La Agricultura Chilena en la Nueva Revolucin Alimentaria

E S T U D I O S

 2010 ARTURO BARRERA MIRANDA - OCTAVIO SOTOMAYOR ECHENIQUE

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Eliana Hernndez S.
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Camilo Guerra H.
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impreso en chile

/ printed in chile

Arturo Barrera Miranda

Octavio Sotomayor Echenique

La Agricultura Chilena en la Nueva

Revolucin Alimentaria

ndice

Prlogo

11

Presentacin

15

Captulo 1
El contexto mundial de la Nueva Revolucin Alimentaria
(Arturo Barrera Miranda)

1. Introduccin

19

2. Fordismo alimentario y economa del conocimiento

20

3. La globalizacin alimentaria: alcances y lmites

24

4. El protagonismo del consumidor y la fragmentacin del

consumo

32

5. Las crecientes y mltiples contribuciones de la biotecnologa y

de las tics

37

6. La relevancia de los riesgos: inocuidad, cambio climtico y

precios de los alimentos

42

7. Principales tendencias al 2030 

49

8. Consideraciones finales

60

Captulo 2
Clima, geografa, historia e instituciones: cuatro rasgos
singulares del sistema agroalimentario chileno

(Octavio Sotomayor Echenique)

1. Introduccin

65

2. Los recursos de base: un pequeo paraso

67

3. Historia agraria: un patrimonio a valorar

73

4. Las polticas pblicas: desde el Estado en Forma hasta el

modelo actual

90

5. Conclusiones

108

Captulo 3
Capital Humano para Chile Potencia Alimentaria
(Mario Maino Menndez, Luis Sez Tonacca)

1. Introduccin

115

2. Concepto de Capital Humano

116

3. Situacin del Capital Humano en Chile y su industria

alimentaria

118

4. Revisin comparativa del desempeo de Chile en Educacin

Superior

126

5. El desafo que se nos viene en Capital Humano del sector

alimentario

131

6. Consideraciones finales

138

Captulo 4
Desarrollo ambiental agropecuario: estado de situacin y desafos
(Hugo Martnez Torres)

1. Introduccin

141

2. Agricultura y medio ambiente: marco conceptual

142

3. Cambio climtico: la mayor y ms amplia falla de mercado

nunca vista

146

4. Los instrumentos de la poltica ambiental agropecuaria y su

aplicacin en Chile

151

5. Visin estratgica: hacia una agricultura de ciclos cerrados

161

6. Los grandes temas ambientales para el sector agropecuario

chileno

165

7. Conclusiones

176

Captulo 5
Seguridad Sanitaria de los Alimentos y comercio: desafos para

la salud pblica y el desarrollo competitivo de la industria

(Michel Leporati Nron, Pablo Binelli Maino, Hernn Rojas Olavarra)

1. Introduccin

177

2. Antecedentes histricos y evolucin de las polticas y regulaciones

de Seguridad Sanitaria de los Alimentos (SSA) 

179

3. Anlisis econmico de la Seguridad Sanitaria de los

Alimentos

184

4. Crisis sanitarias y surgimiento de nuevos paradigmas de gestin

de la ssa

192

5. Roles y responsabilidades de los actores en los nuevos enfoques

de gestin de la ssa

195

6. Adaptacin del comercio internacional a los nuevos escenarios

de la ssa

199

7. Adaptacin de la institucionalidad a los nuevos escenarios

de la ssa

207

8. Interacciones entre comercio y ssa: los desafos y proyecciones

para la institucionalidad alimentaria chilena

221

Captulo 6
Mejoramiento gentico: una exigencia del liderazgo alimentario
(Carlos Muoz Schick)

1. Introduccin

231

2. La domesticacin de las especies silvestres y el nacimiento de

la agricultura

233

3. El mejoramiento gentico moderno: Darwin, Mendel, Fisher,

Borlaug

235

4. La irrupcin de la biotecnologa

239

5. La importancia de los recursos genticos

245

6. Mejoramiento gentico vegetal en Chile

250

7. Los Derechos de Propiedad Intelectual

254

8. Qu debemos hacer en Chile para transformarnos en actores

relevantes en el mercado global de nuevas variedades

261

9. Consideraciones finales

269

Captulo 7
Estndares en alimentos: una codificacin necesaria para
su desarrollo

(Alberto Nio de Zepeda Domnguez)

1. Introduccin

273

2. Concepto de estndar

274

3. Calidad como fundamento de los estndares

280

4. Estndares, integracin sectorial y desafos institucionales

286

5. Consideracin final

290

Captulo 8
Ms y mejor financiamiento para el sector alimentario
(Rodrigo Saldas Quiduleo, Ramiro Sanhueza Riquelme)

1. Introduccin

291

2. Marco conceptual

293

3. Experiencia de financiamiento agrcola y agroindustrial en

Chile

300

4. Desafos y propuestas para un mejor financiamiento de la

agricultura y la industria alimentaria 

313

5. Comentarios finales

323

Referencias

325

Autores

341

Prlogo

Desde una perspectiva global, la industria alimentaria es un sector de

gran importancia econmica y social en todos los pases, puesto que
agrega valor a los productos agrcolas y pesqueros (alrededor del 70%
de estos sufre algn procesamiento), fortalece el medio rural y costero,
es gran generadora de empleos y diversifica la actividad econmica.
Es el rubro industrial que ms factura anualmente a nivel mundial:
casi 4 billones de dlares (unas 80 veces el PIB de Chile), y genera una
gran diversidad de productos con ciclos de vida muy cortos, donde las
pequeas y medianas empresas aportan ms del 80% de los alimentos
del planeta.
Durante la primera mitad del siglo pasado, el rol de las cadenas
alimentarias era transformar materias primas agropecuarias y acucolas en productos bsicos que fueran baratos y estuvieran ampliamente
disponibles en forma conveniente, sobre todo en los centros urbanos.
Un rol no menor si se considera que la insercin de la mujer en las actividades econmicas en el siglo pasado se debi, en parte, a que su papel
de preparadora de comidas en el hogar fue gradualmente reemplazado
por una alimentacin industrializada y la comida fuera de casa. La forma
de organizar la produccin de alimentos en ese tiempo se estructuraba
en el eje que iba de la granja al tenedor, dejando poco espacio a la
manifestacin de los deseos y necesidades de los consumidores.
Lo ms relevante de las cadenas alimentarias actuales es que han
incorporado un nuevo eje centrado en el consumidor y que toma en
consideracin las transformaciones y efectos que tienen los alimentos,
nutrientes y sustancias bioactivas en el cuerpo humano, y su efecto en
la salud y el bienestar. Con la aparicin del eje boca-cerebro-clula en
la alimentacin, las cadenas alimentarias actuales tienen etapas ms
complejas y deben cumplir con requisitos externos (impacto medioambiental, uso eficiente de recursos) e internos (inocuidad total, ca11

lidad) cada vez ms exigentes. El foco de la alimentacin se traslada al

consumidor y a cmo responder a sus motivaciones, emociones, gustos
y preocupaciones por una vida saludable. Este empoderamiento del
consumidor del siglo XXI ha revertido la seal tradicional de las cadenas
alimentarias, la que ahora va del tenedor a la granja.
El libro que tenemos en nuestras manos describe este cambio de
paradigma de la alimentacin y lo contextualiza en el escenario global
y nacional con singular claridad y profundidad. Aporta antecedentes
que raramente se encuentran disponibles en nuestro pas, donde la
informacin sobre la alimentacin est frecuentemente fragmentada y
dispersa en una multiplicidad de documentos producidos por diversas
instituciones, o es simplemente inexistente.
Qu nos plantean los autores? Desde una perspectiva amplia
sugieren que la agricultura y la industria de los alimentos, como las
conocemos hasta ahora, van a cambiar por la escasez mundial de los
recursos agua y suelo, y el efecto que tendr sobre ellas el cambio climtico. Por lo tanto, algunas antiguas prcticas de produccin en el pas
no sern sustentables en el futuro y se requerir tomar decisiones
importantes, por ejemplo, respecto a los cultivos transgnicos. Segn
los autores, tambin cambiarn por la capacidad transformadora de
las nuevas tecnologas y la ampliacin de la produccin y el consumo
responsable. Por otra parte, sealan que el desarrollo agrcola de Chile
debiera considerar cada vez ms intensamente sus particulares condiciones agro-ecolgicas para desarrollar una agricultura de terroirs, basada
en la calidad, la diferenciacin y la generacin de productos especiales
para nichos de alto valor.
En trminos ms especficos, sostienen que para avanzar en la apuesta de transformarse en una potencia alimentaria a nivel mundial, Chile
tiene todava un importante camino por recorrer y que las tareas que
este desafo implica deben estar tan claras como los innegables logros
alcanzados hasta la fecha por el sector exportador de alimentos.
En esta perspectiva destacan la gestin del conocimiento, la innovacin y la formacin de recursos humanos, pues constituyen la base de las
ventajas competitivas de un pas en una economa global. Los avances
en biotecnologa, y posiblemente en las nanociencias, cambiarn los sistemas productivos y la cantidad, diversidad y calidad de los alimentos.
Las tecnologas de la informacin tendrn un papel preponderante en
el acceso al conocimiento, la transmisin de datos y la informacin de
mercados. La competitividad, determinada en parte importante por el
capital humano y la eficiencia en la produccin, ser fundamental para
12

desarrollar los productos que cubran las tradicionales y nuevas necesidades de los consumidores de Chile y del mundo. Tambin se sostiene
que el acceso a un mejor financiamiento ser clave para rentabilizar la
actividad productiva agropecuaria y acucola, y generar retornos a la
inversin que resulten atractivos en el largo plazo.
En lo que respecta a la calidad e inocuidad de los alimentos, los autores plantean que la regulacin, el desarrollo de estndares y el control
de los alimentos aspectos bsicos para la proteccin del consumidor y
un comercio internacional justo debern dar cuenta de normas internacionales cada vez ms exigentes, que van incorporando elementos
nuevos como la huella hdrica y del carbono, entre otros aspectos. La
preocupacin del Estado por una buena alimentacin de la poblacin,
que data de la primera mitad del siglo pasado con logros significativos
en la casi total erradicacin de la desnutricin infantil, ahora deber abocarse a combatir la presencia del sobrepeso y la obesidad, que conducen
a una serie de patologas crnicas. Para un pas que aspira a ser lder en
la produccin de alimentos, lo no negociable y central es la inocuidad.
En este sentido es relevante que se haya definido y aprobado la Poltica
Nacional de Inocuidad de los Alimentos y que se est fortaleciendo la
accin de la Agencia que trabaja en este mbito. Ello permitir contar con
un sistema nacional de inocuidad ms moderno, eficiente e integrado.
El conjunto de tareas que demanda el desarrollo de la agricultura
y la industria chilena de los alimentos deber realizarse teniendo en
consideracin la ampliacin de la globalizacin en que, segn los autores, la nueva revolucin alimentaria no nos dejar de dar sorpresas.
Tal revolucin constituye el escenario ms amplio en que se ejercitar
la vocacin y el desarrollo de la agricultura y de la industria de los
alimentos de nuestro pas. Como se plantea en este libro, ste ser un
escenario apasionante y desafiante.
Los anlisis y las propuestas de futuro contenidas en esta publicacin
constituyen una oportuna y valiosa contribucin a las tareas y desafos
que tenemos como pas en el mbito de los alimentos, dndonos algunas
importantes seales sobre el gran cambio alimentario por donde camina
y deber seguir caminando Chile.

Jos Miguel Aguilera

Premio Nacional de Ciencias Aplicadas

13

Presentacin

A principios de la primera dcada del siglo xxi, diversos actores del sector alimentario y agrcola plantearon el desafo de transformar a Chile
en una Potencia Alimentaria. Pese a la evidente ambicin y grandeza
que este planteamiento significa, no slo no gener cuestionamientos
ni grandes sorpresas sino que, adems, amplios sectores de la sociedad
chilena lo han hecho suyo en estos aos.
Pocas veces en la historia agrcola y alimentaria chilena una idea
de esta naturaleza ha tenido tanta aceptacin. Entonces cabe una pregunta relevante sobre este tema: Qu ha estado sucediendo en nuestra
industria alimentaria y en nuestra agricultura para que la idea de Chile
Potencia Alimentaria se constituya en una apuesta sectorial y nacional?
Es ello producto slo del comportamiento positivo de ciertos factores
estructurales, o responde tambin a demandas ms profundas de la sociedad chilena, como pudiera ser la necesidad de superar definitivamente algunas aproximaciones pesimistas en relacin a nuestro desarrollo?
A nuestro juicio, tres son los grandes elementos de contexto que
hacen posible que tal desafo se haya planteado y que haya logrado
posicionarse en el pas con relativa facilidad. El primero tiene que ver
con el buen desempeo del sector alimentario durante esa dcada,
particularmente en su primer lustro. El segundo se relaciona con los
estados de nimo generados por los acuerdos comerciales suscritos
con distintos bloques y pases, especialmente con la Unin Europea y
Estados Unidos. El tercero est vinculado con el creciente reencuentro
de Chile con sus recursos naturales.
Este desafo se sustenta en los avances y logros de las ltimas cinco
dcadas. Nuestro pas ha ido acumulando, en este tiempo, un conjunto
de activos relevantes para su concrecin, tales como una estructura
productiva que en general cuenta con niveles importantes de competitividad; un sector privado emprendedor y con experiencia exportadora;
15

algunos rubros ya muy bien posicionados en los mercados internacionales; una institucionalidad pblica con credibilidad en los mercados
alimentarios mundiales; un significativo desarrollo del patrimonio fito
y zoosanitario; y los niveles existentes de cooperacin y de confianza
entre los actores pblicos y privados.
Actualmente Chile es el quinto exportador de alimentos per cpita
del mundo, despus de Nueva Zelanda, Canad, Australia y Uruguay,
y est entre los cinco principales exportadores en un conjunto amplio
de productos alimenticios.
El liderazgo alimentario al que estamos apostando apunta a lograr
el posicionamiento de nuestros productos en los mercados ms exigentes y sofisticados del mundo. El objetivo es lograr que se distingan por
ser saludables, seguros, confiables y capaces de transmitir emociones
y de ser recordados. No es, por lo tanto, un liderazgo de volmenes y
de commodities sino de productos de calidad que se posicionan en los
segmentos de mercado de ms alto valor. Dado el tamao y las caractersticas de nuestra economa alimentaria, este tipo de liderazgo pareciera
ser el ms posible y adecuado. El liderazgo alimentario al que estamos
apostando es, adems, uno que tiene vocacin inclusiva pues busca
sustentarse en los distintos tipos de empresas, entre otras las pequeas
empresas alimentarias, acucolas y agropecuarias.
Uno de los grandes pilares de esta apuesta es sin duda la agricultura.
sta, con sus singularidades de clima, geografa, historia e instituciones
ha ido fortaleciendo su insercin en la economa global. La agricultura
chilena est viviendo actualmente un interesante proceso de cambio
influenciado por las transformaciones de la economa y de la agricultura mundial. Durante la presente dcada hemos entrado a una nueva
etapa, que algunos denominan agricultura post-industrial, agricultura
del conocimiento o ms sencillamente nueva agricultura. En el futuro
inmediato una de las tareas es desarrollar una agricultura de terroirs,
basada en la calidad y en la diferenciacin, aprovechando las condiciones agroecolgicas excepcionales que nuestro pas tiene para avanzar
en esta perspectiva.
En la economa de los tiempos que corren, la competencia se centra
cada vez ms en la diferenciacin y la calidad. La globalizacin econmica ha segmentado a los mercados en funcin de la diversidad de
modalidades de consumo e ingresos de la poblacin. El cliente uniforme
y annimo es sustituido por un consumidor que tiene una personalidad peculiar, que utiliza diversos criterios para tomar sus decisiones
de compra y que en los alimentos busca satisfacer una cada vez ms
16

amplia gama de propsitos, que van desde la salud hasta la generacin

de determinadas emociones, pasando por la belleza, la identidad y el
placer. Este neoconsumidor, crecientemente realiza su consumo a partir
de la responsabilidad consigo mismo, con el medio ambiente y con los
hombres y mujeres de distintas partes del mundo, a travs de un consumo consciente y con valores.
Los alimentos y sus modalidades de consumo suelen expresar
bastante bien la forma cmo viven las sociedades, pues son parte de
los estilos de vida que se van desarrollando en los distintos momentos
histricos. La industria de los alimentos y el consumo de stos han
cambiado conforme ha cambiado el mundo. Vivimos una nueva revolucin alimentaria que se caracteriza por nuevas formas de producir en
el campo, de procesar en la agroindustria, de distribuir en los mercados
y de demandar por parte de consumidores cada vez ms exigentes. Tal
revolucin tiene muchos actores, entre ellos los productores primarios,
las agroindustrias, las universidades y centros de investigacin, las
cadenas de distribucin, los organismos de gobierno y, por cierto, los
consumidores.
Es en este contexto de revolucin alimentaria que Chile debe mejorar su posicin en los mercados globales, avanzando en su objetivo de
consolidarse como Potencia Alimentaria. En tal perspectiva, este libro
analiza diversos mbitos y desafos: los estndares en alimentos y su
codificacin; los requerimientos de capital humano; los instrumentos
para mejorar el financiamiento de las empresas; el comercio internacional
y la seguridad sanitaria de los alimentos; la produccin y exportacin
de gentica vegetal; y los desafos ambientales y del cambio climtico.
En esta publicacin hemos querido pensar en grande, situando
tales temas a partir de las principales tendencias de la industria de los
alimentos a nivel global y de las particularidades del sistema agroalimentario chileno. El mundo requerir de ms y mejores alimentos y nuestro
pas est en condiciones de contribuir a satisfacer esta demanda con
excelencia e identidad. Esta es nuestra visin y conviccin que hemos
querido compartir en momentos en que Chile celebra su Bicentenario.
Los editores

17

Captulo 1

El contexto mundial de la Nueva Revolucin

Alimentaria
Arturo Barrera Miranda

1. Introduccin
Los alimentos y las modalidades de su consumo suelen expresar bastante bien la forma en que viven las sociedades. Los alimentos y tales
modalidades son parte de los estilos de vida que se van desarrollando
de acuerdo a los distintos momentos histricos de aquellas.
En esta perspectiva, las principales tendencias de la industria
mundial de los alimentos deben necesariamente entenderse a partir de
algunos de los importantes procesos que vivimos como humanidad,
como son la globalizacin, el aumento de la autonoma personal, el
hiperconsumo, las nuevas relaciones de las personas con la ciencia y la
tecnologa, la medicalizacin de la vida, el desarrollo de la economa
del conocimiento y las nuevas dinmicas de la modernidad.
Es a partir de tales procesos globales que puede explicarse, en parte
significativa, lo que los consumidores buscan en los alimentos en la
actualidad: salud, experiencias, belleza, identidad, placer y variedad.
Es a partir de tales procesos que pueden entenderse, adems, algunas
dinmicas caractersticas de la relacin de las personas con los alimentos,
como es cierta fragmentacin en los estilos alimentarios.
La crisis alimentaria del ao 2008 llev a algunos autores a revivir
los temores maltusianos de fines del siglo xviii, sin tener en cuenta que el
mundo experimenta una nueva revolucin alimentaria. Esta revolucin
se sustenta en los enormes avances de los ltimos 20 aos en el campo
del desarrollo empresarial, de la biotecnologa, de las tecnologas de
transformacin agroindustrial y de los cambios en la relacin de las
personas con los alimentos. Tambin se sustenta en el desarrollo de las
tics (tecnologas de la informacin y de la comunicacin) y ms recientemente, en las aplicaciones de la nanotecnologa.
La industria de los alimentos y el consumo de estos han cambiado
conforme ha cambiado el mundo. Es en este nuevo escenario global que
19

nuestro pas se ha planteado el desafo de ejercitar un creciente liderazgo

alimentario. Este desafo significa que debe ser cada vez ms un actor
protagnico en esta revolucin alimentaria y entender a plenitud los
principales cdigos de ella.
El propsito de este captulo es adentrarse en las principales lgicas
estructurales de tal revolucin, explorar los alcances y lmites de la globalizacin alimentaria, describir las amplias aplicaciones de las nuevas
tecnologas en este mbito y analizar las principales tendencias de la
industria de los alimentos con un horizonte del 2030.

2. Fordismo alimentario y economa del conocimiento

Una de las claves para entender la revolucin alimentaria en curso es
tener presente las diferencias entre la sociedad industrial y la sociedad
post industrial o, en otras palabras, entre la modernidad pesada y la
modernidad liviana.
Segn Bauman (2002), la modernidad pesada es aquella en que existi una obsesin por el tamao y por la idea de que lo grande es mejor.
La fbrica fordista, caracterstica de esta poca, apostaba a la masividad,
a la pesadez de sus mquinas, a la rutina taylorista, al vnculo cara a cara
pero rgido del capital con el trabajo y a una organizacin piramidal de
las empresas. Es el tiempo del capitalismo hardware.
Fernndez-Armesto (2004) en su libro Historia de la Comida. Alimentos,
Cocina y Civilizacin menciona los chocolates, las galletas, la margarina y
los cubitos de extracto de carne como los productos a partir de los cuales
durante el siglo xix se empieza a desarrollar la produccin industrial
de los alimentos. En las ltimas dcadas de ese siglo y durante el siglo
xx, la industria procesadora de alimentos se desarrolla crecientemente
en base al modelo fordista de la sociedad industrial, utilizando
ampliamente las cadenas de montajes y de produccin en serie para
obtener los productos estandarizados tan caractersticos de ese tiempo.
Si en el mbito de la transformacin industrial de los alimentos
el fordismo se inici tempranamente en la modernidad pesada, en el
mbito de la produccin primaria tuvo que esperar la segunda mitad
del siglo xx para que se utilizara masivamente. Ello ocurri con la Revolucin Verde, especficamente con las variedades hbridas del maz,
trigo y arroz y con la produccin ganadera industrial, especialmente
con las aves y los cerdos.
La intensificacin de la produccin agropecuaria y el manejo uniforme de planteles y de predios que la Revolucin Verde promova fa20

voreci la produccin masiva y la estandarizacin de las plantas, de los

animales y de los productos. Tanto en la produccin animal como en la
vegetal se apost adems a la rapidez: a la rapidez en el crecimiento de
los cultivos y del ganado para de esta forma llegar lo ms pronto posible
al mercado, obtenindose el peso de los animales en menos tiempo y en
los cereales ojal lograr dos cosechas al ao.
La modernidad liviana, en cambio, es aquella en que el espacio fsico
pierde su valor estratgico, en que las distancias desaparecen, en que
la mano de obra no fija al capital, en que las formas de organizacin
de las empresas son ms flexibles. Es aquella del capitalismo software
(Bauman, 2002). Dicho de otra forma, es una modernidad en que los
intangibles y los flujos empiezan a ser ms importantes que los activos
fsicos y los stock, en que las empresas tienen formas de red y en que
el trabajo creativo e innovador adquiere una creciente relevancia. Los
productos mismos van incorporando mayor contenido simblico y se
van diferenciando para responder a la segmentacin de la demanda.
Todos estos elementos justifican que se hable de post-fordismo en el
mbito de la organizacin de la produccin de bienes.
Es importante tener presente, no obstante, que en el post fordismo
la produccin masiva, la estandarizacin y la produccin en serie de
bienes en general y de alimentos en particular, son prcticas empresariales que se siguen utilizando ampliamente. Y esto difcilmente podra
ser de otra manera, debido a la demanda masiva por ciertos alimentos
genricos y al aumento de la poblacin. Incluso hay autores como
Fernndez-Armesto que sostienen que la mejor expresin del fordismo
alimentario es McDonald y la industrializacin de su comida. Tambin
lo sera, en parte importante, la actual produccin de aves y de cerdos,
pilares fundamentales de la revolucin pecuaria en curso (fao, 2009).
Lo cierto es, sin embargo, que en el presente las formas de la relacin
entre el capital y el trabajo han cambiado en la industria alimentaria,
como han cambiado en todas las actividades productivas, y que la
organizacin de las empresas del sector han asumido los nuevos paradigmas empresariales. Complementariamente, si bien en la industria de
los alimentos no es fcil identificar productos a la medida, como est
ocurriendo en algunos segmentos de la industria automotriz y de los
servicios, la diferenciacin creciente de los alimentos y su adecuacin
a una multiplicidad de nichos se aleja cada vez ms de la lgica de la
commoditizacin de la modernidad industrial.
La formulacin econmica ms propia de la modernidad liviana
es la economa del conocimiento. Esta economa da mayor centrali21

dad al conocimiento y a la innovacin, tiene una forma cada vez ms

predominante de organizacin que es Internet y su funcionamiento
crecientemente es a travs de redes. En esta economa las empresas
asumen estructuras organizativas flexibles, y continuamente incorporan
las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin a sus procesos
de produccin y de gestin. Los productos integran permanentemente
contenidos simblicos, el carcter fsico de ellos se reduce y aumenta la
importancia de los servicios, todo lo cual va generando una economa
ingrvida1. La economa del conocimiento se sustenta en tres grandes
revoluciones tecnolgicas: la de las tics (tecnologas de la informacin y
de la comunicacin), la de la biotecnologa, y la de la nanotecnologa, y
en ella tienen cada vez mayor relevancia los activos intelectuales como
los derechos de propiedad intelectual y los intangibles como la cooperacin y la confianza. Esta economa es, adems, una economa global.
La superacin del fordismo y el despliegue de la economa del conocimiento tienen una buena expresin en el concepto de la empresa
emocional. En relacin a esta ltima, Ridderstrale y Nordstrom (2004)
sostienen que en un mundo de mercados cuyos estados de nimo y
opinin cambian constantemente, es fundamental para las empresas
comprender los sentimientos de los clientes () las empresas deben
emocionar, dar energas y entusiasmar. Se empieza a hacer referencia,
en este contexto, al management de los estados de nimo y a entender
el liderazgo empresarial como una capacidad de dirigir emociones para
lograr los objetivos de las empresas.
En la economa del conocimiento las industrias alimentarias venden
cada vez ms intangibles y contenidos simblicos; las empresas desarrollan e incorporan permanentemente variadas innovaciones, tanto
en los productos como en los procesos; y los consumidores demandan
alimentos con propsitos mltiples, los que aluden a los mbitos ms
diversos de la vida como es la salud, la belleza, la longevidad, la vitalidad, el bienestar y la identidad. Con mayor frecuencia se habla de
la alimentacin emocional2. En esta economa, la produccin de alimentos se realiza a partir de una relacin ms responsable y amigable
con la naturaleza, tenindose activamente presente los diversos riesgos
1
Quah, D., acua este trmino en The Weightless Economy in Growth (1999) para dar
cuenta de que la economa es menos material que en el pasado.

2
Los ingleses han acuado la expresin comfort food para expresar la idea de comida que hace
sentir bien y a la que se recurre en momentos de estrs, cansancio y congoja. En Estados Unidos,
por otra parte, se ha acuado el trmino eatertainment para dar cuenta de la combinacin de la
alimentacin y el entretenimiento.

22

que se enfrentan y, por lo tanto, la necesidad de su gestin. Las cadenas

alimentarias toman mayor conciencia de las interdependencias con
otros sectores productivos y el concepto de la produccin primaria
a la mesa se constituye en un sentido comn. Las aplicaciones de la
biotecnologa, la nanotecnologa y las tics son crecientes y amplias,
abarcando la produccin de materias primas, la transformacin agroindustrial, la distribucin y comercializacin, el consumo, y el desarrollo
de tcnicas analticas.
Tabla 1. Cambios en el paradigma alimentario
ASPECTO
Propsito de los
alimentos
Tipo de consumidor
Clase de productos

Satisfacer el hambre y la
nutricin

Demostrativo y referenciado
a clases

Commodities y nfasis por los

procesados

Tipo de empresa

Fordista-tayloriana

Obsesin de la cadena

Cantidad y rendimiento

Lgica de la industria

Sectorial
Agroindustria

Principales insumos

Tierra y capital

Principal caracterstica
del trabajo

Manual y rutinario

Percepcin de los riesgos

Relacin con la
naturaleza

Tipo de agricultura

Clase de capitalismo

Mltiple
Experiencial y fragmentado
Diferenciados y crecientemente
naturales

Responsable y emocional
Calidad, innovacin y
reputacin
Cadenas alimentarias

Actores principales de las

cadenas

Tecnologa principal

ECONOMA DEL
CONOCIMIENTO

FORDISMO

Supermercados y
consumidores

Conocimiento, informacin y
diseo

Hbridos, bioqumica e
ingeniera de procesos

Riesgos productivos
percibidos como marginales

Indolente

Crecientemente innovador y
creativo

Biotecnologa, nanotecnologa,
TICs y bioprocesos
Riesgos tienen mayor
centralidad

Consciente y amigable

Homognea

Capitalismo hardware

Plural

Capitalismo software

Fuente: elaboracin propia

En los nuevos contextos econmicos y productivos definidos por la

economa del conocimiento, las actividades agrcolas estn cambiando
sustantivamente algunas importantes lgicas impuestas por la
Revolucin Verde. Algunos ejemplos son el manejo uniforme de los
predios, el cual est siendo sustituido crecientemente por la agricultura
23

de precisin; el alto uso de insumos como fertilizantes, el que se cuestiona

por sus efectos en la concentracin de gases de efecto invernadero; y la
apuesta al desarrollo de un solo tipo de agricultura, lo que se reemplaza
por una pluralidad de formas de hacer agricultura: tradicional, la basada
en buenas prcticas agrcolas, orgnica, transgnica, entre otras. Las
lgicas homogeneizantes de la modernidad industrial empiezan a ser
parcialmente sustituidas por las lgicas de la diversidad propias de la
modernidad post-industrial.
Las transformaciones de las formas de produccin y de consumo de
los alimentos sealadas en este acpite y en el conjunto de este captulo,
nos permiten hablar de un cambio del paradigma alimentario; cambio
que se sintetiza en la Tabla 1 precedente. Este nuevo paradigma es el
que sustenta la actual revolucin alimentaria que vive el mundo y que,
con toda seguridad, se ir ajustando y transformando en las dcadas
que vienen producto fundamentalmente del desempeo de la economa
del conocimiento, de la intensidad de la globalizacin, de la magnitud
del cambio climtico y del comportamiento de los consumidores. Sobre
estos temas trataremos en el ltimo captulo, referido a las tendencias
alimentarias al 2030.
Finalmente, es interesante consignar que a partir del desarrollo del
fordismo alimentario la disponibilidad y la variedad de alimentos se
incrementa notablemente, como nunca antes, inaugurndose una nueva
era en la relacin de la especie humana con los alimentos. Se favorece,
as, el inicio del proceso conocido como transicin nutricional, paso de
una situacin caracterizada por la desnutricin a otra identificada con
una dieta ms rica en caloras y protenas y ms diversificada. Holley
(2006) sostiene, en este contexto, que el ser humano est pasando de
ser un gestionador de la carencia de alimentos a un gestionador de la
abundancia de ellos. Este autor afirma que ha cambiado radicalmente
el paisaje alimentario, mientras que el comensal es, desde el punto de
vista biolgico, el mismo que hace centenares de millones de aos.
Esto explicara, entre otras cosas, la situacin indita que en el mundo
existan actualmente los mismos millones de personas desnutridas que
con sobrepeso, alrededor de 1.000 millones en cada caso.

3. La globalizacin alimentaria: alcances y lmites

En trminos generales la globalizacin se caracteriza por el mayor
movimiento de personas, bienes, capital, conocimiento e ideas a travs de
las fronteras nacionales. Como lo sostiene Giddens (2000), este proceso
24

tiene que ver con que, como nunca antes, todos vivimos ahora en un
mismo mundo o, dicho de otra forma, lo que ocurre en un lugar del
mundo tiene impacto en el resto del planeta. Con la globalizacin, el
espacio y el tiempo se contraen, y todo se vive al instante en tiempo
real (pnud, 2000). Tal como afirma aquel autor, la globalizacin es
una serie compleja de fenmenos y no uno solo. La globalizacin no
es nicamente econmica y financiera sino que tambin es tecnolgica,
poltica y cultural. Ella tiene efectos en aspectos macro, como el
desempeo econmico y financiero, y tambin en aspectos cotidianos
de la vida de las sociedades, como es la relacin de las personas con
los alimentos.
Distintos autores periodizan de forma diferente las diversas fases
de la globalizacin. En este aspecto no hay acuerdo. En lo que s pareciera haber coincidencia es en la apreciacin de que a partir de los aos
80 del siglo pasado se intensifica este proceso y por lo tanto tambin
sus impactos. Thomas Friedman (2006) en su libro La Tierra es Plana
sostiene que se pueden distinguir tres grandes eras de globalizacin.
La primera era, o globalizacin 1.0, correspondera al perodo que se
extiende entre el ao 1492, del descubrimiento de Amrica, y el ao
1800, y se sustentara principalmente en el mejoramiento de los medios de transporte. La segunda era, o globalizacin 2.0, abarca desde
1800 a 2000, y la principal fuerza globalizadora de este perodo habra
sido la empresa multinacional y su enorme capacidad de innovacin y
creacin de negocios a escala mundial. El inicio del siglo xxi inaugur,
segn este autor, la globalizacin 3.0. Esta nueva era de integracin
mundial tendra como principal agente de transformacin el poder de
los individuos para cooperar y competir a escala planetaria y estara
sustentada fundamentalmente en las tecnologas de la comunicacin y
de la informacin. En estos seis siglos de globalizacin, el mundo se ha
estado encogiendo y aplanando cada vez ms.
Uno de los mbitos en que la globalizacin se ha expresado con
fuerza es el de los alimentos, lo que se manifiesta a travs de la presencia de determinadas marcas y productos alimenticios en gran parte
del mundo. Igualmente se globalizan las tecnologas de produccin y
procesamiento de alimentos y las formas de organizacin y gestin de
los negocios alimentarios. Tambin se expresa en cierta convergencia
de los patrones de alimentacin y de las estructuras de distribucin al
por menor.
En la actualidad la globalizacin de los alimentos est relacionada
con la necesidad de crecimiento de las empresas, con la creciente com25

petencia en los mercados, con la ampliacin del turismo y con las migraciones. En pocas anteriores, y tal como lo seala Fernndez-Armesto
(2004), la globalizacin alimentaria estuvo relacionada principalmente
con las guerras y la colonizacin. De hecho el descubrimiento de Amrica
signific la introduccin de un conjunto relevante de cultivos y ganado en tierras americanas, al mismo tiempo que, a partir de ese hecho
histrico, se facilit la difusin de importantes cultivos de origen
precolombino por todo el planeta.
Todo indicara que la cultura culinaria es, en general, conservadora.
En este contexto, y ms all de los factores que favorecen la globalizacin
de los alimentos, es importante destacar la tensin provocada en los
consumidores del mundo por el dilema existente entre la globalizacin
y las identidades locales. En trminos especficos, tal tensin se manifestara en la atraccin que ejercen los alimentos nuevos y exticos por
una parte y el apego a los sabores conocidos y familiares por otra. Esta
situacin da forma a una de las fragmentaciones de los comportamientos alimentarios en la sociedad post industrial que analizaremos en los
prximos acpites. La bsqueda de nuevas sensaciones y la identidad
gastronmica constituyen elementos significativos a considerar cuando
se analiza la globalizacin alimentaria. En este captulo se comparte
la visin de que la globalizacin tendra slo impactos acotados en la
cultura e identidad de los pases.
Como lo sostiene Lechner (2003), a propsito de temas ms amplios que los que ac nos convocan, cada sociedad procesa, combina
y rearticula de una manera especfica los elementos que circulan a nivel
mundial, en una suerte de nacionalizacin de los procesos globales.
La globalizacin no estara provocando una homogeinizacin cultural
como tiempo atrs se sostena con frecuencia.
En el mbito alimentario, Poulain y Neirinck (2007) sostienen que
independientemente de que las sociedades consuman los mismos alimentos, si ese fuera el caso, la nocin de comida vara de acuerdo a los
significados sociales que se le asignen. Al respecto estos autores sealan
que un italiano, un espaol, un alemn y un francs incluso si a veces
consumen hamburguesas de McDonald no tienen costumbres alimenticias homogneas. Los espaoles continan tomando sus comidas a horas
que los franceses o ingleses encuentran tardas. La nocin de comida no
tiene la misma realidad a escala europea. Por otra parte, es importante
tener en consideracin la fuerte influencia de algunas religiones en las
formas de consumo (o no consumo) de determinados alimentos, como
por ejemplo de ciertas carnes.
26

Para tener una idea de la envergadura que ha adquirido la globalizacin alimentaria, es interesante tener presente algunas cifras. As
por ejemplo, para el ao 2002 Regmi y Gehlhar (2005) estimaron que el
monto del comercio mundial de alimentos alcanzaba los 4 billones de
dlares, de los cuales un 23% eran alimentos frescos y el 77% alimentos
procesados. Por otra parte, se estima que actualmente McDonald tiene
31.000 locales en 120 pases; Burger King tiene 11.500 establecimientos en
71 pases; y Starbucks tiene 16.000 locales en 44 pases. Un antecedente
en un mbito algo distinto, pero igualmente ilustrativo sobre las dimensiones de la globalizacin alimentaria, es el entregado por Lipovetsky
(2007) quien seala que de los cerca de 30.000 restaurantes registrados
en Pars, algo ms de la mitad vende cocina internacional.
En los tiempos que corren, la globalizacin es rapidez y tambin variedad. Ambas caractersticas se evidencian en el nmero de productos
alimenticios y bebidas que son incorporados al mercado cada ao. Al
respecto, Martnez (2007) estima que el ao 2005 fueron introducidos
en Estados Unidos cerca de 19.000 productos. Segn el autor, probablemente esta cifra sobreestima los alimentos realmente innovativos pues
tambin considera como nuevos los productos con slo variaciones
de marcas, empaque u otros elementos estrictamente comerciales. No
obstante ello, estos antecedentes reflejan muy bien el dinamismo de la
globalizacin3. De dicha cifra un 28% son dulces y snacks, un 25% son
bebidas, un 10% son condimentos y un 7% son productos lcteos. La
misma fuente seala que la tasa de fracaso de estos nuevos productos
puede llegar hasta el 90% en algunas de sus categoras. La variedad de
productos se constata adems en la cantidad de alimentos que pueden
llegar a estar a disposicin de los consumidores en los super e hipermercados, que es del orden de los 12.000 productos.
Actores protagnicos de la globalizacin alimentaria son los supermercados y los hipermercados. Y lo son, entre otras cosas, porque
estas formas de distribucin de los alimentos se han generalizado en el
mundo y porque concentran un alto porcentaje de los gastos en alimentacin de los consumidores. Regmi y Gehlhar (2005) estiman que el 52%
de las ventas mundiales de alimentos la realizan los supermercados e
hipermercados4.
3
Segn antecedentes entregados por Martnez (2007), los productos alimenticios incorporados
al mercado el ao 1995 fueron algo ms de 13.000.
4
En la actualidad Carrefour est presente en 40 pases y Wal-Mart en 14, segn antecedentes
de las propias cadenas multinacionales.

27

Los supermercados surgen en Estados Unidos durante la primera

mitad del siglo pasado, teniendo como antecedente los grandes almacenes que comienzan a desarrollarse en la segunda mitad del siglo xix.
Segn Lipovetsky (2007), la gran distribucin invent y desarroll el
autoservicio, una tcnica de venta revolucionaria a travs de la cual se
despersonaliza la relacin comercial y se favorece una mayor autonoma
de los consumidores. A partir de esta invencin al consumidor ya no
se le vende, l compra. Los hipermercados se desarrollan en Francia
a partir de la dcada del sesenta del siglo xx bajo el concepto de todo
bajo el mismo techo y con el tiempo se expanden a travs del mundo.
Durante la modernidad industrial el actor protagnico de las cadenas alimentarias era la agroindustria; en el tiempo de la economa del
conocimiento son los supermercados y los hipermercados. Por su relacin con los consumidores, estos son, en los hechos, los que ordenan la
industria de los alimentos en su conjunto, determinando los estndares
de calidad, definiendo las principales tendencias de venta y marketing,
promoviendo junto a las grandes cadenas de comidas los patrones de
consumo dominantes y determinando las lgicas de organizacin industrial de las cadenas alimentarias.
A partir de los aos 90 del siglo xx se ha verificado una intensa y
dura competencia en el mbito de la distribucin de los alimentos, lo que
ha llevado a una creciente concentracin de la industria en este eslabn.
Dicha concentracin ha favorecido una disminucin de los precios de
los alimentos, un aumento de la calidad de los productos y una intensificacin en la estrategia de diferenciacin y de creacin de nuevos
productos. Tal tendencia tambin ha forzado la concentracin en otros
eslabones de las cadenas alimentarias como es el agroindustrial, que
busca tener una mejor capacidad de negociacin, satisfacer los mayores
requerimientos que le imponen los supermercados e hipermercados y
reducir sus costos.
El incremento de los ingresos de la poblacin y una cierta convergencia de los hbitos de consumo han generado grandes mercados
mundiales de alimentos. En este escenario, se han ido desplegando las
fuerzas que impulsan el aumento del tamao medio de las empresas productoras y distribuidoras de alimentos y que favorecen la concentracin.
Entre estas fuerzas estn la mayor envergadura de la inversin inicial,
la creciente relevancia de la investigacin y desarrollo, y los mayores
recursos financieros destinados al posicionamiento de marcas globales.
Estas fuerzas motivan una fuerte competencia para obtener las cuotas
de mercados que permitan cubrir los costos fijos, los que aumentan en
28

importancia. Esta creciente relevancia de los costos fijos ha llevado, segn la cepal, a que la competencia en los costos fijos est siendo cada
vez ms importante que la competencia en los costos variables. La cepal
(2008) sostiene que tal tendencia a la concentracin existe tanto en la
oferta de productos homogneos como cuando se desea diferenciar
productos. La existencia de mercados ms amplios hace ms rentable
los esfuerzos de diferenciacin, los que frecuentemente no lo eran en
mercados ms pequeos.
Los supermercados e hipermercados han penetrado fuertemente
Amrica Latina y Asia. Segn Regmi y Gehlhar (2005), estos actores
realizan un 48% de las ventas minoristas en Amrica Latina, un 70%
en Taiwn, 58% en Japn y un 25% en Indonesia5. La fao (2009) seala
que el nmero de supermercados en China creci de 2.500 el ao 1994
a 32.000 en el ao 2000. En Amrica Latina, segn esos autores, los almacenes independientes todava son importantes, controlando un 33%
de las ventas del retail.
Pero los supermercados y los hipermercados no son los nicos actores vinculados directamente con los consumidores que han consolidado
su posicionamiento en la ltima dcada. En los pases desarrollados
tambin lo han hecho los actores relacionados al foodservices como
son los restaurantes, hoteles y los catering.
A pesar de que la globalizacin ha ido asociada a la concentracin
de las actividades econmicas y, en este marco, a la concentracin de
la industria de los alimentos, las micro y pequeas empresas tienen un
espacio relevante, especialmente en Europa. En la Unin Europea, por
ejemplo, de las 280.000 empresas alimentarias un 80% son microempresas y un 17% son pequeas empresas (spes, 2006). Analizando el sector
procesador de alimentos de Estados Unidos, Martnez (2007) sostiene,
por su parte, que entre 1997 y 2002 las empresas que contrataban menos
de 20 trabajadores aumentaron de 17.500 a 19.200, las que controlan, no
obstante, slo un 4,4% del valor de la produccin de las agroindustrias.
Uno de los resultados de la globalizacin, y de la Revolucin Verde,
es la mayor importancia de los pases en desarrollo en la produccin
de algunos alimentos. Ejemplo de lo que estamos afirmando es que a
partir del ao 1995 la produccin de carne de los pases en desarrollo
empieza a ser cada vez mayor a la producida en los pases desarrollados.
En cereales, esta situacin se observa desde hace por lo menos cuatro
5
En Amrica Latina, segn Reardon, Timmer y Berdegu (2005), el pas en que los supermercados tienen una mayor participacin en el mercado al por menor es Brasil, con un 75% y el pas
en que este actor tiene una menor participacin es Guatemala con un 35%.

29

dcadas. En el caso de la leche, las proyecciones de la fao (2008) indican

que a partir del ao 2015 la produccin de los pases en desarrollo ser
cada vez ms alta que la de los pases desarrollados. Segn este mismo
organismo internacional, la brecha de produccin seguir amplindose
a favor de los pases en desarrollo, al menos en estos productos. Esta
tendencia evidentemente no es la misma en la produccin de alimentos ms sofisticados y sobre todo en la creacin de nuevos productos.
En el caso de los alimentos funcionales, cuyo mercado est creciendo
significativamente, la creacin de estos productos se concentra en los
pases desarrollados, especialmente Estados Unidos, Japn y algunos
pases de Europa6.
Los grficos 1, 2 y 3 muestran los cambios en la produccin de cereales, carnes y leche de Sudamrica, China e India, en relacin a lo que
producen los pases desarrollados. Como puede observarse, la produccin de estos alimentos en dichas regiones cada vez es ms relevante,
situacin que se estima se fortalecer en las prximas dcadas.
Grfico 1. Produccin de Sudamrica en cereales, carne y leche en relacin a
la produccin de pases desarrollados (1960 - 2007)

Produccin sudamericana /
Produccin pases desarrollados

30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%

Cereales

Carne

1960

1980

Leche

2000

2007

Produccin China+India /
Produccin pases desarrollados

Fuente: elaboracin propia en base a informacin faostat, 2009.

100%
80%

Iale Tecnologa (2009) informa que de las casi 60 patentes de alimentos funcionales otorgadas
60%
y solicitadas al ao 2008, slo una es de un pas en desarrollo: de la India. Esto no significa que en
40% en desarrollo no se produzcan alimentos funcionales, puesto que las grandes empresas
los pases
alimentarias mundiales desarrollan estos productos en sus casas matrices, pero luego los producen
20%
en sus filiales repartidas en distintos pases del planeta.
6

0%

Cereales

1960

30

Carne

1980

Leche

2000

2007

Pr
Prod

5%
0%

Cereales

Carne

1960

1980

Leche

2000

2007

Produccin China+India /
Produccin pases desarrollados

Grfico 2. Produccin de China e India en cereales, carne y leche en relacin a

la produccin de pases desarrollados (1960 - 2007)
100%
80%
60%
40%
20%
0%

Cereales

Carne

1960

1980

Leche

2000

2007

Produccin
Produccin sudamericana
/ Sudamericana+China+India /
Produccin pases desarrollados
Produccin pases desarrollados

Fuente: elaboracin propia en base a informacin faostat, 2009.

120%
100%

Grfico 3. Produccin de Sudamrica, China e India en cereales, carne y leche

80%
en relacin a la produccin de pases desarrollados (1960 - 2007)
60%

40%
30%
20%
25%
0%
20%

15%

Cereales

Carne

1960

10%

1980

Leche

2000

2007

5%
0%

Cereales

Carne

1960

1980

Leche

2000

2007

Fuente: elaboracin propia en base a informacin faostat, 2009.

100%

Produccin China+India /
Produccin pases desarrollados

La ampliacin de la globalizacin y la intensificacin de los procesos

80%
productivos
han generado, junto con una mayor disponibilidad de
alimentos,
un
conjunto de presiones sobre el medio ambiente y en los
60%
hbitos de alimentacin de las personas. Esta situacin ha llevado a
40%
que autores como Paul Roberts (2009) afirmen que la edad de oro del
20% alimentario moderno concluy, y que en las prximas dcadas
sistema
0%

Cereales

Carne

a/

1960
120%

31

1980

Leche

2000

2007

este sistema enfrentar desafos muy difciles de resolver7. Como podr

constatarse en las pginas siguientes, no compartimos la visin pesimista
de este autor sobre el desarrollo del sistema alimentario global, el cual ha
demostrado tener una gran capacidad de adaptacin para ir resolviendo
los problemas y asumiendo los desafos que ha ido enfrentando en los
ltimos 150 aos.

4. El protagonismo del consumidor y la fragmentacin del

consumo
Un aspecto central de la revolucin alimentaria global es el perfilamiento
de un nuevo consumidor. Lipovetsky (2007) sita su nacimiento a fines
de la dcada del setenta del siglo pasado y lo denomina hiperconsumidor. En tres dcadas el consumo habra cambiado drsticamente a
manos de este neoconsumidor.
Segn este autor, el consumidor de los tiempos que corren viene a
reemplazar, al menos parcialmente, al que exista a partir de la Segunda
Guerra Mundial, quien le asignaba al consumo un propsito esencialmente distintivo, demostrativo y de prestigio y que en buena parte
era determinado por los grupos de pertenencia. El hiperconsumidor
privilegiara, en cambio, el consumo ms emocional y experiencial, al
cual le atribuira un rol importante en la construccin de su identidad
individual. El consumo se realizara a partir de decisiones individuales,
con menor influencia de los grupos de referencia.
Desde la perspectiva de la alimentacin, Lipovestky sostiene que,
en general, al menos en los pases desarrollados, se ha ido remplazando
la felicidad suprema del bacanal, en que la buena mesa significaba
necesariamente excesos. El hiperconsumidor ya no estara dispuesto a incurrir, al menos no con la frecuencia de antes, en consumos alimentarios
sin lmites. La actual sera una poca de comidas ms equilibradas que
favorecen la salud, la delgadez y la belleza. La felicidad alimentaria ya
no se expresa con banquetes desproporcionados, sino con la degustacin
sensual y la bsqueda de cualidades del paladar (Lipovetsky, 2007).
En la poca de la modernidad liviana, el consumo de alimentos es
parte de los procesos de individualizacin y de ejercicio de autonoma
7
Roberts sostiene que el sistema alimentario mundial est en crisis. Algunas manifestaciones de esta crisis seran los reiterados eventos relacionados con la inocuidad de los alimentos, el
hambre existente en el planeta y la creciente ansiedad de los consumidores generada por: a) el
cuestionamiento a las identidades alimentarias producto de la globalizacin, y b) el aumento de
las enfermedades derivadas de los hbitos de alimentacin.

32

personal, en que las decisiones de consumo se realizan con dbil apego

a reglas colectivas. Este proceso se ve favorecido por la enorme variedad
de productos existente en el mercado. El consumo de alimentos se hace
cada vez menos en familia y muchas veces en forma individual. Las
personas, con frecuencia, encuentran en los estilos de alimentacin una
manera de afirmar la identidad. Los distintos estilos de alimentacin se
dan no slo al interior de los diferentes sectores sociales y etarios, sino
que tambin al interior de las familias8. Si antes los principales referentes de los comportamientos alimentarios eran la familia y la clase, hoy
parecieran ser la publicidad y los consejos mdicos.
Un rasgo relevante del consumo actual, del consumo hipermoderno,
es su diversidad y fragmentacin, lo que significa que los comportamientos alimentarios no presentaran, al menos en apariencia, una suficiente
consistencia. As, por ejemplo, es posible observar que en las sociedades
desarrolladas existe al mismo tiempo demanda por comida rpida y
por comida lenta, por productos gourmet y por productos genricos,
por alimentos funcionales y por alimentos experienciales, por comida
vinculada a la instantaneidad del presente y por aquella que se relaciona
con la nostalgia y el futuro. Esto no quiere decir que no existan grupos
en la sociedad activamente leales a determinados estilos de consumo
(como cierto tipo de vegetarianos, por ejemplo), pero todo indicara que
la mayora de los consumidores se relaciona con los alimentos de una
manera ms eclctica y voltil9.
En los prrafos siguientes expondremos algunos de estos comportamientos, los que estn planteados en forma dicotmica para expresar
lo ms claramente posible los rasgos ms sustantivos de cada estilo
alimentario. Entre cada polo descrito existe un continuo de opciones
de consumo creado por los propios consumidores.

a) Comida rpida v/s comida lenta

La rapidez es uno de los rasgos ms definitorios de la sociedad moderna.
Es posible identificarlo desde los inicios de la Revolucin Industrial y
8
En este texto se entienden los estilos de alimentacin como la relacin de las personas con los
alimentos, la que surge de las siguientes preguntas: qu se consume, cundo se consume, dnde
se consume, con quin se consume y cmo se preparan los alimentos. Estas preguntas las plantea
la Unin Europea para abordar el tema de los alimentos en general (ciaa, 2005).

El trmino eclctico se refiere en este texto al estilo personal de alimentacin que combina
estilos culinarios distintos en diferentes momentos y circunstancias, no refirindose a la cocina
mestiza o de mezcla que combina en un mismo plato estilos culinarios distintos como es la comida
fusin. Esta cocina implica una mezcla culinaria cultural en que se combinan elementos de varias
tradiciones gastronmicas sin pertenecer a ninguna en particular.
9

33

se ha hecho ms protagnico en las fases actuales de la modernidad. El

objetivo pareciera ser alcanzar mayor velocidad en los desplazamientos,
en las comunicaciones, en la produccin, en el diseo de los productos,
en el crecimiento de plantas y animales y en la vida cotidiana de las
personas.
La alimentacin es uno de los mbitos en que la rapidez est imperando. Existen antecedentes que indican que el tiempo dedicado al
consumo de los alimentos se empez a reducir con la Revolucin Industrial. No obstante, es durante la dcada del cincuenta del siglo xx que
esta tendencia se intensifica notablemente y se masifica. Honor, en su
libro Elogio de la Lentitud (2004) sostiene que a menudo comemos solos,
en movimiento, o mientras hacemos otra cosa como trabajar, conducir,
leer el peridico, navegar por la red. En la actualidad, casi la mitad de
los britnicos cenan delante de un televisor. En el McDonald la comida
dura en trmino medio once minutos. El hbito de comer rpido es
entonces una prctica que va ms all del consumo de fast food y ya
pareciera ser global10.
Como una reaccin al fast food, a fines de los aos ochenta del siglo
pasado aparece el concepto de slow food, un movimiento que surge
en Italia y se expande luego a Europa, Estados Unidos y Japn, y que
tiene como propsito darle un mayor espacio a la alimentacin, es decir,
tomarse el tiempo necesario para comer.
Dicha propuesta alimentaria puede enmarcarse en el contexto ms
amplio del movimiento slow, el que sostiene que lo rpido no siempre
es lo mejor, que las personas deben ser capaces de tomar el control de
sus vidas en las ms diversas actividades como el trabajo, la medicina,
el diseo urbano, el sexo y la alimentacin. Honor, resumiendo las
principales caractersticas del slow food, afirma que sta es una forma
de producir los alimentos, de cocinar y de comer, basada en productos de temporada, frescos y locales; recetas transmitidas a travs de las
generaciones; la agricultura sostenible; y la cena despacio con la familia
y los amigos. Slow food tambin predica la ecogastronoma. La idea de
comer bien puede, y debe, ir de la mano con la proteccin del medio
ambiente (Honor, 2004).

10
En la actualidad, fast food se asocia en general con comida poco saludable. Sin embargo,
recientemente se ha desarrollado el concepto de fast good (rpido y bueno) para compatibilizar
la comida rpida con lo bueno y saludable. La idea fuerza en esta perspectiva pareciera ser come
rpido, come con sabor, come sano.

34

b) Gastronoma identitaria v/s gastronoma molecular

La gastronoma identitaria11 se expresa con mucha fuerza en Europa. En
trminos amplios, esta corriente gastronmica se funda en que la cocina
es cultura y una forma de compromiso con el entorno natural y social.
Es decir, la gastronoma expresara una forma de vivir. En trminos ms
especficos, Santi Santamara, uno de sus principales exponentes, plantea
los siguientes elementos que caracterizan su contenido: a) aceptacin
de que existe una historia culinaria que nos condiciona y que nos hace
tal y como somos; b) utilizacin de productos de temporada y rechazo
de sustancias qumicas; c) cocinar los alimentos sin destruirlos, manteniendo y potenciando su sabor; d) mejorar los procesos culinarios con
nuevas tecnologas, pero promoviendo la sencillez; e) la cocina como
acto de creacin es una ms de las bellas artes; y f) la cocina no debe
dejar de ser local, debe expresar las races territoriales de una poblacin.
Emocionar ms que alimentar sera el objetivo de tal gastronoma
(Santamara, 2008). En este contexto, este autor seala que la esencia
del concepto de restaurante del siglo xxi es que sea un lugar donde se
alimenta al ser humano, a su cuerpo y a su alma.
La gastronoma molecular12 es aquella que, a travs de las leyes de la
qumica y de la fsica, intenta conocer lo que realmente sucede cuando
se preparan los alimentos. Se preocupa, adems, de estudiar y aplicar
la manera de potenciar los sabores, las texturas y las consistencias de
los alimentos. Tal como seala Aguilera (2006), a fin de cuenta, y nos
guste o no, lo que comemos son molculas sabrosas y nutritivas.
Herv This, el principal investigador y promotor de esta gastronoma, sostiene en su libro Tratado Elemental de Cocina que sta constituye
una revolucin culinaria al permitir un mejor dominio de la cocina
(This, 2002). De acuerdo a este autor, la gastronoma molecular sera
una ciencia, tecnologa y tcnica que tiene su base en la investigacin
para explorar los miles de fenmenos sorprendentes que tienen lugar
durante el cocinado. This afirma que el qumico y el cocinero tienen
muchos puntos en comn: ambos muelen, cortan, filtran, disuelven,
calientan, reducen y cristalizan. Se tratara, adems, de introducir en
la gastronoma nuevos mtodos, utensilios e ingredientes.
11
Esta gastronoma tambin es conocida como cocina artesanal, clsica, emocional y cuestiona
la incorporacin de las lgicas de la industria en la alta cocina y, por cierto, tambin a la comida
rpida.

12
Esta gastronoma tambin es conocida como gastronoma industrial, tecnoemocional y
experimental.

35

c) Alimentos funcionales v/s comidas experienciales

Los alimentos funcionales son aquellos que en forma natural o como
productos elaborados contienen componentes que tienen efectos beneficiosos para la salud, que van ms all de la nutricin. El posicionamiento
de estos alimentos puede entenderse a partir de dos grandes tendencias
existentes en las sociedades actuales. La primera es la medicalizacin
de la vida y la segunda es la asignacin de objetivos mltiples a los
alimentos. Actualmente las personas estn cada vez ms preocupadas
por la salud, y los gastos relacionados con sta aumentan ms que el
conjunto del consumo. Como lo indica Lipovetsky (2007) los bienes
de consumo pueblan cada vez ms la dimensin de la salud: alimentos, turismo, hbitat, cosmticos () programas de televisin y radio,
artculos y pginas web. Por otro lado, en estos tiempos las personas
esperan encontrar en los alimentos no slo la satisfaccin del hambre
y sus necesidades de nutricin, sino que tambin placer, entretencin,
experiencias, vigor y belleza.
El consumo experiencial es aquel que a travs de las emociones que
provoca va generando satisfacciones subjetivas, que de una u otra manera dejan huellas en las personas. Este consumo, por lo tanto, puede
relacionarse con comidas que hacen recordar la niez, con platos nuevos vinculados a contextos culinarios exticos, con la curiosidad de
conocer nuevos estilos de comidas, como los asociados a la gastronoma
molecular, y con la comida entretencin, a travs de la eatertainment
desarrollada en los aos recientes en Estados Unidos. Como sostienen algunos autores, el consumidor de hoy sera ms un coleccionista
de experiencias que un coleccionista de cosas (Lipovetsky, 2007). El
fooding, palabra compuesta de food y feeling, estara dando cuenta de
esta perspectiva que intenta convocar todos los sentidos13. Aludiendo
a los temas iniciales de este captulo, la modernidad liviana, al darle
mayor importancia a la diversidad y a la subjetividad de las personas,
favorece proyectar lo experiencial como protagnico.

d) Consumo responsable v/s consumo desconsiderado

Desde una perspectiva ms amplia, en las sociedades actuales se puede
observar un consumidor consciente y movido por valores, que opta, por
ejemplo, por los alimentos orgnicos, el comercio justo y la produccin
13
Observacin gastronmica indica que el fooding cristaliza todas las nuevas corrientes
gastronmicas: world food, easy eating, showcooking, neo-japs, hasta slow food () La comida ya
no sera el centro principal de inters, al menos no el nico (observaciongastronomica.blogstop.com).

36

con responsabilidad social y ambientalmente sustentable; al tiempo

que se puede observar asimismo un consumidor desordenado y
poco comprometido, que privilegia los bajos precios y consume sin
problemas alimentos producidos sin consideracin a determinadas
buenas prcticas. En relacin a este ltimo comportamiento es posible
observar, por ejemplo, que en algunos pases desarrollados se sigue
consumiendo carne de ballenas y de atn, especies capturadas sin
ninguna apego al bienestar animal. Tambin existe el consumo de
crustceos que son cocinados vivos.
Por ltimo, es importante tener en consideracin que de forma adicional
al protagonismo del consumidor abordado en este acpite, el nuevo paradigma alimentario plantea un nuevo eje de procesamiento, distinto
y complementario al eje de procesamiento caracterstico del proceso
de produccin. Este nuevo eje, segn Aguilera (2007), da cuenta de la
transformacin que tienen los alimentos al interior del cuerpo del
consumidor: es el eje bocacerebroclula. Este eje est relacionado con
la neurofisiologa del hambre, de la saciedad y de la gratificacin, con
la biodisponibilidad y el aprovechamiento de los alimentos por parte
del organismo, y con la nutricin a la medida.

5. Las crecientes y mltiples contribuciones de la biotecnologa

y de las tics
La biotecnologa es uno de los pilares de la revolucin alimentaria en
curso, y sus aplicaciones en la agricultura, acuicultura y en la industria
de los alimentos son cada vez ms amplias. La biotecnologa ha intensificado su contribucin en estas reas a partir de los notables avances en
la gentica molecular, la ingeniera gentica y la bioinformtica ocurridos
en las tres ltimas dcadas14.
Mirada la industria de los alimentos en su conjunto, desde la produccin primaria al consumidor, las aplicaciones actuales y potenciales de la
biotecnologa pueden darse en los siguientes mbitos: en la produccin
de materias primas; en la elaboracin agroindustrial; en la distribucin
y comercializacin; en el consumo; y en el desarrollo de tcnicas analticas. Dados los cuestionamientos que muchas veces manifiestan los
consumidores del mundo en relacin a la transgenia, los mayores usos
actuales de la biotecnologa se dan en la produccin de materias primas
14

La biotecnologa basada en estos avances es conocida tambin como biotecnologa moderna.

37

y en las tcnicas analticas. En el mbito de la transformacin industrial,

mayoritariamente es utilizada en algunos procesos como la fermentacin
de vinos, vinagres, cervezas y quesos. Se estima que la biotecnologa
ser cada vez ms utilizada en la distribucin y comercializacin de
los alimentos.
Segn la fao (2004) la Revolucin Verde ha dado paso a la Revolucin Gentica. Esta ltima, aplicada a la produccin de materias primas
agrcolas y pecuarias es una de las bases de la agricultura del conocimiento15. En efecto, a partir de la dcada de los 80 del siglo pasado, la
biotecnologa da un salto cualitativo en cuanto a sus aplicaciones en la
agricultura, la ganadera y la acuicultura. El arco de sus aplicaciones
se ampla notablemente y esto se hace con nuevas y ms potentes herramientas. La biotecnologa moderna empieza a ser utilizada en los
siguientes mbitos: a) fito y zoomejoramiento; b) bioenriquecimiento; c)
diagnstico y tratamiento de enfermedades en plantas, ganado y peces;
d) produccin de vacunas orales para personas, ganado y peces; e) inseminacin artificial, ovulacin y transplante de embriones; f) nutricin
animal; g) crecimiento ms rpido de especies vegetales y animales; y
h) medicin y conservacin de recursos genticos.
En varios de esos mbitos se utiliza especficamente la ingeniera
gentica, dando como resultado los cultivos genticamente modificados
o transgnicos. En este contexto, los cultivos resultantes de la ingeniera
gentica se han clasificado en cultivos de primera, segunda o tercera generacin. Los cultivos transgnicos de primera generacin son aquellos
en que las aplicaciones de ingeniera gentica tienen como propsito
lograr caractersticas agronmicas, tendientes a mejorar la productividad
a travs de la tolerancia a herbicidas, resistencia a plagas y adaptacin a
condiciones climticas o edafolgicas adversas. La segunda generacin
corresponde a plantas que generan productos alimenticios con mejores
atributos nutricionales, organolpticos o ms adecuados para el procesamiento industrial16. La tercera generacin corresponde a plantas modificadas con ingeniera gentica que funcionan como biofactoras para
15

Ver Barrera, Arturo, Modernidad, Agricultura del Conocimiento y Nueva Ruralidad (2007).

Segn Dennis y Aguilera (2008), estos cultivos pueden producir aceites, grasas y almidones
que mejorarn la digestibilidad y la absorcin. Adems estn en esta categora muchos de los
cultivos que producen alimentos o compuestos funcionales como antioxidantes. Igualmente los
cultivos transgnicos de segunda generacin pueden buscar generar alimentos ms adecuados
para su transformacin agroindustrial. Un ejemplo de ello son las investigaciones realizadas en la
soya para que produzca aceite sin necesidad de hidrogenarlo posteriormente, con la consiguiente
reduccin de cidos grasos nocivos, y en las papas con el propsito de que se haga ms lento su
caracterstico pardeamiento enzimtico (Genoma Espaa, 2005).
16

38

producir elementos de inters en los campos biosanitario, farmacutico

o industrial (Genoma Espaa, 2005).
Las herramientas biotecnolgicas actuales se usan masivamente en la
produccin de enzimas, probiticos, pigmentos, vitaminas, aminocidos,
potenciadores del sabor, aditivos y levaduras mejoradas. Todos estos son
compuestos utilizados en los procesos de transformacin industrial de
los alimentos, obtenindose con ellos una mejor calidad de los productos
a travs de mejores caractersticas organolpticas, qumicas o fisioqumicas. Un uso creciente por parte de la industria alimentaria es el de
las enzimas para la produccin de jugos, con el propsito de hacer ms
eficiente la extraccin y mejorar la clarificacin. Tambin en el mbito
de la transformacin agroindustrial, en estos aos se ha avanzado en la
investigacin de bacterias lcticas transgnicas que hacen ms rpida la
fermentacin de los quesos, de levaduras que dan ms sabor afrutado
a los vinos y de levaduras y enzimas para que el pan tenga una vida
til ms larga. Genoma Espaa (2005) proyecta para los prximos aos
la utilizacin de nuevas bacterias y microorganismos en la elaboracin
de alimentos capaces de crecer, por ejemplo, bajo condiciones extremas
de temperatura y ph.
La biotecnologa igualmente es utilizada en el mbito de la distribucin y comercializacin de alimentos a travs de la bioconservacin y del control de la calidad. La bioconservacin es el conjunto de
procedimientos orientados a aumentar la vida til e incrementar la
calidad higinico sanitaria de los alimentos mediante la actividad de
determinados microorganismos o sus metabolitos (Indualimentos,
2008). Ejemplos en este mbito son el seguimiento del perfil gentico
de microorganismos dainos o potencialmente dainos para la salud
de las personas o el uso de biocontroladores sin que se afecte la calidad. Adems, la biotecnologa se ha convertido, crecientemente, en un
potente instrumento para comprobar la autenticidad de los alimentos
y de sus materias primas.
Los mbitos de la inocuidad, del control de compras de materias
primas, o del apoyo a sistemas de identidad preservada, son slo algunos
de los mbitos en que la biotecnologa se puede aplicar en la distribucin
y comercializacin de los alimentos. Todos ellos estn relacionados al
concepto de trazabilidad17.
17
Igualmente se estn usando cada vez ms los marcadores moleculares para garantizar la
identidad gentica de las plantas y de esta forma proteger los derechos de obtentor en el mbito
de la creacin de nuevas variedades.

39

En cuanto a las aplicaciones de la biotecnologa en el consumo,

stas tienen el carcter de potenciales a travs del desarrollo de la nutrigenmica y su uso en la alimentacin a la medida. La nutrigenmica
o genmica nutricional corresponde a una nueva rama de las ciencias,
que estudia el efecto de la nutricin a nivel molecular y gentico. Sus
aplicaciones tambin vendrn desde la protemica, tecnologa a travs
de la cual se estudia la relacin genes-protenas, especficamente a travs del estudio de la estructura, funcin y regulacin de las protenas
codificadas en el genoma de un organismo determinado. Tanto la nutrigenmica como la protemica permitirn relacionar ms fuertemente
los alimentos y su impacto en la salud.
En la medida que la transgenia se utilice para obtener alimentos con
mayores atributos para la salud, lo ms probable es que la evaluacin
riesgos/beneficios, actualmente favorable a los riesgos, se incline cada
vez ms a los beneficios y as esta tecnologa vaya adquiriendo mayor
aceptacin y se haga crecientemente convencional. La ingeniera
gentica est siendo una tecnologa significativa para la produccin de
alimentos funcionales y con alta probabilidad lo ser ms en el futuro.
Las tecnologas de la informacin y de la comunicacin (tics) son
otro de los pilares de la actual revolucin alimentaria.
Al ser las tics un conjunto de tecnologas de propsito general, sus
aplicaciones en la industria de los alimentos son mltiples y abordan un
rango amplio de reas en todos los eslabones de las cadenas alimentarias.
Al igual que en otros mbitos productivos, en las actividades agrcolas
y alimentarias las tics estn transformando los procesos productivos,
las estrategias empresariales, los modelos de negocios, las relaciones de
las empresas con los consumidores y los patrones de organizacin de la
produccin de alimentos en el mundo. Dada la vasta gama de aplicaciones de las tics en la actualidad, en este acpite abordaremos solamente
algunas de ellas, como su utilizacin en la agricultura de precisin, en
la trazabilidad, en el consumo y en la bioinformtica18.
En trminos generales, la agricultura de precisin es una agricultura
a la medida. En trminos ms especficos, es el uso de las tecnologas
de la informacin y de la comunicacin en la gestin de las prcticas
agrcolas, teniendo en cuenta la variabilidad de los suelos y de las condiciones microclimticas dentro de las explotaciones agropecuarias. El
18
Como en las empresas de otros mbitos productivos, las aplicaciones de las tics en las distintas reas de la gestin de las empresas alimentarias son mltiples: en la contabilidad y finanzas, en
los recursos humanos, en la planificacin y optimizacin de recursos, y en la automatizacin de las
ventas. Tambin lo son en la gestin de las cadenas de suministro y en las relaciones con los clientes.

40

objetivo de la agricultura de precisin es, entonces, sacar el mximo

margen de utilidad de cada unidad de manejo a travs del aumento
de la productividad y de la reduccin de los costos de produccin de
cada una de estas unidades. As, por lo tanto, la fertilizacin, el riego, las
fechas de siembra y otras prcticas agrcolas son realizadas con mayor
informacin y precisin. Este tipo de agricultura se ha ido extendiendo
en todo el mundo, siendo Estados Unidos, Australia y Argentina los
pases que ms la realizan. Los instrumentos tecnolgicos involucrados
en ella son el sistema de posicionamiento global o gps, el sistema de
informacin geogrfica, la deteccin remota o teledeteccin, las redes de
comunicacin y los sensores. Estos ltimos entregan informacin continua sobre las condiciones de temperatura, humedad y concentracin
de nutrientes en el suelo y sobre el desarrollo de los cultivos.
En un mundo con consumidores ms evaluativos y responsables, la
trazabilidad de los alimentos adquiere una gran relevancia. sta puede
ser entendida como la posibilidad de encontrar y seguir el rastro, a
travs de todas las etapas de produccin, transformacin y distribucin
de un alimento, un pienso, un animal destinado a la produccin de
alimentos o una sustancia, destinados a ser incorporados en alimentos
o piensos o con probabilidad de serlo (ue, 2002). En otras palabras, la
trazabilidad es un instrumento que ayuda a gestionar los riesgos de
inocuidad y de la calidad de los alimentos y cuyo objetivo es entregar
informacin a los consumidores, autoridades y productores, y con ello
aumentar la confianza de la sociedad en los productos alimentarios.
Los consumidores quieren saber cada vez ms certeramente cmo
ha sido producido un determinado alimento, as como las autoridades
sanitarias y los propios productores de alimentos necesitan saber cul
es el origen de un producto, para poder reaccionar de manera oportuna y eficaz en caso de generarse una emergencia por problemas en la
calidad sanitaria. As las cosas, la recoleccin, el almacenamiento y la
transmisin de informacin entre los distintos actores de las cadenas
alimentarias requieren una gestin adecuada, la que en los tiempos
actuales es impensable sin la utilizacin de las tics. Las tecnologas involucradas en la gestin de los sistemas de trazabilidad segn Bermejo
y Meneses (2004) son las tecnologas para la identificacin y captura de
datos; las tecnologas para el intercambio electrnico de datos; las redes
de comunicacin; y los software correspondientes.
Un rea que utiliza crecientemente las tecnologas de informacin y
comunicacin es la del consumo. Dichas tecnologas son cada vez ms
aplicadas en la entrega de informacin, no slo nutricional y funcional
41

de los alimentos sino que tambin relacionada a las formas en que

estos fueron producidos; en la compra y venta, a travs del comercio
electrnico; en la interactividad de los productos con los consumidores
mediante el desarrollo de envases inteligentes, los que pueden indicar
entre otras cosas el mejor momento de consumo en productos como las
frutas o las verduras; y en el manejo del stock domstico de los alimentos.
Las tecnologas utilizadas en este mbito son los chips rfid, la Internet
y los sensores y nanosensores, entre otras.
Muchos de los progresos tecnolgicos y su aplicacin en el campo
de los alimentos, analizados en este captulo, han sido posibles gracias
al desarrollo de la bioinformtica, una disciplina cientfica en que convergen la biologa, la computacin y las tecnologas de la informacin.
En simple, es el uso de estas dos ltimas tecnologas en la gestin y
anlisis de datos biolgicos. La bioinformtica incluye la modelacin
de procesos biolgicos, y su desarrollo ha sido esencial para el estudio
del genoma y las secuencias de protenas. Desde una perspectiva de la
industria alimentaria, Dennis y Aguilera (2008) mencionan algunas aplicaciones de la bioinformtica, a saber: a) anlisis de adn y de protenas
para determinar la autenticidad de los alimentos; b) uso de marcadores
moleculares en el mejoramiento gentico de plantas, animales y peces; c)
genmica nutricional; d) anlisis de protenas para una mejor comprensin de sus propiedades y sus potenciales aplicaciones en los procesos
de transformacin agroindustrial; y e) anlisis microbiolgico para una
rpida identificacin de patgenos y el desarrollo de especies benficas.
Sin entrar en detalles sobre la aplicacin de las tics en otros mbitos
de las cadenas alimentarias, es preciso mencionar algunos sobre los
cuales las tics estn teniendo un gran impacto, y con toda seguridad lo
seguirn haciendo en el futuro, como es el caso de la gestin del agua
del riego, para hacer un uso ms eficiente y sustentable de este recurso; la generacin y el manejo de la informacin agrometereolgica; y
la gestin de las cadenas de suministro, especialmente en las grandes
cadenas de distribucin de alimentos.

6. La relevancia de los riesgos: inocuidad, cambio climtico

y precios de los alimentos
Una de las pretensiones bsicas de la modernidad pesada, y por lo tanto
de la sociedad industrial, fue lograr un mundo ms seguro, predictible
y controlable a travs del desarrollo de la ciencia y de la tecnologa.

42

Pareciera existir acuerdo, sin embargo, en que en la medida que el conocimiento se fue aplicando en distintos mbitos del quehacer humano
se han ido generando nuevos riesgos, los que son denominados por
algunos autores como riesgos manufacturados (Beck, 2002).
En la sociedad post industrial, en la sociedad del riesgo, la humanidad adquiere una mayor conciencia de los nuevos riesgos y de sus
eventuales consecuencias para todo el planeta. En esta nueva fase de
la modernidad se debilita la fe en la controlabilidad del desarrollo y
pareciera que los riesgos no slo no disminuyen, sino que aumentan
conforme el conocimiento abre nuevos mbitos de intervencin humana.
En la sociedad actual los riesgos cada vez respetan menos las fronteras
nacionales, carecen de claros lmites temporales y algunos de ellos tienen
el carcter de sistmicos.
Uno de los mbitos de expresin e impacto de los riesgos manufacturados es el de los alimentos, siendo aquellos vinculados a la inocuidad,
al cambio climtico y a los precios los ms relevantes. Estos riesgos se
analizan en las pginas siguientes y se sintetizan en la Tabla 2.
Un ejemplo clsico relacionado con la inocuidad de los alimentos,
mencionado reiteradamente en la literatura, es el de las vacas locas. La
evidencia nos estara indicando que, no obstante los avances cientficos y tecnolgicos en la produccin y en el control de los alimentos, el
riesgo cero no existe y cada cierto tiempo se desencadenan episodios de
contaminacin con agentes nuevos, que difcilmente fueron previstos
y cuyo tiempo de incubacin y efectos transgeneracionales muchas veces se desconocen. Los consumidores estn atentos a que los alimentos
consumidos en el presente no daen su salud, no slo ahora sino que
tampoco en el futuro. Todo esto debilita la confianza de las personas en
lo que comen y en las instituciones encargadas de garantizar la calidad
sanitaria de los alimentos.
Actualmente la relacin de las personas con la ciencia y la tecnologa
es distinta a la que se daba en el tiempo de la sociedad industrial. Hoy
la gente quiere involucrarse activamente en los avances tecnolgicos y
sus posibles efectos. En el tema que nos ocupa, las personas desean saber
ms sobre los insumos empleados en la produccin de los alimentos y
sobre la forma en que estos han sido elaborados. La opinin experta
pareciera no ser siempre lo suficientemente segura, entre otras cosas, por
las frecuentes diferencias entre los cientficos y los no pocos cambios de
opinin de ellos a travs del tiempo. El mayor conocimiento existente
en la actualidad y la nueva actitud de los consumidores en relacin a la
ciencia y la tecnologa genera una llamativa paradoja: aunque los ali43

mentos son ahora ms seguros que nunca, la percepcin de inseguridad

de los consumidores en este mbito pareciera haber aumentado.
Tabla 2. Riesgos en produccin y consumo de alimentos, impactos e
instrumentos de polticas
MBITO DEL
RIESGO

EFECTO PARA LOS

PRODUCTORES

Prdidas
econmicas.

RIESGOS EN
INOCUIDAD

Debilitamiento
de confianza
de los consumidores.

Prdidas de
produccin.

RIESGOS
CLIMTICOS

Disminucin
de capacidad
productiva.

Prdidas o
ganancias de
corto plazo.
Aumento de
incertidumbre
VOLATILIDAD
debilita inverDE PRECIOS
sin.

EFECTO EN
CONSUMIDORES

OBJETIVO DE
POLTICA

Enfermedades
de transmisin
por los alimentos, ETAs.

Seguridad
alimentaria
(Food Safety).

Creciente
demanda por
seguridad alimentaria (Food
Safety).

Menor disponibilidad de
alimentos.

Mejor aprovechamiento de
los alimentos
por el organismo de las
personas.

INSTRUMENTOS
DE GESTIN

Poltica y Sistema Nacional de

Inocuidad.
Trazabilidad.
HACCP.
Buenas prcticas.
Investigacin e
innovacin.

Seguridad
climtica.

Problemas de
seguridad alimentaria (Food
Security).

Mientras ms
pobre, mayor
impacto debido al mayor
peso de los
alimentos
en el ingreso
familiar.

APORTE A LA
SEGURIDAD
ALIMENTARIA
(Food Security)

Mayor estabilidad de la
produccin.
Mejora de
condiciones
para aumento
de la produccin en largo
plazo.

Reduccin
del rango de
variacin de
los ingresos
de los
productores
y del efecto
negativo en
los consumidores.

Menor variabilidad en oferta

de alimentos.
Acceso ms
estable a los
alimentos.

Seguros climticos.
Buenas Prcticas
Ambientales.
Fondos de adaptacin al cambio
climtico.
Investigacin e
innovacin.

Programas de
cobertura.
Fondos de estabilizacin de los
precios y de los
ingresos.
Programas de
transferencias
condicionadas
a los consumidores.

Fuente: elaboracin propia.

Para controlar la autonoma de la que ha gozado la ciencia y la tecnologa por mucho tiempo, autores como Beck (2002) sostienen que est
naciendo la ciudadana tecnolgica, una forma de recuperacin de los
44

derechos democrticos bsicos frente al gobierno de nadie de los desarrollos tecnolgicos. Una expresin de tal ciudadana es la ejercida por
las organizaciones de consumidores, las cuales han ido adquiriendo una
gran capacidad de accin en los pases desarrollados, y crecientemente
en las economas emergentes.
En la ltima dcada, los pases han ido implementado un conjunto
de medidas para acrecentar la confianza en sus sistemas alimentarios19.
En esta tarea le han asignado una responsabilidad primaria a los actores
privados, y al Estado, por su parte, se le ha fortalecido su responsabilidad
en la regulacin y fiscalizacin. En este contexto, se han ido consolidando
los mecanismos de aseguramiento de la calidad e implementando cada
vez ms sofisticados sistemas de trazabilidad. En parte importante de
los pases desarrollados se han llevado a cabo profundas reformas a la
institucionalidad pblica involucrada en el tema, en las que la figura
de las Agencias de Inocuidad de los Alimentos ha tenido un rol central.
Otro conjunto de riesgos manufacturados son los ambientales, entre
los cuales se encuentran aquellos relacionados con el cambio climtico.
En general estos riesgos son sistmicos, con una gran capacidad de alterar la vida de las personas y las actividades de los distintos sectores
productivos. Desde la perspectiva del tema de este captulo, el cambio
climtico est afectando, y afectar ms en el futuro: a) el desarrollo de
la produccin de alimentos, y b) la seguridad alimentaria de importantes
reas del planeta, en la medida que aumentar la poblacin en riesgo
de hambre.
Desde la primera Revolucin Industrial la actividad humana ha
intervenido y transformado los ms diversos y recnditos mbitos de
la naturaleza, razn por la cual algunos autores han denominado a este
tiempo como la Era del Antropoceno (Sachs, 2008). Otros han planteado
esta misma idea como el fin de la naturaleza, en el sentido de que muchas cosas que eran naturales ya no lo son completamente. Un ejemplo
de ello es el nivel de concentracin de los gases de efecto invernadero
en la atmsfera, los que se han venido incrementando sostenidamente
desde inicios del siglo xix.
Los cambios del clima se expresan, en simple, en aumentos de la
temperatura media, disminucin de las precipitaciones y mayor ocurrencia de eventos climticos extremos. Segn Fisher et al. (2005), con el
19
La confianza en los alimentos depende de varios aspectos. En Europa se enfatizan cinco:
honestidad (confianza en la empresa, en la marca y en el origen), familiaridad (claridad y cercana
de los contenidos del etiquetado), calidad (frescura, otros), sentido de lo natural (referido a los
ingredientes agregados), e inocuidad (confianza en que no se dae la salud). (ciaa, 2005).

45

cambio climtico aumentarn los ecosistemas tropicales y disminuirn

los ecosistemas boreales y rticos, todo lo cual har que al 2080 aumenten de un 26,5% a un 29,0% las reas demasiado secas del planeta y
disminuyan de 13,2% a 5,2% aquellas demasiado fras.
Los efectos que estos cambios ocasionarn en la produccin de alimentos sern, por lo tanto, de distinto signo y magnitud, dependiendo
de las regiones geogrficas y de los rubros productivos. En algunas zonas
del norte de Europa, Estados Unidos, Canad y Rusia, los aumentos de
temperatura causarn importantes incrementos de la superficie apta para
cultivos, especialmente para cereales. El principal impacto negativo lo
tendrn los pases de frica. A este respecto, el Panel Intergubernamental
sobre Cambio Climtico (2008) estima, por ejemplo, que en algunas
zonas de frica los rendimientos de ciertos cultivos podran reducirse
hasta en un 50% en la agricultura de secano al ao 2020.
Por otra parte, los cambios en la temperatura de los ocanos, algunos
subiendo y otros bajando, y los cambios en la intensidad y la frecuencia
de las corrientes marinas alterarn las pautas de distribucin de los peces. De nuevo los pases que enfrentan los mayores riesgos son aquellos
en desarrollo, principalmente de frica. La fao seala, sin embargo,
que a algunos de estos pases se les presentarn oportunidades para la
acuicultura, especialmente en las zonas tropicales y subtropicales de
frica y Amrica Latina.
Una de las consecuencias ms graves de la alteracin de la capacidad productiva de alimentos a raz de los cambios en el clima ser la
seguridad alimentaria. Segn el Panel Intergubernamental sobre Cambio
Climtico (2008), al 2080 los efectos de los cambios en el clima provocarn entre 40 y 170 millones de personas desnutridas y, a este mismo
ao, alrededor del 75% de la poblacin en riesgo de hambre vivir en
el frica Sub-Sahariana.
Para mantener y acrecentar la capacidad productiva mundial de
alimentos, se debern invertir importantes recursos en adaptar la agricultura al cambio climtico e implementar masivamente buenas prcticas
de produccin agrcolas y alimentarias vinculadas a la eficiencia energtica y a la reduccin de gases de efecto invernadero. En este contexto,
el principal desafo de la agricultura mundial de las prximas dcadas
ser la adaptacin al cambio climtico y la principal tarea de la industria
alimentaria en los prximos aos ser responder a las exigencias de etiquetado de la huella de carbono, primero, y luego de la huella del agua.
Un tercer grupo de riesgos manufacturados relevantes para el desempeo de la produccin y el comportamiento del consumo de alimentos,
46

son los precios internacionales de estos20. Los precios de los productos

agrcolas se caracterizan por su baja elasticidad de produccin y en
general por la baja elasticidad de la demanda. Ambas caractersticas
son las que le otorgan a esta volatilidad de los precios su fuerte fundamento estructural. Tambin se inscribe en esta perspectiva el carcter
excedentario de los mercados internacionales de los productos agrcolas
y la fuerte dependencia de esta produccin a los factores climticos.
Esta volatilidad de los precios se agudiza en algunos perodos
como el que origin la crisis alimentaria del ao 2008. Dicha crisis se
caracteriz por una alza significativa de los precios de los alimentos en
un escenario de aumento generalizado de los precios de los productos
bsicos y se explic por un conjunto amplio de elementos, a saber: a)
el incremento de la demanda de alimentos por parte de China e India;
b) el uso importante de granos para la produccin de biocombustibles;
c) la ocurrencia de ciertos eventos climticos que deterioraron la oferta
de productos agrcolas; d) la utilizacin de productos agrcolas en los
mercados de capitales en la bsqueda de instrumentos financieros ms
seguros; y e) los bajos niveles de inventarios.
Con el incremento de la produccin de biocombustibles, durante la
ltima dcada se ha venido desarrollando una nueva relacin entre los
precios del petrleo y los precios de los commodities agrcolas, generndose una vinculacin ms estrecha entre tales precios. Como sostiene
la ocde-fao (2009), los precios del petrleo sern muy influyentes en
el comportamiento de los precios agrcolas en los aos que vienen.
Incluso sostienen que si los precios del crudo se sitan por encima de
los 90 o 100 dlares por barril se provocaran aumentos importantes de
aqullos. Segn estos organismos, la volatilidad de los precios de los
productos agrcolas seguir siendo alta, aunque menor a la observada
en los ltimos dos aos.
En una publicacin reciente de cepal-fao-iica (2009), se sostiene que
actualmente estamos en presencia no slo de desajustes de la oferta,
lo que con frecuencia ocurre con la produccin agropecuaria, sino que
tambin de la demanda. En este contexto, dicha publicacin seala que
la concurrencia de ambos factores en los incrementos de los precios
de las materias primas y de su volatilidad, durante los ltimos aos,
ha llevado a plantear la posibilidad de que estemos frente a un nuevo
20
Entre los riesgos de mercado, tal vez los ms propiamente manufacturados y sistmicos
son los financieros, como los que generaron la crisis econmica de estos aos. Otro es el tipo de
cambio. Siendo ambos riesgos importantes, el propsito de este captulo nos exime de explayarnos
sobre ellos.

47

ciclo de ajuste entre la oferta y la demanda, tal como ocurri a finales

del siglo xix y principios del siglo xx, y entre 1945 y 1970.
Como es evidente, la volatilidad de los precios tiene importantes
impactos sobre la produccin de los alimentos dado que desincentiva
la inversin, y tambin sobre el consumo en la medida que afecta la
seguridad alimentaria. Igualmente es evidente que la intensificacin de
los cambios en el clima impacta cada vez ms la oferta de los alimentos
y, a travs de sta, a sus precios. Es por esta razn que, en lo que va
corrido de este siglo xxi, se ha ido ampliando en el mundo el uso de
instrumentos de gestin de los riesgos climticos y de los precios, muchos de ellos con apoyo de los gobiernos.
Como sostiene Giddens (2000), se mire como se mire, estamos
atrapados en la gestin del riesgo. Con la expansin del riesgo manufacturado, los gobiernos no pueden pretender que esta gestin no es su
problema. Y necesitan colaborar, ya que muy pocos riesgos novedosos
respetan las fronteras nacionales.
Una forma de colaboracin en el mbito de la inocuidad de los alimentos es la desarrollada en el marco del Codex Alimentarius y la establecida en la Unin Europea a travs de su Libro Blanco sobre Seguridad
Alimentaria de inicios de este siglo. En el mbito del cambio climtico,
la principal forma de cooperacin est dada por la Convencin Marco
de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico del ao 1992 y por
el Protocolo de Kioto. En cuanto a los precios de los alimentos, es claro
que ellos se determinan en los mercados, pero la Organizacin Mundial
del Comercio, al promover las buenas prcticas en el comercio internacional, constituye un mecanismo multilateral relevante en este mbito,
toda vez que la aplicacin de medidas proteccionistas y de subsidios a
la produccin agrcola por parte principalmente de los pases desarrollados, tiene impactos en los precios internacionales de los alimentos.
En los dos ltimos mbitos mencionados, son evidentes las debilidades de los mecanismos multilaterales establecidos hasta hoy para
procurar una fructfera y eficiente cooperacin y solucin en los temas
del cambio climtico y del desarrollo del libre comercio. En momentos
en que cerramos este captulo, tanto Estados Unidos como China han
expresado su escepticismo en relacin a los resultados de la Cumbre
de Copenhague, al menos en lo que se refiere al establecimiento de
compromisos vinculantes de reduccin de emisiones de gases efecto
invernadero. Para superar el impasse que el fracaso de esta Cumbre
significara, proponen que sta se entienda como un proceso de dos

48

partes, postergndose de esta forma los resultados ms exigentes para

el ao 2010.
La exigencia de resultados vinculantes en las negociaciones sobre el
cambio climtico, representa un notable test a la forma en que el mundo
enfrenta sus principales problemas. Del mismo modo, a travs de la Ronda de Doha, la omc ser probada en su capacidad para alcanzar acuerdos
relevantes para la ampliacin del libre comercio, especialmente de los
productos agrcolas. Los mecanismos de cooperacin y de governance en
estos dos mbitos necesitan actualizarse y fortalecerse en la dcada que
viene, muy probablemente en el marco de un nuevo multilateralismo
que haga ms eficiente e incluyente el gobierno del planeta.
La mayor centralidad de los riesgos en la vida de las personas y de
las sociedades, y en la produccin y consumo de alimentos, hacen cada
vez ms evidente que los riesgos y las estrategias para su gestin deben
formar explcita y activamente parte de las estrategias de desarrollo y
del crecimiento competitivo de las industrias alimentarias, tanto a nivel
nacional como global. La sociedad del riesgo ha llegado para quedarse,
y la gente demanda disponer de ms y mejores instrumentos para
desenvolverse de forma ms segura en ella.

7. Principales tendencias al 2030

En las pginas siguientes se identifican y describen las principales
tendencias que caracterizarn el desarrollo de la revolucin alimentaria en las prximas dcadas. En una parte de los casos lo que ms
probablemente se observar ser una intensificacin de las tendencias
existentes en la actualidad. Estas tendencias irn modificando el actual paradigma alimentario que se expuso en la primera parte de este
captulo, y se expresarn en un escenario en que la poblacin mundial
seguir aumentando, pero a tasas menores que en las cuatro ltimas
dcadas, llegando al ao 2030 a los 8.100 millones de habitantes. A ese
ao, esta poblacin tendr mayores ingresos, vivir mayoritariamente en
las ciudades y en trminos absolutos y relativos la tercera edad tendr
una mayor relevancia.
Segn la ocde-fao (2009), al 2030 la produccin global de alimentos
requerir crecer en un 40% en relacin al 2005/2007. Este requerimiento
plantea la interrogante en cuanto a la disponibilidad de los recursos
naturales, especialmente de tierra y agua, para sustentar tal aumento
de produccin. Al respecto, dichas instituciones sostienen que estos
49

factores crticos no parecen poner barreras insuperables al aumento de

la produccin agrcola.
En relacin a la tierra, Fisher et al. (2001) afirma que la tierra agrcola
que pudiera incorporarse a las actividades agropecuarias, sin considerar las actuales tierras con bosques, es suficiente para satisfacer las
necesidades alimentarias futuras. El mismo autor sostiene que el 80%
de estas tierras adicionales estn en frica Sub-Sahariana y en Amrica
del Sur. La incorporacin de este recurso a la produccin agropecuaria,
sin embargo, impondra mayores exigencias desde una perspectiva ambiental y su cuanta finalmente depender de manera muy importante
de los aumentos de la productividad. En su Informe sobre el Desarrollo
Mundial 2010, el Banco Mundial sostiene que la productividad agrcola
tendr que aumentar en un 1,8% al ao, comparado con el 1% que hubiese tenido que incrementarse en ausencia de cambio climtico (Banco
Mundial, 2010).
En relacin al agua, se estima que su demanda por el sector agropecuario aumentar entre un 40 y un 50% al ao 2030. Esta demanda
no ser fcil de satisfacer teniendo en consideracin que en amplias
regiones del mundo se ha producido una explotacin excesiva de los
cursos fluviales y del agua subterrnea, al tiempo que el desarrollo econmico y la urbanizacin ha aumentado la competencia por ella entre
las distintas actividades productivas y se ha incrementado su contaminacin. A estos aspectos de dificultad se suman los impactos del cambio
climtico. Como sostiene el International Water Management Institute,
iwmi (2007), la era de la rpida expansin del regado termin, con
lo que los principales desafos en este mbito son el incremento de la
productividad del agua en la agricultura de riego; el mejoramiento de
las prcticas hdricas en la agricultura de secano, la que genera un 55%
del valor de la produccin agrcola del mundo; y la reduccin de las
prdidas de alimentos de post cosecha. Adems podran generarse cambios en los hbitos alimenticios, pero ellos son ms difciles de lograr. El
iwmi (2007) seala que las tres cuartas partes de la demanda adicional
de alimentos pueden atenderse mejorando la productividad del agua
de las tierras actualmente regadas (ver Tabla 3).
Un elemento central de los escenarios del prximo tiempo ser la
intensificacin de los impactos del cambio climtico, lo que demandar
un enorme esfuerzo en la adaptacin de las actividades productivas,
especialmente de las agropecuarias. Sobre este tema ya nos referimos
en el acpite anterior.

50

Siendo los anteriores algunos de los elementos del escenario, vayamos entonces a las que, a nuestro juicio, sern las principales tendencias
de la industria alimentaria de las prximas dos dcadas (ver Diagrama 1).
Tabla 3. Potencial de aumento de la productividad agrcola por regiones
Posibilidad de mayor
productividad en
zonas de secano

Posibilidad de mayor
productividad en
zonas de regado

Posibilidad
de ampliar la
superficie regada

Alta

Alguna

Alta

Medio Oriente y Norte

de frica

Alguna

Alguna

Muy limitada

Asia Central y Europa

Oriental

Alguna

Buena

Alguna

Asia Meridional

Buena

Alta

Alguna

Asia Oriental

Buena

Alta

Alguna

Amrica Latina

Buena

Alguna

Alguna

Pases de la OCDE

Alguna

Alguna

Alguna

Regin
frica Sub-Sahariana

Fuente: Instituto Internacional de Gestin del Agua.

a) Intensificacin de la globalizacin alimentaria

Una vez superada la actual crisis econmica, muy probablemente se
intensificar la globalizacin de los alimentos y de las gastronomas. A
ello contribuir la expansin del turismo, la ampliacin de las migraciones, el desarrollo de las tecnologas y la bsqueda de sabores y platos de
otras latitudes. Esta intensificacin significar una mayor convergencia
de los patrones de consumo y de las estructuras del retail, pero no una
homogeinizacin de las culturas gastronmicas, pues coexistiran las
demandas por comidas propias y comidas extranjeras.
Como hemos visto en acpites anteriores, los consumidores tambin
buscan novedad y experiencias en los alimentos. Con toda seguridad,
a los actuales platos mundializados como las hamburguesas, las pizzas,
las pastas, los tacos y los wantn se sumarn otros, siendo ms comn
que restoranes de pases lejanos se instalen con xito en otros. Complementariamente, el aumento de los ingresos en los pases en desarrollo
permitir a sus poblaciones ir accediendo a los nuevos productos alimenticios como, por ejemplo, a los alimentos funcionales. Un riesgo
para la intensificacin de la globalizacin alimentaria es la tendencia de
51

algunos sectores de consumidores de los pases desarrollados a consumir

slo alimentos producidos localmente, para evitar el traslado de stos a
travs de distancias muy grandes y con ello no aumentar las emisiones
de gases de efecto invernadero.

b) Alimentacin a la medida: transicin desde grupos a personas

La industria alimentaria basada en la economa de la variedad ha
ido desarrollando en las ltimas dcadas productos alimenticios que
satisfagan las caractersticas y demandas de los distintos grupos de
consumidores. El desarrollo de los alimentos funcionales y de aquellos
orientados a la tercera y cuarta edad se inscribe en esta perspectiva. En
trminos de las preferencias del consumidor la alimentacin a la medida
existe, en cierto modo, desde hace tiempo, dado que los consumidores
pueden comprar los alimentos disponibles en el mercado y combinarlos
de acuerdo a los gustos de cada cual.
La nutricin a la medida, sin embargo, es ms especfica y se sustenta
en el conocimiento del genoma personal y en la genmica nutricional.
En este sentido, dado que en el futuro se podr disponer de informacin
del genotipo de cada individuo y al mismo tiempo se conocer cmo
la expresin de esos genes puede ser modificada por la nutricin, las
personas podrn acceder gradualmente a dietas a la medida en funcin
de su constitucin gentica. Ello tendr efectos notables en la eficiencia
de la nutricin y en la prevencin de enfermedades, entre otros aspectos.
Estaremos transitando, entonces, desde la alimentacin a la medida de
grupos hacia la alimentacin a la medida de individuos.

c) Consolidacin de la demanda por alimentos con propsitos mltiples

El desarrollo de los alimentos funcionales previsto para el prximo
tiempo, as como los avances en nutrigenmica, estrecharn el vnculo
de los alimentos con la salud. Ello fortalecer lo que algunos llaman el
pharming, al cual aludimos en pginas anteriores. Del mismo modo, el
valor de la belleza y el querer verse bien en las distintas edades seguir
siendo un importante estmulo para el crecimiento de la cosmetoalimentacin. Por otra parte, la sociedad ser cada vez ms una sociedad
de los afectos y probablemente ms ldica, aspectos que intensificarn
la demanda por la alimentacin experiencial y por la eatertainment.
Los alimentos sern entendidos y asumidos por las personas como
instrumentos que ayudan a gestionar la salud, el cuerpo y los estados de
nimo de cada uno. Adicionalmente, en los escenarios de globalizacin
52

y de crecientes demandas por sentidos de pertenencia, a los alimentos

tambin se les seguir exigiendo que contribuyan a las identidades
locales, nacionales y tnicas.

d) Riesgos emergentes y ampliacin de la ciudadana tecnolgica

alimentaria
En las prximas dos dcadas con toda seguridad continuarn generndose, cada cierto tiempo, crisis en la calidad sanitaria de los alimentos. Ello
no slo por la emergencia de nuevos agentes contaminantes sino porque
paralelamente continuarn aumentando las exigencias de las personas
en este mbito. El anlisis del riesgo se har ms eficiente en todos sus
componentes y evidentemente dispondr de nuevas herramientas.
Analizando las prioridades de investigacin e innovacin de la
Unin Europea, puede deducirse que en las prximas dcadas se producirn avances importantes al menos en las siguientes reas relacionadas
con la inocuidad de los alimentos: el conocimiento de la micro-ecologa
de los alimentos; el uso de la biologa molecular y de la genmica funcional en el control de los alimentos; el mejoramiento de los mecanismos
de trazabilidad; y en el desarrollo de modelos de prediccin y control.
Tambin habr progresos en el desarrollo de los mtodos de evaluacin
cuantitativa de los riesgos de los alimentos y en la visin a partir de la
cual esto se realiza. Dada la mayor preocupacin de las personas por la
salud y de la disminucin de la confianza en la ciencia y la tecnologa,
los consumidores ejercitarn con fuerza la ciudadana tecnolgica en el
mbito de los alimentos.

e) Alimentos con mayor contenido de intangibles

Dada la ampliacin de la economa ingrvida, los alimentos de 20 aos
ms tendrn mayor contenido de conocimientos, de informacin, de
servicios y de relatos. En los prrafos anteriores ha quedado claro cmo
los avances cientficos y tecnolgicos se van aplicando a los alimentos y
al consumo. Los consumidores demandarn mayor informacin sobre lo
que consumen, y con mucha seguridad sern informados no slo sobre
los valores extra funcionales de los alimentos, sino que tambin sobre la
huella del carbono y del agua; las millas recorridas por los productos; y
los efectos que los alimentos pueden provocar cuando son consumidos
con medicamentos, entre otros aspectos21.
21

Ver The Forum of Young Global Leader, Shaping the Future (2008).

53

Complementariamente, los alimentos se asociarn cada vez ms a servicios como por ejemplo el turismo y la entretencin. Analizando la tenue
frontera que empieza a existir entre lo que tradicionalmente se ha entendido
como producto y como servicio, Ridderstrale y Nordstrom (2008) dan el
ejemplo de los distintos productos de McDonald. Es a esta combinacin
de productos con servicios que estos autores denominan provicios o
serductos. Esta combinacin se intensificar en el prximo tiempo.

f) Desarrollo de una industria alimentaria baja en carbono y con

indicadores de huella del agua
La produccin de alimentos es intensiva en el uso de energa y de agua.
Debido a que el calentamiento global est obligando a una estabilizacin de los gases efecto invernadero y la relacin oferta/demanda de
agua recomienda hacer un uso ms eficiente de ella, los consumidores
de los pases desarrollados, y crecientemente aquellos de pases en vas
de desarrollo, demandarn una industria baja en carbono y con un uso
ms sustentable del agua.
Ya estn surgiendo iniciativas de cadenas de supermercados de
Europa que estn etiquetando la huella de carbono de los alimentos, e
incluso en Estados Unidos se est debatiendo un Proyecto de Ley que
propone aranceles compensatorios en caso de sobrepasarse determinados niveles de contenidos de carbono22. La misma preocupacin, pero
con algo de rezago, se empieza a constatar con la huella del agua, que
se relaciona con el volumen utilizado de este recurso en la produccin
de los productos o servicios. El desarrollo de una industria alimentaria
que usa ms eficientemente la energa y el agua, expresa muy bien
las exigencias cada vez mayores de una produccin ambientalmente
sustentable.

g) Ms y mejor innovacin tecnolgica

En las dcadas que vienen, la industria de los alimentos intensificar la
innovacin en todos sus eslabones, desde la produccin primaria a la
gastronoma, tanto en los procesos como en los productos. En el eslabn
de la transformacin agroindustrial Aguilera et al. (2008) estiman que
habr avances sustantivos en la utilizacin de tecnologas en los mbitos
22
Las cadenas de distribucin tesco y casino ya estn exigiendo etiquetados de huella de
carbono, y Francia, a partir del 2011, exigir etiquetado obligatorio de los contenidos de carbono
en los productos que se comercializan en su territorio.

54

de23: a) la pasteurizacin y esterilizacin (altas presiones, luz pulsada,

radiaciones ionizantes); b) el control del agua en los alimentos (liofilizacin, radiofrecuencia, deshidratacin osmtica); c) el calentamiento,
enfriamiento y congelado (infrarrojo, radiofrecuencia, enfriamiento al
vaco, presin, lquidos criognicos); d) la separacin y produccin de
ingredientes (ultrasonido, altas presiones, extrusin); e) la conversin
y el estructuramiento (extrusin, fritura al vaco); y f) los envases (inteligentes, nuevos materiales)24.
Tambin se ampliar el uso de la robtica y de la nanotecnologa.
En cuanto a las innovaciones en productos alimenticios, ellas estarn
mayoritariamente referidas a la incorporacin o potenciamiento de
atributos relacionados con la salud (alimentos inteligentes o funcionales) y con el placer premium (aroma, sabor y textura). El desarrollo
y la utilizacin de probiticos se ampliarn a ms mbitos de la salud,
a ms productos y con mayor especificidad en funcin de los grupos
de usuarios. La innovacin en los productos ir de la mano con los
avances en los campos de la biodisponibilidad, la nutrigenmica y la
neurofisiologa sensorial.

h) Nuevas aplicaciones de la moderna biotecnologa

Las aplicaciones de la moderna biotecnologa en la produccin de
alimentos se ampliarn notablemente en el tiempo que viene. stas se
utilizarn ms masivamente en la bioconservacin, la comercializacin
y en el consumo. Crecientemente se aplicarn en la comprobacin de
la autenticidad de los alimentos y de las materias primas, en el control
sanitario de los alimentos y en la trazabilidad. Algunos ejemplos de ello
sern el uso generalizado de biosensores en el control de los procesos
de la industria alimentaria, en la obtencin de nuevos productos de
larga duracin y en test rpidos de anlisis incluidos en el producto
final para la determinacin de la calidad y sanidad microbiolgica de
los alimentos por parte de los consumidores.

23
Ver el libro de Aguilera, Figueroa y Vio (2008) Innovacin para la Potencia Alimentaria y el
texto de Dennis y Aguilera (2008) Technologies Shaping the Future. Segn el primer texto, estas
tecnologas buscan en general mantener las caractersticas naturales de los alimentos, preservar
su calidad por mayor tiempo, otorgar mayor funcionalidad, asegurar su inocuidad y satisfacer
necesidades de salud y modas dietticas.

24
Segn Aguilera et al. (2008), los envases inteligentes darn crecientemente informacin sobre
el estado del producto o sobre su uso. Ellos detectarn y entregarn informacin sobre aromas,
gases, momento ptimo de consumo, entre otros datos, e interactuarn con artefactos domsticos.

55

Actualmente se realizan investigaciones en la sntesis artificial de

genes para la produccin de nuevas protenas de origen no celular. Los
progresos en la genmica y protemica abren y sustentan inditas e
insospechadas posibilidades para las aplicaciones futuras de la biotecnologa en el campo de los alimentos.
Diagrama 1. Tendencias relevantes de la industria alimentaria al 2030

Empresarios Socialmente
Responsables

Polticas Pblicas
Interactivas

Industria Alimentaria

- Mayor relevancia de autorregulacin

- Regulaciones inteligentes e interactivas
- Mayor influencia de acuerdos globales
- Solucin a las fallas del Estado
- Rendicin de cuentas y responsabilizacin
- Confianza pblico-privada
Procesos Productivos
Inteligentes

- Mayor empata con la sociedad

- Productores de valores y no slo valor
- Importancia de reputacin de las empresas
- Mayor conciencia de riesgos manufacturados
- Nueva relacin con recursos naturales

Consumidores Evaluativos
- Socialmente responsables
- Obsesionados por los riesgos y la salud
- Demandantes de nutricin a la medida y de sabor
- Ejercicio de ciudadana tecnolgica alimentaria
- Coleccionistas de experiencias
- Nuevo eje boca-cerebro-clula

- Masificacin de biotecnologa y nanotecnologa

- Intensificacin de la descomoditizacin
- Articulacin de alimentos con servicios
- Mayor desarrollo de los alimentos funcionales
- Avances en cisgenia y transgenia
- Crecientes aplicaciones de la protemica y nutrigenmica
- Envases inteligentes

Fuente: elaboracin propia

Las biotecnologas modernas igualmente ampliarn sus aplicaciones a

la produccin primaria de los alimentos. Si en las ltimas dcadas tales
aplicaciones se observaron principalmente en el mbito de la produccin de alimentos de origen vegetal, en las prximas seremos testigos
de una significativa utilizacin de ellas en el mbito de la produccin
de alimentos de origen animal. Si en el ltimo de estos mbitos el uso
actual de la biotecnologa se concentra mayoritariamente en los temas
reproductivos y del diagnstico de enfermedades del ganado, en el
futuro se extender al mejoramiento gentico a travs de marcadores
56

moleculares y la ingeniera gentica, de tal forma, por ejemplo, de mejorar la calidad nutritiva de la leche y obtener carne ms blanda, ms
sabrosa y con cidos grasos beneficiosos para la salud25. Probablemente
se avanzar, adems, en la utilizacin de herramientas biotecnolgicas
para disminuir la generacin de gas metano en rumiantes y as contribuir
a la disminucin de gases efecto invernadero.
En virtud de que, en buena parte, el valor final de un alimento est
en las caractersticas de las materias primas, se seguir avanzado en el
desarrollo de los cultivos transgnicos, especialmente de segunda generacin y en aquellos que ayuden a las actividades agrcolas a adaptarse
a los efectos del cambio climtico26.

i) Despegue de la nanotecnologa alimentaria

La utilizacin de la nanotecnologa en la industria de los alimentos
es actualmente incipiente. Sus aplicaciones en los tiempos que vienen
podran ser enormes en todos los eslabones de la cadena27.
En la produccin agrcola se proyectan aplicaciones: en el diagnstico
precoz y en el tratamiento de enfermedades, tanto de plantas como de
animales, a travs de nanosensores y nanocpsulas; en el manejo ms
eficiente de fertilizantes y agroqumicos, a travs de una liberacin
inteligente de compuestos y de las nanoemulsiones; en un ms preciso
uso de los reguladores del crecimiento; y en la purificacin y descontaminacin del agua a travs de la nanofiltracin. Todas estas aplicaciones
fortalecern el desarrollo de la agricultura de precisin.
En la transformacin industrial de los alimentos se estiman aplicaciones de la nanotecnologa para obtener una mejor calidad nutritiva,
funcional y organolptica de los alimentos a travs de nanocpsulas y
nanopartculas. En este mbito se apuesta a lograr, entre otros aspectos,
nuevos aromas, sabores y texturas.
Si bien en la actualidad no existen animales transgnicos con uso comercial, ya existe en el
mbito de la investigacin cerdos transgnicos clonados, una de cuyas caractersticas es producir
carne rica en cidos grasos Omega 3.
25

26
Dadas las restricciones para el desarrollo de los cultivos transgnicos, la Unin Europea ha
ido apostando al desarrollo de la cisgenia. En esta tecnologa la incorporacin de material gentico
no se realiza entre especies distintas sino entre variedades de una misma especie.

27
Joseph y Morrison (2006) sostienen que la nanotecnologa es una nueva revolucin industrial
y que sus aplicaciones podran transformar por completo a la industria de los alimentos cambiando la manera en que los alimentos son producidos, procesados, empacados, transportados
y consumidos.

57

En el rea del consumo, el uso de nanosensores y de nanocpsulas

permitira una utilizacin ms eficiente de los alimentos a travs de una
ms oportuna disponibilidad de los nutrientes en el organismo de las
personas y de una mejor absorcin de ellos. La nanotecnologa permitir
el desarrollo de alimentos interactivos28 y de esta forma contribuir
tambin al avance de la nutricin a la medida.
Un mbito amplio de utilizacin de la nanotecnologa est siendo,
y lo ser ms en el futuro, el de los envases.

j) Aumento de los impactos de las enfermedades vinculadas a la era de

la abundancia
La obsesin por la salud que exhibe un segmento importante de los consumidores coexistir, en el mediano plazo, con estilos de alimentacin
y de vida que seguirn incrementando las enfermedades crnicas no
transmisibles relacionadas con la alimentacin, como son la obesidad, las
patologas cardiovasculares y algunos tipos de diabetes y de cncer. Esta
realidad tendr como respuesta el aumento de las acciones regulatorias
por parte de los Estados y de la autorregulacin por parte de los actores
privados de las cadenas alimentarias. En este sentido, en las prximas
dcadas se ampliarn las iniciativas que en los pases desarrollados y
en algunos emergentes han emprendido el Estado y las empresas para
desalentar el consumo excesivo de ciertos nutrientes crticos con efectos
deletreos como son las grasas trans, las grasas saturadas, el sodio y el
azcar29.
El desarrollo de iniciativas tendientes a entregar una mayor informacin a los consumidores a travs de smbolos y mensajes que los ayuden
a tomar mejores decisiones en el mbito del consumo ser central. Con
mucha probabilidad el concepto de inocuidad nutricional ser aceptado como complementario al concepto de inocuidad que actualmente
se utiliza en el mundo, entre otros por el Codex Alimentarius.

28
Los alimentos interactivos son aquellos que utilizando las herramientas de la nanotecnologa, como las nanocpsulas, permitirn que los nutrientes de los alimentos consumidos sean
liberados en ciertas condiciones y tejidos de las personas. En trminos ms ambiciosos se refiere a
la utilizacin de nanosensores para detectar dficit nutricionales en las personas y en funcin de
esto liberar los nutrientes adecuados de las nanoestructuras.

29
Una descripcin sobre lo que algunos pases desarrollados estn haciendo en el mbito de
la informacin nutricional que nos preocupa en este acpite, puede encontrase en Revisin de Regulaciones Internacionales Respecto de Nutrientes Crticos en Alimentos de Pamela Rojas, (2007).

58

k) Masificacin de los consumidores socialmente responsables

As como las empresas son cada vez ms socialmente responsables,
con seguridad en las dcadas venideras el mundo ser testigo de una
ampliacin del consumo profesional, consciente y responsable. Los consumidores asumirn una actitud ms evaluativa a la hora de comprar
y de consumir, expresando una mayor coherencia entre lo que son sus
convicciones y cmo utilizan su dinero.
Como en otros mbitos del comercio, el consumo de alimentos reflejar mejor los valores de las personas, quienes sern ms activas en
saber cmo se producen los alimentos en trminos del cumplimiento
de las leyes laborales, del bienestar animal, del uso de los recursos naturales y de la utilizacin de determinados ingredientes que pudieran
provocar enfermedades crnicas.
Desde la perspectiva de cmo se construye un mundo mejor, esta
tendencia asumira que el comportamiento responsable no es solamente
exigible al Estado o a los empresarios, sino que tambin a los consumidores. En los tiempos presentes y futuros, el mercado y la tecnologa
pueden ayudar a compatibilizar la satisfaccin de los intereses personales con los intereses de los dems. En la era de la responsabilidad
los consumidores tienen un mayor rol que asumir.

l) Mayor conocimiento sobre la relacin alimentos-estados de nimo

En las dos ltimas dcadas se han intensificado las investigaciones
sobre el cerebro y su funcionamiento. En lo que respecta al inters de
este captulo, la relacin dieta/cerebro est pasando a adquirir tanta
relevancia como la relacin dieta/cuerpo. Hoy las universidades y
empresas lderes del mundo estn invirtiendo cada vez ms esfuerzos
y recursos en conocer la neurofisiologa del hambre, de la saciedad, de
la gratificacin y del placer relacionados con la alimentacin. Tambin
estn estudiando el efecto de los alimentos en la concentracin, la memoria, las capacidades cognitivas y los estados de nimo.
Una parte de la investigacin sobre el envejecimiento saludable tiene
que ver, por ejemplo, con estos temas. La gente se est empezando a
dar cuenta de que la alimentacin tambin puede contribuir a gestionar
sus estados de nimo, a travs de mecanismos directos, debido a que
algunos alimentos producen neurotransmisores y pptidos asociados al
bienestar y la felicidad, o a travs de mecanismos indirectos, cuando

59

el consumo de determinados alimentos es vinculado con experiencias

gratificantes.
Los alimentos contribuirn de manera creciente no slo a la gestin
del estado fsico del cuerpo, sino que a la gestin de las emociones y de
los afectos. En las prximas dcadas la neurociencia seguir sorprendindonos en esta rea.

m) Algunas restituciones importantes: del sabor y de la comida como

generadora de vnculos comunitarios
Como hemos visto, los alimentos tienen un conjunto de propsitos, no
siempre fcilmente compatibles. Un ejemplo de lo que estamos diciendo
es la bsqueda del placer y el objetivo de tener una mejor salud. Comida
deliciosa y comida saludable han devenido por caminos divergentes al
menos en las ltimas cuatro o cinco dcadas. Hoy se vuelve a reivindicar
el sabor, atributo central de los alimentos, que fue en parte afectado en
su variedad debido a los procesos de elaboracin industrial.
Las personas cada vez ms quieren consumir productos saludables
y deliciosos. Actualmente, la compatibilizacin de ambos atributos
constituye uno de los principales desafos asumidos por las grandes
empresas alimentarias del mundo. Por otra parte, la gente parece querer
restituir y fortalecer el rol de los alimentos en la generacin de vnculos
comunitarios y en la sociabilidad.
La sociedad de la rapidez y del individualismo ha restringido en las
ltimas dcadas el carcter de hecho social de la alimentacin. Como
reaccin, cada vez ms las personas quieren comer con otros y con ello
reponer en su plenitud el espacio social y cultural que los alimentos
y la comida han tenido desde siempre. En este mbito el desafo que
viene es el de compatibilizar esta restitucin con la bsqueda de una
alimentacin individualizada o a la medida.

8. Consideraciones finales
En este captulo hemos expuesto y analizado los antecedentes que nos
permiten sostener que el mundo vive una revolucin alimentaria de
gran envergadura. Esta es una revolucin global y, ciertamente, no
es la primera observada en la historia de la humanidad en el mbito
de los alimentos. Sin embargo, es ms amplia y ms profunda que las
anteriores. Tal amplitud y profundidad tiene que ver, entre otras cosas,
con el contexto histrico en que se despliega: de intensificacin de la
60

globalizacin y de grandes cambios de los paradigmas tecnoeconmicos

y sociales. Las modalidades en que las personas se relacionan con los
alimentos, y los alimentos mismos, ya no son como antes, pudindose
hablar de el fin de los alimentos.
Esta revolucin se caracteriza por nuevas formas de producir en el
campo, de procesar en la agroindustria, de innovar en los productos y
procesos en las distintas cadenas alimentarias, de distribuir los alimentos
a lo largo y ancho del mundo, y de consumir por parte de consumidores
cada vez ms exigentes. Pone un nfasis central en la inocuidad y en
la calidad de los alimentos y apuesta claramente por la diferenciacin
de los productos. Tal revolucin tiene muchos actores, entre los cuales
estn los productores primarios, las agroindustrias, las universidades
y centros de investigacin, las cadenas de distribucin, los gobiernos y,
por cierto, los consumidores.
Este captulo ha sido escrito en medio de la peor crisis econmica
mundial desde la Gran Depresin. Producto de esta crisis la globalizacin podra experimentar transformaciones en algunos de sus mbitos.
Una posibilidad es que la globalizacin que surja de las actuales contingencias econmicas sea ms regulada en lo financiero y ms gobernada
en sus aspectos polticos. Ha sido escrito, adems, a la sombra de una
importante crisis alimentaria, situacin que ha llevado a algunos
autores a reflotar las pesimistas predicciones del economista ingls
Thomas Malthus. Es nuestra conviccin que si la Revolucin Verde fue
eficiente en reducir el hambre y la pobreza en muchas partes del mundo,
con alta probabilidad la revolucin alimentaria del siglo xxi tambin lo
har. Esta nueva revolucin alimentaria debe constituirse en uno de los
pilares del logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Satisfacer las necesidades de alimentos que el mundo tenga en las
prximas dcadas tendr, sin embargo, restricciones inditas. La sociedad de la abundancia tiene en la escasez de los recursos naturales y en
el cambio climtico dos restricciones altamente exigentes. Los procesos
productivos agropecuarios debern seguir intensificndose, pero de una
manera distinta a como ocurri en el pasado, y adaptarse severamente
a los cambios del clima en algunas regiones importantes del planeta.
La produccin alimentaria en general, y la agropecuaria en particular,
deber profundizar su reinvencin. Esto tendr que realizarse en un
escenario en que aqulla competir en alguna medida con los usos no
alimentarios de los productos agrcolas, como son los bioproductos y
los biocombustibles.
61

Es en este contexto de una nueva revolucin alimentaria que Chile

deber mejorar su posicionamiento en los mercados globales, avanzando
en su objetivo de consolidarse como potencia alimentaria. Esta es una
apuesta exigente planteada en un escenario apasionante y desafiante,
en que los pases desarrollados y las principales industrias de alimentos
del mundo estn logrando enormes progresos en mbitos de frontera del
conocimiento y la innovacin, y en que algunas economas emergentes
empiezan a tener desempeos destacados en el desarrollo agrcola.
En el ejercicio de su liderazgo alimentario nuestro pas se apoya en
el conjunto de activos que ha ido desarrollando en las ltimas dcadas,
tales como la estructura productiva en general competitiva; un sector
privado emprendedor y con gran experiencia exportadora; algunos
productos ya muy bien posicionados en los mercados internacionales;
una institucionalidad pblica con alta credibilidad en los mercados
mundiales; y un patrimonio fito y zoosanitario de los mejores del mundo.
El carcter de la apuesta planteada nos impone significativas tareas.
Algunas de ellas son: a) adaptar nuestra estructura productiva agropecuaria a los impactos del cambio climtico y avanzar en el desarrollo de
una industria alimentaria nacional de bajo carbono y con alta eficiencia
en el uso del agua; b) desarrollar la produccin de alimentos funcionales,
pues la demanda mundial por stos seguir creciendo y los pases con
alguna pretensin de liderazgo ya estn apostando a su desarrollo; c)
invertir fuertemente en biotecnologa y nanotecnologa; d) fortalecer
las iniciativas de creacin de variedades vegetales, promoviendo la
exportacin de gentica y la creacin de nuevos negocios; e) ampliar
significativamente la superficie regada y la tecnificacin del riego; f)
seguir desarrollando la agricultura de precisin; g) posicionar nuestros
productos alimentarios en los segmentos de mercado de alto valor; h)
acrecentar nuestro patrimonio sanitario, de tal forma que nuestro pas
sea el mejor del mundo en este mbito; i) fortalecer las alianzas con
los actores mundiales lderes en el campo alimentario, de manera que
podamos recuperar terreno en el rea de la innovacin; j) intensificar
la creacin de institucionalidad privada y del desarrollo de una cultura
del emprendimiento; k) concretar la implementacin de un Ministerio
de Agricultura, Pesca y los Alimentos; y l) fortalecer la incorporacin
de la pequea y mediana agricultura a las grandes apuestas sectoriales.
Durante las dcadas que vienen debemos consolidar el desarrollo
de una vigorosa agricultura del conocimiento como base estructural de
Chile Potencia Alimentaria Carbono Neutral.
62

Las fuerzas de la globalizacin que presionan cada vez ms la identidad de los pases, provocan en sus sociedades una natural reaccin
que busca fortalecer aquello que les parece ms propio y que define su
posicionamiento en el mundo. En este escenario, no cabe duda de que
la produccin y exportacin de alimentos constituye uno de los rasgos
ms caractersticos de Chile. Nuestro pas tiene una indiscutible vocacin
alimentaria, y en tiempos de celebracin del Bicentenario sta es una
realidad muy bien expresada en el concepto Chile Potencia Alimentaria. El desafo es, entonces, ejercitar con creatividad y perseverancia las
tareas anteriormente sealadas, de tal forma que en la medida que vayamos avanzando en el tercer siglo de vida independiente, la identidad
alimentaria del pas se despliegue en toda su plenitud.

Captulo 2

Clima, geografa, historia e instituciones: cuatro

rasgos singulares del sistema agroalimentario
chileno

Octavio Sotomayor Echenique

Esta tierra es tal, que para vivir y perpetuarse
en ella no hay mejor en el mundo. Dgolo porque
es muy llana, sansima, de mucho contento. Tiene
cuatro meses de invierno no ms, que en ellos
llueve un da o dos; todos los dems hacen tan
lindos soles, que no hay para que llegarse al fuego.
El verano es tan templado y corren tan deleitosos
aires, que todo el da se puede el hombre andar al
sol, que no le es importuno.
Pedro de Valdivia, carta al rey Carlos V, 1545.

1. Introduccin
Convertir a Chile en una potencia agroalimentaria de nivel mundial, se
es el propsito que desde hace algunos aos vienen trabajando todos
los actores sectoriales. En este captulo queremos hacer una reflexin
sobre este tema, preguntndonos por los caracteres singulares que tiene el sistema agroalimentario chileno, que hacen posible concretar ese
proyecto y pensar en su proyeccin hacia adelante.
Qu significa ser potencia agroalimentaria y forestal? De qu
estamos hablando cuando nos proponemos este desafo para Chile?
Dicho en forma simple, ser potencia agroalimentaria supone la
capacidad de ser competitivos a nivel domstico e internacional, en
toda la gama de rubros que hoy forman parte de la agricultura chilena.
Mientras la agricultura mundial acelera su proceso de integracin y
especializacin a escala planetaria, la agricultura chilena ya est instalada en los mercados internacionales, compitiendo en forma leal con
los pases agrcolas ms eficientes del mundo. Aun as, esa posicin no
est exenta de incertidumbres. Por un lado, los mercados mundiales
estn sufriendo profundas y rpidas mutaciones impulsadas tanto por
los consumidores como por las cadenas de distribucin, los procesos
65

de integracin comercial entre pases y la competencia entre empresas

agrcolas, forestales y agroindustriales. Por otra parte, dicha instalacin
es todava incompleta, pues hay diversos rubros y miles de explotaciones
que an no se insertan en el proceso exportador.
En pocos aos ms habrn finalizado los calendarios de desgravacin
arancelaria de los diferentes tlc suscritos por Chile. En esa poca, la
apertura comercial habr alcanzado su plena expresin, vale decir, ser
completa: todos los rubros debern enfrentar la competencia externa,
pero al mismo tiempo se expresarn en plenitud las ventajas comerciales de dichos tratados. Ser potencia agroalimentaria y forestal supone
ser capaces de hacer los cambios necesarios para enfrentar con xito
ese momento, consolidando un abanico de rubros rentables en todo el
territorio, que valoricen en forma sustentable el potencial agrcola del
pas. Slo en ese momento habremos culminado en forma exitosa el
proceso de apertura comercial del sector.
Para proyectarse al futuro es necesario recoger la historia agraria
especfica de Chile, pues la reflexin acerca de los desafos pendientes
supone un contexto histrico, una secuencia de hechos que permita
calibrar los logros, las falencias y las tareas que tenemos por delante.
Por otra parte, toda estrategia de desarrollo agrario parte de la realidad
de las regiones y de los pases, en donde se expresa una determinada
historia tcnica, social e institucional, que a fin de cuentas juega un rol
crtico en la determinacin de la competitividad sectorial.
Ser potencia alimentaria tambin implica un alto desarrollo de las
instituciones nacionales, sean stas organismos estatales, gremios, universidades, institutos tcnicos o asociaciones civiles. Tambin significa
empresas agrcolas y agroindustriales fuertes y bien gestionadas, que
busquen minimizar su impacto sobre el medio ambiente, capaces de
brindar buenas plazas de trabajo y de insertarse en forma pro-activa en
sus comunidades. Ser potencia alimentaria implica adems un mundo
rural ms integrado, una sociedad rural con mayor peso especfico
econmico y cultural en la sociedad chilena.
Para saber qu somos y cul es nuestro verdadero potencial, hemos
credo pertinente configurar una visin de conjunto que, aunque sea un
poco esquemtica, d cuenta de la situacin global del sector agroalimentario. Sin pretender entrar en los detalles, dicha visin tiene su punto
de anclaje en un anlisis de nuestros recursos productivos, de manera
de identificar con precisin aquellos aspectos que nos distinguen y que
nos confieren ventajas para enfrentar la competencia internacional.

66

2. Los recursos de base: un pequeo paraso

2.1. Un clima moderado y favorable para la agricultura
Humberto Fuenzalida, uno de los fundadores de la escuela geogrfica
chilena, seala que la posicin y el relieve son los dos hechos esenciales
que explican las caractersticas climticas de Chile (Fuenzalida, 1950).
Segn este autor, por su posicin, la larga extensin del pas debera
generar una gran variedad de climas, desde los subecuatoriales hasta
los climas fros en el extremo sur. Sin embargo, los primeros no son
identificables dado el desarrollo del desierto, impuesto, en primer lugar,
por un hecho csmico y, en segundo lugar, por la existencia de la corriente
de Humboldt, cuyas aguas son fras. A una distancia prxima de todas
las partes interiores del territorio, esta corriente recorre todo el litoral,
moderando las temperaturas, especialmente desde los 40 Lat. Sur hacia
el Norte.
En abierta oposicin a la influencia moderadora del mar, el clima
chileno tambin est determinado por la extraordinaria variacin que
ofrecen las precipitaciones: si en las regiones del norte stas son prcticamente inexistentes, en la zona sur encontramos niveles pluviomtricos
que alcanzan ms de dos metros de precipitaciones como promedio
anual, valores que alcanzan de 8 a 10 metros en las laderas andinas.
Adicionalmente, en las regiones del norte existe una evidente inversin
de temperaturas, de tal modo que el aire, al penetrar en el interior, en
vez de enfriarse, se calienta y, en consecuencia, se aleja de su punto de
saturacin.
Elas Almeyda es otro autor clsico que se pregunta por la singularidad del clima chileno. Segn l, ste tambin est determinado por la
accin moderadora de los vientos: Al norte de Valdivia dominan los vientos
frescos del suroeste, que producen en la mitad norte de Chile un clima mucho
ms templado que el de otros pases situados a igual distancia del Ecuador (...)
En el sur, dominan los vientos del oeste, y en invierno abundan los vientos
tibios del noroeste. De modo que, mientras que los primeros no pueden bajar la
temperatura por venir de regiones de igual calor, los ltimos la elevan, haciendo
los inviernos menos fros de lo que debieran ser. Todo ello hace que el pas
tenga una gran homogeneidad trmica. El clima de Chile es enteramente
martimo: todo el pas est dentro de una zona templada, pues su temperatura media est comprendida entre 6 y 19 grados (Almeyda, 1943).
Los factores mencionados atenan las oposiciones trmicas, pero
el relieve trabaja para diversificarlas: la estructura montaosa del pas
67

origina una gran diversidad de microclimas. En esta heterogeneidad se

destacan sin embargo cuatro grandes grupos de clima.
El clima desrtico, que comprende desde la frontera norte con Per
hasta el Valle de Elqui, presenta un clima rido con caractersticas
tropicales (hasta el Ro Salado) y subtropicales (Atacama y Coquimbo,
excluyendo la Provincia de Charaal), donde la agricultura es posible en
pequeos valles regados. El clima templado mediterrneo cubre Chile
central desde el Valle de Elqui hasta poco ms al sur del ro Biobo, con
caractersticas de clima templado semirido en su porcin norte, hasta
subhmedo en su porcin sur. El clima templado ocenico se inicia
al sur de Temuco y alcanza aproximadamente hasta el ro Baker, en
la Patagonia. Su principal caracterstica es la carencia de meses secos,
predominando el clima templado hmedo en la parte norte y el clima
fro y hmedo en la parte sur. El clima patagnico semidesrtico, localizado en las estepas de Magallanes, se caracteriza por fros extremos
y baja pluviosidad.
Tabla 1. Clasificacin climtica a partir del anlisis de los mecanismos de la
circulacin de las masas de aire atmosfrico. Situacin de Chile y regiones
competidoras (Segn A. Bras y otros)
Grupos de clima

Estado
atmosfrico

Tipo de clima

Regiones afectadas

Clima de latitud media (65 a 30 Norte y Sur)

Climas del
Frente Polar

Climas
Subtropicales

Clima de
Interior de
continente

Alternancia
en todas las
estaciones de
perturbaciones
climticas

Clima ocenico

Francia Oeste y Sur Oeste, Blgica,

Pases Bajos, Noruega, Gran
Bretaa, Islandia, Costa Oeste
de los EE. UU. y Canad, Sur de
Chile, Nueva Zelanda y Tasmania

Anticiclones de
verano y tiempo
perturbado de
invierno

Clima
mediterrneo

Bajo Mediterrneo, California,

Chile, Australia (zona de Albania,
zona de Adelaida), El Cabo.

Clima
semidesrtico

Mongolia, Turkmenistn, Georgia,

Regiones de la frontera China,
Mar Negro, Argentina-Chile
(Patagonia, Pampa, Tierra del
Fuego), EE.UU. (Texas, Arizona),
Irn, Irak.

Anticiclnico u
orogrfico

Fuente: ctifl, Nouvelles especes fruitieres (Pars, Francia, 1989).

68

Estas variadas condiciones climticas presentan algunos rasgos comunes que son particularmente favorables a la agricultura, y que slo en
los ltimos aos han empezado a ser valorizadas. Entre stos tienen
particular importancia el fenmeno de atemperamiento de los valores
termomtricos, la gran oscilacin trmica entre da y noche en los perodos de maduracin de los productos lo cual incide muy favorablemente
en el grado de azcar, la acidez, el ph, pero sobre todo en el color de
las frutas y bayas, la fuerte luminosidad y, por ltimo, la pureza de la
atmsfera en esta latitud. Estos rasgos han sido constatados por diversos
especialistas extranjeros y estn en la base de las ventajas comparativas
que presentan la gran mayora de los rubros productivos que conforman
la agricultura chilena:
Con noches ms bien fras (5 a 8c), los das son templados (entre 18 y
30c) y largos (8 a 12 horas de sol) con radiaciones mensuales entre 478 y
668. Las temperaturas ms adecuadas para el cultivo del arroz se desarrollan
entre octubre y marzo, otorgando un perodo vegetativo de 6 meses. Todas estas
condiciones convierten a Chile en un pas representativo de lo que se llama
Ambiente de Alto Rendimiento. Esta idea se confirma con rendimientos en
trigo que pueden superar los 90 qq/h. y rendimientos de maz sobre los 140
qq/h., que son rendimientos de primera lnea en cualquier parte del mundo
(Chaudhary, 2003).
La via chilena es hoy en da, la ms pura del mundo (....) El gran valor
del ecosistema natural chileno depende en gran parte de la oscilacin trmica
entre da y noche en el perodo de maduracin de las bayas (con casi 18-22c de
diferencia) (...) de este factor depende el grado de azcar, la acidez, el ph, pero
sobre todo el color (que nunca falta en Chile y que es brillantsimo), el tanino
y el aroma. A estos factores se agrega la fuerte luminosidad ambiental que
permite una fotosntesis prolongada e intensa por cerca de 7 meses, su follaje
obviamente sano, porque los parsitos son raros, as como las carencias, etc.
La altitud y abundante radiacin ultravioleta permiten una elevada sntesis
de viniferina (resveratrol, etc.) y de polifenoles. Los vinos chilenos son los ms
ricos del mundo en resveratrol (...) (Fregoni, 1999).
Las afirmaciones realizadas por estos expertos resuenan con la
percepcin del territorio chileno de los primeros colonizadores. Junto a
Pedro de Valdivia, estas caractersticas singulares del territorio chileno
fueron reconocidas desde la primera poca colonial por muchos viajeros
y cronistas, quienes destacaron las bondades de su clima, la riqueza de
su flora, la belleza de sus montaas o la feracidad de sus suelos. Posteriormente, diversos cientficos se han encargado de indagar acerca de
los diversos atributos del clima chileno y de su impacto en la agricultura
69

y el paisaje rural, que an hoy, inicindose el siglo xxi, no terminamos

de identificar con claridad1.

2.2. Un relieve montaoso: micro-regiones y recursos hdricos

El relieve ha condicionado el desarrollo de la economa y de la agricultura
de una manera decisiva. ste se ordena, en forma general, conforme a
tres entidades longitudinales fundamentales: la cordillera de los Andes,
con alturas superiores a los 5.000 y 6.000 metros, el Valle Longitudinal,
meseta situada a 1.400 metros en el extremo norte y que desciende a 500
metros en la regin centro-sur, y la cordillera de la Costa, de una altura
que vara entre 1.000 y 2.000 metros. De estas unidades morfolgicas,
slo la primera se presenta en forma continua a lo largo de todo el territorio, mientras que las otras, aunque estn presentes casi a lo largo
de todo Chile, desaparecen en varias oportunidades. Ello conforma un
relieve accidentado y montaoso, donde solamente es llana el 20% de
la superficie del pas.
Entre las dos cordilleras, en el rea que va desde Aconcagua hasta
Coihaique, se despliega un frtil valle longitudinal que ha servido de
base para el desarrollo de la agricultura chilena. Ambos cordones montaosos juegan un rol de biombo climtico y de almacenadores de agua
y nieve, funciones que adquieren un valor estratgico en el contexto
actual de cambio climtico. Histricamente, ambas cordilleras tambin
han servido como terreno de pastoreo para el ganado en los meses de
verano, as como para proveerse de lea, madera y otros recursos forestales. Este valle longitudinal es atravesado por cordones transversales
cordilleranos y por ros que bajan hacia el mar, generando una gran
diversidad de condiciones agroecolgicas.
En la zona norte, entre Arica y Choapa, esta estructura tradicional
se modifica, pues si bien existen ambas cordilleras, el valle longitudinal
corresponde a extensas mesetas desrticas, en su mayor parte sin uso
agrcola, con algunas reas tiles para el desarrollo de una ganadera
de pequea escala. La agricultura se ha practicado desde tiempos
1
En tal sentido, son valiosos los esfuerzos realizados recientemente por diversos equipos de
investigadores nacionales para indagar ms acerca de las singularidades del clima chileno. Por
su carcter global, uno de ellos es: F. Santibez. Anlisis de las ventajas comparativas de los
climas de Chile y el mundo. Centro de Agricultura y Medio Ambiente de la U. de Chile-odepa.
Informe de consultora, diciembre de 2005. Existen otros trabajos que analizan el impacto del clima
chileno en las caractersticas fsicas y qumicas de la materia prima. Vase, por ejemplo: H. Speisky.
Antioxidantes en berries chilenos: su investigacin como una estrategia dirigida a ampliar su
exportacin. Informe de proyecto. fia-inta U. de Chile, diciembre 2005.

70

inmemoriales en pequeas extensiones, alrededor de cursos de agua

localizados en oasis, valles transversales y quebradas cordilleranas. En
la zona austral, al sur de Coihaique, la cordillera de la Costa desaparece,
desmembrndose en islotes que reaparecen aqu y all, a lo largo de un
archipilago de ms de mil kilmetros, que llega hasta el extremo del
continente. El espacio rural est conformado por una estructura basada
en la articulacin de la cordillera de los Andes con planicies patagnicas
recubiertas de bosques, que han originado una gran variedad de bellos
paisajes rurales, todava poco intervenidos y por tanto de gran valor
ambiental.

2.3.

Aislamiento geogrfico: endemismo, biodiversidad, sanidad

Como pocos pases, todos los extremos de Chile deslindan con imponentes lmites naturales: extensas planicies desrticas al norte, el ocano
Pacfico al oeste, la cordillera de los Andes al este y los hielos australes
al sur. Debido a estas barreras naturales, Chile es considerado una isla
biogeogrfica y sanitaria.
Los estudios cientficos sealan que en Chile existen ms de 30.000 especies de plantas y animales. Pese a que la biota chilena no se caracteriza
por una alta riqueza de especies, un atributo destacado es su alto grado
de endemismo. As, dentro de los 5.000 tipos de rboles, arbustos y flores
existentes en el pas, el 55% son endmicos, constituyendo la proporcin
ms alta de Sudamrica; en la fauna terrestre, un 14% son exclusivas
de Chile (U. de Chile, 1999). Junto con este carcter endmico, Chile
se caracteriza tambin por poseer gneros, familias e incluso rdenes
con una sola especie, lo cual implica una mayor responsabilidad desde
el punto de vista ambiental. Aunque todava est insuficientemente
estudiado, este endemismo ha sido constatado por diversos cientficos
nacionales y extranjeros, muchos de los cuales estn trabajando en la
preservacin y en la valorizacin econmica de esta riqueza natural.
El aislamiento geogrfico tambin ha favorecido la condicin sanitaria del pas, atributo cada da ms valorado en los intercambios
comerciales. Quizs el caso ms emblemtico est dado por los viedos
chilenos libres de filoxera, plaga que afect a todas las zonas vitivincolas
del mundo hacia fines del siglo xix2. Sin embargo, la condicin de pas
2
Por esta razn, Chile posee un ecosistema vitcola constituido por vias de pie franco Vitis
Vinifera (sin portainjerto), lo cual, adems de hacerla resistente a la sequa, a la salinidad, a la clorosis
frrica, le otorga un vigor limitado, una calidad superior a la de la vid injertada. Basndose en estos
antecedentes, expertos mundiales han planteado la idea de postular a la viticultura chilena como
Patrimonio Cultural de la Humanidad ante la unesco. Vase, M. Fregoni, op. cit.

71

libre de la mosca de la fruta o de la fiebre aftosa, as como de muchas otras

plagas y enfermedades, hablan de la buena condicin sanitaria del pas.
La globalizacin ha originado una presin biolgica creciente sobre
el territorio chileno, como lo denotan los casos de la influenza aviar en
2002 o de la polilla de la vid (Lobesia botrana), en 2008. Aun as, existen
muchas plagas y enfermedades presentes en otros pases que no han
logrado prosperar en el pas gracias una eficaz poltica pblico-privada
de control sanitario, que se ha visto favorecida por las condiciones de
aislamiento geogrfico.

2.4. Ubicacin en el hemisferio sur

La ubicacin en el hemisferio sur le ha otorgado a Chile una ventaja
importante para promover sus exportaciones. Desde 1920, cuando se
inician los primeros embarques de uva de mesa a Nueva York, esta
condicin le ha permitido exportar a los pases del hemisferio norte a
contra-estacin, cuando en esos mercados no existe fruta fresca de origen local, compitiendo con pases como Argentina, Uruguay, Sudfrica,
Australia o Nueva Zelanda.
Un desafo es lograr mantener esta ventaja, que puede ser erosionada por los avances de los pases competidores y por nuevos avances
tcnicos en gentica, transporte o manejo de post-cosecha. Otro desafo
es ampliar esta ventaja a nuevos productos de la canasta exportadora
chilena, tal como las hortalizas o incluso los cereales. Hemos escuchado
de expertos japoneses que el arroz chileno fresco de contra-estacin tiene
un sabor distinto al del arroz asitico que se acumula en las bodegas
para ser exportado. Es plausible trabajar sobre esta coordenada para
crear nuevas ventajas competitivas?

2.5. Una agricultura de terroirs

De los 75 millones de hectreas de superficie continental del pas, slo
5,3 millones de hectreas son arables, lo cual corresponde a un poco
menos del 7% del territorio nacional. De stas, 802 mil hectreas no
tienen ninguna limitacin para la actividad agrcola, 2,2 millones de
hectreas presentan limitaciones moderadas, lo que significa que en estos
suelos se pueden practicar todos los cultivos propios de la regin pero
con rendimientos regulares, y 2,3 millones de hectreas tienen severas
restricciones de suelo o topografa que limitan su laboreo.
La disponibilidad de tierras arables per cpita es relativamente buena,
con 0,30 h./habitante, lo que sita a Chile en el lugar 63 del ranking
72

mundial en esta materia, cerca de Francia o Espaa (0,34 y 0,51 h.

por habitante), pero muy lejos de Estados Unidos, Argentina, Nueva
Zelanda, Canad y Australia (0,72; 0,80; 1,24; 1,56 y 2,67 h./habitante,
respectivamente)3.
Esta realidad condiciona la estrategia de desarrollo agrcola de Chile,
ms cercana a los pases europeos mencionados que a los pases con gran
disponibilidad de tierra. Chile tiene condiciones agroecolgicas excepcionales y otras ventajas competitivas para desarrollar una agricultura
de terroirs, basada en la calidad y en la diferenciacin. El pas dispone,
adems, de bellos paisajes, muchos de los cuales todava presentan un
bajo nivel de intervencin humana. Existen condiciones adecuadas
para generar productos singulares (especialities), as como experiencias
emocionales atractivas, ligadas al turismo y al consumo de otros bienes
culturales, que posicionen a la agricultura y el sector rural chileno en la
mente de los consumidores mundiales.

3. Historia agraria: un patrimonio a valorar

3.1. Una agricultura mediterrnea
El gran historiador francs, Fernando Braudel, sealaba que debemos
considerar al Mediterrneo como una amplia zona que se prolonga en todas
las direcciones, ms all de sus propias orillas. Para darse a entender, este
autor lo compara a un ncleo luminoso cuyos rayos fuesen perdiendo potencia
a medida que aumentase la distancia, sin que se pueda trazar de modo preciso
la lnea que separa radicalmente la zona de luz de la de sombra. Entre Europa,
Asia y frica, entramos a este espacio con el primer olivo, viniendo desde el
norte, y lo abandonamos cuando encontramos, siguiendo hacia el sur, el primer
palmeral compacto. Esta definicin geogrfica concede una gran importancia
al clima, que es un factor decisivo para las sociedades humanas. A ella se suma
el efecto del hombre a travs de la historia, que rompe todas las barreras y que
ensancha y ampla las fronteras de este mar Mediterrneo en forma sucesiva,
para llegar a los lmites remotos del Sahara, a los mares atlnticos del norte
de Europa o a las Indias Occidentales, en el Nuevo Mundo (Braudel, 1997).
En Amrica se reinventa y se proyecta el mundo ibrico, a pesar de
que esta luz del Mediterrneo se atena conforme nos alejamos de su
foco. Durante el siglo xvi, en los climas tropicales de Per y de la Nueva
Espaa se siembra trigo y se plantan olivos y vid. Sin embargo, los
3

Elaboracin propia en base a datos Terrastat de la fao.

73

espaoles y portugueses no logran descubrir un nuevo Mediterrneo,

como lo denotan los envos sistemticos de aceite y de harina que durante
siglos partieron desde Sevilla y Lisboa hacia las colonias.
Pero esta es una verdad a medias. Emplazado en la parte suroccidental
de Amrica del Sur, los nuevos conquistadores que llegaron a Chile
encontraron un territorio que presentaba un clima similar al de la pennsula ibrica.

3.2.

Con base indgena

De acuerdo a lo establecido por los historiadores, el territorio que hoy

da ocupa Chile corresponde a un rea de expansin de uno de los
principales centros de dispersin (foyers) de la agricultura mundial: los
Andes Centrales (Per, Ecuador, Bolivia), en donde se desarrollaron
diversas civilizaciones que culminaron en el imperio Inca, en el siglo
xi de nuestra era (Mazoyer y Roudart, 1997). Los primeros indicios de
agricultura datan del ao 6000 a.C. , en donde empieza la domesticacin
de diversas plantas y animales: la papa, la arveja, la batata, el maz, la
llama y otras especies son la base de la alimentacin de estos pueblos, y
constituyen elementos que posteriormente sern llevados a Europa por
los espaoles, luego de la llegada de Francisco Pizarro a Cuzco, en 1533.
Esta incipiente agricultura evoluciona lentamente en los siglos posteriores y es irradiada desde el centro hacia las reas de expansin. Al
momento de la llegada de los incas a la zona central de Chile (siglo xiv),
los pueblos aborgenes locales presentan profundas diferencias entre
s: en el norte coexisten poblaciones de changos, que viven de la pesca
y caza marina en las zonas de la costa, junto a aymaras y atacameos
en el interior, que practican una agricultura de riego sobre terrazas en
las quebradas o en pequeos oasis y una ganadera de llamas y alpacas
localizada en las zonas cordilleranas. Adems de servir como medio de
transporte y suministro de carne, esta crianza de animales dar origen
a una rica tradicin textil.
En la zona central estn establecidos diversos pueblos que habitan
en forma dispersa desde el Choapa hasta Chilo. Bajo la presin espaola, este conjunto heterogneo de pehuenches, lafkenches, lelfunches,
huilliches y otros subgrupos experimentar una mayor cohesin a lo
largo de todo el perodo colonial, producindose una fusin cultural que
tambin integra elementos hispanos, dando origen a lo que hoy denominamos cultura mapuche (Aldunate, 1996; Bengoa, 2003). Dependiendo
de su ubicacin en el territorio, estos grupos viven de la caza, la pesca
74

y la recoleccin, a lo que suman actividades agrcolas adaptadas a las

condiciones del medio natural y una actividad ganadera basada en la
crianza de llamas y alpacas.
En la costa se vive de la pesca y de la recoleccin de mariscos y algas,
tales como el kollof (Durvillea antrctica), luga luga (Irudaea laminareoides)
y chascn (Letonia nigrensis), los cuales son transportados hacia el interior
para ser intercambiados por granos y otros productos. El Valle Longitudinal es un rea que proporciona una inmensa variedad de frutos,
tubrculos o races carnosas comestibles, entre los cuales destaca el
maz y una gran variedad de papas silvestres. El bosque tiene adems
una extraordinaria importancia como fuente de plantas medicinales,
muchas de las cuales tienen un valor religioso, y tambin proporciona
diferentes tipos de madera para la construccin de casas y de utensilios
domsticos. En la cordillera de los Andes los bosques de araucarias o
pewen (Araucaria araucana), proporcionan cada ao una gran cantidad de
semillas o piones, denominados niliu, que son almacenados y conservados para el consumo del ao, jugando un rol clave en la alimentacin
de las familias pehuenches que viven en el rea.
A la llegada de los espaoles estos pueblos eran agricultores sedentarios, aunque algunos ponen en duda el alcance de sus actividades agrcolas4. La traccin animal, proporcionada por las llamas o chilihueques,
slo se utiliza para el transporte de mercancas. El laboreo del suelo se
hace de manera muy imperfecta, utilizando herramientas manuales de
madera tales como chuzos, tridentes, palas y azadones, as como mazas
de piedra, despus de los roces a fuego.

3.3.

Y espaola

La conquista de los territorios de la Amrica espaola se hizo sobre

la base de ejrcitos irregulares organizados por caudillos o capitanes
dispuestos a asumir el desafo que demandaba tal empresa: en acuerdo
con la Corona, stos deban correr con todos los costos y riesgos de las
campaas guerreras, sin intervencin alguna del tesoro real. Una vez
conquistadas las nuevas tierras, la Corona recompensaba estos esfuerzos
realizando un reparto de ellas y de los indgenas que las habitaban entre
los capitanes y soldados ms sobresalientes.
4
Jernimo de Vivar (1558) afirma que no son muy grandes labradores, que es gente holgazana y
grandes comedores, o que sembraban muy poco y se sustentaban el ms del tiempo con unas races. Crnica
y Relacin Copiosa y Verdadera de los Reinos de Chile. Edicin de Leopoldo Sez-Godoy, Biblioteca
Iberoamericana, Colloquium Verlag, Berln, 1970.

75

Este movimiento de colonizacin se bas en dos instituciones fundamentales: las encomiendas, utilizadas para repartir a los indgenas entre
los espaoles, de modo de educarlos en la fe catlica y de aprovisionarse
de fuerza de trabajo para las faenas agrcolas y mineras, y las mercedes
de tierras, a travs de las cuales se reparti la tierra a indgenas y espaoles, sentando las bases de un nuevo sistema de propiedad territorial.
La encomienda en Chile es un intrumento de colonizacin territorial,
dado que son exclusivamente los encomenderos quienes se establecen
entre los indgenas que les han sido confiados. Se produce as una
continuidad en la ocupacin del suelo: los indgenas continan practicando una agricultura basada en el maz y en la papa, mientras que los
espaoles impulsan la ganadera y el cultivo de cereales, adaptando a
las condiciones locales el sistema tcnico desarrollado en la pennsula
ibrica5. De esta conjuncin entre la agricultura indgena y la espaola
nace un nuevo sistema tcnico basado en una rotacin bianual chacrastrigo, que an hoy puede verse en la agricultura tradicional de Chile
central6.
La llegada de los colonos europeos con sus innovaciones tcnicas
genera un cambio social y tecnolgico trascendente, cuyos efectos se
multiplicarn en forma paulatina desde el siglo xvii en adelante: la
utilizacin del arado europeo y del buey y del caballo como fuerza de
traccin modifican radicalmente las prcticas del laboreo del suelo.
Tambin se regula el uso de los ros y se ensanchan los antiguos canales
de riego indgenas. Se introducen nuevos cultivos y nuevas especies
ganaderas, se cortan los bosques, se construyen molinos hidrulicos y
puentes, se abren nuevos caminos. Todo ello cambia el uso del suelo.
5
Una descripcin de este sistema tcnico puede encontrarse en la obra del agrnomo medieval
Alonso de Herrera, publicada por primera vez en 1513. Vase: Agricultura General. Ministerio
de Agricultura, Pesca y Alimentacin, Madrid, 1996. Para remontarse ms atrs es til la obra del
agrnomo romano Lucio Junio Moderato Columela, natural de la pennsula ibrica, publicada en
el siglo i d.C. Vase: De los Trabajos del Campo. Ed. Siglo xxi-Ministerio de Agricultura, Pesca
y Alimentacin, Madrid, 1998. La obra de Marcio Porcio Catn, escrita en el siglo ii a.c., tambin
nos permite hacernos una idea de la agricultura mediterrnea: Si me preguntas cual es el mejor predio,
te dir lo siguiente: de todos los terrenos, en el mejor emplazamiento de cien yugadas de tierra, la via es
la primera, sobre todo si produce mucho vino, en segundo lugar la huerta de regado, en tercero un sauzal,
en cuarto un olivar, en quinto una pradera, en sexto una llanura de trigo, en sptimo un bosque de corta,
en octavo lugar una arboleda y en noveno un bosque bellotero. Vase: Marcio Porcio Catn, De Agri
Cultura. Editorial Tecnos, Madrid, 2009. La comparacin de estos tres trabajos evidencia el escaso
avance de las tcnicas agrcolas en la Espaa medieval.
6
Una detallada descripcin de este sistema puede encontrarse en: R. Baraona, X. Aranda y
R. Santana. Valle de Putaendo, Estudio de estructura agraria. Instituto de Geografa, U. de Chile,
Santiago, 1961.

76

De esta sntesis surge una agricultura nueva, que recoge elementos de la

agricultura prehispnica y de la agricultura del mediterrneo europeo7.
La concesin de mercedes de tierras es el principal factor de constitucin de la propiedad durante todos los siglos xvi y xvii. La ganadera se
desarrolla rpidamente desde principios del siglo xvii, aprovechando la
existencia de amplios terrenos en donde los animales pueden deambular
libremente, siguiendo el rgimen de comunidad de pastos propio de
la Europa medieval. La expansin de la ganadera y de la cerealicultura coincide con una mayor ocupacin del espacio rural, desde donde
emerge la hacienda como forma de organizacin social.
El terremoto de Lima de 1687 inaugura un perodo en el que la
demanda peruana por trigos chilenos provoca una importante expansin de la agricultura, que se mantiene durante todo el siglo xvii. Esto
determina una valorizacin de la tierra y un mayor requerimiento de
trabajo en las haciendas. Hacia mediados del siglo xviii las propiedades
rurales tienen una extensin desmesurada, y existe una gran cantidad
de poblacin que se ha quedado sin tierras y que no tiene medios de
subsistencia. En 1738, el oidor Martn de Recabarren consigna en su oficio
que las dos tercias partes o ms de los actuales (pobladores) no tienen tierras que
cultivar (citado por Gngora, 1960). Tal como en los pases de la periferia
europea (Prusia, Hungra, sur de Italia, Espaa y Portugal), en donde
se dieron procesos anlogos de colonizacin, la existencia de grandes
latifundios y de relaciones sociales pre-modernas (inquilinaje) van a ser
rasgos dominantes de la agricultura chilena, que permanecern intactos
hasta la poca de la Reforma Agraria, iniciada a principios de 1960.

3.4.

El siglo xix y el primer proceso de modernizacin tecnolgica

El incremento en las exportaciones de trigo y el desarrollo minero que

se observan desde 1840 en adelante origina mltiples innovaciones
tcnicas. Inicialmente, el principal cambio tcnico que se advierte en
la actividad triguera no se produce en las haciendas sino en el sector
molinero. En 1843 existan en el pas 1.271 molinos, la mayora muy
pequeos y primitivos, pero ya en 1851 funcionaban 43 molinos mo7
El maestre de campo Alonso Gonzlez de Njera escribe en los primeros aos del siglo xvii
que todas las frutas, legumbres y hortalizas que se ha podido llevar de estas partes (Espaa), como son de
lo que toca a frutas, uvas, melones, higos, melocotones, granadas, membrillos, peras, manzanas, naranjas,
limones, aceitunas, produce aquella tierra en gran cantidad, de que cargan los rboles con tanta abundancia
que se llevan por mar a Per, todas de la bondad que las de Espaa (En: Desengao de la Guerra de
Chile, citado por Barros Arana, 2000).

77

dernos que aprovechaban la fuerza hidrulica, con una capacidad de

molienda de 1.500.000 quintales. Posteriormente, la mayora de los
grandes agricultores responde frente a la demanda externa a travs
de dos mecanismos: construccin de obras de riego y habilitacin de
nuevos terrenos de cultivo.
La construccin de canales e infraestructura de riego en las diferentes provincias del norte y de Chile central es un fenmeno de antigua
data. Durante la poca colonial se han construido los canales Puangue
en Melipilla, Viejo de la Compaa en el ro Cachapoal, San Vicente,
Calera, Espejo y Huidobro en el ro Maipo. Sin embargo, destaca por
su magnitud y por ser el nico de iniciativa estatal, la construccin del
Canal San Carlos, iniciado en 1743 y finalizado en 1829, destinado a
proveer de agua a las chacras de las cercanas de Santiago. Despus de
la Independencia hay un perodo de inactividad que dura hasta 1825,
cuando se inician varias obras de cierta importancia, entre las que destaca el Canal Bellavista en el ro Elqui (Chait, 1972)8.
Lo que sucede desde 1860 en adelante es diferente: bajo el impulso
de grandes propietarios modernistas que empiezan a considerar sus
tierras como medios de inversin, estas obras se generalizan en todas las
grandes haciendas, llegndose a poner 1.000.000 de hectreas bajo riego
(25% con riego eventual) (Greve, 1938-1944). Se dota as al pas de un
vasto y complejo sistema de canales de regado desde el ro Choapa hasta
el ro Maule: Buzeta en el ro Choapa; Waddington en el ro Aconcagua;
Pirque, Espejo y Ochagava en el ro Maipo; Las Mercedes y Mallarauco
en el ro Mapocho, Luanco y Almahue en el ro Cachapoal, entre otros.
Durante este perodo, la presencia del Estado es ms bien escasa, limitndose a intervenir en situaciones de emergencia y al otorgamiento de
determinadas autorizaciones.
La habilitacin de terrenos con riego implica una mayor presin
sobre la tierra, lo que se traduce en la eliminacin de los barbechos de
larga duracin y en la introduccin de rotaciones bianuales o trianuales.
La transformacin de las empastadas naturales en tierras de cultivo de
cereales termina de disociar la ganadera y la agricultura, pero no consi8
Estos antecedentes son refrendados por Poeppig (1960, p.180) cuando se asoma por primera
vez a la cuenca de Santiago, en 1826, viniendo desde Valparaso: El camino se haba extendido durante
mucho tiempo en un terreno rocoso y cubierto por un denso matorral, pero repentinamente se abrieron las rocas,
y se present en la lejana, hacia el sur, todo el amplio valle de Santiago, llenando la mirada de maravilloso
asombro. Contemplado desde este alto mirador, se asemejaba a un jardn verdeante, pues la poblacin ms
densa ha obligado a introducir cultivos ms cuidadosos de la tierra, y dos caudalosos ros, repartidos sobre
todo el territorio por un enjambre de canales, lo han hecho posible y rentable. Los campos estn divididos
por lamos italianos en potreros casi iguales...

78

gue terminar con el carcter mixto de la hacienda. El ganado es relegado

a los terrenos cubiertos de vegetacin natural en donde se le maneja en
forma extensiva y los planos son regados e intensamente cultivados.
El abandono progresivo del barbecho prolongado es un cambio que
se da en tierras de riego y de secano, incentivado por las buenas perspectivas del mercado triguero y el deseo de producir el mayor volumen
posible de cereales. Ello conduce a un progresivo agotamiento de los
suelos, lo que ya es notorio hacia fines del siglo xix en los terrenos de
secano prximos a la costa; en los suelos regados esta mayor explotacin
del suelo se compensa con el aporte de elementos fertilizantes transportados con las aguas de riego9.
La construccin del ferrocarril que conecta a Santiago con Valparaso
y con las provincias del sur permite un mejoramiento significativo de
la capacidad de transporte. El alto valor de los fletes y la necesidad de
contar con un gran nmero de carretas y de animales de tiro, era una
restriccin insalvable para los hacendados de zonas aisladas, que no
contaban con los recursos suficientes para participar en las exportaciones
de trigo con el volumen que eran potencialmente capaces de producir10.
La posibilidad de contar con un medio de transporte barato y eficiente
tiene un gran impacto sobre la agricultura, permitiendo la movilizacin
de insumos y cosechas y ampliando los terrenos de cultivo.
La mecanizacin y el uso de nuevos materiales biolgicos son las
otras transformaciones tcnicas que se evidencian en el perodo. Desde
1850, en las grandes haciendas se introducen nuevas especies y variedades de cultivo, as como ganado fino y maquinaria, provenientes de
Inglaterra, Francia y los Estados Unidos11. Otro tanto sucede con los
arados de fierro, que empiezan a reemplazar al tradicional arado de
palo usado desde inicios de la colonia (Gay, 1973; Hernndez, 1966)
y que modifican radicalmente el manejo de la fertilidad de los suelos.
Estas innovaciones son importantes pero slo son impulsadas por
un limitado grupo de hacendados progresistas. La incorporacin de
Existen diversas evidencias que confirman la nula utilizacin de fertilizantes (guano y salitre)
en Chile central durante todo el siglo xix.
9

10
El valor de los productos de esta regin no se cotiza ahora al precio de Valparaso sino con deduccin
de doble bodegaje, traslado, comisin, seguros, gastos de desembarque en Valparaso...que desalienta a muchos
agricultores para aumentar sus producciones (en boletn sna, citado por Hernndez, 1966).

11
De estas ltimas, las ms solicitadas son las segadoras, y sobre todo las trilladoras estacionarias: en 1830 existan 4 trilladoras en Chile central, en 1850 el nmero sube a 30 y en 1870
operaban 560 mquinas. El inters por las trilladoras est motivado por la escasez de fuerza de
trabajo en los perodos de cosecha, y en las provincias del sur, por la necesidad de enfrentar la
cada de lluvias durante los meses de cosecha.

79

estas tcnicas es lenta y progresiva, y tiene un efecto muy limitado en

la economa hacendal. La mayor parte de la tierra permanece en manos
de un reducido grupo de agricultores que no necesita vitalmente de
estos cambios tecnolgicos. Otro tanto sucede en la pequea y mediana
propiedad agrcola, en donde las herencias y subdivisiones recrean una
agricultura campesina muy pobre, que permanece completamente al
margen de estos cambios tcnicos. Aunque estas innovaciones no se
traducen en una explotacin ms intensiva del suelo, ni en una mercantilizacin masiva de la economa agrcola, lentamente se va produciendo
una transformacin del latifundio tradicional, que se profundizar en
el transcurso del siglo xx12.

3.5.

Ampliacin de la frontera agrcola hacia el sur

Hasta la guerra de la Independencia, los mapuches mantuvieron la

independencia de su territorio, que limitaba al norte con el ro Biobo
y al sur con el ro Toltn. En 1840 se funda el fuerte Negrete, al sur del
Biobo, el cual es destruido en 1859, en el sptimo levantamiento indgena a contar de la llegada de los espaoles. A partir de 1860 el gobierno
ocupa la costa de Arauco, reconstruye Negrete y funda Angol y Mulchn; en 1867 autoriza el avance de la frontera al ro Malleco, ms fcil
de defender, lo cual permite incorporar 560.000 hectreas aptas para
la agricultura. Una parte de esos terrenos es comprada a los caciques,
mientras que otras son abandonadas por los indgenas bajo la presin
militar del gobierno. Se establecen all los primeros colonos extranjeros
y se venden tierras a chilenos a travs de subastas pblicas, sin determinar con claridad los deslindes de cada lote. Como el gobierno no
tiene una preocupacin especial por constituir un rgimen de tierras, se
originan toda clase de transacciones, disputas y abusos, que desplazan
a la poblacin aborigen y que generan grandes fundos, muchos de los
cuales permanecen inexplotados, esperando el aumento de los precios
de los terrenos (Opazo, 1910).

12
Rolando Mellafe (1971) habla de un latifundio moderno para referirse a las grandes
haciendas y fundos del perodo que se inicia a fines del siglo xix y que termina con la Reforma
Agraria, hacia 1960. Vase: The latifundio and the city in latin american history. The Latin American in
Residence Lectures, University of Toronto, 1971. Una apreciacin similar se infiere de la lectura de
numerosas tesis de grado realizadas por alumnos de la Escuela de Agronoma de la Universidad
de Chile en fundos rsticos, en el perodo 1900-1945, las cuales consignan diversas innovaciones
tecnolgicas. Vase: Jos Bengoa, Historia Social de la Agricultura Chilena, Tomo II. Ediciones Sur,
Santiago de Chile, 1990.

80

El negocio principal de los colonos es la extraccin de madera, que

es llevada en lanchones por los ros hasta Concepcin. En 1876 llega el
tren a Angol, lo que transforma a este pequeo pueblo en un gran centro
comercial hacia donde converge toda la produccin de la frontera, que
es llevada en ferrocarril hasta Concepcin. Las tierras empiezan a ser
despejadas empleando el roce a fuego para cultivar pastos para el ganado,
as como cereales y otros cultivos para la poblacin local.
En 1878 se avanza la frontera nuevamente hacia el sur, incorporndose 400.000 nuevas hectreas, hasta llegar a la lnea del ro Traigun.
Terminada la Guerra del Pacfico, el gobierno ocupa la lnea del ro Cautn,
fundndose fuertes en Victoria, Quillem, Lautaro, ielol y Temuco. Este
ltimo se funda en 1881, y se transforma en la ciudad ms comercial e
importante al sur del Biobo. En los aos siguientes se fundan nuevos
pueblos y fuertes al sur de Temuco; en 1887 el ferrocarril avanza hasta
Traigun, para llegar finalmente a Temuco en 1893.
La explotacin agrcola se reduce principalmente al cultivo del trigo,
empleando los mismos mtodos utilizados en Chile central. Como las
lluvias de fines del verano dificultaban las labores de cosecha, los colonos
y propietarios ms ilustrados introducen diversas mquinas: pronto se
generalizan las segadoras, entre las cuales las emparvadoras son las ms
apropiadas (Opazo, 1910). El agotamiento obligado de los suelos pobres
y muy cultivados de cereales hace indispensable el empleo de abonos
fosfatados, los que a partir de 1896 empiezan a generalizarse. En el rubro
forestal se introducen los aserraderos a vapor, el primero de los cuales
se establece en Colo, en 1884; stos se extienden rpidamente en la zona,
estimndose que en 1910 operan 650 bancos aserradores (Opazo, 1910).
Entre 1872 y 1878, la competencia del trigo de la Araucana reduce a
la mitad la superficie cultivada en las provincias del norte de Chile central,
tendencia que se acenta con la baja de los precios que se produce en
las primeras dcadas del siglo xx. La superficie que dejan los cereales
es ocupada principalmente con praderas. El frjol, la papa, el maz y
la lenteja tambin ocupan parte de este espacio, pero su demanda se
incrementa lentamente, a medida que se van formando ncleos urbanos.
Todos estos cultivos requieren de una importante cantidad de animales para proveer de fuerza de traccin. Por otra parte, la poblacin
del pas crece y los centros urbanos demandan carne y leche. Se produce
as un paulatino resurgimiento de la ganadera en las reas regadas de
las haciendas, que alcanza una dotacin de 2.163.141 cabezas de ganado vacuno en 1919. En algunas haciendas este inters por la ganadera
implica un nuevo desarrollo de las praderas artificiales, introducidas
81

a mediados del siglo xix, as como de nuevas tcnicas de manejo de

lecheras. En 1913, aproximadamente dos tercios de la superficie regada de Chile central son ocupadas con empastadas de trbol y alfalfa
(Opazo, s.f.). A pesar de estos avances, la mayor parte de la ganadera
sigue siendo manejada en forma rstica. Las explotaciones campesinas
y los fundos ubicados en las zonas de secano o en las provincias del sur
apenas conocen las prcticas modernas de manejo.

3.6.

Siglo xx: cambios tcnicos y Reforma Agraria

Durante la primera mitad del siglo xx se profundiza la tendencia a

incorporar nuevas tecnologas. Las cartillas tcnicas usadas por los
agrnomos regionales13 a principios de siglo revelan el uso de al menos
30 nuevas variedades de trigo de origen europeo o norteamericano,
as como otros mltiples avances tcnicos. Los censos agrcolas que se
realizan posteriormente indican que se expande la tractorizacin, y que
en muchas haciendas se construyen silos y lecheras.
Sin embargo, las estadsticas agrcolas evidencian las dificultades
que tiene el pas para lograr un incremento de la productividad agrcola: a pesar de todos estos mejoramientos tcnicos, la produccin crece
lentamente en todo el pas. Entre 1940 y 1970 la agricultura crece a una
tasa inferior a un 2%, mientras el resto de la economa lo hace a un poco
ms del 4%. Ello pone en el centro de la discusin agraria, a principios
de 1960, el problema de la estructura de tenencia de la tierra.
Numerosas investigaciones de tipo monogrfico realizadas durante la dcada del 50 revelan este problema14. A nivel oficial, el informe
cida15 constata que la estructura agraria del pas se caracteriza por su
rigidez, y que se encuentra estabilizada: ello es especialmente marcado
en Chile central, en donde el 75% de la tierra arable est en manos del
7,6% del total de propietarios. En el pas en su conjunto, en 1955, los
diez mil predios ms grandes controlaban el 81% de la tierra nacional.
Estas explotaciones generan los dos tercios del valor de la produccin
13

Vase ms adelante, seccin 4.3.

Entre otros, vase: J. Borde y M. Gngora, Evolucin de la propiedad en el valle del Puangue,
E. Universitaria, Santiago, 1956; X. Aranda, R. Baraona y R. Santana, Valle de Putaendo, Estudio de
Estructura Agraria, op. cit., y G.E. Martin, La divisin de la tierra en Chile Central, Instituto de Geografa, U. de Chile, Santiago, 1960.
14

15
Este es el principal estudio sobre la agricultura chilena de principios de los sesenta: Comit
Interamericano del Desarrollo Agrcola, Chile. Tenencia de la tierra y desarrollo socio-econmico del
sector agrcola. Talleres Grficos Hispano Suiza Ltda., Santiago, 1966.

82

y utilizan una proporcin elevada de los recursos de comercializacin,

crdito y asistencia tcnica. Estas grandes propiedades se basan en los
inquilinos y sus familias para aprovisionarse de fuerza de trabajo, los
que representan el 40% de la poblacin agrcola activa. En el otro extremo
estn las explotaciones familiares y subfamiliares, que tienen 11% de la
tierra arable y suman el 80,2% del total de explotaciones. Estos grupos
producen el 20% del valor de la produccin y representan al 35% del
total de la poblacin activa.
Quizs las conclusiones ms importantes del estudio se refieren a
la intensificacin en el uso del suelo: los clculos indican que las explotaciones subfamiliares producen cuatro veces ms por hectrea que las
multifamiliares. Mientras que las grandes haciendas subutilizan gran
parte de sus suelos regados, los medieros y los pequeos propietarios
estn obligados a intensificarlos.
Durante la dcada de los 50 existen dos tesis para explicar el bajo
crecimiento del sector agropecuario: su incapacidad para satisfacer la
demanda interna de alimentos y la desigualdad en la distribucin de
ingresos que se observa en su interior.
Segn la primera de stas, la poltica econmica general del pas
es claramente responsable del dbil desempeo sectorial, por su orientacin discriminadora contra la actividad agrcola y favorecedora del
desarrollo industrial. Este objetivo se logra a travs de la aplicacin de
elevados aranceles para la importacin de productos manufacturados y
la mantencin de un bajo valor de la divisa para abaratar la importacin
de alimentos, de modo de evitar el alza de los salarios urbanos. Todo ello
genera un claro desincentivo a la dinmica sectorial. La segunda tesis
se apoya en los estudios agrarios realizados en esa poca y focaliza su
argumentacin en el inadecuado sistema de tenencia de la propiedad,
en donde existe una alta concentracin de tierras en manos de pocos
propietarios.
Al fuerte cuestionamiento de la hacienda, vista como una unidad
econmica y social anticuada, injusta e improductiva, se agregan otros
factores que contribuyen a legitimar la idea de una Reforma Agraria.
Como lo seala Bauer (1994), en esta poca la evolucin agraria chilena
se enreda con la poltica exterior norteamericana, que en el marco de
la guerra fra define a las reformas agrarias como herramientas para
evitar el surgimiento del marxismo en Amrica Latina. A principios de
la dcada del 60 la Alianza para el Progreso, entidad que agrupa a los
gobiernos americanos, recomienda la realizacin de reformas agrarias
en todos los pases de la regin. Es as como en 1962, el gobierno del
83

presidente Jorge Alessandri dicta la primera ley de Reforma Agraria

(Ley n 15.020), a travs de la cual se entregan, en forma de parcelas
individuales, 66.304 hectreas de tierras fiscales y predios comprados
a particulares.
La profundizacin de este proceso se inicia en 1965, luego de la
instalacin del gobierno del presidente Eduardo Frei Montalva, aunque
jurdicamente se expresa en la nueva ley de Reforma Agraria dictada
en 1967 (Ley n 16.640), claramente orientada hacia la transformacin
del sistema de tenencia de la tierra, creando sistemas de produccin de
carcter cooperativo, en un intento de impulsar un proceso de modernizacin capitalista, acompaado de estmulos a los agricultores ms
eficientes. A diferencia del cuerpo legal anterior, que estableca como
principal causa de expropiacin la subutilizacin o abandono de la tierra,
esta ley establece un lmite mximo de 80 hrb16 para todos los predios
agrcolas del pas, por lo que toda explotacin que supere este lmite es
susceptible de expropiacin. El propietario de la tierra tiene derecho a
conservar una reserva de 80 hrb, as como la infraestructura productiva
y las casas patronales. Por otra parte, la ley define un perodo de tres a
cinco aos, en el que los campesinos gestionan en forma colectiva las
tierras expropiadas, a travs de Asentamientos. El Asentamiento es
una organizacin de carcter transitorio, cuyo objetivo es preparar las
condiciones para una adecuada entrega de las tierras, hacer inversiones
y capacitar a los campesinos para que las exploten en forma individual.
Los Asentamientos son apoyados por el Estado, quien compra la produccin y proporciona crditos, asistencia tcnica y capacitacin.
La ejecucin de la Reforma Agraria bajo el gobierno del presidente
Frei genera una radical transformacin de la estructura agraria y estimula la sindicalizacin y la organizacin campesina. Aunque con nfasis
y esquemas institucionales diferentes, este proceso es continuado con
el gobierno del presidente Salvador Allende. En el marco de un programa socialista de reformas, se acelera el ritmo de expropiaciones, se
disminuye el lmite mximo a 40 hrb y se aplica una concepcin ms
estatista a la gestin de las explotaciones del rea reformada (ver Tabla
2). Todos estos cambios se detienen abrptamente con el quiebre del
sistema democrtico, en 1973.

16
La Hectrea de Riego Bsico (hrb) es una unidad de equivalencia entre tierras de diferente
calidad. La referencia es una hectrea fsica regada en buenos suelos de Chile central (Valle del
Maipo), que equivale a 1 hrb.

84

Tabla 2. Procesos de Reforma Agraria 1964-1973

Indicadores
n

Predios expropiados

Superficie total (h.)

Superficie de riego

Superficie de secano
arable
Superficie no arable

Superficie total (hrb)

n

familias beneficiadas

1964-70

1970-73

TOTAL 1964-73

Expropiacin % del pas Expropiacin % del pas Expropiacin % del pas

1.416

0,6

4.393

1,5

5.809

4.083.635

5.768.486
439.448

28,5

9.852.121
720.345

47,7
37,8

280.897

19,2

602.065

17,4

764.509

20.4

1.366.574

3.200.673
339.550

10,8

15,1

4.564.529
551.589

25,9

24,4

7.765.202
891.139

39.5

16.000

40.000

56.000

36,7

Fuente: S. Gmez y J. Echenique, 1988.

A partir de 1976 se produce una reversin del proceso de Reforma

Agraria: de los 5.809 predios que formaban parte del sector reformado
surgen 45.000 parcelas asignadas en forma individual a ex inquilinos y
alrededor de 2.000 unidades vendidas a campesinos a travs de Sociedades de Secano. La cantidad de tierra restante se restituye a sus antiguos
propietarios, lo que representa 3.800 fracciones de predios (reservas) y
predios completos. Finalmente se rematan en subasta pblica otras 2.000
reservas cora y predios de secano no asignados (Gmez y Echenique,
1988)17. En trminos de superficie, ello significa que aproximadamente
el 28,5% de la tierra expropiada fue devuelta a los antiguos dueos, el
15% fue vendida a particulares y un poco ms de la mitad sigui en manos del sector reformado, mediante la entrega de parcelas individuales.

3.7. Iniciando el siglo xxi: la situacin 30 aos despus

El gobierno militar pone fin a la poltica econmica vigente e impulsa
drsticas reformas estructurales que determinan una nueva estrategia de
desarrollo. sta se funda en una economa de libre mercado con plena
apertura a la competencia externa, que busca un nuevo ordenamiento
de la actividad productiva, basado en las ventajas comparativas. En este
contexto, se asigna un nuevo rol al Estado, el cual se retira del mbito
econmico en su rol de productor directo18.

17
Con pequeas variaciones, estas cifras son corroboradas en el estudio de J. Garrido, C.
Guerrero y M. S. Valds, Historia de la Reforma Agraria en Chile, E. Universitaria, Santiago, 1988.
18

Ver seccin 4.8.

85

Cambios en la estructura agraria

Los cambios en la propiedad de la tierra, generados con el trmino de la
Reforma Agraria, y la estrategia global de desarrollo del pas provocaron
profundas transformaciones en la realidad sectorial. Cambia, en primer
lugar, la sociologa del mundo rural. La figura de la hacienda desaparece, aunque persiste una pequea agricultura campesina (minifundistas
tradicionales, parceleros de Reforma Agraria), junto a fundos medianos
y grandes. Emergen tambin nuevos propietarios rurales, pequeas
parcelas productivas y parcelas de agrado. La estructura agraria es ms
compleja, hay ms actores, los espacios rurales estn ms integrados
con los centros urbanos.
Desde un punto de vista numrico, la estructura agraria se expande
y luego se contrae, lo que creemos refleja quizs dos fases de modernizacin de la agricultura del pas. Al momento previo a la Reforma
Agraria, en abril de 196419, existen en Chile 253.523 explotaciones, que
pasan a ser 330.000 en 1997, para luego bajar a 300.000 explotaciones
en 2007. El primer tramo (1965-1997) refleja el impacto de la Reforma
Agraria, as como las probables fragmentaciones (ventas, herencias)
originadas en el perodo de modernizacin posterior. El segundo tramo
(1997-2007) revela un hecho central: por primera vez se observa una
prdida de explotaciones y por lo tanto un incremento progresivo de
las escalas de produccin (ver Tabla 3). Siguiendo las tendencias de los
pases desarrollados20, en los ltimos diez aos se produjo una disminucin de 6,4% en el nmero total de explotaciones censadas, cifra que
alcanza a -23,3, -18,3, -16,5 y -14,6% en las regiones Metropolitana, v, vi
y iv, respectivamente.
Este fenmeno origina un proceso de concentracin de la propiedad
que tiene contornos muy diferentes al de la poca previa a la Reforma
Agraria. Aunque las definiciones conceptuales usadas en cada Censo
dificultan hacer comparaciones, se aprecia que en 2007, 4.533 exploDireccin de Estadsticas y Censos. iv Censo Nacional Agropecuario, Ao Agrcola 19641965. Tomo i, Resumen General del Pas, diciembre de 1969.
19

20
Este fenmeno est asociado al desinters de los jvenes rurales por la agricultura, as
como al incremento de los salarios y las bajas tasas de desempleo que presenta en el perodo la
economa chilena. Un fenmeno anlogo se produjo en Europa en la segunda mitad del siglo xx,
siendo Suecia el primer pas en donde se evidenci esta tendencia, antes de 1950. En 1962, el censo
francs de poblacin mostr que la poblacin activa agrcola haba disminuido a razn de 3,5%
anual en los ochos aos precedentes, lo cual gener un gran impacto entre los especialistas. Hoy
da la disminucin del nmero de explotaciones agrcolas en Europa es un fenmeno generalizado
y ampliamente estudiado (Klatzmann, 1978, p. 162).

86

taciones posean el 79,7% de la superficie total, mientras que en 1965

el 73,6% de la tierra se reparta entre 3.324 explotaciones. La situacin
actual est marcada por una estructura ms fragmentada, en donde
hay ms medianas propiedades. En los segmentos ms pequeos, por
el contrario, se observa una gran estabilidad: en 2007 las explotaciones
menores de 10 hectreas (165.801) constituyen el 59,5% del total (con el
1,8% de la superficie). En 1965, 156.769 explotaciones con menos de 10
hectreas fsicas (el 61,8% del total) controlan el 1,4% de la superficie
total (437.212 h.).
La agricultura chilena es una actividad econmica cuya escala
productiva y de capital es baja. Al aplicar los criterios de clasificacin
de empresas utilizados por el sistema pblico no sectorial de fomento
(corfo-BancoEstado-sii), se constata que en el sector agrcola predominan las microempresas21: el 95% de las explotaciones agrcolas pertenece a esta categora, un 4,5% clasifica como pequea empresa, 1.050
explotaciones corresponden a la mediana empresa y solamente 175 a
la gran empresa.
Tabla 3. Cambio en la estructura agraria 1997 2007
Nmero de explotaciones segn Valor Bruto de la Produccin vbp
Tipo de Explotaciones
Pequea Multiactiva Agrcola
Pequea Comercial Agrcola
Pequea Empresarial Agrcola
SUBTOTAL PEQUEA

Pequea Mediana Agrcola

SUBTOTAL MEDIANA

Mediana Grande Agrcola

SUBTOTAL GRANDE
TOTAL

Sin clasificar

Estrato de
Millones
de $ (aprox.)

vbp

Total de Explotaciones

1997
2007
N
%
N
%
0-2 176.159
59 156.185
58

2-4

42.712

4-12

41.793

12-24

14.967

24-48
9.053
0-48 284.684
48-200 10.077
200-500
2.072
48-500 12.149
500-2000
640
Ms de 2000
85
Ms de 500
725
297.558
20.874

14

14

38.332

14

Tasa de
Crecimiento
1997/2007
%
-11
-10

36.903

14

-12

3
9.084
96 254.906
3 10.425
1
2.759
4 13.184
0,22
1.050
0,03
175
0,24
1.225
100 269.315

29.138

3
95
4
1
5
0,39
0,06
0,45
100

0
-10
3
33
9
64
106
69
-9
40

14.402

-4

Fuente: Estudio de caracterizacin de la pequea agricultura a partir del vii Censo

Agropecuario y Forestal 2007. indap - Qualitas Agroconsultores, mayo de 2009.
21
Esto es lo que comnmente denominamos pequea agricultura, o agricultura familiar
campesina.

87

Especializacin productiva
La ocupacin de suelo es otra de las transformaciones relevantes que se
observan en el perodo, que refleja la modernizacin y especializacin de
la agricultura chilena. Ms all de eventuales imprecisiones de carcter
metodolgico, la comparacin 1965-2007 revela algunas tendencias (ver
Tabla 4). Se aprecia, en primer lugar, una cada de los cultivos anuales
y permanentes, que pasan de 1.533.231 h. en 1965 a 1.302.892 h. en
2007. Dentro de este total hay una fuerte cada del cultivo del trigo (de
727.078 a 228.676 h.), lo que refleja la decadencia del antiguo patrn
cerealero-chacras que tiene su origen en la colonia. Otro cambio notable
est asociado a la disminucin de las tierras en barbecho (de 1.870.429
h. en 1965 a 401.227 h. en 2007), lo cual revela un uso intensivo del
suelo que es resultado del proceso modernizador.
En el perodo se incrementa la superficie destinada a frutales, que
pasa desde 82.487 hectreas (plantaciones compactas) a 324.278 hectreas. Las vides (de mesa y vinfera) pasan desde 111.577 h. en 1965 (de
las cuales el 50% son vias de secano) a 128.992 h. plantadas con cepas
vinferas en 2007 (de las cuales el 16% son cepas corrientes de secano) y
a 62.410 h. de uva de mesa. Tambin se observa una fuerte expansin
de la superficie plantada con bosques, que pasa de 418.842 h. en 1965
a 2.655.316 h. en 2007.
Tabla 4. Cambios en la ocupacin del suelo 1965-2007
Superficie Total
Tierras de cultivos total

1965

2007

30.644.124

36.419.776

3.403.660

1.704.119

Cultivos anuales y permanentes

1.533.231

1.302.892

Barbecho y descanso

1.870.429

401.227

11.181.759

12.305.078

Bosques naturales, plantaciones forestales y matorrales

5.807.514

14.303.920

Otras tierras (incluye tierras no aprovechables, tierra

potencialmente productiva e infraestructura)

10.251.191

8.106.659

Praderas artificiales, mejoradas y naturales

Fuente: dec, iv Censo Nacional Agropecuario; ine, vii Censo Nacional Agropecuario y
Forestal.

En relacin a la masa ganadera, de 2,8 millones de cabezas de ganado

vacuno en 1965 se pasa a 3,7 millones en 2007. Esta cifra ilustra los problemas
88

de desarrollo que an presenta la ganadera bovina chilena, pues el

incremento de la masa ganadera en 30 aos es muy bajo en relacin
al potencial productivo de las regiones del sur. Sin embargo, ciertos
segmentos han vivido un proceso de intensificacin. Por ejemplo,
en 1965 el pas contaba con un stock de 695.000 vacas lecheras, que
segn la Oficina de Estudios y Polticas Agrarias, odepa, produjeron
810,2 millones de litros de leche al ao, lo que arroja un promedio de
produccin por vaca masa de 1.166 lt./vaca. En 2007 este stock baj sobre
30% hasta 495 mil vacas, las que produjeron 2.450 millones de litros (4.949
lt/vaca). Ello implic un incremento de 324% en la produccin de leche
por vaca. Estos mejoramientos en la productividad fsica se aprecian en
prcticamente todos los otros rubros productivos.
Esta transformacin productiva ha generado nuevos vnculos con
los mercados. Todas las explotaciones empresariales han iniciado un
proceso exportador y en su mayor parte son de mediano tamao y estn
relativamente bien capitalizadas. La agricultura familiar campesina,
por su parte, se encuentra atomizada y en su mayor parte se encuentra
desvinculada del mercado. El Censo 2007 seala que de las 255 mil explotaciones que conforman el segmento Micro Empresa Agrcola, solamente
11,7 mil exportan (5% del estrato), 22,6 mil venden a la agroindustria
(9% del estrato) y 7,9 mil tienen agricultura de contrato (3% del estrato).

Dinamismo sectorial
En el perodo se produce un aumento sostenido del pib silvoagropecuario. Entre 1997 y 2007 se experimenta un alza de 64%, lo que refleja
un fuerte dinamismo sectorial (tasa anual de crecimiento promedio de
5%), que de hecho se remonta a mediados de los 80. Este crecimiento se
explica en parte importante por el desarrollo de las exportaciones, las
cuales pasan desde US$ 4.270 millones en 1997 a US$ 11.003 millones
en 2007 (tasa anual de crecimiento de 10%). Es importante consignar
que las importaciones tambin crecen en forma importante durante este
perodo, a pesar de lo cual la balanza comercial sectorial es ampliamente
positiva (saldo de US$ 7.878 millones en 2007).
El desarrollo de las exportaciones se explica por diversos factores:
inversiones en riego, desarrollo tecnolgico y diversificacin productiva,
firma de tlc y acuerdos comerciales, activa poltica de promocin comercial, suscripcin de diversos acuerdos sanitarios para lograr entrar a los
mercados externos, entre otros. Otro factor relevante ha sido la evolucin
del tipo de cambio, que a pesar de fuertes variaciones ha experimen89

tado valores que en forma general han favorecido a las exportaciones

sectoriales ($ 419/dlar en 1997, $ 635/dlar en 2001, $ 691/dlar en
2003, para llegar hasta $ 522/dlar en 2007). Este desarrollo sectorial se
origina por una fuerte alza de la productividad sectorial (crecimiento
acumulado del 56%), que al ser mayor al promedio nacional (crecimiento
acumulado del 18%), contribuye a ir cerrando la brecha que histricamente ha existido entre el agro y los otros subsectores de la economa.

Cambios culturales
El Censo 2007 revela que el promedio de edad de los jefes de explotacin
es alto (58 aos) y parejo en todos los estratos de explotaciones. El Censo
de 1965 no arroja esta informacin (no hay muchos datos sobre las familias rurales), pero presumimos que quizs aqu no ha habido grandes
cambios. Los niveles de educacin en 2007, por su parte, siguen siendo
bajos: en la Micro Empresa Agrcola, el 73% de los jefes de explotaciones
tiene educacin bsica o no tiene educacin, slo un 3% tiene educacin
tcnica y un 6% cuenta con educacin universitaria.
Existen, sin embargo, rasgos nuevos que prefiguran la agricultura
de maana. El 29% de las explotaciones de la Micro Empresa Agrcola
tiene a una mujer como jefe de explotacin, proporcin que se eleva
al 33% en el estrato de menor tamao (Multiactiva). En el 65% de las
explotaciones de la Micro Empresa Agrcola el jefe de explotacin vive
en el predio, lo que implica ms de 100.000 explotaciones cuyo jefe de
explotacin vive en ncleos urbanos. Finalmente, en el 33% de las explotaciones declaran que ms de la mitad del ingreso familiar proviene de
la explotacin. Este porcentaje va decreciendo en la medida que incrementa el vbp de la explotacin: parte con un valor de 70% en el primer
estrato de la Micro Empresa Agrcola (Multiactiva) y disminuye a 35%
en el ltimo estrato (Pequea Empresarial). En la mediana agricultura
esta proporcin disminuye a 24% y en la grande, a 6%.

4. Las polticas pblicas: desde el Estado en Forma hasta

el modelo actual
Si hay algo que hoy singulariza al sector silvoagropecuario chileno es el
modelo institucional utilizado para regular su funcionamiento. ste se
caracteriza por una fuerte apertura externa y una ortodoxa economa de
mercado, que incluye a todos los sectores de la economa nacional, sin
distinciones. Dicho modelo considera tambin un aparato estatal que
90

adems de sus funciones reguladoras, juega un rol activo en materia de

fomento productivo, en estrecha coordinacin con entidades privadas.
Muchos de estos elementos provienen de definiciones de poltica
pblica tomadas en la segunda mitad de los 70, los cuales implican
cambios radicales respecto del ordenamiento institucional previo a 1973.
Sin embargo, una lectura ms detallada de la historia sectorial revela la
poderosa influencia del perodo de la Reforma Agraria, el cual se nutre
a su vez de las creaciones institucionales que se suceden a lo largo del
siglo xix y del siglo xx.

4.1. Una temprana conexin con la agronoma moderna

La constitucin de la agronoma chilena como disciplina distinta, separada de la prctica de la agricultura22, se inicia con la llegada a Chile
de los expertos extranjeros Claudio Gay (1829) e Ignacio Domeyko
(1838), que realizan los primeros estudios cientficos acerca de la base
de recursos del pas, y que se hacen cargo de las labores de docencia y
de divulgacin tcnica.
El punto de partida es la creacin, en 1838, de la Sociedad Chilena
de Agricultura y Colonizacin, que posteriormente se transforma en
la Sociedad Nacional de Agricultura23. Esta Sociedad se haba propuesto
la difusin de conocimientos agrcolas entre los agricultores; muy pronto, ella
sinti la necesidad de presentarles ejemplos prcticos y buenos modelos para
imitar (). En 1842 el Estado adquiri una propiedad de alrededor de veinte
hectreas, ubicada en la puerta de Santiago. Ella fue entregada a la tuicin de la
Sociedad de Agricultura y recibi el nombre de Quinta Normal de Agricultura,
es decir, pequea finca modelo. (Le Feuvre, 1889).
Con altos y bajos, en los aos siguientes el Gobierno impulsa en
la Quinta Normal diversas instituciones orientadas a promover el
desarrollo agrcola. Se levanta una estacin experimental similar a las
existentes en Inglaterra (Rothamstead) y Francia (Grignon), a la cual
llegan numerosos expertos europeos: Leopoldo Perrot (1843), su primer
22
Este movimiento es la expresin retardada de un proceso equivalente que se ha vivido en
Europa a fines del siglo xviii: el nacimiento de la agronoma moderna como disciplina cientfica
(Sebillotte, 1974).

23
Esta entidad es una de las muchas instituciones que se crean en Chile a partir de 1830
(gobierno de Joaqun Prieto) y refleja la temprana voluntad de las elites chilenas de contar con
un Estado en Forma, esto es, un aparato pblico que le d gobernabilidad y progreso al pas.
Otra institucin de fomento econmico es el Tribunal del Consulado, creado en 1795, durante la
Colonia. En la gestacin de ambos organismos juega un rol activo Manuel de Salas, gran promotor
de las ideas de la Ilustracin en Chile.

91

director cientfico, al que luego le sucede el italiano Luis Sada de Carlo

(1848). Este movimiento contina en las dcadas siguientes: en 1874 llega
al pas el profesor Ren Le Feuvre y en 1875 el profesor Julio Besnard, los
cuales jugarn un rol clave en la enseanza y la investigacin agronmica
hasta 1903, fecha en que jubilan.
En forma simultnea empieza la formacin de profesionales chilenos. sta parte quizs con la estada de Benjamn Vicua Mackenna,
en 1854, en el Colegio Real de Agricultura de Cirencester, Inglaterra, al
que le seguirn grandes agricultores que viajan al exterior a constatar
los avances agrcolas24. En 1874 Le Feuvre crea el Instituto Agrcola, que
reemplaza a la Escuela Prctica de Agricultura creada en 1842, lo cual
posibilitar la entrega del ttulo de ingeniero agrcola a Mximo Jeria,
en 1882, el primer agrnomo chileno25. En 1920 el Instituto Agrcola
pasa a llamarse Instituto Agronmico de Chile, del cual dependen tres
Escuelas Prcticas de Agricultura (Santiago, Talca, Chilln), una Escuela
Prctica de Vitivinicultura en Cauquenes y una Escuela Prctica de
Arboricultura en Concepcin. Este Instituto dar origen, en 1928, a la
Facultad de Agronoma y Veterinaria de la Universidad de Chile, y al
mismo tiempo sirve de modelo para la creacin, en 1904, de la primera
Escuela Universitaria de Agronoma del pas, en la Universidad Catlica.

4.2.

La Direccin General de Servicios Agrcolas

A principios de siglo xx la institucionalidad sectorial est conformada

por el Instituto Agrcola y por otros servicios complementarios localizados en la Quinta Normal (Estacin Agronmica, Hospital Veterinario,
Jardn Botnico, entre otros). Desde 1893 el Consejo del Instituto est
integrado por el ministro de Obras Pblicas, el presidente de la sna, el
director del Instituto y seis miembros elegidos por el Presidente de la
Repblica.
Durante el gobierno de Ramn Barros Luco (1910-1915) estos servicios son reorganizados, establecindose que tanto el Instituto Agrcola
como los otros servicios de la Quinta Normal queden bajo una direccin superior nica: es as como en 1915 se crea la Direccin General de
24
Debe destacarse tambin el rol que jug el boletn oficial de la sna (El Mensajero de la
Agricultura), del cual Vicua Mackenna fue redactor oficial entre 1856 y 1857.
25
Sobre este tema, vase Patricia Arancibia y Aldo Yvar. La Agronoma en la Agricultura
Chilena. Colegio de Ingenieros Agrnomos, Santiago, 1994.

92

Servicios Agrcolas, dependiente del Ministerio de Industrias y Obras

Pblicas (Manquilef, sin fecha).
Durante el gobierno de Juan Luis Sanfuentes (1915-1920), el director
general, Francisco Rojas Hunneus, logra que se incorporen a la Direccin
General el Servicio de Aguas y Bosques, la Inspeccin de Enseanza y
Fomento Agrcola y el Instituto Metereolgico. Al mismo tiempo, se
reorganiza el Servicio de Agrnomos Regionales, a cargo de Roberto
Opazo, dndoles el carcter de Servicio de Informaciones y de Propaganda Agronmica26.
Aparte del Instituto Agrcola, forman parte de la Direccin
General los siguientes establecimientos y servicios: Escuela Prctica de
Agricultura de Santiago, Estacin Agronmica, Estacin de Patologa
Vegetal, Estacin Enolgica, Servicio de Sanidad Vegetal, Servicio de
Bosques, Pesca y Caza, Inspeccin de Escuelas Agrcolas Provinciales
y las secciones de Viveros, Parques y Jardines, Aves de Corral, Jardn
Botnico y Clnica Veterinaria.
La creacin de esta Direccin representa un avance importante,
en la medida que estos diferentes organismos empiezan a actuar en el
marco de un plan de accin coherente y bien definido, que hace posible
nuevos avances, tales como la creacin de la Escuela de Veterinaria, la
aprobacin del Reglamento de Polica Sanitaria Animal o la creacin
de la Escuela de Arboricultura de Temuco. Sin embargo, esta Direccin
carece de la autoridad para imponer rumbos ms definidos.

4.3.

Creacin del Ministerio de Agricultura, Industria y

Colonizacin

Para dar solucin a este problema se crea en 1924 el Ministerio de

Agricultura (dl. n 43), pues se requiere de una entidad especializada
que realice un trabajo tcnico con los gremios agrcolas y que al mismo
26
En consonancia con el paradigma de la vulgarizacin agrcola vigente en esa poca, los
agrnomos regionales son los profesores ambulantes de agricultura, i sus servicios son absolutamente
gratuitos. El agricultor debe costear solamente el transporte desde la estacin al fundo i tambin su regreso.
Sus principales obligaciones son las de contestar verbalmente o por escrito las consultas que sobre cuestiones agrcolas se les dirijan. (...) Publicar un boletn de informaciones agrcolas cada mes, publicar todas
las semanas un artculo sobre cuestiones agrcolas en los peridicos de su zona, recolectar los datos sobre el
estado de los cultivos para enviarlos al Instituto Internacional de Agricultura de Roma. Vase: Ministerio
de Industrias y Obras Pblicas, Los servicios agrcolas del pas, sf. El trabajo de estos profesionales
tambin se refleja en la revista Anales Agronmicos, publicada entre 1906 y 1914, en la cual se analizan legislaciones extranjeras, trabajos sobre industria, investigaciones agropecuarias y forestales,
reseas sobre cultivos y cosechas, resoluciones y otros documentos. Vase: M. Etcheverry. Los
Anales Agronmicos. Revista Chilena de Historia Natural, 62: 149-156, 1989.

93

tiempo haga la interlocucin poltica con el Parlamento. Para tal efecto,

se fusiona la Direccin General de Servicios Agrcolas del Ministerio
de Obras Pblicas con la Seccin de Colonizacin que depende del
Ministerio de Relaciones Exteriores, para dar origen a un Ministerio
compuesto de tres secciones: Agricultura, Industrias y Colonizacin.
A partir de esa fecha el fomento y la enseanza agrcola quedan
bajo la tuicin de la Direccin General de los Servicios Agrcolas, que
presta los siguientes servicios: Estudios Econmicos de la Produccin,
Mercados y Control de la Exportacin; Divulgacin y Propaganda
Agrcola; Ganadera y Polica Sanitaria Animal; Polica Sanitaria
Vegetal; Estaciones Agronmicas; Viticultura y Enologa; Arboricultura
y Fruticultura; Meteorologa Agrcola; Investigaciones Veterinarias;
Instituto Agronmico; Escuela de Medicina Veterinaria; Escuela
Agrcola de Santiago; Escuelas Agrcolas de provincias y su Inspeccin
(Manquilef, sin fecha).
En los aos siguientes este Ministerio sufrir sucesivas reestructuraciones: en 1925 se crea la Subsecretara de Tierras y Colonizacin,
encargada de la tuicin de las tierras fiscales situadas al sur del Biobo,
as como de las tierras indgenas y de la caza, pesca, bosques y reservas
forestales. En 1927 el Ministerio pas a ser nuevamente un Departamento de Agricultura, Tierras y Colonizacin, dependiente del Ministerio
de Fomento, hasta que en 1930 se crea nuevamente una Secretara de
Estado dedicada exclusivamente a los asuntos agrcolas: el Ministerio
de Agricultura (dfl. n 3.524 bis)27.
En el perodo se concretan otras iniciativas relevantes: en 1914 se
dicta una Ley de Riego que regula el funcionamiento de las obras de
riego. A ello se suman la Ley de Bosques (1925/31), que da inicio a la
actividad comercial en el rea forestal, y la ley que crea la Caja de Crdito
Agrario, dictada en 1925, que entrega crditos baratos a los hacendados
y a los medianos productores agrcolas.
Con la promulgacin de la Constitucin de 1925 se ordena al Gobierno propender a la formacin de la propiedad familiar, razn por la cual
se empieza a estudiar la ley de la Caja de Colonizacin Agrcola, que
finalmente es creada en 1928. Esta entidad redistribuye tierras fiscales,
27
El Ministerio est compuesto inicialmente por una Subsecretara de Agricultura y por los
Departamentos de Arboricultura, Fruticultura y Sanidad Vegetal; Ganadera y Sanidad Animal;
Economa Rural y Enologa y Viticultura, as como por los Laboratorios de Investigaciones Agrcolas.
Tambin se establece que dependen del Ministerio los Servicios Provinciales de Agricultura, las
Escuelas Agrcolas, los Inspectores de Servicios Provinciales de Agricultura y Enseanza Agrcola
el Tcnico Gentico y la Administracin de la Quinta Normal de Agricultura. En 1933, a travs de
la Ley n 5.531, se pone bajo su dependencia la Ley de Alcoholes dictada en 1916.

94

pero tiene un impacto limitado: entre 1929 y 1962 fecha en que la Caja
de Colonizacin Agrcola se transforma en la Corporacin de Reforma
Agraria se forman 112 Colonias con un total de 4.050 parcelas asignadas
(Garrido, Guerrero y Valds, 1988)28.

4.4.

El Estado como promotor del desarrollo

Durante las primeras dcadas del siglo xx la exportacin de trigo es

espordica y los volmenes muy variables, hasta que despus de 1925
sta finalmente desaparece. Estos aos marcan el fin de un largo perodo
en la historia econmica de Chile. Desde 1850 se vena implementando
un modelo basado en la exportacin de trigo y salitre, lo que haba
permitido una gran prosperidad del pas. Sin embargo, las primeras
dcadas del siglo evidencian ya la incapacidad de competir del trigo
chileno frente al trigo extranjero y el descubrimiento del salitre sinttico
en Alemania (1922) acaba prcticamente con la exportacin de salitre
natural. A ello se suma el gran impacto que tuvo en la economa del
pas la Gran Depresin en los Estados Unidos, en 1930.
La implantacin de un modelo de industrializacin sustitutiva, a
partir de 1930, representa un cambio en la orientacin econmica del
pas. En la conduccin del Estado se reemplaza a la elite agraria y minera por sectores polticos que representan a las capas medias urbanas
emergentes, que tienen una nueva perspectiva para mirar al pas29.
Estas nuevas elites proponen una alternativa a la visin pesimista que
es expresada por los intelectuales de principios de siglo, que critican la
situacin econmica, la decadencia del sentimiento de nacionalidad y
el descastamiento de la enseanza que afectaba al pas30.
En contraposicin a la generacin liberal de 1860, que con sus tintes
oligrquicos ha dirigido exitosamente al pas hasta fines del siglo xix, a
partir de los aos 20 surge una generacin cuyo objetivo es fortalecer a
la nacin y proteger a los ms dbiles, para lo cual se visualiza al Estado
28
A la accin de la Caja de Colonizacin deben agregarse las leyes de Magallanes y Aysn, las
leyes de la Propiedad Austral y la de Radicacin de Indgenas, todas las cuales son promulgadas
en esos aos y tienden a fomentar la constitucin de la pequea y mediana propiedad agrcola
en la zona sur del pas.
29
Estos cambios se reflejan en la distribucin de la poblacin del pas: la poblacin rural
alcanza al 65% en 1875, cifra que disminuye al 54% en 1920.

30
Vase: F. A. Encina, Nuestra inferioridad econmica, 1912. Tambin las obras de Valentn
Letelier y Augusto Orrego Luco, de fines del siglo xix; y Nicols Palacios, Enrique Mac Iver, Luis
Emilio Recabarren y Tancredo Pinochet, de principios del siglo xx, entre otros.

95

como el nico instrumento eficaz que garantiza la obtencin de tales

metas. Tras este objetivo, se asigna un rol fundamental al estamento
emergente de profesionales y tcnicos, especialmente los ingenieros
civiles, quienes a partir de 1927 son llamados a ocupar altos cargos
en la administracin pblica, pues garantizan un manejo tcnico de la
economa, como reaccin a la politizacin extrema que es propia del
perodo parlamentario que ha terminado con la Constitucin de 1925.
Los conceptos de tecnificacin y planificacin se instalan en el debate
pblico. En el sector agrcola esto se expresa en programas de riego y
en el propsito de crear una oficina planificadora preocupada de perfeccionar la produccin, el crdito, los nuevos cultivos y los impuestos,
con el objeto de fundar una poltica agraria (Ibez, 2003).
Desde 1930 en adelante Chile no tiene alternativas para generar
ingresos por exportacin, por lo que surge en las nuevas elites dominantes la idea de crear una base industrial apoyada en la expansin de un
mercado interno, que asegure el desarrollo econmico del pas. En estas
condiciones, se le asigna un rol secundario al sector agrario. El sistema
de precios agrcolas se independiza de los precios internacionales31, y a
travs de subsidios e intervenciones pblicas se tiende a mantenerlos
bajos para impedir que crezcan los salarios urbanos y reducir las presiones inflacionarias; la poltica cambiaria favorece la sobrevaluacin
del peso a fin de bajar el costo de las importaciones de bienes de capital
y de alimentos (trigo, maz, carne), que compiten con la produccin
interna. La produccin se va adaptando a las necesidades del mercado
interno, pasando a depender de la tasa de crecimiento de la poblacin
y del comportamiento de la economa del pas.
Hacia 1920 se empieza a considerar la idea de fomentar una
participacin activa del Estado en el fomento de la fruticultura y la
agroindustria, tomando como modelo el impresionante desarrollo
alcanzado en California, cuyas condiciones se asemejan al valle central
chileno. Se inician en esa poca las primeras exportaciones de frutas al
hemisferio norte, resultado de los esfuerzos pioneros de profesionales
como Salvador Izquierdo y Jenaro Prieto. En 1923 se enva la primera
delegacin tcnica que viaja a California a estudiar las modalidades de
31
La Ley n 4.321 de 1928 fija un nuevo arancel aduanero, que reemplaza al que rega desde
1897, que estableca un gravamen general del 25%, con algunas excepciones. En esta nueva ley cada
partida se gravaba con un monto fijo por unidad, agrupndose en tres grandes rubros: productos
de las industrias extractivas, de las industrias manufactureras, y numerario y metales preciosos. Las
partidas que no estuvieran claramente tipificadas eran asimiladas a alguna de estas tres categoras,
lo que gener todo tipo de presiones gremiales y polticas. Estos aranceles aduaneros son elevados
nuevamente, en 1931 y 1932, acentuando la orientacin proteccionista de la economa del pas.

96

produccin frutcola, la cual est integrada por Jos Pedro Alessandri,

Francisco Rojas Hunneus, Vicente Valdivia y Jos Tiburcio Bisquert
(Espinoza, ed., 1999). En esta misma poca se crea la Junta de Exportacin
Agrcola dependiente de la Subsecretara de Comercio del Ministerio
de rr.ee. para la ejecucin de sus acuerdos con el objeto de fomentar
las exportaciones de los saldos de la produccin agrcola, y de ese modo
regular los precios y el abastecimiento interno de esos productos.
En 1942 se produce un reordenamiento general de la Administracin
Pblica, para lo cual es promulgada la ley n 7.200 de julio de 1942, que
otorga facultades extraordinarias al Ejecutivo para dictar disposiciones
de carcter administrativo, econmico y financiero. Posteriormente,
a travs del Decreto n 4.817, se establece el nuevo organigrama de
la Administracin, que entre otras materias define la estructura del
Ministerio de Agricultura. ste est compuesto por una Subsecretara,
los Departamentos de Cooperativas, Administracin de Quinta Normal
y Direccin General de Agricultura, y dependiendo de esta ltima, el
Instituto de Economa Agraria y la Caja de Crdito Agrario. El Instituto
de Economa Agraria fue creado por la misma ley n 7.200 y refunde
a la Junta de Exportacin Agrcola y al Consejo de Fertilizantes; su
objetivo es orientar las polticas de fomento, de crdito y de produccin
agrcola, para lo cual deba conocer, armonizar y aprobar los planes
preparados para el efecto por las Cajas Hipotecaria y Agrcola y la
corfo32. Adicionalmente, el Decreto n 4.817 define la existencia del
Ministerio de Tierras y Colonizacin, el que adems de su Subsecretara
est compuesto por una Direccin General de Tierras y Colonizacin y
tres Departamentos: Bienes Nacionales, Mensura de Tierras y Bosques,
y, por intermedio suyo, la Caja de Colonizacin Agrcola.

4.5.

Polticas de salud y alimentacin en el Chile de los 40

En 1938 se publican los resultados de la primera encuesta sobre alimentacin popular en Chile (Dragoni y Burnet, 1938), realizada por un
equipo del Ministerio de Salud y de la Sociedad de Naciones, presidido
por el Dr. Luis Calvo Mackenna y constituido por representantes del
Ministerio de Salud, las Facultades de Agronoma y Medicina de la
32
Durante los aos 30 la Junta brinda un respaldo a las exportaciones, transformndose en un
eficaz mecanismo de control del mercado de las papas, el vino, el trigo, la harina y el pan. Su transformacin como Instituto de Economa Agraria expresa un viraje hacia una mayor preocupacin
por el mercado interno. Posteriormente esta institucin se transformar en el Instituto Nacional
de Comercio (inaco) y luego en la Empresa de Comercio Agrcola (eca).

97

Universidad de Chile, la Sociedad Nacional de Agricultura, la Caja de

Seguro Obrero y la Direccin General de Estadsticas.
El informe se aplica en 31 grupos de hogares distribuidos entre
Iquique y Magallanes, y revela las duras condiciones en que viven las
familias populares chilenas: el 49,2% de las personas encuestadas estn
subalimentadas y el 22,5% estn justo en el nivel mnimo (que es definido
en 2.400 caloras, ms 600 caloras de suplemento en el caso de trabajo
muscular). Slo el 30% se alimenta adecuadamente (entre 3.000 y 3.800
caloras). En las zonas rurales se observa otro tanto: en Nos el promedio
de caloras por da es de 2.075, cifra que baja a 1.566 en La Serena rural
y a 1.523 en la Hacienda Mariposa.
La dieta se basa en el poroto, las papas, los fideos, el arroz, el
t y el mate. En todos los grupos encuestados el consumo de leche,
carne, huevos, frutas y pescado es insignificante, lo que repercute
en la maternidad y en el crecimiento de los nios. Considerando las
condiciones de la agricultura chilena, el informe concluye preguntndose
por los problemas de aprovisionamiento y distribucin: el problema de
la alimentacin en Chile es un problema de cantidad, ms que de calidad.
El informe termina sealando que la alimentacin no es slo un problema
fisiolgico o mdico, es al mismo tiempo un problema agronmico, econmico
y financiero (Dragoni y Burnet, 1938).
Este trabajo sienta las bases de las polticas de alimentacin chilena.
En 1937, el Dr. Eduardo Cruz Coke, tambin participante del estudio
y a la sazn ministro de Salubridad, crea el Consejo Nacional de
Alimentacin, cuyo fin es buscar el mejoramiento de la alimentacin de
los habitantes del pas, como una de las bases de la mejora de la salubridad
nacional, (lo cual) exige una accin conjunta de diversos organismos del Estado
y de importantes actividades privadas. (Valiente y Uauy, 2002).
Este consejo est formado por nueve personas nombradas por el
Presidente, entre las cuales hay un miembro de la Facultad de Medicina,
de la Junta de Exportacin Agrcola y del Comisariato General de
Subsistencias y Precios, adems de seis de libre eleccin. Uno de ellos
es un representante de la Sociedad Nacional de Agricultura y otro de
la Facultad de Agronoma de la Universidad de Chile. En tal sentido,
es destacable el enfoque intersectorial que le imprime Cruz Coke a esta
labor: entre otras medidas se propone la entrega de litro de leche
diario a todos los hijos de los inquilinos hasta los 8 aos, y de medio
kilo de carne o leguminosas semanales hasta los 15 aos, y cada madre
en estado de lactancia, un litro de leche al da. Otra medida propuesta
es la constitucin de una asociacin de propietarios agrcolas vinculada
98

al Ministerio de Salubridad. A travs del Consejo se critica tambin a

los agricultores por la falta de gestin y de tecnologas que permitan
aumentar la produccin.
El Consejo Nacional de Alimentacin impulsa otras iniciativas claves
como la Ley de la Madre y el Nio (1937), que promueve el consumo de
leche, y la Ley de Medicina Preventiva (1938), que obliga a los trabajadores a hacerse exmenes preventivos y que, en caso de enfermedad,
establece la obligacin de estar en reposo.
Otras iniciativas complementarias son impulsadas posteriormente
por la Sociedad Chilena de Nutricin, Bromatologa y Toxicologa, fundada en 1943 por un grupo de acadmicos entre los que destacan los
doctores Jorge Mardones Restat, discpulo de Cruz Coke, y Fernando
Monckeberg. Este ltimo funda aos ms tarde el Instituto de Nutricin
y Tecnologa de los Alimentos (inta) y la Corporacin para la Nutricin
Infantil (conin), que juegan un rol relevante en la estrategia aplicada
para terminar con la desnutricin infantil en Chile. Entre muchos otros
profesionales destacados mencionamos tambin a Hermann SchmidtHebbel, profesor de bromatologa de los alimentos y pionero en la
definicin de la composicin qumica de los alimentos chilenos, quin
dio las bases cientficas para la promulgacin del cdigo sanitario de
los alimentos (Valiente y Uauy, 2002).

4.6.

La corfo y las cadenas agroindustriales

Estas mismas ideas se reproducen en el mbito agrcola. En el ao 1939,

luego del grave terremoto de Chilln, se funda la Corporacin de la
Produccin (corfo), como respuesta a la crisis econmica que se vive
en Chile desde la Gran Depresin y a las ideas econmicas en boga,
que consideran que es el Estado el que debe fomentar la produccin
econmica para elevar el nivel de vida de la poblacin y lograr la
independencia econmica del pas.
La corfo nace con el mandato de disear un Plan Nacional
de Desarrollo Econmico de carcter multisectorial, tarea que slo
ser realizada aos ms tarde, dada la carencia de informaciones
estadsticas33. En reemplazo de ello, corfo se aboca de inmediato a la
ejecucin de planes sectoriales en cinco reas fundamentales: industria,
agricultura, minera, comercio y energa.
33
Esto slo se cristaliza en 1959, cuando corfo formula el Plan Nacional de Desarrollo
Econmico 1961- 1970.

99

En el sector agrcola, corfo acta en coordinacin con la Direccin

de Riego del Ministerio de Obras Pblicas, entregando crdito a los
agricultores para mejorar y construir canales y embalses. Por otro lado,
fomenta el desarrollo de rubros industriales tales como los textiles, oleaginosas, sacarinas y camo. De estos sobresale el azcar de remolacha,
con la creacin de la Industria Azucarera Nacional (iansa), cuya primera
planta se construye en 1953 en Los ngeles34.
En 1942 corfo crea la Sociedad Agrcola y Ganadera Rucamanqui, en
unin con otros accionistas, en donde se aboca a la seleccin de nuevas
lneas genticas en cereales, crianza de ganado vacuno y ovino fino y
desarrollo de plantaciones forestales. En materia de comercio exterior,
corfo procura diversificar las exportaciones en productos que tienen
ventajas comparativas, para lo cual crean tres sociedades exportadoras: la Sociedad General de Comercio S.A. para abordar rubros varios;
Vinos de Chile s.a. (vinex) para exportar excedentes de produccin
frecuentes en el pas, que se acentuaron con la promulgacin de la Ley
de Alcoholes de 1938; finalmente, la Sociedad Exportadora de Maderas
de Chile Ltda., que realiza los primeros embarques de madera. En forma
complementaria, corfo juega un importante rol en materia de importacin de insumos y bienes de capital. En el caso especfico del sector
agrcola, corfo impulsa un plan de mecanizacin entregando crditos
a los agricultores para la importacin de maquinaria.
En el rea del comercio interno, corfo promueve la organizacin
de los productores para reducir el nmero de intermediarios que participan en cada rubro o cadena productiva. De igual manera, fomenta
la creacin de depsitos Warrants y del Frigorfico de Santiago, que se
suman a los de Valparaso, Talcahuano y Longav, construidos por la
Junta de Exportacin Agrcola a partir de 1934.
Entre 1965 y 1970, en el marco de un conjunto de polticas orientadas a lograr una integracin plena del sector agrcola al desarrollo
econmico del pas, se impulsa con gran fuerza el desarrollo agroindustrial. En este contexto, se inicia la construccin de cuatro centrales
frutcolas en Aconcagua, OHiggins, Colchagua y Curic; se dispone
la construccin de tres centrales pisqueras (Huasco, Elqui y Limar) y
la ampliacin de centrales vitivincolas en Talca, Cauquenes, Quilln,
uble, San Javier, Coelemu y Yumbel; se construyen silos y elevadores
de granos en Melipilla, Rosario, San Francisco de Mostazal y Curic,
34
En los aos posteriores esta red se ampla progresivamente: Llanquihue (1958), Linares
(1959), Chilln (Cocharcas, 1967), Rapaco (La Unin, 1970) y Curic (1974). Este cultivo genera un
gran impacto tecnolgico y econmico.

100

con el objeto de resolver los problemas de industrializacin de algunos

productos agrcolas; se crea la Empresa Nacional de Semillas (ends);
se crea la Sociedad de Contrucciones y Operaciones Agropecuarias s.a.
(socoagro s.a.), que construye y pone en marcha los mataderos regionales de Concn, Rancagua, Chilln, Concepcin, Temuco, Valdivia,
Puerto Montt, Aysn y Porvenir (Ponce, 2005). corfo tambin construye
plantas elaboradoras de alimentos para aves, mataderos para aves e industrializacin de subproductos, as como una planta industrializadora
de huevos en Santiago.
Hacia principios de los aos 70 la agroindustria se caracteriza por su
orientacin hacia el mercado interno. Existe un gran nmero de plantas
industriales con capacidades y tecnologas muy diversas, con escasas
posibilidades de competir en los mercados externos, con la excepcin
quizs de la industria conservera, que crece en funcin del mercado
interno y del mercado de los pases del Pacto Andino.

4.7.

Dcada del 60 en el Ministerio de Agricultura: nuevas

modernizaciones

Para enfrentar el estancamiento del sector agropecuario, a inicios

del gobierno del presidente Eduardo Frei Montalva (1964-1970) se
formula un ambicioso plan de desarrollo sectorial orientado a lograr
una modernizacin global del sector (Ministerio de Agricultura, 1970).
Aunque la formulacin de planes de desarrollo sectorial no constituye un hecho nuevo35, el plan de Frei es aplicado con fuerza, generando
mltiples cambios que repercuten en la evolucin posterior del sector.
Adems de la Reforma Agraria, uno de sus objetivos es la reorganizacin
del sistema de apoyo al sector agrcola, que entre otras cosas incluye al
Ministerio de Agricultura.
En estricto rigor este proceso comienza a principios de los 60: junto
con promover la reestructuracin del sistema de tenencia de tierras, las
leyes de Reforma Agraria de Alessandri y de Frei impulsan una redefinicin
35
De hecho, en los aos previos a 1960 se disean dos planes nacionales de desarrollo sectorial,
que no tienen un mayor impacto real debido a diversas restricciones presupuestarias e institucionales: el Plan Agrario, formulado en 1945, y el Plan de Desarrollo Agrcola y de Transportes,
formulado en 1954 por el Ministerio de Agricultura y corfo. Esta situacin cambia a partir de
1960: en 1959 corfo formula el Plan Nacional de Desarrollo Econmico 1961-1970, el cual incluye un Plan Nacional de Desarrollo Ganadero para el mismo perodo. En 1962 la corfo inicia la
preparacin de un Programa de Desarrollo Frutcola, el cual es finalmente integrado al Plan de
Desarrollo Agropecuario, como uno de sus programas de produccin. Ambos Programas sientan
las bases del desarrollo que posteriormente tendrn los sectores frutcola y ganadero.

101

de la estructura del Ministerio, que se basa en una transformacin de

los servicios existentes hacia fines de los 50.
En 1962 se crea el Consejo Superior de Fomento Agropecuario
(confsa), (Ley n 15.020), cuya funcin es formular los planes generales
y regionales relacionados con la Reforma Agraria, promover y coordinar
la accin de los diversos organismos, instituciones y empresas del sector
pblico en funcin de dichos planes, y efectuar estudios y promover la
aplicacin de mejores sistemas de tenencia, propiedad y explotacin de
tierras. El confsa se transformar en la Oficina de Planificacin Agrcola
(odepa), en 1967 (Ley n 16.640), a la que se eliminan las funciones de
planificacin regional de la Reforma Agraria que tena su antecesor,
y se le agregan nuevas atribuciones: revisin de los programas y
presupuestos de los organismos del sector agrcola, diseo de polticas
generales en materias tales como precios, crditos y comercializacin,
y coordinacin de la asistencia tcnica internacional, entre otras.
En virtud de esta misma ley, tambin se crean en 1962 dos
instituciones que jugarn un rol relevante: la Corporacin de la Reforma
Agraria (cora), a partir de la Caja de Colonizacin Agrcola, y el Instituto
de Desarrollo Agropecuario (indap), a partir del Consejo de Fomento
e Investigacin Agrcola. A ello se suma la creacin del Instituto de
Desarrollo Indgena (Ley n 14.511, de 1961), que luego se fusionar con
indap (dl 2.568 y 2.750 de 1979).
Adems de la creacin de ODEPA, durante el perodo de Frei se crea
el Servicio Agrcola y Ganadero (Ley N 16.640, de 1967), a partir de
la Direccin de Agricultura y Pesca del MINAGRI. Asimismo, se crea el
Instituto de Capacitacin e Investigacin en Reforma Agraria (ICIRA),
en 1964, a partir de un proyecto con PNUD y FAO; la CONAF; el INIA36 y la
Comisin Nacional de Riego (Decreto Supremo N 448), en 1969.

4.8.

Polticas agrcolas a mediados de los 70

A partir de 1973, las reformas econmicas son aplicadas con un enfoque

ortodoxo y sin restricciones, desestimando la aplicacin de polticas
sectoriales especficas. Bajo estos principios, las principales medidas
adoptadas apuntan a la creacin de un mercado de tierras, mediante
la derogacin de todas las disposiciones de la Reforma Agraria y otras
medidas especficas que conducen a una transformacin de la estructura
de tenencia.
36
Para una historia del inia, vase: S. Faiguenbaum, Ciencia, Agricultura y Sociedad. Cuarenta
aos del Instituto de Investigaciones Agropecuarias. Santiago, marzo de 2007 (an no publicada).

102

Durante este perodo se produce la desarticulacin de las organizaciones campesinas y la implantacin de una nueva poltica laboral, todo
lo cual restringe la capacidad de negociacin y desincentiva el desarrollo
de nuevas organizaciones. Se liberalizan los precios de los insumos y
de la mayor parte de los productos agropecuarios, manteniendo hasta
1978 los poderes compradores y el control de las importaciones por
parte de la eca, para algunos rubros ms sensibles. Tambin se opta por
paralizar la inversin pblica en riego y agroindustrias, trasladando la
responsabilidad de hacer estas inversiones al sector privado.
Se reduce la intervencin del Estado en el rea de la investigacin,
transferencia de tecnologa y crdito sectorial. Aunque se mantiene la
operacin de inia e indap, estas funciones las asume el libre juego de
las fuerzas del mercado y los servicios pasan a ser crecientemente de
responsabilidad del sector privado. En esta primera fase se fomenta el
desarrollo de un sector forestal y frutcola orientado a la exportacin.
Para estos efectos, en 1974 se crean el dl. 701 de Fomento Forestal y
prochile, cuyo fin es promover los productos chilenos en los mercados
internacionales. Tambin en esa poca se concentran todos los servicios
de riego en la Comisin Nacional de Riego (1975) y se crea el Programa
de Asistencia Tcnica Empresarial en indap (1978), que en 1984 se
transforma en Programa de Transferencia Tecnolgica (ptt). En 1982 se
crean los Grupos de Transferencia Tecnolgica (gtt-inia) dirigidos a los
medianos y grandes productores.
A partir de 1984 se inicia un segundo perodo (19841990), que se
caracteriza por la aplicacin de un enfoque de mayor pragmatismo
en la conduccin econmica, luego de la crisis econmica de 1983. El
cambio fundamental es que el Estado juega un rol ms activo, acudiendo al rescate del sistema financiero, sosteniendo un tipo de cambio
real alto, y generando polticas de mayor proteccin y de fomento en
reas sensibles de la economa y del sector. A nivel sectorial se adopta
un conjunto de medidas que reconocen la necesidad de diferenciar a
la agricultura del resto de los sectores. Por una parte, se crean bandas
de precios para productos sensibles (trigo, aceite y azcar) y se hace
operar un poder comprador (cotrisa) para enfrentar la volatilidad de
los precios internacionales. Tambin se fijan valores aduaneros mnimos
y se aplican ciertos aranceles protectores, complementarios al arancel
general de 10%, para aquellos productos enfrentados a distorsiones
en los mercados internacionales. Adems de lo anterior, se renegocian
las deudas agrcolas en condiciones favorables, se abren nuevas vas
de acceso a financiamiento y se mantienen beneficios tributarios para
103

la agricultura. En 1985 se crea la Ley 18.450 de Fomento a la Inversin

Privada en Obras de Riego y Drenaje, que subsidia la construccin de
obras menores de riego y drenaje.

4.9.

Polticas agrcolas desde los 90

La etapa 1990-1994 est marcada por la vuelta a la democracia, que implica nuevas autoridades en el Ministerio de Agricultura. En esta fase
se mantienen los elementos bsicos de la poltica sectorial apertura
externa, economa de mercado, rol del Estado, pero se adopta una
estrategia preferencial en apoyo a la agricultura familiar campesina
(afc). Ello se expresa en la rpida ampliacin de las coberturas de los
programas de transferencia tecnolgica de indap y en la realizacin de
los primeros ajustes orientados a mejorar su gestin. Tambin en este
perodo se inicia un proceso de reforma a los programas de inversin (dl
701 y Ley n 18.450) para permitir el acceso de la afc a dichos programas.
Otro hecho relevante de esta etapa es que los gtt se independizan del
inia, ubicndose bajo el alero de la Sociedad Nacional de Agricultura.
En contrapartida, inia se vincula con indap para incorporar tecnologa
a la afc. En esta etapa odepa vuelve a operar en forma separada de la
Subsecretara de Agricultura (Ley 19.147). En estos aos el presupuesto
del minagri tiene un fuerte incremento (ver Tabla 5).
La etapa que denominamos de Complejizacin Instrumental (19942000) est marcada por el establecimiento de un Acuerdo de Complementacin Econmica con mercosur (1996), que implica la concesin
de importantes preferencias arancelarias en rubros que sustituyen importaciones (trigo, maz, leche, carne, azcar, oleaginosas, otros). A esta
apertura le sucede la disminucin unilateral de aranceles de 1998, que
implica la rebaja gradual (un punto porcentual por ao) del arancel ad
valorem desde 11% en 1998 hasta 6% en 2004. Ambas decisiones son negociadas por el Gobierno con los agricultores y el Parlamento, de donde
surge un paquete presupuestario adicional al presupuesto ordinario del
minagri (Compromiso con la Agricultura) que ampla notablemente
la disponibilidad de recursos. La poltica agraria se ve enriquecida con
la creacin de nuevos instrumentos, tales como el Sistema de Incentivos para la Recuperacin de Suelos Degradados (1995) y el Fondo de
Promocin de Exportaciones Agropecuarias (1997), as como por el
relanzamiento de la Fundacin de Innovacin Agraria (1995). En esta
etapa tambin se observa un notable incremento de las coberturas de
los programas de indap, as como cambios en las leyes de riego y de fomento forestal, que permiten la incorporacin del segmento campesino.
104

La etapa 2000-2006 est marcada por los efectos de la crisis asitica,

que frena el crecimiento del pas, lo que a su vez congela el presupuesto
del minagri. En este contexto se define la Poltica de Estado para la Agricultura Chilena (minagri, 2000), que mantiene la opcin por la apertura
pero al mismo tiempo pone un gran nfasis en la agricultura del sur
y la afc. Esta poltica se ejecuta a travs de programas operativos por
rubros (Agendas por Rubro), que se actualizan en forma permanente
con los gremios privados (empresariales y campesinos), articulando e
integrando a los diferentes instrumentos de fomento en funcin de una
estrategia coherente para cada rubro. En materia de nuevos instrumentos, durante esta etapa se crea la Bolsa de Productos, el Seguro Agrcola
(riesgos climticos), el Programa Oficial de Trazabilidad Sanitaria, el
Programa Nacional de Buenas Prcticas Agrcolas, la Ley de Agricultura
Orgnica, el Sistema de Denominaciones de Origen para nuevos productos (tradicionalmente ha existido una regulacin para vino y pisco)
y los Consorcios Tecnolgicos, entre otros.
Otro rasgo importante es que en este perodo se firman los tlc con
Estados Unidos, Unin Europea, efta, Corea del Sur, p4, India y China,
y se deja avanzada la negociacin con Japn. Tambin es destacable que
en el ao 2001 el pas se transforma en un exportador pecuario neto,
producto del sostenido aumento de las exportaciones de carnes de cerdo,
de aves y de productos lcteos y del inicio de las exportaciones de carne
bovina. Todo ello permite entrar a una nueva fase de expansin de las
exportaciones sectoriales (Barrera, 2006), completando as el proceso
de apertura comercial. Los resultados sectoriales avalan esa estrategia:
el sector silvoagropecuario creci a una tasa de 5,6% promedio anual y
las exportaciones pasaron desde US$ 4.720 millones en 1999 a US$ 8.043
millones en 2005, con una balanza comercial positiva de poco ms de
us$ 6.000 millones.
La etapa 2006-2010, finalmente, est marcada por la consolidacin de
la apertura comercial, lo cual se refleja en nuevos acuerdos comerciales
(Japn, Australia, Turqua, entre otros) y en una estabilidad sectorial
que permite un nuevo salto en las exportaciones, que llegan a US$
12.758 millones en 2008 y a US$ 10.593 millones en 2009 (esta baja se
explica por la crisis financiera mundial de fines de 2008). El presupuesto
sectorial tiene un fuerte incremento y parte de l es focalizado en cinco
clusters priorizados (vinos, fruticultura primaria, carnes rojas, avescerdos y alimentos procesados). Durante este perodo se dicta la Ley
del Bosque Nativo (luego de 15 aos de discusin en el Parlamento),
surge el concepto de agricultura carbono neutral (a raz de la discusin
mundial sobre Cambio Climtico) y se ponen en marcha algunos nuevos
instrumentos de fomento.
105

106

1990-1994

1995-2000

COMPLEJIZACIN
INSTRUMENTAL

1973-1989

INSTALACIN

AMPLIACIN DE
LAS COBERTURAS E
INCORPORACIN DE
LA AGRICULTURA
FAMILIAR CAMPESINA

1930-1973

Aos

GNESIS

Etapas

Se amplan los presupuestos

y se crean nuevos
instrumentos.
Fuerte nfasis en la
Agricultura Familiar
Campesina (AFC).
MERCOSUR implica ms
competencia en el mercado
interno.

Perodo de aprendizaje
para la nueva coalicin de
gobierno.
Se amplan las coberturas
de los programas pblicos,
incorporando sobre todo a la
AFC, y se abren espacios de
participacin social.

Apertura externa, nueva

estrategia de desarrollo
sectorial (ventajas
comparativas).
Reduccin del tamao del
Estado, tercerizacin de
funciones.

Desarrollo de las instituciones

pblicas, inversiones estatales
en el sector agroindustrial.
Reforma al sistema de
tenencia de la tierra.

Rasgo dominante

Se profundizan
negociaciones
bilaterales
(MERCOSUR,
Canad, Mxico).
Rebaja unilateral
de aranceles en
1998. Ley de
salvaguardias.

Primeras
negociaciones
bilaterales.

Apertura
unilateral y
multilateral
(GATT).

Sustitucin
importaciones.
ALADI es la va de
integracin.

Apertura comercial

Zona norte y
central.

Zona norte y
central.

Zona norte y
central.

Todo el pas.

Regiones
favorecidas

3,3%
(1994-1999)

6,7%
(1990/1993)

s/i

s/i

Tasa de
crecimiento
sectorial

Tabla 5. Evolucin de las polticas agrcolas en Chile

234.566.822
(2000)

146.260.790
(1994)

92.447.931
(1989)

s/i

Presupuesto
ejecutado MINAGRI
(miles de $
promedio de 2009)

INDAP.

SIRSD (suelos degradados).

Centros de Gestin.
FIA (relanzamiento).
FPEA-PROCHILE
(exportaciones).
Agregados agrcolas.
SAT-SAL/PRODESAL INDAP.
Forestacin y Riego
Campesino.
Fondo SAG.

Convenio INIA-INDAP.
Regulacin de Cultivos
Transgnicos.
Se abre la Ley de Riego
N 18.450 y el DL 701 a la
agricultura campesina.

Se crea un solo PTT en

DL 701 (forestal).
PROCHILE.
Ley N 18.450 (riego).
GTT INIA.
PTTI y PTTB INDAP.
Bandas de precios.

Creacin del MINAGRI.

Intervencin directa del
Estado a travs de CORA,
INDAP, SAG, INIA, CONAF
y otros.

Principales
nuevos instrumentos
de fomento

107

2006-2010

2000-2006

Aos

Los presupuestos
se incrementan
significativamente.
Los recursos se focalizan
en la AFC y en los cluster
priorizados.
Surge el concepto de
agricultura carbono
neutral.

Los presupuestos
se incrementan
moderadamente.
Los recursos se focalizan en
la AFC y en la agricultura
del sur.
Surge el concepto Chile
Potencia Alimentaria.

Rasgo dominante

Consolidacin
de la apertura
comercial (Japn,
Australia,
Turqua, otros).
Aplicacin de
salvaguardias
y de derechos
antidumping
(productos
lcteos, harina de
trigo).
Integracin
hacia adelante
en los mercados
externos.

Apertura
completa (salvo
bandas de
precios).
Acceso a los
principales
mercados del
mundo (EE.UU, UE,
Japn, Corea del
Sur, China, India,
MERCOSUR, otros).
Aplicacin de
salvaguardias
(trigo, azcar,
productos
lcteos).

Apertura comercial

Todo el pas.

Todo el pas
Se incorpora
la zona sur
al proceso
exportador.

Regiones
favorecidas

3,5%
(2006-2009)

6,7%
(2000-2005)

Tasa de
crecimiento
sectorial

360.238.182
(2009)

285.158.609
(2006)

Presupuesto
ejecutado MINAGRI
(miles de $
promedio de 2009)

Ley de Bosque Nativo.

Clster de los Alimentos.
Encadenamientos de la
AFC (Alianzas Productivas
INDAP).
Medicin de huella de
carbono.
Plataformas comerciales
en el exterior (CORFOPROCHILE).
Agencias de Desarrollo
Productivo (CORFO).
Renovacin del SIRD y de la
Ley N 18.450 de Riego.

Seguro Agrcola.
Bolsa de Productos.
Ley Agricultura Orgnica.
PABCO Ganadero.
Buenas Prcticas Agrcolas.
Denominaciones de Origen.
Consorcios Tecnolgicos.
Fondo Administracin
Delegada INDAP.
Bono Familiar.

Principales
nuevos instrumentos
de fomento

Fuente: Actualizado a partir de: O. Sotomayor. Fortalezas y Debilidades de la Poltica Agrcola Chilena. Informe ocde, junio de 2007.

CONSOLIDACIN
DE LA APERTURA
COMERCIAL

MERCADOS Y
COMPETITIVIDAD
GLOBAL

Etapas

5. Conclusiones
5.1. Una modernizacin incompleta
La historia agraria chilena genera un tipo de modernizacin tecnolgica
singular que se asemeja a la de los otros pases latinoamericanos. Luego
de dcadas de desarrollo hacia adentro, la agricultura chilena ha
culminado un proceso de modernizacin, lo cual se refleja en todos
los indicadores: especializacin productiva, cambios tecnolgicos,
rendimientos fsicos, balanza comercial, vivienda rural, desarrollo de
la infraestructura, entre otros.
Pero este proceso de modernizacin es todava incompleto. Hay regiones que se han insertado con xito en el proceso exportador, mientras
que otras tienen dificultades para encontrar su lugar en dicho proceso. Y en cada territorio se observa una fuerte heterogeneidad tcnica
entre explotaciones que son vecinas entre s y que tienen una similar
dotacin de factores. Muchos predios cuentan con tecnologa moderna
y se encuentran especializados. Sin embargo, un nmero importante de
explotaciones integra tcnicas tradicionales y tcnicas modernas, rubros
agrcolas y ganaderos (como en las antiguas haciendas) y no aplica mtodos modernos de gestin. Existen muchas explotaciones rezagadas,
sobre todo en el segmento de la pequea agricultura, lo que configura
uno de los principales problemas que debe enfrentar la poltica pblica
chilena. Al mismo tiempo, esta realidad indica tambin que hay un gran
potencial para aprovechar.
Estas explotaciones estn todava en una fase de transicin. Muchos
predios no estn suficientemente capitalizados y si bien la mayor parte
est articulada al mercado, muchas explotaciones pequeas cuentan
con rubros de autoconsumo, como lo refleja la existencia de chacras y
de huertos frutales tradicionales que persisten en el tiempo y son parte
importante del sistema productivo. Buena parte de los jefes de explotacin exhiben bajos grados de formacin tcnica y tienen una edad
avanzada, lo que no incentiva la realizacin de proyectos de inversin.

5.2. Una nueva ruralidad: historia, cultura, relaciones sociales

y tecnologa
La estructura agraria origina un problema de escala productiva que tiene
una importancia estratgica para la agricultura chilena, sobre todo en los
rubros commodities, pues debemos competir en el mercado internacional
con otras agriculturas que tienen mayores escalas de produccin. Esto
108

supone desafos especficos en materia de especializacin productiva,

innovacin tecnolgica, asociatividad, eficiencia y rentabilidad,
materias claves para la competitividad sectorial. Pero adems esta
estructura agraria ha generado un tramado de relaciones sociales y una
tradicin tecnolgica que tambin inciden directamente sobre dicha
competitividad.
Todos estos factores deben ser puestos en funcin de una estrategia
de innovacin tcnica adaptada a la condicin de cada productor y de
cada regin agrcola. En tal sentido son valiosos los diversos proyectos
de zonificacin agroecolgica y de innovacin que se ejecutan actualmente en Chile agricultura de precisin, metodologas crop check, sistemas de gestin hdrica, valorizacin de terroirs, Centros de Gestin,
denominaciones de origen, artesana tradicional, gastronoma regional,
entre otros pues estn generando referencias tcnicas y econmicas
especficas, que permiten identificar modelos de negocios, estrategias y
modos de gestin adaptados a la identidad de cada actor y a la realidad
de cada micro-situacin.
Recogiendo esta tradicin, tambin es necesario promover ejercicios
de conceptualizacin del nuevo mundo rural que se constituye frente a
nosotros. Esto implica mejorar los sistemas de planificacin territorial,
incentivando la participacin de la sociedad civil en la priorizacin de
los proyectos y avanzando en la descentralizacin y desconcentracin
de la administracin pblica. Tambin es relevante proponerse alcanzar
estndares mnimos en materia de infraestructura y de servicios en todas
las localidades del pas. Finalmente, debemos valorizar el potencial de
un medio natural que es nico en el mundo, diseando nuevos programas de proteccin y mejoramiento del paisaje rural y de fomento de
actividades econmicas no agrcolas.
Esta re-conceptualizacin tambin debe integrar lo que implica
la llegada de nuevos habitantes urbanos al campo. En la medida que
el territorio deja de ser una limitante, es previsible que la migracin
ciudad-campo se acente en el futuro. Al tiempo que se generalizan
las conurbaciones rurales-urbanas y se conectan las reas aisladas a la
red troncal, se generan nuevas relaciones entre la agricultura campesina (tambin los medianos y grandes productores) con los habitantes
rurales recin instalados y la gente de la ciudad. Es interesante, en tal
sentido, el hecho de que el 60% de los jefes de explotaciones ya no viva
en las explotaciones, rompiendo la equivalencia tradicional que asimilaba la unidad de trabajo a la unidad de consumo. La metropolizacin
del espacio rural tambin se expresa en la consolidacin de pequeos
109

pueblos intermedios que, bien provistos de infraestructura, cumplen

una funcin de bisagra entre el campo y la ciudad. Todos estos datos
deben llevarnos tambin a un replanteamiento profundo de lo que ser
la ruralidad chilena en los prximos aos.

5.3.

Hacia una nueva agricultura: innovacin, calidad, medio

ambiente

La agricultura chilena est viviendo un proceso de cambio que refleja

las transformaciones de la agricultura mundial: entramos a una nueva
etapa, que algunos denominan agricultura post-industrial, agricultura
del conocimiento o ms sencillamente nueva agricultura.
Los problemas ambientales generados con la implantacin del modelo de agricultura productivista, luego de la Segunda Guerra Mundial,
as como las crisis de la vaca loca y de la fiebre aftosa (entre otras) en
Europa, en la dcada del noventa, han producido un cambio cualitativo
en la mente de los consumidores.
La competencia se centra cada vez ms sobre la diferenciacin y la
calidad. La globalizacin econmica ha segmentado a los mercados en
funcin de la diversidad de modalidades de consumo e ingresos de la poblacin. El cliente uniforme y annimo es sustituido por un consumidor
que tiene una personalidad singular, que utiliza diversos criterios para
tomar sus decisiones de compra (precios, servicio, gama, informacin,
diseo, otros), que est ms atento a lo que pasa en su entorno, y que
es altamente consciente de sus derechos y est dispuesto a ejercerlos,
frente a las empresas y a las elites polticas y tecnocrticas.
Los productos agrcolas brindan actualmente servicios complementarios a los consumidores, de carcter intangible, que se suman a las
funciones tradicionales de alimentacin. Esto es lo que se ha denominado
alimentacin individualizada: alimentos que operan como medicinas
preventivas y que ayudan a la salud humana; alimentos direccionados
(preparados o individuales); alimentos tnicos; alimentos diferenciados
de acuerdo a sus regiones de origen y a mltiples otros atributos. Esta
tendencia genera una nueva revolucin tecnolgica, la bio-economa:
alimentos nuevos, funcionales y diferenciados, pero tambin medicamentos, biocombustibles, biomateriales, entre otros productos de la
agricultura.
Chile tiene muchas condiciones para encarar este desafo, entre las
que destacan la existencia de culturas ancestrales, la biodiversidad y el
endemismo de su flora y fauna, la existencia de redes de innovacin
ciencia-empresa ya establecidas, as como los avances ya realizados en
110

materia de estndares de calidad por empresas, gremios y organismos

pblicos, como lo denotan mltiples productos y procesos certificados
a travs de bpa, haccp, pabco, certfor, fsc, produccin orgnica y
produccin limpia, entre otros.
Estos cambios tambin plantean desafos institucionales: como
la agricultura incide directamente sobre el medio ambiente, la salud
pblica, el desarrollo regional o los equilibrios sociales, se produce una
de-sectorizacin progresiva de las polticas agrcolas. Estas ya no se hacen
solamente en los ministerios de Agricultura, sino que deben negociarse
con los ministerios de Salud o Medio Ambiente, las organizaciones de
consumidores, las ong ambientales y/o las regiones. El sector deja
de operar solamente con una racionalidad econmica de corto plazo:
los temas de calidad, responsabilidad social y desarrollo sustentable
adquieren una importancia central y empiezan a ser internalizados por
las empresas, los productores y los consumidores.

5.4.

El valor de un complejo sistema de fomento

Hemos realizado una breve resea histrica que identifica cuatro grandes
momentos de creacin institucional: entre los aos 20 y 50 se disean las
principales instituciones estatales que intervienen en el sector, en donde
destaca la creacin de los diversos servicios del Ministerio de Agricultura y de la corfo. A partir de 1960 estas instituciones se reformulan, en
el marco del proceso de Reforma Agraria, originando las instituciones
sectoriales que conocemos hasta el da de hoy. Ambos momentos sientan
las bases materiales para la redefinicin de la poltica agrcola, a partir
de mediados de los ao 70: indap, sag, cnr, inia, odepa y conaf continan operando como tales, pero lo hacen con una reducida dotacin
de personal y muchas de las funciones de prestacin de servicios a los
agricultores se hacen a travs de operadores privados.
A partir de 1990, la institucionalidad pblica experimenta nuevos
avances en materia de regulacin y va incorporando una batera de
nuevos instrumentos de fomento, que operan en forma transversal y
en funcin de la demanda de los agricultores. Estos instrumentos son el
resultado de una larga historia de desarrollo institucional, que sobre la
base del ensayo y el error, han experimentado procesos de perfeccionamiento continuo hasta cubrir buena parte de las necesidades de apoyo
que requieren los agricultores. No obstante, este sistema debe ser objeto
de nuevos mejoramientos.
En el plano cientfico hay una tradicin centenaria: el pas cuenta
con diversas instituciones de enseanza y existen en el sector pblico y

111

privado equipos profesionales formados, que han desarrollado diversos

estudios cientficos y programas de investigacin en Chile y en el extranjero. En el plano asociativo, muchos gremios privados han alcanzado
un alto grado de desarrollo, pero existen cadenas agroindustriales que
todava estn poco integradas. La consolidacin de las organizaciones
de la agricultura campesina y su articulacin con otras redes de actores
es otro de los grandes desafos que debe ser encarado. Tambin lo es la
consolidacin de algunos gremios empresariales.

5.5.

Enfoque estructural de la poltica sectorial

Cules son los nfasis que debe tener la poltica sectorial en la fase
siguiente? A nuestro juicio, ella debe apuntar a resolver los problemas
estructurales que enfrenta el sector. Por una parte, para superar los
problemas de escala es preciso promover nuevos encadenamientos
entre empresas agrcolas y agroindustriales, en todos los niveles. Es
necesario extender la aplicacin de instrumentos pblicos tales como
los Programas de Proveedores, Alianzas Productivas y profo, pues han
permitido generar una red bsica de asociatividad a nivel territorial.
En la misma direccin apuntan las Comisiones Nacionales de Rubros,
las Comisiones Regionales de Rubros, los Programas Territoriales
Integrados y los Consorcios Tecnolgicos, pues sirven para integrar a
los diferentes eslabones de las cadenas agroindustriales en funcin de
proyectos estratgicos que eleven su competitividad.
Pero tambin es necesario promover nuevos tipos de encadenamientos: por un lado, explorar micro-redes de grandes/medianos
productores con pequeos productores, modalidad que ha sido poco
explorada en Chile, a pesar de la existencia de casos exitosos; y por otro,
promover negocios inclusivos articulacin de empresas anclas del
agro y de otros sectores econmicos (mineras, servicios, industriales)
con pequeas empresas rurales para hacer negocios conjuntos puede
ser muy interesante.
Otro problema estructural est asociado a los ciclos econmicos
por los que debe atravesar el sector. Para moderar el impacto de dichos
ciclos es indispensable explorar instrumentos de poltica todava poco
desarrollados, que permitan contar con sistemas de estabilizacin frente
al valor del dlar y/o a las variaciones de precios de los productos que
ayuden a los productores a gestionar estos ciclos y los riesgos que les
son asociados. La experiencia de los ltimos aos evidencia que los
agricultores chilenos han debido enfrentar fuertes variaciones en el tipo
de cambio y una alta volatilidad en los precios de productos e insumos.

112

Estos shocks afectan sus niveles de rentabilidad y sus procesos de inversin, as como las dinmicas internas de cada cadena agroindustrial
(conflicto y cooperacin entre eslabones) y la relacin de stas con el
Gobierno. Dichos ciclos se originan de los avatares de la agricultura y la
economa mundial y son transmitidos hacia el mercado interno casi sin
intermediaciones, dado los bajos aranceles y la limitada disponibilidad
de alternativas de estabilizacin.

5.6. Trabajando alrededor de una imagen objetivo

Cmo se gestiona el proceso de insercin de la agricultura chilena en
la sociedad global? Cmo se aplican polticas pblicas para lograr un
desarrollo rural ms equilibrado? Para estas preguntas existen muchas
respuestas. Apelando a nuestra experiencia, creemos que lo fundamental
es trabajar alrededor de una imagen objetivo que opere como palanca
para crear realidad, o lo que es lo mismo, para constituir dicha imagen
en realidad efectiva.
La localizacin geogrfica, el potencial agroecolgico y las conexiones comerciales de cada territorio inciden directamente sobre su imagen
objetivo, pues configuran una especie de universo cognitivo que determina las expectativas de los agricultores. Ello condiciona finalmente
una cierta visin estratgica de cada agricultura local o regional.
Dicha imagen tambin depende de las condiciones de mercado de
los rubros sectoriales. Las variaciones en los precios y en otras variables
macro inciden rpidamente sobre las expectativas de los agricultores
y las agroindustrias, marcando su actitud frente a la coyuntura y su
disposicin para actuar tras agendas pblico-privadas de largo plazo.
La efectividad del sistema pblico-privado de fomento y el discurso
pblico de los actores tambin incide en la generacin de esta imagen
objetivo. La gobernabilidad del proceso de insercin en los mercados
mundiales depende de la actitud de los gremios y de las organizaciones
de productores frente al proceso modernizador. Otro factor de gobernabilidad lo constituyen las agroindustrias, las universidades, las empresas
de servicios y otros actores. Finalmente, est la funcin de las autoridades
sectoriales, que juega un rol crtico en el manejo de las expectativas: por
su ubicacin funcional, el gobierno incide directamente en la gestacin
de visiones estratgicas, que finalmente activan los proyectos y las
agendas pblico-privadas que determinan la competitividad sectorial
y territorial.
Todos estos actores deben trabajar para lograr concretar la imagen
objetivo que stos tienen de s, estableciendo una conexin de sus ex-

113

pectativas. Cuando ello sucede se ha producido una auto-regulacin

del sistema, una clausura operacional (Varela, 1983) que facilita un
avance ms rpido y ordenado hacia un mayor desarrollo econmico,
social y ambiental, hacia una nueva etapa y un nuevo ciclo fijacin de
expectativas-satisfaccin-conexin-clausura. Esto es lo que podramos
denominar un proceso de desarrollo equilibrado y auto-sustentable.

5.7.

Chile Potencia Alimentaria

Cuando constatamos que en el ao 2008 el sector fue capaz de exportar

US$ 12.758 millones (la crisis mundial hace bajar esta cifra a US$ 10.593
millones en 2009), confirmamos el potencial del sistema agroalimentario
y forestal chileno. Al revisar su historia reciente se registran muchos
logros que le confieren credibilidad a la idea de transformar a Chile en
un gran jugador en los mercados alimentarios y forestales mundiales.
Sin embargo, existen muchos temas de debate que reclaman un anlisis
detallado, y que por razones de espacio slo han sido reseados en este
captulo. Quizs el ms importante est dado por la estructura agraria
y los problemas de escala y competitividad de la agricultura familiar
campesina y de segmentos especficos de medianos productores.
Otro ncleo central de reflexin est referido a la integracin del
sector agrcola primario en las cadenas agroalimentarias, a sus formas
de organizacin industrial, sus mecanismos de estabilizacin, sus
estrategias de insercin en la economa global. Existen tambin otras
reas claves: innovacin tecnolgica y competitividad, diferenciacin
regional y equilibrios territoriales, desarrollo de una agricultura limpia
y de calidad, medio ambiente, regulacin del sistema agroalimentario,
operacin en redes e integracin social.
Todos estos temas deben ser articulados tras la idea fuerza de Chile
Potencia Alimentaria, concepto que tiene la virtud de ser una idea
ambiciosa y movilizadora, tal como en su tiempo lo fueron la industrializacin del pas o la Reforma Agraria (al menos para determinados
sectores polticos del pas). Hoy este concepto es compartido por todos
los actores sectoriales y resume una intencin y una voluntad de ser,
lo cual consideramos es otro rasgo singular de la agricultura chilena
(junto al clima, la geografa, la historia y las instituciones). Para que
esta idea no se apague y no se transforme en un slogan vaco, es necesario reflexionar, evaluar y someter a crtica lo que tenemos como
patrimonio y lo que estamos haciendo para mejorarlo. Esperamos que
los planteamientos que hemos hecho en este captulo sean una modesta
contribucin a ese debate.

114

Captulo 3

Capital Humano para Chile Potencia Alimentaria

Mario Maino Menndez, Luis Sez Tonacca

1. Introduccin
Son variadas las evidencias, tanto empricas como tericas, que confirman la importancia del capital humano, y tanto la capacitacin como
la educacin en sus distintos niveles pueden ser vistos como pilares
fundamentales para el desarrollo de los pases. Al mismo tiempo, si se
traducen en mayores remuneraciones, pueden contribuir al objetivo de
generar no slo ms, sino tambin mejores puestos de trabajo. En otras
palabras, en el contexto de una estrategia de crecimiento con equidad,
las acciones de capacitacin pueden contribuir en favor de ambas metas
(Bravo et al., 1999).
En consecuencia, cuando se toma la decisin de hacer de Chile una
potencia alimentaria de carcter mundial, la estrategia que implica
materializar este paradigma obliga a poner al desarrollo del capital
humano como el desafo central, y considerarlo como factor habilitador
para desplazar el eje del crecimiento exportador desde una posicin de
aprovechamiento de ventajas comparativas (estticas y acotadas), basada
en productos de poco valor agregado (commodities agropecuarios), a un
estadio de desarrollo de ventajas competitivas (dinmica e ilimitada),
basado en productos de alto valor (alimentos diferenciados por calidad),
nica va para alcanzar el objetivo que se ha propuesto el pas en esta
rea (Villalobos et al., 2006).
Las exigencias en el mbito de la competitividad son cada vez mayores. La produccin de alimentos es un rea en la cual estas exigencias
se dan con especial intensidad, toda vez que el mundo vive una nueva
revolucin alimentaria impulsada por un consumidor ms sofisticado, crecientes aplicaciones de los nuevos desarrollos tecnolgicos y
permanentes transformaciones de los paradigmas empresariales. El
conocimiento y el capital humano estn en el centro de dicha revolucin.

115

En virtud de la relevancia de este tema, es muy importante conocer

la realidad actual en el mbito de la formacin de las personas que laboran y se desempean en esta industria, con el fin de determinar las
necesidades futuras del sector y disear propuestas y estrategias que
permitan mantener y potenciar los niveles de competitividad del sector
de los alimentos en el escenario mundial.

2. Concepto de Capital Humano

En la literatura es posible encontrar tantas definiciones para Capital
Humano, como autores han escrito sobre el tema. Sin embargo, si lo
que se intenta es saber cundo surge el concepto, el nivel de consenso
es bastante alto en el sentido de que fueron los economistas Theodore
Shultz y Gary Becker quienes comenzaron a relacionar el concepto de
capital con la educacin, el conocimiento, las capacidades y la experiencia como factores explicativos del desarrollo econmico (Gimnez, 2005).
Becker (1962) define el Capital Humano como el conjunto de las
capacidades productivas que un individuo adquiere por acumulacin
de conocimientos generales o especficos. Esta definicin reconoce de
manera explcita dos formas posibles de formacin: a) la formacin
general, adquirida en el sistema educativo, formativo y; b) la formacin especfica, adquirida en el seno de una unidad de produccin o de
servicio, que permite al trabajador desarrollar su productividad dentro
de la empresa, pero nada, o muy poco, fuera de ella.
Con respecto a la conceptualizacin de Capital Humano, no obstante
las muchas definiciones que se entregan en la literatura, todas tienen
una serie de elementos comunes relacionados con el conjunto de habilidades, capacidades, informacin y destrezas que se obtienen a travs
de la educacin y que elevan la productividad de quien las adquiere.
La utilizacin de este concepto, como lo indica Navarro (2005),
constituye una suerte de vuelta a las personas, despus de haber
explicado durante muchos aos casi todo a partir de la visin tangible
del capital (refiriendo al significado convencional de capital, como factor
fsico de produccin).
Actualmente, son diversos los autores que consideran al Capital
Humano como el recurso ms importante con que cuentan los pases
para alcanzar niveles de calidad de vida aceptables para todos.

116

De esta forma, frente a la interrogante sobre por qu es necesario

situar el tema del capital humano en una posicin relevante en la
discusin sobre el desarrollo de Chile, es importante revisar lo que se
plantea en un trabajo reciente de la Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico, ocde (oecd por su sigla en ingls, 2007), en
relacin a que uno de los factores que ms ha actuado en este sentido
es la irrupcin de la llamada economa del conocimiento, que descansa
ms en la produccin y manejo de datos e informacin, que en la manufactura de objetos.
En definitiva, el concepto de Capital Humano adquiere vital importancia en la medida en que el conocimiento se ubica como el activo
de mayor vala en la organizacin econmica actual. Algunos autores
indican que es posible afirmar, sin temor a equivocacin, la idea de que
el Capital Humano es inherente a la sociedad del conocimiento.
Otra forma de visualizar la importancia que toma este concepto hoy
en da, nos la ensea Mujica (2008) en un ejercicio en el que se relaciona
el crecimiento futuro (esperado) del Producto Interno Bruto (pib), con
las proyecciones de crecimiento futuro de la poblacin de entre 20 y 64
aos en Chile.
Los resultados se presentan en el Grfico 1, que muestra dos escenarios de crecimiento del pib: uno optimista (5,6%, promedio valor pib entre
1990 y 2007), y otro pesimista (3,7%, promedio del pib entre 1997 y 2007).
En ambos escenarios se aprecia que, para materializar las expectativas de crecimiento propuestas, la productividad de cada una de las
personas entre esas edades deber crecer de manera importante, en un
40% en el primer caso y algo ms del 18% en la segunda opcin.
Esta demanda de mayor productividad de la mano de obra, tiene en
la formacin de capital humano un soporte muy importante y decisivo.
Dicho desafo se puede enfrentar en dos mbitos. Por un lado, desde la cantidad de recursos humanos calificados (cobertura) y, por otro,
sobre los contenidos o habilidades que es necesario desarrollar en esos
recursos humanos para optimizar el aporte de stos al desarrollo del
pas (calidad de la educacin).

117

Grfico 1. Proyeccin de crecimiento del pib y de la poblacin entre los aos

2007 al 2020
14.500.000

128.000.000

HABITANTES 20-64 AOS

108.000.000
12.500.000

98.000.000
88.000.000

11.500.000

78.000.000

PIB TOTAL $ Millones

118.000.000

13.500.000

10.500.000
68.000.000
9.500.000

2007 2008

2009

2010

2011

2012

2013 2014

2015

2016

2017

2018

2019 2020

58.000.000

AO
HABS .

PIB Tasa 5,6%

PIB Tasa 3,7%

Fuente: elaboracin propia, en base a antecedentes ine (2007).

3. Situacin del Capital Humano en Chile y su industria

alimentaria
Para evidenciar la situacin de la formacin en Chile y, en particular,
en el sector de su industria alimentaria, es necesario analizar diversos
antecedentes en relacin con las dos formas posibles de desarrollo de
capital humano, es decir, formacin general y especfica.

Formacin general
Los procesos de formacin general ocurren en lo que se denomina sistema educativo formal, constituido por niveles que aseguran la unidad
del proceso educativo, a saber: a) la enseanza bsica; b) la enseanza
media, y; c) la educacin superior.
En el caso de la educacin superior, el Estado reconoce instituciones tales como: Universidades, Institutos Profesionales y Centros de
Formacin Tcnica.
Los aos de educacin formal son cruciales para la formacin de
capital humano y para garantizar que los y las jvenes adquieran habi-

118

lidades y conocimientos que los habiliten para cumplir con las exigencias que el desarrollo les impone, conjuntamente con permitirles una
independencia econmica ms tarde.
Este hecho amerita un anlisis sobre lo que est ocurriendo con la
educacin en Chile, especialmente orientado a identificar las fortalezas
y debilidades que el sistema tiene.
Se asume este desafo mostrando el nmero de aos de educacin
formal y su evolucin en Chile (Tabla 1). A partir de la informacin de
los Censos se constata que el nivel de educacin promedio de los chilenos es de 9,8 aos, con un crecimiento sostenido equivalente a ms del
100% en los ltimos cuarenta aos.
Adems, aun cuando no es perfectamente comparable con el resto, se agrega la informacin de la encuesta casen 2006, que indica un
promedio de educacin de 10,1 aos para ese universo. Dado que el
universo casen debera tener menor escolaridad que el no casen, es
posible esperar que este crecimiento de los aos de escolaridad se mantenga en la actualidad.
Tabla 1. Nmero de aos de educacin formal, perodo 1960-2006
Fuente

Promedio

Censo 1960
Censo 1982
Censo 1992
Censo 2002
Casen 2006

4,7
7,3
8,8
9,8
10,1

Tasa de crecimiento anual

en perodo 1960-2006
2,5%
2,3%
1,1%
0,8%

Fuente: elaboracin propia, en base a antecedentes ine y casen.

Es importante destacar que, pese al aumento de los aos promedio de

educacin formal, la tasa de incrementos es baja y decreciente, por lo
que, de mantenerse las tendencias actuales, para lograr un promedio de
12 aos habra que esperar aproximadamente hasta el ao 2020.
Respecto de los niveles de escolaridad en algunos subsectores del
gran sector de los alimentos, por ejemplo en trabajadores de predios
productores de carne bovina y de la industria transformadora del mismo sector, segn el nivel de calificacin, se aprecia que a nivel de la
produccin primaria la escolaridad se sita por debajo del promedio
nacional, y a nivel de la industria de transformacin, la escolaridad se
ubica en el promedio nacional (Grfico 2).
119

Grfico 2. Proporcin de empleados permanentes, segn nivel de calificacin

10

10,4
9,4

8,8

9,1

8,4

8
Proporcin (%)

7,1

Jefes y Supervisores

Calificados

Semicalificados

En predios productores carne bovina

No Calificados

En plantas procesadoras de carne

Fuente: elaboracin propia en base a antecedentes de Fundacin Chile (2007).

En el Grfico 3 se muestra la escolaridad de la fuerza laboral del sector

industrial de los alimentos, especficamente de los procesadores, constatndose que sta tiende a ser bastante superior al promedio nacional.
En este sector slo se registra un 8% de escolaridad incompleta, un
sorprendente 80% ostenta la escolaridad completa, y el 12% restante
corresponde a personas con mayor nivel educacional. Un anlisis de
ambos grficos (2 y 3) sugiere que la ganadera, a nivel primario, es el
refugio de la mano de obra menos calificada.
Grfico 3. Distribucin del nivel educacional de la fuerza laboral en empresas
procesadoras del sector de alimentos
Tcnicos Profesionales
3%

Otros Profesionales
2%

Tcnicos
7%

Escolaridad incompleta
8%

Escolaridad completa
80%

Fuente: sence (2006).

120

Otra informacin que puede ayudar a entender mejor el estado actual

y la evolucin del capital humano en Chile, son los porcentajes de la
poblacin, segn tramos de edad, que alcanzan la educacin media o
ms, tal como se aprecia en la Tabla 2.
Al respecto, dos son las constataciones ms relevantes. La primera
de ellas es que el 50% de la poblacin chilena de entre 25 y 64 aos
logra la educacin secundaria completa o ms, y el 13% posee un nivel
de educacin terciaria o ms. La segunda constatacin, es que en los
tramos de edades ms jvenes (tramo entre 25 y 34 aos) los porcentajes
de personas con educacin secundaria y terciaria son ms altos, lo que
implica que hay un crecimiento de este indicador a travs del tiempo.
Tabla 2. Porcentaje de poblacin segn niveles de educacin al ao 2006
tems
Rango Edad
Porcentaje

25-64
50

Rango Edad
Porcentaje

25-64
13

Educacin secundaria o ms
25-34
35-44
45-54
64
52
44
Educacin terciaria o ms
25-34
35-44
45-54
18
13
11

55-64
32
55-64
9

Fuente: elaboracin propia a partir de los datos de ocde (2008).

Continuando con el anlisis sobre la formacin general en Chile, al

considerar el nmero de alumnos en la educacin superior, se ratifica
en valores absolutos lo concluido en las tablas anteriores, respecto del
aumento sostenido del nmero de estudiantes que alcanzan la universidad. Especficamente, existe un importante incremento en los ltimos
29 aos, pasando de 245.408 personas en el ao 1990 a 800.498 en el ao
2009 (Tabla 3).
Tabla 3. Nmero de estudiantes en educacin superior en Chile
Ao

N de estudiantes

1990

245.408

2000

435.660

1996

358.082

2007

726 285

2008

752.182

2009

800.498

Fuente: Consejo Nacional de Educacin (cne) 2009.

121

Se refuerza lo interesante de esta dimensin, cuando se comprueba que

el crecimiento de la cantidad de jvenes que acceden a la educacin
superior se distribuye en todos los quintiles, destacando el quintil I, con
un crecimiento de casi el 400% en el perodo. Esto da cuenta del esfuerzo
pas por extender hacia los sectores de menores ingresos los beneficios
de la educacin superior (Tabla 4).
Tabla 4. Poblacin entre 18 y 24 aos que accede a la educacin superior
Ao
1990
1996
2000
2006
Factor aumento

I
4,4
8,5
9,4
17,3
3,9

II
7,8
15,1
16,2
22,4
2,9

Quintiles
III
12,4
20,8
28,9
31,7
2,6

IV
21,3
32,9
43,5
49,6
2,3

V
40,2
56,0
65,6
80,0
2,0

Fuente: casen (2007).

En la Tabla 5 se puede observar el nmero de matrculas segn institucin, verificndose que ste se concentra fuertemente en las universidades.
Tabla 5. Matrcula total de pregrado al 2008, segn tipo de institucin
Tipo de institucin
Universidades
Institutos Profesionales
Centros de formacin tcnica
Total

Matrcula total (*)

525.712
176.071
98.715
800.498

Porcentaje
65,7
26,0
12,3
100,0

* Incluye Bachillerato, Licenciatura, Plan Comn, Profesional con y sin Licenciatura y

Tcnico Nivel Superior, Programas Regulares y Programas Especiales.
Fuente: cse (2009).

De los 800.498 alumnos que estn en la educacin superior actualmente,

32.524 son alumnos del rea de recursos naturales1, lo que equivale a
1
El rea de recursos naturales incluye las carreras tradicionalmente vinculadas con los alimentos, tales como: Ingenieros Agrnomos, Mdicos Veterinarios, Ingenieros en Alimentos, Ingenieros
Acucolas. No obstante, se debe tener presente que existen otras carreras cuyos egresados pueden
derivar hacia el rea de los alimentos.

122

un 4% del total de la poblacin de estudiantes en el sistema. Esta cifra,

si bien es interesante, es inferior a lo que representa el sector alimentos
en la economa en su conjunto.
La situacin se hace ms compleja para el sector, al constatar que
entre los aos 2005 y 2009 la matrcula total del sistema aument en un
30%, mientras que las matrculas en el rea de recursos naturales disminuy en un 1%. Cuando llevamos este anlisis a nivel de posgrado,
la situacin se repite incluso de manera un poco ms dramtica ya que
los posgrados en el rea representan slo el 2% del total, aunque con un
crecimiento del nmero de alumnos mayor al promedio de crecimiento
de todos los sectores para igual perodo (2003-2008) (cse, 2009).
A partir de esta primera gran mirada es posible concluir que durante
los ltimos 20 aos en nuestro pas, cualquiera sea el indicador utilizado,
se manifiesta un importante incremento de la cobertura de la educacin
en general y de la educacin superior en particular.
Esto se traduce en que el capital humano ha mejorado y puede seguir
mejorando notablemente en trminos promedios. En este ambiente de
optimismo, sin embargo, aparece una pequea sombra para el sector de
alimentos, cuya cobertura no ha crecido en estos ltimos aos al ritmo
del promedio de la educacin superior en Chile.

Formacin especfica
Al llegar a este punto es importante acotar que, efectivamente, la educacin formal (terciaria para efectos de este captulo) juega un rol muy
relevante en la formacin de capital humano, pero si se analiza dicha
formacin en trminos de aprendizaje, en lugar de hacerlo slo en trminos de educacin, es decir, como un proceso que avanza durante toda
la vida, remite al concepto de educacin continua, mbito que puede
resultar importante de estudiar y de intentar cuantificar.
Al observar las cifras tanto de capacitacin general, adquirida en el
sistema educativo, como especfica, adquirida en el seno de una unidad
de produccin o de servicio, se advierte que mantienen igual tendencia
que la educacin formal en cuanto a los importantes esfuerzos y avances
que evidencia. Por ejemplo, en el caso de los trabajadores capacitados
va recursos del Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo, sence
(Grfico 4), se observa en forma positiva que entre el ao 1977 y 2007
la cifra alcanza un total de 13.255.044 personas, de los cuales un 91,2%
corresponde a capacitados en las propias empresas.

123

La evolucin de este esfuerzo indica que el total de trabajadores

capacitados en los distintos programas ha crecido en ms de 20 veces
en dicho perodo. Sin embargo, se debe tener presente que la tasa de
crecimiento es menor que la del pib, cuestin que se agrava an ms si
se considera la rpida obsolescencia que el conocimiento est teniendo
en la economa del conocimiento.
Grfico 4. Evolucin de capacitados en los Programas SENCE
14.000.000

y = 71130e

12.000.000

0 ,0 9 2 x

R = 0,9707

10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000
2.000.000

20
05

20
03

20
01

19
99

19
97

19
95

19
93

19
91

19
89

19
87

19
85

19
83

19
81

19
79

19
77

20
07

AOS

Fuente: elaboracin propia a partir de datos sence.

Respecto a la formacin especfica relacionada con el sector alimentario, de acuerdo a antecedentes del sence y a la clasificacin utilizada
por este organismo, el sector de actividad econmica ms cercano a los
alimentos es el rotulado bajo el nombre de Agricultura, Silvicultura,
Caza y Pesca, por lo que ha sido considerado en este captulo.
En relacin a las horas de capacitacin por participante va franquicia tributaria, dicho sector presenta una disminucin en el promedio
entre los aos 2003 al 2007, misma tendencia que sigue el promedio
pas del total de sectores de actividad econmica, tal como se presenta
en la Tabla 6.

124

Tabla 6. Horas promedio de capacitacin por participante va franquicia

tributaria
Sector
Agricultura,
Silvicultura, Caza
y Pesca

Total Pas

2003

2004

31,9

32,9

33,9

23,2

Ao

2005

2006

2007

29,0

23,6

22,4

23,6

22,8

21,3

Fuente: elaboracin propia a partir de datos SENCE.

Otra clasificacin que utiliza sence para presentar sus datos es segn
reas de capacitacin. En este caso las ms relacionadas con los alimentos
seran las denominadas: Agricultura, Agropecuario y Alimentacin,
Gastronoma y Turismo. De estas ltimas, la subrea de turismo
representa alrededor del 0,6% y la de higiene y manipulacin de
alimentos un 83%, razn por la que el anlisis se aplica al rea completa,
sin corregir por turismo.
Es as como se registran 9.552, 1.681 y 39.827 capacitados en las reas
de Agricultura, Agropecuario y Alimentacin, Gastronoma y Turismo, respectivamente, lo que suma 51.060 capacitados y representa
un 6,3 % del total pas.
Adems, el nivel de inversin en capacitacin ha ido disminuyendo
entre los aos 2003 y 2007, con una creciente participacin del sector
privado. Los montos han variado desde 126,72 a 63,21 miles de pesos por
participante a diciembre del 2007, con un aumento de la participacin
del sector privado desde un 11,2% al ao 2003 a un 23,4% al ao 2007.
Estos bajos indicadores son preocupantes e invitan a realizar un
anlisis en mayor profundidad, que escapa a este captulo, y tambin
nos hacen pensar que nos podemos alejar cada vez ms de la opcin
de responder a la necesidad de capital humano en el sector alimentario
que implica su aumento en el pib.
En este mbito no se cuenta con informacin respecto a la calidad
de cada uno de los mltiples programas realizados, sin embargo, es
posible a lo menos insinuar que no debera apartarse mucho de lo que
sucede en la educacin formal.

125

4. Revisin comparativa del desempeo de Chile en

Educacin Superior
Para determinar si los avances logrados por nuestro pas en esta materia
son suficientes para enfrentar competitivamente el futuro, una de las
opciones es analizar lo que han realizado otros pases en su trayectoria
hacia el desarrollo y contrastar sus logros con los nuestros en trminos
de acceso a formacin.
Para revisar comparativamente nuestro desempeo, en primer lugar
se seleccion un grupo de pases lderes en la exportacin de alimentos,
ya sea porque han tenido un crecimiento relevante durante los ltimos
aos en las exportaciones de estos productos, o porque, en trminos absolutos, son importantes en esta dimensin. Una vez hecha la seleccin,
se procedi a comparar la proporcin de la poblacin que ha alcanzado
los distintos niveles de estudio bajo anlisis.
En los grficos 5 y 6 se muestra el porcentaje de la poblacin que ha
alcanzado la educacin secundaria o ms y terciaria, respectivamente,
para los 13 pases bajo comparacin. En este anlisis Chile queda en
una posicin bastante desmedrada, alcanzando para los indicadores la
posicin 11 en el primer caso y 12 en el segundo caso.
Grfico 5. Proporcin de la poblacin entre 25 y 35 aos con mnimo
educacin secundaria

Proporcin (%)

80
60
40
20

Fuente: elaboracin propia a partir de datos de ocde (2008).

126

o
ic
x

le

pa

Es

hi

ia
al
It

do
ni

a
Re

in

la
Ze

va
ue

al

nd

ia

tr

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lg

ci

an

nd
la

Ir

Fr

A
N

Es

ta

do

ni

do

ca
ar

am

ad
an

in
D

Grfico 6. Porcentaje de la poblacin entre 25 y 35 aos con educacin

terciaria
60

Proporcin (%)

50
40
30
20
10

ta

lia
Ita

ile

Ch

ic
x

do

ni

lia
Re

in

tra

us

pa

Es

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do

ca
ar

s
do

in

am

cia

an

ic
lg

da

an

Irl

nd
la

Ze

Fr

Es

ue

va

Ca

na

Fuente: elaboracin propia a partir de datos de ocde (2008).

El anlisis de la evolucin de estos indicadores a travs del tiempo,

evidencia que Chile s ha dado un paso importante. En efecto, al calcular la relacin entre la poblacin joven y la total con los dos niveles de
estudio se obtiene que, en ambos casos, sta es superior a uno (grficos
7 y 8), pero adems, con valores muy por sobre el resto de la mayora de
los otros pases, lo que lleva a Chile a ubicarse en la posicin 3 y 2 para
educacin secundaria y terciaria, respectivamente. Ello indica que, como
se ha sealado, el acceso de la poblacin chilena a niveles educacionales
ms altos ha aumentado, pero adems la tasa de crecimiento de estos
indicadores es superior a la del resto de los pases bajo comparacin,
lo que sugiere que se avanza hacia una convergencia, si las tendencias
se mantienen.

127

Grfico 7. Relacin entre poblacin de 25 a 34 aos y de 25 a 64 aos, con

mnimo educacin secundaria
1,6

Relacin entre grupos

1,31

1,29

1,29

1,2

1,24

1,22

1,22

1,20

1,19

1,12

1,11

1,08

1,06

0,99

0,8
0,4

Ita
lia
Es
pa
a

Ch
ile
Irl
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Fr
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B
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o
U
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D
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am
ar
ca
C
Es
an
ta
ad
do
sU
ni
do
s

0,0

Fuente: elaboracin propia a partir de datos de ocde (2008).

Grfico 8. Relacin entre poblacin de 25 a 34 aos y de 25 a 64 aos, con

mnimo educacin terciaria

Relacin entre grupos

1,6

1,58

1,39

1,38

1,37

1,34

1,32

1,2

1,21

1,21

1,18

1,18

1,17

1,14
0,99

0,8
0,4

Fr
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ci
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C
hi
l
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pa
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Irl
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al
C ia
N
a
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na
va
d
Z
Es
ta elan
do
d
sU a
ni
do
s

0,0

Fuente: elaboracin propia a partir de datos de ocde (2008).

128

La perspectiva que privilegia los aspectos de cobertura debe complementarse, sin lugar a dudas, con los aspectos de calidad de la enseanza
como un factor de educacin.
Este tema es ms complejo que el anterior, sin embargo, existen
algunos datos que permiten ensayar un anlisis. Al respecto, el Programa para la Evaluacin Internacional de Alumnos de la ocde (pisa,
por sus siglas en ingls), que tiene por objeto evaluar hasta qu punto
los alumnos cercanos al final de la educacin obligatoria han adquirido
algunos de los conocimientos y habilidades necesarios para la participacin plena en la sociedad del saber, nos puede ayudar a realizar este
anlisis comparativo desde la perspectiva de la calidad.
En los grficos 9, 10 y 11 se presentan los antecedentes de rendimiento
en lectura (pisa 2000), matemtica (pisa 2003) y, ciencias (pisa 2006) de
Chile versus pases bajo comparacin. En ellos se constata un dficit
importante de nuestro pas en relacin con pases relevantes desde el
punto de vista de la exportacin de alimentos.
Para el caso de la prueba de lectura, los estudiantes nacionales en
los niveles 3, 4 y 5 alcanzan algo ms del 20%, versus Canad e Irlanda
que superan el 70%. En el caso de matemticas y ciencias, los estudiantes
de los pases con los cuales nos comparamos, que alcanzan los niveles
ms altos, superan el 40% versus los estudiantes chilenos que se ubican
en torno al 10% (ciencias) y 7% (matemticas).
Grfico 9. Porcentaje de poblacin en niveles de educacin segn ndice pisa
Lectura global
100
80
60
40
20

Nivel 1

Nivel 2

Nivel 3

Nivel 4

Fuente: elaboracin propia a partir de datos ocde (2000).

129

Nivel 5

Ch
ile

M
x
ic
o

Fr
an
Es
ci
ta
a
do
sU
ni
do
s
D
in
am
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Es
pa
a

Nivel 0

Ita
lia

A
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tra
lia
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o
U
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B
lg
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Irl
N
an
ue
da
va
Ze
la
nd
a

Ca
na
d

Grfico 10. Porcentaje de poblacin en niveles de educacin segn ndice pisa

Matemticas
100%

80%

60%

40%

20%

0%

a
ica
nd
lg
la

e
B
Z
va
ue
N

d
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Ca

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A
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D

Nivel 0

Nivel 1

a
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F

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Re

Nivel 2

s
da
do
an
ni
Irl
U
s
do
ta
Es

do
ni
U

Nivel 3

Nivel 4

lia
Ita

a
pa
Es

Nivel 5

ile
Ch

o
ic
x
M

Nivel 6

Fuente: elaboracin propia a partir de datos ocde (2003).

Grfico 11. Porcentaje de poblacin en niveles de educacin segn ndice pisa

Ciencias
100%
80%
60%
40%
20%

Nivel 0

Nivel 1

Nivel 2

Nivel 3

Nivel 4

Nivel 5

M
x
ic
o

Ch
ile

Es
pa
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lia

D
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Fr
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o
U
ni
do
A
us
tra
lia
Ca
na
Es
d
ta
do
sU
ni
do
s

0%

Nivel 6

Fuente: elaboracin propia a partir de datos ocde (2006)

La informacin anterior puede ser complementada con algunos datos del

ndice de Competitividad Global 2008, entregado por el Foro Econmico
Mundial. ste indica que Chile est ubicado, a nivel global, en el lugar
28 entre 131 pases considerados. Sin embargo, en calidad de educacin
130

slo logra el lugar 110, y en calidad de educacin en matemticas y ciencias se posiciona en el lugar 107, por lejos los mbitos peor evaluados.

5. El desafo que se nos viene en Capital Humano del sector

alimentario
El objetivo de este acpite es identificar el conjunto de desafos que se
deben enfrentar para lograr contar con un capital humano que permita
viabilizar el objetivo que Chile se ha propuesto en el mbito alimentario,
esto es: ejercer un creciente liderazgo en la produccin y exportacin de
alimentos en el contexto de la revolucin alimentaria en curso.
Se plantean recomendaciones focalizadas en la educacin post secundaria2, dado que all se da el trnsito entre la educacin inicial y el
mundo del trabajo. Adems, la creacin de condiciones que aseguren
mejores desempeos en esa etapa puede ser muy importante para el
desarrollo global del pas y ms atingente con el enfoque de este captulo.
Para identificar con mayor claridad algunos de los desafos ms
importantes se requieren dos precisiones previas. La primera de ellas
tiene que ver con las caractersticas de las demandas que impone la
economa del conocimiento, y la segunda se relaciona con las demandas que impone la estrategia de desarrollo para el sector alimentos que
hemos definido. Ambas influyen considerablemente en el esfuerzo
que, a juicio de los autores, se deber realizar para lograr contar con un
recurso humano de calidad.
Con respecto a la primera precisin, la constatacin ms clara, como
lo seala el Banco Mundial (2002), es que la acumulacin de conocimiento y su aplicacin al interior de las empresas, tanto de productos
como de servicios, se ha transformado en uno de los factores de mayor
importancia en el desarrollo econmico y constituye la base de las ventajas competitivas de un pas en la economa global. Es decir, se plantea
que el progreso econmico se logra principalmente a travs del avance
y la aplicacin del conocimiento.
Este hecho contiene una visin clara sobre cul debera ser el norte
de la educacin terciaria en Chile, esto es: tiene que generar las capacidades profesionales y tcnicas para optimizar la creacin, diseminacin
y aplicacin del conocimiento; tambin debe promover la prctica de
2
No obstante que el anlisis se concentrar en lo que dice relacin con la educacin formal,
igualmente se proponen algunas mejoras para la educacin no formal.

131

aprendizaje permanente dada la rapidez de la obsolescencia del conocimiento.

En lo que dice relacin con la segunda precisin, la de transformar a
Chile en potencia alimentaria, a nuestro juicio en esta apuesta subyacen
dos mensajes relevantes: el primero y ms evidente es hacer foco en el
tema de los alimentos y, el segundo, menos evidente pero central, es que
identifica la creacin de valor como el eje que debera orientar todas
las decisiones de los actores del sector productor de alimentos. En otras
palabras, se trata de incrementar continuamente la productividad y el
valor percibido por los clientes de los productos ofertados.
Dadas tales consideraciones, a continuacin se presenta un ensayo
de tipologa de mbitos en donde situar las propuestas que se deben
incorporar con miras a maximizar los beneficios para la sociedad: en
primer lugar, el cuantitativo y, en segundo lugar, el cualitativo. El primero se refiere a la proporcin de la poblacin que alcanza los niveles
educacionales ms altos y, el segundo, al nivel de ajuste que hay entre
lo que se necesita desde el punto de vista de las capacidades y lo que
se est logrando con la educacin actual (Tabla 7).
Tabla 7. Propuesta de tipologas segn dimensiones
Dimensin cuantitativa
Dimensin cualitativa
(calidad y relevancia)

Aumento de cobertura
Mejora de la equidad
Egreso oportuno
Formas de enseanza
Contenido y nuevos temas

Fuente: elaboracin propia

5.1. Dimensin cuantitativa del desafo

En este mbito se apunta a expandir la cobertura hasta llegar a estndares
ocde, lograr un egreso oportuno y la reduccin de desigualdades en
el acceso. A continuacin se presenta un conjunto de recomendaciones
tanto para la formacin general a nivel terciario, como para los procesos
de formacin especfica al interior de la empresa.

Formacin general a nivel terciario

Algunas de las medidas que se deberan implementar son las siguientes:
a) Generar condiciones para que un nmero cada vez mayor de
132

estudiantes pueda acceder a la educacin terciaria y mejorar las

competencias que deben tener al egresar de la educacin media.
b) Mejorar las condiciones de acceso al financiamiento para la
educacin, dirigido a estudiantes de bajos recursos.
c) Facilitar el aumento de la oferta a travs del fortalecimiento del
sector post secundario.
d) Ampliar el abanico de modalidades de la oferta educativa. En este
punto, reviste especial importancia para el sector alimentario la
educacin a distancia.
e) Potenciar los programas de capital humano avanzado. En este
ltimo ao se ha verificado un gran incremento en el financiamiento
de programas de magster y doctorados destinados a alumnos
chilenos, para estudios tanto en nuestro pas como en el extranjero.
Creemos que estos programas no slo deben mantenerse, sino
tambin potenciarlos con miras a alcanzar los niveles de graduados
(magster y doctorado) por milln de habitantes que tienen los
pases desarrollados con los cuales nos estamos comparando.
f) Disminuir la tasa de desercin en las instituciones de educacin
superior. Un buen esfuerzo en esta lnea es mejorar la flexibilidad
curricular y, en la medida de lo posible, acortar las carreras, as como
tambin el tiempo que transcurre entre egreso y titulacin, perodo
que hoy da es extremadamente largo en las carreras vinculadas a
los recursos naturales.

Formacin especfica a nivel de empresa

a) Instalar polticas que persigan potenciar el inters en capacitar por
parte de las empresas vinculadas con el sector de alimentos. En este
mbito es muy interesante lo que propone Coloma (2008), en cuanto a
desarrollar contratos de entrenamiento cuando una empresa destine
recursos significativos a capacitacin. Esto apuntara a uno de los
argumentos ms recurrentemente esgrimidos cuando se pregunta
por qu las empresas invierten pocos recursos en capacitacin, esto
es, la falta de seguridad de poder recuperar los costos de inversin
en capital humano que ellas realizan.
Coloma (2008) tambin seala las caractersticas que podran
tener estos contratos: duracin de acuerdo a montos involucrados;
negociacin anticipada de salario, operando como piso el salario
previo a la capacitacin; clusulas de salida debidamente explicitadas,
y si el empleador pone trmino al contrato por razones no atribuibles
al trabajador, la deuda se da por saldada.
133

b) Profundizar el financiamiento de la capacitacin por parte del sector

pblico y mantencin de los estmulos tributarios para la capacitacin.
c) Potenciar polticas que focalizan recursos pblicos en la capacitacin
de los ms vulnerables.

5.2. Dimensin cualitativa del desafo

A continuacin se presentan algunas sugerencias para mejorar, en
trminos de calidad y relevancia, la formacin de los recursos humanos
segn tipo de formacin.

Formacin general a nivel terciario

En esta lnea, en trminos generales, se debe seguir profundizando el
nfasis actual en cuanto a que los productos son ms importantes que
los insumos. Es decir, lo principal son las habilidades, conocimientos
y destrezas que se deben instalar en los estudiantes de la gran rea de
los alimentos, para que estos puedan insertarse con xito en la nueva
economa, que tiene en el conocimiento su eje central. En definitiva, se
debe seguir privilegiando el aprendizaje por sobre la enseanza (foco
en los productos de la educacin).
En funcin de lo anterior, a continuacin se presentan algunas medidas concretas enmarcadas en la idea de mejorar la calidad del sistema
de educacin post secundaria, para aquellos jvenes que estudiarn en
estas reas3:
a) Con respecto a cmo4, en este mbito es importante acelerar
el cambio desde una educacin centrada en la enseanza a una
enseanza que tiene como foco la actuacin profesional. Esto implica
instalar definitivamente en el sector de la educacin terciaria el
curriculum por competencias.
Son muchas las definiciones que existen de competencia, sin
embargo, todas ellas tienen en comn las siguientes caractersticas:
Una competencia consiste en saber hacer, es decir, tiene en cuenta
el saber pero aplicado; este saber hacer tiene que adaptarse a
diversos contextos y se puede utilizar en diferentes situaciones
3
Es importante explicitar esto, por cuanto en esta rea las brechas se expresan muy fuertemente
ya que, en general, son pocas las carreras que han incorporado estos mbitos con la profundidad
requerida.

4
Para efecto de facilitar la comprensin, en esta rea se divide el cmo de qu, entendiendo
que cuando se habla de instalar el tema de las competencias, las dos dimensiones estn implcitas.

134

prcticas; y la competencia tiene un carcter integrado y su puesta

en prctica moviliza conocimientos, procedimientos y actitudes.
Hoy en da existe consenso que todo profesional egresado de
las instituciones de educacin terciaria debe responder a diferentes
roles que le demanda la sociedad, y el currculo debe darle las
posibilidades para la construccin de los conocimientos, habilidades,
destrezas y actitudes necesarias, en otras palabras, adquirir y
desarrollar las competencias para su desempeo en el mbito de la
colectividad, es decir, el saber hacer es de gran trascendencia, sin
limitarse a la sola adquisicin de conocimientos.
b) Con respecto a qu competencias ser necesario desarrollar y/o
profundizar en un profesional o tcnico para el sector de los
alimentos, dadas las particularidades del caso chileno, es posible
identificar dos grandes grupos: aquellas que se enmarcan en el gran
grupo de las llamadas competencias genricas y, en segundo lugar,
las llamadas competencias especficas.
Potocnjak et al. (2009) identifican una serie de competencias
genricas que es necesario desarrollar en los estudiantes de tercer
ciclo vinculados con el tema alimentos. stas son:
Liderazgo. Entendido como la capacidad para abrir espacios de
posibilidad para s y para otros, y de materializar posibilidades
en proyectos y acciones viables y rentables.
Innovacin. Entendida como la capacidad para introducir nuevas
tecnologas en sus negocios o el de sus clientes, y para generar
cambios en las prcticas de negocios propias y de su comunidad.
Gestin de redes y entorno. Capacidad para detectar e interpretar
cambios del entorno relevante de sus negocios y los de sus
clientes, y para articular redes de cooperacin para el desarrollo
o gestin de negocios.
Orientacin al cliente. Capacidad para servir a sus clientes de
manera rentable y sostenida.
Gestin de negocio. Capacidad para organizar eficientemente recursos
humanos, materiales y financieros de una empresa, as como para
planificar, dirigir y controlar la gestin de una empresa o unidad
de negocios.
Con respecto al otro grupo de competencias, las llamadas especficas,
no obstante los grandes avances logrados, se deben repotenciar las
siguientes reas del conocimiento:

135

 Biotecnologa. Puede describirse de muchas formas, pero quizs la

ms exacta y til es la realizada por la ocde, que la define como
un conjunto de tcnicas que modifican organismos vivos (o parte
de los mismos), transforman sustancias de origen orgnico o
utilizan procesos biolgicos para producir un nuevo conocimiento,
o desarrollar productos y servicios. La biotecnologa, sin lugar a
dudas, corresponde a una de las reas donde en la actualidad se
estn dando los principales avances en el mbito de los alimentos.
Por lo tanto, desde esta rea se debe dar un salto cuantitativo y
cualitativo importante en los currculos de las profesiones vinculadas
con los alimentos.
Tecnologas de la informacin (tics). Comprende herramientas y
mtodos empleados para recabar, retener, manipular o distribuir
informacin. La tecnologa de la informacin se encuentra
generalmente asociada con las computadoras y las tecnologas
afines aplicadas a la toma de decisiones (Bologna y Walsh, 1997).
En la actual sociedad del conocimiento las tics pueden analizarse,
a lo menos, desde la perspectiva de la relacin con la actuacin
profesional, y en la relacin con los procesos de aprendizaje.
Ambas perspectivas son importantes de tener en consideracin
al estructurar un conjunto de recomendaciones que apunten a
mejorar el sistema educacional y hagan de la incorporacin masiva
de estas tecnologas un imperativo ineludible.
Sustentabilidad. Conforme a la situacin actual, y de acuerdo a la
proximidad del sector alimentos con la naturaleza, se hace cada
vez ms necesaria, como lo indica Martnez (s.f.), una nueva
tica que abarque a todos los seres vivos, para que las sociedades
vivan en armona con la naturaleza de la que, en definitiva,
depende su supervivencia y bienestar. En virtud de ello, se
plantea que en toda la educacin terciaria se deben fomentar
actitudes y comportamientos compatibles con esta nueva tica,
incorporando en las mallas curriculares de manera destacada la
educacin ambiental. El objetivo central debera ser que tanto los
individuos como las colectividades comprendan la naturaleza
compleja del medio ambiente y adquieran los conocimientos, los
valores y las habilidades prcticas, para participar responsable
y eficazmente en la prevencin y solucin de los problemas
ambientales que pudieran surgir del esfuerzo por producir ms
y mejores alimentos. Un mbito particular de esta rea, que debe
adquirir gran importancia en los prximos aos, es todo lo que
136

dice relacin con el cambio climtico y el sector de los alimentos.

En efecto, cada da son ms las constataciones del cambio
climtico que est sufriendo el planeta y la influencia que tiene
en ello el sector.
Nanotecnologa. Esta es un rea emergente de la ciencia que se ocupa
del estudio de los materiales de muy pequeas dimensiones. Algunas
de las aplicaciones de la nanotecnologa se estn investigando,
probando y, en algunos casos, ya se han aplicado en el rea de los
alimentos, particularmente en el sector agropecuario (produccin
primaria), el procesado y empaquetado de alimentos y los
suplementos.
Finalmente, en el contexto de las recomendaciones para mejorar la
pertinencia y calidad de la educacin terciaria formal, es necesario
mencionar lo que a nuestro juicio constituye un gran avance en esta
lnea. Esto es, instalar el proceso de acreditacin de centros de formacin
tcnica, institutos y universidades, liderado por la Comisin Nacional
de Acreditacin (cnap). Al respecto, slo queda seguir potenciando
el proceso y estimular el uso de esta informacin por parte de los
estudiantes y otros usuarios.

Formacin especfica a nivel de empresa

Para el caso de la denominada educacin no formal, y el fortalecimiento
de su calidad y atingencia, se sugiere profundizar lo que se ha venido
realizando hasta ahora en cuanto a orientar los servicios de capacitacin hacia competencias laborales, es decir, promover el desarrollo de
servicios de capacitacin basados en competencias.
Un tema relevante en este mbito, a nuestro juicio, es aprobar e instalar definitivamente un Sistema Nacional de Certificacin de Competencias Laborales (snccl). Dicho sistema, creado por Ley, es una nueva
institucionalidad que forma parte del Sistema de Formacin Permanente
y que est destinada a reconocer formalmente las competencias laborales de
las personas, independientemente de la forma en que hayan sido adquiridas y
de si tienen o no un ttulo o grado acadmico otorgado por la enseanza formal
de conformidad a las disposiciones de la Ley n18.962 Orgnica Constitucional
de Enseanza; as como favorecer las oportunidades de aprendizaje continuo de
las personas, su reconocimiento y valorizacin (Texto del Proyecto de Ley).
Lo anterior permitir asegurar una fuerza laboral mejor calificada
y la posibilidad de aumentar la movilidad de la misma, cuestin que
puede disminuir el riesgo del desempleo.
137

Internacionalizacin de la enseanza
Uno de los procesos ms profundamente instalado actualmente es el
de la globalizacin, la que, con cierta certeza, continuar operando con
una importancia creciente en los asuntos y prioridades del aprendizaje.
En la prctica esto se traduce en que ya no ser suficiente para
los egresados de tercer ciclo contar con estudios de licenciatura para
ser competitivos. Adems ser necesario especializarse, conocer las
estrategias internacionales, dominar varios idiomas y estar abiertos a
oportunidades de empleo.
Todo lo anterior indica que otro de los desafos importantes que debe
enfrentar el sistema educativo es la internacionalizacin de sus funciones
de enseanza, investigacin y extensin. En consecuencia, surge otro
conjunto de los llamados conocimientos transversales referidos a lenguas
y culturas extranjeras, antecedentes geogrficos, histricos o culturales
de los distintos pases con los que se interacta; temas medioambientales,
econmicos o jurdicos de mbito mundial, etc. Estas materias tambin
debern incorporarse paulatinamente a los programas de estudios de
la educacin superior.

6. Consideraciones finales
A modo de conclusin es posible sealar que, revisado el desempeo
educacional de nuestro pas, se perciben aspectos muy positivos relacionados bsicamente con el nivel de participacin y quizs, de manera
destacada, con el crecimiento que ha tenido este indicador a travs del
tiempo.
En efecto, la revisin comparativa de nuestro desempeo permite
percibir que Chile crece a tasas extraordinariamente altas en cobertura,
superando a las tasas de crecimiento de pases lderes mundiales en el
tema de los alimentos, como es el caso de Australia, Blgica y Francia,
entre otros.
Sin embargo, tambin existen aspectos donde la conclusin no es
todo lo positiva que uno quisiera. Uno de estos aspectos es el que dice
relacin con el nmero absoluto de personas con nivel terciario, que
en Chile an es bastante inferior con respecto a los pases que hemos
definido como relevantes en el tema alimentario. Lo mismo ocurre con
el tema de los resultados, donde todos los indicadores muestran que

138

estamos muy atrs comparativamente hablando. Creemos que este ltimo aspecto constituye el tema central a reforzar en los prximos aos.
Uno de los pilares fundamentales de la actual revolucin alimentaria
en el mundo es la incorporacin creciente de conocimiento e innovacin
a los alimentos y a los procesos productivos a travs de los cuales stos
se generan. Si nuestro pas quiere seguir mejorando su posicionamiento alimentario en el mundo, debe seguir ampliando y sofisticando sus
capacidades tcnicas y profesionales, de tal forma que aproveche mejor
las oportunidades que tal revolucin presenta, y al mismo tiempo gestione los riesgos que ella conlleva. A inicios del siglo xxi es impensable
avanzar en el desafo del liderazgo alimentario sin un mayor esfuerzo
en el mbito tratado en este captulo.

D esarrollo

C aptulo 4

ambiental agropecuario : estado de

situacin y desafos

Hugo Martnez Torres

1. Introduccin
La agricultura chilena ha experimentado una importante transformacin
desde el ao 1990, debido a que, a su buen patrimonio fito y zoosanitario, se sum la decisin de incorporar al sector a una profunda apuesta
de apertura econmica, lo que ha redundado en el desarrollo de una
estrategia basada fundamentalmente en la exportacin. La tarea no ha
resultado sencilla en muchas cadenas alimentarias, toda vez que dicha
poltica involucra tambin una competencia en el mercado interno con
productos importados, tema que en todas las agriculturas del mundo
resulta ser la piedra de tope en los acuerdos de comercio. Lo cierto es
que los resultados en crecimiento de las exportaciones sectoriales, tanto
en volumen como en amplitud de la canasta, son elocuentes, aunque
con diferencias evidentes entre subsectores.
La transformacin de la industria alimentaria se ha debido en parte
al desarrollo tecnolgico y al cambio en la demanda domstica de alimentos, pero ha sido gatillada principalmente por consideraciones de
comercio, esto es, ms y mejores mercados externos donde poner nuestros productos. Esta realidad no slo ha significado una transformacin
en lo productivo, tanto en rendimientos como en nuevos productos,
sino tambin se tradujo en un cambio en la presin sobre los recursos
naturales y la forma en que son explotados. A esta fuerza inherente de
las cadenas alimentarias, que transmiten al productor las seales del
consumidor, hay que sumarle desde el ao noventa la preocupacin de
la poblacin nacional por los efectos ambientales de la produccin, lo
que ha derivado en normativas que ataen a los sistemas productivos.
Tambin hay que aadirle el crecimiento lento pero sostenido de una
preocupacin de los agricultores e industria alimentaria por sus buenas
relaciones con el entorno social.

141

As, tanto los aspectos referentes a normativas y estndares exigidos por los mercados externos, como las preocupaciones y normativas
provenientes del entorno de las explotaciones agropecuarias, y tambin,
aunque en menor medida, las exigencias de los consumidores internos,
han ido orientando un desarrollo de los aspectos ambientales de la
produccin alimentaria para traerla al punto en que nos encontramos
hoy, en el ao 2010.
Haciendo una prospeccin de lo que pasar con estas fuerzas en los
prximos aos, el presente captulo busca dar luces sobre los que deberan ser durante la siguiente dcada los grandes temas de la industria
agroalimentaria, en su relacin con el medio ambiente en Chile.

2. Agricultura y medio ambiente: marco conceptual

En este acpite se busca delinear ciertas consideraciones que caracterizan
la relacin que tiene la agricultura con el medio ambiente para, a partir
de ello, presentar la visin del autor de lo que ha sido la evolucin de
los temas ambientales en la poltica sectorial.
En la literatura es fcil encontrar definiciones de agricultura ecolgica, agricultura orgnica, agricultura sustentable y agricultura de precisin, entre otras. Sin embargo, la definicin de agricultura sin adjetivos
se encuentra bsicamente en diccionarios, los que mayoritariamente la
definen poniendo el nfasis en la disciplina y el verbo: la ciencia, arte
y negocio de cultivar el suelo para producir plantas y alimentar el ganado. Tambin hay otras con nfasis en el producto: ciencia de producir
plantas y animales para alimento, vestimenta u otros productos tiles.
Una definicin ms tcnica es la que presenta Sebillotte (1974) en
un ensayo referente a las tareas del agrnomo, donde seala que la
agricultura consiste en obtener una produccin de una serie de plantas
y animales, sobre una superficie en el seno de un medio natural y socioeconmico dado, por lo tanto en un marco de restricciones, poniendo
en obra a factores de produccin. Esta ltima definicin, si bien no se
refiere al tema disciplinario, que podra ser el ms relevante en discusiones tericas, s nos entrega el concepto claro de que se trabaja sobre
un medio natural y socioeconmico, e introduce el tema de los factores
de produccin.
No se trata de ahondar en conceptos bsicos, slo cabe decir en este
captulo que la agricultura ha trabajado siempre modificando, en mayor
o menor medida, el medio ambiente para orientarlo a la produccin de
142

bienes para el ser humano. En ese sentido, el medio ambiente tiene un rol
tanto de factor de produccin como de entorno, y eso hace la diferencia
entre la agricultura y la produccin industrial.
Desde una perspectiva econmica, la agricultura tiene dos formas
de relacionarse con el medio ambiente: a) a travs de los elementos internalizables en la explotacin, que se refiere al uso sustentable de los
recursos naturales (bsicamente suelo y agua); y b) con la que interactan
todas las unidades industriales, la de las externalidades que genera el
proceso productivo sobre el entorno. Esta clasificacin resulta muy til
a la hora de analizar los instrumentos de una poltica, sin embargo, para
el desarrollo de estrategias que avancen en una visin de largo plazo se
utiliza una clasificacin ms fina.
Particularmente la ocde analiza los aspectos agroambientales a
travs de los siguientes siete temas: suelo, agua, aire, biodiversidad,
manejo predial, insumos agrcolas, y otros (ocde, 2008). Los cuatro
primeros se refieren a los recursos naturales receptores de los impactos
(externalidades e internalizables) y los dos siguientes, al manejo de las
explotaciones agropecuarias.
En la Tabla 1 siguiente se presenta una clasificacin propuesta por el
autor para el anlisis en el presente captulo, que pone en primer lugar
la divisin segn la lgica econmica de los sistemas productivos, para
luego subdividir en los elementos del ambiente receptores del impacto.
Cabe mencionar nuevamente, que para el caso del eslabn industrial
de la cadena alimentaria slo operan los impactos sobre el entorno, es
decir, las externalidades de la produccin agroindustrial.
Tabla 1. Efectos de los sistemas de produccin agropecuaria sobre el ambiente
mbito econmico
Uso sustentable de los
factores de produccin

Impacto en el entorno
(externalidades)

Elemento afectado
Suelo
Agua

Problemas

Erosin
Baja de fertilidad
Efecto qumico (salinidad, metales, etc.)
Uso ineficiente

Agua

Contaminacin (plaguicidas, patgenos,

fertilizantes)

Biodiversidad

Fragmentacin
Eutroficacin
Dao por plaguicidas

Gases efecto invernadero

Agotadores capa de ozono
Olores

Aire
Fuente: elaboracin propia.

143

2.1.

La sustentabilidad de los factores de produccin

Hasta antes de la Revolucin Verde los temas ambientales en agricultura

se referan generalmente al uso sustentable de los recursos suelo y agua.
En la actualidad los temas energticos, la biodiversidad y el mismo aire
ya se asoman como temas referentes a la sustentabilidad del sistema de
produccin.
En el caso del suelo, la visin cortoplacista que se tiene de algunos
negocios agrcolas con alguna frecuencia se traduce en una sobre utilizacin del recurso, lo que genera erosin, prdidas de fertilidad u otros
impactos qumicos sobre el suelo. Desde una ptica industrial, resulta
poco frecuente que las normativas se preocupen por la durabilidad de
las maquinarias y motores de las industrias, por ser un elemento del
que obviamente el mismo negocio se hace cargo. Sin embargo, en el uso
del suelo los Estados s realizan algn tipo de seguimiento acerca de su
sustentabilidad, esto porque el suelo deber hacerse cargo tambin de
ser factor de produccin para las futuras generaciones, y porque, ms
all del tema productivo, este recurso es un reservorio para el sustento
de la biodiversidad.
Aun as, en el caso del suelo, la labor de los Estados se acota bsicamente a la informacin, transferencia de tecnologas y educacin, no
siendo las normativas de cumplimiento obligatorio las que dominan la
poltica en el mbito agropecuario.
El mercado tambin juega un rol importante en la internalizacin
del uso sustentable del suelo, esto porque, de operar adecuadamente el
mercado de las tierras agrcolas, la calidad productiva del recurso estar
paulatinamente ms presente en el valor del recurso que es patrimonio
del mismo agricultor. Por cierto que este instrumento econmico, lo
de favorecer que en el mercado se presente el valor real del recurso,
no operar en el sentido de la conservacin si el valor de la tierra est
dominado por otros atributos, como su posible uso urbano, minero
o industrial. En este sentido, polticas de ordenamiento del territorio
claras y de largo plazo, deberan favorecer el buen uso agrcola de los
suelos en el largo plazo. Por el contrario, si se estima que el bajo valor
agrcola puede en el corto plazo inducir a la autoridad a permitir usos
ms lucrativos de la tierra, esto podra generar un incentivo perverso
al mal uso de los suelos.
El agua tambin es un factor de produccin en la agricultura, por lo
que su uso eficiente redundar en mayores retornos para el agricultor, en
la medida que el valor del agua efectivamente se refleje en la explotacin.
144

Particularmente en Chile, por estar la tierra y las aguas separados como

bienes independientes, el mercado debera operar bien en la asignacin
del precio del agua y por tanto favorecer un uso eficiente del recurso. Sin
embargo, las labores especulativas y el alto valor en otros usos (energa
y minera), habran distorsionado la asignacin del recurso generando
problemas de no uso.
Se intent resolver este tema con la modificacin del Cdigo de
Aguas del ao 2005, incorporndose castigos al no uso del recurso, sin
embargo, hay versiones contrapuestas acerca de cun efectiva ha sido
la modificacin para eliminar el uso especulativo del agua. Habr que
esperar unos aos para observar con objetividad si esa amenaza fue
resuelta con dicha modificacin.
De cualquier manera, en materia de uso sustentable de las aguas
por parte de la explotacin agrcola, la escasez del recurso ha llevado a
que su uso predial haya ido mejorando paulatinamente en la eficiencia,
en base al conocimiento de las tecnologas y con ayuda del cofinanciamiento pblico de proyectos.
El uso sustentable de suelos y aguas en el predio es un tema que en
el largo plazo no representa un trade off en la decisin del agricultor, por
lo que, de manejarse bien los incentivos que entrega el mercado en el
largo plazo y de proveerse la informacin tcnica a todos los productores,
esto debera ir resolvindose paulatinamente sin la necesidad de normativas de cumplimiento obligatorio. Lo anterior es posible en la medida
que las seales intersectoriales que permiten la especulacin sean bien
manejadas mediante una buena poltica de ordenamiento del territorio
y con la aplicacin de normativas que erradiquen el uso especulativo.

2.2.

Las externalidades negativas

El tema de las externalidades negativas de la agricultura, si bien en

alguna medida ha estado siempre presente a travs de eventos como
el embancamiento de la desembocadura de los ros por los sedimentos
y la formacin de dunas, se ha vuelto mucho ms importante desde la
segunda mitad del siglo xx, dada la intensificacin en el uso de insumos
gatillada por la Revolucin Verde, y por la creciente interaccin entre lo
urbano y lo rural, como elemento del crecimiento de las ciudades y de
la mayor diversificacin de las actividades econmicas en los distintos
territorios.
A diferencia de lo que sucede en el uso sustentable de los factores
de produccin, en el caso de las externalidades normalmente existe
145

un trade off entre el objetivo ambiental y el productivo. En efecto, el

propio concepto de externalidades excluye el beneficio econmico de
esos efectos, y cuando fuera del predio se traducen en daos al medio
ambiente, s que existe contraposicin para la sociedad en su conjunto
entre la produccin de ms alimentos y el dao al medio ambiente. Esto
est llamado entonces a ser resuelto a travs de normativas, las que son
aplicadas por los Estados con la misma lgica con que se aplican a la
industria y la minera.
Hay casos en que efectivamente no existe un trade off entre la eliminacin de un insumo posiblemente contaminante y la baja de produccin en el largo plazo. Podremos demostrar en muchos casos que
el reemplazo de fertilizantes qumicos por abonos orgnicos puede, en
el largo plazo, ser ms rentable; as tambin, todo el control integrado
de plagas se basa en aprovechar los enemigos naturales, lo que se traduce en menor aplicacin de agroqumicos y en sistemas productivos
que en el largo, y tambin en el mediano plazo, son ms rentables. En
estos ltimos casos, por cierto que ms recomendable que la normativa
obligatoria ser la entrega de informacin tecnolgica.
Finalmente, es importante tambin mencionar que los elementos
considerados dainos para el medio ambiente varan entre las distintas
realidades agroecolgicas, culturas y pases del mundo, dibujndose
en ocasiones una frontera difusa entre lo que es deseable y lo no deseable en la produccin sectorial. Un ejemplo de ello es el tema de las
emisiones de amonaco del sector agropecuario. Mientras en Europa y
Norteamrica se promueve su disminucin, este es un tema ausente en
las discusiones agrcolas de los pases en desarrollo. Ms complejo que
eso es el uso de la biotecnologa moderna. Se argumenta por un lado
que promueve un menor uso de agroqumicos en los campos, y por otro
se plantea que producen daos irreparables a la biodiversidad, lo que
se traduce en normativas distintas entre pases.

3. Cambio climtico: la mayor y ms amplia falla de

mercado nunca vista
La evidencia cientfica es incontenible: el cambio climtico presenta
muy serios riesgos globales, y demanda respuestas globales urgentes.
Esta es la conclusin del Informe Stern, que estudi, desde una visin
independiente, los efectos econmicos del cambio climtico (hm Treasury, 2006). Con este documento, y el Cuarto Informe del Panel Intergu146

bernamental sobre Cambio Climtico, de alguna manera se sepultaron

las controversias que an quedaban acerca de si el calentamiento global
era efectivo y creciente, o si sera parte de variaciones cclicas.
A su vez, el mismo Informe Stern concluye que los costos de enfrentar
el tema hoy, seran sustancialmente menores a los derivados en el mediano plazo por no enfrentarlo. As, se instala ya en el mundo la conviccin
de que es necesario enfrentar el proceso mediante la mitigacin, y a la
vez trabajar en la adaptacin, toda vez que los efectos de medidas de
mitigacin aplicadas el da de hoy se vern dentro de 40 o 50 aos, por
lo que los procesos que ya estn en marcha seguirn su curso.
Se ha considerado importante en este captulo subrayar particularmente el tema del cambio climtico dentro de los tpicos ambientales
a enfrentar en los prximos aos. La gran diferencia entre el cambio
climtico y el resto de los temas ambientales est en que es una falla de
mercado que no se resuelve por normativas internas de los pases, por ser
de carcter global, y que el mismo modelo econmico de libre mercado
no contribuye a que las externalidades de largo plazo se incorporen con
facilidad a la demanda del consumidor.
Hay otras externalidades de carcter global que ya han sido abordadas mediante acuerdos multilaterales ambientales, como la emisin
de sustancias agotadoras de la capa de ozono, y ha sido relativamente
exitoso su tratamiento por afectar elementos especficos de la produccin
industrial y agrcola que, en la gran mayora de los casos, cuentan con
sustitutos. Sin embargo, el calentamiento global se levanta como una
falla del mercado energtico, que es uno de los puntales del desarrollo
econmico de los ltimos siglos.
Segn estimaciones del Panel Intergubernamental de Expertos en
Cambio Climtico (ipcc), la agricultura en el mundo es responsable
directa del 14% de las emisiones de gases efecto invernadero. El 38% de
este aporte sera a causa de la aplicacin de fertilizantes nitrogenados
al suelo (naturales y fabricados por el ser humano), 31% provendra
del metano emitido por los rumiantes; y el resto provendra fundamentalmente de las quemas agrcolas, manejo y almacenaje de guanos
y purines animales, entre otros (ipcc, 2007). Lo mencionado se refiere
al efecto directo, pero la misma demanda de fertilizantes (que en su fabricacin emiten importantes volmenes de gases efecto invernadero),
energa y transporte, adems de los cambios de suelo agrcola, poseen
emisiones que se cargan en otros sectores, pero que son gatilladas por
la actividad agropecuaria.

147

El ao 1994 Chile ratific la Convencin sobre Cambio Climtico,

y en 2002 el Protocolo de Kioto. Se han entregado dos Comunicaciones
Nacionales a la Secretara del Convenio, en 2002 y 2007, y con ellas inventarios nacionales de gases efecto invernadero. Sin embargo, hasta
el da de hoy nuestra economa no tiene compromiso de reduccin de
emisiones por ser pas en desarrollo, aunque se presume que en el corto
plazo deber asumirlo. De hecho, la presidenta Michelle Bachelet plante
en la Asamblea General de Naciones Unidas, la necesidad de que los
pases en desarrollo emprendan acciones adicionales de reduccin de
emisiones.

3.1.

La agricultura chilena y las emisiones de gases efecto

invernadero

Las estadsticas sealan que el ao 2003 la produccin de gases efecto

invernadero del sector agricultura en Chile alcanz a las 13,3 millones
de toneladas de co2 equivalente (inia, 2009), y es el segundo sector en
emisiones despus de energa, que alcanza los 55 millones de toneladas
de co2 equivalente. La variacin entre el ao 1990 y 2003 fue de 19%
para el sector agricultura. Si bien este crecimiento equivale a un 1,35%
al ao, porcentaje muy menor al crecimiento sectorial, lo que indicara
un desacople, dicho crecimiento representa un importante aumento en
comparacin a los pases desarrollados, dado que en el mismo perodo,
en el promedio de los pases miembros de la ocde, el sector agricultura
redujo sus emisiones en un 3%. De hecho, los pases de ese conglomerado
que ms aumentaron sus emisiones en el perodo, Espaa y Canad, lo
hicieron en un 18% (ocde, 2008).
Ms all de lo importante que resultan las tendencias para evaluar
el comportamiento de las agriculturas de los pases frente al cambio
climtico, es relevante tener tambin algunas cifras que comparen la
situacin entre pases. Una forma de anlisis puede ser a travs la emisin de gases efecto invernadero para un ao especfico, en cantidad de
co2 equivalente; sin embargo, esa cifra ser directamente dependiente
del tamao de la agricultura.
En este captulo se propone una mirada que puede permitir comparar el comportamiento agregado de la agricultura en materia de
emisiones de gases efecto invernadero, en cuanto a la eficiencia de sus
sistemas. sta se muestra en el Grfico 1, y se refiere a la estimacin de
las emisiones por unidad de producto agropecuario. Con ese indicador,
estimado en el ejemplo para los pases de la ocde y Chile, nuestra agri148

cultura emitira 1,91 gramos de co2 por dlar de producto, indicador

que, en el promedio de los pases de la ocde, alcanzara a 2,67 gr co2/
dlar. En el grfico se observa que el pas de menor eficiencia sera Nueva
Zelanda, con 9,5 gr de co2/dlar y, en el otro extremo, la agricultura ms
eficiente sera la de Corea del Sur con 0,1 gr de co2/dlar.
Es evidente que el peso que tiene la ganadera en los pases afectar
directamente su eficiencia con este indicador, y que si la informacin
base de los pases se refiere a factores de emisin estndar, ser slo la
estructura de subsectores la que se refleje en el indicador propuesto.
Sin embargo, en la medida que se vaya mejorando la informacin base
para dichas estimaciones, el indicador puede resultar interesante para
evaluar los esfuerzos sectoriales a travs del tiempo.
Grfico 1. Emisiones de gases efecto invernadero sector agropecuario
por PIB agropecuario ao 2004
10
9
8

gr Co2/US$

7
6
5
4
3
2

Suecia

Nueva Zelanda

Islandia

Irlanda

Canad

Australia

Blgica

Estados Unidos

Finlandia

Alemania

Dinamarca

Reino Unido

PROMEDIO OCDE

Suiza

Luxemburgo

Hungra

Noruega

Chile

Holanda

Francia

Espaa

Polonia

Austria

Italia

Portugal

Mxico

Repblica Checa

Repblica Eslovaca

Japn

Grecia

Corea del Sur

Turqua

Pas

Fuente: elaboracin propia, con datos fmi y ocde.

Los elementos de manejo agropecuario que contribuyen a la emisin

de gases efecto invernadero en Chile son, en orden de importancia: el
cultivo de los suelos, la fermentacin entrica, el manejo del estircol, la
quema de residuos agrcolas y el cultivo del arroz. De dichos elementos,
los que ms contribuyeron al crecimiento entre 1984 y 2003 son el cultivo
de suelos (fertilizacin y manejo), y el manejo del estircol.
Cada uno de los elementos mencionados ser foco de preocupacin
en los prximos aos, tanto por las consecuencias globales del calentamiento global, como por los aspectos de competitividad involucra149

dos, que diariamente se van haciendo ms evidentes en el comercio

internacional. En los puntos siguientes se profundiza en el anlisis de
estos aspectos, a la luz de los principales desafos ambientales y de las
herramientas de poltica ambiental agropecuaria.

3.2.

Adaptacin de la agricultura chilena al cambio climtico

Segn la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio

Climtico, Chile se encontrara entre los pases ms vulnerables al
Cambio Climtico, dado que cumple con siete de las nueve caractersticas
de vulnerabilidad sealadas por el Articulo 4.8 de dicha Convencin.
Tres de esas caractersticas se refieren a temas vinculados al sector
silvoagropecuario, y se relacionan con la presencia de zonas ridas
y semi ridas, exposicin a la sequa y desertificacin, y presencia de
ecosistemas frgiles.
El Centro agrimed de la Universidad de Chile, a solicitud del Ministerio de Agricultura y conama, desarroll un interesante estudio acerca
de la vulnerabilidad del sector silvoagropecuario al cambio climtico.
Los modelos aplicados en dicho estudio coinciden en sealar que se
producir una aridizacin en la zona central y sur del pas, y a la vez
un aumento de la pluviometra en el extremo austral. La temperatura
aumentara en el territorio nacional, en el mar y en Argentina, lo que
reducira la precipitacin slida en las cuencas, favoreciendo un aumento
del escurrimiento invernal en perjuicio del estival.
El mencionado estudio entrega importantes luces acerca de los
elementos necesarios a enfrentar para adaptar nuestra agricultura al
cambio climtico, y se refieren fundamentalmente a la necesidad de
mejorar la eficiencia de riego y controlar las cuencas; y a enfrentar las
nuevas condiciones trmicas a travs del mejoramiento gentico de
nuestros cultivos.
La adaptacin de nuestra agricultura al cambio climtico, si bien es
un elemento futuro de suma importancia para el desarrollo econmico
del pas, no guarda relacin con el comportamiento del sector agropecuario frente al medio ambiente, sino con la forma en que un elemento
de entorno afecta la economa de la actividad agropecuaria. Por este
motivo, el presente captulo desarrolla este tema slo en lo referente
a eficiencia en el uso del agua, actividad sectorial que s redunda en
variaciones de la disponibilidad del recurso para el ambiente y otras
actividades econmicas.

150

4. Los instrumentos de la poltica ambiental agropecuaria y

su aplicacin en Chile
Desde la perspectiva del instrumental de polticas y normativas ambientales, en este punto del captulo se analiza el uso de estas herramientas
en el mbito agropecuario, abordando sus problemas y bondades en la
aplicacin sectorial y consignando ejemplos de su aplicacin en Chile.
Lo que se busca es analizar la coherencia de los instrumentos con las
estrategias desarrolladas en el pas, y dar sustento a las propuestas del
punto siguiente en materia de implementacin de la poltica ambiental
agropecuaria hacia el ao 2020.
Al referirnos a la implementacin de la poltica ambiental sectorial
estamos considerando el conjunto de normativas e instrumentos desarrollados, tanto desde la Comisin Nacional del Medio Ambiente,
como desde los servicios del Ministerio de Agricultura. En general, se
podra sealar que los temas referentes a uso sustentable de los factores
de produccin emanan de las polticas y estrategias del Ministerio de
Agricultura, y que aquellos referentes a las externalidades de la agricultura, por ser de materia multisectorial (aplicables tambin a la industria)
provienen de las normativas de conama.
Los instrumentos de las polticas ambientales se clasifican de diversas formas. Lo ms convencionalmente utilizado en la agricultura
chilena es dividirlos en regulaciones, fomento e informacin (Ministerio
de Agricultura, 2006). A su vez, en la poltica ambiental las regulaciones
se clasifican en informacin pblica, normativas de comando y control,
e instrumentos econmicos (ORyan, 2003).
Desde la perspectiva legal, los principales instrumentos de gestin
ambiental que surgen de la Ley de Bases del Medio Ambiente son el
Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, que tiene un enfoque
preventivo caso a caso; las Normas Ambientales, con una visin preventiva pero ms genrica y horizontal; y los Planes de Descontaminacin
Ambiental, que operan con una lgica de reparacin. La Ley incluye
tambin como instrumento la Evaluacin Ambiental Estratgica, aunque hasta hoy es un instrumento que no se ha desarrollado. Asimismo,
aunque no se desprende de la Ley 19.300, cabe mencionar tambin los
Acuerdos de Produccin Limpia, como un instrumento relevante en la
poltica ambiental que opera en la lnea del fomento, para facilitar el
cumplimiento de la normativa (Agero y Martnez, 2002).
Para efectos del presente captulo se opt por analizar el instrumental
en base a cuatro grupos: informacin, transferencia tecnolgica y trans151

parencia de mercados; acuerdos voluntarios y certificacin; normativas

de cumplimiento obligatorio; y subsidios e impuestos.

4.1. Informacin, transferencia tecnolgica y transparencia de

mercados
Desde la perspectiva econmica, la asimetra de la informacin para la
toma de decisiones es una falla de mercado. En esa lgica, lo que buscan
los instrumentos de este tipo es hacer que el mercado opere en forma
transparente y competitiva. Correspondera, entonces, aplicarlos para
las situaciones llamadas win win, en las que no existe trade off entre los
aspectos productivos y ambientales.
Las estrategias agroambientales, explcita o implcitamente desarrolladas por el Ministerio de Agricultura, han operado principalmente con
este tipo de instrumentos. El desarrollo y transferencia de tecnologas
como la cero labranza, el control biolgico e integrado de plagas, la
fertilizacin en base a anlisis de suelo, entre otros, son claros ejemplos
de este tipo de instrumental.
En muchas ocasiones la transformacin tecnolgica que se quiere
promover podr ser acelerada con algn tipo de subsidio, crdito u otro
instrumento que permita y/o facilite el cambio. Sin embargo, en una
perspectiva de largo plazo el desarrollo y la transferencia de tecnologa
deberan ser suficientes para generar la transformacin.
Tambin los temas de transferencia tecnolgica e informacin suelen ir aparejados con la aplicacin de una normativa de cumplimiento
obligatorio, lo que facilitara el efectivo cumplimiento de esa regulacin.
El desarrollo y transferencia tecnolgica en uso de mtodos alternativos
al bromuro de metilo, es un ejemplo de una lnea desarrollada en la
poltica sectorial, as como la difusin de prcticas para el manejo de
purines de lechera, que contribuye al cumplimiento de la normativa
de contaminacin de aguas superficiales.
Por el lado de los instrumentos econmicos, la literatura plantea que
los derechos de propiedad muchas veces contribuyen a que el mercado
opere y facilite la solucin de problemas ambientales (Weersink, et al.,
1998). La propiedad difusa de predios por parte de grandes comunidades, o la existencia de veranadas de propiedad pblica, podran promover el sobrepastoreo y por tanto la erosin de suelos, tema que no
ocurrira cuando existe un beneficiario especfico de la conservacin del
recurso. En Chile, la constitucin de derechos de agua desvinculados del
recurso suelo, con seguridad ha promovido la mayor eficiencia de riego,
152

sin embargo, desde la perspectiva intersectorial podra haberse facilitado

la prdida de recurso para la agricultura a manos de la especulacin.

4.2.

Acuerdos voluntarios y certificacin

Con frecuencia, la existencia de trade off entre lo productivo y lo ambiental se resuelve por el lado comercial. Cada vez con ms frecuencia
el mercado da mayor valor a los productos que cumplen buenos estndares ambientales, lo que termina haciendo rentables transformaciones
que desde lo productivo, con el producto commoditie, constituyen una
prdida econmica.
En estos casos la participacin del Estado es baja. Los acuerdos se
generan entre privados: consumidores, el eslabn de retail, la industria
y los agricultores; quienes por distintos sistemas de certificacin, tanto
de productos como de procesos, desarrollan este crculo virtuoso. Tanto
la generacin de confianzas, los estndares, la certificacin y la fiscalizacin quedan en manos de los actores privados.
Desde el ao 2000 este elemento ha sido un punto muy importante
en la poltica agroambiental. Esto porque la estrategia exportadora ha
planteado grandes desafos al sector agropecuario y a la industria en
este sentido. La exigencia de Buenas Prcticas Agrcolas en el mercado
europeo de la fruta fresca, as como, a menor escala, estndares de calidad de cadenas de supermercados europeas y norteamericanas, han
sido un desafo que se ha transformado en oportunidad para el sector
agropecuario chileno. Adems, este elemento ha facilitado la conexin
de las estrategias ambientales con las agendas de trabajo de las cadenas
alimentarias.
La inminente masificacin de mercados en pases desarrollados que
exigen informacin de la huella de carbono, tiene este carcter que en
un principio siempre es visto como una amenaza, pero si se hacen las
cosas bien se puede transformar en una oportunidad. En Chile recin
se inician los estudios para estimar la huella de carbono de nuestros
principales productos de exportacin, y el paso siguiente deber ser
que la industria mejore estos estndares para posicionarse bien en tales
mercados.
Tal como se mencion, en general el Estado no tiene una participacin vinculante en este tema, dado que resulta mucho ms eficiente
que el mercado opere libremente, y no transformar en normativas de
cumplimiento obligatorio estos estndares.

153

En la discusin de poltica sectorial con frecuencia se plantea que,

por un tema de imagen pas, sera conveniente avanzar en estndares
obligatorios fiscalizados por el Estado. A este respecto, la experiencia
internacional es lo ms importante de visualizar en el momento de
proponer este tipo de decisiones. En general, en los pases desarrollados existe una ntida separacin entre la formulacin de normativas
de cumplimiento obligatorio, que se aplican en base a los impactos
negativos de las prcticas o insumos sobre la salud y el ambiente, y los
estndares privados de tipo voluntario que tienen que ver ms con las
preferencias del consumidor. Sobrereaccionar de este modo impondra
un costo a las explotaciones ms retrasadas sin su correspondiente beneficio en imagen pas.
La participacin del Estado en estos sistemas de certificacin voluntarios tambin es mnima, excepto en la certificacin de productos
orgnicos, en la que los gobiernos se han involucrado con cuerpos
legales, bsicamente para facilitar el cumplimiento de los estndares
que en la Unin Europea exigen para ingresar con productos bajo ese
tipo de certificacin.
Tambin hay acuerdos voluntarios que se desarrollan sin el elemento
comercial, sino como parte de una negociacin entre actores productivos
y la ciudadana. En el sector forestal existen experiencias nacionales,
sin embargo, en el sector agropecuario no se conocen casos relevantes.

4.3.

Normativas de cumplimiento obligatorio

Las normativas de cumplimiento obligatorio, que pueden ser de regulacin directa (tambin llamadas de comando y control), o del tipo
instrumentos econmicos, generan normalmente grandes modificaciones en los sistemas de produccin. Por este motivo es importante una
acuciosa evaluacin antes de definirlas.
En Chile, la definicin de Normas de la Ley 19.300 se hace con estudios tcnicos y econmicos, y despus del anlisis con participacin
de las instituciones reguladoras y la opinin de los afectados, se define
el estndar a cumplir y las formas de operacin y fiscalizacin de la
misma. No sucede lo mismo con otros cuerpos legales de los diversos
servicios pblicos, en que la decisin normativa no tiene procesos participativos definidos, y en oportunidades terminan siendo incumplibles,
infiscalizables y/o ineficaces para resolver el problema.

154

Elementos a tener en cuenta para elaborar una norma de cumplimiento

obligatorio1
El primer elemento a tener en cuenta es la real efectividad del instrumento para cumplir el objetivo ambiental propuesto. Es necesario
mencionar esto porque, en ocasiones, la aplicacin de la normativa tiene
ms que ver con la demostracin pblica de preocupacin por el tema, y
no va necesariamente aparejada por elementos tcnicos que analicen si
efectivamente resuelve el problema a enfrentar, o si los actores sobre los
que se aplica son los que realmente estn causando el dao ambiental.
Otro tema importante es el costo-efectividad, esto es, considerar la
alternativa ms econmica para la sociedad en su conjunto que resuelva
el problema planteado. Esto se analiza con evaluaciones de impacto
sobre todos los actores de las distintas alternativas, y debe incorporar
tambin los efectos distributivos que genera, esto es, quines son los
ganadores y los perdedores para cada opcin.
Tambin se debe considerar si la aplicacin de la misma genera incentivos o desincentivos a la innovacin. Siempre ser mejor dejar un
espacio para resolver los problemas con el desarrollo de tecnologas.
Este elemento se relaciona con el tipo de normativa y ser analizado en
el punto siguiente.
Los costos de administracin son un elemento importante y, en general, s se tienen en cuenta para efecto de los costos fiscales, no as para
la administracin relacionada al cumplimiento por parte de los agentes
privados. Dichos costos pueden simplemente impedir el desarrollo de
la tcnica regulada, aun cuando se cumplan los estndares ambientales.
Esto normalmente afecta a los sistemas de produccin de menor escala
(por ejemplo, con la exigencia de planes de manejo, que tienen costos
base similares independientemente del tamao del negocio), lo que
significa una prdida econmica para la sociedad en su conjunto.
Igualmente debe ser considerada la capacidad tcnica de fiscalizacin. Si la norma no es cumplida por muchos de los agentes a raz
de la imposibilidad tcnica de fiscalizar, se genera una competencia
desleal que puede provocar serios problemas en el mercado del rubro.
Un ejemplo de ello seran las queseras del sur de Chile, que deben
cumplir estrictas (y necesarias) normas sanitarias que no son exigidas al
comercio informal, lo que genera importantes prdidas para el segmento
fiscalizado (odepa, 2007).
1
Los elementos considerados son los mencionados por Weersnik y otros (1998), en: Economic
Instruments and Environmental Policy in Agriculture.

155

La coherencia de la norma con otras polticas de gobierno y la misma

norma en otros Estados es un tema de alta relevancia. Lo primero, por
ser la normativa parte de una poltica pas de escala mayor, y lo segundo,
porque afecta la competitividad econmica de nuestra agricultura en el
mercado internacional.
En relacin al ltimo elemento mencionado, se considera de suma
importancia, para un pas en desarrollo como Chile, mirar acuciosamente
la forma en que los pases desarrollados, con sistema econmico similar
al nuestro, resuelven el problema. Cuando la necesidad de aplicar una
norma de cumplimiento obligatorio no viene de problemas ambientales
reales dentro del pas, sino de exigencias de algn pas para ingresar
productos a ese mercado, antes que la normativa obligatoria horizontal
para el sector, ser necesario ver la factibilidad de exigir y certificar el
cumplimiento slo a los que exportan a ese mercado. Observando la
forma en que otros pases desarrollados resuelven el problema para
acceder a ese mismo mercado, se podr desarrollar el mejor modelo.
En la lnea de lo mencionado anteriormente, existen dos ejemplos
reales que grafican el concepto regulador. El primero es el cultivo de
transgnicos que emiten polen que va a parar a otros predios que,
eventualmente, podran destinarse a cultivos orgnicos. En ese caso el
polen del transgnico efectivamente puede generar una externalidad
sobre el predio orgnico, lo que deber entonces ser resuelto de alguna
forma, como por ejemplo, exigiendo distancias mnimas, e incluso la
utilizacin de algn sistema de captura del polen por parte del agricultor que cultiva el transgnico. Sin embargo, dicha normativa no tendra
razones tcnicas para ser aplicada sobre especies que no emiten polen
en su cultivo comercial.
El otro ejemplo es la clusula de eurepgap que no permite el uso
de bioslidos (lodos provenientes de plantas de tratamiento de aguas
servidas) en el cultivo de la fruta destinada a ese mercado. En este caso,
el que abona una pradera o un cultivo de maz no afectar de ninguna
manera el manejo de los predios vecinos, por lo que resultara del todo
inadecuado, y una prdida de oportunidades para reducir costos en
explotaciones ganaderas y de produccin de granos, no permitir su uso
en algunas zonas del pas.
Un ltimo elemento es la permanente tentacin de utilizar la imagen
pas como razn para levantar normativas de cumplimiento obligatorio. Es evidente que si un plaguicida est prohibido en todos los pases
desarrollados, lo ms razonable ser eliminarlo del registro chileno. Sin
embargo, cuando se trata de impedir inversiones industriales aledaas
a zonas agrcolas de exportacin, o cuando se argumenta no autorizar
156

los transgnicos para mostrar una imagen de pas verde, entramos en

terrenos ms complejos que pueden limitar el desarrollo de inversiones
que no se desincentivan en pases desarrollados.

Tipos de normativa ambiental obligatoria aplicados en la agricultura

chilena
El concepto normativo en la poltica ambiental chilena intenta privilegiar
la aplicacin de normas de emisin, es decir a la salida del tubo. Esta
decisin se refiere a dejar en manos del inversionista los insumos y la
tecnologa utilizada, exigindole slo lo que realmente importa para el
medio ambiente: que no se emitan agentes contaminantes.
Si bien lo mencionado anteriormente es el ptimo a aplicar en nuestra poltica, no siempre es posible o conveniente, tanto porque existen
fuentes difusas como porque en algunos casos el control resulta ms
eficiente sobre el proceso o el insumo.

a) Normas de emisin en el sector agropecuario

Se aplican en el sector agroindustrial (para emisiones al agua y al aire),
y estas unidades han debido cumplirlas muchas veces con importantes
inversiones. Su aplicacin se considera adecuada, toda vez que los temas
de contaminacin de aguas y de aire en zonas saturadas, son aspectos
ambientales esenciales de considerar en la bsqueda del desarrollo
sustentable.
Para la produccin primaria las normas de emisin slo resultan
aplicables en grandes productores de animales estabulados, como planteles porcinos y feedlot de bovinos.
Particularmente el ds 90, Norma de Emisin para la Regulacin de
Contaminantes Asociados a las Descargas de Residuos Lquidos a Aguas
Marinas y Continentales Superficiales, se aplica a todas las emisiones
a cuerpos superficiales de aguas, lo que involucrara a los residuos de
lechera de productores ganaderos. Esta norma, que afecta horizontalmente a todos los emisores industriales, tiene valores que son tcnico
econmicamente imposibles de alcanzar con el tratamiento de purines
en este subsector, por lo que la mejor forma de abordarlo es como se
est haciendo en la actualidad: recomendando sistemas de manejo de
purines que consisten en esparcirlos sobre las praderas, evitando que
lleguen a los cursos de agua en forma directa.
Si bien tal sistema de manejo es adecuado para las lecheras de la
zona sur que basan su alimentacin en praderas, para las unidades de la
zona central, que normalmente son intensivas en el uso de concentrados,
157

la norma es ms compleja de ser cumplida. En la actualidad se trabaja

en Acuerdos de Produccin Limpia, y durante el ao 2006 el Ministerio
de Agricultura, en conjunto con fedeleche, abordaron el problema a
travs de la elaboracin de un manual de manejo de purines de lechera.
En las unidades industriales el ds 90 ya ha sido asumido por la
gran mayora de las plantas, muchas veces con importantes esfuerzos
de inversin. Sin embargo, derivado de esta normativa asoma un tema
que permanece sin solucin, y que se refiere a la acumulacin de lodos
en las plantas de tratamiento. Al parecer la compleja trama institucional
en la materia ha dificultado avanzar rpido en una solucin que, en lo
tcnico, no parece tener mayores complicaciones.

b) Normas de calidad en el sector agropecuario

La generalidad de las emisiones de las unidades agropecuarias al medio ambiente son de tipo difusa, esto es, que no son permanentes en
el tiempo y que van a dar a los cursos de agua a travs de derrames,
percolacin y deriva.
La heterogeneidad tecnolgica, espacial y temporal dificulta tambin
identificar en forma econmica lo que emiten las unidades individuales.
Por este motivo, lo ms adecuado es trabajar con normas de calidad de
aguas. En stas se define un estndar de los elementos contaminantes
que se considera ambientalmente aceptable en el curso de agua, y de
sobrepasarse ese nivel se debe actuar a travs de un Plan de Descontaminacin. Estos planes operaran sobre los insumos y tecnologas que
aplican los agricultores de la zona, e intentara, de esa manera, volver
el curso contaminado a su nivel ambientalmente aceptable.
Estas normas de calidad estn actualmente en elaboracin, bajo la
coordinacin de conama, para los principales cursos de agua del pas.
Cabe mencionar que, en la medida que los instrumentos de acuerdos
voluntarios y certificacin mencionados anteriormente continen desarrollndose, menos necesario ser aplicar planes de descontaminacin
asociados a una norma de calidad.

c) Restriccin en el uso de insumos

En el tema ambiental, la restriccin en el uso de insumos se utiliza bsicamente para pesticidas2. El sag maneja un registro de agroqumicos
2
En el presente captulo no se analiza la relacin de los plaguicidas con la salud humana, ni
de trabajadores ni consumidores, sino que solamente en relacin a los efectos que pueden generar
en el medio ambiente.

158

permitidos, en el que se definen los usos autorizados del insumo, las

carencias y la forma de aplicacin. Todo aparece en la etiqueta, la que
constituye una norma obligatoria fiscalizada por el mismo sag. El registro es actualizado peridicamente, de manera de estar a la par con
las autorizaciones que se entregan en los pases desarrollados.
En materia de eliminacin de envases se trabaja en acuerdos voluntarios con el gremio de productores e importadores de agroqumicos, y
se han hecho esfuerzos de capacitacin de aplicadores.
Es evidente que en esta materia siempre habr mucho que avanzar,
sin embargo se estima que la normativa perfectamente puede ir detrs
de lo que se progrese en materia de acuerdos voluntarios y estndares
de produccin sustentables certificados, eso s, siempre manteniendo
el registro alineado con el de los pases desarrollados.
Paralelamente, resulta necesario desarrollar estudios de presencia
de agroqumicos en los cuerpos de agua. En la actualidad se carece de
esa informacin, que resulta fundamental para la toma de decisiones.
En cuanto a los fertilizantes, en Chile est operando la lgica del statu
quo. Se permiten sin restriccin los fertilizantes qumicos tradicionales,
aun cuando en el mundo ya hay preocupacin por los altos niveles de
cadmio que presentan algunos de ellos3. Sin embargo, no se ha logrado
aprobar el uso de bioslidos en suelos agrcolas, insumos que en todos
los pases desarrollados tienen un uso agrcola cada vez ms importante,
y que alcanza a niveles, en su mayora, superiores al 50% de los lodos
generados por sus plantas de tratamiento4.
Es evidente que en el tema de los fertilizantes hay que tomar decisiones, no necesariamente de prohibicin o restriccin, pero el propio
tema del Cambio Climtico ir induciendo el menor uso de fertilizantes
qumicos y el mayor reciclaje a travs del uso de abonos y bioslidos, ya
sea por la consideracin de la huella de carbono como por la necesidad
de avanzar hacia un sector agropecuario Carbono Neutral.

d) Sistemas de emisin transables

En la teora es uno de los buenos instrumentos econmicos. Consiste
en definir un total aceptable de emisin de un residuo en una zona determinada y entregar derechos transables. Es un buen sistema porque,
3
En Australia ya existe una poltica de defensa del suelo que incluye estndares mximos de
cadmio para los fertilizantes fosforados.

4
Al ao 2004, el 47% de los bioslidos de Estados Unidos ya se aplicaban en suelos agrcolas.
Pases como Suiza y Francia ya desde 1996 aplicaban ms del 50% en suelos agropecuarios.

159

adems de impedir que se alcancen niveles sobre el nivel global permitido, incentiva el desarrollo de tecnologas para minimizar la emisin
en las unidades productivas, y as poder vender esos excedentes. Es un
sistema que se aplica para contaminacin de aire en pases desarrollados,
y no se conocen experiencias en el sector agrcola.
A nivel de predio resulta compleja su aplicacin, porque la concentracin de toda la emisin en un punto, si bien cumplira la norma general,
estara infringiendo un dao ambiental de proporciones en un punto
determinado. Adems, la mayora de las emisiones agropecuarias son
difusas, lo que impide controlarlas, y menos an entonces se podrn
transformar legalmente en un derecho de emisin.
S podra ser tericamente aplicable en normas que se refieren al
cumplimiento de compromisos pas. El Mecanismo de Desarrollo Limpio
del Protocolo de Kioto es un sistema de emisin transable de alcance
internacional, del cual ya hay experiencias en la industria nacional.
Tambin el Protocolo de Montreal abre esta oportunidad, ya que
limita el uso de bromuro de metilo para desinfeccin de suelos. En la
actualidad, la ley chilena limita la importacin hasta el nivel de cumplimiento, pero su autorizacin no se traduce en derechos transables.
Particularmente, no resulta conveniente en este caso emitir los derechos
como transables, tanto porque el uso de bromuro de metilo en el pas
deber ser llevado a cero en los prximos aos, como porque el tamao del mercado no sera de la envergadura suficiente para generar un
sistema eficiente.

4.4.

Subsidios e impuestos (la zanahoria y el garrote)

Son un instrumento econmico que con frecuencia se utiliza en el mundo

para resolver temas ambientales del sector agropecuario. Se aplican a
inversiones, insumos, productos, y uso de tecnologas y manejo predial.
En Chile, debido al modelo de la economa, su aplicacin es restringida. Particularmente para el caso de los impuestos, la poltica tributaria
es clara y directa: no se utilizan los impuestos en las polticas sectoriales,
sanitarias ni ambientales, se tiende a un nivel de impuestos parejo que
no genere distorsiones en la toma de decisiones de los actores. Esto
fue reafirmado as de claro en la evaluacin del desempeo ambiental
realizada por la ocde en el ao 2005.
El caso de los subsidios tambin es un tanto controversial desde la
poltica ambiental. El principio de el que contamina paga, mencionado
en el mensaje de la Ley 19.300, ha hecho que se cuestione el pago a los
160

agentes que estn generando el problema ambiental, y esto efectivamente

podra crear incentivos perversos. Sin embargo, desde el mbito de la
poltica sectorial, y considerando la lgica del statu quo, esto es, que si
la agricultura ha venido trabajando as a travs de los siglos, cambiar
su manera de hacer las cosas en desmedro de resultados econmicos
requerira una compensacin; se utiliza en la prctica el subsidio como
instrumento, aunque en montos insignificantes en comparacin con los
pases desarrollados.
El subsidio ambiental ms importante en Chile es el Sistema de
Incentivos a la Recuperacin de Suelos Degradados, y tambin existen instrumentos corfo que financian la certificacin ambiental y la
formulacin de los planes de manejo. Tambin la Ley de Riego realiza
concursos especficos para promover las aguas limpias, y los mismos
instrumentos de fomento de indap recurren en ocasiones al financiamiento de inversiones que facilitan el mejoramiento de los estndares
ambientales, como por ejemplo los sistemas de manejo de purines.
Cuando existen subsidios importantes sobre la produccin agropecuaria, a travs de restricciones al acceso de stos se puede hacer poltica
agroambiental. Es el caso de la Unin Europea, donde existe una serie
de aspectos que tienen cumplimiento voluntario, pero que se exige su
aplicacin a los agricultores que quieran optar al subsidio, haciendo
en la prctica econmicamente obligatorio el cumplimiento de dichos
aspectos. Evidentemente que, por el nivel de subsidios que se requiere,
no es posible aplicar este instrumento en Chile.

5. Visin estratgica: hacia una agricultura de ciclos cerrados

La produccin orgnica en pequea escala es, y de eso parece no haber
dudas, la que tiene ms altos estndares de sustentabilidad ambiental.
El reciclaje de nutrientes, aprovechamiento de los enemigos naturales,
reciclaje de la energa en el predio, todo para producir alimentos para
el consumo predial o a una escala humana, es de gran armona con el
ambiente, dado que el sistema extrae poca energa del medio natural y
a la vez se encarga de reciclarla al medio. Este sistema de produccin
constituye el ciclo cerrado ms pequeo del sistema, y la propuesta es
ir entendiendo los ciclos ms grandes con esa misma lgica, slo que ya
no son de una unidad productiva, participan en ellos mltiples unidades
agrcolas, agroindustriales y de otros sectores de la economa.
La consideracin poltica y econmica de los problemas ambientales
globales facilita a nuestros agentes entender dos elementos de contexto
161

fundamentales para desarrollar un modelo de produccin sustentable:

1) que la energa y el agua utilizable no son infinitas, y 2) que no existe
un espacio vaco ilimitado donde disponer los residuos de los procesos
productivos, ni slidos, ni lquidos, ni gaseosos. As, tal como en la agricultura sustentable de pequea escala, podremos entender las cadenas
productivas globales como ciclos que se cierran en algn punto.
El desarrollo de la Revolucin Verde se bas en la necesidad de
especializar cultivos para mejorar la eficiencia, y as responder a la demanda creciente de alimentos de la poblacin global. Como es conocido,
esta eficiencia se mejor absorbiendo mayores dosis de energa desde
el entorno y disponiendo (bien o mal) mayores cantidades de residuos
en el medio ambiente. Una vez que los problemas ambientales globales
son tan importantes como satisfacer la demanda alimenticia de una
poblacin creciente, se vuelve a plantear masivamente el tema de la
agricultura sustentable.
Una forma de enfrentar el desafo es revalorar la existencia de unidades pequeas ambientalmente sustentables, reconociendo que tcnicamente es una forma de enfrentar el tema. Sin embargo, como poltica
global ser necesaria una visin sustentable en las unidades mayores, y al
respecto, hay que considerar que las grandes unidades productivas, que
en muchos pases del mundo controlan la mayor parte de los recursos,
por su misma gran escala s estn en condiciones de realizar inversiones
en reciclaje, y tambin justifican econmicamente la presencia de compaas de servicios que se encarguen de reciclar energa, nutrientes y
aguas, de tal manera de conectar los ciclos y cerrarlos a gran escala, tal
como lo hacen en la actualidad en reducida escala las unidades pequeas. Esto, si la lgica de las normativas tiende a favorecer el desarrollo
de negocios de estos servicios, y no a limitarlo con sobreregulaciones
que hagan ms barato, y menos burocrtico, seguir extrayendo energa
del medio y depositar los residuos en el entorno.
El caso de la fertilizacin nitrogenada es un buen ejemplo de la necesidad de entender la poltica sectorial en una lgica de ciclos cerrados.
Un kilo de nitrgeno que se va a la atmsfera, adems de contribuir al
calentamiento global, es un kilo de nitrgeno que tendremos que bajar de
la atmsfera (como urea), con una segunda contribucin al calentamiento
global. Esto siempre ha sido evidentemente as, slo que hasta hoy ese
calentamiento global es una externalidad del sistema agropecuario,
que da a da, ya sea el mercado a travs de la huella de carbono, o los
acuerdos internacionales a travs de normativas nacionales, se estn
encargando de internalizar.
162

As, si hoy resulta ms rentable quemar los rastrojos y disponer

los purines en aguas superficiales, subterrneas o rellenos sanitarios,
y a la vez proveer el nitrgeno importando urea, esto cada vez ser
menos rentable en el negocio, en los compromisos pas, o en la imagen
de nuestro sector agropecuario, frente a los consumidores y los pases
desarrollados.
Ms adelante el captulo se refiere al instrumental con que sera conveniente avanzar en ir cerrando los ciclos agropecuarios. Lo importante
en este punto es establecer el marco general de la poltica agropecuaria,
favoreciendo el funcionamiento armnico y cerrado de los ciclos de
fertilizantes, agua y, en definitiva, de energa. De algunos elementos se
encargar el propio mercado, otros requerirn el desarrollo de investigacin agropecuaria, y tambin se deber recurrir a normativas de
cumplimiento obligatorio, siempre pensando en no cortar los ciclos de
reciclaje con sobreregulaciones y burocracia, porque aquello requerir
necesariamente incorporar energa al sistema para compensar.
En el Diagrama 1 se presenta un modelo hipottico referido a gases efecto invernadero, prdidas y reciclaje de nutrientes en el sistema
agropecuario ampliado.
Diagrama 1. Modelo General Agricultura de Ciclos Cerrados
Prdidas, traducidas en contaminacin de aguas y emisiones de gases.

Cultivo o
Pradera

Bovinos

Cerdos

Manejo
rastrojo

Consumidores
Tratamientos

Tratamiento

Productos y subproductos

Ciclo menor

Reciclaje NPK

Ciclo medio

Prdida en aguas, aire y

disposicin final

Ciclo mayor

Fuente: elaboracin propia.

163

Produccin
fertilizantes
qumicos

Del Diagrama 1 se desprenden tareas importantes de realizar en el

concepto de agriculturas de ciclos cerrados. Para cerrar bien el Ciclo
Menor se requerir ir eliminando la quema de rastrojos como prctica
de manejo; optimizar las dosis y planes de aplicacin de fertilizantes,
para minimizar volatilizacin y percolacin; y se requerir tambin un
buen manejo de los residuos de ganado en sistemas extensivos y semi
intensivos, para proteger las aguas superficiales y subterrneas. Ese
buen manejo minimizar la demanda de fertilizantes qumicos industriales, los que en su generacin aportan importantes volmenes de
gases efecto invernadero.
Siguiendo por el Ciclo Mayor, el tratamiento de aguas servidas y la
generacin de bioslidos contribuirn en igual sentido, en la medida
que las normativas, que muchas veces incorporan costos de transaccin,
no dificulten cerrar el ciclo. De cualquier manera, el Ciclo Mayor de
alguna forma est cubierto en Chile desde la perspectiva del desarrollo
y adopcin de tecnologas en los agentes.
El Ciclo Medio parece requerir mayores niveles de inversin. Para
el caso de las Plantas de Tratamiento de Aguas Servidas, el consumidor de agua potable se encarga de financiar el tratamiento de residuos
y la generacin de bioslidos, y, por tanto, en gran parte del mundo
desarrollado se entrega el abono gratuitamente al agricultor. El Ciclo
Medio requiere que los agricultores financien ese tratamiento a travs
de la valorizacin del fertilizante. Es muy probable que este escenario
se vaya dando con la huella de carbono y los costos de la energa.
En Chile tenemos una importante concentracin en la industria
porcina que, de contarse con normativas adecuadas, podra desarrollar
productos de este tipo como un negocio rentable. El uso de la estruvita
como agente aportador de fsforo y nitrgeno proveniente de aguas
servidas5, as como las tcnicas anaerbicas en las que la propia energa gaseosa del proceso se puede usar para eliminar los patgenos del
abono, podrn ser un paso inicial para conectar este Ciclo Medio y, en
consecuencia, bajar las dependencias del fertilizante qumico, minimizar
la contaminacin de aguas y, a la vez, ampliar el espacio de crecimiento de una industria pecuaria muy bien posicionada en los mercados
internacionales.
Para el caso de la eficiencia en el uso de agua, por ser un importante
factor de produccin, se ha avanzado a travs de la historia en tecnolo5
Es un precipitado de sales de amonio, que opera como fertilizante de entrega lenta. En Japn
ya se comercializa como fuente de nitrgeno y fsforo para la agricultura, y en Estados Unidos
est en desarrollo (Manning, 2006; Ueno y Fujii, 2001; Catrileo, web asprocer).

164

gas que dan eficiencia. Como ya se mencion, el mercado del agua est
lejos de la perfeccin en trminos de favorecer una correcta asignacin
en su uso, pero al considerar zonas del planeta en la que este recurso
es ms escaso, la eficiencia en su uso va siendo un elemento importante en la competitividad. A nivel internacional ya se habla de la huella
del agua, y crecientemente existen publicaciones que se refieren a la
cantidad de agua necesaria para obtener un alimento. Producir carne,
leche, azcar, aceites comestibles y hortalizas requiere de ms agua que
producir cereales, y se estima en cifras gruesas que producir una calora
de alimentos requerira del orden de un litro de agua. As, alimentar a
una persona por un da requerira cerca de 3 mil litros de agua.
Si bien es un dato relevante para estimar la demanda futura del
recurso y recalcar la necesidad de su uso sustentable, es difcil que la
huella del agua pueda llegar en el corto plazo a comportarse como un
elemento de decisin de los consumidores en una cantidad importante
de productos, como s lo est siendo la huella de carbono. Esto porque
las cifras son muy generales y sirven para discriminar ms entre productos que entre sistemas de produccin. Es poco lo que puede hacer
un sistema ganadero de secano para aprovechar excesos de agua en
las praderas en estaciones de lluvia, y es cuestionable que el mercado
castigue entonces segn el tipo de pradera que se utiliza.
A la vez, la discriminacin de alimentos a consumir segn el uso
de agua es posible que se d en algunos nichos especficos. Por ejemplo, podemos pensar que algunos grupos de consumidores de pases
desarrollados dejen de comer carne, reemplazndola por cereales en
consideracin a la huella del agua, sin embargo, vastas poblaciones de
consumidores en el mundo que van subiendo sus niveles de ingreso,
aumentarn la demanda de carnes en forma sustantiva en la medida que
la economa se los permita. Distinto es el caso de la huella de carbono,
que permite discriminar explotacin a explotacin, permitindole al consumidor elegir entre distintos tipos de manejo para un mismo producto.

6. Los grandes temas ambientales para el sector agropecuario

chileno
En trminos generales, se puede sealar que las explotaciones agrcolas
usan para su produccin los recursos naturales suelo, agua y energa;
y su sistema de produccin impacta hacia afuera de l en aguas, aire

165

y biodiversidad6. La expansin de la frontera agropecuaria, que fue

importante hace algunas dcadas en Chile a raz de las estrategias de
sustitucin de importaciones, tambin afect por cierto la biodiversidad al invadir zonas prstinas. Sin embargo en las ltimas dcadas, y
debido a la poltica de apertura econmica, ya no se presentan grandes
aumentos, s traspasos de la actividad agrcola a la ganadera y viceversa
(Martnez, 2004). Estos elementos, entonces, son el punto de partida
para este anlisis.
Todos los aspectos ambientales de la actividad agropecuaria en Chile
son tocados por algn instrumento, legislacin o estrategia, en mayor
o menor medida, y con mayor y menor rigor. Vale hacer un esfuerzo
en ordenarlos conceptualmente, retomando la lgica de una Poltica
de Estado.
Se encuentra en elaboracin el captulo chileno del Comportamiento
Medioambiental de la Agricultura desde 1990. Esta es una publicacin
de la ocde que incluye un informe principal que se refiere al conjunto
de los pases miembros, y una seccin por pas, referida a la situacin
de cada uno de los miembros de la Organizacin. El captulo referente
a Chile est en elaboracin y posiblemente estar incluido en el informe
completo dentro del ao 2010. Existe una primera conclusin ya conocida
de este trabajo: en Chile se deber hacer un importante esfuerzo en captura y procesamiento de informacin para poder entrar en los sistemas
de medicin comparada con que la ocde hace el seguimiento por pas.
Desde la perspectiva de los actores internos, la prioridad de los temas
ambientales en la agricultura chilena es un tema dinmico, porque los
cambios en los rubros y produccin diversifican los posibles impactos
en el ambiente, porque en Chile la consideracin ciudadana de los temas
ambientales es creciente, y porque los mercados transmiten cada vez
con ms nitidez los elementos de sustentabilidad desde el consumidor
al productor.
Segn la evaluacin del desempeo ambiental realizada por ocde
el ao 2005, los principales temas agropecuarios en los que resulta
necesario avanzar son la contaminacin de aguas con plaguicidas y la
conservacin de la biodiversidad. El primero de los temas es evidentemente una demanda hacia el sector agropecuario, y el segundo es un
tanto ms lejano al sector, aunque institucionalmente relevante para el
6
Tambin utiliza como recurso el aire, los recursos humanos y los recursos genticos; y el
sistema impacta tambin sobre seres humanos y suelo. Sin embargo, son relaciones ms vinculadas
a temas econmicos y de salud que a tpicos ambientales.

166

Ministerio de Agricultura, ya que posee importantes competencias en

el tema.
Tambin resulta evidente que el principal pasivo ambiental vinculado al sector agropecuario es la importante superficie de suelos
erosionados, que segn datos del ao 1975 alcanzara al 33,5% de la
superficie agropecuaria (niveles de erosin grave y muy grave). Este
dato est por actualizarse mediante un proyecto en ejecucin entre el
sag y ciren. Cabe mencionar como referencia que de los miembros de
la ocde, el pas con mayor proporcin de su suelo agrcola bajo riesgo
de erosin hdrica es la Repblica Eslovaca, que posee un 47% de sus
suelos en esta categora; y le sigue Hungra con un 25% (oecd, 2008).
Ms all de que, en materia de erosin de suelos habr que esperar
el mencionado estudio de actualizacin para calificar objetivamente la
relevancia del tema, es evidente que este pasivo se gener hace varias
dcadas, y en la actualidad los manejos prediales tienden a hacer un
uso ms sustentable del recurso. El cultivo de cereales y el barbecho
desnudo sobre suelos frgiles ha retrocedido sustantivamente desde la
dcada del ochenta. A su vez, muchos de esos suelos erosionados del
secano costero e interior han sido plantados con pinos y eucaliptos, y
paralelamente, en la precordillera, el uso de la cero labranza se ha masificado como tcnica de produccin (Martnez, 2004).

6.1.

Cambio climtico, uso sustentable de las aguas y conservacin

de la biodiversidad

Ms all de la importancia en la recuperacin de pasivos, y de la necesidad de levantar mejor informacin para monitorear los impactos
ambientales de la agricultura, tal como lo exige la ocde a sus pases
miembros, se estima que los temas de futuro son los provenientes de
las tendencias mundiales.
Si bien Malthus fue desdicho en sus pronsticos por la Revolucin
Verde, y Los Lmites del Crecimiento, de Meadows, fue cuestionado
por nuevos hallazgos de combustibles fsiles, al parecer el agua, el calentamiento global y la creciente exigencia ciudadana por vivir en un
medio ambiente limpio y conservar la biodiversidad, nos estn poniendo
un lmite que debemos enfrentar.
La poltica de apertura econmica conlleva necesariamente a que las
decisiones prediales, en materia ambiental, vayan tambin preocupndose de los temas que son de carcter global. Tanto la transmisin en
la cadena de las preferencias del consumidor, como las normativas que
167

vayan asumiendo los gobiernos, se preocuparn de hacer sentir sobre

los agricultores las demandas asociadas a los grandes desafos globales,
que en opinin del autor son tres: mitigacin del cambio climtico, uso
sustentable de las aguas, y conservacin de la biodiversidad.
Se estima que la mitigacin del Cambio Climtico se ir haciendo
ms relevante como demanda ambiental en los prximos aos. El
mayor consenso existente a nivel planetario facilitar, probablemente,
que las decisiones que se tomen para la etapa post Kioto, sean seales
tanto sobre las economas de pases desarrollados como de las naciones
en desarrollo. Es muy probable que esas seales lleguen hacia nuestra
agricultura, ya sea a travs de compromisos pas, a travs de iniciativas
como la consideracin de la huella de carbono, o el desarrollo de una
poltica carbono neutral para el sector.
Asociado al calentamiento global, y tambin a los niveles de contaminacin crecientes frente a un mundo que sigue creciendo, el tema del
uso sustentable de las aguas se impondr con seguridad en las agendas
sectoriales en el mundo y en Chile. Este tema, a diferencia del calentamiento global, ya viene siendo abordado con inversiones importantes
en nuestro pas. Los montos invertidos, por pblicos y privados, en
tecnificacin del riego y en revestimiento de canales de regado han ido
en el sentido correcto. A esto hay que sumar importantes inversiones
en el sector sanitario que se vienen realizando en las ltimas dcadas,
que aunque no pertenecen al sector agropecuario, se estn encargando
de tratar las aguas contaminadas para dejarlas a disposicin de su uso
agrcola e industrial. Finalmente, la aplicacin de normativas de emisin
y de calidad que se encargan de proteger las aguas, estn en parte en
operacin, y otras en fase de elaboracin.
El tema de la conservacin de la biodiversidad tambin es una
preocupacin creciente, y va siendo incorporada cada vez ms en la
demanda de las nuevas generaciones. Este es un tema que afectar
hacia el sector agropecuario, ms que a travs de la cadena alimentaria, por parte de demandas de los ciudadanos en Chile, que cada vez
toman mayor conciencia de la necesidad de proteger la naturaleza. Sin
embargo, la presin de este tema ser ms relevante sobre los sectores
energticos e industriales. La agricultura, en la medida que no haya
expansin de la frontera agropecuaria sobre los ecosistemas, podr, a
travs de minimizar la contaminacin de las aguas y usar racionalmente
los plaguicidas, hacerse cargo de no menoscabar la biodiversidad hoy
existente en nuestro pas.

168

6.2. Instrumentos convenientes de priorizar

De los instrumentos disponibles para ejecutar las polticas agroambientales (desarrollados en el punto 4), en opinin del autor se debera
partir por priorizar las herramientas de informacin y transferencia
tecnolgica, as como los acuerdos voluntarios y de certificacin. Esto
se basa en los importantes desafos en desarrollo de mercados que tiene
el sector para los prximos aos, los que incentivarn la aplicacin de
estndares sustentables para tener un buen acceso y posicionamiento
de los productos. De esta manera, se puede simplificar la tarea pblica
de fiscalizacin y seguimiento sobre las unidades exportadoras, y permitir tambin la transformacin gradual de las unidades de pequeos
agricultores que destinan sus productos al mercado interno, al ritmo de
las exigencias de los consumidores domsticos.
Por supuesto que lo mencionado anteriormente no amerita para
problemas en que se superan las normas de calidad nacionales, as como
para aspectos en que el pas est alejado de los estndares obligatorios
de pases desarrollados. Para tales casos se deber recurrir a normativas de cumplimiento obligatorio, Planes de Descontaminacin7 y, de
ser conveniente y posible, a los subsidios. Los impuestos diferenciados
como instrumento de gestin ambiental no han sido aplicados en Chile
para el sector agropecuario y, en opinin del autor, tampoco ser conveniente hacerlo en los prximos aos, toda vez que podran generar
distorsiones difciles de controlar.
En cuanto al tipo de normativa obligatoria, ser conveniente en lo
posible tender a normas de emisin, para permitir que sean los propios
agricultores los que acomoden sus insumos y tecnologas para el cumplimiento de los estndares. Se entiende que esto es muchas veces terico,
debido a la importancia de las emisiones difusas en el sector, pero se
estima conveniente dar siempre una mirada a este tipo de regulaciones
previo a resolver la restriccin de uso en los insumos, la imposicin de
estndares de produccin y exigencia de planes de manejo.
Un aspecto importante a considerar en la normativa obligatoria es la
mirada a los costos indirectos del cumplimiento. Se asume que si existe
un costo en aplicacin de tecnologas o mermas en la produccin para
cumplir los estndares, stos deber asumirlos el agricultor, pero muchas
veces los costos indirectos asociados al cumplimiento pueden ser ms
perjudiciales para el negocio agropecuario. La elaboracin de planes de
7

Instrumento legal que se aplica para resolver el no cumplimiento de Normas de Calidad.

169

manejo, anlisis de laboratorio y exigencias de monitoreo, entre otros, se

debern considerar desde una perspectiva costo efectiva para el productor. Para estos efectos resulta de suma importancia conocer la aplicacin
de estas normativas en los pases desarrollados, principalmente en los
que entregan bajos subsidios a los productores, que entran ms en la
lgica de Chile y que son con los que en definitiva debemos competir.

6.3.

Algunos elementos importantes para la poltica ambiental

agropecuaria

Como se mencion, se estima que los temas prioritarios sern los que
estn bajo los paraguas de cambio climtico y aguas, y se propone que
se aborden en una lgica de favorecer los ciclos cerrados. A continuacin se mencionan algunos elementos especficos que el autor considera
importantes de abordar para la prxima dcada.

a) Las quemas agrcolas

Entendiendo que en Chile la escala de produccin requiere de un uso
intensivo de los suelos, se ha utilizado histricamente el fuego como
herramienta de labranza. Esto facilita las siembras oportunas e incluso
permite los segundos cultivos de algunos cereales, pero significa una
evidente prdida de nutrientes y materia orgnica, los que deben ser
restituidos a travs de fertilizantes qumicos, y se contribuye a la emisin
de gases efecto invernadero en forma directa.
No es una herramienta fcil de reemplazar si se quiere conservar la
intensidad de uso del suelo, pero se requiere urgentemente el esfuerzo
en desarrollo tecnolgico. La rotacin de cultivos y praderas, los sistemas de labranza de conservacin, entre otros, debern contribuir a
enfrentar este tema que se plantea como urgente, tanto para avanzar
en una agricultura carbono neutral como para no afectar la imagen pas
justamente en zonas y pocas en que existe una alta afluencia turstica.
En opinin del autor, corresponde en este caso desarrollar una
normativa que se aplique con gradualidad, debido a que an existen
dificultades tcnicas para el reemplazo, y considerando qu, ms all de
la necesidad de eliminar esta prctica en el mediano plazo, no existen
efectos agudos de sta sobre la salud y el medio ambiente. Por ello, el
desarrollo de instrumentos como los Acuerdos de Produccin Limpia
pueden ser adecuados de aplicar para este caso. A la vez, en la medida

170

que existan subsidios a este tipo de agricultores, corresponder condicionar su entrega a un manejo cada vez ms sustentable.

b) Uso de bioslidos y lodos provenientes de plantas de tratamiento en

la agricultura
El uso de bioslidos provenientes de tratamiento de aguas servidas,
as como de los lodos generados por la agroindustria, constituyen una
oportunidad que el pas a la fecha est desaprovechando. Los estndares de tratamiento de aguas en Chile se corresponden con los de los
pases desarrollados, tambin la normativa que obliga a las industrias
sectoriales a tratar las aguas antes de verterlas a los cauces. En el mundo
desarrollado los bioslidos se aplican en altos porcentajes y en forma
creciente en los suelos agropecuarios, y esto es as porque se entiende que
el uso agrcola de los residuos orgnicos es mejor desde la perspectiva
ambiental que cualquier forma de disposicin final.
Particularmente los bioslidos, y preferentemente los de tipo A8, se
consideran una muy buena alternativa de provisin de nitrgeno, fsforo
y materia orgnica a los sistemas agropecuarios, y adems contribuyen
a la mitigacin del cambio climtico por partida doble: evitaran la emisin asociada a la disposicin en rellenos sanitarios de estos slidos9, y
reemplazaran el uso de fertilizantes que en su fabricacin poseen altas
emisiones.
Para su aplicacin en Chile se requiere la existencia de una normativa
que lo permita, la que an no est vigente. A la vez, habr que analizar
en el corto plazo si dicha normativa redundar en importantes costos de
transaccin que impidan su real uso (por ejemplo exigencias desmedidas
de anlisis qumicos, solicitud de planes anuales, u otras restricciones
de uno u otro servicio). Para subsanar esto ser importante ir testeando
la normativa con la que se aplica en los pases desarrollados.
El caso del uso de lodos provenientes de plantas de tratamiento de
la agroindustria, va por una va distinta en lo normativo. En principio
deberan ser inocuos desde el punto de vista sanitario. Sin embargo,
los temas institucionales dificultan desatar este nudo para favorecer la
lgica de ciclos cerrados, toda vez que los lodos son considerados residuos en la normativa del Ministerio de Salud, requirindose entonces
un control y una vigilancia que operara como una traba. La diversidad
8
9

Tipo de bioslidos que no tienen presencia de patgenos.

En estudio por parte de dc Water and Sewer Authority (usa), presentacin ppt.

171

de estos lodos, producto de que provienen de distintas industrias, dificulta tambin su estandarizacin en categoras, lo que obligara a una
decisin caso a caso.

c) Minimizacin del uso de plaguicidas

Es uno de los principales impactos agudos, y tambin de largo plazo,
de la agricultura sobre el ambiente. Corresponde entonces mantener el
registro de plaguicidas permanentemente actualizado y realizar una
fiscalizacin eficiente sobre los actores.
A la vez, entendemos que el avance de las Buenas Prcticas Agrcolas y del uso de la trazabilidad en los productos seguir jugando un rol
importante, pero tambin se requiere el mayor desarrollo de variedades
resistentes y herramientas de control integrado, que vayan haciendo econmicamente ms conveniente la minimizacin del uso de plaguicidas.
El fomento al desarrollo de la agricultura orgnica por una parte
ayudar a este balance pas, pero a la vez se requerir tambin el desarrollo gentico, con el uso de cisgenia y tambin, en la medida que el
consumidor lo acepte, la transgenia; ambas como importantes herramientas de desarrollo tecnolgico y tambin de minimizacin de los
impactos ambientales sectoriales.
En cuanto a aplicacin de plaguicidas se requiere tambin ir adecuando la normativa a los tiempos. La escasez de estudios de presencia
de plaguicidas en los cursos de agua impide un buen diagnstico de la
situacin actual que ayude a tomar buenas decisiones, por lo que esa
necesidad de informacin se levanta como una urgencia de la poltica
sectorial, en un tema que adems posee alto impacto en la opinin pblica y en los consumidores.
Los biofiltros han demostrado ser una importante barrera para que
los plaguicidas lleguen a los cursos de agua. Para sistemas de produccin que aplican Metaclor y Clorpirifos en la Regin de OHiggins,
estos demostraron tener una eficiencia de entre 20 y 50% de captura de
residuos antes de la llegada a los cursos de agua (inia, 2007). Sin embargo, econmicamente no hay ningn incentivo para que los agricultores
implementen el uso de biofiltros, debido a que se aplican a la salida del
predio para minimizar una externalidad, y privadamente no se traducen
en beneficio alguno para el agricultor. Eso s, sern una tecnologa til
cuando se cuente con normas de calidad de aguas superficiales, para
ser incorporados en los correspondientes Planes de Descontaminacin.

172

d) Aplicacin de purines y fertilizantes en el suelo

La presencia de nitrgeno contaminando las aguas subterrneas se entiende que es una realidad en algunas zonas del pas, sin embargo, la
lgica de contaminacin difusa con que se presenta el fenmeno impide
especificar a los responsables. Desde la perspectiva sectorial est claro
que las dos principales fuentes podran ser la aplicacin indiscriminada,
o tcnicamente incorrecta, de purines en los suelos, y el exceso y mala
aplicacin de fertilizantes nitrogenados en ciertos cultivos anuales.
Bajo la lgica de agriculturas de ciclo cerrado, se requiere avanzar en
ambos temas, ms all de las responsabilidades puntuales de cada uno:
requerimos de aguas limpias y tambin del uso eficiente del nitrgeno
en el ciclo de produccin.
Los estudios de contaminacin demuestran la necesidad de aplicar
normas de emisin de purines y tambin de fertilizantes en el suelo.
Podremos esperar a futuro que, en la medida que el valor econmico de
los residuos animales aumente, y que el precio de los fertilizantes suba
por la escasez energtica, el problema se vaya resolviendo voluntariamente por los agentes. Sin embargo hay herramientas para avanzar en
ese sentido en el corto plazo.
En fertilizantes qumicos se debe promover con mayor fuerza el uso
de los anlisis de suelos y el balance nutricional para la toma de decisiones, y en la medida que existan instrumentos de fomento, poner como
condicin ese elemento para que el subsidio no tenga externalidades
ambientales negativas. Eso ya es as en el Sistema de Incentivos para
la Recuperacin de Suelos Degradados, sin embargo, en ocasiones se
entregan subsidios a agricultores por el hecho de cultivar maz, rubro
en que se aplican altas dosis de nitrgeno, y no se realizan exigencias al
respecto. Esto deber corregirse en el corto plazo, incluyendo la necesidad de anlisis de suelo y balance nutricional, dado que podemos estar
en presencia de un subsidio directo al agente que contamina, y ms que
eso, podemos estar subsidiando justamente el exceso de insumo que no
llegar a las plantas, sino que percolar a las napas.
Para la aplicacin de purines se requiere el desarrollo de una normativa que entregue certidumbres a los decisores en el corto plazo. Ms
all de que los sistemas de tratamiento de purines (anaerbico, estruvita
u otros) minimicen el problema para el largo plazo en los inversionistas
que concentran importantes volmenes de produccin, se requerir
normar su aplicacin pensando en medianos productores porcinos.

173

e) Fermentacin entrica
La fermentacin entrica es un problema que posee soluciones an muy
marginales si consideramos la envergadura del problema. Lo importante
es ir a la punta en la tecnologa aplicada en el mundo, dado que se puede
llegar a constituir en un importante problema de competitividad para
nuestro sector pecuario, en la medida que la huella de carbono vaya
siendo ms considerada en el mercado internacional.
Adems de capturas tecnolgicas que nos igualen a los sistemas de
los pases desarrollados, en la perspectiva de ser Potencia Alimentaria
requeriremos tambin el desarrollo de tecnologas propias que nos
permitan pasar adelante en competitividad.

f) Uso energtico
El uso energtico es uno de los indicadores agroambientales que utiliza
la ocde para el seguimiento en sus pases miembros. Es evidente que
se requerir el fomento al uso eficiente de la energa en los prximos
aos. En el eslabn industrial ya es un tema en desarrollo, a raz de
los altos precios de la energa y las necesidades de racionamiento en
el gas natural ocurridas en el ao 2007. Sin embargo, en la produccin
primaria an no se traduce en un tema de manejo. Es posible que un
mayor precio de la energa se preocupe, en el corto o mediano plazo,
de incentivar a que el tema energtico juegue un rol en una Agricultura
de Ciclos Cerrados, sin embargo, una mirada en esa perspectiva podra
desde ya ir tomando cuerpo en las polticas de fomento productivo a
nivel primario. En los sistemas de riego ya est jugando un rol, pero en
lo referente a maquinaria y mecanizacin, en general el tema an no es
parte siquiera del diagnstico de los sistemas de produccin primaria.

g) Certidumbre en usos de suelos

Para que los tipos de regulacin operen desde una perspectiva de mercado, lo que resulta ms eficiente y armnico de controlar, se requiere
de certidumbres para las inversiones sectoriales.
Es evidente que la lnea de desarrollo econmico a nivel mundial
tiende a que la poblacin se vaya concentrando en ncleos urbanos, lo
que no se cuestiona en este captulo. Efectivamente, plantear una lgica
de desarrollo sectorial basado en encadenamientos productivos y ciclos
cerrados en materia energtica y ambiental, por supuesto que reconoce
los diferentes roles y sus eficiencias presentes en los entornos rurales y
174

tambin urbanos. Los aumentos en escala de produccin no excluyen

cierta concentracin de la actividad, que resulta necesaria para poder
hacernos cargo de conectar los ciclos.
Tal como se mencion, una agricultura de unidades pequeas permite cerrar los ciclos ambientales con cierta facilidad, y lo que se plantea
es que tambin la gran escala lo puede permitir al hacer rentables y
eficientes los tratamientos de residuos, la trazabilidad y transparencia
hacia el consumidor y, a la larga, la conexin del sistema en una lgica
de ciclos cerrados. Todas esas inversiones requieren de la existencia
de certidumbres, las que, cerca de ncleos urbanos, se reconoce que es
difcil de lograr.
No es materia de este captulo ahondar en elementos del ordenamiento territorial urbano-rural, pero s cabe mencionar la necesidad de
reglas claras de largo plazo para el desarrollo de inversiones sectoriales,
tanto en el eslabn primario como en el industrial.

h) Normativas que no coarten el desarrollo tecnolgico

Finalmente, una pequea reflexin en materia de regulaciones del desarrollo y aplicacin de la tecnologa. Ser Potencia Alimentaria no slo es
una meta cuantitativa, de exportar mayor volumen, de ms productos,
con ms valor, a un mayor nmero de mercados. Se requiere posicionar al pas como un actor en materia alimentaria, lo que exige tanto la
adopcin de las tecnologas de punta en el mundo, como el desarrollo
de las mismas en el pas, para ir pasando a la delantera en el desarrollo
sectorial. Esta mirada y esta apuesta requieren que se pueda contar con
regulaciones que no coarten las miradas innovadoras en el sector, lo que
se traduce en mirar no slo a los consumidores del mundo en el momento de definir las normativas. El mundo cientfico muchas veces va ms
adelante que la percepcin del consumidor, y se requieren normativas
e instrumentos de fomento que permitan esa expresin.
Particularmente en el tema biotecnolgico existen trabas normativas
que, en opinin del autor, han pecado de situarse ya por muchos aos
en un principio de cautela a la espera de lo que digan los consumidores,
lo que puede pasar a constituirse en un pasivo en los prximos aos.
Es necesario que las herramientas del desarrollo tecnolgico estn ya a
disposicin de los agentes innovadores en el pas, tanto para generar nuevos productos como para enfrentar los desafos ambientales, energticos
y de adaptacin al cambio climtico que se nos vienen. Casi todos los
pases desarrollados ya disponen de normativas que permiten el uso de
175

estas herramientas, y sus productos en el mercado internacional no han

sufrido una merma de valor por el hecho de alejarse en sus normativas
nacionales de las opiniones de importantes grupos de consumidores.
Ser necesario, en el corto plazo, poner reglas claras en el tema de
la transgenia, salvaguardando la coexistencia con elementos tcnicos y
permitiendo el uso de esta importante tecnologa en las reas en que
no hay razones objetivas para limitarla. Es muy importante entender
que el rigor tcnico y la coherencia de nuestras normativas son parte
importante de la imagen pas.

7. Conclusiones
A juicio del autor, los principales grandes temas de medio ambiente
y sector agropecuario para los prximos aos sern la mitigacin del
cambio climtico y el uso sustentable de las aguas.
Para enfrentar el desafo se propone tener una visin estratgica de
agricultura de ciclos cerrados. Esto es, entender que 1) la energa y el
agua utilizable no son infinitas, y 2) no existe un espacio vaco ilimitado
donde disponer los residuos de los procesos productivos, ni slidos,
ni lquidos, ni gaseosos. Por ello se recomienda poner el nfasis en el
reciclaje y reuso energtico, de nutrientes y de aguas, orientando las
polticas a conectar los sistemas a gran escala.
Ser recomendable priorizar como instrumentos las herramientas
de informacin y transferencia tecnolgica, as como los acuerdos voluntarios y de certificacin. En cuanto a la aplicacin de normativas de
cumplimiento obligatorio, se sugiere que sea costo efectiva en su aplicacin, tanto pensando en los costos fiscales como en los costos indirectos
asociados al cumplimiento. Esto en la lgica de favorecer la conexin
de la poltica hacia la visin de ciclos cerrados.
Entre los temas especficos necesarios de enfrentar en los prximos
aos, se mencionan las quemas agrcolas, el uso de lodos y bioslidos en
la agricultura, la minimizacin del uso de plaguicidas y contaminacin
con nitrgeno a las aguas, entre otros.
Finalmente, se recomienda que tanto las normativas como los
instrumentos en general, se preocupen de no bloquear el desarrollo
tecnolgico, referido tanto a las soluciones tcnicas de los problemas
ambientales como al desarrollo del sistema alimentario en general.

Captulo 5

Seguridad Sanitaria de los Alimentos y comercio:

desafos para la salud pblica y el desarrollo
competitivo de la industria

Michel Leporati Nron, Pablo Binelli Maino, Hernn Rojas Olavarra

1. Introduccin
Como ya se abord en captulos precedentes, la revolucin alimentaria en curso encuentra sus orgenes a fines del siglo pasado en tres
fenmenos simultneos: la globalizacin y liberalizacin del comercio y
sus efectos en la intensificacin de los intercambios; el desarrollo de la
biotecnologa y sus impactos en la cantidad, diversidad y calidad de los
alimentos disponibles; y el desarrollo de las tecnologas de informacin y
comunicaciones, y su impacto en la velocidad de transmisin de datos
y la masificacin de acceso y uso de los mismos. Ello ha derivado, por
una parte, en un acelerado cambio de hbitos y conductas de los consumidores a nivel global, los que demandan, cada vez ms, alimentos
con mayores estndares de seguridad sanitaria, atributos de calidad1
y mejores servicios asociados2; y, por otra parte, a nivel institucional y
de polticas se producen ajustes orientados a minimizar riesgos y dar
garantas de sanidad e inocuidad a los consumidores.
La seguridad de abastecimiento y la seguridad sanitaria han constituido histricamente los aspectos ms sensibles en la relacin entre
produccin, comercio y consumo de alimentos. En la medida que la
revolucin en curso ha ido permeando la estructura y organizacin de
la produccin y los hbitos de consumo, estos aspectos han evolucionado en forma dismil. Hoy el abastecimiento parece ser una materia
relativamente resuelta3, mientras la Seguridad Sanitaria de los Alimentos

En trminos amplios estos atributos se refieren a caractersticas fsicas y/o estructurales y

caractersticas intangibles, tales como respeto ambiental, bienestar animal, responsabilidad social
empresarial u otros.
1

2
Ya no slo influyen en las decisiones de consumo las variables socioeconmicas clsicas
como el nivel de ingreso, sino tambin variables socioculturales. As aparecen nuevas categoras
de productos tales como los productos gourmet, ticos, orgnicos y tnicos, entre otros.
3
Al menos desde el punto de vista tecnolgico productivo y en pases de mayor grado de
desarrollo, no as en cuanto a su distribucin y acceso, especialmente en pases en vas de desarrollo.

177

(ssa)4 se ha ido transformando progresivamente en uno de los factores

ms crticos en las perspectivas de desarrollo competitivo y sustentable
del sector.
Si bien la ssa a nivel global se ha mantenido en rangos de riesgo
aceptables para la mayora de los pases, es necesario precisar que en las
ltimas dos dcadas, los eventos crticos en materia de sanidad animal y
vegetal e inocuidad de los alimentos se han sucedido con una frecuencia
e intensidad nunca antes verificada.
Aun cuando entre las causas de este incremento se identifica un
origen multivariado5, sin lugar a dudas, una de las principales est
relacionada con la intensificacin del flujo transfronterizo de bienes y
personas, como consecuencia directa de la progresiva integracin poltica, econmica y comercial que se ha venido presentando a nivel global.
Si bien ello ha tenido un impacto relativamente menor en trminos
epidemiolgicos, ha provocado alarma pblica, importantes prdidas
econmicas (pblicas y privadas) y ha transformado definitivamente
la relacin entre los Estados, los mercados y los consumidores con esta
industria.
En la actualidad, los trade-off entre intensificacin del comercio y
riesgo sanitario son un aspecto central en la toma de decisiones de
polticas pblicas para el desarrollo de la industria alimentaria. En ese
sentido, el desafo es encontrar un equilibrio dinmico entre un nivel
aceptable de riesgo compatible con el desarrollo competitivo, a fin de
garantizar el acceso de los consumidores a alimentos sanos e inocuos,
en cualquier parte del mundo, sin poner en riesgo la salud pblica ni el
estatus fito y zoosanitario del pas que recibe estos productos.
Este nuevo escenario ha derivado en la necesidad de poner a punto
los sistemas tradicionales de gestin de la ssa, dando paso a un nuevo
enfoque conceptual basado en el anlisis de riesgo, construido sobre la
base de mecanismos de aseguramiento de la calidad, control de puntos
crticos y de trazabilidad a lo largo de las cadenas, bajo el concepto del
campo a la mesa. Ello ha significado una revisin y reordenamiento de
los roles, responsabilidades y funciones de los Estados, la industria y
los consumidores, constituyndose en la base de la reestructuracin de
las polticas pblicas en materia de ssa en los pases, y en la adecuacin
del marco regulatorio del comercio internacional de alimentos.
4
El presente captulo adopta el concepto de Seguridad Sanitaria de los Alimentos (ssa), segn
lo propuesto por Briz y De Felipe (2006) y considera una visin integral de la sanidad animal y
vegetal y la inocuidad de los alimentos, en una lgica de cadena de la granja a la mesa.
5

Demogrfico, migratorio, climtico, econmico, biolgico, tecnolgico y productivo.

178

As surgen, primero en Europa y luego se difunden globalmente,

los sistemas de gestin de la ssa basados en el anlisis de riesgos, la
trazabilidad y los sistemas de aseguramiento de la calidad y control
de puntos crticos, bajo modelos institucionales de agencias autnomas especializadas, con alto grado de interaccin y participacin de
los actores, transparentes en el manejo de la informacin y abiertas al
escrutinio pblico.
En relacin al comercio internacional, la Organizacin Mundial del
Comercio, omc, a travs del Acuerdo Fito y Zoosanitario, amsf (Acuerdo
sobre la Aplicacin de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias), juega un rol
clave en el establecimiento de los criterios generales sobre los cuales se
deben implementar las regulaciones al comercio. Sin embargo, las dificultades de armonizacin de normas, estndares y sistemas, la falta de
tratamientos equivalentes entre los productos de origen interno y los de
importacin, y las dificultades de transparencia en la informacin con
que se maneja el comercio de alimentos entre pases, constituyen hoy
da una dificultad al intercambio, que en muchas oportunidades deriva
en disputas y controversias por las interpretaciones sobre el uso de los
argumentos de ssa como herramientas para impedir el libre comercio
(Spencer, 2003).
En el presente captulo se discute acerca de la relacin entre comercio
y ssa, se presenta una aproximacin desde la teora econmica de esta
relacin; se revisan antecedentes histricos y la reciente evolucin de las
polticas y normativas frente a los eventos sanitarios de la dcada de los
noventa y la influencia que ello ha tenido en el desarrollo de la industria
alimentaria mundial y nacional, y se plantea una visin respecto de cmo
afrontar los desafos polticos, institucionales y tcnicos que ello implica
para el desarrollo competitivo y sustentable de la industria alimentaria
nacional, en el mediano plazo, y bajo la perspectiva de consolidar la
estrategia de hacer de Chile una Potencia Alimentaria.

2. Antecedentes histricos y evolucin de las polticas y

regulaciones de Seguridad Sanitaria de los Alimentos (SSA)

2.1.

Antiguas civilizaciones y Edad Media

La preocupacin por la sanidad y la calidad de los alimentos no es un tema

reciente. Ya en antiguos textos sagrados o religiosos6 se hacen referencias
6

Leyes de Moiss, Antiguo Testamento, entre otros.

179

explcitas al adecuado consumo de alimentos7. En trminos de evidencia

histrica, los primeros registros disponibles se remontan al antiguo
Egipto, China Imperial, Roma8, Grecia e India, con la existencia de
regulaciones9 orientadas a la proteccin de los consumidores frente a
fraudes de adulteracin y/o falsificacin de alimentos (Lsztity, 2004).
Durante la Edad Media en Europa, las asociaciones de comerciantes ejercieron gran influencia en torno a la implementacin de marcos
regulatorios con el objeto de controlar y supervisar la honestidad e
integridad de los productores, as como la calidad de los alimentos. En
ese contexto, aun cuando en forma espordica y fragmentaria, se desarrollaron detallados reglamentos de procedimientos para la produccin
de alimentos. Entre ellos destacan, en Francia, el Livre des Mtiers del
siglo xiii, que constituye uno de los primeros y ms completos cdigos
de proteccin a la salud y bienestar de los consumidores10; en Inglaterra,
la ley Assize of Bread y el estatuto de calidad de la mantequilla de
1649; y en Hungra, hacia 1431, las regulaciones especficas en relacin
a sanidad de alimentos y ubicacin de mataderos y faena de animales
(Lsztity, 2004).

2.2.

La ssa en los tiempos de la Revolucin Industrial

Durante el siglo xix, los acelerados procesos de industrializacin del

aparato productivo, la concentracin de la poblacin en grandes urbes
y la transicin de la sociedad de rural a urbana, repercuti en forma
significativa en la produccin, almacenamiento y distribucin de alimentos, obligando a la realizacin de profundas reformas institucionales y regulatorias en materia de salud pblica. Uno de sus aspectos
centrales fue asegurar una oferta de alimentos saludables, inicindose
as un proceso de estandarizacin y masificacin de normas, que hasta
7
Por ejemplo, la prohibicin de consumo de carnes de animales que hubiesen sido sacrificados
por personas no autorizadas y/o sin respetar los procedimientos establecidos.

8
Durante el Imperio Romano se desarroll un complejo cuerpo normativo para regular el
comercio de alimentos, cautelar la calidad de los mismos y proteger a los consumidores de fraudes.
ste perdur hasta fines del siglo vii en la era cristiana.
9
Ej.: Prevencin de la contaminacin de la carne, adulteracin de granos y grasas comestibles,
calidad y pureza del vino y cerveza, falsificacin de aceites de oliva y un conjunto de ordenanzas
orientadas a proteger a los consumidores de alimentos de mala calidad y/o de fraudes.

10
En l se establecen las pautas y procedimientos para la produccin y comercializacin de
pan, bebidas, carnes, frutas y verduras, en la perspectiva de asegurar la buena reputacin de las
asociaciones de comerciantes.

180

ese entonces correspondan a situaciones ms bien espordicas dentro

de la legislacin medieval.
En este perodo, prcticamente todos los pases industrializados de
occidente desarrollaron cuerpos normativos que intentaban regular y
controlar la produccin, el almacenaje11, la distribucin y la calidad de
los alimentos, con el objeto de prevenir las adulteraciones, beneficiando
indirectamente la salud de la poblacin. En este contexto, y a partir de
la segunda mitad del siglo xix, muchas naciones europeas iniciaron el
desarrollo de legislaciones relativas a la pureza de los alimentos. As
surge en Inglaterra el Acta de 1860 Preventing the adulteration of food
and drink y posteriormente, en 1872, The British Food and Drug Act
ambas orientadas a prevenir el fraude y la adulteracin, consideradas
las primeras leyes de alimentos de la era moderna, por el tratamiento
integral que dan a esta materia y la inclusin del anlisis cientfico como
medio de comprobacin de pureza de los alimentos y bebidas. Progresivamente, este tipo de legislacin se comienza a difundir en otros pases
de Europa, Estados Unidos, Canad y Australia, entre otros, y se fundan
las primeras instituciones encargadas de la inspeccin de la calidad de
los alimentos (Lsztity, 2004).
Un elemento central en el desarrollo e implementacin de las nuevas
normativas e instituciones orientadas al resguardo de la sanidad de
los alimentos, fue la crisis sanitaria por consumo de carne de cerdo
exportada de Estados Unidos a Europa, contaminada con triquina, que
provoc diversas muertes. Este episodio mantuvo enfrentados en una
dura controversia conocida como la guerra del cerdo a Estados Unidos
y Alemania por cerca de 12 aos, provocando prdidas econmicas
cercanas a los US$ 80 millones a los productores norteamericanos. La
situacin slo se resolvi cuando las autoridades sanitarias de Estados
Unidos implementaron un sistema de certificacin de exportaciones,
capaz de dar garantas suficientes a los importadores europeos acerca
de la sanidad e inocuidad de los productos (Lsztity, 2004).
En contraste, este tipo de regulaciones fueron prcticamente inexistentes o desconocidas en los pases de menor nivel de desarrollo, con
economas de subsistencia y produccin de alimentos para el autoconsumo. Ello debido a la ausencia de las variables sociodemogrficas y
econmico productivas que dominan la economa, la organizacin de la
11
El almacenaje constituy un aspecto particularmente novedoso en este proceso, dadas las
dinmicas de fuerte migracin campo-ciudad que provocaron la necesidad de desarrollar capacidad
de almacenamiento de productos, lo que antes no se conoci debido al carcter inminentemente
rural de los habitantes, quienes preparaban sus propios alimentos.

181

produccin y de las sociedades de los pases en proceso de industrializacin. Sin embargo, la intensificacin del proceso de industrializacin
prontamente empuj a los pases involucrados en l a buscar nuevas
fuentes de materias primas y alimentos a menor costo, lo que deriv
en la adopcin de regulaciones en las naciones no industrializadas
exportadoras de alimentos12, que a la fecha eran colonias o mantenan
estrechas relaciones comerciales con el Primer Mundo13.

2.3.

La ssa durante el siglo xx

El siglo xx se inicia con la promulgacin en los Estados Unidos, en 1906,

de The Food and Drug Act, orientada a la regulacin del etiquetado y la
prevencin de la adulteracin de alimentos. En 1938 sta fue perfeccionada con The Federal Food, Drug and Cosmetic Act, considerada como
el primer instrumento legal en ese pas para la regulacin de la sanidad
e inocuidad de los alimentos. Durante el mismo perodo en Europa, a
consecuencia de las crisis sanitarias de fines del siglo xix, se puso acento
en una legislacin orientada bsicamente a regular la contaminacin de
alimentos de origen animal y productos pecuarios. En Latinoamrica,
entre las dcadas del 20 y del 40 se desarrollaron los primeros cuerpos
normativos relativos a sanidad e inocuidad de alimentos. En la mayora
de los casos se trat de regulaciones orientadas a la higiene, contenidas
en cdigos sanitarios administrados por las autoridades de salud. En
Asia este tipo de regulaciones aparece ms tarde, hacia fines de la dcada del 40 e inicios de la del 60, liderado por el acelerado proceso de
industrializacin japons.
A partir de la segunda mitad del siglo xx, bajo el modelo de desarrollo dominante en el mundo occidental, los enfoques para enfrentar los
desafos de sanidad e inocuidad de los alimentos evolucionaron desde
aproximaciones productivistas propias de inicios de siglo, en donde
la preocupacin central se orientaba a garantizar el abastecimiento;
pasando hacia fines de la dcada del cincuenta, y hasta la dcada de
los ochenta, al predominio de enfoques epidemiolgicos y de salud
pblica, con un importante desarrollo de la sanidad animal y vegetal
en funcin del control y erradicacin de enfermedades y plagas poten12
Ejemplo de ello es la India, en poca colonial inglesa, que desde 1860 considera en su ordenamiento legal la penalizacin de la adulteracin de alimentos.

13
En el caso de Chile, que a la poca es un exportador neto de trigo y su principal destino es
California, existen escasos antecedentes respecto de regulaciones sanitarias relacionadas con la
produccin y comercio de alimentos para la exportacin.

182

cialmente dainas para el ser humano. En este perodo, los episodios

de crisis por prdida de ssa evolucionan, modificando su patrn de
ocurrencia, pasando de eventos agudos, de carcter local, de un alto
grado de contaminacin y de moderado a bajo impacto en la opinin
pblica, hacia eventos de mucho menor nivel de contaminacin, de alta
frecuencia y con patrones de distribucin espacial mucho ms amplios
y alto impacto en la opinin pblica.
Durante las ltimas dos dcadas del siglo XX, las crisis sanitarias14,
junto a la acelerada transformacin tecnolgica y productiva vivida por
la industria alimentaria mundial, tuvieron un impacto global sobre los
sistemas y la institucionalidad responsable de la SSA, provocando profundos procesos de revisin y ajuste de sta. Tres han sido los principales
drivers de este proceso: en primer lugar el incremento exponencial del
conocimiento cientfico respecto de las causas y orgenes de las prdidas
de inocuidad en procesos y productos; en segundo lugar los acelerados
cambios de hbitos de los consumidores, con una deriva progresiva de
sus preferencias hacia alimentos que aseguren sanidad e inocuidad;
y en tercer lugar la intensificacin del comercio de alimentos a nivel
global, que ha significado un incremento del riesgo y la incidencia de
prdidas de inocuidad. En este proceso toma relevancia fundamental
el cada vez mayor nivel de valoracin que los individuos establecen
entre alimentos y calidad de vida, y la capacidad de presin ciudadana
sobre la institucionalidad pblica y privada para hacer valer sus puntos
de vista respecto de situaciones consideradas de riesgo. La principal
herramienta de presin ciudadana se refiere a la capacidad de afectar
el consumo a travs de la reorientacin de decisiones y preferencias, en
funcin de variables y/o atributos de calidad (o prdida de sta) que se
consideren potencialmente dainos o abusivos.

2.4.

La ssa durante la primera dcada del siglo xxi

Hoy en da, en el contexto de la sociedad global, del acceso y del conocimiento, los consumidores enfrentan una nueva dimensin de los riesgos.
Las tecnologas de las comunicaciones y del transporte anulan fronteras
y permiten vivenciar, en tiempo real, cualquier crisis en cualquier punto
del planeta. Por otra parte, el desarrollo cientfico y tecnolgico ampla
cada vez ms las capacidades diagnsticas y analticas sobre residuos
txicos, patgenos y otros contaminantes, acumulndose mayor infor14

EEB

en 1996; Dioxinas en 1999; entre otras.

183

macin sobre las enfermedades que ellos producen, desplazando las

fronteras del conocimiento de la ssa. Paradojalmente, a mayor grado
de conocimiento, acceso y transparencia en la informacin, mayor es el
grado de percepcin de riesgo de los individuos. As, el avance cientfico
tecnolgico y el acceso prcticamente ilimitado a la informacin, han
empujado a los individuos y a los Estados a ser mucho ms exigentes
en relacin a las garantas de inocuidad y calidad que los productos
deben ofrecer.
A nivel global se imponen los sistemas de gestin de la SSA basados
en el anlisis de riesgos, la trazabilidad del campo a la mesa y los sistemas de aseguramiento de la calidad y control de puntos crticos, bajo
modelos institucionales de agencias autnomas especializadas, con alto
grado de interaccin y participacin con los actores, transparentes en el
manejo de la informacin y abiertas al escrutinio pblico.
A nivel internacional el comercio enfrenta los trade-off entre intensificacin del comercio y SSA, en medio de las controversias entre pases
respecto de su uso como herramienta de proteccionismo o como medida
sanitaria.

3. Anlisis econmico de la Seguridad Sanitaria de los

Alimentos
La importancia creciente de la ssa, ya sea por efecto de las regulaciones
del Estado o de las preferencias de los consumidores, juega un rol determinante en las posibilidades de desarrollo competitivo de la industria
de alimentos.
Para entender el comportamiento de la oferta y la demanda de
alimentos bajo los nuevos enfoques de seguridad alimentaria que se
instalan a nivel global, es necesario conocer, desde el anlisis econmico,
sus implicancias en el contexto de una economa de mercado. A continuacin se presentan los principales elementos del anlisis econmico y
las proyecciones de desarrollo del comercio de alimentos bajo los nuevos
enfoques de ssa, desde una perspectiva neoinstitucional (Castillo, 2008).

3.1.

Consumidores de alimentos y demanda de ssa

Un primer elemento esencial de reconocer en el anlisis de la demanda

de ssa, es que las preferencias de consumo de alimentos incluyen en
forma creciente los atributos de ssa entre sus variables de decisin.
184

Si bien ello es una consideracin fundamental en cualquier pas y de

cualquier condicin socioeconmica, en la medida que se alcanzan
mayores estadios de desarrollo y el nivel de ingreso de la poblacin
se incrementa, la demanda por ssa tambin crece, evidencindose una
mayor disponibilidad a pagar por ello.
Un segundo aspecto relevante a considerar dice relacin con que
en la actualidad, ms que en ninguna otra poca, la decisin de consumo de alimentos se enfrenta con una enorme carga de informacin y
conocimiento. Sin embargo, desde el punto de vista del anlisis econmico, ello no necesariamente implica que los consumidores tomen sus
decisiones con el nivel adecuado de informacin respecto de la ssa que
cada producto ofrece. Ello ocurre porque ni estos niveles, ni sus efectos
asociados, son necesariamente observables o identificables in situ15 por
el consumidor, o porque la informacin que ste maneja respecto de la
materia, es parcial o insuficiente.
Por otra parte, al momento de establecer sus preferencias y fijar implcitamente un determinado nivel de demanda de ssa, los consumidores
lo hacen tomando en consideracin un conjunto de variables que van
desde aspectos estrictamente econmicos, como el precio, hasta el grado
de bienestar que ello les procura. Sin embargo, no toman en consideracin los eventuales costos que para ellos mismos y para el conjunto
de la sociedad supone, en tems tales como atencin en salud, prdidas
de das de trabajo e incluso de vidas humanas, un inadecuado nivel de
consumo de ssa que derive en un quiebre sanitario (Buzby, 2003).
Desde esta perspectiva se puede afirmar que los consumidores
valoran econmicamente la ssa, sin embargo, cuando deben decidir
la compra de un producto, por lo general lo hacen con vacos, ms o
menos importantes, de informacin respecto de si el nivel de ssa de ese
producto se ajusta a sus necesidades o expectativas y, ms an, si ello
impacta sobre el bienestar de la sociedad en su conjunto. Esto hace que
el acto de preferir un alimento no necesariamente tenga un correlato con
una demanda adecuada de ssa, generndose un equilibrio de mercado
ineficiente.

15
Por otra parte, en muchos casos el consumidor no podr constatar, aun cuando maneje la
informacin, los efectos de un inadecuado nivel de SSA, sino hasta tiempo despus, incluso aos,
cuando esta falta de SSA se manifieste en su propio estado de salud.

185

3.2.

La oferta de ssa

Si bien la competitividad de la industria de alimentos se encuentra

determinada por un conjunto multivariado de factores productivos,
tecnolgicos y comerciales, sin lugar a dudas, los aspectos de sanidad
e inocuidad se constituyen en un factor crtico para su desarrollo, pudiendo su efecto oscilar desde extremos en que un manejo empresarial
o comercial inadecuado, una regulacin o una falla de mercado afecte
la estructura de costos o la competitividad, al punto de hacer inviable
una opcin productiva, hasta su antpoda, en que la diferenciacin de
productos a partir de atributos de ssa superiores al resto de la industria
se transforme en una fuente de ventajas competitivas.
Ello se debe a que las exigencias crecientes de ssa por parte de los
Estados y de los consumidores presenta efectos diferenciados en las
empresas. Ello deriva en la generacin tanto de incentivos como de
desincentivos para que la empresa ofrezca determinados niveles de
ssa en sus productos. En la media que los consumidores expresen sus
preferencias mediante su disponibilidad a pagar por mayores niveles
de ssa, los productores tendrn los incentivos econmicos necesarios
para incluirlos en su oferta. Por otra parte, si las empresas perciben que
los consumidores, por falta de informacin, subestiman las ventajas del
nivel de ssa ofrecido, los incentivos inducirn a producir con menores
niveles de ssa al que los consumidores desearan si conocieran el riesgo
real asociado a ello (Mitchell, 2003). La dificultad para los consumidores
de asignar el nivel correcto de ssa a un determinado producto, adems
de una apreciacin ms bien orientada a reconocer el nivel de ssa por
categoras de productos que por marca, puede operar como un desincentivo en la bsqueda de soluciones individuales y crear condiciones
para que sea el conjunto de la industria el que incorpore los niveles
deseados de ssa16.
La implementacin de adecuaciones para dar cumplimiento a
normativas oficiales suele asociarse a un efecto en el incremento de los
costos, los que no necesariamente sern compensados por una mayor
disponibilidad a pagar de los consumidores. Sin embargo, esto no necesariamente es correcto, ya que muchas veces las adecuaciones o no
representan mayores costos o incluso pueden significar una disminucin
16
Casos como el de eeb en la dcada de los noventa en la ue, la deteccin de melamina en la
leche en China el ao 2008, o los casos de listeria en quesos y cecinas en Chile en 2009, dan perfecta
cuenta de esta situacin, donde los consumidores optan por no consumir el tipo de productos antes
que identificar una marca o empresa, afectando a la industria en su conjunto.

186

de ellos. Por otra parte, el cumplimiento de los estndares y normas

de SSA juegan un rol relevante en el prestigio de las marcas, y siendo
stas un activo que las empresas deben proteger, se generan incentivos
suficientes para invertir en este tem an ms all de las exigencia normativas, para diferenciarse de las competencias a travs de la oferta de
atributos superiores de ssa (Roberts, 2003).
En sntesis, desde la racionalidad econmica, las empresas adoptarn
mayores niveles de ssa en la medida que los costos marginales asociados
a ello resulten menores que los beneficios marginales de reducir prdidas, reducir costos por responsabilidades, incrementar valor de la marca
y acceder a mejores disponibilidades a pagar por ssa de parte de los
consumidores. Si los costos son mayores, slo se adoptarn estos niveles
por efecto de normativas o regulaciones impuestas desde el Estado.

3.3.

Fallas del mercado de ssa

Del anlisis del comportamiento de la oferta y la demanda de ssa,

desde una ptica neoinstitucional, se desprende la configuracin de
imperfecciones de mercado producto de asimetra de informacin y de
externalidades negativas del consumo. Ello provoca una distorsin en
la formacin de los precios, donde la toma de decisiones de produccin
y consumo, ignorando niveles adecuados de ssa y los costos sociales
asociados, generan un equilibrio de mercado sub-ptimo, con una prdida de bienestar generalizado para la sociedad.
Las asimetras de la informacin repercuten en una menor disponibilidad a pagar de parte de los consumidores a la que tendran si
manejaran informacin completa, y en un incentivo a los productores a
ajustar su oferta de ssa a aquella que los consumidores pueden evidenciar, y no a la que stos desearan si tuviesen la posibilidad de contar
con informacin completa. Mientras que las externalidades negativas
del consumo, producto de las diferencias entre la demanda individual
y el nivel deseable de ssa para la sociedad, repercuten en un traspaso
de costos a otros sectores de la economa. En consecuencia, estas fallas
de mercado generan una situacin de prdida de bienestar al conjunto
de la sociedad (MacLaren, 2002).
Dada la dificultad evidente que plantea la determinacin por parte
de los agentes econmicos del adecuado nivel de ssa para la sociedad,
es muy poco probable que el mercado resuelva por s solo una correcta
asignacin, que lo reporte a un equilibrio eficiente. Desde esta perspectiva es deseable que existan mecanismos que permitan corregir estas
187

fallas, compensando o mitigando sus efectos adversos asociados. En

situaciones ex post, es frecuente que las partes afectadas recurran a los
tribunales de justicia a fin de encontrar estas compensaciones, y a los
medios de comunicacin para conseguir una sancin social a los responsables. En situaciones ex ante, es el Estado, a travs de su rol regulador,
el que define e implementa los arreglos institucionales para dar cuenta
de estas imperfecciones y reportar a una condicin de mayor eficiencia
el funcionamiento del mercado. Para ello existen al menos dos mecanismos complementarios:
Por una parte, la educacin de los consumidores a travs del despliegue de acciones de formacin, difusin y comunicacin de la ciudadana en materia de ssa, cuyo objetivo final es incentivar una toma
de decisiones de consumo ms informadas.
Por otra parte, desde una perspectiva regulatoria, la normalizacin
y definicin de estndares y su aplicacin.
Tanto las acciones ex ante como las ex post tienen un efecto de correccin
de las imperfecciones de mercado, en la medida que son capaces de
reportar a ste un equilibrio eficiente.
A nivel internacional se aprecia una situacin similar a la que se
verifica en los mercados domsticos, en trminos de las dificultades o
distorsiones que operan en la correcta asignacin del nivel de ssa. En
general, bajo el contexto actual del comercio mundial de alimentos se
aprecia, por una parte, que los pases de mayor nivel de desarrollo,
donde se concentra el grueso de las importaciones de alimentos, suelen
presentar una menor aceptacin del riesgo, lo que hace que las exigencias internas de ssa sean muy elevadas, y stas sean equivalentes en los
niveles de proteccin frente a las importaciones; y por otra, en pases de
menor nivel de desarrollo, entre los cuales se concentra la produccin y
exportacin de alimentos, existe una mayor tolerancia al riesgo, lo que
se expresa en menores niveles de ssa.
No obstante los esfuerzos y avances en la normativa internacional
para que los asuntos de ssa no sean utilizados como barreras al comercio, ello sigue siendo materia de controversias y se reiteran situaciones
de denuncias por no respeto de los principios y recomendaciones de
la omc para hacer compatible la ssa y el comercio. Se aprecia que estas
conductas entre pases y/o bloques de pases en todas las regiones del
mundo se han vuelto ms frecuentes, en la medida que la liberalizacin
del comercio ha ido ganando terreno a nivel internacional (Rojas, 2009).
En estas circunstancias, la aplicacin de la ssa como herramienta de
control sobre el comercio de alimentos, por sobre el lmite de sus reales
188

implicancias para la salud de los consumidores y el estatus sanitario

de una nacin, repercute en distorsiones de precios en los mercados
internacionales generndose equilibrio sub-ptimo, cuya consecuencia
directa es una prdida generalizada de bienestar, que afecta tanto a los
consumidores de los pases importadores, que tienen menores posibilidades de elegir frente a una oferta limitada, como a los productores
de pases exportadores, que no pueden acceder competitivamente a los
mercados de inters.

3.4.

Correccin de las fallas de mercado de ssa

Desde un enfoque econmico neoinstitucional, las evidentes prdidas

de bienestar a las que se ve expuesta la sociedad en un contexto de
mercados imperfectos de ssa, justifica la intervencin del Estado, lo
que se materializa a travs de medidas orientadas a mitigar o corregir
el dao econmico que un inadecuado nivel de ssa puede representar
para la economa en su conjunto. Desde el punto de vista de la salud
de las personas, estas regulaciones deben garantizar un mnimo aceptable de ssa que mantenga un adecuado nivel de bienestar, mientras
que desde una perspectiva econmica ello debe ocurrir en niveles de
compatibilidad con el desarrollo competitivo de la industria, a fin de
asegurar una oferta adecuada de alimentos en los mercados regulados
y que no opere como un desincentivo a su desarrollo (Castillo, 2008).
Ello plantea, del punto de vista conceptual, y para un sistema de
economa de mercado, el desarrollo de un modelo regulatorio para
la correccin de fallas del mercado en la asignacin correcta de ssa,
concebido como un espacio virtual de interseccin entre el mnimo
nivel de ssa aceptable por parte de la sociedad para conservar un
estado adecuado de bienestar, con un mximo nivel de regulaciones
posible para el desarrollo competitivo de la industria. Dentro de
este espacio de interseccin, cualquier punto puede ser considerado
como una solucin viable entre el nivel aceptable de riesgo y el Nivel
Adecuado de Proteccin. Su definicin debe ser planteada como un
proceso de interaccin entre consumidores, Estado y productores, a fin
de compatibilizar las diferentes sensibilidades y conseguir un resultado
ptimo en un contexto regulado (ver Diagrama 1).

189

Diagrama 1. Esquema de un modelo de intervencin del Estado para la

correccin de fallas del mercado en la correcta asignacin de ssa

Fuente: elaboracin propia.

3.5.

Fallas del Estado

Del mismo modo que el mercado suele fallar en la correcta asignacin

de los niveles de ssa, es posible esperar tambin fallas en los sistemas
de gestin pblica de la ssa. Este tipo de fallas, atribuibles a la accin
de intervencin del Estado, ocurre cuando las medidas concebidas
para mitigar o compensar los dficits de ssa en la sociedad no cuentan,
por razones que pueden ir desde enfoques polticos hasta carencias de
informacin suficiente, con un soporte analtico econmico. Desde esta
perspectiva las fallas del Estado pueden ser tambin una fuente importante de distorsiones para la correcta asignacin de ssa en el mercado,
pudiendo expresarse en inducir a una sobre o subestimacin de las
reales necesidades de ssa de una sociedad. Entre las fallas de mercado
ms recurrentes frente a una accin reguladora se cuentan:
Falta de conocimiento y/o informacin que impide una adecuada
toma de decisiones desde el Estado.
Inadecuada comunicacin hacia los consumidores que inhibe una
correcta toma de decisiones de consumo de alimentos.
Imposicin de regulaciones excesivas que puede hacer incurrir en
costos elevados a las empresas, restndoles competitividad y provo190

cando una disminucin de la oferta de productos y un incremento

excesivo en sus precios.
Regulaciones insuficientes que pueden llevar a una oferta limitada
de ssa con repercusiones en la salud de las personas y elevados
costos para la sociedad.

3.6.

Mecanismos de correccin de las fallas de mercado y del

Estado para la asignacin socialmente eficiente de la ssa

a) Educacin de los consumidores

La educacin de los consumidores puede ser enfrentada desde diversas perspectivas, partiendo por abordar desde los procesos educativos
formales, a nivel escolar y desde temprana edad, acciones de capacitacin y difusin especficas vinculadas a la promocin de hbitos de
consumo saludables, consumo consciente, entre otras, hasta acciones
comunicacionales en situaciones de crisis especficas para mantener
alerta e informada a la poblacin sobre el riesgo en situaciones de quiebre de la sanidad y/o inocuidad, las acciones de control en curso, y las
prevenciones necesarias de adoptar.
En el primer caso se trata de acciones de baja intensidad, cuyo efecto se espera en el largo plazo. Apuesta a una correccin de fondo a las
imperfecciones de asimetra de la informacin. En el segundo caso se
trata de acciones especficas orientadas a resolver situaciones concretas
tales como los problemas de obesidad o disminuir el riesgo de enfermedades crnicas, tienen perspectivas de mediano plazo y se orientan
a poblaciones especficas. En el ltimo caso se trata de acciones coyunturales, propias de una situacin de crisis, enmarcada bajo la lgica de
gestin de riesgos.

b) Normalizacin de la informacin
En forma primaria, ste es un aspecto abordado a travs de la regulacin
de informacin en el etiquetado, que establece determinados contenidos obligatorios, regularmente asociados a informacin nutricional. En
algunos casos y para tipos de productos especficos se pueden agregar
mensajes explcitos en relacin a la salud de los consumidores. En una
segunda dimensin, este tipo de regulacin aplica a determinadas tipologas de productos en trminos de espacio, lugares y contenidos de
la informacin de carcter publicitaria.
191

c) Definicin de estndares
Tradicionalmente la definicin de estndares ha aplicado para los productos finales en los que se establecen los lmites mximos permitidos
de algn componente del mismo, ya sea que stos sean intrnsecos o
propios de la naturaleza misma del producto, o bien, que le sean adicionados en el proceso productivo.
Estos lmites mximos son definidos en relacin a los efectos sobre
poblaciones especficas y en ambientes determinados, por lo que no
necesariamente son equivalentes entre poblaciones y ambientes, lo que
constituye uno de los aspectos ms complejos de su determinacin y
posterior aplicacin en trminos de su uso como una herramienta para
la correccin de una imperfeccin del mercado. Adicionalmente estos
estndares, si bien no necesariamente constituyen una norma, pueden
tener efectos importantes en los costos de produccin/o la competitividad de la industria.
En el transcurso de las ltimas dos dcadas, en el contexto de las
sucesivas crisis sanitarias que han golpeado a la industria alimentaria
a nivel global, se han desarrollado y establecido progresivamente los
estndares de procesos, a travs de protocolos como el haccp de control
de puntos crticos, los que han demostrado una alta efectividad y un
bajo costo de implementacin.

d) Aplicacin de impuestos
La aplicacin de impuestos tambin es utilizada como herramienta para
la regulacin adecuada de los niveles de ssa que la sociedad debiera consumir. En general se trata de la aplicacin de impuestos No-Pigouvianos,
es decir, que el monto de la imposicin no necesariamente da cuenta de la
brecha entre la situacin de mercado a corregir y el mercado en perfecto
equilibrio, sino ms bien se utiliza como instrumento para desincentivar
la produccin o el consumo de determinado bien considerado riesgoso
desde el punto de vista de la ssa.

4. Crisis sanitarias y surgimiento de nuevos paradigmas de

gestin de la ssa
Como ya se mencion en el punto 2.3, desde fines de la dcada de los
ochenta, y durante prcticamente toda la dcada del noventa, el mundo
se vio enfrentado a una sucesin de eventos sanitarios que detonaron
192

una crisis internacional, cuyos momentos de mayor complejidad y que

marcaron un punto de inflexin institucional en materia de gestin de
la ssa fueron:
En 1996, en Inglaterra, la vinculacin de la Encefalopata Espongiforme Bovina, eeb17, o mal de la vaca loca, con la enfermedad
de Creutzfeldt-Jackobs en humanos, y la deteccin de nuevos casos
en el ao 2000. Al ao 2003, en el peak internacional de la crisis se
reportaron a nivel global cerca de 185.000 animales contagiados
(98% en Inglaterra), y cerca de 115 muertes humanas. Ello signific
el sacrificio de aproximadamente un tercio de la masa ganadera18
del Reino Unido.
Este episodio, ms all del riesgo objetivo que supuso para la
poblacin, sin duda marc un punto de inflexin respecto de la
confianza de los consumidores europeos, tanto en la efectividad de
las polticas regulatorias, as como en la confiabilidad de la industria.
Su expresin palpable fue la abrupta cada del consumo de carnes
rojas en el conjunto de la ue, por un extenso perodo de tiempo19,
y el profundo shock internacional de la industria pecuaria, por la
suspensin del comercio.
Ello tuvo consecuencias econmicas significativas, tanto para la
industria como para el sector pblico, vinculadas al incremento del
gasto pblico y privado necesario para reinstalar la condicin de
ssa en niveles de riesgo aceptables y la confiabilidad en la industria.
En 1999, en Blgica, la crisis de las dioxinas, originada en el sector
pecuario por uso de suplementos alimenticios contaminados, tuvo
un impacto fulminante sobre el conjunto de la industria alimentaria
de ese pas y signific la interrupcin del comercio con ms de 30
pases a nivel mundial. Una de sus principales consecuencias fue
la creacin de un nuevo modelo de gestin de la ssa, basado en el
anlisis de riesgo y realizado por una agencia autnoma y plenipotenciaria en materia de ssa.
El efecto de estas crisis, y de otras que se sucedieron en la poca, tuvo
profundas repercusiones a nivel mundial, derivando en una revisin,
17
Enfermedad transmitida a travs del consumo de carne vacuna, que si bien es de baja
probabilidad de contagio, presenta una alta letalidad.

18
Slo en Inglaterra se sacrificaron ms de 5 millones de animales correspondientes a bovinos
< 30 meses.

19
Luego del episodio de eeb del ao 2000, el consumo de carnes en la ue cay entre un 30
y 40% y se estima que en el 20% de los hogares se suspendi totalmente el consumo de carne
durante largo tiempo.

193

desde el nivel de las personas en sus hbitos de consumo y la expresin

de sus preferencias, hasta de las polticas pblicas de sanidad e inocuidad de los alimentos, provocando ajustes de la institucionalidad y el
desarrollo de nuevos procesos y tecnologa para el control del riesgo y
aseguramiento de la calidad de los alimentos a lo largo de las cadenas
(Bokma, 2000).
Adicionalmente, ello vino a reforzar a nivel global la instalacin
de la cultura de la calidad, en la que junto a la exigencia de crecientes
niveles de certezas y garantas sobre la inocuidad y sanidad de los
alimentos, se demandan cada vez ms atributos de valor, tangibles e
intangibles, vinculados tanto a las caractersticas del producto, como a
las externalidades ambientales y sociales involucradas en los procesos
a lo largo de las cadenas y en la participacin de los distintos actores
que en ellas intervienen, desde la produccin primaria al consumo final
(Comisin Europea, 2004).
Bajo este nuevo concepto se aborda la comprensin de la actividad
sectorial en una lgica sistmica, donde la produccin silvoagropecuaria es una primera etapa de un proceso productivo de mayor alcance,
y donde la clave para dar una respuesta adecuada a las exigencias del
entorno parece ser la integracin de las distintas fases de una industria
compleja, pasando de la produccin primaria, por la transformacin
y la distribucin, hasta llegar al consumidor. Ello implica una sofisticada trama de vnculos que abarcan desde los aspectos de desarrollo
productivo a nivel local, hasta los de comercio exterior y colocacin de
productos en los ms diversos mercados del mundo, y exige la redefinicin de roles, responsabilidades y funciones de los distintos actores,
pblicos y privados, a lo largo de las cadenas alimentarias, instalndose
cambios sustanciales en las aproximaciones conceptuales, metodolgicas
y operativas en relacin a la gestin de la ssa.
Desde el punto de vista poltico institucional, ello ha significado la
instalacin de un nuevo paradigma de gestin de la ssa, transitando
desde modelos de intervencin desintegrados, donde el concepto de
inocuidad de los alimentos no necesariamente se encontraba vinculado
con los de sanidad animal y vegetal, hacia modelos integrados, basados
en agencias o autoridades sanitarias que responden por la ssa en forma
global (Wilson, 2001). Este nuevo paradigma descansa en la definicin
de la salud pblica como el principal objetivo de las regulaciones en
ssa, el enfoque de cadenas como mtodo de abordaje de la industria,
y la utilizacin de nuevas herramientas como la trazabilidad, la adopcin de mtodos de aseguramiento de la calidad a travs del control de
194

puntos crticos20, el incremento e intensificacin en el uso de estndares,

y el mejoramiento de las prcticas de aseguramiento de la calidad y seguridad sanitaria de los alimentos en los mercados. Al mismo tiempo,
responde al mayor y ms activo involucramiento de la ciudadana, a
travs de un acceso expedito y transparente a la informacin, con ms y
mejor informacin, mediante la formacin de consumidores, y con una
comunicacin oportuna y efectiva. Todo ello bajo un nuevo enfoque de
los roles y responsabilidades de los distintos actores, pblicos y privados
dentro del sistema.

5. Roles y responsabilidades de los actores en los nuevos

enfoques de gestin de la ssa
Como ya se mencion precedentemente, los nuevos enfoques de gestin
de la ssa han significado una reasignacin de roles y funciones tanto en
el aparato pblico responsable de la regulacin y fiscalizacin, como
entre los actores privados que intervienen en las diferentes fases de
produccin, transformacin, distribucin y consumo de los alimentos. En
este contexto se observan nuevas y mayores competencias de organismos
fiscales en materia de prevencin, control y sancin, al mismo tiempo que
se desarrollan nuevas formas de relacin con la industria, incluyendo
progresivamente las responsabilidades privadas bajo esquemas de
autocontrol y autorregulacin. Mientras, se acrecienta un rol de control
social ms activo de parte de la sociedad civil en cuanto a derechos y
responsabilidades, tanto en su relacin con los organismos pblicos como
con el sector privado. A continuacin se presentan los rasgos centrales
de estas adecuaciones de roles y funciones de los distintos estamentos,
bajo los nuevos enfoques de ssa que se imponen a nivel internacional.

5.1.

Rol y funciones del Estado en la gestin de la ssa

Al Estado le corresponde garantizar a la ciudadana un nivel mnimo

aceptable de ssa, el que se define conforme a las caractersticas y necesidades biolgicas y culturales de una sociedad, y se traducen en
su ordenamiento jurdico a travs de normas y regulaciones oficiales.
Es responsable de la gestin de la ssa, la que se aplica mediante un
enfoque de anlisis del riesgo. Cumple funciones de normalizacin,
20
haccp, Hazard Analysis and Critical Control Point, como herramienta base en la regulacin
de patgenos.

195

control y fiscalizacin de la industria y de orientacin y educacin de

los consumidores.
La tendencia global es que los roles y funciones del Estado sean asumidos a travs de agencias especializadas en forma integral, asumiendo,
ms all del modelo institucional, la conduccin estratgica de la gestin
poltico tcnica y la responsabilidad de asegurar los estndares de ssa
suficientes para un adecuado nivel de bienestar de la poblacin y el
desarrollo competitivo de la industria, en la perspectiva de que ello es
indispensable para el abastecimiento en cantidad y calidad suficiente
de alimentos.
Las relaciones con la industria se establecen en torno a la fiscalizacin
de la aplicacin de la normativa sanitaria, mediante la verificacin de la
correcta implementacin de protocolos de aseguramiento de la calidad
a lo largo de las cadenas alimentarias. Para ello recurre a herramientas
como los protocolos, haccp (control de puntos crticos), la trazabilidad
y las buenas prcticas, entre otros. La relacin con los consumidores se
establece a travs de la entrega de certeza sobre el nivel de riesgo sanitario al que se enfrentan y de las herramientas de mejores prcticas con
que cuenta para minimizarlo. Es una relacin que se juega en el plano
comunicacional y opera desde dos dimensiones, una primera que dice
relacin con tareas de educacin para la prevencin, y una segunda
relacionada con la comunicacin de crisis.
Un aspecto esencial de una estrategia comunicacional exitosa, tanto
en la perspectiva de la prevencin como del manejo de crisis, es el grado
de credibilidad que la ciudadana asigne a la autoridad sanitaria, lo que
se encuentra determinado por la transparencia y oportunidad con que
esta ltima se maneje, particularmente en los momentos de crisis (ver
Diagrama 2). En ambos casos se requiere mantener una comunicacin
fluida y directa de la autoridad sanitaria con los consumidores y del
reconocimiento y validacin de la ciudadana hacia sta.

5.2.

Rol y funciones de la industria alimentaria en la gestin de

la ssa

El rol central de la industria se encuentra en la implementacin, a travs

de protocolos de aseguramiento de la calidad, de los estndares definidos
por la autoridad sanitaria a fin de entregar las garantas de satisfaccin
mnimas necesarias para asegurar los niveles de ssa establecidos.
Un aspecto muy significativo de este proceso dice relacin con una
reasignacin de roles entre los actores privados en los sistemas de ase196

guramiento de la calidad. A la tradicional participacin del Estado en

materias de regulacin se ha incorporado progresivamente la participacin del sector privado, a travs de la autorregulacin y la implementacin voluntaria de sistemas de aseguramiento de la calidad. En ello
ha tenido un protagonismo fundamental el retail de alimentos, a travs
del establecimiento de exigencias comerciales de calidad basadas en la
implementacin de protocolos de buenas prcticas y de certificaciones
de atributos especficos21, cuyo objetivo, ms all de garantizar un nivel
mnimo aceptable de ssa conforme a la norma, busca estimular la diferenciacin como mecanismo de optimizacin de la segmentacin del
consumo, verificado a consecuencia de los cambios culturales, tecnolgicos, productivos y comerciales que han modificado profundamente los
hbitos de consumo alimentario, derivando en una cultura de la calidad.
Las relaciones de la industria con el Estado se refieren a la entrega de
garantas necesarias para asegurar los niveles de satisfaccin en el cumplimiento de las normas de ssa. Asimismo, se establecen mecanismos de
cooperacin en la definicin del nivel adecuado de ssa, en la perspectiva
de determinar un nivel de riesgo que compatibilice las exigencias de
salud pblica con el desarrollo competitivo de la industria. En este sentido, cobra particular relevancia la accin que despliegan las asociaciones
de representacin gremial del sector, en la presentacin de los intereses
sectoriales ante la autoridad poltico-tcnica. Las relaciones con los
consumidores se establecen en un plano de generacin de confianzas,
a travs de una oferta de alimentos que d garantas de cumplimiento
de la norma e incluso ofrezca mayores niveles de ssa que los exigidos
por la autoridad, resaltando atributos especficos que pueden contribuir,
ya no a la salud pblica de la poblacin, sino al bienestar personal de
los consumidores, a travs de una dieta saludable (ver Diagrama 2).

5.3.

Rol y funciones de los consumidores en la gestin de la ssa

En la sociedad global se aprecian, cada vez con mayor fuerza, las

manifestaciones de preocupacin de los ciudadanos, en tanto sujetos
demandantes de polticas pblicas satisfactorias con sus apreciaciones
y aspiraciones, sobre las condiciones de desarrollo y crecimiento. Ello
adquiere una particular significancia en materias relativas a la sustentabilidad ambiental de las actividades productivas y la responsabilidad
21
Organolpticos, de origen, ticos, estticos, solidarios, ambientales, tradicionales, culturales,
religiosos o de otra naturaleza.

197

social con que operan los agentes econmicos. As, tambin los ciudadanos han asumido progresivamente un rol ms protagnico en sus
exigencias como consumidores, expresadas a travs de la sofisticacin
de los gustos y preferencias, y de un rol activo de fiscalizacin y denuncia del incumplimiento de garantas de sanidad, inocuidad y calidad.
Hoy, los consumidores, con acceso a una enorme cantidad de informacin, completa o fragmentada, cientfica, ideolgica, periodstica
o de otra naturaleza, construyen complejos sistemas de decisiones de
consumo. Ms all de la calidad de la informacin que se maneje, sin
duda estas decisiones son cada vez ms sofisticadas e influenciadas por
variables, donde al precio se agregan aquellas relativas a atributos de
sanidad e inocuidad y de calidad; aspectos no siempre evidenciables en
los productos, por cuanto es necesario generar mecanismos de resguardo
que den garantas de la ssa, tales como los sistemas de trazabilidad, de
control de residuos, de aseguramiento y control de puntos crticos, u
otros. En los casos de atributos de calidad comercial, ello se aborda a
travs de protocolos voluntarios de certificacin, tales como las buenas
prcticas, produccin orgnica, denominaciones de origen, u otros.
El importante desarrollo de las organizaciones de consumidores son
una consecuencia directa de este fenmeno, y es a travs de este tipo de
entidades ciudadanas que los individuos canalizan sus requerimientos
a las autoridades y las empresas, con un notable nivel de xito. Ejemplo
de ello son organizaciones como ocu en Espaa, Test Achats en Blgica,
Altroconsumo en Italia y Deco Proteste en Portugal, de probada capacidad
de movilizacin y accin y que adems han constituido referentes multinacionales como Euroconsumer, organizacin con ms de un milln y
medio de asociados que publica 32 revistas en 5 idiomas.
Por otra parte, a nivel internacional ha cobrado particular relevancia la Federacin Mundial Internacional de Consumidores, organizacin
que rene a ms de 220 organizaciones de consumidores de 115 pases,
y que participa en los foros internacionales como el codex, iso, omc,
untacd, e informalmente en la omc. La capacidad de movilizacin
ciudadana de estas organizaciones en torno a reivindicaciones y exigencias en materias de ssa, las constituyen en actores relevantes en los
nuevos modelos de gestin de la ssa, con cada vez mayor injerencia
en la decisiones de polticas relativas a sanidad y calidad, tanto en las
esferas pblicas como privadas. En este sentido cobra particular relevancia el establecimiento, tanto desde la esfera pblica como desde la
industria, de polticas de transparencia, de informacin, de educacin
de la ciudadana, y de comunicacin del riesgo. Ello con el objeto de
198

minimizar brechas entre la percepcin de inocuidad que pueda tener

la poblacin sobre determinados productos y el nivel de la inocuidad
real (cientficamente comprobado) que estos poseen (ver Diagrama 2).
Diagrama 2. Roles e interacciones de los actores en el sistema de gestin de la SSA
ROL
Informacin, definicin y ajuste de
expectativas y decisin de consumo
del nivel adecuado de SSA

CIUDADANOS

SSA
ESTADO

Informa y fiscaliza normas, evala y

comunica riesgos

INDUSTRIA

Entrega garantas de satisfaccin

ROL

ROL
Diseo e implementacin de
polticas, definicin de regulacin
del nivel mnimo aceptable de
SSA, gestin de riesgos.

INTERACCIN
Agencias Pblicas
Asoc. Gremios y Empresas

Implementacin de sistema de
aseguramiento de nivel mnimo aceptable
de SSA
Definicin nivel de SSA segn regulacin
del Estado y expectativas de consumidores

Fuente: elaboracin propia.

6. Adaptacin del comercio internacional a los nuevos

escenarios de la ssa
A nivel internacional el comercio de alimentos, en un mundo progresivamente ms integrado, ha obligado a los pases a buscar frmulas de
equivalencia y armonizacin en lo relativo a sus medidas de proteccin
sanitaria animal, vegetal y de inocuidad alimentaria. Ello en funcin de
ampliar sus oportunidades de intercambio comercial, evidenciando la
evolucin y adecuacin de las normativas y acuerdos multilaterales,
regionales y bilaterales, bajo premisas de facilitacin del comercio con
estndares de calidad que garanticen un nivel de riesgo aceptable entre
las partes.
199

6.1.

La Organizacin Mundial del Comercio

A nivel multilateral, el comercio de alimentos se regula a travs del

Acuerdo Sobre Aplicacin de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias,
amsf, del gatt22, y posteriormente adoptados en 1995 como parte de
los acuerdos de la Organizacin Mundial del Comercio (omc, 2009).
El objetivo del amsf es asegurar la transparencia y no discriminacin
en la ampliacin de regulaciones sanitarias al comercio de alimentos
entre pases miembros, basado en la premisa de que la aplicacin a nivel
local de estndares internacionales reduce los conflictos y disminuye los
costos de transaccin23. El acuerdo establece los siguientes principios y
obligaciones (omc, 2009):
a) Gestin de riesgo basada en conocimiento cientfico. Se obliga a
los miembros a basar sus regulaciones sobre bases y con evidencia
cientfica suficiente. Las regulaciones adoptadas bajo este principio
de evaluacin deben, adems, cumplir con minimizar las distorsiones
al comercio y no deben representar una restriccin mayor que la que
corresponda a un apropiado nivel de proteccin. Sin embargo, este
nivel de proteccin es variable entre pases y segn la profundidad
y extensin de la aplicacin de las medidas puede crear distintos
niveles de distorsin comercial.
b) Reconocimiento de la autonoma de cada pas para tomar medidas
necesarias para proteger la vida o la salud de las personas, animales
y plantas, sobre la base de no utilizar este tipo de regulaciones como
barreras injustificadas al comercio. El acuerdo protege el derecho de
cada pas de establecer un adecuado nivel de proteccin, en la medida
que en la determinacin de este nivel se tome en cuenta el principio
de minimizar los efectos negativos sobre el comercio.
c) Equivalencia. Busca promover la aceptacin de equivalencias
sanitarias entre miembros de la organizacin, en la medida que se
demuestre que se ofrece el mismo nivel de proteccin sanitaria, con
procedimientos diversos. Del mismo modo, se promueve la utilizacin
de los estndares de procesos definidos por el acuerdo.
d) Regionalizacin. Los pases miembros deben permitir importaciones
de regiones libres o prcticamente libres de enfermedades y plagas.
22

Suscrito en 1994 durante las negociaciones de la Ronda Uruguay.

Desde 1995 a 2007 el AMSF ha recibido 261 notificaciones de pases miembros, habindose
resuelto a la fecha 75 de ellas. Chile ha sido cuestionado por sus medidas en cuatro oportunidades
y se ha hecho parte en siete oportunidades de reclamaciones.
23

200

e) Promociona la armonizacin internacional de medidas y estndares.

f) Justifica la aplicacin unilateral de medidas de mayor grado de
restriccin, en la medida que ello sea fundamentado con evidencia
cientfica o a travs de evaluacin de riesgo coherente.
g) Establece la instalacin de Comits amsf como foros de consultas e
intercambio de informacin, instancia de reclamacin y solucin de
controversias, y de supervisin del cumplimiento de acuerdos y de
los procesos de armonizacin internacional.
h) Define los mecanismos de accin de los comits para el tratamiento
de notificacin y resolucin de disputas.
El amsf establece como los organismos internacionales de referencia
a agencias multilaterales, independientes y de carcter tcnico,
especializadas en los temas de sanidad animal, vegetal y de inocuidad
alimentaria. En la actualidad, stas son las agencias:

a) En lo relativo al establecimiento de normas y estndares de inocuidad

de los alimentos, la Comisin del Codex Alimentario.
La Comisin del Codex Alimentario fue creada en 1963 por la fao
y la oms para desarrollar normas alimentarias, reglamentos y otros
textos relacionados, tales como cdigos de prcticas bajo el Programa
Conjunto fao/oms de Normas Alimentarias. Su objetivo principal es
la proteccin de la salud de los consumidores, asegurando prcticas de
comercio claras y promocionando la coordinacin de todas las normas
alimentarias acordadas por las organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales (codex, 2009).

b) En lo relativo al establecimiento de normas y estndares de proteccin

de la sanidad animal, la Organizacin Mundial de Sanidad Animal
(oie).
La oie es la organizacin intergubernamental encargada de promover
y velar por el mejoramiento de la sanidad animal. Se cre mediante un
acuerdo internacional en 1924. En 2003 se transform en la Organizacin
Mundial de Sanidad Animal24. Actualmente cuenta con 174 pases y
territorios miembros, mantiene relaciones permanentes con 36 organizaciones internacionales y regionales, y dispone de oficinas regionales
y sub-regionales en todos los continentes. La Organizacin Mundial del
24

Conserva su acrnimo oie, de su antiguo nombre Organizacin Internacional de Epizootias.

201

Comercio (omc) reconoce las normas dictadas por la oie como normas
de referencia mundial (oie, 2009).

c) En lo relativo al establecimiento de normas y estndares de proteccin

de la sanidad vegetal, la Convencin Internacional de Proteccin
Fitosanitaria (cipf).
La cipf es un tratado internacional sobre sanidad vegetal, suscrito
por 172 gobiernos. Su direccin est a cargo del Director General
de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentacin (fao) desde su aprobacin por la Conferencia de la fao,
en 1951. La omc reconoce a la cipf como organizacin internacional
responsable del establecimiento y armonizacin de las normas
fitosanitarias que repercuten en el comercio. Las normas que elabora y
aprueba la Convencin no son jurdicamente vinculantes, sin embargo,
la omc insta a sus miembros a travs del acuerdo sps a que basen sus
medidas fitosanitarias en las normas internacionales elaboradas en este
marco (cipf, 2009).
Junto a estos organismos de referencia cientfica y tcnica, actan
como organismos de consulta la fao y la omc.

6.2.

Definicin del Nivel Adecuado de Proteccin (nap)

De acuerdo a los estndares definidos por el Codex Alimentarius, la

Organizacin Mundial de Sanidad Animal, oie, y la Convencin
Internacional de Proteccin Fitosanitaria, cipf, y asumidos por el Acuerdo
de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, amsf, de la Organizacin Mundial
del Comercio, omc, los pases importadores establecen requisitos para
minimizar el riesgo de introduccin de enfermedades y los impactos
de stas en los pases de destino. Estos requisitos son en la prctica
un anlisis de riesgo, basado en una definicin de Nivel Adecuado de
Proteccin, nap, por parte del importador (Rojas, 2009). Ello corresponde
al riesgo que se est dispuesto a asumir como consecuencia de la
importacin, a partir de lo cual se definen las medidas de prevencin
necesarias de implementar (Diagrama 3).

202

Diagrama 3. Nivel Adecuado de Proteccin segn grado de aceptacin del riesgo

12

Medidas sanitarias que se pueden aplicar para reducir el riesgo calculado para el
producto que se desea importar

10

Medida 1

Nivel de riesgo

Medida 2

Medida 3

Medida 4

Medida 5

Diferencial entre
nivel de riesgo
calculado y el
NAP

6
4
2
0

Nive l de
rie s go de la
importa cin

NAP

Fuente: Pharo, 2003.

El establecimiento del nap es un tema controversial, debido a que no

necesariamente todos los actores a nivel internacional comparten las
mismas apreciaciones, ni asumen los mismos niveles de riesgo frente a
situaciones similares. As, su aplicacin no consensuada puede llegar
a representar una barrera al comercio, generando distorsiones en los
mercados.

6.3.

Desviaciones del cumplimiento de la norma internacional

No obstante los avances en la normativa internacional para que los asuntos sanitarios no entorpezcan injustificadamente el comercio, persisten
situaciones en las que no se respetan los principios y recomendaciones
internacionales para hacer compatibles la ssa y el comercio, siendo
frecuente observar a nivel internacional que se impide o entorpece el
comercio de alimentos con argumentos sanitarios no basados en evidencia cientfica, o que al menos una de las partes no los reconoce como
tal (Rojas, 2009).
En la medida que, por la va de los acuerdos multi o bilaterales,
se han ido eliminando trabas arancelarias al comercio internacional
de alimentos, estas controversias se han ido presentando con mayor
frecuencia, como herramientas de proteccionismo comercial. Entre las
203

situaciones ms frecuentes de uso de la ssa como barrera al comercio

se identifican las siguientes (Rojas, 2009):
a) Los pases importadores establecen requisitos que no estn basados
en los principios tcnicos reconocidos por el acuerdo amsf de la omc,
o que no tienen una justificacin tcnica. Normalmente en este caso
no se da autoridad de competencia a la autoridad sanitaria, no se
aceptan las condiciones sanitarias, se hacen exigencias mayores que
las que se recomiendan a travs de los estndares internacionales o
se recurre al principio precautorio, sin justificacin tcnica.
b) El pas importador suspende el ingreso desde el pas exportador en
forma arbitraria sin justificacin o por motivos polticos o comerciales.
Esto puede hacerse por la aplicacin de un supuesto principio precautorio no justificado o esgrimir una razn sanitaria, tcnicamente
no justificada.
c) Los pases importadores no reconocen que los pases exportadores
cumplen con los requisitos establecidos. No hay acuerdo entre las
partes para el cumplimiento de garantas.
d) Los pases importadores no le dan credibilidad al cumplimiento de
los requisitos por parte del pas exportador. No hay confianza en los
procedimientos o resultados exhibidos por el pas exportador.
e) Los pases importadores dilatan la evaluacin del cumplimiento de
los requisitos, no explicitando la resolucin final. Esto es demorar ms
all de lo razonable el proceso de negociacin sanitaria, utilizando
como pretexto el no cumplimiento de exigencias tcnicas.
Las situaciones descritas anteriormente ocurren bajo diferentes
circunstancias, siendo comn en todas ellas el que no se produce
comercio por argumentos sanitarios. Sin embargo, no resulta fcil
determinar si el comercio no ocurre por no estar en lnea con los
principios de la omc, o bien, porque existen diferencias de fondo o
interpretacin con respecto a la norma internacional, o, simplemente,
porque se utiliza el argumento sanitario como barrera para proteger el
comercio local, de importaciones ms competitivas.
Un factor determinante en los casos de controversias comerciales
por razones sanitarias tiene relacin con la capacidad tcnica de los
servicios sanitarios oficiales, tanto en el caso de importaciones como
de exportaciones. En el caso de las importaciones, las medidas de restriccin al comercio, independiente de su justificacin econmica, se
ven facilitadas cuando los pases cuentan con un elevado desarrollo
de capacidades tcnicas y dotacin de infraestructura y equipamiento
tecnolgico que les permiten, por ejemplo, justificar un incremento en
204

el Nivel Adecuado de Proteccin, proponer cambios en la normativa

de los organismos tcnicos de referencia como la oie, codex y cipf, o
bien, auditar y encontrar errores a la evaluacin de un pas, dilatando
las autorizaciones sanitarias necesarias para abrirse a las exportaciones
de terceros pases.
Por su parte, los pases exportadores dependen de las mayores o
menores capacidades de sus servicios sanitarios oficiales para abrir sanitariamente los mercados, de revertir una situacin de restriccin sanitaria
al comercio, as como de utilizar adecuadamente las herramientas que
ofrece la omc para facilitar el comercio, tales como el anlisis de riesgo,
la zonificacin o la compartimentacin, entre otros.
La capacidad de modificar las normas de organismos tcnicos de
referencia ha sido utilizada principalmente por los pases desarrollados,
debido a las mejores capacidades tcnicas y de negociacin que tienen
con respecto al resto de los pases y al elevado grado de participacin
en los grupos de expertos y en cargos polticos y tcnicos de los centros
de referencia de estndar internacional. Ello se traduce en la constante
presentacin de comentarios y/o propuestas a la modificacin de las
normas tcnicas de organismos de referencia, y a una eficiente aplicacin
de los principios de los acuerdos sps para sus intereses comerciales.
Un rol muchas veces decisivo en la solucin de conflictos sanitariocomerciales, es el que ocupa la representacin diplomtica de cada pas,
por lo que resulta relevante la sintona de estrategias y conceptos con
los que actan los cuerpos polticos y tcnicos de un determinado pas,
en la defensa de sus posiciones en los foros internacionales.

6.4.

Herramientas para facilitar la aplicacin del acuerdo amsf

Como se ha sealado en el punto anterior, a pesar de los avances sustantivos que en los ltimos aos se han dado en la liberalizacin del
comercio de alimentos a nivel mundial, los principios y herramientas
contenidas en los acuerdos internacionales no son suficientemente detallados o comprensibles para poder establecer el dilogo y entendimiento
necesario entre las partes en materia de ssa. Por lo anterior, an no es
posible que pases en vas de desarrollo por lo general de economas
fuertemente dependientes de sus exportaciones de alimentos al mundo
desarrollado, y con una menor capacidad tcnica, puedan utilizarlos
o cumplirlos adecuadamente. Incluso, en algunos casos, esta misma
normativa, en lugar de representar un avance en la liberalizacin del
comercio, ha representado un estancamiento o retroceso.
205

En reconocimiento de lo anterior, los pases miembros de la omc,

durante las negociaciones de Doha, en 2001, dieron inicio a un proceso
de revisin de los problemas de aplicacin del amsf, identificndose las
siguientes como las principales complejidades que enfrentan los pases
menos desarrollados en la aplicacin del acuerdo (omc, 2009):
a) Diferencias en el nivel de regulaciones y de definicin del nivel
adecuado de proteccin entre pases.
b) Diferencias de criterios en la aplicacin de regulaciones para arancelarias.
c) Complejidades polticas, tcnicas e institucionales de los procesos de
armonizacin y equivalencias.
d) Dificultad de acceso y falta de transparencia en la informacin.
e) Brechas en el nivel de desarrollo tecnolgico.
f) Dficit de recursos humanos de alta calificacin.
A consecuencia de ello se han desarrollado guas de buenas prcticas
para apoyar el establecimiento de regulaciones equivalentes entre pases,
estimular la participacin de stos en el desarrollo de estndares internacionales, e impulsar su implementacin por medio del establecimiento
de apoyos de tipo financiero y tcnico a travs de organizaciones multilaterales, para lo cual se cre el Fondo para la Aplicacin de Normas
y el Fomento del Comercio (fanfc, 2009).
El fanfc corresponde a una iniciativa conjunta de la omc, el Banco
Mundial, la fao, la Organizacin Mundial de la Salud y la Organizacin Mundial de Sanidad Animal. Es un programa mundial de apoyo
a la creacin de capacidad y de cooperacin tcnica en los pases en
desarrollo, a fin de facilitar el establecimiento y aplicacin de normas
sanitarias y fitosanitarias para asegurar la proteccin de la salud y facilitar la expansin del comercio. Asimismo, tiene por finalidad servir
a la coordinacin y el intercambio de informacin con respecto a la
asistencia tcnica relacionada con las medidas sanitarias y fitosanitarias
(fanfc, 2009).
La accin del fanfc permite generar externalidades positivas para
los pases de menor desarrollo sanitario, en trminos del mejoramiento
de la salud humana y la sanidad agropecuaria, favoreciendo de ese modo
el desarrollo econmico y social.
Otra herramienta de la omc para promover el desarrollo del comercio
a travs de la generacin de capacidades humanas e institucionales y
desarrollo de infraestructura, es el Marco Integrado (mi) de asistencia
tcnica para pases menos adelantados, establecido en 1997 con el Banco
Mundial, el cci, el fmi, el pnud y la unctad (Marco Integrado, 1997).

206

7. Adaptacin de la institucionalidad a los nuevos escenarios

de la ssa
La magnitud del impacto socio econmico y la alarma pblica internacional provocada a partir de la crisis de la eeb, de las dioxinas, y otras,
pusieron en evidencia la dificultad de los sistemas tradicionales de gestin
de la ssa para hacer frente a un mundo global y una industria alimentaria
en pleno proceso de trasformacin. Junto a ello se dio cuenta de la capacidad de reaccin de la ciudadana organizada frente a las amenazas de
un incremento del riesgo sanitario. Ello llev primero al Gobierno belga
y luego al conjunto de la Unin Europea, a adoptar un nuevo modelo de
gestin de la ssa, cuyos elementos fundamentales se basan en (Briz, 2006):
a) El uso del anlisis de riesgo, con sus componentes de evaluacin,
gestin y comunicacin, como metodologa privilegiada para la
gestin de la ssa.
b) Definicin de la salud pblica como objetivo primario de la ssa.
c) Aplicacin de herramientas de trazabilidad a lo largo de las cadenas
alimentarias.
d) Implementacin de sistemas de aseguramiento de la calidad para
control y prevencin de patgenos.
e) Incremento y ajuste de estndares.
f) Desarrollo de nuevas regulaciones e incremento y ajuste de estndares
de tolerancia a presencia de agentes contaminantes fsicos, qumicos
y/o biolgicos.
g) Mejoramiento de procesos de comercializacin y consumo de alimentos mediante la generacin y entrega de informacin.
Bajo esta nueva aproximacin conceptual, a partir de fines de la dcada
de los noventa se desarrollan los nuevos modelos institucionales de
gestin de ssa. Si bien se ha optado por la creacin de autoridades y/o
agencias sanitarias que en general tienen tuicin sobre la definicin de
polticas y la gestin de la ssa, ello no ha seguido un patrn de desarrollo
comn, siendo posible observar agencias pblicas dependientes de los
servicios de salud, de agricultura, o bien se constituyen como servicios
autnomos. Ms all de las figuras organizacionales adoptadas, todas
ellas (Buzby, 2003):
a) Tienen un amplio control sobre la definicin e implementacin de
polticas y gestin de la ssa.
b) Cuentan con espacios formales de coordinacin institucional con
organizaciones de representacin, tanto de la industria como de
consumidores.
207

c) Apoyan en sus decisiones tcnicas a comits ad hoc de la comunidad

cientfica.
A continuacin se realiza una revisin de los modelos ms importantes
adoptados por los pases en materia de comercio internacional de alimentos, dando especial nfasis al modelo de la Unin Europea, por su
relevancia y nivel de desarrollo actual.

7.1.

El modelo europeo de gestin de la saa

En el proceso de adaptacin institucional llevado adelante por la ue, se

ha optado por un nivel elevado de proteccin de la salud basado en el
efectivo funcionamiento de los mercados. Introduce los principios de
trazabilidad de la granja a la mesa, la separacin de responsabilidades
en las funciones de evaluacin y gestin de riesgos y la responsabilidad
jurdica de todos los actores que intervienen en las cadenas alimentarias.
La gestin de la ssa se caracteriza por una fuerte predominancia en la
atencin a problemas de calidad y seguridad de los productos alimentarios, con un enfoque estratgico basado en la evaluacin, gestin y
comunicacin del riesgo25.
Desde el punto de vista normativo tiene respaldo en la Ley General
sobre Seguridad Alimentaria, la que establece lo siguiente (Reglamento
ce n 178/2002):
a) La armonizacin a nivel comunitario de los principios generales y
requisitos de sanidad e inocuidad en alimentos, del conjunto de pases
de la Unin Europea, a travs de un cuerpo reglamentario comn.
b) El concepto de trazabilidad en las cadenas alimentarias como mecanismo para asegurar el seguimiento de cualquier producto alimenticio, pienso o ingrediente a lo largo de los procesos de produccin,
transformacin, distribucin y consumo, partiendo desde cualquier
punto de la cadena, desde el predio hasta la mesa y vice-versa. Se
exige que cada actor dentro de la cadena sea capaz de identificar a
cada uno de sus proveedores as como a sus clientes.
c) La delegacin de la responsabilidad poltica de la gestin de la ssa en
la Comisin Europea, estableciendo que las decisiones de la Comisin
en esta materia se deben ajustar a criterios de:
Definicin de reglas y estndares en inocuidad de alimentos y piensos, y decisiones de poltica basada en evidencia cientfica, generada
en forma independiente y pblica.
25

Reglamento ce n 178/2002; Comisin Europea, 2004; com 539, 2007; rasff, 2009.

208

 El reconocimiento explcito de los derechos de los consumidores a

tomar decisiones informadas acerca de la procedencia y contenidos.
Refuerza el sistema de alertas tempranas The Rapid Alert System for
Food and Feed (rasff, 2009).
La creacin de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria,
aesa, con el objetivo de unificar la gestin y aplicacin del reglamento europeo26. La aesa cumple un rol asesor de la Comisin en relacin a aspectos de la ssa en piensos y alimentos, desde su produccin
hasta su consumo. Las principales reas de cobertura de su accin
son la nutricin, la gentica y aplicaciones biotecnolgicas, la salud
y el bienestar animal y la sanidad vegetal. Pone a disposicin de la
Comisin los resultados de sus investigaciones para que sta tome
determinaciones polticas. La gestin en el territorio se despliega a
travs de agencias nacionales y con arreglo a las normativas locales.
El modelo europeo de Autoridad Sanitaria ha sido adoptado mayoritariamente por las naciones europeas miembro y no miembro de la Unin.
Del mismo modo, este modelo ha sido adoptado progresivamente por
pases proveedores de alimentos a la UE. En la actualidad cuentan con
un modelo de gestin de la SSA basado en estos principios, y con mayor
o menor grado de autonoma de los entes que tradicionalmente han
administrado los aspectos de sanidad e inocuidad, pases tales como
Australia y Nueva Zelanda27, Canad28, Japn29, Mxico, Brasil, Argentina y Colombia30.
A continuacin se presenta un anlisis comparado de algunas de
las principales agencias sanitarias a nivel internacional, identificndolas por pas, nombre, funcin, misin, dependencia y vinculacin con
organizaciones de la comunidad de consumidores, cientfica y de la
industria (Tabla 1).

No as sus mecanismos locales de aplicacin, dejando libertad a los agentes que intervienen
en las cadenas, elegir la mejor opcin para ello.
26

27

Establecieron en 1991, en forma conjunta, The Australia and New Zealand Food Authority,

anfza, uniformando la regulacin en materia de alimentos. En julio de 2002 se cre la Food Standars

Australia-New Zealand Agency, cuya misin es establecer los estndares para la produccin primaria.

Estableci en 1997 The Canadian Food Inspection Agency, unificando con ello las actividades de
inspeccin antes dispersas en diversas agencias pblicas del Ministerio de Salud y de Agricultura.
28

29

Social.

La autoridad en materia sanitaria se encuentra en el Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar

30
Mxico, Brasil, Argentina y Colombia han adoptado el modelo de agencia, pero no necesariamente han incluido los principios de trazabilidad y el enfoque de evaluacin de riesgo en su gestin.

209

210

Instituto Federal
de Evaluacin del
Riesgo

Las tareas de esta

organizacin son
identificar riesgos
y proteger la salud.
Mediante la
evaluacin de los
riesgos existentes
y la identificacin
de nuevos riesgos
para la salud,
debe elaborar
recomendaciones
sobre la reduccin
y comunicacin de
estos riesgos. En
sus evaluaciones y
recomendaciones
no est influenciada
por ninguna visin
econmica, poltica
o de inters social.

Funcin-misin

Alemania

Denominacin

Pas
Caractersticas

A u t o r i d a d
de Seguridad
Alimentaria de
Nueva Zelanda
(NZFSA)
NZFSA administra
la legislacin
relativa a:
Alimentos a la venta
en Nueva Zelanda;
transformacin
primaria de los
productos animales
y de garantas
oficiales relativas
a su exportacin;
los controles
q u e ro d e a n e l
registro y el uso
de compuestos
agrcolas y
medicamentos
veterinarios; la
produccin y
exportacin de
vino.

Comisin de Seguridad
Alimentaria de Japn
(FSCJ)

Comisin de Seguridad
Alimentaria es una
organizacin que lleva
a cabo la evaluacin del
riesgo, y es independiente
de las organizaciones de
gestin de los riesgos
(como el Ministerio de
Agricultura, Silvicultura
y Pesca, y el Ministerio de
Salud, Trabajo y Bienestar
Social). Al reconocer
que la proteccin de la
salud de la poblacin es
uno de los objetivos ms
importantes del pas, la
Comisin asume la tarea
de realizar la evaluacin
de riesgos sobre alimentos
desde un punto de vista
cientfico, independiente
y de manera justa, y hacer
recomendaciones a los
ministerios competentes.

A u t o r i d a d
de Seguridad
Alimentaria de
Irlanda (FSAI)
Su misin es
proteger la salud de
los consumidores
y sus intereses,
garantizando
que los alimentos
consumidos,
distribuidos,
comercializados
o producidos en
el pas cumplan
con los ms altos
estndares de
seguridad de los
alimentos.

Agencia Francesa
de Seguridad
Sanitaria de los
Alimentos (AFSSA)
Contribuir a la
vigilancia, alerta,
investigacin,
proteccin y mejora
de la salud pblica,
la salud y bienestar
animal, vegetal y
medioambiental.
AFSSA genera
propuestas para
aumentar la eficacia
de las decisiones
del Estado y para
garantizar un
nivel de seguridad
satisfactorio en
las esferas de su
expertise.

La visin es
sobresalir como
ente regulador
basado en la
ciencia, confiado
y respetado por
organismos
canadienses as
como la comunidad
internacional.
Su misin es
salvaguardar el
alimento, animales
y plantas que
incrementan la
salud y el bienestar
de los canadienses,
el medio ambiente
y la economa.

Desarrolla normas
alimentarias y
cdigos de prcticas
conjuntas con la
industria, que
abarca el contenido
y etiquetado de los
alimentos vendidos
en Australia y
Nueva Zelanda.
Adicionalmente
esta organizacin
est encargada de
desarrollar normas
alimentarias
de Australia,
destinadas a abordar
las cuestiones
de seguridad
alimentaria, incluidos
los requisitos para
la produccin
primaria y los lmites
mximos de residuos
para los productos
agrcolas y residuos
de medicamentos
veterinarios.

Nueva Zelanda

Agencia de
Inspeccin
Alimentaria de
Canad (CFIA)

Japn

E s t n d a re s
Alimenticios de
Australia y Nueva
Zelanda (FSANZ)

Irlanda

Francia

Canad

Australia

Tabla 1. Anlisis comparado principales Agencias Sanitarias

211

No especifica. Ms
de 600 asesores
(Staff).

Consejo Asesor

104 Asesores (Staff);

Mayormente
expertos (parttime) en materias
relacionadas (no
representantes).

Organismo bajo la
dependencia del
Ministerio de Salud
y Envejecimiento de
Australia.

Australia

Fuente: elaboracin propia, segn minagri 2008.

Depende del
Ministerio de
Agricultura,
Alimentacin
y Proteccin al
Consumidor.

Alemania

Dependencia

Pas
Caractersticas
Organismo
autnomo, bajo
la supervisin de
los Ministerios de
Salud, Agricultura
y Asuntos del
Consumidor.
En el Consejo de
Administracin
hay representantes
de asociaciones
profesionales y
de consumidores,
personalidades
destacadas por sus
competencias y
representantes de
los funcionarios.
El Consejo
Cientfico lo
componen expertos
designados por
los Ministros
correspondientes.

Funcionarios
Pblicos.

Francia

Organismo
autnomo.

Canad
Organizacin autnoma
(relacionada con el
gobierno central).

Ms de 240 expertos.

El Comit Cientfico
est compuesto por
destacados expertos,
en su mayora
proveniente del
mundo acadmico.
El Comit de
Consulta est
compuesto por
funcionarios pblicos
representantes de los
consumidores y del
sector privado.

Japn

Organismo
autnomo adscrito
al Ministerio de
Salud e Infancia.

Irlanda

Representantes
del Ministerio de
Salud; Agricultura
y Silvicultura;
A s u n t o s
Internacionales;
Desarrollo
Econmico;
Asuntos del
C o n s u m i d o r,
y la Autoridad
Medioambiental,
ms asesores
cientficos externos
(contratados).

A u t n o m a
(dependencia del
gobierno central).

Nueva Zelanda

7.2.

El sistema de gestin de la ssa en Chile

En la actualidad en Chile, ms que un modelo pblico de gestin de la

ssa, existe un sistema disperso y fragmentado con objetivos y criterios
de accin y coordinacin disgregados en un conjunto de instituciones
pblicas sin un claro liderazgo institucional, las que, dependiendo de
sus mandatos legales y nfasis institucionales, desempean funciones
o cumplen con roles en los mbitos regulatorio, de fomento, de i+d+i,
e informacin, en las diferentes etapas de la cadena alimentaria (ver
Tabla 2) (Barrera, 2009a).
El Ministerio de Salud, a travs de la Subsecretara de Salud y sus
servicios e institutos asociados, juega un rol central, siendo responsable
de la mantencin de la salud pblica de la poblacin. Cuenta con competencias en mbitos regulatorio y de fiscalizacin, a lo largo de toda
las etapas de la cadena de produccin de alimentos (primaria, transformacin, distribucin y consumo) y en todos los mbitos productivos
(agrcola, pecuario y acucola). Al mismo tiempo, es responsable del
control en frontera de la sanidad e inocuidad de los productos alimentarios que ingresan al pas.
El Ministerio de Agricultura, a travs del Servicio Agrcola y Ganadero, sag, participa del sistema de gestin de ssa a travs de sus responsabilidades regulatorias y de fiscalizacin en los procesos productivos
primarios, en los mbitos agrcola y pecuario, en materia de fito y zoo
sanidad. Es el ente responsable de la fiscalizacin y certificacin fito y
zoosanitaria de los productos alimentarios de exportacin. En la medida
que la industria alimentaria nacional se ha desarrollado y expandido
hacia los mercados externos, el sag ha debido asumir progresivamente
funciones de regulacin y fiscalizacin de la sanidad e inocuidad de los
productos alimentarios de exportacin, hacia adelante en las cadenas
productivas, asumiendo un rol determinante, por ejemplo, en la certificacin sanitaria de productos de origen pecuario elaborados (carne,
leche y miel). Un rol similar al del sag, esta vez en el mbito acucola
y pesquero, cumple el Servicio Nacional de Pesca, sernapesca, dependiente del Ministerio de Economa31.
31
Existe un conjunto de otras instituciones pblicas que juegan un rol en la gestin de la ssa
en mbitos de i+d+i, del fomento productivo y de la difusin y promocin. Entre ellos se cuenta el
Instituto de Nutricin y Tecnologa de los Alimentos de la Universidad de Chile, inta; la Corporacin de Fomento, corfo; los Acuerdos de Produccin Limpia, e innova del Ministerio de Economa; el Instituto de Desarrollo Agropecuario, indap, del Ministerio de Agricultura; la Direccin
de Relaciones Econmicas de la Cancillera, direcon, a travs de prochile; y la Fundacin para
la Innovacin Agraria, fia, del Ministerio de Agricultura, entre otros.

212

Tabla 2. Roles y funciones de las instituciones relacionadas con la ssa en

Chile
Inocuidad
Regulacin

Comerc.

Transformacin

Primario

Nacional

Exportada

Fiscalizacin
Nacional

Fomento

i+d+i

Exportada

Agrcola

minsal

sag

minsal

sag

indap

innova

Pecuario

minsal

sag

minsal

sag

indap cpl

fia

Acucola

minsal

sernapesca

minsal

sernapesca

ffpa cpl

innova

Agrcola

minsal

indap cpl

innova

Pecuario

minsal
sag

sag

minsal
sag

sag

indap cpl
corfo

Acucola

minsal

sernapesca

minsal

sernapesca

cpl

Nacional

minsal

sag

sag
sag

sag

sag
sag

minsal

sag

sag

corfo

corfo

corfo

chile
inta

chile

chile
fia

innova
chile

minsal

Fuente: A. Barrera, 2009a.

Si bien este sistema ha sido efectivo hasta ahora en su rol de control

sanitario interno de productos biolgicos de riesgo para la sanidad
animal, vegetal y la inocuidad de los alimentos, as como en la certificacin de los mismos para los productos alimentarios de exportacin,
es evidente que no fue concebido bajo el actual esquema de desarrollo
de la industria, ni en consideracin de las actuales preocupaciones de
los consumidores, frente a lo cual presenta importantes deficiencias o
insuficiencias de carcter estructural, que lo mantienen sometido a una
tensin creciente, existiendo un alto nivel de consenso entre los actores
pblicos y privados sectoriales, respecto de las necesidades de avanzar
en la solucin permanente de aspectos tales como (Barrera, 2009a):
a) La coordinacin entre agencias responsables en materias de regulacin
y fiscalizacin.
b) La homogeneizacin a nivel de polticas y normativas de la diversidad
de regmenes regulatorios que hoy se observan a lo largo de los

213

distintos eslabones de las cadenas y en relacin al origen y destino

de los productos alimentarios.
c) La superposicin de roles y atribuciones entre entes responsables
de funciones normativas y aquellos responsables de la ejecucin de
las normas.
d) La aplicacin de la evaluacin de riesgo, lo que reduce las posibilidades
de anticipar y actuar preventivamente, ms que reactivamente, frente
a las problemticas y desafos que hoy enfrenta el sector.
e) La resolucin de superposicin y/o duplicacin de actividades de
fiscalizacin y control entre diferentes actores del sistema, que implica
prdida de eficiencia y aumenta los costos privados, afectando la
competitividad de la industria.
f) Las capacidades analticas, diagnsticas y de laboratorios que dificultan
un adecuado tratamiento en materia de control y expone a situaciones
de incumplimiento a nivel internacional.
g) La transparencia, entendida como la comunicacin efectiva a los
consumidores y los productores, en la definicin y aplicacin de las
normas y reglamentos, as como la dispersin de criterios para su
aplicacin en las cadenas y territorios.

7.3.

El proceso de modernizacin del modelo de gestin de la ssa

en Chile

Las dinmicas de la industria y de los consumidores han obligado a un

esfuerzo de adecuacin del marco normativo institucional del sistema
de gestin de la ssa, en materia de regulacin, fiscalizacin y certificacin de la produccin, distribucin y consumo de alimentos. Producto
de ello en los ltimos aos se ha perfeccionado el Reglamento Sanitario
de los Alimentos, se han fortalecido los programas de higiene y control,
y se han modernizado los procesos de inspeccin y certificacin de las
exportaciones. Uno de los principales avances alcanzados a la fecha
dan cuenta de la ampliacin de los mecanismos de participacin de los
distintos actores, el desarrollo de los mecanismos de aseguramiento
de la calidad y los sistemas de trazabilidad, el fortalecimiento de las
capacidades analticas de los laboratorios, y la incorporacin creciente
del enfoque integrado de las cadenas de produccin sustentado en el
anlisis de riesgo (Barrera, 2009a).
Sin embargo, todo ello ha ocurrido bajo el mismo contexto institucional del sistema de gestin de ssa vigente, lo que impone restricciones y
lmites estructurales a las posibilidades de una adecuacin que cumpla
214

con garantizar las necesidades actuales y permita una proyeccin de

mediano plazo, coherente con los requerimientos sectoriales en materia de desarrollo competitivo de la industria y el aseguramiento de
los niveles de salud pblica y seguridad de los consumidores, que se
requieren (Leporati, 2007).
Se plantea entonces la necesidad del rediseo del modelo de gestin,
con el objetivo de dotar al pas de un marco poltico institucional, cuyos
componentes centrales han sido identificados como:
a) La definicin de una poltica de inocuidad como marco de accin
nacional sobre la base de la cual se construya un sistema moderno
e integrado de garantas de sanidad e inocuidad de los alimentos
producidos, transformados, elaborados y comercializados en el pas,
cuyo objetivo central sea el resguardo de la salud de las personas,
los derechos de los consumidores, as como favorecer el desarrollo
competitivo y sustentable de la industria alimentaria nacional.
b) El diseo e implementacin de un nuevo sistema de gestin, basado
en el modelo de autoridad sanitaria, y con el enfoque del anlisis de
riesgo como herramienta central.
c) La modernizacin institucional del Ministerio de Agricultura, en la
perspectiva de aunar bajo un solo liderazgo institucional la definicin
y gestin de las polticas, planes y programas en materia de fomento,
innovacin, transferencia tecnolgica, regulacin y fiscalizacin.
Los dos primeros han sido materia de un sostenido trabajo interinstitucional que desde 2005 se coordina desde la Comisin Asesora Presidencial para la Inocuidad de los Alimentos (ds n 83, 2005). El tercero
ha sido planteado como uno de los ejes centrales de la poltica sectorial
del Ministerio de Agricultura (minagri, 2006). En los tres casos existe
un amplio consenso pblico y privado sobre la necesidad de avanzar a
la brevedad en su materializacin.
A continuacin se describe el estado del arte del proceso de
transformacin en curso, abordado desde el desarrollo de cada uno de
los componentes antes descritos.

a) Comisin Asesora Presidencial para la Inocuidad de los Alimentos

En el ao 2005 se cre la Comisin Asesora Presidencial en materia de
inocuidad, con la misin de asesorar al Presidente de la Repblica en la
identificacin, formulacin y ejecucin de polticas, planes, programas, medidas
y dems actividades relativas a la inocuidad alimentaria y con el desarrollo
de un sistema nacional de inocuidad alimentaria, y a servir de instancia de
215

coordinacin entre los organismos con competencias asociadas a dichas materias

(ds n 83, 2005).
Esta comisin se constituy bajo el paraguas institucional de la
Subsecretara del Ministerio de la Presidencia32. Representa el inicio del
proceso de transformacin estructural del modelo vigente, en donde las
partes involucradas, a instancia de la autoridad superior de la nacin,
y ante la urgencia de avanzar en la materia, se vieron en la obligacin
de iniciar un proceso de coordinacin e intercambio entre actores del
sistema de gestin de la ssa, que hasta entonces no haba ocurrido en esa
amplitud y con ese nivel de compromiso y responsabilidad institucional.
Las tareas prioritarias encargadas a esta comisin fueron:
Formular y proponer una poltica nacional de inocuidad de alimentos,
y las medidas, planes y programas para su ejecucin y cumplimiento.
Servir de instancia de coordinacin para la aplicacin de la poltica
nacional de inocuidad de alimentos y de las medidas, planes y
programas que en el marco de este comit se implementen.
Elaborar y proponer un proyecto de ley que cree un Sistema Nacional
para la Inocuidad de los Alimentos y la Autoridad Chilena de
Seguridad Alimentaria.
Estudiar y perfeccionar la norma vigente en materia de ssa.
Servir de instancia de coordinacin de los organismos pblicos con
competencias en materias de ssa.
Entre 2005 y 2008, este comit tuvo una accin de coordinacin
interinstitucional a nivel de gabinetes de subsecretarios, con poca
participacin directa en los procesos de gestin de la ssa. Durante
este perodo se conform un comit tcnico con representantes de las
distintas reparticiones integrantes de la Comisin, el que se ocup de
la elaboracin de una propuesta de poltica, la que fue promulgada por
la Presidenta de la Repblica en mayo de 2009.
A partir de 2009, luego de un reforzamiento institucional de la
Comisin Asesora, se instal la Agencia Chilena Para la Inocuidad de
los Alimentos, achipia, con un secretario ejecutivo y un equipo tcnico permanente, con la misin de acelerar el proceso de instalacin de
la poltica nacional de inocuidad y la operativizacin de un Sistema
Nacional Integrado de Inocuidad (Mensaje n 1428-357, 2009; achipia,
32
Sus integrantes son: Subsecretario de la Presidencia, quien la preside; Subsecretario de
Salud Pblica; Subsecretario de Economa; Subsecretario de Pesca; Subsecretario de Agricultura;
Director General de Relaciones Econmicas Internacionales de la Cancillera.

216

2009). Para ello la Presidenta de la Repblica envi un proyecto de ley

al Parlamento, el cual iniciar su discusin durante los prximos meses.
El Proyecto de Ley establece que la Agencia Chilena para la Inocuidad Alimentaria ser el ente encargado de la gestin del Sistema
Nacional Integrado de Inocuidad Alimentaria y funcionar bajo la
supervigilancia del Presidente de la Repblica a travs del Ministerio
Secretara General de la Presidencia. Contar con una Direccin Nacional, un Consejo Consultivo y un Comit Cientfico Asesor. Sin perjuicio
de lo anterior, habr un Consejo Directivo para la Inocuidad Alimentaria, encargado de proponer al Presidente de la Repblica las polticas
sobre inocuidad y de ejercer las dems atribuciones que se indican en
el proyecto (Mensaje n 1428-357, 2009; achipia, 2009).
En la Tabla 3 se sintetizan las funciones y atribuciones de la achipia
en materias generales, normativas, de evaluacin y control, de anlisis de
riesgos, informacin y capacitacin y temas internacionales, de acuerdo
a lo establecido en el proyecto de ley enviado al Parlamento (Mensaje
n 1428-357, 2009).

b) Poltica Nacional de Inocuidad de los Alimentos (pnia)

La poltica nacional de inocuidad de los alimentos, promulgada por la
Presidenta de la Repblica en mayo de 2009 (pnia, 2009) es el primer
producto de la Comisin Presidencial para la Inocuidad de los Alimentos. Constituye un marco de accin para la modernizacin e integracin
del sistema de gestin de la ssa y se inspira en los modelos que han
surgido en el mundo a partir de la dcada de los noventa, basados en
el establecimiento de una autoridad nacional autnoma, la aplicacin
del anlisis de riesgo y el uso de herramientas de trazabilidad y de aseguramiento de la calidad y de control de puntos crticos en las cadenas
alimentarias.
El propsito de la poltica es velar por la inocuidad de los alimentos producidos, elaborados y comercializados en el pas, con el fin de
resguardar la proteccin de la salud de las personas y los derechos de
los consumidores; adems de fortalecer el desarrollo competitivo y
exportador de la industria de los alimentos, a travs de un moderno,
integrado, eficiente y transparente sistema nacional de inocuidad de los
alimentos (pnia, 2009).

217

c) Sistema Nacional Integrado de Inocuidad (snia)

Comprende el conjunto de polticas, principios, programas nacionales
integrados, normas y acciones que ejecutan los diversos organismos pblicos con competencia en materia de inocuidad alimentaria y los actores
privados que participan de la cadena alimentaria, as como aquellos que
les suministran insumos, tecnologas o capacidades. Se sustenta en los
siguientes principios (Mensaje n 1428-357, 2009):
El derecho a la proteccin de la salud y a una alimentacin inocua y
saludable. La inocuidad alimentaria constituye una funcin esencial
de la salud pblica, la que debe ser fortalecida conforme aumentan
los peligros asociados a la alimentacin.
La bsqueda de un desarrollo competitivo y responsable, lo que
involucra la proteccin de los alimentos y el resguardo de su inocuidad,
siendo una exigencia de competitividad que compromete a todos los
actores de la cadena alimentaria, desde el productor primario hasta
el consumidor.
La garanta de transparencia y participacin, lo que constituye un
derecho de los consumidores para exigir transparencia y participacin
en el manejo de la poltica alimentaria, particularmente en el proceso
de anlisis de riesgos. Para tal efecto, el sistema proveer de adecuados
y expeditos mecanismos de participacin, facilitando la informacin
clara, oportuna, confiable y fidedigna.
Decisiones basadas en informacin y evidencia cientfica, lo que implica
que los procesos de toma de decisiones en materias de regulacin, as
como el conjunto de las medidas implementadas para la gestin de los
riesgos alimentarios, deben estar sustentados en slidos antecedentes
cientficos. El sistema de inocuidad alimentaria garantizar que la
evaluacin de los riesgos se realice de manera objetiva, transparente
e independiente.
Cumplimiento de las obligaciones en el mbito internacional, lo que
significa que el sistema de inocuidad alimentaria, especialmente
sus aspectos regulatorios, reconozca las distintas obligaciones
internacionales que tiene el pas, de tal forma de asegurar la inocuidad
de los alimentos que son objeto del comercio internacional y al
mismo tiempo favorecer el libre comercio, evitando crear obstculos
innecesarios al intercambio comercial.

218

219

Pronunciarse sobre
leyes, reglamentos y
dems normas.

Dictar normas e
impartir instrucciones
de carcter general.

Velar por el cumplimiento

de las polticas y acuerdos
establecidos por el SNIA.

Coordinar aplicacin de
la PNIA y de programas,
planes y medidas.

Mantener informada a
la poblacin en temas
relacionados con
inocuidad alimentaria.

Asegurar que la gestin

de riesgos considere
la mejor informacin
cientfica disponible y
las repercusiones de
las diferentes opciones
posibles.

Coordinar sistema de
laboratorios de referencia.

Administrar sistema
nacional de informacin
y alertas en inocuidad
alimentaria.

Coordinar las respuestas

y control de emergencias
y conducir los Comits de
Crisis.

Coordinar comunicacin
de riesgos cuando est
involucrado ms de un
organismo pblico.

Colaborar en la
preparacin, aprobacin
y desarrollo de
programas de educacin
y difusin.

Informacin y
Capacitacin

Realizar, coordinar
y aprobar, cuando
corresponda, los procesos
de evaluacin de riesgos
de inocuidad en la cadena
alimentaria.

Anlisis de Riesgos y
Emergencias

Fuente: elaboracin propia, segn informacin contenida en Mensaje Presidencial n 1428-357, 2009.

Velar cumplimiento
normativo de la PNIA.

Pronunciarse sobre
reglamentos y normas
propuestas por otras
entidades pblicas.

Efectuar auditoras sobre

la ejecucin de Programas
de Inocuidad Alimentaria e
informar de sus resultados.

Emitir opinin sobre

proyectos de ley.

Proponer medidas,
planes y programas para
la implementacin y
cumplimiento de la PNIA.

Coordinar y aprobar los

PNIA.

Hacer evaluaciones
peridicas y proponer
o implementar medidas
para mejorar las polticas,
programas y conductas.

Proponer al Presidente
de la Repblica la
dictacin de normas
para la aplicacin de
la PNIA.

Proponer al Presidente de
la Repblica la poltica de
inocuidad alimentaria.

Evaluacin y Control

Materias normativas

Materias generales

Colaborar en la
determinacin de
posiciones nacionales
que apoyen los
procesos de negociacin
internacionales.

Dar seguimiento tcnico

a los compromisos
internacionales.

Conducir posicin
nacional en el Codex
Alimentarius.

Aspectos
Internacionales

Tabla 3. Sntesis de funciones y atribuciones de la Agencia Chilena de Inocuidad Alimentaria, segn proyecto de ley
enviado a tramitacin parlamentaria, octubre, 2009

d) Ministerio de Agricultura, Pesca y los Alimentos

La estrategia de hacer de Chile una Potencia Agroalimentaria y Forestal
tiene como uno de sus ejes centrales impulsar un proceso de modernizacin
institucional con miras a constituir un Ministerio de Agricultura y de los
Alimentos. Este proceso implica ajustes de polticas pblicas coherentes
con el contexto de creciente competitividad internacional en el que
se desenvuelve la industria agroalimentaria y forestal. Se vincula a
la generacin de un marco normativo e institucional que facilite el
desarrollo de la industria alimentaria desde una perspectiva de cadena,
con orientacin a la satisfaccin de la demanda en los mercados externos
e internos, entregando garantas de sanidad, seguridad e inocuidad, y
dando una respuesta institucional funcional a la estrategia sectorial de
desplazar el eje central del desarrollo agroexportador desde una posicin
de explotacin de ventajas comparativas, basada en productos de poco
valor agregado, a una de desarrollo de ventajas competitivas, basada
en productos de alto valor (Rojas et al., 2008).
Desde el punto de vista institucional, los requerimientos derivados
de esta estrategia, hasta ahora se han solventado a travs de ajustes parciales de las funciones, organizacin y estructura de la institucionalidad
pblica sectorial33. Si bien ello ha sido fundamental para el xito sectorial, ha ocurrido en una lgica de reaccin a las necesidades emergentes
asociadas fundamentalmente a los nuevos tlc34. Sin embargo, al mismo
tiempo ha puesto en evidencia la necesidad de contar con una estructura
capaz de dar respuesta a los crecientes requerimientos que desde los
mbitos de la sanidad e inocuidad de los alimentos, la sustentabilidad
ambiental y la responsabilidad social, debe enfrentar con cada vez mayor
intensidad la industria agroalimentaria y forestal (iica, 2007).
Ello plantea abandonar los esquemas de organizacin institucional
definidos segn sector o rama de actividad econmica, para dar paso
a una visin de cadena agroalimentaria y forestal, cuyo propsito final
son productos diferenciados para los consumidores del mundo. Surge
con ello la necesidad de revisar y ajustar los aspectos normativos y funcionales vigentes, siendo central las vinculaciones del Ministerio con las
33
La actual concepcin de Ministerio de Agricultura, de sesgo sectorial, data de la dcada de
los cincuenta y responde a una estrategia de desarrollo productivista, orientada a la sustitucin
de exportaciones y a la seguridad alimentaria.

34
En este contexto se inscriben programas como los de certificacin oficial de predios (pabco),
normativa frambuesas, programa oficial de trazabilidad sanitaria, nuevas normativas de plantas
faenadoras, entre otras.

220

polticas de innovacin, con la relacin y respuesta a las exigencias de los

consumidores, al tratamiento de las regulaciones comerciales, sanitarias,
ambientales, laborales y de otros tipos que afectan el intercambio de
alimentos y productos forestales en los mercados internacionales (iica,
2007; Rojas et al., 2008).
En la actualidad existe una propuesta de Proyecto de Ley que el
Ministerio de Agricultura ha enviado a la Secretara General de la Presidencia para su evaluacin y anlisis, con el objeto de que sea enviado
a su tramit parlamentario en los prximos meses. El proyecto considera una institucionalidad pblica alimentaria y forestal basada en los
siguientes criterios (minagri, 2009; Barrera, 2009b):
Garantizar un nivel elevado de proteccin de la salud de las personas.
Favorecer el mejoramiento de la competitividad de las cadenas
alimentarias en el mbito de la alimentacin.
Desarrollar los derechos de los consumidores.
Promover las prcticas autorregulatorias.
Fomentar la colaboracin pblico-privada.
Enmarcarse en el reconocimiento y respeto de las obligaciones
internacionales.
Todos estos criterios debieran ser asumidos e implementados a partir
de un enfoque de trazabilidad desde la produccin primaria a los
consumidores, en una perspectiva integradora del conjunto de la cadena
productiva de los alimentos, incluyendo la produccin de insumos,
la produccin primaria de la agricultura, ganadera, piscicultura,
silvicultura y afines, los procesos de transformacin industrial, el
desarrollo y la innovacin, y la distribucin a los consumidores. Todo
ello, valorizando el papel de los alimentos y los productos del bosque en
la economa nacional, promoviendo la colaboracin pblica y privada,
y fortaleciendo la identidad alimentaria y forestal del pas.

8. Interacciones entre comercio y ssa : los desafos y

proyecciones para la institucionalidad alimentaria chilena
La liberalizacin e intensificacin del comercio, del cual Chile ha sido
un actor protagnico, sin duda ha representado un tremendo beneficio
para la industria alimentaria nacional y para el pas en general. A la fecha, Chile cuenta con una red de 28 acuerdos comerciales, bajo distintas
modalidades, que lo vinculan con 63 pases, que representan ms del 80%
del pib mundial y cerca de 4.000 millones de personas (direcon, 2009).
221

Las expectativas y oportunidades que han abierto los tratados de

libre comercio suscritos durante la ltima dcada, han sido un catalizador fundamental para el explosivo crecimiento sectorial, el que presenta
en una dcada una tasa de expansin acumulada de sus exportaciones
superior al 30%, con un crecimiento anual del orden de los 1.000 millones de dlares, cifras que sitan a Chile como un exportador neto de
alimentos, entre los tres pases con mayor intensidad exportadora sobre
su pib, y con un saldo de balanza comercial crecientemente positivo (ver
Grfico 1).
Grfico 1. Evolucin de las exportaciones silvoagropecuarias y balanza comercial
14.000

Corea, Estados Unidos y EFTA

Honduras, Panam y Cuba

Millones de dlares

12.000
10.000

Costa Rica y El Salvador

P4 y China

8.000
6.000
4.000

Bolivia y Venezuela

Ecuador

Mercosur

Canad

Mxico

India y Japn

Unin Europea

2.000
0

1992 1993 1994 1995 1996 1998 1997 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Aos
Exportaciones

Balanza comercial

Acuerdos de LC

Fuente: elaboracin propia segn datos de odepa, 2009 y direcon, 2009.

Por otra parte, este crecimiento sectorial ha representado un beneficio

evidente para los consumidores nacionales, quienes han podido acceder
a una amplia variedad de productos a precios altamente competitivos
en los mercados locales.
Las ptimas condiciones geogrficas, climticas y agronmicas, el
elevado estatus sanitario, la estabilidad econmica, poltica e institucional y la progresiva internacionalizacin comercial, han sido factores
decisivos para la insercin de esta industria en los mercados mundiales.
Sin embargo, ello ha trado asociado un riesgo creciente en materia de
sanidad animal y vegetal e inocuidad de los alimentos. Los recientes
eventos sanitarios que han afectado al sector de la industria de alimentos

222

en Chile35, dan cuanta de ello. Como se mencionara con anterioridad,

una de las causas directas de este problema est relacionada con la
intensificacin de la circulacin de mercaderas y personas por nuestras fronteras, propias de un proceso de internacionalizacin como el
que ha vivido Chile. En el Grfico 2 es posible apreciar la correlacin
directa que existe entre el incremento del flujo de personas y productos
alimentarios y la deteccin y decomiso de material de riesgo sanitario
en puestos de frontera.

7.000.000

140

6.000.000

120

5.000.000

100

4.000.000

80

3.000.000

60

2.000.000

40

1.000.000

20

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Toneladas Mtricas

Pasajeros /Miles de US$

Grfico 2. Importaciones Silvoagropecuarias, Ingreso de Pasajeros y

Decomisos Totales de productos de riesgo

Aos
Importaciones Silvoagropecuarias (Miles de US$)

Pasajeros

Decomisos Totales (Ton/ao)

Fuente: elaboracin propia con datos del SAG, 2009.

Lo anterior constituye una presin creciente sobre los sistemas de control y vigilancia para la mantencin del estatus sanitario vigente. As,
los eventos epidemiolgicos que afectan la sanidad animal y vegetal,
con repercusin en la inocuidad de los alimentos, y que tienen cada vez
mayor frecuencia en el mundo globalizado, son tambin una realidad
en nuestro pas. Sus efectos, de no existir las medidas adecuadas de
prevencin y mitigacin, pueden tener consecuencias devastadoras a
35
Los rebrotes de mosca de la fruta, la deteccin de dioxinas en carne porcina de exportacin,
la emergencia sanitaria en salmn (srs, Calligus, isa), los casos de Lobesia botrana en vides, de
influenza aviar en pollos, de listeria en quesos, Loque (Americano y Europeo) en apiarios, por
mencionar las ms significativas.

223

nivel de la industria de alimentos, amn de provocar conmocin pblica

y eventualmente, afectar la salud de la poblacin.
Los datos disponibles muestran que en materia de sanidad animal
y vegetal, si bien el sistema ha sido capaz de controlar y mitigar esta
presin, ello ha implicado un esfuerzo significativo en recursos humanos,
financieros y tecnolgicos, probablemente sin precedentes en la historia
institucional del sag (ver Grfico 3).
Las debilidades de un sistema que no cuenta con todas las herramientas necesarias para hacerse cargo de los desafos y riesgos que supone
este nuevo escenario sectorial, se hacen evidentes especialmente en
eventos crticos, como los episodios de influenza aviar en 2002 (Rojas,
2009) y 2004, las repeticiones anuales de focos de mosca de la fruta y
la deteccin de polilla de la vid en 2008. Aun cuando hasta ahora estos
eventos han sido controlados exitosamente, aunque a un alto costo
como se ha sealado, no se han generado los arreglos institucionales que
permitan superar las deficiencias y estar preparados para un hipottico
nuevo episodio crtico.

4.000.000

800

3.500.000

700

3.000.000

600

2.500.000

500

2.000.000

400

1.500.000

300

1.000.000

200

500.000

100

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

N de focos

Miles de pesos de cada ao

Grfico 3. Gasto en emergencias sanitarias, Presupuesto Vigilancia y

Eventos Sanitarios

Aos
Costo control emergencias (Miles $/ao)

Presupuesto Vigilancia (Miles $/ao)

Eventos Sanitarios

Fuente: elaboracin propia a partir de informacin proporcionada por oficinas regionales del sag, 2009.

Por otra parte, el cmulo creciente de informacin cientfica sobre aspectos de inocuidad de los alimentos y el desarrollo tecnolgico asociado
resultan en mayores y ms exigentes normas de prevencin y control,
224

que provoca una ampliacin del espectro de elementos de riesgo a

controlar, y en la precisin de las tcnicas de deteccin. As hoy, gracias
al avance tecnolgico, es posible la deteccin de trazas de residuos y
contaminantes a niveles inferiores a los que convencionalmente se han
considerado de riesgo sanitario. Esto provoca una presin hacia la modificacin de estndares y normativas, sin que ello necesariamente se
encuentre amparado en criterios de riesgo aceptable, compatibles con
la salud pblica y el desarrollo competitivo de la industria. Lo mismo
ocurre con la capacidad de presin de los consumidores a travs de
sus organizaciones, que ejercen crecientemente un rol ms activo en la
fiscalizacin y denuncia, basados en la percepcin de riesgo que estos
grupos tienen sobre determinados productos y/o ingredientes, lo que
no necesariamente tiene correspondencia con la inocuidad determinada
cientficamente.
Ello nos debe poner en alerta como pas en trminos de la urgencia
de ampliar y profundizar nuestras capacidades institucionales, pblicas
y privadas, en materia de gestin de la ssa, una adecuacin permanente del nivel tecnolgico en su capacidad analtica y diagnstica, una
comunicacin confiable y transparente hacia los consumidores, y el
desarrollo de capacidades y competencias para una presencia activa en
los foros internacionales para defender criterios de aplicacin de niveles
de proteccin adecuados, armonizacin y equivalencia en las relaciones comerciales entre los pases. Es en razn de ello que las polticas
pblicas y los instrumentos de control y mitigacin de riesgo asociado
a estos eventos deben ser revisados y actualizados, con relacin a las
dimensiones del desarrollo de la industria de alimentos y a los potenciales riesgos que ello representa para la salud de la poblacin, desde
la perspectiva y bajo las dinmicas que, segn se proyecta, dominarn
el desarrollo del sector en las prximas dcadas.
La puesta en marcha del proceso de modernizacin institucional
del sistema de gestin de la ssa en Chile apunta a ello. A la fecha se ha
cumplido con la generacin de la poltica, dando una mirada integradora
de la industria, incorporando los enfoques de anlisis de riesgo y las
herramientas de trazabilidad y aseguramiento de la calidad, en funcin
de garantizar la salud pblica y bienestar de los consumidores, y crear
condiciones para el desarrollo sustentable y competitivo de la industria
alimentaria nacional.
El proyecto de ley que crea el sistema integrado de inocuidad
alimentaria y la Agencia Chilena de Inocuidad Alimentaria, enviado
recientemente a trmite parlamentario, parece ser una solucin moderna,
225

adecuada a los tiempos, en cuyo seno se pueden resolver los temas de

competencia y coordinacin hoy contingentes, pero ms importante
an es el aporte que, en materia de evaluacin y control de riesgo,
esta agencia puede jugar. Sin embargo, el proyecto de ley en cuestin
no resuelve la controversia entre las autoridades de Agricultura y de
Salud respecto de la dependencia de la agencia, lo que puede ser motivo
de prolongacin de su discusin parlamentaria, retrasando su pronta
instalacin.
Ms all de lo anterior, y entendiendo que el proyecto de ley viene a
resolver desde el punto de vista poltico institucional las deficiencias del
sistema de gestin de la ssa vigente, en su proceso de implementacin
la agencia deber contar con la autonoma y fuerza institucional para
generar las coordinaciones necesarias para optimizar el funcionamiento
de los distintos sistemas de regulacin, de fiscalizacin y control que
hoy operan en forma disgregada. Del mismo modo, resulta fundamental
que esta agencia se instale con un fuerte reconocimiento de parte de la
sociedad civil, como una agencia altamente especializada, que d garantas tanto al sector industrial como a los consumidores, respecto de
la autonoma y transferencia de los procesos decisionales.
Desde el punto de vista operacional, la agencia deber contar con
las capacidades humanas, tecnolgicas y financieras suficientes para
instalar y gestionar la ssa basada en el anlisis de riesgos, y los mecanismo y herramientas de prevencin y control como la trazabilidad y el
aseguramiento de la calidad y control de puntos crticos, a lo largo de
todas las cadenas alimentarias, y con el mismo grado de profundidad,
independiente del destino de la produccin. Resulta clave en este sentido resolver las dicotomas entre mercados internos y exportaciones,
as como los vacos relativos a competencias en los mbitos de nuevos
desarrollos de la industria alimentaria, como los servicios de alimentacin y los platos preparados, entre otros.
En relacin a la modernizacin del Ministerio de Agricultura, es
importante destacar la necesidad de contar con un liderazgo institucional asumido por este Ministerio, tal y como ocurre en la mayora de
los pases productores y exportadores de alimentos. Este liderazgo se
debe expresar en la capacidad de generar y conducir la poltica pblica
sectorial en mbitos del fomento productivo y comercial, el desarrollo de
la ciencia, la tecnologa y la innovacin, la capacitacin y transferencia de
tecnologa y la informacin, proteccin y bienestar de los consumidores,
la preservacin y mejoramiento del estatus sanitario animal y vegetal
y de la inocuidad de los alimentos y la inclusin social, econmica y
226

territorial de los productores y sus empresas al proceso de desarrollo

nacional, considerando en ello todas las ramas de la actividad econmica
que involucra la industria alimentaria, es decir, agricultura, ganadera,
pesca y su vinculacin industrial y comercial.
En este escenario, existen algunos aspectos particularmente relevantes para fortalecer la capacidad exportadora de la industria alimentaria,
eje central de la estrategia del desarrollo sectorial, y que debieran ser
considerados entre los fundamentos de la poltica pblica de un nuevo
referente institucional para la industria alimentaria, como pretende ser
la propuesta del Ministerio de Agricultura, Pesca y los Alimentos. Estos
aspectos son:

a) Perfeccionamiento de la Diplomacia Sanitaria

Entendida la Diplomacia Sanitaria como la capacidad de gestionar la
habilitacin, mantencin y recuperacin de la apertura sanitaria a los
mercados externos de inters para el desarrollo de la industria alimentaria nacional, as como la capacidad para negociar y consolidar las posiciones e intereses del pas en materia sanitaria en los foros multilaterales.
En esta materia Chile ha demostrado tener capacidades suficientes en
relacin a conseguir habilitaciones de los mercados, sin embargo, en lo
relativo a la participacin en foros internacionales an no existe una
adecuada representacin en todos aquellos de importancia estratgica,
lo que repercute en una posicin relativa de desventaja en relacin a los
pases desarrollados, en cuanto a capacidades tcnicas para defender y
consolidar las posiciones de Chile en estos mbitos.
En la actualidad, a nivel ministerial esta tarea se encuentra alojada
en el Servicio Agrcola y Ganadero, unidad tcnica especializada en
materia de proteccin fito y zoosanitaria. En un eventual Ministerio
de Agricultura, Pesca y los Alimentos estas competencias debieran
elevarse a nivel de gabinete, con una fuerza de tarea de coordinacin
y gestin de las polticas de diplomacia sanitaria, como parte de las
funciones propias del Ministro de Agricultura y en estrecha relacin
con la direcon y la achipia.

b) Creacin de un Sistema de Financiamiento de Emergencias Fito y

Zoosanitarias
Se entiende el Sistema de Financiamiento de Emergencias Fito y Zoosanitarias como una herramienta de gestin orientada al control coyuntural

227

y mitigacin posterior de los efectos de un episodio sanitario crtico. En

la actualidad el ordenamiento institucional chileno no cuenta con una
herramienta con normativa y recursos especficos para enfrentar una
situacin de crisis que involucre la destruccin o eliminacin rpida de
material biolgico contaminado o de riesgo. Ello impide una reaccin
rpida de parte de los entes responsables de corregir la situacin y
desincentiva la colaboracin de los potenciales afectados. Contar con
un sistema de financiamiento para control de emergencias sanitarias
permitira disponer de los recursos necesarios para aplicar planes de
contingencia, permitiendo controlar un evento epidemiolgico, al tiempo
que disponer de recursos que aseguren la mitigacin del dao econmico
privado provocado por el evento y su control.
Los principales pases productores de alimentos cuentan con mecanismos de este tipo, ya sea como seguros, fondos u otros, a cuyo financiamiento regularmente concurren el sector pblico y el sector privado.
En el caso de Chile se ha estudiado una propuesta cuyo modelo es el
de un fondo pblico-privado cofinanciado en partes iguales, donde el
destino de los recursos pblicos sea comn y solidario, es decir, su uso
sea idntico en el caso de emergencias que afecten a cualquier rubro,
especialmente cuando se trata de pequea agricultura, mientras que
los aportes del sector privado son especficos, es decir, se utilizan de
acuerdo a las emergencias que afectan a los sectores que los aportan. A
la fecha ese proyecto no ha logrado los consensos polticos suficientes
para su implementacin.

c) Ampliacin del marco de atribuciones legales del Servicio Agrcola y

Ganadero
Ampliacin del marco de atribuciones legales del Servicio Agrcola y
Ganadero en materia de certificacin de exportaciones, abarcando nuevas reas del desarrollo de la industria alimentaria, tales como platos
preparados y servicios de alimentacin, entre otros. Hoy la normativa
restringe la accin del sag en esta materia a productos alimentarios de
produccin primaria o mnimamente procesados, crendose un vaco
normativo para una amplia gama de productos procesados de exportacin. Para ello el sag ha trabajado una propuesta de creacin de una
Divisin de Inocuidad de los Alimentos, complementaria a las de proteccin vegetal y animal, cuya implementacin est sujeta a arreglos de
orden administrativo que an no se han resuelto. Slo ha sido posible
su instalacin como unidad, sin las atribuciones ni el peso especfico
228

con que cuenta dentro del ordenamiento de la administracin pblica

una Divisin, por lo que su accin es muy restringida y su existencia
institucional, muy frgil.

d) Modernizacin tecnolgica en tareas de control y vigilancia en

fronteras
Chile debe profundizar la modernizacin de la infraestructura y equipamiento del sistema de control y vigilancia epidemiolgica en frontera.
Si bien los datos disponibles indican que el esfuerzo del sag en materia
de reforzamiento de las polticas ha dado buenos resultados, con un
quiebre de tendencia en la aparicin de brotes o focos de plagas y enfermedades frente a la expansin sostenida del ingreso de personas y
bienes de consumo al pas, no es menos cierto que este fenmeno tiene
dinmicas explosivas y que de no mediar una inversin sustantiva en
tecnologas de punta y el reforzamiento en nmero y competencias del
personal de frontera, con una accin integrada de los distintos servicios que actan en este mbito, los efectos de contencin pueden verse
rpidamente superados por la contingencia, afectando gravemente el
patrimonio sanitario del pas y poniendo con ello en riesgo uno de los
principales activos con que se cuenta como exportadores de alimentos
sanos, bioseguros e inocuos.

e) Creacin de una Polica Sanitaria

Muy relacionado con lo anterior y siguiendo la experiencia de pases
europeos, resulta interesante estudiar la pertinencia de que, al amparo
de la nueva institucionalidad alimentaria, se cree un cuerpo o unidad
de polica sanitaria, con facultades para fiscalizar, multar, poner a
disposicin de los rganos competentes y prestar servicio auxiliares a
los rganos de justicia, para seguir procesos de investigacin judiciales
a infractores de las normas de seguridad fito y zoosanitaria y de inocuidad de los alimentos a nivel nacional. Ello considera la creacin de
una unidad especial de agentes profesionales, posiblemente al amparo
de instituciones policiales existentes, dedicados a la persecucin de los
delitos sanitarios, y puesta al servicio de las agencias nacionales responsables de la gestin de la ssa y de los tribunales de justicia.

f) Inclusin de los consumidores

229

Dentro del reordenamiento institucional es necesario tener en

consideracin la participacin organizada de los representantes de la
sociedad civil, como expresin de las demandas de los consumidores. A
la fecha, el Ministerio de Agricultura se ha acercado a los consumidores
a travs de la entrega de informacin til para la toma de decisiones y ha
buscado crear en la Oficina de Estudios y Polticas Agrarias un espacio
para la convergencia de los consumidores, sin embargo, ello se opera
en forma unidireccional, desde el Ministerio, y no existe una relacin
con las organizaciones que los representan. Bajo el esquema del nuevo
Ministerio propuesto se deberan generar los espacios para una relacin
institucional entre el Ministerio y las organizaciones de la sociedad civil
que representan los intereses de los consumidores, tal como la que existe
con los representantes de los productores y de la industria.

Captulo 6

Mejoramiento gentico: una exigencia del liderazgo

alimentario

Carlos Muoz Schick

1. Introduccin
En el mundo actual, el mejoramiento gentico est en todas partes. Es
el responsable de proporcionarnos las nuevas variedades tiles para los
agricultores empresariales, los agricultores de subsistencia y para los
jardineros profesionales y aficionados. Como sabemos, la agricultura
est en la base misma de la civilizacin y el mejoramiento gentico es
el sustento fundamental de la agricultura. Sin mejoramiento gentico
la humanidad no hubiera podido sustentar a su poblacin, generando
los alimentos que se derivan del cultivo de los cereales, legumbres,
forrajeras y tubrculos, que constituyen la base de la alimentacin mundial. Tampoco hubiera sido posible disponer de las frutas y verduras
necesarias para una nutricin balanceada. Ms an, no se dispondra
en cantidad suficiente de la fibra, los materiales de construccin y el
papel que el hombre necesita para su sobrevivencia, ni de las flores,
las plantas ornamentales y el csped, tan necesarios para nuestra salud
mental. Finalmente, tampoco dispondramos de ciertas medicinas que
producen las plantas y que hoy son indispensables para la salud fsica
de las personas.
Sern el mejoramiento gentico y los fitomejoradores, es decir, los
profesionales que hacen mejoramiento gentico, los responsables de
descubrir, preservar y utilizar las plantas de la naturaleza para beneficio
del hombre. Sern ellos los encargados de mejorar la adaptacin de las
distintas especies a los cambios en el medioambiente, de mejorar la calidad de los productos que usamos y consumimos, de obtener variedades
resistentes a plagas y enfermedades y, en general, de proveer a la poblacin con alimentos abundantes y saludables. Sern tambin los que nos
permitan adaptarnos a los cambios climticos, sobrellevar la creciente
desertificacin que sufren los ecosistemas mundiales, y hacernos cargo

231

de una poblacin que seguir creciendo a tasas mucho mayores a las

que crece la superficie destinada a la produccin de alimentos.
En la mayora de los cultivos los rendimientos actuales han alcanzado niveles insospechados desde hace slo unas pocas dcadas atrs. Se
estima que el mejoramiento gentico es el responsable de, por lo menos,
el 50% del aumento que estos rendimientos han tenido a lo largo de la
historia. El otro 50% se debe a la mejora en las tcnicas de cultivo, al
uso de fertilizantes, a las mejoras en las tcnicas de riego, etc.
Como se puede apreciar, el mejoramiento gentico es el sustento
fundamental de la agricultura y resulta entonces paradjico que como
pas no nos hayamos preocupado de este tema y seamos hoy, como
veremos ms adelante, un pas altamente dependiente en materia de
nuevas variedades, particularmente en ciertas reas.
Las potencialidades que tiene Chile para transformarse en un
productor y exportador de gentica vegetal, slo pueden entenderse
si se conoce cmo ha evolucionado el mejoramiento gentico vegetal
desde sus inicios y qu factores del entorno en que esta actividad se
desenvuelve actualmente, hacen pensar que en Chile el mejoramiento
gentico puede ofrecer hoy una oportunidad que nos permita dar un
salto en materia tecnolgica, para poner a nuestro pas en la frontera
de los desarrollos tecnolgicos globales, de manera de pasar a ser no
slo un actor relevante en la exportacin de materias primas, sino que
tambin en la exportacin de tecnologa.
Resulta entonces relevante conocer cmo nace la agricultura y cmo
el mejoramiento gentico se liga indisolublemente a su surgimiento,
evolucionando desde una actividad puramente intuitiva un arte, a
una que paulatinamente va incorporando el mtodo cientfico hasta
alcanzar los niveles de sofisticacin para desarrollar nuevas variedades
que hoy hace posible el uso de la biotecnologa.
Tambin es importante analizar los cambios ocurridos a consecuencia
de la globalizacin de los mercados y las complicaciones que, derivado
de ello, estn ocurriendo en materia de acceso a los recursos genticos y a
las tecnologas, producto del reforzamiento de los derechos de propiedad
intelectual y de la suscripcin de complejos tratados internacionales que
modifican, de manera significativa, la forma en que los investigadores
deben relacionarse para desarrollar nuevas iniciativas. No menos importante son los efectos que temas como el de la bioseguridad tienen en
la actualidad, al punto de transformarse en un elemento utilizable para
limitar el uso de determinadas biotecnologas, con propsitos que van
mucho ms all de la seguridad meramente biolgica.
232

Todos los anteriores anlisis nos permitirn hacer algunas propuestas

especficas que faciliten que Chile pueda disminuir su dependencia de
variedades extranjeras y posicionarse como proveedor de gentica en
un mundo globalizado.

2. La domesticacin de las especies silvestres y el nacimiento

de la agricultura
La agricultura, como hoy la conocemos, tiene su origen en el esfuerzo
desarrollado por el hombre al evolucionar desde su condicin de recolector de productos tiles para su supervivencia, a la de cultivador
de las especies que le permitieran satisfacer sus necesidades, las cuales
inicialmente estuvieron centradas en los alimentos. Para ello debi
domesticar las especies silvestres y adaptarlas a las condiciones de
cultivo. Es en este proceso que nace el mejoramiento gentico y, por lo
tanto, sta es una tcnica que el hombre ha desarrollado desde el inicio
de la agricultura, hace unos 12.000 aos, y que actualmente se ha convertido en una herramienta esencial para mejorar la produccin agrcola
en cantidad, calidad y diversidad.
El proceso empieza cuando el hombre primitivo recoge semillas de
las plantas silvestres para intentar cultivarlas. Al hacerlo, colect y sembr semillas slo de aquellos individuos que presentaban caractersticas
sobresalientes, como un mayor tamao de sus frutos, un mejor color, un
mejor sabor o, simplemente, aquellas que eran ms fciles de cultivar,
iniciando con ello el proceso que hoy llamamos seleccin.
La domesticacin de la mayora de las especies se inici en forma
relativamente simultnea en torno a los asentamientos de las culturas
ms avanzadas de la antigedad, particularmente donde la agricultura
lleg a tener un mayor desarrollo. Los ms importantes centros de origen
y de diversidad biolgica del mundo estn ubicados principalmente en
las regiones tropicales y subtropicales en Asia, frica y Amrica.
El director del Instituto de Botnica Aplicada y de Mejoramiento
de las Plantas de Leningrado, Nicolai Ivanovich Vavilov (1887-1943),
postul la existencia de diversos centros de origen de las plantas cultivadas, basndose en la observacin de que el lugar de domesticacin
de una planta silvestre tuvo que ser necesariamente en torno a su rea
de distribucin natural. Vavilov propuso la existencia de ocho Centros
de Origen de las especies ms importantes para la agricultura en la
actualidad.
233

Amrica ha contribuido de manera muy significativa al desarrollo

de algunas de las ms importantes especies cultivadas del mundo. Una
cantidad significativa de especies fueron domesticadas por las culturas
ms avanzadas como la de los Aztecas y Mayas en Mxico, los Muiscas
en Colombia, los Incas en el Per y los Araucanos en Chile, por nombrar
slo algunos. Por ejemplo, fueron los mexicas los que iniciaron el cultivo del maz, seleccionando individuos de Teosinte, el ancestro de esta
especie, que tuvieran mazorca. En Chile, fueron los mapuches quienes
domesticaron el mango (Bromus mango), un cereal que ellos cultivaban
antes de la llegada de los espaoles y que desgraciadamente hoy est
desaparecido, porque fue completamente desplazado por el trigo. Los
huilliches fueron probablemente los responsables de la domesticacin
de la papa cultivada, cuyo centro de diversidad est en la isla de Chilo.
La frutilla es otra de las especies cultivadas que tiene su centro de origen
en Chile. Aunque fue domesticada en Europa, sta fue producto de la
hibridacin de Fragaria virginiana, una especie nativa de la costa oeste
de Norteamrica, y Fragaria chiloenesis, nativa de Chile.
Mirado desde una perspectiva moderna, el mejoramiento gentico es, en esencia, una forma artificial de acelerar la evolucin de las
especies con el propsito de mejorar caractersticas especficas de una
poblacin, a partir de la cual se puedan seleccionar individuos con las
caractersticas deseadas. Para ello, se seleccionan padres y madres con
caractersticas deseables, los que se cruzan, poniendo el polen del padre
en el estigma de la madre. A partir de esta polinizacin artificialmente
hecha, se genera un embrin que est contenido en la semilla de las
plantas. Las semillas as producidas se colectan y siembran para generar una poblacin segregante (hijos). De esta poblacin se seleccionan
aquellos individuos que tengan las mejores caractersticas. Este proceso,
repetido en el tiempo, permite ir acumulando en un grupo pequeo de
individuos muchas caractersticas favorables. De este grupo pequeo
de individuos con caractersticas favorables, se seleccionan los individuos que generarn las llamadas variedades mejoradas. Este proceso
es llevado a cabo por especialistas, llamados fitomejoradores, los cuales
haciendo uso del germoplasma existente, es decir, de una coleccin de
individuos que renan la mayora de los genes presentes en una poblacin, y recurriendo a conocimientos de gentica, de estadstica y de
biotecnologa, producen las nuevas variedades.

234

3. El mejoramiento gentico moderno: Darwin, Mendel,

Fisher, Borlaug
Una serie de descubrimientos cientficos han hecho posible que el
desarrollo de nuevas variedades sea cada vez ms rpido y preciso. Hasta
fines del siglo xix, el mejoramiento gentico era ms un arte que una ciencia
y las nuevas variedades surgieron producto ms del azar que debido al
uso de tcnicas basadas en la ciencia. An hoy el mejoramiento gentico
tiene un componente artesanal muy dependiente de las habilidades del
fitomejorador, pero cada vez ms es la aplicacin del mtodo cientfico lo
que determina el xito de un programa de mejoramiento, y el desarrollo
de la ciencia y la tecnologa han posibilitado que el mejoramiento gentico
sea cada vez ms rpido y preciso.
Inicialmente, el mejoramiento gentico se bas en hibridaciones
intraespecficas, es decir, en el cruzamiento entre individuos de una
misma especie. Los cruzamientos intraespecficos fueron desarrollados
simultneamente por Charles Darwin y Gregor Mendel, desde mediados del siglo xix (1860). Ellos utilizaron esta tcnica como parte de su
estrategia para desarrollar sus teoras sobre la seleccin natural y sobre
la herencia, respectivamente. Pero fue slo a principios del siglo xx que
los fitomejoradores se dieron cuenta que los principios de Darwin y
Mendel se podan aplicar a las poblaciones de las plantas cultivadas, y
las hibridaciones intraespecficas fueron la herramienta preferida para
desarrollar poblaciones segregantes en las cuales hacer seleccin para
obtener nuevas variedades.
Un hito en el mejoramiento gentico fue el descubrimiento de la
heterosis, en 1908, por George Harrison Shull. La heterosis, tambin
conocida como vigor hbrido, es el mayor vigor que presentan los hijos
en comparacin con sus progenitores. Lo normal es que como resultado
del cruzamiento entre dos padres, los hijos presenten caractersticas
similares a ellos, pero nunca superiores. Cuando hay vigor hbrido, los
hijos presentan caractersticas superiores a las de los padres. Fue este
mismo botnico y genetista estadounidense quien tambin desarroll
el concepto de la existencia de alelos mltiples en los genes. Un alelo
representa cada una de las formas alternativas que puede tener un gen
y que se puede manifestar en modificaciones concretas de la funcin de
ese gen. La aplicacin del concepto de heterosis lo llev a desarrollar el
primer maz hbrido de la historia, resultado de lo cual los rendimientos
de maz se incrementaron casi en un 50%.

235

En la actualidad, una proporcin muy significativa de las variedades

de plantas cultivadas son hbridos que manifiestan heterosis y que se
llaman hbridos f1, en referencia a que son de primera generacin. Estos
hbridos tienen la particularidad de que el agricultor no puede guardar
la semilla para sembrarla nuevamente, porque en la f2 (la siguiente
generacin), la poblacin segrega, es decir, pierde su uniformidad y
cada individuo es diferente a su hermano. Los hbridos f1 tienen, por
lo tanto, la ventaja de que los fitomejoradores tienen el control sobre
las lneas parentales, lo que obliga a los agricultores a comprar semilla
nueva cada vez que inician un nuevo cultivo y no pueden guardar la
semilla de una cosecha para la siguiente.
Alrededor de 1920, Ronald Aylmer Fisher y otros destacados cientficos como Sewall Wright y J. B. S. Haldane, establecieron los principios
de la gentica de poblaciones donde se concilia la metodologa biomtrica con la gentica mendeliana. A partir de sus trabajos se hizo posible
analizar la accin de cada gen en particular y disear mtodos analticos
que permitieran distinguir los efectos debido a la accin de los genes, de
aquellos derivados de la accin del medioambiente. Ello permiti perfeccionar los sistemas de seleccin ya que fue posible distinguir cunto
del comportamiento de una determinada variedad se deba a su gentica
y cunto, por ejemplo, a la fertilidad del suelo. A partir de entonces se
hace posible estudiar la llamada interaccin genotipo ambiente, un factor crucial al momento de hacer una seleccin efectiva para desarrollar
una nueva variedad. Ello oblig al uso de diseos experimentales que
contemplaran distintas localidades y varias repeticiones a lo largo de los
aos, para saber si una determinada variedad era genticamente superior
y presentaba una buena estabilidad en su comportamiento a lo largo
del tiempo y bajo variados ambientes de clima y condiciones de suelo.
En 1933, otra tcnica importante, la macho esterilidad citoplasmtica,
descrita por Marco Morton Rhoades en maz, posibilit que una planta
produjera polen estril, permitiendo la produccin de hbridos sin la
necesidad de emascular las panojas que producan el polen.
Despus de la Segunda Guerra Mundial se desarrollaron nuevas
tcnicas, como los cruzamientos interespecficos e intergenricos, que
posibilitaron la incorporacin de genes que no estaban presentes en las
poblaciones de una misma especie. El triticale, un cruzamiento entre
trigo y centeno, es el mejor ejemplo de lo que se pudo lograr mediante
hibridaciones interespecficas. Los cruzamientos interespecficos son exitosos slo si se cruzan especies con igual nmero de cromosomas, ya que
los gametos con un nmero desigual de cromosomas dan origen a indi236

viduos estriles. Cuando se requiere cruzar especies de distinto nmero

de cromosomas, a veces es posible duplicar el nmero de cromosomas
de una de las especies a cruzar. Ello se logra utilizando un compuesto
qumico llamado colchicina, que es un inhibidor de la divisin celular.
Otro factor que impide los cruzamientos interespecficos es la existencia
de incompatibilidades de pre-fertilizacin o de post-fertilizacin. Si no
existen incompatibilidades de pre-fertilizacin es posible rescatar el
embrin hbrido cultivndolo in vitro antes de que aborte. Tal mtodo
se conoce como rescate de embriones.
La mutagnesis es otra de las tcnicas ampliamente usadas en
mejoramiento gentico. Los mutgenos qumicos, como el ems y el
dmso, las radiaciones ionizantes, los transposones (secuencia de adn
que cambia de posicin en el genoma alterando el comportamiento de
un determinado gen) y la variacin somaclonal (variacin fenotpica o
genotpica que sufren algunas clulas cuando son cultivadas in vitro),
se han utilizado ampliamente para generar mutantes con caractersticas
deseables que den origen a nuevas variedades. La poliploida inducida
mediante colchicina y la adicin o eliminacin de uno o ms cromosomas usando diversas tcnicas de cruzamiento, dieron origen a lo que
se llam ingeniera cromosomal y que permiti la creacin de lneas de
sustitucin o adicin muy tiles para los estudios genticos.
Los llamados retrocruzamientos, es decir, la cruza reiterada con un
padre recurrente fue muy utilizada para la introgresin de genes especficos. La introgresin es el movimiento de genes de una especie a otra
mediante una hibridacin interespecfica seguido de varias retrocruzas,
lo que permite alterar mnimamente la gentica de la variedad que se
desea mejorar (el padre recurrente).
Todas estas tcnicas son aplicables cuando lo que se pretende es
ampliar la base gentica, incorporando nuevos genes a la poblacin
de mejoramiento. Sin embargo, el mtodo ms ampliamente usado en
mejoramiento gentico es la llamada seleccin recurrente, que consiste
en aumentar la frecuencia de los genes favorables a travs de ciclos repetidos de cruzamiento y seleccin. Esta es la tcnica mayoritariamente
usada para la generacin de nuevas variedades en muchas de las especies
cultivadas, incluidas las especies frutcolas.
Todas las tecnologas anteriormente descritas estn basadas en la
recombinacin gentica natural, es decir, en la combinacin de los genes de los progenitores que se gatilla a partir de la gametognesis, es
decir, la formacin del polen y los vulos (los gametos). Los gametos
son los vehculos en que se mueve el adn contenido en los ncleos de
237

estas clulas, el cual se combina a consecuencia de la polinizacin y

posterior fertilizacin, que termina con la formacin de un huevo con su
correspondiente embrin. Esta recombinacin gnica es al azar y de all
deriva la necesidad de generar poblaciones de segregantes relativamente
grandes, porque en la medida que mayor es la poblacin de segregantes, mayores son las posibilidades de encontrar un recombinante que
presente las caractersticas favorables que se buscan. El tamao de la
poblacin que se requiera, depender de la heterogeneidad gentica de
los padres y del nmero de caracteres que se quieran combinar.
Todas las tecnologas anteriormente descritas, constituyen las bases
en las que se apoyan los fitomejoradores actuales para el desarrollo de
las nuevas variedades que han posibilitado que la agricultura haya
sido capaz de abastecer de alimentos a la creciente poblacin mundial,
contradiciendo las predicciones de que llegara un momento en que la
poblacin no dispondra de alimentos suficientes para su subsistencia.
Esta prediccin se ha hecho histricamente por aos, basndose en la
teora del famoso economista ingls, Thomas R. Malthus, quien en 1798
propuso su teora de que la poblacin humana crecera en progresin
geomtrica, mientras que la produccin de alimentos lo hara en progresin aritmtica.
Tal vez quien mejor encarna el xito logrado por los fitomejoradores
es el Dr. Norman E. Borlaug, norteamericano, fitomejorador de trigo,
considerado por muchos el smbolo del xito de la agricultura moderna y la cara visible de la llamada Revolucin Verde, que posibilit el
aumento espectacular de los rendimientos en los cereales durante la
segunda mitad del siglo pasado y por lo que en 1970 le fue conferido el
Premio Nobel de la Paz.
Todas las tcnicas reseadas en los prrafos precedentes son aplicables en algunas de las etapas clsicas con que debe contar todo Programa
de Mejoramiento Gentico moderno. Estas etapas son interdependientes
y consecutivas y si una de ellas falla, el desarrollo de nuevas variedades
no ser posible. Ellas son:
Descubrimiento y/o creacin de variabilidad gentica: En el descubrimiento
de la variabilidad gentica existente son indispensables, como ya
se ha dicho, los bancos de germoplasma y otros mecanismos de
conservacin y caracterizacin de la diversidad gentica existente.
Las tcnicas mutagnicas son indispensables para crear variabilidad
gentica adicional cuando ella no existe en los bancos de germoplasma
o para hacer estudios genticos relevantes para el diseo de nuevas
estrategias de mejoramiento.
238

 Combinacin de la variabilidad disponible: Aqu son de importancia

las tcnicas para el cruzamiento de las especies y las tcnicas de
duplicacin de cromosomas y de rescate de embriones ya descritos.
Seleccin de los individuos que posean los caracteres de inters: Importantes
resultan en este caso las tcnicas relacionadas con los diseos
experimentales y con las metodologas que permiten separar los
efectos genticos de los efectos medioambientales.
Evaluacin de los individuos seleccionados: Esta etapa generalmente
contempla el desarrollo de ensayos en distintas localidades y por
varios aos, que permiten evaluar la estabilidad de una determinada
variedad, es decir, cunto influyen en su comportamiento las condiciones
ambientales (suelo, clima, condiciones de cultivo, etc.). Adems, esta
etapa es muy importante ya que es mediante ella que las nuevas
variedades se promocionan y los agricultores llegan a conocerlas.
Distribucin y comercializacin de las variedades creadas: Todo programa
de mejoramiento gentico necesariamente debe contemplar estrategias
de distribucin y comercializacin de las nuevas variedades. Ms
adelante nos referiremos especficamente a cmo han ido cambiando
estas estrategias a lo largo de los aos.

4. La irrupcin de la biotecnologa
Desde que Watson y Creek descubrieran la estructura del cido
desoxirribonucleico (adn) en 1953, los avances en la biologa a nivel
molecular han sido espectaculares. En 1973 surgi un nuevo hito en la
biologa. Ese ao Cohen y Bouyer establecieron las bases de la tecnologa
de la recombinacin de los cidos nucleicos (tecnologa del adn
recombinante), posibilitando la manipulacin de genes y su manejo in vitro.
Estos descubrimientos marcaron el comienzo de la biotecnologa moderna
y del desarrollo de los Organismos Genticamente Modificados (ogms).
La biotecnologa moderna se desarrolla a partir de una serie de
mtodos que permiten manipular directamente el adn, que es una
molcula grande compuesta por nucletidos, los cuales estn formados
por un azcar (la desoxirribosa), una base nitrogenada que puede ser
adenina (a), tiamina (t), citosina (c) o guanina (g) y un grupo fosfato
que permite el encadenamiento entre un nucletido con el siguiente.
Lo que distingue a un nucletido de otro es la base nitrogenada, por
lo que la secuencia del adn se especifica nombrando slo la secuencia
de sus bases.
239

El adn constituye la piedra angular del crecimiento y desarrollo

de toda especie viva, puesto que almacena la informacin gentica que
se transmite a travs de las generaciones. Se puede decir que el adn
contiene mensajes escritos en palabras, denominadas genes, que
se escriben con un alfabeto de slo cuatro letras (a, t, c, g). El conjunto
de las palabras o genes que caracterizan a un organismo se denomina
genoma. El hombre posee aproximadamente 65.000 genes, mientras
que en las plantas este nmero vara entre 20.000 y 40.000. En trminos
generales, la informacin gentica se almacena del mismo modo en todos los organismos vivos, es decir, en la molcula de adn. Por lo tanto,
tericamente un gen existente en cualquier especie puede ser funcional
en la clula de cualquier otro.
Paralelamente al desarrollo de las tcnicas del adn recombinante, se
han desarrollado varias otras tcnicas que han revolucionado tanto la
ingeniera gentica misma, como los procesos que permiten identificar
los genes que controlan caractersticas importantes desde el punto de
vista agronmico.
Una de estas tcnicas es la llamada reaccin en cadena de la polimerasa o pcr, por su sigla en ingls, que permite amplificar los cidos
nucleicos contenidos en el adn. La polimerasa es una enzima que une
segmentos de adn y la tcnica del pcr consiste en someter al adn, en
presencia de la polimerasa, a diferentes ciclos sucesivos de temperatura
que desnaturalizan, pegan y amplifican el adn hasta contar con cantidades manipulables de las secuencias en estudio.
El material obtenido con esta tecnologa puede ser secuenciado, es
decir, se pueden determinar los nucletidos que lo constituyen. Desde la
secuenciacin del genoma humano en 2001, los avances en las tcnicas
de secuenciacin han sido espectaculares, al punto que actualmente se
puede secuenciar el genoma completo de un ser vivo en menos de un
par de meses y a un costo muy razonable.
La posibilidad de secuenciar con relativa facilidad el adn ha dado
origen a una nueva disciplina, la genmica, es decir, el estudio del
genoma de una especie, que no es otra cosa que el estudio de los cromosomas que contienen los genes de todo ser vivo. Este conocimiento
puede llevarnos a dilucidar qu genes son los responsables de controlar
determinadas caractersticas fenotpicas y, con ello aprender a controlar
su expresin. La secuencia de los genes involucrados en funciones especficas pueden ser determinadas usando chips de adn o microarreglos,
que son un conjunto ordenado de genes en una pequea superficie de
vidrio, destinados al estudio de la expresin gnica, los cuales ofrecen
240

informacin relevante para entender mejor el funcionamiento de los

organismos vivos.
Dado que no todo el adn presente en un ser vivo codifica para una
protena, se ha acuado el trmino transcriptmica para referirse al
estudio de la porcin del genoma que es transcrito a rna mensajero y
puede llegar a expresarse en una protena. Anlogamente, se habla de
protemica para referirse al estudio de las protenas que se expresan
en una clula particular bajo diversas condiciones medioambientales
o en distintas etapa de desarrollo de una planta; y de metabolmica,
cuando se estudia el conjunto de molculas, intermediarios metablicos, metabolitos, hormonas, reguladores de crecimiento, metabolitos
secundarios y otras molculas que se pueden encontrar en un sistema
biolgico. La fenmica, por su parte, hace un intento por integrar estas
disciplinas, a travs de una aproximacin ms dinmica, ya que estudia
todos estos fenmenos con el objetivo final de entender la funcin de
genes y protenas y sus respectivas interacciones.
Sin embargo, la fenmica no sera posible sin otra herramienta
indispensable: la bioinformtica, que es la aplicacin de tcnicas computacionales, de matemtica aplicada, de estadstica, de inteligencia
artificial y de otras disciplinas, a la gestin y anlisis de la multiplicidad
de datos biolgicos que se generan a partir de los estudios de genmica,
protemica, metabolmica y otras micas y que permiten solucionar
problemas, analizar datos, simular sistemas y determinar mecanismos
de accin a partir de los datos obtenidos a nivel molecular.
Con la ingeniera gentica se pueden agregar uno o ms genes especficos a una planta y hacer que stos se expresen, con lo cual se cambia
lo que se conoce como el fenotipo de una especie. Pero la ingeniera
gentica tambin permite silenciar la expresin de un gen presente
en la planta, para producir un fenotipo deseable. Las plantas que resultan de agregar un nuevo gen que no estaba presente previamente
en la planta, se conocen como plantas transgnicas, en tanto que las
plantas que se modifican para silenciar o para aumentar la expresin
de un gen previamente existente en la planta, pero que no se expresaba
adecuadamente, se conocen como plantas cisgnicas.
Para efectuar la modificacin gentica deseada, lo primero que se
hace es una construccin gnica, es decir, se unen secuencialmente
una serie de trozos de adn que permiten agregar un gen de inters
para que ste se exprese o para que su expresin sea impedida. Toda
construccin gnica generalmente consta de un promotor, que permite
iniciar la transcripcin del gen, de una secuencia de terminacin que
241

permite parar la transcripcin del gen que se pretende introducir o

silenciar, y de un gen marcador que permite la seleccin de las plantas
transformadas. El gen marcador ms utilizado es el que le confiere a la
planta resistencia a un antibitico como, por ejemplo, la Kanamicina,
de manera que las plantas que se han transformado con xito crecern
en los medios que contienen Kanamicina, mientras que las plantas que
no se han transformado, morirn. La resistencia a herbicidas es tambin
usada frecuentemente como gen marcador. Actualmente se dispone de
tecnologas que permiten eliminar los genes marcadores o, dado que
las tecnologas de transformacin han aumentado significativamente su
eficiencia, estos genes marcadores simplemente no se utilizan.
Las construcciones gnicas se insertan en el genoma de la planta
utilizando una bacteria llamada Agrobacterium tumefaciens, que existe
normalmente en la naturaleza y que inserta parte de su adn en la planta
husped para producir una enfermedad comnmente llamada agallas
del cuello, que se caracteriza por protuberancias que se forman en el
cuello de las plantas leosas. La insercin tambin puede realizarse
mediante el llamado bombardeo gnico, que consiste en bombardear
con micropartculas de oro recubiertas con trozos de adn las clulas de
las plantas que se quieren transformar.
Las plantas transgnicas disponibles comercialmente en la actualidad, poseen principalmente resistencia a insectos y a herbicidas. La
resistencia a insectos se logr con la incorporacin de un gen obtenido
del Bacillus thuringiensis (bt), que codifica para una protena que es
txica para algunos insectos, principalmente los lepidpteros (polillas),
aunque tambin hay protenas que confieren resistencia a otros grupos
de insectos como los colepteros (burritos, cabritos o gusanos blancos).
Las plantas con resistencia a herbicidas trabajan generalmente inactivando los receptores de ciertas enzimas de la planta e inhibiendo su
accin. Tales mtodos se han usado para producir las plantas cultivadas
resistentes al glifosato, un herbicida comercializado bajo el nombre de
Roundup, y a otros herbicidas.
En 2009, la superficie mundial cultivada con cultivos transgnicos
alcanz a 134 millones de hectreas, de las cuales ee.uu. cultiv 64,0
millones de hectreas; Brasil, 21,4; Argentina, 21,3; India, 8,4; Canad,
8,2; China, 3,7; Paraguay, 2,2; y Sudfrica 2,1. Otros 18 pases cultivan
superficies menores a 1 milln de hectreas, incluido Chile que cultiva
slo unas 25.000 hectreas, principalmente de maz. Los cultivos transgnicos incluyen soya, maz, algodn, raps, zapallo, pimientos, alfalfa,
remolacha, petunias y claveles. En el caso de variedades frutales slo
242

se comercializa la papaya transgnica, pero estamos ciertos que cada

da est ms cerca el momento en que esta tcnica ser aplicada masivamente a otras especies frutales.
Como toda nueva tecnologa, la ingeniera gentica plantea una serie
de incgnitas que hasta ahora no estn totalmente resueltas. Se sabe
que la liberacin de ogm al medio ambiente no est exenta de riesgos,
dado que van a expresarse genes que normalmente no estn presentes
en una poblacin determinada y cuyo comportamiento se desconoce.
Esto obliga a desarrollar estudios que aseguren, por ejemplo, que el gen
introducido no le va a conferir a la planta modificada caractersticas
indeseables, como podra ser su transformacin en maleza, o que el
gen introducido no sea transferido accidentalmente a plantas silvestres,
posibilitando que stas se hagan resistentes a herbicidas. Otra de las
preocupaciones tiene que ver con el uso de genes marcadores como el
de la resistencia a antibiticos, ya que hay quienes intuyen que stos
pueden tener efectos sobre la salud de quienes consumen estos productos, los que podran adquirir resistencia a los antibiticos. Hay tambin
quienes sostienen que la presencia de estos genes puede aumentar las
posibilidades de recombinacin gnica y, con ello, la posibilidad de
que aparezcan nuevos organismos antes no presentes en la naturaleza.
Sin embargo, la principal preocupacin tiene que ver con los efectos socioeconmicos que el desarrollo de estas tecnologas tiene para
la humanidad, ya que una vez ms sern los pases desarrollados o las
grandes compaas transnacionales las que usarn esta tecnologa para
venderle productos a los pases en vas de desarrollo, sin que stos se
beneficien mayormente de la tecnologa misma, generndose una dependencia tecnolgica an mayor a la actualmente existente. Lo anterior,
deriva del hecho que la informacin y los nuevos descubrimientos se
protegen mediante derechos de propiedad intelectual, principalmente
patentes, lo cual obliga a los pases o personas que usan esta tecnologa a
pagar regalas. Finalmente, hay que sealar que existen consideraciones
ticas y morales que deben tenerse presentes cuando se transfiere un
gen desde un animal a una planta.
Producto de estas interrogantes, la mayora de los pases han desarrollado normas estrictas para regular la liberacin de los ogm al medio
ambiente. Estas regulaciones estn contenidas en una serie de cuerpos
legales que colectivamente se conocen como normas de bioseguridad.
Muchas de ellas han tenido su origen en acuerdos internacionales globales, como los que derivan de la Convencin sobre Diversidad Biolgica
(cdb) que regula el movimiento transfronterizo de ogm.
243

Hasta julio de 2009, Chile no posea una ley sobre bioeguridad, pero
una normativa en este sentido est siendo estudiada por el Congreso
del pas. A pesar de lo anterior, el pas est regulando la liberacin de
ogm al medio ambiente mediante normativas que derivan de la ley de
sanidad vegetal y de la ley de semillas. Mediante estas normativas, en
Chile la liberacin de ogm al medio ambiente se autoriza caso a caso,
basndose en los anlisis tcnicos de una comisin especialmente creada
para estos propsitos y que hasta ahora slo ha autorizado el uso de ogm
en la produccin de semilla, la cual debe ser reexportada del pas y no
puede ser utilizada para producir ogm que se comercialicen en Chile.
A pesar de las aprensiones sobre el uso de ogm, nadie discute la
validez de estos avances cientficos y de las tecnologas que de ellos
se derivan. Ha sido la propia tecnologa la que se ha encargado de
buscar soluciones que permitan mitigar los potenciales efectos nocivos
de los ogm. Es el caso, por ejemplo, del desarrollo de la cisgenia y de
la eliminacin de los genes marcadores. Esto hace prever una nueva
revolucin, que seguir a la llamada Revolucin Verde generada en el
siglo pasado a partir del descubrimiento de unos genes de enanismo
asociados al rendimiento de los cereales, que permitieron duplicar la
produccin mundial de alimentos en unos pocos aos y que evitaron
una hambruna para la humanidad.
Este conjunto de tecnologas, que ya algunos han llamado la revolucin biotecnolgica, se transformar en una poderosa herramienta
en la constante lucha contra los enemigos de las plantas; posibilitar la
obtencin de una mayor cantidad de alimentos, los que sern ms sanos
y tendrn precios ms razonables; permitir el cultivo de especies en
reas con limitaciones como son la falta de agua, el exceso de salinidad
o condiciones extremas de temperaturas, etc. Ello permitir satisfacer
las necesidades de una poblacin mundial creciente, que adicionalmente
se ha tornado ms exigente en cuanto a la diversidad y calidad de los
productos que consume.
La utilizacin amplia de las tcnicas biotecnolgicas hace que el mejoramiento gentico, para muchos caracteres sea ms rpido, ms exacto
y ms barato. Sin embargo, lo ms importante es que ella ampla la posibilidad de intercambio de genes entre las distintas especies biolgicas.
Ya hemos sealado que el mejoramiento gentico tradicional permite
principalmente el intercambio de genes dentro de una misma especie,
sin embargo, la biotecnologa moderna hace posible introducir genes
de especies no relacionadas, inclusive es tericamente posible transferir

244

genes de una especie animal a una vegetal. Esta ventaja permite el desarrollo de nuevas estrategias para el desarrollo de nuevas variedades.
Otro ejemplo del uso de la biotecnologa, que va ms all de la
ingeniera gentica es, por ejemplo, la micropropagacin o tambin
llamado cultivo de tejidos in vitro. Esta tcnica se desarroll a partir de
la constatacin de que toda clula vegetal es tericamente totipotente,
es decir, que posee la capacidad de dar origen a una planta completa y
funcional. Esto posibilita la clonacin de individuos, esto es, la produccin masiva de plantas genticamente idnticas, cosa que antes slo era
posible a travs del enraizamiento de estacas o la injertacin.
Una tecnologa de gran ayuda para el mejoramiento gentico es el
llamado mejoramiento gentico asistido por marcadores moleculares,
tambin conocido como mas (Marker Assisted Selection), por su sigla en
ingls. Esta til herramienta permite seleccionar plantas basndose en
su genotipo en lugar de hacerlo en base a su fenotipo, que es lo que se
hace cuando se utiliza mejoramiento gentico convencional. En sntesis,
lo que esta tecnologa hace es asociar segmentos especficos del adn de
las plantas a determinados caracteres de inters agronmico. De este
modo, se analizan precozmente las plantas para determinar la presencia
de estos segmentos especficos de adn, en lugar de tener que esperar
a que se manifieste el carcter fenotpicamente. Esta metodologa es
particularmente til en aquellos casos en que el carcter de inters es de
difcil identificacin, se manifiesta muy tarde en la vida de las plantas
o posee un elevado costo analtico.
Esta misma tecnologa puede ser utilizada para la identificacin
inequvoca de variedades, de un modo similar a como el anlisis de
adn se utiliza con fines forenses en el hombre. Por lo tanto, usando los
marcadores genticos moleculares es posible la identificacin inequvoca
de variedades o genotipos y posibilita la determinacin del parentesco
entre especies y variedades, es decir, saber quines son los hijos de determinados padres y viceversa, informacin de gran importancia para
el mejoramiento gentico porque permite determinar el llamado pedigree
de un individuo y la realizacin de estudios de diversidad gentica.

5. La importancia de los recursos genticos

La base de todo programa de mejoramiento gentico est en la variabilidad
presente en los recursos genticos disponibles (germoplasma). Por
ejemplo, si uno quisiera mejorar una especie para que sea resistente
245

a una determinada enfermedad, necesita encontrar, en la coleccin

de germoplasma, un individuo que sea resistente. Ese individuo
resistente es el que se utiliza como padre o madre para los cruzamientos.
Desgraciadamente, los individuos que tienen las caractersticas de inters,
a menudo tienen muchas otras caractersticas que son indeseables, lo que
hace que se requieran muchos cruzamientos para seleccionar aquellos
individuos que tengan slo las caractersticas que el mejorador busca.
De lo anterior se deduce que es indispensable contar con germoplasma variable en el que estn presentes las caractersticas de inters para
los fitomejoradores. Este germoplasma est generalmente disperso en
su hbitat natural, en las variedades antiguas o en colecciones aisladas y,
por lo tanto, no est disponible para uso por parte de los fitomejoradores. De all que resulte indispensable establecer Programas de Recursos
Genticos, los que tienen por objeto colectar, documentar, caracterizar y
conservar el germoplasma de las especies de inters. Por lo tanto, si la
variabilidad gentica de una determinada especie no est incorporada
a los sistemas de conservacin de germoplasma, no es muy til porque
no est disponible para los fitomejoradores y el mejoramiento gentico
no es posible. Esta es la razn por la cual hoy los recursos genticos son
reconocidos internacionalmente como un recurso indispensable para el
desarrollo agrcola y han adquirido un valor estratgico que no siempre
es suficientemente reconocido.
El gran inters actual por los recursos genticos, principalmente de
parte de los pases desarrollados, se debe a que la mayor parte de la
diversidad biolgica planetaria se encuentra presente en los pases en
desarrollo. De stos, los pases de la regin latinoamericana ocupan los
primeros lugares en nmero de especies en el mundo. Brasil es el pas que
cuenta con un mayor nmero de especies a nivel mundial, unas 55.000
especies; le sigue Colombia, con 35.000. Mxico est en cuarto lugar con
unas 25.000 especies y Per, con 13.000. Chile posee un pequeo nmero
de especies, slo unas 5.000, sin embargo, es privilegiado en cuanto a la
naturaleza de las especies que posee, ya que un alto porcentaje de las
especies es endmica, es decir, crecen slo en nuestro territorio.
Hoy los recursos genticos son reconocidos como indispensables
para el desarrollo agrcola y han adquirido un valor estratgico que se
ha materializado incluso en un valor econmico que antes no tuvieron.
Hasta hace poco se consideraba que estaban en el mbito pblico y que
podan ser usados libremente para beneficio de toda la humanidad. Sin
embargo, en la actualidad los recursos genticos tienen dueo, se han
transformado en bienes apropiables por el sector privado, el cual puede
246

generar valor a partir de su utilizacin, sea para la generacin de nuevas

variedades, para descubrir nuevos genes o para buscar nuevos usos a
variedades antiguas.
Lo anterior induce cambios muy profundos en la manera en que
estos recursos deben ser administrados, porque, al existir la posibilidad
de desarrollar nuevos negocios a partir de ellos, el acceso a los mismos
ya no ocurre con la fluidez de antes. El renovado inters en los recursos genticos deriva entonces de los potenciales negocios que de ellos
pueden surgir para el desarrollo de la economa mundial, los cuales
pueden ser de variada ndole.
Una primera reflexin al respecto deriva de los datos existentes en
el informe del Estado de los Recursos Fitogenticos en el Mundo para
la Alimentacin y la Agricultura, publicado por la fao, donde se estima
que deben existir no ms de 500.000 especies de plantas superiores en
el mundo, de las que se han identificado o descrito aproximadamente
300.000. De ellas, slo unas 30.000 tienen algn uso por el hombre y apenas 7.000 han sido cultivadas por los seres humanos para su consumo
alimentario. Sin embargo, menos de 30 cultivos alimentan al mundo
y slo tres familias de plantas, las gramneas, las leguminosas y las
rosceas concentran casi el 80% de las especies alimenticias cultivadas.
Estos 30 cultivos aportan el 95 por ciento de la energa (caloras) o las
protenas de la dieta y slo el trigo, el arroz y el maz proporcionan ms
del 50% de la ingesta energtica mundial derivada de plantas. Otros seis
cultivos como el sorgo, el mijo, las papas, el camote, la soya y la caa de
azcar o la remolacha, llevan esa ingestin energtica a un 75% del total.
Estas cifras demuestran de manera contundente el enorme potencial que
existe para domesticar nuevas especies para uso por parte del hombre.
Chile es un pas privilegiado en cuanto a la diversidad gentica que
presenta. Se sabe que, en trminos generales, la mayor diversidad se
presenta en las zonas de transicin entre ecosistemas altamente contrastantes y tal vez sea sta la razn por la cual nuestro pas es poseedor de
una diversidad gentica tan particular. Chile no tiene un nmero muy
alto de especies como pueden exhibir otros pases, particularmente los
de reas tropicales, pero nuestras especies han evolucionado en ambientes extremadamente diversos y contrastantes. Basta recordar que
en nuestro territorio coexiste el desierto ms rido del mundo con zonas
de altsima pluviometra y que nuestros sistemas ecolgicos varan en
una misma latitud desde aquellos que evolucionaron a nivel del mar
hasta aquellos que se desarrollaron en la alta cordillera. A esto debemos
sumarle nuestros territorios insulares como las islas del Archipilago
247

Juan Fernndez y la Isla de Pascua, las primeras de las cuales son consideradas una de las zonas con mayor grado de endemismo (especies
de plantas que crecen exclusivamente en un determinado territorio) de
la flora mundial.
Esta riqueza es nica en el mundo y es un deber de chilenos conservarla para las futuras generaciones. Pero su sola conservacin no es
suficiente, tambin hay que estudiarla y documentarla, tanto desde el
punto de vista fenotpico, como fisiolgico, ecolgico y molecular. Por
lo tanto, el estudio y caracterizacin de nuestra flora vascular resulta
indispensable, sobre todo porque hoy sabemos que slo un 20% de
nuestra flora tiene usos conocidos, sea como plantas alimenticias, edulcorantes, ornamentales, medicinales, tintreas, productoras de fibras,
insecticidas, funguicidas, etc.
Ya hemos sealado que la visin de que los recursos genticos eran
bienes pblicos cambi drsticamente cuando el mejoramiento gentico
se transform en una actividad lucrativa. Lo anterior indujo cambios
muy profundos en la manera en que los recursos genticos empezaron
a ser administrados, dando paso a una serie de complejidades que han
sido abordadas por diversas normativas internacionales que pretenden
regular su uso y la forma en que se reparten los beneficios cuando un
nuevo producto es desarrollado a partir de ellos.
Una de las primeras de estas regulaciones est contenida en los
acuerdos de la Convencin sobre Diversidad Biolgica (cdb) realizada
en Ro de Janeiro, Brasil, en el ao 1992. En ella, las naciones reconocen el
derecho soberano de los pueblos sobre sus recursos genticos y se comprometen a conservarlos, a establecer normas que regulen su acceso y a
asegurar una adecuada compensacin a sus dueos si, basados en ellos,
se obtienen beneficios econmicos. Esto ha cambiado de manera muy
significativa el trabajo de los cientficos, que ahora deben preocuparse
de contar con germoplasma adquirido legalmente y estar dispuestos a
compartir los beneficios derivados del uso de material propietario. Los
acuerdos de la cdb fueron incorporados a la legislacin chilena mediante
el Decreto con Fuerza de Ley n 1963, que se public en el Diario Oficial
de Chile n 35.160, de fecha 6 de mayo de 1995.
Producto de este acuerdo inicial, las naciones se han visto en la necesidad de legislar para regular el acceso a los recursos genticos propios
y a suscribir acuerdos que posibiliten el acceso a recursos genticos
forneos. El Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenticos para
la Alimentacin y la Agricultura, adoptado por las Naciones Unidas el
3 de noviembre de 2001, y actualmente en vigor luego de que ms de 40
248

pases lo suscribieran y ratificaran, se inscribe dentro de estos esfuerzos.

ste es un instrumento jurdicamente vinculante, que consiste en un
sistema multilateral de acceso y distribucin de beneficios, que apoya
directamente la labor de los agricultores en la conservacin y aumento
de la diversidad agrcola y cuyos objetivos son la conservacin y utilizacin sostenible de los recursos fitogenticos para la alimentacin y la
agricultura, y la distribucin justa y equitativa de los beneficios derivados
de su utilizacin, en armona con el Convenio de Diversidad Biolgica.
En el mundo existen mltiples ejemplos que muestran como, por
no tener polticas claras en relacin al acceso a los recursos genticos,
los pases no se benefician directamente de los recursos genticos que
poseen. Chile no es una excepcin: importantes desarrollos tecnolgicos
se han hecho sobre la base de nuestras especies nativas. Es el caso, por
ejemplo, de las Alstroemerias, de las frutillas y de las papas, las cuales son
especies que se han mejorado sobre la base de germoplasma chileno. Sin
embargo, hoy nuestros agricultores deben pagar regalas a compaas
extranjeras por el uso de estas variedades. Recientemente, a esta lista se
agrega la murtilla, que est siendo domesticada y protegida en Australia
y el Leucocoryne domesticado y protegido en Estados Unidos, Europa
y Japn. De all la importancia de estudiar y caracterizar nuestra flora
nativa, lo que nos permitira la obtencin de nuevos desarrollos tecnolgicos como los ya sealados.
Actualmente Chile carece de un marco jurdico y normativo que
regule el acceso a los recursos genticos, lo que crea un vaco legal que
tiene mltiples implicancias ya que las decisiones sobre transferencia e
intercambio de material gentico nativo, endmico o de inters agrcola
queda entregado a las decisiones que tomen los particulares, las universidades y los institutos de investigacin, sin que haya una estrategia pas
que impida el uso indebido de nuestros recursos genticos.
En ausencia de una normativa amplia, en 1996 el Ministerio de Agricultura nombr al inia Curador Nacional de los Recursos Genticos de
Chile, con el objetivo de que estableciera un Sistema Nacional que permitiera sistematizar las actividades tcnicas y administrativas necesarias
para el manejo y conservacin de los recursos fitogenticos del pas. Entre
las tareas que el mencionado convenio le entreg al inia est verificar el
cumplimiento de las normas que fije el Estado para prospectar y colectar
los recursos genticos del pas, distribuir los recursos fitogenticos que
le sean encomendados por el Estado bajo las normas que se establezcan,
y contribuir al desarrollo de normativas que regulen el acceso, la conservacin y utilizacin de los recursos fitogenticos de Chile.
249

6. Mejoramiento gentico vegetal en Chile

Ya hemos sealado la importancia que tienen los recursos genticos y
la biodiversidad para los programas de mejoramiento gentico. No hay
que escatimar esfuerzos para reforzar la idea de que sin recursos genticos, el mejoramiento gentico no es posible. Desgraciadamente Chile
no tiene un sistema moderno para la conservacin de su biodiversidad,
aunque existen importantes esfuerzos aislados, que si bien no funcionan
como deberan, constituyen una base muy importante para el proceso de
conservacin. La mayora de estos esfuerzos estn mal financiados y no
estn integrados en un sistema nacional que regule su funcionamiento,
ni menos que regule el acceso a recursos genticos que, como ya se ha
sealado insistentemente, tienen hoy el carcter de estratgicos.
La conservacin de los recursos genticos, entendida como una
disciplina dedicada a la proteccin, rescate, mantencin, estudio y uso
sustentable del patrimonio biolgico de un pas, normalmente se practica
bajo dos modalidades: in situ, es decir, en el lugar donde crecen en estado
silvestre, o ex situ, o sea, fuera del lugar donde crecen en su estado silvestre. La conservacin in situ se realiza fundamentalmente en los parques
nacionales, las reservas nacionales y los monumentos naturales, mientras
que la conservacin ex situ se hace fundamentalmente en los jardines
botnicos, los bancos de germoplasma y los herbarios nacionales. A pesar
de que estos ltimos no manejan material vivo, son indispensables a la
hora de inventariar y caracterizar los recursos genticos.
En Chile disponemos de sistemas, tanto para la conservacin in situ
como ex situ. En cuanto a la conservacin in situ, conviene saber que las
primeras reas protegidas pblicas datan de 1879, cuando se estableci
una amplia Reserva de Bosque en la zona andina, entre Concepcin y
Puerto Montt. Sin embargo, fue Federico Albert quien, a comienzos del
siglo xx, impuls en el pas el desarrollo de una institucionalidad para
la conservacin de la flora y la fauna.
La Ley de Bosques de 1925 incorpor la figura de los Parques Nacionales y en 1926 se cre el Parque Nacional Vicente Prez Rosales, el ms
antiguo de Chile. En 1967 Chile ratific la Convencin de Washington
y adopt las categoras de proteccin internacionalmente reconocidas:
Parques Nacionales, Reservas Nacionales y Monumentos Naturales.
Desde entonces, muchos investigadores han contribuido de manera
significativa al estudio y conservacin de nuestra flora nativa (Claudio
Gay, R. A. Philippi y su hijo Federico, entre otros). Sin embargo, fue el
profesor Carlos Muoz Pizarro quien, durante el siglo xx, promovi
250

decididamente la creacin de una red de Parques Nacionales y Reservas

Forestales en Chile y fue el primer botnico en llamar la atencin sobre
el peligro de extincin que corren numerosas especies endmicas de la
flora chilena. Tambin particip activamente en la creacin del Jardn
Botnico Nacional en la ciudad de Via del Mar y en el reacondicionamiento del Herbario Nacional existente en el Museo Nacional de Historia
Natural de nuestro pas.
En 1972 se cre la Corporacin Nacional Forestal (conaf), que pas
a administrar las reas protegidas estatales. Actualmente, el Sistema
Nacional de reas Silvestres Protegidas del Estado (snaspe) incluye
32 Parques Nacionales, 48 Reservas Nacionales y 15 Monumentos
Naturales, que en conjunto cubren ms de 14 millones de hectreas,
representando casi el 20% de la superficie continental de Chile. Pero
esta superficie no garantiza la conservacin adecuada de todos los
ecosistemas y especies presentes en nuestro pas, y el financiamiento
con que cuenta el sistema para cumplir con su cometido es claramente
insuficiente. Por otra parte, los compromisos adquiridos por el Estado
luego de la firma del cdb requieren de la urgente revisin del marco
legal e institucional con que funcionan las reas silvestres protegidas.
La conservacin ex situ puede realizarse utilizando plantas completas, semillas, partes vegetativas con capacidad reproductiva (bulbos,
tubrculos, yemas, etc.), tejidos vegetales (meristemas), polen y genes.
La forma ms usada de conservacin es mediante Jardines Botnicos
y Bancos de Germoplasma, donde mayoritariamente se conservan y
estudian las especies de importancia agrcola.
La conservacin ex situ de las especies vegetales en Chile es realizada
por 31 instituciones, ya sea en bancos de germoplasma, jardines botnicos, arboretos, centros de semillas y viveros. En los bancos de germoplasma se conservan alrededor de 67.000 accesiones, principalmente de
especies cultivadas de importancia agrcola y forestal. De stas, el 82%
se conserva en forma de semilla. En los jardines botnicos, arboretos y
jardines particulares se conservan unas 906 especies silvestres, 66% de
las cuales son nativas.
Los jardines botnicos estn destinados a establecer colecciones de
plantas vivas con un sistema adecuadamente organizado de registros
e informacin sobre el origen, taxonoma, distribucin y condicin de
las plantas y las especies, con el fin de contribuir a su conservacin. En
Chile existen muy pocos y el primero de ellos lo cre Rodulfo Amando
Philippi en la Quinta Normal de Santiago, all por el ao 1853, mientras
se desempeaba como Profesor de Botnica y Zoologa en la Universidad
251

de Chile. Un decreto del Gobierno de la poca, datado en enero de 1876,

orden a la Sociedad Nacional de Agricultura entregar a Philippi un
terreno suficientemente grande en la entonces llamada Quinta Normal
de Agricultura, para el establecimiento de un jardn botnico. En mayo
de 1883, don Rodulfo Amando le entreg la direccin del jardn a su hijo
Federico. Desgraciadamente, con el tiempo la Quinta Normal dej de
ser un jardn botnico y pas a ser un parque recreacional, con lo cual el
pas perdi parte importante de su patrimonio biolgico.
En la actualidad, el jardn ms importante es el Jardn Botnico
Nacional de Via del Mar, creado a partir de un parque privado iniciado
por el reconocido filntropo yugoslavo don Pascual Baburizza, quien lo
don en 1931 a la Compaa de Salitre de Chile, la que en 1935 lo transfiri
a la Corporacin de Ventas del Salitre y Yodo, institucin que finalmente
lo cedi al Estado de Chile en 1951. El Estado lo mantuvo bajo distintas
formas de administracin hasta que en 1992 le encomienda al inia la
creacin de una fundacin para su administracin. De esta forma, el 2
de agosto de 1993, por acuerdo n 93-25 de su Consejo, el inia crea la
Fundacin Jardn Botnico Nacional de Via del Mar, estando entre
sus fundadores el propio inia, la Corporacin Nacional Forestal (conaf)
y el Instituto de Desarrollo Agropecuario (indap). El jardn cuenta con
una superficie de casi 400 hectreas, de las cuales unas 40 constituyen
el rea de colecciones.
Otro jardn de importancia es el Jardn Botnico de la Universidad
Austral de Chile, ubicado en su campus de la Isla Teja en Valdivia.
Este jardn, creado en 1957, es relativamente pequeo ya que tiene
slo 11 hectreas, y posee varias secciones como la de angiospermas
y gimnospermas, la de plantas medicinales y txicas y la de cultivos
agrcolas anuales, adems de un jardn con plantas en peligro de extincin.
De ms reciente creacin y en plena etapa de establecimiento, es el
Jardn Botnico Chagual, ubicado en el Parque Metropolitano de Santiago
y que dispone de 34 hectreas. El plan maestro incluye la creacin de
colecciones vivas destinadas a recrear la vegetacin del Chile mediterrneo
entre las cuencas de los ros Choapa y Biobo; reas que representen la
vegetacin mediterrnea de la cuenca del mar Mediterrneo, Australia,
Sudfrica y California; un jardn filogentico de plantas vasculares; un
jardn de plantas nativas amenazadas de extincin; un jardn de plantas
endmicas de Chile mediterrneo; y uno destinado a homenajear a los
botnicos que exploraron y describieron las plantas de la zona.
En los bancos de germoplasma, la modalidad de conservacin ms
empleada son los bancos de semillas, sin embargo, tambin se usan
252

los bancos de campo, donde se conservan plantas enteras in vivo y los

bancos en los cuales el material que se conserva est en cultivo in vitro.
Respecto de las especies de importancia agrcola, las colecciones ms
numerosas son las de cereales con unas 34.000 accesiones, leguminosas
con 10.000, hortalizas con 5.000 y forrajeras con casi 4.000.
De las instituciones que conservan germoplasma ex situ, el sistema
del Instituto de Investigaciones Agropecuarias (inia) es el ms completo, ya que cuenta con un sistema conformado por un banco base de
semillas, tres bancos activos, veinte cmaras de trabajo, tres bancos de
conservacin mediante cultivos in vitro y varias colecciones de campo
localizados en diferentes Centros Regionales de Investigacin a lo largo
de Chile. Este sistema posee ms de quince aos de funcionamiento,
lo que convierte a la institucin en un referente obligado en el pas en
cuanto a la conservacin ex situ de los recursos fitogenticos del pas.
En cuanto a la utilizacin de los recursos genticos, sin lugar a dudas
que ha sido el Ministerio de Agricultura de Chile, a travs de varias de
sus instituciones, el organismo que ms se ha preocupado por la gentica
en Chile. Ya en el primer cuarto del siglo xx, cre el Departamento de
Gentica y Fitotecnia dependiente del Departamento de Investigaciones
Agrcolas. De esos aos datan los predios que posea el Ministerio
de Agricultura y que los agricultores llamaban la Gentica. Estos
predios formaron una red de estaciones experimentales, repartidas a lo
largo de las distintas provincias del pas, en las cuales se desarrollaban
distintas actividades como la introduccin y evaluacin de variedades
y la multiplicacin de las llamadas semillas genticas. Fue all donde
tuvieron sus inicios algunos de los programas de mejoramiento gentico
ms exitosos del pas, como el Programa de Mejoramiento Gentico de
Trigo en la Gentica de Paine, y el Programa de Mejoramiento Gentico
de Papas en la Gentica de Centinela, ubicada en la pennsula del
lago Llanquihue.
En el ao 1964 se crea el Instituto de Investigaciones Agropecuarias
(inia), institucin a la que se le traspasaron, junto con las responsabilidades del mejoramiento gentico en el pas, varias de las antiguas
genticas, que entonces eran administradas por el confin (Consejo
de Fomento de Investigaciones Agrcolas). A partir de entonces, el inia
hered la responsabilidad sobre los programas de mejoramiento gentico
del pas. Actualmente el inia lidera la generacin de nuevas variedades
producidas mediante mejoramiento gentico en las principales especies
que se cultivan en el pas, ya que posee Programas de Mejoramiento
Gentico para trigos de pan y candeales; avena; cebada; triticale; porotos
253

secos, verdes y granados; lentejas; papas; cebollas; maz choclero; y en

especies forrajeras como lupinos, trboles, hualputras y bromos. Slo
recientemente el inia ha incorporado a los frutales en su esfuerzo por
desarrollar nuevas variedades. Actualmente posee programas para el
desarrollo de nuevas variedades en uva de mesa y en manzanos y estn
en proceso de implementacin nuevos programas para frutales menores
(frambuesas y arndanos) y cerezos.
Las motivaciones que ha tenido el inia para involucrarse tan decididamente en el mejoramiento gentico han ido evolucionando en
el tiempo. La primera de tales motivaciones fue reconocer que el mejoramiento gentico debe ser realizado localmente si se quiere lograr
variedades bien adaptadas a los condiciones de cultivo en el pas. Esta
realidad es particularmente cierta para cereales como el trigo, que si
no es mejorado para resistir las razas de roya presentes en Chile, no
puede ser cultivado exitosamente. Diversos esfuerzos hechos para usar
directamente las variedades producidas en el extranjero, han fracasado
sistemticamente.
Cuando se cre el inia, su misin era la de asegurar la alimentacin
de la poblacin y, por lo tanto, el nfasis estuvo en el desarrollo de variedades en las especies alimenticias ms importantes para el pas. Fue
entonces cuando nacieron los programas de mejoramiento gentico en
cereales, en leguminosas de grano, en papas y en forrajeras. Pero en el
mundo globalizado actual, la seguridad alimentaria dej de tener la relevancia que tuvo otrora y otras consideraciones estratgicas han pasado
a tener mayor preeminencia. Estas tienen que ver con el ya analizado
avance que ha habido en el conocimiento cientfico y tecnolgico en
los ltimos aos, pero tambin con cambios muy profundos que han
ocurrido a nivel global en relacin con (i) la propiedad de los recursos
genticos y cmo se puede acceder a ellos; y, (ii) con los cambios que
se derivan del hecho que tanto las tecnologas para producir nuevas
variedades como las variedades mismas, estn protegidas por derechos
de propiedad intelectual. Estos dos ltimos aspectos los abordaremos
en los siguientes captulos.

7. Los Derechos de Propiedad Intelectual

Los Derechos de Propiedad Intelectual (dpi) son derechos privados que
se otorgan a la contribucin intangible que hacen los seres humanos
para la produccin de una tecnologa particular y que le permiten a su
254

titular, durante la vigencia del derecho, controlar la utilizacin comercial

de la informacin o conocimientos contenidos en la tecnologa creada.
Como resultado de ello, los usuarios de las tecnologas deben obtener
autorizacin del titular para utilizar comercialmente la propiedad
intelectual. Las autorizaciones se conceden y la transferencia de tecnologa
se logra, conforme a un contrato de licenciamiento. Las patentes, el registro
de marcas y el copyright, son distintas formas que adquieren los dpi. Las
nuevas variedades estn sujetas a algunas de las siguientes formas de dpi:
Patentes, Secretos Comerciales y Derechos de los Obtentores.

Patentes
En general, las patentes pueden concederse a cualquier proceso, maquinaria o composicin de la naturaleza, que sea novedosa, til y que tenga
un nivel inventivo no evidente. Al inventor se le concede un monopolio
privado, de duracin fija y en un territorio determinado, para impedir
que terceros fabriquen, utilicen o vendan el invento. A cambio de la
patente, la materia objeto de la misma debe hacerse pblica.
El patentamiento est regulado internacionalmente a travs de la
Convencin de Pars para la Proteccin de la Propiedad Industrial y es
administrada por la Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual
(ompi). La Convencin de Pars no crea un derecho de patentes internacional, sino que la proteccin ocurre como resultado de legislaciones
y jurisprudencia nacionales, por lo que la proteccin vara entre los
distintos Estados. El trmino, mbito y exigibilidad de la proteccin
internacional por patentes fue discutido en las negociaciones que llevaron al Acuerdo sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual
Relativos al Comercio (adpic o trips, por su sigla en ingls), como parte
de la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros
y Comercio (gatt, por su sigla en ingls). Este es el sistema mediante
el cual preferentemente se protegen las nuevas variedades en ee.uu.

Secretos Comerciales
Los secretos comerciales se utilizan para proteger aquellas materias u
objetos que no son patentables porque no cumplen con los criterios para
una patente, o porque el titular no quiere divulgarlos pblicamente por
temor a que un competidor comercial utilice la informacin en perjuicio
suyo. Una vez que la informacin es develada al pblico, el titular no
puede reclamar por su carcter secreto y pierde el derecho de controlar
su utilizacin por terceros. La posibilidad de solicitar y posteriormente
255

obtener una patente, puede verse afectada por la divulgacin pblica de

la informacin. Los secretos comerciales pueden aplicarse a una amplia
gama de informacin: por ejemplo, pueden ser objeto de proteccin la
informacin cientfica, los materiales biolgicos objeto de un contrato
de transferencia de germoplasma, etc.
En general, la proteccin por secretos comerciales es slo contra la
adquisicin, develacin o utilizacin de informacin o materiales, que
contravienen las prcticas propias del comerciante honesto. A diferencia
de una patente, la proteccin que otorgan los secretos comerciales no
impide que otros puedan desarrollar y utilizar la misma informacin
por otros medios independientes.
La existencia e implementacin de los secretos comerciales vara de
Estado en Estado. En algunos pases, la divulgacin no autorizada y la
consiguiente utilizacin de secretos comerciales est ligada a normas
sobre competencia desleal. La proteccin por secretos comerciales como
medio contra la competencia desleal est reconocida a nivel internacional
en el Artculo 10 bis de la Convencin de Pars. El Acuerdo trips (Artculo
39) tambin requiere a los Estados miembros que protejan los secretos
comerciales (que se conocen en el Acuerdo como informacin no divulgada). Este es el sistema mediante el cual se protegen los hbridos f1.

Derechos del Obtentor

Los derechos del obtentor de variedades vegetales protegen a
los fitomejoradores que produzcan variedades que sean nuevas,
distintas, uniformes y estables. Estos derechos son otorgados a nivel
nacional por los diferentes Estados, bajo las condiciones y plazos
que las respectivas leyes establezcan. Los derechos del obtentor son
regulados internacionalmente a travs de la Convencin Internacional
para la proteccin de las Obtenciones Vegetales (upov) de 1961 y sus
modificaciones de 1978 y 1991.
Las enmiendas adoptadas en 1991 amplan el mbito de los
derechos de los obtentores en varios aspectos. La convencin de 1978
otorgaba al obtentor el derecho de excluir a otros de comercializar o
vender el material de propagacin de la variedad protegida, pero no
exclua la posibilidad de propagar el material vegetal para uso propio.
Esto es lo que se entiende como el privilegio del agricultor. El texto
de 1991 extiende los derechos del obtentor a toda la produccin de
carcter comercial o de cualquier otro tipo eliminando el privilegio

256

del agricultor. Adems, extiende la proteccin desde el material de

propagacin, a los productos que este material produce (los frutos).
La versin de 1991 y la de 1978 reconocen el llamado privilegio
del mejorador o investigador, que consagra la posibilidad de que una
variedad protegida pueda ser utilizada por otros fitomejoradores o investigadores para crear nuevas variedades, sin necesidad de autorizacin.
Esta condicin diferencia este derecho del otorgado mediante patentes,
el que s limita el acceso de otros fitomejoradores al material gentico de
la variedad protegida. Esta es una clara ventaja de este sistema por sobre
el de las patentes, ya que garantiza el libre acceso al material gentico.
Sin embargo, la versin de 1991 ha limitado el privilegio del investigador, introduciendo el concepto de Variedad Esencialmente
Derivada, que fue creado para llenar el vaco que crea la utilizacin
de la ingeniera gentica en el mejoramiento de plantas. Esto, porque se
consider injusto que el obtentor de una variedad sea despojado de sus
derechos por una persona que simplemente aade una caracterstica til
a una variedad ya mejorada. Ello implica que la autorizacin para hacer
ingeniera gentica utilizando una variedad protegida, debe otorgarse
a travs de licencias que contemplen el pago de regalas.
Chile posee una legislacin que regula los dpi sobre las nuevas
variedades de plantas, la que est en proceso de revisin para
perfeccionarla y adecuarla a las disposiciones internacionales sobre esta
materia, en cumplimiento de los acuerdos del gatt. Se trata de la ley n
19.342, que cre el Registro de Variedades Protegidas, que administra
el Servicio Agrcola y Ganadero (sag) y que establece condiciones y
procedimientos para la inscripcin de nuevas variedades, as como
sanciones para quienes infringen las disposiciones que ella contiene. La
mencionada ley recoge los compromisos adquiridos por el pas como
signatario de la Convencin Internacional para la Proteccin de las
Obtenciones Vegetales (upov) en su versin 1978.
De acuerdo a la legislacin vigente, las variedades inscritas en este
registro no pueden ser propagadas sin la autorizacin del obtentor,
quien, por lo general, otorga licencias de propagacin a determinados
viveros, quienes traspasan al comprador final de las plantas un cierto
monto por cada planta vendida, suma que debe ser entregada total o
parcialmente al obtentor.
La legislacin chilena prohbe expresamente la inscripcin en el
Registro de Marcas, que administra el Ministerio de Economa, de
nombres de variedades vegetales o de razas animales, de manera que
en Chile no es posible la inscripcin como marca de una variedad ve257

getal, mecanismo que en otros pases se usa para extender la proteccin

ms all del perodo que otorga la ley, que generalmente es de 15 aos.
Tampoco es posible en Chile patentar una variedad vegetal, como s lo
es en otros pases.
Las plantas se pueden patentar en ee.uu., Europa y Japn. En ee.uu.,
por ejemplo, la ley de patentes de 1930 restringi el patentamiento a
las plantas propagadas asexualmente. En 1970 una nueva ley ampli
el mbito de la proteccin a las variedades producidas por semillas (a
excepcin de los hbridos f1). Al amparo de esta ley se han concedido ms
de 7.000 patentes, incluidas aquellas de nuevas variedades obtenidas
por ingeniera gentica (transgnicas). En Europa inicialmente existi
la posibilidad de patentar variedades vegetales, sin embargo, a partir
de la dcada del 50 se consider que las patentes no eran adecuadas
para proteger nuevas variedades de plantas, por lo que en los aos 60
se cre la Unin Internacional para la Proteccin de Nuevas Variedades
de Plantas (upov). A partir de entonces, y a fin de evitar una confusin
jurdica, el derecho de patentes europeo excluy la patentabilidad de
las variedades vegetales.
Una parte significativa de las variedades actualmente en uso han sido
producidas por programas que han contado con financiamiento pblico
y, por lo tanto, estn disponibles para el libre uso de los agricultores.
Sin embargo, cuando a mediados del siglo pasado aparecen las semillas
hbridas en el mercado, el mejoramiento gentico se transforma en un
negocio y los fitomejoradores, tanto pblicos como privados, comienzan a buscar formas de compensar la inversin y el esfuerzo tcnico
realizado. Es as como la creacin de nuevas variedades se transforma
en una de las maneras en que el conocimiento y la informacin pasan a
constituir un bien transable. Esto se ha traducido en que la mayor parte
de las nuevas variedades que hoy se liberan para uso por los agricultores,
estn protegidas por algn tipo de dpi.
En el caso de Chile, a junio del ao 2009, en el Registro de Variedades
Protegidas del sag figuraba un total de 604 variedades, de las cuales 53
eran de hortalizas, 38 de cereales, 19 de leguminosas de grano, 17 de
forrajeras, 344 de especies frutcolas, 127 de especies ornamentales y 6
de especies forestales.
Tal como se ha sealado, las normativas sobre los dpi tienen serias
repercusiones en Chile y afectarn de alguna forma a todas las reas de
la produccin agrcola. Veamos, por ejemplo, el impacto de los dpi en el
mbito de la fruticultura. sta se ha desarrollado, casi exclusivamente,
sobre la base de variedades generadas en el extranjero. Esto porque el
258

principal mercado para nuestra fruta en el pasado fue ee.uu., pas de

origen de la mayora de las variedades frutcolas que se cultivaban a
nivel mundial. Dado que las condiciones de cultivo en Chile son muy
parecidas a las de California en ee.uu., se opt por no desarrollar variedades en nuestro pas, no slo porque ello resultaba oneroso, sino
porque al cultivar variedades norteamericanas, ponamos en el mercado
frutas conocidas por los consumidores de ese pas. Hoy, sin embargo, esa
realidad ha cambiado drsticamente, principalmente a partir del hecho
que, de ahora en adelante, todas las nuevas variedades que aparezcan
en el mercado estarn patentadas o estarn protegidas por algn dpi.
Actualmente, slo alrededor de un 20% de las variedades que se
comercializan en Chile estn protegidas por dpi. Esta situacin cambiar
drsticamente en el futuro, ya que aumentar nuestra dependencia de las
tecnologas extranjeras y se agregarn nuevos costos en dpi a los que ya
pagamos cuando utilizamos otras tecnologas importadas como las derivadas del uso de fertilizantes, de pesticidas, de maquinaria agrcola, etc.
Lo anterior ha provocado que la mayora de los pases que compiten
con Chile en el mbito frutcola, cuenten con programas de mejoramiento
gentico en dicho mbito. Lo realizado por Nueva Zelanda con la introduccin de nuevas especies al cultivo comercial (kiwi) y lo avanzado en
materia de produccin de nuevas variedades de manzano, son ejemplos
a destacar. Sudfrica y Australia tambin cuentan con programas de
mejoramiento gentico y, junto a Nueva Zelanda, estn protegiendo
sus nuevas variedades en Chile. En contraste, Chile ha hecho poco en
mejoramiento gentico frutcola.
En nuestro pas no existan programas formales y los esfuerzos se
concentraban en la introduccin y evaluacin de variedades producidas
en el extranjero, hasta que, hace slo 10 aos, se inici formalmente
el Programa de Mejoramiento Gentico de Uva de Mesa en el inia. A
ello se han sumado iniciativas de viveristas particulares, como la de
Australis Breeding, que apoyados tcnicamente por la Universidad de
Chile iniciaron un programa para durazneros y nectarinos. Varios viveros estn evaluando en Chile segregantes producidos por genetistas
extranjeros, con el fin de seleccionar individuos adaptados a nuestras
condiciones de cultivo.
Si hasta ahora nuestra fruticultura ha podido desarrollarse importando y adaptando tecnologa, muchas veces pagando por ella, qu
importara pagar por el uso de nuevas variedades? La respuesta a esta
interrogante es de variada ndole y tiene que ver con la disponibilidad
de tecnologas en el mbito internacional y con las dificultades que sur259

gen cuando hay de por medio dpi comprometidos para la transferencia

de la tecnologa.
En primer lugar es necesario recordar que los dpi se crearon como
una forma de estimular la innovacin tecnolgica y de compensar
adecuadamente a quienes invierten tiempo, dinero y creatividad en
desarrollar nuevos productos. Pero en el escenario actual, la proteccin
de variedades puede usarse tambin con otros objetivos. La mayora
de los fitomejoradores apuestan a generar variedades con un amplio
espectro de adaptacin, de manera que sean profusamente plantadas a
nivel mundial. En este caso, mientras ms plantada sea una variedad,
mayores sern los beneficios para el obtentor. Sin embargo, hay quienes
ven en el mejoramiento gentico una oportunidad para diferenciar el
producto obtenido y, por lo tanto, el obtentor, en lugar de promover su
variedad para que sea plantada masivamente, limita el acceso de terceros a ella, con el propsito de aprovechar sus caractersticas distintivas.
Esta ltima es la estrategia de Nueva Zelanda, que una vez que
obtiene y protege una nueva variedad, permite su cultivo slo en su
territorio y, slo despus de 10 aos autoriza el licenciamiento a productores de terceros pases. Esta modalidad tambin est siendo usada por
diferentes empresas y compaas frutcolas, que adquieren la licencia
de nuevas variedades o desarrollan sus propios programas de mejoramiento gentico, con el propsito de licenciar tanto la produccin de
plantas como de fruta, al grupo reducido de sus propios abastecedores.
Tal tipo de licenciamiento es perfectamente posible al amparo de la
convencin upov en su versin 1991 que, como hemos sealado, extiende
la proteccin desde la planta a la fruta que sta produce. Es as como
nacen clubes exclusivos para el cultivo de determinadas especies y
variedades, que se rigen por estrictos contratos para la compra de plantas
y que muchas veces incluyen la recompra de la fruta producida o, por
lo menos, el compromiso de comercializarla a travs de determinadas
empresas, una nueva forma de la llamada agricultura de contrato. Si
el pas o empresas nacionales contaran con variedades propias, ellas
constituiran moneda de cambio para permitir que las nuevas variedades producidas en el extranjero, y que se comercialicen en el pas a
travs de clubes, puedan seguir llegando al pas.
Finalmente, debemos sealar que la exigibilidad de respeto a los dpi
est garantizada por una serie de otras normativas contempladas en los
Acuerdo sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relativos al Comercio (trips), tales como impedir la importacin de productos
que no cumplan con las normas sobre propiedad intelectual. sta ya ha
260

sido una causal para impedir la entrada de fruta chilena a los ee.uu..
Por lo tanto, dada la importancia de nuestras exportaciones frutcolas
al resto del mundo, se hace indispensable respetar las normativas que
a nivel global existen sobre esta materia.

8. Qu debemos hacer en Chile para transformarnos en

actores relevantes en el mercado global de nuevas
variedades
Empecemos por sealar que en el siglo xxi los procesos de produccin
agrcola debern tener en cuenta no slo los requerimientos de los productores sino que, preferentemente, las demandas de los consumidores,
los que de manera creciente estn exigiendo alimentos ms sanos, ms
diversos, ms elaborados y que hayan sido producidos con estricto apego
a normativas medioambientales, laborales y, en el caso de productos de
origen pecuario, de bienestar animal.
Para dar satisfaccin a estos requerimientos, resulta bastante obvio
que nuestro pas debe revisar su poltica hacia el mejoramiento gentico, la cual hasta ahora ha sido ms bien pasiva. De ahora en adelante
habr que ser ms proactivo, incentivando y dando recursos para que
se creen programas para la produccin de variedades mejoradas en el
mayor nmero de especies posibles, y estimulando la investigacin
bsica en disciplinas que den apoyo a los programas de mejoramiento
gentico. Sin ese esfuerzo, continuar aumentando nuestra dependencia
y seguiremos siendo un pas que no avanza en el sentido de disminuir
la brecha tecnolgica existente entre los pases desarrollados y aquellos
en vas de desarrollo, y no estaremos contribuyendo a aumentar la
competitividad global de nuestra agricultura.
Como sealamos inicialmente, el mejoramiento gentico puede
aplicarse a los ms variados aspectos del bienestar de la humanidad.
Esto incluye a la agricultura propiamente tal, al sector forestal y a los
aspectos relativos al paisaje. Tambin puede aplicarse al mejoramiento
de variados aspectos dentro de cada una de estas reas. Tal como se ha
indicado y ejemplificado en los captulos anteriores, Chile posee potencialidades en cada uno de estos sectores y necesidades en variados
aspectos, pero desafortunadamente no todos pueden ser abordados en
forma simultnea, lo que necesariamente significa que deben priorizarse
algunas reas y ciertos aspectos. Nos parece que la agricultura debe ser
prioritaria y dentro de ella, algunos aspectos en particular. Por ejemplo,
261

temas como la calidad de los productos que ponemos en los mercados,

la diversificacin en la oferta de productos, la agregacin de valor a los
productos primarios y la disminucin de los costos de produccin, la
adaptacin a condiciones de estrs y la adaptacin al cambio climtico,
deben ser objetivos relevantes.
En relacin con la calidad, partamos por sealar que no todos los
problemas pueden ser resueltos mediante la simple importacin de
tecnologa, como lo hemos hecho en el pasado. Tomemos nuevamente
como ejemplo la situacin de la fruticultura, uno de nuestros pilares en
materia de exportaciones del sector silvoagropecuario. La mayora de las
variedades han sido desarrolladas en el hemisferio norte para ser transportadas a distancias relativamente cercanas de los centros de produccin. No resulta difcil entonces comprender por qu la calidad con que
llegan a los mercados de destino algunos de nuestros productos, como
duraznos y nectarinos, no es siempre la mejor. Esta situacin se agrava,
si consideramos que para mantener el crecimiento del sector frutcola
se han desarrollado mercados cada vez ms distantes (Europa, Asia),
donde tambin resulta cada vez ms difcil llegar con fruta de calidad.
Como las exigencias de calidad estn aumentando en todos los
mercados, se hace necesario incorporar cada vez ms tecnologa para
dar satisfaccin a este requerimiento. Hasta ahora hemos hecho esto
a travs de la incorporacin de tecnologas de pos cosecha, pero ya
sabemos que stas tienen limitaciones difciles de superar y, por lo tanto, se hace necesario incorporar nuevas tecnologas que nos permitan
llegar a los mercados de destino con fruta de mejor apariencia y buenas
caractersticas organolpticas. Naturalmente, todas las mejoras que se
hagan en las tecnologas de cultivo, cosecha, embalaje, almacenamiento
y transporte de la fruta, ayudarn a solucionar los problemas de calidad,
sin embargo, es el mejoramiento gentico la herramienta que ms puede
contribuir al logro de este objetivo. Chile podra ocupar este espacio,
desarrollando variedades que sean buenas viajeras y que tengan buenas
caractersticas de conservacin, cosa que otros pases no estn haciendo.
En cuanto a la diversificacin de nuestra oferta, ya hemos visto
las ventajas que tiene Chile en cuanto a su diversidad gentica y a las
oportunidades que existen para la domesticacin de nuevas especies.
Ejemplos a destacar son los que ya se estn desarrollando en Chile en
relacin con la domesticacin de la murtilla y los huilles, sin embargo,
hay una larga lista de especies con potencial, como por ejemplo el pepino
dulce, la lcuma, la chirimoya, el maqui y muchas otras que sera largo
de enumerar. Adems, debemos pensar que no slo la alimentacin ser
262

el foco de la agricultura del siglo xxi, ya que desde hace varios aos
se est trabajando para que el sector agrcola pueda transformarse en
proveedor de bienes y servicios que tradicionalmente han provenido
de otras reas de la economa. Es el caso de los combustibles, los plsticos, los frmacos y varios otros productos que ahora ya empiezan a
producirse a partir de productos agrcolas.
En relacin con la agregacin de valor a nuestros productos primarios, las actividades deberan girar en torno a los productos agroindustriales, como congelados y jugos, para lo cual deberan desarrollarse
variedades especialmente adaptadas para ser procesadas y que ojal
posean propiedades nutricionales ventajosas, como altos contenidos
de antioxidantes (pigmentos), vitaminas u otros productos beneficiosos
para la salud. Tambin podemos pensar en desarrollar variedades que
puedan ser catalogadas como alimentos funcionales, es decir, alimentos
que contengan principios activos beneficiosos para la salud o variedades
especialmente adaptadas para la extraccin de nutracuticos, es decir,
compuestos de origen vegetal que se extraen para comercializarlos como
frmacos por sus propiedades beneficiosas para la salud.
Tambin sabemos que los recursos naturales disponibles para la
agricultura estn en franca disminucin, producto de la degradacin
de los suelos, de la sobreexplotacin de los bosques y de la alarmante
escasez de recursos hdricos. Ello significa que, en un futuro cercano,
necesariamente tendremos que desarrollar variedades que sean ms
resistentes a la salinidad, que sean ms eficientes en el uso de agua y
que presenten una mejor adaptacin a condiciones de suelo limitantes,
como la falta de aireacin y otras caractersticas fsicas. En otras palabras, tenemos que tomar conciencia de que el cambio climtico, sea
antropomrfico o derivado de causas naturales, es una realidad y que
la agricultura deber adaptarse a estos cambios produciendo nuevas
variedades, mejor adaptadas a los nuevos escenarios agroclimticos
que tan dramticamente estn modificando el panorama agrcola de
la humanidad.
En cuanto a la disminucin de los costos de produccin, la idea es
producir variedades que requieran menos mano de obra, que se adapten
mejor a la mecanizacin y, fundamentalmente, que sean resistentes a
plagas y enfermedades, y tolerantes a herbicidas, de manera que puedan
manejarse con cantidades mnimas de pesticidas, con lo cual tambin
sern variedades ms amigables con el medioambiente y ms saludables
para quienes las consumen.

263

Tambin es importante tener en cuenta la complejidad del desafo de

transformar a Chile en un abastecedor de tecnologas en el mbito del
mejoramiento gentico. Ello porque no slo se requiere de adecuadas
polticas pblicas, sino de un sector privado empresarial que reconozca
las potencialidades del mejoramiento gentico como negocio y que,
por lo tanto, est decidido a hacer inversiones a largo plazo. En otras
palabras, se requiere de una fuerte alianza pblico/privada que permita
aunar esfuerzos para el logro de objetivos comunes. Ciertamente que el
sector pblico deber apoyar ms intensamente algunas areas como la
regulatoria, la formacin de recursos humanos y la investigacin bsica;
mientras que el sector privado deber involucrarse ms directamente
en el establecimiento de los programas de mejoramiento gentico propiamente tales.
Es necesario reforzar la nocin de que sta es una tarea de largo plazo
que sin subsidios del Estado no podr desarrollarse adecuadamente,
precisamente porque los resultados producen retornos a muy largo
plazo. Pero tambin hay que sealar que existen maneras de disminuir
los plazos a los cuales se pueden lograr resultados. En este sentido lo
primero que hay que tener claro es que no se requiere reinventar la
rueda, sino que ms bien buscar alianzas estratgicas con quienes ya
la hayan inventado. Ello implica recorrer el mundo en busca de estos
socios, siempre teniendo presente que hay que rentabilizar al ms corto
plazo posible las cuantiosas inversiones que el mejoramiento gentico
implica.
Algunos de los aspectos a considerar para un adecuado diseo de
los incentivos que tiene el negocio del mejoramiento gentico en Chile,
son los siguientes:

a) Recursos Genticos
Se requiere reforzar decididamente los sistemas de conservacin de
germoplasma tanto in situ como ex situ. Por lo tanto, se deber reforzar
el Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas del Estado (snaspe) y
se deber estimular la creacin de jardines botnicos a lo largo del pas,
pero, fundamentalmente, se debern reforzar los sistemas de conservacin ex situ de los recursos genticos chilenos.
Ya se ha sealado que el germoplasma constituye la base sobre la cual
se fundan todos los programas de mejoramiento gentico. La mayora
de los pases del mundo cuentan con bancos de germoplasma en los
cuales se almacenan las semillas y se documentan sus caractersticas.

264

Tambin hemos sealado que el inia es el organismo que posee el ms

completo sistema de bancos de germoplasma, pero es necesario decir
que la operacin de estos bancos est pobremente financiada, ya que, por
ejemplo, no se contemplan recursos para las necesarias evaluaciones de
la germinacin, ni para la regeneracin de los materiales conservados.
Tampoco ha habido recursos hasta ahora para hacer colectas sistemticas
que permitan aumentar las colecciones disponibles o completar la documentacin de las existentes. Las bases de datos de que se dispone no
son universalmente accesibles y no se cuenta con todo el personal que
se requiere para hacer funcionar estos bancos de acuerdo a estndares
internacionales.
Adicionalmente, resulta imperioso crear una institucionalidad que
permita coordinar las distintas instancias actualmente disponibles para
la conservacin de la biodiversidad del pas. Para ello se sugiere crear
un Sistema Nacional para la Conservacin del Germoplasma y de la
Biodiversidad. Ello implica establecer una adecuada coordinacin entre
las distintas instituciones involucradas en la conservacin, de manera
de contar con protocolos estandarizados de funcionamiento y bases de
datos comunes y de acceso general. El nuevo sistema que se cree, debe
estar inserto en alguno de los sistemas mundiales actualmente disponibles, para lo cual ser necesario incorporarse a alguna de las redes
establecidas, como por ejemplo la de la Organizacin de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (fao, por su sigla en ingls).
El sistema propuesto deber constituir una instancia permanente
de coordinacin y discusin, liderada por el minagri o alguna de sus
dependencias, y ser la responsable, adems de las tareas ya descritas,
de proponer polticas nacionales sobre recursos genticos, analizar,
discutir y proponer normativas legales que la regulen y, en general,
transformarse en el gora donde los especialistas nacionales en el tema
se renan para discutir todo lo relacionado con los recursos genticos
y su conservacin en Chile.
Tal como se plantea, lo relativo a los recursos genticos deber quedar
radicado fundamentalmente en el mbito del inters pblico.

b) Legislacin
Para que el pas d un salto tecnolgico en materia de mejoramiento
gentico, es indispensable promover dos cuerpos legales: una ley que
regule el acceso a los recursos genticos y un ley de bioseguridad.

265

Respecto de la ley de acceso, partamos por sealar que actualmente

Chile carece de una institucionalidad y de un marco jurdico y normativo
que regule el acceso a los recursos genticos. Ello crea un vaco legal
que tiene mltiples implicancias, ya que las decisiones sobre transferencia e intercambio de material gentico nativo, endmico o de inters
agrcola quedan en manos de los particulares, las universidades y los
institutos de investigacin. Por ello, resulta indispensable abordar este
tema con un criterio pas. En este sentido, es necesario tener en cuenta,
sin embargo, que legislar respecto del acceso a los recursos genticos no
ser una tarea fcil, por los efectos que conlleva reconocer que ellos son,
efectivamente, patrimonio de la nacin y no propiedad de particulares.
Por otra parte la ley debe crear una institucionalidad que permita
manejar los permisos de acceso, tanto en el plano internacional como
nacional, de manera de garantizar que el material sea debidamente
usado y que se respeten todos los acuerdos internacionales existentes
al respecto. Ello implica el establecimiento de convenios de colecta que
garanticen que los recursos genticos recolectados sean usados para
la investigacin y transferidos al sistema que se establezca para fines
de conservacin a largo plazo. Tambin deber contemplar clusulas
sobre la distribucin justa y equitativa de los beneficios a la nacin en
caso de que, a partir del material colectado, se generen desarrollos comerciales. Finalmente, la norma deber contemplar la obligatoriedad
para que el colector deje una copia del material colectado en los bancos
de germoplasma legalmente reconocidos como tales, y una copia del
material colectado en forma de material herborizado en los herbarios
nacionales que la ley establezca.
En relacin a la ley de bioseguridad, es preciso sealar que tanto
el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo han trabajado en la
elaboracin de propuestas sobre el tema, y que actualmente se encuentra
en discusin en el Parlamento una iniciativa al respecto. Varios aspectos
relativos a la bioseguridad resultan difciles de normar, porque la norma
debe regular el accionar de distintas reparticiones del Estado. Es as como
las normas relativas a resguardo de los derechos de los consumidores
a estar debidamente informados estn radicadas en el Ministerio de
Economa; el resguardo de la salud de los ciudadanos, en el Ministerio de
Salud; la proteccin del medioambiente, en la conama y en el Ministerio
de Agricultura; que se posibilite la coexistencia de los diversos sistemas
de produccin agrcola actualmente vigentes (agricultura convencional,
agricultura orgnica y agricultura basada en ogm), en el Ministerio de
Agricultura; etc.
266

Dems est sealar que cualquier cuerpo legal debera basarse en

la informacin cientfica disponible y debera ser lo suficientemente
general y flexible como para que no se vea superada por los avances
tecnolgicos, cosa que ha ocurrido con muchas leyes en varios otros
pases. Tambin es necesario tener presente un aspecto que siempre causa
conflicto en las discusiones, esto es si la ley debe o no contemplar los
efectos socioeconmicos de las tecnologas relativas a los ogm. Nuestra
opinin es que estos efectos deben quedar contemplados ms bien en los
aspectos reglamentarios que en la ley misma, ya que son muy cambiantes
y sujetos a coyunturas puntuales.
Sin una legislacin adecuada en materia de acceso a los recursos
genticos y en materia de bioseguridad, difcilmente estarn los estmulos para que el sector privado se decida a invertir en la creacin de
programas de mejoramiento gentico en Chile.

c) Capacitacin
Una de las limitantes que tiene el pas para la creacin de programas de
mejoramiento gentico dice relacin con la falta de especialistas en el
rea, razn por la cual tanto el Estado de Chile como el sector empresarial
debieran hacer un esfuerzo significativo para capacitar profesionales
en mejoramiento gentico. A nivel de doctorado son muy pocos los
profesionales capacitados en la materia, y si se crean las condiciones
para abrir nuevos programas de mejoramiento gentico, la demanda
por este tipo de profesionales ser creciente.
Por otra parte, el sistema universitario chileno tampoco dispone
de programas de doctorado que permitan ofrecer esta especialidad
en el pas. A pesar de ello, en Chile sera perfectamente posible crear
y ofrecer la especialidad como una nueva alternativa para estudiantes
interesados en capacitarse en este campo. Pero no solamente se requiere
capacitacin en el plano profesional, sino que tambin ella debe abarcar
el plano tcnico. La capacitacin en tcnicas de mejoramiento, como la
emasculacin, la germinacin de semillas, el recate de embriones, la
mutagnesis inducida y los sistemas de evaluacin, son algunos de los
temas que debe contemplar la capacitacin a nivel tcnico y que puede
ser establecida tanto por el sistema universitario, como a travs de cursos
especficos dictados por empresas o institutos tecnolgicos.

d) Promover la creacin de programas de mejoramiento gentico en Chile

Ya hemos sealado que el mejoramiento gentico es una actividad de
carcter permanente y que requiere de un financiamiento de largo plazo.
267

sta ha sido una de las causas por las cuales muchos programas no han
llegado a buen trmino, porque no se ha entendido que sus resultados
slo pueden verse a 10 o 15 aos plazo. Por lo tanto, para estimular
efectivamente la creacin de programas de mejoramiento gentico es
necesario readecuar los instrumentos actualmente disponibles en el
Sistema de Innovacin del Estado de Chile, de manera de permitir la
presentacin de proyectos que requieran financiamiento de largo plazo
(10 a 15 aos).
Una segunda consideracin se refiere a los casos en que se pretenda
crear un programa totalmente nuevo, que no tenga trayectoria en el
pas. En estos casos las alianzas estratgicas con programas existentes
en el extranjero son casi una necesidad. Lo anterior porque, aun cuando
desde el punto de vista estrictamente tcnico no hay limitaciones para
iniciar un programa desde cero, hay mucha informacin que se inscribe
dentro de los llamados secretos industriales (conocimiento que no se
publica ni se difunde), que resulta crucial para acortar el tiempo en que
pueden lograrse resultados. Por lo tanto, cualquier proyecto nuevo debe
necesariamente contemplar alianzas con grupos de investigacin que
tengan experiencia en el tema.
Lo anterior no slo incluye a aliados existentes en el sistema universitario y pblico, sino que tambin a una multiplicidad de empresas
de distintos tamaos, que se han dedicado por aos a realizar mejoramiento gentico como negocio, algunas de las cuales estn muy bien
posicionadas en el mercado. Tambin hay que sealar que estas alianzas
estratgicas no slo deben contemplar los aspectos tcnicos, sino que
tambin los factores comerciales que son tanto o ms importantes al
momento de colocar una nueva variedad en el mercado, sobre todo
tratndose de mercados globales, que son a los que deben apuntar las
iniciativas que se realicen en Chile.
Por otra parte, se debe tener presente que el Sistema de Innovacin
del Estado de Chile contempla como una necesidad los aportes privados
al desarrollo de cualquier proyecto de i+d+i. Lo anterior porque la idea
es que este tipo de negocios terminen finalmente en el mbito privado.
Dado que el mejoramiento gentico, como ya se ha sealado, es de
largo plazo y, por lo tanto, requiere de cuantiosas inversiones, resulta
difcil que una sola empresa pueda concurrir a financiar proyectos de
esta naturaleza. Es por ello que el sistema debera incentivar la implementacin de estos proyectos en el marco de alianzas nacionales ms
amplias, como son los consorcios tecnolgicos, los que tienen mayores

268

potencialidades para apoyar financieramente este tipo de proyectos y

transformarlos en negocios sustentables en el largo plazo.
A pesar de lo sealado anteriormente, hay un grupo no menor de especies, entre las que actualmente se encuentran varias de las leguminosas
de grano (lentejas, garbanzos, chcharos, etc.), que deben ser mejoradas
bajo un esquema de financiamiento estrictamente pblico, dado que
las empresas privadas no se interesan en estas especies por lo limitado
del volumen de venta de semillas. Estos programas deben contar con
financiamiento estrictamente pblico y estar diseados para apoyar a
la Agricultura Familiar Campesina (afc), que requiere variedades con
caractersticas distintas a las de la agricultura empresarial.

e) Promover el desarrollo de investigacin bsica que brinde apoyo al

desarrollo de programas de mejoramiento gentico
En captulos precedentes hemos sealado el enorme avance que ha
tenido el conocimiento cientfico a partir de finales del siglo pasado,
cuando irrumpe la biotecnologa moderna y se develan los secretos de
la caracterizacin y manipulacin del adn. Ello ha cambiado significativamente la manera en que se realiza el mejoramiento gentico en la
actualidad y lo cambiar an ms en el futuro. Por lo tanto, si el pas
no se incorpora a la generacin de informacin bsica que apoye la
generacin de nuevas variedades, habremos ganado slo la mitad de
las batallas, ya que seguiremos dependiendo de tecnologas generadas
en el extranjero y deberemos pagar regalas por el uso de las nuevas
tecnologas que se desarrollen.
Lo anterior implica que, junto con incentivar la creacin de programas de mejoramiento gentico en Chile, se debe incentivar la investigacin fundamental en disciplinas como la gentica, las micas en general (transcriptmica, protemica, metabolmica, etc.), la bioinformtica,
etc., labor que debe recaer en el sector universitario y en los centros de
investigacin, bajo un decidido apoyo del sector pblico.

9. Consideraciones finales
El mejoramiento gentico ha sido y seguir siendo la base del desarrollo
agrcola. Este es uno de los aspectos ms dinmicos, adems, de la actual revolucin alimentaria en curso en el planeta. Sin l, la agricultura
no podr dar satisfaccin a las demandas de una poblacin mundial
creciente, con mayores ingresos y cada vez ms exigente en cuanto a
269

nuevos productos de mayor calidad. Adems, los recursos naturales

sern cada vez ms escasos y menos accesibles y las tecnologas estarn
protegidas por derechos de propiedad intelectual que pueden llegar a
limitar su accesibilidad.
Chile es actualmente un actor importante en el mercado mundial
de alimentos, particularmente en el rea de productos perecederos.
Mantener esta condicin y acrecentarla para concretar el desafo de
constituirnos en una potencia alimentaria exige avanzar, entre otros
aspectos, en la produccin y exportacin de gentica vegetal. La posicin geogrfica que tiene Chile, lejos de los mercados norteamericano,
europeo y asitico, nos obliga a desarrollar este mbito.
El mejoramiento gentico es una actividad que necesariamente requiere de una mirada de largo plazo, porque sus resultados se ven en
horizontes superiores a los 10 15 aos. A lo anterior hay que sumarle
el hecho de que es una actividad altamente demandante de recursos
financieros, que pocos estn dispuestos a asumir. Lo anterior implica
que esta actividad slo se puede abordar a travs de un esfuerzo compartido entre el sector pblico y el sector privado.
Nuestro pas posee inmejorables condiciones para hacer del mejoramiento gentico no slo una actividad que contribuya a aumentar la
competitividad de la agricultura, sino que esta actividad pueda transformarse en una palanca de desarrollo que permita que Chile se incorpore
al selecto grupo de pases exportadores de tecnologas.
En el diseo de la estrategia, debera ser tarea del sector pblico
mejorar decididamente todo lo relacionado con la prospeccin, conservacin y utilizacin de los recursos genticos, aspecto indispensable
para llevar a cabo programas de mejoramiento gentico innovadores
y de gran impacto. Tambin debera ser tarea del Estado darle al mejoramiento gentico un marco legal que permita su desarrollo como
negocio, fijando reglas claras para acceder a los recursos genticos de
que el pas dispone, regulando los aspectos relativos a la seguridad en
el uso de ciertas tecnologas como la transgenia, y asegurando que en
Chile se cuente con una legislacin efectiva para la proteccin de los
derechos de propiedad intelectual.
Una tarea compartida entre el sector pblico y privado sera la formacin de recursos humanos que permita dotar al sistema universitario
de las capacidades para formar cientficos y tcnicos en reas relevantes
como el mejoramiento gentico propiamente tal, la gentica de poblaciones y la biotecnologa, incluidas disciplinas como la genmica y la
bioinformtica, de manera que el sector privado y las instituciones de
270

investigacin puedan contratar personal capacitado para dedicarse a

las actividades relacionadas con la evaluacin y produccin de nuevas
variedades y el desarrollo de innovadoras tecnologas.
Las tareas ms tpicamente asociadas con el sector privado tienen
que ver con el establecimiento de empresas que contribuyan de manera
efectiva y sostenida al desarrollo de nuevas variedades. Idealmente estas
empresas deberan tener un giro especfico relacionado con el mejoramiento gentico y sus disciplinas asociadas, de manera de dar cabida al
establecimiento de alianzas estratgicas entre entidades de investigacin
tanto nacionales como internacionales, que permitan aprovechar al
mximo los conocimientos y la experiencia actualmente disponible en
el mundo para establecer programas efectivos que brinden resultados
en el menor tiempo posible.
Sin que estas cosas ocurran de manera simultnea y en el corto plazo,
el pas difcilmente podr transformarse en la potencia agroalimentaria a la que aspira y dar el salto que le permita transitar desde un pas
meramente dedicado a la exportacin de fruta a ser un abastecedor de
tecnologas y de servicios, tal como lo han hecho otros pases del mundo
como Holanda, Israel y Nueva Zelanda.

Captulo 7

Estndares en alimentos: una codificacin necesaria

para su desarrollo

Alberto Nio de Zepeda Domnguez

1. Introduccin
Los estndares y la estandarizacin son parte de nuestra vida cotidiana
como consumidores, particularmente de alimentos. Hoy podemos tomar
un caf o un t con igual receta en cualquier gran capital del mundo,
atendidos con una rutina similar, en un espacio con diseo equivalente.
Adems, junto con las servilletas encontramos informacin relacionada
con los procesos de produccin, el tipo de papel con que se elabora el
vaso en trminos de su carcter reciclable, datos de cmo procede la
empresa para reducir la huella de carbono, o si en la produccin de
la materia prima se sigui un estndar free trade o de buenas prcticas.
La informacin asociada a los alimentos conforma parte importante
de su valor y de la nueva revolucin alimentaria que vive el mundo.
Hoy da la informacin no slo est asociada a la cibercultura, sino que
se ha internado en nuestros hbitos ms bsicos y, aunque comienza
como un estilo de vida de clases ms acomodadas, en la medida que
se alcanza cierto nivel de desarrollo tiende a difundirse hacia toda la
sociedad y en todos los pases. Quizs esto es lo que Sunkel (1981) denominaba los estilos de desarrollo ascendentes y que en el lenguaje
de esa poca describa como un nuevo tipo de sistema global originado
por la expansin mundial del capitalismo oligoplico tecno-industrial
en su nueva etapa de organizacin transnacional. Hasta el lenguaje
cambi de estilo.
Los estndares vienen a ser el lenguaje que permite la comunicacin
y difusin de la informacin contenida o asociada a cada producto de
consumo final o intermedio. Corresponden al cdigo comn que todos
los involucrados entienden. Cada da son cdigos ms simples y directos que permiten satisfacer la demanda del consumidor respecto a la
historia del alimento, desde el lugar en que fue producida la materia
prima, quines trabajaron en tal proceso, si tuvieron consideracin del
273

medio ambiente, o si se hizo con responsabilidad social. Toda sta es

informacin que el consumidor exige conocer.
En el presente captulo hablaremos de los estndares, tal vez con un
estilo poco ortodoxo, con la libertad de quien busca ms entretenerse
y darse a entender que hablar en difcil. Espero el lector no se sienta
maltratado.
El captulo est conformado por tres partes. En la primera de ellas
abordo el concepto de estndar a partir de un ejemplo que pretende
graficar los conceptos bsicos implcitos en el uso de stos. En la segunda parte explico lo que creo es el gran fundamento de los estndares,
la calidad, y su reciente potenciacin en el mundo de los alimentos, y
cmo ello cambi abrptamente las formas de produccin agrcola.
Finalmente, en la tercera parte planteo una breve reflexin en torno a
algunos elementos de la estrategia para abordar la problemtica.

2. Concepto de estndar
Inicio este captulo recurriendo a un cdigo bsico, fcil de usar, el
diccionario1. As, busco la palabra estandarizacin, que me lleva
rpidamente a la accin de estandarizar, y de sta a la accin de tipificar,
para entender finalmente esta ltima como la accin de ajustar varias
cosas semejantes a un tipo comn.
Luego busco estndar y encuentro aquello que sirve como tipo,
modelo, norma, patrn o referencia. Mezclando ambas definiciones
podemos entender los estndares como un instrumento que permite
tipificar cosas semejantes, y para eso de las semejanzas es necesario
definir el conjunto de caractersticas o dimensiones en que mediremos
ese parecido.
A modo de ejemplo, supongamos que son las dos de la maana,
tenemos problemas de insomnio y ya estamos aburridos de contar corderos. En la desesperacin por buscar alguna forma ms entretenida
decidimos clasificarlos, agruparlos y as conocer ms acerca de estos
animales, que parecen todos iguales, pero que probablemente no lo sean
dado simplemente al azar, la gentica o el medioambiente.
Tratando de simplificar la clasificacin, tomamos slo dos caracterstica para tipificar nuestros corderos: por un lado el peso (ajustado por
la edad del animal), y por otro, el largo medido desde la cabeza (ms
1

Libro en el que se recogen y explican de forma ordenada voces de una materia determinada.

274

precisamente desde el eje que pasa entre ambas orejas) hasta la punta
del rabo o cola. Con ambos parmetros de clasificacin procedemos a
tipificarlos, para lo cual construimos imaginariamente, por supuesto,
cuatro corrales que nos permiten meter los corderos semejantes en
grupos. Cuatro corrales nos pareci suficiente dada la complejidad del
ejemplo.
As, procedemos a meter en el corral 1 los corderos largos y pesados; en el corral 2, aquellos livianos y cortos; en el corral 3, los largos
pero livianos; y en el corral 4, aquellos cortos y pesados. Si bien esta
tarea es fcil en los extremos, ya que los muy largos y muy pesados se
diferencian claramente de los muy cortos y muy livianos, no es tan fcil
cuando se trata de los ni tan pesados ni tan livianos, ni tan largos ni tan
cortos, para los cuales se requiere un valor que nos permita discernir
entre aquellos que entraran a un corral u otro.
Tenemos entonces los corrales y los corderos. Nos falta, por lo tanto,
una regla de decisin, es decir, un estndar. Qu mejor que elegir uno de
nuestros corderos, un animal que nos permita discriminar, particularmente en el margen, por ejemplo, entre los del corral 1 y los del corral
2. Para esto pondremos al cordero elegido como estndar en el vrtice
que une los cuatro corrales (ver Figura 1) y al comparar cada animal
con nuestro cordero estndar, ste actuara como regla de decisin. Cabe
precisar que una vez elegido deberamos darle cuidado especial puesto
que ser nuestro patrn de comparacin, aquel que nos permitir tomar
la decisin del destino del resto de los corderos.
La pregunta que surge es qu mtodo utilizar para elegir a aquel
cordero que representar nuestro estndar, es decir, nuestro modelo, norma, patrn o referencia. Luego de reflexionar en este sentido, nos parece
que lo ms adecuado es no sesgar la eleccin de este cordero estndar
con nuestra opcin de mtodo. El azar parece ser el mecanismo ms
adecuado para elegirlo. Procedemos a hacerlo de esta forma y elegimos
aquel cordero que en el conteo original ha sido asignado con el nmero
124 y que, para estos efectos, pesa 30 kilos y mide 65 centmetros entre
oreja y rabo. Tenemos por fin el estndar, con lo que podremos iniciar
el proceso de tipificacin, haciendo pasar a todos los corderos, esta vez
comparndolos con nuestro cordero estndar.

275

Figura 1
Livianos

Pesados

Largos

Corral 3

Corral 1

Cortos

Corral 2

Corral 4

Fuente: elaboracin propia.

De acuerdo a esta evaluacin dirigimos a cada uno de los animales al

corral de destino sin posibilidades de equivocarnos. As, si el cordero
mide ms de 65 centmetros y pesa ms de 30 kilos, su destino es el
corral 1; si mide menos de 65 centmetros y pesa menos de 30 kilos, le
corresponde el corral 2; si mide ms de 65 centmetros, pero pesa menos
de 30 kilos, se va al corral 3; y a la inversa, le corresponde el corral 4.
Despus de una hora treinta minutos de duro trabajo imaginario,
tenemos a todos los corderos en alguno de los cuatro corrales. Bien,
tarea cumplida.
Al observar el resultado de tan tedioso proceso de clasificacin,
slo un 1,5% del total ha quedado clasificado en el corral 1, un 93% ha
quedado en el corral 2, y el resto, en los corrales 3 y 4. La distribucin de
corderos producto del estndar elegido es extraa. Pensemos un poco.
Tanto el peso como el largo en los corderos son atributos que mientras
ms alto sea su valor mejor ser el cordero, puesto que tendr posiblemente un mejor rendimiento a la faena y dar mejores cortes al desposte.
Entonces, qu significa que slo un 1,5% sea mejor que nuestro cordero
estndar en ambos atributos? Es claro. El estndar elegido determin
un alto nivel de exigencia, al menos para la poblacin de corderos que
fuimos capaces de contar.

276

Y si eso pudo ocurrir mediante el azar como mtodo de eleccin

de nuestro estndar, es posible que el azar determinara tambin la
situacin inversa, donde el estndar elegido pudo haber sido poco exigente? En principio s. Entonces, es el azar el mtodo ms adecuado?
Aparentemente no. Y si no lo es cul ser el mtodo? Podra ser a
travs de algn mtodo de alta complejidad matemtica, probablemente
basado en alguna modelizacin de criterios mltiples, con evaluacin
de diferentes mtricas? No. Para hacerlo simple, creo que la eleccin de
nuestro estndar debe ser resultado de una decisin.
Fcil, pero qu condicin debe cumplir la eleccin? Tal vez lo nico posible es que el estndar elegido sea factible de alcanzar por una
proporcin significativa de corderos. Esto, porque si en definitiva tener
atributos por sobre el estndar puede ser una motivacin para quienes
producen corderos, ello debe ser alcanzable y no imposible. Esto no debe
ser slo para algunos, ni tampoco para todos o la gran mayora. Para
ello se requiere un grfico simple, en uno de sus ejes pondr el peso y
en el otro el largo, y contando nuevamente los corderos graficar como
un par ordenado cada uno de los corderos que cuente, de acuerdo a
los valores que ste posea para ambos ejes. Una vez graficados todos
los puntos, elegir al ojo aquel que se ubique ms centralmente en la
nube de puntos, y ese ser el cordero estndar. Es fcil, aunque tedioso, y como no existe nada definitivo, si luego quiero cambiar, repito el
procedimiento.
Poniendo a prueba esta opcin cmo habra que proceder en el caso
de que el estndar tuviere ms de dos dimensiones o caractersticas?
O, ms complejo an. Cmo hacer si tuviere ms de tres dimensiones,
cuando ya la va grfica no es posible? Qu pasara con el nivel de
exigencia en la medida que tenemos ms dimensiones, ms atributos?
Bueno. Cada vez que mi abuela conoca a alguna novia de uno de
sus nietos no muy bien portado, deca: mmm, Juanito se sac la lotera
con esta nia. Es inteligente, es bonita, cocina muy bien, profesional, trabaja
y gana ms plata que l, tiene abuelo con vacas en Osorno, quin lo dira
Juanito que con suerte termin el colegio. Siempre me dio vueltas esta
frase de mi abuela que, entre parntesis, no era una frase machista al
asociar una baja probabilidad (casi como ganarse la Lotera) que la
nia fuera a la vez bonita, inteligente, trabajadora, etc. Hoy tiendo a
verlo ms claro. Mi abuela tena razn. En la medida que incremento el
nmero de atributos del estndar, es decir, el nmero de caractersticas
o dimensiones del problema, el nivel de exigencia se incrementa exponencialmente. Esto se puede explicar matemticamente.
277

Un estndar, entendido como lo que sirve como tipo, modelo,

norma, patrn o referencia, es un mecanismo para intercambiar y difundir conocimientos. Es decir, un estndar es una instancia de codificacin de un mensaje que permitir una mayor integracin tecnolgica
de la cadena o red, ya que dar mayor fluidez y claridad para establecer
los acuerdos tecnolgicos necesarios para la integracin.
Partamos definiendo un espacio de atributos, como aquel que es
definido por los atributos asociados a un producto. Grficamente tomaremos el espacio definido por slo dos atributos2. En este espacio
graficaremos el valor de cada uno de los atributos evaluados, de una
muestra de productos representativa de una oferta determinada. As,
cada producto quedar graficado por un punto en el espacio de atributos, y el conjunto de los productos evaluados dar lugar a una nube de
puntos, como se observa en el Grfico 1.
Grfico 1

Espacio de atributos

a1

a2
Fuente: elaboracin propia.

2
Si es vlido en dos dimensiones, tambin lo ser en ms de dos. Para simplificar diremos
que los atributos se podrn evaluar cuantitativamente, y se podrn representar en uno de los ejes,
suponiendo que mientras mayor sea el valor que tome el atributo, mayor ser el valor que le da
el consumidor.

278

Un estndar corresponder a un punto de este espacio, que tiene como

virtud dividir a ste en al menos tres subconjuntos: aquellos que cumplen
(c); aquellos que no cumplen (nc); y los que cumplen parcialmente (cp).
Con ello la evaluacin da como resultado la posibilidad de segregacin
de la produccin en subconjuntos que pueden recibir tratamientos diferentes, por ejemplo, orientarse a diferentes mercados (ver Grfico 2).
Grfico 2
ESTNDAR

a1

as1

a2

as2
Fuente: elaboracin propia.

Un estndar comercial se puede definir de mltiples formas, sin embargo, normalmente ser reflejo de un proceso de negociacin entre
oferentes y demandantes de un producto determinado.
As, existirn dos fuerzas que estn presentes en la negociacin
para la definicin de los estndares. Por un lado los oferentes harn
lo posible para que el estndar fijado permita que la mayor parte de
su oferta quede dentro del espacio de cumplimiento; mientras que los
demandantes del producto buscarn la calidad mxima, por lo que
intentarn que el espacio de cumplimiento sea el menor posible (ver
Grfico 3).

279

Grfico 3
em

a1

rz

e
Fu

d
de

da

an

as1

a
rz

Fu

de

rt

e
of

a2

as2
Fuente: elaboracin propia.

En definitiva, ser la capacidad que tenga cada actor de imponer sus

puntos de vista lo que determinar el nivel final del estndar. No
obstante lo anterior, el poder del consumidor en este esquema econmico
casi siempre tiende a imponerse, aunque tiene lmites dado que exigir
niveles de calidad muy altos determina, normalmente, tambin precios
superiores.

3. Calidad como fundamento de los estndares

Los cientficos ven en la ingesta de carnes infectadas la causa ms
probable de la enfermedad de Creutzfeldt-Jacob, versin de la vaca
loca en humanos.
Yo estaba en Blgica cuando ocurri lo de la vaca loca, en marzo
de 1996. Ese mismo mes, la Unin Europea decidi un embargo completo sobre el vacuno britnico y sus productos derivados. Esta situacin
represent una gran crisis en el sector productor de carnes en Europa,
con los McDonald vacos y explicando que los nuggets de pollo eran
mucho mejor que las hamburguesas de vacuno.
280

A mi juicio, esta crisis es el evento que transform la visin de los

consumidores respecto de la agricultura y, particularmente, de la ganadera. Lo que vivieron los consumidores el ao 1996 slo se puede
comparar con lo que debi haber vivido el ciego curado por Cristo en
Betsaida3. A esa fecha, la ceguera de todos respecto a las formas reales de
produccin de carne y, en general, de alimentos, era total. Para muchos
los animales pasaban su vida en verdes praderas pastando de manera
natural, de la misma forma que lo han hecho en los siglos anteriores,
como si las ciencias de la produccin animal se hubieran congelado
en el tiempo. Pero no, eso no era as. Los avances existan, las vacas
coman ovejas hechas polvo (harina), pero ovejas al fin.
A partir de estos hechos, los consumidores no han dejado de hacer
preguntas respecto a la forma en que se producen los alimentos, quieren saberlo todo, ya no hay confianza en los productores y tampoco en
las autoridades, supuestamente encargadas de garantizar la inocuidad
de los mismos. Y si los consumidores demandan informacin, todo
el mundo se moviliza para entregarles lo que requieren. Es el poder
del mercado, de esa antigua pero tan presente mano invisible. En la
medida que interpreto al consumidor y satisfago sus demandas, podr
optar a ser de los preferidos con su consumo.
Dado su origen, la demanda por calidad es principalmente una
realidad europea. En los Estados Unidos el proceso est ms asociado a
nichos de mercados que a un problema general del mercado de alimentos. Esto tiene que ver, entre otras cosas, con los niveles de confianza
de los consumidores en las autoridades. Mientras en Europa los consumidores llevan la delantera en los niveles de exigencia, y las autoridades responden a las demandas, en Estados Unidos el consumidor, en
trminos generales, no cuestiona el designio de la autoridad, aunque
la alternativa de diferenciacin por calidad s est presente a nivel de
nichos de mercado4.
Al consumidor ya no le es indiferente, por ejemplo, con qu se alimenta la vaca, de dnde proviene el bistec que tiene frente de s en un
3

Marcos 8:22-26.

Reflejo de esto es lo que piensa, por ejemplo, el chef Bourdain (2007), que seala .. Me gusta
la comida orgnica; casi siempre sabe mejor. El salmn salvaje es mejor que el de piscifactora, .
Los pollos de corral saben mejor y es menos probable que contengan E. Coli. La comida orgnica
es sin duda ms sabrosa; a ser posible, intenta por todos los medios que Bambi se cre en libertad.
... pero a fin de cuentas, si est en mi mano encontrar en la otra punta del pas un tomate genticamente modificado e irradiado que sabe mejor que un tomate italiano madurado en la mata del
huerto de la abuela (no es probable, pero, slo es una suposicin), aunque cause alguno que otro
tumor en los ratones de laboratorio, probablemente lo servir. Lo que cuenta es el sabor.
4

281

popular restaurante parisiense. Al consumidor le es cada vez menos indiferente si el vino por el que est pagando posee residuos de pesticidas
que pudieran ser un factor ms de enfermedades que encontramos en
nuestro entorno. Vaya a explicarle uno que los pesticidas son utilizados
en fases de produccin primaria y que eso no tiene nada que ver con la
pulcritud de los procesos posteriores.
Al parecer existe una suerte de heredabilidad de los problemas, en
el sentido de que un producto final est fuertemente determinado por
su origen. Lo que no es extrao si vemos que, en general, produccin
se define como un proceso de transformacin de factores (que a su vez
provienen de sucesivos procesos de transformacin de otros factores)
en productos. Esta idea de transformacin asociada a la produccin
parece tener hoy enorme significado cuando hablamos de alimentos.
Pero, dnde est el punto de partida? La respuesta es evidente.
En los recursos productivos naturales que dan sustrato a la produccin
agrcola. Es decir, en el suelo, el agua, el clima, la masa de animales, las
plantaciones frutales, etc., donde se origina la produccin de alimentos
disponibles al consumidor. Parece ser este proceso de transformacin,
desde los recursos hasta el alimento, el que tiene que ver con la agricultura y la agroindustria.
Pero, no nos apuremos y retengamos el concepto de agricultura, en
un sentido amplio, como aquel proceso de transformacin de recursos
productivos naturales en alimentos5 disponibles al consumidor. Si esto
es as, y conscientes del inevitable sesgo esquematizador propio de
este tipo de trabajos, diremos que esta definicin nos permite reconocer al menos cuatro bloques de elementos de anlisis: a) los recursos
productivos; b) el proceso de transformacin (flujo de transformacin
fsica de orientacin recursomercado); c) la distribucin del valor de
produccin (flujo econmico de sentido inverso); y d) el mercado.
Los recursos productivos6 son, como se seal, el origen de nuestro
proceso de transformacin. Al respecto es necesario hacer notar tres
elementos claves a considerar. El primero, relativo al valor patrimonial
asociado especialmente con los recursos naturales originarios; el segun5
Reconocemos la existencia de productos agrcolas que no tienen como destino final el constituirse en alimentos, como una excepcin a la regla.

6
Por recursos productivos naturales entenderemos, para efectos de este captulo, a los recursos
naturales originarios: el agua, el suelo, el clima, etc., ms el capital natural, es decir, aquel sustrato
tambin natural pero de carcter extico. As, por ejemplo, se incluye el sustrato de plantaciones
frutales que tanto enorgullece a nuestros agricultores, o la masa de animales bovinos dispersa en
el territorio, etc.

282

do, en cuanto a reconocer el carcter de variable y no constante de la

calidad y cantidad de los recursos productivos; y, por ltimo, que esa
variacin en la condicin de estado de los recursos determina la capacidad de produccin que se realiza a partir de ellos y, algunas veces, las
caractersticas de los productos finales.
La transformacin de recursos en alimentos incorpora la trayectoria
de cambios experimentados desde la produccin primaria hasta llegar al
plato del consumidor. Estos cambios incluyen cambios fsico-qumicos
en el producto, cambios de propiedad, cambios de espacio, cambios de
valor, etc. Todos ellos han sido motivados por la ganancia de valor en las
sucesivas transformaciones, para satisfacer las necesidades o demandas
del consumidor final, quien es, en ltimo trmino, el objetivo7.
El producto final corresponder a un producto puesto en un mercado dado, est situado aqu en nuestro pas o en otro. Y para efectos
de claridad, trataremos de evitar, a nivel del producto final, de hacer
agregaciones de productos que slo sesgan la realidad, por ejemplo,
hablar de producto de consumo interno y de exportacin, de carnes, de
granos, de productos frescos, etc. Es cierto que muchos productos finales comparten trayectorias de transformacin y en ese sentido pueden
ser clasificados en un mismo grupo, sin embargo, creemos que estas
agregaciones conllevan una prdida de informacin sustantiva. Por
ejemplo, es diferente decir produccin de pollos que decir produccin
de pechuga de pollo refrigerada puesta en Florencia, o decir carne de
vacuno que decir lenguas de vacuno congeladas puestas en Tehern, o
liebres frescas en el mercado de Punta Arenas que filetes congelados de
liebres en msterdam o Philadelphia, etc.
Claramente, cada uno de tales ejemplos denotan productos diferentes que se asocian a un proceso de transformacin tambin distinto
donde, probablemente, los niveles de inversin asociados a la cadena de
transformacin poseen diferencias; donde los volmenes no sean comparables; donde los estndares de calidad no posean similitud alguna,
etc. Por lo tanto, meterlos en un mismo saco puede implicar muchas
veces tal prdida de informacin.
En estas sucesivas transformaciones, si bien el producto va cambiando, mantiene ciertas caractersticas asociadas a los diferentes eslabones de la cadena, as como al recurso productivo originario. Es esta
heredabilidad relacionada a la produccin agrcola a la que hacamos
7
Es posible, al menos tericamente, encontrar ms de una trayectoria y, adems, variables
en el tiempo, dndose dicha variacin en la bsqueda de mayores grados de eficiencia, o por
innovaciones motivadas por cambios en la demanda.

283

referencia anteriormente. Si bien casi todo puede ser transformado, con

lo cual, en el lmite, podemos hacer desaparecer todas las caractersticas
originarias, muchas veces estos cambios tan radicales conllevan prdidas
de valor en el producto final, contrario al objetivo buscado con dicha
transformacin, cual es ganar valor en el proceso.
Es en este proceso transformador en el que aparecen nuevos conceptos, como el de trazabilidad, y adquiere mucho valor la informacin
respecto a cmo se produce, quines participan y dnde se realizan los
procesos. Los alimentos se impregnan de los denominados atributos
de confianza, aquellos que no son perceptibles a los sentidos, aquellos
que en la mayora de los casos conforman informacin respecto a cmo
se desarroll el proceso productivo. En este contexto, los estndares se
constituyen en los cdigos de comunicacin entre los participantes de
la cadena alimentaria, donde cada actor debe saber exactamente lo que
compra para saber comunicar lo que vende.
La complejidad aumenta cuando en el proceso de fabricacin
del alimento intervienen mltiples actores. Esto es as, dado que en la
mayora de los casos la materia prima alimentaria tiene origen en la
agricultura.
Los insumos se trasladan de un eslabn a otro con su historia, dado
que solo as se puede valorizar y garantizar el producto con sus atributos
de confianza, con su trayectoria, con la informacin que requiere el
consumidor respecto a ese alimento.
La produccin de alimentos est conformada por una vasta red
de actores que participan en la cadena de valor, donde el grado de
integracin es menor que en otras actividades econmicas. La cadena
agroalimentaria es una red de produccin donde el conocimiento, como
factor productivo, genera hoy diferencias significativas en las ventajas
competitivas.
Considerando la entropa como una medida de la ignorancia8 del
sistema de produccin de alimentos, se puede sealar que a partir de los
hechos de la vaca loca la entropa implcita en cada alimento tiende
a disminuir. La economa del conocimiento se difunde profusamente
en la produccin alimentaria, y se conforma en uno de los pilares de
su competitividad. Los estndares parecen ser el lenguaje que viabiliza
8
Murray Gell-Mann (1995). Cuando lo nico que se sabe es que un sistema est en un determinado macroestado, la entropa mide el grado de ignorancia sobre el microestado particular
en que se halla el sistema, para lo cual se cuenta el nmero de bits de informacin adicional necesaria para especificarlo, considerando equiprobables todos los microestados correspondientes
a ese macro estado.

284

tal proceso, al permitir la comunicacin con un sentido comercial entre

los que participan en l.
Lo que distingue a la economa del conocimiento es el creciente
papel del conocimiento como valor econmico. En el caso de la cadena
agroalimentaria, la calidad aparece como el patrn aglutinador de la
red, la identidad de la misma est dada por el proyecto producto de
calidad, y el espacio cooperativo est dado por la informacin necesaria para garantizar una cierta promesa de calidad. As se puede
decir que existen al menos dos activos asociados al conocimiento en el
mbito de lo que estamos tratando: por un lado aquellos asociados al
conocimiento del contexto y aquellos propios de los atributos implcitos
en los alimentos.
El proceso de transformacin de recursos a alimentos transcurre no
slo en una red de actores, sino tambin en un determinado contexto, es
decir, en ciertas circunstancias en las que se desarrolla un hecho. Al sintetizar el contexto como el lugar, tiempo y responsable en que transcurre
la transformacin, el conocimiento del contexto nos da la capacidad de
conocer el recorrido de un producto a lo largo de la cadena, es decir, la
trazabilidad.
Por otro lado, la calidad es la dimensin compartida en el proceso.
Por lo tanto, el conjunto de los atributos adquiridos van conformando
dicha promesa de calidad que se ofrece al consumidor. Los productos
alimentos o insumos poseen atributos que deben ser comunicados
(no verificables) a travs de la cadena, mediante estndares, para ser
transmitidos claramente y, por lo tanto, valorizados, permitiendo as la
comunicacin de las prcticas desarrolladas por los actores, mejorando
la coexistencia entre agentes.
Por ltimo, los estndares conforman no slo un lenguaje que permite la integracin de eslabones de la cadena. Estos tambin conforman
una especificacin del producto resultante de un proceso productivo y, en
este sentido, una gua especfica del producto que se requiere producir.
As, juegan un rol como elementos de eliminacin o minimizacin de
asimetras de informacin9.

9
Akerlof (1970), describi como situaciones de asimetra de informacin entre el comprador
y vendedor, aquellas en que el consumidor no posee informacin completa respecto a la calidad
del bien que adquiere, informacin que s posee el productor. En estas circunstancias se altera el
buen funcionamiento del mercado, generndose un proceso de seleccin negativa respecto a los
bienes de altos niveles de calidad, es decir, un proceso de seleccin adversa respecto a la misma.

285

4. Estndares, integracin sectorial y desafos institucionales

Respecto a los alimentos estamos presenciando una de las ms grandes
revoluciones tecnolgicas del ltimo tiempo. La aparicin de nuevos
alimentos, con diferentes finalidades alimentarias y nutritivas como
aquellos de origen transgnicos, alimentos funcionales, o los probiticos, hace pensar que las formas y procesos para producirlos tambin
est variando fuertemente, donde la informacin asociada tendr un rol
central. Por lo tanto, el uso de estndares, en cuanto cdigo de comunicacin, ser un mecanismo de uso cada vez ms difundido y cotidiano.
Comer es un acto agrcola10 es una frase que sintetiza muy bien la
problemtica alimentaria de hoy, donde la gastronoma, desde el punto
de vista productivo, corresponde al estadio final de un proceso iniciado
quizs en la otra mitad del mundo, en la siembra de un cereal o en la
crianza de animales.
Las caractersticas de la comida son un reflejo de los gustos y preferencias de los consumidores y conforman el primer estadio de un
proceso de comunicacin que se transmite por la misma cadena y en la
direccin inversa al proceso productivo, con informacin que condiciona
en definitiva las formas de hacer agrcola. As, por ejemplo, la comida
tipo Fast Food nos llevar a un tipo de agricultura diferente al que nos
llevara la gastronoma tipo Slow Food11.
Dicho proceso de comunicacin se realiza mediante el lenguaje
de los estndares. Estos son los encargados de transmitir explcitamente
tanto la demanda (gustos y preferencias) del consumidor hacia la industria de transformacin, y luego, hacia las formas de produccin primaria,
como tambin la promesa que desde la produccin se realiza al consumidor respecto a los atributos asociados a los alimentos. Si bien esto ha
ocurrido desde siempre, la diferencia de las formas actuales dice relacin con el informacionalismo y la globalizacin12 de los procesos
productivos, donde el acto de produccin y el acto de consumo pueden
estar cada uno en puntos extremos del mundo y ser desarrollados por
10
Frase pronunciada por un poeta campesino de Kentucky, Wendell Berry. Citado en Le Monde
Diplomatique n66, agosto 2006.
11

Movimiento europeo que nace como contraposicin del Fast Food.

Manuel Castells (2007), Globalizacin, desarrollo y democracia: Chile en el contexto mundial, Fondo de Cultura Econmica, 2005. Informacionalismo: Sistema de produccin econmico
tecnolgico que se caracteriza por el hecho de que la productividad, competitividad, eficiencia,
comunicacin y poder de las sociedades se constituye en buena medida a partir de la capacidad
tecnolgica de procesar informacin y generar conocimiento. Globalizacin: Proceso resultante de
la capacidad de ciertas actividades de funcionar como unidad en tiempo real a escala planetaria.
12

286

culturas muy diferentes. Ya no se cuenta con informacin directa sobre

los que producen o transforman. Ya no es ese pequeo pueblo donde
todos se conocan, desde el campesino que ofreca sus productos en la
feria local con periodicidad semanal, hasta el carnicero que faenaba y
despostaba los animales que pastaban en los alrededores del pueblo.
Hoy el tema es bastante ms complejo.
Hoy presenciamos una verdadera revolucin alimentaria, la que
se caracteriza por nuevas formas de producir en el campo, de procesar
en la agroindustria, de distribuir a lo largo y ancho del mundo, y de
demandar por parte de consumidores cada vez ms exigentes. Ella se
sustenta en los logros y avances de la biotecnologa moderna; en las
tecnologas de la informacin; y en los nuevos paradigmas empresariales
de gestin y de relacin con los consumidores. Esta revolucin pone un
nfasis central en la inocuidad y calidad de los alimentos; apuesta claramente por la descomoditizacin de los productos y por los alimentos
funcionales; desarrolla la visin de cadenas alimentarias y de clusters; y
tiene muchos protagonistas, entre ellos los productores primarios, las
agroindustrias, las universidades y centros de investigacin, las cadenas
de distribucin y los consumidores13.
Hoy tambin se estructura un sector agroindustrial cada vez ms
integrado a escala mundial, en el que intervienen explotaciones agrcolas,
agroindustrias, empresas exportadoras e importadoras, ferias y supermercados, empresas de servicios y organizaciones de consumidores. Esto
constituye una realidad insoslayable que condiciona el comportamiento
sectorial y que, por lo mismo, debe implicar cambios en nuestros conceptos y en las formas de organizacin y accin institucional.
El proceso productivo se desarrolla, de manera creciente, en complejas redes de proveedores de productos y servicios que van configurando
y valorizando un producto final. El sector productivo se organiza cada
vez ms en relaciones permanentes y basadas en la confianza, donde la
calidad y oportunidad del producto y/o servicio conforman un elemento
de competitividad clave. La empresa por s sola parece no ser la unidad
que garantice alcanzar los niveles de competitividad requeridos. Es la
competitividad sistmica, a nivel industrial, la que abre oportunidades
de acceder a mercados internacionales.
El consumidor exige a los productos agroalimentarios aspectos que
van ms all del precio. En ese sentido, la satisfaccin de la demanda
conforma un elemento bsico para tener opciones de participacin en
13

Arturo Barrera, en artculo Revolucin alimentaria o el retorno de Malthus?.

287

el complejo mercado. Hoy se trata de valorizar todo tipo de agricultura,

identificando los puntos crticos para su desarrollo competitivo y valorizando sus productos a travs del desarrollo de atributos de calidad. Esto
es lo que se denomina Agricultura Mixta, que en concreto significa
que se desarrollarn tantos sistemas productivos agropecuarios como
diferentes mercados abastezcan sus productos, por lo que podrn existir
y coexistir en el territorio nacional una gama variada de tipos de agricultura que generen una oferta diferenciada de productos con estndares
diferentes, que denoten distintos atributos (Nio de Zepeda, 2005).
Adems, esto se desarrolla en una situacin de informacin asimtrica entre los productores y los consumidores. Estos ltimos, incluso
despus de haber consumido de forma reiterada un producto, pueden
desconocer el efecto para su salud as como otras caractersticas del mismo, tales como su origen o el impacto ambiental de la tcnica productiva
empleada, y que pueden ser determinantes en su eleccin.
El mecanismo ms eficiente para resolver el problema de informacin asimtrica derivado de la existencia de atributos de confianza es
la certificacin voluntaria y, si existen externalidades negativas como es
el caso de la inocuidad de los alimentos o el medio ambiente, la fijacin
de estndares mnimos por parte del Estado.
Las externalidades negativas obligan a que los gobiernos aprueben normas para garantizar la seguridad de los alimentos y el medio
ambiente. En el caso de la calidad asociada a atributos de confianza, la
intervencin pblica consiste en promover la elaboracin de estndares
voluntarios.
Respecto al rango de la accin institucional, vale la pena preguntarse si los enfoques institucionales actuales dan respuesta al tipo de
problemtica que enfrentamos. En definitiva, cmo estamos abordando
institucionalmente y desde el sector pblico la problemtica agrcola
y alimentaria? Actualmente las atribuciones institucionales del Ministerio de Agricultura y sus servicios siguen estando asociadas fundamentalmente a la produccin primaria, aunque de facto el quehacer de
este Ministerio y sus servicios se proyecta con frecuencia ms all. El
problema est, a nuestro juicio, justamente en que esto sea de facto y no
necesariamente una cuestin formalizada, como deben ser las definiciones institucionales del quehacer del sector pblico.
Es necesario reconocer al sector de produccin alimentaria como un
todo, casi indivisible, que va mucho mas all de la produccin primaria.
ste es uno de los cambios fundamentales que se ha producido en la
realidad sectorial y determina la necesidad de revisar la institucionalidad
288

actual, de manera de formalizar el reconocimiento y adecuar el conjunto

de instrumentos pblicos. Probablemente, esto no necesariamente implicar cambios radicales al interior de las instituciones, pero s habr
que hacer el ejercicio de replantearse el tema del quehacer institucional
con apertura.
Como se seala en Barrera (2009), Una institucionalidad pblica
alimentaria moderna, debiera basarse en los siguientes criterios: a)
garantizar un nivel elevado de proteccin de la salud de las personas;
b) favorecer el mejoramiento de la competitividad de las cadenas alimentarias y forestales; c) desarrollar los derechos de los consumidores;
d) promover las prcticas autoregulatorias; e) fomentar la colaboracin
pblico-privada; y f) enmarcarse en el reconocimiento y respeto de las
obligaciones internacionales. Todos estos criterios debieran ser asumidos
e implementados a partir del enfoque desde la produccin primaria a
los consumidores.
En tanto, y dado el carcter pblico privado de la problemtica asociada a la calidad, el rol del Estado est referido a su funcin de fomento
productivo y no a la accin normativa o regulatoria. El fomento productivo conforma, por definicin, una accin indirecta, lo que implica que
el origen de la iniciativa debe ser privada y el Estado slo responder
(incentivar positivamente a travs de recursos o algn instrumento
pblico) a un requerimiento del sector productivo. Para su efectividad
necesita de un grado de concertacin con la actividad productiva. En
ese sentido, una institucionalidad en este mbito debe permitir la articulacin pblico-privada.
La necesidad de una solucin colectiva al problema de certificacin
de estndares, ms la necesidad de avanzar en la competitividad sistmica del sector alimentario, justifican una accin de fomento productivo
y, en particular, la generacin de una institucionalidad que aborde el
mbito de desarrollo de estndares de calidad agroalimentarios que:
estn por sobre el marco regulatorio; que conformen estrategias de
diferenciacin (en el espacio de competencia por calidad); con un componente relevante de atributos de confianza donde existan problemas
de asimetras de informacin; que generen externalidades positivas (en
trminos de la promocin de la exportacin de productos de calidad,
los desarrollos locales) o la disminucin de las externalidades negativas
en, por ejemplo, inocuidad, medioambiente, o salud de los participantes
del proceso productivo.
As, el Ministerio de Agricultura propone crear, con naturaleza
jurdica de derecho privado, el Instituto de Fomento de la Calidad Ali289

mentaria, cuyo objetivo ser fomentar la elaboracin de estndares de

calidad, sustentados en la cooperacin pblico-privada, para productos
alimentarios orientados al mercado nacional.
Esto ser particularmente importante dado el contexto agroexportador alimentario de nuestro pas, donde el desarrollo de estndares ha
seguido una dinmica equivalente a aquella de los mercados de destino. As, Chile fue lder en la implementacin de estndares de buenas
prcticas en frutas y hortalizas, y el reconocimiento de los estndares
nacionales por parte del comercio internacional fue muy temprano en
comparacin con otros pases exportadores. Hoy el desarrollo de estndares de carne natural para el mercado norteamericano, o el desarrollo
del estndar especfico14 para nuestras exportaciones de carne a la Unin
Europea, muestran la necesidad nacional y el desafo institucional que
implica el desarrollo de una capacidad de gestin de estndares, as
como su importancia para el desarrollo del proceso exportador agroalimentario en nuestro pas.

5. Consideracin final
Los alimentos son formas cada vez ms complejas, son ms conceptos
que estructuras fsico-qumica para la nutricin. Sin duda la evolucin
de los alimentos estar condicionada a la capacidad de transmitir sus
elementos asociados ms que las simples cualidades nutritivas. Los
alimentos transmiten cultura, formas de hacer, terruos, calidad
de vida, etc., y esto lo hacen a travs de los denominados estndares,
que muchas veces conforman declaraciones simples para la adecuada
comprensin por parte de los consumidores, pero que en la mayora de
los casos tienen asociados procesos productivos y de gestin de informacin muy complejos.
A mi juicio, no existir desarrollo de la potencia alimentaria sin la
necesaria codificacin de mensajes en el mundo alimentario, respecto
de lo que somos en trminos de recursos y de lo que sabemos hacer en
trminos de nuestras capacidades.
El liderazgo bien ganado de nuestra fruta, vinos y carnes, slo podr
mantenerse en la medida que seamos capaces de ser proactivos respecto
a las tendencias en esta economa de conocimiento y de la globalizacin.

14

pabco a (Planteles Animales

Bajo Certificacin Oficial, Nivel A).

290

Captulo 8

Ms y mejor financiamiento para el sector alimentario

Rodrigo Saldas Quiduleo, Ramiro Sanhueza Riquelme

1. Introduccin
El financiamiento es y ha sido un tema de suma relevancia para el
desarrollo agrcola y agroindustrial, por cuanto un crecimiento sustentable
pasa por una estructura de financiamiento acorde a las caractersticas de
los proyectos y de quienes los ejecutan. Es por ello que los desafos que
tiene el sector alimentario en los prximos aos impone ciertas exigencias
en cmo evolucione el financiamiento, no slo por el lado de la oferta
de fondos disponibles, sino adems, de los requerimientos del lado de
la demanda, vale decir, de quienes solicitan fondos.
El crecimiento de la industria alimentaria est condicionado por la
forma de financiamiento de las actividades agrcolas y agroindustriales
y ste se ve determinado por la dinmica de crecimiento. Es muy importante tener en cuenta esta simultaneidad (endogeneidad), en particular
cuando se exploran acciones pblicas de mayor y mejor informacin
disponible a los mercados financieros.
La asimetra de informacin, los costos de transaccin y los riesgos climatolgicos son las causas del bajo desarrollo del mercado del
crdito en la agricultura. Estos elementos constituyen las piezas claves
sobre las cuales habra que intervenir. Es por ello que los desafos de
la poltica pblica son claros; sin embargo, la gran pregunta es cmo
intervenir para reducir las restricciones al acceso a crdito? Queremos
un sistema de financiamiento con una fuerte intervencin del sector
pblico o queremos un marco regulatorio que promueva actividades
ms orientadas al mercado, y por esa va resolver las restricciones al
crdito? Estas son algunas preguntas que a nuestro entender van al
punto central de la discusin.
Es indudable que durante los ltimos aos se ha avanzado significativamente en el acceso a financiamiento en las empresas de mediano
tamao, en particular, en actividades vinculadas a la exportacin. En este
291

tipo de segmento la banca comercial ha aumentado sus colocaciones,

las instituciones no financieras han encontrado un nicho muy atractivo
en las cadenas de valor de los sectores ms dinmicos de la agricultura, y el mercado de valores ha sido una va atractiva para empresas de
mayor tamao, quienes han podido levantar recursos a un costo de
fondos por debajo del sistema bancario, fundamentalmente a travs de
la emisin de deuda y acciones. Sin embargo, las empresas de menor
tamao se han visto enfrentadas a crecientes restricciones al crdito y
los proveedores de crdito formal e informal no han tenido la fuerza
para llegar en coberturas importantes a estos productores, aun cuando
han sido eficientes en la administracin de riesgos de crdito con sus
actuales clientes. Todo esto permite vislumbrar un gran espacio para
la poltica pblica.
Los esfuerzos del sector pblico han estado centrados, fundamentalmente, en resolver problemas de liquidez del sector. Prueba de ello son
los recursos que dispone indap para otorgar crdito, y algunas lneas de
la corfo que son intermediadas por la banca comercial e instituciones
financieras no bancarias. Sin embargo, se encuentran algunos avances
en materia de cobertura. En particular, destacan los esfuerzos del Fondo
de Garanta de Pequeas Empresas (fogape), instrumento administrado
por el BancoEstado, las garantas que ha establecido la corfo para la
colocacin de crditos orientados a financiar inversiones (fogain), y
el subsidio otorgado en el valor de la prima del seguro climatolgico.
El acceso a financiamiento por parte de los productores agropecuarios, especialmente los de menor tamao (micro y pequeos)1, es un
tema que est slo a medio resolver en nuestro pas.
En el contexto de las significativas oportunidades y desafos de
la nueva agricultura chilena, generar instrumentos e iniciativas que
ayuden a los productores y empresas a disponer de un mayor acceso al
crdito, son desafos del ms alto inters de la poltica agrcola de los
prximos aos. Este captulo aborda estos temas, poniendo una especial
atencin al rol de la poltica pblica en el apoyo al fortalecimiento de
instituciones e instrumentos de financiamiento que, entre otras metas,
acerque el mercado de capitales al campo.

1
Lo que para el sector agropecuario es un pequeo y un mediano productor, para el sector
financiero y de fomento productivo en general corresponden a micro y pequeos, respectivamente.
Este segmento de productores tiene ventas de hasta 2.400 uf, los micro, y de hasta 25.000 uf, los
pequeos. En este texto se utilizar la jerga empleada en el sector financiero.

292

2. Marco conceptual
2.1.

Actores en el financiamiento

La primera fuente de financiamiento en actividades agropecuarias son los

fondos propios, los cuales muchas veces son insuficientes para desarrollar
una actividad en su plenitud. En tanto, las fuentes de financiamiento
externas las podemos clasificar en: fuentes formales (bancos comerciales,
empresas de factoring, empresas de leasing, cooperativas bancarias e
instituciones financieras afines); fuentes semiformales (distribuidores de
insumos, agroindustria, cooperativas de ahorro y crdito, organizaciones
no gubernamentales, etc.); fuentes informales (parientes, amigos,
asociaciones de ahorro y crdito rotatorio); y fuentes que provienen
directamente del mercado de valores, siendo una alternativa para las
empresas agrcolas y agroindustriales de mayor tamao.
Los distribuidores de insumos y la agroindustria son instituciones
intermediarias no bancarias, quienes otorgan crdito directo ya sea
mediante la entrega de anticipos en efectivo o bien en la venta de insumos con cobro al momento de la cosecha. Este tipo de prcticas ha sido
desarrollado por aos, lo que lleva a conocer muy bien quin es quin
dentro de sus clientes y proveedores.
Es importante hacer una distincin entre los distribuidores de insumos y la agroindustria (o exportadora) en trminos de sus negocios
y operatoria. Los distribuidores de insumos son instituciones cuyo
giro principal es vender insumos agrcolas. A travs de esta actividad
entregan insumos al productor con el compromiso de ser pagados al
momento de la cosechaordeaventafaenamiento, etc., dependiendo
del rubro productivo. Por ello, de existir fondos intermediados, existe
una alta probabilidad de que los recursos vuelvan a la empresa a travs
de la compra de insumos. En tanto, la agroindustria entrega generalmente anticipos a los productores que tienen una relacin comercial por
aos con la empresa, para que compren los insumos requeridos para la
temporada agrcola, los cuales son cobrados con descuentos al momento
de entregar el producto. Esta actividad deja abierta la posibilidad de
compra de insumos en los diferentes proveedores.
Dentro de los actores formales pblicos destacan el Instituto de Desarrollo Agropecuario (indap), que acta como banca de primer piso para
los pequeos productores, a partir de un fondo de recursos cuya mantencin depende de la capacidad de recuperacin de los crditos entregados
en perodos anteriores; la Corporacin de Fomento de la Produccin
(corfo), que acta como banca de segundo piso, y el BancoEstado.
293

Los bancos comerciales, como principal fuente formal, presentan

una fuerte aversin al otorgamiento de crditos a los pequeos
agricultores. Las caractersticas propias de este sector hacen que ste
tenga una percepcin de alto riesgo, situacin que los deja fuera de la
demanda cubierta por crdito. Sin embargo, pese a que el financiamiento
semiformal o informal presenta ventajas respecto a los bancos en el
acceso a la informacin del cliente (agricultor), tienen el problema que
presentan una capacidad de prstamos mucho menor y una muy baja
(casi nula) diversificacin de productos y servicios financieros, con un
bajo grado de intermediacin, sin herramientas de cobertura u otros
servicios necesarios para la actividad. En tanto, el mercado de valores
ofrece una alternativa de financiamiento a empresas de la agroindustria
y distribuidores de insumos ya consolidadas y con perfiles de riesgo
bajo, asociado a un eficiente manejo de sus cuentas por cobrar y en el
respaldo de agentes externos, generalmente clasificadoras de riesgos,
en la evaluacin de sus riesgos.
La disponibilidad de informacin es un factor limitante a la hora de
determinar la importancia de las fuentes de financiamiento descritas,
existiendo slo para las instituciones pblicas informacin de fcil
acceso. Por otro lado, la importancia de cada una de las fuentes de
financiamiento descritas depende del tamao del productor/empresa.
As, por ejemplo, en pequeos productores juegan un rol destacado
el indap, BancoEstado y distribuidores de insumos. Por su parte, las
empresas de mayor tamao recurren fuertemente a la banca privada,
empresas de leasing, de factoring y a los instrumentos disponibles en el
mercado de valores, tales como acciones y bonos.

2.2.

Dificultades del financiamiento de largo plazo

El creciente nivel de acceso al crdito de corto plazo de parte de la MIPE

chilena, y especialmente la evolucin que han tenido las plataformas
de microempresas, contradice la idea de que seran discriminadas por
las instituciones financieras. Sin embargo, observando los productos
financieros disponibles en el mercado, las alternativas para operaciones a plazos mayores son muy reducidas. Por ejemplo, posibilidades
de obtener financiamiento para plantaciones frutcolas que requieren
perodos de maduracin de entre 12 y 15 aos, son muy escasas para el
segmento de micro y pequeos productores.
La dificultad para obtener financiamiento de largo plazo tiene importantes repercusiones en las empresas, pues las obliga frecuentemente
a financiar sus proyectos de inversin recurriendo a prstamos de corto
294

plazo. Como consecuencia, no es raro encontrarse con empresas pequeas que fracasan slo por una inadecuada planificacin financiera,
porque los vencimientos de sus obligaciones financieras no se ajustan
al proceso de maduracin de los proyectos que realizan.
Por otro lado, se ha planteado que el limitado acceso a financiamiento
de largo plazo impide a las pequeas empresas efectuar las inversiones
necesarias para mantenerse competitivas incorporando mejor tecnologa, transformndose esta situacin en un obstculo en su proceso de
evolucin. En el caso agropecuario es claramente una fuerte restriccin
en el camino de aprovechar todas las ventajas comparativas que el pas
tiene en este sector y las ventajas competitivas que se han generado a
partir de los acuerdos comerciales que se han suscrito. Se puede hablar,
entonces, de un crculo vicioso de ineficiencia: el slo hecho de financiarse a plazos inadecuados puede elevar significativamente el riesgo
de un proyecto.
Uno de los principales elementos que dificulta el acceso a financiamiento ms largo a las micro y pequeas empresas, es que un alto
porcentaje de ellas tiene ciclos de vida ms bien cortos. Junto con ello,
las micro y pequeas empresas tienen porcentajes de deuda vencida en
torno al 9% versus 5,3% y 2,2% de las empresas medianas y grandes,
respectivamente. Obviamente, en tales circunstancias es explicable que
los bancos no estn dispuestos a correr el riesgo de otorgar prstamos a
largo plazo a empresas pequeas, particularmente si tienen pocos aos
de vida. De aqu la importancia que tiene el hecho de que las empresas
que acumulan experiencia, lo hagan llevando un adecuado registro de
su desempeo, para que as esto juegue realmente a su favor a la hora
de acceder a financiarse.
Otra dificultad de este segmento de empresas es que normalmente
enfrentan tasas de inters mayores por sus operaciones que las que
enfrentan las empresas de mayor tamao. Dentro de las principales
razones que se utilizan para explicar los mayores costos de las operaciones contratadas por micro y pequeas empresas, est el peso relativo
de los costos de administracin de los prstamos. Como los montos de
crdito de las pequeas empresas son relativamente bajos, los costos fijos
asociados a la evaluacin y procesamiento de la operacin representan
una fraccin comparativamente elevada de los recursos involucrados
en el crdito2. sta sera parte de la explicacin de por qu las tasas de
inters que enfrentan las pequeas empresas son ms altas.
2
Como indica C. Larran (1999), esto no es una imperfeccin sino una realidad poco favorable, en el sentido que sera una solucin eficiente del mercado y no una falla cobrar tasas mayores
a crditos de menor tamao.

295

2.3.

Administracin de garantas propias

Pareciera que el sistema de garantas que existe en el pas an dista mucho de ser el adecuado debido a su escasa flexibilidad. La constitucin
de una garanta es compleja y cara; es difcil que se puedan transferir las
mismas garantas a otro agente financiero; el deudor puede obtener slo
un crdito de inferior valor al de la tasacin de la garanta; y por regla
general el mismo bien no puede ser ofrecido ante otro agente financiero
para obtener un nuevo crdito.
Todo indica que es necesario avanzar en el diseo de mecanismos
que permitan una mayor flexibilidad en el uso de las garantas con el
fin de ampliar las fuentes de financiamiento de las empresas. Es en este
contexto que se ha legislado sobre las Sociedades de Garanta Recproca
(sgr). A travs de estas sociedades, los empresarios pueden acceder a
un sistema de garantas que les permite superar las dificultades antes
sealadas. De este modo, los beneficiarios obtienen mejores y ms flexibles cauciones, mejorando as las condiciones de acceso al crdito y a
servicios adicionales que son propios de la actividad que desarrollan.
En cuanto a su forma de funcionamiento, en lo esencial estas sociedades operan otorgando garantas a favor de sus asociados o beneficiarios,
las que se encuentran respaldadas por un patrimonio colectivo aportado
principalmente por quienes solicitan tales garantas (reciprocidad). El
modelo predominante de operacin establecera una identidad entre
quienes aportan el capital de garanta, quienes gestionan y otorgan las
cauciones, y quienes son los beneficiarios de las mismas.
Las sgr son un instrumento utilizado desde hace varios aos en la
mayora de los pases europeos, donde constituyen verdaderas entidades
financieras que han tenido un gran xito y un importante desarrollo. Este
desarrollo se debe a que la formacin de una sgr genera importantes
beneficios para sus usuarios. Por ejemplo, genera una mayor capacidad
de negociacin con los agentes financieros, pues el riesgo del conjunto
de garantas es sustantivamente menor al riesgo individual. Adems,
estas sociedades brindan a sus beneficiarios asesoras de orden financiero, legal y de evaluacin previa de riesgo.
Tambin est el hecho de que la sociedad podra afianzar diversas
obligaciones del deudor ante uno o varios acreedores, aun cuando el
bien entregado en garanta sea solamente uno. Asimismo, su funcionamiento simplifica en gran medida los trmites a efectuar. Por ejemplo,
el alzamiento de la garanta, as como la transferencia de sta, slo consistir en la restitucin, destruccin o entrega de un certificado, con lo
296

cual no ser necesario recurrir al sistema general que rige actualmente

en materia de cancelacin o transferencia de prendas e hipotecas.
La finalidad de este tipo de sociedades es avalar a las empresas y
a los productores y realizar el proceso de intermediacin en el acceso
al financiamiento. El sistema funciona con sociedades annimas que
administran fondos de garantas compuestos por recursos pblicos y
privados. Estas sociedades emiten Certificados de Fianza que garantizan
los crditos que el productor solicita a instituciones financieras. Las SGR
permiten la libre circulacin de las garantas, la disminucin de costos
de transaccin, menores tasas de inters, aumento de mrgenes de endeudamiento y mejora en los plazos de los crditos.

2.4.

Racionamiento externo: un resultado de la poca informacin

del cliente

El racionamiento de crdito ocurre cuando algunos productores tienen

acceso limitado al crdito. Otra forma de racionamiento ocurre cuando
todos los productores consiguen un prstamo pero algunos son restringidos en la cantidad que ellos pueden endeudarse. En general los
mercados de crdito rural en los pases en transicin y en desarrollo
son a menudo caracterizados por racionamiento de crdito (Hoff and
Stiglitz, 1990).
Cuando los empresarios son capaces de postular a un crdito pero
no lo consiguen, se dice que estamos en presencia de un racionamiento
externo. Esto es debido a restricciones que enfrentan los bancos, tales
como altos costos de transaccin o insuficiente oferta disponible de
fondos para prestar (Besley, 1994). Por su parte, est el racionamiento
interno que es cuando los empresarios no postulan a un crdito aun
cuando desean hacerlo, debido, por ejemplo, a que sienten que no cumplen con los requisitos que les impone el banco para postular, o piensan
que los costos de transaccin son demasiado altos o podran serlo en el
tiempo (Besley, 1994; Adams and Nehman, 1979).
El racionamiento de crdito ha sido un tema ampliamente estudiado
en la literatura y varios modelos de mercados de crdito han sido diseados para explicar o caracterizar el racionamiento. Modelos generales
tales como los de Stiglitz y Weiss (1981) y Besanko y Thakors (1987)
explican el racionamiento como un resultado de la presencia de asimetra de informacin, oferta de fondos limitada o insuficiente cantidad de
colateral. Por su parte, modelos especficos para el mercado de crdito
rural dan como razones principales del racionamiento la insuficiencia
297

de fondos para prestar, la falta de colateral y los costos de transaccin.

Aquellos modelos a menudo se centran en las consecuencias del racionamiento, en particular en los bajos niveles de productividad de los
pequeos agricultores y los bajos niveles de avance tecnolgico (Feder,
1985 y Blackman, 2001).
El gobierno podra intervenir para mejorar el acceso a crdito de
los agricultores restringidos, justificndose desde un punto de vista de
equidad y eficiencia. Intervencin indirecta involucra tomar medidas
para reducir los costos de transaccin o aumentar la oferta de fondos
disponibles para prestar. En tanto que intervenciones directas podran
tomar la forma de subsidios a las tasas de inters de los crditos y garantas sobre los prstamos, reduciendo los requerimientos de colateral
por parte de la banca (Swinnen y Gow, 1999).

2.5.

Relacin entre crdito, productividad y eficiencia: Qu

sabemos?

Mucha gente cree que el desarrollo agrcola depende fuertemente del

crdito, existiendo mucha investigacin acerca de ello tanto emprica
como terica. De hecho, la literatura ha analizado bsicamente el rol del
crdito sobre la adopcin tecnolgica (Feder et al., 1985; y Simtowe y Zeller,
2007), la inversin (Feder et al., 1992 y Foltz, 2004), las condiciones de vida
(Mckernan, 2002, y Khandker y Faruqee, 2003), la produccin agrcola
(Carter et al., 1990, 1989 y Feder, 1990) y la eficiencia en el uso de los
recursos (Battese, 1992; Coelli y Battese, 1996 y Murillo-Zamorano, 2004).
Adems, desde el trabajo pionero de Stiglitz y Weiss (1981) y De Meza
y Webb (1987), abundante literatura se ha centrado sobre la naturaleza y
consecuencias del racionamiento de crdito en mercados con informacin
imperfecta. A nivel del sector agrcola, Carter (1988), Bell et al. (1997), Park
et al. (2002), y Kochar (1997) han contribuido a entender el equilibrio de
mercados de crdito rural con racionamiento.
Las asimetras de informacin han sido incorporadas en los procesos
de decisiones, el diseo de contratos entre el que solicita y presta, y las
condiciones de equilibrio de los mercados (Barry y Robinson, 2001;
Conning y Udry, 2007; Innes, 1990; y De Janvry y Sadoulet, 2006). A
partir de una perspectiva terica algunos trabajos han avanzado hacia un
enfoque institucional ms slido que promueve y refuerza las finanzas
rurales, en particular en pases en va de desarrollo (Nagarajan y Meyer,
2005; Zeller, 2003; y Gonzalez-Vega, 2003).

298

La literatura que ha estudiado el impacto del crdito sobre la produccin agrcola ha seguido dos vas. Una es estudiar un mercado de
crdito en desequilibrio (Feder et al., 1990), donde se ha analizado si las
decisiones de produccin dependen del crdito para quienes se declaran
restringidos al crdito y no dependen de quienes se declaran no restringidos, lo cual se conoce en la literatura como efecto de liquidez. La otra
va ha sido estudiar un mercado de crdito en equilibrio (Carter, 1989),
donde se estima el impacto del crdito sobre la produccin, comparando
la produccin de aquellos productores que obtienen crdito, versus la
produccin de quienes no pudieron acceder a crdito.
Los estudios de impacto del crdito sobre la produccin agrcola
(productividad) no son muy numerosos. Para el caso chileno, Saldas
(2008), usando sofisticadas tcnicas de estimacin, no encontr evidencia
para apoyar la hiptesis de liquidez en la pequea agricultura. Por su
parte, hall evidencia preliminar que sugiere que el crdito tuvo impacto
positivo sobre la produccin en agricultores diversificados, un impacto
negativo sobre productores ganaderos y ningn efecto sobre la produccin
de agricultores que se dedican a cultivos. Este resultado no es menor por
cuanto sugiere que en la produccin de cultivos y ganadera la asociacin
descriptiva entre crdito y produccin es un resultado espurio del hecho
que aquellos quienes producen con crdito enfrentan un ambiente ms
favorable y/o son intrnsecamente mejores productores incluso sin crdito.
La medida de eficiencia tcnica en el sector agrcola de los pases desarrollados y en vas de desarrollo ha recibido mucha atencin durante
los ltimos aos, existiendo mucha literatura al respecto con aplicaciones
empricas, todas ellas inspiradas en la idea de medir el comportamiento
de una unidad (productor) respecto a sus pares, analizando cun cerca
se encuentran de una frontera de produccin construida artificialmente,
ya sea con tcnicas paramtricas (estimaciones economtricas) o no paramtricas, donde cada una de ellas entrega distinto tipo de informacin.
La investigacin que ha sondeado la importancia del crdito sobre
la eficiencia tcnica no es muy amplia, seguramente por el problema
estadstico de simultaneidad (endogeneidad) entre ambas variables. La
mayora de los estudios han analizado el impacto del nivel de endeudamiento sobre la eficiencia tcnica, y otros han analizado el efecto del
racionamiento sobre la eficiencia.
Usando una amplia muestra de agricultores pequeos recolectada el
2004, Saldas (2007) analiz la eficiencia tcnica de dos grupos de productores especializados en cultivos y en ganadera. El estudio analiz cmo
variables vinculadas al mercado de capitales afectan el nivel de eficiencia
tcnica considerando la posible simultaneidad (endogeneidad) entre efi-

299

ciencia y acceso al crdito. Los resultados mostraron que el crdito tiene un

impacto positivo sobre la eficiencia en los productores especializados en
cultivos, y negativo en aquellos especializados en ganadera. Este ltimo
resultado podra deberse a lo poco desarrollado del mercado de crdito
para ganadera y al uso final de los crditos en actividades distintas a la
ganadera.

3. Experiencia de financiamiento agrcola y agroindustrial

en Chile
3.1.

Colocaciones de crdito de la banca

A febrero del 2008, fecha ms actualizada disponible, las colocaciones

al sector agropecuario son de 2.148 miles de millones de pesos, lo que
representa un 3,6% de las colocaciones totales del sistema bancario, cifra
que alcanza el 6% si se incorpora a la agroindustria. Desagregando los
datos por sector, se observa que el subsector agricultura, ganadera e
infraestructura predial ha venido acaparando en trminos relativos un
mayor monto en colocaciones sobre el subsector silvcola (Grfico 1).
Grfico 1. Montos de crdito por sector
(Saldos a fines de febrero de cada ao en miles de MM$)
Montos de crdito por sector
Miles de MM$

2.500
2.000
1.500
1.000
500

Agricultura, ganadera e infraestructura predial

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

Silvcola

Fuente: elaboracin propia en base a datos odepa.

Es importante destacar que, de acuerdo a la informacin disponible en la

Superintendencia de Bancos, la oferta de crditos a largo plazo muestra
una participacin de 44% en las colocaciones del sector agropecuario,
300

versus un 56% que representan los crditos a plazos menores o iguales

a 1 ao. En el total de las colocaciones la distribucin es 34% de corto
plazo y 66% de largo plazo.
Con respecto a la orientacin de las colocaciones por banco, en
promedio las colocaciones para la agricultura y la agroindustria representan un 9,6% de las colocaciones productivas, las cuales representan
un 63,5% del total de colocaciones entregadas por los bancos (Tabla 1).
Tabla 1. Orientacin de las colocaciones por banco
(Millones de pesos a febrero 2008 y %)
Bancos

Colocaciones
Totales

Chile

11.727.276

Desarrollo

Colocaciones
Productivas
(1)

Productivas
Totales (%)

7.925.067

67,6

2.542.129

1.956.946

77,0

Santander

12.317.738

6.829.568

55,4

Resto bancos

13.609.159

BCI

Estado

Corpbanca
Total

7.509.615

8.078.387
4.043.963

59.828.267

5.228.887

Colocaciones
agricultura +
agroindustria

69,6

3.718.623

46,0

2.971.163

73,5

9.340.689

68,6

37.970.943

63,5

884.926
430.812
171.730
184.681

Agric.+Agroind.
/ Productivas
(%)

11,2
8,2
8,8
5,0

887.409

13,0

825.902

8,8

241.315

3.626.775

8,1

9,6

(1) Se excluyen las colocaciones en vivienda y consumo.

Fuente: estadsticas sbif, 2008.

3.2. Instituciones financieras del Estado

Instituto de Desarrollo Agropecuario (indap)
El Instituto de Desarrollo Agropecuario (indap) es el principal servicio
del Estado en apoyo de la pequea agricultura (microempresas agrcolas)
y atiende a agricultores que satisfacen los siguientes criterios: explotan
una superficie inferior a las 12 hectreas de riego bsico, tienen activos
por un valor menor a las 3.500 uf, y obtienen sus ingresos principalmente
de la explotacin agrcola.
Actualmente, la cobertura de atencin es superior a 47 mil pequeos
productores y productoras, cifra muy superior a la de 1990.La lnea de
financiamiento crediticio directo dispone de crdito de corto plazo y
crdito de largo plazo, donde los crditos a corto plazo histricamente
han representado el mayor porcentaje del total de crditos directos
otorgados por la institucin, siempre sobre el 60%. El monto de recursos para crditos de corto plazo, en moneda corriente, se ha mantenido
301

relativamente constante durante los ltimos aos en torno a los MM$

20.000 (Grfico 2).
Grfico 2. Evolucin de Crditos Directos del INDAP 2001-2008
(MM$)del INDAP. 2001-2008
Evolucin de crditos Directos
(MM$)

25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0

2001

2002

2003

2004

Corto Plazo

2005

2006

2007

2008

Largo plazo

Fuente: elaboracin propia en base a datos INDAP (en moneda corriente).

BancoEstado
Los bajos porcentajes de deuda vencida que se observan a nivel de
las microempresas, unido al desarrollo de frmulas de atencin de
menor costo de parte de los bancos la implementacin de plataformas
especializadas en este segmento y el efecto de programas pblicos
implementados por instituciones como INDAP, FOSIS y en los ltimos
aos crecientemente por BancoEstado, han explicado el incremento
significativo de la bancarizacin de este segmento. En el caso del
FOSIS, la institucin otorga un subsidio a los costos de transaccin
para los primeros crditos concedidos a una microempresa por parte
de instituciones financieras. En cuanto a INDAP, existe el bono de
articulacin financiera y el Fondo de Administracin Delegada que ha
pretendido facilitar el acceso de las microempresas agrcolas.
Efectivamente, BancoEstado ha seguido un modelo de atencin
especializado con plataformas especializadas para la micro y pequea
empresa agrcola. Esta modalidad de trabajo ha significado un aumento
sostenido de las colocaciones en agricultores de baja y mediana escala
de produccin, como asimismo en la interaccin que ha venido estableciendo el banco con los distribuidores de insumos, a objeto de satisfacer
las necesidades de financiamiento de los agricultores vinculados a estas
empresas.
Los resultados hablan por s slos. El 16% de las colocaciones de
microempresa del banco ha estado dirigido al tema agrcola y el nmero
302

de agricultores atendidos ha crecido ininterrumpidamente durante los

ltimos aos, alcanzando a unos 52 mil agricultores (Grfico 3).
Grfico 3. Evolucin de colocaciones y nmero de clientes de BancoEstado
Evolucin de colocaciones y nmero de clientes de
Microempresa Agrcola. 2001-2008
BancoEstado Microempresa agrcola. 2001-2008

90.000

60.000

80.000

50.000

70.000
60.000

40.000

50.000

30.000

40.000

20.000

30.000
20.000

10.000

10.000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Saldo de Colocaciones (MM$)

2007

2008

N de clientes

Fuente: Filial Microempresa del BancoEstado.

En tanto, el segmento de pequea empresa se ha estabilizado con una

cobertura de unos 3 mil seiscientos agricultores, no obstante que el 31%
de la cartera se concentra en actividades relacionadas al sector agroalimentario, siendo la de mayor importancia (Grfico 4).
Grfico 4. Evolucin de colocaciones y clientes de BancoEstado Pequea y
Evolucin de
colocaciones
y clientes
de BancoEstado
Mediana
Empresa
Agrcola.
2002-2008 Pequea y
mediana empresa Agrcola. 2002-2008

160.000

4.500
4.000

140.000

3.500

120.000

3.000

100.000

2.500

80.000

2.000

60.000

1.500

40.000

1.000

20.000
-

500
2002

2003

2004

2005

Saldo de Colocaciones (MM$)

Fuente: BancoEstado.

303

2006

2007
N de clientes

2008

Corporacin de Fomento de la Produccin (corfo)

La divisin de intermediacin financiera de la corfo tiene por misin
desarrollar y operar programas que faciliten el acceso al financiamiento
de las empresas para sus actividades productivas, a travs de iniciativas
innovadoras que contribuyan a solucionar imperfecciones del mercado
financiero y permitan el aumento de la competitividad y la generacin
de condiciones para la creacin y el crecimiento de empresas. El rol de
corfo es actuar como banca de segundo piso, a travs de la provisin
de recursos a los bancos y a otras entidades intermediarias para el financiamiento de las actividades productivas de las empresas privadas
y las personas.
La divisin de intermediacin de la corfo maneja tres programas:
programa de lneas de crdito (Tabla 2), programa de garantas y programa de aportes de cuasi capital. Este ltimo apunta a financiar la
capitalizacin de empresas mediante el aporte de cuasi capital a Fondos
de Inversin que gestionen una cartera de proyectos innovadores y no
ser analizado en este captulo.
El programa de crditos ha efectuado operaciones de apoyo a lneas
especficas de financiamiento, con un bajo costo y resultados exitosos
en trminos de incremento de operaciones, hacia algunos segmentos de
unidades empresariales. Sin embargo, ellas no se restringieron a favorecer plazos largos, y no estaban orientadas preferentemente al segmento
de pequeas empresas, por lo que la Banca termin canalizando estos
recursos a empresas cuyos tamaos no son el grupo objetivo que una
poltica de fomento debera tener como foco en estos momentos. En
este sentido la inclusin de instituciones de crdito no bancarias (cooperativas de ahorro y crdito, por ejemplo) como clientes de la banca
de segundo piso es una seal muy positiva.
A diciembre del 2008, la lnea de microcrdito intermediada por
instituciones financieras no bancarias cubra a casi 2.000 beneficiarios
agrcolas, equivalente al 4,3% del total de beneficiarios de la lnea, y los
recursos involucrados en el sector alcanzaban los mm$ 4.719, representando el 29,4% del total de los recursos de esta lnea. En tanto, desde el
2008, un 29,5% del total de las lneas de intermediacin financiera sin
garanta se han destinado al sector agrcola, equivalente a m$ 32.525.012.

304

Tabla 2. Definicin y caractersticas de los instrumentos financieros de la

corfo destinados a la produccin
Instrumento

Para qu sirve?

Orientacin

Crdito corfo
Inversin

Crdito que busca proveer

financiamiento de largo plazo
para que las pequeas y medianas
empresas puedan llevar adelante
sus proyectos de inversin.

Orientado a pequeas y medianas

empresas que cuenten con ventas
de hasta uf 100.000 al ao (excluido
el iva), como asimismo empresas
emergentes con la proyeccin de
ventas acotadas a las uf 100.000.

Crdito corfo
Multisectorial

Crdito de largo plazo o leasing

bancario que permite a las
empresas realizar las inversiones
requeridas para el desarrollo de
sus actividades.
El financiamiento es otorgado por
bancos comerciales con recursos
de corfo.

Orientado a empresas chilenas

productoras de bienes y servicios,
con ventas anuales de hasta us$ 30
millones, excluido el iva.

Crdito corfo
Microempresa

Crdito que financia inversiones

y capital de trabajo de micro
y pequeos empresarios. Se
otorga a travs de instituciones
financieras no bancarias con
recursos de corfo.

Orientado a personas naturales

o jurdicas que destinen los
recursos recibidos a actividades de
produccin de bienes y servicios
que generen ventas anuales no
superiores a uf 15.000 ($ 285
millones aproximados).

Leasing corfo
Pyme

Financia arrendamiento con

opcin de compra (leasing)
de equipos, maquinarias y
bienes de capital nuevos. Este
financiamiento es entregado por
empresas de leasing, pero con
recursos de corfo.

Empresas privadas, personas

jurdicas o naturales, legalmente
establecidas en Chile, con ventas
anuales de hasta mmus$ 10, que
adquieran bienes de capital,
maquinarias o equipos nuevos a
travs de compaas de leasing no
bancarias.

Financiamiento de
capital de trabajo
va Factoring

Financia operaciones de factoring

consistentes en la compra de
facturas emitidas por empresas
pymes.

Para Pymes (personas jurdicas

o personas naturales con giro
c o m e rc i a l ) e m i s o r a s d e l o s
documentos factorizables, con
ventas anuales de hasta uf 100.000,
excluido el iva.

Fuente: corfo.

3.3.

Garantas y subsidios para reducir costos de transaccin

Garantas
Dentro de las exigencias que las instituciones financieras usualmente
piden a los productores destacan claramente las garantas. Esta figura
legal generalmente est expresada en que el productor debe concurrir
con algn bien material para darlo en hipoteca o prenda a favor
305

de la institucin. Parte de las dificultades que respecto de este tema

han existido histricamente es la diferente evaluacin del valor de los
bienes entregados. Junto con ello, uno de los problemas que enfrentan
las pequeas empresas es que normalmente no cuentan con activos
adicionales a los utilizados en el negocio.
El Fondo de Garanta de la Pequea Empresa (fogape) es un fondo
estatal destinado a garantizar un determinado porcentaje del capital de
los crditos, operaciones de leasing y otros mecanismos de financiamiento
que las instituciones financieras, tanto pblicas como privadas, otorguen
a Micro/Pequeos Empresarios, Exportadores y Organizaciones de
Pequeos empresarios elegibles, que no cuentan con garantas o que
stas sean insuficientes para presentar a las Instituciones Financieras
en la solicitud de sus financiamientos. La administracin del fogape le
corresponde a BancoEstado, siendo supervisado por la Superintendencia
de Bancos e Instituciones Financieras (sbif). En los ltimos aos, el buen
desempeo de este fondo de complementacin de garantas indica que
ha habido un trabajo altamente profesional y serio en su administracin.
Esto permite pensar que en el futuro el fondo podra ampliar su labor a
suplementar garantas para crditos de mayor plazo (Tabla 3).
El Fondo de Garantas para Inversiones (fogain) de corfo es una
cobertura que puede acompaar al Crdito corfo Inversin con una
garanta de hasta el 50% de la operacin, con un lmite de uf 5.000 por
beneficiario. Otra garanta corfo es la cobertura a los crditos de exportacin (cobex) para empresas exportadoras con ventas anuales de
hasta us$ 20 millones, cubriendo hasta el 50% del saldo deudor impago
de los crditos de pre y post embarque (denominados pae) otorgados
por los bancos comerciales.
Tabla 3. Evolucin del fogape en el sector agroalimentario
Nmero de
operaciones
2000
2.782
2001
3.502
2002
4.787
2003
6.429
2004
6.436
2005
7.125
2006
4.915
2007
2.775
2008
3.727
Promedio del total
19%
Aos

Fuente: BancoEstado.

Monto de
financiamiento en UF
1.187.645
1.211.701
1.600.436
2.301.585
2.636.570
2.708.579
2.306.383
1.726.186
2.048.685
18%

306

Monto de garanta
en UF
707.450
954.423
1.240.783
1.598.495
1.820.072
1.764.504
1.440.568
1.225.428
1.451.107
17%

Desde el 2007, un 14,2% (625 operaciones) del total de operaciones de

la lnea corfo Inversin con garanta fogain se ha destinado al sector
agrcola, lo que representa recursos por m$ 34.673.320, cubriendo el 16%
del total de recursos del programa (Tabla 4 ). En tanto, desde el 2008 la
cobertura a los crditos de exportacin (cobex) ha cubierto operaciones
en el sector agrcola equivalentes a 115 millones de dlares, con 156
beneficiarios, lo que equivale al 32% de los beneficiarios totales de este
instrumento (Tabla 4).
Tabla 4. fogain y cobex en el sector agrcola
tems
N de operaciones
N de beneficiarios
Monto de recursos M$
Monto de recursos US$

FOGAIN

2007 a mayo 2009

625
594
34.673.320

COBEX

2008 y 2009
156

114.683.321

Fuente: Gerencia de Intermediacin Financiera de la corfo.

En tanto, el indap posee el instrumento Fondo de Administracin

Delegada, el cual es un fondo de garanta de prdida de cartera dirigida
a pequeos productores agrcolas, que permite cubrir hasta el doble de la
tasa de prdida de cartera de los crditos otorgados por las instituciones
financieras. Actualmente, funciona con bancos y cooperativas de ahorro
y crditos, y se licita pblicamente entre las instituciones financieras
interesadas. En el ao 2008 se cursaron 12.090 nuevas operaciones de
crdito, por un monto total de mm$ 10.505, cifra superior en un 5% a la
expectativa inicial (mm$ 10.000).

Cuasi garantas en base a subsidios del Estado

El Estado entrega subsidios para la forestacin y para la construccin de
obras de riego. Estos subsidios sirven parcialmente como garantas a la
banca privada y estatal para el adelantamiento de recursos necesarios
para iniciar operaciones, prstamos que son respaldados con el bono
(subsidio) entregado por el Estado, una vez verificado el prendimiento
por el lado de la forestacin y la entrega de la obra para el caso del riego.
De este modo han surgido dos tipos de crdito denominados crdito
de enlace.
El crdito de enlace forestal es un crdito que busca dar financiamiento para forestar predios, o parte de ellos, entregndoles un crdito
de largo plazo para cubrir parcialmente los costos del establecimiento de
307

plantaciones forestales, el cual se cancela con la bonificacin que otorga

el Estado para el fomento forestal establecida en Decreto Ley n 701/74.
Por su parte, el crdito de enlace de riego es un crdito de largo plazo
que se entrega asociado a la bonificacin que otorga el Estado de Chile
para el fomento de la inversin de obras de riego y drenaje, establecido
en la Ley n 18.450 y sus modificaciones.

Subvencin a la prima del Seguro Agrcola

Este es un programa del Ministerio de Agricultura, operado a travs
de corfo por el Comit de Seguro Agrcola (comsa), que facilita a los
agricultores la contratacin de un seguro con compaas aseguradoras
que los cubra de los riesgos climticos que afecten su produccin, tales
como sequa agrcola, helada, lluvia excesiva o extempornea, viento
perjudicial, nieve y granizo.
El programa asegura la mayora de los cereales, hortalizas, cultivos
industriales, leguminosas, invernaderos de tomates y semilleros de
grano chico y papas, contra sequa (en secano), lluvias, heladas, vientos,
granizos y nieve. A partir de la actual temporada se pueden asegurar las
vides (uva de mesa, vinferas y pisqueras), ubicadas entre las regiones
de Atacama y del Maule.
El Gobierno subsidia el 50% de la Prima Neta ms 1,5 uf por pliza,
y todo ello con un tope de 80 uf por agricultor por temporada agrcola.
Para los cultivos de trigo en secano, maz grano y tomate de consumo e
industrial, el Estado aporta el 65% de la Prima Neta ms 1 uf por pliza,
y manteniendo el tope de 55 uf por agricultor por temporada agrcola.
Aunque no se trata de un programa de financiamiento, s est muy
relacionado con ellos, ya que un requisito para el otorgamiento de crditos de indap es la adquisicin de este seguro3. Efectivamente, en el caso
de los agricultores de indap, este seguro es exigido para aquellos que
solicitan crditos por uf 20 o ms, para los cultivos que tengan cobertura
del seguro y que estn ubicados en zonas elegibles para el seguro. En el
caso que la solicitud nica de financiamiento incluya a ms de un cultivo
asegurable, y el monto total de la solicitud de crdito para esos cultivos
asegurables sea mayor o igual a uf 20, el agricultor debe asegurar la
totalidad de dichos cultivos. Los agricultores que soliciten menos de uf
20 en crdito, pueden optar voluntariamente al Seguro Agrcola.
De un total de 12.129 plizas emitidas durante el ao 2008 por las
aseguradoras Magallanes y Mapfre, 7.264 tienen a indap como beneficiario, cifra correspondiente al 59,97% del mercado.
3
Sanhueza (2005) presenta una discusin de los riesgos en agricultura y cmo el Estado
debiese abordarlos en pos de un mejor financiamiento.

308

Costos de transaccin
El Bono de Articulacin Financiera (baf) del indap, es un subsidio que
busca cubrir los mayores costos de transaccin de un crdito otorgado
a un pequeo productor agrcola o a organizaciones campesinas conformadas mayoritariamente por ellos. Es licitado entre las instituciones
que hayan firmado previamente un convenio de participacin y se adjudica en forma competitiva. El incentivo se paga una vez que la entidad
adjudicataria ha otorgado el crdito al pequeo productor agrcola. En
el 2008 se colocaron 23.784 crditos con baf, equivalentes a mm$ 33.016
(grficos 5 y 6).
Grfico 5. Nmero de crditos con baf
Nmero de Crditos con BAF

35.000

31.793

30.000
25.000
20.000

16.418

15.000
10.000

23.784

19.862

7.905

5.000
0

502

1.137

2001

2002

3.342

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Aos

Fuente: elaboracin propia en base a datos indap.

Grfico 6. Evolucin de los crditos articulados por indap

Evolucin de crditos
Indap
(MM$articulados
)
40.000

36.021

35.000

33.016

30.000
23.097

25.000
20.000

17.274

15.000
10.000
5.000
0

7.927
3.049

2003

2004

2005

2006
Aos

Fuente: elaboracin propia en base a datos indap.

309

2007

2008

3.4.

Bolsa de Productos

La Bolsa de Productos Agrcolas es un instrumento privado que apunta

a crear y desarrollar, en el mediano plazo, herramientas que permitan
a las empresas agrcolas y agroindustriales reducir o administrar de
mejor manera los riesgos comerciales. La Bolsa de Productos es un mercado transparente y con informacin pblica, donde pueden concurrir
simultneamente mltiples interesados. Al ser un mercado pblico y
regulado, asegura un trato equitativo para cada uno de los participantes.
Actualmente la Bolsa ofrece una forma alternativa de financiamiento frente a lo ofrecido por los bancos. Por una parte, permite financiar
stocks a travs de las operaciones de venta de stocks con compromiso
de retrocompra, tambin conocidas como operaciones repos. Esta
modalidad de financiamiento permite financiar fuera de balance la
cuenta de inventario de las empresas y de los productores, es decir, con
financiamiento que no es registrado como deuda, porque en teora los
productos o insumos durante el tiempo de la operacin no pertenecen al
productor o empresa sino que al inversionista que compra el ttulo que
representa dichas mercancas. Por otro lado, permite comprar o vender
a trmino facturas con mrito ejecutivo de cualquier origen o actividad.
La ventaja del financiamiento de facturas en la Bolsa es que deben ser
pagadas en su totalidad, sin ningn descuento por parte de la empresa
pagadora. De esta forma, las pyme cuentan con un piso para negociar
sus trminos y condiciones.
A enero del 2009, el volumen transado en facturas alcanz a 8.947
millones de pesos, lo que representa un 54% del total, y est impulsado
por facturas aseguradas por Continental con 2.611 millones de pesos.
En tanto, las operaciones de financiamiento de productos (repos) se
elevaron a 7.820 millones de pesos, representando un 46% del total.
En el futuro prximo se espera que la Bolsa disponga de instrumentos financieros como forwards, futuros, y opciones sobre productos, lo
que permitir cubrir el riesgo de precio a las empresas que producen y/o
comercializan esos productos, como asimismo ofrecer a inversionistas
nuevos instrumentos de inversin.

310

3.5.

Financiamiento del Mercado de Valores

En aos recientes se ha apreciado una mayor diversidad de fuentes de

financiamiento de las empresas chilenas, lo que se explica por razones
macroeconmicas y por caractersticas propias de las empresas. El crecimiento de los fondos administrados por inversionistas institucionales
en Chile, en particular aquellos de los fondos de pensiones y compaas
de seguros de vida, ha propiciado el desarrollo de fuentes de financiamiento distintas de las bancarias para las empresas locales.
Las fuentes de financiamiento a disposicin de una empresa de tamao mayor son los bancos (locales y extranjeros), los bonos y efectos
de comercio (emitidos en Chile y en el exterior), las acciones (en Chile y
en el exterior a travs de adrs), el crdito de proveedores, las utilidades
retenidas, y otros.
Cifuentes y Silva (2005) determinaron que entre 1986 y el 2004 las
fuentes de financiamiento internas a la firma (capital de los controladores
y utilidades retenidas), superaron ampliamente el financiamiento con
instrumentos de oferta pblica. Por su parte, de las fuentes de financiamiento del mercado de capitales, los bonos fueron los nicos cuya participacin y monto absoluto crecieron. En tanto, los bancos y accionistas
minoritarios perdieron participacin, mientras que el financiamiento va
utilidades retenidas se mantuvo aproximadamente constante.
A partir de 2001, los flujos de emisin de deuda se han mantenido en
niveles altos, mientras que tanto el nmero de emisores como el monto
vigente de deuda ha aumentado sostenidamente. El incremento de las
colocaciones de bonos ha sido motivado por distintas necesidades a lo
largo de los ltimos aos, pasando desde el refinanciamiento de pasivos
al financiamiento de inversiones.
Esta realidad tambin ha ocurrido en las empresas agroalimentarias,
aunque en menor escala, quienes han recurrido a la emisin de bonos
corporativos (en el mercado local y en el exterior) y securitizados, y a
la emisin de acciones, tanto en el mercado local como en el extranjero
(adrs), donde destacan empresas vinculadas a los vinos, empresas de
alimentos y distribuidores de insumos (Tabla 5).

311

Tabla 5. Financiamiento en el mercado de valores de algunas

empresas agroalimentarias (uf)
Bonos Corporativos

Via Concha y Toro S.A.

Via San Pedro Tarapac S.A.
Via Santa Rita
Empresas Carozzi S.A.
Watts S.A.

Bonos Securitizados

8.000
3.000
1.700
33.486
10.000

Arista Comercial Ltda.

Iansagro S.A.
Copeval S.A.
Emisin Acciones

Frutcola Viconto S.A.

Iansagro S.A.
Sociedad Agrcola y Lechera de Loncoleche S.A.
Sociedad Annima Via Santa Rita
Sociedad Procesadora de Leche del Sur S.A.
Sopraval S.A.
Via Concha y Toro S.A.
Via Los Vascos S.A.
Via San Pedro Tarapac S.A.
Via Tarapac Ex Zavala S.A.
Via Undurraga S.A.
Viedos del Maule S.A.
Viedos Emiliana S.A.
Coagra S.A.
Ca. Cerveceras Unidas S.A.
Embotelladora Andina S.A.
Industria Nacional de Alimentos S.A.
Industrias Alimenticias Carozzi S.A.
Jugos Concentrados S.A.
Multiexport Foods S.A.
Watts S.A.
Watts Alimentos S.A.
Feria Osorno S.A.
S.A. Feria de Los Agricultores
Soc. de Inversiones Campos Chilenos S.A.
ADR

30.857
2.553.346
1.404.762
1.650.810
484.136
142.857
2.822.143
101.429
5.970.160
507.014
29.464
42.857
219.490
138.314
4.665.524
4.842.619
5.100.871
1.185.714
452.093
447.920
1.554.316
1.738.095
175.714
1.706
191.356

Via Concha y Toro

Compaa Cerveceras Unidas
Embotelladora Andina
Supermercados Unimarc

Fuente: elaboracin propia en base a informacin de la Superintendencia de Valores y

Seguros (SVS).

312

Estas alternativas de financiamiento se han constituido como una opcin

muy interesante para las empresas agrcolas y agroindustriales, y muy
probablemente en el corto plazo sern mucho ms usadas por los distribuidores de insumos para ayudar a financiar a los agricultores, debido
a que el costo de fondos del levantamiento de estos recursos es ms
bajo que conseguir recursos a travs del sistema bancario tradicional.

4. Desafos y propuestas para un mejor financiamiento de

la agricultura y la industria alimentaria
4.1. Una mirada integrada del financiamiento
Una estrategia para mejorar el acceso a financiamiento se puede visualizar identificando acciones por el lado de la oferta de fondos, las cuales
buscan acotar el riesgo de prestar y estructurar nuevos instrumentos o
instituciones de financiamiento, y, por otro lado, se pueden identificar
acciones que eventualmente podran facilitar el acceso a financiamiento
concentrndose en acciones por el lado de la demanda, vale decir, de
quienes piden crdito (Tabla 6).
Si nos concentramos por el lado de la oferta de fondos, es posible
identificar distintas instituciones tales como el Estado, la banca privada,
financistas no financieros, y el mercado de capitales.
El Estado puede intervenir en tres vas: teniendo una banca de primer
piso como es el caso del indap; teniendo una banca de segundo piso
como es la corfo; o bien, definiendo las reglas del juego en el mercado
a travs de un marco regulatorio. Por su parte, la banca privada puede
abordar el problema de asimetras de informacin, destacado en el famoso artculo de Stiglitz y Weiss (1981), haciendo bsicamente tres cosas:
estructurndose como una banca especializada o de nicho, tratando con
un perfil determinado de cliente; desarrollando plataformas especializadas para la atencin de clientes agrcolas, dotadas de metodologas
de riesgo y personal tcnico cercano al sector, como lo ha hecho, por
ejemplo, el BancoEstado; y/o generando alianzas estratgicas con otros
intermediarios que le ayuden a descremar el mercado operando con
clientes de menor riesgo y relativamente conocidos.

313

Tabla 6. Acciones que permiten facilitar el acceso a financiamiento en el

sector agrcola
Demanda
(Permite reducir la percepcin
de riesgo que se tiene de quien
solicita crdito)
Garanta

Seales de
Gestin

Oferta
(Permite acotar el riesgo cuando presto y nuevos medios para acceder a
financiamiento)
Estado

Banca
privada

Otros Financistas
(Distribuidores
de insumos
agroindustria,
exportadoras,
cooperativas, etc.)

Mercado
de Capitales

Patrimonio
personal

Formalizacin

Banca de
primer piso

Banco
especializado
o de nicho

Levantar fondos de
la banca de primer
piso

Mercado de
valores
(Bonos y
acciones)

Uso eficiente
de garantas
propias
(Sociedades
de Garanta
Recproca)

Historial
de pago e
informacin de
la relacin de
endeudamiento

Banca de
segundo
piso

Descreme
para reducir
la seleccin
adversa va
alianzas con la
agroindustria
y/o
distribuidores
de insumos

Intermediar fondos
especiales a partir
de la banca de
segundo piso

Securitizacin

Garantas
estatales de
crdito

Diversificacin
productiva

Desarrollo
de
Mercados
(Marco
Regulatorio)

Plataformas
especializadas
para un mejor
anlisis del
riesgo

Realizar alianzas
estratgicas
con la banca de
primer piso para
el financiamiento
directo de clientes

Fondos de
inversin

Intermediar
fondos de
la banca de
segundo piso

Levantar fondos
del mercado de
capitales

Factoring

Seguros tales
como de
cosecha, de
ingresos, etc.
Subsidios
entregados
a los
agricultores
que sirven
como garanta
directa

Contratos con
la agroindustria

Warrant como
instrumento
de prenda

Centros de
gestin y
Asociatividad

Bolsa de
productos
agrcolas, a
travs de la
cmara de
compensacin

Nivel de
capacitacin

Bolsa de
Productos
Agrcolas
(Certificado de
retrocompra,
descuento de
forward, etc.)

Fuente: elaboracin propia.

314

En tanto, los intermediarios financieros no bancarios, que podramos

reflejarlos en los distribuidores de insumos, la agroindustria y las cooperativas de ahorro y crdito, son instituciones que actan con una alta
cobertura en las finanzas rurales, pero lamentablemente no existe informacin pblica que permita cuantificar su importancia objetivamente.
Estas instituciones, a diferencia de la banca, poseen informacin ms
cercana del cliente, lo que les permite realizar una poltica de crditos
(en especies o en dinero efectivo) con un bajo margen de riesgo, y prueba
de ello son las bajas tasas de incobrabilidad de sus carteras de clientes.
Lamentablemente, por no ser instituciones financieras los fondos que
pueden levantar del sistema financiero son a un costo ms alto, el monto
de crdito que pueden otorgar a sus clientes podra ser ms bajo que el
que podra otorgar directamente un banco, y no ofrecen la posibilidad
de servicios financieros adicionales tales como seguros de vida, lneas
de crdito especiales, etc.
Si bien para los distribuidores de insumos y la agroindustria otorgar
crdito en especies a los agricultores les significa una fuente de ingreso
adicional, para los agricultores probablemente es a un costo ms alto
que si lo hiciesen con fondos de la banca. Esta situacin no contradice
en absoluto la intuicin econmica que seala que mientras menos
riesgo, menor debiese ser la tasa de inters del crdito otorgado. El
problema es que si bien los agricultores aludidos son menos riesgosos
(financieramente y, en algunos casos, tcnicamente), los fondos otorgados se obtuvieron, comparativamente, a un alto costo. Ello se debe a
lo menos a tres razones: porque estas empresas no pueden fondearse
como si fuesen bancos, porque los volmenes de recursos que pueden
conseguir son menores a un banco, y porque no pueden ofrecer otros
servicios financieros anexos como est en condiciones de hacerlo un
banco. Todo ello lleva a tasas de inters ms altas para el cliente y, en
algunos casos, a montos de crditos otorgados menores a los deseados.
Fuentes alternativas utilizadas por los financistas no bancarios son
el uso de lneas de fondos especiales otorgados por la banca de segundo
piso (corfo), las cuales generalmente estn dirigidas a empresas de tamao menor. Otra alternativa es la realizacin de alianzas estratgicas
con los bancos para que apoyen el financiamiento de sus clientes, lo
cual requiere que los financistas no bancarios les presenten clientes a la
banca, lo cual permitira acotar el riesgo a esta ltima. Sin embargo, esta
alternativa no ha sido muy exitosa por cuanto los financistas no bancarios tienen incentivos de mantener el negocio financiero y terminan, en
muchos casos, presentndole a la banca slo clientes marginales. Otra
315

opcin que podran utilizar, al menos la agroindustria y distribuidores

de insumos, es levantar fondos directamente en el mercado de capitales
a travs de la emisin de deuda, siendo una alternativa la emisin de
bonos securitizados, los cuales se traducen en la estructuracin de la
emisin de deuda sobre la base de una cartera de deudas por cobrar
de sus clientes.
La propuesta de Stiglitz y Weiss (1981) plantea que el racionamiento
es una situacin de equilibrio cuando hay asimetras de informacin de
quien presta. Esta visin es correcta pero apunta exclusivamente a la
banca tradicional, dado su bajo o nulo conocimiento del perfil de riesgo
y la moralidad de pago del agricultor. Pero este argumento pierde fuerza
cuando se avanza a instituciones que van acotando el riesgo individual,
como es el caso de las instituciones no financieras, siendo un ejemplo los
distribuidores de insumos o la agroindustria. Estas entidades conocen
bastante a los agricultores, tienen una relacin de largo plazo, y tienen
la ventaja de conocer el uso del crdito, reduciendo la probabilidad de
un uso ajeno a lo productivo.
Si avanzamos a esquemas donde el riesgo individual no es un factor
de anlisis, nos enfrentamos a una situacin donde es el mercado de
capitales el que financia a travs de instrumentos financieros de mayor
sofisticacin, que tienen el atributo de aislar el riesgo individual de los
agricultores, y los inversionistas que compran estos instrumentos estarn
ms interesados en evaluar la clasificacin de riesgo del instrumento
que la percepcin de riesgo individual de los agricultores, tal es el caso
de los bonos securitizados.
Para el caso de empresas de mayor tamao (agroindustria, distribuidores de insumos y exportadoras), est la posibilidad de financiarse
utilizando directamente el mercado de capitales para levantar fondos a
un costo bastante ms barato que el mercado financiero formal (banca
tradicional). Dependiendo del instrumento al que se quiera acceder, los
requisitos con que debe contar una empresa para utilizar esta modalidad
de financiamiento pasan por disponer de intachable records respecto al
manejo financiero de la empresa, buenas perspectivas de crecimiento
del rubro al que pertenece la empresa, un buen perfil de los clientes que
respaldan sus cuentas por cobrar, y las espaldas financieras suficientes
que den credibilidad de la solvencia y liquidez de la empresa al resto
de los actores del mercado de capitales.
En otro mbito, entre las acciones por el lado de la demanda que
apuntan a reducir la percepcin de riesgo del cliente o de la actividad
financiada y con ello mejorar la probabilidad de acceso, se encuentran el
316

uso de garantas y la construccin de seales de buena gestin para los

proveedores de fondos (primeras dos columnas de la Tabla 6 precedente).
Hay una larga lista de garantas posibles a utilizar, entre las cuales
destacan el patrimonio personal, las garantas estatales de crdito como
el fogape, los seguros sobre las fuentes de ingresos como son el seguro
agrcola o los seguros de ingresos implementados en algunos pases
desarrollados. En tanto, hay subsidios que entrega el Estado para la realizacin de actividades de forestacin y riego, los cuales son entregados
con posterioridad a las labores de forestacin y de construccin, por lo
cual los agricultores requieren fondos para iniciar las operaciones. En
este contexto, los bancos otorgan crdito que permite dar inicio a las
labores y el subsidio es percibido como una garanta del crdito otorgado. Finalmente, el mercado ha reaccionado generando los warrants,
instrumento que permite garantizar la existencia de stocks para ser utilizados como garanta real a la hora de solicitar un crdito a la banca,
y la cmara de compensacin de una Bolsa de Productos garantiza la
ejecucin de los contratos celebrados entre las partes, lo cual viene a
dar garanta comercial de la operacin.
Por el lado de las seales de gestin hay una larga lista de acciones
que podra realizar directamente quien solicita crdito, tales como su
formalizacin en el rubro que participa, su grado de diversificacin
productiva, su historial de pago e informacin del nivel y composicin
de endeudamiento de todas las fuentes de financiamiento, la demostracin de contratos con la agroindustria, su nivel de vinculacin con los
centros de gestin, su nivel de asociatividad, su nivel de capacitacin y
aos de experiencia en el rubro.
No cabe duda que estas acciones son propias del privado que solicita
crdito. Sin embargo, ac hay un gran espacio para la poltica pblica,
ya sea ayudando a habilitar a muchos agricultores de menor tamao
para tener una mejor presentacin ante el sistema financiero formal, o
bien ayudando a fortalecer estas acciones por parte del privado. Hay
mucho espacio tambin para el incentivo a una mayor formalizacin,
para aprovechar en mejor medida los centros de gestin, para desarrollar
mejores sistemas de informacin de deudas y capacidad de pago para
la pequea agricultura, para estimular la economa de contrato, y para
fortalecer la asociatividad.
Por otro lado, la informacin es crucial para avanzar en el tema de
seales de gestin. Uno de los problemas ms difciles de resolver para
las instituciones financieras es cmo diferenciar, entre todo el universo
de solicitantes de crdito, a aquellos que tendrn buen desempeo
317

y/o comportamiento. Uno de los elementos que ayuda a proyectar el

comportamiento futuro es lo realizado en el pasado, y en esos casos
la disponibilidad de informacin sobre lo que se ha hecho es esencial.
En la medida en que las micro y pequeas empresas proveen mejor
informacin, generando un historial de comportamiento o track
record respecto de su desempeo en los negocios y de la relacin que
desarrollan con el sistema financiero, los costos de anlisis de parte de las
instituciones financieras disminuyen significativamente, incentivando
su inters por atender a estos segmentos de productores.
La falta de generacin de informacin adecuada parece ser una falla
de mercado claramente identificable. Probablemente no sea una falla
del mercado del crdito sino del mercado de la informacin. La falta
de apropiabilidad hace que la informacin se pueda entender como un
bien con caractersticas de bien pblico. La generacin de informacin
adecuada que sea relevante, de calidad, certificada en sus procesos de
generacin, de alta credibilidad parece ser un espacio donde el sector
pblico debera jugar un rol an ms decidido en el futuro. Como un
camino de solucin al respecto los bancos han estado estandarizando
su atencin a las mipes (Micro y Pequeas Empresas). Se ha llegado a
establecer que en muchos casos es ms importante mirar adecuadamente
al productor que al proyecto o al negocio que ste est desarrollando e
intentando financiar. Ese ha sido el mtodo usado por las experiencias
exitosas de micro crditos en general en el ltimo tiempo en distintos
lugares del mundo, las que utilizan tcnicas tipo credit scoring para
evaluar sus operaciones4 (Ver Quiroz, J. y Arrau, P., 1999).

4.2.

Propuestas

Una pregunta que surge en el marco de este anlisis es: Qu acciones

debiese impulsar el Estado en procura de mejorar las condiciones de
acceso al financiamiento?
A partir de los planteamientos esbozados en la seccin anterior se
sugiere avanzar, por el lado de la oferta, en impulsar con mayor fuerza
esquemas de financiamiento donde se visualice en menor medida el
riesgo individual, de preferencia utilizando al mercado de valores, encubriendo los riesgos individuales a travs de ingeniera financiera. En
4
La experiencia de los ltimos aos de BancoEstado Microempresas es muy interesante. En
ese caso la visita en terreno del ejecutivo al productor o empresario y la observacin de las caractersticas de ste, son fundamentales en el modelo de atencin y de evaluacin final del cliente.

318

esa lnea se insertan iniciativas como la securitizacin de deuda de las

empresas no financieras. Asimismo, se requiere, por el lado de la banca
tradicional, ampliar las plataformas especializadas y fortalecer las alianzas estratgicas con los distribuidores de insumos y la agroindustria.
Finalmente, es necesario ampliar los instrumentos de apoyo del Estado
a instituciones no bancarias que otorgan financiamiento.
Por el lado de la demanda, se sugiere invertir recursos para mejorar
la calidad de la informacin, seguir avanzando en esquemas de financiamiento que promuevan la habilitacin de pequeos agricultores a la
banca tradicional, desarrollar esquemas de garanta acorde a la realidad de la pequea agricultura, potenciar las Sociedades de Garantas
Recprocas (sgr), e incentivar la administracin de riesgos de precios.
A continuacin se desarrollan brevemente las propuestas.
1. La securitizacin de activos consiste bsicamente en la transformacin
de prstamos otorgados por una institucin financiera en ttulos. Esto
le sirve a las instituciones para obtener fondos y as financiar nuevos
crditos. Generalmente este instrumento nace de quienes poseen
una importante cartera de crditos instrumentados bajo condiciones
similares, vale decir, tasas, plazos y comisiones. En esta perspectiva,
corfo pudiera dar una garanta complementaria a las empresas no
financieras que dan crdito, contribuyendo a emitir un instrumento
con rating aa o aaa, accediendo a un costo de fondos mucho ms
bajo que el que obtendran a travs del financiamiento tradicional.
Complementariamente, se podra potenciar la participacin de
estas empresas apoyando un programa de asesora tcnica que permita que expertos acompaen a las empresas, para que en el mediano plazo puedan lograr la colocacin de bonos securitizados
para financiarse, donde el activo subyacente sean los crditos que
otorgan a los agricultores. El objetivo es ayudar a estas empresas
a que tengan la infraestructura operacional necesaria para mejorar
su actividad y puedan obtener mejores rating como originador. Lo
anterior podra acelerar el proceso de obtencin de financiamiento
de los actuales intermediarios financieros a menores costos, lo que
debera traspasarse a los agricultores en menores tasas de inters.
Tambin podra favorecer que nuevas instituciones quieran acceder
a este tipo de financiamiento.
La gran ventaja de impulsar iniciativas que valoren en menor
medida el riesgo individual es la tasa de inters que debiese resultar, ya que la apuesta es que a menor riesgo individual se obtengan

319

mejores condiciones de tasa y montos ms acorde a las necesidades

de financiamiento.
2. Los esfuerzos realizados por BancoEstado debiesen ser replicados
por la banca privada, por cuanto sus resultados muestran las ventaja de estructurar plataformas que apunten directamente a evaluar
de mejor forma a los clientes agrcolas (micro y pequea empresa),
identificando aquellos clientes con caractersticas de buenos pagadores. Para ello es fundamental la implementacin de plataformas
especializadas que evalen el riesgo lo ms objetivamente posible,
a travs de un personal idneo con cercana al ciclo productivo y de
comercializacin de los rubros agrcolas.
Otra estrategia que hace bastante sentido para la banca tradicional es impulsar acciones que permitan capturar aquellos buenos
clientes que actualmente son servidos por los distribuidores de insumos, agroindustria y exportadoras. La relacin comercial mantenida por largo tiempo con los agricultores por parte de estas empresas, les permite saber quin es quin en el rea agrcola, lo cual
debiese ser una interesante oportunidad para que la banca defina
un mecanismo para establecer alianzas estratgicas de comparticin de riesgos y beneficios con estas instituciones no financieras, a
objeto de ofrecer a estos agricultores servicios financieros ms all
del crdito productivo.
3. Las instituciones intermediarias no bancarias tienen una alta importancia en brindar acceso a un amplio segmento de productores
pyme, y creemos que esa funcin pudiese ser fortalecida a travs de
la intermediacin de fondos de bajo costo a los agricultores, a travs de los distribuidores de insumos y la agroindustria, asegurando
una alta eficiencia en la entrega de crdito a un segmento de agricultores con bajo riesgo. Prueba de ello son las bajsimas tasas de
incobrabilidad y mora que muestran estas instituciones, as como
la fuerte expansin que han venido mostrando en los ltimos aos,
ocupando el espacio que la Banca ha venido dejando en el mercado
del crdito.
Aparece del mayor inters como poltica pblica potenciar esta
va de intermediacin de recursos financieros, ya que representa uno de los modelos que mejor ha demostrado superar la tpica
dificultad de los mercados financieros, que es la asimetra de informacin entre el que entrega y el que recibe el crdito. Por otro
lado, las economas de proceso que estas empresas tienen debido a
la complementariedad de los servicios que entregan a sus clientes,
320

les permiten colocar los recursos de forma muy eficiente y, por lo

tanto, es plausible pensar que el Estado a travs de corfo las apoye.
Este esfuerzo debera verse reflejado en mejoras a los montos, costos
y plazos de financiamiento que ofreceran a sus clientes, pequeos
y medianos agricultores con baja posibilidad de acceder a crditos
en instituciones financieras a tasas competitivas y con productos financieros ms apropiados para ellos.
4. Uno de los elementos ms importantes que contribuyen a mejorar
el acceso a financiamiento es la generacin de informacin relevante y la fiabilidad que sta tenga. Generar informacin certificada
como son los balances, especialmente el caso de contabilidad de
renta efectiva y de balances auditados, ayuda al momento de presentarse ante una institucin financiera.
Se requiere contar con ms informacin de los rubros y de las
empresas agrcolas, que permita hacer evaluaciones ms objetivas
y de mayor credibilidad. Para esto es indispensable intensificar las
iniciativas que apoyen el cumplimiento de los requerimientos de
informacin. En este sentido, la informacin se trata de un bien con
un alto componente pblico y es necesario que esta actividad sea
apoyada por el Estado. Es posible materializar esta accin a travs
de una institucin especializada del sector privado, que trabaje para
el sector financiado por el Ministerio de Agricultura. Probablemente de esta forma las instituciones que otorgan crdito podran acceder a informacin de mayor credibilidad para ellos.
Para el caso de la informacin de resultados de las empresas y
de los productores, se sugiere dar un salto cualitativo en el trabajo
desarrollado por los Centros de Gestin y decididamente utilizarlos
en este sentido.
Respecto de la generacin de informacin adecuada, hay dos
espacios en que el sector pblico puede realizar un aporte significativo. En primer lugar, resulta central mejorar la generacin y procesamiento de la informacin sectorial5 sobre rendimientos, costos,
calidades, y otras variables; considerando cada zona agroecolgica
(por ejemplo el mapeo que utiliza el Seguro Agrcola), por nivel de
tecnologa utilizada y por tamao de explotacin. Esto permitira
que los agentes tengan una correcta visin de la situacin de cada
rubro.
5
En rigor, la informacin que se genere debera cumplir con algn estndar de calidad
certificada, de esta manera se har suficientemente creble para los agentes privados como las
instituciones evaluadoras de riesgo y la banca.

321

5. El Estado debiese procurar invertir recursos para realizar una efectiva habilitacin de pequeos agricultores a la banca tradicional. En
ese sentido surge otra pregunta clave a nuestro modo de ver: Qu
es ms costo efectivo, una mayor disponibilidad de recursos para el
financiamiento de crdito a los beneficiarios del indap o mejor usar
esos recursos en fortalecer esquemas de garanta para la pequea
agricultura y habilitar a los agricultores a la banca tradicional? No
cabe duda que esta pregunta apunta directamente al rol financiero
del indap.
Hay poca evidencia internacional que haya abordado esta pregunta. Sin embargo, Latruffe y Fraser (2002) analizaron la efectividad de esquemas alternativos que apuntan a reducir el racionamiento de crdito de los agricultores en Polonia. Ellos proporcionan
evidencia preliminar en favor de apoyar esquemas que se orienten
ms por el lado de la demanda de crdito, como son las garantas
de crdito, que por el lado de la oferta, como es la ampliacin de
fondos pblicos para crdito directo. Por otro lado, pareciera que el
impacto de un agricultor habilitado para solicitar crdito a la banca
tiene un valor ms permanente en el tiempo que el mismo dinero
entregado como crdito en un perodo dado.
6. Para fomentar el trabajo de las Sociedades de Garanta Recproca
en el sector de las pymes de la industria alimentaria, se recomienda
que se apoye por parte de corfo un fondo especial que permita
contar con recursos exclusivos para trabajar con pymes agrcolas, y
en fogape, contar con un reaseguro exclusivo para garantizar los
recursos que las sgr afiancen a los agricultores. En general esto motivara a las sgr a generar la tecnologa y procesos necesarios para
cubrir este sector ms complejo de atender, generando sistemas de
evaluacin y anlisis de riesgo, y capacitar personal en reas vinculadas al sector.
Para el caso de los pequeos productores usuarios de indap, se
sugiere contar, por una parte, con un fondo especial que sea gestionado por las sgr, similar al actual Fondo de Administracin Delegada, y, por otra, con un bono, similar al actual Bono de Asistencia
Financiera, que entreguen los incentivos necesarios a las sgr para
trabajar con este segmento.
7. Las formas ms claras de mejorar la administracin de los principales riesgos del sector agrcola en nuestro pas son, por una parte,
continuar decididamente fortaleciendo el seguro contra riesgos cli322

mticos que ya existe. Lo segundo, es generar coberturas de precios.

Hoy en da hay dos posibilidades que desde la poltica pblica se
pueden explorar para fomentar esta herramienta. Una es apoyar la
instalacin en Chile de alguna bolsa internacional relevante, y la
otra posibilidad es acompaar y apoyar la instalacin en Chile de
una corredora de una de estas bolsas relevantes.

5. Comentarios finales
Para que el sector agroalimentario chileno aproveche las inditas oportunidades que se le estn presentando, se requiere ms y mejor financiamiento: mejor acceso a financiamiento de corto plazo, y, en particular,
a financiamiento de largo plazo para poder financiar adecuadamente
proyectos de larga maduracin como son la mayora de los proyectos
ms rentables del sector agroalimentario.
La experiencia chilena en financiamiento a los individuos y empresas
vinculadas al sector agroalimentario muestra que la banca ha disminuido la participacin de sus colocaciones en el sector, concentrndose en
actividades ms vinculadas al sector exportador. En respuesta a ello,
ha aumentado la importancia de instituciones financieras no bancarias
como los distribuidores de insumos y la agroindustria, llegando a constituirse hoy por hoy en importantes proveedores de capital de trabajo
para un nmero significativo de productores y empresas. Por otro lado,
para empresas alimentarias de tamao mayor, el mercado de capitales
ha sido una interesante pero an limitada experiencia para conseguir
un financiamiento a un costo menor que el de la banca tradicional.
Por su parte, el rol que han tenido las instituciones del Estado,
encabezadas por el indap, se ha centrado en un nmero creciente de
beneficiarios pero con un presupuesto para crdito de corto plazo relativamente estancado y decreciente para el caso de crditos de largo
plazo. Como un hecho interesante est la bsqueda de apalancamiento
que el indap ha venido realizando con el sector privado en los ltimos
aos. El BancoEstado ha ganado espacios en el sector agroalimentario a
tasas crecientes y con coberturas, a nivel de microempresas, superiores
a las que hoy tiene el indap. La corfo ha venido en el ltimo tiempo
incursionando en el desarrollo de garantas, tanto para crditos de
exportaciones como para crditos de inversiones, lo que se ha complementado con los avances logrados con el Fondo de Garanta de Pequeas
Empresas, instrumento administrado por el BancoEstado.
323

Los espacios que existen para la poltica pblica en el campo del

financiamiento son considerables. No slo es importante el Estado en
la provisin de fondos para prestar sino en la forma cmo interviene,
siempre con miras a propiciar mayor competencia y transparencia en el
mercado del financiamiento, a travs de marcos regulatorios y apuestas estratgicas vinculadas a la informacin sectorial, el desarrollo de
lneas de financiamiento focalizadas en agentes que administran de
mejor forma el riesgo crediticio, y en los incentivos para que empresas
visualicen al mercado de capitales como una fuente de financiamiento
cercana y factible.
Un elemento con importantes y quizs notorias caractersticas de
bien pblico, donde el Estado puede y debe intervenir con ms decisin
y recursos, es el de la informacin. Las externalidades son importantes y
probablemente nadie en el sector privado realice el gasto ptimo en ella.
La generacin de informacin sectorial adecuada debera objetivar las
perspectivas de los diferentes rubros y as evitar equvocos generados
por discursos poco respaldados en cifras. Asimismo, una buena informacin de los productores y de las empresas posibilitar que stas sean
correctamente analizadas y diferenciarse cuando tienen buen desempeo
y cumplimiento. Mejor informacin ayuda siempre.
Nuestro pas puede ms en trminos alimentarios y agrcolas. Para
que exprese todo su potencial y ejercite un creciente liderazgo mundial
en estos mbitos necesita fortalecer y mejorar lo que se ha venido haciendo en los ltimos veinte aos en orden a tener ms y mejor financiamiento. Lo planteado en este captulo se inscribe en esta perspectiva.

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Autores

Arturo Barrera Miranda. Ingeniero Agrnomo de la Universidad

Catlica y Magster en Gestin y Polticas Pblicas de la Universidad

de Chile. Ha sido Subsecretario de Agricultura, Presidente del
Instituto Forestal, Presidente del Consejo del Fondo de Promocin de
Exportaciones Agropecuarias y Secretario Ejecutivo del Consejo de
Cambio Climtico y Agricultura. Tambin ha realizado consultoras
para el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura,
IICA, y la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y
la Alimentacin, FAO. Actualmente se desempea como Consultor en
temas de poltica agrcola y de cambio climtico.

Pablo Binelli Maino. Mdico Veterinario de la Universidad de Chile y

Magster en Gestin Empresarial de la Universidad de Barcelona, Espaa.

Ha sido Asesor del Ministerio de Agricultura en temas alimentarios,
Asesor del Director Nacional del Servicio Agrcola y Ganadero, SAG, en
temas de gestin de calidad, y Asesor del Director Nacional del Instituto
de Desarrollo Agropecuario, INDAP, en temas de gestin empresarial y
programacin estratgica. Actualmente se desempea como Consultor
en el mbito sanitario y de inocuidad de los alimentos.

Michel Leporati Nron. Mdico Veterinario de la Universidad

de Chile y Doctor en Economa de los Recursos Alimentarios y del

Ambiente de la Universidad de Npoles, Italia. Ha sido Vicepresidente
de la Fundacin para la Innovacin Agraria, FIA, Secretario Tcnico
del Comit Exportador de Alimentos del Ministerio de Agricultura
y Asesor del Ministerio de Agricultura en temas pecuarios. Tambin
se ha desempeado como Consultor de la Agencia de Cooperacin
Danesa, Japonesa y Belga. Actualmente se desempea como Director
de la Escuela de Medicina Veterinaria de la Universidad Santo Toms,
Sede Talca.
341

Mario Maino Menndez. Mdico Veterinario de la Universidad de

Chile y Doctor en Economa Agraria de la Universidad Politcnica

de Madrid, Espaa. Ha sido Vicedecano de la Facultad de Ciencias
Veterinarias y Pecuarias de la Universidad de Chile y Consultor del IICA,
la FAO, la Organizacin Panamericana de la Salud, OPS, y el Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social,
ILPES. Es autor de ms de 35 publicaciones. Actualmente se desempea
como Profesor Asociado de la Universidad de Chile en el mbito del
desarrollo y produccin ganadera.

Hugo Martnez Torres. Ingeniero Agrnomo de la Universidad de

Chile. Ha sido Subdirector Nacional y Jefe de Polticas Agrarias de la
Oficina de Estudios y Polticas Agrarias, ODEPA, y Asesor del Ministerio
de Agricultura en temas medio ambientales, pequea agricultura y
de fitomejoramiento. Tambin se ha desempeado como Consultor
Internacional para el IICA y la FAO. Actualmente es Consultor en materias
agrcolas y ambientales.
Carlos Muoz Schick. Ingeniero Agrnomo de la Universidad de

Chile y Magster y Doctor en mejoramiento gentico y biotecnologa

vegetal de la Universidad de Florida, Estados Unidos. Ha sido Gerente
General y Subdirector de Investigacin y Desarrollo del Instituto de
Investigaciones Agropecuarias, INIA; y Consultor del IICA y la FAO.
Autor y coautor de ms de 150 publicaciones en revistas cientficas y
divulgativas. Actualmente se desempea como Investigador del INIA en
el mbito de la biotecnologa y el mejoramiento gentico.

Alberto Nio de Zepeda Domnguez. Mdico Veterinario de la

Universidad de Chile y Master y Doctor(c) en Ciencias Naturales
Aplicadas de la Universidad Catlica de Lovaina, Blgica. Ha sido
Agregado Agrcola de Chile en la Unin Europea y Consultor del IICA
y la FAO. Tambin se ha desempeado en el mbito de la innovacin
tecnolgica en la Fundacin Chile y como Secretario Tcnico del
Consejo de Buenas Prcticas Agrcolas del Ministerio de Agricultura.
Actualmente se desempea como Consultor en materias ganaderas.
Hernn Rojas Olavarra. Mdico Veterinario de la Universidad de
Chile, Master en Desarrollo de Programas de Salud Animal y Doctor en
Epidemiologa Veterinaria y Economa de la Universidad de Reading,
Inglaterra. Se ha desempeado como Director Nacional del Instituto de
Desarrollo Agropecuario, INDAP, Jefe del Departamento de Proteccin
Pecuaria del Servicio Agrcola y Ganadero, SAG, y Consultor de la FAO, el
342

IICA y la Organizacin Mundial de Sanidad Animal, OIE. Actualmente es

Profesor del Programa de Doctorado del Campus Sur de la Universidad

de Chile y Consultor en bioseguridad animal.

Rodrigo Saldas Quiduleo. Ingeniero Comercial de la Universidad de

Concepcin, Master en Economa de ILADES/Georgetown, Santiago de
Chile, y Doctor en Economa Agrcola de la Universidad de Goettingen,
Alemania. Ha sido Subdirector Nacional de la Oficina de Estudios y
Polticas Agrarias, ODEPA. Tambin se ha desempeado como Asesor del
Ministerio de Agricultura en temas financieros y de las tecnologas de
informacin y comunicacin. Actualmente es Gerente del Proyecto de
Plataforma de Inteligencia Competitiva para el Cluster de los Alimentos.
Ramiro Sanhueza Riquelme. Ingeniero Comercial de la Universidad

de Concepcin y estudios de magster en Economa de la Universidad

de Georgetown. Ha sido Consultor del IICA, Presidente del Comit de
Seguro Agrcola, Consejero del Instituto de Informacin de Recursos
Naturales, CIREN, y Presidente del Directorio de SACOR. Tambin se
ha desempeado como Asesor del Ministerio de Agricultura y como
Subdirector de Emprendimiento en Innova Chile-CORFO. Actualmente es
Consultor en evaluacin de proyectos de inversin, planes de integracin
vertical y de desarrollo estratgico en el mbito agroindustrial.

Luis Sez Tonacca. Ingeniero Agrnomo de la Universidad de Chile y

Master en Comportamiento del Consumidor de la Universidad Adolfo

Ibez. Ha sido Vicedecano de Investigacin y Desarrollo de la Facultad
Tecnolgica de la Universidad de Santiago de Chile. Miembro de la
Asociacin Mundial de Investigadores del Consumo, actualmente se
desempea como Acadmico a jornada completa del Departamento de
Gestin Agraria de la Universidad de Santiago.

Octavio Sotomayor Echenique. Ingeniero Agrnomo de la Universidad

de Chile y Master en Ciencias Econmicas y Sociales del Institut National

Agronomique de Paris-Grignon, Francia. Ha sido Director Nacional,
Subdirector Nacional y Jefe de Polticas de la Oficina de Estudios y
Polticas Agrarias, ODEPA, del Ministerio de Agricultura. Tambin ha
realizado consultoras para la FAO, el IICA, la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico, OCDE, el Banco Interamericano
de Desarrollo, BID, y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe, CEPAL. Actualmente se desempea como Consultor en temas
de poltica agrcola.
343