Os Desafios e As Perspectivas Do Regime de Colaboração e Do Regime de Cooperação No Sistema Nacional de Educação

Programao 37 Reunio Nacional ANPEd
Trabalho Encomendado GT05-Estado e Poltica Educacional

OS DESAFIOS E AS PERSPECTIVAS DO REGIME DE COLABORAO E
DO REGIME DE COOPERAO NO SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO.
Prof. Carlos Roberto Jamil Cury - PUCMinas/UFMG
Introduo
Em 11 de novembro de 2009, o Congresso Nacional aprovou a Emenda
Constitucional 59. Esta emenda trouxe importantes modificaes no
captulo da Educao da Constituio da Repblica de 1988, alm de outras
em artigos de domnio conexo. Por meio dessas alteraes, a educao
bsica obrigatria e gratuita passou a vigorar como direito pblico
subjetivo para faixa etria de 4 a 17 anos, o atendimento ao educando, em
todas as etapas da educao bsica, deve contar com os vrios programas
suplementares como material didtico-escolar, transporte, alimentao e
assistncia sade.
Por outro lado, o art. 214, ora emendado pelo mesmo dispositivo
supracitado, estabelece, em seu inciso VI, que a meta de aplicao de
recursos pblicos em educao dever ter o Produto Interno Bruto (PIB)
como referncia proporcional. Tal medida confere com a ampliao de
responsabilidades por parte dos entes federativos, especialmente com a da
faixa etria nsita na emenda. Ora, em funo disso tudo, a universalizao
do ensino obrigatrio dever contar necessariamente com formas de
colaborao entre todos os sistemas de ensino dos entes federativos. Mais
do que isto, os sistemas existentes contaro doravante com um indito
sistema nacional de educao. Diz o caput do art. 214 emendado:
A lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao decenal, com

o objetivo de articular o sistema nacional de educao em regime de
colaborao e definir diretrizes, objetivos, metas e estratgias de
implementao para assegurar a manuteno e desenvolvimento do ensino
em seus diversos nveis, etapas e modalidades por meio de aes
integradas dos poderes pblicos das diferentes esferas federativas... (grifos
nossos).
1
37 Reunio Nacional da ANPEd 04 a 08 de outubro de 2015, UFSC Florianpolis

Portanto, a articulao federativa, em regime de colaborao mediante

aes integradas, dever se dar dentro de um sistema nacional de
educao, obrigao associada a outras metas devero ter em si um padro
de qualidade e de equidade dentro de um Plano Nacional de Educao.
Esse desfecho, indito em nossa histria da educao, patenteia uma
realidade que, embora latente, jamais havia sido explicitada em nossa
evoluo de polticas pblicas. Tal desfecho comunga com vrios
dispositivos da Constituio de 1988, da legislao infraconstitucional,
especificamente com a aprovao da lei n. 13.005/2014 e com o anseio de
muitos educadores que viam nesse sistema o aumento do asseguramento e
da garantia do direito educao.
Pode-se afirmar, doravante, o sistema nacional de educao existe como
conceito e como positivao jurdica. Ou seja, aps sua tramitao,
aprovao e sano de acordo com o processo legislativo, o sistema
nacional de educao passou a existir juridicamente e, vigente, se torna de
observncia obrigatria, dado que aprovado por amplo consenso nas casas
legislativas.
A pergunta que se faz, nesse momento, vista do art. 13 da lei n.
13.005/2014, : em que ele consiste ? Ou em outros termos: qual ou ser
sua composio/organizao para que a consistncia tenha a devida
eficcia ? pois a eficcia, complementar vigncia, tanto aquela que
produz efeitos jurdicos mediante regulamentaes de situaes pertinentes
ao assunto, como aquela denominada de efetividade que outra coisa no
seno a realizao da norma em termos de sua concretude sociopoltica. O
valor proclamado como dever ser (existir), ento, torna-se um ponto de
partida de valor afim de que se aproxime ou mesmo se confunda com o
valor consistente no ser da realidade (consistir).
Agora, em menos de 2 anos, esta pergunta precisa ser respondida mediante
lei do Congresso Nacional, de modo que a este conceito corresponda uma
efetivao cuja substncia deve significar algo mais do que apenas um
novo termo para dizer mais do mesmo.
Mas o que seria este mesmo ?
2

nesta passagem da existncia para a consistncia que residem tanto a

herana de um passado negador de um sistema nacional (que cumpre
conhecer), quanto os desafios para responder, dentro de uma complexidade
institucional presente, quais as dinmicas herdadas para que esta
consistncia indique uma substncia prpria coerente com o ordenamento
jurdico atual e seu diferencial com o passado. Isto no quer dizer que a
definio da existncia se d por si s prpria. Ela s ganha substncia
quando se indique os elementos da consistncia, o que, no caso, impe-se a
presena do legislador infraconstitucional.
Por outro lado, a consistncia, apesar da necessria clareza jurdica e
organizacional, no pode se alhear da crise pela qual passa o Estado
Democrtico de Direito, assolado por uma globalizao conservadora e por
situaes internas de real gravidade. A realidade presente, por implicar um
direito social que exige recursos, interfere na prestao positiva deste
direito.
Se considerarmos que um sistema nacional de educao escolar, para que
seja tal dentro do prprio espao nacional, necessita de uma positivao no
ordenamento jurdico, um dos caminhos para que se considere tal presena
ou ausncia um retrospecto histrico-legal.
Breve Memria Histrica.
Com granu salis, pode-se dizer que j houve um sistema geral no
Brasil entre 1824 e 1834. Nos marcos da Constituio Imperial de
1824 e da lei de 15 de outubro de 1827, pode-se dizer que, de acordo
com o art. 15 e o art. 2o da lei, os sistemas provinciais (ou melhor: as
redes de escolas de primeiras letras) s tinham consistncia precria
e s teriam consistncia plena quando tiverem exerccio os
Conselhos Geraes... Afinal, a lei de 1o de outubro de 1828 que
regulamenta as Cmaras Municipais em suas atribuies, no art. 70
pe como uma delas a inspeco sobre as escolas de primeiras
letras. Esta inspeo, tudo indica pelo conjunto da lei, que ela fica
adstrita aos meios que promovam a tranquilidade,sade,
segurana...e regularidade dos edifcios.
3

J com o Ato Adicional de 1834, consoante o art. 10, a legislao

sobre a instruo pblica e estabelecimentos prprios a promov-la
fica como competncia das Assembleias Provinciais, no
compreendendo as faculdades de Medicina, os cursos Jurdicos,
Academias
atualmente
existentes
e
outros
quaisquer
estabelecimentos de instruo que para o futuro forem criados por
lei geral. Entra-se, pois, no que vem sendo chamado de dupla rede
pela qual a instruo primria ou primeiras letras ficava sob
responsabilidade direta das Provncias, enquanto o ensino secundrio
e o superior, mxime este ltimo, sob os poderes gerais. Mesmo
assim, pelo art. 20, as leis provinciais deveriam passar pela
Assembleia e Governo Gerais especialmente se estavam ou no
conformes Constituio.
Um Decreto de 9 de dezembro de 1835 instrui, durante a Regncia,
os Presidentes das Provncias no sentido da boa execuo da Lei de
14 de Junho de 1831, que assinala as atribuies dos mesmos
Presidentes entre os quais, pelo art. 18 os relativos a empregos, e de
12 de Agosto de 1834, que reformou alguns artigos da Constituio
do Imprio. Nas orientaes postas pode-se ler entre os pargrafos
que constituem o Decreto a proposta de um plano de educao,
uniforme em todo o pas a fim de promover a instruo e a moral:
12. Satisfeitas as necessidades da administrao que fico
indicadas, releva promover a instruco e a moral, sem as quaes
no ha civilisao, e muito menos liberdade. Um plano de
educao, uniforme em todas as Provincias, que a torne nacional,
que d caracter, e particular physionomia ao povo brasileiro,
objecto de summa necessidade. Os princpios que servem para o
desenvolvimento da razo humana, e as principaes regras dos
direitos e obrigaes do homem, devem formar a base da instruco
geral. As maximas de conducta, prescriptas pelo Evangelho, e
ensinadas pelos Ministros da Religio com a voz, e praticamente
com o exemplo, serviro de alicerce moral publica. Mas emquanto
este plano se no pde realizar, convem ao menos que certo gro de
instruco e moralidade seja um requisito indispensavel para a
admisso dos empregos, no qual dever sempre preferir o homem
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instruido e moral, e entre estes os casados, e os que fizerem as vezes

de chefes de legitimas familias.(grifo nosso)1
O Decreto n. 1331.A de 1854, da Reforma Couto Ferraz previa no
seu art. 3o que incumbia ao Inspetor Geral do Imprio no 5o:
Coordenar os mapas e informaes que os Presidentes das
provncias remeterem anualmente ao Governo sobre a instruo
primria e secundria, e apresentar um relatrio circunstanciado do
progresso comparativo neste ramo entre as diversas provncias e o
municpio da Crte, com todos os esclarecimentos que a tal respeito
puder ministrar.
Assim, ao Inspetor Geral competia algo que, hoje, de modo muito
mais complexo, atribuio do Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisa Educacionais (INEP).
Isto no quer dizer que, no Parlamento, no houvesse propostas no
sentido de indicar outros caminhos para a educao como a
obrigatoriedade.
Em sesso do Parlamento de 6 de agosto de 1870, por exemplo, o
ministro do Imprio Paulino de Souza, aps considerar que o ensino
primrio aquele que desperta o maior interesse, por abranger
todas as classes da populao e tender satisfao da primeira
aspirao intelectual... e que em um pas civilizado ningum deve
deixar de saber pelo menos ler e escrever...vou ao ponto de entender
que os poderes pblicos devem imp-lo como uma obrigao a todos
os que esto na idade escolar, afirma e prope:
Se ha objeto, do qual devamos ir em auxlio das provncias , sem
contestao, o ensino pblico (Apoiados). Sempre entendi que a
atribuio de legislar sobre instruo pblica no exclusiva das
assemblias provinciais e que o encargo que tem pesado unicamente
sobre as provncias de promoverem o ensino, pode ser partilhado
Devo esta passagem Daniela Tonholi, doutoranda sob minha orientao , pesquisadora da educao
Brasil - Imprio.
5

pelo Estado, que as deve auxiliar nesta parte, logo e quando lhe for
possvel. (Muitos apoiados) (p. 72-73)
Ao lado desta proposta de um proto regime de colaborao,
interpretando o Ato Adicional, Paulino de Souza refere-se aos
poderes gerais como competentes para atuar no ensino primrio por
meio de lei geral e conclui esta atribuio cumulativa. ... No
compreend em nenhuma das trs esferas o ensino pblico porque,
em minha opinio, tanto o Estado, como a Provncia, como o
Municpio devem promov-lo. (Apoiados) (p.74)
Portanto, para ele, alm de concorrente entre os poderes, a educao
de competncia comum.
A Repblica, ao prever a autonomia dos Estados no art. 5o da
Constituio de 1891, tambm asseverava que a Unio, porm,
prestar socorros ao Estado que, em caso de calamidade pblica, os
solicitar .
Afora os casos de tais calamidades, do ponto de vista da educao,
registre-se que a Repblica no alterou significativamente a dupla
rede que vinha do Imprio. Contudo, se a gratuidade da instruo
primria ficou por conta daquela autonomia dos Estados, por outro
lado, o Estado Nacional imps a laicidade nos estabelecimentos
pblicos consoante o art. 72, 6o.
Entretanto dois registros so dignos de assinalao: o crescimento da
importncia do Colgio Pedro II nos processos de equiparao e
algumas iniciativas tendentes a inserir a Unio em um papel mais
ativo. No primeiro caso, a equiparao fornecida pela Unio de certo
modo validava nacionalmente um certificado ou diploma. S esta
equiparao tinha como condicionante o aceite do currculo e dos
aspectos gerais do regulamento do Colgio Pedro II. No segundo
caso, tome-se como exemplos de uma e outra situao algumas
reformas. Assim, o Decreto n. 3.890/1901 assinado por Campos
Salles e Epitcio Pessoa, dispunha em seu art. 361:
Aos estabelecimentos de ensino superior ou secundrio fundado
pelos Estados, pelo Distrito Federal ou por qualquer associao ou
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indivduo, poder o Governo conceder os privilgios dos

estabelecimentos federais congneres.
J no Decreto n. 11.530 de 1915, assinada por Wenceslau Braz e
Carlos Maximiliano o art. 24 probe a equiparao ao Colgio Pedro
II de qualquer instituto pblico estadual ou particular de ensino
secundrio que se estabelea com intento de lucro ou de propaganda
filosfica ou religiosa.
Por sua vez, a Reforma Joo Alves/Rocha Vaz, na presidncia de
Artur Bernardes, decreto n. 16.782 de 1925, o art. 24, art. 25 e art.
27 dispunham:
art. 24 - O Governo da Unio, com o intuito de animar e promover a
difuso do ensino primrio nos Estados, entrar em acordo com
estes para o estabelecimento e manuteno de escolas do referido
ensino nos respectivos territrios.
Pargrafo nico. Estes acordos sero celebrados nos limites das
dotaes consignadas pelo Congresso Nacional no oramento da
despesa do Ministrio da Justia e Negcios Interiores.
art. 25 - Os acordos obedecero s seguintes bases:
a) a Unio obriga-se a pagar diretamente os vencimentos dos
professores primrios, at o mximo de 2:400$ anuais e os Estados
a fornecer-lhes casa para residncia e escola, assim como o
necessrio material escolar;
b) as escolas subvencionadas sero de natureza rural ;
c) os Estados obrigar-se-o a no reduzir o nmero de escolas
existentes no seu territrio ao tempo da celebrao do acordo, a
aplicar 10%, no mnimo, de sua receita na instruo primria e
normal, e permitir que a Unio fiscalize o efetivo funcionamento das
escolas por ela subvencionadas, e a adotar nessas escolas o
programa organizado pela Unio;
(...)
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art. 27 - Podero ser criadas escolas noturnas, do mesmo carter,

para adultos, obedecendo s mesmas condies do art. 25.
Debalde a Reviso Constitucional de 1925/1926 tentou restabelecer,
em nvel nacional a gratuidade e estabelecer a obrigatoriedade no
ensino primrio.
A Revoluo de Trinta, deflagrada em 03 de Outubro de 1930, leva
Getlio Vargas ao poder como Chefe do Governo Provisrio em 03
de novembro de 1930. O Ministrio dos Negcios da Educao e
Sade Pblica foi criado em 14 de Novembro de 1930, pelo Decreto
n. 19.402, vale dizer 11 dias aps a posse de Vargas. Seu primeiro
titular foi Francisco Campos. Dotado de grande iniciativa e apoiado
por Vargas, estabelece as atribuies do MESP pelo Decreto n.
19.560/31; cria o Conselho Nacional de Educao pelo Decreto n.
19.580/31; dispe sobre o Ensino Superior e Universitrio pelo
Decreto n. 19.581/31 e sobre o ensino secundrio pelo Decreto n.
19.890/31; institui o ensino religioso facultativo pelo Decreto n.
19.941/31, entre outros.
Francisco Campos teve um papel inegvel na Reforma do Ensino em
Minas Gerais a partir de 1927 e assim, afirmou em seu discurso de
posse, no MESP, a 18 de novembro de 1930 que
Em matria de ensino, porm, a questo capital cujo vulto reclama
esforos correspondentes envergadura e propores do seu
tamanho, , sem contestao, a do ensino primrio. No possivel
continuar a Unio indiferente extenso do mal que, naquele
terreno, nos aflige. Cumpre combat-lo por todos os meios, seja o da
interveno indireta, se inconveniente a direta.2
Apesar deste posicionamento forte, a verdade que o ensino
primrio continuou sendo da alada dos Estados, dando sequncia
longa histria da dupla rede, iniciada no Ato Adicional de 1834 S
100 anos aps esta data que a educao primria ganharia vrios
dispositivos de carter nacional, continuando, entretanto, a
2
Francisco Campos. Educao e Cultura. RJ : Jos Olympio, 1940, p. 119
8

administrao daquela educao sem interferncia da Unio. Seus

discursos e iniciativas posteriores deslocar-se-o para a importncia
do ensino secundrio e superior.
De todo o modo, a dimenso nacional comea a despontar. Uma
delas o Conselho Nacional de Educao (CNE), criado pelo
Decreto n. 19.850, de 11 de abril de 1931. Ele foi precedido por
Conselhos de Instruo Superior no Imprio e tambm na Repblica
e pelo Conselho Nacional de Ensino, a partir de 1925. Ao CNE cabia
algo que, no seu conjunto, poder-se-ia denominar de Plano Nacional
de Educao j punha sob o CNE como sua atribuio, sob o art. 5
do Decreto, as diretrizes de toda a educao, inclusive primria, e a
ampliao de recursos financeiros .
Como consequncia dessas atribuies, na sesso do Conselho de 27
de junho de 1931, o conselheiro Joo Simplcio Alves de Carvalho
apresentou proposta de criao de uma ou mais comisses para o
preparo e a redao de um plano nacional de educao a ser
submetido ao Governo da Repblica e dos Estados. Em 27 de junho
de 1931, Joo Simplcio Alves Carvalho apresentou duas propostas,
sendo uma delas referente ao PNE:
Proponho que o Conselho Nacional de Educao,... designe uma ou
mais comisses para o preparo e a redao de um plano nacional de
educao, que deve ser aplicado e executado dentro de um perodo
de tempo, que nele ser fixado. Esse plano procurar satisfazer as
exigncias da atualidade brasileira, tomando em considerao as
condies sociais do mundo, e assegurar, pela sua estrutura e pela
sua aplicao, o fortalecimento da unidade brasileira, o
revigoramento racial de sua gente e o despertar dos valores
indispensveis ao seu engrandecimento econmico; e, depois de
estudado e aprovado pelo Conselho Nacional de Educao, ser
submetido ao exame do Governo da Repblica e considerao dos
9

Governos dos Estados. E estabelecer, apanhando todos os aspectos

do problema educativo... 3
Esta demanda j vinha dos anos 20 e graas aos esforos, empenho e
presso de vrios grupos, em especialmente aquele articulado em
torno do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, vai ter um
desfecho na Constituio de 1934. Esta contm um captulo prprio
da educao no qual vrios dispositivos outros concorreram para que
a educao tivesse um perfil nacional como a gratuidade, a
obrigatoriedade, a vinculao de impostos para a rea, o plano
nacional de educao e o Conselho Nacional de Educao. Veja-se o
caso do art. 5o XIV pelo qual o traar as diretrizes da educao
nacional ficou como competncia privativa da Unio. As quais
seriam de competncia privativa do poder legislativo por conta do
art. 39, n. 8, letra e. mas com sano presidencial. O inciso XIX do
art. 5. no impede Unio o legislar sobre a instruo Letra m).
Contudo, o 3 do art. 5 , face ao inciso XIV, no exclui a
legislao estadual supletiva ou complementar sobre as mesmas
matrias.
Mas a noo de sistema nacional defendida pelos Pioneiros no
comparece diretamente no texto constitucional, podendo ser apenas
inferida a partir do texto do Manifesto.
Em contraste entre a disperso passada e a busca de coeso futura,
tendo como recorte as reformas havidas na Velha Repblica,
assinala-se:
...dissociadas sempre as reformas econmicas e educacionais, que
era indispensvel entrelaar e encadear, dirigindo-as no mesmo
sentido, todos os nossos esforos, sem unidade de plano e sem
esprito de continuidade, no lograram ainda criar um sistema de
organizao escolar... (p. 29)
3
CURY, Carlos Roberto Jamil. O Conselho Nacional de Educao (1931-1961): memria

e funes. Pesquisa financiada pelo CNPq. Relatrio de 2013, p. 43. Trecho extrado do
Livro de Atas do CNE, sesso de 27 de junho de 1931.
10

Ou ento:
A unidade educativa, essa obra imensa que a Unio ter de
realizar sob pena de perecer como nacionalidade, se manifestar
ento como uma fora viva, um esprito comum, um estado de nimo
nacional, nesse regime livre de intercmbio, solidariedade e
cooperao que, levando os Estados a evitar todo desperdcio nas
suas despesas escolares afim de produzir os maiores resultados com
as menores despesas, abrir margem a uma sucesso ininterrupta de
esforos fecundos em criaes e iniciativas.(p. 32)
O Manifesto apontando um trecho de um texto de Ansio Teixeira
refere-se a esta realidade advinda do passado:
...o divrcio entre as entidades que mantm o ensino primrio e
profissional e as que mantm o ensino secundrio e superior, vai
concorrendo insensivelmente, como j observou um dos signatrios
deste Manifesto, para que se estabeleam no Brasil, dois sistemas
escolares paralelos, fechados em compartimentos estanques e
incomunicveis, diferentes nos seus objetivos culturais e sociais, e,
por isto mesmo, instrumentos de estratificao social. (p. 40)
Ao mesmo tempo:
Unidade no significa uniformidade. A unidade pressupe
multiplicidade. Por menos que parea, primeira vista, no , pois,
na centralizao, mas na aplicao da doutrina federativa e
descentralizadora, que teremos de buscar o meio de levar a cabo, em
toda a Repblica, uma obra metdica e coordenada, de acordo com
um plano comum, de completa eficincia, tanto em intensidade como
em extenso.(p. 32)
Por isso, o art. 150 c, fala em sistemas de educao nos Territrios,
na ao supletiva da Unio (letra e do mesmo artigo) e, nos art. 151 e
156 nos sistemas de educao do Distrito Federal e dos Estados.
Nesta Constituio, contudo, h registro de um sistema monetrio
(art. 5o, XII), a colaborao aparece como um acerto entre Cmara e
Senado, especialmente em vista de planos de soluo de problemas
11

nacionais (art. 91, V) ou, pelo art. 121, 5o na conjugao de

esforos entre Unio e Estados na organizao de colnias
agrcolas, ou, enfim, no art. 17, III, pela colaborao recproca entre
Igrejas e Estados sob a forma de colaborao recproca em prol do
interesse coletivo.
Apesar de tais avanos, certamente significativos e at hoje bandeiras
de uma educao como direito juridicamente protegida, os anos 30 e
40, alm da dupla rede administrativa, vai conhecendo contornos
mais ntidos na dimenso social pela distino entre pblico e
privado.
Veja-se, por exemplo, quando da tramitao do Plano Nacional de
educao de 1936/37 na Cmara dos Deputados o seguinte trecho de
um discurso de Raul Bittencourt, deputado e relator da Comisso:
A par da democracia, a Carta de 1891 consagrava a Federao, os
Estados autnomos, com liberdade relativa, sujeitos a princpios
gerais, e s a Unio soberana. Quando se tratava da educao
primria, entretanto, os Estados se comportavam como naes livres
e quando consideravam os problemas do ensino secundrio e
superior os Estados eram reduzidos a departamentos de um governo
central, como se framos uma Repblica Unitria. (Dirio do Poder
Legislativo de 24/8/1937, p. 39889)
Contrastando com essa prtica dualista advinda da Carta de 1891, o

deputado afirma o carter federativo da organizao poltica
brasileira da Constituio de 1934 e do Captulo sobre a educao.
Afirma ele:
Equivalentemente, na esfera educacional, os Estados gozam, agora,

de liberdade para legislarem sobre o ensino de qualquer grau,
respeitando apenas as diretrizes gerais da educao nacional,
espcie de princpios educacionais, que limitam a autonomia dos
Estados, no mbito do ensino. ... A Unio legislar em gnero, sem
12

descer a mincias de efetivao concreta, os Estados legislaro em

espcie, particularizando at onde convier, e obedecendo sempre s
normas gerais impostas pela legislao federal. (idem, p. 39890)
Finalizando o parecer, o enunciado do mesmo j antecipa o seu teor:

o projeto no obedece ao esprito da Constituio. Com efeito,
excetuado o captulo sobre o ensino primrio e pr-primrio e restrito
s normas gerais, escreve o deputado:
Com 504 artigos, estende-se por todos os setores da educao, no

apenas para lhes ditar princpios normativos gerais, porm,
descendo a mincias s cabveis na organizao dos sistemas
educativos, ou at em regulamentos e instrues,e, destarte, sufoca
as iniciativas d legislao estadual complementar anquilosando o
instrumento flexvel com que a Constituio dotou o pas para
congregar as atividades educacionais de todos os poderes pblicos.(
idem, p. 39894)
Por isso, o parecerista conclui essa parte asseverando que o plano
nacional de educao, tal como redigido, no poderia receber a
aprovao dos deputados j que ofende os propsitos essenciais dos
constituintes de 1934. A rigor, o Plano foi abortado pelo regime
ditatorial da Constituio de 1937 de Getlio Vargas e a eles se
sucederam as leis orgnicas sob o Ministro Gustavo Capanema.
Quando de sua mensagem ao Congresso, dando conta de suas
iniciativas, Vargas se pronuncia sobre o Plano Nacional de
Educao, em 1936:
A ideia de se dar educao nacional uma lei nica, compndio dos
princpios e das disposies estruturais da educao, nos seus vrios
aspectos e modalidades, dever converter-se em realidade ainda este
ano. H quase trs meses, o Conselho Nacional de Educao est
elaborando o projeto do plano nacional de educao que, dentro em
13

pouco, ter de ser submetido ao exame e aprovao do Poder

Legislativo.(p. 124-125). 4
O mesmo Vargas em mensagem presidencial5 sobre idntico assunto
refere-se ao PNE como uma obra a ser iniciada sem demora, em todo
o edifcio educacional, da base ao alto, com carter de
compulsoriedade, de obrigatoriedade inflexvel.
Mas cumpre assinalar que Vargas, em entrevista imprensa em 22
de abril de 1938, registrada em A Nova Poltica do Brasil, assim se
pronunciou em relao aos contornos nacionais da educao:
Releva notar, a propsito, a maneira dispersiva e catica com que
sempre se legislou sobre o ensino. O que existe, nesta matria,
fragmentrio e se distribui entre a competncia da Unio e dos
Estados. A educao , entretanto, um problema nacional por
excelncia. Torna-se preciso e urgente, por isso, fazer emanar do
poder federal tudo o que se refere sua definio. (p. 187)6
Em 30 de janeiro de 1941, Vargas e Capanema convocam, via
Decreto n. 6.788, a chamada 1a. Conferncia Nacional de Educao
e de Sade.
Art. 1 Ficam convocadas, nos termos do pargrafo nico do art. 90,
da lei n. 378, de 13 de, janeiro de 1937, a Primeira Conferncia
Nacional de Educao e a Primeira Conferncia Nacional de
Sade.
1 A Primeira Conferncia Nacional de Educao realizar-se-
4
Mensagem ao Congresso Nacional: Servios de Educao, Plano Nacional de Educao. In: Cmara dos
Deputados, Mensagens Presidenciais, Presidente Getlio Vargas, 1936, parte I, p. 123-124. acesso em
02/03/2015. http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/ex-presidentes/getulio-vargas/mensagenspresidenciais/mensagem-apresentada-ao-poder-legislativo-1937-parte-1
5
A citao que se segue devo a Jos Silvrio Bahia Horta. Plano Nacional de Educao da Tecnocracia
Participao Democrtica. In: Carlos Roberto Jamil Cury , Jos Silvrio Bahia Horta e Vera Lcia Alves de
Brito. Medo liberdade e compromisso democrtico: LDB e Plano Nacional de Educao. So Paulo :
Editora do Brasil, 1997, p. 147
6
Devo esta passagem a Jos Silvrio Bahia Horta em O Hino, o Sermo e a Ordem do dia. p. 173
14

no decurso do primeiro semestre de 1941, e tratar dos problemas

da educao escolar e extra-escolar em geral, devendo todavia
constituir assuntos principais de seus trabalhos os seguintes:
a) organizao, difuso e elevao da qualidade do ensino primrio e
nominal e do ensino profissional;
Esta Conferncia se realizou em novembro de 1941, mantendo os

objetivos do Decreto, mas que foram ampliados para:
a) Iniciar o estudo das bases de organizao de um programa
nacional de educao, sntese dos objetivos da educao nacional e
sistema dos meios de atingi-los pelo esforo comum da ao oficial e
da iniciativa privada;
b) Estudar as linhas gerais de organizao dos sistema educativos
regionais, inclusive a estrutura e o processo de sua administrao;
c) Examinar, de modo especial, a situao do ensino primrio e do
normal no pas, no s para que possam fixar as diretrizes gerais de
organizao dessas duas modalidade de ensino, mas ainda para o
estabelecimento de medidas de ordem administrativa e financeira
tendentes sua difuso e melhoria;
d) Examinar a situao em que se encontra no pas o ensino
profissional e tcnico, de todos os ramos (industrial, agrcola,
comercial, etc), para o fim de ser estabelecido o processo de sua
coordenao sob uma s direo, de seu desenvolvimento e de sua
adequao s necessidades nacionais;
e) Assentar as medidas de ordem administrativa que possibilitem a
imediata organizao da Juventude Brasileira em todas as escolas do
pas.7
Devo esta passagem a Genuno Bordignon - O Planejamento Educacional no Brasil - Frum Nacional de
Educao - 2011, p. 7 que traz as referncias completas.
http://fne.mec.gov.br/images/pdf/planejamento_educacional_brasil.pdf acesso em 01/03/2015
15

A Constituio de 1946 retoma, em seu art. 5o, XV, d, as diretrizes e

bases da educao nacional como competncia privativa da Unio,
bem como vrios dispositivos de 1934 no captulo da educao.
Neste captulo, o termo sistema aparece sempre no plural ou com o
pronome cada sistema. A noo de colaborao entre Igrejas e
Estado est no art. 31, III e entre Estado e empresas, no art. 168, IV.
A lei de diretrizes e bases da educao nacional, sancionada em
1961, impe para todos os sistemas 5 disciplinas obrigatria para o
ensino secundrio pelo 1o do art. 35, aponta para um sistema geral
de educao quando trata da educao dos excepcionais. E no art.
92, atribui-se Conselho Federal de Educao a incumbncia de
elaborar o plano de educao aplicvel a cada um dos Fundos de
Educao: o do ensino primrio, o do ensino mdio e o do superior.
Esta incumbncia ser revogada pela Constituio de 1967 que
acaba com a vinculao ao mesmo tempo que amplia a
obrigatoriedade do ensino primrio para 8 anos e determina a
competncia privativa da Unio (art. 8o, XIV) em estabelecer planos
nacionais de educao e de sade e em diretrizes e bases da
educao nacional (XVII, q).
Ento vrios dos dispositivos da lei n. 4.024/61, juridicamente
alterados pelo texto constitucional, sero explicitados pela lei n.
5.692/1971.
Art. 52. A Unio prestar assistncia financeira aos Estados e ao

Distrito Federal para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino
e organizar o sistema federal, que ter carter supletivo e se
estender por todo o Pas, nos estritos limites das deficincias
locais.
Art. 53. O Governo Federal estabelecer e executar planos
nacionais de educao que, nos termos do artigo 52, abrangero os
programas de iniciativa prpria e os de concesso de auxlios.
Pargrafo nico. O planejamento setorial da educao dever
16

atender s diretrizes e normas do Plano-Geral do Governo, de modo

que a programao a cargo dos rgos da direo superior do
Ministrio da Educao e Cultura se integre harmonicamente nesse
Plano-Geral.
A Constituio de 1988.
A Constituio Federal de 1988 reconhece o Brasil como uma
Repblica Federativa formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpio e do Distrito Federal... (art. 1o . da Constituio). E ao se
estruturar assim o faz sob o princpio da cooperao, de acordo
com os artigo 23, nico.
Para dar conta deste modelo federado e cooperativo, a Constituio
comps um ordenamento jurdico complexo no qual coexistem,
segundo ALMEIDA (Fernanda Dias Menezes de Almeida,
Competncias na Constituio de 1988, So Paulo : Atlas, 1991)
competncias privativas, repartidas horizontalmente, com
competncias concorrentes, repartidas verticalmente, abrindo-se
espao tambm para a participao das ordens parciais na esfera de
competncias prprias da ordem central, mediante delegao.(p. 79)
Junto com estas, associam-se as competncias comuns.
As competncias privativas da Unio esto previstas, sobretudo, nos
artigos 21 e 22.
As competncias privativas dos Estados esto listadas no art. 18, 4
e nas competncias residuais no enumeradas no art. 25 e as listadas
nos s 2 e 3 do mesmo art. 25.
As competncias privativas dos Municpios so listadas no artigo 30.
Ele contm matria prpria dos Municpios, mas que tambm no
deixa de fazer interface com os Estados, o Distrito Federal e a
Unio.
O artigo 23 lista as competncias comuns cuja efetivao tarefa de
todos os entes federativos pois as finalidades nelas postas so de tal
17

ordem que, sem o concurso de todos eles, elas no se realizariam.

Deve-se assinalar o inciso V que diz ser competncia comum
proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia.
importante assinalar o que diz o nico deste artigo que dispe
sobre a cooperao entre os entes federativos:
Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a
Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em
vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito
nacional.
Apesar da alterao deste pargrafo, cuja redao original punha lei
complementar no singular, a emenda constitucional n. 53/2006, o
Congresso, at a presente data, no regulamentou ainda este aspecto
nuclear do pacto federativo.
A feitura desta lei complementar possibilitaria o aprimoramento na
sistematizao das competncias a fim de coorden-las de modo
claro na forma, cooperativo na articulao e eficaz no
desenvolvimento e bem estar dos cidados brasileiros.
No artigo 24 figuram as competncias concorrentes entre a Unio,
Estados e Distrito Federal. preciso observar que, neste caso, so
assuntos sobre os quais estes entes federativos podem legislar. O
inciso IX diz ser matria concorrente de todos educao, cultura,
ensino e desporto.
Destaque-se, tambm, o que dizem os quatro pargrafos deste artigo.
1. No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio

limitar-se- a estabelecer normas gerais.
2. A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no
exclui a competncia suplementar dos Estados.
3. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados
exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas
18

peculiaridades.
4. A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a
eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.
Percebe-se, pois, que ao invs de um sistema hierrquico ou dualista,
comumente centralizado, a Constituio Federal montou um sistema
de repartio de competncias e atribuies legislativas entre os
integrantes do sistema federativo, dentro de limites expressos,
reconhecendo a dignidade e a autonomia prprias dos mesmos.
No caso brasileiro, o modelo de distribuio de competncias
objetiva conjugar as atribuies repartindo-as cooperativamente e,
quando for caso, impondo casos de limitao tais como os expostos
no art. 34.
A Constituio faz uma escolha por um regime normativo e poltico,
plural e descentralizado onde se cruzam novos mecanismos de
participao social com um modelo institucional cooperativo que
amplia o nmero de sujeitos polticos capazes de tomar decises. Por
isso mesmo a cooperao exige entendimento mtuo entre os entes
federativos e a participao supe a abertura de arenas pblicas de
deciso. A insistncia na cooperao, a diviso de atribuies, a
assinalao de objetivos comuns com normas nacionais gerais
indicam que, nesta Constituio, a acepo de sistema se d como
sistema federativo por colaborao tanto quanto de Estado
Democrtico de Direito.
No que se refere educao propriamente dita, a Constituio deixa
claro, no art. 211, que a Unio, os Estados e os Municpios
organizaro em regime de colaborao seus sistemas de ensino.
O art. 211, 1 esclarece o regime de colaborao, no que toca
Unio, por meio de um papel redistributivo, supletivo e equalizador
com assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal
e aos Municpios.
A educao nacional porque se assenta em diretrizes e bases
nacionais (XXIV do art. 22) cuja elaborao competncia privativa
19

da Unio.8 Tambm os artigos 206 e 208 explicitam,

respectivamente, os princpios nacionais do ensino e os deveres do
Estado para com a educao. Mas, sendo a educao uma matria
de natureza concorrencial9, a competncia da Unio limita-se s
normas gerais (1 do art. 24), isto elas no podem ter um carter
exaustivo, deixando-se aos outros entes a complementao ou
suplementao, no que couber ( 2 do art. 24 e inciso II do art. 30).
E sendo a educao inclusive um assunto pertinente competncia
comum, os meios de acesso devem ser de tal modo que Estados e
Municpios que no obedeam a aplicao dos percentuais
vinculados podem ser atingidos por interveno superior, de acordo
com o art. 35 da Constituio, estando a Unio sujeita ao Tribunal de
Contas da Unio, rgo do Poder Legislativo Federal.
A LDB, em consonncia com o art. 211 da Constituio Federal,
reconhece explicitamente a existncia do sistema federal e dos
sistemas estaduais, municipais e distrital de ensino (art. 8).
Unio, alm das atribuies de coordenao da poltica nacional da
educao postas no art. 9 da LDB, o exerccio da funo normativa,
redistributiva e supletiva face aos sistemas de ensino. Cabem-lhe,
enquanto sistema federal de ensino, atribuies postas, no art. 16.
Aos Estados, alm da prioridade relativa ao ensino mdio, cabem
responsabilidades compartilhadas com os Municpios, no ensino
fundamental e na educao infantil, de acordo com os artigos 10 e
17. As atribuies dos Municpios encontram-se nos artigos 11 e 18,
com prioridade para a educao infantil e o ensino fundamental.
O artigo 67 da LDB indica campos de atuaes de todos e cada um
dos sistemas de ensino, segundo sua autonomia e atribuies. Este
um artigo que incide diretamente sobre o carter federativo do Brasil
8
Boa parte da legislao infraconstitucional a respeito da competncia do Conselho Nacional de

Educao para elaborar tais diretrizes para todos o nveis e etapas da educao se encontra na lei n.
9.131/95, lei alis que (re) criou o CNE.
9
Concorrente, aqui, deve ser tomado no sentido da simultaneidade de mais de um participante intervir
na consecuo de um fim e, no caso da educao escolar, no atingimento das finalidades maiores e
comuns dela.
20

e permite aos Estados, Municpios, Distrito Federal e Unio darem

uma aplicao diferenciada, de acordo com situaes e contextos.
O conjunto das respectivas incumbncias em matria de educao
escolar mostra, por exemplo, que o ensino fundamental uma
competncia compartilhada de tal modo que se diz no art. 10, II o
que cabe aos Estados definir, com os Municpios, formas de
colaborao na oferta do ensino fundamental, as quais devem
assegurar a distribuio proporcional das responsabilidades.
Tambm o mesmo art. 10, III estimula a integrao das aes
relativas s diretrizes e planos de educao estaduais com as
iniciativas dos Municpios.
Boa parte das questes relativas ao financiamento e sua
redistribuio, dentro dos recursos vinculados pela Constituio, foi
objeto de emendas constitucionais, como a emenda 14/96 e a
emenda 53/06 que subvincularam, respectivamente, os recursos para
o Fundef e Fundeb. Ou seja, no mbito do que se poderia denominar
cooperao cogente, estes fundos tem uma dimenso estadual (o
fundo estadual com recursos do Estado + Municpios), e so
obrigatrios para todos os Estados.
Mas, a Constituio em sua verso primeira, ao invs de associar o
adjetivo nacional ou nico a sistema de ensino, como o faz com o
sistema financeiro nacional, sistema nacional de emprego ou como o
faz com o sistema nico de sade, disps os sistemas (art. 211) em
uma pluralidade cuja articulao mtua ser organizada por meio de
uma engenharia consociativa de e articulada com normas e
finalidades gerais, atravs de competncias privativas, concorrentes
e comuns. A complexidade e a importncia da matria educacional
exigem, pois,regime de colaborao entre os sistemas de ensino (art.
211), normas de cooperao entre os entes federativos ( nico do
art. 23), cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado em
favor da educao infantil (inciso VI, art. 30).
Aqui, cumpre distinguir, mas no dividir, o regime de cooperao,
posto no art. 23 da Constituio, do regime de colaborao do artigo
211. O primeiro implica to s os entes federativos. J o segundo, ao
21

abranger os sistemas de educao, toca tanto na rede pblica quanto

na rede privada autorizada pelo poder pblico.
desta concepo articulada entre os sistemas que decorre a
exigncia de um Plano Nacional de Educao (art. 214 da
Constituio Federal) que seja, ao mesmo tempo, racional nas metas
e meios, e efetivo nos seus fins.
A Emenda Constitucional n. 59/2009

A dimenso federativa, entretanto, vai ganhar com a Emenda
Constitucional n 59, de 11 de novembro de 2009, um dispositivo
novo e original que significa um reforo do direito educao como
um direito prprio da democracia e do federalismo cooperativo. Diz
o caput do art. 214 emendado:
A lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao decenal,
com o objetivo de articular o sistema nacional de educao em
regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos, metas e
estratgias de implementao para assegurar a manuteno e
desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis, etapas e
modalidades por meio de aes integradas dos poderes pblicos das
diferentes esferas federativas que conduzam a [...]
Esta mesma emenda estabelece a necessidade de um plano nacional
de educao sob o qual subjaz o sistema nacional de educao. Isto
significa que o Ttulo IV da Lei n 9.394, de 20 de dezembro de
1996, recepciona este sistema como sendo o ncleo da organizao
da educao nacional.
Ela tambm amplia o direito educao ao instituir a
obrigatoriedade dos 4 aos 17 anos, financiamento pblico
constitucionalizado por meio de impostos vinculados referidos ao
Produto Interno Bruto (PIB), exigncia de carreira, piso salarial
nacional profissional e gesto democrtica. So exigncias novas de
cuja concretizao depende a ansiada qualidade educacional.
22

Um sistema nacional, em um regime federativo e republicano, se

assenta em diretrizes e bases da educao nacional que devem cobrir
o conjunto dos sistemas de educao: o federal, os estaduais, o
distrital e os municipais e, no seu interior, as redes pblicas e
privadas que os constituem. E a mtua conexo entre eles, j em
1988 definida constitucionalmente sob a gide do regime de
colaborao (art. 211), agora, sob o novo conceito, deve significar
algo mais do que apenas um novo termo para dizer do mesmo.
O sistema nacional de educao, agora posto pela EC n 59/2009,
aquilo que todos os sistemas federativos possuem em comum, e estes
sistemas so aqueles que contm este comum e tambm aquilo que
fazem deles sistemas autnomos, dentro de sua competncias.
Portanto, h algo nos sistemas federativos que comum (sistema
nacional) e, assim, compartilhado. E h tambm nos sistemas
federativos o que lhes prprio. E ambos devem dialogar entre si na
busca maior das finalidades maiores da educao nacional. Nesse
sentido, h que se esperar que a educao tenha um perfil que atenda
a uma coeso social, a uma unidade nacional, respeitadas as
diferenas regionais e peculiaridades locais.
Recentemente, um novo estatuto jurdico-legal infraconstitucional,
advindo a EC referida, trouxe um novo alento para o enfrentamento
destes desafios. Trata-se do novo Plano Nacional de Educao
(PNE), Lei n 13.005, de 25 de junho de 2014, articulado a um
(conceito indito no Brasil) Sistema Nacional de Educao e, desta
vez, com financiamento referido aos 10% do PIB do pas.
Aps 4 anos de presses, projetos, emendas e consultas, o novo PNE
foi, finalmente, aprovado e sancionado com 20 metas ousadas e
ambiciosas em suas 245 estratgias divididas entre tais metas.
O Plano nacional porque se conjuga com as diretrizes e bases da
educao nacional, e agora, sob o novo conceito, deve significar algo
mais do que apenas um novo termo para dizer do mesmo.
Com efeito, no processo legislativo, o Projeto de Lei (PL) n 8.035,
de 20 de dezembro de 2010, ao se tornar a Lei n 13.005/2014,
23

conheceu mudanas considerveis no corpo da lei. Ao lado de outras

alteraes como o alteamento do Frum Nacional de Educao
(FNE) como dispositivo legal, deve-se destacar no citado a seguir, os
pargrafos 5, 6, 7:
Art. 7o A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
atuaro em regime de colaborao, visando ao alcance das metas e
implementao das estratgias objeto deste Plano.
1o Caber aos gestores federais, estaduais, municipais e do
Distrito Federal a adoo das medidas governamentais necessrias
ao alcance das metas previstas neste PNE.
2o As estratgias definidas no Anexo desta Lei no elidem a
adoo de medidas adicionais em mbito local ou de instrumentos
jurdicos que formalizem a cooperao entre os entes federados,
podendo ser complementadas por mecanismos nacionais e locais de
coordenao e colaborao recproca.
3o Os sistemas de ensino dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios criaro mecanismos para o acompanhamento local da
consecuo das metas deste PNE e dos planos previstos no art. 8o.
4o Haver regime de colaborao especfico para a
implementao de modalidades de educao escolar que necessitem
considerar territrios tnico-educacionais e a utilizao de
estratgias que levem em conta as identidades e especificidades
socioculturais e lingusticas de cada comunidade envolvida,
assegurada a consulta prvia e informada a essa comunidade.
5o Ser criada uma instncia permanente de negociao e
cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios.
6o O fortalecimento do regime de colaborao entre os Estados e
respectivos Municpios incluir a instituio de instncias
permanentes de negociao, cooperao e pactuao em cada
Estado.
24

7o O fortalecimento do regime de colaborao entre os

Municpios dar-se-, inclusive, mediante a adoo de arranjos de
desenvolvimento da educao.10
Isto significa que o regime de colaborao, de um lado, exclui

instncias isoladas, divididas ou dispersas e, de outro lado, que agora
h instncias formais, permanentes e imperativas, de negociao,
cooperao e pactuao em vista de uma outra sociabilidade poltica.
A disperso ou a diviso no garantem direitos proclamados.
preciso, pois, negociar firmando acordos. Cooperar atuar junto em
vista de um mesmo fim, e, pactuar decidir em conjunto,
reconhecido o dissenso prvio. A conquista de um pacto significa,
enfim, que a obedincia s leis no mais resulta do temor punio,
mas de um consenso de que tais instncias so elas mesmas
reconhecedoras de si como autoras das leis e normas.
Se esta imperatividade abrange todos os entes federados pelo
pargrafo 5, o 6 implica a mesma postura no mbito dos Estados e
seus Municpios. J o pargrafo 7 coloca em pauta, entre
Municpios, especialmente limtrofes, com especial ateno para as
Regies Metropolitanas (RMs), j abrangidas pelo art. 25 ( 3o) da
Constituio Federal, uma busca de um desenho territorial que a lei
13.005/14 denomina de arranjos de desenvolvimento. So desafios
que, doravante, a comunidade educacional, os gestores e a prpria
sociedade civil devero enfrentar resolutamente.
Esta pactuao, por sua vez, conta com a precedncia de um outro
desafio que est determinado pelo art. 8:
Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero elaborar seus
correspondentes planos de educao, ou adequar os planos j
aprovados em lei, em consonncia com as diretrizes, metas e
10
A este respeito, cf. Parecer do CNE/CEB n. 09/2011 cuja ementa : Anlise de proposta de
fortalecimento e implementao do regime de colaborao mediante arranjos de desenvolvimento da
educao do qual decorreu a Resoluo do CNE/CEB n. 01/2012.
25

estratgias previstas neste PNE, no prazo de 1 (um) ano contado da

publicao desta Lei.
Se temos o Plano Nacional, se os planos estaduais e municipais
devem se configurar tanto quanto a consistncia efetiva do sistema
nacional, outros passos muito importantes ainda devem ser dados. O
primeiro se refere ao modus operandi do financiamento em termos
de gesto dos recursos j que se tem os valores do pr-sal, do fundo
social e da progresso dos valores do PIB.11 O segundo se reporta ao
pargrafo nico do art. 23 da Constituio. Trata-se do regime de
cooperao, postulada sob a forma de lei complementar. A omisso
do Congresso, desde 1988, na feitura desta lei que regula os entes
federativos, no mais se justifica.
Consequente, pois, com este conjunto, o Sistema Nacional de
Educao conjugado ao Plano Nacional de Educao, deixa de ser
uma adeso voluntria dos sistemas de educao. O que est em
pauta na agenda pblica, na traduo destes desafios, o direito do
cidado e o dever do Estado, direito juridicamente protegido e
obrigao dos poderes pblicos.
A Tramitao da Emenda Constitucional n. 59/09

Antes de abordar os desafios e as perspectivas, preciso apontar o
carter surpreendente da aprovao da emenda constitucional n.
59/09, cuja origem est como PEC 96/03.
A PEC n. 96/03, iniciado em 09/12/2003, apresentada pela senadora
Ideli Salvatti (PT/SC) era relativa Desvinculao de Receitas da
Unio (vigente desde 1994) incidente sobre os recursos destinados
manuteno e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da
11
Segundo Carlos Abicalil, durante dois anos , a repartio do fundo de participao recolhido pela
Unio continuar como vem sendo feito, pelo menos at 2017. Segundo ele, a partir de 2017, ento
novas regras de repartio deste imposto sero feitas e votadas. (Bahia, p. 37) Ainda segundo este exparlamentar outro polo dessa discusso federativa no Brasil ... a distribuio dos royalties do petrleo.
(idem).
26

Constituio no art. 76. Havia o acrscimo de um 3o neste artigo

de tal modo que, no exerccio de 2009, a DRU seria de 10%, de 5%
em 2010 e nulo em 2011.
No Senado, na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania, foi
designado como relator o senador Romero Juc em 17/12/2003.
Em 22/03/2005, o relator Romero Juc foi designado Ministro da
Previdncia Social e assim, em 10/05/2005 designado um novo
relator: Jos Jorge (DEM/PE) que j havia sido relator da emenda do
FUNDEB. Este senador, no retornando casa por ter sido vice na
chapa de Geraldo Alckmin na campanha presidencial de 2006,
designado como novo relator em 05/12/07 o senador Jefferson Pres
(PDT/AM). Seu Parecer aprovado em 22/04/2008. A emenda vai a
Plenrio em 06/05/2008 e aprovada em 1o turno em 02/07/2008
com 58 votos favorveis e suas alteraes aprovadas com 53 votos.
No mesmo dia aprovada no Senado em 2o turno com 52 votos.
Em 07/07/2008, a proposta vai Cmara dos Deputados e em
14/07/2008 segue para a CCJC em tramitao especial apensando
vrias propostas de emendas constitucionais.
Em 06/08/2008, designado como relator o deputado Tadeu
Fillipelli (PMDB/DF) e que exara seu parecer em 29/08/08. Em
28/10/08 seu parecer aprovado por unanimidade.Nele, o deputado
acolhe vrias PEC que, em sntese, elevavam os percentuais da
receita seja s da Unio, seja de todos entes federativos,
especialmente na forma do 212 da Constituio. Mas o que houve
foi a reduo do percentual de captura pela DRU razo de 1/3 a
cada exerccio por proposta do deputado Carlos Abicalil por meio
da PEC 267/08.
Em 20/11/2008, o deputado Lobbe Neto (PSDB/SP) requer apoio
para a agora PEC 277/08 ainda sobre a extino progressiva da DRU
na educao. Em seu requerimento pode-se ler:
...com o aumento significativo do oramento da Unio nos ltimos
anos essa medida j no se faz mais essencial ao crescimento do
27

pas. Estima-se que a educao ganhar cerca de R$ 7 bilhes a

mais por ano com o fim da DRU para a rea. ... necessrio
aumentar significativamente os investimentos pblicos em educao.
(...)
Os pases que tiveram significativos avanos no setor educacional
aumentaram significativamente seus investimentos no setor, como
o caso da Alemanha que elevou para 10% de seu PIB para
investimento pblico em educao e pesquisa.
Esta PEC, por sua vez, vai para uma Comisso Especial, criada em
11/12/008.
Em 28/02/2009 houve uma audincia pblica desta Comisso com o
Ministro Fernando Haddad e representantes da UNESCO, UNICEF,
do "Todos pela Educao", UNDIME, CONSED, CNTE, CNE e
ANDIFES.
Em 26/11/2008 designado como relator o deputado Rogrio
Marinho (PSDB/RN) em 03/12/2008. Seu parecer vem tona em
05/02/2009 e aprovado em 24/03/2009. Pode-se destacar alguns
trechos no voto deste Relator do qual fazem parte tabelas, quadros e
constantes referncias ao aumento do financiamento, ao quadro
severo das estatsticas e avaliaes:
...mesmo com todas essas transformaes, a educao bsica ainda
est muito longe do patamar de qualidade necessrio para aumentar
a contribuio por um desenvolvimento nacional sustentvel e
menos desigual.
(...)
O maior desafio a ser enfrentado aumentar o financiamento para a
educao pblica de qualidade. Este objetivo somente ser atingido
com a atuao dos rgos pblicos das diferentes entidades
federativas, em regime de colaborao, e com a aplicao de
recursos segundo a riqueza produzida no pas. Isso justifica o
estabelecimento de meta no prximo PNE, de investimento pblico
28

em educao como proporo do PIB, conforme proposto nos

fruns internacionais pela UNESCO.
(...)
...O Ministrio da Educao em conjunto com o parlamento prope
a aprovao, por meio desta Emenda Constitucional, da ampliao
da obrigatoriedade do ensino para a faixa de quatro a dezessete
anos (...) (que) deve ter implantao gradual...
Em 24/03/2009, a Comisso Especial aprova um substitutivo de
emenda constitucional n. 277-A de modo a reduzir, anualmente, o
percentual da DRU na educao (art. 212) e d nova redao aos
incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do
ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangncia dos
programas suplementares para todas as etapas da educao bsica, e
d nova redao ao 3o do art. 212 e ao caput do art. 214, com
insero neste dispositivo de inciso VI da Constituio Federal.
Este substitutivo quase, no seu todo, o que viria a ser a emenda
59/09. Dele no constava o que viria a ser o 4o do art. 211 cujo
teor no consta no substitutivo. Outros acertos viriam da
Complementao do voto do relator Rogrio Marinho como, por
exemplo, a substituio de investimentos pblicos por aplicao de
recursos pblicos no art. 3o da emenda que acrescenta o inciso VI ao
art. 214.12
A Comisso Especial destinada a proferir parecer proposta de
emenda Constituio n. 277-A opinou, por unanimidade pela
aprovao da mesma em 24 de maro de 2009.
Assim, nesta passagem pela Cmara, como PEC 277/2008 e depois
PEC 277-A, alm do fim progressivo da DRU, alterando apenas a
12
A expresso aplicao de recursos pblicos inclui todo o conjunto de provises oramentrias,

abrangendo desoneraes fiscais. Tal aplicao mais abrangente do que investimentos que significam
mais diretamente as despesas patrimoniais ou do que gastos que so apenas despesas continuadas que
no figuram no acervo patrimonial do Estado e nem o aumentam. Devo esta importante distino a
Carlos Abicalil.
29

primeira alquota para 12,5% (ao invs de 10%), que se ganhou

nova redao na medida em que foi acrescida dos incisos I e VII do
art. 208, do 4o do art. 211, do 3o do art. 212 e do caput do art.
214, acrescentando-lhe o inciso VI.13
O Projeto aprovado em Plenrio, em 1o turno em 03/06/2009 por
384 votos e 1 absteno.
Em 16/09/2009, volta Comisso Especial que aprova a redao
para o 2o turno em 22/09/2009. Em 2o turno, no Plenrio,
aprovada com 390 votos favorveis e 3 abstenes.
Em 02/10/2009, agora como PEC n. 96.A/2003, retorna ao Senado.
Em 06/10/2009 vai CCJC e no dia subsequente indicada como
relatora a senadora Lcia Vnia (PSDB/GO) cujo relatrio
aprovado em 14/10/2009.
No dia 15/10 vai a Plenrio para a votao em 1o turno. A votao
se d em 28/10 onde, aps 3 oradores, tem sua aprovao por 53
votos. No mesmo dia, faz-se a votao em 2o turno com 52 votos
favorveis, aps 2 oradores.
Finalmente, em 11/11/2009 promulgada, em sesso solene do
Congresso Nacional a emenda constitucional n. 59/2009. Foram
oradores o Deputado Michel Temer, deputado Rogrio Marinho,
senadora Ideli Salvatti, Ministro da Educao Fernando Haddad e o
senador Jos Sarney. Em 12/11/2009 a emenda publicada no
Dirio Oficial da Unio.
A Tramitao da Lei n. 13.005/2014

Esta lei nasceu por encaminhamento do Poder Executivo, por meio
13
A extenso da obrigatoriedade e dos programas suplementares na educao bsica j vinha sendo

disposta nas alteraes da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional e em programas do governo.
de se assinalar aqui, tanto a formalizao de reivindicaes de educadores e associaes quanto o
assentimento por parte da oposio expanso do financiamento pblico global da educao e da
cooperao da Unio com Estados e Municpios.
30

da Mensagem n. 701 do ento presidente Luiz Incio Lula da Silva a

fim de aprovar o Plano Nacional de Educao, disposto no art. 214.
Entretanto no se pode deixar de se referir ao documento final da
CONAE que pedia pela aprovao do PNE com forte apelo por que
o financiamento da educao tivesse como referncia 10% do
Produto Interno Bruto (PIB).
A mensagem presidencial, enviada praticamente s vsperas do
recesso e do trmino da legislatura, se fazia acompanhar de uma
Exposio de Motivos na qual se justificava a necessidade de um
Plano de tal natureza como uma poltica de Estado, com
planejamento sistemtico e de longo prazo...sendo sua aprovao
estratgica para o pas.
Na tramitao pela Cmara dos Deputados, o projeto de lei advindo
do Executivo passou a ser o Projeto de Lei n. 8.035/2010. Ainda em
2010, o PL n.8.035/2010 passou pelas Comisses regulamentares da
Cmara dos Deputados: a Comisso de Educao e Cultura (CEC), a
de Finanas e Tributao (CFT) e a de Constituio e Justia e de
Cidadania (CCJC).14
Em maro de 2011, o PL foi encaminhado para uma Comisso

Especial, criada ad hoc, de modo a que o assunto fosse discutido de
modo mais amplo. O deputado Gasto Vieira (PMDB/MA) tornouse o presidente da mesma. Em maio, o deputado ngelo Vanhoni
(PT/PR) foi designado relator da Comisso. O trmino dos trabalhos
estava previsto para novembro do mesmo ano e teria terminalidade
nela mesma, indo diretamente para a casa revisora.
De 2011 a 2014, trs situaes acometeram a tramitao: as vrias
prorrogaes de prazos, o nmero inesperado e exagerado de
emendas e as presenas de convidados de diferente natureza em
14
Devo esta parte ao texto de Tatiana Feitosa de Britto no livro Plano Nacional de Educao: construo
e perspectivas. Cmara dos Deputados : Braslia, 2015, por ela organizado junto com Ana Waleska
Amaral Gomes.
31

forma de seminrios ou em audincias pblicas. Estas, por sua vez,

ora tiveram lugar, alm de Braslia, ora em cidades como Belm,
Manaus, Ribeiro Preto, ora em vrios Estados como Pernambuco,
Maranho e Rio Grande do Sul. Muitos ministros foram convidados
bem como vrios especialistas. As audincias tiveram como escopo
ora o PL como um todo junto a entidades como UNE, UNDIME,
CNTE e CONSED, ora focando temas especficos como o CAQ,
CAQi, Piso Salarial, Gnero,Ensino Privado e, sobretudo, a meta do
financiamento.
O relator apresentou o primeiro substitutivo em 5/12/2011 e, nesse
momento, a meta do financiamento deveria ser de 8% do PIB com a
referncia a um "investimento pblico total em educao" ao invs
de "investimento pblico em educao".
Os trabalhos na Cmara, encerrados em dezembro, ficariam

prorrogados para o trmino do assunto para maro de 2012 de
maneira que o PNE ficasse aprovado nesta Comisso Especial.
Aps novas e sucessivas prorrogaes e emendas, o texto foi
aprovado em junho de 2012. Dele constavam os 10% do PIB para
educao. Apesar do empenho do Executivo em fazer passar a
matria pelo Plenrio, em vista da discordncia com tal porcentual, a
sociedade civil pressionou os parlamentares de modo a que no se
obtivesse o nmero regimental de assinaturas para tal.
Assim, em outubro de 2012, o projeto foi remetido ao Senado sendo
nominada como PL 103/2012. De novo, a tramitao convencional,
passando por 3 Comisses, teve como foco a meta 20, a do
financiamento. Durante esta tramitao houve tambm a entrada em
cena da repartio dos royalties, uma vez que o executivo enviara
um projeto de lei que contemplava a educao como beneficiria dos
recursos. A aprovao na Comisso de Assuntos Econmicos s se
deu em maio de 2013. Na Comisso de Constituio e Justia, houve
debates acalorados em torno da meta 4 (pessoas com limitaes
manifestas) e s em setembro o substitutivo foi aprovado. Na
32

Comisso de Educao, o relator foi o senador lvaro Dias o qual

apresentou seu substitutivo em novembro. E no Plenrio, aps novos
embates, incluindo uma extempornea meta 21, o texto foi aprovado
em dezembro de 2013.
Em janeiro de 2014, o PL retorna Cmara e, de novo constitui-se
uma Comisso Especial a qual, outra vez, solicitou sucessivas
prorrogaes do prazo para proferir parecer ao Substitutivo vindo do
Senado. Finalmente, a 16/05/2014, o PL que aprova o PNE entra na
ordem do dia do Plenrio, sendo sua discusso finalizada em 3 de
junho de 2014. O Plano Nacional de Educao estava aprovado.
A sano presidencial, sem vetos, se deu a 25 de junho de 2014.
Aps 4 anos de presses, projetos, emendas e consultas, o novo PNE
foi, finalmente, aprovado e sancionado com 20 metas ousadas e
ambiciosas em suas 245 estratgias divididas entre tais metas.
Mudanas entre o Projeto enviado e o aprovado.

O Plano nacional porque se conjuga com as diretrizes e
bases da educao nacional, e agora, sob o novo conceito, ou seja do
sistema nacional de educao, deve significar algo mais do que
apenas um novo termo para dizer do mesmo.
Com efeito, no processo legislativo, o Projeto de Lei (PL) n
8.035, de 20 de dezembro de 2010, ao se tornar a Lei n
13.005/2014, conheceu mudanas considerveis no corpo da lei.
15
Ao lado de outras alteraes como o alteamento do Frum Nacional

de Educao (FNE) como dispositivo legal, deve-se destacar no
citado a seguir, os pargrafos 5, 6, 7:
15
Devo o caminho para o acesso s notas taquigrafadas da tramitao em torno do PNE a Paulo de
Sena, consultor legislativo e articulista.
33

Art. 7 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os

Municpios atuaro em regime de colaborao, visando ao
alcance das metas e implementao das estratgias objeto
deste Plano.
1 Caber aos gestores federais, estaduais, municipais e do
Distrito Federal a adoo das medidas governamentais
necessrias ao alcance das metas previstas neste PNE.
2 As estratgias definidas no Anexo desta Lei no elidem
a adoo de medidas adicionais em mbito local ou de
instrumentos jurdicos que formalizem a cooperao entre os
entes federados, podendo ser complementadas por
mecanismos nacionais e locais de coordenao e
colaborao recproca.
3 Os sistemas de ensino dos Estados, do Distrito Federal e
dos
Municpios
criaro
mecanismos
para
o
acompanhamento local da consecuo das metas deste PNE
e dos planos previstos no art. 8o.
4 Haver regime de colaborao especfico para a
implementao de modalidades de educao escolar que
necessitem considerar territrios tnico-educacionais e a
utilizao de estratgias que levem em conta as identidades e
especificidades socioculturais e lingusticas de cada
comunidade envolvida, assegurada a consulta prvia e
informada a essa comunidade.
5 Ser criada uma instncia permanente de negociao e
cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios.
6 O fortalecimento do regime de colaborao entre os
Estados e respectivos Municpios incluir a instituio de
instncias permanentes de negociao, cooperao e
pactuao em cada Estado.
7 O fortalecimento do regime de colaborao entre os
Municpios dar-se-, inclusive, mediante a adoo de
arranjos de desenvolvimento da educao.
Este art. 7o do modo como foi aprovado e sancionado no
interior da lei n. 13.005/2014 no existia no PL 8.035/2010. O art. 7o
do Projeto estava assim vazado:
34

A consecuo das metas do PNE 2011-2022 e a

implementao das estratgias devero ser realizadas em
regime de colaborao entre a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios.
1o As estratgias definidas no Anexo desta Lei no elidem
a adoo de medidas adicionais em mbito local ou de
instrumentos jurdicos que formalizem a cooperao entre os
entes federados, podendo ser complementadas por
mecanismo nacionais e locais de coordenao e colaborao
recproca.
certo que a modulao supra registrada assinalava
instrumentos jurdicos e medidas adicionais a fim de formalizar o
estatuto da cooperao o qual, por sua vez, seria complementado por
mecanismos nacionais e locais de coordenao e colaborao
recproca.
Ora, o texto aprovado na Cmara tendo como relator o

deputado Vanhoni j contava com uma redao em que o 5o do
art. 7o a mesma da lei aprovada. Esta redao permaneceu naquela
exarada pela CCJ do Senado, tendo o senador Vital do Rego como
relator. No substitutivo da Comisso Especial do Senado, o senador
lvaro Dias inclui o termo pactuao junto com negociao e
cooperao. No Parecer de Plenrio do Senado mantm-se a redao
vinda da Cmara e que a da lei. Contudo, o atual 6o da lei
praticamente o mesmo da lei (com pequenos acertos de redao) que
aparece no substitutivo da Comisso Especial do Senado, tendo o
senador lvaro Dias como relator. Este pargrafo novo e no
estava nos textos anteriores. E passou a constar
do Parecer de
Plenrio do Senado cujo relator foi o senador Eduardo Braga.

A expresso que na atual redao da lei o 7o j constava
35

do Relatrio Vanhoni e Rego, ou seja arranjos de desenvolvimento

da educao.No Plenrio do Senado, ela
foi substituda por
cooperao territorial, mas ela no subsistiu e ficou-se com a

redao j trazido pelo relatrio Vanhoni.
Outra modificao importante se deu no art. 8o mediante a
incluso de um novo inciso, o IV, por meio do substitutivo da
Comisso Especial do Senado e que remete aos 3 pargrafos citados
do art. 7o. Diz o inciso IV que os planos de educao devero
promover a articulao interfederativa na implementao das
polticas educacionais.
Isto significa que o regime de cooperao interfederativa e
intrafederativa passou a ter instncias formais, permanentes e
imperativas, de negociao, cooperao e pactuao, de acordo com
estes artigos e seus pargrafos.
Isto pode ser visto por exemplo, na meta 2, a do ensino
fundamental cuja estratgia 2.2 dispe:
Pactuar
entre
Unio,
Estados,
Distrito
Federal
Municpios, no mbito da instncia permanente de que trata o 5o

do art. 7o desta lei, a implantao de direitos e objetivos de
aprendizagem e desenvolvimento que configuraro a base nacio0nal
comum curricular do ensino fundamental;
Esta redao replicada na meta 3, a do ensino mdio, na

estratgia 3.3, na meta 7 a que articula dimenses da qualidade com
o IDEB na estratgia 7.1 e na meta 15, a de formao de docentes na
estratgia 15.6 a qual, por sua vez, se remete s metas 2 e 3 e s
36

estratgias assinaladas.
Negociar firmar acordos, cooperar atuar junto em vista de
um mesmo fim, e, pactuar decidir em conjunto. Tais termos
implicam o dilogo, o ouvir as partes, por vezes em situaes
atravessadas por conflito, e deles se pode dizer que esto sob o
princpio da gesto democrtica. Se esta imperatividade abrange
todos os entes federados pelo pargrafo 5, o 6 implica a mesma
postura no mbito dos Estados e seus Municpios. J o pargrafo 7
coloca em pauta, entre Municpios, especialmente limtrofes, com
especial ateno para as Regies Metropolitanas (RMs), os
chamados arranjos de desenvolvimento da educao, j abrangidas
pelo art. 25 ( 3) da Constituio Federal que, por sua vez, assinala
a possibilidade de integrar a organizao, o planejamento e a
execuo de funes pblicas de interesse comum.
Esta pactuao, por sua vez, conta com a precedncia de um
outro desafio que est determinado pelo art. 8:
Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero
elaborar seus correspondentes planos de educao, ou adequar os
planos j aprovados em lei, em consonncia com as diretrizes,
metas e estratgias previstas neste PNE, no prazo de 1 (um) ano
contado da publicao desta Lei.
Este artigo se remete tanto ao regime de cooperao quanto

ao de colaborao j que o primeiro inclui precipuamente os entes
federativos e o segundo aos seus sistemas de educao dos quais a
rede privada um de seus componentes.
O esprito que perpassa o corpo da lei o do princpio da
37

gesto democrtica. o que se pode verificar no 2o do art. 8o o

qual tambm no constava do PL. A sua insero j aparece no
relatrio Vanhoni cuja redao foi alterada no Substitutivo da CCJ
do Senado e foi formalizado na aprovao final:
2o: Os processos de elaborao e adequao dos planos de

educao dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, de que
trata o caput deste artigo, sero realizados com ampla participao
de representantes da comunidade educacional e da sociedade civil.
preciso considerar, ento, como se montaro as equipes

que comporo tais instncias federativas dos poderes pblicos, suas
atribuies especficas e sua relao com outras instncias como a
Conselho Nacional de Educao.
Espera-se, ento, que este princpio que subjaz ao conjunto
da lei, se faa efetivo na composio das equipes.
Desafios e Perspectivas.
Os desafios so mltiplos e bastante complexos, alm de serem, de

algum modo, intercomunicantes. Um Plano, ousado como este,
uma montagem complexa que corresponde ao enorme aparato
institucional da educao escolar brasileira ai compreendido o
federalismo.
As perspectivas, na dimenso at onde os olhos alcanam, ho de
depender das aes j programadas pelo PNE ai includas as
avaliaes peridicas. E no so poucas. Basta conferir a Nota
Tcnica de setembro de 2014, elaborada pela Consultoria Legislativa
da Cmara nas pessoas de Ana Waleska Amaral Gomes e Paulo
38

Sena para se ter a dimenso dos prazos e das atribuies

intermedirios do PNE.
J as perspectivas, na dimenso da esperana, deixam-nos um
sentimento de ambiguidade. As experincias passadas pouco
recomendveis, a conjuntura e a complexidade do PNE, de um lado,
e, de outro, movimento para mont-lo, apontam para o pessimismo
do intelecto e o otimismo da vontade.
Vou me ater a alguns desafios, a meu ver, fundantes do conjunto.
De pronto, um desafio provm de uma srie de lacunas e
consequncias advindas dos vetos ao Plano anterior cujo
custo/investimento agora preciso preencher de modo tardio.
Estados e Municpios que se viram desobrigados a uma srie de
metas de vez que faltou o pilar do financiamento agora devero para
dar conta delas ressignificadas pelo novo Plano.
Articulado a este, est o desafio da sustentabilidade financeira do
Plano. A referncia ao PIB (chegar aos 10% em dois tempos)
muito clara na emenda constitucional e na prpria lei n.
13.005/2014. Tal sustentabilidade crucial. Esta clusula
constitucional condio de possibilidade para sucesso do PNE. Sua
no efetivao mais um retorno ao fracasso dos PNE passados.
Entretanto preciso fazer uma anatomia do que significa Produto
Interno Bruto (PIB). O PIB um indicador macroeconmico
medindo o crescimento (ou no) da atividade econmica de um
territrio ou de uma regio.16 Neste sentido, ele pode variar muito
para cima ou para baixo de um ano para outro. De acordo com o
Dicionrio de Economia do Sculo XXI de Sandroni (2005) o PIB
assim se define:
...valor agregado de todos os bens e servios finais produzidos
dentro do territrio econmico de um pas, independentemente da
nacionalidade dos proprietrios das unidades produtoras desses
16
O PIB - 2014 no Brasil foi de 5,52 trilhes, sendo o PIB per capita de 27.230,00.
39

bens e servios. (p. 641)

Como far-se- o aumento progressivo dos hoje 5,8% para os 7% ?
Como se far sua redistribuio ? Quem h de faz-lo ? Por
exemplo, os recursos novos vo se somar previso constitucional
dos vnculos com impostos e aos montantes do FUNDEB ?
Conjunturalmente, a situao econmico-financeira do pas vem
conhecendo um ajuste fiscal que pode alterar o alcance das metas e
suas estratgias. Ainda assim necessrio que o Plano explicite mais
a relao entre as metas, suas estratgias e a as atribuies dos entes
federativos e a respectiva diviso dos recursos advindos de fontes
claras de financiamento. Quem ficar com o que, com quanto e
como ?
Ressalve-se que possvel medir o PIB destes Estados e Municpios.
A referncia ser o PIB nacional ou a relao entre este e os dos
entes federativos ? Para ns o grande desafio ser o domnio
cientfico de estudos de economia e financiamento da educao por
meio de uma massa crtica que faa deste campo uma rea
permanente de estudo, pesquisa, anlise e publicao.
Aliado a este desafio, pode-se apontar aquele trazido pelo
Custo/Aluno/Qualidade inicial ( correspondente ao padro mnimo
de oportunidades da LDB) posto no art. 74 da lei de diretrizes e
bases, sua redistribuio disposta no art. 75 da mesma lei e o
princpio mais amplo no art. 3o inciso IX (garantia de padro de
qualidade) e que deve corresponder Custo/Aluno/Qualidade.
certo que a mdia do custo/aluno/atual (de 2.155 reais/ms no
ensino fundamental de acordo com Education at a Glance 2014,
OCDE) insuficiente para dar conta das exigncias de um
custo/qualidade. Basta verificar a nova faixa de obrigatoriedade, a
extenso da jornada escolar (meta 6 do PNE) e as exigncias postas
pelas estratgias de vrias metas, em especial as da meta 20.
Confira-se, por exemplo, esta:
20.6) no prazo de 2 (dois) anos da vigncia deste PNE, ser
40

implantado o Custo Aluno-Qualidade inicial - CAQi, referenciado

no conjunto de padres mnimos estabelecidos na legislao
educacional e cujo financiamento ser calculado com base nos
respectivos insumos indispensveis ao processo de ensinoaprendizagem e ser progressivamente reajustado at a
implementao plena do Custo Aluno Qualidade - CAQ;
Portanto, em junho de 2016, ser implantado o CAQi...o que supe
um processo de discusso e elaborao dos insumos bsicos
necessrios para que a passagem do estado atual, especialmente onde
houver lacunas, se faa transitiva e do modo mais adequado
possvel.
Outro exemplo est nesta estratgia:
20.7) implementar o Custo Aluno Qualidade - CAQ como parmetro
para o financiamento da educao de todas etapas e modalidades
da educao bsica, a partir do clculo e do acompanhamento
regular dos indicadores de gastos educacionais com investimentos
em qualificao e remunerao do pessoal docente e dos demais
profissionais da educao pblica, em aquisio, manuteno,
construo e conservao de instalaes e equipamentos
necessrios ao ensino e em aquisio de material didtico-escolar,
alimentao e transporte escolar;
Ou seja, ao final de 10 anos, nossa qualidade em educao dever se
formalizar como um estatuto permanente da realidade educacional.
Mas h algo mais na composio legal deste PNE. Trata-se de tomar
este ltimo como topo de uma pirmide cuja complementao
implica, de um lado, a feitura dos planos de educao destes entes
federativos (art. 8o da lei do PNE) e, de outro, a consubstanciao do
art. 23, V e o nico do mesmo artigo da Constituio. Isto est
previsto inclusive na meta 20 e sua estratgia 20.9 assim disposta:
20.9) regulamentar o pargrafo nico do art. 23 e o art. 211 da
Constituio Federal, no prazo de 2 (dois) anos, por lei
complementar, de forma a estabelecer as normas de cooperao
41

entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, em

matria educacional, e a articulao do sistema nacional de
educao em regime de colaborao, com equilbrio na repartio
das responsabilidades e dos recursos e efetivo cumprimento das
funes redistributiva e supletiva da Unio no combate s
desigualdades educacionais regionais, com especial ateno s
regies Norte e Nordeste.17
bvio o impacto deste desafio, por exemplo, sobre a meta 17 da
valorizao do magistrio e sobre a meta 18 relativa aos planos de carreira.
Outro desafio ser trazido pelo conceito de instncia e sua efetivao posta
no art. 7o. preciso considerar, ento, como se montaro as equipes que
comporo estas instncias de pactuao, negociao e suas respectivas
competncias. O art. 5o da lei aponta as instncias de monitoramente em
mbito nacional. J o art. 7o mais amplo por implicar no processo que
precede o monitoramento. O esprito que perpassa o corpo da lei o do
princpio da gesto democrtica. Espera-se, ento, que este princpio que
subjaz ao conjunto da lei, se faa efetivo na composio das equipes.
A organizao pedaggica da educao nacional mais um desafio. Tratase da base nacional comum. Obviamente esta base se correlaciona com o
custo/aluno/qualidade, j que se espera que esta qualidade tenha a ver com
muito mais do que acesso. Tem a ver com o que a lei denomina de direitos
e objetivos de aprendizagem, cujo teor dever ser precedido de consulta
pblica nacional. Tais direitos, por sua vez, se completam com as diretrizes
do PNE em seu art. 2o.
2.1) o Ministrio da Educao, em articulao e colaborao com os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, dever, at o final do
2o (segundo) ano de vigncia deste PNE, elaborar e encaminhar ao
Conselho Nacional de Educao, precedida de consulta pblica nacional,
proposta de direitos e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento para
os (as) alunos (as) do ensino fundamental
...
17
Note-se como esta estratgia distingue a noo de cooperao da de colaborao.
42

3.2) o Ministrio da Educao, em articulao e colaborao com os entes

federados e ouvida a sociedade mediante consulta pblica nacional,
elaborar e encaminhar ao Conselho Nacional de Educao - CNE, at o
2o(segundo) ano de vigncia deste PNE, proposta de direitos e objetivos de
aprendizagem e desenvolvimento para os (as) alunos (as) de ensino mdio,
a serem atingidos nos tempos e etapas de organizao deste nvel de
ensino, com vistas a garantir formao bsica comum;
3.3) pactuar entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, no
mbito da instncia permanente de que trata o 5o do art. 7o desta Lei, a
implantao dos direitos e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento
que configuraro a base nacional comum curricular do ensino mdio;
...
7.2: assegurar que
a) no quinto ano de vigncia deste PNE, pelo menos 70% (setenta por
cento) dos (as) alunos (as) do ensino fundamental e do ensino mdio
tenham alcanado nvel suficiente de aprendizado em relao aos direitos
e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento de seu ano de estudo, e
50% (cinquenta por cento), pelo menos, o nvel desejvel;
...
7.4) induzir processo contnuo de autoavaliao das escolas de educao
bsica, por meio da constituio de instrumentos de avaliao que
orientem as dimenses a serem fortalecidas, destacando-se a elaborao
de planejamento estratgico, a melhoria contnua da qualidade
educacional, a formao continuada dos (as) profissionais da educao e o
aprimoramento da gesto democrtica;
...
Finalmente, tomando como metfora topolgica a figura de uma

pirmide, pode-se dizer que a organizao da educao nacional tem
no vrtice a Constituio e nas faces laterais a LDB e o PNE.
preciso que a base poligonal da pirmide ganhe sua consistncia com
o sistema nacional de educao. E do mesmo modo j como entrou
na Constituio, entre na LDB com um ttulo prprio. E que entre
43

explicitado de modo dar a consistncia e a unidade para o conjunto

da nossa educao.
44

Os Desafios e As Perspectivas Do Regime de Colaboração e Do Regime de Cooperação No Sistema Nacional de Educação

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Os Desafios e As Perspectivas Do Regime de Colaboração e Do Regime de Cooperação No Sistema Nacional de Educação

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Programao 37 Reunio Nacional ANPEd

Trabalho Encomendado GT05-Estado e Poltica Educacional

A lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao decenal, com

Programao 37 Reunio Nacional ANPEd

Portanto, a articulao federativa, em regime de colaborao mediante

Programao 37 Reunio Nacional ANPEd

nesta passagem da existncia para a consistncia que residem tanto a

Programao 37 Reunio Nacional ANPEd

J com o Ato Adicional de 1834, consoante o art. 10, a legislao

Programao 37 Reunio Nacional ANPEd

instruido e moral, e entre estes os casados, e os que fizerem as vezes

Programao 37 Reunio Nacional ANPEd

Programao 37 Reunio Nacional ANPEd

indivduo, poder o Governo conceder os privilgios dos

Programao 37 Reunio Nacional ANPEd

art. 27 - Podero ser criadas escolas noturnas, do mesmo carter,

Francisco Campos. Educao e Cultura. RJ : Jos Olympio, 1940, p. 119

Programao 37 Reunio Nacional ANPEd

administrao daquela educao sem interferncia da Unio. Seus

Programao 37 Reunio Nacional ANPEd

Governos dos Estados. E estabelecer, apanhando todos os aspectos

CURY, Carlos Roberto Jamil. O Conselho Nacional de Educao (1931-1961): memria

Programao 37 Reunio Nacional ANPEd

Programao 37 Reunio Nacional ANPEd

nacionais (art. 91, V) ou, pelo art. 121, 5o na conjugao de

Contrastando com essa prtica dualista advinda da Carta de 1891, o

Equivalentemente, na esfera educacional, os Estados gozam, agora,

Programao 37 Reunio Nacional ANPEd

descer a mincias de efetivao concreta, os Estados legislaro em

Finalizando o parecer, o enunciado do mesmo j antecipa o seu teor:

Com 504 artigos, estende-se por todos os setores da educao, no

Programao 37 Reunio Nacional ANPEd

pouco, ter de ser submetido ao exame e aprovao do Poder

Programao 37 Reunio Nacional ANPEd

no decurso do primeiro semestre de 1941, e tratar dos problemas

Esta Conferncia se realizou em novembro de 1941, mantendo os

Programao 37 Reunio Nacional ANPEd

A Constituio de 1946 retoma, em seu art. 5o, XV, d, as diretrizes e

Art. 52. A Unio prestar assistncia financeira aos Estados e ao

Programao 37 Reunio Nacional ANPEd

atender s diretrizes e normas do Plano-Geral do Governo, de modo

Programao 37 Reunio Nacional ANPEd

ordem que, sem o concurso de todos eles, elas no se realizariam.

1. No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio

Programao 37 Reunio Nacional ANPEd

Programao 37 Reunio Nacional ANPEd

da Unio.8 Tambm os artigos 206 e 208 explicitam,

Boa parte da legislao infraconstitucional a respeito da competncia do Conselho Nacional de

Programao 37 Reunio Nacional ANPEd

e permite aos Estados, Municpios, Distrito Federal e Unio darem

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