2 Todos los medios de
control, en el Estado constitucional, estn orientados en un solo
sentido y todos responden, objetivamente, a un nico fin: fiscalizar la actividad del poder para evitar sus abusos.3
Para Guillermo Cabanellas la fiscalizacin es la: inspeccin a
personas, entidades o actividades para comprobar si pagan impuestos o examinar, controlar o criticar las acciones de otros,
por lo que uno de los significados de la palabra fiscalizacin es
control. As, fiscalizacin es equivalente a control. 4 En este
sentido, para usar un lenguaje adecuado, en el presente trabajo
nos referiremos al control interno y externo de la administra1 Valads, Diego, El control del poder, 3a. ed., Mxico, Porra-UNAM,
2006, p. 2.
2 Adam Adam, Alfredo et al., La fiscalizacin en Mxico, UNAM, Mxico
1996, p. 8.
3 Aragn, Manuel, Constitucin y control del poder, Ed. Argentina, 1995,
pp. 71 y 72.
4 Bach, Juan Ren, Enciclopedia Omeba de Contabilidad, Finanzas-Economa y Direccin de Empresas, voz: fiscalizacin, Argentina, Bibliogrfica
Omeba, 1967.
LA FUNCIN DE FISCALIZACIN
163
cin pblica como fiscalizacin, as nada se opone al uso de

este vocablo.5
Sin embargo, el da de hoy desde la academia y los sectores
polticos se ha impuesto en nuestro pas la ideologa de la accountability, traducido como rendicin de cuentas,6 aunque
ambas voces implican situaciones distintas.7 Tambin es importante destacar que el concepto no es unvoco, existen diversos
usos de la palabra rendicin de cuentas.8
Mrquez, Daniel, Funcin jurdica de control de la administracin pblica, Mxico, UNAM, 2005, p. 15.
6 As, Sergio Lpez-Aylln y Mauricio Merino aceptan que: El concepto de rendicin de cuentas no aparece de manera explcita en la Constitucin
mexicana. Sin embargo, diversas reformas a este ordenamiento han venido
conformando un sistema orientado a ese propsito. Vase: La rendicin de
cuentas en Mxico: perspectivas y retos. Documento elaborado por el Centro
de Investigacin y Docencia Econmica (CIDE) en el marco del proyecto La
estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, auspiciado por The William
and Flora Hewlett Foundation. Visible en: http://rendiciondecuentas.cide.edu/,
consultada el 13 de agosto de 2009.
7 Ugalde, Luis Carlos, La rendicin de cuentas en los gobiernos estatales
y municipales, Serie Cultura de la Rendicin de Cuentas, Mxico, ASF, s.a.e.,
p. 9. Documento disponible en la pgina electrnica de la ASF, en: http://www.
asf.gob.mx/pags/archivos/Src/Rc4.pdf.
8 En este sentido, Thomas Theishon en el artculo: Utilizacin de la rendicin de cuentas en apoyo a la capacidad, visible en el portal electrnico
de Capacity Org., muestra lo que denomina algunos conceptos prcticos de
rendicin de cuentas: Rendicin de cuentas denota una relacin entre un titular
de derechos o de una reivindicacin legtima (por ejemplo, respecto de un bien
pblico) y los agentes u organismos responsables de satisfacer o asegurar la
vigencia de ese derecho realizando acciones concretas, o desistiendo de determinadas acciones (deudores de obligaciones). En el lenguaje basado en los
derechos, la rendicin de cuentas denota la sensibilidad y voluntad de respuesta
de los deudores de obligaciones y la expresin por los titulares de derechos de sus necesidades y la reivindicacin de sus derechos. La voz se refiere
al impulso con que los titulares de derechos los plantean o reivindican ante los
funcionarios ejecutivos o deudores de obligaciones.
La sensibilidad o disposicin a responder denota el acuse por un agente
pblico o privado de desarrollo de las necesidades de determinados grupos, como los pobres, y su respuesta a dichas necesidades.
5 Vase
164
DANIEL MRQUEZ GMEZ
En este contexto, la palabra mgica, el concepto clave, se llama accountability. Como otros conceptos polticos en ingls, se
trata de un trmino que no tiene un equivalente preciso en castellano, ni una traduccin estable. A veces se traduce como control,
La rendicin de cuentas vertical denota la relacin directa entre los ciudadanos y sus representantes en cargos pblicos, principalmente mediante el proceso electoral, pero tambin mediante modalidades ms directas de participacin
e involucramiento cvico.
Rendicin de cuentas horizontal se refiere a mecanismos mediante los cuales diferentes entidades estatales se exigen recprocamente rendicin de cuentas
en nombre del pueblo. La rendicin de cuentas horizontal entraa bsicamente
que el Poder Ejecutivo rinda cuentas a la Legislatura, las instancias del Poder
Judicial y los tribunales, y organismos especiales de contralor, entre ellos: comisiones de derechos humanos; Ombudsmen/defensores del pueblo; auditores
generales; comisiones electorales independientes; bancos centrales independientes; autoridades fiscales independientes; y organismos de lucha contra la
corrupcin.
Rendicin de cuentas desde abajo hacia arriba es la obligacin de los estratos inferiores de rendir cuentas a las autoridades de ms alto nivel, por ejemplo, una administracin local que rinde cuentas a su respectivo Ministerio.
Rendicin de cuentas desde arriba hacia abajo es la obligacin de las altas
instancias de rendir cuentas a las autoridades a niveles inferiores, por ejemplo,
un Ministerio que debe rendir cuentas de su apoyo a servicios locales de extensin.
Rendicin de cuentas social denota la obligacin de las organizaciones de
rendir cuentas al pueblo; incumbe principalmente a la administracin pblica,
pero tambin puede significar que los copartcipes externos en el desarrollo
rindan cuentas a los beneficiarios en los pases en desarrollo.
Rendicin de cuentas mutua denota una relacin de rendicin de cuentas recproca basada en el concepto de un contrato. Es ahora un concepto importante,
en la relacin de asistencia, de conformidad con la Declaracin de Pars.
Rendicin de cuentas externa describe la obligacin de los agentes nacionales de desarrollo de rendir cuentas a los donantes y copartcipes externos en el
desarrollo; a veces existe una cierta tensin con la obligacin de rendir cuentas
en el mbito nacional, o se efecta a expensas de esta ltima.
Rendicin de cuentas en el mbito nacional se refiere a la gama de relaciones de rendicin de cuentas en el pas (vase: vertical, horizontal, desde
arriba hacia abajo, desde abajo hacia arriba, y social). Visible en: http://
www.capacity.org/es/revista/articulo_de_fondo/utilizacion_de_la_rendicion_
de_cuentas_en_apoyo_de_la_capacidad/algunos_conceptos_practicos_de_
rendicion_ de_cuentas, consultada el 13 de agosto de 2009.
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a veces como fiscalizacin, otras como responsabilidad. Sin embargo, la traduccin ms comn y la ms cercana es la de rendicin de cuentas. En esencia, en el mbito poltico, afirmamos que
la nocin de rendicin de cuentas tiene dos dimensiones bsicas.
Incluye, por un lado, la obligacin de polticos y funcionarios de
informar sobre sus decisiones y de justificarlas en pblico (answerability). Por otro, incluye la capacidad de sancionar a polticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes
pblicos (enforcement).9
Alejandro Natal reconoce que el concepto de rendicin de
cuentas an no es claro que existen diversos problemas relacionados con su entendimiento y aplicacin10. Sergio Lpez-Aylln
y Mauricio Merino estiman que la rendicin de cuentas es siempre una accin subsidiaria de una responsabilidad previa, que implica una responsabilidad transitiva y que atae a la manera en
que se dio cumplimiento a esa responsabilidad.11
Luis Carlos Ugalde define a la rendicin de cuentas como la
obligacin permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus mandantes o principales de los actos que lleven a cabo
como resultado de una delegacin de autoridad que se realiza
mediante un contrato formal o informal y que implica sanciones
para el supuesto de incumplimiento. Los mandantes o principales
supervisan tambin a los mandatarios o agentes para garantizar
que la informacin proporcionada sea fidedigna.
Si considerramos terciar en el debate sobre el trmino rendicin de cuentas, en lo personal, nos adherimos al concepto
emanado del Committee on Standards in Public Life, cuerpo pblico independiente que asesora al gobierno ingls en materia de
estndares ticos para toda la Administracin Pblica en Ingla9 Schedler Andreas; Qu es la rendicin de cuentas?, Cuadernos de
Transparencia, Mxico, IFAI, 2004, pp. 11 y 12.
10 Natal, Alejandro, Rendicin de cuentas: apuntes para una revisin conceptual, Mxico, El Colegio Mexiquense, 2006, p. 3. Adems, el autor destaca
los problemas lingsticos y de vaguedad incluso en el idioma ingls.
11 Vase Lpez-Aylln, Sergio y Merino, Mauricio, La rendicin de cuentas en Mxico: perspectivas y retos.
166
DANIEL MRQUEZ GMEZ
terra, instancia que elabor el 11 de mayo de 1995 los denominados Siete principios de la vida pblica,12 dentro de los que
destaca: Rendicin de cuentas: Los titulares de cargos pblicos
son responsables de sus decisiones y acciones pblicas y deben
someterse a cualquier investigacin adecuada de sus cargos. Lo
que es compatible con la funcin de fiscalizacin porque, en todo
caso, alude a una investigacin o a hacer diligencias para descubrir desviaciones, lo que es compatible con la idea de fiscalizacin o control sobre el uso de los recursos pblicos en trminos de su veracidad, razonabilidad y apego a la ley, esto es, a las
normas aplicables.
Por otra parte, el concepto de rendicin de cuentas slo presupone las dimensiones obligado a rendicin cuentas y derechohaCommittee on Standards in Public Life, elabor el 11 de mayo de 1995
The Seven Principles of Public Life, que deben ser aplicados a todo el servicio
pblico, y son:
Selflessness. Holders of public office should act solely in terms of the public interest. They should not do so in order to gain financial or other benefits
for themselves, their family or their friends.
Integrity. Holders of public office should not place themselves under any
financial or other obligation to outside individuals or organizations that might
seek to influence them in the performance of their official duties.
Objectivity. In carrying out public business, including making public appointments, awarding contracts, or recommending individuals for rewards and
benefits, holders of public office should make choices on merit.
Accountability. Holders of public office are accountable for their decisions
and actions to the public and must submit themselves to whatever scrutiny is
appropriate to their office.
Openness. Holders of public office should be as open as possible about all
the decisions and actions that they take. They should give reasons for their
decisions and restrict information only when the wider public interest clearly
demands.
Honesty. Holders of public office have a duty to declare any private interests
relating to their public duties and to take steps to resolve any conflicts arising
in a way that protects the public interest.
Leadership. Holders of public office should promote and support these principles by leadership and example.
Visibles en: http://www.public-standards.org.uk/About/The_7_Principles.
html consultada el 13 de agosto de 2009.
12 El
167
biente a obtener cuentas. Lo anterior ignora que en el caso de la

fiscalizacin son rganos del poder pblico los que intervienen
en el ciclo del control. El rgano de fiscalizacin est ejerciendo
una competencia legal, no est ejercitando un derecho. As, la
relacin de fiscalizacin se parece ms a los controles interrganos a los que alude Karl Loewenstein.13 Por lo anterior, debemos rechazar la ideologa de que pretende asimilar los trminos rendicin de cuentas y fiscalizacin. El ejercicio de las
competencias constitucionales y legales no es un derecho, es una
obligacin.
Pero adems existe otras cuestin, los rganos de fiscalizacin
son instancias tcnicas, no representantes de los ciudadanos, por
lo que, suponiendo que pretendiramos asimilar las voces rendicin de cuentas y fiscalizacin, no deberamos perder de
vista que la efectiva rendicin de cuentas se encontrara en el
momento en que los representantes de la nacin se imponen de
los resultados de la revisin tcnica.
Ahora bien, cmo evaluar la accin de un rgano que tiene
como misin precisamente el controlar al poder? La respuesta
ms obvia es aplicar normas de evaluacin a cada una de las
actividades desarrolladas para que, a partir de su comparacin,
establecer si se cumplieron o no con las metas programadas.
No obstante, la experiencia demuestra que esta forma de valorar la actividad de organismos es parcial. Las normas de evaluacin estn diseadas de una manera tan sencilla (aspectos cuantitativos) y formal (unidades de medida tambin cuantitativas)
que omiten una serie de elementos cualitativos para un efectivo
proceso de evaluacin, por supuesto, tambin sabemos que no
existe proceso de evaluacin perfecto y que en muchas ocasiones
son altamente subjetivos.
13 Loewenstein, Karl; Teora de la constitucin, trad. de Alfredo Gallego
Anabitarte, 2a. ed., Barcelona, Ariel, 1970, p. 231. El autor seala que cuando
las instituciones de control operan dentro de la organizacin de un solo detentador del poder, son designados control intrarganos. Cuando, por otra parte,
funciona entre diversos detentadores del poder que cooperan en la gestin estatal, se les designa como controles interrganos.
168
DANIEL MRQUEZ GMEZ
Si lo anterior es cierto, todava es ms complicado cuando incidimos en reformas legales que no han probado su eficacia en
la prctica, es difcil establecer hasta qu punto la nueva ley va
a cumplir efectivamente con la solucin de los problemas que
orientan su emisin.
Uno de los mtodos a los que podemos acudir es el comparativo, lo que implica contrastar la institucin legal con su antecedente, aplicando mecanismos de evaluacin emanados de una
norma tipo o modelo, a partir de la cual se puede tener un margen
de comprensibilidad de las instituciones incorporadas en una reforma legal.
As, acudiremos a ese mtodo para intentar dar respuesta a la
convocatoria de estas mesas de trabajo para evaluar las reformas constitucionales del 7 de mayo de 2008 y legal del 29 de
mayo de 2009 al rgimen de fiscalizacin superior de la Federacin de Mxico.
II. Los modelos internacionales
de fiscalizacin
Esta parte del trabajo se apoyar en la Declaracin de Lima de

la Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI por sus siglas en ingls), mejor conocida como
la Declaracin de Lima sobre las Lneas Bsicas de la Fiscalizacin, aprobada en el Congreso de la INTOSAI celebrado en
Lima, Per, del 17 al 26 de octubre de 1977. La Convencin contra la Corrupcin de la Organizacin de las Naciones Unidas del
31 de octubre de 2003, y la experiencia de algunos pases en el
diseo de organismos de fiscalizacin externa, porque estimamos
que all se encuentran las bases conceptuales para llegar a una
tipologa sobre la fiscalizacin o control externo.
La Declaracin de Lima sobre las Lneas Bsicas de la Fiscalizacin, emanada del IX Congreso de INTOSAI, en su prembulo, seala que la utilizacin regular (entindase legal) y racional
169
de los fondos pblicos constituye una de las condiciones esenciales para garantizar el buen manejo de las finanzas pblicas y la
eficacia de las decisiones adoptadas por la autoridad competente.
Aqu advertimos que la fiscalizacin se relaciona con comprobacin de un uso legal, racional y eficaz de los recursos pblicos;
adems, se deja en claro que las decisiones relacionadas con ellos
deben emanar de un rgano competente.
Otro aspecto trascendente de ese prembulo, es que es indispensable que cada Estado cuente con una Entidad Fiscalizadora
Superior eficaz, cuya independencia est garantizada por la ley,
con lo que se advierte otro aspecto sustancial, ahora orgnico,
de la fiscalizacin: la independencia y eficacia de organismos
encargados de la fiscalizacin, lo que se contrapone con la pretensin de autonoma que se escucha hoy da para esa clase de
entidades.
Ntese que el debate no es sobre la autonoma, sino sobre la
independencia, esto es que el organismo de fiscalizacin no dependa de otro, o llevando la cuestin al mbito de la autonoma,
que trabaje por cuenta propia, o sea, que se rija por normas y rganos de gobierno propios.
Tambin se destacan los objetivos especficos de la fiscalizacin, esto es: la apropiada y eficaz utilizacin de los fondos
pblicos, la bsqueda de una gestin rigurosa, la regularidad en
la accin administrativa y la informacin, tanto a los poderes
pblicos como al pas, mediante la publicacin de informes objetivos. As, queda claro que fiscalizar no es slo rendir cuentas,
es algo ms: uso apropiado y eficaz de los fondos pblicos, gestin rigurosa, regularidad (legalidad) administrativa e informacin objetiva.
Ahora bien, de un cuidadoso anlisis de la Declaracin de Lima
se puede advertir que:
170
DANIEL MRQUEZ GMEZ
Caracterizacin general
de los rganos de fiscalizacin
segn INTOSAI
Artculo
de la
Declaracin
de Lima
Principio
El control no representa una

finalidad en s mismo, es
parte imprescindible de un
mecanismo regulador que debe
sealar, oportunamente, las
desviaciones normativas y las
infracciones de los principios
de legalidad, rentabilidad,
utilidad y racionalidad de
las operaciones financieras,
de tal modo que puedan
adoptarse las medidas
correctivas convenientes
en cada caso, determinarse
la responsabilidad
del rgano culpable,
exigirse la indemnizacin
correspondiente o adoptarse
las determinaciones que
impidan o, por lo menos,
dificulten, la repeticin de
tales infracciones en el futuro.
1o.
Principio de control
como medio no como
fin.
Principios de
oportunidad, legalidad,
rentabilidad, utilidad y
racionalidad.
Objetivos: sealar
las desviaciones
normativas e
infracciones a los
principios de legalidad,
racionalidad.
Un control previo eficaz

es imprescindible para una
sana economa financiera
pblica. Puede ser ejercido
por una Entidad Fiscalizadora
Superior, pero tambin por
otras instituciones de control.
2o.
Principio de eficacia
del control.
El control posterior reclama

la responsabilidad del rgano
culpable, puede llevar a la
indemnizacin del perjuicio
producido y que es apropiado
para impedir, en el futuro, la
repeticin de infracciones.
2o.
Principio de
imputacin de la
responsabilidad.
171
El control posterior es una

funcin inalienable de
cada Entidad Fiscalizadora
Superior, independientemente
de un control previo.
2o.
Principio de
posterioridad.
Los rganos de control

interno pueden establecerse
en el seno de los diferentes
departamentos e instituciones;
los rganos de control
externo no pertenecen a la
organizacin de la institucin
que debe ser controlada.
3o.
Principio de
independencia frente al
ente controlado.
Las Entidades Fiscalizadoras

Superiores son rganos del
control externo.
3o.
Carcter externo de la
fiscalizacin.
Incumbe a la Entidad
Fiscalizadora Superior, como
rgano de control externo,
controlar la eficacia de los
rganos de control interno.
3o.
Principio de
fiscalizacin del
control interno.
La tarea de las Entidades

Fiscalizadoras Superiores es
el control de la legalidad y
regularidad de las operaciones.
A este tipo de control, se une
un control orientado hacia
la rentabilidad, utilidad,
economicidad y eficiencia
de las operaciones estatales,
que no slo abarca a cada
operacin sino a la actividad
total de la administracin,
incluyendo su organizacin y
los sistemas administrativos.
Los objetivos de control de
las Entidades Fiscalizadoras
Superiores son: legalidad,
regularidad, rentabilidad,
utilidad y racionalidad de las
operaciones.
4o.
Principio de legalidad
y regularidad de
las operaciones
controladas.
4o.
Objetivos del control:

legalidad, regularidad,
racionalidad.
172
DANIEL MRQUEZ GMEZ

Superiores slo pueden
cumplir eficazmente
sus funciones si son
independientes de la
institucin controlada y se
hallan protegidas contra
influencias exteriores.
5o.
Refrenda el principio
de independencia de la
entidad de fiscalizacin
de la controlada y
establece la proteccin
frente a influencias
externas.
Aunque una independencia

absoluta respecto de los dems
rganos estatales es imposible,
por estar ella misma inserta
en la totalidad estatal Las
Entidades Fiscalizadoras
Superiores deben gozar de
la independencia funcional
y organizativa necesaria
para el cumplimiento de sus
funciones.
5o.
Seala que la
independencia debe
ser funcional y
organizativa.
Aqu se advierte que
la autonoma como
tal no es indispensable
para la fiscalizacin.

Superiores y el grado de su
independencia deben regularse
en la Constitucin, los
aspectos concretos podrn ser
regulados por medio de Leyes.
5o.
Principio de regulacin
constitucional y legal.
Deben gozar de una proteccin

legal suficiente, garantizada
por un Tribunal Supremo,
contra cualquier injerencia
en su independencia y sus
competencias de control.
5o.
Principio de proteccin
legal.
La independencia de las
Entidades Fiscalizadoras
Superiores est
inseparablemente unida a
la independencia de sus
miembros.
6o.
Principio de
independencia de sus
integrantes.
173
Los funcionarios de control de

Superiores deben ser
absolutamente independientes,
en su carrera profesional, de
los organismos controlados y
sus influencias.
6o.
Refrenda el principio de independencia

de los integrantes de
la entidad de
fiscalizacin.
Independencia financiera,
elaboracin de presupuesto y
administracin responsable.
7o.
Principio de
independencia
financiera y
presupuestal.
La independencia otorgada a
Superiores por la Constitucin
y la Ley, les garantiza un
mximo de iniciativa y
responsabilidad, aun cuando
acten como rganos del
Parlamento y ejerzan el control
por encargo de ste.
8o.
Principio de iniciativa
y responsabilidad.
La Constitucin debe regular

las relaciones entre la Entidad
Fiscalizadora Superior y el
Parlamento, de acuerdo con las
circunstancias y necesidades
de cada pas.
8o.
Principio de regulacin
constitucional de
las relaciones con el
parlamento.
La actividad del Gobierno,

de las Autoridades
Administrativas subordinadas
y las dems instituciones
dependientes, es objeto de
control por parte de la Entidad
Fiscalizadoras Superior. De
ello no se deduce ninguna
subordinacin del Gobierno
a la Entidad Fiscalizadora
Superior.
9o.
de las actividades del
gobierno.
174
DANIEL MRQUEZ GMEZ
El Gobierno asume la plena

y exclusiva responsabilidad
de las operaciones realizadas
por l y de sus omisiones y no
puede remitirse a operaciones
de control y dictmenes de la
Entidad Fiscalizadora Superior
para su descargo - siempre que
no se hayan dictado en forma
de resoluciones judiciales
ejecutables y firmes.
9o.
Principio de no
exclusin de la
responsabilidad
por operaciones
y dictmenes
de la entidad de
fiscalizacin.

Superiores deben tener acceso
a todos los documentos
relacionados con las
operaciones y el derecho
a pedir de los rganos del
departamento controlado todos
los informes, de forma oral
o escrita, que les parezcan
necesarios.
10
Principio de
libre acceso a la
documentacin.
Los rganos controlados

tienen que responder a las
verificaciones de control
de la Entidad Fiscalizadora
Superior, dentro de los plazos
determinados generalmente
por Ley o, en casos especiales,
por la Entidad Fiscalizadora
Superior, y dar a conocer las
medidas adoptadas en base
a dichas verificaciones de
control.
11
Obligacin de los entes

fiscalizados de rendir
informes en los plazos
de ley.
Siempre que las verificaciones

de control de la Entidad
Fiscalizadora Superior no
se dicten en forma de una
resolucin judicial firme
y ejecutable, la Entidad
Fiscalizadora Superior
tiene que tener la facultad
de dirigirse a la autoridad
competente para que adopte
las medidas necesarias y
exija las correspondientes
responsabilidades.
11
Principio de no
definitividad de
la funcin de
fiscalizacin cuando
se emite de manera
distinta a una
resolucin judicial.

Superiores pueden, en
asuntos importantes, poner a
disposicin del Parlamento
y de la Administracin sus
conocimientos tcnicos en
forma de dictmenes, incluso
su opinin sobre proyectos
de ley y otras disposiciones
sobre cuestiones financieras.
La Administracin asume toda
la responsabilidad respecto
a la aceptacin o rechazo del
dictamen.
12
Facultad de asesora.

Superiores deben realizar
su actividad de control de
acuerdo con un programa
previo trazado por ellas
mismas. El derecho de
ciertos rganos estatales de
exigir, en casos especiales, la
realizacin de determinadas
verificaciones, no se ver
afectado por aquella norma.
13
Principio de
programacin de
las actividades de
fiscalizacin.
175
176
DANIEL MRQUEZ GMEZ
Los mtodos de control deben

adaptarse continuamente a los
progresos de las ciencias y
tcnicas relacionadas con las
operaciones.
13
Principio de
actualizacin tcnica.
Es conveniente la elaboracin
de manuales de control como
medio de trabajo para los
funcionarios de control.
13
Principio de
autolegislacin o
autonoma en sentido
estricto.
Los miembros y los

funcionarios de control de la
tienen que tener la calificacin
e integridad moral necesarias
para el perfecto cumplimiento
de su tarea.
14
Principio de
profesionalizacin
y moralidad para
los integrantes
de la entidad de
fiscalizacin.
Especial atencin requiere el

perfeccionamiento terico y
prctico de todos los miembros
y funcionarios de control de la
a nivel interno, universitario
e internacional, fomentndolo
por todos los medios
posibles, tanto econmicos
como de organizacin. El
perfeccionamiento tiene que
exceder de los conocimientos
de contabilidad y de los
tradicionales jurdicoeconmicos y abarcar tambin
empresariales, inclusive la
elaboracin electrnica de
datos.
15
Principio de
capacitacin del
personal.
177
La Entidad Fiscalizadora
Superior debe tener, segn la
Constitucin, el derecho y la
obligacin de rendir informe
anualmente al Parlamento o al
rgano estatal correspondiente,
sobre los resultados de su
actividad, y publicarlo. As se
garantizan una informacin y
discusin amplias, a la vez que
se incrementa la posibilidad
de ejecutar las verificaciones
realizadas por la Entidad
Fiscalizadora Superior.
16
Obligacin de rendir
informes.
La Entidad Fiscalizadora
Superior debe tener la
posibilidad de rendir informe
sobre hechos de especial
importancia y transcendencia
entre dos informes anuales.
16
Obligacin de rendir
informes especiales.
El informe anual tiene que

abarcar principalmente la
actividad total de la Entidad
Fiscalizadora Superior; no
obstante, en el supuesto
de que existan intereses
especialmente dignos de
ser protegidos o que estn
protegidos por Ley, la Entidad
Fiscalizadora Superior debe
considerarlos cuidadosamente,
as como la conveniencia de su
publicacin.
16
Contenido del informe

anual.
Los hechos enumerados

en los informes tienen que
representarse de forma
objetiva y clara, limitndose
a lo esencial. Debern
redactarse de manera precisa y
comprensible.
17
Principio de claridad
y objetividad de los
informes.
178
DANIEL MRQUEZ GMEZ
La opinin de los
departamentos e instituciones
controlados respecto a las
verificaciones de control de la
debe reflejarse de forma
adecuada.
17
Principio de relevancia
de las operaciones en
los informes.
Las competencias de
control de las Entidades
Fiscalizadoras Superiores
tienen que ser especificadas
en la Constitucin, al menos
en sus rasgos fundamentales,
los detalles pueden regularse
por Ley.
18
Refrenda el principio
de constitucionalidad
y legalidad de las
competencias de
fiscalizacin.
Toda la actividad estatal

estar sometida al control
Superior, independientemente
de que se refleje, o no, en
el presupuesto general del
Estado. Una exclusin
del presupuesto no debe
convertirse en una exclusin
del control.
18
Principio de
revisin total de las
operaciones, con
independencia de si
se reflejan o no en el
presupuesto.

Superiores deben orientar su
control hacia una clasificacin
presupuestaria adecuada y
un sistema de clculo lo ms
simple y claro posible.
18
Principio de
simplificacin y
claridad de las
operaciones de control.

Superiores deben ejercer un
control, lo ms amplio posible,
de la recaudacin de los
ingresos fiscales, incluyendo
las declaraciones individuales
de los contribuyentes.
20
fiscal.
179
El control de los ingresos

fiscales es, en primer lugar,
un control de legalidad y
regularidad; sin embargo,
Superiores tienen que controlar
tambin la rentabilidad de
la recaudacin de impuestos
y el cumplimiento de los
presupuestos de ingresos as
como, en caso necesario,
proponer al organismo
legislativo medidas de
reforma.
20
Principio de control de
los ingresos.
Los recursos considerables

que el Estado emplea para
contratos pblicos y obras
pblicas justifican un control
especialmente escrupuloso de
los recursos empleados.
21
Principio de
fiscalizacin de los
contratos.
La subasta pblica es
el procedimiento ms
recomendable para obtener la
oferta ms favorable en precio
y calidad. De no convocarse
una pblica subasta, la Entidad
investigar las razones de ello.
21
Principio de revisin
de los egresos no
licitados.
En el control de las obras

pblicas, la Entidad
procurar que existan normas
apropiadas que regulen la
actividad de la administracin
de dichas obras.
21
Principio de control de
las obras pblicas.
El control de las obras

pblicas no slo abarca la
regularidad de los pagos,
sino tambin la rentabilidad
de la obra y la calidad de su
ejecucin.
21
180
DANIEL MRQUEZ GMEZ
Tambin los recursos

considerables empleados para
instalaciones de elaboracin
electrnica de datos justifican
un control adecuado. Hay que
realizar un control sistemtico
del uso rentable de las
instalaciones del proceso de
datos, de la contratacin del
personal tcnico cualificado
que debe proceder, a ser
posible, de la administracin
del organismo controlado, de
la evitacin de abusos y de la
utilizacin de los resultados.
22
de los recursos
informticos.
La expansin de la actividad
econmica del Estado se
realiza con frecuencia a travs
de empresas establecidas a
tenor del derecho privado.
Estas empresas debern
estar sometidas al control
Superior, siempre que el
Estado disponga de una
participacin sustancial que se da en el supuesto de
participacin mayoritaria - o
ejerza una influencia decisiva.
Es conveniente que este
control se ejerza a posteriori
y que abarque tambin la
racionalidad.
23
de las empresas
paraestatales.

Superiores deben disponer
de una autorizacin lo ms
amplia posible, para controlar
el empleo de las subvenciones
realizados con fondos
pblicos.
Si la finalidad del control lo
exige, ste debe extenderse
a la totalidad de las
operaciones de la institucin
subvencionada, especialmente,
si la subvencin en s o en
proporcin a los ingresos o
a la situacin financiera de
la institucin beneficiaria, es
considerablemente elevada.
El empleo abusivo de los
fondos de subvencin debe
comportar la obligacin de
reintegro.
24
181
de las subvenciones.
En este sentido, de la Declaracin de Lima se desprenden una

seria de principios, que orientan la funcin de fiscalizacin, entre
ellos encontramos: principios del control como medio y no como
fin; de oportunidad, legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad; eficacia del control; imputacin de la responsabilidad; posterioridad; independencia funcional y organizativa frente al ente
controlado; proteccin frente a influencias externas; fiscalizacin
del control interno; legalidad y regularidad de las operaciones
controladas; regulacin constitucional y legal; proteccin legal;
independencia de sus integrantes; independencia financiera y
presupuestal; iniciativa y responsabilidad del ente fiscalizador;
regulacin constitucional de sus relaciones con el parlamento;
control de las actividades del gobierno; no exclusin de la responsabilidad por operaciones o dictmenes de la entidad de fiscalizacin; libre acceso a la documentacin; no definitividad de
la funcin de fiscalizacin cuando se emite de manera distinta a
una resolucin judicial; programacin de las actividades de fis-
182
DANIEL MRQUEZ GMEZ
calizacin; actualizacin tcnica; auto legislacin o autonoma

en sentido estricto; profesionalizacin y moralidad para los integrantes de la entidad de fiscalizacin; principio de capacitacin
del personal; claridad y objetividad de los informes; relevancia
de las operaciones en los informes; revisin total de las operaciones, con independencia de si se reflejan o no en el presupuesto;
simplificacin y claridad de las operaciones de control; control
fiscal; control de los ingresos; fiscalizacin de los contratos; revisin de los egresos no licitados; control de las obras pblicas;
revisin de los recursos informticos; revisin de las empresas
paraestatales; y revisin de las subvenciones, entre otros.
Adems, esa Declaracin establece como objetivos de la fiscalizacin sealar las desviaciones normativas e infracciones a
los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad.
Con lo que es evidente que los objetivos del control orientan la
funcin de fiscalizacin. Otro aspecto a destacar es la facultad de
asesora en la elaboracin de leyes.
Como se advierte, la Declaracin de Lima es un instrumento
importante en la delimitacin de las actividades de los organismos de fiscalizacin externa, puesto que fija los mnimos a que se
debe aspirar en el diseo de esas instancias de control.
Otro instrumento de trascendencia es la Convencin contra la
Corrupcin de la Organizacin de las Naciones Unidas, adoptada
por la Asamblea General el 31 de octubre de 2003 y en vigor a
partir del 14 de diciembre de 2005, que en su prembulo considera los principios de debida gestin de los asuntos y los bienes pblicos, equidad, responsabilidad e igualdad ante la ley, as como
la necesidad de salvaguardar la integridad y fomentar una cultura
de rechazo a la corrupcin.
De esa convencin destaca, en su artculo 1, inciso c) la finalidad de promover la integridad, la obligacin de rendir cuentas
y la debida gestin de los asuntos y los bienes pblicos. Adems,
obliga a los Estados Parte a formular y aplicar o mantener en vigor polticas coordinadas y eficaces contra la corrupcin que promuevan la participacin de la sociedad y reflejen los principios
183
del imperio de la ley, la debida gestin de los asuntos pblicos y

los bienes pblicos, la integridad, la transparencia y la obligacin
de rendir cuentas; a establecer y fomentar prcticas eficaces encaminadas a prevenir la corrupcin; y a evaluar peridicamente
los instrumentos jurdicos y las medidas administrativas pertinentes a fin de determinar si son adecuados para combatir la corrupcin (artculo 5o., numerales 1, 2 y 3).
En lo que se refiere al rgano u rganos de prevencin de la
corrupcin, seala que cada Estado Parte, de conformidad con
los principios fundamentales de su ordenamiento jurdico, garantizar la existencia de un rgano u rganos, segn proceda,
encargados de prevenir la corrupcin con medidas tales como: a)
La aplicacin de las polticas a que se hace alusin en el artculo
5o. y, cuando proceda, la supervisin y coordinacin de la puesta
en prctica de esas polticas, y b) El aumento y la difusin de los
conocimientos en materia de prevencin de la corrupcin. Obliga
a los Estados Parte a otorgar al rgano o a los rganos la independencia necesaria, para que puedan desempear sus funciones de manera eficaz y sin ninguna influencia indebida, y a proporcionarles los recursos materiales y el personal especializado
que sean necesarios, as como la capacitacin que dicho personal
pueda requerir para el desempeo de sus funciones (artculo 6,
numerales 1, incisos a) y b), y 2). Ntese de nueva cuenta que la
cuestin es de independencia no de autonoma.
Tambin es trascendente en nuestro anlisis la experiencia internacional, porque sta refleja la manera en la que se operan en
la prctica los principios emanados de las convenciones internacionales.
1. Estados Unidos: Government Accountability Office (GAO)
Durante la Primera Guerra Mundial el gasto en Estados Unidos se haba incrementado, al concluir la guerra la administracin financiera federal estaba en ruinas, por lo que el Congreso
consider que se necesitaba ms informacin y mejor control so-
184
DANIEL MRQUEZ GMEZ
bre el gasto. As, en 1921 se estableci la General Accounting

Office14 con un mandato general para investigar: todas las materias relativas a la recepcin, distribucin y aplicacin de los fondos pblicos, y para: hacer recomendaciones buscando mayor
economa o eficiencia en el gasto pblico.
Posteriormente otras leyes clarificaron y expandieron sus competencias. En 2004 se cambi su nombre a Government Accountability Office (GAO). Las agencias estn obligadas a proporcionar a la GAO acceso a la informacin sobre sus tareas, poderes,
actividades, organizacin; y transacciones financieras.
La GAO es independiente de la rama Ejecutiva federal y reporta directamente al Congreso. Para asegurar la independencia
de la rama ejecutiva, el Contralor General slo puede ser removido por el Congreso por causas especficas. La GAO es una agencia independiente no partidista que trabaja para el Congreso. Se
le ha denominado el perro guardin del Congreso el brazo
de auditora e investigacin del Congreso.
Dentro de sus competencias la GAO investiga cmo el gobierno federal gasta los dlares de los contribuyentes. A la cabeza se
encuentra el Contralor General de los Estados Unidos, nombrado
por el Senado de Estados Unidos de una lista de candidatos propuestos por el Congreso. El contralor dura en su cargo 15 aos.
La GAO apoya al Congreso en el desempeo de sus responsabilidades constitucionales y lo ayuda a mejorar el rendimiento
y asegurar la rendicin de cuentas del gobierno federal. Tambin
proporciona informacin oportuna al Congreso con objetividad,
basada en hechos, imparcial, desideologizada, justa y balanceada.
Esta oficina funciona con los valores de rendicin de cuentas,
integridad y fiabilidad, bajo estndares profesionales estrictos de
revisin y referencia. Todos los hechos son analizados con precisin.
14 The Budget and Accounting Act de 1921 retir las funciones de auditar
las responsabilidades, la rendicin de cuentas y las funciones de reclamacin al
Departamento del Tesoro y se las asign a la Oficina Gubernamental de Rendicin de Cuentas (GAO).
185
Desarrolla sus funciones a peticin de comits del Congreso,

subcomits, o en los trminos regulados en las leyes o reportes
de comits. Tambin realiza investigaciones con la autoridad del
Contralor General. Apoya al Congreso realizando auditoras para
determinar si los fondos federales se gastaron eficiente y efectivamente. Investiga acusaciones de actividades ilegales o impropias. Reporta la manera en que los programas de gobierno y las
polticas estn logrando sus cometidos. Realiza anlisis de polticas y las pone a consideracin del Congreso, y puede discrepar
de decisiones legales y opiniones, como una forma de protesta
por las decisiones de los administradores y reportarlo a la agencia normativa competente. Adems, aconseja al Congreso y a los
titulares de las agencias ejecutivas sobre la manera de hacer ms
eficiente, efectivo, tico, equitativo y a responder bien.
2. Espaa: Tribunal de Cuentas
La Constitucin 1978 establece un Tribunal de Cuentas que
se rige por la Ley Orgnica 2/1982, de 12 de mayo, reguladora
de la Institucin, y en materia de funcionamiento del Tribunal se
dicta en 1988 la Ley nmero 7, de 5 de abril. As, el Tribunal de
Cuentas rige su actividad por la Constitucin y por las llamadas
Ley Orgnica y Ley de Funcionamiento.
La Carta Magna espaola y las Leyes Orgnica y de Funcionamiento definen al Tribunal de Cuentas como el supremo rgano
fiscalizador de las cuentas y de la gestin econmica del Estado, as como del Sector Pblico, sin perjuicio de su propia jurisdiccin, y dejando a salvo las atribuciones fiscalizadoras de los
rganos de Control Externo de las Comunidades Autnomas, le
sitan en la rbita del Poder Legislativo con dependencia directa
de las Cortes Generales.15 Se integra por doce miembros los
Consejeros de Cuentas designados seis por el Congreso de
los Diputados y seis por el Senado, quienes cuentan con independencia, inamovilidad e incompatibilidades igual que los jueces.
15 Aunque
no es un rgano propio del Parlamento Nacional Espaol.
186
DANIEL MRQUEZ GMEZ
Se le encomiendan dos funciones: la fiscalizadora y la jurisdiccional. La funcin fiscalizadora caracterizada por ser externa,
permanente y consuntiva, consiste en comprobar si la actividad
econmico-financiera del sector pblico respeta los principios de
legalidad, eficiencia y economa y su destinatario natural son las
Cortes Generales (o en su mbito, las Asambleas Legislativas de
las Comunidades Autnomas); as, el Tribunal de Cuentas ejerce
el control externo en su mbito como rgano tcnico que es, y las
Cortes o, en su caso, los Parlamentos autonmicos, con apoyo en los resultados que dimanan de dicho control fiscalizador,
despliegan el control poltico o parlamentario.
La funcin jurisdiccional consiste en el enjuiciamiento de la
responsabilidad contable en que incurren los que tienen a su cargo el manejo de bienes, caudales o efectos pblicos, y tiene por
objeto lograr la indemnidad de los fondos pblicos perjudicados,
por malversacin, por incorrecta, incompleta o nula justificacin,
o por otras causas o conductas.
3. Uruguay: Tribunal de Cuentas
Segn el artculo 228 de la Constitucin de Uruguay: La vigilancia en la ejecucin de los presupuestos y la funcin de control
de toda gestin relativa a la Hacienda Pblica ser de cargo del
Tribunal de Cuentas.
Dentro de las funciones del Tribunal de Cuentas se encuentran
funciones de asesora e informacin, asesora en materia presupuestal [artculo 211 literal A de la Constitucin y articulo 94.1
Texto Ordenado de la Ley de Contabilidad y Administracin Financiera (TOCAF)]; es asesor en materia de emisin de ttulos de
deuda pblica, concertacin de emprstitos y aplicacin de supervits por los Gobiernos Departamentales (artculos 301 y 302 de
la Constitucin); asesora en materia de Rendiciones de Cuentas
(artculo 211 literal C y 193 de la Constitucin y artculo 94.3 del
TOCAF); asesora a la Junta Departamental en cuestiones relativas a la Hacienda o a la Administracin Departamental (artculo
187
273 nm. 4 de la Constitucin); desahoga solicitudes de informes

de los legisladores (art. 118 de la Constitucin), puesto que todo
legislador puede pedir al Tribunal de Cuentas por intermedio del
Presidente de la Cmara respectiva los datos e informes que estime necesarios para el cumplimiento de sus funciones; otorga su
conformidad previa sobre el Plan de Cuentas y Registros Contables (art. 88 del TOCAF); presenta una Memoria Anual (artculo
211 literal D de la Constitucin) relativa a la rendicin de cuentas
y gestiones de todos los rganos del Estado, inclusive Gobiernos
Departamentales, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados; evacua y publica consultas (artculo 95 del TOCAF) que
le formulan por escrito los organismos pblicos, cuyo efecto es
vinculante para el caso concreto. Adems publica peridicamente aquellas que son de inters general.
Dentro de sus funciones tpicas de control financiero, interviene y controla de manera general y permanente toda la gestin
financiera (artculo 211 literal E de la Constitucin), por lo que
est facultado para interiorizarse, examinar y fiscalizar tanto la
percepcin como la administracin, conservacin y erogacin de
recursos, bienes y fondos pblicos, y denuncia ante quien corresponda las irregularidades que constate en el manejo de dichos
fondos, as como las infracciones a las leyes de presupuesto y
contabilidad; ejerce el control preventivo de gastos y pagos (artculo 211 literal B de la Constitucin y artculo 94.2 del TOCAF),
puesto que toma conocimiento del gasto antes de que se perfeccione la obligacin emanada de los actos o contratos que impliquen
compromisos financieros para la administracin para examinar su
legalidad; tiene intervencin previa al pago, porque toma conocimiento de los pagos dispuestos antes de hacerse efectiva la orden
correspondiente, para analizar su regularidad jurdica.
En lo que se refiere al control posterior en rendiciones de cuentas (artculo 211 literal C y artculo 94. 3 y 94.4 del TOCAF),
efecta preceptivamente control posterior de las rendiciones de
cuentas de la totalidad de los organismos de la Administracin
Central, Entes Autnomos, Servicios Descentralizados y Gobier-
188
DANIEL MRQUEZ GMEZ
nos Departamentales; ejerce Control de ingresos y bienes nacionales (artculos 81 a 89 y 114 a 118 del TOCAF).
En lo que se refiere al Control de la responsabilidad administrativa en materia financiero contable (artculo 211 literal C y E
de la Constitucin y arts. 103, 119 a 130 del TOCAF) dictamina
respecto a las acciones correspondientes en caso de responsabilidad, exponiendo las consideraciones y observaciones pertinentes, debiendo denunciar ante quien corresponda, todas las irregularidades en el manejo de los fondos pblicos. Denuncia las
irregularidades (artculo 123 del TOCAF) y se le comunica el
sumario cuando se enjuicie a un contador delegado y emite opinin previa para separarlo del cargo (artculo 130 del TOCAF);
controla el desarrollo y conclusiones del sumario y la efectiva
adopcin de las medidas administrativas disciplinarias y judiciales que correspondan, puede solicitar la remisin del expediente
administrativo y tiene acceso a toda la documentacin e informacin (artculo 122 del TOCAF); comunica a la Asamblea General
con informe circunstanciado aquellos casos en que la responsabilidad debiera recaer sobre ordenadores primarios o servidores
pblicos que por la Constitucin o las leyes deban ser sometidos
a juicio poltico (artculo 125 del TOCAF); emite dictamen una
vez completado el sumario y producido el informe y las conclusiones del sumariante, para una ms precisa determinacin de
la responsabilidad emergente. Su dictamen, que es previo a la
resolucin del jerarca, debe establecer si el o los gestores de la
Hacienda Pblica involucrados han incurrido o no en falta que
determine su responsabilidad, la naturaleza y entidad de sta, y
en su caso la cuanta de los daos y perjuicios eventualmente
ocasionados al erario (artculo 128 del TOCAF). Presta asesora
tcnica cuando lo soliciten los jueces en materia civil o penal, a
la Asamblea General o a cualquiera de los dos Cmaras, en los
casos en que la responsabilidad recaiga sobre funcionarios sometidos a juicio poltico (artculo 128 del TOCAF).
Tiene control de eficiencia (artculo 105 del TOCAF), que se
realiza a posteriori, y para sus efectos las contaduras y unidades
189
ejecutoras debern remitirle las informaciones relativas al costo

y las estadsticas de rendimiento, sin perjuicio de las dems informaciones que el mismo est facultado para requerir. (artculos
104 y 105 del TOCAF).
Tambin ejerce el control posterior a organismos, servicios o
entidades no estatales que perciben fondos pblicos o administran bienes del Estado (artculo 138 y 160 del TOCAF), organismos deben llevar su contabilidad aplicando las normas de administracin financiera establecidas en el TOCAF, discriminando
claramente los fondos pblicos y los gastos atendidos con estos.
Adems, dentro de otras funciones y controles especiales,
cuenta con facultad de iniciativa legislativa (artculos 210, 211
literal G, 212, 213 de la Constitucin), en materia de Ley de Contabilidad (artculo 213 de la Constitucin) y de su Ley Orgnica
del Tribunal de Cuentas (artculo 210 de la Constitucin), para la
reforma de las oficinas contables (artculo 212 de la Constitucin)
en el marco de la superintendencia que sobre todas las oficinas de
contabilidad, recaudacin y pagos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados.
En materia presupuestal (artculo 211 literal G de la Constitucin) el Tribunal de Cuentas proyecta su propio presupuesto que
eleva al Poder Ejecutivo para incluirlo en el Presupuesto General, el que a su vez se remite al Poder Legislativo quien resuelve
en definitiva.
Tiene facultad para dictar ordenanzas (artculo 211 literal F de
la Constitucin) de contabilidad, con fuerza obligatoria para todos los rganos del Estado, cualquiera sea su naturaleza.
Cuenta con potestades inquisitivas y de acceso a la informacin (artculos 99 y 102 del TOCAF), en este contexto, las Contaduras Centrales tienen la obligacin de poner a disposicin
del Tribunal los registros y documentacin, facilitar la gestin
de sus funcionarios y proporcionarles toda la informacin requerida. Asimismo, puede practicar revisiones, controles y arqueos
peridicos de acuerdo a las tcnicas usuales de auditora y a las
normas generalmente aceptadas.
190
DANIEL MRQUEZ GMEZ
Controla la gestin de los Directores de Entes y Servicios

Descentralizados (artculo 192 de la Constitucin), quienes slo
pueden ser reelectos o designados para integrar otro Directorio
o Direccin General, siempre que su gestin no haya merecido
observacin del Tribunal de Cuentas, emitida por lo menos con
el voto conforme de cuatro de sus miembros.
Asesora en la formulacin de Reglamentos y Pliegos nicos de
bases y condiciones generales (artculo 44 del TOCAF) para los
contratos de suministros y servicios no personales, obras y trabajos
pblicos y servicios no personales, de uso obligatorio para todos los
organismos pblicos en los casos de licitaciones pblicas y abreviadas. Adems, asesora en la autorizacin de regmenes especiales
de contratacin (artculo 34 del TOCAF) basados en los principios
de publicidad e igualdad de los oferentes, cuando las caractersticas del mercado o de los bienes o servicios lo hagan conveniente
para la administracin. Las autorizaciones sern comunicadas a la
Asamblea General y publicadas en el Diario Oficial.
Desde 1969 audita los prstamos concedidos al Estado Uruguayo por organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Interamericano de Reconstruccin
y Fomento, el Banco Mundial, etc., dictaminando e informando
sobre el cumplimiento de las estipulaciones convenidas y el uso
de los fondos.
Como podemos advertir, existen tres modelos para revisar y
fiscalizar la gestin pblica: el europeo (continental), el norteamericano (sajn) y mixtos (como el Tribunal de Cuentas de Uruguay). El modelo continental se sustenta en Tribunales o Cortes
de Cuentas, mientras que el modelo sajn parte de Contraloras o
Auditoras Generales, por ltimo el modelo mixto es una fusin
de ambos elementos.
Los Tribunales o Cortes de Cuentas que son rganos colegiados que constituyen verdaderos tribunales, con direccin unitaria
o colegiada, integrados por magistrados inamovibles, que dependen en muchos casos del parlamento. Algunos pases que tienen
instaurado este sistema son:
191
Francia
Italia
Espaa
Tribunal de Cuentas
Tribunal de Cuentas
Tribunal de Cuentas
Tribunal que
ejerce funciones
jurisdiccionales. Sus
miembros gozan de
garantas efectivas
de independencia
para asegurar su libre
funcionamiento. Le
corresponde fiscalizar
el adecuado uso y
destino de las cuentas
pblicas y su eficacia,
es decir, no slo que el
dinero se utilice para lo
que fue destinado en el
presupuesto, sino que
su aplicacin asegure
el mayor impacto
social posible. Este
esquema se reproduce
en el nivel regional
de gobierno. La Corte
tiene facultades para
exigir la devolucin de
recursos mal aplicados
y sancionar mediante la
imposicin de multas a
los funcionarios.
La Corte es un rgano
auxiliar que segn la
Constitucin, tiene
asignada la funcin
de control preventivo
de la legalidad de los
actos del gobierno
y, posteriormente,
la fiscalizacin de la
gestin y desembolso
del presupuesto.
Asimismo,
tiene asegurada
constitucionalmente
su independencia
respecto al gobierno y
los dems poderes del
Estado.
El Tribunal de
Cuentas, aunque
depende del
Parlamento, es el
supremo rgano
fiscalizador de
las cuentas y la
gestin econmica y
financiera del sector
pblico. Ejerce la
jurisdiccin contable,
adems, se encarga
de la fiscalizacin
del dinero de los
partidos polticos
y de las campaas
electorales. El
tribunal funciona en
forma independiente,
la intervencin
del parlamento se
relaciona con la
forma en que son
nombrados sus
miembros, quienes
gozan de la misma
independencia e
inamovilidad y
estn sometidos
a las mismas
incompatibilidades
que los jueces.
El modelo estadounidense o sajn integra Auditoras o Contraloras generales. Ah, la fiscalizacin de los recursos pblicos
se encomienda a un rgano unipersonal, los organismos de auditora que forman parte del Poder Legislativo, aunque cuentan con
autonoma tcnica y operativa, carecen de la facultad de enjui-
192
DANIEL MRQUEZ GMEZ
ciamiento. Los pases que tienen esta clase de sistema son: Australia, Canad, Estados Unidos, Inglaterra, y varios de Amrica
Latina.
En los modelos mixtos se fusionan las actividades de tribunal
con las de auditora, como en el caso de Uruguay.
Sin embargo, es importante destacar que los modelos se acercan en el carcter tcnico de la funcin y en el nfasis que se
pone en la autonoma del organismo.
III. La reforma constitucional y legal
al modelo mexicano de fiscalizacin
De lo anterior se advierte que no existe un modelo mexicano de fiscalizacin. En realidad nuestro pas ha experimentado
con los contenidos de los modelos europeo y sajn sin llegar a
establecer un tipo propio. Por otra parte, la ideologa que recientemente se ha incorporado en Mxico a nivel doctrinal, repetida
hasta el cansancio por nuestro polticos, y que cristaliza en la
emisin de la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de
2009, se advierte con claridad el vuelco en el esquema de control
externo hacia la accountability o rendicin de cuentas sajn.
A continuacin analizaremos la reforma constitucional al modelo de fiscalizacin mexicano, de 7 de mayo de 2008, destacando aquellos aspectos de trascendencia para la investigacin.
Los preceptos que contienen aspectos vinculados al sistema de
fiscalizacin son el 73, fraccin XXIV, el 74, fracciones II y VI,
y 79. Tampoco podemos olvidar los artculos 26 y 134, aunque
por sus contenidos especficos relacionados con la planeacin y
el sistema nacional de informacin estadstica y geogrfica, y la
conformacin del sistema de evaluacin presupuestal del ejercicio de los recursos, lo que se ha denominado presupuesto por
resultados, son materias que no impactan directamente en la fiscalizacin, ms bien son uno de sus insumos.
El artculo 73, fraccin XXIV de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos, que permite al Congreso de la
193
Unin expedir la Ley que regule la organizacin de la entidad de

fiscalizacin superior de la Federacin y las dems que normen
la gestin, control y evaluacin de los Poderes de la Unin y de
los entes pblicos federales, permanece sin cambios.
La fraccin II del artculo 74 de la Constitucin tambin carece de cambios, aunque existe un contrasentido, que en otra mesa
de este seminario se analiza: alude a la autonoma tcnica y de
gestin de la entidad de fiscalizacin, sin embargo, se permite de
manera exclusiva a la Cmara de Diputados: coordinar y evaluar
el desempeo de las funciones de fiscalizacin, lo que implica,
como es obvio, incidir en los aspectos tcnicos y de gestin de la
entidad de fiscalizacin superior de la Federacin, lo que evidentemente limita su independencia. Aqu no debemos olvidar que la
Auditora ejerce el control externo dentro del propio Congreso.
No estamos considerando el tema de la evaluacin de la responsabilidad del ente de fiscalizacin, que evidentemente es necesaria, afirmamos que esta entidad carece de efectiva autonoma
o independencia en trminos de las declaraciones constitucionales y legales, puesto que est sujeta a evaluacin, lo que se
debe relacionar con el contenido del artculo 92, fraccin VIII, de
la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas que seala entre
las causales para la remocin del Auditor Superior: Obtener una
evaluacin del desempeo poco satisfactoria sin justificacin, a
juicio de la Comisin, durante dos ejercicios consecutivos. Con
lo que se viola el principio de proteccin frente a influencias externas, contenido en el artculo 5o. de la Declaracin de Lima.
La anterior fraccin IV del artculo 74 se transform en VI, y
contiene un cambio de fondo, que implica un retroceso, porque
anteriormente la revisin de la cuenta pblica buscaba conocer
(que significa averiguar por el ejercicio de las facultades intelectuales la naturaleza, cualidades y relaciones de las cosas) los resultados de la gestin financiera, que en la reforma fue sustituido
por evaluar (sealar el valor de algo), que es ms limitado. Lo
que hacia la entidad de fiscalizacin superior de la federacin era
194
DANIEL MRQUEZ GMEZ
una investigacin o averiguacin, ahora se limita constitucionalmente a una evaluacin.

Esto se refrenda de una lectura de los artculos 14 de la Ley de
Fiscalizacin Superior de la Federacin derogada y del 12 de la
Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin,
cuando, en algunos contextos, en la primera se alude a determinar y la segunda a evaluar. De lo que se advierte una clara
diferencia conceptual.
El contexto de la autonoma de la funcin estaba mejor delimitada en la redaccin anterior, porque estableca con claridad que
la entidad de fiscalizacin superior de la federacin era apoyo
de la Cmara de Diputados. La redaccin actual deja el juego a
la vaguedad al establecer que la revisin de la Cuenta Pblica se
har a travs de, que aunado a las facultades de coordinacin
y evaluacin de la Cmara de Diputados, mal interpretadas, pueden limitar seriamente la independencia de este ente.
El prrafo relacionado con la determinacin de responsabilidades permanece igual, sin embargo, para los efectos de una interpretacin integral, nada se opone a que cuando la entidad de
fiscalizacin superior de la Federacin entre al conocimiento o
indagacin de las causas de una infraccin legal, se considere
que se excede en la evaluacin, esto es, que acta al margen
de la Constitucin, lo anterior hace ms difcil su gestin tcnica, puesto que ahora, en los casos establecidos en la constitucin
slo debe realizar una evaluacin.
Adems, se redujo significativamente su competencia en materia de revisin sobre el cumplimiento de los objetivos de los
programas, puesto que ese caso slo puede emitir recomendaciones, lo que implica que, si detecta alguna irregularidad, carece de atribuciones para imputar las responsabilidades de ley por
mandato constitucional. Con lo que se puede vulnerar el principio
de imputacin de la responsabilidad del artculo 2o. de la Declaracin de Lima, puesto que en estos casos la entidad de fiscalizacin superior se limita a emitir recomendaciones, lo que podra
llevar a que el incumplimiento con los objetivos de los programas
195
quede impune, lo que choca con los contenidos de la Convencin

contra la Corrupcin de la Organizacin de las Naciones Unidas.
Un avance, que desafortunadamente podra, en otro contexto
interpretativo, ser un retroceso, se relaciona con la vinculacin
de la cuenta pblica al ejercicio fiscal, con lo anterior se refrenda el principio de anualidad lo que es positivo; no obstante en
la vertiente negativa se limita el concepto de cuenta pblica a la
cuestin relacionado con los ingresos y egresos, esto es a lo
contable, lo que en una interpretacin limitada puede eliminar la
idea de que la revisin tambin debe ser legal.
Adems, como aspecto positivo se reducen los plazos de presentacin de la cuenta pblica, porque era un atentado que el
ejercicio fiscal se cerrara en diciembre16 y que la cuenta pblica
se presentar seis meses despus, lo que contradeca el principio
de responsabilidad. Ahora se debe presentar en el 30 de abril, o
sea, cuatro meses despus del cierre del ejercicio. Sin embargo,
esperamos avances ms significativos, puesto que a partir de la
reforma constitucional al artculo 73, fraccin XXVIII, en la que
se faculta al Congreso de la Unin para expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental, para contar con sistema contables ms expeditos, giles y confiables, nada se opone a que
la cuenta pblica se entregue en febrero o marzo, o en tiempo
real, tomando en consideracin que el cierre del ejercicio fiscal
es en diciembre del ao calendario respectivo.
Otro avance en la reforma es constitucionalizar la prrroga a
la entidad de fiscalizacin en caso de retraso en la presentacin
de la cuenta pblica. Tambin, se agrega un prrafo que obliga
a la Cmara de Diputados a concluir la revisin de la cuenta pblica el 30 de septiembre del ao siguiente al de su presentacin,
tomando como base el Informe de resultados.
16 En trminos del artculo 11 del Cdigo Fiscal de la Federacin los ejercicios fiscales coinciden con el ao calendario, esto 1 de enero al 31 de diciembre
del ao respectivo; sin embargo, el presupuesto se cierra el 15 de diciembre (vase oficio 307-A.-2204 de la Unidad de Poltica y Control Presupuestario de la
Subsecretara de Egresos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico de 2
de diciembre de 2008).
196
DANIEL MRQUEZ GMEZ
Por ltimo, en una efectiva negacin de la naturaleza independiente de la funcin de fiscalizacin, como ya fue comentado
se permite a la Cmara de Diputados evaluar su desempeo y
pedir informes sobre la misma. Cabe destacar que esta norma ya
estaba presente en la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin derogada, pero ahora se eleva a rango constitucional, circunstancia que ya fue criticada por sus implicaciones negativas
con el contenido de la Declaracin de Lima.
En lo que se refiere al contenido del artculo 79 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, destacamos
que el primer prrafo contina igual, sin embargo, se integr un
segundo prrafo a la norma para sujetar a la funcin de fiscalizacin los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad.
Lo anterior puede ser positivo en cuanto a que permitira contar
con estndares constitucionales para la resolucin de los conflictos en la funcin, sin embargo, tiene un efecto negativo porque
deja en manos de los intrpretes la problemtica de establecer
que se entiende por estos principios en caso de controversia17.
Lo que implica que ahora la ltima palabra en materia de fiscalizacin la tiene el que interprete la constitucin o la Ley.
Pero adems, esos principios acotan significativamente la funcin de fiscalizacin porque su operatividad depender de la significacin que se les otorgue. Adems, en una lamentable omisin, el artculo 5o. de la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de
Cuentas de la Federacin, que trata el tema de la supletoriedad
y permite a la Auditora Superior de la Federacin emitir los criterios relativos a la ejecucin de auditoras, no seala a quien
corresponde interpretar la ley para efectos administrativos. Lo
17 No debemos olvidar aqu las interpretaciones emanadas de diversas controversias constitucionales en las que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin acot significativamente la funcin de fiscalizacin entre ellas:
la 84/2004 (se limita la funcin de fiscalizacin a la revisin de ingresos o
recursos pblicos), 91/2003 (por el principio de anualidad se le impide auditar ejercicio anteriores a la cuenta pblica en revisin), 36/2003 (se le impide
ordenar conductas especificas a los entes auditados), entre otras.
197
anterior implica que sern los rganos jurisdiccionales quienes a

travs de criterios debern dar operatividad a la funcin de fiscalizacin interpretando los principios, lo que puede implicar una
nueva acotacin a esa actividad.
Aunque en materia de las funciones de la Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin el prrafo primero y su fraccin
I, continan casi iguales, se introdujo un cambio de matiz significativo en lo que se refiere a las denominadas auditoras sobre el
desempeo en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los
programas federales, puesto que en la norma anterior eran materia de la funcin de fiscalizacin general, actualmente forman un
rubro aparte de fiscalizacin acotado en trminos constitucionales a la emisin de recomendaciones.
Esto atenta contra la funcin de fiscalizacin, con antecedentes desde el siglo XVIII en el artculo 15 de la Declaracin de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, y recogida por
nuestro constitucionalismo, los ciudadanos ya no podemos exigir
cuentas sobre el cumplimiento de los objetivos contenidos en los
programas federales, ahora slo podemos esperar que el rgano
tcnico formule recomendaciones. Adems, se viola el principio
de imputacin de la responsabilidad del artculo 2 de la Declaracin de Lima, y puede llevar al incumplimiento de los contenidos
de la Convencin contra la Corrupcin de la Organizacin de las
Naciones Unidas.
Por otra parte, el prrafo segundo de la fraccin I, del artculo
79 reformado, podra contener un avance sustancial, puesto que
en una interpretacin literal del precepto en trminos del ltimo
prrafo del artculo 14 constitucional, la entidad de fiscalizacin
superior de la federacin ahora puede auditar a partidos polticos, lo anterior derivado de una recta interpretacin de la frase:
fiscalizar los recursos federales que se destinen y ejerzan por
cualquier entidad, persona fsica o moral, pblica y privada y de
su relacin armnica con el contenido del artculo 41, fraccin I,
de la propia Constitucin federal, donde se define a los partidos
polticos como entidades de inters pblico.
198
DANIEL MRQUEZ GMEZ
En este sentido las finanzas de los partidos ya no estarn al

arbitrio o capricho de un ente como el Instituto Federal Electoral, en donde tienen significativa influencia, ahora por los menos
existirn elementos para una revisin ms imparcial, sin caer en
la ingenuidad de estimar que ya se resolvi el problema, atendiendo a las facultades de evaluacin que se reserva la Cmara
de Diputados sobre la actividad de la entidad de fiscalizacin superior de la federacin y a la influencia de los partidos polticos
en el Congreso.
Lo anterior se refuerza con el prrafo segundo de la fraccin
I del artculo 79 constitucional, que en una recta interpretacin
incluye entre los sujetos obligados por la norma a los partidos polticos, lo que llevar en la futura reforma electoral ya anunciada,
a revisar el rubro de fiscalizacin de esas entidades.
En otra interpretacin, se podra estimar que este prrafo primero de la fraccin I, del artculo 79 constitucional, se contrapone al contenido del artculo 41, fraccin V, prrafo dcimo, de la
propia ley fundamental,18 en lo que se refiere al rgano tcnico
de fiscalizacin electoral; no obstante, en mi opinin no existe
tal contradiccin, sino que ambos preceptos constitucionales se
complementan.
En lo que se refiere a la solicitud de informacin y revisin,
est tan acotada, porque. a) Slo se refiere a programas, proyectos o la erogaciones contenidos en el presupuesto en revisin que
abarquen para su ejecucin y pago diversos ejercicios fiscales o
se trate de revisiones sobre el cumplimiento de los objetivos de
los programas federales, y b) Las observaciones y recomenda18 Artculo 41, fraccin V, prrafo dcimo, de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos: La fiscalizacin de las finanzas de los partidos
polticos nacionales estar a cargo de un rgano tcnico del Consejo General
del Instituto Federal Electoral, dotado de autonoma de gestin, cuyo titular ser
designado por el voto de las dos terceras partes del propio Consejo a propuesta
del consejero presidente. La ley desarrollar la integracin y funcionamiento de
dicho rgano, as como los procedimientos para la aplicacin de sanciones por
el Consejo General. En el cumplimiento de sus atribuciones el rgano tcnico
no estar limitado por los secretos bancario, fiduciario y fiscal.
199
ciones slo podrn referirse al ejercicio de los recursos pblicos

de la Cuenta Pblica en revisin, lo que implica que, las solicitudes de informacin no podrn exceder el marco constitucional,
adems, si de la informacin o revisin solicitada se advierten
violaciones legales que excedan el marco de la cuenta pblica en
revisin, la conducta quedar impune.
En la reforma se limitan las situaciones excepcionales a la
existencia de denuncias. Un acierto es que se refiere al ejercicio fiscal en curso, lo que parece abonar a la existencia de un control concomitante a la gestin administrativa, no obstante, queda
desvirtuado con el hecho de que se deja en manos del ente fiscalizado la realizacin de la revisin, esto se puede concluir de la
lamentable labor de la Secretara de Funcin Pblica en el tema,
despus de la promesa incumplida de peces gordos y del hecho
de que la fiscalizacin interna del Ejecutivo federal es, por decir
lo menos, inoperante.
Por otra parte, en la reforma se reduce el plazo de entrega del
Informe de Resultado de la Revisin de la Cuenta Pblica, lo que
es positivo.
Como novedad ahora se obliga a nivel constitucional a la entidad de fiscalizacin superior a incluir las justificaciones y aclaraciones que las entidades fiscalizadas hayan presentado sobre
las observaciones y recomendaciones; la norma anterior slo permita incorporar los comentarios y observaciones de los auditados. Lo anterior permite estimar que se trata de otorgar mecanismos de defensa excesivos a los servidores pblicos, esquema
que nada abona a la fiscalizacin.
Tambin existe una diferencia significativa por un matiz que
se introduce en la reforma, la norma constitucional anterior prevena que la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin estaba facultada para verificar el cumplimiento (accin y efecto de
cumplir; que a su vez es ejecutar, llevar a efecto) de los programas; con la reforma slo le permite verificar el desempeo (accin y efecto de desempear; que refiere, en uno de sus significados a cumplir las obligaciones esto es, ejercer los programas).
200
DANIEL MRQUEZ GMEZ
Otro aspecto importante es la audiencia previa que se debe dar

a los entes fiscalizados con el contenido del informe de resultados preliminar, para que presenten las justificaciones y aclaraciones que correspondan, lo cual hace en los hechos inocuos
la funcin de fiscalizacin. Lo que refrenda la idea de que se desea defender a los servidores de la aplicacin de la ley.
Como si lo anterior no fuera suficiente, ahora se obliga a la
entidad de fiscalizacin superior de la Federacin a enviar a los
entes fiscalizados el informe de resultados, las recomendaciones
y acciones promovidas que correspondan para que, en un plazo
de hasta 30 das hbiles, presenten la informacin y realicen las
consideraciones que estimen pertinentes, en caso de no ejercer
este derecho, se harn acreedores a las sanciones establecidas
en Ley. Aunque de esa conducta se excluye a los pliegos y a las
promociones de acciones, no se debe olvidar que estos son posteriores a la presentacin del Informe de Resultados.
Otro aspecto trascendente es una especie de positiva ficta, a
travs de la cual, en caso de que la Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin no se pronuncie en un plazo de 120 das
hbiles sobre las respuestas emitidas por las entidades fiscalizadas, se tendrn por atendidas las recomendaciones y acciones
promovidas. Lo que lleva al absurdo de que bastara la omisin
por parte del organismo de fiscalizacin derivada de cargas de
trabajo, ignorancia o cualquier otra circunstancia, para que una
conducta que infringiera la ley quedara impune. Esta disposicin
constitucional contradice el principio de no exclusin de la responsabilidad por operaciones y dictmenes de la entidad de fiscalizacin, contenido en el artculo 9o. de la Declaracin de Lima y
los postulados de la Convencin contra la Corrupcin.
Las llamadas auditoras de desempeo quedan como las llamadas a misa, porque la entidad puede a su arbitrio poner en operacin las recomendaciones o justificar su improcedencia. Lo que
implica que son innecesarias. Esto atenta contra los objetivos de
la funcin de control emanados del artculo 4 de la Declaracin
de Lima, a saber: legalidad, regularidad, rentabilidad, utilidad y
201
racionalidad. Por lo que, si esas auditoras se eliminarn de la

Constitucin, por lo menos se podran ahorrar recursos al contribuyente.
La fraccin IV del artculo 79 tiene ahora un cambio de orden trascendental, puesto que se permite que las sanciones y
dems resoluciones de la Entidad de Fiscalizacin Superior de
la Federacin se impugnen por las entidades fiscalizadas y, en su
caso, por los servidores pblicos afectados adscritos a las mismas, ante la propia entidad de fiscalizacin o ante los tribunales
a que se refiere el artculo 73, fraccin XXIX-H de esta Constitucin conforme a lo previsto en la Ley Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa. Con lo que se sujeta a este ente
a las decisiones de los rganos jurisdiccionales contencioso-administrativos.
Para concluir con el anlisis, en la reforma se clarifica la facultad para la obtencin de informacin y las responsabilidades
de los remisos u omisos.
Comentario aparte merecen los artculos 16, fraccin II, y 15,
fraccin II, de las Leyes de Fiscalizacin Superior de la Federacin y de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin,
respectivamente; en materia de atribuciones de la Auditora Superior de la Federacin para la revisin de la cuenta pblica.
La norma derogada le permita establecer las normas, procedimientos, mtodos y sistemas de contabilidad y de archivo, de los
libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso
y del gasto pblico, as como todos aquellos elementos que permitan la prctica idnea de las auditoras y revisiones, de conformidad con las propuestas que formulen los Poderes de la Unin
y los entes pblicos federales y las caractersticas propias de su
operacin.
La norma actual slo le permite proponer, en los trminos de
la Ley General de Contabilidad Gubernamental las modificaciones a los principios, normas, procedimientos, mtodos y sistemas de registro y contabilidad; las disposiciones para el archivo, guarda y custodia de los libros y documentos justificativos
202
DANIEL MRQUEZ GMEZ
y comprobatorios del ingreso, gasto y deuda pblica; as como

todos aquellos elementos que posibiliten la adecuada rendicin
de cuentas y la prctica idnea de las auditoras. Con lo que practicamente la Entidad de Fiscalizacin de la Federacin perdi
una competencia.19
IV. A manera de conclusin
En la propia Declaracin de Lima, en el artculo 13, se previene sobre las limitaciones del control, afirmando que en muy
pocos casos puede ser realizado exhaustivamente, por lo que las
Entidades Fiscalizadoras Superiores tendrn que limitarse, en general, al procedimiento de muestreo, en base a un programa dado
y en tal nmero que resulte posible formarse un juicio sobre la
calidad y la regularidad de las operaciones.
Lo anterior se suma a otras situaciones que pueden hacer intil la funcin de fiscalizacin, como es el caso de que ahora no
slo se deben considerar los contenidos de la norma especializada la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin-, adems, se debe estar al contenido de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y de la Ley General
de Contabilidad Gubernamental.
En otra obra asentamos que algunas de las propuestas de la
declaracin de Lima ya las recogen los rganos que ejercen esas
funciones en Mxico, pero otras simplemente no se mencionan,
como es el considerar al control como proceso y no como un fin,
pues se le quiere ver como la panacea de todos los males de la
administracin; otro aspecto es la relacin entre las entidades de
fiscalizacin interna y externa, que en la actualidad es de descoordinacin; una cuestin ms se relaciona con la proteccin de
19 Ahora,
en trminos de los artculos 8 y 9 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental corresponde al Consejo de Armonizacin Contable,
algunas de las competencias que antes se asignaban a la Auditora Superior de
la Federacin, con lo que se refrenda el consejo popular competencia que no
se ejerce se pierde.
203
esas entidades en contra de influencias exteriores, pues el hecho

de que dependan de los rganos legislativos, trae como consecuencia que los diputados ejerzan toda clase de presiones en contra de los miembros de esos rganos para obtener informacin
privilegiada o imponer a personas de su confianza poltica en
puestos clave.20
Tambin, establecimos la necesidad de una efectiva jurisdiccin contable al destacar que: en Mxico a pesar o an con la
existencia de rganos de fiscalizacin externa, existe doctrina escasa en la materia de responsabilidad contable. No hay un desarrollo como en Francia de un rgano especializado en juzgar las
cuentas de los contadores, slo existen rganos especializados en
auditora.21
Sealamos que el desarrollo de la responsabilidad contable en
nuestro pas tendra efectos positivos, por un lado, obligara a
desarrollar el Derecho Contable como rama del Derecho Administrativo especializada en la contabilidad; juridificara esa actividad, que en la actualidad se encuentra en manos de Colegios
y Asociaciones de profesionistas de la contadura y administracin, lo que permitira generar una doctrina en torno a esa rama
del conocimiento. Por ltimo, dara certeza jurdica a los sujetos
activos y pasivos de la contabilidad, pues la norma constituira
el mejor parmetro de que se est realizando en forma adecuada
determinada actividad.22
As, la reforma necesaria al rgimen de fiscalizacin pasa por
la armonizacin de sus contenidos con otras normas y funciones
pblicas, por incorporar de manera clara sin regateos los contenidos de las Declaraciones de Lima de la INTOSAI y de la Convencin contra la Corrupcin de la Organizacin de las Naciones
Unidas, por ltimo, entender que rendicin de cuentas y fiscalizacin pueden complementarse y, aprovechando la experiencia
de derivada de la emisin de la Ley General de Contabilidad Gu20 Mrquez,
Daniel, Funcin jurdica de control, pp. 275 y 276.

p. 303.
22 Ibidem, p. 304.
21 Ibidem,
204
DANIEL MRQUEZ GMEZ
bernamental y del derecho comparado, avanzar hacia la generacin de una efectiva jurisdiccin contable en el pas, fuera de los
mbitos estrictamente resarcitorios.
V. Bibliografa
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205
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LA FUNCIN DE FISCALIZACIN:

AVANCES, RETROCESOS Y PROYECCIONES

I. Fiscalizacin y rendicin de cuentas:

Los organismos de fiscalizacin interna y externa son la primera

Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.

DANIEL MRQUEZ GMEZ

Separar los poderes o controlar al poder, en el documentado

cin pblica como fiscalizacin, as nada se opone al uso de

DANIEL MRQUEZ GMEZ

DANIEL MRQUEZ GMEZ

biente a obtener cuentas. Lo anterior ignora que en el caso de la

DANIEL MRQUEZ GMEZ

Esta parte del trabajo se apoyar en la Declaracin de Lima de

DANIEL MRQUEZ GMEZ

El control no representa una

Un control previo eficaz

El control posterior reclama

El control posterior es una

Los rganos de control

Las Entidades Fiscalizadoras

La tarea de las Entidades

Objetivos del control:

DANIEL MRQUEZ GMEZ

Las Entidades Fiscalizadoras

Aunque una independencia

Las Entidades Fiscalizadoras

Deben gozar de una proteccin

Los funcionarios de control de

Refrenda el principio de independencia

La Constitucin debe regular

La actividad del Gobierno,

DANIEL MRQUEZ GMEZ

El Gobierno asume la plena

Las Entidades Fiscalizadoras

Los rganos controlados

Obligacin de los entes

Siempre que las verificaciones

Las Entidades Fiscalizadoras

Las Entidades Fiscalizadoras

DANIEL MRQUEZ GMEZ

Los mtodos de control deben

Los miembros y los

Especial atencin requiere el

El informe anual tiene que

Contenido del informe

Los hechos enumerados

DANIEL MRQUEZ GMEZ

Toda la actividad estatal

Las Entidades Fiscalizadoras

Las Entidades Fiscalizadoras

El control de los ingresos

Los recursos considerables

En el control de las obras

El control de las obras

DANIEL MRQUEZ GMEZ

Tambin los recursos

Las Entidades Fiscalizadoras

En este sentido, de la Declaracin de Lima se desprenden una

DANIEL MRQUEZ GMEZ

calizacin; actualizacin tcnica; auto legislacin o autonoma

del imperio de la ley, la debida gestin de los asuntos pblicos y

DANIEL MRQUEZ GMEZ

bre el gasto. As, en 1921 se estableci la General Accounting

Desarrolla sus funciones a peticin de comits del Congreso,