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LAS INSTITUCIONES POLITICAS ARGENTINAS Y SU

REFORMA
UNA AGENDA DE INVESTIGACION
Sebastin Saiegh
Documento 1

Abril de 1998

Master in Latin American Studies, Stanford University. Profesor, Universidad de San Andrs. Investigador
CEDI.
Las opiniones y puntos de vista expresados en este documento son del autor y no reflejan necesariamente los de la
Fundacin Gobierno y Sociedad. Registro de Propiedad intelectual en trmite.

Las instituciones polticas argentinas y su reforma:


Una agenda de investigacin.

Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional (CEDI)

Resumen
Este documento intenta analizar los principales factores institucionales que influyen
sobre el funcionamiento y desarrollo del sistema poltico argentino, con el objetivo de
profundizar su comprensin y encontrar propuestas para su eventual mejoramiento. El
trabajo sostiene que en el marco de la llamada segunda etapa de reformas la
reestructuracin de las instituciones pblicas tiene como actores privilegiados no slo al
presidente y su gabinete, sino tambin a la burocracia estatal en sus distintos niveles, al
congreso, al poder judicial, a los gobiernos provinciales y locales, a los partidos
polticos, y a la sociedad civil en general. Por lo tanto, este proceso es lento, complicado
y tcnicamente dificultoso ya que por un lado, debe ser consensuado entre todas las
fuerzas polticas del pas. Por el otro, porque el conocimiento acerca de sus fundamentos
tericos es an muy rudimentario. El trabajo seala que para poder establecer
recomendaciones de diseo institucional resulta necesario contar con ms evidencias
empricas del funcionamiento de las instituciones polticas en la Argentina. Por lo tanto,
se sugiere avanzar en la investigacin teniendo en cuenta los siguientes temas: las
instituciones legislativas, la presidencia y la burocracia administrativa, las instituciones
judiciales, la organizacin federal, los partidos polticos, el sistema electoral y las
instituciones supranacionales.

Abstract
This document seeks to analyze the main institutional factors that have influence on the
functioning and development of the Argentine political system aiming to expand our
understanding and to find proposals for its possible improvement. The essay states that
within the framework of the so called second stage of reforms the reconstruction of
the public institutions has as privileged actors not only the presidency and its cabinet,
but also the state bureaucracy in its different levels, the congress, the judicial power, the
provincial and local governments, the political parties, and civil society in general.
Therefore, this is a slow, complicated and technically difficult process. On the one hand
it must have consensus among all the countrys political forces. On the other, the
knowledge about its theoretical foundations is still very rudimentary. The paper
indicates that in order to establish recommendations of institutional design it is
necessary first to count on more empirical evidences on how the political institutions in
Argentina work. Thus, it suggests to advance in the investigation considering the
following areas: the legislative institutions, the presidency and the administrative
bureaucracy, the judicial institutions, the federal organization, the political parties, the
electoral system and the supranational institutions.

I. Introduccin
La Argentina recuper la democracia a principios de la dcada del 80 e inici una
profunda transformacin econmica a fines de la misma dcada.

Ambos procesos parecen ser irreversibles. De hecho, tanto el ejercicio de la democracia,


como las condiciones inducidas por las reformas econmicas han aumentado la
transparencia de la Argentina: hoy se pueden apreciar fenmenos que antes estaban
ocultos por el oscurantismo poltico y el caos econmico.

De todos modos, en ambos frentes queda un largo camino por recorrer, tanto para
consolidar lo obtenido como para construir lo que falta.

El objetivo de este documento de trabajo es sugerir una agenda de investigacin para el


estudio de los factores institucionales que han influido positiva y negativamente sobre el
desarrollo del sistema poltico argentino.

Dicho estudio ser abordado con la meta explcita de ayudarnos no slo a profundizar
nuestra comprensin sustantiva del sistema poltico argentino sino tambin a encontrar
propuestas para su eventual mejoramiento teniendo en cuenta que la calidad
institucional no slo afecta el desempeo econmico de un pas, sino fundamentalmente
la performance del propio rgimen democrtico.

II. El sistema poltico argentino en la actualidad.


A. La apertura democrtica.

A partir del golpe de estado que termin con el gobierno de Hiplito Yrigoyen en
septiembre de 1930, y por ms de 50 aos, la Argentina fue el escenario de una
3

recurrente inestabilidad poltica e institucional que incluy tanto a regmenes semidemocrticos como a experiencias directamente autoritarias.

En diciembre de 1983, se abri un nueva etapa en la historia poltica e institucional


argentina con el restablecimiento de la democracia.

Fue precisamente en el mbito de la consolidacin de la democracia en donde el


presidente Ral Alfonsn puso especial nfasis. As cabe destacar los esfuerzos de su
administracin por resolver aquellas cuestiones vinculadas con el respeto por los
derechos humanos y los problemas en este sentido provenientes del rgimen anterior.

Por otro lado, la transicin democrtica iniciada en 1983 se desenvolvi en un marco


caracterizado por fuertes expectativas de participacin y bienestar. La resurreccin de
la sociedad civil -- en palabras de ODonnell -- se manifest en una eclosin de
innumerables demandas, aspiraciones y reivindicaciones postergadas (1985).

La agenda de gobierno del presidente Alfonsn se vio condicionada, as, a la resolucin


de aquellas cuestiones relacionadas con la eficacia poltica. La suerte de su
administracin, pues, estaba ligada a su aptitud para poder responder eficazmente a esta
explosin de expectativas crecientes (Catterberg, 1989).

Por otra parte, la situacin econmica por la que atravesaba el pas (la crisis del modelo
semicerrado de sustitucin de importaciones, una creciente deuda externa y un
persistente dficit del presupuesto estatal) impona serias restricciones a las
posibilidades de satisfacer estas expectativas.

El gobierno de Alfonsn procur, al principio de su gestin, dar satisfaccin a las


expectativas econmicas acumuladas. Sin embargo, esta poltica de reparacin social
rpidamente encontr sus lmites al ser aplicada sobre una economa en crisis,
potenciando an ms las presiones inflacionarias.

Ya durante su ltima etapa, el gobierno de Alfonsin se caracteriz por la debilidad para


implementar polticas econmicas, producto de una elevada vulnerabilidad frente a las
presiones sectoriales, y una creciente dificultad para establecer normas y regulaciones
econmicas. Todo este proceso desemboc en el colapso que condujo a la crisis
hiperinflacionaria de abril de 1989.

En este contexto, el 8 de julio de 1989, asumi la presidencia Carlos S. Menem.


Teniendo presente la experiencia de su antecesor en el cargo, y a pesar de lo que haba
transmitido durante la campaa electoral, una vez en el poder Menem encar un
ambicioso programa de reformas econmicas.

Como ha sealado Acua, los lineamientos generales de poltica econmica adoptados


se basaron en la idea de que la crisis econmica, en general, y la inflacin en particular,
eran el resultado de una sobrecarga fiscal, fruto del dficit presupuestario, las
regulaciones estatales y las medidas de bienestar social cuyas races comunes provenan
de una excesiva intervencin estatal en la economa (1992).

El principal objetivo de las reformas econmicas, por lo tanto, fue erradicar las causas
de los desequilibrios macroeconmicos mediante la privatizacin de empresas pblicas,
la desregulacin de los mercados, la eliminacin de los subsidios gubernamentales, etc
1

A partir de 1991, con el programa conocido como de Convertibilidad, la economa


argentina entr en una nueva etapa caracterizada por una drstica reduccin de la
inflacin y una rpida recuperacin del crecimiento econmico.

Con respecto a la Reforma del Estado ver los trabajos de Dora Orlansky - Instituto de Investigaciones
Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales (UBA).
5

B. Las reformas econmicas.

La relacin entre las reformas econmicas y el funcionamiento de la democracia nos


lleva a preguntarnos por las condiciones bajo las cules se produce la reforma
econmica, as como tambin por sus consecuencias polticas 2.

Tal como seala Barbara Geddes, el paradigma convencional supona que los pesados
costos sociales y las profundas consecuencias polticas de los programas de ajuste haran
muy difcil conciliar la adopcin de polticas econmicamente correctas con el
consentimiento de los gobernados (1994: 104).

Sin embargo, sostiene Geddes, pese a la existencia de varios ejemplos de polticas


obstruidas por la oposicin popular, sta no ha probado ser el obstculo infranqueable
que se crea que era (1994: 111). De hecho, en su libro The Politics of Economic
Adjustment, Joan Nelson encontr que la mitad de los gobiernos (de un grupo de
diecisis) que iniciaron la poltica de ajustes intensivos en los aos 80 fueron reelectos
(Nelson, 1989) 3.

De este modo, las reformas econmicas, an cuando pueden llegar a engendrar altos
costos sociales, no son necesariamente siempre el resultado de una imposicin sobre la
poblacin por parte de los tecncratas y los polticos. La evidencia proveniente no slo
de la Argentina, sino tambin de pases como Polonia -- Plan Balcerowicz -- o Brasil -Plan Collor -- indica que los paquetes de reforma poseen apoyo al momento de ser
lanzados (Przeworski, 1991; Tommasi y Velasco, 1996).

No obstante, muchos de estos autores sostienen que las reformas econmicas pueden ser
implementadas sin una profunda resistencia popular bajo determinadas condiciones.
As, en situaciones caracterizadas por la emergencia (la existencia de una crisis

2
3

Buena parte de los argumentos desarrollados en esta seccin se basan en Tommasi y Velasco (1996).
Carlos Gervasoni (1997) explor recientemente esta hiptesis alcanzando resultados muy parecidos.
6

profunda, hiperinflacin, etc) muchas de estas decisiones fueron tomadas teniendo en


cuenta no slo los costos polticos de realizar el ajuste, sino tambin los costos de no
realizarlos. En este escenario de condiciones polticas extraordinarias, segn la
expresin del ex-ministro de finanzas polaco Leszek Balcerowicz, la delegacin y
concentracin de autoridad en el poder ejecutivo y el aislamiento de los decisores de
poltica jugaron un papel clave en el proceso de reforma (Torre, 1991; Tommasi y
Velasco, 1996: 199; Palermo y Novaro, 1996).

Tal como sugieren numerosos autores, este etapa se caracteriz, en definitiva, por ser la
de las reformas difciles de hacer, pero simples de ejecutar en el marco de la
emergencia (Naim, 1994; Balcerowicz, 1994). Este fue el modelo de reformas adoptado
en los pases de democratizacin reciente. Sin embargo, como seala Naim, los desafos
polticos ms duros, a menudo vinieron despus de que las reformas iniciales fueron
lanzadas (1994).

En primer lugar, sucede que podemos diferenciar al menos dos etapas en todo proceso
de reformas. Por ejemplo, casi todos los pases han sido capaces de reformas su rgimen
comercial, abrir el mercado de capitales, y privatizar aerolneas y hoteles. No obstante,
muy pocos han sido capaces de modernizar su legislacin laboral, reestructurar su
sistema de educacin superior, o establecer los marcos regulatorios necesarios para
controlar a las empresas de servicios pblicos privatizadas (Naim, 1994: 37).

En segundo trmino, porque no slo el carcter de las reformas econmicas, pero


tambin el contexto poltico bajo el cual stas se desarrollaron ha cambiado desde las
primeras a las ltimas fases del proceso, especialmente en las nuevas (o renovadas)
democracias. Las Lunas de Miel, como las denomina Nelson, terminan, y con ellas se
acaba la oportunidad de echarle la culpa al viejo sistema: si empiezan a aparecer
sntomas de que lo ms agudo de la crisis ha sido superado, la voluntad de la gente de
realizar sacrificios empezar a decrecer. Por otro lado, si los resultados iniciales fueron
decepcionantes, la confianza en el gobierno se erosionar. Cualquiera de estos dos
resultados, hacen ms severas las dificultades polticas para continuar(1994: 54)
7

De este modo, si bien la etapa de lanzamiento de las reformas econmicas en general


est motorizado por un consenso negativo (caracterizado por el fracaso de las viejas
estructuras y el deseo urgente de poner la crisis bajo control), la segunda etapa de las
reformas depende de otro tipo de condiciones: de la capacidad para construir un
consenso positivo respecto de ellas (Nelson, 1994: 55).

C. El sistema democrtico y la segunda etapa de reformas.

Buena parte de la literatura de la llamada escuela de la modernizacin de los aos 60,


se caracteriz por relativizar el impacto de los rasgos distintivos de la democracia
representativa sobre la eficacia gubernamental. En palabras de Samuel P. Huntington,
...la distincin ms importante entre los pases no concierne a su forma, sino a su tipo
de gobierno. Las diferencias entre democracia y dictadura son menos importantes que
las que hay entre los pases en que la poltica significa consenso, comunidad,
legitimidad, organizacin, eficiencia, estabilidad, y aquellos en que la poltica no posee
tales cualidades (1990: 13).

A su vez, dentro de esta misma corriente, tambin se encontraban aquellas


contribuciones tericas que inclusive manifestaban la ventaja de los regmenes no
representativos, por sobre los gobiernos democrticos. Segn este ltimo punto de
vista, los regmenes autoritarios tendan a una mayor eficacia ya que dado su carcter no
representativo los encargados de la administracin pblica conservaban una relativa
autonoma frente a las distintas presiones sectoriales.

Sin embargo, los desastres econmicos de las dcadas del 70 y 80 en la mayora de los
regmenes autoritarios de Amrica Latina llevaron a una importante revisin de este
paradigma convencional. Tal como sostienen Ducatenzeiler y Oxhorn, tomando como
indicador el desempeo econmico de los pases, ciertos regmenes autoritarios (por
ejemplo, en Mxico y Brasil) gobernaron durante prolongados perodos de un notable

crecimiento, pero fueron contrabalanceados por notorios fracasos autoritarios


(Argentina, e incluso Brasil a comienzos de los aos 80) (1994: 37).

En este sentido, estas experiencias llevaron a muchos autores a sostener que los
gobiernos autoritarios no poseen ninguna ventaja sobre las democracias en lo que se
refiere a desempeo econmico. Por ejemplo, en un estudio reciente sobre la relacin
entre el tipo de rgimen poltico y el rendimiento econmico, Fernando Limongi y
Adam Przeworski concluyen que no existen evidencias suficientes para determinar que
los gobiernos autoritarios hayan sido histricamente ms eficaces que las democracias
(1993). De este modo, con argumentos similares, Karen Remmer, sostiene que la
escasez de evidencias empricas acerca de la correlacin entre un tipo de rgimen
poltico y de decisiones administrativas demuestra, fundamentalmente, la variedad de
acuerdos ideolgicos, coaliciones polticas y estructuras decisionales que son abarcadas
por regmenes ms amplios tales como democracia o [autoritarismo] (citada en
Ducatenzeiler y Oxhorn, 1994: 38).

Con respecto a las reformas econmicas el paradigma convencional supona que no


podran llevarse a cabo en democracia. Sin embargo, tal como sostiene Karen Remmer,
luego de numerosas experiencias que demostraron la capacidad de la democracia para
manejar reformas macroeconmicas, la lgica causal de semejante argumento fue
invertida
... la fragilidad democrtica fue vinculada, no ya con las disputas
polticas y la resultante incapacidad de adoptar medidas eficaces, sino con los
factores opuestos: el aislamiento de los encargados de disear las polticas
respecto de las presiones populares y la exitosa reforma macroeconmica. Los
costos de este xito son descriptos como un patrn de toma de decisiones
excluyente, caracterizado por la existencia de un ejecutivo fuerte, la autonoma
tecnocrtica, los procesos cerrados de elaboracin de polticas, escasa
accountability democrtica ... (1996: 255)

De acuerdo con esta postura, pues, la primera etapa de reformas se caracteriz por el
aislamiento del ejecutivo, la toma unilateral de decisiones, y la desarticulacin de
mecanismos de control y participacin.

Sucede que para encarar la segunda etapa de las reformas el modelo de aislamiento
poltico ya no sirve. Resulta, pues, necesario entrar a la segunda etapa de las reformas
econmicas tratando de superar las consecuencias polticas negativas de la primera.

Numerosos autores han adoptado recientemente una descripcin bastante pesimista con
respecto a la democracia argentina. Segn este punto de vista, nuestro pas al momento
de afrontar esta segunda etapa se estara volviendo una democracia delegativa, es decir,
ms estrecha, excluyente e irresponsable (ancountable) - y en ltima instancia, menos
liberal y democrtica (ODonnell, 1991; Weffort, 1993; Torre, 1991).

De todos modos, ms all de esta visin crtica, existe cierto consenso de que para
enfrentar los desafos que le impone la segunda etapa de reformas, el fortalecimiento de
las instituciones del rgimen democrtico argentino resulta el mejor camino para
encontrar una salida.

En este sentido, cabe destacar la reforma constitucional de 1994. Ms all de las


cuestiones que motivaron el proceso de reforma, la nueva Constitucin gir en torno de
aquellos aspectos relacionados con el diseo institucional.

En principio, dos grandes cambios tuvieron lugar. Primero, el presidente se elige ahora
directamente y su mandato se acort desde seis a cuatro de aos con la provisin de la
reeleccin inmediata para un trmino adicional. Segundo, se estableci la figura del Jefe
de Gabinete y se trataron de fijar lmites a las prerrogativas legislativas del ejecutivo,
con el propsito de atenuar el presidencialismo 4.

En conjunto, stas y las dems reformas, probablemente tengan un impacto positivo


sobre el funcionamiento de las instituciones. Sin embargo, la falta de adopcin de otras
reformas institucionales, as como haber dejado pendiente de legislacin y
reglamentacin aspectos fundamentales para un mejor funcionamiento del gobierno

Para una discusin crtica de este punto ver Ferreira Rubio y Goretti (1995b).
10

(como el Consejo de la Magistratura, o los decretos de necesidad y urgencia, por


ejemplo) constituye un defecto notable en proceso de reforma.

Otra reciente experiencia constitucional que debe ser observada con minuciosidad es la
Constitucin de la Ciudad Autnoma de la Ciudad de Buenos Aires, fruto de la
autonoma que gan la ciudad gracias a la reforma constitucional del 94. An cuando
ha sido muy criticada desde el punto de vista de su parte dogmtica, vale la pena
destacar que segn algunos comentaristas contiene aciertos desde el punto de vista del
diseo institucional (Sags, 1997). Inclusive, muchas de las instituciones que han sido
incorporadas al texto constitucional no se han reglamentado an y existe, por lo tanto, la
posibilidad de contribuir en su diseo final con propuestas concretas desde el CEDI.

D. La importancia de las instituciones.

La revisin del paradigma convencional signific, pues, un cambio de perspectiva en el


plano acadmico y poltico. La reflexin acadmica recobr la conviccin de que una
democracia eficaz sera capaz de fortalecer un consenso acompaado por un nivel de
estabilidad poltica superior a aquel impuesto por los regmenes autoritarios.

De este modo, si bien la cuestin radica en cmo llevar a cabo las tareas de gobierno
conciliando la participacin de los ciudadanos con la capacidad de responder a sus
necesidades ms eficazmente, enfocado desde el punto de vista emprico, la discusin
no tiene que ver con los distintos tipos de democracia, sino con los arreglos
institucionales que permitan su mejor funcionamiento.

No obstante, tal como sostiene Naim, la creacin y el desarrollo de las instituciones


necesarias para complementar las reformas econmicas es un proceso lento, complicado
y tcnicamente dificultoso (1994: 34).

De hecho, para poder establecer recomendaciones de diseo institucional resulta


necesario hacer un buen diagnstico de la situacin, es decir, evaluar correctamente el
11

rendimiento de la democracia en la Argentina. Para ello se requiere contar con ms


evidencias empricas del funcionamiento de las instituciones y su percepcin por parte
de la opinin pblica.

Semejante investigacin resulta importante, pues, no slo por la escasez de estudios de


este tipo de carcter emprico, sino sobre todo, para poder establecer el verdadero rol
que debe cumplir la reforma institucional en la consolidacin de las transformaciones
econmicas y el fortalecimiento de la democracia en la Argentina.

III. La Agenda de Investigacin.


A. Qu sabemos y qu no sabemos acerca del rol de las instituciones?

Tal como fue mencionado ms arriba, la primera etapa de reformas est cediendo su
lugar a una nueva, mucho ms lenta y compleja, etapa de creacin y rehabilitacin
institucional.

Sucede que a medida que la vida poltica se normaliza, el camino de la reforma se hace
ms empinado. Se movilizan los grupos con intereses afines, y los principales afectados
por el cambio comienzan a ejercer presin.

Incluso el Banco Mundial ha tomado, recientemente, cuenta de este fenmeno. En su


informe sobre el desarrollo mundial del ao pasado sostiene: Al progresar las reformas
estructurales e institucionales, se requiere la intervencin de ms dirigentes y la
colaboracin de ms personas; el nmero de participantes aumenta y el proceso se
complica... (1996: 15). Incluso en el informe de este ao, le dedica un captulo entero,
denominado Close to the People donde seala precisamente que en este nuevo contexto
el sector pblico debe actuar en permanente consulta y coordinacin con la sociedad y
no slo a travs de los mecanismos electorales (1997).

12

Semejante opinin se basa en la idea de que la reestructuracin de las instituciones


pblicas no es un asunto slo de un gobierno o un partido en particular, sino que por su
carcter trascendente debera ser algo consensuado entre las fuerzas polticas de todo el
pas.

De este modo, mientras que en la primera etapa de reformas el actor principal fue la
autoridad ejecutiva (el presidente y su gabinete de ministros), en la segunda etapa los
actores privilegiados sern no slo el presidente y su gabinete, sino tambin la
burocracia estatal en sus distintos niveles, el congreso, el poder judicial, los gobiernos
provinciales y locales, los partidos polticos, y la sociedad civil en general. (Naim, 1994:
36).

El problema es que esta nueva etapa de reformas se diferencia de la anterior no slo


porque requiere un mayor grado de compromiso y negociacin poltica, sino tambin
porque el conocimiento acerca de sus fundamentos tericos es an muy rudimentario.
Mientras que existe un consenso bastante generalizado de que el desarrollo institucional
es decisivo para mantener el impulso de las reformas, existe an bastante confusin
acerca de qu efecto finalmente tienen las instituciones y cules son especficamente las
instituciones ms apropiadas.

Algunas condiciones muy generales se sugieren como las ms adecuadas para proveer
un apropiado contexto para esta segunda etapa de reformas. As, cuando el Banco
Mundial se pregunta qu instituciones son imprescindibles, su respuesta es: En primer
lugar, leyes bien orientadas y medios eficaces para su aplicacin. Estos establecen y
aplican las reglas de juego, reducen los costos de transaccin, consiguen un entorno
comercial ms seguro, crean incentivos a la eficiencia y combaten la delincuencia y la
corrupcin (1996: 104). Est ms o menos establecido, pues, que la credibilidad de los
poderes pblicos, la previsibilidad de sus normas y la coherencia en las polticas
pblicas son vitales para acompaar la inversin y el crecimiento econmico 5.

De todos modos, no est muy claro an cul es el rol que en la prctica debera asumir el Banco Mundial
al respecto. Si bien resulta auspicioso que en sus documentos reconozca la importancia de la dimensin
institucional, todava no existe un consenso (o incluso una prctica establecida) acerca de cmo debera
13

A su vez, los cientistas polticos en general consideran importantes rasgos


institucionales tales como el grado de responsabilidad del ejecutivo ante el congreso, la
estructura de ambos y sus relaciones, la proporcionalidad del sistema electoral, la
organizacin federal o unitaria del poder poltico, etc.

Sin embargo, no existe tal acuerdo cuando se trata de establecer cmo llevar a la
prctica y a travs de que arreglos institucionales especficos dichas condiciones. Como
bien seala al Terry Moe:
While economists have little experience in advising governments how
to move from state-controlled to market economies, they at least have a strong
theoretical base for arguing that the latter is more efficient than the former ...
The same cannot be said about systems of government. While the last decade or
so has seen a surge of new work on political institutions, the state of the art
remains rather underdeveloped by comparison to economics ... Most everybody
believes that institutions matter. But exactly how they matter, and thus how one
might choose among them, remains something of a mystery.

El objetivo de la agenda de investigacin del CEDI en el rea de las instituciones


polticas debe ser, por lo tanto, contribuir al entendimiento del rol de las instituciones
tratando de alcanzar semejante desafo. Para ello ser necesario considerar a fondo el
diseo institucional y las prcticas polticas que han caracteriza al sistema poltico
argentino en los ltimos aos desde un punto de vista emprico. Esto ltimo significa
desarrollar medidas que permitan tomar en cuenta la real naturaleza de las instituciones
ms all de calificaciones impresionistas y no cuantitativas. De hecho, las provincias
han venido funcionando como laboratorios experimentales respecto de los diferentes
arreglos institucionales: organizacin constitucional, sistemas electorales, instituciones
fiscales, etc 6.

involucrarse en la promocin de estas cuestiones. De hecho, en la prctica los organismo internacionales


no practican lo que predican, dado que su manera de involucrarse en proyectos especficos es altamente
burocratizada (lo cual implica importantes problemas de incentivos). Para una discusin ms amplia del
rol de los organismos multilaterales en la segunda etapa del proceso de reformas ver Nelson (1996),
Culpeper (1997), Tussie, Mendiburu y Vsquez (1997) y Tussie (1997). Con respecto al caso argentino,
cabe destacar el proyecto de investigacin a cargo de Carlos Acua y Diana Tussie.
6
En trabajo reciente Corbacho (1997) compara las diferencias en la organizacin constitucional de las
provincias argentinas.
14

Existe la oportunidad, por lo tanto, de hacer una contribucin significativa en esta rea,
debido no slo a la importancia de los temas, sino tambin dada la escasez de estudios
ya mencionada.

De todos modos, debe remarcarse que cualquier recomendacin de reforma institucional


debe tener en cuanta que los cambios muchas veces pueden tener efectos limitados o
an contraproducentes ya que las nuevas reglas suelen combinarse con culturas,
tradiciones y prcticas preexistentes a partir de las cuales los actores reciben el cambio.

B. Las dimensiones de la reforma.

El relevamiento de las principales dimensiones relevantes para la reforma institucional


se llevar a cabo teniendo en cuenta las siguientes sub-reas de investigacin: las
instituciones legislativas, la presidencia y la burocracia administrativa, las instituciones
judiciales, la organizacin federal, los partidos polticos, el sistema electoral, las
instituciones supranacionales.

1. El Congreso.

Hace ms de 100 aos, Woodrow Wilson en su Congressional Government expresaba:


Like a vast picture thronged with figures of equal prominence and crowded with
elaborate and obstrusive details, Congress is hard to see satisfactorily and
appreciatively at a single view and form a single stand-point. Its complicated forms
and diversified structure confuse the vision, and conceal the system which
underlies its composition. It is too complex to be understood without an effort,
without a careful and systematic process of analysis 7

Este desafo planteado por Wilson se constituy a partir de ese momento en uno de los
principales temas de estudio del campo con ms desarrollo dentro de la Ciencia Poltica
norteamericana: la rama que se conoce normalmente como american politics.

Citado en Davidson y Oleszek (1981).


15

En nuestro pas, lamentablemente, a pesar de haber contado con una importante


tradicin desde fines del siglo pasado, la ciencia poltica contempornea se ocup slo
en forma errtica de este tipo de cuestiones. Seguramente la historia de crisis e
inestabilidades crnicas que registra nuestro pasado poltico a lo largo del siglo XX ha
sido en gran parte responsable por este descuido.

De todos modos, an teniendo en cuenta estas limitaciones, existe en nuestro pas una
tradicin de estudios sobre las instituciones legislativas. Cabe mencionar, entre otros,
los aportes desde el Derecho de Carlos Mara Bidegain y Segundo V. Linares Quintana,
y desde la sociologa poltica la valiosa investigacin de Daro Cantn sobre el personal
parlamentario. En los ltimos aos, gracias a la restauracin democrtica se han
desarrollado varios estudios centrados en el funcionamiento poltico del cuerpo y sus
relaciones con los dems rganos del poder. As, cabe destacar los trabajos de Liliana
De Riz, Delia Ferrerira Rubio, Matteo Goretti, Mark Jones, N. Guillermo Molinelli, Ana
Mara Mustapic 8.

Lamentablemente, muchos de ellos no han podido -- por cuestiones presupuestarias,


profesionales, etc. -- dedicarse por completo al estudio sistemtico y exhaustivo del
Congreso argentino 9. A ello debe sumarse la escasez de estudios legislativos enfocados
en las legislaturas provinciales 10.

As, el estudio de las instituciones legislativas no qued excento de estudios ms


amplios del sistema poltico argentino, que muchas veces se han manejado ms con
impresiones generales que con datos de la realidad. Inclusive se ha dicho, ... que estos
temas suelen ser considerados de una manera superficial, que ello provoca ideas y
representaciones errneas -- a veces en grado sumo -- sobre estos fenmenos y que tales
errores tienen consecuencias concretas de signo negativo en cuanto a la comprensin de
8

Merecen ser mencionados tambin, aquellos de carcter ms jurdico como los de Norberto Da Grossa,
A. Pellet Lastra, Dardo Perez Guilhou, Guillermo Schinelli, Fermn Ubertone, Alberto Zarza Mesaque.
Vase tambin el volumen colectivo publicado en 1983, La reforma Parlamentaria: Propuestas para el
fortalecimiento del Poder Legislativo. Buenos Aires, El Cid Editor.
9
He tenido la oportunidad de discutir este punto con la Dra. de Riz y con el Dr. Molinelli y ambos
manifestron esta preocupacin.
16

nuestro sistema poltico, a las expectativas de la opinin pblica al respecto y a


eventuales reformas institucionales (Molinelli, 1991: 12).

Enfoques para el estudio de las legislaturas.


Como ya fue mencionado, las legislaturas -- nacional y provinciales -- constituyen un
conjunto de actores sumamente importantes en esta segunda etapa de reformas. Resulta
una gran oportunidad para el CEDI, por lo tanto, contribuir con ellas asesorndolas en el
anlisis de las polticas pblicas. Para poder asistirlas, sin embargo, debemos primero
incrementar nuestro conocimiento acerca de su funcionamiento.

En su anlisis del congreso norteamericano, Davidson y Oleszek (1981) sugieren la idea


de los dos congresos:

a) El Congreso actuando como un cuerpo colegiado, desarrollando sus obligaciones


constitucionales y manejando las cuestiones legislativas (1981: 8).

b) El Congreso como el conjunto de los senadores y diputados que componen el cuerpo.


Estos miembros son hombres y mujeres de diferentes edades, antecedentes y pasados
polticos. Su carrera poltica no depende muchas veces de lo que el Congreso como
institucin puede producir sino del apoyo partidario y electoral que logren cosechar
(1981: 9).

Ha sido el congreso como hacedor de polticas (el primer tipo) el ms familiar para los
acadmicos y analistas parlamentarios argentinos. Naturalmente, esto se debe a que, a
diferencia de los E.E.U.U., en nuestro pas los partidos han sido generalmente los
protagonistas del juego legislativo y no tanto los legisladores individuales, que
inducidos por la disciplina partidaria parecen seguir habitualmente las disposiciones del
partido 11.

10

Entre los pocos trabajos existentes deben mencionarse los de Cueto y Giunta (1987) y Pablo Lacoste
(1995) sobre la legislatura mendocina y el de Hector Zimerman sobre Corrientes.
11
De hecho, este es uno de los temas que vale la pena estudiar en el CEDI.
17

De todos modos, luego de casi catorce aos de experiencia democrtica, resulta


necesario analizar tambin el segundo de estos congresos. El de los polticos
individuales. Ellos acceden al congreso como resultado de un complejo juego electoral
que involucra a los votantes y a los partidos polticos. Los aspirantes son seleccionados
y eliminados, no slo por sus calificaciones formales sino tambin por las cualidades
para superar los obstculos prcticos que ellos muchas veces deben superar para
convertirse en legisladores (Davidson y Oleszek, 1981: 12). Por otro lado, muchas veces
los polticos electos no representan exactamente a las personas que ellos deben
gobernar, ni siquiera a aquellos que los votaron 12.

Principales temas de anlisis.


- El procedimiento de sancin de las leyes desde una perspectiva de economa poltica.
- Personal Parlamentario: Fuentes de reclutamiento/Carrer Path. / Turnover/ Eficiencia
legislativa.
- Organizacin (formal e informal): Bicameralismo/Comisiones/Bloques/Planta
Personal/Apoyo tcnico-informativo.
- Funcionamiento: Quorum/Sesiones/Reglamentos/Navette/Disciplina Partidaria.
- Actividades: Interpelaciones/Comisiones investigadoras/debates..
- Productos: Iniciativa Parlamentaria (resistencia al poder ejecutivo/a la otra
cmara)/Insistencias (Series estadsticas)/acuerdos/Leyes sancionadas.
- Gobierno Dividido
- Renovacin Parcial: sus efectos.

2. La Presidencia y la Burocracia.

Tal como ya fue mencionado ms arriba, una de las principales caractersticas de la


primera etapa de reformas fue la concentracin de autoridad en manos del poder
ejecutivo.

12

Respecto de esta ltima cuestin vase en este mismo trabajo, ms adelante, la discusin sobre el
sistema electoral.
18

Probablemente haya sido ste el motivo por el cul este fenmeno fue el ms estudiado
en los ltimos aos. Un gran cmulo de literatura ha tratado este tema a partir de ideas
tales

como

el

decretismo,

decisionismo,

hiperpresidencialismo,

delegacionismo, etc. (ODonnell, 1991; Weffort, 1993; Torre, 1991).

Argumentos de este tipo, que en muchos casos no eran el resultado de una investigacin
emprica sistemtica, sino de observaciones y especulaciones tericas se vieron
complementados por estudios ms especficos acerca del uso y abuso de las facultades
normativas del poder ejecutivo.

Las contribuciones de Shugart y Carey (1992), Mainwaring y Shugart (1994), Jones


(1995), y Molinelli (1996) han sido fundamentales para poder establecer parmetros
adecuados para medir los poderes presidenciales. Una buena medida de ello, constituyen
tambin los trabajos de Ferrerira Rubio y Goretti (1995) sobre los decretos
presidenciales, y de Mustapic y Ferretti (1995) sobre los vetos e insistencias 13.

Por otro lado, ms all de este inters por el poder presidencial motivada por las
circunstancias de su uso y abuso en la primera etapa de reformas, existe hace tiempo un
amplio debate entre los cientistas polticos acerca de las virtudes y defectos del
presidencialismo per se. Cabe destacarse, pues, la discusin sobre presidencialismo y
parlamentarismo de los aos 80 cuyos mayores exponentes han sido Linz, Valenzuela,
Lijphart, Sartori, Stepan, y en la actualidad los citados Mainwaring, Shugart y Jones 14.

De hecho, en nuestro pas semejante preocupacin fue tomada por autores como Liliana
De Riz, y especialmente en los escritos de Carlos Nino. Ello inclusive se vio reflejado

13

En este sentido cabe destacar el trabajo presentado por Mariana Llanos en el III Congreso Nacional de
Ciencia Poltica sobre la relacin entre el Presidente y el Congreso en la poltica de privatizaciones
durante el gobierno de Menem.
14
Para una buena compilacin en castellano vase Godoy Arcaya (1990). Para una revisin crtica del
argumento de Linz ver Mainwaring y Shugart (1994).
19

en el Dictamen Preliminar que elabor en su momento el Consejo para la Consolidacin


de la Democracia en tiempos del presidente Alfonsn 15.

Sin embargo, a pesar de haber estado en la agenda pblica, el cambio hacia un


parlamentarismo puro nunca tuvo mayores posibilidades de llevarse a cabo. Como bien
seala Jones, en pases con una slida tradicin presidencialista semejante cambio de
rgimen resulta extremadamente difcil de implementar, salvo bajo circunstancias muy
especiales (1996) 16.

De todos modos, la figura del Jefe de Gabinete en la constitucin actual, reformada en


1994, responde en alguna medida a las aspiraciones por atemperar la personalizacin del
poder y la concentracin de funciones ejecutivas en el presidente 17.

Enfoque para el estudio de la presidencia y la burocracia.


En los ltimos aos han surgido una gran cantidad de estudios que analizan cmo las
instituciones y procedimientos de toma de decisiones afectan la formulacin y los
resultados de las polticas pblicas.
Todos ellos parten de la idea de que las instituciones importan. As, se consideran muy
importantes los aportes de la poltica comparada al entendimiento del funcionamiento de
los distintos tipos de regmenes polticos (Moe y Caldwell, 1994).

No obstante, la mayor innovacin ha sido la introduccin de modelos formales basados


en la perspectiva de la eleccin racional en el estudio de estos temas. Esta novedosa
combinacin ha producido ya excelentes resultados, y se ha convertido en una de las
reas de estudio de mayor desarrollo en los ltimos aos 18.

15

Consejo para la Consolidacin de la Democracia. Reforma Constitucional. Buenos Aires, EUDEBA,


1986.
16
Recurdese el plebiscito brasileo de 1992 donde fue derrotada en las urnas la opcin parlamentaria a
pesar de contar con un considerable apoyo en la opinin de las lites intelectuales y polticas (Haggard y
Kaufman, 1994). Con respecto al caso argentino ver Smulovitz (1989) y Nohlen (1991).
17
Respecto del tema de la reeleccin presidencial ver Dagrossa (1989) y Serrafero (1997).
18
Para una excelente exposicin de esta nueva perspectiva de anlisis ver Hammond (1996).
20

Con respecto al poder presidencial, desde este punto de vista, ste no slo es el resultado
del circunstancial uso y abuso por parte de quien ocupa el cargo, sino que esta enraizado
en su propia naturaleza institucional 19.

Sucede que las polticas pblicas son finalmente el resultado no slo de la voluntad de
quienes ocupan la Presidencia, el Congreso y el Poder Judicial, sino tambin del
procedimiento institucional que rige la relacin entre estos poderes y con los dems
actores interesados. De este modo, la forma que adopta la interaccin de estas ramas de
gobierno se ve en gran medida afectada por el diseo institucional.

A lo largo de la prctica democrtica, lo que suele ocurrir, es que los actores se vuelven
conscientes de que las reglas de decisin promueven resultados diversos, con diferentes
consecuencias distributivas. De este modo, cada actor intentar entonces manipular los
procedimientos en su favor, defendiendo su aplicacin cuando los resultados son
acordes con sus propios intereses y presionando para adoptar otros ms favorables
cuando ellos promueven resultados que le son desfavorables.

Para ello, sin embargo, los actores han de ser capaces de forjar coaliciones de intereses
con el objetivo de cambiar las reglas del juego. Ahora bien, habida cuenta los costos que
acarrea la construccin de semejante coalicin, capaz de promover el cambio
institucional dicho cambio es muy poco frecuente y los actores se ven obligados a operar
en el marco de las reglas de juego establecidas (Moe, 1995).

Es aqu, precisamente donde se manifiesta la ventaja presidencial: mientras que el


ejecutivo en los sistemas presidencialistas es de carcter unipersonal, dado el carcter
colegiado del poder legislativo, su accin esta plagada por problemas de coordinacin y
accin colectiva (Moe, 1991).

En relacin a la burocracia estatal, sucede algo semejante. En un sistema de separacin


de poderes, como el argentino, ellas deben responder tanto al congreso (pedidos de

19

Esto se ve especialmente reforzado en latinoamrica (Suarez. 1987; Serrafero, 1997).


21

informes) como al presidente. Sin embargo, ste ltimo tiene por su inmediatez y
manejo de la informacin una considerable ventaja respecto del poder legislativo. Por lo
tanto, el anlisis formal de sta dinmica se ha concentrado en los ltimo aos en
establecer bajo qu diseo de incentivos pueden las legislaturas mitigar estos problemas
al momento mismo de pasar la legislacin (McNollgast, 1990).

Lamentablemente, este enfoque no ha tenido an en la Argentina una adecuada difusin.


A pesar de que este modo de anlisis ha alcanzado un rol cada vez ms importante para
el estudio de los fenmenos polticos, en nuestro pas muchos lo consideran como una
tradicin de investigacin ajena. Una auspiciosa excepcin constituyen los trabajos de
Santiago Urbiztondo. Siguiendo muchas de estas ideas, algunos de sus trabajos tratan de
explicar la dinmica de las relaciones entre el presidente, el congreso y la burocracia en
nuestro pas desde este punto de vista. En particular, en un trabajo de 1991 presenta un
modelo donde el Congreso y el presidente hacen uso de un organismo para controlar la
conducta de la burocracia, y en 1992 hace una extensin de ste ltimo argumentando
que en comparacin con los Estados Unidos, la falta de un organismo similar en la
Argentina es la externalizacin de la existencia de un presidente relativamente fuerte y
un Congreso relativamente dbil (Urbiztondo, 1992: 5; Spiller y Urbiztondo, 1991).

Principales temas de anlisis.


- Organizacin: El Gabinete/Estructuracin de los ministerios/Secretaras de Estado/ La
Jefatura de Gabinete
- Controles: Auditora General de la Nacin/Defensor del Pueblo.
- Control Congresional: Cuentas de inversin/Comisiones de seguimiento/Pedidos de
informes/Audiencias pblicas.
- La toma de decisiones en el ejecutivo.
- Poder o debilidad presidencial?

22

3. Las instituciones judiciales.

Dada la importancia de esta cuestin, existe ya en marcha un documento del CEDI


similar a este dedicado enteramente al tema de la justicia. De todos modos, cabe hacer
aqu algunas referencias de carcter ms general.

La seguridad jurdica y el correcto funcionamiento de las instituciones judiciales tiene


profundas consecuencias sociales y econmicas. La propia evaluacin de la calidad de
la democracia argentina esta ntimamente relacionada con las preocupaciones que
despierta en la ciudadana la existencia de una sensacin de inseguridad e impunidad
cuando se habla de la justicia y los organismos de seguridad. As, la percepcin de la
poblacin de que el acceso a la justicia resulta ineficiente, o que directamente ste esta
vedado afecta directamente a la confianza que se tiene sobre estas instituciones en
particular y sobre el funcionamiento de la democracia en la Argentina en general.

Con respecto a sus consecuencias econmicas, existe un marcado consenso en los


ltimos aos que sostiene que seguridad jurdica y progreso econmico son dos
principios que estn estrechamente vinculados. Hoy en da resultan casi obvias las
ventajas de la seguridad jurdica para la poltica econmica.

En este sentido, como ya fue mencionado ms arriba, adems de la literatura fruto de la


reflexin acadmica, existe una abundante cantidad de documentos referidos a los
organismos multilaterales de crdito (FMI, Banco Mundial, BID). En ella se seala que,
en general, en todo programa de reformas econmicas la inversin privada atraviesa un
ciclo, en el cual al comienzo disminuye y luego se estabiliza, con lo cual refleja la
actitud cautelosa de los inversionistas privados. La existencia de incentivos comerciales
interesantes es vista como una condicin necesaria pero no suficiente para incrementar
la inversin privada y el crecimiento econmico. La reaccin de los que tienen que
invertir ser incierta si el medio macroeconmico es inestable, pero tambin si el
rgimen normativo se considera endeble (Serven y Solimano, 1992).

23

La bsqueda del desarrollo econmico requiere, pues, no slo de la decisin poltica de


un gobierno de encarar las reformas que permitan alcanzar una mayor productividad,
sino tambin, la existencia de un marco jurdico capaz de proporcionar las garantas de
seguridad y proteger los derechos de propiedad, necesarios para incentivar la iniciativa
de los particulares y potenciar as la inversin privada 20.

En principio, la seguridad jurdica estara presente cuando se cuenta con un sistema de


normas generales, conocidas y relativamente estables que regulan el comportamiento
humano. Sin embargo, como sugiere Max Weber, desde un punto de vista sociolgico la
seguridad jurdica no deriva slo de la existencia de un cosmos lgico de normas
correctamente inferidas, sino de un conjunto de motivaciones efectivas del actuar
humano real (1969: 252). As, ... el hecho de que alguien, gracias a un orden jurdico
estatal, tiene un derecho (subjetivo) significa... que posee una probabilidad,
garantizada efectivamente mediante el sentido consensual vlido de una norma, de pedir
la ayuda de un mecanismo coactivo preparado a tal fin en favor de determinados
intereses (ideales o materiales)... (Weber, 1969: 254 y 255).

Desde este punto de vista, existe la vigencia del derecho cuando funciona la ayuda
jurdica, cuando la gente no encuentra necesario acudir a la justicia o cuando acude
porque confa en ella (Weber, 1969: 255).

Ello requerira, por lo tanto, de una creencia suficientemente extendida entre los
miembros de la comunidad de que existe eficacia y verdadera independencia en el
accionar de la justicia.

Es precisamente este ltimo punto el que esta en la agenda actual de la reforma


institucional en nuestro pas: el funcionamiento de la justicia y su percepcin por parte
de la opinin pblica (Smulovitz, 1995).

20

Sobre esta cuestin ver los trabajos de Gustavo Kaufman y de Cesar Prez Pesado y Santiago
Urbiztondo en La Seguridad Jurdica y el Progreso Econmico, Premio Anual ADEBA, 1992.
24

As, el tema merece tambin ser estudiado desde una perspectiva de Ciencia Poltica,
para poder apreciar fenmenos como la judicializacin de la poltica y la politizacin de
la justicia.

La agenda del CEDI, por lo tanto, debe preocuparse por establecer cmo el poder
judicial puede mejorar su funcionamiento y eficiencia, as como tambin mejorar su
posicin frente a su entorno, y ms precisamente con relacin a los otros actores del
sistema poltico: el poder ejecutivo, el poder legislativo, los grupos de inters, los
medios de comunicacin, etc.

4. La organizacin federal.

Una caracterstica fundamental de nuestro diseo constitucional es la divisin de


poderes entre el gobierno central y los gobiernos de niveles sub-nacionales.

Segn lo establecido por la Constitucin, nuestro pas cuenta con un sistema de


gobierno representativo y federal (CN: art.1), basado en una divisin de poderes entre el
gobierno central y las provincias (CN: art.5). Las provincias conservan todo el poder no
delegado por la Constitucin al gobierno federal (CN: art.104), se rigen por sus propias
instituciones locales, eligen sus gobernadores, sus legisladores y dems funcionarios de
provincia (CN: art. 105) y tienen derecho a ejercer su propia administracin de justicia,
su rgimen municipal, y la educacin primaria (CN: art.5).

De todos modos, una las afirmaciones ms frecuentes en la interpretacin de la


organizacin federal de nuestro pas es la que sostiene que ms all del diseo
explicitado en la Constitucin Nacional, la Argentina ha constituido un federalismo de
jure y no de facto.

No cabe ninguna duda de que histricamente el sistema federal argentino se movi


decididamente en una direccin: la centralizacin del poder en manos del gobierno
nacional. No obstante, a partir de 1983, con el restablecimiento de la democracia,
25

comienza a registrarse un cambio de direccin, un nueva tendencia, ms atenta a las


autonomas provinciales y locales.

De acuerdo con las elecciones generales llevadas a cabo en 1995, existe en la Argentina
un total de 16.507 cargos electivos. De stos, 14.942 son de orden municipal: 1.123
intendentes, 8.548 concejales, 2.736 comisiones municipales (y miembros de
comisiones de fomento), y 2.535 consejeros escolares o miembros de tribunales de
cuentas. En el orden provincial, los cargos electivos son 1.234: 46 cargos de Gobernador
y Vice-Gobernador, 232 senadores y 884 diputados (ms unas 72 autoridades de distinto
tipo). A su vez, los cargos de representacin nacional son 331: 257 de diputados
nacionales, 72 senadores nacionales, ms el Presidente y el Vicepresidente de la Nacin
(Fraga, 1995: 21).

En este sentido, se puede afirmar que al menos en el plano poltico ha existido a lo largo
de estos aos autonoma de las unidades de gobierno sub-nacionales. Inclusive, cabe
destacar que en diez aos de gobierno democrtico -- entre 1983 y 1993 -- slo cuatro
provincias sufrieron intervenciones federales (incluyendo al nico gobierno en la
historia argentina que no registra intervencin alguna, el del Dr. Ral Alfonsn).

Una serie de acontecimientos adicionales, a su vez, merecen ser destacados: nuevos


pactos federales, nuevas leyes de coparticipacin, traspaso de recursos petroleros y de
gas, nueva ley federal de educacin, provincializacin del territorio nacional de Tierra
del Fuego, auge de las fuerzas polticas provinciales (de hecho, dada su importancia,
varios de estos temas sern motivo de anlisis explcito en sus reas respectivas en el
CEDI).

Sin embargo, a pesar de estos substanciales cambios en el plano poltico, muchos


analistas sostienen que subsisten muchos problemas sin resolver en el plano econmico
que se ven reflejados en la persistencia de importantes desigualdades regionales.

26

Enfoque para el estudio de la organizacin federal.


Existe en la literatura especializada una gran cantidad de definiciones de federalismo,
pero en general, como sostiene Lijphart todas ellas estn de acuerdo sobre su
caracterstica primordial: la divisin de poder entre los gobiernos centrales y los
regionales (1987: 186).

As, segn la clsica definicin de William H. Riker, el federalismo es una


organizacin poltica en la que las actividades de gobierno estn repartidas entre los
gobiernos regionales y el gobierno central, de tal manera que hay una serie de
actividades en las que cada tipo de gobierno tiene plenas competencias (citado en
Lijphart, 1987: 186).

Sin embargo, como recientemente ha notado Barry Weingast, esta caracterizacin del
sistema federal define su organizacin poltica, pero no nos dice mucho acerca de la
distribucin de autoridad en cuestiones econmicas. De acuerdo con este autor, para
medir los efectos econmicos del federalismo hace falta tener en cuenta algunas
caractersticas adicionales (Weingast, 1995: 5).

De hecho, el anlisis de Weingast, tal como l reconoce, est precedido por una gran
tradicin de estudios sobre las consecuencias econmicas del federalismo. Los escritos
de Hayek (1939; 1960) y Tiebout (1956) constituyen claramente el fundamento a partir
del cual se han desarrollado casi todos los estudios posteriores en la materia.

De todos modos, cabe destacar que esta renovada preocupacin por los efectos
econmicos del federalismo ha revitalizado los estudios de federalismo fiscal y los ha
puesto en el marco ms amplio del anlisis institucional.

En el caso argentino, a los trabajos clsicos sobre federalismo fiscal (Porto, 1990; FIEL,
19) se han sumado recientemente nuevos trabajos en esta direccin: en el marco de una
lnea de investigacin ms amplia, por ejemplo, Jones, Sanguinetti y Tommasi, se
27

centran en los factores polticos y econmicos que influyen sobre el comportamiento


fiscal de las provincias argentinas (1997), mientras que Dora Orlansky toma en cuenta
las polticas de descentralizacin en el marco de la reforma del estado (1997) 21.

La investigacin de Orlansky incluye principalmente dos tipos de problema: 1) la


descentralizacin en el mbito poltico y administrativo y 2) la del proceso mismo de
decisin, transfiriendo las soluciones hacia el mercado (o cuasi-mercado). En el primer
caso, adems de la cuestin del nuevo federalismo fiscal se incluye la
descentralizacin funcional, que consiste en un complejo proceso de reforma
administrativa, implicando la separacin de diferentes funciones segn servicios
sustantivos, de apoyo, comerciales, y la delegacin de ciertas funciones al sector
privado, a comisiones ad-hoc, ONGs, etc.; la delegacin del control presupuestario, la
responsabilidad y la imputabilidad (accountability) hacia niveles jerrquicos inferiores,
etc. En el segundo caso, las hiptesis subyacentes plantean por un lado, que la mayor
extensin de la descentralizacin hacia el mercado implica una menor necesidad de
complejas estructuras de gobierno y de organizacin de la representacin; as como
tambin, por otro lado, que a mayor grado de descentralizacin son menos los nexos
gubernamentales requeridos y ms directa y simplificada es la autoridad local (1997).

En otro estudio en marcha, Sanguinetti pone a prueba la hiptesis sobre la importancia


de los aspectos polticos e institucionales en los resultados fiscales a nivel provincial a
partir del caso de Chubut. Este constituye un caso interesante para analizar en el
contexto argentino, ya que a diferencia de las restantes jurisdicciones presenta una
extremada descentralizacin en materia tributaria. Otro rasgo destacable es el hecho de
que los servicios pblicos esenciales han estado tradicionalmente provistos por
cooperativas locales. Segn el autor, es probable que estos factores hayan afectado el
tamao del sector pblico provincial con relacin al resto de las dems jurisdicciones
(1997).

21

En relacin a las reformas de mercado y las coaliciones electorales a nivel provincial ver el trabajo de
Gibson y Calvo (1997), presentado en la Conferencia organizada por el CEDI en junio de este ao.
28

Temas de investigacin.
- Estructura gubernamental: semejanzas y diferencias entre s y con la estruct. nacional.
- Instituciones y resultados fiscales.
- Presupuesto Nacional y presupuestos provinciales.
- Coparticipacin.
- Regionalizacin.
- Performance de los gob. municipales.
- Sistemas de partidos locales.
- Nuevos Liderazgos polticos locales.

5. Partidos Polticos.

Segn la clsica denominacin de Almond y Powell, la articulacin poltica consiste en


el ... proceso por el cual los individuos y los grupos plantean demandas a quienes estn
encargados de tomar las decisiones... (1972: 70).

Como bien sealan estos autores, la articulacin de intereses puede realizarse por medio
de muchas y diferentes estructuras y diversas maneras. No obstante, debe tenerse en
cuenta que el costo para un particular de hacer or su voz, superar a menudo, en
materia de tiempo y esfuerzo, todo beneficio concebible.

El xito de canalizar voces individuales requerir, entonces, que los individuos se unan,
vale decir, va a depender de las posibilidades de accin colectiva, de establecer una
organizacin que les permita hacer campaa en favor de sus demandas (Olson, 1965;
Hirschman, 1989).

En todo rgimen democrtico estable los principales medios institucionalizados para


organizar la participacin poltica colectiva son los partidos polticos, ms all de las

29

dems formas posibles de comunicacin de las demandas (anmica, asociativa,


personal) 22.

Sin embargo, an cuando los partidos polticos se constituyeron en los actores polticos
privilegiados de la transicin a principios de los 80, su rol de mediadores entre el
sistema poltico y la sociedad civil se ha ido deteriorando con el paso del tiempo 23.

La evolucin del sistema de partidos en la argentina ha sido bastante estudiada a partir


de 1983. En general casi todos estos anlisis se han concentrado en el formato y la
dinmica de la competencia entre los partidos y sus efectos sobre la estabilidad del
sistema democrtico (Catterberg, 1989; Grossi y Gritti, 1989; De Riz, 1989; Ansaldi,
1997; Di Tella, 1995; Adrogu, 1995) 24.

Ms all de estos anlisis, parecera ser que nuestro pas no escapa a un fenmeno
mundial, como es el de los cambios en los modos de representacin poltica. No caben
dudas de que como seala Bernard Manin, ha habido una metamorfosis de la
representacin (1991) 25.

En este contexto es que surgen las llamadas nuevas formas de representacin poltica,
como los liderazgos personalistas, la participacin imaginaria y la comunicacin
massmeditica (Cheresky, 1997).

Sin embargo, la distancia entre la sociedad civil y los partidos polticos responde
tambin a motivos vinculados con la propia organizacin de stos ltimos. Muchos de

22

Respecto de la relacin entre la institucionalizacin de la participacin poltica y la estabilidad del


rgimen ver el clsico anlisis de Samuel P. Huntington (1968). Para la participacin poltica vase
Almond y Powell (1962); Verba, Nye y Kim (1971); para latinoamrica, Booth y Mitchell (1978).
23
Respecto de la accin colectiva analizada e interpretada a la luz de la actuacin de diversos
movimientos sociales, cabe mencionar el proyecto de investigacin de Federico Shuster y Claudia Hilb
La construccin de la subjetividad en la accin colectiva. Las protestas sociales en la Argentina, 19891995 - Instituto de Investigaciones Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales (UBA).
24
Para una bibliografa, quiz un poco desactualizada ya, sobre partidos polticos en Argentina ver
Sarmiento y Raimondo (1989).
25
Sobre las transformaciones del peronismo, vase la investigacin de Ricardo Sidicaro - Instituto de
Investigaciones Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales (UBA).
30

ellos constituyen pesadas estructuras partidarias donde la accin de los ciudadanos tiene
poco cabida (o al menos as es percibido por la opinin pblica).

De hecho, las recientes experiencias de partidos nuevos, tanto en su performance


electoral como en adhesin pblica por parte de la gente sugieren que existe una
demanda por una mayor apertura de las estructuras partidarias.

Resulta un fenmeno interesante para tener en cuenta en este sentido el de las


organizaciones partidarias a nivel local y provincial.

Existe all un amplio campo de anlisis dada la diversidad y variabilidad de formas de


organizacin partidaria. Como bien seala De Riz, la revitalizacin de los liderazgos
polticos locales slo es comprensible en este marco 26.

En este sentido cabe destacar el trabajo de Geddes y Benton presentado a la Conferencia


Internacional organizada por el CEDI en Junio de este ao.

Enfoques.
En primer lugar, cabe destacar que usualmente en las democracias modernas, la relacin
entre los representados y sus representantes, no es directa, sino que en medio de ellos
estn los partidos polticos.

Esto se encuentra reforzado ciertamente en la Argentina ya que la provisin de


representacin tiene lugar bajo el monopolio de las candidaturas en manos de los
partidos polticos. Como tanto los nombres de los candidatos como el lugar que ocupan
en ella est predeterminado y no puede ser alterado por el votante, el partido posee el
dominio de su seleccin.

26

De Riz, comunicacin personal (de hecho, la Dra. De Riz junto con un grupo de colaboradores estn
actualmente trabajando sobre este tema). Una muy interesante contribucin constituye el trabajo de
Valeria Palanza y Gisela Sin Silva presentado al III Congreso Nacional de Ciencia Poltica.
31

A su vez, la conformacin de las listas corre por cuenta, muchas veces, de las
autoridades del partido ms que de la voluntad de sus afiliados. Como bien seala Jones
en su anlisis del caso argentino, en general la lista de candidatos para diputados
nacionales y el candidato partidario al Senado dependen de la organizacin nacional de
partido, la organizacin del partido en el distrito, y los miembros del partido en ese
distrito (1996: 9) 27.

As, tanto el Partido Justicialista como la Unin Cvica Radical suelen llevan a cabo en
la actualidad internas cerradas (restringidas a la participacin de los afiliados) en casi
todos los distritos para seleccionar sus candidatos para cargos electivos.

Lo que realmente sucede es que en la prctica, estas internas oscilan desde elecciones
altamente competitivas a situaciones donde los lderes del partido imponen una
lista/candidato de unidad o donde las elites locales del partido acuerdan sobre un lista
nica de candidatos, resultando as en una interna indisputada o en que la propia
eleccin interna no se lleve a cabo (Jones, 1996: 10) 28.

De este modo, en distritos donde los lderes de partido estn altamente unificados, la
organizacin partidaria tiene una gran capacidad de control sobre quin integrar la lista
y qu lugar ellos van a ocupar. En aquellos distritos donde la organizacin partidaria
tiene una gran capacidad de control, son los lderes partidarios y no los votantes los que
deciden quin integrar la lista de candidatos (Molinelli, 1992: 10).

Por lo tanto, resulta clave en la agenda de la reforma de los partidos polticos tener en
cuenta los patrones organizativos en general y la cuestin del proceso por el cual los
candidatos a los cargos electivos son seleccionados en particular.

27

Al respecto, ver el trabajo de Mara Ines Tula y Miguel De Luca (1997)


En 1988, el Partido Justicialista celebr por primera vez en su historia elecciones internas directas, a
travs de las cuales sus afiliados pudieron elegir los candidatos para la eleccin presidencial de 1989. Sin
embargo, la reciente conformacin de la lista de diputados nacionales en la provincia de Buenos Aires es
un buen ejemplo de esta ltima prctica.

28

32

En una muy interesante propuesta de investigacin, Mark Jones se pregunta cules son
entonces los incentivos que existen en la Argentina -- a diferencia de los Estados Unidos
-- para cultivar el voto personal (1997). Su proyecto contempla tener en cuenta qu es lo
que ocurre a nivel nacional y en las provincias (inicialmente observando Entre Rios y
Santa Fe).

Otro tema muy importante que ya ha sido analizado y que se encuentra en la agenda
pblica actualmente es el de la financiacin de los partidos polticos. Fundamentalmente
hay tres grandes preocupaciones al respecto: la transparencia de las contribuciones
privadas a las campaas polticas, el uso de fondos pblicos para financiar la actividad
poltica y cmo y en qu se gasta finalmente el dinero. Con respecto a la primera de
ellas, resulta particularmente importante la cuestin de cmo sirve el dinero para que los
grupos mejor organizados ganen mayor influencia, que el ciudadano comn sobre el
posicionamiento de los partidos (Hojman, 1997).

Sobre este tema, vale la pena mencionar que ha sido objeto de reflexin por parte de
algunos trabajos recientes. Entre ellos se encuentran principalmente los de Olivero
(1994) y Ferreira Rubio (1997). Inclusive existen numerosas iniciativas del propio
sector pblico (entre ellos la gran cantidad de proyectos de ley que se encuentran en el
Congreso de la Nacin y la fallida reforma poltica impulsada desde el ministerio del
interior en 1993) 29.

Por otro lado, estas normas y prcticas polticas son un tema privativo de cada partido
poltico segn lo que est establecido en su carta orgnica y el tipo de organizacin con
el que cuentan. Por lo tanto, parece muy difcil que los propios partidos promuevan
reformas que signifiquen la prdida de privilegios que actualmente poseen. (Goretti,
1990; Jackisch, 1993: 221).

29

Fuera del sector pblico, la fundacin Konrad Adenauer, a travs del CIEDLA ha desarrollado varios
seminarios y proyectos sobre este tema. Por su parte, desde el poder ejecutivo la iniciativa puede
consultarse en Ministerio del Interior. Contenidos de la Reforma Poltica: financiamiento de los partidos
polticos (1993).
33

Resulta necesario, pues, establecer las condiciones bajo las cuales los partidos pueden
llegar a tener los incentivos necesarios para encarar este tipo de reformas.

Temas.
- Organizacin interna de los partidos polticos.
- Mecanismos que promuevan una mayor participacin de los ciudadanos en la
seleccin de candidatos.
- Primarias.
- Revocatoria de mandatos.
- Formas de participacin directa: Iniciativa Popular, Referndum, Consulta.
- Voto electrnico.
- Financiacin de los partidos polticos.
-

Sistemas de partidos locales y nacional.

6. Sistema Electoral.

A partir de la reforma de 1994 el derecho a votar quedo consagrado expresamente en el


texto constitucional :
Esta Constitucin garantiza el pleno ejercicio de los derechos polticos, con
arreglo al principio de la soberana popular y de las leyes que se dicten en
consecuencia. El sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio (C.N., artculo
37).

En cuanto a su reglamentacin, el sistema electoral se rige la ley 22.838 y las sucesivas


modificaciones al Cdigo Electoral Nacional (ley 19.945) introducidas por las leyes
22.847, 22.864, 23.510, 24.012, 24.444.

Con respecto a la extensin del sufragio, de acuerdo con el Cdigo Electoral Nacional
tienen derecho y obligacin de votar todos los argentinos nativos, naturalizados o por
opcin mayores de 18 aos 30. La igualdad del voto se basa en el principio de que cada
30

La propia ley establece tambin aquellos casos en los que rige la inhabilitacin para sufragar. Por otro
lado, la mayora de las provincias concede a los extranjeros el derecho a votar para elegir autoridades
municipales. Cf. Jackisch y Ferreira Rubio (1997 : 136).
34

elector al emitir su voto es igual ante la ley, es decir, que su valor ser igual
independientemente de quin lo emita. Algunos autores interpretan que ello no se
cumple en la prctica debido a la alteracin de la base poblacional de asignacin de
bancas que establece la ley 22847, sobrerepresentando a algunas provincias y
subrepresentando a otras

31

. Por otra parte, tampoco resulta muy claro cmo debe

interpretarse la existencia de mecanismos que permiten la acumulacin de votos (la


llamada ley de lemas o doble voto simultneo y acumulativo) en algunas provincias y
no en otras, a la luz de este principio constitucional. En cuanto a la obligatoriedad del
voto, ella est ahora establecida en la Constitucin Nacional y rigen adems las
sanciones previstas por el Cdigo Electoral Nacional.

De acuerdo con las ltimas elecciones generales, llevadas a cabo en 1995, existe en la
Argentina un total de 16.507 cargos electivos. De stos, 14.942 son de orden municipal:
1.123 intendentes, 8.548 concejales, 2.736 comisiones municipales (y miembros de
comisiones de fomento), y 2.535 consejeros escolares o miembros de tribunales de
cuenta. En el orden provincial, los cargos electivos son 1.234: 46 cargos de Gobernador
y Vice-Gobernador, 232 senadores y 884 diputados (ms unas 72 autoridades de distinto
tipo). Mientras que a nivel nacional, los cargos electivos son 331: 257 de diputados
nacionales, 72 senadores nacionales, ms el Presidente y el Vicepresidente de la Nacin
(Fraga, 1995: 21). Tal como se puede observar, el carcter electivo de los cargos
pblicos es bastante amplio (aunque quizs no tanto en comparacin con algunas
democracias occidentales desarrolladas).

Segn la Constitucin Nacional, para ser elegido Presidente o Vicepresidente de la


Nacin, se requiere haber nacido en el territorio argentino, o ser hijo de ciudadano
nativo, habiendo nacido en pas extranjero y las dems calidades exigidas para ser
elegido Senador (art. 89). En cuanto a su mecanismo de eleccin ellos sern elegidos
directamente por el pueblo en un nico distrito (todo el territorio nacional) mediante un
sistema de doble vuelta (art. 94). Si la frmula que resulta ms votada en la primera

31

En la Provincia de Buenos Aires, por ejemplo, se necesitan 179.928 votos para elegir un diputado
nacional mientras que en tierra del fuego bastan 13.874 (Jackisch y Ferreira Rubio, 1997 : 141).
35

vuelta obtiene ms del 45% los votos afirmativos vlidamente emitidos o si obteniendo
un porcentaje menor existiese una diferencia mayor de diez puntos porcentuales
respecto del total de los votos afirmativos vlidamente emitidos sobre la frmula que le
sigue en nmero de votos, sus integrantes sern proclamados como Presidente y
Vicepresidente de la Nacin (arts. 97 y 98). En caso contrario, se llevar a cabo una
segunda vuelta electoral, entre las dos frmulas de candidatos ms votadas, dentro de
los treinta das de celebrada la anterior (art. 96). La ley 24.444 reglamenta estas
disposiciones constitucionales en caso de fallecimiento o desercin de alguno o los dos
integrantes de la frmula (Ferrerira Rubio, 1997 : 147)

Para la eleccin de legisladores nacionales, senadores y diputados, el pas se divide 24


en circunscripciones plurinominales (provincias) y las candidaturas slo pueden
presentarse a travs de listas partidarias 32.

Los requisitos para ser elegidos Senador son, segn la Constitucin, tener 30 aos de
edad, haber sido 6 aos ciudadano de la Nacin, disfrutar de una renta anual de dos mil
pesos fuertes o de una entrada equivalente (aunque esto ha cado en desuso, no fue
modificado en la reforma de 1994), y ser natural de la provincia que lo elija, o con dos
aos de residencia inmediata en ella (art. 55).

Con respecto a su mecanismo de eleccin se eligen tres senadores por cada provincia y
tres por la Ciudad de Buenos Aires, en forma directa y conjunta, correspondiendo dos
bancas al partido poltico que obtenga el mayor nmero de votos, y la restante al partido
poltico que le siga en nmero de votos (art. 54). La duracin del mandato es de seis
aos y el cuerpo se renueva a razn de una tercera parte de los distritos electorales cada
dos aos (art. 56). Cabe destacar que estas nuevas disposiciones introducidas por la
reforma de 1994 recin se aplicarn plenamente a partir del ao 2001.
32

El monopolio partidario de las candidaturas es un tema controvertido. El estatuto de los partidos


polticos, ley 23.298 de agosto de 1982, establece en su artculo 2 que les incumbe a los partidos
polticos en forma exclusiva la nominacin de candidatos para cargos pblicos electivos. Sin embargo,
existen interpretaciones que afirman que la competencia de los partidos no excluye la posibilidad de que
se presenten candidaturas independientes (Natale, 1995, Cf. Jackisch y Ferreira Rubio, 1997 : 142). Por
otro lado, la Constitucin reformada sostiene expresamente que la asignacin de bancas en el caso de los
senadores nacionales se hace en funcin de los partidos polticos.
36

Para ser diputado se requiere tener 25 aos de edad, tener cuatro aos de ciudadana en
ejercicio, y ser natural de la provincia que lo elija, o dos aos de residencia inmediata en
ella (art., 48).Los Diputados duran en su representacin cuatro aos, y el cuerpo se
renueva por mitades cada dos aos (art. 50).

La Cmara de Diputados se compone de 257 representantes elegidos directamente por el


pueblo de las provincias, de la Ciudad de Buenos Aires (y de la Capital en caso de
traslado) en 24 circunscripciones plurinominales (las provincias). La eleccin se lleva a
cabo mediante un sistema de listas cerradas y bloqueadas. La frmula utilizada para
convertir los votos en escaos es el dHont de representacin proporcional con una
barrera del 3% del padrn electoral (De Riz, 1992: 165; Jackisch, 1993: 196-99).

Respecto de estas reglas electorales existen hace ya varios aos demandas de mayor
participacin ciudadana, exigencias de un contacto ms directo con los representantes y
un mayor conocimiento de ellos.

Las mayores crticas se centran en el sistema de listas y el monopolio de los partidario


de las candidaturas para la eleccin de legisladores nacionales. De hecho, en los ltimos
aos se ha desarrollado en nuestro pas una amplia bibliografa general sobre el tema
acompaando este debate. Entre las contribuciones ms relevantes cabe mencionar los
trabajos de Ernesto Cabrera, Alejandro Corbacho, Liliana De Riz, Delia Ferrerira Rubio,
Matteo Goretti, Carlota Jackish, Mark Jones, Dieter Nohlen, N. Guillermo Molinelli,
Enrique Vera Villalobos.

Sin embargo, ms all de estos aportes y las diferentes propuestas de reforma al sistema
electoral vigente en la Argentina, no existe an un consenso acerca de dnde reside su
falla principal. Tampoco ha quedado muy claro an si el problema est en el mecanismo

37

para convertir votos en cargos pblicos, o en el proceso de nominacin de los


candidatos para presentarse a la contienda electoral 33.

De todos modos, el desafo reside en colocar en la agenda pblica la idea de que ciertos
cambios en el diseo institucional pueden mejorar el funcionamiento de la democracia
argentina.

Enfoque para el estudio del sistema electoral.


Tpico de las democracias representativas es la distancia entre el gobierno y el cuerpo
electoral. Ello ocurre como consecuencia de la propia naturaleza del rgimen
representativo.

Tal como sostiene Bernard Manin entre los fundamentos del gobierno representativo
moderno se encontraban ya desde los orgenes los principios de que por un lado los
representantes son elegidos por los gobernados, pero por otra parte, la idea de que los
primeros conservan cierto margen de independencia en relacin con stos ltimos.
(1991: 4).

As, el gobierno representativo no constituye nunca un rgimen en el cual los


representantes se hallan fuertemente motivados a poner en prctica las voluntades del
pueblo. Existe, la posibilidad de que haya una divergencia de objetivos entre
representantes y representados.

Tal como ya fue sealado en este trabajo una manera interesante de aproximarse a este
tipo de cuestiones es hacerlo desde la perspectiva de la llamada nueva economa
institucional, en general y a travs del llamado problema de la agencia, en particular.

El problema de la agencia centra su atencin en cuestiones de tipo contractual, en este


caso aquellos contratos que involucran una comisin de responsabilidad de parte de un

33

Para un buen ejemplo de anlisis de los efectos del sistema electoral sobre la competencia partidaria en
Chile ver Eduardo Engel (1996).
38

mandante o principal a un mandatario o agente bajo condiciones de informacin


asimtrica.

En una firma, el principal es el propietario o gerente, mientras que los agentes son los
trabajadores; en un gobierno, el principal es el electorado, mientras que los agentes son
los funcionarios pblicos.

Si las relaciones contractuales tuviesen lugar en un mundo sin costos de transaccin, en


el que los individuos dispusieran de informacin perfecta, los principales no tendran
ningn problema para asegurarse de que los agentes realicen sus objetivos. En un
mundo con costos de transaccin positivos, se producen asimetras de informacin (los
agentes poseen mayor y mejor informacin que los principales) que hacen que los
agentes puedan desarrollar intereses propios que no coincidan o incluso contradigan los
de los principales, y por lo tanto, stos se vern forzados a vigilar y supervisar la
conducta de los agentes.

Resulta pertinente hablar de informacin asimtrica cuando un principal puede


inspeccionar el resultado final (p ej. un nivel de rendimiento, un nivel de provisin de
bienestar pblico) pero es incapaz de observar la accin real del agente en su
realizacin. La informacin es de un slo lado porque el agente, y no el principal, sabe
realmente cual fue su verdadero esfuerzo. Esta informacin asimtrica conduce al
problema de riesgo moral (moral hazard), ya que el agente puede aprovechar la
ignorancia del principal como una excusa para abastecer niveles sub-ptimos de
esfuerzo (Sandler, 1992: 124-126) 34.

Las dificultades que presenta la relacin entre el principal y el agente podran


minimizarse si el principal logra disear un contrato o un programa de retribuciones
para premiar el comportamiento del agente que induzca a ste ltimo a desarrollar un
nivel de esfuerzos ms intenso (Sandler, 1992: 124).
34

El hecho de que la asimetra de informacin bajo la cual la cesin de autoridad toma lugar est
circunscripta a la accin del representante y no a su capacidad productiva significa que estamos frente a

39

Por lo tanto, existe un interesantsimo potencial en utilizar los modelos formalizados


desarrollados por la literatura de la organizacin industrial para reinterpretar el problema
tradicional de la responsabilidad poltica (accountability): Qu mecanismos
institucionales permitirn a los ciudadanos hacer responsables a los polticos por sus
decisiones polticas?.

Cabe aclarar que una reinterpretacin de este tipo, no estara motivada en una
fascinacin por los modelos formales y matemticos, sino que resultara til porque
conducira a un punto de vista prctico sobre el tema. Esto es, a la cuestin de los
dispositivos de monitoreo y las estructuras de incentivos -- aspectos de diseo
institucional -- ms adecuados para que los representantes sean responsables de sus
decisiones polticas.

Temas de investigacin.
- Sistemas electorales alternativos (frmula electoral, diseo circunscripciones)
- Sobrerrepresentacin de las provincias.
- Incentivos (reeleccin).
- Monitoreo y control.
- Barreras de entrada y de re-entrada.
- Candidaturas independientes.
- Obligatoriedad Voto.
- Ampliacin de la cantidad de funcionarios electos.
- Impacto de las leyes electorales sobre la composicin del congreso y el
comportamiento legislativo.
- Impacto de las leyes electorales sobre el comportamiento del gobierno.
- Nominacin de los candidatos.

un problema de moral hazard y no de adverse selection. Para una presentacin ms detallada de esta
distincin entre distintos problemas de informacin asimtrica vase Rasmusen (1994), Cap. 7 y 9.
40

7. Instituciones supranacionales.

Con respecto a las instituciones supranacionales, al igual que con el caso de las
instituciones judiciales, dada su importancia se elaborar en el futuro un documento del
CEDI similar a este dedicado enteramente al tema.

No obstante, resulta de particular inters para la agenda de instituciones polticas


considerar una visin supranacional teniendo en cuenta la particular relevancia de la
cuestin de la integracin regional y el Mercosur.

Todo proceso de integracin regional presupone la existencia de unidades constitutivas


que deciden asociarse voluntariamente en una alianza para alcanzar objetivos colectivos
comunes sin perjuicio de preservar un determinado grado de libertad para llevar a cabo sus
polticas domsticas y exteriores (Pea, 1997).

Sin embargo, a pesar de que la lgica de entrar en arreglos de este tipo supone que cada
socio tiene ms para ganar que para perder de la cooperacin mutua, muchas veces las
estrategias unilaterales de no-cooperacin pueden resultar muy tentadoras. Tomando como
ejemplo el de las guerras comerciales, bajo ciertas condiciones es imposible que los pases
alcancen bienestar comn buscando cada uno su propio inters 35.

Resolver el problema de la cooperacin en este contexto, es decir, tendiendo en cuenta que


los pases conservan la soberana nacional, requiere introducir a las instituciones dentro
del anlisis : en muchas ocasiones los comportamientos cooperativos slo podrn ser
alcanzados en el marco de ciertas instituciones que regulen la interaccin entre ellos,
determinando de antemano la conducta que ellos pueden adoptar bajo diferentes
situaciones. Como bien seala Pea, de all que sean alianzas institucionalizadas. Es
decir, con reglas de juego que condicionan el comportamiento de los asociados en su
relacionamiento recproco (1997 : 3)

41

Por otro lado, para que les resulte conveniente a los pases miembro restringir su
propensin natural a actuar unilateralmente, un compromiso de este tipo debe incluir
adems un conjunto de reglas donde queden especificados los posibles castigos para cada
participante en caso de apartarse de las normas acordadas. Este es el problema de la
aplicacin (enforcement) de las reglas comunes.

De este modo, la capacidad para poder aplicar las reglas comunes constituye un factor
crtico para que la cooperacin entre ellos sea posible. Desde el punto de vista institucional
resulta, pues, fundamental la existencia de un orden jurdico supranacional estable capaz
de garantizar el cumplimiento de los acuerdos.

Sin embargo, cabe la posibilidad de que las instituciones supranacionales sean incapaces
de aplicar castigos formales contra las conductas violatorias del orden establecido, o peor
an, que alguno de los Estados miembro (dadas las asimetras regionales existentes)
intente producir modificaciones arbitrarias y cambios abruptos en las reglas de juego,
dejando a todos los dems pases a merced de la voluntad del ms fuerte. Ello constituira,
no slo una amenaza al orden jurdico internacional, sino tambin un grave problema para
la marcha de la economa de los pases.

Las caractersticas de las instituciones de toma de decisiones colectivas resultan, pues,


fundamentales para el desarrollo de una integracin regional eficiente, ya que es la
estructura poltico-institucional la que en definitiva determina y da fuerza a los derechos
de propiedad (North, 1993: 141).

Por lo tanto, un rgimen de cooperacin regional exige en su organizacin que el ejercicio


del poder est constitucionalmente restringido y limitado. Limitar el poder de decisin, es
decir, contar con instituciones y leyes que restrinjan el conjunto de acciones posibles de
los Estados miembro es un factor clave para proporcionar seguridad y confianza a todos
aquellos que contribuyen al progreso econmico a travs de sus decisiones de inversin y
produccin.

42

Un esquema de integracin moderno debe contar, pues, no slo con instituciones


supranacionales con poder para hacer cumplir los acuerdos sino tambin estar organizado
democrticamente, lo cual significa ser un gobierno responsable, donde las decisiones no
yacen sobre la discrecionalidad de aquel que es el ms fuerte, sino que responden a un
proceso en el cual varios e independientes Estados nacionales participan en la formacin
de una voluntad comn.

IV. Conclusiones
El objetivo de este documento de trabajo ha sido sugerir una agenda de investigacin
para el estudio de los factores institucionales que influyen sobre el desarrollo y
funcionamiento del sistema poltico argentino.

El relevamiento de las principales dimensiones relevantes para la reforma institucional


se llev a cabo teniendo en cuenta que mientras que en la primera etapa de reformas el
actor principal fue la autoridad ejecutiva (el presidente y su gabinete de ministros), en la
segunda etapa los actores privilegiados sern no slo el presidente y su gabinete, sino
tambin la burocracia estatal en sus distintos niveles, el congreso, el poder judicial, los
gobiernos provinciales y locales, los partidos polticos, y la sociedad civil en general.

El objetivo de la agenda de investigacin del CEDI en el rea de la instituciones


polticas debe estar centrado en el rol de estas instituciones. As, las aras de
investigacin sugeridas han sido: las instituciones legislativas, la presidencia y la
burocracia administrativa, las instituciones judiciales, la organizacin federal, los
partidos polticos, sistema electoral.

Por otro lado, el documento destaca que la creacin y el desarrollo de las instituciones
necesarias para lograr el fortalecimiento de la democracia y complementar las reformas
econmicas es un proceso lento, complicado y tcnicamente dificultoso.

43

Por lo tanto, para poder establecer recomendaciones de diseo institucional resulta


necesario hacer un buen diagnstico de la situacin, es decir, evaluar correctamente el
rendimiento de la democracia en la Argentina.

Para ello ser necesario considerar a fondo el diseo institucional y las prcticas
polticas que han caracterizado al sistema poltico argentino en los ltimos aos desde
un punto de vista emprico, donde la comparacin con las experiencias de otros pases
deber tener un rol fundamental.

Esto ltimo significa desarrollar medidas que permitan tomar en cuenta la real
naturaleza de las instituciones ms all de calificaciones impresionistas y no
cuantitativas. De hecho, debe enfatizarse el anlisis de las provincias argentinas, que han
venido funcionando a lo largo de estos aos como laboratorios experimentales respecto
de los diferentes arreglos institucionales: organizacin constitucional, sistemas
electorales, instituciones fiscales. A su vez, el anlisis deber ponerse en perspectiva
comparada, teniendo en cuenta la experiencia de otros pases y de otras instituciones.

Semejante investigacin resulta importante, pues, no slo por la escasez de estudios de


este tipo de carcter emprico, sino sobre todo, para poder establecer el verdadero rol
que debe cumplir la reforma institucional en la consolidacin de las transformaciones
econmicas y el fortalecimiento de la democracia en la Argentina.

44

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