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Instituto de Cincias Sociais da Universidade de Lisboa. Av. Professor Anbal de Bettencourt, 9
1600-189 Lisboa Portugal analise.social@ics.ul.pt
JOO PATO
I N T ROD U O
O presente artigo prope uma anlise histrica das polticas pblicas da gua
em Portugal, desde finais do sculo xix at hoje, em funo de duas hipteses
interpretativas. A primeira diz respeito predominncia do que designamos
por paradigma hidrulico como orientao poltica subjacente a este domnio de governao nacional. Assente na valorizao das guas como recurso
econmico, na crena na hidrulica como domnio tcnico-cientfico capaz de
concretizar esse valor, e numa viso essencialmente infraestrutural de polticas
pblicas, o paradigma hidrulico condicionou de forma muito significativa
o desenvolvimento das vertentes ambiental e sanitria das polticas pblicas
da gua. apenas a partir da dcada de 1980 que se comea a observar uma
mudana de paradigma que configura o que designamos por modernidade
tardia.
A segunda diz respeito ao pressuposto de que a concretizao deste iderio
poltico dependeria da capacidade de o Estado exercer o seu domnio sobre
as guas. A classificao pblica das guas decorre de um princpio fundamental que, tendo origem no direito romano, persiste ainda hoje na maioria
dos sistemas jurdicos ocidentais: pela sua importncia para a subsistncia e
desenvolvimento de qualquer comunidade, a grande maioria das guas deve
ser excluda do comrcio jurdico privado.
A sua aplicao, contudo, implica um processo de classificao e cartografia ao longo do territrio que nunca foi concludo em Portugal. Na prtica,
o que se comea a tornar evidente em finais do sculo xix, uma interpretao deste pressuposto, no tanto como garantia de excluso relativamente ao
comrcio jurdico privado, mas sobretudo como garantia do poder de disposio do Estado sobre as guas, que foi sendo exercido de forma discricionria
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O domnio da natureza, diz-nos David Harvey (1996), um pressuposto essencial de dois ideais iluministas: a emancipao humana e a autorrealizao.
O primeiro s poderia ser alcanado atravs da satisfao de necessidades
materiais primrias, dependendo da apropriao e do aproveitamento dos
recursos naturais; o segundo resultaria da imaginao, devendo garantir as
condies necessrias sua satisfao atravs da expanso da criatividade e
do esprito.
Em Portugal, a crena na hidrulica como domnio tcnico-cientfico
essencial concretizao deste iderio influenciou o pensamento de estadistas
e engenheiros que a partir de meados do sculo xix e ao longo de todo o sculo
xx foram imaginando um vasto conjunto de intervenes e obras hidrulicas,
via de transformao do pas em direo modernidade.
Assente no pressuposto de que o aproveitamento dos recursos hdricos nacionais dependeria de um processo de apropriao pblica das guas,
criando-se condies sua administrao e regulao dos seus usos, bem
como do reconhecimento cientfico das condies hidrolgicas e geogrficas
do pas, que permitiria aferir o seu potencial de aproveitamento econmico, e
determinar a necessidade de intervenes hidrulicas de proteo ambiental
e sanitria das povoaes, as polticas pblicas da gua institucionalizam-se a
6 de maro de 1884 com a criao dos Servios Hidrogrficos como unidade
orgnica do Ministrio das Obras Pblicas, Comrcio e Indstria.
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hidrolgica do pas, facto que se tornou logo evidente com a tentativa de transformao dos rios nacionais em vias de comunicao complementares s redes
de transportes existentes (estradas e caminhos-de-ferro), quando a maior parte
dos seus traados no era efetivamente navegvel ou estava sujeita a variaes
significativas (Justino, 1988, p. 175) que impediam a sua utilizao de forma
regular. Finalmente, porque apesar de denotar uma viso descentralizada da
administrao dos recursos hdricos nacionais, as respetivas entidades regionais e locais no dispunham dos recursos tcnicos e financeiros necessrios ao
exerccio das suas atribuies, e rapidamente se inverteu a tendncia descentralizadora argumentando-se a incompetncia ou falta de interesse das corporaes administrativas e dos proprietrios locais.
Se estes problemas se comearam a tornar evidentes logo partida, a sua
persistncia ao longo de grande parte do sculo xx marca de forma estruturante o desenvolvimento deste domnio de governao nacional. No s porque a vocao e competncia da linhagem institucional criada com os S ervios
Hidrogrficos em 1884 se dirigiu essencialmente planificao tcnica e
regulao financeira de distintos projetos hidrulicos, deixando por cumprir o exerccio das funes de gesto e planeamento integrados dos recursos
hdricos nacionais, mas tambm porque uma parte significativa dos aproveitamentos hidrulicos idealizados e concretizados em infraestruturas no foram
complementados por uma viso de poltica econmica capaz de promover o
seu potencial de desenvolvimento.
Pode assim falar-se de um paradigma hidrulico que condicionou o
desenvolvimento das polticas pblicas da gua em Portugal ao longo de todo
o sculo xx, e que evidencia quatro caractersticas fundamentais: a valorizao da gua, primordialmente como recurso econmico; a crena na hidrulica como domnio tcnico-cientfico capaz de garantir a concretizao desse
valor; a reduo das polticas pblicas da gua a uma viso infraestrutural; a
secundarizao das polticas sanitrias e das polticas ambientais como domnios relevantes das polticas pblicas da gua em Portugal.
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guas vivas; (ii) os lagos, lagoas, canais, valas e correntes de gua navegveis e
flutuveis, com seus respetivos leitos e margens; e (iii) as fontes pblicas.
Comuns seriam as guas compostas por: (i) canais, valas e correntes de
gua no navegveis nem flutuveis que atravessando terrenos pblicos municipais ou paroquiais, ou mesmo prdios particulares, se lanassem no mar ou
em alguma outra corrente de gua pblica ou comum; (ii) os lagos, lagoas
ou pntanos sitos em terrenos municipais ou paroquiais, ou circundados por
diferentes prdios particulares, ou por terrenos incultos pblicos, municipais
e paroquiais; e (iii) os reservatrios, fontes e poos construdos custa dos
concelhos e paroquiais.
Particulares seriam: (i) as guas nascentes num prdio particular e que por
ele corressem, enquanto no ultrapassassem os limites do mesmo prdio, ou
que, ultrapassando esses limites e correndo por prdios particulares, fossem
consumidas antes de se lanarem em alguma corrente pblica ou comum; e (ii)
os lagos e lagoas situados em um s prdio particular, e por ele exclusivamente
cercados, quando no sejam alimentados por alguma corrente de uso pblico
ou comum.1
Para alm das guas, seriam pblicas como elas as margens das correntes e
lagos pblicos e comuns, que consistiam numa faixa de terreno adjacente aos
cursos de gua destinadas aos servios hydraulicos, de polcia, ou acessrios
da navegao e fluctuao2, e cuja largura deveria variar consoante fossem ou
no flutuveis e navegveis as guas, podendo ir de 3 a 30 metros (e excecionalmente 50 metros) nos primeiros, e de 1 a 3 metros nos segundos: a variao
dentro de cada um destes intervalos seria determinada em funo da importncia do curso de gua em questo.
Finalmente, institua-se ainda uma hierarquia de valor que deveria condicionar as suas possibilidades de utilizao, ao mesmo tempo que se criavam
as primeiras normas de proteo de qualidade das guas. A primeira determinava que as guas pblicas poderiam servir os fins de irrigao, indstria
ou abastecimento de populaes desde que esses usos no causassem prejuzo
navegao e flutuao3. As segundas, procurando garantir que a atividade
industrial no comunique a essas guas substncias ou propriedades nocivas
sade pblica, vegetao, ou conservao e propagao do peixe4, previam a possibilidade de realizao de vistorias tcnicas por parte dos Servios
Hidrulicos e de encerramento de atividades industriais poluentes.
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De 1919 em diante, mas sobretudo a partir da dcada de 1940, observaram-se distintas iniciativas de reviso do regime jurdico das guas, a maior
parte das quais orientada pela necessidade de introduzir disposies relativas
promoo do seu estado de qualidade. No entanto, nenhuma delas surtiu
efeito (Veiga da Cunha et al., 1980). A segunda reviso substantiva do regime
jurdico do domnio pblico hdrico surgia apenas em 1971, clarificando o
regime dos respetivos terrenos (leitos, margens e zonas adjacentes).8
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A primeira formulao de polticas pblicas da gua de abrangncia nacional apresenta-se em Portugal como a ltima etapa do iderio de melhoramentos materiais institudo em meados do sculo xix por Fontes Pereira de
Melo. Partindo do pressuposto de que o desenvolvimento econmico do pas
dependeria da criao ou expanso de uma rede integrada de infraestruturas
de transportes e comunicaes estradas, caminhos-de-ferro, portos martimos, telgrafo, telefone, etc. , os Servios Hidrogrficos do Reino, criados
na vigncia do ltimo mandato de Fontes como chefe do executivo, deveriam
desenvolver as condies necessrias transformao dos rios nacionais em
vias de transporte complementares s redes virias e ferrovirias existentes e
promover o estudo do potencial de aproveitamento econmico das guas.
Os primeiros trabalhos de interveno hidrulica vinham sendo desenvolvidos desde finais do sculo xvii, uma vez identificadas as necessidades de
encanamento dos rios, de florestao das margens para proteo dos campos
marginais e fixao do seu leito, de construo de canais que encurtassem e
facilitassem percursos, de articular a construo de estradas com os troos
fluviais navegveis, de desobstruir as barras pela remoo de cabedelos de
modo a facilitar o movimento dos portos (Serro, 1971). No entanto, se estas
intervenes eram espordicas e dispersas ao longo do territrio, e as intervenes de maior porte se comearam a observar no vale do Mondego e na bacia
10 Lei n. 54/2005 de 15 de novembro.
11 Lei n. 58/2005 de 29 de dezembro.
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Perante a incapacidade dos servios hidrulicos para assegurar a conservao e desenvolvimento das riquezas cuja administrao lhes compete, a formulao poltica definida entre 1919 e 1920 orientava-se pela necessidade de
estruturar as polticas pblicas da gua em Portugal atravs de investimento
privado em projetos de infraestruturao hidrulica e explorao econmica
dos recursos hdricos nacionais. Nesse sentido, a Lei de guas de 1919 e o
regulamento do uso das guas pblicas por concesso12 apresentam-se como
enquadramento jurdico favorvel regulao de distintas formas de utilizao privada de guas pblicas, nomeadamente atravs de concesses e ttulos
de licena de utilizao. E logo de seguida, com a criao da Administrao
Geral dos Servios Hidrulicos (agsh)13, definiam-se os parmetros de atuao da administrao pblica das guas relativamente ao exerccio das funes
de projeto, regulao tcnica e financeira e execuo de obras hidrulicas em
torno de trs domnios de interveno considerados prioritrios a produo
de energia hdrica, a expanso e explorao comercial dos portos martimos
e a promoo da agricultura de regadio cujos contornos essenciais seriam
regulamentados ao longo das dcadas de 1920 e 1930.
Em 1926, a Lei dos Aproveitamentos Hidrulicos apresentava os novos
pressupostos das polticas de produo, transporte e distribuio de energia eltrica em Portugal que se pretendia implementar: o governo deveria
12 Decreto n. 6827, de 10 de dezembro de 1920.
13 Decreto n. 7039, de 17 de outubro de 1920.
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de um sculo de polticas liberais, o advento do Estado Novo representa igualmente o incio de um regime autoritrio e corporativo (Rosas et al, 1994, p. 151)
que procurou reforar a sua interveno na economia e na atividade empresarial. Definidas neste contexto, as configuraes enunciadas para cada uma
das trs vertentes das polticas pblicas da gua confrontaram-se com uma
tendncia de bloqueio, paralisia e conteno (Madureira e Bussola, 2005,
p. 58) que iria durar at ao incio da dcada de 1940 e impediu o seu desenvolvimento. Portugal chega assim Segunda Guerra Mundial sem conseguir concretizar os propsitos que vinha enunciando para este domnio de governao,
e que deveriam contribuir para uma reduo significativa da sua dependncia
relativamente importao de subsistncias e combustveis.
De facto, apenas a partir da dcada de 1950, mas com particular expresso a partir das duas dcadas seguintes, que se observa uma expanso signi
ficativa das infraestruturas hidrulicas que iriam reconfigurar a paisagem
hdrica nacional. Em 1943, por iniciativa de Duarte Pacheco, a elaborao do
caderno de encargos da concesso do aproveitamento hidrulico das guas
do Zzere e o incio da programao dos trabalhos e respetivo plano financeiro
da construo do escalo de Castelo de Bode assinalam o ponto de partida
de um processo de construo de grandes empreendimentos hidrulicos que
deveriam servir de suporte produo de energia hdrica e reteno de guas
para fins mltiplos, e que seriam explorados em parceria com empresas privadas.
Se em 1940 a capacidade instalada das grandes barragens nacionais era de
40 hm3, este valor passa a 445 hm3 em 1950, 2791 hm3 em 1960 e 3 290 hm3 em
1970, mantendo-se em tendncia crescente da em diante (Pato, 2008b, p. 4),
consubstanciando um aumento muito expressivo da capacidade de produo
de energia hdrica em Portugal e a concretizao do propsito poltico que lhe
estava subjacente.
Do ponto de vista da hidrulica agrcola, assiste-se a um processo idntico
ao longo deste perodo. Concluda em 1938, a primeira obra decorrente da Lei
de Aproveitamentos Hidro-Agrcolas cobria uma rea de 534 ha de regadio
potencial; em 1949 esta rea seria de 3 364 ha e em 1959 de 55 221 ha (Pato,
2008a, p. 192). Com a apresentao do Plano de Rega do Alentejo em 1959,
no mbito do ii Plano de Fomento, planeava-se a converso de mais 173 000
ha em zona de regadio, prevendo-se ainda, j no mbito dos iii e iv Planos
de Fomento (1968-1973; 1974-1979), para alm do incio da segunda fase
do Plano de Rega do Alentejo, as obras de aproveitamento hidro-agrcola do
Mondego, a elaborao do Plano Geral de Regularizao do Tejo e a intensificao da atividade da Direo-Geral dos Servios Hidrulicos no domnio dos
pequenos regadios coletivos (Veiga da Cunha et al, 1980, p. 474).
O perodo que decorre entre as dcadas de 1940 e de 1980 consolida o paradigma hidrulico como conceo predominantemente infraestrutural das
polticas pblicas da gua em Portugal. No tanto pelo investimento realizado
em barragens e obras de hidrulica agrcola, que tivemos ocasio de analisar,
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compreendendo a criao de uma instituio de cpula e as respetivas unidades descentralizadas, delimitadas em funo das bacias hidrogrficas dos
principais rios nacionais.
Se a publicao do Decreto-Lei n. 70/90 tornava evidente a preferncia
pela segunda alternativa, prevendo-se ento a criao do Instituto da gua
(inag) e de Administraes de Regio Hidrogrfica (arh), este diploma no
seria regulamentado. E em 1993, com a publicao da lei orgnica do inag,
determinava-se que as funes desconcentradas da administrao pblica das
guas fossem desenvolvidas pelas drarn e pelas ccr, o que configurava um
modelo hbrido relativamente s duas hipteses originais. Entre 1990 e 1994,
para alm das mudanas institucionais, publicar-se-iam ainda quatro diplomas
estruturantes: um primeiro, logo em 1990, apresentava as primeiras normas
de qualidade da gua; os trs seguintes, j em 1994 (Decretos-Lei n. 45/94,
46/94 e 47/94), regulamentavam, respetivamente, o planeamento dos recursos
hdricos nacionais, a utilizao do domnio hdrico, e o regime econmico e
financeiro da utilizao das guas.
No entanto, a falta de autoridade do inag como entidade coordenadora
relativamente s entidades utilizadoras dos recursos hdricos, s drarn e ccr,
a fraca vocao destas ltimas para o desenvolvimento das atribuies de gesto e planeamento integrado das guas, a falta de meios de fiscalizao e as
deficincias relativas aos sistemas de monitorizao e inventrios dos recursos
hdricos nacionais que j mencionmos, colocaram problemas significativos
efetiva implementao destas disposies, facto que seria reconhecido no
Plano Nacional da gua j em 2001.
Na prtica, este plano e os respetivos planos de bacia hidrogrfica publicados entre 2001 e 2002 centravam-se essencialmente na funo de diagnstico
e as suas disposies dificilmente poderiam ser implementadas por um quadro
institucional cuja vocao essencial no era a gesto integrada dos recursos
hdricos nacionais e cujos recursos humanos afetos a funes de fiscalizao e
policiamento vinham sendo reduzidos de forma progressiva desde a dcada de
1970 (inag, 2001, 2-ii, p. 66).
A situao, diagnosticada em 2001, seria ainda mais gravosa face necessidade de transpor para o direito interno as disposies da Diretiva Quadro da
gua aprovada em 2000 e s exigncias institucionais (gesto por bacia hidrogrfica), ambientais (melhoria do estado de qualidade da gua) e econmicas
(recuperao dos custos e aplicao dos princpios do poluidor pagador e do
utilizador pagador) a definidas.
Da que se tivesse iniciado um processo de reviso da legislao hdrica
e do quadro geral de orientao das polticas pblicas da gua, que iria dar
lugar publicao da Lei das guas em 2005 e, com ela, criao de um
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uadro institucional de referncia que atribuiu ao inag o estatuto de
autoridade da gua, e determinou a criao de cinco Administraes de
Regio Hidrogrfica responsveis pelo exerccio das funes de gesto e planeamento integrado dos recursos hdricos nacionais, ainda que a coordenao das arh no fosse uma atribuio do inag enquanto autoridade da
gua.
Ser ainda cedo para interpretar os efeitos das alteraes introduzidas em
2005. No s porque a segunda gerao de planos (pna e pbh) se encontra
em concluso, mas tambm porque a atual conjuntura poltica e financeira
do Estado portugus levou desestruturao do quadro institucional de referncia criado em 2005 e adoo de um modelo simplificado e dotado de
menores recursos humanos, institucionais e financeiros, que poder colocar
em causa o exerccio de algumas das suas funes essenciais.
O que nos leva a concluir que, se as trs problemticas que salientmos
como condicionantes ao desenvolvimento dos processos de gesto e planea
mento integrados dos recursos hdricos nacionais em Portugal deficincias
de informao e conhecimento; desadequao do quadro institucional de referncia; predominncia de uma viso infra-estrutural em detrimento de uma
perspetiva integrada de desenvolvimento econmico, social e ambiental
foram sendo associadas s disfuncionalidades e limitaes das configuraes
jurdicas e institucionais adoptadas, tendo servido de justificao para a extino dos servios hidrulicos na dcada de 1980 e para a afirmao da necessidade de uma transio paradigmtica, as alternativas que vm sendo testadas
desde ento no se consolidaram ainda numa formulao estvel e funcional
capaz de garantir as condies necessrias gesto e planeamento integrados
dos recursos hdricos nacionais.
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