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Parlasul, um novo ator no processo
decisrio do Mercosul?
DOI 10.1590/1678-987316245703
Clarissa Franzoi Dri e Maria Eduarda Paiva

Resumo
O Parlamento do Mercosul (Parlasul) enfrenta limitaes legais para participar do processo decisrio regional. Suas atribuies so
restritas e incluem, por exemplo, o envio de projetos de norma e recomendaes aos rgos superiores. Este artigo analisa se e de que
maneira o Parlasul se utiliza dessas competncias para influenciar as decises do bloco. Considera-se que o Parlasul dispe de alguns
mecanismos formais e informais que, mesmo limitados, lhe permitiriam intervir nos temas discutidos pelos rgos decisrios. Para
avaliar se h um poder de agenda parlamentar no Mercosul e se ele eficaz, procede-se a uma anlise quali-quantitativa das
recomendaes enviadas pelo Parlasul ao Conselho Mercado Comum (CMC). Aps estabelecer uma tipologia das recomendaes
enviadas ao CMC pelo Parlasul entre 2007 e 2010, avalia-se a taxa de resposta do CMC (quantitativamente) e as manifestaes do
CMC sobre as posies do Parlasul (qualitativamente). Tambm se compara as agendas do Parlasul e do CMC para identificar eventual superposio ou coincidncia de temas. As concluses apontam para uma desconsiderao sistemtica das iniciativas
parlamentares que visa evitar a quebra do monoplio dos poderes executivos na cena regional. O CMC apenas toma nota da
maioria das recomendaes enviadas pelo Parlasul e aprovou menos de 5% delas. As agendas de ambos os rgos so bastante
distintas, o que mostra que os assuntos discutidos pelo Parlasul em geral no se tornam regras adotadas pelo Mercosul. Os resultados
confirmam a baixa influncia de atores outros que os poderes executivos no processo decisrio do Mercosul. O artigo ressalta quais
mecanismos tm sido usados para evitar que os atores legislativos sejam considerados nas decises regionais. Caso os parlamentares
estejam conscientes deles, eles podem pressionar os rgos executivos por melhores respostas s recomendaes, o que poderia
engendrar um papel diferente para os congressos em questes de poltica externa.
PALAVRAS-CHAVE: Mercosul, Poder Legislativo, Ponctuated Equilibrium Theory, agenda, democracia regional.
Recebido em 2 de Maio de 2014. Aceito em 14 de Agosto de 2014.
I. Introduo1
1
Agradecemos aos
pareceristas annimos da
Revista de Sociologia e
Poltica por seus comentrios.
esde 2007, o Mercosul conta com um parlamento em funcionamento.

Sua composio representa as populaes dos Estados membros e os
documentos oficiais prevem a eleio direta para seus membros.
Cinco anos aps sua instalao, cabe questionar em que medida esse novo rgo
afetou a dinmica de trabalho no bloco. Em termos institucionais e polticos, o
que mudou aps a criao do Parlamento do Mercosul (Parlasul)? Este artigo
pretende avaliar o impacto do Parlasul na formulao da agenda do bloco. Se,
por um lado, o Parlasul desprovido de poderes decisrios, por outro, seu poder
de deliberao permite-lhe inserir temas nas discusses regionais. Alm disso, o
Parlasul dispe de algumas funes legislativas e de controle que, se implementadas, demandariam uma reao por parte dos rgos executivos, podendo
mudar o curso das agendas pr-estabelecidas nacionalmente.
De fato, embora sejam desprovidas de carter vinculante, as funes do

Parlasul encerram um importante potencial de atuao poltica para a instituio. Se integralmente exploradas pelos parlamentares, essas aes, mesmo no
sendo expressa ou imediatamente executadas pelos rgos decisrios, poderiam
gerar debate social, criar constrangimentos entre os atores responsveis e assim
engendrar manifestaes por parte dos rgos decisrios. A presso poltica
derivada do uso das funes poderia, assim, dar incio a uma srie de atos
Artigo
Rev. Sociol. Polit., v. 24, n. 57, p. 31-48, mar. 2016
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capazes de modificar o curso de uma poltica regional. Este trabalho visa

justamente apresentar uma avaliao do uso das funes parlamentares que,
indo alm de possveis especulaes, contribua para um diagnstico fundamentado dos motivos da dificuldade de consolidao institucional do Parlasul.
Teoricamente, o trabalho fundamenta-se na Punctuated Equilibrium Theory
(teoria do equilbrio interrompido ou pontuado), que oferece um modelo baseado em critrios temporais para explicar o processo de elaborao da agenda
pblica. Os perodos de estabilidade e ruptura temtica que se sucedem nas
democracias contemporneas estariam ligados a monoplios polticos, conforme ser explicado na seo II. Esse modelo auxiliar a verificar se e em que
medida os parlamentares vm ameaando a estabilidade da agenda decisrio do
bloco. Ademais, a teoria pode indicar estratgias para aumentar o peso do
parlamento no embate institucional com os rgos decisrios.
Na seo III, o artigo abordar a estrutura institucional do Parlasul e os
instrumentos legislativos disposio dos parlamentares. Tambm se traar
uma tipologia das recomendaes enviadas pelo Parlasul ao CMC entre 2007 e
2010, identificando os destinatrios, a possibilidade de aplicao imediata e a
abrangncia geogrfica dos atos. Na seo IV, o objetivo avaliar, quantitativamente, a taxa de resposta do CMC s recomendaes apresentadas pelo
Parlasul e identificar, qualitativamente, quais foram objeto de uma manifestao por parte do rgo. Na mesma seo, procede-se a uma comparao entre
as agendas do Parlasul e do CMC, a fim de identificar quais assuntos so
predominantes nas reunies de cada rgo e se h uma coincidncia entre as
agendas.
Essa anlise complementada com entrevistas semiestruturadas realizadas
com assistentes de parlamentares do Parlasul, funcionrios dos congressos
nacionais alocados em funes relativas ao Mercosul e parlamentares. As
entrevistas foram realizadas presencialmente em Braslia, Montevideo e Buenos Aires a partir de um questionrio prvio a respeito das funes polticas e
legislativas do Parlasul. Embora no constituam o foco central da anlise aqui
apresentada, as entrevistas complementam os dados sobre as normas aprovadas
pelo Parlasul e confirmam os resultados a respeito do papel marginal do
Parlasul nas diretrizes do bloco. As concluses buscam explorar os vnculos entre o quadro explicativo terico e as inferncias empricas, apontando caminhos
para a evoluo institucional do Parlasul.
II. A Teoria do equilbrio interrompido e as agendas regionais
Para um rpido panorama

das teorias, veja Sabatier
(1999).
Esta sesso prope um quadro terico para a anlise do embate institucional

intra-Mercosul com base nos estudos sobre a elaborao das polticas pblicas,
considerando o objetivo central de verificar o peso do Parlasul por meio da sua
influncia nas polticas regionais. Trata-se de investigar os mecanismos pelos
quais os problemas sociais surgem no cenrio poltico, a maneira pela qual as
instituies governamentais formulam alternativas para lidar com eles e o modo
pelo qual as solues so selecionadas, implementadas, avaliadas e revistas. A
complexidade e a multiplicidade dos elementos envolvidos nesse processo
deram origem, desde os anos 1950, a uma srie de teorias explicativas, desde a
anlise sequencial at os atuais modelos da coalizo militante e do equilbrio
interrompido, passando por diversas concepes racionalistas, institucionalistas e construtivistas2.
A partir dos anos 1980, critrios temporais comearam a ser empregados
para compreender o processo de formulao da agenda pblica e as razes pelas
quais certas polticas so includas ou excludas da agenda. A ao pblica
passou a ser interpretada no como o produto de uma racionalidade absoluta dos
Parlasul, um novo ator
33
atores, mas como um mecanismo fluido e no linear. John Kingdon props um

modelo baseado na noo de momento, no qual diferentes esferas polticas
alinham-se para permitir a emergncia de uma nova poltica. Geralmente, a
ascenso de uma ideia no resulta de uma s causa, mas sim de uma combinao
de fatores (Kingdon 1984, p.81). Associados em um momento crtico, esses
elementos criam oportunidades para mudana. Se um problema reconhecido,
uma soluo est disponvel e o ambiente poltico responde positivamente, essa
mudana pode tomar grandes propores.
Antes de mais nada, Kingdon identifica os atores que definem a agenda nos
Estados Unidos (idem, pp.21-70). Na esfera do governo, ele diferencia os
agentes do Poder Executivo o presidente, os ministros, os funcionrios da
presidncia e dos ministrios, os assessores pessoais do presidente dos
membros do Poder Legislativo parlamentares e funcionrios do parlamento.
O presidente conta com recursos importantes na definio da agenda que podem
se converter em um meio de presso sobre outras instncias do governo, como
prerrogativas constitucionais, unidade organizacional do Executivo e o controle
do debate pblico. Os assessores prximos do presidente trabalham na elaborao de alternativas e outros colaboradores polticos buscam chamar a ateno
pblica para temas j existentes. Os burocratas, por sua vez, contam com trs
tipos de recursos para influenciar o andamento das polticas pblicas: sua
longevidade, seu conhecimento e suas relaes com os membros do parlamento
ou com os grupos de interesse. O Poder Legislativo tambm dispe de uma
influncia considervel na definio da agenda graas sua autoridade legal,
publicidade das atividades dos eleitos, independncia e diversidade das
informaes recebidas e longevidade dos funcionrios e de alguns parlamentares. A esfera no governamental composta por grupos de interesse, setor
acadmico, mdia, partidos polticos e opinio pblica, que podem influenciar
as posies dos formadores da agenda ou constituir redes com membros do
governo, criando pontes pelas quais passam as ideias e as orientaes tcnicas.
Kingdon considera que a arena poltica est dividida em trs esferas
(streams), possuindo cada uma um desenvolvimento autnomo segundo uma
lgica e um calendrio prprios (Ravinet 2004, p.219). Os problemas (problem
stream) surgem quando as pessoas esto convencidas de que algo precisa ser
feito para modificar uma situao (Kingdon 1984, p.119). Uma simples circunstncia pode se tornar um problema quando os indicadores mostram mudanas importantes em seu status, em momentos de crise ou quando uma avaliao
revela que uma poltica no produz os resultados esperados. O autor diferencia a
agenda do governo das alternativas para a ao governamental. A agenda
definida como a lista dos assuntos ou problemas que chamam a ateno dos
funcionrios do governo ou de pessoas externas ao governo que so prximas
dos funcionrios. As alternativas so solues concebidas para responder aos
problemas que fazem parte da agenda (idem, pp.3-4). As solues (policy
stream) correspondem s propostas que podem se tornar alternativas para os
problemas: as chances de que um assunto seja elevado agenda aumentam
quando alternativas viveis esto disponveis (idem, p.151). A maior parte das
solues concebida em comunidades mais ou menos visveis, compostas por
especialistas de um campo do conhecimento, membros do governo ou no. Para
gerar um grau suficiente de aceitao, as propostas devem ser alavancadas por
empreendedores que facilitam seu caminho em meio populao ou a grupos
especializados. Assim, elas devem ser tecnicamente plausveis, compatveis
com os valores da comunidade e terem potencial para superar certos problemas
futuros, como oramento, consenso entre a classe poltica etc. A esfera poltica
(political stream) inclui os eventos polticos que podem afetar a agenda, como a
opinio pblica, a organizao das foras polticas (partidos, grupos de presso), as mudanas na administrao ou uma troca de governo (idem, p.152).
34
Nesse caso, os acordos so construdos por um processo de barganha, diferentemente da esfera das solues, onde a persuaso contribui para a construo do
consenso entre os especialistas.
Essas trs esferas autnomas renem-se em perodos crticos formando uma
janela de oportunidade, definida como uma ocasio que permite aos atores
polticos enfatizarem as solues consideradas mais apropriadas ou chamarem
ateno para problemas considerados importantes (idem, p.173). Trata-se de
um fenmeno raro e de curta durao que tem o potencial de produzir uma
mudana poltica relevante. Os problemas ou a cena poltica podem, por si ss,
estruturar a agenda governamental, mas a associao das trs esferas essencial
para a insero de um tema na agenda decisria, que mais restrita. Essa janela
de oportunidade pode ser provocada por uma variao na esfera da vida poltica
ou pelo surgimento de um problema urgente que constrange o governo, obrigando-o a agir. No entanto, a oportunidade no pode ser aproveitada sem a ao
dos atores, que encaixam as solues disponveis aos problemas polticos
quando surge um contexto favorvel. A abertura de uma janela de oportunidade
aumenta as chances da formao de outra janela para um tema semelhante, visto
que a primeira janela estabelece princpios e precedentes que podem provocar
efeitos nos campos adjacentes.
O modelo da janela de oportunidade explica melhor a mudana do que a
estabilidade na poltica. Frank Baumgartner e Bryan Jones defendem, no
entanto, que o processo de inscrio das polticas pblicas na agenda apenas
pode ser entendido por meio de uma anlise combinada de dois momentos
fundamentais: a continuidade e a flutuao (True, Jones & Baumgartner 1999,
p.97). Como Kingdon, que relativiza a regularidade e introduz elementos
aleatrios para compreender o mundo poltico, Baumgartner e Jones (1999)
consideram que o percurso das polticas pblicas nas democracias ocidentais
no gradual e progressivo, mas episdico e difuso. Contudo, os autores
buscam no negligenciar os momentos de estabilidade em benefcio dos perodos de variao. Ao contrrio, a teoria do equilbrio interrompido (punctuated
equilibrium) associa ambos propondo critrios para determinar momentos
estticos e dinmicos.
Essa abordagem supe que longos perodos de estabilidade so interrompidos por curtas ondas de intensa atividade poltica (idem, p.xvii). Essa lgica
est baseada na relao entre o modo como uma poltica vista pela populao
ou pelas elites (policy image) e seu caminho institucional (institutional venue)
(Baumgartner & Jones 1991, pp.1046-1047). As imagens, que incluem informaes empricas e apelos emotivos, contribuem para difundir os temas fora da
esfera de influncia dos especialistas e dos interesses governamentais, provocando desequilbrios pontuais no sistema que podem ser compreendidos com
a ajuda de noes tais como racionalidade limitada e sentido de urgncia.
Ademais, uma mudana de governo explica algumas alteraes nas polticas,
mas no todas: os diferentes rgos do Estado, onde se incluem os poderes
locais, tambm so vetores importantes de mudana.
A teoria do equilbrio interrompido considera que os diferentes grupos
polticos buscam constantemente estabelecer um monoplio sobre a compreenso de um campo de ao pblica, alm de um arranjo institucional que
reforce esse monoplio (Baumgartner & Jones 2009, p.6). A instituio serve
para organizar o processo de elaborao dessa poltica e para limitar o acesso de
outros grupos. Uma vez que um grupo consegue convencer os outros que seus
valores so positivos e que suas propostas podem oferecer solues para antigos
problemas, ele pode conseguir constituir um monoplio. A participao em um
monoplio , ento, estruturada por regras formais e informais que desencorajam a participao de pessoas exteriores e tambm pela aceitao do carter
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positivo das polticas, suscitando apenas apoio ou indiferena dos no participantes (idem, p.7). A construo de novos monoplios e a destituio dos
antigos acontece quando h uma mudana na compreenso dos efeitos
positivos dos valores defendidos pelos grupos existentes. Durante um conflito
pelo monoplio, mesmo um grupo mais fraco pode se sobressair caso sua
posio enquadre-se nas concepes majoritrias sobre o que positivo. Essa
ideia continua vlida mesmo considerando-se que uma situao de monoplio
ideal muito difcil de ser mantida e que os diversos subsistemas polticos
constituem apenas monoplios incompletos. O monoplio de um campo de
ao pblica ainda mais improvvel quando h a influncia dos partidos
polticos. Uma vez organizada segundo as clivagens polticas, uma poltica
mediatizada e poucas pessoas ficam indiferentes, minimizando as chances de
formao de um monoplio (idem, p.22).
Os sistemas polticos no esto jamais em situao de equilbrio absoluto,
mas eles conseguem manter uma estabilidade relativa e duradoura graas
estrutura das instituies polticas e aos acordos sobre as polticas centrais
(idem, p.16). As instituies e as ideias se combinam produzindo um sistema de
reaes negativas (negative feedback) onde dispositivos homeostticos agem
para contrabalanar as foras externas e assim conservar a estabilidade
(Baumgartner & Jones 2002, p.9). A reao negativa necessria para a
proteo dos monoplios polticos. Eles podem, no entanto, ser alterados por
um processo contrrio que refora uma tendncia externa, no lugar de contrabalana-la (positive feedback). Temporalmente, esse processo se caracteriza por
um evento inicial que gera uma cascata de eventos subsequentes, provocando
mudanas inesperadas (idem, p. 13).
Dois mecanismos relativos tomada de deciso podem gerar reaes positivas. O primeiro o efeito mimtico: os indivduos tendem a tomar decises
com base no que outros j decidiram. Essa sensibilidade ao contexto e a
tendncia reproduo dos comportamentos podem gerar mecanismos de
auto-reforo. O positive feedback pode ser estimulado, em segundo lugar, por
uma mudana de foco. No momento de tomar decises sobre assuntos complexos e multifacetados, quase impossvel aos indivduos levarem em conta
todos os detalhes e nveis de discusso. Assim, eles concentram-se, em geral,
em algumas poucas dimenses. Por vezes, eles so obrigados a modificar seu
foco devido a uma crise ou a aes de outros atores que tentam impulsionar
outras temticas na agenda. Esse movimento que ressalta novas dimenses de
um tema contrabalana os efeitos negativos das caractersticas que so habitualmente consideradas, provocando uma reao positiva. Trata-se, no entanto, de
um fenmeno raro, visto que na maior parte do tempo os assuntos continuam a
ser tratados com a mesma perspectiva e pelos mesmos atores de antes, o que faz
da estabilidade uma varivel to importante quanto a mudana (Baumgartner &
Jones 2009, p.256). Ainda mais raramente, a reao positiva ultrapassa a esfera
do subsistema e afeta as diferentes ordens de ao do sistema poltico, o que
gera uma dinmica de ruptura (disruptive dynamics) (idem, p.285). Trata-se de
uma mudana na maneira pela qual a informao recebida e utilizada, o que
pode afetar os outros nveis do sistema engendrando modificaes na organizao partidria ou no poder das elites.
Esse quadro terico pode auxiliar a compreenso das possibilidades de
interveno do Parlasul no sistema poltico regional por duas razes centrais.
Em primeiro lugar, mesmo tendo sido concebido originalmente para explicar
regimes nacionais, a teoria do equilbrio interrompido, como diversas outras na
Cincia Poltica, auxilia no diagnstico de fenmenos regionais porque esses
demonstram um carter hbrido, que mistura caractersticas domsticas e internacionais. O Mercosul, embora seja uma organizao intergovernamental, no
pode ser comparada a uma organizao internacional clssica quando se trata de
36
avaliar seus rgos e procedimentos polticos. A regularidade, o escopo e o

poder decisrio de instituies como o GMC, o Focem e o Parlamento fazem
com que o sistema poltico do Mercosul precise ser analisado luz de ferramentas que combinam perspectivas internacionais e nacionais.
Em segundo lugar, os modos de ao tradicionais do Mercosul vm sendo
progressivamente mais questionados por atores polticos e econmicos e pela
imprensa. A falta de efetividade de parcela considervel das decises regionais
e a falta de transparncia quanto ao contedo das negociaes em curso vm
aumentando o grau de insatisfao da populao e mesmo das elites com os
rumos do bloco. Mesmo assim, os rgos decisrios no renovam seus mtodos
e procedimentos e mantm-se hermticos s demandas polticas e s mudanas
geoestratgicas que acontecem na Amrica do Sul principalmente a partir dos
anos 2000. A teoria do equilbrio pontuado favorece o entendimento dos
mecanismos de reao negativa que garantem a continuidade das antigas prticas do Mercosul, contrabalanando a fora de novas tendncias. Mais particularmente, o modelo auxiliar a identificao dos fatores de negative feedback
implementados pelo CMC frente ao Parlasul e ao potencial deste ltimo para
quebrar as rotinas diplomticas gerando um sistema de reaes positivas. A
prxima seo introduzir a discusso sobre as recomendaes do Parlasul aos
rgos decisrios, que so o instrumento formal mais utilizado para influncia
na agenda pblica regional.
III. O papel das recomendaes na produo legislativa do Parlasul
Para uma descrio mais

detalhada da composio, da
estrutura organizacional e das
funes do Parlasul, ver Dri
(2009).
O Parlamento do Mercosul foi criado em 2006 com a finalidade declarada

de representar os povos do Mercosul. Em 2007, iniciaram-se as reunies
plenrias mensais em Montevideo. Ele corresponde a uma assembleia unicameral no mbito do Mercosul e integrado por representantes designados pelos
congressos nacionais at que no sejam realizadas as eleies diretas. A composio, paritria no incio, caminha para uma representao proporcional, embora relativa, das populaes dos Estados membros. De fato, em seu primeiro
ano a assembleia contava com 18 parlamentares de cada um dos pases membros (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai). A partir de 2012, com a aprovao
do critrio de proporcionalidade, o Parlasul tem 37 representantes brasileiros,
26 argentinos, 18 paraguaios, 18 uruguaios e 23 venezuelanos. Todos os
representantes so membros dos congressos nacionais, com exceo do Paraguai, que realizou eleies diretas para o Parlasul em 2008 3.
A assembleia possui funes consultivas de deliberao e controle dos
rgos executivos. Em termos legislativos, o Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul e seu Regimento Interno estabelecem que a assembleia
conta com os seguintes instrumentos:
- Pareceres: opinies formais sobre projetos legislativos do CMC. Se as
sugestes do Parlamento forem consideradas, o projeto tramita nos congressos
nacionais de modo acelerado;
- Projetos de lei: propostas legislativas apresentadas ao CMC;
- Anteprojetos de lei: propostas apresentadas aos parlamentos nacionais
visando harmonizar as legislaes dos Estados membros;
- Recomendaes: propostas de polticas a serem levadas a cabo pelos
rgos decisrios do Mercosul;
- Informes: estudos sobre assuntos especficos elaborados pelas comisses
do Parlamento;
- Declaraes: manifestaes sobre temas de interesse pblico;
37
- Disposies: regras administrativas sobre a organizao interna da instituio.
A partir de 2011 o Parlasul

entra em uma fase de
suspenso das sesses
plenrias, pelo que a atividade
normativa decai
consideravelmente.
Esta seo prope realizar um diagnstico das recomendaes elaboradas

pelo Parlasul em termos de destinatrios, aplicabilidade e abrangncia espacial.
Esses atos, juntamente com os projetos de lei e pareceres, so os instrumentos
legislativos que mais fortemente vinculam o Parlamento aos rgos decisrios.
Embora as declaraes e disposies sejam mais numerosas, elas so mais
frgeis em termos de influncia poltica nas relaes interinstitucionais. As
declaraes evidenciam posies da instituio sobre temas variados, que so,
em grande parte das vezes, alheios s competncias regionais. As disposies,
por sua vez, regulam o funcionamento interno da instituio, o que no gera um
impacto direto no contedo das polticas do Mercosul, Como o Parlasul nunca
elaborou pareceres e os projetos de lei so raros (Dri 2009, p.89; Medeiros,
Paiva & Lamenha 2012, p.166), as recomendaes oferecem mais subsdio para
a anlise das agendas buscada neste trabalho. Ao longo dos anos em anlise
(2007-2013) 4, o Parlasul produziu 53 recomendaes. Com essa quantidade,
esse tipo de ato o terceiro maior em relao ao total de aprovaes, sendo
superado apenas pelas disposies e declaraes (que contam com 63 atos
cada). Os dados demonstram que o principal destinatrio das recomendaes do
Parlasul o Conselho Mercado Comum. Em realidade, como mostra o Grfico 1, o CMC responde por 87% das recomendaes expedidas.
Deve-se considerar, contudo, que, dos 46 atos destinados ao CMC, 23 deles
so indiretamente dirigidos aos Estados membros. Em outros termos, o Parlasul
muitas vezes requer que o CMC instrua os Estados Partes a agirem de determinada maneira ou assinala uma medida que somente pode ser posta em prtica
se discutida no plano domstico. Um exemplo prtico a Recomendao
n 01/08, em que o Parlasul pede ao CMC que estimule os Estados Partes a
adotarem polticas que introduzam a Internet em todas as escolas pblicas do
Mercosul. A recomendao endereada ao CMC, mas tem como objetivo
influenciar as polticas pblicas de cada Estado membro sem que necessariamente seja formulada uma deciso regional.
Com respeito execuo das resolues propostas pelo Parlasul, constatou-se que, em 58% dos casos, possvel sua implementao imediata (Grfico 2). Isso significa que a medida no exige um grande esforo de negociao
entre os Estados Partes, uma vez que a negociao j aconteceu em outro
mbito. Assim, o documento enviado pode ser imediatamente aprovado. o
Grfico 1 - rgos destinatrios das recomendaes do Parlasul, 2007-2013
Fonte: As autoras, com base em dados coletados na pgina eletrnica oficial da

Secretaria do Mercosul.
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Grfico 2 - Aplicabilidade das recomendaes aprovadas pelo Parlasul, 2007-2013

caso da Recomendao n 07/08, que sugere a assinatura da Conveno dos

Direitos das Pessoas com Deficincia. Ora: no se trata de um tema que
engendre grandes polmicas, e a recomendao somente requer assinatura e
ratificao e no cumprimento de um documento j discutido na Assembleia
Geral das Naes Unidas. Por sua vez, a Recomendao n 09/2010 pede ao
CMC que estabelea medidas de controle para as atividades de caa, pesca,
extrao de madeira e introduo de gado em reas protegidas limtrofes. Como
o documento no expressa quais seriam as medidas a serem tomadas, o CMC
precisa remeter a questo ao Subgrupo do GMC responsvel pela matria para
sua regulamentao. Isso faz com que a recomendao no possa ter uma
aplicabilidade imediata.
necessrio ressaltar que a aplicabilidade das medidas no se relaciona
diretamente com sua relevncia. possvel que haja medidas de difcil aplicabilidade imediata que sejam importantes para a consolidao de um poder de
agenda do Parlasul. Na Recomendao n 21/09, por exemplo, o Parlasul requer
que se estabelea rapidamente a compatibilizao das regulamentaes internas
dos Estados Membros sobre tarifas de combustvel, cobranas de tributos,
dimenses e pesos dos veculos etc. Trata-se de um tema que exige uma
harmonizao de polticas pblicas e que importante para a integrao fsica.
O Parlasul busca, por meio da aprovao da recomendao, inserir-se no debate, mas sua simples aprovao pelo CMC no seria possvel, visto que as
questes levantadas carecem de regulamentao. Por sua vez, a implementao
da Recomendao n 05/09, que insta os governos do Paraguai e do Brasil a
denominarem a ponte Internacional Rodoferroviria de emoir seria de fcil
aplicao, mas no fortaleceria de forma considervel o poder de agenda do
Parlasul.
Uma das fortes crticas ao Parlamento do Mercosul que sua atividade
muitas vezes se limita a questes locais e nacionais. Em outros termos, embora a
instituio seja uma instncia regional, seus parlamentares discutiriam com
mais frequncia problemas relativos sua regio ou pas de origem. Uma
expresso desse problema seria a dificuldade que os parlamentares encontram
em formar grupos polticos que superem a dimenso nacional. No entanto, os
resultados da anlise da abrangncia das recomendaes apresentam um contraponto a essa concepo. Na verdade, 70% das recomendaes discutem ques-
39
tes de abrangncia regional, ou seja, que envolvem todos os Estados membros,

como mostra o Grfico 3. Ainda que se comprove que os demais atos no
seguem o mesmo padro de abrangncia, deve-se considerar que as recomendaes so um mecanismo hbil de dilogo entre o Parlasul e o CMC. Ademais,
mesmo que a origem das propostas seja paroquial, a preocupao dos parlamentares em conferi-las um carter regional indica um processo de socializao
em curso com as temticas vinculadas integrao. Assim, pode-se afirmar que
as medidas propostas ao CMC pelo Parlasul so, mais frequentemente, regionais do que locais o que em certa medida abranda as crticas sobre o
localismo do rgo.
Alm do enfoque geogrfico das recomendaes, preciso tambm considerar a relevncia da produo normativa. Tomando o Parlamento Europeu
(PE) como exemplo, observou-se que, mesmo quando os parlamentares dispunham de poucas competncias, o PE no se furtava em utilizar seu poder de
deliberao para sugerir reformas nos tratados e, com isso, tentar influenciar a
produo normativa (Costa & Saint Martin 2009, p.62). Essa estratgia reivindicatria surtiu efeitos ao longo do tempo e o PE tornou-se instituio importante no processo decisrio. No caso do Parlasul, a instituio insiste em
produzir recomendaes que no reivindicam novos poderes. Em realidade,
32% das recomendaes produzidas tratam de questes de pouca repercusso
para o projeto de integrao regional, tais como designao de datas comemorativas ou pedido de informao. Sobre o tema, uma assessora parlamentar
afirmou:
Entrevista da autora com

uma assessora parlamentar
argentina em Buenos Aires,
maro de 2009.
Se voc observa os projetos [dos parlamentares do Parlasul], so todos de, por

exemplo, faamos um monumento a Che Guevara, faamos um monumento a
Jos Mart, sem impacto poltico, ou em um nvel declaratrio [...]. Projetos
mais elaborados at que isso no se resolva, e at que o tema dos critrios de
representao no se resolva, o Parlasul vai ter um papel secundrio.5
A anlise das recomendaes produzidas pelo Parlasul estaria incompleta

sem que se discutisse o papel cumprido pelo principal destinatrio desses atos.
Visto que o Parlasul um rgo consultivo no organograma institucional do
Mercosul, sua produo normativa precisa ser considerada pelos rgos decisrios do bloco. Por essa razo, a seo seguinte discute se e como as recomendaes do parlamento regional so recebidas pelo CMC, alm de promover uma
Grfico 3 - Abrangncia espacial das recomendaes aprovadas pelo Parlasul, 20072013

40
comparao temtica entre as agendas de ambas as instituies. O objetivo

verificar o grau de influncia formal ou informal dos atores parlamentares sobre
o processo de elaborao da agenda do rgo mximo do bloco.
IV. Parlasul versus CMC: agendas assimtricas e interao deficitria
Sistematizao das autoras

com base em dados coletados
na pgina oficial da Secretaria
do Mercosul.
Mesmo que as recomendaes do Parlasul sejam encaminhadas aos rgos

decisrios, no h garantia de que elas de fato sejam apreciadas. Ainda assim,
com respeito s recomendaes enviadas ao CMC entre 2007 e 2010, 93% delas
so pelo menos mencionadas nas reunies do rgo6. Isso no significa, no
entanto, que elas sejam de fato debatidas e aprovadas. De um total de 46
recomendaes mencionadas nas reunies, apenas uma foi aprovada ao longo
do quadrinio em exame. Outra recomendao, datada de 2010, logrou aprovao na reunio de julho de 2011. Como previsto na hiptese inicial, o
procedimento mais comumente adotado pelo CMC o de tomar nota das
recomendaes e declaraes emanadas do Parlasul, sem que haja uma indicao precisa quanto ao alcance dessa ao.
Os nmeros apontam a frequncia com que esse procedimento adotado:
em 67% dos casos, o CMC optou por tomar nota da recomendao, sem indicar
se haveria discusses posteriores. Em realidade, mesmo quando a resposta do
CMC destoa da ao de tomar nota, como o caso do envio do documento a
outro rgo regional, no se observa o retorno do ato ao CMC, o que demonstra
que a discusso no prioritria. A Tabela 1 aponta o tempo de resposta do
CMC aos atos produzidos pelos Parlasul que foram mencionados nas reunies
do rgo decisrio, alm de explicitar como as questes suscitadas foram
tratadas.
Em geral, as atas do CMC no mencionam os atos do Parlasul individualmente, mas sim em bloco. Tome-se como exemplo a XLII Reunio Ordinria do CMC, de cuja ata se extraiu o seguinte excerto:
Ata da XLII Reunio

Ordinria do CMC, p. 3.
O CMC tomou nota das Recomendaes n01/11 Soluo pacfica para o

problema das Ilhas Malvinas e das Declaraes n01/11 Apoio ao Estabelecimento de uma Assembleia Parlamentar das Naes Unidas e 02/11 Rechao
s expresses do presidente Nicols Sarkozy, adotadas em dito mbito.7
Percebe-se que os temas supramencionados no so correlatos. Na verdade,

o seu agrupamento na ata possvel porque no h debate sobre as questes
propostas. Ao registrar alguns dos atos do Parlasul em ata, o CMC formalmente
considera a atuao da instituio no mbito regional. Entretanto, na prtica,
essas anotaes no se relacionam com a agenda poltica do CMC. Observa-se
que o principal critrio para a incluso dos atos anotados no o temtico, mas o
temporal. Na grande maioria dos casos, o CMC inclui em sua pauta os atos
aprovados nas reunies do Parlasul imediatamente anteriores. No caso das
Declaraes n 1 e 2 de 2007, essa prxis significou um intervalo de apenas trs
dias entre a aprovao dos atos e a tomada de nota na reunio do CMC o que
significa que dificilmente as questes ventiladas foram analisadas com profundidade antes da reunio do rgo decisrio. Por haver mais encontros do
Parlasul que do CMC ao longo do ano, o rgo decisrio frequentemente tem de
incluir em sua pauta atos aprovados em diversas reunies do Parlasul. Ainda
assim, a lgica se mantm: trata-se de atos aprovados no intervalo entre duas
reunies do CMC.
Essa constatao emprica comporta excees bastante significativas. Nos
casos em que no houve to-somente uma tomada de nota, mas sim a efetiva
aprovao do ato, o CMC no respeita a lgica temporal supramencionada. o
caso da Recomendao n 16/10 que, apesar de ter sido aprovada a tempo de ser
includa na reunio de 16 de dezembro de 2010, somente foi aprovada em 28 de
41
Tabela 1 - Tempo de resposta do CMC aos atos normativos do Parlasul, 2007-2013*

Ato
Aprovao no
Parlasul
Considerao no
CMC
Ao
Intervalo de tempo
Declarao n 01/2007
25/06/2007
28/06/2007
Tomou nota
3 dias
Declarao n 02/2007
25/06/2007
28/06/2007
Tomou nota
3 dias
Recomendao n 01/07
03/09/2007
17/12/2007
Tomou nota
3me3d
Declarao n10/08
27/06/2008
30/06/20078
Destacou
3d
Recomendao n 02/08
28/07/2008
15/12/2008
Remeteu ao GMC
4 m e 18 d
Recomendaes n 3/08 e 4/08
15/09/2008
15/12/2008
Tomou nota
3m
Recomendao n 5/08
03/11/2008
15/12/2008
Remeteu RME
1 m e 12 d
Recomendao n 6/08
03/11/2008
15/12/2008
Tomou nota
1 m e 12 d
Recomendao n 7/08
03/11/2008
15/12/2008
Remeteu
RAADDHH
1 m e 12 d
Recomendao n 8/08
03/11/2008
15/12/2008
Remeteu RMS
1 m e 12 d
Recomendao n 9/08 a 10/08
03/11/2008
15/12/2008
Tomou nota
1 m e 12 d
Recomendao n 11/08
28/11/2008
15/12/2008
Tomou nota
17 d
Recomendaes n 1/09 a 3/09
28/04/2009
23/07/2009
Tomou nota
2 m e 17 d
18/05/2009
23/07/2009
Tomou nota
2 m e 05 d
Declarao n 1
16/03/2009
23/07/2009
Tomou nota
4 m e 07 d
Declaraes n 2 a 4
28/04/2009
23/07/2009
Tomou nota
2 m e 25 d
Declaraes n 5 a 6
18/05/2009
23/07/2009
Tomou nota
2 m e 05 d
Anteprojeto de norma n 1
28/04/2009
23/07/2009
Tomou nota
2 m e 25 d
Recomendao n 1/2009
28/04/2009
07/12/2009
Remeteu ao FCCP
7m9d
Recomendao n 2/2009
28/04/2009
07/12/2009
Remeteu ao FCCP
7m9d
Proposta n AE/VI SO/2007/n47

(critrio de representao)
28/04/2009
18/10/2010
Aprovou
1 a, 5 m e 20 d
Recomendaes n 01/10 a 02/10 e

Projetos de Normas n 01 e 02/10
08/03/2010
16/12/2010
Tomou nota
9me8d
10/05/2010
16/12/2010
Tomou nota
7me6d
07/06/2010
16/12/2010
Tomou nota
6me9d
Recomendao n 16/2010
13/12/2010
28/06/2011
Aprovou
6 m 15 d
Recomendao n1/2011
Sem informao
19/12/2011
Tomou nota
Declaraes n 01/11 e 02/11
Sem informao
19/12/2011
*Para fins de informao, incluem-se nessa tabela todos os atos do Parlasul que obtiveram resposta por parte do CMC, no
apenas as recomendaes.
Legendas: a: anos; m: meses; d: dias; RMS: reunio de ministros da sade; RAADDHH: Reunio de Altas Autoridades em
Direitos Humanos do MERCOSUL; GMC: Grupo Mercado Comum; RME: Reunio de Ministros da Educao; FCCP: Foro de
Consulta e Concertao Poltica.
Fonte: As autoras, com base em dados coletados na pgina eletrnica oficial da Secretaria do Mercosul.
julho de 2011. Isso tambm ocorreu com a Proposta n AE/VI SO/2007/N47,

relativa ao critrio de representao cidad, que demorou quase um ano e meio
para ser aprovada. Observa-se, ento, que o imediatismo na incluso de um ato
na pauta no necessariamente significa que ele ser efetivamente analisado. Na
verdade, h fortes indcios de que a aprovao segue um rito oposto, de atraso
na discusso e aprovao. Isso levaria a pensar que quanto maior a rapidez de
incluso do ato do Parlasul na agenda do CMC, menor a probabilidade de que o
CMC tome medidas para o cumprimento da demanda dos parlamentares. De
toda sorte, dado o baixo ndice de aprovao e discusso pelo CMC dos atos do
42
Parlasul, conclui-se que o parlamento pouco influencia na agenda do rgo

decisrio por meio de mecanismos formais.
Uma deciso especfica faz com que se considere que mecanismos informais influenciam na agenda do CMC. Trata-se da norma que constitui o Grupo
de Alto Nvel sobre Relao Institucional entre o Conselho Mercado Comum e
o Parlamento do Mercosul, o Ganrel, que tem por objetivo elaborar uma
proposta relativa aos procedimentos de interao entre os dois rgos
(Mercosul/CMC/DEC, n 47/08). Embora a criao desse grupo fosse de
interesse do Parlasul, o parlamento no enviou ao rgo decisrio qualquer ato
que propusesse a criao do Ganrel. Aparentemente, trata-se ento de uma
iniciativa que partiu do CMC. Entretanto, o rgo decisrio no teria, em
princpio, razes para incentivar a formao do grupo, j que ele poderia
oferecer melhores instrumentos ao Parlasul para participar de um processo
decisrio controlado pelos Executivos nacionais. Assim, pode ter havido uma
presso informal, no captada pela anlise da agenda de ambos os rgos, para a
criao de uma instituio que pode vir a beneficiar o Parlasul. Portanto, ainda
que o Parlamento no consiga garantir a aprovao de suas recomendaes no
CMC, ele poderia influenciar indiretamente os temas discutidos nas reunies do
rgo decisrio. Essa ideia tambm corroborada pelas entrevistas realizadas:
Entrevista com um
funcionrio do Parlamento do
Mercosul, Montevidu, maro
de 2009.
Queira ou no, s vezes a gente no tem uma recomendao formal ao Conselho

sobre determinado tema, mas se [um deputado] na reunio do CMC chega no
ouvido do [ministro de relaes exteriores], d pra resolver as coisas e d pra sair
um pargrafo na declarao de presidentes. Muitas coisas se resolvem assim.8
Para verificar o poder de agenda informal, compararam-se as agendas do

Parlasul e do CMC. Na anlise da agenda do Parlasul, procedeu-se classificao das recomendaes de acordo com os temas das comisses parlamentares. Isso no significa necessariamente que os atos foram oriundos dessas
comisses (a origem da proposta no est especificada no documento), mas sim
que o tema da recomendao enquadra-se nas competncias da comisso.
Somente foram considerados os atos aprovados em plenrio, e no a totalidade
das propostas discutidas. Quanto aos assuntos mais abordados no Parlasul, h
uma relativa distribuio temtica. A maioria das recomendaes est relacionada a Desenvolvimento regional sustentvel, ordenamento territorial, habitao, sade, meio ambiente e turismo, seguida por Infraestrutura, transportes,
recursos energticos e agricultura, pecuria e pesca. Observa-se a pouca
aprovao de resolues que discutem assuntos econmicos, financeiros e
comerciais, questo de fundamental importncia em um modelo de integrao
liberal. Ao praticamente ignorar a temtica econmica, o Parlasul deixa de
tentar influenciar em uma questo sensvel do bloco. Pode-se argumentar que o
Mercosul possui rgos executivos especializados na regulao econmica e
comercial, e por isso o Parlasul poderia se manter alheio a elas. No entanto, o
escrutnio e o debate pelos parlamentos de todos os assuntos de interesse da
sociedade constituem bases da democracia contempornea. A Tabela 2 analisa
as aprovaes de recomendaes de acordo com o assunto.
Com relao ao CMC, analisou-se a produo normativa do mesmo perodo, com base nas atas das reunies semestrais. Para fins comparativos, a
classificao tambm obedeceu ao critrio temtico das comisses do Parlasul.
No que tange distribuio das decises por assunto, verifica-se uma grande
quantidade de atos que versam sobre organizao interna no rgo (Oramento
e Assuntos Internos) e sobre Assuntos econmicos, financeiros, comerciais,
fiscais e monetrios. Este ltimo representa apenas 3,77% das recomendaes
do Parlasul, o que permite concluir que a estrutura parlamentar no busca
ativamente influenciar esse mbito da integrao (Tabela 3 e Tabela 4). Por sua
vez, o tema do Desenvolvimento Regional Sustentvel, Ordenamento Territo-
43
Tabela 2 - Classificao temtica das recomendaes do Parlasul, 2007-2010

Tema
Assuntos Jurdicos e Institucionais
2007
2008
2009
2010
Soma
16,98
Assuntos Econmicos, Financeiros, Comerciais, Fiscais e Monetrios
3,77
Educao, Cultura, Cincia, Tecnologia e Esportes
15,09
Trabalho, Polticas de Emprego, Seguridade Social e Economia Social
3,77
Desenvolvimento Regional Sustentvel, Ordenamento Territorial, Habitao, Sade, Meio Ambiente e Turismo
10
15
28
Cidadania e Direitos Humanos
13,20
Infra-Estrutura, Transportes, Recursos Energticos e Agricultura, Pecuria e Pesca
09
16,98
Oramento e Assuntos Internos
1,88
Soma
11
25
15
53
Tabela 3 - Classificao temtica das decises do CMC, 2007-2010
Tema
2007
2008
2009
2010
Soma
Assuntos Econmicos, Financeiros, Comerciais, Fiscais e Monetrios
12
11
10
20
53
25,85
19
9,26
Trabalho, Polticas de Emprego, Seguridade Social e Economia Social
3,41
Desenvolvimento Regional Sustentvel, Ordenamento Territorial, Habitao, Sade, Meio Ambiente e Turismo
2,92
16
7,80
Infra-Estrutura, Transportes, Recursos Energticos e Agricultura, Pecuria e Pesca
11
27
13,17
26
15
10
18
69
33,65
Soma
55
56
32
62
205
rial, Habitao, Sade, Meio Ambiente e Turismo, bastante priorizado pelo

Parlasul, corresponde apenas a 2,92% das normas aprovadas no CMC.
Cabe discutir as matrias de Educao, Cultura, Cincia, Tecnologia e
Esportes e Infraestrutura, Transportes, Recursos Energticos e Agricultura,
Pecuria e Pesca, cuja aprovao de atos considervel tanto no CMC quanto
no Parlasul (Tabela 4). Da anlise das recomendaes e decises em questo,
conclui-se que apenas uma matria levantada no Parlasul foi efetivamente
considerada pelo CMC: a adoo do guarani como idioma oficial. Ainda assim,
a ao adotada pelo rgo decisrio foi a remisso da recomendao ao FCCP, e
no houve deciso sobre o tema. A falta de compatibilidade entre as agendas indica a ausncia de uma influncia, mesmo que no nvel informal, do Parlasul
sobre o CMC. Em geral, no h coincidncia entre os temas abordados em
ambos os rgos, sendo que a nica obedeceu a mecanismos formais j analisados. A falta de tratamento no Parlasul de temas considerados centrais por
outras instituies referncia no discurso dos atores:
Ento por isso que eu digo: se voc pega o Parlamento do Mercosul hoje, da
forma como ele t, e levar pra dentro dele, rapidamente, os problemas dos quatro
pases e dentro do Parlamento ajudar a resolver, ns teremos um Parlamento
44
Tabela 4 - Classificao temtica comparativa CMC-Parlasul, em porcentagem, 20072010

Tema
Parlasul
CMC
Assuntos Jurdicos e Institucionais
16,98
3,90
Assuntos Econmicos, Financeiros, Comerciais, Fiscais

e Monetrios
3,77
25,85
15,09
9,26
Trabalho, Polticas de Emprego, Seguridade Social e

Economia Social
3,77
3,41
28
2,92
13,20
7,80
Infra-Estrutura, Transportes, Recursos Energticos e

Agricultura, Pecuria e Pesca
16,98
13,17
1,88
33,65
Desenvolvimento Regional Sustentvel, Ordenamento

Territorial, Habitao, Sade, Meio Ambiente e Turismo

Entrevista com um assessor

parlamentar brasileiro em
Braslia, abril de 2009.
fantstico. Se ns pegarmos o Parlamento do Mercosul e ficarmos brigando, de

picuinha pra l e pra c, no teremos absolutamente nada.9.
Esse hiato entre as agendas no contribui para a formao de um momento

oportuno para o aumento da influncia poltica do Parlasul. Segundo o modelo
proposto por Kingdon (1984), para que ocorra uma mudana institucional
significativa preciso que a esfera dos problemas, das solues e da arena
poltica estejam alinhadas. Nesse caso, nem os problemas selecionados por
parlamentares e atores executivos so coincidentes, nem estes parecem satisfeitos com as solues apontadas pelos parlamentares. Assim, no se pode falar
na formao de uma janela de oportunidade para o incremento da atuao
parlamentar. Da mesma forma, sem poder de agenda os parlamentares no
conseguem constituir um grupo que se sobreponha ao dos atores executivos.
Esse fenmeno poderia gerar uma dinmica de reaes positivas que contrabalanassem o papel dos valores dominantes (Baumgartner & Jones 2009),
evento que poderia modificar substancialmente o equilbrio de foras no Mercosul e potencialmente regionalizar as decises, ainda muito concentradas no
mbito nacional por meio das diplomacias.
Do problema especfico do Parlasul, a saber, a dificuldade em influenciar a
agenda do CMC, surge um mais geral: afinal, quais so os rgos do Mercosul
dotados de um forte poder de agenda? A partir dessa questo, analisou-se a
aprovao de decises no CMC entre os anos de 2007 e 2010, tendo como foco
o rgo em que se originou o ato normativo (Tabela 5).
Conforme apresenta a Tabela 5, o Grupo Mercado Comum (GMC) responsvel pela elaborao da maioria das decises, seguido do prprio CMC. Os
dois outros rgos responsveis por um nmero expressivo de aprovaes so o
Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem) e o Foro de
Consulta e Concertao Poltica (FCCP). Os demais rgos obtiveram pouco
espao na agenda do CMC, contando, em mdia, com trs atos aprovados. Uma
breve anlise da composio dos rgos supramencionados demonstra que a
agenda discutida praticamente monopolizada pelos poderes executivos. De
acordo com o art. 4 do Protocolo de Ouro Preto (POP), o CMC formado pelos
Ministros das Relaes Exteriores e da Economia dos Estados Partes. Composio semelhante a do GMC (art. 11, POP), formado por membros designados
45
Tabela 5 - Origem dos atos aprovados no CMC, 2007-2010

rgo
Sigla
Nmero
de atos
Porcentagem em
relao ao total
Observaes
Reunio de Ministros de Meio Ambiente
RMMA
01
0,45%
Comit Mercosul Livre de Febre Aftosa
CMA
01
0,45%
Reunio de Ministros de Cultura
RMC
01
0,45%
Subgrupo de trabalho n 2
SGT2
1,35%
SGT5
0,90%
SGT6
0,45%
SGT4
0,45%
Conselho Mercado Comum
CMC
50
22,62%
Grupo Mercado Comum
GMC
62
28,05%
Fundo para a Convergncia Estrutural do

Mercosul
FOCEM
27
12,21%
Foro de Consulta e Concertao Poltica
FCCP
34
15,38%
3 atos em conjunto
com a RME; 4 atos em
conjunto com a RMI
Parlamento do Mercosul
Grupo de Alto Nvel Estratgia Mercosul de
Crescimento do Emprego
Grupo de Servios
Parlasul
02
0,90%
GANEMPLE
01
0,45%
GS
03
1,35%
GRELEX
0,45%
Reunio Especializada de Agricultura Familiar
REAF
02
0,90%
Grupo do Instituto Social do Mercosul
GISM
01
0,45%
Foro Consultivo de Municpios, Estados Federados, Provncias e Departamentos do Mercosul
FCCR
01
0,45%
Comisso de Comrcio do Mercosul
CCM
08
3,61%
Grupo de Relacionamento Externo
Reunio Especializada de Cincia e Tecnologia
RECyT
01
0,45%
Comisso de Representantes Permanentes do

Mercosul
CRPM
07
3,16%
RMADS
1,35%
Reunio de Ministros de Educao
RME
01
0,45%
Reunio de Ministros de Interior
RMI
02
0,90%
GAHIP
0,90%
ODM
0,45%
GANRI
0,90%
Reunio de Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social
Grupo Ad Hoc para a elaborao da Integrao

Produtiva do Mercosul
Observatrio da democracia do Mercosul
Grupo de Alto Nvel para a Reforma Institucional do Mercosul
Total
221
pelos governos dos Estados Partes, dentre os quais devem constar necessariamente representantes dos Ministrios das Relaes Exteriores e da Economia e dos Bancos Centrais. Por fim, o FCCP, rgo auxiliar do CMC,
integrado por altos funcionrios dos Ministrios de Relaes Exteriores dos
Estados Partes do Mercosul. Em suma, so as mesmas instituies dos Executivos nacionais que enviam 66% dos atos aprovados no CMC. A porcentagem
46
pode ser maior, se forem considerados outros rgos cujos membros tambm
pertencem a rgos vinculados aos poderes executivos.
Os dados analisados demonstram a dificuldade encontrada pelas instncias
regionais em se sobressarem numa organizao intergovernamental. Por meio
da anlise das decises do CMC, percebe-se que elas so elaboradas quase que
exclusivamente pelos Executivos nacionais, que geralmente tm menos interesse em aprovar medidas que acelerem o processo de integrao. A influncia de
outros atores, onde se incluem os parlamentares, bastante limitada. Essa
concentrao faz com que muitos rgos do Mercosul produzam atos que no
repercutem concretamente nas instncias superiores, que ainda detm, sem
ameaas concretas, o monoplio da agenda do bloco.
V. Concluses
Desde o final da dcada de 1990, o Mercosul tem passado por sucessivas crises econmicas e polticas. Recentemente, a queda do governo Lugo no Paraguai confirmou o reiterado descumprimento dos tratados assinados e os limites
do dilogo poltico entre os scios. O Parlasul no foge a esse quadro. Criada
em um momento de revitalizao poltica da integrao, a assembleia conferiu
um novo flego ao bloco ao constituir-se em uma arena suplementar de debate
poltico, incluindo parlamentares e atores da sociedade civil. No entanto, ela
no tem conseguido ultrapassar os limites burocrticos estabelecidos pelos
rgos executivos e encontra-se em situao de paralisia institucional desde o
incio de 2011. Em 2012, os parlamentares surpreendentemente no demonstraram maior capacidade poltica do que as diplomacias na gesto da crise
paraguaia e, desmobilizados, no puderam aproveitar o momento para um relance das atividades do Parlasul. A situao de interrupo das sesses plenrias
persiste em 2013 e 2014, apesar dos debates nas cmaras nacionais sobre as
propostas de sufrgio universal.
Essa situao reflete-se na continuidade do domnio da agenda do Mercosul
pelos poderes executivos. As decises sobre a formulao e implementao de
polticas regionais ficam, assim, restritas a um dos poderes do Estado, carecendo de debate pblico e legitimidade democrtica. A internalizao dos acordos
nos congressos nacionais confere apenas uma impresso de legitimidade, tendo
em vista que aos congressistas facultado exclusivamente aprovar ou rejeitar
propostas fechadas negociadas pelas diplomacias. Essas limitaes procedimentais dificultam a prpria construo da noo de bens pblicos regionais
(Botto 2011), tendo em vista que no h compartilhamento de informaes ou
preocupao com a formao de amplos consensos sociais a respeito dos
contedos que devem ser ou no includos na agenda do bloco.
Ressalte-se que o comportamento dos parlamentares do Mercosul que, em
geral, no reivindicam expressamente maiores competncias para o parlamento
regional uma estratgia racional. Considerando que sua base poltica
nacional, no h incentivos para buscar mais competncias no espao regional.
Essa lgica pode ser alterada com as eleies diretas, j que os mandatos dos
parlamentares estariam vinculados ao parlamento regional, o que geraria incentivos para a adoo de uma postura mais assertiva. importante tambm frisar
que o artigo analisou a parcela das funes legislativas efetivamente implementadas pelos parlamentares. No entanto, uma parte significativa de seu potencial
no vem sendo aproveitado: projetos e anteprojetos de lei so muito pouco
numerosos, assim como foram pouco exploradas as funes vinculadas a
oramento e controle. Essa dificuldade em concretizar as funes j era prevista
desde o incio do rgo:
10
Entrevista da autora com

um assessor parlamentar
argentino em Montevideo,
maro de 2009.
47
Otro desafo importante es bajar a tierra las atribuciones que tiene el Protocolo.
El Protocolo tiene muchas atribuciones, algunas de las cuales requieren un
desarrollo normativo, y otras que requieren un desarrollo en la realidad, as
que el Parlamento desarrolle esas competencias. Si quedan en el Protocolo,
pueden ser buenas competencias, pero estn vacas de ejecucin prctica. El
tema es que el Parlamento tiene que implementarlas y utilizarlas directamente.10.
Analisando o caso da relao entre o CMC e o Parlasul, o trabalho demonstrou que os mecanismos de reao negativa mantm-se no bloco, conferindo
suporte s aes dos rgos executivos. O CMC, na maioria das vezes, no d
seguimento s recomendaes enviadas pelo Parlasul. Os poderes executivos
tentam, por meio da negligncia para com os temas que preocupam os parlamentares, manter o controle da agenda decisria e evitar que um novo monoplio poltico, capitaneado por atores ligados ao Parlasul, forme-se no seio do
bloco. Por outro lado, o Parlasul no tem conseguido explorar de modo eficaz
seus instrumentos legislativos e sua capacidade de presso poltica. O Parlasul
no tem sido capaz de inserir temas na agenda decisria do Mercosul, assim
como o prprio Parlamento segue relativamente impermevel s principais
discusses que tm lugar no CMC. Com a votao de recomendaes de baixo
impacto econmico e social e a falta de apoio tcnico para opinar sistematicamente sobre os assuntos centrais das reunies do CMC, os parlamentares
perdem oportunidades de erigir mecanismos de reao positiva que poderiam
trazer aos cidados uma nova perspectiva sobre os problemas regionais.
Essa nova perspectiva est relacionada conformao de um novo grupo
poltico tambm entendido como coalizo militante (Sabatier 1988), com ou
sem apoio de comunidades epistmicas (Haas 1992) que tenha condies de
atrair a ateno pblica e seu apoio para os princpios que defende. Assim,
mesmo minoritrio, esse novo grupo poderia desafiar o monoplio constitudo
devido aos efeitos positivos vinculados a seus valores e propostas. O Parlasul
pode ter esse alcance caso consiga organizar-se institucionalmente para formular e difundir propostas a respeito de temas sensveis para a regio ou relacionadas a assuntos para os quais as aes do CMC no so consideradas satisfatrias. Conjunturalmente, esse quadro depende de eleies diretas para o
cargo de deputado do Mercosul e da contratao, por meio de concurso pblico
internacional, de funcionrios tecnicamente qualificados para trabalhar no
Parlasul. Estruturalmente, as caractersticas do presidencialismo de coalizo
dos pases do Cone Sul dificultam uma atuao afirmativa dos parlamentares
face aos poderes executivos. Essas condies vinculam definitivamente a eficcia da dimenso parlamentar do Mercosul ao ritmo do processo de consolidao
democrtica em cursos nos Estados da regio.
Clarissa Franzoi Dri (clarissa.dri@ufsc.br) Doutora em Cincia Poltica pela Universidade de Bordeaux (Frana) e Professora
do Departamento de Economia e Relaes Internacionais da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Vnculo
institucional: Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis, SC, Brasil
Maria Eduarda Paiva (mariaeduardapaiva@gmail.com) Mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e analista de polticas sociais no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Vnculo institucional:
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, Braslia, DF, Brasil.
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Abstract
The participation of the Mercosur Parliament (Parlasur) in the regional decision-making is legally restricted. Parlasurs attributions are
limited and include, for instance, the elaboration of bills and recommendations to be sent to superior organs. This paper analyses if
and in which manner Parlasur uses these competences to influence regional decisions. We argue that there are formal and informal
mechanisms which, even limited, would allow Parlasur to intervene in the debates which take place within decisional organs. In order
to evaluate wheter agenda-setting is a parliamentary power in Mercosur and if it is effective, we proceed to a quali-quantitative analysis of the recommendations sent by Parlasur to the Common Market Council (CMC). After establishing a typology of the recommendations sent by Parlasur to CMC between 2007 and 2010, we evaluate CMCs response rate (quantitatively) and CMCs manifestations
on Parlasurs positions (qualitatively). We also compare CMCs and Parlasurs agendas in order to identify eventual superposition or
coincidence of issues. Conclusions point out to a systematic lack of consideration of parliamentary initiatives which aim at keeping
the monopole of Executive Powers in the regional arena. CMC only acknowledges receipt of the great majority of recommendations
sent by Parlasur and has approved less than 5% of them. There is a very weak match of issues between the agendas of both organs,
showing that topics discussed by Parlasur are rarely transformed into Mercosur rules. Results confirm the lack of influence of actors
other than Executive Powers in the decision-making of Mercosur. The article points out the mechanisms that have been used to prevent the legislative branch to be considered in regional decisions. If members of Parliament are aware of them, they may press executive organs to formulate better responses, which may engender a different role for parliaments in foreign policy matters.
KEYWORDS: Mercosur; legislative power; Punctuated Equilibrium Theory; agenda-setting; regional democracy.
License information: This is an open-access article distributed under the terms of the Creative Commons Attribution License (CC-BY-NC 4.0),
which permits unrestricted use, distribution, and reproduction in any medium, provided the original work is properly cited.

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