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Fraternit
______________________

RPUBLIQUE FRANAISE

MINISTERE DE L'INTERIEUR,
ET DE LAMENAGEMENT DU TERRITOIRE
DIRECTION DES LIBERTES PUBLIQUES
ET DES AFFAIRES JURIDIQUES
SOUS-DIRECTION DU CONSEIL JURIDIQUE
ET DU CONTENTIEUX
Bureau de la responsabilit de ladministration,
des dommages et de lassurance
Tlphone : 01 49 27 45 88 / 01 49 27 45 97 / 01 49 27 45 66
Tlcopieur : 01 49 27 30 01

04 MAI 2007

NOR INT/D/07/00055/C
Le Ministre de lIntrieur et de lAmnagement du Territoire

Madame et Messieurs les prfets de zone


Mesdames et Messieurs les prfets de dpartement
Monsieur le Prfet de Police

OBJET : Rgles de comptence pour la dfense des intrts de lEtat responsabilit de


lEtat lie au fonctionnement des services de police.

Rsum :
La prsente circulaire rappelle les rgles de comptence pour la dfense des intrts de
lEtat lorsque le litige concerne la mise en jeu de la responsabilit de lEtat suite laction
mene par les services de police.
Selon les matires considres, cest au prfet de zone, au prfet de police ou au prfet de
dpartement quil revient, soit dengager une transaction amiable lorsque la matire sy
prte, soit de produire les observations en dfense devant les tribunaux administratifs .

On rappellera, titre liminaire, que le prfet, sous lautorit duquel est plac le secrtariat
gnral pour ladministration de la police (SGAP), est comptent1 pour assurer la dfense de
lEtat devant le tribunal administratif quand le litige est n dun acte de gestion des
personnels de la police nationale figurant dans les arrts du 30 dcembre 2005 portant
dconcentration en matire de gestion des fonctionnaires actifs de la police nationale et
1

La circulaire NOR/INT/D/0/400146C du 28 dcembre 2004 relative la dconcentration de la


reprsentation de lEtat en premire instance du contentieux des dcisions prises par les prfets sous
lautorit desquels sont placs les SGAP et dans les DOM les SATP a eu pour objet dindiquer le
champ de dconcentration de la reprsentation de lEtat en premire instance pour la contestation
juridictionnelle des actes de gestion de la police nationale et les consquences pratiques qui en
dcoulent pour les secrtariats gnraux pour ladministration de la police.

portant dconcentration en matire de gestion des fonctionnaires des corps administratifs,


techniques et scientifiques de la police nationale.
La prsente circulaire, labore en lien avec la Direction gnrale de la police nationale,
concerne un cas diffrent, celui o le litige est n de laction des services de police. Il
sagit principalement des cas o des demandes dindemnisation ou des recours contentieux
sont adresss au ministre de lintrieur pour rparation des prjudices subis la suite dune
intervention des services de police.
Si les demandes dindemnisation sont adresses soit au prfet de dpartement, soit au
prfet sous lautorit duquel est plac le SGAP, soit directement au ministre, et que la
pratique jusqualors suivie pour la rponse est variable, il convient de prciser que
lautorit comptente pour y rpondre est le prfet de dpartement.
Ces demandes sont destines lier le contentieux et permettre au demandeur de
saisir la juridiction administrative, que la rponse ngative apporte sa demande ait t
explicite ou une fois quune dcision implicite de rejet est ne dans les deux mois suivant la
demande.
Les demandes amiables sont jusquici le plus souvent adresses et traites par les SGAP
qui une dlgation de crdits spcifique est alors adresse2.
Pour les recours contentieux, selon les cas, cest actuellement soit la sous-direction du
conseil juridique et du contentieux qui est appele par les juridictions produire ds la
premire instance soit les prfets (et notamment le prfet de police) qui assurent la dfense
de lEtat directement devant le tribunal administratif comptent.
Cette situation nest pas logique puisque la comptence pour transiger et celle pour assurer
la dfense de lEtat devant les juridictions sont directement lies. Il convient donc de prciser
plus clairement la rpartition des comptences :

1) LA RPARTITION DES COMPTENCES


- La comptence revient, tant pour le traitement des demandes amiables que du
contentieux devant les tribunaux administratifs, au prfet de dpartement. Le prfet
assure, en effet, la reprsentation de lEtat dans tous les contentieux rsultant de lactivit
des administrations civiles de lEtat dans la rgion ou le dpartement (article 431-10 du code
de justice administrative), y compris de celles des SGAP et donc des services de police qui y
sont rattachs.
Si le dcret n 68-1056 du 29 novembre 1968 portant dlgation des pouvoirs du ministre de
lintrieur au profit des CATI (SGAP) introduit la possibilit pour ces derniers dtre
dlgataires, il en limite la porte puisque celle-ci ne peut intervenir que dans les trois cas
suivants, pour la gestion, linstruction, le rglement amiable ou le contentieux des affaires
relatives lapplication :
a) de la loi n 57-1424 du 31 dcembre 1957 attribuant aux tribunaux judiciaires
comptence pour statuer sur les actions en responsabilit des dommages causs par
tout vhicule et dirigs contre une personne morale de droit public ;
b) des articles 1382 et suivants du code civil, pour le recouvrement des dommages
matriels subis par lEtat ;
c) de lordonnance n 59-76 du 7 janvier 1959 relative aux actions en rparation civile
de lEtat.
2

Par le bureau de la responsabilit de lEtat, des dommages et de lassurance Cf tlgramme


NOR/INT/D/03/00134/C du 31 dcembre 2003 et circulaire NOR/INT/D/06/00036/C du 28 mars 2006 relative
aux modalits de gestion des crdits de laction 6 conseil juridique et contentieux

Cest sur ce fondement que les SGAP assurent linstruction et la gestion des dossiers relatifs
aux accidents, la dfense au contentieux de ces dossiers appartenant lagent judiciaire du
trsor.
Aucune autre disposition ne permet den tendre le champ dautres cas de responsabilit.
Les dcrets intervenus depuis sont principalement relatifs lorganisation et au
fonctionnement des SGAP.
Quant larrt du 16 juin 1982 relatif la dlgation de pouvoirs au prfet de police et aux
commissaires de la Rpublique chargs des SGAP, qui fixe notamment le seuil de
comptence des SGAP en matire de rglement amiable, il ne trouve s appliquer que
dans le champ de la dlgation strictement encadre par les dcrets quil vise.
Il appartient dsormais aux SGAP de transmettre ces dossiers, quil sagisse dune demande
amiable ou dune requte contentieuse, au bureau en charge de leur traitement au sein de la
prfecture du dpartement o est intervenu le fait gnrateur de la responsabilit mise en
cause.
Cette rpartition de comptence nest pas sans incidences sur limputation des paiements
qui interviennent dans ce cadre. Lordonnateur de la dpense sera celui qui aura t appel
traiter le dossier, en loccurrence le prfet du dpartement vis, qui procdera au
rglement du dossier dans le cadre des crdits qui lui auront t dlgus cet effet.
- Pour les contentieux en appel et en cassation, la dfense de lEtat revient au ministre
(sous-direction du conseil juridique et du contentieux).

2) LA QUESTION DE LA DTERMINATION DE LA NATURE DE LOPRATION DE


POLICE MENE
Ce point est essentiel : il sagit en effet, avant mme de sinterroger sur le sens de la
rponse apporter, de dterminer le caractre de lopration mene, puisque sil sagit dune
opration de police judiciaire, cest le ministre de la Justice (direction des services
judiciaires sous-direction de la Magistrature bureau du statut des magistrats et du
contentieux) quil convient de saisir.
a) Relvent de la police judiciaire toutes oprations tendant la recherche et linterpellation
des auteurs dune infraction dtermine. Dans ses conclusions sous larrt Le Profil, 10 mars
1978, le commissaire du gouvernement indiquait que la comptence est dtermine par
lobjet de lopration de police (). Celle-ci tend-elle () constater les infractions la loi
pnale, en rassembler les preuves, en rechercher les auteurs ? Cest une opration de
police judiciaire, quel que soit le statut de lagent qui la mene, quune information ait t
ouverte ou non, quun magistrat ait t saisi ou non .
Laction en responsabilit relve ainsi de la comptence des tribunaux judiciaires :
- lors de la constatation dune infraction dtermine :

CE, 16 janvier 1953, Dame veuve Barbier : suite une mprise entre services de police ayant
caus la mort accidentelle dun inspecteur de la sret nationale dans une opration
darrestation de trafiquants dor : lopration entreprise tendait la constatation dune
infraction et larrestation de ses auteurs, qui devaient tre pris en flagrant dlit ; [qu]elle
relevait donc de la police judiciaire
CE, 12 juin 1968, Lenormand : relve de la police judiciaire la rparation des fautes
quauraient commises les services de police en dressant procs verbal pour contravention aux
rgles de stationnement

TC, 7 juin 1999, Tardiff : suite une altercation pour un procs verbal aux rgles de
stationnement : considrant que la constatation des infractions la rglementation du
stationnement est une opration de police judiciaire, quil sensuit, sans mme quil soit besoin
de dterminer si le dlit trouve son origine dans une faute personnelle dtachable du service,
que laction en responsabilit exerce par M Tardiff la suite du coup qui lui a t port par
lagent municipal qui le verbalisait, relve de la comptence des tribunaux de lordre
judiciaire

lors dune garde vue :

CE, 10 fvrier 1956, consorts Volmerange : pour des personnes apprhendes et


gardes vue au cours dune enqute mene la suite dun vol
CE, 13 juillet 1956, Dame veuve Chne : pour des svices sur une personne
entendue la suite dune plainte dpose contre des actes susceptibles de donner
lieu des poursuites judiciaires
CE, 4 octobre 1968, consorts Rault : la rparation du prjudice subi par les ayants
droit de M. Rault, suite au retard apport un examen mdical de celui-ci et son
dcs lors de sa garde vue dans un commissariat de police en raison dactes
susceptibles de donner lieu des poursuites judiciaires , relve de la police judiciaire
TC, 22 mars 2004, M. Stoffel : suite une interpellation au volant de son vhicule li
son tat dbrit : le placement en garde vue, en application des articles 63 et
suivants du code de procdure pnale, dune personne lencontre de laquelle il
existe une ou plusieurs raisons plausibles de souponner quelle a commis ou tent
de commettre une infraction, a le caractre dune opration de police judiciaire

Lors de la mise en fourrire dun vhicule

La mise en fourrire est, en effet, une opration rattache titre principal la police
judiciaire. Il suit de l que les tribunaux judiciaires seraient seuls habilits apprcier la
responsabilit de lEtat raison des dommages causs par la mise en fourrire irrgulire du
vhicule et notamment lorsque sont contestes la ralit de linfraction ou les modalits
selon lesquelles elle a t constate.

CE ,18 mars 1981, Cts Ferran, Rec p 148 ; 14 mai 1982 Mme ODDOS, Dr. Adm 1982 N229 :
La mise en fourrire d'un vhicule prescrite en excution des articles L.25 et suivants du code
de la route a le caractre d'une opration de police judiciaire. Par suite, l'autorit judiciaire est
seule comptente pour connatre des actions en responsabilit fondes sur les irrgularits
dont serait entache la mise en fourrire. Ces actions ne relvent de la juridiction
administrative que lorsqu'elles tendent la rparation de dommages imputs au fait de
l'autorit administrative qui le vhicule a t remis, en excution de la dcision de l'officier
de police judiciaire.

Les conditions de lintervention et lintention des agents y ayant particip, sont


dterminantes dans la qualification donne lopration. Si linterpellation intervient la
suite dactes susceptibles de donner lieu des poursuites judiciaires , lopration est
judiciaire (CE, 12 fvrier 1954, Veuve Marolles). Le juge se rfre la finalit de laction en
cause pour rechercher si celle-ci consistait principalement prvenir ou rprimer une
atteinte lordre public.
Relvent ainsi de la police judiciaire les cas suivants :

CE, 8 mars 1963, Sieur Masetti : relvent de la police judiciaire les dgts causs la
vitrine dun magasin par un conducteur souponn davoir pris part au cambriolage dun
poste de carburant et ayant perdu le contrle de son vhicule par suite de blessures
que lui avaient infliges des coups de feu tirs par de agents de police lancs sa
poursuite
CE, 19 mai 1982, Volbrecht : en poursuivant une personne dont le comportement et la
fuite lui ont fait croire quil sagissait dun dlinquant, lors dune ronde de surveillance
nocturne autour dune caserne, le gendarme a fait un acte qui relve de la police judiciaire

TC, 9 juillet 1953, Dame veuve Grange : sagissant des svices infligs au cours dun
interrogatoire dun receleur suppos lors de recherches destines retrouver des objets
vols,
TC, 15 janvier 1968, consorts Tayeb : sagissant dune personne dont le comportement
(a) t de nature laisser supposer quelle se disposait commettre un dlit lopration
mene est considre comme judiciaire : en poursuivant un suspect dont la fuite lui a
fait croire quil sagissait dun dlinquant et en faisant feu sur lui, le sieur Pingault a fait un
acte qui relve de la police judiciaire .
TC, 9 juin 1986, M. Franois, M. Seltier : en faisant feu sur M. X, alors quil croyait quil
sagissait dun dlinquant, le gardien de la paix a fait un acte qui relve de la police
judiciaire , lintress ayant agi sur la foi de renseignements transmis par un service de
police (voiture suppose vole et occupants ayant remis un faux chque un pompiste)
TC, 7 mars 1994, Damez : suite une intervention de la police demande pour tapage
nocturne et linterpellation de M. Damez, bless lors de son placement dans la voiture
de police considrant que les fonctionnaires de police ont agi en vue de constater
linfraction qui leur avait t signale et ont apprhend M. Damez quils suspectaient de
lavoir commise : quils doivent en consquence, tre regards comme ayant particip
une opration de police judiciaire lorsquils se sont livrs des svices sur sa personne

La circonstance que le procureur de la Rpublique naurait pas t inform des agissements


fautifs est sans incidence sur la dsignation du ministre de la justice comme responsable
budgtaire.
b) La qualification de police administrative est retenue tant que lagent exerce une mission
de contrle ou de surveillance gnrale, tant que son enqute nest pas oriente sur une
infraction correctionnelle ou criminelle prcise (CE, Section, 11 mai 1951, consorts Baud 3).
Relvent donc de la police administrative les hypothses o lopration mene a pour but de
prserver ou rtablir lordre public par exemple :
-

CE, 23 fvrier 1951, Sieur Desgranges : :pour un coup de feu tir lors dune ronde sur la voie
publique
CE, 13 octobre 1982, Berrandou : sagissant dun policier ayant utilis son arme pour se
protger contre une menace dagression lors dune chaufourre la sortie dun bal et ayant
caus une blessure mortelle
CE, 12 novembre 1997, Compagnie dassurances gnrales de France et autres : sagissant
de la protection des locaux de la station RFO, classe point sensible du dpartement
TC, 7 juillet 1975, Soustre : sagissant dune personne en tat dbrit, blesse par un
fonctionnaire de police voulant la conduire par la force au commissariat
TC, 22 avril 1985, Chadeyras : sagissant dun diffrend entre voisins avec une interpellation
par la police
TC, 26 mars 1990, M. Devossel : accidentellement bless au cours dune ronde de
surveillance ayant le caractre dune opration de police administrative : en labsence au
dossier de tout indice permettant de considrer que le comportement de M. Devossel a t de
nature modifier ce caractre et faire regarder le gardien de la paix comme participant, au
moment de linfraction une opration de police judiciaire .

Ou mme dans certains cas particuliers :


-

CAA de Nantes, 3 septembre 1992, Mme Stobler et autres : les diligences concernant
linformation des proches du dcd relvent de la police administrative mme si les
premires constatations suite la dcouverte dun cadavre sont, elles, judiciaires .
TC, 19 octobre 1998, Mme Bolle veuve Laroche : pour la mise en jeu de la responsabilit de
lEtat suite lassassinat, dans laffaire Grgory de M. Laroche par son beau-frre La
protection dune personne () inculpe ou mise en examen ne relve pas de la police
judiciaire mais de la police administrative

sagissant dun tiers bless lors dune opration de police en vue dapprhender des individus signals comme
faisant partie dune bande de malfaiteurs

c) La question se pose galement en cas dvolution de la nature de lopration de police, le


plus souvent, quand, par suite des circonstances, une opration de police administrative se
transforme en opration de police judiciaire.
Exemples :
- TC, 5 dc 1977, Delle Motsch : passagre blesse dune voiture ayant forc un barrage et
commis plusieurs infractions au cours dune opration de contrle effectue par la police et
destine prvenir les actes de banditisme opration donc administrative initialement puis
devenue judiciaire par suite du comportement de lautomobiliste.
- TC , 29 octobre 1990, Melle Morvan : considrant que si les policiers assumaient en
principe, bord dune voiture de patrouille, une mission de surveillance gnrale, ces
fonctionnaires avaient galement, cette occasion, reu la consigne dintercepter et
dinterpeller des individus qui avaient provoqu une rixe dans un dbit de boissons
- TA de Paris, 9 juillet 2004, Socit Albingia : des agents de police, en patrouille de nuit,
prennent en filature suite un incendie une personne ayant une attitude suspecte . Les
agissements des forces de police, depuis le moment o elles ont avis lindividu en cause en
train de surveiller lincendie de poubelle jusqu son interpellation, doivent tre regardes
comme ayant revtu le caractre doprations de police judiciaire
- TC, 26 septembre 2005, M. Chauvel : les dommages lis une interpellation ayant caus des
violences, dans le cadre au dpart dune opration de police administrative (fermeture du
centre ville la circulation en raison de festivits), relvent de la comptence du juge
judiciaire.

Si vous vous interrogez sur la nature de lopration en question, je vous remercie de saisir
mes services sur ce point.

3) POUR LES CAS O LOPRATION EN CAUSE RELVE DE LA POLICE


ADMINISTRATIVE.
- Quand une demande vous parat fonde, et que si la responsabilit de ladministration est
engage en droit, une transaction amiable peut tre envisage, condition quelle soit dun
montant financier proportionn4. Elle se traduit par la signature dun protocole transactionnel
indiquant que lautre partie renonce toute action juridictionnelle ou se dsiste de celle en
cours.
La circulaire du Premier ministre du 6 fvrier 1995 indiquait que la transaction ne doit pas
reprsenter un but en soi. Si aucun lment, au vu de la jurisprudence existante, ne permet
dtablir une estimation fiable des prjudices, il convient de lindiquer au demandeur et de
considrer que la question du montant de lindemnisation relve des juridictions
administratives.
La transaction nest pas une indemnisation correspondant lintgralit de la demande.
Comme lindique la circulaire du 6 janvier 1995, "lobjectif dune transaction est de parvenir
au rglement complet dun litige par des concessions quilibres. Ladministration doit
videmment veiller ne pas rechercher tout prix un rglement amiable du litige, qui la
conduirait des concessions excessives".
Les dpenses correspondantes seront imputes sur laction 6 conseil juridique et
contentieux du budget oprationnel de programme n 3 qui regroupe les crdits de la
direction des liberts publiques et des affaires juridiques. Ce BOP est lui-mme intgr au
sein de la mission administration gnrale et territoriale , dans le programme conduite
et pilotage des politiques de lintrieur .
- En matire de responsabilit des services de police pour des oprations de police
administrative, les principaux enseignements tirer de la jurisprudence sont les suivants :

Conclusions du commissaire du gouvernement Rougevin-Baville

LEtat nindemnise pas les victimes lorsque la responsabilit pour faute personnelle
du policier est engage. La conception objective de la faute personnelle rside
dans la faute dune gravit particulire dpassant la moyenne des fautes auxquelles
on peut sattendre de la part dun agent public. Dans cette acception, seront
considres comme fautes personnelles les brutalits (Cons. dEtat 25 fv. 1949,
Auguereau : Rec. Cons. dEt. 97), les violences prsentant un caractre de brutalit
sans rapport avec les ncessits de lexercice des fonctions (Trib. Confl. 9 juill.
1953, Nardon), lusage dune arme sans ncessit (Trib. Confl. 30 juin 1949, Dame
veuve Chulliat), lutilisation de la force qui a manifestement excd lemploi
lgitime de la force ncessairement inhrente lexercice des fonctions de police
(Trib. Confl. 9 juill. 1953, Delatre : JCP 53, II, 7797) .

La faute lourde qui entrane la responsabilit de lEtat comprend notamment la


carence-inaction qui traduit une absence de raction policire face un dsordre
dj cr. Par exemple, constitue une faute lourde le fait pour ladministration de ne
pas prendre les mesures ncessaires pour assurer un riverain la libert daccs
son habitation (Cons. dEtat 20 oct. 1972, Sieur Marabout). En revanche, nont pas
commis une faute lourde les policiers prposs une escorte de fonds qui nont pas
us de leur arme feu pour sopposer aux auteurs dun vol main arme (Cons.
dEtat 27 avr. 1979, St Le Profil).

La carence-abstention ou carence de la force publique exprime le fait pour les


services de police de ne pas avoir excut lacte ncessaire quil sagisse dune
carence-inaction ou dune carence-imprvision. Ainsi, des attentats lexplosif ayant
t perptrs lencontre daronefs stationns dans un aroport, les juridictions
administratives ont pu analyser labsence de surveillance policire comme une faute
lourde (Cons. dEtat 14 mars 1979, Cie Air Inter : Dr. Adm. 1979, n. 140).

La faute lourde ne peut sapprcier sur le seul critre de la lgalit car, au vu des
circonstances de fait, peuvent tre reconnus comme faute lourde un manque de
sang-froid (Cons. dEtat, 18 mars 1932, Guiraud : Rec. Cons. dEt. 364), linsigne
maladresse (Cons. dEtat 7 fev. 1934, Rappine : Rec. Cons. dEt. 189), la mauvaise
estimation des circonstances (Cons. dEtat 6 nov. 1933, Pasquelin : Rec. Cons. dEt.
1023), ou des ordres dangereux donns par le policier (Cons. dEtat 21 mars 1956,
Constantin : Rec. Cons. dEt. 134).

La responsabilit sans faute pour risque du fait de lutilisation des armes feu amne
ladministration indemniser la victime ou ses ayants droit telle que cette passante
tue par le coup de feu dun policier qui voulait arrter un malfaiteur (Cons. dEtat 24
juin 1949, Franquette et Daramy : D. 1950, 27), ou dans le cas de lusage par un tiers
dune arme feu pendant une opration de police mene son encontre (Civ. 10 juin
1986, Cts Pourcel : JCP 86, II, 20683).

Ces lments sont extraits de louvrage de A. DECOCQ, J. MONTREUIL, J. BUISSON, Le


droit de la police, Litec, 1991 que vous pourrez utilement consulter sur ces diffrents cas.
*
En cas dinterrogations sur les points voqus par cette circulaire, vous pourrez galement
utilement faire appel la sous-direction du conseil juridique et du contentieux.
Pour le ministre et par dlgation
le prfet, directeur du cabinet
M. Jacques GRAULT