Colegio Pblico de Abogados de Capital Federal c/ EN - PEN - ley 25.414 - dto.

1204/01 s/amparo (Declarar

bien concedido el recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional

4denoviembrede

2008
Confirmar la sentencia apelada - Desestimar el recurso de hecho - Ley 23.187 intalacin y funciones del
Colegio Pblico de Abogados - Abogados del Estado - Invalidez arts. 3 y 5 decreto 1204/01 - Matrcula - Pago
derecho fijo - legitimacin Colegio Pblico de Abogados remisin apartado IV del dictamen del Procurador Fiscal
- Delegacin legislativa - Art. 1 inc 1 apartado "f" ley 25.414 - Alcance arts. 99.3 y 76 de la Constitucin
Nacional - Condiciones y lmites - Principios constitucionales en la materia - Prohibicin de delegacin sin bases
- Bases genricas o indeterminadas - Carga de demostrar concrecin especfica de la poltica legislativa de la
norma delegante - Justificacin de validez - Decreto 1204/01 - Excede la habilitacin legislativa - Disidencia de
la jueza Highton de Nolasco: Revoca la sentencia - Zona de reserva de la Administracin, art. 99.1 de la
Constitucin Nacional - Decreto 1204/01 norma conforme a la Constitucin Nacional - Control sustantivo Ejercicio facultades discrecionales).

SupremaCorte:
Amimododever,resultainnecesarioquemepronuncieen
estaqueja,todavezquelosagraviosquesepretenden
someteraconsideracindeV.E.yafuerontenidosen
cuenta en mi dictamen de la fecha, emitido en los autos
principales.
BuenosAires,15dejuniode2006.
LauraM.Monti
ESCOPIA
SupremaCorte:
Amimododever,resultainnecesarioquemepronuncie
enestosautos,porlosquetramitalaquejadelEstado
NacionalcontralaresolucindelaCmaraNacionalde
ApelacionesenloContenciosoAdministrativoFederal(Sala
V) que rechaz el recurso extraordinario que haba
interpuesto
contra el fallo de ese mismo tribunal que confirm la
medida
cautelarotorgadaporeljuezdeprimerainstancia.
Elloesas,pueseneldadelafechahedictaminado
enlosautosprincipales,endondeeldemandadodedujo
recursodeapelacinfederalcontralasentenciadefinitiva
queacogiparcialmentelaaccindeamparoiniciadaporel
actor(causaC.2701,L.XL."ColegioPblicodeAbogadosde
la
Capital Federal c/ Estado Nacional Poder Ejecutivo
Nacional
Ley25.414Decreto1204/01").
BuenosAires,15dejuniode2006.
ESCOPIALauraM.Monti
-4"ColegioPblicodeAbogadosdelaCapital
Federalc/EstadoNacionalPENley25414
dto.1204/01s/amparoLey16.986."
S.C.C.2701,L.XL.

Procuracin General de la Nacin

-5-

SupremaCorte:
I
Afs.248/249,laCmaraNacionaldeApelacionesen
loContenciosoAdministrativoFederal(SalaV)confirmel
pronunciamientodelainstanciaanterior,quehabahecho
lugaralaaccindeamparoquepromovielColegioPblico
de
AbogadosdelaCapitalFederal(enadelante,C.P.A.C.F.)y,
en
consecuencia,declarlainvalidezdelosarts.31 y51 del
decreto1204/01.
Paraasdecidir,losmagistradoslereconocieron
legitimacinalC.P.A.C.F.,todavezque,ensuconcepto,
entrelasfuncionesquelehansidoconferidasmediantela
ley
23.187,seencuentraladetutelarlainviolabilidaddel
ejercicio profesional en todos sus rdenes, razn por la
cual
tambin est investido a esos efectos de legitimacin
procesal
parainiciarlaaccinpblica.
Sobreelfondodelasunto,recordaronqueladelegacin
legislativaseencuentra,comoprincipio,prohibidapor
elart.76delaConstitucinNacionalyqueellaslose
admite en materias determinadas de administracin y
emergencia
pblica,conplazofijadoparasuejercicioydentrodelas
bases de la delegacin que el Congreso de la Nacin
establezca.
Puntualizaronque,auncuandolaley25.414,en
ejercicio del marco excepcional de tal delegacin, debi
fijar
lmitesprecisosparaimpedirexcesosdelPoderEjecutivo
Nacionalalmomentodeejercerlasfacultadesdelegadaspor
el
Congreso,lociertoesqueloautoriza"derogartotalo
parcialmente aquellas normas especficas de rango
legislativo
queafectenoregulenelfuncionamientodeorganismos...o
entidades pblicas no estatales", con el nico objeto de
dar
eficienciaalaadministracin(art.11,ap.I,inc.f,de
la
-6ley).
ContalpropsitodijeronelPoderEjecutivodict
eldecreto1204/01,quedispuso,enlopertinente,quelos

abogadosqueejerzanlarepresentacin,patrocinioletrado
y/o
defensa del Estado Nacional estaran exentos del pago de
bonos
dederechofijo(art.31)y,ademsque,paraejercerla
profesinnoresultabanecesariaotramatrculaqueladel
Registro de Abogados del Estado, creado por su art. 41
(confr.
art.51).
Desestimaronlosplanteosdeldemandadocontrael
fallo de primera instancia que haba declarado la
inconstitucionalidad
delart.51,todavezquedichaparteselimita
invocar de manera abstracta su legalidad, sin esgrimir
argumentos
acercadesucontenidoysinintentarsiquieraexplicar
losmotivosquelepermitancolegirlaineficienciadela
Administracinantelacircunstanciadequelosletrados
pertenecientes al Cuerpo de Abogados del Estado estn
matriculados
enelC.P.A.C.F.
Advirtieronque,delaredaccindelcitadoartculo,
surgedeformamanifiestalaextralimitacindelPoder
Ejecutivo,alpermitirlesaesosletradosejercer"...sin
que
resultenecesarianingunaotramatriculacinprofesional",
porquedeesemodosecomprometenlosfinespblicosqueel
Estadolehabaconfiadoalaactora,pormediodelaley
23.187.
Manifestaronqueladelegacinsubexaminepodra
habertenidovalidezsiemprequelapolticalegislativase
hubieraestablecidoclaramenteyquelainterpretacinde
ese
instituto agregaron siempre debe hacerse con carcter
restrictivo.
Eneseordendeideas,lesresultabaindudableque
laley25.414,porlaimprecisindesuenunciado,nohaba
autorizado al Poder Ejecutivo a modificar la ley 23.187
como
"ColegioPblicodeAbogadosdelaCapital
Federalc/EstadoNacionalPENley25414
dto.1204/01s/amparoLey16.986."
S.C.C.2701,L.XL.

Procuracin General de la Nacin

-7lohizoalemitireldecreto1204/01.
Sinembargo,descartaronlosargumentoscontrala
declaracin de inconstitucionalidad del art. 41
referido

del

decreto,encuantocreaelRegistrodeAbogadosdelEstado,
porentenderquelasfuncionesespecficasdelC.P.A.C.F.
de
ningunamaneraseencontraranvulneradasniexcluidas.
Porotraparte,dijeronque,sibienelart.31 del
decreto 1204/01que exime a los abogados que ejerzan
funciones
paraelEstadodelpagodebonosdederechofijoqueprev
la
ley23.187habaconsideradolasituacindeemergencia
econmicadeclaradaporlaley25.344cuyosefectosno
desconocen,porloshechosacaecidosenelpasalmomento
del
emitirse tal decreto lo dispuesto en aquel artculo
desvirta
elprincipiodelegalidad(arts.18y19delaConstitucin
Nacional),puesvulneraeltextoexpresodelart.51,inc.
d,
delaley23.187.
II
Disconforme,elEstadoNacionaldedujoelrecurso
extraordinario de fs. 256/285, que fue concedido por
involucrar
lainteligenciadenormasfederalesydenegadoporlas
causalesdearbitrariedadygravedadinstitucional(confr.
fs.
322).
Sostiene,enloqueaquinteresa,queelC.P.A.C.F.
carece de legitimacin activa, toda vez que slo se
encuentra
legalmentefacultadoparatutelarlosinteresesdelos
abogadosdelamatrculaenelejercicioprivadodela
profesin, pero no los que ataen a los abogados del
Estado,
quienesestnsometidosalcontrol,alasdirectivasyala
disciplina especfica del Procurador del Tesoro de la
Nacin.
Eneseordendeideas,expresaqueelColegioposee
una legitimacin limitada y acotada a los fines de la
normas
fundantes y toda otra interpretacin desnaturaliza la
compe8tenciaparaactuardelaactora,quienpretendeinstituirse
en
defensora de sujetos a quienes no representa, lo que
implica
unasuertedeaccinpopularinviableennuestrosistema

constitucional.
NiegaqueelPoderEjecutivosehayaextralimitado
de la delegacin legislativa, toda vez que el a quo
confundi
la delegacin del ejercicio de la funcin administrativa
con
la transferencia de su titularidad. Ello es as, indic,
porque
elC.P.A.C.F.esunapersonapblicanoestatalquecumple
finespblicosquelefuerondelegadosytransferidospor
el
Estado,sinquepuedainferirsequehuboporpartedeeste
ltimo,atravsdelaley23.187,unatransferencia
definitiva a favor de aqul de la titularidad de la
competencia,
sinoque,antesbien,existiunadelegacindelejercicio
delafuncinadministrativaparalaordenacin,elcontrol
delamatrculayladisciplinadelarespectivaprofesin
aunquesiempreconreferenciaalosabogadosenel
ejercicio libre que proyect sus efectos sobre los
letrados
integrantesdelCuerpodeAbogadosdelEstado.
ExpresaquelarepresentacindelEstadoenjuicio
no es equiparable al ejercicio de la profesin, porque
segn
la doctrina de la Corte en el caso "Punte" (Fallos:
320:521),
elProcurador yel Subprocuradordel Tesorode laNacin
tienen
incompatibilidadparaejercerlalibrementeenlaCapital
Federal como representantes del Estado, aunque s pueden
actuar
enlascausasqueseaninherentesasucargooempleo.En
consecuencia,alrepresentarseopatrocinarsealEstado
Nacionalnoseejercelaprofesinensentidoliberal,ya
que
seactacomointegrantedelCuerpodeAbogadosdelEstado.
Puntualizaquelasnormasquerigenlaabogaca
pblicaconformanunsistemaespecialydiferenciadodel
ejercicioliberaldelaprofesin,talcomosedesprendede
la
"ColegioPblicodeAbogadosdelaCapital
Federalc/EstadoNacionalPENley25414
dto.1204/01s/amparoLey16.986."
S.C.C.2701,L.XL.

Procuracin General de la Nacin

-9ley12.954,sancionadaen1947,decreacindelCuerpode

AbogadosdelEstado,elcualtieneentreotrasfunciones,
la
de representarlo ante las autoridades judiciales, lo que
tambin
surgedelaley24.946(arts.66ysgtes.)quesustituy
a la ley 17.516, de la ley 25.344 y su decreto
reglamentario
1116/00. Por otra parte, aclara, las disposiciones del
Cdigo
deticadelC.P.A.C.F.demuestranquenoestcontemplada
la
situacindel abogadodel Estadosino, demanera clarae
indiscutible,
ladelletradoqueejercelibrementelaprofesin
deabogado.
Manifiestaquedelostrminosdelfallosurgeque
el a quo ha hecho prevalecer las normas que regulan el
ejercicio
libredelaprofesintraspolandosinconsideracindel
ejercicio, ni de las competencias estatales, ni de las
normas
vigenteslosalcancesdelaley23.187almbitodela
abogacapblica, cuyasdisposiciones decarcter general
no
sonntegramenteaplicablesalosletradosdelEstadoque
se
encuentrancomprendidosenelrgimenespecficodelaley
12.954ydesudecretoreglamentario.
Enefecto,argumenta,sehaperdidodevistaquelos
abogados del Estado que ejercen las funciones de
asesoramiento,
representacinypatrociniodeldesempeanunafuncin
pblica,tienenstatusdeagentespblicos,mantienencon
elEstadounarelacindeempleopblicoysusactividades
estnreguladasporelderechopblico.Existencaracteres
que
losdiferencian,comolasituacinjurdicaestatutaria,de
naturalezaespecialydiferencial,sometidaalcontrol
estatal, vinculada con una relacin de jerarqua y
subordinacin
ysujetaexclusivamenteaunrgimendisciplinario
dederechopblico,todolocualhacequelarepresentacin
delEstadoseefectesinnecesidaddematriculacin(ley
10.996), la que en determinados supuestos se encuentra
vedada
-10(leyes23.187y22.192).
Aseveraquelalegalidaddeldecreto1204/01fue

debidamente fundamentada, porque el ejercicio de las

facultades
queintegranlazonadereservadelaadministracinno
puedesercontroladoporelPoderJudicialencuantohacea
su
organizacin,enparticular,ellosepusoenevidenciaal
invalidarsesuart.51.
Adviertecontradiccinenlosfundamentosdelfallo,
alreconocervalidezalart.41 quecreaelRegistrode
Abogados del Estado porque somete a sus letrados a una
doble
vinculacin tanto con el Estado Nacional como con el
Colegio,
lo cual afecta el funcionamiento operativo del primero y
sus
entidadesdescentralizadas,queposeensobresusempleados
facultadesdisciplinariasyjerrquicas,circunstanciaque,
adems, constituye un tpico aspecto de carcter
administrativo
alcanzadoporelart.76delaConstitucinNacional.
Defiendelalegalidaddelart.31 deldecreto
1204/01, en razn de haber sido dictado en virtud de la
delegacin
legislativainstrumentadaatravsdelart.11,ap.I,
inc.f)yap.II,inc.e)delaley25.414,quehabilital
Poder Ejecutivo Nacional a derogar o modificar normas de
rango
legislativo de orden nacional cuando afecten el
funcionamiento
deorganismosoentesdescentralizadosoperjudiquenla
competitividaddelaeconoma,sinquedichaleylemerezca
reparoconstitucionalalgunocomoexpresalaactora.
Afirmaquetodoslosrequisitosprevistosenelart.
76delaConstitucinNacionalseencuentrancumplidosen
el
sublite,puesladelegacintuvoplazocierto(confr.art.
11,
primerprrafodelaley25.414)yfueronestablecidaslas
basesdeladelegacin(confr.art.21 ibidem),sinexceder
su
lmiteyaque,porsuintermedio,elPoderEjecutivoadopt
medidastendientesareducirlaincidenciaquetienensobre
lasfinanzasdelsectorpbliconacionallasleyesde
colegiacinobligatoriadelordennacionaloprovincialque
subordinan la actuacin de los profesionales que
representano
patrocinanal Estado,al pagode bonos,derechos fijosu
otros

gravmenes.
Alegaque,poresemotivo,lasentenciaapelada
produce un grave perjuicio econmico a la comunidad,
circunstancia
queelmismodecreto1204/01pretendievitarmediante
la adopcin de medidas coherentes con la emergencia
administrativa
establecidaenlaley25.344.Estimaqueelloesas
porque,enelmarcodecontencindegastosqueimpusola
emergenciadeclarada pordicha ley,el pagode bonos,de
derechos
fijosodecualquierotrogravamensimilaralprevisto
en la legislacin de la Nacin o de la provincias que
obligue
alosabogadosaunpagoporsurepresentacin,patrocinio
letrado o defensa del Estado Nacional y de los dems
organismos
mencionadosenelart.61 constituyeunaerogacinde
importancia que afecta el erario pblico, mxime si se
tiene
encuentaelrgimendeequilibriofiscalimpuestoporla
ley
25.453.
III
Amimododever,laapelacinextraordinariadeducida
esformalmenteadmisible,todavezqueenelsublitese
hanpuestoenteladejuiciounactodeautoridadnacional
(decreto 1204/01) y la decisin definitiva del tribunal
superior
delacausahasidocontrariaasuvalidez,ascomola
inteligenciadenormasfederales(leyes23.187y25.414)y
la
sentenciaimpugnadahasidoadversaalaspretensionesque
el
recurrentefundenellas(art.14,incs.11 y31 delaley
48).
Porlodems,losagraviosdeducidosconapoyoenla
-12doctrina de la arbitrariedad de sentencias, al estar
referidos
alacuestinfederalindicada,quedancomprendidosenella
y,
porende,serntratadosenformaconjunta(doctrinade
Fallos:323:1625,entreotros).
IV
Sinperjuiciodeello,desdeelmomentoenqueelprimer
agravio del recurrente est enderezado a cuestionar la
legitimacindelaentidadactora,unordenjurdicamente

lgicoimponeexaminardichacircunstanciaenformaprevia
pues,decarecerdetalrequisitocomn,seestaraantela
inexistenciadeun"caso","causa"o"controversia",enlos
trminosdelart.116delaLeyFundamental,quetornara
imposible la intervencin de la Justicia. En ese orden,
entiendoquecabedesestimarlosargumentosdeldemandado
en cuanto sostiene que el C.P.A.C.F. slo est facultado
paratutelareluniversodeabogadosqueejercenlibremente
la profesin, no as el de aquellos que pertenecen al
mbitodelEstado.
Piensoqueelloesaspues,comolosostuvoelMinisterio
Pblico en los casos de Fallos: 308:987 y 324:448, el
C.P.A.C.F.es"unapersonadederechopblico,desdequeno
selaconcibecomounaasociacindederechocomn,ala
cualseeslibredeasociarseodenoasociarse,parala
defensadeinteresessectoriales,sinocomoelrganoque
en el mbito de la delegacin transestructural de las
funciones estaduales es revestido de naturaleza pblica
parallevaradelanteelcumplimientodeuncometidopblico
queseleencomienda,cualeseldecontrolarelejercicio
delaprofesinconarregloa
laspautaspreestablecidasenresguardodelosintereses,
no
delosabogadosindividualysectorialmente,sinodela
comunidadquenecesitadelconcursodestosparagarantir
elafianzamientodelajusticia,delaquelosabogadosson
auxiliares,motivoprincipalporelquedichorganohade
gobernarlamatrcula"(nfasisagregado).
Laley23.187,ensuart.11,disponeque"elejercicio
delaprofesindeabogadoenlaCapitalFederalse
regir por las prescripciones de la presente ley" y "la
proteccin
delalibertadydignidaddelaprofesindeabogado
formapartedelasfinalidadesdeestaleyyningunadesus
disposiciones podrn entenderse en un sentido que las
menoscabe
orestrinja".Elart.21,asuvez,establecequepara
ejercer la profesin en la Capital Federal se debern
reunir
lossiguientesrequisitos:"...a)poseerttulohabilitante
expedidoporautoridadcompetente;b)hallarseinscriptoen
la
matrculaquellevarelColegioPblicodeAbogadosdela
CapitalFederalqueporestaleysecrea..."yelart.18
declaraobligatorialamatriculacinprevista"nopudiendo
ejercerse la profesin en caso de no estar efectuada la
matriculacin
dispuesta".

Asimismo,encomiendaexpresamentealC.P.A.C.F.el
gobierno de la matrcula y el ejercicio del poder
disciplinario
sobrelosmatriculados(art.20,incs.ayb),aligual
quelavigilanciayelcontroldelaabogacaparaqueno
sea
ejercidaporpersonasquecarezcandettulohabilitanteo
que
noseencuentrenmatriculados(art.21).
Alaluzdelasnormastranscriptas,esclaroquela
ley no efecta distincin alguna, como hace el apelante,
entre
losabogadosqueejercenlibrementelaprofesinylosque
pertenecenalEstado,sinoquecomprendealuniversode
profesionales que litigan en jurisdiccin de la Capital
Federal.
Sabidoesquelaprimeraregladeinterpretacindelas
leyesesdarplenoefectoalaintencindellegisladory
la
primerafuenteparadeterminaresavoluntadeslaletrade
la
-14ley;nocabepuesalosjuecessustituirallegisladorsino
aplicar la norma tal como ste la concibi (Fallos:
316:2695,
entremuchos).Cuandolaletradelaleynoexigeesfuerzo
de
interpretacin debe ser aplicada directamente, con
prescindencia
deconsideracionesqueexcedenlascircunstanciasdel
caso expresamente contemplado en la norma (Fallos:
311:1042).
Porlodems,nosemeescapaqueladecisinala
quefinalmentesearribeenelsublitepodraafectarlos
fines pblicos delegados por dicha ley al C.P.A.C.F., ya
sea
enloatinentealcontroldelejerciciodelaprofesinen
la
Capital Federal, como a la matriculacin obligatoria de
todos
los que ejercen en dicha jurisdiccin, por lo que su
actuacin
enelpleitoseenmarcaenelinc.j)delaley23.187,que
le
imponecomodeberladefensade"...lainviolabilidaddel
ejercicio profesional en todos sus rdenes estando
investidoa

esos efectos de legitimacin procesal para ejercitar la

accin
pblica".
Sobreeltema,considerooportunorecordar,unavez
ms,lo expresadopor elTribunal enel precedenteantes
citado
deFallos:308:987(reproducidoeneldictamendelseor
Procurador General en la causa publicada en Fallos:
324:448),
en torno a las funciones atribuidas legalmente al
C.P.A.C.F.,
entrelasqueestladecontrolarelejercicioprofesional
y
elresguardodedichoejercicio,comotambin"ladefensa
de
susmiembros,lacual(...)estambinunafuncinpblica,
destinada a la proteccin del libre desarrollo de la
actividad
delosabogadoscomorepresentantesdelosjusticiablesy
como
rganosauxiliaresdelajusticia(conf.art.51,prrafo
primero, y argumento del art. 71, inc. e, parte primera
del
cuerpo legal referido es decir, la ley 23.187)"
(considerando
91).
Tambin se seal, en el aludido precedente, que no hay
vnculoasociativoentrelosmatriculados,sinoquela
posicin del abogado es la de sujecin a la autoridad
pblica
ejercidaporelColegioyalasobligacionesquelaleyle
impone(considerando10)y"Que,endefinitiva,elColegio
no
esunaasociacin(art.14delaConstitucinNacional)que
se
integra con la adhesin libre y espontnea de cada
componente,
sinounaentidaddestinadaacumplirfinespblicosque
originariamente pertenecen al Estado y que ste, por
delegacin,
circunstanciadanormativamente,transfiereala
institucinquecreaparaelgobiernodelamatrculayel
rgimendisciplinariodetodoslosabogadosdelaCapital
Federal,comoauxiliaresdelaadministracindejusticia"
(considerando11).
Porotraparte,tampoco puededesconocersequeelColegio
accionaendefensadeunderechopropioy,porlotanto,
cuenta con legitimacin suficiente para actuar en este

juicio, cuando impugna el decreto 1204/01 porque a su

entender, en contra de lo que dispone la ley 23.187,
excluye de su control a una categora de abogados que
integran su matrcula (los que ejercen labores en el
Estado), al tiempo que lo priva de los fondos que stos
debenabonarporsuactuacinentodoprocesojudicial,en
concepto de derecho fijo, que contribuyen a formar el
patrimoniodelaentidad(conf.art.51,inc.d,delaley
recincitada).
V
Despejadalacuestinanterior,encuantoalfondo
del asunto, resta analizar la constitucionalidad del
decreto
1204/01ydelaley25.414.
Adelanto,porlasrazonesqueexpondrseguidamente,
quenocabeatenderalosargumentosdelapelantepara
defender la constitucionalidad del art. 31 del decreto
1204/01fundadosenladelegacinlegislativainstrumentada
atravsdelart.11,ap.I,inc.f)yap.II,inc.e)de
laley25.414.
Alrespecto,esprecisodestacarque,enlatareade
esclarecerlainteligenciadenormasdecarcterfederal,
la
Cortenoestlimitadaporlasposicionesdelosjueces
intervinientes ni de las partes, sino que le incumbe
realizar
una declaracin sobre el punto disputado, segn la
interpretacin
querectamenteleotorgue(Fallos:323:3160y3229).
Elart.31 deldecreto1204/01,cuandoeximealosabogados
queejerzanlarepresentacin,elpatrocinioletradoola
defensa del Estado Nacional y dems organismos estatales
delpagodebonos,dederechosfijosydecualquierotro
gravamen similar previsto en la legislacin nacional,
provincialodelaCiudadAutnomadeBuenosAires,tiene
unaobviaincidenciaenlapercepcindelosrecursosdel
C.P.A.C.F. previstos en el art. 51 de la ley nacional
23.187, conformados, entre otros, por los importes
provenientes de derecho fijo "...que se abonar al
iniciarseocontestarsecualquieraccinjudicialantelos
juecesotribunalesconintervencindeabogados"(confr.
inc.d).
Procededestacarquelosbonosyderechosfijosnoadmiten
unaconsideracin escindidarespecto delas instituciones
tributarias, antes bien, un correcto enfoque del tema
conduceasostenerqueaqullosparticipandelanaturaleza
destas.Dichocriteriosedesprendedelosargumentosque
la Corte desarroll en Fallos: 310:418, al sostener la

constitucionalidad de las contribuciones a las que los

miembrosdelColegioquedenobligados,vgr.lascuotasde
inscripcinyanualprevistasenelartculo51,incisoa,
delaleycitada,indispensablesparalasubsistenciadel
enteyelcumplimientodesusfines.Dijo,adems,queel
evidentebeneficiopblicoconsistenteenelcontroldeuna
actividad profesional de innegable trascendencia social
puede exigir un proporcional sacrificio del inters
privado, sin que ello importe violacin alguna a la
garanta consagrada en el art. 17 de la Constitucin
Nacional(conf.cons.31).
Asimismo, el Tribunal puntualiz que "en funcin de lo
expresado, idnticas consideraciones cabe aplicar con
referenciaal'derechofijo'quedeberabonarsealiniciar
o contestar cualquier accin judicial con intervencin
letrada (artculo 51, inciso d); bien entendido que la
determinacin cuantitativa de esa contribucin por la
asambleadelColegio'enunaproporcindelimportedela
tasa de justicia que se tribute en juicios por un monto
indeterminado' no constituye una indebida delegacin de
facultadeslegislativasporelCongresodelaNacinsino
tan slo el reconocimiento legal de una atribucin a un
entepblico..."(cons.41 delmismoprecedente).
Alrespecto,esnecesariotenerpresenteque"conjuntamente
con su especial propsito de allegar fondos al tesoro
pblico,lostributosconstituyenunvaliosoinstrumentode
regulacin de la economa, complemento necesario del
principio,conraigambreconstitucional,queprevatender
al bien general (art. 67, inc. 21, de la Constitucin
Nacionaltexto1853/1860)alqueconducelafinalidadde
impulsar el desarrollo pleno y justo de las fuerzas
econmicas"(Fallos:298:341y302:508).
La ley 23.187 define un presupuesto de hecho que, al
verificarseenlarealidaddelcasoconcreto,daorigena
la obligacin de ingresar en el C.P.A.C.F. una suma de
dinero, en las condiciones que establece el texto legal.
Tal obligacin tiene por fuente un acto unilateral del
Estado justificado por el poder tributario que la
Constitucin Nacional le otorga al Congreso y su
cumplimiento se impone coactivamente a los particulares,
cuya voluntad carece, a esos efectos, de toda eficacia.
Cabeaadir,entalsentido,quelaCortehadichoqueno
existeacuerdoalgunodevoluntadesentreelEstadoylos
individuos sujetos a su jurisdiccin con respecto al
ejerciciodelpodertributarioimplicadoensusrelaciones;
los impuestos no son obligaciones que emerjan de los
contratos sino que su imposicin y su fuerza compulsiva

paraelcobrosonactosdegobiernoydepotestadpblica
(Fallos:218:596,entreotros).
Es menester sealar que la obligacin que se impone al
afiliadodelC.P.A.C.F.cuyasituacinquedacomprendidaen
lostrminosdelaley23.187nodifiereencuantoala
gnesisdelarelacin,estructura,marconormativoquela
regula de aquella resultante de cualquier otra ley
tributaria.
La particularidad de que el sujeto de aplicacin y
fiscalizacinseaelColegioPblicodeAbogadosnoaltera
talconclusin,todavezque,comosedijoenelacpite
anterior,"elColegionoesunaasociacin(art.14dela
ConstitucinNacional)queseintegraconlaadhesinlibre
yespontneadecadacomponente,sinounaentidaddestinada
acumplirfinespblicosqueoriginariamentepertenecenal
Estado, y que ste por delegacin, circunstanciada
normativamente,transfierealainstitucinquecreapara
elgobiernodelamatrculayelrgimendisciplinariode
todoslosabogadosdelaCapitalFederal,comoauxiliares
de la administracin de justicia"(Fallos: 308:987,
considerando11).
Sentadoloanterior,amimododever,laadecuadasolucin
de la controversia pasa por la pertinente aplicacin del
principio de reserva constitucional de ley formal en
materiadetributos.
LaCortehadichoconrelacinalprincipiodereservade
laley tributaria,que stees derango constitucionaly
propiodel Estadode Derechoy que nicamente admiteque
una norma jurdica con la naturaleza de "ley formal"
tipifique el hecho que se considera imponible y que
constituirlaposteriorcausadelaobligacintributaria.
Ese principio no puede ser soslayado aunque se invoquen
"pautasdepolticafijadasporlasautoridadeseconmicas"
y la existencia "de un estado de calamidad econmica
interna", debido a que nuestro sistema constitucional
suponeunEstadocuyaspotestadessonlimitadasysehallan
sujetas al deslinde de competencias fijado por la Ley
Fundamental, predispuesto para garantizar una estabilidad
calculableentregobernantesygobernados(Fallos:294:152,
considerando 18, citado en Fallos: 318:1154, voto de los
juecesEnriqueS.PetracchiyGustavoA.Bossert).
Delart.31 deldecreto1204/01surgeconclaridadqueel
PoderEjecutivo,medianteundecretodelegado,hadeclarado
a determinados sujetos exentos de un tributo creado por
ley. Es reiterada doctrina de V.E. que ninguna carga
tributariapuedeserexigiblesinlapreexistenciadeuna
disposicin legal encuadrada dentro de los preceptos y
recaudosconstitucionales, estoes vlidamentecreada por

elnicopoderdelEstadoinvestidodetalesatribuciones,
de conformidad con los arts. 41, 17, 44 y 67 texto
1853/1860 de la Constitucin Nacional (Fallos: 248:482;
303:245; 305:134; 312:912; 316:2329, entre muchos otros
relativosalprincipiodelegalidadtributaria).
Paralelamenteaello,hasostenidoque,delmismomodoque
elprincipiodelegalidadquerigeenlamateriaimpideque
seexijauntributoensupuestosquenoestncontemplados
porlaley,tambinvedalaposibilidaddecrearexenciones
ensituacionesquetienencabidaenellaconarregloalos
trminos del respectivo precepto (confr. arg. Fallos:
316:1115).
No obsta a la conclusin precedente el hecho de que el
decreto sea de los llamados "delegados", como tampoco el
contextodeemergenciaenelquesedict,puesenelcaso
"Peralta"(Fallos:313:1513)laCorte,auncuandoponder
laimposibilidaddelCongresopararemediarunasituacin
degraveriesgosocial,sealque"enmateriaeconmica,
lasinquietudesdelosconstituyentesseasentaronentemas
comolaobligadaparticipacindelPoderLegislativoenla
imposicin de contribuciones (art. 67, inciso 2 texto
18531860), consustanciada con la forma republicana de
'gobierno'"(considerando22).Seadelantdetalmodouna
conclusin que se deriva directamente del principio de
legalidad en materia impositiva, cual es la limitacin
constitucional infranqueable que supone esa materia para
losdecretosreferidos(Fallos:318:1154).
El desarrollo y el progreso no son incompatibles con la
cabal observancia de los artculos 1y 28 de la
Constitucin Nacional, sino que, por el contrario, deben
integrarseconstos,demodotalquelaexpansindelas
fuerzasmaterialesyelcorrelativomejoramientoeconmico
de la comunidad sean posibles sin desmedro de las
libertadesy conplena sujecina lasformas degobierno
dispuestas por la Ley Fundamental, a cuyas normas y
esprituresultantancensurableslanegacindelbienestar
deloshombrescomopretenderedificarlosobreeldesprecio
o el quebrantamiento de las instituciones (Fallos:
314:595).
De la reiterada doctrina del Tribunal sobre este tpico
surgeconnitidezqueniundecretodelPoderEjecutivoni
unadecisindelJefedeGabinetedeMinistrospuedencrear
vlidamente una carga tributaria ni definir o modificar,
sinsustentolegal,loselementosesencialesdeuntributo
(confr.sobreestoltimoladoctrinadeFallos:319:3400,
en especial, su considerando 91, citado en Fallos
326:4251,considerando61).

Desde esta perspectiva, no resultan atendibles los

argumentos del Estado Nacional para defender la
constitucionalidad del decreto 1204/01, fundado en la
delegacinlegislativaefectuadaporelart.11 delaley
25.414,todavezque,sibienelapartadoI,inc.f),del
esteartculohabilitabaalPoderEjecutivoaderogartotal
oparcialmentelasnormasespecficasderangolegislativo
que afecten o regulen el funcionamiento operativo de los
organismosoentesallenumerados,lodispuestoenelart.
31 del decreto previamente citado colisiona con la
limitacin constitucional infranqueable que supone la
materiatributariaparalosdecretosdelPoderEjecutivo.
Estaconclusinesvlida,porotraparte,paraelintento
de fundar el decreto en el ap. II, inc. e), del mismo
artculodelamencionadaley,pues,precisamente,allse
excepta de la delegacin legislativa "expresa e
integralmentetodaderogacin,modificacinysuspensin...
enmateria...tributaria".
Enestamismalneaderazonamiento,siansepretendiera
sustentar la constitucionalidad del art. 31 del decreto
1204/01enladelegacinlegislativaefectuadaenelart.
11,ap.II,inc.a),delaley25.414,todavezqueenlos
considerandosdeldecretoaludidoelPoderEjecutivofund
sucompetenciaenlasfacultadesotorgadasporaquellaley,
sinespecificaraculdesusdisposicionesserefera,al
tratarse, como se dijo, de una facultad exclusiva y
excluyentedel Congreso,tal delegacinresulta invlida.
ComobienexpresV.E., nopuedencaberdudasencuantoa
que los aspectos sustanciales del derecho tributario no
tienen cabida en las materias respecto de las cuales la
ConstitucinNacional(art.76),autoriza,comoexcepciny
bajodeterminadascondiciones,ladelegacinlegislativaen
elPoderEjecutivo(Fallos:326:4251,considerando81).
En tales condiciones, resulta enteramente aplicable la
doctrina del Tribunal sentada en el lejano precedente
"Delfino"(Fallos:148:430) segnlacualelCongresono
puededelegarenelPoderEjecutivooenotrodepartamento
de la administracin, ninguna de las atribuciones que le
han sido expresa o implcitamente conferidos, bien
entendido que existe una distincin fundamental entre la
delegacin de poder para hacer la ley y la de conferir
cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo
administrativo,afindereglarlospormenoresodetalles
necesariosparalaejecucindeaqulla.
Entrminoselocuentes,V.E.indicqueloprimeronopuede
hacerse,mientrasquelosegundoesadmitidoaunenpases
que carecan de regulacin constitucional de poder
reglamentario.

Porlodems,lavigenciadeestecriterio,inclusoparael
instituto del art. 76 de la Constitucin Nacional
incorporadoporlareformade1994,enmateriatributaria,
seconfirmaporsuutilizacinenFallos:326:4251,antes
citado,precedenteenelqueV.E.enfticamentesostuvoque
losaspectossustancialesdelderechotributarionotienen
cabida en las materias susceptibles de delegacin por el
preceptoconstitucionalmencionado.
Almismoresultadosellegacuandoseadviertequeyaenel
debateparlamentariodelproyectoqueluegoseconvirtien
la ley 25.414, los legisladores expresaron sus reparos
sobrelavalidezconstitucionaldequeelCongresopudiera
cedersusatribucionesespecficasenmateriatributaria.
Es ilustrativa, en tal sentido, la intervencin del
diputadoLix Klettque, refirindoseal inc.a), delap.
II, del art. 11, en cuanto faculta al Poder Ejecutivo a
eliminar exenciones, dijo: "...Esto es de dudosa
constitucionalidadalaluzdelodispuestoenelinciso3
delartculo99delaConstitucinNacional,queprohbeal
PoderEjecutivodictardecretosdenecesidadyurgenciaen
materia tributaria. Hago esta aclaracin porque si
analizamosestacuestinporla
inversa,lasupresindeunaexencinvendraaequivaler
para
unsujeto[a]lacreacindeuntributoodeunasituacin
fcticaqueantesnosufra.Entonces,comoestonopodra
hacerse a travs de un decreto de necesidad y urgencia
tampoco
podrarealizarse,socolordelaemergencia,porvadela
delegacin legislativa, pues la materia tributaria es de
las
vedadas al Poder Ejecutivo por aquel texto que, por lo
dems,
debeinterpretarseencorrelacinconelartculo29dela
ConstitucinNacional".Luegocontinu:"Losdiputadosno
deben olvidar que la materia tributaria integra no
solamente
lazonadereservadelaleysinotambinladeestaCmara
comorganoexclusivodeorigen,yquesudelegacinslo
podraconcebirseenabiertaviolacindelart.29dela
ConstitucinNacional,pueselorigendelParlamentocomo
rgano representativo del pueblo est vinculado a la
historia
de la creacin de nuevos tributos. En cuanto a la
derogacin
denormasreferidasaimpuestos,tasasycontribucionesque
se

proyectaimpliquelaeliminacindeexencionesosupresin
de
excepciones a los hechos imponibles, caben iguales
reflexiones
a las del inciso anterior" (conf. Antecedentes
Parlamentarios,
Ed. La Ley, Ao VIII, junio de 2001, pp. 1243/1244,
pargrafo
76).
Enigualsentidosepronunciaron,entreotros,los
diputados Flores, De Sanctis, Daz Bancalari y Zapata
Mercader,
cuyasobservacionesfueronrespondidasporeldiputado
Baglini, que se desempe como miembro informante del
proyecto
endiscusin(v.dem,pp.1389/1390,pargrafos573,574y
-24575;pp.1395/1396,pargrafos598y599;pp.1396/1397,
pargrafos604y605;pp.1400/1401,pargrafo623ypp.
1403/1404,pargrafos636,637y638,respectivamente).
Noempecealadeclaracindeinconstitucionalidad
que aqu se propicia el hecho de que la ley 25.414 haya
sido
derogadamediantesusimilar25.556yque,porende,nose
encuentrehoyenvigor.Entiendoqueencasoscomoelde
autos
talcomo loseal elMinisterio Pblicoen eldictamen
del
28 de mayo de 2000, en la causa "Guida", publicada en
Fallos:
323:1566nopuedeaplicarselajurisprudenciaquese
desprende de Fallos: 311:2338, 2385; 312:451, 1706;
318:2438,
entre otros (en cuanto a que resulta inoficioso
pronunciarse
sobrelavalidezconstitucionaldeunanormaderogada),ya
que
ellonosignificaqueenelcasonoexistaintersconcreto
en
expedirsesobrelosefectosjurdicosqueprodujolanorma
en
cuestinduranteeltiempoenqueestuvovigente.
Aslopienso,porquetantoelactorcomoeldemandado
poseen suficiente inters jurdico para obtener un
pronunciamiento
judicialsobrelosefectosqueprodujolaley
25.414 en cuanto deleg las facultades que aqu se
cuestionan

para emitir el decreto 1204/01, en la medida en que la

derogacin
dedichaleynoalcanzaparasatisfacerlapretensin
esgrimidaporaqullos(confr.dictamencitado,acpiteVy
doctrinadeFallos:316:3200).Encuantoaldecreto1204/01
cuyos cuyos arts. 31
y 51
fueron declarados
inconstitucionales
porelaquo,siguevigenteaunquelaleydedelegacin
que
se invoca como su fundamento haya sido derogada, de
conformidad
conloquedisponaelart.61 delamismaley:"al
trmino del plazo establecido en el artculo 11, se
operarde
plenoderecholacaducidaddeladelegacindefacultades
dispuestaenlapresenteleysinperjuiciodelavalidezy
continuidaddelavigenciadelasnormasquehayadictado
el Poder Ejecutivo nacional en ejercicio de las
atribucionesqueseledelegan".
Opino,porlasrazonesexpuestas,quedeberadeclararse
lainconstitucionalidaddelart.31 deldecreto
1204/01,encuantoeximealosabogadosdelEstadodelpago
del derecho o bono fijo, al igual que la delegacin
legislativa
efectuadaporelart.11,ap.II,inc.a)delaley
25.414, en cuanto faculta al Poder Ejecutivo a "crear
exenciones".
VI
Ahorabien,seimponeexaminarlaconstitucionalidad
delart.51 deldecreto1204/01encuantoautorizaalos
profesionales inscriptos en el Registro de Abogados del
Estado,
creado por el art. 41, a ejercer la defensa,
representacin
ypatrociniodelEstadoNacional"...sinqueseanecesaria
ningunaotramatriculacin"alaluzdeladelegacin
legislativa efectuada por el Congreso mediante la ley
25.414.
Segnelart.11,ap.I,inc.f),deestaley,el
Poder Ejecutivo Nacional "Con el objeto exclusivo de dar
eficiencia
alaadministracinpodrderogartotaloparcialmente
aquellas normas especficas de rango legislativo que
afecteno
regulenelfuncionamientooperativodeorganismosoentes
de
laadministracindescentralizada,empresasestataleso
mixtas,oentidadespblicasnoestatales,adecuandosus

misionesyfunciones;exceptoenmateriadecontrol,penal
o
regulatoriadelatuteladeintereseslegtimosoderechos
subjetivos de los administrados, y con respecto al
Instituto
Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados".
Yasesealque,mediantelaley23.187,elCongreso
delaNacinsancionelrgimengeneraldelejercicio
de la profesin de abogado y dispuso la creacin del
Colegio
-26PblicodeAbogadosdelaCapitalFederal,personajurdica
de
derechopblicoquecontrolaelejerciciodelaprofesiny
tieneasucargoelgobiernodelamatrcularespectivaen
el
mbitogeogrficodelaCapitalFederal.Elart.18dispuso
el
carcterobligatoriodelainscripcin,auncuandoel
profesionalejerzaespordicamenteenlajurisdiccin.El
Colegiotiene,asimismo,asucargo,promoveryorganizar
la
defensajurdicadelaspersonasquecarezcanderecursos
econmicos, contribuir al mejoramiento de la justicia,
dictar
lasnormasdeticaquedebenregirlaactividadyaplicar
las
sancionesquecorrespondan.
ElTribunal,enoportunidaddeexpedirsesobrela
obligacindeinscribirseenlamatrculaquellevael
C.P.A.C.F., afirm la razonabilidad de la reglamentacin
del
ejerciciodelaabogacaporpartedellegisladorennombre
delconstitucionalpoderdepolicadelEstadoyconsider,
adems, que slo por error "...puede entenderse como
fundamento
deactosqueanulenodesnaturalicenelcumplimientode
uncometidopblico,cualeseldecontrolarelejercicio
de
la profesin de abogado por un rgano que registra la
matrcula"
(Fallos:323:1374).
Eneseprecedente,asimismo,exalt"Estecontrol,
quesedistingueclaramentedelaimposicinderequisitos
decarctersustantivo,esindispensableparaunsanoorden
socialy convieneque seaejercido porla entidadsocial
que constituyen los miembros de la profesin, que es el

sistema que ofrece mayores garantas individuales y

sociales y que, a la vez, limita la injerencia estatal
inmediata y directa (disidencia de los jueces Sagarna y
Casares en Fallos: 203:100)" (confr. considerando 81)
(nfasisagregados).
Nocabedudadequelaley23.187,cuyocarctergenerales
inequvoco, al establecer la necesaria matriculacin, ha
conferidoalC.P.A.C.F.elejerciciodelpoderdepolica
decontrolydisciplinariosobrelosprofesionalesquelo
integran. Desde esta perspectiva, estimo que el decreto
1204/01,encuantoautorizaelejerciciodelaprofesina
abogados no matriculados aun cuando lo hagan en
representacin del Estado es inconstitucional, porque
sustraedelcontroldeaquelenteaunapartedelosque
deberan estar sujetos a su fiscalizacin, lo que se
hallabaexpresamentevedadoporelart.1,ap.I,inc.f),
delaleydelegante.
En efecto, la Corte ha expresado que la delegacin
legislativadebeserinterpretadarestrictivamenteconforme
al precepto constitucional (art. 76 de la Constitucin
Nacional),anteriorysuperioralanormativabajoexamen
(Fallos326:2150).Essa,porlodemsycomonopodra
serdeotromodo,ladirectivaplasmadaporellegislador
enlasbasesdeladelegacinque,enloqueaestepunto
serefiere,limitlasfacultadesqueconfiereelprecepto
legal para derogar total o parcialmente normas de rango
legislativoqueafectenelfuncionamientooperativodelos
entes ah enumerados y facult, a tal fin, al rgano
ejecutivo para que adecuara sus misiones y funciones, e
inclusoenestembito,todavaconexcepciones,talcomo
surgedesuspropiostrminosydelasdirectricesdelart.
21 delaley25.414.
Deestemodo,elpoderadministrador,medianteeldecreto
1204/01, no poda vlidamente extender la facultad de
derogartotaloparcialmenteaquellasnormasespecficasde
rangolegislativoqueafectenoregulenelfuncionamiento
operativo de entidades pblicas no estatales, a aquellas
queregulanel"control"sobrelamatrcula,transgrediendo
laexpresalimitacinimpuestaporlaleydelegantequele
impeda emitir normas que involucraran contenidos de tal
carcter.
Loexpuesto,encuantoaqueellegisladornunca
-28pretendiextenderelejerciciodelasfacultadesdelegadas
a
loscolegiosprofesionalescomoeselactorenestacausa,
se

corroboraconlaatentalecturadeltratamientoquetuvoen
el
CongresoNacionalelproyectoqueenvielPoderEjecutivo
y que, luego de sucesivos cambios que, entre otros,
incluyeron su desdoblamiento se convirti en la ley
25.414.
Si bien en diversas oportunidades se ha reconocido la
utilidadderecurriralosantecedentesparlamentariospara
conocerelsentidoyalcancedelasnormas,consideroque
en el sub lite ello adquiere relevante importancia, pues
sirveparadespejarlasdudasquepudieranexistiracerca
decuantosellevadicho.
Cuandosediscutaeltextoenparticulardelafuturaley
25.414enlaCmaradeDiputados,antelasobjecionesque
plantearondistintosdiputados,elmiembroinformanteley
la propuesta de la Comisin sobre el inciso g), del
apartadoIdelart.11 [sereferaalproyectoremitidopor
el Poder Ejecutivo Nacional, que por supresin del
originario inc. f, corresponde al que aqu se examina],
cuyotextofinalmentefueaprobadoyformapartedelaley.
Para aclarar su posicin, dijo el diputado Baglini: "En
primertrmino,seagregalapalabra'operativo'entrelas
expresiones'regulenelfuncionamiento'y'deorganismoso
entes'. Al hacerse referencia a normas de funcionamiento
operativosealudeanormasdefuncionamientointerno,es
decir, se impide la eliminacin de la norma que crea el
organismo. En segundo lugar, se incorpora la expresin
'adecuando sus misiones y funciones' con el objeto de
especificaraquefectossepuedenmodificarlasnormasde
funcionamientooperativo. Entercer trmino,se incorpora
lafrase'conrespectoalInstitutoNacionaldeServicios
SocialesparaJubiladosyPensionados',queexceptaaeste
instituto de la posibilidad de reforma de las normas de
rangolegislativodefuncionamientooperativoqueaquse
delegan" (v. Antecedentes parlamentarios, cit., pp.
1379/1380,pargrafos533y534).
Estasexposicionesmotivaronlaaquiescenciade
otrosdiputados tantocon laredaccin ylos lmitesque
fijaban como en cuanto a la exclusin de los colegios
profesionalesdelmbitodelasfacultadesdelegadas,tal
como lo refleja la intervencin del diputado Allende
Iriarte,queseal:"Conreferenciaalincisog)[actual
inc.f]quieromanifestarayermeadelantalhacerusode
la palabra que con la aclaracin que hizo el miembro
informanterespecto dela disposicindel art.125 dela
Constitucin Nacional quedan alejados los temores que
podemos tener los profesionales en cuanto a los colegios
quenosagrupan.Esdecirqueconlasinclusionesquese

hanhechopuedoadelantarmivotoafirmativoaesteinciso"
(dem,p.1381,pargrafo542,nfasisagregado).
Comosepuedeapreciar,laintencindelosdiputadosfue
conferir facultades al rgano ejecutivo para que
reestructurelosorganismosqueactanenelmbitodela
Administracin,readecuandosusmisionesyfuncionesycon
lmites, pero sin habilitarlo a inmiscuirse en el
funcionamientodeloscolegiosprofesionales.
LomismafinalidadcabepredicarrespectodelaCmarade
Senadores,queactucomocmararevisoradelproyectocon
media sancin de Diputados, pues los senadores as se
encargarondemanifestarlo,inclusoconacaloradosdebates
entornoalaimportanciadedejarasentadalaintencinde
legisladorcomounodelosparmetrosatenerencuentaen
la interpretacin del texto legal. Finalmente prim la
posicin de aquellos senadores que desde las distintas
bancadassostenanlautilidaddetalesdeclaraciones.En
trminos altamente ilustrativos, ante la desconfianza de
algnlegisladoracercadelasventajasdeprocederdeeste
modopues,ensuopinin,losjueceshabitualmentenole
prestanatencin, elsenador Moreauseal: "Obviamente,
el senador Alasino, en ejercicio de su profesin
efectivamente conoce mucho ms que yo cules son las
razones a las que apelan los jueces cuando tienen que
fundamentarsussentencias.Peroenestecasosetratade
unadelegacindefacultadesquetieneciertaimprecisin,
porlapropianaturalezadeunadelegacindefacultades.
Adems, porque no hay una exposicin de motivos
suficientementedetallada quehaya acompaadoal proyecto
de ley. Entre otras cosas, porque el proyecto originario
tenadefinicionesdecarctermuygeneral.Porlotanto,
meparecequelosjuecesvanahacerunaexcepcinyquees
muy importante la voluntad del legislador, precisamente,
porqueestamosdelegandofacultades.Asquemeparece,que
esmuytilquesehaganyquesesubrayenprecisionesde
este tipo; no creo que confundan a los jueces, quienes
realmente podran estar mucho ms confundidos si no
hiciramosestetipodeprecisionesreitero,porlafalta
de una exposicin de motivos y porque estamos delegando
funciones que, en algunos casos, tienen un carcter muy
general".InclusoelsenadorDelPieroagregunargumento
adicional, que ya haba sido expresado por el senador
MolinariRomeroperoquedetodasformasqueraremarcar,
segndijo:"Aquvaahaberuncontroldelusodeestas
facultades, que va a ser ejercido por una comisin
bicameral.Enesesentido,creoquetodaslasprecisiones
quehagamosvanaservirparaqueloscolegasqueintegren
esa comisin tambin tengan una base a los efectos de

analizar paso a paso el cumplimiento y el ejercicio de

estasfuncionesdelegadas"(v.ibdem,p.1579,pargrafos
1251y1252,res"
pectivamente).
Zanjadoestetema,enloquerespectaalaintencin
dellegisladorrespectodeloscolegiosprofesionales,vale
la pena transcribir las expresiones del senador Eduardo
Menem,queenelpuntofueroncompartidasporvariosotros
legisladores. Dijo aqul: "Quiero hacer una observacin,
quepodrservironocomointerpretacin,perotengoque
formularla. El inciso f) del apartado I del artculo 11
diceque,conelobjetoexclusivodedareficienciaala
administracinpodrderogartotaloparcialmenteaquellas
normas especficas de rango legislativo que afecten o
regulenelfuncionamiento
operativodeorganismosoentesdelaadministracin
descentralizada,empresasestatalesomixtas,oentidades
pblicas no estatales, adecuando sus misiones o
funciones...
etctera.Quierodecirquelasentidadespblicasno
estatalesrealmentenotendranqueestarincluidaseneste
inciso, porque dice 'Con el objeto exclusivo de dar
eficienciaalaadministracin...'ylasentidadespblicas
noestatales
noformanpartedelaadministracin.Respectodeestas
entidades,sibiensediscuteenelderechoadministrativo,
la verdad es que el Cdigo Civil slo distingue entes
pblicosyprivados.Estavendraaserunasubcategorade
losentespblicos,peronosonestatales,noformanparte
de la estructura estatal. Quiero advertir que, si se
quisierandictar
normasrespectodeestasentidadespblicasnoestatales,
podran ser insanablemente nulas. Hago esta referencia,
aunque s que por razones prcticas no vamos a hacer
modificaciones; ya lo pidi el miembro informante y creo
queesteproyectodeleytienequeseraprobadohoy.Pero
quiero dejar a salvo esta interpretacin a los fines de
que, el da de maana, cuando se quiera hacer una
interpretacinautnticasetengaencuentaestaopinin.
Dentrodeestasentidadespblicasnoestatalesestnlas
obrassociales,loscolegiosprofesionales,lasfundaciones
ysobreesoelEstadonacionalnopuededictarestetipode
normas.Poresocreoquenopodraaplicarseeste
criteriodeque,paradarmayoreficienciaala
administracin,sepuedandictaroderogarnormasrespecto
de estos entes pblicos no estatales. Quera dar esta
opinin a los fines de la interpretacin pertinente"
(Ibdem,p.1574,pargrafo1230).

Comoseindic,estaposturacontconlaadhesin
expresadeotrosintegrantesdelaCmaradeSenadores,tal
el
casodelsenadorMoreauquepuntualmenteserefirialos
colegiosprofesionalesenestostrminos:"Enprimerlugar
quiero plegarme al fundamento expresado por el senador
Menem.
Seguramente quien redact esta norma, cuando habl de
entidades
pblicasnoestatalesylasvinculalaadministracin,
se estaba refiriendo especficamente al PAMI. Y como se
estaban
refiriendoaestainstitucinesquetratamosprecisamente
de excluirla, porque las otras entidades pblicas no
estatales
queacabadeenumerarelseorsenador,efectivamente,no
pueden estar sujetas a modificacin de rango legislativo
con
elobjetodedarlemayoreficienciaalaadministracinya
que
no forman parte de ella. No forman parte de la
administracin
los colegios profesionales, a los que sabemos ya, desde
hace
muchotiempopertinazmentesepretendemodificarensu
estructura,nilasobrassociales,nilasfundaciones.Por
eso
me parece ms que pertinente la expresin del senador
Menem.Y
quequedeenelfundamentoquelavoluntaddellegislador
de
ningunamaneraseorientaamodificarelfuncionamientode
esas entidades. En lo que se refiere tambin a este
artculo
quieroyyalohiceeneldebateengeneral,especificar
que
es muy clara la norma cuando dice que se podrn derogar
total o parcialmente normas especficas de rango
legislativo que afecten o regulen el funcionamiento
operativo; de ninguna manera, las normas de creacin de
estos entes pblicos que aqu se mencionan y enumeran.
Repito,deningunamanera,lasnormasdecreacin"(Ibdem,
pp.1574/1575,pargrafo1231).
LamismaintencinmanifestaronlossenadoresBranda,
Sala,DelPiero,Villarroelauncuandolohizoenforma
parcial, Alasino, Carbonell y Molinari Romero que se
desempe
enesasesincomomiembroinformante(v.dem,pp.

1575/1576y1578/1579,pargrafos1232,1233,1234,1235,
1237,1238,1239,1240).
Aunconscientedehabermeextendidoenlastranscripciones,
entiendoqueellosejustificaporvariosmotivos.
Enprimerlugar,porqueechanluzentornodelaintencin
que
tuvieronloslegisladorescuandofijaronlasbasesdela
delegacin, circunstancia que no se puede desdear al
momento
deinterpretarlasnormasdictadasalamparodeaquella
delegacin,notansloporqueelloseracontravenirlos
lmites establecidos para ejercer esas facultades, sino
tambin
porqueseratantocomodesatenderlavoluntadqueaqullos
expresamentequisieronquesetuvieraencuentayaslo
hicieronconstarenlosdebatesparlamentarios.Ensegundo
trmino, porque constituyen un elemento valioso para que
los
operadores jurdicos puedan delimitar con certeza los
contornos
delaspotestadesdelegadasy,porltimo,porqueayudana
despejartodaslasdudasquepudieranexistirencuantoa
que
elrganoejecutivo,aldictarladisposicinbajoexamen
del
decreto1204/01,desorbitloslmitesfijadosporelPoder
Legislativo.
VII
En resumen, pienso que se ajusta a derecho la sentencia
apelada en cuanto declara la inconstitucionalidad de los
arts.31 y51 deldecreto1204/01,puesenelprimerode
aquellossupuestosellegisladorseexcedialdelegaren
el
Poder Ejecutivo atribuciones en materia tributaria,
mientras
queenloqueconciernealsegundoprecepto,esteltimo
ejerci facultades que no le fueron conferidas por el
Congreso
Nacional, violando, de tal manera, las bases de la
delegacin.
Loexpuesto,claroest,nosignificaabrirjuicio
sobre la finalidad perseguida por el rgano ejecutivo al
dictar
eldecretoantesmencionado,enordenamejorarladefensa
judicialdelEstadoyelaccionardelosletradosquelo
representanenjuicio,puesunaevaluacinsobreelmrito
o

la conveniencia de tales medidas, as como sus loables

fines,
excede largamente las funciones encomendadas a los
magistrados
judicialesyfiscales.Setrata,simplemente,deexaminar
la
validezdelasmedidasadoptadasalaluzdelaspautas
constitucionales en vigor, tarea que es propia de los
jueces,
comotambinessabido.
VIII
Portodoloexpresado,opinoquecorrespondedeclarar
admisible el recurso extraordinario y confirmar el
pronunciamiento
defs.248/249porlosfundamentosqueseexponen
enelpresentedictamen.
BuenosAires,15dejuniode2006.
EscopiaLauraM.Monti
Poder Ejecutivo. Decretos. Delegados. Requisitos. Bases fijadas por el
Congreso. Demostracin de no habrselas excedido. Abogados del Estado.
Relevamiento de la obligacin de inscripcin y pago de matrcula al Colegio
Pblico de Abogados de la Capital Federal.
1- Debe reconocerse legitimacin al Colegio Pblico de Abogados de la
Capital Federal para promover accin de amparo con el objeto de que se
declare la invalidez de los artculos 3 y 5 del decreto 1204/01, dado que
no puede desconocerse que el Colegio acciona en defensa de un derecho
propio y, por lo tanto, cuenta con legitimacin suficiente para actuar en el
juicio cuando impugna el decreto cuestionado que a su entender excluye de
su control a una categora de abogados que integran su matrcula (los que
ejercen labores en el Estado), al tiempo que lo priva de los fondos que stos
deben abonar por su actuacin en todo proceso judicial, en concepto de
derecho fijo, que contribuyen a formar el patrimonio de la entidad (conf.
art. 51, inc. d, de la ley recin citada).
2- Debe declararse la invalidez de los artculos 3 y 5 del decreto
1204/01, que relevan a los abogados del Estado de la obligacin de
inscribirse en la matrcula que la ley 23.187 pone a cargo del Colegio
Pblico de Abogados de la Capital Federal y de pagar el derecho fijo
establecido por su artculo 51, dado que no puede sostenerse que las
normas indicadas se refieren a una materia cuya regulacin es una facultad
propia y exclusiva del Presidente de la Nacin, en tanto las leyes que han
establecido un marco para el desempeo de los abogados del Estado no han
sido cuestionadas por invadir una esfera reservada al Ejecutivo, sino que,
por el contrario, en algunos casos, fueron invocada por la demandada en su
favor.
3- Debe declararse la invalidez de los artculos 3 y 5 del decreto
1204/01, que relevan a los abogados del Estado de la obligacin de
inscribirse en la matrcula que la ley 23.187 pone a cargo del Colegio

Pblico de Abogados de la Capital Federal y de pagar el derecho fijo

establecido por su artculo 51, dado que no puede sostenerse que las
normas indicadas se refieren a una materia cuya regulacin es una facultad
propia y exclusiva del Presidente de la Nacin, en tanto, la ley 23.187 no
hace en su texto la distincin pretendida por la recurrente entre abogaca
privada y pblica, a lo cual debe sumarse que desde su sancin, en 1985,
los abogados del Estado cumplieron con las obligaciones tanto de
matricularse como de pagar el derecho fijo.
4- Con un lenguaje firme y explcito la Constitucin Nacional prohbe al
Presidente de la Repblica, como regla general, emitir "disposiciones de
carcter legislativo", sea a iniciativa propia (artculo 99.3, segundo prrafo),
sea por virtud de la delegacin que, en su favor, haga el Congreso (artculo
76, primera parte), no obstante, ambas clusulas establecen tambin las
condiciones o lmites bajo los cuales ha de operar el caso excepcional en
que el Presidente se encuentra habilitado para dictar decretos legislativos
que, segn sea, se denominan "decretos de necesidad y urgencia" o
"decretos que ejercen facultades delegadas" (artculo 100, incisos 13 y 12,
respectivamente).
5- La exigencia de que las leyes delegatorias contengan un principio claro e
inteligible al cual debe ajustarse la autoridad delegada tiene su correlato en
dos conceptos contenidos en el artculo 76 de la Constitucin Nacional: el
carcter determinado de las materias de administracin y la exigencia de
que la actividad delegada se mueva "dentro de las bases que el Congreso
establezca".
6- Del texto constitucional argentino se desprende que: 1) la delegacin
legislativa sin bases est prohibida y 2) cuando las bases estn formuladas
en un lenguaje demasiado genrico e indeterminado, la actividad delegada
ser convalidada por los tribunales si el interesado supera la carga de
demostrar que la disposicin dictada por el Presidente es una concrecin de
la especfica poltica legislativa que tuvo en miras el Congreso al aprobar la
clusula delegatoria de que se trate.
7- Del texto constitucional argentino se desprende que la delegacin
legislativa sin bases est prohibida precisamente porque bloquea la
posibilidad de controlar la conexin entre la delegacin del Congreso y la
actividad desplegada por la autoridad administrativa, y as, por ser amplia e
imprecisa, la delegacin no confiere atribuciones ms extensas, sino, al
revs, a mayor imprecisin, menor alcance tendr la competencia legislativa
que podr el Ejecutivo ejercer vlidamente.
8- Como consecuencia del principio constitucional contrario al dictado de
disposiciones legislativas por el Presidente tiene, quien invoque tales
disposiciones en su favor deber justificar su validez, demostrando que se
hallan dentro de alguno de los supuestos excepcionales en que el Ejecutivo
est constitucionalmente habilitado, y dicha carga se habr cumplido si los
decretos, adems de llenar los diversos requisitos constitucionales ya
referidos, son consistentes con las bases fijadas por el Congreso (conforme
artculos 76 y 100, inciso 12 de la Constitucin Nacional), y por
consiguiente, la defensa del decreto legislativo tendr mayores

probabilidades de xito cuanto ms claras sean las directrices de la ley

delegatoria y menores, cuando ellas consistan slo en pautas
indeterminadas.
9- Debe declararse la invalidez de los artculos 3 y 5 del decreto
1204/01, que relevan a los abogados del Estado de la obligacin de
inscribirse en la matrcula que la ley 23.187 pone a cargo del Colegio
Pblico de Abogados de la Capital Federal y de pagar el derecho fijo
establecido por su artculo 51, dado que el decreto 1204/01 constituye una
disposicin de carcter legislativo dictada por el Presidente de la Nacin
fuera de las bases de la delegacin de facultades contenida en el artculo
1, apartado I, inciso "f" de la ley 25.414 y, por consiguiente, violatorio de
la prohibicin establecida en el artculo 99, inciso 3, segundo prrafo de la
Constitucin Nacional.
10- Debe declararse la invalidez de los artculos 3 y 5 del decreto
1204/01, que relevan a los abogados del Estado de la obligacin de
inscribirse en la matrcula que la ley 23.187 pone a cargo del Colegio
Pblico de Abogados de la Capital Federal y de pagar el derecho fijo
establecido por su artculo 51, dado que la parte demandada, en lugar de
ofrecer una demostracin de que el Presidente se mantuvo dentro de las
bases de la delegacin legislativa formulada por la ley 25.414, se limit a
argumentar que el decreto impugnado permitira una reduccin del gasto
pblico y que, de esta manera, se cumpla con el fin fijado por el artculo 1,
inciso "f" de la ley indicada, de aumentar la eficiencia de la administracin.
11- Debe declararse la invalidez de los artculos 3 y 5 del decreto
1204/01, que relevan a los abogados del Estado de la obligacin de
inscribirse en la matrcula que la ley 23.187 pone a cargo del Colegio
Pblico de Abogados de la Capital Federal y de pagar el derecho fijo
establecido por su artculo 51, dado que, siendo difcil que alguna ley no
incida en el gasto pblico, aceptar el argumento de la demandada en cuanto
a que el decreto impugnado permitira una reduccin del gasto pblico y
que de esta manera se cumpla con el fin fijado por el artculo 1, inciso "f"
de la ley 25.414 de aumentar la eficiencia de la administracin, implicara
admitir que a travs de esta norma el Congreso habilit al Presidente para
derogar cualquier norma legal con miras a ese fin, llegndose a un
interpretacin que introduce tal indeterminacin en la ley 25.414, que deja
a la delegacin legislativa prcticamente sin bases en funcin de las cuales
discernir qu tipo de ley puede ser derogada
12- Debe declararse la invalidez de los artculos 3 y 5 del decreto
1204/01, que relevan a los abogados del Estado de la obligacin de
inscribirse en la matrcula que la ley 23.187 pone a cargo del Colegio
Pblico de Abogados de la Capital Federal y de pagar el derecho fijo
establecido por su artculo 51, dado que el artculo 1.f. de la ley 25.414
autoriz al Presidente para derogar leyes especficas, en materias
determinadas de su mbito de administracin, que afectasen o regulasen el
funcionamiento operativo de organismos o entes descentralizados, lo que
debe ser entendido como refirindose a leyes cuya derogacin, por su
especificidad, no altera o modifica de manera grave otros fines o polticas
legislativas que las dirigidas explcitamente y puntualmente al

funcionamiento de la administracin pblica, interpretacin que da validez a

la clusula delegatoria, y pone de manifiesto que el decreto cuestionado
est fuera de la habilitacin que el Congreso otorg.
13- Debe declararse la invalidez de los artculos 3 y 5 del decreto
1204/01, que relevan a los abogados del Estado de la obligacin de
inscribirse en la matrcula que la ley 23.187 pone a cargo del Colegio
Pblico de Abogados de la Capital Federal y de pagar el derecho fijo
establecido por su artculo 51, dado que el artculo 1.f. de la ley 25.414
autoriz al Presidente para derogar leyes especficas, en materias
determinadas de su mbito de administracin, que afectasen o regulasen el
funcionamiento operativo de organismos o entes descentralizados, y con
independencia de que para evitarles a los abogados del Estado un deterioro
de su ingreso la administracin haya decidido soportar el pago del derecho
indicado, el decreto cuestionado viene a modificar la ley 23.187 en un
aspecto que no afecta directamente a la administracin ni se refiere
especficamente a ella.
14- Debe declararse la invalidez de los artculos 3 y 5 del decreto
1204/01, que relevan a los abogados del Estado de la obligacin de
inscribirse en la matrcula que la ley 23.187 pone a cargo del Colegio
Pblico de Abogados de la Capital Federal y de pagar el derecho fijo
establecido por su artculo 51, dado que el artculo 1.f. de la ley 25.414
autoriz al Presidente para derogar leyes especficas, en materias
determinadas de su mbito de administracin, que afectasen o regulasen el
funcionamiento operativo de organismos o entes descentralizados, y el
deber de inscribirse en la matrcula establecido por la ley 23.187 en nada
involucra a la administracin, sin que la demandada haya conseguido
siquiera identificar algn efecto de tal deber sobre la eficiencia de algn
organismo pblico.
CSJN, "Colegio Pblico de Abogados de Capital Federal c/ EN - PEN - ley
25.414 - dto. 1204/01 s/ amparo", del 4 de noviembre de 2008.

BuenosAires,4denoviembrede2008.
Vistoslosautos:"ColegioPblicodeAbogadosdeCapital
Federalc/ENPENley25.414dto.1204/01s/amparo".
Considerando:
1)QueelrecursoextraordinariointerpuestoporelEstado
Nacional parte demandada en la presente causa se dirige
contra la resolucin dictada por la Sala V de la Cmara
NacionaldeApelacionesenloContenciosoAdministrativo
Federal. El fallo confirm la sentencia de primera
instanciaencuantohabahecholugaralaaccindeamparo
promovidaporelColegioPblicodeAbogadosdelaCapital
Federal y declarado que quienes ejercen la abogaca en
favordelEstadoNacionalenlaCiudadAutnomadeBuenos
Aires estn obligados a cumplir con la ley 23.187 que
ordena la instalacin y funciones del referido Colegio.

Parallegaraesaconclusin, elfalloconsiderqueeran
invlidos los artculos 3y 5del decreto 1204/011 en la
medidaquepretendenrelevaralosabogadosdelEstadode
laobligacindeinscribirseenla
1Art. 3- Los abogados que ejerzan las funciones previstas en la Ley N12.954, y en los artculos 66 de la LeyN
24.946 y 7de la LeyN25.344, estarn exentos del pago de bonos, de derechos fijos, y de cualquier otro gravamen
similar previsto en la legislacin nacional, provincial o de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que imponga a
aqullas un pago por su presentacin en las actuaciones judiciales en las que intervengan en representacin,
patrocinio letrado o defensa del Estado Nacional o de los dems organismos mencionados por el artculo 6de la
Ley N25.344.
Art. 4- Crase el Registro de Abogados del Estado, en el mbito de la PROCURACION DEL TESORO DE LA
NACION, en el cual debern inscribirse todos los letrados que ejerzan las funciones mencionadas en el artculo 3.
Art. 5- La representacin, patrocinio y defensa judicial del Estado Nacional y de los dems organismos o entes
mencionados en el artculo 6de la Ley N25.344 en cualquier fuero, instancia o jurisdiccin, slo podr ser
ejercida por aquellos profesionales inscriptos en ese Registro, sin que resulte necesaria ninguna otra matriculacin
profesional.

matrculaquelaley23.187poneacargodelColegioyde
pagarelderechofijoestablecidoporsuartculo51.
2)Queelrecursodeapelacinfederaldebeserexaminado
por esta Corte, puesto que, tal como lo ha sealado la
seora Procuradora Fiscal en el apartado III de su
dictamen,enestacausasehapuestoenteladejuicioun
actoemitidoporelPresidentedelaRepblica,valedecir,
unaautoridadfederal,yelpronunciamientoapeladohasido
contrario a su validez (artculo 14, inciso 1de la ley
48).
3) Que el primer agravio del recurrente enderezado a
cuestionar la legitimacin de la entidad actora debe ser
rechazadoenbasealosargumentosexpuestosenelltimo
prrafo del apartado IV del dictamen de la seora
Procuradora Fiscal, al que cabe remitirse por razones de
brevedad.
4) Que en cuanto al fondo del asunto, con carcter
preliminar,debepuntualizarsequeelargumentocentralde
la decisin judicial radic en que el Presidente no se
encontraba habilitado por el Congreso para dictar
disposicionesdecarcterlegislativocontrariasalaley
nacional23.187.
Rechaz la pretensin de que tal autorizacin pudiese
hallarse en el artculo 1.f de la ley 25.414 de
delegacin de atribuciones legislativas y emergencia
pblica,puestoquenosehademostradoenquafectala
eficiencia de la administracin que los profesionales
pertenecientesalcuerpodeabogadosdelEstadocumplancon
laobligacinlegaldematricularseeneldistrito,comolo
exigelaley23.187.Porotrolado,considereltribunal
que la exencin a los abogados del Estado de pagar el
derechofijoporsuactuacinjudicialnoestransitoria,

como deben serlo las medidas de emergencia, sino que es

definitivay,porende,irrazonable.
Ante esta Corte, la parte demandada ha solicitado la
revocacin del fallo y defendido la validez del decreto
1204/01, apoyndose en dos lneas diferentes de
argumentacin.
Porunlado,sostuvoquelaley23.187serefieresolamente
a la abogaca privada, mientras que el decreto 1204/01
reglamentaelejerciciodelaabogacapblica,esdecir,
laqueejercenlosabogadosdelEstado.Estamateriaest
comprendida, entonces, en la "zona de reserva de la
administracin",vale decir,es competenciaexclusiva del
PoderEjecutivo.
Lasegundaargumentacinsostienequeeldecreto1204/01es
vlido pues el Presidente lo dict en uso de las
atribucioneslegislativasquelehabadelegadoelCongreso
enelartculo1delaley25.414.
5) Que, como puede apreciarse, se trata de argumentos
encontradosencuantoalcarcterpropioodelegadodela
competenciaejercidaporelPresidentealdictareldecreto
1204/01,inconsistenciaqueadquiereespecialrelevanciaal
tomarseencuentaqueelejerciciodeunoyotrotipode
atribucin est sujeto por la Constitucin Nacional a
diferentescondicionesdevalidez.
6) Que el examen de los puntos federales propuestos, de
acuerdo al desarrollo que sigue, concluir en la
confirmacin del fallo dictado por la cmara de
apelaciones.
Primero,porqueesincorrectoafirmarqueelPresidente,al
dictar el decreto 1204/01, haya hecho uso de una
competenciaexclusiva;porelcontrario,elrgimendelos
abogadosdelEstadoseparadaoconjuntamenteconlosdems
abogados esunamateriaquehasidoreguladaporleyesdel
Congreso cuya validez no es materia de controversia.
Segundo,porquelosartculos3y5deldecreto1204/01no
encuentran convalidacin en la delegacin de facultades
legislativas contenida en el artculo 1, inciso I,
apartado"f"delaley25.414.
7) Que hay poderosas razones que refutan la tesis
sostenidaporlaparterecurrentedequelosartculos3y
5del decreto 1204/01 se refieren a una materia cuya
regulacin es una facultad propia y exclusiva del
PresidentedelaNacin.
Laprimeradetalesrazonesradicaenqueelejerciciode
laabogaca seaafavordelEstado,seadeparticulares
hasidomateriaregladaporelCongresodesdelosorgenes
mismosdelaorganizacinnacional.Deberecordarseental

sentido que, si bien el Presidente Urquiza estableci

algunas condiciones para el ejercicio de la abogaca a
falta de una ley nacional, lo hizo "con calidad de dar
cuentaalCongresoFederal"(decretodel15deseptiembre
de 1854), rgano que dict la ley nmero 23 aprobando
expresamenteelactopresidencial.
Deahenms,merecencitarse:laley43,cuyosartculos
5y 6se refieren, respectivamente, a los abogados que
sern admitidos por los tribunales federales y a los
procuradores fiscales que puede designar el Poder
Ejecutivo;laley3367,sobrelarepresentacindelFisco
Nacional; la ley 10.996 sobre el ejercicio de la
procuracinen laCapital yante lajusticia federal;la
ley12.954decreacindelcuerpodeabogadosdelEstadoy
losdecretosleyesdefacto17.516sobrelarepresentacin
judicial del Estado; 19.649 de creacin del Foro de
Abogados de la Ciudad de Buenos Aires y 22.192 que
reemplaz a la anterior y fij un nuevo rgimen para el
ejerciciodelaabogacaylaprocuracin.
Porotraparte,lasleyesquehanestablecidounmarcopara
el desempeo de los abogados del Estado no han sido
cuestionadasporinvadirunaesferareservadaalEjecutivo,
sino que, por el contrario, la ley sancionada por el
Congreso bajo el nmero 12.954 fue invocada por la
demandadaensufavor.Enrealidad,tampocosehapuestoen
tela de juicio la constitucionalidad de la ley 23.187,
inclusoenaquellospasajesdelosescritospresentadospor
lademandadaquereconocensuaplicacinalosabogadosdel
Estado(fojas156/157y280).
Porltimo,laley23.187nohaceensutextoladistincin
pretendida por la recurrente entre abogaca privada y
pblica,alocualdebesumarsequedesdesusancin,en
1985, los abogados del Estado cumplieron con las
obligacionestantodematricularsecomodepagarelderecho
fijo.Ambascircunstanciasconfiguranunaclaraindicacin
deque,parausarlaspalabrasdelamismapartedemandada,
"las normas referidas a la colegiacin obligatoria en el
mbitodelaCapitalFederal,yalejerciciodelpoderde
policaprofesionalporpartedelaentidadaccionante(Ley
N23.187) proyectaban sus efectos sobre los abogados
integrantesdelCuerpo..."(fojas280,cit.).
8) Que la cuestin a tratar por esta Corte queda
circunscriptaentoncesaladesieldecreto1204/01puede
ser justificado como el ejercicio vlido de las
atribuciones legislativas delegadas al Presidente por el
Congresoatravsdelartculo1.fdelaley25.4142.
2
Art. 1- Facltase al Poder Ejecutivo Nacional al ejercicio de las siguientes atribuciones hasta el
11 de marzo del ao 2002.

I. Materias determinadas de su mbito de administracin:

[...]
f) Con el objeto exclusivo de dar eficiencia a la administracin podr derogar total o parcialmente aquellas normas
especficas de rango legislativo que afecten o regulen el funcionamiento operativo de organismos o entes de la
administracin descentralizada, empresas estatales o mixtas, o entidades pblicas no estatales, adecuando sus

-40misiones y funciones; excepto en materia de control, penal o regulatoria de la tutela de intereses legtimos o
derechos subjetivos de los administrados, y con respecto al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados.

9)QueconunlenguajefirmeyexplcitolaConstitucin
NacionalprohbealPresidentedelaRepblica,comoregla
general, emitir "disposiciones de carcter legislativo",
seaainiciativapropia(artculo99.3,segundoprrafo),
seaporvirtuddeladelegacinque,ensufavor,hagael
Congreso (artculo 76, primera parte). Ambas clusulas
establecen tambin, luego de formular el principio, las
condicionesolmitesbajoloscualeshadeoperarelcaso
excepcional en que el Presidente se encuentra habilitado
para dictar decretos legislativos que, segn sea, se
denominan "decretos de necesidad y urgencia" o "decretos
queejercenfacultadesdelegadas"(artculo100,incisos13
y12,respectivamente).
En lo que se refiere a los decretos dictados en uso de
facultadesdelegadas(o"decretosdelegados"),elartculo
76 de la Constitucin Nacional establece tres requisitos
bsicos: 1) que se limiten a "materias determinadas de
administracin o emergencia pblica"; 2) que se dicten
dentro del plazo fijado para su ejercicio y 3) que se
mantengan "dentro de las bases de la delegacin que el
Congresoestablezca".Elartculo100,inciso12aadeun
cuartorequisito,asaber,4)quelosdecretosasdictados
sean refrendados por el jefe de gabinete de ministros y
sometidos al control de la Comisin Bicameral Permanente
delCongresodelaNacin.
La letra del texto constitucional (artculos 99.3 y 76)
reflejasinambigedadesladecisinquetomlaConvencin
Constituyente de 1994 de, por una parte, mantener el
principio general contrario al ejercicio de facultades
legislativasporelPresidentecomounaprcticanormaly,
por la otra, de introducir mayores precisiones sobre las
condicionesexcepcionalesenqueellospuedetenerlugar.
La definicin de la regla general y de los casos
excepcionalesenelmismotextoconstitucional,ascomoel
procedimiento que finalmente se adopt para asegurar el
adecuado funcionamiento de ambos, es el correlato de dos
objetivos bsicos que rigieron la deliberacin
constituyente: la atenuacin del presidencialismo y la
mayoreficaciaenelfuncionamientodelgobiernofederal.
Detodoellosedesprendequedichoprocedimientodebeser
puestoen prcticapor lostres poderesdel Estado,cada
uno en el papel que le toca, con el cuidado de no

introducir, por va de deformaciones interpretativas,

inconsistencias o desequilibrios entre las diversas
finalidades buscadas con la reforma de la estructura del
gobiernofederal.
En tal sentido, es oportuno recordar cules fueron las
directrices que gobernaron el trabajo de la Convencin
Constituyente que en 1994 introdujo en la Constitucin
Nacional las clusulas relacionadas con la delegacin
legislativa,talcomoellasfueronexpuestasporunodelos
convencionales que tuvo a su cargo la presentacin y
explicacindelproyecto:
"Loscontenidos delNcleo deCoincidencias Bsicasresponden,
aligualquelahabilitacindelostemasqueestnincluidosen
elartculo3delaleydeclarativa,aciertasideasfuerza,que
constituyenlosgrandesobjetivosdelapresentereforma.
"La primera es sin duda la necesidad de obtener una
consolidacin y perfeccionamiento del sistema democrtico.
[...]" "La segunda gran ideafuerza es generar un nuevo
equilibrioenelfuncionamientodelostresrganosclsicosdel
PoderdelEstadoelEjecutivo,elLegislativoyelJudicial;y
a ella responden, a su vez, la atenuacin del rgimen
presidencialista, el fortalecimiento del rol del Congreso, la
mayorindependenciadelPoderJudicial."
"Una tercera, emparentada con la anterior, es conseguir mayor
eficienciaenelfuncionamientodelasinstitucionesdelEstado,
caractersticacomnalasreformasperseguidasrespectodelos
tres poderes clsicos." (Obra de la Convencin Constituyente,
TomoV,pgina4883,exposicindelconvencionalAlbertoGarca
Lema).

Msadelantey,refirindosealrgimenconstitucionalde
la delegacin legislativa, el mismo convencional remarc
que la delegacin constitua "una excepcin al principio
generalsentadoenlaprimerapartedelnuevoinciso23del
artculo86[actualartculo99,inciso3]"quenoesotro
que la ya sealada prohibicin al Presidente de dictar
disposiciones de carcter legislativo (op. cit., pg.
4887).
Ahora bien, ante la variedad de modelos que ofreca el
derechoconstitucional comparadoen materiade delegacin
legislativa, los redactores del nuevo artculo 76 de la
ConstitucinNacionalsedejaronguiarporelqueofreceel
derecho constitucional estadounidense. Al explicar el
contexto del cual se haban extrado las ideas centrales
delproyectoqueseponaaconsideracindelaConvencin,
elcitadoconvencionalGarcaLemaexpres:
"Los principios y los lmites de la delegacin legislativa
quedan ajustados a lo que son las prcticas de los Estados
Unidos.ElCongresodebedefinirlamateriadeladelegaciny
suministrarunpatrnocriterioclaroparaguiaralorganismo

administrativo al cual se transfieren facultades" (op. cit.,

pg.4887).

10)Que,sibienlaconstitucinestadounidensenocontiene
una clusula como la de nuestro artculo 76, la Suprema
Corte federal de ese pas ha fijado, a lo largo de su
historia jurisprudencial, el modo constitucionalmente
aceptableenquedebetratarselaprcticadeladelegacin
legislativa.
Unfactorcentraldelavalidezdelaactividadllevadaa
caboenejerciciodefacultadesdelegadases,talcomolo
advirtiera el discurso del convencional Garca Lema, la
formulacin por el Congreso de un patrn o directriz
inteligibleyclaraalacualdebesujetarseelPresidente.
En un fallo de 1996 el referido tribunal ha hecho una
sntesis de la doctrina que viene sosteniendo y
desarrollandoalmenosdesde1936:
"Elprincipiofundamentaldeladoctrinadedelegacinesquela
funcin legislativa pertenece al Congreso...y no puede ser
transferidaaotraramadelgobiernouorganismo.Esteprincipio
no significa, sin embargo, que solamente el Congreso puede
dictarreglasdeseguimientoobligatorio('prospectiveforce').
Imponer al Congreso la carga de disear toda norma federal,
implicara distraerlo de temas ms acuciantes y malograr el
designio de los constituyentes de un Gobierno Nacional
efectivo".
Y,msadelante: "EstaCortehaestablecidodesdeantiguoque
el Congreso debe tener permitido delegar en otros al menos
alguna autoridad que stos puedan ejercer por s mismos. La
autntica distincin... es entre la delegacin del poder para
hacerla ley,que necesariamenteinvolucra discrecionalidaden
cuanto a cmo ella debe ser, y conferir autoridad o
discrecionalidad en cuanto a su ejecucin, para ser ejercida
bajolaleyyenfuncindeella.Loprimeronopuedehacerse,
loltimonomereceningunaobjecinvlida"(Lovingv.United
States,517U.S.748,758[1996]).

Sin embargo, aclar que "no es suficiente decir que el

Congreso manifest su voluntad de delegar una cierta
atribucin (authority)", pues, "como regla general, debe
tambin establecer por acto legislativo un principio
inteligible al cual la persona o cuerpo autorizado tiene
queconformarse.Laregladelprincipiointeligiblebusca
hacercumplirlaideadequeelCongresonopuededelegar
elpoderdehacerleyesy,porende,puededelegarnoms
queelpoderdedecidirlosprogramasymedidasquepongan
enprcticasusleyes"(517U.S.748,771).
11) Que la exigencia del derecho constitucional
norteamericanodequelasleyesdelegatoriascontenganun
principio claro e inteligible al cual debe ajustarse la
autoridad delegada tiene su correlato en dos conceptos
contenidosenelartculo76delaConstitucinNacional:

elcarcter determinado delasmateriasdeadministracin

y la exigencia de que la actividad delegada se mueva
"dentrodelasbasesqueelCongresoestablezca"[nfasis
aadido].
Pero, el riesgo que de todos modos enfrentan las
constitucionesaladmitirladelegacinlegislativaesque
sta se lleve a cabo de manera extremadamente amplia e
imprecisa.
Los caminos que se abren a los tribunales que deben
resolver impugnaciones fundadas en el uso excesivo de
facultadesdelegadasdemaneraindeterminadasonengeneral
dos: o bien anular la ley delegatoria por no fijar un
lineamiento inteligible, o bien interpretar muy
restrictivamente la eficacia de la delegacin y, por lo
tanto,limitarlasposibilidadesdequeelactoencuestin
puedaencontrarapoyoenladelegacinexcesivamentevaga.
EsteltimoeselquepredominantementehaseguidolaCorte
Suprema de los Estados Unidos (ver Tribe, Lawrence,
Constitutional Law, 3edicin, New York, 2000, pp.
988/989). Por ejemplo, en un caso del ao 2001, dicho
tribunal convalid un artculo de la ley de aire limpio
(Clean Air Act) que deleg en la agencia respectiva
(Environmental Protection Agency) una competencia
sumamente amplia para fijar estndares tolerables de
polucin,pero,almismotiempo,losjuecesrechazaronque,
a partir de esa generalidad, el ente regulador pudiera
inferirunaautorizacinparatomarencuentaloscostosde
implementacin de tales estndares (Whitman v. American
TruckingAssociations,531U.S.457).
12)Que,apartirdelsentidoquesebuscasignaraltexto
constitucional argentino y de las caractersticas del
modelo seguido, se desprende que: 1) la delegacin sin
bases est prohibida y 2) cuando las bases estn
formuladas en un lenguaje demasiado genrico e
indeterminado,la actividaddelegada serconvalidada por
los tribunales si el interesado supera la carga de
demostrarqueladisposicindictadaporelPresidentees
una concrecin de la especfica poltica legislativa que
tuvo en miras el Congreso al aprobar la clusula
delegatoriadequesetrate.
Estaconclusinresultainsoslayableapenasseadvierteque
ladelegacinsinbasesestprohibidaprecisamenteporque
bloquea la posibilidad de controlar la conexin entre la
delegacin del Congreso y la actividad desplegada por la
autoridadadministrativa.
As,porserampliaeimprecisa,ladelegacinnoconfiere
atribuciones ms extensas, sino, al revs, a mayor

imprecisin, menor alcance tendr la competencia

legislativaquepodrelEjecutivoejercervlidamente.
Enotrostrminos,elprincipioconstitucionalcontrarioal
dictado de disposiciones legislativas por el Presidente
tiene, en el plano de las controversias judiciales, una
consecuencia insoslayable: quien invoque tales
disposicionesensufavordeberalmismotiempojustificar
suvalidez,osea,demostrarquesehallandentrodealguno
de los supuestos excepcionales en que el Ejecutivo est
constitucionalmentehabilitado.Enmateriadedelegaciones
legislativas, dicha carga se habr cumplido si los
decretos, adems de llenar los diversos requisitos
constitucionales ya referidos, son consistentes con las
basesfijadasporelCongreso(conformeartculos76y100,
inciso12delaConstitucinNacional).
Porconsiguiente,ladefensadeldecretolegislativotendr
mayoresprobabilidadesdexitocuantomsclarasseanlas
directricesdelaleydelegatoriaymenores,cuandoellas
consistansloenpautasindeterminadas.
13) Que la parte demandada ha actuado con una lgica
diametralmentecontrariaalaque,segnelanlisishecho
msarriba,subyacealasreglasconstitucionalessobrela
delegacin legislativa: en primer lugar, se apoy en una
lecturasumamenteampliaeindeterminadadelaley25.414
que,siestomadaestrictamente,habilitaraalPresidente
para derogar prcticamente cualquier ley vigente y, en
segundo trmino, en lugar de ofrecer una demostracin de
que, pese a ello, las disposiciones dictadas por el
Ejecutivoformabanpartedelapolticaqueefectivamente
adoptelCongresoenelartculo1.f.delaley25.414,se
limitasolicitarunaaplicacinmecnicadeltextolegal,
enlaversinvagaeinexpresivaporellamismapropuesta.
Enefecto,afindedemostrarqueelPresidentesemantuvo
dentrodelasbasesdeladelegacin,lapartedemandadase
limitaargumentarqueeldecreto1204/01permitirauna
reduccin del gasto pblico y que, de esta manera, se
cumplaconelfin Cfijadoporelartculo1,inciso"f"
de la ley 25.414C de aumentar la eficiencia de la
administracin.
Pero,puestoqueesdifcilconcebirunaleyquenoincida,
directaoindirectamente,enlacuantadelgastopblico,
aceptarelargumentoprecedenteimplicaraadmitirqueen
elcitadoartculo1.f.,elCongresohabilitalPresidente
paraderogarcualquiernormalegalconmirasalograruna
reduccindelgasto.Unainterpretacincomostaintroduce
tal indeterminacin en la ley 25.414, que deja a la
delegacinlegislativa prcticamentesin basesen funcin
delascualesdiscernirqutipodeleypuedeserderogada

porelPresidente,osea,delinearunsubgrupodentrodel
conjunto de las leyes vigentes sobre el que recaer la
atribucindelegada.
Sinembargo,talinterpretacinnoeslaquemejorcuadra
coneltextocompleto delartculo1.f.delaley25.414.
Unexamenmsatentomuestraquelamencionadaleyautoriz
alPresidentepara derogar leyes especficas,enmaterias
determinadasdesumbitodeadministracin,queafectasen
o regulasen el funcionamiento operativo de organismos o
entes descentralizados, palabras que admiten una lectura
muchomsplausiblesiselasentiendecomorefirindosea
leyes cuya derogacin, por su especificidad, no altera o
modifica de manera grave otros fines o polticas
legislativas que las dirigidas explcitamente y
puntualmente al funcionamiento de la administracin
pblica.
Estainterpretacin,msajustadaaltexto,altiempoque
dafundamentoalavalidezdelaclusuladelegatoria,pone
de manifiesto que el decreto 1204/01, en cuanto ha sido
materiadecuestionamiento,estfueradelahabilitacin
queelCongresootorgalPresidente.
14) Que los artculos 3y 5del decreto 1204/01
encuentran,enefecto,seriasdificultadesparaamoldarsea
la delegacin legislativa de la ley 25.414, tal como ha
sidoentendidaanteriormente.
Primero,porqueningunodeellosdisponeladerogacinde
unanormaespecfica,sinolaaprobacin,paralosabogados
delEstado,detodounrgimenalternativoeincompatible
con el establecido en la ley 23.187 que se encuentra
vigente.Lomismonohabrapodidoplasmarsemedianteuna
mera derogacin parcial de la ley 23.187 precisamente
porqueestaltimasetratadeunanormaquenoafecta,ni
regula de manera especfica a la administracin o sus
entes descentralizados, sino que lo hace respecto de
quienes ejercen la abogaca en general; es decir, la
imposibilidaddemantenersedentrodelpermisolegislativo
para derogar revela, en este caso, la falta de
especificidad de las disposiciones contenidas en la ley
23.187yalcanzadasensueficaciaporeldecreto1204/01.
Segundo, porque ambos artculos relevan a los referidos
abogados del cumplimiento de sendos deberes hacia el
colegio aporte y matriculacin que son propios y slo
afectan a la administracin pblica de manera indirecta,
como consecuencia de resoluciones tomadas por esta misma
invocandorazonesdeconveniencia.
El deber que tienen los abogados de contribuir
econmicamente al sostenimiento del colegio profesional
CuyaconstitucionalidadnoestendiscusinenestecasoC

esuna obligacinpropia delabogado paracon elColegio

Pblico.
Ello es as con independencia de que, en el caso de los
abogados del Estado, para evitarles un deterioro de su
ingreso,lamismaadministracinhayadecididosoportarel
costo derivado de su cumplimiento. En esta medida, el
decreto 1204/01 viene a modificar la ley 23.187 en un
aspectoquenoafectadirectamentealaadministracinni
serefiereespecficamenteaella.
15)Queestaconclusinnoseverefutadaporlasrazones
enquesefundeldictamenn126,del3denoviembrede
1987delaProcuracindelTesorodelaNacin,citadopor
larecurrente ensu favor.En efecto,all elProcurador
considerdospuntos:primero,silosabogadosdelEstado
deben pagar el bono establecido por la ley 23.187 en su
artculo51,incisod)y,segundo,quindebesoportarel
costo.
Sobrelaprimeracuestin,eldictamenselimitaasealar
que "la situacin de los abogados del Estado no aparece
contempladadentrodelasexcepcionesqueprevelreferido
incisodel artculo51". Enel otropunto, elProcurador
entendiqueelgobiernodebacompensaralabogadoporel
pagodelbono,pueslocontrariosupondra"unaerogacina
cargodelagentedirectamentederivadadelcumplimientode
sus funciones que le irrogara...una disminucin
inadmisible de su remuneracin". Luego, el Procurador
agregconsideracionesencuantoaladiferentesituacin
en que se ven los abogados del Estado que litigan en la
Ciudad de Buenos Aires, respecto de quienes lo hacen en
otras jurisdicciones. Por estas razones, concluy que no
correspondaalprofesionalafrontarpersonalmenteelcosto
del bono en la medida que por sus tareas percibiese
solamenteunsueldo.
Comopuedeapreciarse,eldictamenhaceunacorrectaymuy
precisadistincinentrelasujecindelosabogadosdel
Estadoalaobligacinprevistaenelartculo51delaley
23.187,porunlado,ylafinanciacindesucumplimiento,
por el otro. La utilizacin de razones de equidad y de
convenienciadescartaquelaProcuracindelTesoro,enel
dictamen126,hayaentendidoqueestabaanteunadeudadel
gobiernoconelColegioPblicodeAbogados,sino,entodo
caso, de otra de carcter salarial para con sus propios
abogados.
Silaobligacinlegaldeaportequetienenlosabogadosno
involucraalaadministracinsinoenvirtuddesuspropias
decisionessobrelaformaycantidadconqueremuneraasus
abogados,menosantieneparteenloquerespectaaldeber
deinscribirseenlamatrculaestablecidoporelartculo

2.bdelaley23.187,apuntotal,queningnefectosobre
laeficienciadealgnorganismopblicosehaconseguido
siquiera identificar por parte de la demandada. Por otro
lado,el pagode lacuota correspondientea cadaabogado
matriculado tampoco se traduce en una mayor eficiencia
estatal,puessetratatambindeunaobligacinpropiadel
abogadoynodelaadministracin.
16)Quelaconclusinfinalalaquecorrespondearribares
que la cmara de apelaciones ha fallado con acierto al
concluirqueeldecreto1204/01constituyeunadisposicin
de carcter legislativo dictada por el Presidente de la
Nacinfuera delas basesde ladelegacin defacultades
contenidaenelartculo1,apartadoI,inciso"f"dela
ley 25.414 y, por consiguiente, violatorio de la
prohibicin establecida en el artculo 99, inciso 3,
segundoprrafodelaConstitucinNacional.
17) Que en atencin a lo expresado en los considerandos
precedentes,correspondedesestimarlapresentacindirecta
C.767.XL.
Por ello, habiendo dictaminado la seora Procuradora
Fiscal,seresuelve:I)Declararbienconcedidoelrecurso
extraordinario interpuesto por el Estado Nacional y
confirmarlasentenciaapelada.Concostas.II)Desestimar
elrecursodehechoC.767.XL.IntmasealEstadoNacional
paraque,enelejerciciofinancieroquecorrespondahaga
efectivoeldepsitoprevistoenelartculo286delCdigo
Procesal Civil y Comercial de la Nacin, cuyo pago se
encuentradiferidodeconformidadconloprescriptoenla
acordada 47/91. Agrguese copia certificada de este
pronunciamiento en el recurso de hecho C.767.XL. III)
Notifquese, tmese nota por Mesa de Entradas de la
intimacin cursada en el punto II, devulvanse los autos
principalesy,oportunamente,archveselaqueja.
RICARDOLUISLORENZETTIELENAI.HIGHTONdeNOLASCO(en
disidencia)CARLOSS.FAYTENRIQUESANTIAGOPETRACCHI
JUAN CARLOS MAQUEDA E. RAUL ZAFFARONI CARMEN M.
ARGIBAY.
ESCOPIA
DISI//
-52//DENCIADELASEORAVICEPRESIDENTADOCTORADOAELENA
I.
HIGHTONdeNOLASCO
Considerando:
1)QuelaSalaVdelaCmaraNacionaldeApelaciones
enloContenciosoAdministrativoFederal,alconfirmar
el pronunciamiento de primera instancia, hizo lugar a la
accin

deamparopromovidaporelColegioPblicodeAbogadosde
la Capital Federal (en adelante C.P.A.C.F.) y, en
consecuencia,
declarlainconstitucionalidaddelosartculos3y
5deldecreto1204/01.
2)Que,paraasdecidir,eltribunalaquoestableci
que:(a)elC.P.A.C.F.tienelegitimacinparademandar,
puesdentrode"lasfuncionesquelehansidoconferidas
mediante la ley 23.187 se encuentra la de tutelar la
inviolabilidad
delejercicioprofesionalentodossusrdenesestando
investidoaesosefectosdelegitimacinprocesalpara
ejercitarlaaccinpblica..."(fs.248vta.);(b)"dela
redaccindelcitadoartculo[5deldecreto1204/01]se
advierte que la extralimitacin de la delegacin
legislativa
porpartedelPoderEjecutivoNacionalresultamanifiesta
cuando expresa 'sin que resulte necesaria ninguna otra
matriculacin
profesional',comprometindose,as,losfinespblicos
queelEstado,atravsdelaley23.187,confial
Colegioactor"(fs.249);(c)"nopuedeextraerse(...)que
la
ley25.414autoricealPoderEjecutivoamodificarlaley
23.187 en la forma pretendida al sancionar el Decreto
1204/01"
(fs.249).
Conrespectoalartculo3cuestionadoCporelque
se exime a los abogados del Estado del pago de bonos,
derechos
fijosodecualquierotrotipodegravamenC,luegode
caracterizaraladisposicincomodenecesidadyurgencia,
la cmara manifest que lo all dispuesto "desvirta el
principio
delegalidad (arts.18 y19 dela ConstitucinNacional)
pues
vulneraeltextoexpresodelart.51inc.d)delaley
23.187..." (fs. 249/249 vta.). Al respecto, agreg que
"dicho
articulado no establece un plazo determinado para la
exencin
dedichaobligacinalosabogadosquecumplenfuncionesen
el
Estado,porloquesutiempoindeterminadoresulta
irrazonable"(fs.249vta.).
3)Que,contradichopronunciamiento,elEstado
Nacional interpuso recurso extraordinario a fs. 256/285
vta.

quefue concedidoen cuantose encuentraen discusinla

interpretacin
denormasdecarcterfederal(considerandoIII)
y rechazado respecto a las causales de arbitrariedad y
gravedad
institucional(considerandosIyII),loquemotivla
deduccindelaquejaC.767.XLquecorresinacumular.
4)Queelrecursoextraordinariodeducidoresulta
formalmenteadmisible,todavezqueenelsubliteseha
puestoenjuegolavalidezdeunactodeautoridadnacional
(decreto 1204/01) y la decisin definitiva del tribunal
superior
delacausahasidocontrariaasuvalidez,ascomola
inteligenciadelaley23.187ylasentenciaimpugnadaha
sido
adversaalaspretensionesqueelrecurrentefundenellas
(artculo14,incisos1y3delaley48).
Porlodems,losagraviosdeducidosconapoyoenla
doctrina de la arbitrariedad de sentencias, al estar
referidos
alacuestinfederalindicada,quedancomprendidosenella
y,
porende,serntratadosdemaneraconjunta(doctrinade
Fallos:323:1625,entreotros).
5)Que,enprimertrmino,sedebeestudiarelagraviodel
recurrente dirigido a cuestionar la legitimacin de la
entidadactoradesdeque,deprosperar,seestaraantela
inexistenciadeuncasoocontroversiaenlostrminosdel
artculo116delaLeyFundamental.Enesteaspectoeltema
endiscusinencuentraadecuadarespuestaenelacpiteIV
del dictamen de la seora Procuradora Fiscal a cuyos
trminoscaberemitirpormotivosdebrevedad.
6)Que,encuantoaltemadefondocontrovertidoenestos
autos, corresponde que este Tribunal decida si el
Presidente de la Nacin al dictar el decreto 1204/01 ha
excedidoonosusfacultadesconstitucionales.Elloexige
calificarlanormaenjuegoparaluegoefectuarelcontrol
de constitucionalidad procedimental y sustantivo. Este
ltimoaspectorequiere,asuvez,examinarlanaturaleza
de la relacin que une al Estado con sus abogados y el
mbitodeaplicacindelaley23.187.
7) Que para el dictado del decreto 1204/01, el Poder
Ejecutivo Nacional invoca los incisos 1y 3del artculo
99 y el artculo 76 de la Constitucin Nacional. Estas
disposicionesregulansupuestosdiferentes:losreglamentos
autnomos, los decretos de necesidad y urgencia y los
reglamentosdelegados.Enelprimersupuesto,setratadel
ejercicio de facultades propias del Poder Ejecutivo,

mientras que los otros dos institutos involucran el

ejercicio de facultades legislativas por parte de dicho
poder.
Enel sublite, secuestionanconcretamentelosartculos
3y5deldecretomencionadoporlosqueseobligaalos
abogadosdelEstadoNacionalainscribirseenelRegistro
deAbogadosquesecreaenelmbitodelaProcuracindel
Tesoro de la Nacin y se los exime del pago de bonos,
derechos fijos y cualquier otro gravamen que establezcan
las leyes. As, en dichas disposiciones se establece
expresamentelosiguiente:
Artculo3: "Losabogados queejerzan lasfunciones previstas
enlaley12.954yenlosartculos66delaley24.946y7de
laley25.344estarnexentosdelpagodebonos,derechosfijos,
ydecualquierotrogravamensimilarprevistoenlalegislacin
nacional, provincial o de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,
que imponga a aqullas un pago por su presentacin en las
actuacionesjudicialesenlasqueintervengaenrepresentacin,
patrocinioletradoodefensadelEstadoNacionalodelosdems
organismosmencionadosporelartculo6delaley25.344".
Artculo 5: "La representacin, patrocinio y defensa judicial
del Estado Nacional y de los dems organismos o entes
mencionados en el artculo 6de la ley 25.344 en cualquier
fuero, instancia o jurisdiccin, slo podr ser ejercida por
aquellosprofesionales inscriptosen eseregistro [elRegistro
deAbogadosdelEstadocreadoenelmbitodelaProcuracindel
Tesoro de la Nacin, segn el artculo 4], sin que resulte
necesariaotramatriculacinprofesional".

8) Que, a diferencia de lo que ocurre con la abogaca

privada (que se ejerce a travs de distintos contratos
previstos en el Cdigo Civil Cmandato, locacin de
servicios o locacin de obraC o bajo relacin de
dependencia con una empresa no estatal conforme a las
pautasdelaLeydeContratodeTrabajo),larelacinentre
el Estado y sus abogados se rige por normas de derecho
pblico:elabogadodelEstadoejerceunafuncinpblica
prestandounserviciorelativoasuprofesincomoagente
pblico(noasuprofesindeabogadooprocurador).
EsteTribunalestablecique"ensupuestos(...)enlosque
unareparticin delEstado Nacionaldesigna auno desus
agentesparaquelorepresenteenunprocesojudicial,ste
noejercesuactividadenfuncindeuncontratodederecho
privado,comolosdemandatoolocacindeservicios,sino
envirtuddelarelacindeempleopblicoquelounecon
el organismo administrativo..." (Fallos: 306:1283). Son
normas administrativas y no civiles las que rigen la
relacindeempleo.
Es por ello que todos los aspectos que hacen a la
organizacindelCuerpodeAbogadosdelEstadopertenecena

lazonadereservadelaAdministracin entantosetrata
de una materia inherente y consustancial a las funciones
quetieneadjudicadaselPoderEjecutivocomo"jefesupremo
delaNacin,jefedelgobiernoyresponsablepolticode
la administracin general del pas" (conf. artculo 99
inciso 1de la Constitucin Nacional). En este marco, el
Presidentedictlosartculos3y5deldecreto1204/01.
Setrataentoncesdedisposicionesdecarcterautnomoy
nodelegadasydenecesidadyurgenciacomosesostieneen
lasentenciaapelada.
9)Queunavezcalificadasjurdicamentelasnormas
impugnadas,ytalcomoseexpresenelconsiderando6,
corresponde ahora que este Tribunal efecte su control
procedimental
ysustantivo.Conrelacinaestetema,conviene
recordarque"lamisinmsdelicadadelajusticiadela
Nacinesladesabersemantenerdentrodelarbitadesu
jurisdiccin,sinmenoscabarlasfuncionesqueincumbena
los
otrospoderesojurisdicciones,todavezqueeseljudicial
el
llamadoporlaleyparasostenerlaobservanciadela
ConstitucinNacional,ydeahqueunavancedeestepoder
menoscabando las facultades de los dems revestira la
mayor
gravedadparalaarmonaconstitucionalyelordenpblico"
(Fallos:155:248,entremuchosotros).
10) Que para efectuar el control procedimental resulta
necesario examinar si se han cumplido los recaudos preC.
vistospara estetipo dereglamentos. Entanto elinciso
1delartculo99delaConstitucinNacionalnoestablece
recaudosespecficos,cabeconcluirqueenesteaspectola
normaresultaconformealaConstitucinNacional.
11)Que,conrelacinalcontrolsustantivo,cabesealar
que las medidas cuestionadas tambin resultan
constitucionalmentevlidas.Enefecto,talcomoseexpres
precedentemente, todo lo referente a la organizacin del
CuerpodeAbogadosdeEstadopertenecealazonadereserva
delaAdministracin.
Se trata del ejercicio de facultades discrecionales del
Poder Ejecutivo, las que no resultan Cen principioC
justiciables,salvoquemediarenrazonesdegraveygrosera
irrazonabilidad,loquenoaconteceenelcasodeautos.
Al respecto, no asiste razn al colegio actor cuando
expresa que al dictar las disposiciones cuestionadas, el
Poder Ejecutivo modific la ley 23.187, en tanto esta
normativanofuedictadaespecficamentepararegularalos
abogadosdelEstado.Porelcontrario,atravsdeestaley

el Estado Nacional cre el C.P.A.C.F. como una persona

pblicanoestatalyleconfi CporvadedelegacinC el
ejerciciodeunafuncinadministrativa:laregulacinde
laprofesin delos abogadosque ejercenla profesinde
maneraprivada.ElC.P.A.C.F.noactaporderechopropio,
sinoqueejerceunapotestadcuyatitularidadcorresponde
al Estado Nacional (conf. Huber, Administracin autnoma
de la economa, ENAP, Madrid, pg. 66 y ss. y Gonzlez
Navarro, ATransferencia del Ejercicio de Competencias
Administrativas@,enDocumentacinAdministrativa,N135,
pg.35yss).
EsteTribunalhamanifestadoque"...elColegioPblicode
Abogados de la Capital Federal funciona con el carcter,
derechosyobligacionesdelaspersonasdederechopblico,
cumpliendo un cometido administrativo para el que lo
habilita su ley de creacin, actuar que se rige por esa
norma y supletoriamente por la Ley Nacional de
Procedimiento Administrativo, 19.549 (art. 17 de la ley
23.187)...". Agreg que partiendo del marco legal de
desenvolvimientodedichaentidad"...elColegioPblicode
Abogados no es una asociacin (artculo 14 de la
ConstitucinNacional)queseintegraconlaadhesinlibre
yespontneadecadacomponente,sinounaentidaddestinada
acumplirfinespblicosqueoriginariamentepertenecenal
Estado y, que ste por delegacin circunstanciada
normativamente,transfierealainstitucinquecreapara
elgobiernodelamatrculayelrgimendisciplinariode
todoslosabogadosdelaCapitalFederal,comoauxiliares
dela administracinde justicia(v. sentenciadel 26de
junio de 1986, F.446.XX AFerrari, Alejandro Melitn c/
EstadoNacional(P.E.N.)s/amparo@,(considerandodcimo
primero)(...)ste[elColegioPblicodeAbogados]ejerce
facultades que prima facie pueden ser encuadradas en el
marcodelasrelacionesdederechopblico,mximeteniendo
en cuenta los objetivos de carcter pblico que cumple
dichaentidad"(Fallos:315:1830).
En igual sentido, la Comisin Interamericana de Derechos
Humanoshamanifestadoque:"ElColegioPblicodeAbogados
de la Capital Federal (...) rene los requisitos y
caractersticas de una tpica entidad de derecho pblico
quepor sunaturaleza jurdicay lasatribuciones quela
leyleotorga,ejercefuncionesdelegadasdelpoderpblico
paraelcontroldelalegalidaddelejercicioprofesional
de los abogados de la Capital Federal de la Repblica
Argentina. En otros trminos: se trata de un poder de
polica que forma parte de la organizacin poltica del
Estado y del orden pblico, compatible con el Estado de
Derechoyconlaorganizacindeunasociedaddemocrtica

(...) Se trata, pues, de la actividad propia de un ente

pblico con carcter, derechos y obligaciones de las
personasjurdicasdederechopblicoqueactaennombrey
representacindelEstado"(Informesobreloscasosn9777
y9718,del30demarzode1988).
12)Que sibienesciertoquemientrasnoseorganizun
registro de abogados del Estado stos cumplieron con las
disposicionesde laley 23.187,no existe bice paraque
estacircunstanciacambiedesdeelmomentoenqueelEstado
decidecrearsupropioregistro,talcomooportunamentese
previ en la ley 12.954 al requerir la confeccin de un
cuadro general de abogados del Estado (conf. artculo 33
del decreto 34.952/47). Mal pudo el Poder Ejecutivo
Nacionalaldictareldecreto1204/01modificarunaleyque
nocontemplabaexpresamenteelaspectoreguladopordicho
decreto por pertenecer a la zona de reserva de la
Administracin.
13)Que,descartadalaarbitrariedadoilegitimidad,slo
queda aquello que hace a la oportunidad, mrito o
convenienciadelamedida,cuyarevisinnoesposiblepor
parte del Poder Judicial sin una paralela e irremediable
afectacinalprincipiodedivisindepoderesdelEstado,
sobreelquesefundalaorganizacininstitucionaldela
Nacin,todavezqueelloimportaratantocomoaccedera
una indebida intromisin en esferas reservadas al poder
administrador.
14) Que, por las razones expuestas, se hace lugar al
recursoextraordinario interpuestopor elEstado Nacional
conelalcanceestablecidoprecedentementeysedeclaraque
los artculos 3y 5del decreto 1204/01 son
constitucionalmentevlidos.
Por ello, oda la seora Procuradora Fiscal, se declara
procedenteelrecursoextraordinariodefs.256/285vta.y
elrecursodehechointerpuestoporelEstadoNacionalyse
revoca la sentencia apelada con el alcance indicado. Con
costas(artculo68delCdigoProcesalCivilyComercialde
laNacin).
Exmesealarecurrentedeefectuareldepsitoprevistoen
elartculo286delCdigoProcesalCivilyComercialdela
Nacin,cuyopagoseencuentradiferidodeconformidadcon
loprescriptoenlaacordada47/91.Agrgueselaquejaal
principal.Notifquesey,oportunamente,remtase.ELENAI.
HIGHTONdeNOLASCO.
ESCOPIA
Recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional Ministerio de
JusticiayDerechosHumanos,demandadoenautos,representadoporlosdoctores
Norberto
Salvador Bisaro y Silvia Norma Zotta, con el patrocinio letrado del Dr.
HoracioDanielRosatti.

TrasladocontestadoporelColegioPblicodeAbogadosdelaCapitalFederal,
actorenautos,representadoporlaDra.GabrielaElenaNasser,encalidadde
apoderada,conelpatrocinioletradodelosdoctoresGustavoHoracioMartnez
ySilviaNoemNpoli.
Tribunal de origen: Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
AdministrativoFederal,SalaV.
Tribunales que intervinieron con anterioridad: Juzgado Nacional de Primera
InstanciaenloContenciosoAdministrativoFederaln9.