Desafios da integrao nos novos

arranjos institucionais de polticas

pblicas no Brasil
DOI 10.1590/1678-987316245704

Gabriela Lotta e Arilson Favareto

Resumo
O Governo Federal brasileiro tem experimentado arranjos institucionais que tem como objetivo construir polticas pblicas efetivas
em um contexto territorial complexo. Neles h dois eixos centrais: (i) a tentativa de articular temticas intersetoriais e (ii) a construo
de modelos de gesto de polticas pblicas com coordenao entre os entes federativos e a sociedade civil. Este artigo analisa como
novos arranjos institucionais consideram o papel dos territrios. A anlise est estruturada em duas questes centrais: (a) qual a
centralidade dada concepo de territrio e em que medida ele desempenha papel ativo ou passivo no desenho do arranjo; (b) que
fatores poderiam explicar contornos do arranjo institucional e como a dimenso territorial se materializa neles. O artigo analisa trs
arranjos: Plano Brasil Sem Misria; Programa de Acelerao do Crescimento; Programa Territrios da Cidadania. As anlises baseadas
em documentos oficiais dos programas visam compreender, a partir de sua estrutura de funcionamento, como se do questes como
intersetorialidade, relaes federativas e concepo de territrio. Analisando os programas, percebe-se que, ainda que em graus
variados, h mais justaposio do que integrao de polticas pblicas, e que neles os territrios entendido como os lcus de
implementao das polticas e as foras sociais nele presentes no ocupam uma posio ativa, revelando-se meros repositrios de
investimentos. Como consequncia, essa fragilidade, observada tanto na dupla integrao desejada como na articulao territorial,
algo que resulta em perda de eficincia dos investimentos e em comprometimento dos resultados. Esses limites se devem, em grande
medida, ao peso da cultura setorial que permeia os gestores e o comportamento das foras sociais, associado a uma cultura
institucional de privilgio dos resultados alcanveis em curto prazo. Esses aspectos, por sua vez, concretizam-se tanto nas normas
que regulamentam os arranjos como no leque de agentes envolvidos. Em termos tericos essa hiptese se afasta das anlises que
tomam os arranjos meramente sob o ngulo administrativo ou de gesto e se aproxima das abordagens institucionalistas, para as quais
no se pode analisar os arranjos institucionais isolados do ambiente institucional do qual so, a um s tempo, parte e expresso.
PALAVRAS-CHAVE: territrio; polticas pblicas; relaes federativas; arranjos institucionais; intersetorialidade.
Recebido em 21 de Julho de 2014. Aceito em 1 de Novembro de 2014.

I. Introduo1
1

Agradecemos aos
comentrios elaborados pelos
pareceristas annimos da
Revista de Sociologia e
Poltica.

a ltima dcada o Brasil alcanou um desempenho positivo nos indicadores de desenvolvimento, tendo conseguido simultaneamente obter
crescimento econmico com reduo da pobreza e da desigualdade
(IBGE 2011). Apesar disso, vrios estudos apontam que esses efeitos positivos
so heterogneos no conjunto do territrio nacional (Favareto et al., 2013).
Outro problema apontado pela literatura que esses resultados teriam sido
alcanados graas a um interessante conjunto de polticas, que so, no entanto,
altamente fragmentadas (OCDE 2013), o que pode vir a comprometer a continuidade desse ciclo.

Para fazer frente a esses problemas, nos ltimos anos o Governo Federal
brasileiro tem experimentado uma variedade de arranjos institucionais cujo
objetivo construir polticas pblicas efetivas em um contexto territorial como
o brasileiro, marcado pela diversidade e complexidade. Em alguns desses
arranjos observa-se a presena de trs componentes de destaque: (i) articulao
de temticas intersetoriais; (ii) construo de modelos de gesto de polticas
Artigo

Rev. Sociol. Polit., v. 24, n. 57, p. 49-65, mar. 2016

50

Gabriela Lotta e Arilson Favareto

com coordenao entre os entes federativos e a sociedade civil; (iii) a busca de

enraizamento nos contextos locais de implementao das polticas. Dito de
outra forma, trata-se de uma tentativa de promover uma integrao horizontal
(entre setores de polticas pblicas) e vertical (entre entes federativos) e de
absorver de forma substantiva a dimenso territorial. Esse o caso de programas marcadamente interministeriais como o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), mas tambm de iniciativas setoriais e que preveem alguma
complementaridade com esforos que envolveriam outras pastas, como o caso
do Plano Brasil Maior (Ministrio da Indstria e do Comrcio), mas que
apresenta tambm aes ligadas Cincia e Tecnologia ou Infraestrutura.
Apesar desse intuito em comum, um olhar mais detido sobre esses arranjos
permite perceber que eles se baseiam em estruturas e lgicas de coordenao
bastante diversas, cujas diferenas se concretizam em: (a) como promovem a
intersetorialidade; (b) modelos de gesto adotados; (c) relaes que estabelecem entre os entes federativos; (d) espao dado participao da sociedade
civil; (e) o papel conferido aos territrios e a articulao das polticas e
programas que so objeto desses arranjos com o desenvolvimento territorial.
Este artigo pretende analisar alguns dos mais importantes arranjos institucionais de polticas pblicas do contexto brasileiro contemporneo: Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC), Programa Territrios da Cidadania (TC)
e Plano Brasil Sem Misria (BSM). A escolha desses programas deve-se a um
duplo critrio: foram trs dos principais programas do Governo Federal na
primeira administrao chefiada por Dilma Rousseff e, pela sua natureza,
envolvem um feixe de capacidades e recursos que exigem uma abordagem
intersetorial e territorial. Ao analis-los, o artigo pretende responder a duas
questes centrais. A primeira evidenciar quais so os contornos principais
desses arranjos institucionais no que diz respeito tentativa de promover aquela
dupla integrao acima mencionada (vertical e horizontal). A segunda questo
compreender como os territrios so concebidos e que lugar institucional
ocupam nesses arranjos.
A hiptese que se pretende demonstrar e que serve de fio condutor
exposio que, nesses trs programas, ainda que em graus variados, h mais
justaposio do que integrao de polticas pblicas, e que neles os territrios
entendido como os lcus de implementao das polticas e como expresso das
foras sociais nele presentes no ocupam uma posio ativa, revelando-se
meros repositrios de investimentos. Como consequncia, essa fragilidade
observada tanto na dupla integrao desejada como na articulao territorial
algo que resulta em perda de eficincia dos investimentos e em comprometimento dos resultados. Esses limites se devem, em grande medida, ao peso da
cultura setorial que permeia os gestores e o comportamento das foras sociais,
associado a uma cultura institucional de privilgio dos resultados alcanveis
em curto prazo. Esses aspectos, por sua vez, se concretizam tanto nas normas
que regulamentam os arranjos como no leque de agentes envolvidos. Em termos
tericos essa hiptese se afasta das anlises que tomam os arranjos meramente
sob o ngulo administrativo ou de gesto e se aproxima das abordagens
institucionalistas, para as quais no se pode analisar os arranjos institucionais
isolados do ambiente institucional do qual so, a um s tempo, parte e expresso
(Pires & Gomide 2014).
Para demonstrar essa hiptese, as pginas a seguir esto organizadas em trs
sees. Inicialmente, e de forma meramente introdutria, so apresentados os
principais objetivos dos programas selecionados. O objetivo aqui evidenciar
como os problemas que lhes servem de objeto de interveno requerem uma
incorporao substantiva da dimenso territorial e da integrao horizontal e
vertical de polticas e agentes. A segunda e principal seo descreve comparati-

Desafios da integrao nos novos arranjos institucionais de polticas pblicas no Brasil

51

vamente os arranjos institucionais dos trs programas, com ateno para a

forma como neles se concretizam a perspectiva intersetorial, a subsidiariedade
entre esferas da federao e o tratamento da dimenso territorial. Nessa seo
ser feita tambm uma anlise crtica a partir das comparaes entre os diferentes programas, buscando evidenciar quo prximos ou distantes esses arranjos esto do seu intuito inicial de promover a integrao horizontal e vertical e
incorporar a dimenso territorial. Ao final, nas concluses, retoma-se a hiptese
contrastando-a com as evidncias expostas.
II. A importncia da dimenso territorial e da integrao vertical e horizontal das polticas
A ltima dcada vem sendo considerada um perodo de xito na trajetria
recente do desenvolvimento brasileiro. Aps duas dcadas de crescimento
econmico pfio, o pas retomou uma trajetria ascendente, a pobreza caiu
significativamente e continuamente no perodo e esses fatores foram acompanhados de uma indita reduo da desigualdade. Mas esses resultados positivos
no devem encobrir o fato de que, nas polticas pblicas, necessrio um
processo de permanente inovao, sob pena de se ver os resultados alcanados
perderem sua capacidade de seguir alterando positivamente os indicadores
econmicos ou sociais. Ao menos trs estudos recentes fazem consideraes na
mesma direo. Um deles o recm publicado relatrio da OCDE (2013), Territorial Review Brazil. Ali se afirma que a ltima dcada foi marcada por
avanos nos indicadores agregados e de desenvolvimento regional no Brasil.
Mas ressalta tambm que a continuidade desses ganhos futuros no depende
somente da continuidade dessas polticas, nem de novos programas, mas sim de
uma melhor articulao de programas e de iniciativas j existentes. O relatrio
da pesquisa Coeso territorial para o desenvolvimento (Favareto et al., 2013)
chega a concluso similar: quase todos os indicadores melhoraram na dcada
passada, mas sua manifestao espacial relativamente heterognea, e alm
disso o resultado dos programas tal como desenhados anos atrs parece estar
alcanando um teto. Finalmente, segundo o relatrio From Wealth to Well-being (Beal, Rueda-Sabater & Santo 2013), o Brasil est entre os lderes mundiais
na qualidade do crescimento na dcada passada (medida pela converso em
bem-estar para cada ponto percentual do PIB), mas a posio do pas no ranking
despenca quando se trata de avaliar as perspectivas de sustentao a longo prazo
do crescimento econmico. Tudo indica, portanto, que a continuidade dos
ganhos nos prximos anos depender de um conjunto de mudanas que passam
pela maior integrao horizontal e vertical de polticas e por uma incorporao
mais substantiva da dimenso territorial na concepo e execuo de programas
e polticas pblicas.
Esse tipo de afirmao se torna mais palpvel analisando os desafios
concretos postos aos programas selecionados para anlise neste artigo luz dos
achados mais recentes da literatura especfica sobre os temas e problemas que
lhes servem de objeto de interveno.
O PAC foi criado em 2007, pelo governo Lula, com objetivo de contribuir
para o desenvolvimento sustentado e acelerado do Brasil, desobstruindo gargalos que impediam investimentos e promovendo a retomada do planejamento
e execuo de grandes obras de infraestrutura social, urbana, logstica e energtica do Brasil. As medidas do PAC estavam organizadas inicialmente em
cinco eixos: (i) aumento do crdito e reduo das taxas de juros, (ii) melhoria do
ambiente de investimento, (iii) aperfeioamento do sistema tributrio, (iv)
medidas fiscais de longo prazo e (v) aumento do investimento em infraestrutura. Na reestruturao do Programa, em 2011, o PAC 2 se reorganizou em
outros cinco eixos que contemplaram uma dimenso social: Cidade Melhor;
Comunidade Cidad; Minha Casa Minha Vida; gua e Luz para Todos; Trans-

52

Gabriela Lotta e Arilson Favareto

portes e Energia. Para cada eixo so definidos projetos prioritrios que recebem
investimentos do Governo Federal, estados, municpios e setor privado. Mais
do que a construo de novas aes, o programa buscou contemplar projetos e
obras que j estavam em execuo ou estavam previstas pelos diversos Ministrios ou empresas estatais e que deveriam ter prioridade e monitoramento
contnuo por serem centrais para promover a acelerao do crescimento (Leito
2011). Foram selecionados mais de 1.600 projetos, obras e aes que passaram
a ser monitorados numa lgica de gesto integrada e contnua, buscando dar a
eles prioridade, garantia de recursos e visibilidade.
Com esse desenho o PAC foi saudado por vrios setores como um sinal
positivo de que o Estado brasileiro voltava a ter papel ativo na promoo da
competitividade econmica. No entanto, estudos tm mostrado que a competitividade setorial tende a produzir desigualdades espaciais (Banco Mundial
2009). Alm disso, parte significativa das obras de infraestrutura envolvem
conflitos socioambientais decorrentes de seus impactos (Rolnik 2012; Leito
2013). Seja sob o ngulo dos impactos territoriais indesejados da competitividade (Vainer 2007), seja sob o ngulo da gesto antecipada da contestabilidade (Hommel 2004), um programa voltado ao crescimento econmico no
poderia ser territorialmente neutro (Favareto et al., 2013; Modrego & Berdegue
2012). Isto , o PAC deveria incorporar a dimenso territorial e promover
articulao vertical e horizontal de polticas para aumentar sua eficcia e gerar
os impactos desejados tambm no plano local, e no somente no agregado da
economia do pas ou de setores especficos.
O Programa Territrios da Cidadania (TC) surge como um contraponto social ao PAC e, de forma similar quele programa, contm uma tentativa de dar
unidade a um conjunto de aes antes dispersas por vrios ministrios. O
Programa foi criado em 2008 com objetivo de promover desenvolvimento
econmico e universalizar programas bsicos de cidadania por meio de uma
estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel. Para sua execuo foram
selecionados 120 territrios que contemplavam 1.852 dos municpios com pior
IDH do pas. A esses territrios foi proposto um cardpio de polticas desenvolvidas por 22 ministrios diferentes e que poderiam ser selecionadas por
participantes de fruns intermunicipais criados para abrigar representantes da
sociedade civil local.
O TC uma ampliao de um programa anterior, que estava restrito ao
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, o Territrios de Identidade, cuja principal inspirao, por sua vez, era o Programa Leader (sigla em ingls para
Relaes entre Aes de Desenvolvimento Rural), implementado na Unio
Europeia nos anos 1990. Esse programa se inspirava na literatura sobre desenvolvimento rural e desenvolvimento regional (Bagnasco 1977; OCDE 1993;
Pecquer 2012), na qual a induo do desenvolvimento de regies interioranas
(rurais ou fragilmente urbanizadas) envolve a mobilizao de foras sociais
locais com intuito de encontrar formas de reestruturao das economias dos
territrios. No Programa Leader esses esforos se materializavam em planos de
desenvolvimento que deveriam servir como horizonte de convergncia s
iniciativas pblicas e privadas, aproximando-as e aumentando sua eficcia.
Nessa literatura, os territrios deveriam ser vistos como ponto de encontro entre
uma lgica ascendente (pactuao de um horizonte de transformao sob a
forma de projeto territorial) e descendente (mobilizao de recursos e competncias necessrios alavancagem dessas vantagens comparativas dos territrios expressas no projeto territorial), organizadas em torno da valorizao do
potencial expresso nessas vantagens comparativas locais. Aqui a dimenso territorial, tanto quanto a integrao vertical e horizontal de polticas, evidente e
se expressa no prprio nome do programa. Por isso o Programa tambm foi
saudado como uma iniciativa importante pois, entre outras razes, era a pri-

Desafios da integrao nos novos arranjos institucionais de polticas pblicas no Brasil

53

meira vez que as regies interioranas eram alvo de uma iniciativa desse porte.
Mais ainda por trazer no seu mago a ideia de integrao de polticas. Contudo,
logo aps os primeiros anos de implementao, o TC passou a enfrentar srias
dificuldades justamente naquilo que ele propunha ser inovador: em vez de
integrao de polticas, os ministrios passaram a operar sob a lgica de ofertas
de recursos e linhas de interveno j existentes; os fruns territoriais perderam
capacidade de pactuar projetos restringindo-se a selecionar prioridades dentre
as ofertas dos ministrios (Favareto 2013). Diante do questionamento crescente
quanto a seus mtodos e resultados, o TC foi substitudo pelo Plano Brasil Sem
Misria como o principal expoente do Governo Federal na rea social.
Criado em 2011, o plano Brasil Sem Misria (BSM) se props a ser um
aprofundamento das medidas j desenvolvidas nos anos anteriores para combate pobreza e para o desenvolvimento social do pas. O plano estrutura cerca
de 100 aes agregadas em trs eixos Garantia de Renda, Incluso Produtiva e
Acesso a Servios Pblicos. A oferta dessas aes busca contemplar de forma
conjunta uma populao cuja renda familiar de at US$ 30 por pessoa (o que
abrangia um contingente de mais de 16 milhes de brasileiros). Embora a
maioria dos programas vinculados ao BSM j existissem anteriormente, a
inovao do plano foi unir esses programas em uma estratgia maior, dando a
eles prioridade e processo de monitoramento constantes, a fim de atingir a meta
colocada pela presidenta de erradicar a extrema pobreza at 2014. Assim, o
BSM essencialmente um programa de coordenao, articulao, monitoramento e avaliao de aes desenvolvidas tanto pelo Governo Federal como
pelos estados e municpios [...], dentro de uma lgica de atendimento integral a
uma determinada camada da populao (Galvo, Lotta & Bauer 2012).
Enquanto o componente do programa que se baseia nas transferncias
diretas e condicionadas de recursos s famlias pobres vem apresentando
resultados claros, como a persistente e vigorosa reduo da pobreza monetria
no pas ao longo da dcada passada, sobre o componente da insero produtiva
paira uma forte dvida. Esse componente se desdobra em estratgias diferenciadas para os pobres urbanos e rurais. A insero produtiva urbana tem como
um dos principais instrumentos capacitao e articulao entre cadastros de
desempregados e oportunidades de trabalho; e no meio rural, baseia-se na
distribuio de sementes e insumos produo. Mas, nos municpios menores,
por exemplo, essas medidas tendem a ser incuas. Isto , seria preciso encontrar
novas formas de ocupao produtiva, envolvendo aes de mdio prazo voltadas reestruturao das economias de regies estagnadas. No mnimo, preciso
considerar que a insero produtiva nas metrpoles tem um recorte, e nas
pequenas cidades, outro; que a insero produtiva no Sul-Sudeste encontra
melhores condies no entorno socioeconmico de famlias pobres do que em
reas como Semirido ou Amaznia. E que insero produtiva em regies rurais
tambm precisa dialogar com essas diferenas territoriais sob pena de perder
eficcia. Como est, a insero produtiva coloca toda nfase na oferta de
trabalho, desconsiderando a fragilidade da demanda que pode ser expressada
em certos contextos regionais, revelando-se, tambm ela, territorialmente cega.
Como se pode ver pela breve apresentao dos programas, em todos eles
pressupe-se, explicitamente, a necessidade de integrao horizontal de polticas. J a integrao vertical tambm um pressuposto, embora no explicitado, considerando as caractersticas federativas do Brasil. E a dimenso
territorial mostra-se uma exigncia dada pela natureza dos temas que servem de
objeto s polticas, embora na concepo anunciada pelos programas no seja
evidente qual o papel conferido aos territrios e como isso se materializa em
estruturas de governana. Por essa razo, o objetivo da prxima seo
justamente examinar como esses trs aspectos compem os arranjos institucionais dos programas.

54

Gabriela Lotta e Arilson Favareto

III. Arranjos institucionais em perspectiva comparada

Os arranjos institucionais so aqui compreendidos como regras especficas
que os agentes estabelecem para suas transaes econmicas ou nas relaes
polticas e sociais e que definem a forma de coordenao de processos em campos especficos, delimitando quem est habilitado a participar de um determinado processo, o objeto e os objetivos desse e as formas de relao entre os
atores (Pires & Gomide 2014). A anlise dos arranjos institucionais nos
permite observar variveis centrais para entender a definio dos atores envolvidos, como se efetiva a governana, os processos decisrios e os graus de
autonomia.
Uma primeira varivel analtica a intersetorialidade ou articulao horizontal. A intersetorialidade a articulao de diferentes setores para, conjuntamente, construrem solues que resolvam de forma produtiva problemas
sociais (Cunill Grau 2005). construda pela conjuno de saberes e experincias para formulao, implementao, monitoramento ou avaliao de polticas
pblicas buscando alcanar resultados sinrgicos em situaes complexas. A
lgica intersetorial pressupe articulao e juno de diferentes aes com um
foco especfico, como um territrio onde se quer atuar, um determinado pblico
ou um problema complexo a enfrentar (Inojosa 1998). A intersetorialidade se
define pela medida em que diferentes programas ou temas de polticas pblicas
so organizados horizontalmente permitindo integrao entre eles. Assim, ela
pode se concretizar em graus diferentes nas polticas, variando em que medida
de fato os temas esto articulados e como se concretizam, ou seja, se existe uma
efetiva integrao ou apenas justaposio de polticas.
Analisando a experincia brasileira, vemos diferentes graus de materializao da intersetorialidade. Algumas experincias buscam materializ-la no
processo de formulao das polticas pblicas, considerando a integrao de
temas no planejamento; outras materializam-se em uma ao coordenada no
processo de implementao; e h outras que realizam intersetorialidade apenas
no processo de monitoramento conjunto de diferentes aes relacionadas a um
mesmo tema, territrio ou populao.
A intersetorialidade tanto mais efetiva quanto mais a integrao for
pensada desde o planejamento at o monitoramento das polticas pblicas.
Assim, experincias que consideram intersetorialidade apenas como o processo
de monitoramento conjunto de experincias diferentes tm poucas chances de
avanar em termos de integrao efetiva das polticas buscando resoluo de
problemas complexos.
Outra varivel central desses arranjos a maneira como consideram as
relaes federativas entre Governo Federal, governos estaduais e governos
municipais o que leva dimenso de verticalidade. A questo aqui analisar
como os diversos entes federativos se relacionam e se responsabilizam no
processo de formulao e execuo das polticas pblicas. Para compreender o
desenho das polticas e as relaes federativas, Arretche (2012) sugere considerar a diferena entre o que chama de Policy Making (quem tem autoridade
formal e responsabilidade sobre a poltica) e Policy Decision Making (quem
tem autonomia para tomar decises sobre as polticas). Nesse sentido, sugere
que se diferencie a descentralizao em trs variveis: descentralizao poltica
(possibilidade de que governos locais sejam eleitos diretamente); descentralizao fiscal (participao das receitas e gastos dos governos subnacionais sobre
o gasto agregado); descentralizao de competncias (responsabilidade pela
execuo das polticas pblicas, considerando que a execuo diferente da
autonomia decisria para definir as polticas pblicas).

Desafios da integrao nos novos arranjos institucionais de polticas pblicas no Brasil

55

A autora lembra que a Constituio Federal de 1988 descentralizou a

execuo de uma srie de polticas pblicas para estados e municpios. No
entanto, a descentralizao no levou a uma efetiva autonomia dos entes
subnacionais em relao s polticas pblicas, na medida em que a Constituio
tambm desenhou regras que deram ampla autoridade legislativa Unio, que
acaba exercendo poderosa influncia sobre a agenda e as polticas dos governos subnacionais. Alm da legislao aprovada no parlamento, esse poder
tambm exercido no campo da legislao especfica de cada poltica pblica,
bem como dos poderes de gasto e superviso do Governo Federal (idem, p.19).
A autora conclui ainda que no caso brasileiro h mecanismos institucionais que
limitam a autonomia dos governos locais para tomarem decises sobre suas
atividades, mesmo que esses tenham ainda autonomia poltica. Esse argumento
comprovado demonstrando-se como diversas polticas sociais so implementadas com lgicas de regulao e repasses de recursos federais, garantindo a
elas um grau de padronizao mesmo em municpios com partidos e programas
polticos distintos.
Para compreender como os arranjos institucionais se diferenciam em termos
de relaes federativas importante compreender como os arranjos desenham a
diviso de responsabilidades e de autonomia decisria em trs perspectivas:
normatizao; financiamento e execuo das polticas. Essas trs variveis
podem sugerir como desenhos diferentes de arranjos levam a graus de autonomia ou integrao distintos no federalismo brasileiro (idem).
A terceira varivel envolve o tratamento da dimenso territorial. Embora a
noo de territrio tenha longa trajetria em disciplinas como Geografia e
Antropologia, somente no ltimo quarto do sculo passado (em geral) e na
virada para o presente sculo (no caso brasileiro) que ela entra para o repertrio
dos gestores passando a ser associada diretamente gesto e implementao de
polticas pblicas (Favareto 2013). Uma das principais razes para isso a
constatao de que as polticas nacionais do origem a indicadores muito
diferenciados nos vrios municpios em que so implementadas, o que sugere a
importncia de fatores locais a condicionar o xito dos investimentos feitos.
Alm disso, outros autores tm enfatizado a importncia de que se promovam
formas de articulao intermunicipal, j que o tamanho reduzido e as limitadas
capacidades institucionais de pequenos municpios ou equivalentes torna-se um
fator de bloqueio emergncia de projetos duradouros. E, finalmente, para o
caso de certas polticas preciso tambm mobilizar uma pluralidade de foras
sociais, cada uma delas portadoras de interesses ou de habilidades sociais
necessrias consecuo desses projetos.
Em sntese, a literatura associa ideia de territrio a necessidade de mobilizar trs dimenses da vida social local: (i) intermunicipalidade, isto , uma
escala geogrfica de planejamento dos investimentos mais ampla do que os
municpios e mais restrita dos que os estados; (ii) uma perspectiva intersetorial,
capaz de articular interesses e capacidades coerentes com a heterogeneidade das
estruturas sociais locais; (iii) permeabilidade participao dessas foras
sociais nos mecanismos de planejamento e gesto.
Neste trabalho, considera-se como indicadores de incorporao da dimenso territorial nos arranjos a existncia de instrumentos de planejamento e
gesto numa escala intermunicipal, a efetiva participao do poder pblico e da
sociedade civil local nesses espaos e a existncia de incentivos participao
de foras sociais representativas da heterogeneidade estrutural dos territrios
nos seus processos de formulao e gesto.
A seguir analisaremos cada programa luz dessas variveis.

56

Gabriela Lotta e Arilson Favareto

III.1. O Programa Territrios da Cidadania

O modelo de gesto do TC prev trs mbitos de coordenao. No momento
de sua constituio, a coordenao do Governo Federal ficava a cargo da Casa
Civil e envolvia outros 21 ministrios que compunham um Comit Gestor
Nacional. A esse Comit foi vinculado um Grupo de Acompanhamento das
Aes do Programa, composto por representantes dos mesmos ministrios. No
mbito estadual, o programa previu a criao de Comits Estaduais do Programa. E no mbito local, em cada um dos 120 territrios foram criados Colegiados
Territoriais prevendo a participao dos atores locais. Inicialmente era prevista
a participao de 50% de representantes da agricultura familiar local e 50% de
representantes de outros setores. Num segundo momento a indicao era de que
1/3 da representao viesse da agricultura familiar, 1/3 do poder pblico, e 1/3
de outras organizaes.
Como boa parte desses colegiados territoriais j existia no mbito do
Programa Territrios de Identidade, sob responsabilidade do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, criou-se a expectativa de que com a criao do TC
seu poder aumentaria, j que agora recursos e programas de outros ministrios
poderiam ser mobilizados e viabilizar as diretrizes contidas nos Planos de
Desenvolvimento Territorial que esses fruns haviam elaborado. Isso, todavia,
no ocorreu. Ao contrrio, duas diretrizes do programa transformaram-se em
pontos de tenso entre a coordenao do TC e os colegiados territoriais. O
primeiro deles foi a diretriz de mudana nos critrios de participao, diversificando a composio dos colegiados o que contrariava os interesses j
sedimentados nos colegiados existentes que, entre outros fatores, levou a uma
desmobilizao desses fruns. O segundo foi o teor da presena das polticas
ministeriais perante esses fruns: se esperava que os ministrios atendessem
com seus programas s reivindicaes contidas nos Planos Territoriais de
Desenvolvimento Rural Sustentvel (agora chamados Planos Territoriais de
Ao Integrada). Porm, o que ocorreu foi uma oferta de investimentos j
planejados, solicitando-se aos territrios que apontassem prioridades nessas
linhas de interveno j desenhadas.
Essas duas tenses revelam as dificuldades que o arranjo institucional do
Programa viveu na tentativa de incorporar uma abordagem territorial do desenvolvimento e promover integrao vertical e horizontal de polticas. O poder de
deciso sobre os investimentos permaneceu setorial e centralizado, medida
que a gesto no mbito do Governo Federal se dava com base exclusivamente
no monitoramento dos valores investidos e do cumprimento de metas, estas
estabelecidas anteriormente pelos prprios ministrios e demais estruturas
federais envolvidas. A subsidiariedade na execuo do Programa comprimiu os
Comits Estaduais medida que a maior parte dos recursos poderiam ser
investidos diretamente nos municpios dos territrios selecionados. E os territrios perderam protagonismo na identificao de estratgias de desenvolvimento
territorial, limitando-se a ordenar prioridades no cardpio de polticas ofertado
pelos ministrios que compunham o programa. Esse esvaziamento do carter de
planejamento estratgico do desenvolvimento antes conferido aos territrios
tambm pode ser percebido pela ausncia de ministrios importantes para o
desenvolvimento dessas regies interioranas, como o da Indstria e do Comrcio, da Cincia e Tecnologia, ou do Turismo. Ainda que implicitamente, os
territrios selecionados pelo programa passaram a ser vistos como objeto de
poltica social. E, finalmente, ainda sob o ngulo do leque de atores envolvidos,
apesar da sinalizao da coordenao geral do Programa de que a participao
nos colegiados territoriais deveria ser diversificada, no se logrou alcanar uma
composio desses fruns que espelhasse a diversidade de foras sociais locais
e seus respectivos interesses e capitais a serem mobilizados.

Desafios da integrao nos novos arranjos institucionais de polticas pblicas no Brasil

57

Como corolrio, pode-se dizer que o TC operou uma incorporao fraca da

abordagem territorial, promoveu justaposio de polticas e recursos sem alcanar uma verdadeira integrao, e reproduziu problemas de ausncia de subsidiariedade, destacadamente no que diz respeito ao papel dos governos
estaduais.
III.2. O Programa de Acelerao do Crescimento
O PAC uma ao articulada de coordenao e monitoramento de programas e aes prioritrias de diversos ministrios. Assim, o conjunto de atores
relacionados ao PAC so tanto aqueles envolvidos em sua gesto mais estratgica (Presidncia, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Ministrio da Fazenda e Casa Civil) como os ministrios ou empresas estatais
responsveis por aes especficas e que so mobilizados principalmente nas
Salas de Situao. Cada ao pode ter ainda outro conjunto de atores relacionados s aes especficas, sejam eles ligados a estados e municpios, sejam a
empresas responsveis pelas obras.
Para que os diversos ministrios aderissem ao PAC, foi criado um sistema
de incentivos no qual a entrada de obras no PAC garante um fluxo de recursos
com a contrapartida de inserir o monitoramento da obra em um sistema de
gesto. Dessa forma, o programa garante aos rgos setoriais recursos livres de
contingenciamento desde que, em contrapartida, haja monitoramento financeiro e fsico das obras. A coordenao do Programa [...] passa a ter um
nmero de informaes mais precisas, exercendo uma melhor possibilidade de
controle e de presso sobre o Ministrio Setorial (Macario 2013).
Este modelo de gesto do PAC se efetiva pela articulao conjunta de
diversos atores ligados ao Governo Federal em instncias criadas especificamente para o Programa. O Comit Gestor de Ministros (CGPAC) foi composto pelos ministros da Casa Civil, Ministrio da Fazenda e Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto e responsabilizado por coordenar as aes
necessrias implementao e execuo. O Grupo Executivo (GEPAC) foi
composto pela Coordenao do PAC, a Secretaria de Oramento Federal e a
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do
Planejamento, a Secretaria do Tesouro Nacional e a Secretria de Poltica
Econmica do Ministrio da Fazenda e ficou responsvel por selecionar as
aes, estabelecer metas e acompanhar os resultados da implementao das
aes. As Salas de Situao foram organizadas por temas e compostas pelos trs
ministrios do CGPAC e pelo Ministrio Setorial relacionado ao tema em
questo, e ficaram sob a coordenao da SEPAC. Participam das salas o grupo
de servidores designados para acompanhar as aes de um determinado setor.
As salas so o elo entre a gesto do PAC e o nvel operacional dos ministrios e
so responsveis pela gesto e tratamento das informaes que so repassadas
ao GEPAC e CGPAC. Elas realizam o acompanhamento de cronogramas fsico
e financeiro para assegurar os prazos e metas, gerenciar as restries e induzir
melhorias no que for necessrio. Nos ministrios setoriais tambm foram
criados comits gestores que organizam e repassam as informaes para as salas
de situao.
Quanto intersetorialidade, o PAC criou um sistema de coordenao e
monitoramento de aes prioritrias que contribuiria para a acelerao do
crescimento. Dessa forma, as aes foram selecionadas dentro daquelas j
existentes ou propostas pelos ministrios setoriais ou empresas estatais. Essa
seleo foi realizada pelo GEPAC e baseada em critrios como viabilidade,
impacto ou prioridades do governo a aes especficas. A intersetorialidade,
portanto, no se deu na formulao das aes, visto que elas j eram executadas
ou estavam planejadas. Pode-se pressupor algum grau de intersetorialidade na

58

Gabriela Lotta e Arilson Favareto

escolha dos projetos prioritrios, na medida em que o GEPAC busca contemplar as aes que, conjuntamente, podem dar maior impacto em termos de
acelerao do crescimento. E, finalmente, h tambm algum grau de intersetorialidade temtica na maneira como os projetos so monitorados, visto que
so integrados a salas de situao com temas comuns. Dentro das salas,
portanto, existe um processo de monitoramento conjunto que tende a fortalecer
a integrao dos projetos, embora isso no possa ser comprovado.
Quanto dimenso territorial, embora tenham impacto direto em determinados territrios, as aes do PAC no so pensadas de forma territorializada, nem na formulao nem na implementao ou monitoramento. Na
medida em que o PAC compila uma srie de aes que j vinham sido previstas,
a lgica de formulao delas j estava dada com critrios prvios que no
consideravam necessariamente o desenvolvimento territorial. A participao
das foras sociais locais se restringe ao que exigido nos processos de licenciamento ambiental ou quando h aes de contestao. E nenhum dilogo
existe entre essas aes e, por exemplo, os processos de planejamento ascendente que estavam sendo emulados por outros programas como o Territrios de
Identidade ou, antes dele, pela Agenda 21. Tanto que, analisando as aes do
PAC, Leito (2011) ressalta que h poucas menes ideia de territrio no
Programa.
III.3. O Plano Brasil Sem Misria
O BSM articula uma srie de aes vinculadas a outros ministrios, o que
faz com que haja diversos agentes envolvidos nos processos de execuo de
cada um dos programas e que no se conectam, necessariamente, ao BSM de
forma direta. Na gesto do BSM so previstos dois tipos de atores. H os
permanentes, que fazem parte do Comit Gestor, do Grupo Executivo, do
Grupo Interministerial de Acompanhamento e das Salas de Situao (Ministrio do Desenvolvimento Social, Casa Civil, Ministrio da Fazenda, Ministrio
do Planejamento, Ministrios) e ministrios parceiros (como os ministrios do
Desenvolvimento Agrrio, das Cidades, da Educao, da Sade, do Trabalho e
Emprego, da Integrao, Embrapa, Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio
da Agricultura e Pecuria, Secretaria Geral da Presidncia etc.). E h os
membros espordicos, que so chamados em funo de questes especficas:
Ministrio da Justia, Secretaria de Promoo da Igualdade Racial, Secretaria
de Polticas para a Mulher, etc.
Atores da sociedade civil, de estados e de municpios so envolvidos na
medida em que os programas preveem algum tipo de articulao. H ainda
atores dos municpios e estados que estabelecem o contato direto com a gesto
do BSM, mas que so acionados na medida em que haja necessidade de adeso
ou de encaminhamento de demandas especficas.
Os atores dos ministrios setoriais so incentivados a participar do BSM na
medida em que suas aes ganham prioridade da presidncia, visibilidade e
aportes extras de recursos financeiros. Municpios so incentivados a participar
tambm pela possibilidade de receberem recursos financeiros extras para
implementao dos programas. Os governos estaduais no recebem incentivos
financeiros e para eles o incentivo adeso vem da possibilidade de realizarem
aes com municpios para as quais no teriam recursos prprios. Tanto que
estados que j possuem aes prprias desenhadas para assistncia social tm
poucos incentivos a aderirem ao BSM de forma efetiva (exemplos: So Paulo e
Minas Gerais).
A gesto do BSM tem como funo coordenar as aes e monitorar a
implementao pelos atores setoriais (ministrios). Os vrios comits se re-

Desafios da integrao nos novos arranjos institucionais de polticas pblicas no Brasil

59

nem periodicamente. O Comit Gestor composto por ministros (Ministrio do

Desenvolvimento Social, Casa Civil, Ministrios da Fazenda e do Planejamento) que tem como responsabilidade coordenar as aes necessrias implementao das aes do BSM. O Grupo Executivo formado por representantes
da Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema Pobreza (Sesep), do
MDS, e por secretarias do Ministrio da Fazenda, Casa Civil e Ministrio do
Planejamento, e tem como objetivo definir questes oramentrias e legais e
validar metas e acompanhamento dos resultados do BSM.
O Grupo Interministerial de Acompanhamento formado pela Sesep e
ministrios intersetoriais ligados ao BSM. Esse grupo responsvel por consolidar as aes, definir metas e acompanhar os resultados da implementao do
BSM.
As Salas de Situao so temticas educao, sade, agricultura familiar e
assentados, acesso agua, trabalho infantil, incluso produtiva etc. e responsveis pela gesto e tratamento das informaes que subsidiam a tomada de
deciso dos demais comits. Elas recebem as informaes sobre a execuo das
aes nos ministrios setoriais, analisam e as repassam de forma agregada aos
demais comits. Cada ao vinculada ao BSM pode ter ainda suas prprias arenas decisrias que dependem do desenho dos programas especficos.
A intersetorialidade do Brasil Sem Misria se d na busca de um conjunto de
solues voltados a uma populao especfica, ou seja, sem integrao entre as
politicas, mas prestao conjunta de diversos servios a uma mesma populao.
A intersetorialidade tambm se concretiza no monitoramento conjunto das
aes voltadas populao, o que se d pela participao dos diversos ministrios nas instncias de gesto.
H aqui uma combinao de mecanismos de comando e controle, como as
salas de situao, combinados com mecanismos de coordenao como, por
exemplo, aqueles que envolvem a prestao de servios ou a incluso produtiva
dos beneficiados pelas transferncias de renda.
A etapa de formulao do programa foi iniciada por um diagnstico das
necessidades da populao alvo escolhida e, por meio dessas informaes, o
Comit Gestor selecionou programas existentes nos ministrios que pudessem
melhorar as condies de vida do pblico em extrema pobreza. Alm dessas
aes selecionadas, foram tambm desenhadas algumas poucas estratgias ou
redesenhados programas a fim de dar o enfoque necessrio para o atendimento
necessidade da populao. A implementao, por sua vez, tambm no ocorre
de maneira integrada, na medida em que cada programa segue sua estratgia
prpria de implementao que pode contemplar aes conjuntas ou no. E,
finalmente, h um grau de intersetorialidade na etapa de monitoramento via
salas de situao, na medida em que h monitoramento conjunto das metas e
resoluo de problemas comuns.
Quanto subsidiariedade, a lgica federativa est presente no BSM de
diferentes formas. No lanamento do BSM os governadores estaduais assinaram uma carta de compromisso com a superao da misria que, embora no
tivesse metas, abria espao ao conjunta. Cada governo estipulou ento um
representante para ser ponto de contato com o BSM. O prprio BSM tem ainda
em sua estrutura uma rea que cuida das relaes federativas, buscando adeso
s aes do Plano ou resoluo de problemas especficos que possam surgir na
implementao. Embora estejam previstas, portanto, relaes com os entes
federativos na lgica de gesto do BSM, ela se efetiva de fato dentro de cada
ao ou programa e seguindo a estrutura desse. Assim, por exemplo, as aes do
Bolsa Famlia seguem a lgica federativa que j existia no Programa antes da
criao do BSM, assim como todas as aes vinculadas ao SUS, SUAS etc.

60

Gabriela Lotta e Arilson Favareto

Portanto, no possvel unificar o entendimento das relaes federativas no

BSM, j que elas dependem do desenho de cada programa especfico. Mas
utilizando as variveis apontadas por Arretche (2012), pode-se dizer que a
normatizao do BSM se d pelo Governo Federal, a partir do qual foram
selecionados os programas, definidas metas e a forma de financiamento. O
financiamento das aes segue a lgica de cada programa especificamente (que
podem contemplar recursos apenas do Governo Federal ou recursos de estados
e municpios). So feitos, no entanto, aportes extras do Governo Federal
(Ministrio do Desenvolvimento Social) para aes especficas como Cadastro nico ou fortalecimento de alguma estratgia que servem como incentivo
para adeso tanto dos Ministrios Setoriais como dos Municpios ao BSM.
Quanto execuo das aes, elas seguem sua lgica prpria, coordenada
pelos ministrios setoriais. Em sua maioria so aes implementadas pelos
governos municipais, de forma que, na prpria carta de convite aos prefeitos
encontra-se a afirmao de que:
todos os estados brasileiros aderiram ao Plano por meio de pactuao voluntria. Mas para que o Brasil Sem Misria funcione de verdade, fundamental que
haja forte envolvimento dos municpios. Um dos motivos para a centralidade dos
municpios o Cadastro nico, porta de entrada para o Brasil Sem Misria.
Afinal, o responsvel pelo registro das famlias no Cadastro o poder pblico
municipal. O municpio tambm tem papel de destaque no funcionamento da
rede de assistncia social, a grande referncia para as famlias mais necessitadas
no pas (Brasil 2015).

Finalmente, quanto dimenso territorial, o programa apresenta a superao

da extrema pobreza com um pblico bem definido, sem diferenciao relativa
sua insero territorial. Assim, o olhar para os territrios no est presente nem
na formulao, nem na implementao ou monitoramento das aes do BSM,
exceto quando desenha dois vetores de insero produtiva um urbano e um rural. Mas mesmo a o dilogo com a dimenso territorial tnue, j que a insero
produtiva urbana no distingue o contexto das regies metropolitanas da realidade de pequenos aglomerados urbanos do interior do pas, nem tampouco a
condio diferenciada de reas rurais nos estados mais ricos e melhor dotados
de infraestrutura daqueles marcados por maior precariedade e isolamento.
A Tabela 1 sintetiza o desempenho dos trs programas nas variveis selecionadas para anlise. Nela pode-se observar como, apesar de desenhados buscando responder a desafios similares em termos de integrao e ainda que
expostos a desafios parecidos quanto sua insero territorial, os trs programas apresentam desempenho diferenciado em termos de intersetorialidade
(integrao horizontal), subsidiariedade (integrao vertical) e incorporao de
uma abordagem territorial. Essa anlise contrastada permite entrever tanto as
inovaes alcanadas como as recorrncias de elementos tributrios da inrcia
institucional que se faz presente nesses arranjos. Esses aspectos sero alinhavados nas concluses a seguir.
IV. Concluses
A anlise dos casos expostos no decorrer desse artigo mostra como o
processo de inovao nesses arranjos institucionais alcanou xitos parciais. De
partida, pode-se ver que a principal inovao promovida pelos programas no
se deu nos arranjos que lhes servem de sustentao, mas sim na introduo de
temticas novas (o desenvolvimento de regies interioranas e deprimidas, no
caso do Territrios da Cidadania) ou de temticas antigas, mas que vinham
sendo negligenciadas pelo Estado (a infraestrutura para o crescimento econmico, no caso do PAC) ou em novas formas de monitoramento contnuo e
integrado de aes priorizadas (como nos casos do PAC e do Plano Brasil sem

Desafios da integrao nos novos arranjos institucionais de polticas pblicas no Brasil

61

Tabela 1 - Sntese do desempenho dos trs programas ("Territrios da Cidadania", "Programa de Acelerao do Crescimento" e
"Plano Brasil Sem Misria")

TC

PAC

Intersetorialidade

Subsidiaridade

Territrios

Cardpio de polticas j formuladas por

cada ministrio sem ao conjunta de
planejamento

Sem articulao ou complementaridade

entre os trs nveis de governo

Territrios como unidade

de execuo do programa

Ineditismo na tentativa de articulao

Colegiados estaduais sem funo executiva, restritos a espao de articulao e

com grau de importncia dependente do
empenho e envolvimento de cada Unidade da Federao

Frgil envolvimento das

foras representativas da
estrutura social local

Monitoramento com base em investimentos e cumprimento de metas

Poder pblico municipal envolvido na

execuo com recebimento de recursos

Fruns territoriais como

espao de definio de
prioridades, mas sem
carter de planejamento
estratgico do desenvolvimento

Intersetorialidade baseada em
justaposio sem integrao

Forte grau de verticalidade

Incorporao fraca da
abordagem territorial

Obras formuladas pelos Ministrios que Normatizao centrada no Governo

apresentavam propostas ao GEPAC.
Federal
GEPAC seleciona obras prioritrias de
acordo com eixos prioritrios, viabilidade
e impacto

Territrios passivos, vistos como espaos de investimentos

GEPAC seleciona obras prioritrias de

Financiamento prioritrio do Governo
acordo com eixos prioritrios, viabilidade federal (Oramento ou BNDES).
e impacto
Contrapartidas eventuais de estados e
municpios. Complementaridades
pontuais com iniciativa privada

Territrios subordinados
promoo da competitividade setorial (supostos
benefcios indiretos da
competitividade setorial
favorecida por investimentos em infraestrutura)

Implementao Coordenada e executada Execuo coordenada pelos ministrios

por cada ministrio setorial
setoriais. Pode envolver estados e municpios ou apenas empresas contratadas
para a obra
Processo de monitoramento intersetorial
nas salas de situao

BSM

Intersetorialidade temtica

Forte grau de verticalidade com alto

grau de adaptao s lgicas setoriais
dos investimentos

Incorporao passiva
dos territrios

Intersetorialidade na busca de solues

voltados a uma populao especfica, sem integrao entre as polticas, mas
entrega conjunta de servios a um
mesmo pblico.

Articulao segue a lgica federativa de

cada programa vinculado. rea no BSM
responsvel pelas relaes federativas que
busca adeso dos estados e municpios ao
plano.

No h abordagem territorial, exceto diferenciao

nos vetores rural e urbano
do componente de
insero produtiva.

Formulao elaborada pelo Comit Ges- Estados assinaram carta de adeso ao

tor buscando solues (existentes ou no) BSM e teriam papel de articulao, mas o
para os problemas da populao alvo.
fazem sob demanda do programa ou
quando tem interesses.
Estabelecimento de metas de cada proParte das aes so feitas diretamente
grama depende do diagnstico feito sobre com municpios ou com pblico alvo.
a demanda populacional.
Cada ministrio implementa suas aes
especificamente, submetendo-as ao
monitoramento pelas salas de situao.

Normatizao centrada no Governo

Federal

62

Gabriela Lotta e Arilson Favareto

Tabela 1 (cont.)
Intersetorialidade

Subsidiaridade

MDS cobra dos ministrios setoriais o

atingimento de metas. Caso no seja
possvel, so feitas readequaes e negociaes para garantia da execuo.

Financiamento Cada programa segue

sua lgica de financiamento, com aportes
extras do Governo Federal para aes
especficas

Territrios

Cada programa segue sua lgica de execuo, maioria implementadas pelos governos municipais
Intersetorialidade temtica

Forte grau de verticalidade com alto

Incorporao fraca da
grau de adaptao lgica setorial dos abordagem territorial
programas mobilizados

Fonte: Os autores.

Misria). Sob o ngulo dos arranjos em si, os trs programas partiram de

iniciativas que j estavam em curso, buscando conferir a elas maior grau de
eficcia. E, nisso, a aposta no monitoramento revela-se tremendamente forte,
revelando um trao de cultura gerencial nada desprezvel na concepo dos trs
arranjos.
Essa concepo gerencial se sustenta em uma dupla economia. De um lado,
economia de recursos tcnicos e polticos, fatores escassos e que no podem ser
alocados para o conjunto de polticas. Isso explica, por exemplo, a diferena de
forma de gesto e de desempenho que se verifica entre os programas que so
tomados como prioritrios na agenda governamental (como o PAC e o BSM) e
aqueles que ficaram secundarizados (como o TC), e entre esses programas e
vrias outras polticas pblicas. De outro lado, h economia de legitimidade.
Isto , os programas analisados no se apoiam fortemente em formas de
participao social consagradas na experincia brasileira, mas que implicam em
razoveis custos de transao em vez de promover a participao no planejamento e gesto das iniciativas (o que ocorre no TC, ainda que fragilmente), ela
fica restrita ao controle social da execuo dos programas (marca do BSM). Isso
se torna possvel porque a legitimidade se d pelos resultados alcanados e pelo
estatuto do objeto de investimento a pobreza (BSM) e o crescimento econmico (PAC) so prioridades centrais encampadas pelo Governo Federal e no
pela presena da populao e seus representantes em espaos de definio e
acompanhamento de todos os ciclos das polticas pblicas. Por outro lado, a
escolha de atores que participam do processo decisrio bastante funcional,
envolvendo aqueles que podem resolver entraves ou adiantar possveis pontos
de veto. Assim, a partir desses casos pode-se ver que o tipo de arranjo adotado
depende, em ultima instncia, do grau de prioridade que tais polticas ocupam
na agenda pblica e governamental e das formas pelas quais o Estado pode
manejar seus recursos tcnicos, polticos e de legitimidade.
Para alm dessa considerao geral, os pargrafos seguintes retomam sinteticamente elementos apresentados nas sees do artigo para demonstrar, especificamente nas dimenses aqui escolhidas para anlise, como isto se concretiza.
A integrao horizontal, expressa na intersetorialidade, foi uma preocupao presente nos trs programas, mas o que se conseguiu foi uma integrao
temtica (caso do BSM e do PAC) ou uma integrao por justaposio (caso do
TC). No primeiro caso, selecionam-se as politicas cuja implementao necessria para o impacto desejado. No segundo caso, as polticas j esto selecionadas de antemo e apenas justapostas num programa nico. Em nenhum dos
casos se procurou desenhar planos e projetos conjuntos envolvendo diferentes
ministrios. Um exemplo: a recente expanso das universidades federais e a

Desafios da integrao nos novos arranjos institucionais de polticas pblicas no Brasil

63

interiorizao de instituies de tecnologia poderia se combinar aos esforos

dos ministrios do Desenvolvimento Agrrio e da Agricultura, ou da Integrao
Nacional para melhorar as capacidades institucionais de planejamento do
desenvolvimento nas regies interioranas. Mas no h instncia de dilogo entre essas estruturas que seguem realizando seus programas e investimentos
desconsiderando as potenciais sinergias entre elas.
A integrao vertical, expressada na subsidiariedade entre os entes federativos, pode ser considerada a dimenso mais frgil das trs abordadas. Nos
programas analisados o grau de verticalidade bastante acentuado, com protagonismo do Governo Federal, papel coadjuvante atribudo esfera estadual, e
envolvimento da esfera municipal restrito implementao de programas e
investimentos federais, o que corrobora os argumentos da literatura a respeito
do papel destinado aos diferentes entes na Constituio Federal. Esse forte grau
de verticalidade s atenuado quando a lgica dos programas especficos,
mobilizados dentro de cada um dos trs programas ou planos principais apresentados prev alguma forma de insero mais ativa dos governos estaduais ou
municipais na implementao de polticas. Mais do que uma dificuldade dos
programas em si, esse aspecto revelador do crescente esvaziamento do papel
dos governos estaduais na articulao de polticas ou na articulao dos municpios para a execuo de polticas pblicas, algo j evidenciado por diversas
pesquisas. Diante desse esvaziamento, o Governo Federal acaba operando
diretamente com municpios, num processo que padroniza excessivamente a
operacionalizao das polticas, j que impossvel, desde Braslia, lidar com a
heterogeneidade estrutural dos territrios, papel que s poderia ser desempenhado pelos governos estaduais ou instncias intermunicipais (inexistentes
no pacto federativo brasileiro).
A incorporao da abordagem territorial, finalmente, revelou-se fraca no
caso do BSM e do TC. Em ambos os programas, h aberturas para diferenciar as
aes de acordo com especificidades territoriais, mas essas aberturas no so
traduzidas em incentivos adequados a absorver as foras sociais dos territrios
como portadoras dessas especificidades. Sem isso os programas no conseguem capturar fluxos de informaes sobre onde esto as melhores oportunidades e caminhos de investimentos nos territrios, abrindo ainda mais espao
para o verticalismo comentado no item anterior. No caso do TC, os territrios
so absorvidos como unidade de investimento dos esforos e dos recursos
pblicos e os agentes dos territrios so chamados a indicar prioridades num
cardpio oferecido por cada ministrio mobilizado no programa. No BSM esta
incorporao ainda mais frgil, medida que se admite apenas uma diferenciao entre estratgias de insero produtiva em reas urbanas ou rurais, mas
no h mobilizao de foras sociais locais no desenho de planos ou estratgias.
No caso do PAC, os territrios so concebidos como no planejamento tradicional, como espaos de investimentos apenas, de forma passiva e na qual a
dimenso territorial subordinada competitividade setorial.
Essas dimenses e programas, quando analisados em conjunto, sugerem que
h pelo menos trs aspectos estruturais do ambiente institucional das polticas
pblicas no Brasil que precisaro ser enfrentados nos prximos anos. Um deles
a pactuao federativa ser preciso repensar estruturas e incentivos que
organizam as atribuies e capacidades dos trs entes da federao, sob pena de
um esvaziamento crescente do papel dos estados, uma centralizao do poder
regulatrio e decisrio do Governo Federal, e envolvimento meramente executivo dos municpios. Um segundo diz respeito cultura setorial agravada,
de um lado, pelo presidencialismo de coalizo, no qual cada ministrio
comandado por foras polticas com pouco grau de dilogo com outras foras
da mesma coalizo, de outro, pela inrcia que empurra autonomizao das
esferas governamentais. A cultura setorial precisa ser rompida, pois nela per-

64

Gabriela Lotta e Arilson Favareto

dem-se oportunidades de sinergia e se esvaem necessidades de integrao de

esforos postas pela prpria natureza dos problemas econmicos, sociais ou
ambientais. E a terceira dimenso envolve a permeabilidade dos arranjos s
especificidades territoriais. Os territrios no so meros repositrios de investimentos, mas estrutura sociais que precisam ser consideradas e mobilizadas na
implementao de polticas a fim de garantir sua efetividade.
Gabriela Lotta (gabriela.lotta@gmail.com) doutora em Cincia Poltica pela USP e professora do Bacharelado e da Ps em
Polticas Pblicas da UFABC. Vnculo institucional: Bacharelado e Ps em Polticas Pblicas, Universidade Federal do ABC
(UFABC), So Bernardo, SP, Brasil.
Arilson Favareto (arilson@uol.com.br) doutor em Cncias Ambientais pela USP e professor do Bacharelado em Planejamento Territorial e da Ps em Planejamento e Gesto do Territrio da UFABC. Vnculo Institucional: Bacharelado em
Planejamento Territorial e Ps em Planejamento e Gesto do Territrio, Universidade Federal do ABC (UFABC), So
Bernardo, SP, Brasil.

Referncias
Arretche, M., 2012. Democracia, federalismo e centralizao no Brasil. 1. ed. Rio de Janeiro: Fundao Getulio Vargas/Fiocruz.
Bagnasco, A., 1977. Tre Italie: la problematica territoriale dello sviluppo italiano. Bologna: Societ Editrice il Mulino.
Beal, D.; Rueda-Sabater, E. & Santo, T.E., 2013. From Wealth to Well-being. Introducing the BCG Sustainable Economic Development Assessment. The Boston Consulting Group. Disponvel em: http://www.bcgtelaviv.com/documents/file122227.pdf. Acesso em: 4 fev 2016.
Cunill Grau, N., 2005. La Intersectorialidad en el Gobierno y Gestin de la Poltica Social. In: X Congreso Internacional del
CLAD. Santiago.
Favareto, A. et al., 2013. A dimenso territorial do desenvolvimento brasileiro recente (2000-2010). Relatrio de Pesquisa.
Projeto Coeso Territorial para o Desenvolvimento. UFABC/Cebrap/Rimisp.
Hommel, T., 2004. Strategies des fimes industrielles et contestation sociale. Paris: Cirad/Inra.
Inojosa, R.M., 1998. Intersetorialidade e um novo paradigma organizacional. Revista de Administrao Pblica, 32(2),
pp.35-48.
Leito, K., 2011. A dimenso territorial do programa de acelerao do crescimento PAC X o projeto de desenvolvimento para
a Amaznia brasileira. 14o Encontro Nacional da Anpur. Rio de Janeiro.
_____, 2013. A dimenso territorial do Programa de Acelerao do Crescimento: um estudo sobre o PAC no Estado do Par e
o lugar que ele reserva Amaznia no desenvolvimento do pas. Tese de Doutorado. So Paulo: Universidade de So
Paulo.
Galvo, M.C.; Lotta, G.S. & Bauer, M., 2012. New Institutional Arrangements for Public Policy Management. In 16o IRSPM
Meeting. Roma.
Macario, V., 2013. Coordenao Governamental no Presidencialismo de Coalizo: o Programa de Acelerao do Crescimento
e o seu impacto no Ministrio dos Transportes. Mestrado em Administrao. So Paulo: Fundao Getlio Vargas.
Modrego, F. & Berdegue, J., 2012. De Yucatan a Chilo: dinmicas territoriales rurales en America Latina. Buenos Aires:
Teseo Editorial.
Pecqueur, B., 2012. Gouvernance et rgulation, un retour sur la notion de territoire. Gographie, conomie et Socit, 4(2).
Pires, R. & Gomide, A., 2014. Burocracia, democracia e polticas pblicas: arranjos institucionais de polticas de desenvolvimento. Texto para discusso, 1940. Braslia: IPEA.
Rolnik, R., 2012. Remoes foradas em tempos de novo ciclo econmico. Carta Maior, 29 ago. Disponvel em:
http://www.cartamaior.com.br/templates/materiaMostrar.cfm?materia_id=20790. Acesso em: 4 fev 2016.
Vainer, C., 2007. O PAC e seus impactos na poltica de desenvolvimento urbano e regional. In 12o Encontro Nacional ANPUR.
Belm.

Outras fontes
BANCO MUNDIAL, 2009. Reshaping Economic Geography. Disponvel em: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/5991. Acesso em: 19 fev 2016.
IBGE, 2011. Censo demogrfico de 2010. Braslia: IBGE.
OCDE, 2013. Territorial Review: Brazil. Paris: OCDE. Disponvel em: http://www.oecd-ilibrary.org/urban-rural-and-regional-development/oecd-territorial-reviews-brazil_9789264123229-en. Acesso em: 4 fev 2016.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. 2015. Plano Brasil Sem Misria. Carta de Convite aos
Prefeitos. Disponvel em www.brasilsemmiseria.gov.br. Acesso em: 19 fev 2016.

Desafios da integrao nos novos arranjos institucionais de polticas pblicas no Brasil

65

Abstract
Brazilian federal government has experienced institutional arrangements which aims to build effective public policies in a complex
territorial context. In them there are two axes: the attempt to intersectoral thematic and building models of public policy management
with coordination among federal agencies and civil society to articulate. This article examines how new institutional arrangements
consider the role of territories. The analysis is structured around two central questions: a) what is the centrality given to the concept of
territory and to what extent it plays an active or passive role in the design of the arrangement; b) factors that could explain the contours
of institutional arrangement and how the territorial dimension is embodied in them. The article analyzes three arrangements: Brazil
Without Poverty Plan; Accelerated Growth Program; Territories of Citizenship Program. The analyzes based on official documents of
the programs aim to understand, from their operating structure, such as intersectoral issues occur, federal relations and design territory. Analyzing programs, one realizes that, although in varying degrees, there are more juxtaposition than integration of public policies, and the territories in them - understood as the locus of implementation of policies and social forces acting on it - do not occupy an
active position, revealing mere repositories of investments. As a consequence, this weakness observed in both double integration as
desired territorial articulation, is something that results in loss of efficiency of investment and commitment of the results. These limits
are due largely to the weight of sectoral culture that permeates the managers and the behavior of social forces, associated with an institutional culture of privilege of results achievable in the short term. These aspects, in turn, are realized both in regulations governing arrangements and the range of actors involved. In theoretical terms this hypothesis departs from the analyzes that merely takes the
arrangements under the administrative or management angle and approaches the institutionalist approaches, for which you can not
analyze the institutional arrangements isolated from the institutional environment which are at once part and expression.
KEYWORDS: territory; public policy; federative relations; institutional arrangements; cross sectoral.
License information: This is an open-access article distributed under the terms of the Creative Commons Attribution License (CC-BY-NC 4.0),
which permits unrestricted use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original work is properly cited.