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NANCY UNIVERSITE

FACULTE DE DROIT, SCIENCES ECONOMIQUES ET GESTION


THESE
en vue de lobtention du grade de DOCTEUR EN DROIT
(Doctorat nouveau rgime-Droit public)
Ecole doctorale de NANCY
LA PRATIQUE ONUSIENNE DES OPERATIONS DE CONSOLIDATION DE LA
PAIX : ANALYSE, BILAN ET PERSPECTIVES
prsente et soutenue publiquement le 18 septembre 2010 par
NTUMBA KAPITA Patrice Emery
Membres du jury :
Monsieur Albert BOURGI
Professeur de Sciences politiques lUniversit de Reims Champagne Ardennes
Rapporteur
Monsieur Jean CHARPENTIER
Professeur mrite de Droit public lUniversit de Nancy 2
Monsieur Auguste MAMPUYA
Professeur mrite de Droit public lUniversit de Kinshasa
Monsieur Jean-Denis MOUTON
Professeur de Droit public lUniversit de Nancy 2
Directeur de recherche
Monsieur Marcel SINKONDO
Matre de Confrences de Droit Public lUniversit de Reims Champagne Ardennes
Rapporteur

NANCY UNIVERSITE
FACULTE DE DROIT, SCIENCES ECONOMIQUES ET GESTION
THESE
en vue de lobtention du grade de DOCTEUR EN DROIT
(Doctorat nouveau rgime-Droit public)
Ecole doctorale de NANCY
LA PRATIQUE ONUSIENNE DES OPERATIONS DE CONSOLIDATION DE LA
PAIX : ANALYSE, BILAN ET PERSPECTIVES
prsente et soutenue publiquement le 18 septembre 2010 par
NTUMBA KAPITA Patrice Emery
Membres du jury :
Monsieur Albert BOURGI
Professeur de Sciences politiques lUniversit de Reims Champagne Ardennes
Rapporteur
Monsieur Jean CHARPENTIER
Professeur mrite de Droit public lUniversit de Nancy 2
Monsieur Auguste MAMPUYA
Professeur de Droit public lUniversit de Kinshasa
Monsieur Jean-Denis MOUTON
Professeur de Droit public lUniversit de Nancy 2
Directeur de recherche
Monsieur Marcel SINKONDO
Matre de Confrences de Droit public lUniversit de Reims Champagne Ardennes
Rapporteur

LE CORPS ENSEIGNANT
De la Facult de Droit, Sciences, Economiques et Gestion
Anne Universitaire 2009-2010
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Professeur dHistoire du Droit

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PRAG dAnglais

M ; PERRIN Yves

PRAG dEconomie et Gestion

A mes parents Alphonse-Daniel et Marguerite


A Sabine,
A Michle, Eric, Allgria, Emmanuel et Mose

Pour tout leur soutien

REMERCIEMENTS

Nos trs sincres remerciements sadressent aux professeurs Auguste MAMPUYA et


Jean-Denis MOUTON qui ont successivement accept la direction de nos travaux de
recherche. Leurs remarques, conseils, encouragements, de mme que leur patience, ont t
essentiels la ralisation de notre travail de thse. Nous tenons galement remercier toutes
les personnes qui ont contribu, de prs comme de loin, lachvement du prsent ouvrage,
en particulier le professeur Alphonse NTUMBA LUABA LUMU.

La Facult nentend donner ni approbation, ni improbation aux opinions mises dans


la prsente thse, ces opinions devant tre considres comme propres leur auteur .

A partir du moment o un mouvement de rbellion a commenc, il dveloppe sa propre


dynamique. Le retour la paix est difficile et mme lorsque celle-ci est rtablie, elle reste
souvent fragile . Banque mondiale, Briser la spirale des conflits. Guerre civile et politique
de dveloppement, Bruxelles, De Boeck Universit, 2005, p. 103.

Les auteurs de la Charte lont clairement vu. Sils ont parl de prserver les gnrations
futures du flau de la guerre, ctait en sachant que cet objectif ne pourrait tre atteint sil
tait conu de faon trop restrictive. Ils ont donc dcid de crer une organisation charge de
veiller au respect des droits de lhomme, de crer les conditions ncessaires au maintien de la
justice et de ltat de droit, de favoriser le progrs social et dinstaurer de meilleures
conditions de vie dans une libert plus grande . Kofi Annan.
(Dans une libert plus grande : dveloppement, scurit et respect des droits de lhomme pour
tous, Rapport du Secrtaire gnral (A/59/2005, 13)).

14

Liste des sigles et acronymes


A.F.D.I. : Annuaire Franais de Droit International
A.F.R.I. : Annuaire Franais des Relations Internationales
A.J.I.L. : American Journal of International Law
APRONUC : Autorit Provisoire des Nations Unies au Cambodge
ATNUTO : Administration Transitoire des Nations Unies au Timor Oriental
BINUB : Bureau Intgr des Nations Unies au Burundi
BINUCSIL : Bureau Intgr des Nations Unies pour la consolidation de la paix en Sierra
Leone
BINUSIL : Bureau Intgr des Nations Unies en Sierra Leone
BUNUTIL : Bureau des Nations Unies au Timor Leste
CEDEAO : Communaut conomique des Etats dAfrique de louest
C.I.J. : Cour Internationale de Justice
C.N.S. : Conseil National Suprme
C.P.J.I. : Cour Permanente de Justice Internationale
ECOSOC : Economic and Social Council/Conseil conomique et social
E.J.I.L. : European Journal of International Law
EUFOR : European Union Force/Force de lUnion europenne
EUPOL : European Union Police/Police de lUnion europenne
FRELIMO : Front de Libration du Mozambique
FRODEBU : Front Dmocratique du Burundi
GANUPT : Groupe dAssistance des Nations Unies pour la priode de Transition
H.C.D.H. : Haut Commissariat des Nations Unies pour les Droits de lHomme
H.C.R. : Haut Commissariat des Nations Unies pour les Rfugis
L.G.D.J. : Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence
MANUA : Mission dAssistance des Nations Unies en Afghanistan
MANUHA : Mission dAssistance des Nations Unies en Hati
MINUHA : Mission des Nations Unies en Hati
MANUI : Mission dAssistance des Nations Unies en Irak
MANUTO : Mission dappui des Nations Unies au Timor oriental
MINUAD : Mission des Nations Unies et de lUnion europenne au Darfour
MINUBH : Mission des Nations Unies en Bosnie-Herzgovine

15
MINUTO : Mission des Nations Unies au Timor oriental
MINUGUA : Mission de Vrification des Nations Unies au Guatemala
MINUK : Mission Intrimaire des Nations Unies au Kosovo
MINUL : Mission des Nations Unies au Libria
MINUSIL : Mission des Nations Unies en Sierra Leone
MONUA : Mission dobservation des Nations Unies en Angola
MONUC : Mission de lOrganisation des Nations Unies en Rpublique dmocratique du
Congo
MONUSIL : Mission dObservation des Nations Unies en Sierra Leone
MINURCAT : Mission des Nations Unies en Rpublique Centrafricaine et au Tchad
MINUS : Mission des Nations Unies au Soudan
MINUT : Mission Intgre des Nations Unies au Timor-Leste
MITNUH : Mission de Transition des Nations Unies en Hati
M.P.L.A. : Mouvement Populaire pour la Libration de lAngola
O.C.D.E. : Organisation pour la Coopration et le Dveloppement en Europe
O.E.A. : Organisation des Etats Amricains
O.I.T. : Organisation Internationale du Travail
ONU : Organisation des Nations Unies
ONUB : Opration des Nations Unies au Burundi
ONUC : Opration des Nations Unies au Congo
ONUCA : Groupe dObservateurs des Nations Unies en Amrique centrale
ONUCI : Opration des Nations Unies en Cte divoire
ONUMOZ : Opration des Nations Unies au Mozambique
ONURC : Opration des Nations Unies pour le Rtablissement de la Confiance
ONUSAL : Mission dobservation des Nations Unies en El Salvador
O.S.C.E. : Organisation pour la Scurit et de le Dveloppement Economique
OTAN : Organisation du Trait de lAtlantique Nord
O.U.A. : Organisation de lUnit Africaine
R.B.D.I. : Revue Belge de Droit International
R.C.A.D.I. : Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International
R.D.C. : Rpublique Dmocratique du Congo
RENAMO : Rsistance Nationale Mozambicaine
R.G.D.I.P. : Revue Gnrale de Droit International Public
R.I.C.R. : Revue Internationale de la Croix Rouge

16
R.U.F. : Revolutionnary United Front
S.D.N. : Socit des Nations
U.A. : Union Africaine
U.E. : Union Europenne
UNAVEM : Mission de Vrification des Nations Unies en Angola
UNITA : Union Nationale pour lIndpendance Totale de lAngola

17
Sommaire
Introduction gnrale
Partie I : Cadre de la pratique des oprations de consolidation de la paix aprs les
conflits
Titre I : Le cadre institutionnel de la pratique des oprations de consolidation de la paix aprs
les conflits
Chapitre I : La dfaillance des Etats au lendemain des conflits arms
Section I : La transformation du contexte politique international aprs la guerre froide
1. La rduction du seuil de conflictualit arme au niveau infratatique
2. Le dysfonctionnement des institutions nationales de lEtat
Section II : Les atteintes la souverainet des Etats dfaillants
1. La souverainet entendue comme la caractristique indissociable des lments
constitutifs de lEtat
2. La souverainet entendue comme la plnitude de lexercice de la comptence
discrtionnaire de lEtat
Chapitre II : La cration des oprations de consolidation de la paix aprs les conflits
Section I : La recherche dune dfinition
1. Le contenu de la notion de consolidation de la paix aprs les conflits
2. Lintroduction des pratiques de consolidation de la paix au sein du mandat des
oprations de paix
Section II : La dtermination du cadre juridique
1 : Le fondement juridique constitu par le chapitre VI de la Charte des Nations
unies
2. Le fondement juridique constitu par le chapitre VII de la Charte des Nations
unies

18

Titre II : Le cadre fonctionnel de la pratique des oprations de consolidation de la paix aprs


les conflits
Chapitre I : Le volet scuritaire des oprations de consolidation de la paix
Section I : Le traitement des armes et la protection des individus
1. Le dsarmement, la dmobilisation et la rinsertion des anciens combattants
2. Lamnagement de conditions propices au retour des rfugis et personnes
dplaces
Section II : Lassistance la rforme des forces nationales de scurit
1. La restructuration de larme nationale
2. La restructuration de la police nationale
Chapitre II : Les volets politique, conomique et social des oprations de consolidation de la
paix
Section I : Lassistance au rtablissement de lautorit politique de lEtat et la
rconciliation nationale
1. Lappui la restauration des domaines lgislatif, administratif et lectoral
2. Lappui la mise en uvre des mcanismes de justice transitionnelle
Section II : Lassistance la reconstruction des infrastructures conomiques et sociales
1. Le recours la communaut internationale
2. Le dploiement de projets impact rapide

Conclusion de la premire partie

19
Partie II : Evaluation et volution de la pratique des oprations de consolidation de la
paix aprs les conflits
Titre I : Les rsultats de la pratique des oprations de consolidation de la paix
Chapitre I : Sur le plan scuritaire et politique
Section I : Les obstacles la consolidation scuritaire de la paix
1. Les lacunes du processus de dsarmement, dmobilisation et rinsertion
2. La rforme inacheve des forces de maintien de lordre
Section II : Les obstacles la consolidation politique de la paix
1. La persistance de la corruption et de la fraude
2. La lenteur des mcanismes de rconciliation nationale
Chapitre II : Sur le plan conomique et social
Section I : Le constat dun dsquilibre dans le mandat des oprations de consolidation
de la paix
1. La nature du Conseil de scurit
2. Le manque dintrt suffisant pour la consolidation conomique et sociale de la
paix
Section II : La persistance et laccroissement de la pauvret
1. Lajournement des perspectives de dveloppement
2. La micro-inscurit comme nouvelle forme de violence

20
Titre II : Les nouvelles orientations de la pratique des oprations de consolidation de la paix
Chapitre I : Le renforcement des moyens institutionnels et laccroissement de la coopration
interinstitutionnelle
Section I : Les rformes relatives au domaine scuritaire et politique
1. La rforme du Secrtariat
2. La coopration des acteurs extrieurs
3 : La coopration inter-oprationnelle
Section II : Les rformes relatives au domaine conomique et social
1. La participation du systme des Nations unies
2. La coopration des acteurs extrieurs
Chapitre II : La tentative de promouvoir une gouvernance fonde sur lEtat de droit
Section I : La notion dEtat de droit dans la Charte des Nations unies
1. Le respect des droits de lhomme et des liberts fondamentales
2. Le respect du droit des peuples disposer deux-mmes
Section II : Lide dun principe de lgitimit dmocratique contenu dans la notion
dEtat de droit
1. Le constat dune convergence normative en direction du couple Etat de droit
dmocratie
2. La dilution du principe de lgitimit dmocratique dans le couple Etat de droitdmocratisation

Conclusion de la seconde partie

Conclusion gnrale

21

INTRODUCTION GENERALE
1.-

A linstar de la pratique qui caractrise toutes les oprations de paix cres et

mises en uvre par lOrganisation des Nations unies, la pratique des oprations de
consolidation de la paix aprs les conflits se prsente comme le rsultat dune interprtation
finaliste et dynamique de la Charte des Nations unies. Les oprations quelle comporte et dont
la formalisation nest inscrite nulle part dans le texte de la Charte, senvisagent comme des
organes subsidiaires, du Conseil de scurit ou de lAssemble gnrale, ncessaires
laccomplissement de leurs fonctions et responsabilits dans le domaine du maintien de la
paix et de la scurit internationales. En dautres termes, la pratique des oprations de
consolidation de la paix aprs les conflits ressort de lexercice, par les organes prcits, des
pouvoirs impliqus que leur confre la Charte des Nations unies, lesquels pouvoirs sont
ncessaires la ralisation contemporaine des buts que se sont fixs les Etats membres de
lOrganisation San Francisco en 1945 : les principes et les objectifs de lOrganisation, tels
quils sont noncs dans la Charte, demeurent aussi valides et pertinents aujourdhui quils
ltaient en 1945 1. En vertu de la Charte, ces buts sont de maintenir la paix et la scurit
internationales ; de dvelopper entre les nations des relations amicales fondes sur le respect
du principe de lgalit de droits des peuples et de leur droit disposer deux-mmes et
prendre toutes autres mesures propres consolider la paix du monde ; de raliser la
coopration internationale en rsolvant les problmes internationaux dordre conomique,
social, intellectuel ou humanitaire, en dveloppant et en encourageant le respect des droits de
lhomme et des liberts fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de langue
ou de religion ; dtre un centre o sharmonisent les efforts des nations vers ces fins
communes2.
La pratique des oprations de consolidation de la paix aprs les conflits ne peut se
comprendre en dehors du lien contigu qui la rattache aux premires mesures oprationnelles
prises par lOrganisation des Nations unies. Celle-ci, en effet, bloque dans son
fonctionnement, a toujours t dsireuse de poursuivre les buts quelle sest donne, en
prenant des mesures collectives efficaces en vue de prvenir et dcarter les menaces la
paix, et raliser, par des moyens pacifiques, conformment aux principes de la justice et du
1

A/59/2005 du 23 mai 2005, Dans une libert plus grande : dveloppement, scurit et respect des droits de
lhomme pour tous, Rapport du Secrtaire gnral, 153.
2
Voir larticle 1 de la Charte des Nations unies ; nous soulignons.

22
droit international, lajustement ou le rglement de diffrends ou de situations, de caractre
international, susceptibles de mener une rupture de la paix3. Lexistence de ce lien contigu a
notamment t remarque par le professeur Maurice FLORY qui considre que cest pour
surmonter les difficults institutionnelles qui se sont dresses sur son chemin que
lOrganisation des Nations unies a organis, avec plus ou moins de bonheur, un nombre
important doprations non expressment prvues par la Charte, fort diffrentes les unes des
autres, chaque fois adaptes un contexte particulier, et que lon a pris lhabitude dappeler
globalement oprations de maintien de la paix 4.
2.-

Ainsi, la pratique des oprations de consolidation de la paix aprs les conflits,

parce quelle rpond la mme logique fonctionnelle que celle qui anime la pratique gnrale
des oprations de paix des Nations unies, se situe la marge du systme de scurit collective
imagin par les pres fondateurs de lOrganisation en 1945 et est appele voluer comme
voluent les rapports entre Etats membres de la mme Organisation. Autrement dit, la
question gnrale du maintien de la paix et de la scurit internationales et, derrire elle celle
de la consolidation de la paix aprs les conflits, ressortent aussi bien de la volont et de la
responsabilit des Etats que de celles de lOrganisation dans son ensemble. Pour preuve, cest
la suite des profonds bouleversements politiques qui ont affect la conduite des Etats, au
lendemain de leffondrement de lex-Union sovitique et de lidologie communiste dont elle
tait le porte-tendard, que nat la pratique des oprations de consolidation de la paix aprs les
conflits5.
En fait, sestompant progressivement, la rivalit entre idologie capitaliste et idologie
communiste a permis que se dveloppe et sapprofondisse, dans le cadre de la communaut
internationale et particulirement celui de lOrganisation des Nations unies, une rflexion sur
le sens et la porte quil convient dsormais de donner au concept de paix, au regard des
possibilits nouvelles quoffre la priode post-bipolaire caractrise par une libert plus
grande. Prcisment nourrie par les diffrents projets de paix perptuelle qui ont marg le
cours de lhistoire, principalement luvre de Charles-Irne Castel dit Abb de Saint Pierre

Voir larticle 1 1 de la Charte des Nations unies.


FLORY Maurice, LOrganisation des Nations Unies et les oprations de maintien de la paix , R.G.D.I.P.,
1965, p. 447.
5
DAVID Charles-Philippe et TOUREILLE Julien, La consolidation de la paix, un concept consolider , in
CONOIR Yvan et VERNA Grard, Faire la paix. Concepts et pratiques de la consolidation de la paix, Laval,
Les Presses de lUniversit de Laval, 2005, p. 15.
4

23
suivie par celle dEmmanuel Kant dont elle sinspire grandement6. Cette rflexion a abouti
donner la paix une signification bien plus large que celle relative une absence de guerre ou
de conflit arm. Elle a permis, en dautres termes, la paix de recouvrer la totalit de sa
comprhension, passant dune vision monolithique ou ngative une vision structurelle,
positive, holiste, globale, fonde sur ladjonction dautres critres que sont le dsarmement, le
respect des droits de lhomme, le respect du principe dlections honntes et priodiques,
lquilibre conomique et le dveloppement7.
Au sein de lOrganisation des Nations unies il apparat que lAssemble gnrale, bien avant
la fin de la guerre froide, avait dj su faire le lien entre la paix, son tablissement durable, et
la ncessit de sattaquer dautres causes plus diffuses, moins perceptibles, et cependant
autant nuisibles laccomplissement des buts de la Charte des Nations unies. A titre
dexemple, le 10 dcembre 1948, adoptant la Charte internationale des droits de lhomme ,
lAssemble gnrale nonce dans la Dclaration universelle des droits de lhomme , que
la reconnaissance de la dignit inhrente tous les membres de la famille humaine et de leurs
droits gaux et inalinables constitue le fondement de la libert, de la justice et de la paix dans
le monde8. Plus tard, dans la Dclaration sur loctroi de lindpendance aux pays et peuples
coloniaux , la mme Assemble sest dite convaincue que le maintien du colonialisme
empche le dveloppement de la coopration conomique internationale, entrave le
dveloppement social, culturel et conomique des peuples dpendants et va lencontre de
lidal de paix universelle des Nations unies9.
Pendant la guerre froide, la vision structurelle de la paix, bien quirradiant la Charte
des Nations unies et bien que prsente dans les esprits des Etats membres, reste en
hibernation, en raison des rapports de force qui animent le fonctionnement du Conseil de
scurit cette poque. Une fois disparu lantagonisme idologique et politique de ces
rapports, le Conseil de scurit a pu retrouver un mode de fonctionnement collgial, donc plus
dynamique. Il est ainsi devenu, soulign par monsieur Boutros BOUTROS-GHALI, un
6

Concernant lAbb de Saint Pierre : Projet pour rendre la paix perptuelle en Europe (1713). Concernant
Emmanuel Kant : Projet de paix perptuelle (1795), voir aussi HASSNER Pierre, Lactualit du projet de
Paix perptuelle de Kant , in Redfinir la paix laube du XXIe sicle, Les Cahiers de la Paix, n 8, 2001,
Presses Universitaires de Nancy, pp. 281-286.
7
V. SALMON Jean (sous la direction de), Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Bruylant, 2001,
p. 799.
8
A/RES/217 (III) du 10 dcembre 1948, Charte internationale des droits de lhomme, A.
9
A/RES/1514 (XV) du 14 dcembre 1960, Dclaration sur loctroi de lindpendance aux pays et peuples
coloniaux.

24
instrument central dans la prvention et le rglement des conflits aussi bien que dans la
prservation de la paix 10.
3.-

Le recouvrement par le Conseil de scurit de la capacit dagir plus librement

dans le domaine du maintien de la paix et de la scurit internationales se ralise dans un


contexte particulier, fait de situations nouvelles, pour lesquelles il navait pas t
ncessairement prpar en 1945. Ces situations nouvelles sont relatives la rarfaction des
conflits arms entre les Etats et au constat dune migration de la conflictualit arme en
direction de la sphre interne des Etats, cest--dire en-de de la limite transversale
constitue par leur comptence nationale. Pour illustrer ce propos, lancien Secrtaire gnral
Boutros BOUTROS-GHALI note : La fin de la guerre froide a fait disparatre les
contraintes qui empchaient les conflits dans lancienne Union sovitique et ailleurs, si bien
que toute une srie de guerres ont clat lintrieur des Etats nouvellement indpendant,
souvent caractre religieux ou ethniques et souvent aussi marqus par une violence et une
cruaut exceptionnelles. La fin de la guerre froide semble galement avoir contribu ce
genre de conflits en Afrique. (). Par contre les hostilits armes entre les Etats sont
devenues rares 11.
La multiplication des conflits internes au sein des Etats situs la priphrie des
puissances bipolaires a pour consquence daggraver ltat fort dlabr des institutions
nationales tatiques, de les assujettir au cercle vicieux de leur propre dliquescence. Tom
KEATING et Andy KNIGHT relvent en effet : The years since the end of the Cold War in
1989 have been marked by two distinct but interrelated trends in the arena of global politics.
The first has been the persistence of violent conflict, much of it in the form of civil wars or
internal repression where the overwhelming majority of the victims are civilians. Civil wars
and repressive governments are not exceptional phenomena, and have been a part of the
history of many nations; yet their prevalence in the post-Cold War period and the level of
violence committed against civilian populations have become matters of increased
international concern. (). A second, more promising, feature of the post-Cold War years

10

A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix. Diplomatie prventive, rtablissement de la paix,
maintien de la paix. Rapport prsent par le Secrtaire gnral en application de la dclaration adopte par la
Runion au sommet du Conseil de scurit le 31 janvier 1992, 15.
11
A/50/60/-S/1995/1 du 25 janvier 1995, Supplment lAgenda pour la paix : Rapport de situation prsent par
le Secrtaire gnral loccasion du cinquantenaire de lOrganisation des Nations unies, 10 : Par contre, les
hostilits armes entre les Etats sont devenues rares .

25
has been the concern that individuals, groups, governments, and international organizations
have displayed for human rights, individual security and good governance, alongside an
increased willingness among the international community and regional organizations to
intervene in the internal affairs of countries in support of these concerns12.
En fait, la chute de lidologie communiste prsente parmi ses consquences les plus directes
davoir entran le retrait du soutien que sovitiques et amricains avaient largement accord
certains Etats en raison de leur position gostratgique afin quils servent de remparts contre
toutes vellits expansionnistes susceptibles dapparatre de part et dautre des deux blocs. En
effet, dans plusieurs rgions du monde, particulirement la rgion de lAfrique subsaharienne,
la rgion de lAmrique centrale, la rgion des Balkans, le soutien militaire et financier des
puissances bipolaires a eu pour effet principal daider un certain nombre de dirigeants
politiques se maintenir au pouvoir, dans le seul but de constituer un poste avanc dans la
guerre interpose que se sont livrs ces deux blocs, et cela bien souvent sans tenir compte du
fait que certaines rgles humanitaire, constitutionnelle ou de protection des droits de lhomme
pouvaient tre foules au pied par des dirigeants politiques conforts par un soutien extrieur.
Le retrait de ce soutien prcipite les Etats de la priphrie dans une profonde dbcle
financire, conomique, politique et scuritaire. Il accentue la situation, dj fort dsastreuse,
dEtats peu soucieux de veiller au bon fonctionnement de leurs institutions, peu enclins
garantir le respect des droits de la personne humaine en leur sein. Le dysfonctionnement
institutionnel et la mauvaise gouvernance qui caractrisent ces Etats constituent un facteur
dterminant de dfaillance de lEtat au sein de la communaut internationale13. Ce facteur est
amplifi par labaissement du seuil de conflictualit au niveau interne de lEtat lequel a pour
consquence daccrotre ou aggraver la perte de contrle par lEtat des matires rgaliennes
qui sont sous lautorit de sa comptence nationale. En dautres termes, la dfaillance de
lEtat au lendemain dun conflit arm interne, par les altrations quelle porte la
souverainet de ce mme Etat, a pour consquence de dgrader voire dmatrialiser lexercice
de sa comptence nationale, tant entendu que celle-ci ne peut plus exercer un plein contrle
12

KEATING Tom and KNIGHT Andy (edited by), Building Sustainable Peace, Edmonton, The University
Press of Alberta, 2004, p. xxxii.
13
Voir PARIS Roland, At Wars end. Building peace after civil conflict, Cambridge, Cambridge University
Press, 2004, p. 16: Some regimes, such as those of Zare and Somalia, had depended on foreign aid in order to
monopolize political power in their countries by doling out patronage and ruling with an iron fist. When the flow
of external aid diminished, their ability to squelch internal dissent slipped away and long-suppressed
resentments came to the fore, sometimes violently.

26
sur les matires qui ressortent essentiellement de son domaine rserv. Monsieur Boutros
BOUTROS-GHALI remarque en effet que cette nouvelle espce de conflit a pour
consquence des crises humanitaires rptition vis--vis desquelles les autorits tatiques,
pour peu que lon puisse parler dautorits dans ces Etats, se trouvent compltement
dmunies. Il sensuit ds lors, un effondrement des institutions de lEtat, en particulier la
police et la justice, qui se traduit par la paralysie des pouvoirs publics, le dsordre civil,
lanarchie et le banditisme gnralis14.
4.-

LEtat dfaillant se prsente ds lors, soulign par monsieur Francis

FUKUYAMA, comme lEtat dans lequel la faiblesse, lincomptence, voire linexistence de


gouvernement sont lorigine de graves problmes pour lordre international : Les
gouvernances faibles minent le principe de souverainet sur lequel lordre international postwestphalien a t construit. Il le fait (sic.) parce que les problmes engendrs par les Etats
faibles, pour eux-mmes, comme pour dautres, accroissent considrablement le danger que
quelquun dautre dans le systme international, cherche intervenir dans leurs affaires
contre leur volont, afin de remdier au problme par la force . Selon cet auteur, ces Etats se
caractrisent par une faible gouvernance, id est, un manque de capacit institutionnelle
concrtiser et imposer une politique, souvent induit par le manque sous-jacent de lgitimit du
systme politique dans son ensemble : Ces Etats maltraitent les droits de lhomme,
provoquent des dsastres humanitaires, dclenchent des vagues massives dmigration et
attaquent parfois leurs voisins. Depuis le 11 septembre 2001, il est apparu quils abritent
aussi parfois des terroristes internationaux capables dinfliger de graves dommages aux
Etats-Unis et aux autres pays dvelopps 15.
Ainsi au-del du seul aspect humanitaire ou scuritaire, la dfaillance de lEtat au lendemain
dun conflit arm doit galement tre perue, et peut-tre mme principalement, comme un
problme de gouvernance ou de gouvernementalit selon lexpression employe par
monsieur Franois BAYART pour souligner la dliquescence de ladministration publique sur
le continent africain en particulier16. Cette dfaillance de lEtat postconflit, cause des
consquences quelle emporte sur le plan rgional et international, peut ensuite tre perue
14

A/50/60-S/1995/1 du 25 janvier 1995, Supplment lAgenda pour la paix, opus citatum, 12-13.
FUKUYAMA Francis, State building. Gouvernance et ordre du monde au XXIe sicle, Paris, La Table Ronde,
2005, pp. 149-150.
16
BAYART Franois, Lhistoricit de lEtat import , in BAYART Franois (sous la direction de), La greffe
de lEtat, Paris, Karthala, 1996, pp. 33-34.
15

27
comme un obstacle ou une menace, du moins une difficult pour le maintien de la paix et de
la scurit internationales.
5.-

Cette difficult est prise en compte par le Conseil de scurit qui, pour la

premire fois runi au niveau des chefs dEtat ou de gouvernement autour de la question La
responsabilit du Conseil de scurit en ce qui concerne le maintien de la paix et de la
scurit internationales , ne manque pas de souligner au dbut de lanne 1992, un
largissement de mme quun accroissement des tches de lOrganisation des Nations unies,
proportionnels aux besoins contemporains du maintien de la paix et de la scurit
internationales : Les membres du Conseil de scurit notent que les tches de
lOrganisation des Nations Unies en matire de maintien de la paix se sont considrablement
accrues et largies ces dernires annes. La surveillance dlections, la vrification du
respect des droits de lhomme et le rapatriement des rfugis ont t, dans le rglement de
certains diffrends rgionaux, et la demande ou avec laccord des parties concernes,
partie intgrante dune action plus large du Conseil de scurit visant maintenir la paix et
la scurit internationales. Les membres du Conseil de scurit se rjouissent de cette
volution 17.
A lissue de cette runion les membres du Conseil de scurit ont convenu dinviter le
Secrtaire gnral laborer une tude et des recommandations sur le moyen de renforcer la
capacit de lOrganisation dans le domaines de la diplomatie prventive, du maintien et du
rtablissement de la paix, et sur la faon daccrotre son efficacit, dans le cadre des
dispositions de la Charte : Ltude et les recommandations du Secrtaire gnral pourraient
porter sur le rle que joue lOrganisation des Nations Unies dans lidentification des crises
potentielles et des zones dinstabilit, ainsi que sur la contribution que pourraient apporter
les organisations rgionales, conformment au chapitre VIII de la Charte des Nations Unies,
pour aider le Conseil de scurit dans ses travaux. Elles pourraient galement porter sur les
besoins en ressources matrielles et financires adquates. Le Secrtaire gnral pourrait
tirer parti des enseignements acquis lors des rcentes oprations de maintien de la paix de
lONU afin de recommander des moyens daccrotre lefficacit des plans et des oprations

17

S/23500 du 11 fvrier 1992, Note du Prsident du Conseil de scurit.

28
du Secrtariat. Il pourrait galement voir sil serait possible quil soit fait un usage accru de
ses bons offices et des autres fonctions que lui confre la Charte des Nations Unies 18.
Cette invitation aboutit la publication du rapport Agenda pour la paix le 17 juin 1992, au
sein duquel, le Secrtaire gnral prend linitiative dadjoindre et dvelopper la notion
connexe de consolidation de la paix aprs les conflits aux cts des notions de diplomatie
prventive, de rtablissement et de maintien de la paix : Le prsent rapport stend en outre
la notion connexe de consolidation de la paix aprs les conflits, action mene en vue de
dfinir et dtayer les structures propres raffermir la paix afin dviter une reprise des
hostilits. La diplomatie prventive vise rgler les conflits avant que la violence nclate ; le
rtablissement et le maintien de la paix ont pour objet de mettre fin aux conflits et de
prserver la paix une fois quelle a t instaure. En cas de succs, lune et les autres
dbouchent sur la consolidation de la paix aprs les conflits, contribuant ainsi empcher
que les actes de violence ne reprennent entre les nations et les peuples 19. Dans ce mme
rapport, le Secrtaire gnral propose que cette notion soit mise au service des oprations de
paix dployes sur le terrain la fin dun conflit arm afin de donner la paix, obtenue sur la
base daccords de paix conclus entre parties belligrantes, davantage de garanties quant sa
prennit : Pour tre vraiment efficaces, les oprations de rtablissement et de maintien de
la paix doivent galement dfinir et tayer des structures propres consolider la paix ainsi
qu susciter confiance et tranquillit dans la population. En application daccords sur la
cessation de troubles civils, il peut sagir notamment de dsarmer les adversaires, de rtablir
lordre, de recueillir les armes et ventuellement de les dtruire, de rapatrier les rfugis, de
fournir un appui consultatif et une formation au personnel de scurit, de surveiller des
lections, de soutenir les efforts de protection des droits de lhomme, de rformer ou de
renforcer les institutions gouvernementales, et de promouvoir des processus formels ou
informels, de participation politique 20.
6.-

Il ressort de la lecture de lAgenda pour la paix que la pratique contemporaine

des oprations de consolidation de la paix aprs les conflits est en lien direct avec lapparition
du phnomne de dfaillance ou de dliquescence des Etats au sein de la communaut
internationale. Elle permet de soulever plusieurs questions dintrt juridique certain par la
18

S/23500 du 11 fvrier 1992, Note du Prsident du Conseil de scurit.


A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix, opus citatum, 5 et 21.
20
Idem, 55.
19

29
rponse quelle apporte aux consquences de cette dfaillance dans la perspective du maintien
de la paix et de la scurit internationales. En effet, la dfaillance des Etats si elle recouvre par
plusieurs de ses aspects, les domaines de la sociologie, de lhistoire ou de la science politique,
nest pas sans susciter dintrt du point de vue du droit, domaine dans lequel elle pose une
question fondamentale voire existentielle. Celle-ci touche lapprciation des consquences
de la dgradation opre dans la nature mais aussi la composition des Etats dfaillants par
rapport aux critres que fournit le droit international dans la dtermination de la qualit dEtat
une entit qui se serait constitue dans cette perspective. Autrement dit la dfaillance des
Etats conduit sinterroger sur la manire dont il convient de continuer regarder des Etats
qui, du point de vue du droit international, semblent de plus en plus constituer une catgorie
part.
Faudrait-il devant pareille circonstance accepter ou reconnatre labaissement du seuil de
constitution tatique la seule condition dune existence juridique formelle, sans quil soit
tenu compte dune quelconque condition deffectivit dans le chef de lautorit
gouvernementale ? Cest la situation qui prvaut sur la scne internationale au lendemain de
la chute du mur de Berlin et qui manifestement ne laisse aucun sujet de droit international
indiffrent. Comme le rappelle Francis FUKUYAMA, ces Etats maltraitent les droits de
lhomme, provoquent des dsastres humanitaires, dclenchent des vagues massives
dmigration et attaquent parfois leurs voisins21. Monsieur Ghassan SALAME note ce
propos que cest le principe de lgalit souveraine entre les Etats, consacr par la Charte des
Nations unies, qui contribue aujourdhui encore masquer les diffrences qui existent entre
Etats membres de la communaut internationale, crant une normalit apparente entre eux peu
importe leur degr de souverainet. Selon lui : lillusion a fini par crer sa propre ralit,
celle dun monde o, bien que les Etats ont des histoires radicalement diffrentes, des dates
de naissance loignes parfois de plusieurs sicles, une efficience trs variable, ils peuvent
coexister, comme si tout cela ne comptait gure 22.
Faudrait-il, au contraire devant pareille circonstance, dcrter la mort ou lhibernation
juridique de ces Etats qui ne sont plus en mesure de remplir leurs obligations juridiques les
plus rgaliennes ? Il est clair quen ltat actuel du droit international, cette seconde possibilit
21

FUKUYAMA Francis, State building. Gouvernance et ordre du monde au XXIe sicle, op. cit., pp. 149-150.
SALAME Ghassan, Appels dempire. Ingrences et rsistances lge de la mondialisation, Paris, Fayard,
1996, pp. 60 et 61.
22

30
nest gure envisageable pour la bonne raison quil nexiste ce jour aucune autorit pas
mme lOrganisation des Nations unies qui soit dot dune telle prrogative, et pour cette
autre raison que cette possibilit sonnerait le glas du dclin du droit international et
favoriserait le retour en arrire vers une socit internationale de type hobbesien caractrise
par la loi du plus fort.
Ds lors, seule, soffre au juriste la perspective denvisager lEtat, quelle que soit la
dprciation du fonctionnement des ses institutions, dans loptique de son renforcement et de
son maintien au sein de la communaut internationale. Monsieur B. BOUTROS-GHALI
note : la pierre angulaire de ldifice est et doit demeurer lEtat, dont le respect de la
souverainet et de lintgrit constitue des conditions de tout progrs international 23. Le
professeur

Grard

CAHIN

ajoute

Fragment

si

lon

veut

politiquement

ou

sociologiquement, lEtat, pour le droit international, nest tout simplement pas


fragmentable 24. Cest ce niveau prcisment quintervient la pratique des oprations de
consolidation de la paix. Celle-ci en effet doit tre perue comme lune des initiatives prises
par lOrganisation des Nations unies, dans la vue de garantir le maintien de la paix et de la
scurit internationales par la dfinition et ltaiement de structures propres raffermir la paix
au niveau international mais surtout lintrieur des Etats affaiblis, dstructurs, aprs
plusieurs annes de conflit civil, en vue dviter toute reprise des hostilits et promouvoir
confiance et tranquillit au sein de la population25.
7.-

Analyse sous langle de la fin de la guerre froide et des consquences que

celle-ci a eu sur la conduite des conflits arms, la pratique des oprations de consolidation de
la paix aprs les conflits oriente les efforts de ces oprations en direction de la rhabilitation
des Etats dfaillants, sur le plan scuritaire, politique, conomique et social. Elle stend ainsi
de la rforme du secteur du secteur de la scurit au sein des Etats la gestion des
mcanismes de justice transitionnelle au sein de la population. Elle implique que des mesures
soient prises en vue de rhabiliter les structures dlabres de ladministration pnitentiaire et
des Cours et tribunaux, que des mesures soient prises en vue de redonner lEtat les moyens
juridiques et administratifs susceptibles de lui permettre de se rguler dune manire qui soit
23

A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix. Diplomatie prventive, rtablissement de la paix,
maintien de la paix, 17.
24
CAHIN Grard, Le droit international et la question de la fragmentation des Etats , R.B.D.I. 2007/2, vol.
XL, p. 356.
25
A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix, opus citatum, 21.

31
conforme aux normes et standards internationaux reconnus ou accepts par lui-mme, enfin
que des mesures soient prises dans le domaine conomique et social afin de permettre lEtat
de renouer progressivement avec les perspectives de dveloppement arrtes par la
survenance du conflit arm. Ces mesures, qui font lobjet de notre premire partie, nous les
avons analyses sous le double prisme dun cadre institutionnel qui explique les circonstances
politiques qui ont entour la fin de la guerre froide et qui surtout met en rapport les
consquences juridiques de la survenance des Etats dfaillants au sein de la communaut
internationale avec le besoin de procder une relecture ou une rvaluation des potentialits
quoffre la Charte des Nations unies dans la poursuite de ses buts ; et dun cadre fonctionnel
qui sefforce la fois de dcrire et synthtiser, une une les diffrentes articulations qui font
le mandat dune opration de consolidation de la paix aprs les conflits.
Le cadre fonctionnel de la pratique des oprations de consolidation de la paix aprs les
conflits prsente donc sous un aspect matriel les contours de ce que sont susceptibles
dincarner sur le terrain des oprations de consolidation de la paix. Elles prsentent en
dautres termes ce que sont ou ce que ne sont pas des oprations de consolidation de la paix
aprs les conflits, et repose sur une dlimitation ratione temporis et ratione materiae26 :
Une dlimitation ratione temporis, car il sagit de consolider la paix aprs les conflits.
Par consquent ne peuvent rentrer dans le cadre de cette tude toutes les oprations de paix
qui interviennent en priode de conflit arm ou qui ne prsentent aucun rapport avec un
conflit arm quand bien mme elles pourraient comporter certaines missions de consolidation.
Il sagit de lOpration des Nations Unies au Congo, qui a plusieurs gards pourrait trs bien
tre regarde comme le prcurseur des oprations de consolidation de la paix, mais qui
cependant intervient en plein conflit arm. Le mrite de lONUC a t de dmontrer que
lOrganisation tait galement capable dintervenir au sein des Etats pour mettre fin un
conflit arm et non de constituer la premire opration de consolidation de la paix aprs les
conflits ; le professeur Jorge CASTANEDA rappelle juste titre que cette opration a t

26

Il est galement possible de constater une tendance assez nette vers lanalyse des oprations de paix cres
pour consolider la paix au sein des Etats africains. Cette tendance est due au fait relev notamment par monsieur
G. CAHIN pour qui le phnomne de dfaillance de lEtat sest particulirement fait ressentir sur le continent
africain o lEtat peine encore se dmarquer de son image de vitrine dissimulant une addition dappareils
ankyloss et gangrens, perptuellement en dficit et court de ressources financires . Voir CAHIN Grard,
Les Nations Unies et la construction dune paix durable en Afrique , in MEDHI Rostane (sous la direction
de), La contribution des Nations unies la dmocratisation de lEtat, Colloque des 14 et 15 dcembre 2001,
Paris, A. Pedone, 2002, p. 143.

32
cre pour viter quune guerre civile grande chelle ne dborde de son cadre national
pour tourner en conflit international 27. Il sagit galement de la Force de dploiement
prventif des Nations unies (FORDEPRENU) dploye pour scuriser les frontires de la
Macdoine et ainsi prvenir tout risque de contamination avec le conflit balkanique. Cette
dlimitation est renforce par la dimension connexe que revt la notion de consolidation de la
paix dans lAgenda pour la paix : En cas de succs, lun et les autres [la diplomatie
prventive, le rtablissement et le maintien de la paix] dbouchent sur la consolidation de la
paix aprs les conflits () 28.
Une dlimitation ratione materiae car il sagit premirement doprations de paix
onusiennes et deuximement doprations dont laction est mene en vue de dfinir et
dtayer les structures propres raffermir la paix afin dviter une reprise des hostilits. Par
consquent ne sauraient tre prises en compte toute action mene en dehors du cadre dune
opration de paix onusienne, comme toute action mene dans un autre but que celui de dfinir
et tayer les structures propres raffermir la paix afin dviter une reprise des hostilits. Sont
par consquent exclues de notre champ dtude, les administrations internationales transitoires
de territoire qui constituent, ct des oprations de paix, une autre modalit de maintien de
la paix. Alors que celles-ci procdent par dpossession de lEtat de lexercice mme partielle
de sa comptence nationale, les oprations de consolidation de la paix aprs les conflits visent
au contraire le renforcement de cette comptence nationale et aucun moment ne sen arroge
lexclusivit. Nous naborderons pas le cas du Groupe dassistance des Nations unies pour la
priode transition en Namibie cr pour encadrer laccession lindpendance du Sud ouest
africain, laquelle intervient le 21 mars 199029. Nous naborderons pas le cas de la Mission de
lOrganisation des Nations unies au Kosovo (MINUK). La rsolution 1244 (1999) montre
clairement lintention du Conseil de scurit qui, agissant en vertu du chapitre VII, autorise
le Secrtaire gnral tablir une prsence internationale civile au Kosovo afin dy assurer
une administration intrimaire dans le cadre de laquelle la population du Kosovo pourra

27

CASTANEDA Jorge, Valeur juridique des rsolutions des Nations Unies , R.C.A.D.I. 1970-I, tome 129, p.
272.
28
A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, op. cit., 21.
29
V. KAMTO Maurice, Laccession de la Namibie lindpendance , R.G.D.I.P., 1990, pp. 557-634. La
cration du GANUPT, par la rsolution 632 du 16 fvrier 1989, intervient alors que le Sud-ouest africain est sous
administration sud-africaine, reprsente Louis PIENAAR, administrateur. Le 9 fvrier 1990, lAssemble
constituante vote lunanimit de ses membres la constitution du pays et le 20 mars 1990 la Namibie devient
indpendante.

33
jouir dune autonomie substantielle au sein de la Rpublique fdrale de Yougoslavie () 30.
Nous naborderons pas non plus le cas de la Mission des Nations Unies au Timor oriental
(MINUTO), cre par la rsolution 1246 (1999), pour encadrer la mise en uvre des accords
luso-indonsiens du 5 mai 1999 lesquels fixent les modalits du statut provisoire
d autonomie spciale du territoire et de la consultation populaire devant mener le pays
lindpendance31. Enfin, nous ne nous intresserons pas au cas de lAdministration temporaire
des Nations unies au Timor oriental (ATNUTO). Le cas de lATNUTO diffre quelque peu de
celui de la MINUK et se rapproche du cas du GANUPT, la rsolution 1272 (1999) renseigne
quil sagit de ladministration transitoire dun territoire non encore indpendant et sous
autorit indonsienne32.
La dtermination du cadre de la pratique des oprations de consolidation de la paix
aprs les conflits permet en dfinitive de mettre en relief ce quil convient dentendre par
oprations de consolidation de la paix, ces--dire une stratgie post-intervention militaire
dont la contribution consiste ramener une paix durable, promouvoir la bonne
gouvernance et un dveloppement durable aprs quun Etat ait t effondr ou ait renonc
ses capacit et pouvoir dassumer sa responsabilit de protger 33 ; des oprations dont
la finalit est de contribuer au sein des Etats extirper les causes les plus profondes du
conflit : misre conomique, injustice sociale et oppression politique (Partie I)34.
8.-

La pratique des oprations de consolidation de la pais aprs les conflits apparat ainsi

sous plusieurs aspects comme innovante dans la mesure o elle situe dornavant laction
internationale de lOrganisation des Nations unies au sein dune problmatique
essentiellement interne lEtat, problmatique laquelle elle se propose dapporter des
solutions viables. Le professeur Yves DAUDET relve en effet que dans la mesure o les
Nations unies sont invites participer ces actions de remise en tat de fonctionnement des
institutions, on est en prsence dune extension du champ daction de lOrganisation vers

30

S/RES/1244 du 10 juin 1999, 10.


V. CAHIN Grard, Laction internationale au Timor , A.F.D.I., 2000, pp. 139-175. Cette indpendance est
intervenue le 20 mai 2002 changeant la dnomination officielle de Timor oriental en Timor-Leste.
32
S/RES/1272 du 25 octobre 1999.
33
La responsabilit de protger , Rapport de la Commission internationale de lintervention et de la
souverainet des Etats, p. 43. Texte disponible sur le site de la Commission : http://www.iciss.ca/pdf/Rapport-dela-Commission.pdf, consult le 10 mai 2009.
34
A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, opus citatum, 21 et 59. Voir galement DUPUY Pierre-Marie,
Scurit collective et organisation de la paix , R.G.D.I.P., 1993, p. 618.
31

34
un objet qui lui tait jusqualors largement tranger 35. En effet, cres pour consolider la
paix au sein des Etats et ainsi viter que les consquences de la dfaillance de ces mmes
Etats naffectent le maintien de la paix et de la scurit internationales, les oprations de
consolidation de la paix des Nations unies sont appeles orienter leur actions en direction
des structures tatiques de lEtat. En effet, le Conseil de scurit, qui invite le Secrtaire
gnral laborer une tude et des recommandations sur la responsabilit du Conseil de
scurit en matire de maintien de la paix, ne manque pas de prciser que les problmes les
plus pressants survenus aprs la fin de la guerre tiennent aux changements apports dans les
structures tatiques36. Cest prcisment en direction de ces structures que les oprations de
consolidation de la paix entendent exercer une action propre et suffisante raffermir la paix et
ainsi viter une reprise des hostilits. A juste titre, monsieur Boutros BOUTROS-GHALI
souligne que Le but essentiel est de mettre en place les structures qui permettront
dinstitutionnaliser la paix 37.
Cette action oprationnelle en faveur de la consolidation de la paix, de la part de
lOrganisation des Nations unies nest cependant pas sans poser de question quant
lefficacit relle, au-del de la pertinence, des mesures dployes sur le terrain et quant au
risque dun parti pris idologique dans le renforcement de la mise en uvre de ces mesures.
Il serait en effet incongru quune tude axe sur la pratique des oprations de consolidation de
la paix fasse lconomie de lvaluation des rsultats obtenus au titre du mandat de ces
oprations. Il ressort en fait de lAgenda pour la paix que la cration et la mise en uvre des
oprations de consolidation de la paix aprs les conflits est avant tout mettre en rapport avec
un souci defficacit de lOrganisation dans laccomplissement de sa responsabilit de
maintien de la paix. En rapport avec cette proccupation, la dclaration du Prsident du
Conseil de scurit qui prcde la publication de lAgenda pour la paix particulirement
parlante. Il y est en effet propos au Secrtaire gnral de tirer parti des enseignements
acquis lors des rcentes oprations de maintien de la paix de lONU afin de recommander des
moyens et daccrotre lefficacit des plans et des oprations du Secrtariat . La rponse du
35

DAUDET Yves, La restauration de lEtat, nouvelle mission des Nations Unies ? , in DAUDET Yves (sous
la direction de), Les Nations unies et la restauration de lEtat, Colloque des 16 et 17 dcembre 1994, Paris, A.
Pedone, Rencontres internationales de lInstitut dtudes politiques dAix en Provence, 1995, pp. 22-23.
36
S/23500 du 11 fvrier 1992, Note du Prsident du Conseil de scurit, p. 3. Voir aussi S/PV.3046 du 31
janvier 1992, La responsabilit du Conseil de scurit en matire de maintien de la paix et de la scurit
internationales.
37
A/50/60/-S/1995/1 du 25 janvier 1995, Supplment lAgenda pour la paix, opus citatum, 49.

35
Secrtaire gnral est tout autant explicite car en prsentant la notion connexe de
consolidation de la paix ct de la diplomatie prventive, du rtablissement et du maintien
de la paix, il ne manque pas de souligner : A elles quatre et pourvu que tous les Etats
Membres les appuient, ces modalits daction peuvent apporter une contribution cohrente
linstauration de la paix dans lesprit de la Charte 38.
Cette action oprationnelle au-del de la question de lefficacit des mesures conduit
galement sinterroger sur la possibilit ou le risque dun parti pris par rapport la nature du
rgime politique des Etats destinataires. Lexistence dun tel part pris, si elle est avre, se
placerait en opposition frontale avec le droit international dune part qui rige en norme
imprative de droit coutumier, le principe de la non intervention dans les affaires intrieures
des Etats, lequel principe a pour corolaire celui de lquivalence des rgimes politiques ou de
lautonomie constitutionnelle des Etats ; et dautre part serait en contradiction avec le principe
de lgalit souveraine des Etats membres consacr par la Charte des Nations unies. Comme a
eu le relever Charles DUPUIS, Lanarchie des souverainets a rendu les Etats indulgents
aux bouleversements politiques qui ne menaaient point directement leurs intrts, et comme
la souverainet, en son essence, nest que le fait dtre indpendant de toute autorit
suprieure, il suffit que le fait existe pour quil soit reconnu, ce qui ne signifie point,
dailleurs, que les Etats soient obligs dadmettre toutes les consquences naturelles de ce
fait si un nouvel Etat refuse de se plier aux obligations internationales que le fait comporte.
Le droit international sest toujours inclin devant le fait accompli. Il a born son ambition
rgler, comme il pouvait et comme les Etats voulaient, les rapports des Etats existants, sans
leur demander compte de leurs titres lexistence 39. Dans le mme sens Marek Stanislaw
KOROWICZ a pu remarquer : When speaking about sovereignty (and, or independence) in
international law, we have to put aside the problem of factual independence, of factual
situations in inter-state relations. (). This however, does not interest international law,
which takes into account exclusively the pertinent legal provisions regulating the intercourse
of States 40.

38

A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix. Diplomatie prventive, rtablissement de la paix,
maintien de la paix, 22.
39
DUPUIS Charles, Rgles gnrales du droit de la paix , R.C.A.D.I., 1930-II, volume 32, p. 32 :
40
KOROWICZ Marek Stanislaw, Some present aspects of sovereignty in international law, R.C.A.D.I., 1961I; vol. 102, p. 14.

36
La possibilit que lOrganisation des Nations unies, par la pratique des oprations de
consolidation de la paix aprs les conflits, puisse sengager en faveur dun rgime politique
spcifique et pertinent pour consolider la paix au lendemain dun conflit arm nest pas une
simple vue de lesprit. Il est en effet possible de voir lAssemble gnrale de cette mme
organisation assumer sans quivoque le bien fond dune telle orientation lorsquelle affirme
haut et fort que seule la dmocratie est mme de garantir au sein dun Etat une paix et un
dveloppement qui soient durables fonds sur le respect des droits de lhomme et
lorganisation dlection priodiques et honntes41. Il en va de mme du Secrtaire gnral qui
svertue dans ces rapports relayer ou adapter aux situations prvalant sur le terrain les
positions de lAssemble gnrale : La dmocratie contribue au maintien de la paix et de la
scurit, la justice et au respect des droits de lhomme, au dveloppement conomique et
social. () laction prodmocratique de lONU contribue prvenir les agressions entre
pays et favorise ldification et le maintien de nations indpendantes et viables de faon que
lEtat soit le premier garant des droits fondamentaux, linstitution responsable au premier
chef des solutions apporter aux problmes nationaux et llment de base dun systme
international de coopration pacifique 42 ; En tant que concept universel, la dmocratie a
gard tout son intrt au fil des sicles. Elle est maintenant, dans la pratique, plus essentielle
aux activits des Nations Unies quelle ne la jamais t. (). La communaut internationale
soccupe dsormais moins des guerres entre Etats et davantage des conflits internes et
laspiration la dmocratie intresse immdiatement des millions de personnes envers qui
lOrganisation des Nations Unies a lobligation morale de mettre en uvre une action mieux
dfinie, plus cohrente 43.
Cette contradiction, qui nest que dapparence, met en lumire lintrt thorique mais
galement pratique de notre tude dans la mesure o elle permet daborder la question du
maintien de la paix oprationnel sous un angle nouveau. La seconde partie de notre tude met
en lumire de quelle manire lOrganisation des Nations unies convaincue de la ncessit de
renforcer laction des oprations de consolidation de la paix et la ncessit de donner plus de
chance lEtat pour renouer avec des perspectives de dveloppement long terme va sur le
41

V. A/RES/43/157 du 8 dcembre 1988, Renforcement de lefficacit du principe dlections priodiques et


honntes.
42
A/51/761 du 17 janvier 1997, Appui du systme des Nations Unies aux efforts dploys par les gouvernements
pour promouvoir et consolider les dmocraties nouvelles ou rtablies, Annexe Supplment aux rapports sur la
dmocratisation , 16 et 59.
43
A/52/513 du 21 octobre 1997, Appui du systme des Nations Unies aux efforts dploys par les
gouvernements pour promouvoir et consolider les dmocraties nouvelles ou rtablies, 53.

37
fondement du respect des droits de lhomme et de ses liberts fondamentales associ au
respect du principe du droit des peuples disposer deux-mmes riger, dresser le contour
dune forme dEtat non pas dmocratique mais plutt en voie de dmocratisation cens
aboutir une socit plus ouverte et participative, moins autoritaire et plus mme dassurer
la prennit de mme que la dimension structurelle de la paix.
En fait, la faiblesse des rsultats obtenus dans le cadre du mandat des oprations de
consolidation de la paix aprs les conflits va conduire lOrganisation se pencher davantage
sur la question du fonctionnement de lEtat lui-mme, sur les modalits non plus seulement
juridiques mais galement politiques de la mise - ou remise - en place de ses institutions, la
dfinition ou la redfinition de ses choix et options fondamentaux. Pour atteindre cet
objectif, la pratique des oprations de consolidation de la paix va voluer vers une
participation plus large des diffrents acteurs, particulirement la socit civile, pour donner
plus dassise et de lgitimit aux mesures prises dans le cadre du mandat des oprations. Elle
va galement joindre son action vers la ncessit dtablir au sein des Etats un mode de
fonctionnement institutionnel qui respectueux de la rgle de droit. LOrganisation des Nations
unies, au travers des oprations de consolidation de la paix quelle dploie sur le terrain va
sinvestir dans ltablissement dun Etat de droit au sein des Etats destinataires, convaincue
que seul le respect de la rgle de droit est mme dviter toute possibilit de retour vers le
conflit en suscitant davantage de confiance dans les institutions de lEtat et de tranquillit au
sein de la population et surtout que lEtat de droit est mme de dresser les contours dune
saine gouvernance politique (Partie II).
Partie I : Cadre de la pratique des oprations de consolidation de la paix aprs les conflits
Partie II : Evaluation et volution de la pratique des oprations de consolidation de la paix
aprs les conflits

38

PARTIE I
CADRE DE LA PRATIQUE DES OPERATIONS DE CONSOLIDATION DE LA PAIX
APRES LES CONFLITS

39

Partie I
Cadre de la pratique des oprations de consolidation de la paix aprs les
conflits
Les oprations onusiennes de consolidation de la paix aprs les conflits, parce quelles
rpondent la mme logique constitutive que les oprations de paix, ne sont pas reprises
expressis verbis dans le texte de la Charte des Nations unies. Leur pratique sinsre dans un
cadre particulier qui permet de mettre en vidence la dimension institutionnelle de mme que
la dimension fonctionnelle de la pratique qui en est faite par lOrganisation des Nations unies.
Dans sa dimension institutionnelle, ce cadre rend compte de la manire dont les
oprations de consolidation de la paix sont apparues dans la gamme des moyens mis en uvre
par lOrganisation des Nations unies au service du maintien de la paix et de la scurit
internationales au point quil soit possible aujourdhui de parler de pratique onusienne. Il
prsente en premier lieu la transformation du contexte politique et juridique international
conscutif la fin de la fin de la guerre froide, puis rend compte des consquences de cette
transformation sur la conception onusienne du maintien de la paix. En fait, cette
transformation met en relief deux phnomnes occurrents qui sinscrivent dans une relation de
causalit, il sagit premirement du caractre dsormais interne que refltent la plupart des
conflits arms et secondement de la dstructuration ou de la dfaillance des institutions
nationales de lEtat aprs ces conflits arms. Lmergence de mme que la multiplication du
phnomne de dfaillance des institutions nationales tatiques, prcisment les consquences
qui en dcoulent en termes datteintes au maintien de la paix, posent lOrganisation une
difficult nouvelle dans la mesure o elles touchent une pluralit dlments qui se
renforcent mutuellement pour solidifier la paix au lendemain dun conflit arm.
Ne pouvant rester indiffrente, lOrganisation des Nations unies, sur qui repose la
responsabilit du maintien de la paix et de la scurit internationales, va dvelopper sur la
base dune approche de la paix devenue structurelle et englobante, une nouvelle conception de
la manire dont elle entend dsormais assumer sa responsabilit dans un monde caractris
par de nouvelles formes de menaces la paix et la scurit internationales. La notion de
consolidation de la paix aprs les conflits constitue la pierre de fate de cette conception

40
renouvele du maintien de la paix. Elle se traduit, sur le terrain, par une volution du mandat
des oprations de paix en direction de la consolidation de la paix. Autrement dit, les
oprations de consolidation de la paix aprs les conflits apparaissent dans la gamme des
instruments de lOrganisation des Nations unies pour rpondre aux consquences,
susceptibles datteindre le maintien de la paix et de la scurit internationales, que font peser
les Etats dfaillants au lendemain dun conflit arm44. Elles ont pour fonction essentielle de
permettre lEtat de recouvrer lexercice de sa comptence nationale affecte par la
dfaillance de ses institutions nationales. LEtat dfaillant prsente, en effet, dimportants
dysfonctionnements qui lempchent de continuer se comporter et sassumer en tant quEtat
souverain.
Cette dprciation de la souverainet de lEtat conduit lOrganisation des Nations unies
sortir de son rle traditionnel de maintien de la paix, pour sintresser un ensemble de
questions ou daffaires qui normalement relvent essentiellement de la comptence nationale
des Etats. Pour cette raison, ces oprations prsentent sur le plan juridique une spcificit
quil est important de relever. Elles contribuent dune manire originale au renversement de la
logique qui caractrise le paragraphe 7 de larticle 2 de la Charte des Nations unies en vertu
duquel doivent tre regardes comme exceptionnelles toutes interventions des Nations unies
dans la sphre des affaires qui ressortent essentiellement de la comptence nationale des Etats.
La pratique des oprations de consolidation de la paix aprs les conflits permet ainsi une
extension du maintien de la paix, nagure circonscrit aux questions de nature internationales
principalement, vers des situations internes dont elle continue denvisager le traitement par
rapport la ncessit de maintenir la paix et la scurit au niveau rgional et international.
(titre I)45.
Dans sa dimension fonctionnelle, le cadre de la pratique des oprations de
consolidation de la paix met en lumire un ensemble de mesures concrtes, propres
raffermir la paix et viter une reprise des hostilits. Ces mesures il les confronte la ncessit
44

Ces oprations peuvent aussi bien intresser la consolidation de la paix entre Etats au lendemain dun conflit
arm comme la consolidation de la paix lintrieur dun seul et mme Etat. Lanalyse de lvolution du
contexte politique postrieur la guerre froide dmontre avec labaissement du seuil de conflictualit et la
rarfaction des conflits arms intertatiques, que cest en direction de la sphre interne des Etats que se sont
orients les oprations de consolidation de la paix aprs les conflits.
45
V. ARANGIO-RUIZ Gaetano, Le domaine rserv. Lorganisation internationale et le rapport entre droit
international et droit interne , R.C.A.D.I., vol. 225, 1990-VI, pp. 138 et s. G. ARANGIO-RUIZ rappelle que le
sens de larticle 2 7 de la Charte des Nations unies est de souligner, en la rendant plus explicite, la nature
strictement internationale des tches onusiennes.

41
de redonner lEtat les moyens structurels censs lui permettre un fonctionnement
institutionnel rgulier, cest--dire favorable au maintien de la paix et de la scurit
internationales. A lintrieur de ce cadre, les oprations de consolidation de la paix sont
articules autour de trois volets distincts que sont le volet scuritaire qui met en vidence le
caractre connexe doprations censes prendre le relais de mesures prcdentes de
rtablissement et de maintien de la paix, le volet politique et le volet conomique et social qui
mettent en vidence le caractre multifonctionnel ou polyvalent doprations censes poser les
jalons de la restauration effective de lEtat en favorisant de nouvelles perspectives de
dveloppement (titre II).

42
Titre I : Le cadre institutionnel de la pratique des oprations de consolidation de la paix
aprs les conflits
La pratique des oprations de consolidation de la paix aprs les conflits sinscrit dans
un cadre institutionnel prcis. Celui-ci met en rapport la fin de la rivalit idologique qui a
oppos blocs capitaliste et communiste pendant la guerre froide, les consquences que la fin
de cette rivalit a rpercutes au sein des Etats, en termes de dfaillance ou de dliquescence
de lEtat et sur le maintien de la paix en gnral et enfin, la rponse de lOrganisation des
Nations unies pour y faire face.
A la lumire de lAgenda pour la paix, il apparat que les oprations de consolidation de la
paix aprs les conflits ont t cres pour mettre en uvre sur le terrain laction mene en vue
de dfinir et tayer les structures propres raffermir la paix et viter une reprise des hostilits.
Cette action structurelle et structurante, les oprations de consolidation de la paix aprs les
conflits lont oriente en direction de la restauration des Etats dstructurs suite la
survenance des conflits arms internes apparus avec la fin de la guerre froide, caractriss par
une violence effroyable, touchant plus de civils que navaient pu le faire les conflits entre
Etats jusqualors, rduisant nant les capacits institutionnelles de lEtat, affectant la
substance de sa souverainet (chapitre I).
La dfaillance de lEtat, qui intresse la question de la structuration institutionnelle de
lEtat, inquite aussi le maintien de la paix et de la scurit internationales et justifie sur le
plan institutionnel la recherche de voies et moyens adapts pour y remdier efficacement et
durablement : ds lors quun Etat seffondre au point de ne plus tre souverain, il devient
acceptable sinon lgitime que la communaut internationale intervienne dans ses propres
affaires, voire se substitue une autorit devenue dficiente et mme dfaillante afin de
rtablir lordre 46. Cette recherche progressive va conduire lOrganisation des Nations unies,
par le nouveau dialogue qui sinstalle entre le Conseil de scurit et le Secrtaire gnral avec
46

BADIE Bertrand, Un monde sans souverainet: les Etats entre ruse et responsabilit, Paris, Fayard, 1999, p.
118. Voir aussi SUR Serge, Sur quelques tribulations de lEtat dans la socit internationale , R.G.D.I.P.
1993, p. 894. Le professeur Serge SUR rappelle cet gard que laffaiblissement dun Etat tend transformer
ses problmes internes en problmes internationaux. Aussi peut on considrer que la dfaillance de lEtat
rwandais a t la cause de leffondrement de la rgion des grands lacs africains ; que la dfaillance de lEtat
librien a t la cause de leffondrement de lAfrique de lOuest ; que la dfaillance de lEtat somalien a t
lune des causes de leffondrement de la corne de lAfrique ; et enfin que leffondrement de lEtat bosniaque
reste lune des raisons de lclatement de la Rpublique fdrative socialiste de Yougoslavie.

43
au centre lAssemble gnrale, formaliser grce llargissement de la vision du maintien
de la paix que permet la collgialit du Conseil de scurit, proposer la notion connexe de
consolidation de la paix aprs les conflits et penser linsertion de cette notion dans le mandat
des oprations de rtablissement comme de maintien de la paix. Cette nouvelle approche qui
donne lieu la formalisation de la pratique des oprations de consolidation de la paix aprs
les conflits permet de constater, au-del de la polyvalence ou de la multifonctionnalit qui
caractrise ces oprations, non seulement quelles sinsrent dans un lien de continuit
oprationnelle avec les mesures de rtablissement et de maintien de la paix, mais encore
quelles entendent maintenir ce lien au-del ou malgr la dimension coercitive que pourrait
revtir, en fonction des besoins dicts par la nature du terrain, leur propre mandat (chapitre
II).

44
Chapitre I : La dfaillance des Etats au lendemain des conflits arms
La dfaillance des Etats au lendemain des conflits arms permet de comprendre la
formalisation de la pratique visant consolider la paix aprs les conflits arms au moyen
doprations onusiennes cres cet effet. Cette dfaillance, si elle a pour cause immdiate
leffondrement de lex-Union sovitique et de lidologie communiste qui laccompagne,
sexplique sur le continent africain par les circonstances politiques pralables qui ont entour
laccession lindpendance de nombre dEtats subsahariens47. Ces Etats prsentent en effet
ds leur origine, selon les propos du professeur Grard CAHIN, limage dune vitrine
dissimulant une addition dappareils ankyloss et gangrens, perptuellement en dficit et
court de ressources financires que la fin de la guerre froide, de par ses consquences au
niveau des Etats, aurait contribu dgrader48.
La transformation du contexte politique international aprs la guerre froide permet de mettre
en lumire le fait que dans plusieurs rgions du monde des Etats, anciennement soutenus par
les puissances bipolaires amricaine ou sovitique, se sont retrouvs livrs eux-mmes et
dans lincapacit dassurer le fonctionnement rgulier et souverain de leurs institutions
nationales nagure pilotes de lextrieur49. Gunnar MYRDAL relve de quelle manire, en
effet, les gouvernements qui paraissaient susceptibles dadopter une attitude trs ferme
lgard du bloc oppos ont reu une aide militaire et une aide de soutien au dveloppement
conomique tant quils parvenaient renforcer les positions de lun ou lautre bloc dans leurs
pays respectifs50. Sur la base davantages rciproques, les Etats priphriques ont ainsi
constitu, pendant la guerre froide, lavant-garde du dispositif stratgique et militaire des
47

V. CAHIN Grard, LEtat dfaillant en droit international : quel rgime pour quelle notion ? , in Mlanges
offerts Jean Salmon, Droit du pouvoir, pouvoir du droit, Bruxelles, Bruylant, 2007, p. 177.
48
CAHIN Grard, Les Nations Unies et la construction dune paix durable en Afrique , in MEDHI Rostane
(sous la direction de), La contribution des Nations unies la dmocratisation de lEtat, Colloque des 14 et 15
dcembre 2001, Paris, A. Pedone, 2002, p. 143.
49
V. ZARTMAN William (sous la direction de), ZARTMAN William, Leffondrement de lEtat. Dsintgration
et restauration du pouvoir lgitime, Paris, Nouveaux horizons, 1997, p. 1. W. ZARTMAN qui met en vidence
ces deux lments indique quaprs la fin de la guerre froide, le monde na pas seulement assist la dislocation
du systme bipolaire rgissant lordre mondial entre les Etats, mais il a galement vu, dans bien des pays, lEtat
lui-mme scrouler.
50
V. MYRDAL Gunnar, Le dfi du monde pauvre, Paris, Gallimard, 1971, p. 377. Cette aide a consist en
dabondantes livraisons darmes et de munitions, en assistance technique encadre par des conseillers venus des
Etats-Unis ou de lU.R.S.S. pour secourir des gouvernements menacs de dstabilisation ou soutenir des
mouvements rebelles. Voir aussi SALAME Ghassan, Appels dempire. Ingrences et rsistances lge de la
mondialisation, Paris, Fayard, 1996, p. 24. G. SALAME rappelle en effet qu : Un peu partout dans le monde,
depuis les Moudjahidin afghans jusqu la Contra nicaraguayenne en passant par lUNITA angolaise et mme
les Khmers rouges, du Cambodge, la CIA encourageait les combattants de la libert faire barrage
lexpansion sovitique. () .

45
superpuissances au dtriment, bien souvent des aspirations profondes et lgitimes dune
population devenue indpendante et en qute de repres identitaires. Le professeur Joseph
MAILA ajoute ce tableau que lchec de la construction nationale au sein de ces Etats a
ouvert la voie une exacerbation des violences et des protestations aprs la fin de la guerre
froide : Plus particulirement, dans les communauts politiques ou le lien national ntait
pas suffisamment tabli, on a vu surgir des groupes identitaires qui srigeaient en entits
autonomes sexcluant lune lautre ou qui tentaient dimposer leur hgmonie les unes sur les
autres (Hutus contre Tutsi, clans somaliens opposs, Serbes, Bosniaques ou Musulmans dans
lex-Yougoslavie) 51. La transformation du contexte politique international apparat ainsi
comme la toile de fond explicative du constat de la dfaillance des Etats au lendemain des
conflits arms (section I).
Cest du point de vue juridique que la dfaillance de lEtat pose vritablement problme, en
ce quelle est matrialise par autant datteintes la souverainet de lEtat, laquelle
souverainet se dprcie ou se dmatrialise au point de ntre plus que fictive. En effet, la
dfaillance de lEtat au lendemain des conflits arms se traduit sur le terrain par des
phnomnes de fragmentation ou de partition de fait du territoire nationale qui voit apparatre
ct de lEtat des formes de souverainet concurrentielle qui amenuisent au point de
paralyser compltement lexercice de sa comptence nationale, par une surenchre de la
violence, un recul voire une perte de lautorit de lEtat. De cette manire peut-on considrer
que les atteintes la souverainet des Etats dfaillants au lendemain des conflits arms
constituent llment dclencheur ou justificatif, du point de vue du droit, de la pratique des
oprations de consolidation de la paix aprs les conflits (section II).

Section I : La transformation du contexte politique international aprs la guerre froide


La comprhension de la transformation du contexte politique international conscutive
la fin de la guerre froide amne sappesantir quelque peu sur le jeu des rapports
internationaux qui ont anim la priode de la guerre froide elle-mme. La priode de la guerre
froide correspond un moment de lhistoire o se sont figs, pour des raisons idologiques,
les rapports entre Etats appartenant au bord capitaliste et Etats appartenant au bord
51

MAILA Joseph, Penser la paix lge de la mondialisation , in Les cahiers de la paix, Redfinir la paix
laube du XXIe sicle, n 8 2001, Nancy, P.U.N., p. 310.

46
communiste. Le monde est alors cette poque constitu de deux couches dEtats superposs
en fonction de leurs puissances et de leurs affinits idologiques. Aux Etats situs au centre
des affaires du monde, sopposent les Etats dits priphriques ou satellitaires gravitant autour
des puissances du centre52. Cette priode ne correspond vritablement ni un tat de paix ni
un tat de guerre entre les nations puissantes. Celles-ci se livrent des guerres interposes
mettant en scne les Etats assujettis leur obdience : les vraies guerres de toute cette
priode, ce sont des guerres par procuration 53. Selon monsieur Daniel COLARD, cest la
Pax atomica ou la dissuasion fonde sur la possession darmes nuclaires qui a impos,
pendant toute cette priode une sorte d quilibre de la terreur ou paix par la peur
confinant ses principaux dtenteurs, amricain et sovitique, dans le prtexte dun
inacceptable anantissement mutuel matrialise dans un pacte tacite, une sainte alliance ,
transcendant tous les autres clivages, entre Washington et Moscou contre la guerre
atomique54.
Au sein de lOrganisation des Nations unies, les consquences de la guerre froide ne se font
pas attendre et ds la premire anne de son fonctionnement apparaissent, comme le souligne
Michel VIRALLY, les premires craquelures, amorces de la dissolution de la coalition du
temps de la guerre , qui vont rendre impraticable le mcanisme de la scurit collective
instaur par la Charte des Nations unies. De lavis de lauteur, la plus grande consquence de
la guerre froide a t damener les Etats-Unis et leurs allis occidentaux dune part, et lUnion
sovitique dautre part, sopposer pratiquement sur toutes les questions de scurit,
paralysant ainsi le Conseil de scurit tantt par lusage systmatique du droit de veto, tantt
par labsence de majorit dans ses dcisions : Dans la plupart des conflits ou diffrends qui
furent soumis cette poque lOrganisation internationale et qui intressaient les Etats
divers les Etats-Unis et lUnion sovitique se retrouvrent dans des camps opposs, chacun

52

V. KOROWICZ Marek Stanislaw, Domestic jurisdiction and non-intervention, R.C.A.D.I., 1961, tome I;
vol. 102, pp. 91-98: Satellization may be defined as a factual subjection by a State using its overwhelming
power and military pressure, of a weaker State, the organisation and separate personality of which are
maintained .
53
MOUTON Jean-Denis, Lvolution du concept de paix dans le discours autoris , in Redfinir la paix
laube du XXIe sicle. Actes du Colloque de lUniversit de la Paix, Verdun 2, 3 et 4 dcembre 1999. Nancy,
Presses Universitaires de Nancy, p. 291 : () les vraies guerres de toute cette priode, ce sont des guerres par
procuration. Elles ne donnent lieu tout au plus qu des dbats au sein du Conseil de scurit ou de lAssemble
gnrale, mais en aucune manire, il ny aura de dcision du Conseil de scurit, et fortiori de mise en ouvre
doprations coercitives, car lune ou lautre des superpuissances se battant par procuration, mettra
rgulirement son veto, empchant toute action . Voir notamment les exemples de Budapest en 1956, de Prague
en 1968, de Varsovie en 1981, du Guatemala en 1954, de Saint-Domingue en 1965.
54
COLARD Daniel, La Socit internationale aprs la Guerre froide, Paris, Armand Colin, 1996, pp. 15-16.

47
prenant parti en faveur de lun des protagonistes contre celui que lautre soutenait. Du fait de
ce jeu de clientles, le Conseil se trouvait dans limpossibilit de prendre des dcisions autres
que de procdure 55.
La chute du mur de Berlin le 09 novembre 1989, la dissolution de lUnion des
Rpubliques Sovitiques Socialistes le 25 dcembre 1991 mettent un terme cette rivalit et
ouvrent le monde sur une priode nouvelle et pleine de promesses pour la paix et la scurit
internationales. Le Secrtaire gnral Boutros BOUTROS-GHALI qui prend note de ces
changements ne manque pas de souligner : Dans la communaut des Nations, grandes ou
petites, le sentiment prvaut dsormais quune occasion nouvelle se prsente, et que nous
pouvons aujourdhui esprer atteindre les objectifs premiers de la Charte : une Organisation
des Nations Unies capables de maintenir la paix et la scurit internationales, dassurer la
justice et le respect des droits de lhomme ainsi que, pour reprendre les termes mmes de la
Charte, de favoriser le progrs social et dinstaurer de meilleures conditions de vie dans
une libert plus grande 56.
Ces promesses et cette esprance en un monde nouveau, libr de la chape de plomb
qui ne lui permettait pas de remplir correctement sa responsabilit de maintien de la paix et de
la scurit internationales, se sont rapidement heurtes la ralit dun monde nouveau,
caractris par lmergence de nouvelles situations, internes aux Etats, pour lesquelles
lOrganisation navait pas t prpare. Ces situations sont la rduction du seuil de
conflictualit au niveau interne de lEtat ( 1) et le dysfonctionnement des institutions
nationales de lEtat ( 2).

55

VIRALLY Michel, Le maintien de la paix et de la scurit internationales , in DUPUY Ren-Jean (sous la


direction de), Manuel sur les organisations internationales, Martinus Nijhoff Publishers, 1988, pp. 410-411.
56
A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix, opus citatum, 3. Voir aussi COLARD Daniel,
Rflexions sur la socit internationale de la post-guerre froide : continuits et discontinuits , in La scurit
internationale entre rupture et continuit, Mlanges en lhonneur du professeur Jean-Franois GUILHAUDIS,
Bruxelles, Bruylant, 2007, pp. 90-91. D. COLARD voit dans la chute du mur de Berlin, une onde de choc qui se
dcline comme suit : - fin de la guerre froide et du conflit Est-Ouest ; - unification, par fusion de la RDA avec la
RFA, de lAllemagne ; - dsintgration de lEmpire sovitique et disparition de lURSS ; mergence de lHyperpuissance amricaine par contrecoup ; - clatement du Tiers-Monde qui chappe dsormais la rivalit sovitoamricaine ; rosion de la Pax atomica et de la dissuasion bipolaire ; - dstabilisation de lEurope centrale et
orientale et entre dans lOTAN et lUnion europenne de plusieurs Etats ex-socialistes.

48
1 : La rduction du seuil de conflictualit arme au niveau infratatique
La fin de la guerre froide a conduit la disparition de toutes les formes de soutien de
lancien empire sovitique envers ses Etats satellitaires ainsi quau relchement de lambition
gostratgique amricaine. Monsieur Ghassan SALAME indique qu cette poque, les
deux ex-grands ne savent plus quoi faire des instruments avec lesquels ils menaient leurs
duels tropicaux : Moscou doit trouver un sort tous les partis marxistes, tous les Castro
irrmdiablement fidles et tous les progressistes qui avaient vcu deux ou trois dcennies
ses frais, combattants ses cts, sinon sous ses ordres, limprialisme amricain.
Washington est encore plus embarrass face tous les volontaires afghans (qui, la guerre
contre lArme rouge finie, reviennent dans leurs pays dorigine poursuivre leur Jihad), face
une Contra nicaraguayenne mal fame et devenue encombrante, sans parler des Khmers
rouges, si peu frquentables et dont Washington avait pass les annes 1980 dfendre le
sige lONU .57. Ce dsengagement a eu des effets contradictoires sur les conflits
arms. Plutt que de les teindre, elle les a raviv explique Roland PARIS: With the decline
in East-West tensions, neither the Soviet Union (later Russia) nor the United States was
willing to maintain particularly in parts of the world that were now perceived to be
strategically inconsequential, such as sub-Saharan Africa. () When the flow of external aid
diminished, their ability to squelch internal dissent slipped away and long-suppressed
resentments came to the fore, sometimes violently58. Dans le mme sens, Franois
BUGNION constate que la chute du mur de Berlin et lclatement de lUnion sovitique nont
pas apport lapaisement gnralis que les peuples du monde taient en droit desprer59.
En fait dans certains cas, la fin de la guerre froide a facilit le rglement de conflits
endmiques ou rptition (le cas de la guerre Iran-Irak, le cas des conflits en Amrique
centrale), dans dautres cas, la fin de la guerre froide a, au contraire, rveill des conflits
dormants, voire dclench de nouveaux conflits, laissant libre cours lexpression des
57

SALAME Ghassan, Appels dempire. Ingrences et rsistances lge de la mondialisation, Paris, Fayard,
1996, pp. 24-25.
58
PARIS Roland, opus citatum, p. 16:Perhaps the most vivid example of this phenomenon was Somalia, where
the government of Siad BARRE was driven from office by its political enemies, who ultimately fought among
themselves in what became an enduring and brutal civil conflict that blurred the boundaries between warfare
and criminal violence. Meanwhile, dormant ethnic tensions reasserted themselves and sparked internecine
violence across a band of formerly communist states stretching from Yugoslavia through the Caucasus to
Central Asia.
59
BUGNION Franois, Le droit international lpreuve des conflits de notre temps , R.I.C.R., septembre
1999, vol. 81, n 835, p. 487.

49
revendications territoriales (le cas du Caucase et des Balkans), enfin le plus souvent, la fin de
la guerre froide a transform la nature des conflits ou, du moins, dvoil leurs vrais ressorts
(le cas de lAfghanistan, du Ymen, de lAngola)60. Ce constat conduit le professeur JeanMarc SOREL considrer quil nexiste, proprement parler, pas de nouvelles formes de
conflits, mais que la nouveaut consiste plutt dans lintrt de plus en plus marqu, plutt
que soudain, du Conseil de scurit pour les conflits arms de basse intensit 61.
Monsieur Boutros BOUTROS-GHALI qui analyse la fin de la guerre froide sous
langle de la responsabilit onusienne du maintien de la paix, voit dans celle-ci un vnement
aux retombes majeures pour lavenir du maintien de la paix. Il sagit de lclatement de toute
une srie de conflits internes caractre religieux ou ethniques, marqus par une violence et
une cruaut exceptionnelles : Ces conflits internes dune espce nouvelle ont des
caractristiques particulires qui posent aux oprations de maintien de la paix des problmes
quelles navaient pas rencontrs depuis lopration au Congo au dbut des annes 60 62.
Plus explicite, Antonio CASSESE relve que le caractre interne des conflits arms
contemporains, mais plus encore la double asymtrie quils supposent dans lopposition des
individus et des moyens, a pour consquence que ces guerres civiles sont plus barbares et
plus cruelles que les guerres entre les Etats63. Cette nouvelle forme de conflits aboutit faire
du recours la violence un acte banal, anarchique, dbarrass des contraintes lies la lgalit
internationale, mais cependant tragique car ouvrant la voie des conduites presque aussi
graves que celle qui, deux fois en lespace dune vie humaine a inflig lhumanit
dindicibles souffrances : Civil wars are often more brutal than the interstate wars in the
extend to which they endanger civilians or result in attacks on civilian property64.

60

V. SMOUTS Marie-Claude, Pour qui sont ces soldats , in SMOUTS Marie-Claude (sous la direction de),
LONU et la guerre : la diplomatie en kaki, Paris, Editions Complexe, 1994, p. 22. Marie-Claude SMOUTS
remarque que beaucoup de conflits arms pendants la guerre froide taient dj dordre intrieur (Cambodge,
Afghanistan, Liban, Nicaragua, etc.) mais ils taient pris en charge par les grandes puissances et lONU ne sen
occupait, au mieux, que de faon rsiduelle.
61
SOREL Jean-Marc, Llargissement de la notion de menace contre la paix , in Le chapitre VII de la charte
des nations unies, Colloque de Rennes, SFDI, Paris, A. Pedone, 1995, p. 27.
62
A/50/60/-S/1995/1 du 25 janvier 1995, Supplment lAgenda pour la paix : rapport de situation prsent par
le Secrtaire gnral loccasion du centenaire de lOrganisation des Nations Unies, 10 et 12. Voir galement
COLARD Daniel, Limpratif de dmocratisation, les Nations Unies et le systme de scurit internationale ,
in KIRSCHBAUM Stanislav (sous la direction de), La paix a-t-elle un avenir ? LONU, lOTAN et la scurit
internationale, Montral, lHarmattan, 2000, p. 35.
63
CASSESE Antonio, La guerre civile et le droit international , R.G.D.I.P., 1986, p. 556.
64
KEATING Tom and KNIGHT Andy, Recent developments in post conflict studies peacebuilding and
governance, in KEATING Tom and KNIGHT Andy (edited by), Building Sustainable Peace, Edmonton, The
University of Alberta Press, 2004, p. xxxii. Rappelons que la nature interne des conflits arms nest pas propre
la fin de la guerre froide. Le second protocole additionnel aux Conventions de Genve du 12 aot 1949 relatif

50

La rduction du seuil des conflits arms aux limites des frontires nationales tatiques
a favoris la multiplication des acteurs de nature diverses, tantt porteurs de revendications
politiques, tantt procdant dune volont daccaparement des ressources naturelles et de
pillage65. Elle dcouvre en effet des mouvements arms, en perte de sens, sinstallant
progressivement la faveur dEtats fortement affaiblis par de longues annes de guerres,
occupant des pans entiers du territoire nationale quils assujettissent, administrent et
dfendent, selon lintensit des vellits de rappropriation nationale par lEtat 66. Cest
notamment le cas de certains mouvements dobdience communiste la tte dEtats
dAfrique australe, (lUNITA en Angola et la RENAMO au Mozambique), qui ont vu la
lgitimit de leurs structures tatiques tre contestes par des mouvements rebelles soutenus
par le bloc capitaliste dont les avant-postes taient constitus par lancienne Rhodsie du Sud
et lAfrique du Sud, cest galement le cas du royaume cambodgien dont les autorits
la protection des victimes des conflits arms non internationaux envisageait dj cette hypothse considrant
comme non international tout conflit se droulant sur le territoire dune Haute Partie contractante entre ses forces
armes et des forces armes dissidentes ou des groupes arms organiss qui, sous la conduite dun
commandement responsable, exercent sur une partie de son territoire un contrle tel quil leur permette de mener
des oprations militaires continues et concertes. Protocole additionnel aux Conventions de Genve du 12 aot
1949 relatif la protection des victimes des conflits arms non internationaux (Protocole II). Le protocole exclut
de sa dfinition toutes situations de troubles intrieurs, comme les meutes, les actes isols et sporadiques de
violence et autres actes analogues qui ne sont pas considrs comme des conflits arms. Le professeur A.
MAMPUYA note que ce qui change aujourdhui, cest lmergence constate dun certain nombre de conflits
arms qui chappent la dfinition conventionnelle du Protocole de 1977 : conflits ethniques, guerres
rvolutionnaires, conflits de dmocratisation . Selon lui, lenchevtrement des contradictions internes et
externes fait intervenir aussi bien des acteurs internes que des acteurs externes, il sensuit quil nexiste
pratiquement plus, ce jour, de conflits purement internes . Dans pareil cas, linterprtation ou la
qualification devient complexe, selon que lon privilgie les contradictions internes ou les contradictions
externes. Voir MAMPUYA KANUNKa-TSHIABO, Le conflit arm au Congo-Zare : ses circonstances et sa
gestion sous langle du droit des Nations Unies, Vandoeuvre les Nancy, A.M.A., 2001, pp. 60-61. Le professeur
J.-D. MOUTON considre que les dveloppements rcents de laprs-bipolarisation ont galement montr quon
ne pouvait plus opposer les conflits internationaux et les conflits internes. La plupart des situations mettant en
cause des conflits essentiellement internes, le Conseil de scurit va leur donner un label international en
considrant certes quil y a une menace la scurit rgionale, par exemple des flux de rfugis. Selon lui, la
distinction entre la paix internationale et la paix interne nest plus tenable. Voir MOUTON Jean-Denis,
Lvolution du concept de paix dans le discours autoris , in Redfinir la paix laube du XXIe sicle, Actes
du Colloque de lUniversit de la Paix, Verdun 2, 3 et 4 dcembre 1999, Nancy, Presses Universitaires de
Nancy, p. 294. Enfin, la Cour internationale de justice reconnat quil peut exister au sein dun mme conflit
deux niveaux de belligrance, sur le plan interne et sur le plan international. Voir Affaires des Activits militaires
et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci, Arrt du 27 juin 1986 : C.I.J. Recueil 1986, p. 127, 116.
65
Le rapport publi en 2001 par la Commission internationale de lintervention et de la souverainet des Etats
intitul La responsabilit de protger rappelle que le phnomne le plus notable sur le plan de la scurit
depuis la fin de la guerre froide est celui de la prolifration des conflits arms internes aux Etats. Selon leur
nature, il peut sagir tantt de conflits tournant essentiellement autour de revendications portant sur le
dveloppement des droits ou autres objectifs politiques, tantt de conflits procdant dune volont
daccaparement de ressources et de pillage. Voir le rapport de la Commission internationale de lintervention et
de la souverainet des Etats, pp. 4-5. Texte disponible sur le site de la Commission :
http://www.iciss.ca/pdf/Rapport-de-la-Commission.pdf, consult le 10 mai 2009.
66
PARIS Roland, opus citatum, p. 16: When the flow of external aid diminished, their ability to squelch
internal dissent slipped away and long-suppressed resentments came to the fore, sometimes violently.

51
acquises la cause capitaliste, ont vu parties de leur territoire tre occupes par les Khmers
rouges soutenus par la Chine et la Thalande, communistes67.
La rduction de lintensit des conflits arms aux frontires internes de lEtat sest
accompagne dun autre phnomne, celui de lmergence et la multiplication des
revendications identitaires. Celles-ci diffrent des mouvements dautodtermination populaire
par leur caractre extrmement fragment, qui peine rassembler les aspirations profondes de
toute une nation, Boutros BOUTROS-GHALI, les qualifie de micronationalisme
susceptible de menacer la paix sociale cause des discriminations et exclusions auxquelles
leur logique aboutit68. Monsieur Kofi ANNAN opre cependant une distinction entre
politiques identitaires au sein des groupes sociaux. Il spare les politiques suffisamment bien
comprises et assumes et susceptibles dassurer cohsion sociale et fiert civique, et qui sont
salutaires pour le dveloppement et le rglement pacifique des diffrends, des politiques
moins avises qui conduisent au dnigrement de lautre, quil sagisse dune ethnie ou dune
tribu, dune religion ou dune nationalit diffrentes69.
Pour sa part, Ren-Jean DUPUY observe dans ce micronationalisme un rsum de la
crise contemporaine de lEtat qui affecte au-del, le maintien de la paix et de la scurit
internationales : aujourdhui, dans nombre de pays, des collectivits ne veulent plus vivre
ensemble et se replient sur elles-mmes. Ainsi se multiplient des conflits internes qui affectent
lunit de lEtat dans lequel ils se produisent 70. Il est en effet possible de constater que loin
67

A/52/1 du 3 septembre 1997, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 5. Voir aussi
GERE Franois, Dangers : la remise en cause des souverainets nationales , in BOUVET Batrice et
DENAUD Patrick (sous la direction de), Les guerres qui menacent le monde, Paris, Editions du Flin, 2001, p.
41 : Ces conflits ethniques chroniques taient masqus par la guerre froide, mais ils ont toujours exist. Ils ne
se mnent pas avec des armes sophistiques, kalachnikovs et machettes sont le plus couramment utilises. Les
pays occidentaux ne sy sentent gure impliqus. Localement ces guerres sont intenses et violentes. Elles ne
respectent pas les critres plus ou moins admis du droit de la guerre ; qui distingue les civils des militaires, ou
les enfants des adultes en ge de combattre. On donne arme aux enfants, ds quils sont en ge de la tenir .
68
A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, op. cit., 11 et 17 : Il reste que si chacun des groupes ethniques,
religieux ou linguistiques prtendait au statut dEtat, la fragmentation ne connatrait plus de limite, et la paix, la
scurit et le progrs conomique pour tous deviendraient toujours plus difficile assurer . Voir galement
CHARPENTIER Jean, Le phnomne tatique travers les grandes mutations politiques contemporaines , in
LEtat souverain laube du XXIe sicle, Colloque de Nancy, A. Pedone, SFDI, 1994, pp. 16-23.
69
Cest cette dernire forme de politiques que doivent tre imputes certaines des violations les plus criantes
du droit international humanitaire et, dans plus dun cas, des normes lmentaires dhumanit : violence,
gnocide, atteintes dlibrment portes aux droits des populations civiles femmes et enfants compris, dans
bien des cas -, par les combattants des factions en conflit, viol rig en instruments de terreur, attaques diriges
contre les organismes chargs des secours durgence et leurs agents. Voir A/52/1 du 3 septembre 1997, Rapport
du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 18-19.
70
DUPUY Ren-Jean, Concept de dmocratie et action des Nations Unies , Bulletin du Centre dinformation
des Nations Unies, dcembre 1993, n 7-8, p. 60.

52
de correspondre au modle de lEtat-nation westphalien, la ralit qui caractrise les Etats
dfaillants, correspond celle dEtats non ethniquement homognes, dans lesquels les
dmagogues nont gure de mal trouver audience et faire prvaloir lextrmisme nationaliste
voire la xnophobie. A cet effet, le professeur Mwayila TSCHIYEMBE fait ressortir
linadaptation du modle de lEtat-nation la logique diffrentielle et segmentaire qui soustend les socits plurinationales ou multicommunautaires, cause de son primat dunification
et dhomognisation71. Lexemple de la Rpublique dmocratique du Congo peut illustrer sa
dmonstration, o les communauts banyamulenge hutues et tutsies, installes sur le sol
congolais depuis des dcennies, se sont retrouves au cur dun conflit de plus en plus
complexe, en partie du au fait de leurs liens historiques avec le Rwanda voisin, dans le mme
registre peut-on galement citer le cas des communauts hema et lendu qui se sont massacres
mutuellement dans la rgion de lIturi72.
Les Etats multiethniques se sont retrouvs confronts une remise en cause brutale de leur
modle par plusieurs mouvements ou groupes arms correspondant des organisations
politiques violentes et concurrentielles la discipline douteuse et la chane de commandement
mal dfinie, des mouvements de gurilla sans vritable ligne de front mais possdant la
capacit de mobiliser des ressources et du personnel ainsi que des intrts variables 73. De cette
manire, Bagdad, Kigali, Mogadiscio, Sarajevo, Srebrenica, symbolisent la monte du
phnomne identitaire aprs leffondrement du Bloc sovitique et la disparition des rgimes
communistes lest de lEurope. Ce phnomne a eu pour consquence laffectation grave et
durable de lEtat dans sa cohsion sociale et son identit nationale. Ce nest plus seulement

71

TSCHIYEMBE Mwayila, Lenjeu de la rconciliation dans le conflit des grands lacs, considrations sur le
Burundi et le Rwanda , in Les cahiers de la paix, Fin des conflits et rconciliation : conditions pour une paix
durable, n 10 2004, p. 184. Voir aussi MAILA Joseph, Penser la paix lge de la mondialisation , in Les
cahiers de la paix, Redfinir la paix laube du XXIe sicle, Nancy, n 8 2001, P.U.N., 2001, pp. 309-312.
72
POUILLY Ccile, Pays immense, problmes gigantesques, formidable potentiel. La Rpublique
dmocratique du Congo peut-elle tourner la page ? , Rfugis, n 145, vol. 1, 2007, p. 7.
73
Dans certaines hypothses, cette fragmentation a abouti des mouvements de contestation sociale et
conomique conduisant la confiscation militaire du pouvoir politique dun groupe identitaire sur les autres au
sein dun mme Etat comme ce fut le cas au Rwanda et au Burundi en 1994 ; dans dautres hypothses, elle a
conduit au drglement systmique de lEtat susceptible daboutir une absence ou clipse momentane de
celui-ci, comme cest aujourdhui le cas en Somalie. Bertrand BADIE explique que la rsolution 814 (1993) qui
fonde les missions dONUSOM II, ne pouvait afficher plus clairement leffondrement de la souverainet dun
Etat : on entrait videmment, avec cette rsolution, dans un processus qui dliait la communaut internationale
de toute obligation de non-ingrence et qui lautorisait mme faire bon usage de la violence pour rtablir
lordre. La fonction du Lviathan passait ainsi de la communaut politique nationale la communaut
internationale . Voir BADIE Bertrand, opus citatum, p. 121.Voir aussi ADAM Bernard, Le transfert darmes
vers les pays africains : quel contrle ? in Institut europen de recherche et dinformation sur la paix et la
scurit, Conflits en Afrique : Analyse des crises et pistes pour une prvention, Bruxelles, Les Publications du
GRIP, 1997, p. 108.

53
lEtat qui seffondre, mais aussi la nation et lide mme de lien social construit indique
Bertrand BADIE74.

2 : Le dysfonctionnement des institutions nationales de lEtat


La transformation du contexte politique international aprs la fin de la guerre froide
met en vidence le dysfonctionnement institutionnel des institutions de lEtat, point focal de
sa dfaillance. Elle permet de saisir que ce qui pose problme au regard de la responsabilit
onusienne du maintien de la paix, ce nest pas simplement la dfaillance de lEtat mais ce sont
beaucoup plus les consquences de celle-ci qui se traduisent sur le terrain par un constat de
dysfonctionnement institutionnel. LEtat dfaillant est donc aux yeux de lOrganisation des
Nations unies, un Etat dysfonctionnel. Monsieur Boutros BOUTROS-GHALI tablit en effet
une relation entre l effondrement des institutions de lEtat, en particulier la police et la
justice et la paralysie des pouvoirs publics, le dsordre civil, lanarchie et le banditisme
gnralis, laquelle relation oblige la communaut internationale aller au-del des tches
militaires et humanitaires pour comprendre galement la promotion de la rconciliation
nationale et la remise en place dun gouvernement effectif75.
Le dysfonctionnement qui affecte les Etats dfaillants sexplique dans la dtrioration
que fait subir la situation dEtats en proie dnormes difficults conomiques, financires
ou politiques, la rduction du seuil dintensit des conflits arms. Il correspond un
phnomne de rupture de la bonne gouvernance, de la loi et de lordre qui a pour
consquence que lEtat, entendu comme institution dcisionnelle active et coercitive, nest
plus en mesure de prendre et appliquer de dcisions majeures ou vitales. Ce phnomne se

74

BADIE Bertrand, opus citatum, pp. 141-142 : Les mobilisations identitaires, en se banalisant, ne constituent
pas seulement une crise interne des systmes politiques : elles sont fautrices de dsordres et de guerres souvent
impitoyables. Elles banalisent la haine souvent porte jusquau gnocide, elles prchent les vertus de lidentique
pour les substituer lart de la coexistence qui est partout le fondement mme du politique. Ce faisant, elles
sattaquent directement au contrat social et lide mme de communaut ou de corps politique. (). Autrement
dit, la relation identitaire est nonce comme une relation naturelle, tout en drivant en ralit de larbitraire :
elle est dcrte par celui qui lnonce, distinguant, par le seul effet de sa subjectivit, qui est comme et qui lui
est diffrent, qui est son propre groupe et qui ne peut pas y entrer . Dans la mme perspective, le professeur
Monique CHEMILLIER-GENDRAU souligne que la reconstruction du lien social abim par les consquences
du conflit arm constitue une voie de passage oblig sur le chemin de la restauration de lEtat. Intervention du
professeur M. CHEMILLIER-GENDRAU, in DAUDET Yves (sous la direction de), Les Nations unies et la
restauration de lEtat, Colloque des 16 et 17 dcembre 1994, Paris, Editions A. Pedone, Rencontres
internationales de lInstitut dtudes politiques dAix en Provence, 1995.
75
A/50/60-S/1995/1 du 25 janvier 1995, Supplment lAgenda pour la paix, op. cit., 13.

54
situe bien au-del des actes de rbellion, de coups dEtat ou dmeutes, et sapparente plus
une situation dans laquelle la structure de lEtat, son autorit, en tant que pouvoir lgitime, le
droit et lordre politique se dcomposent et, dans les cas extrmes, font que lEtat lui-mme,
dans sa fonction dordre et de lgitimit disparat76. La Commission internationale de
lintervention et de la souverainet des Etats dresse le mme constat : la faiblesse des
structures et institutions tatiques dans bon nombre de pays a accru les difficults et les
risques inhrents ldification dune nation 77. En Irak, le Secrtaire gnral est clair
lorsquil constate que la succession des guerres, un rgime svre de sanctions internationales,
les effets dbilitants du rgime ainsi que les diverses distorsions conomiques qua connu le
pays sont lorigine d une dtrioration grave de linfrastructure conomique et des
institutions civiles de lIrak 78. Dans le cas de la Somalie, cette implosion est alle jusqu
rduire au silence les institutions nationales de lEtat avec pour consquence de faire de cet
Etat, un Etat fantme , simple entit nominale dont on ne matrise aucune conduite quelle
quelle soit : politique, sociale, scuritaire ou juridique79. Lexamen de la rsolution 814
(1993) montre que le Conseil de scurit est revenu prs dune dizaine de fois sur la ncessit
de relever les institutions politiques somaliennes, de les rtablir, dtablir des institutions
dmocratiques reprsentatives, de rtablir les institutions administratives locales, ou encore de
les rgnrer80.
LEtat dfaillant parce quil est dysfonctionnel, se distingue dautres formes
pathologiques qui peuvent affecter les Etats, au nombre desquels figurent notamment la
faillite conomique de lEtat, notion dveloppe par le droit international conomique pour

76

ZARTMAN William (sous la direction de), Leffondrement de lEtat : dsintgration et restauration du


pouvoir lgitime, Paris, Nouveaux Horizons, 1995, p. 1.
77
Rapport de la Commission internationale de lintervention et de la souverainet des Etats, pp. 4-5. Texte
disponible sur le site de la Commission : http://www.iciss.ca/pdf/Rapport-de-la-Commission.pdf, consult le 10
mai 2009.
78
S/2003/715 du 17 juillet 2003, Rapport du Secrtaire gnral prsent en application du paragraphe 24 de la
rsolution 1483 (2003) du Conseil de scurit, 84.
79
MOUTON Jean-Denis, Retour sur lEtat souverain laube du XXIe sicle , in Etat, socit et pouvoir
laube du XXIe sicle, Mlanges en lhonneur de Franois BORELLA, Nancy, P.U.N., 1999, pp. 320-321. Le
professeur J.D. MOUTON relve une progression dans limplosion de structures institutionnelles de lEtat : 1)
La simple altration de lEtat. Lautorit de lEtat nest plus en mesure de maintenir lordre et la scurit publics
sur lensemble du territoire : lEtat est alors qualifi de dysfonctionnel . Cette situation caractrise le plus
grand nombre des cas de dfaillance de lEtat. Ce qui a t le cas de lAngola, du Mozambique, du Burundi, de
la Cte divoire, de la Rpublique dmocratique du Congo. 2) La vacance du pouvoir, lautorit excutive
disparaissant du moins momentanment le cas du Cambodge, du Libria et de la Sierra Leone. 3) La
dcomposition de lautorit politique qui aboutit un vritable dmantlement de lEtat, mais sans
recomposition politique, suscitant alors un vritable dlitement du lien social, lequel fondait lexistence dun
peuple. Cest le cas de la Somalie, un Etat en en panne selon lexpression de G. SALAME.
80
S/RES/814 du 26 mars 1993, prambule, 4, a), 9, 17.

55
stigmatiser la situation dEtats dont la situation financire est tellement dgrade quils ne
sont plus en mesure dassurer le paiement des intrts de leurs dettes publiques colossales, de
rembourser leurs dettes extrieures, et encore moins en mesure de rgler les traitements de
leurs fonctionnaires81 ; il se distingue aussi de la dlinquance de lEtat qui se manifeste par
lapparition de micro-pouvoirs de type mafieux tenant sous leur joug des secteurs entiers de
lconomie et des rgions du pays82.
LEtat dfaillant, incapable dassurer le fonctionnement rgulier de ses institutions
nationales, voit alors se multiplier les situations datteintes aux droits de lhomme et au droit
international humanitaire, et les civils deviennent alors les principales victimes : Les crises
humanitaires sont courantes et les autorits en prsence pour autant quon puisse parler
dautorits nont pas la capacit dy faire face 83. Anne-Line DIDIER et Jean-Luc
MARRET emploient lexpression Etats chous pour qualifier des Etats dans lincapacit
dassurer au minimum leurs fonctions classiques, commencer par la scurit. Dans le mme
sens, Richard CAPLAN et Batrice POULIGNY, examinant avec grand intrt les cas de
lAngola de la Bosnie, du Libria, du Rwanda, de la Sierra Leone et de la Somalie, finissent
par considrer que leffondrement de lEtat dans ses structures institutionnelles constitue un
empchement majeur assumer ses prrogatives rgaliennes, en particulier vis--vis de la

81

Organisation pour la Coopration et le Dveloppement en Europe, Les approches lchelle de lensemble


de ladministration pour les Etats fragiles , 2006, p. 13. Article disponible ladresse suivante :
www.oecd.org/dataoecd/52/40/38120688.pdf, consult le 16/05/09. LOrganisation pour la Coopration et le
Dveloppement en Europe note cet gard que la dfaillance financire dun Etat est gnratrice de tensions
sociales et politiques soulignant que nombre de rebellions militaires en Afrique sont ainsi lies au fait que
lEtat ne peut plus payer les fonctionnaires, et surtout les militaires ou les services de scurit . LO.C.D.E.
emploie encore lexpression Etats fragiles pour dsigner les pays o font dfaut la volont politique et/ou
la capacit dlaborer et de mettre en uvre des politiques axes sur les pauvres . Plus prcisment, il sagit
dun Etat qui ne peut pas ou ne veut pas assurer la scurit des personnes, se doter dinstitutions politiques
lgitimes, grer lconomie avec rigueur et proposer des services sociaux sa population . Elle ajoute que ces
pays se caractrisent en outre par une mdiocre gouvernance et un risque lev de conflit violent .
82
Il sagit le plus souvent dEtats dots de rgimes dictatoriaux qui se mettent lcart du systme international
enfermant leurs populations derrire des frontires-barreaux, violant systmatiquement leurs engagements et
adoptant des comportements voyous dlinquants tels que le trafic illicite de stupfiants, le trafic darmes ou de
pierres prcieuses, le soutien aux groupes terroristes internationaux et la fabrication darmes de destruction
massive dont ces Etats pourraient user, eux aussi, des fins de terrorisme. Voir MOUTON Jean-Denis, Retour
sur lEtat souverain laube du XXIe sicle , in Etat, socit et pouvoir laube du XXIe sicle, Mlanges en
lhonneur de Franois BORELLA, Nancy, P.U.N., 1999, p. 322. Voir aussi TIMSIT Grard, LEtat stratge.
Logiques, structures, dcisions , in Droit international et coopration internationale, Johannis-Andreae
TOUSCOZ Amicorum Discipulorumque opus, Nice, FEEL, 2007, p. 297.
83
A/50/60-S/1995/1 du 25 janvier 1995, Supplment lAgenda pour la paix, op. cit., 12. Au dbut du 20me
sicle, selon le PNUD, approximativement 90 pour cent des victimes de guerre taient soldats ; partir des
annes 1990, par contraste, peu prs, 90 pour cent des personnes tues durant des conflits arms taient civiles.
Voir le rapport annuel du PNUD, 2002, p. 85. Cest lassociation du critre politique au critre humanitaire ou
scuritaire qui permet dexpliquer la dfaillance de lEtat : Ibidem.

56
population84. Kathia LEGARE confirme cette analyse lorsquelle relve que les Etats
dysfonctionnels laissent gnralement leur population dans le dnuement et la violence
quotidienne 85. Enfin, selon Pascal TEXEIRA, cette situation est due au fait que les Etats,
aujourdhui dysfonctionnels, se sont retrouvs la fin de la guerre froide, totalement
dpourvus des attributs essentiels de la lgitimit et de lautorit, incapables de rpondre aux
besoins essentiels dune population dj fort malmene sur le plan interne, en particulier la
scurit, abandonnant par voie de consquence tout ou partie de leurs territoires, tantt passs
sous la coupe de pays voisins ou de mouvements scessionnistes, tantt transforms en zones
de non-droit ou havres de paix pour des trafics de toutes sortes, des rseaux criminels et
terroristes86.

Section II : Les atteintes la souverainet des Etats dfaillants


Le professeur Yves DAUDET explique que la dfaillance qui apparat dans la
gouvernance de lEtat mle des aspects politiques et sociologiques qui finissent par se
rpercuter sur le droit international lui-mme, et intresser la question du maintien de la paix,
dans la mesure o cette dfaillance conduit sinterroger sur les conditions de lexercice du
pouvoir en son sein et finalement sur la souverainet dun tel Etat87. Cest que lanalyse des
consquences de leffondrement des structures nationales de lEtat montre que celles-ci se
rpercutent sur la souverainet mme de lEtat au point de remettre en cause sa qualit et par
ce fait mme faire basculer la pierre angulaire de ldifice que constitue lOrganisation des
Nations unies elle-mme. Ceci amne Bertrand BADIE soulever le fait que limplosion des

84

CAPLAN Richard et POULIGNY Batrice, Histoire et contradictions du state building , Critique


internationale, n 28, juillet-septembre 2005, p. 124. V. DIDIER Anne-Line et MARRET Jean-Luc, opus
citatum, p. 8. DIDIER Anne-Line et MARRET Jean-Luc constatent, au sein des Etats africains particulirement,
une perte du monopole de la violence due au fait de lusure du concept d Etat-nation qui aurait pour
consquence que des lments de structuration clanique/tribale prennent le dessus sur des lments de
structuration homogne .
85
Charles-Philippe, La guerre et la paix. Approches contemporaines de la scurit et de la stratgie, Paris,
Presses de Sciences Po, 2000, pp. 400-403. LEGARE Kathia, Les Etats dfaillants dans la filire terroriste : un
apport ncessaire ou contingent ? , Scurit mondiale, N 28, septembre-octobre 2007, p. 2.
86
TEXEIRA Pascal, Un nouveau dfi pour le Conseil de scurit : comment traiter les Etats dliquescents ou
dchirs par des conflits internes , A.F.R.I., 2005, p. 105.
87
DAUDET Yves, Les rponses curatives : responsabilit de protger et reconstruction de lEtat , in Socit
Franaise pour le Droit International, La responsabilit de protger, Colloque de Nanterre, Paris, Pedone, 2008,
p. 289.

57
structures dautorit et de lgitimit au sein de lEtat dfaillant est source danantissement de
sa souverainet88.
Monsieur Gilbert KADHIAGALA propose, afin de mieux apprhender la question des
atteintes la souverainet de lEtat dfaillant, de replacer le phnomne de leffondrement de
lEtat au cur du cadre conceptuel qui nous fait comprendre sa formation89. Cest donc sous
un double angle de vue que nous aborderons la question des atteintes la souverainet de
lEtat dfaillant en nous intressant premirement au fait que la dprciation des lments
constitutifs de lEtat entrane la dprciation de la souverainet cense les caractriser ( 1) ;
puis nous orienterons notre rflexion sur le fait que le dysfonctionnement des institutions
nationales de lEtat dfaillant empche celui-ci dexercer sa comptence nationale sur les
matires qui en relvent essentiellement, provoquant ainsi une dvalorisation de sa
souverainet entendue comme plnitude dans lexercice de la comptence nationale de lEtat
( 2).

1 : La souverainet entendue comme la caractristique indissociable des lments


constitutifs de lEtat
La littrature juridique du droit international saccorde reconnatre que pour quil y
ait existence dun Etat, la runion dau moins trois lments est ncessaire. Nonobstant des
variantes de forme ngligeables, ces trois lments sont : la population, le territoire et le
gouvernement. Dans sa dcision du 1er aot 1929, le Tribunal arbitral mixte germano-polonais
examinant laffaire de la Deutsche Continental Gas-Gesellschaft , a dclar qu Un Etat
nexiste qu condition de possder un territoire, une population habitant ce territoire et une
Puissance publique qui sexerce sur la population et sur le territoire 90.
Cependant, la runion de ces trois lments, si elle est ncessaire, nest pas suffisante
pour distinguer un Etat par dfaut. Il existe, en effet, des collectivits qui, bien que possdant
88

BADIE Bertrand, Un monde sans souverainet. Les Etats entre ruse et responsabilit, Paris, Fayard, 1999, p.
118.
89
KHADIAGALA Gilbert, Leffondrement de lEtat et sa reconstruction en Ouganda , in ZARTMAN
William (sous la direction de), Leffondrement de lEtat : dsintgration et restauration du pouvoir lgitime,
Paris, Nouveaux Horizons, 1995, p. 35.
90
ROUSSEAU Charles, opus citatum, pp. 176-178. Voir aussi KRABBE Hugo, Lide moderne de lEtat ,
R.C.A.D.I., 1926-III, vol. 13, pp. 513-583.

58
une population, un territoire et des services publics distincts, ne peuvent cependant pas
prtendre la qualification de lEtat. Cest notamment le cas de lOrganisation pour la
Libration de la Palestine (O.L.P.), et dans une moindre mesure, le cas du Sahara occidental.
Seule la souverainet, critre dordre juridique, permet dtablir une vritable distinction de
lEtat au sein de la communaut internationale, elle est par consquent indissociable des trois
lments prcits car elle ne saurait tre interprte en dehors de la notion dEtat quelle
caractrise. Pour cette raison la dfinition que donne de lEtat, le premier avis de la
Commission darbitrage de la Confrence pour la paix en Yougoslavie, du 29 novembre 1991,
joint aux trois lments susmentionns, la souverainet. La Commission considre en effet :
que lEtat est communment dfini comme une collectivit qui se compose dun territoire et
dune population soumis un pouvoir politique organis ; quil se caractrise par la
souverainet 91. Ceci revient considrer que lEtat, ralit politico-sociale, ncessite pour la
comprhension de sa place et de son rle au sein de la communaut internationale, la
superposition dune ralit juridique, la souverainet. En dautres termes, il est une
personne juridique diffrente de toute autre par la souverainet 92.
La Commission darbitrage susmentionne considre que pour la mise en uvre des
critres relatifs lexistence de lEtat, la forme de lorganisation politique interne et les
dispositions constitutionnelles constituent de simples faits, dont la prise en considration est
cependant utile pour dterminer lemprise du gouvernement sur la population et sur le
territoire. Cette observation soulve, de manire indirecte, le rle accru que peuvent
dsormais jouer de simples faits, dans ltablissement de leffectivit ou non, voire de la
ralit ou non de lexistence de lEtat. Autrement dit cest la dtrioration des lments de
territoire et de peuple (A), associe la dtrioration de llment dautorit (B) qui entranent
dans leur sillage la dtrioration du caractre de souverainet. Cest lide qui peut tre
dduite de la pense de Raymond CARRE de MALBERG pour qui La souverainet interne
implique en effet, que lEtat possde, soit dans ses rapports avec les individus, qui sont ses
membres ou qui se trouvent sur son territoire, soit dans ses rapports avec tous autres
groupements publics ou privs forms au-dedans de lui, une autorit suprme, en ce sens que

91

Confrence pour la paix en Yougoslavie, Avis de la Commission darbitrage, 29 novembre 1991, in


R.G.D.I.P., 1992, p. 264. Voir galement BEAUD Olivier, La puissance de lEtat, Paris, Presses Universitaires
de France, 1994.
92
MOUTON Jean-Denis, Retour sur lEtat souverain laube du XXIe sicle , in Etat, Socit et Pouvoir
laube du XXIe sicle, Mlanges en lhonneur de Franois BORELLA, Nancy, Presses Universitaires de Nancy,
1999, p. 329.

59
sa volont prdomine sur toutes les volonts de ces individus ou groupes, celles-ci ne
possdant quune puissance infrieure la sienne 93. Le rapport de la Commission
internationale sur lintervention et la souveraine des Etats, La responsabilit de protger ,
va dans le mme sens considrant que la souverainet implique une double responsabilit : a)
externe, qui est de respecter la souverainet des autres Etats et b) interne, qui est de respecter
la dignit et les droits fondamentaux de toute personne vivant sur le territoire de lEtat. Ce
rapport permet de constater que le manquement de lEtat dans la prise en compte de ses
responsabilits, conduit la dprciation de son caractre de souverainet94. De cette manire,
et parce que victime de plusieurs formes de dtrioration, lEtat dfaillant nest plus rien
qu une personne juridique qui ne traduit plus une ralit substantielle 95.

A. La division du territoire et laltration du lien social


La Cour internationale de justice, dans son avis consultatif portant sur le cas du Sahara
occidental, tablit entre le territoire et la population un lien substantiel considrant celui-l
comme lespace gographique sur lequel est tablie de manire organise, celle-ci : Il
ressort de la pratique tatique de la priode considre que les territoires habits par des
tribus ou des peuples ayant une organisation sociale et politique ntaient pas considrs
comme terra nullius 96. De faon gnrale, le territoire tatique se compose dlments
terrestre, maritime et arien, dfinis en termes lgaux tels quils ne concident pas avec la
matire solide, liquide ou gazeuse - dont ils sont constitus. Ce territoire, sil nimplique pas
ncessairement lide de continuit gographique, ne peut sapprhender toutefois que dans
son unit physique 97.
93

CARRE DE MALBERG Raymond, Contribution la thorie de lEtat, Paris, DALLOZ, 2004, pp. 70-71.
Rapport de la Commission internationale de lintervention et de la souverainet des Etats, La responsabilit de
protger, p. 9 : Dans les pactes internationaux relatifs aux droits de lhomme, dans la pratique des Nations
Unies et dans la pratique tatique elle-mme, la souverainet sentend aujourdhui comme englobant ces deux
responsabilits. La souverainet considre comme responsabilit reprsente dsormais la condition minimale
remplir pour les Etats dsireux de montrer quils sont capables de se comporter en bons citoyens de la
communaut internationale . Texte disponible sur le site de la Commission : http://www.iciss.ca/pdf/Rapportde-la-Commission.pdf, consult le 10 mai 2009.
95
MOUTON Jean-Denis. opus citatum, p. 329. Voir aussi la sentence arbitrale Max HUBER, Ile de Palmas
(Etats-Unis/Pays-Bas) du 4 avril 1928 publie dans la Revue Gnrale de Droit International Public, 1935, p.
156.
96
Sahara occidental, Avis consultatif du 16 octobre 1975 : C.I.J. Rec. 1975, par. 80, p. 39. Voir aussi
SCHOENBORN Walther, La nature juridique du territoire , R.C.A.D.I., 1929-V, tome 30, p. 122.
Lexpression terra nullius tait un terme de technique juridique employ propos de loccupation en tant que
lun des modes juridiques reconnus dacquisition de la souverainet sur un territoire.
97
COMBACAU Jean et SUR Serge, Droit international public, Paris, Montchrestien, 2008, 8me dition, p. 406.
94

60

Il apparat, la lumire des vnements rcents survenus aprs la guerre froide, que le
territoire des Etats ayant fait lobjet de violences armes sest caractris, la fois, par des
lignes de brisure sparant les diffrents groupes belligrants et mettant en difficult une unit
physique quils avaient dj mal assurer, et par la dsorganisation de la population au plan
social et politique. Le professeur Jean CHARPENTIER note quaprs la guerre froide, les
conflits tribaux ont continu persister, pourrissant, sans garde-fous, et parvenant crer des
zones dinscurit totale, de nouvelles terrae incognitae au sein desquelles la faillite
de lEtat territorial, dans sa fonction premire, cest--dire sa fonction scuritaire est patente98.
Ces atteintes traduisent ainsi lincapacit ou le manquement de lEtat qui nest plus en mesure
dassurer, de manire efficace, la protection des individus prsents sur son territoire, en temps
de paix comme en temps de guerre et relvent de la responsabilit de lEtat aussi bien au
regard des droits de lhomme, que du droit international humanitaire. Le professeur Yves
DAUDET considrant les cas de la Somalie, dHati, du Cambodge, du Libria, de la Sierra
Leone, de la rgion des Grands lacs et de la Bosnie-Herzgovine, trouvent comme point
commun ces diffrentes situations le fait quelles entranent la maltraitance des individus
qui, au pire, sont des victimes et des opprims et qui, au mieux ne bnficient pas des
prestations minimum quun Etat souverain doit lui assurer99.
La dtrioration de ces deux lments constitutifs de lEtat a fait lobjet dune claire
observation de la part de Jean-Christophe RUFIN qui, reprenant les cas de la Somalie, du
Libria ou de lAfghanistan, remarque que nous assistons la fois une guerre civile violente
et au dpeage de lentit spatiale : Chaque faction en lutte met en chec les autres dans
leur tentative de contrle du pouvoir central et tablit plus ou moins fermement son autorit
sur une portion de territoire. Fait essentiel, ce dpeage ne se fait pas selon des lignes
rgulires, ne dcoupe pas un ou plusieurs sous-Etats : il se fait de faon anarchique et
largement incontrl avec le dveloppement de lautonomie du pouvoir jusqu un niveau trs
local (chefs de guerres, bandes armes incontrles) 100.

98

CHARPENTIER Jean, Le Phnomne tatique travers les grandes mutations politiques contemporaines ,
in Socit Franaise pour le Droit International, LEtat souverain laube du XXIe sicle, Colloque de Nancy.
Paris, Editions A. Pedone, 1994, p. 26.
99
DAUDET Yves, Les rponses curatives : Responsabilit de protger et reconstruction de lEtat , opus
citatum, p. 288.
100
RUFIN Jean-Christophe, Les crises de lEtat dans le tiers-monde , in LEtat souverain laube du XXIe
sicle, Colloque de Nancy, S.F.D.I. Paris, Editions A. Pedone, p. 63.

61
Lexemple de la Rpublique dmocratique du Congo, montre de quelle manire, la
dynamique du conflit arm a dbouch sur une partition, de facto, du territoire nationale en
trois grandes portions distinctes la premire dirige par le Mouvement de libration du Congo
(M.L.C.) prsid par monsieur Jean-Pierre BEMBA, la deuxime dirige par le
Rassemblement congolais pour la dmocratie prsid par monsieur Azarias RUBERWA, la
troisime enfin restant entre les mains du gouvernement. A cela sajoutent quelques autres
portions territoriales entre les mains de groupes arms, tantt allis tantt dissidents comme le
RCD/ML de Mbusa NYAMUISI contrlant les territoires de Beni et Butembo dans le nord
Kivu ; le RCD/NATIONAL de Roger LUMBALA tenant le district de Bafwasende et
lU.P.C. de Thomas LUBANGA tenant le district de lIturi. Cet exemple dmontre galement
quau-del de la partition militaire, se sont installes, au sein de chacune de ces portions, de
vritables administrations autonomes et totalement dconnectes des institutions centrales de
Kinshasa percevant taxes et redevances administratives en leur nom et pour leur propre
compte. Mody BERETHE souligne en effet que ce sont les ressources naturelles dun Etat en
situation dliquescente qui justifient que les pripties des combats et les alliances dictes par
les intrts des acteurs conduisent rapidement une prolifration des mouvements, se soldant
par la partition du territoire entre factions armes sarrogeant le contrle dun pays aux
ressources aussi abondantes que convoites101.
Anne-Line DIDIER et Jean-Luc MARRET en analysant le comportement des
diffrents groupes et milices, relvent que ces organisations ne se contentent pas uniquement
davoir une dimension de prdation conomique sur les populations ou les ressources
quelles dominent, mais quelles tentent mme de remplacer lEtat sur son territoire, tout le
moins dinstaurer sur la zone quelles contrlent, une sorte de micropouvoir politique
alternatif de fait et local, autrement dit une souverainet concurrentielle 102. Ainsi, faute de
pouvoir disposer dune lgitimit populaire suffisante, ces organisations tenteraient de
compenser leur manque de reprsentation politique par le contrle scuritaire de la base, au
prix dune altration du lien social encore fragile de socits en qute didentification
nationale ; lequel contrle continue de subsister mme aprs la signature des accords de paix
101

BERETHE Mody, Problmatique de la rforme de la police en situation postconflit : le cas de la RDC , in


CONOIR Yvan et VERNA Grard (sous la direction de), Faire la paix. Concepts et pratiques de la
consolidation de la paix, Qubec, Les Presses de lUniversit de Laval, 2005, p. 167.
102
DIDIER Anne-Line et MARRET Jean-Luc, Etats chous , mgapoles anarchiques, Paris, Presses
Universitaires de France, 2001, p. 12. Ces organisations repolitisent par exemple leurs actions partir des
municipalits, comme la fait la gurilla colombienne, ou encore la jeunesse dclasse et perdante du systme
politique local, comme la fait le Revolutionnary United Front en Sierra Leone.

62
comme le signale monsieur Ban KI-MOON au sujet de la Cte divoire notamment pour
laquelle il dplore toutes les difficults que rencontrent les fonctionnaires du pays, y compris
les prfets se redployer sur lensemble du territoire et particulirement dans les zones o
les commandants de secteurs des Forces nouvelles se montrent peu enclins renoncer leurs
prrogatives administratives, financires et de scurit.
En

Rpublique

dmocratique

du

Congo,

lapparition

de

souverainets

concurrentielles la souverainet de lEtat sest manifeste, comme le souligne le


professeur SAYEMAN Bula-Bula, par le processus datomisation des diffrents groupes
rebelles et particulirement le Rassemblement Congolais pour la dmocratie (R.C.D.) qui a
contribu accentuer le dlitement ou laltration du lien social. A titre dexemple, le
Secrtaire gnral Ban KI-MOON mentionne la cration unilatrale dune nouvelle entit
territoriale et administrative apparue avant mme la signature de lAccord global et inclusif. Il
sagit du territoire de Minembwe , cration du mouvement arm du RCD-Goma dans le
Sud-Kivu103.
Le cas extrme de la Somalie, prsente le profil dun peuple essentiellement nomade
compos de petits groupes mobiles non urbaniss, dont la structure dcoule du principe
lignager pyramidal avec au sommet six familles qui reprsentent des confdrations de clans
elles-mmes subdivises en sous-clans, regroupements de lignage, familles, etc. Cette ralit a
survcu au passage de lEtat en tant que forme dorganisation cependant, comme le souligne
Grard PRUNIER, ct de cette puissante ralit, lEtat na pas eu le temps de crer un
champ de lgitimit suffisant pour quune loyaut supra clanique puisse se dvelopper son
gard 104. La chute de lancien sous-officier de larme coloniale italienne SYAD BARRE le
21 janvier 1991 va plonger le pays dans un chaos sans nom, un marasme politique, doubl
dun marasme conomique auquel va sajouter une crise cologique qui retiendra lattention
du Conseil de scurit. Dans ce pays la redistribution du territoire en autant de lignes
familiales toutes aussi puissantes les unes que les autres, a plus fait qualtrer simplement le

103

SAYEMAN Bula-Bula, LAccord de Pretoria du 31 juillet 2002 et le Protocole de Luanda du 06 aot 2002
relatifs au rglement du conflit arm contre la Rpublique dmocratique du Congo , in Annales de la Facult de
Droit, Kinshasa, Presses de lUniversit de Kinshasa, 2004, vol. XI-XXVII, p. 56. Voir galement doc.
S/2008/645 du 13 octobre 2008, Dix-huitime rapport du Secrtaire gnral sur lOpration des Nations Unies en
Cte divoire, 24 ; S/2006/390 du 13 juin 2006, Vingt-et-unime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission
de lOrganisation des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 8.
104
PRUNIER Grard, La dimension historique de la crise somalienne , cit par SOREL Jean-Marc, La
Somalie et les Nations Unies , A.F.D.I., 1992, p. 62.

63
lien social du peule somali, comme en tmoigne la proclamation dindpendance de la
province du Nord (ex Somaliland) le 16 mai 1991 sans quune reconnaissance de la
communaut internationale ne vienne la consacrer. Elle a galement entran la disparition
pure et simple de lEtat : La notion mme dEtat peut-tre remise en cause puisquil ny a
pas, selon la dfinition traditionnelle, de gouvernement capable dexercer une autorit
effective sur lensemble du territoire et de la population 105. La ralit de lagonie de la
Somalie est ce point que le Conseil de scurit, dans certaines rsolutions correspondantes,
sest directement adress aux parties concernes, aux mouvements concerns ainsi qu toutes
les factions somalis concernes106.
Jean-Franois BAYART explique les variations de la souverainet autour du thme de
la dislocation du territoire et de laltration conscutive du lien social, par le fait que les
circonscriptions tatiques dlimites par le colonisateur ont continu de sinscrire dans des
espaces historiques et gographiques plus vastes qui nont pas cess, comme par magie, dtre
actifs et dont on constate dsormais la pleine rsurgence, une fois referme la parenthse de
loccupation europenne107. Pour sa part, le professeur Jean CHARPENTIER pense que
chacun de ces exemples apporte la confirmation que la faillite de lEtat territorial, dans sa
fonction premire, cest--dire sa fonction scuritaire vis--vis de lorganisation sociale et
politique de la population, est patente. Il ajoute que dans les cas extrmes, lobservateur est
tent de parler d anarchie et lobservateur internationaliste, tent dtre plus svre
encore et parler de territoires sans matres 108.

105

SOREL Jean-Marc, La Somalie et les Nations Unies , A.F.D.I., 1992, pp. 62-63 : Absence dEtat,
autorit clanique morcele prdominante, conomie sinistre, famine endmique, guerre civile ponctue de
pillages et dtournement divers de laide humanitaire ; autant de paramtres qui seront les raisons de laction
massive des Nations Unies, partir du dbut 1992 .
106
S/RES/751 du 24 avril 1992, (ONUSOM I) ; S/RES/814 du 26 mars 1993, (ONUSOM II).
107
BAYART Jean-Franois (sous la direction de), Lhistoricit de lEtat import , in La greffe de lEtat. Les
trajectoires du politique, Paris, Karthala, 1996, p. 15.
108
CHARPENTIER Jean, Le phnomne tatique travers les grandes mutations politiques contemporaines ,
opus citatum, pp. 26-27. Voir aussi CHOPRA Jarat and HOHE Tanja, Participatory Peacebuilding , in
KEATING Tom and KNIGHT Andy (edited by), Building Sustainable Peace, The University of Alberta Press,
Edmonton, 2004, p. 252. CHOPRA Jarat et HOHE Tanja ne sont pas tout fait du mme avis : There is never
a vacuum of power on the ground. Even when there is the complete absence of an identifiable state government
or any semblance governing institutions as was the case when Indonesian forces withdrew from East Timor or
when Somalia disintegrated traditional structures evolve, social organization is redefined, people continue to
survive, filling the space, if it was ever there in the first place.

64
B. La perte deffectivit de lautorit gouvernementale
Leffectivit se dfinit comme le caractre ou la qualit dune autorit qui sexerce
rellement109. Dans le cadre de lautorit gouvernementale, elle suppose comme le souligne le
professeur Alphonse NTUMBA LUABA, que le gouvernement dun Etat donn, quil soit ou
non lgitime, ait la capacit dexercer ses comptences et surtout quil ait la capacit de les
appliquer de manire relle ou effective sur son territoire et sa population110. En dautres
termes, cette effectivit renvoie la capacit dorganisation politique et sociale de lEtat sans
laquelle celui-ci ne peut-tre en mesure dexercer ses comptences, et in fine, lorganisation
politique de lEtat lui-mme, dont elle est un lment insparable. CARRE DE MALBERG
fait remarquer que lexamen des Etats, sous le rapport quinduit ltablissement au sein de la
nation dune puissance publique, rvle que celle-ci tire son existence dune certaine
organisation du corps national : organisation par laquelle dabord se trouve dfinitivement
ralise lunit nationale, et dont aussi le but essentiel est de crer dans la nation une volont
capable de prendre pour le compte de celle-ci toutes les dcisions que ncessite la gestion de
ses intrts gnraux ; enfin organisation do rsulte un pouvoir coercitif permettant la
volont ainsi constitue de simposer aux individus avec une force irrsistible. Cette remarque
soulve le rle de garant que joue lautorit de lEtat vis--vis de la cohsion sociale de lEtat
et particulirement son identification en tant que nation ; en Rpublique dmocratique du
Congo, par exemple, le Secrtaire gnral des Nations unies conclut la dficience ou
linexistence du pouvoir de lEtat dans de nombreuses parties du pays o lautorit est exerce
par les administrations parallles qui ont t cres par les groupes arms, y compris
danciens lments belligrants du Gouvernement de transition111. Au-del, elle permet
galement de situer le point de dpart de la dfaillance de lEtat et particulirement la
dfaillance des Etats multiethniques, qui, alors quils se trouvaient en pleine recherche de
cette identit nationale, ont vu lautorit de lEtat dfaillir face lclatement ou limplosion
de leur territoire national et lapparition de nouveaux pouvoirs prtendant lexercice dune
souverainet concurrentielle celle de lEtat : leffondrement du bloc communiste et la
propagation universelle des valeurs du libralisme conomique ont fait tomber les masques et

109

SALMON Jean (sous la direction), Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Editions Bruylant,
2001, p. 411.
110
NTUMBA LUABA LUMU, Droit constitutionnel gnral, Kinshasa, Editions Universitaires Africaines,
2005, p. 47.
111
S/2004/650 du 16 aot 2004, Troisime rapport spcial du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation
des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 12.

65
rvl la perte dautorit de lEtat face lmiettement du pouvoir 112. En dautres
termes encore, il est possible de constater dans la balkanisation ou la partition de fait de
certains Etats, que la sphre de la puissance de lEtat ne concide plus avec lespace sur lequel
stendent ses moyens de domination113.
La Cour internationale de justice, dans son avis consultatif sur le Sahara occidental,
affirme qu aucune rgle de droit international nexige que lEtat ait une structure
particulire comme le prouve la diversit des structures tatiques qui existent actuellement
dans le monde 114. Cette affirmation est avre quant la dtermination des lments
constitutifs de lEtat, cependant, comme le relvent Patrick DAILLIER et Alain PELLET, audel de la condition du gouvernement, les avatars de la pratique montrent aujourdhui que
lexigence de leffectivit gouvernementale est devenue une condition juridique de
lexistence de lEtat 115. La dfaillance de lEtat prsente aujourdhui le tableau dEtats
impuissants assurer des fonctions aussi essentielles que celles qui touchent au maintien de
lordre militaire et policier en leur sein, au respect des droits de lhomme et de leurs liberts
fondamentales, ainsi qu la libre circulation de leurs biens, et qui touchent encore au respect
ainsi qu lindpendance de la justice. Cette dfaillance permet de constater que si
survivance de lautorit du gouvernement il y a, celle-ci nest plus que de simple forme et son
contenu, qui permet quelle soit effective, a depuis longtemps disparu. Ceci est tellement vrai
que dans certains cas extrmes tel que celui de la Somalie, on pourrait voir dans latrophie de
la qualit de ce pouvoir politique, la mort de lEtat.
La ralit juridique renvoie cependant un second reflet quil est important de prendre en
compte, celui de la persistance juridique de lEtat qui, malgr les nombreuses atteintes qui lui
sont portes, ne parvient plus assurer leffectivit de son autorit politique116. Plutt que de
112

CHARPENTIER Jean, Le phnomne tatique travers les grandes mutations politiques contemporaines ,
pp. 25-26.
113
CARRE DE MALBERG Raymond, opus citatum, p. 5. V. KNAPP Blaise, LEtat souverain en 2006 :
Thorie et ralit ? , in LEtat souverain dans le monde daujourdhui, Mlanges en lhonneur de Jean-Pierre
PUISSOCHET. Paris, A. Pedone, 2008, pp. 149-150. Monsieur B. KNAPP relve que si lactivit souveraine est
le fait dun non souverain , elle ne peut sexercer lgalement, cest--dire sans devenir destructrice de lide
mme dEtat, que si les Etats ont pris les mesures autorisant ces activits, en dfinissant les conditions et en
organisant la surveillance.
114
Sahara occidental, Avis consultatif du 16 octobre 1975 : C.I.J. Rec. 1975, par. 94, p. 44.
115
DAILLIER Patrick et PELLET Alain, Droit international public, Paris, L.G.D.J., 7me dition, 2002, p. 416.
116
GUILHAUDIS Jean-Franois, Relations internationales contemporaines, Paris, Editions du Juris-Classeur,
2002, p. 55. Lauteur fait remarquer quun nombre non ngligeable dEtats membres des Nations unies,
nexercent pas sur lensemble de leur territoire les fonctions normales de lEtat, que certains ne lont jamais fait
(cas de lAngola jusquen 2002), et que dautres paraissent hors dEtat de pouvoir le faire (cas de la Somalie).

66
conclure la mort de lEtat, il parat plus indiqu de voir dans la perte deffectivit de son
autorit gouvernementale, une forme de dgnrescence de sa qualit dEtat qui continue de
se maintenir, au sein de certaines assembles internationales notamment. La dgnrescence
de lEtat conduit galement constater la dgnrescence de la souverainet qui le caractrise
et cette dernire se justifie notamment par les circonstances historiques et politiques qui ont
prvalu la naissance de lEtat. Monsieur J. CHARPENTIER explique quen attribuant tous
les peuples en voie dmancipation, la qualit d'tat, pour protger leurs jeunes
indpendances, la communaut internationale ne sest pas avis de savoir si les prrogatives
externes de la souverainet taient justifies par la runion des conditions ncessaires son
exercice interne, si le modle europen de l'tat tait transposable au monde entier, et enfin
s'il pouvait se greffer sur des socits dont beaucoup taient encore l'ge fodal. Au-del de
cette explication, il sinterroge sur la question de savoir si, trente ans aprs l'apoge de la
dcolonisation, la greffe a pris au sein de ces Etats, et si la dgradation continue de leur
souverainet interne n'est pas en train de priver ces derniers des prrogatives de leur
souverainet externe : Force est de constater que, si la forme tatique a t un produit
dexportation dans la socit internationale, il nen va pas de mme de la substance tatique.
Elle ne saurait tre artificiellement impose voire imite 117. Concernant le cas de la
Rpublique dmocratique du Congo par exemple, le professeur Clestin NGUYA-NDILA
MALENGANA relve que la dcolonisation peut-tre prcoce mais opportune, a donn
naissance un Etat nouveau que rendent prcaire les rivalits des puissances, ses propres
insuffisances, limmensit de son territoire peu matris et ses richesses colossales qui attirent
les convoitises 118.
En fait, il semble de plus en plus vident que les exigences virtuellement rigoureuses de
larticle 4 1 de la Charte des Nations unies tre un Etat, pacifique, acceptant les
obligations de la Charte, et au jugement de lOrganisation, capable de les remplir et dsireux
de le faire nont jamais t appliques avec rigueur. Selon Franck ATTAR, la base de cet
Pour notre part, nous pourrions citer lexemple de la Rpublique dmocratique du Congo qui depuis 1996,
narrive plus assurer leffectivit de son pouvoir souverain sur lensemble de son territoire, confront un
phnomne d exponentialisation des groupes et milices arms svissant sur son territoire.
117
V. CHARPENTIER Jean, Le phnomne tatique travers les grandes mutations politiques
contemporaines , opus citatum. V. aussi SUR Serge, Sur quelques tribulations de lEtat dans la socit
internationale , R.G.D.I.P. 1993, p. 892 : Lauteur rappelle que Idem, p. 890.
118
NGUYA-NDILA MALENGANA Clestin, LONU au Congo, en rponse au dfi de dcolonisation , in
BAKANDEJA wa MPUNGU et alii (sous la direction de), Participation et responsabilit des acteurs dans un
contexte dmergence dmocratique en Rpublique dmocratique du Congo, Actes des journes scientifiques de
la Facult de Droit de lUniversit de Kinshasa 18-19 juin 2007. Kinshasa, Presses de lUniversit de Kinshasa,
2007, p. 121.

67
tat de fait rside dans larticle 2 1 de la Charte des Nations unies qui, postulant lgalit
juridique des Etats, leur confre ainsi (virtuellement) tous les attributs de la souverainet119.
Lune des consquences de la perte ou de la rduction de leffectivit de lautorit
gouvernementale est consacre dans la prolifration de la fraude et de la corruption au sein
des services publics et institutions censes donner lEtat les moyens de son action politique.
Le fait est quaujourdhui, de nombreux gouvernements au sein dEtats tantt dcoloniss,
tantt dcommuniss, sans que cela ne leur soit exclusif, trouvent dans leur souverainet
juridique, le moyen dun enrichissement personnel, mais surtout identifient cet enrichissement
personnel la consolidation de leur pouvoir politique. Ceci a pour consquence de renforcer
et accentuer davantage lineffectivit de lautorit de lEtat, car le clientlisme li la
patrimonialit du pouvoir qui sinstalle en son sein se dtermine par les appartenances
ethniques. En dautres termes, les prbendes tatiques vont aux membres des ethnies
auxquelles appartiennent les gouvernants et la fidlit lethnie prime ds lors la fidlit
lEtat120.

2 : La souverainet entendue comme la plnitude de lexercice de la comptence


discrtionnaire de lEtat
A ct des atteintes la souverainet entendue comme lment indissociable des
critres constitutifs de lEtat, qui peuvent tre regardes comme des atteintes indirectes, existe
une autre forme datteintes, plus directes la souverainet comprise dans son aspect positif,
cest--dire, comme le droit de lEtat lexercice de la plnitude des comptences et des
pouvoirs qui lui sont reconnus dans lordre international121.
Par dfinition, la comptence discrtionnaire de lEtat correspond la plnitude de son
exercice en ce sens que, contrairement aux autres collectivits publiques qui elles reoivent

119

ATTAR Franck, Le droit international. Entre ordre et chaos, Paris, Hachette, 1994, pp. 218-219.
Au sein de ces Etats, outre la modicit des ressources conomiques, la premire drive affectant la structure
du pouvoir est la rapparition dune conception patrimoniale du pouvoir. CHARPENTIER Jean, Le
phnomne tatique travers les grandes mutations politiques contemporaines , Colloque de Nancy : LEtat
souverain laube du XXIe sicle. Paris, Editions A. Pedone, p. 25.
121
VIRALLY Michel, Panorama du droit international contemporain. Cours gnral de droit international
public , R.C.A.D.I., 1983-V, volume 183, p. 77. Voir aussi Rparation des dommages subis au service des
Nations Unies, Avis consultatif du 11 avril 1949 : C.I.J. Recueil 1949, p. 174.
120

68
des comptences dattribution, ncessairement limites quant leur objet, la comptence de
lEtat reste indtermine ratione materiae, sous rserve dun abandon ou dune dlgation
volontaire de lexercice de cette comptence par voie conventionnelle. LEtat pleinement
souverain est donc celui qui dispose dune libert dexercice entire et discrtionnaire de sa
comptence nationale, jusqu la limite du droit international qui larrte122.
Les atteintes la souverainet entendue comme plnitude de lexercice de la comptence
discrtionnaire de lEtat correspondent, dans le cas des Etats dfaillants, la remise en cause
de trois monopoles de lEtat sur son tendue spatiale : celui de la lgislation, celui de la
contrainte et celui de la juridiction123. Elles viennent confirmer cette analyse de Charles
CHAUMONT selon laquelle La souverainet internationale de lEtat est intimement lie
la faon dont les gouvernements conoivent et appliquent lautorit de la nation, cest--dire
la souverainet interne 124.
Juridiquement, ces atteintes se traduisent, dune part, par la constatation que la
comptence discrtionnaire de lEtat ne saurait plus tre valide de manire pleine et
autonome par lensemble des matires qui essentiellement relvent de son domaine rserv ce
qui aurait pour effet principal de rduire, voire dabolir son indpendance (A), et dautre part,
par lobservation, lexistence dobstacles cette validation ou validit, amne constater,
plutt quune disparition de lEtat dans son indpendance, la survivance de celui-ci rsultant
de la dmatrialisation consquente de la comptence discrtionnaire de lEtat. En dautres
termes, lamenuisement du caractre discrtionnaire de la comptence de lEtat, constate
dans les lments de sa dfaillance, se ralise au bnfice du maintien de son statut tatique
(B).

122

V. ROUSSEAU Charles, Lindpendance de lEtat dans lordre international , R.C.A.D.I., 1948, t. 2, vol.
73, pp. 233-249.
123
V. GUILHAUDIS Jean-Franois, Relations internationales contemporaines, Paris, Editions du JurisClasseur, 2002, pp. 59-60.
124
CHAUMONT Charles, Recherche du contenu irrductible du concept de souverainet internationale de
lEtat , in Hommages dune gnration de juristes au Prsident BASDEVANT, Paris, A. Pedone, 1960, p. 151.

69
A. Les obstacles la validation de la comptence discrtionnaire de lEtat sur son domaine
rserv
Il est un principe de droit international gnral que chaque Etat possde en raison de sa
souverainet, un pouvoir lgal lui ouvrant la possibilit la possibilit dexercer un certain
nombre de prrogatives, de mme quun domaine spcifique et sans tre exclusif sur lequel il
pourrait de manire discrtionnaire, cest--dire en dehors de toute contrainte de quel ordre
que ce soit, exercer lesdites prrogatives. Ce domaine est qualifi par Hans KELSEN de
domaine de validit matriel du droit interne : le domaine de validit matriel du droit
interne ne stend que jusquau point o le droit international gnral et particulier lui cde
la place . Dans la pense de cet auteur, le domaine de validit matriel du droit interne de
lEtat fait rfrence aux affaires intrieures des Etats et svalue en fonction du droit
international125. Elle se rfre pour cela la jurisprudence internationale, spcialement celle
de la Cour permanente de justice internationale qui, dans son avis consultatif relatif aux
Dcrets de nationalit promulgus en Tunisie et au Maroc, a dclar que la question de
savoir si une certaine matire entre ou nentre pas dans le domaine exclusif dun Etat est
essentiellement relative et dpend du dveloppement des rapports internationaux 126.
En 1954, LInstitut du Droit International a modul cette dfinition considrant que
depuis la cration de lOrganisation des Nations unies, le domaine rserv ne correspondait
plus un domaine exclusif mais plutt la ralit dun domaine assujetti la volont entire
et totale du droit international. Elle a par consquent propos la dfinition suivante : le
domaine rserv est celui des activits tatiques o la comptence de lEtat nest pas lie par
125

KELSEN Hans, Thorie gnrale du droit international public. Problmes choisis , R.C.A.D.I., 1932-IV,
volume 42, p. 299. V. KELSEN Hans, Thorie gnrale du droit et de lEtat suivi de la doctrine du droit naturel
et le positivisme juridique, Paris, L.G.D.J., 1997, pp. 292-293.
126
Dcrets de nationalit promulgus en Tunisie et au Maroc, avis consultatif du 07 fvrier 1923 : C.P.J.I. Srie
B, n 4. Jusqu la cration de la Socit des Nations, la thorie du domaine rserv par nature a longtemps
prvalu dans la doctrine internationale. En vertu de cette thorie, lEtat dtermine de manire discrtionnaire, les
matires qui relvent de sa propre comptence. Cette thorie, parce que faisant entrave aux progrs du droit
international a t remise en cause par larticle 15 8 du Pacte de la Socit des Nations affirmant dsormais que
cest au droit international quincombe la responsabilit de fixer le domaine de la comptence exclusive des
Etats. Le professeur MAMPUYA relve que lavis de la C.P.J.I. prouve bien quil nest pas de manire absolue
tabli que, par nature, par dfinition, certaines questions ne peuvent tre traites par le droit international
conventionnel ou coutumier et, constamment, on voit le champ matriel dapplication de ce dernier stendre,
intgrant progressivement toutes les questions que, jusque l, les Etats incluaient dans leur comptence nationale
et, mme, qui jusque l ntaient traites que par les Etats. De telle sorte que, au moins une chose est certaine,
lorsquune question est rgle par un trait international, elle cesse de relever de la comptence nationale.
MAMPUYA Auguste, Historique et contenu de larticle 2 7 , in La pratique de lexception pose par
larticle 2 7 de la Charte des Nations Unies : Que reste-t-il de la clause de comptence nationale ? Civitas
europa, n 17, dcembre 2006, p. 23.

70
le droit international. Ltendue de ce domaine dpend du droit international et varie selon
son dveloppement. La conclusion dun engagement international, dans une matire relevant
du domaine rserv, exclut la possibilit, pour une partie ces engagements, dopposer
lexception du domaine rserv toute question se rapportant linterprtation ou
lapplication dudit engagement 127. La Cour internationale de justice confirme cette
dfinition dans plusieurs de ses dcisions et notamment laffaire de lInterhandel, arrt du 21
mars 1959128 ; laffaire du Droit de passage sur territoire indien, arrt du 12 avril 1960129 ; et
laffaire du Plateau continental de la mer Ege, arrt du 19 dcembre 1978. Lide gnrale
qui ressort de cette orientation jurisprudentielle de la Cour est quune matire qui nest pas, en
principe, rgle par le droit international, et qui par consquent relve de la comptence
exclusive de lEtat, cesse de le faire si lEtat a pris en la matire des engagements envers
dautres Etats130. Par consquent le domaine rserv de lEtat peut se dfinir comme une
aptitude de lEtat dont lexercice dpend de facteurs variables et non dtermins lavance
quand bien mme, souligne le professeur Michel VIRALLY, ce qui demeure aujourdhui
encore rserv au droit interne ne lest que provisoirement 131.
Comme larticle 15 8 du Pacte de la Socit des Nations, larticle 2 7 de la Charte
des Nations unies articule aujourdhui, les prtentions politiques dune Organisation dont la
tendance naturelle va dans le sens de laffirmation et du dveloppement de sa comptence, et
celles des Etats, dont la tendance naturelle va dans le sens de laffirmation du domaine rserv
chaque fois quils sont en cause : Aucune disposition de la prsente Charte, nautorise les
Nations Unies intervenir dans des affaires qui relvent essentiellement de la comptence
nationale dun Etat ni noblige les Membres soumettre des affaires de ce genre une
procdure de rglement aux termes de la prsente Charte ; toutefois ce principe ne porte en
rien atteinte lapplication des mesures de coercition prvues au Chapitre VII . Pour
monsieur Nicola OUCHAKOV le principe de non-intervention dans la comptence interne
dun Etat est lun des moyens daffirmer et de faire respecter la souverainet de lEtat dans le
127

Institut du Droit International, Rsolution sur la dtermination du domaine rserv et ses effets du 29 avril
1954, art. I, Annuaire, 1954, session dAix en Provence, vol. 45, t. 2, p. 292.
128
Affaire de lInterhandel (Suisse c. Etats-Unis dAmrique), Exceptions prliminaires, Arrt du 21 mars 1959 :
C.I.J. Rec. 1959, p. 24.
129
Affaire du droit de passage sur territoire indien (Portugal c. Inde), Arrt du 12 avril 1960 : C.I.J. Rec. 1960,
p. 33.
130
Affaire du plateau continental de la mer Ege (Grce c. Turquie), Arrt du 19 dcembre 1978 : C.I.J. Rec.
1978, par. 59.
131
CHAUMONT Charles, Recherche du contenu irrductible du concept de souverainet internationale de
lEtat , p. 131. Voir aussi VIRALLY Michel, Le droit international en devenir. Essais crits au fil des ans,
Paris, Presses Universitaires de France, 1990, p. 106.

71
droit international ; dans le mme sens, madame Rosalyn HIGGINS considre que le but
fondamental de larticle 2 7 est de prvenir toute interfrence directe dans lconomie
domestique ou interne dun Etat y compris sa structure sociale et culturelle : the main aim of
Article 2 (7) was to prevent direct interference in the domestic economy of a state and in its
social and cultural structure. () this provision was inserted to confirm that the United
Nations organs would have no legislative power in the domestic affairs of its member
states 132.
Au-del de leur pertinence, il est important de souligner cependant la relativit de ces
considrations dans la mesure o elles napprhendent le domaine rserv de lEtat que dans
son rapport au droit international et pas assez dans son rapport la comptence
discrtionnaire de lEtat qui, pourtant, lui est congnitalement rattache et implique un cadre
dexercice interne du pouvoir de lEtat. Sans doute la priode laquelle ces considrations ont
t rdiges explique-t-elle cela. On peut toutefois voir dans les propos de monsieur Marek
KOROWICZ, une approche plus nuance, qui souligne que le libell de cet article doit tre
compris comme autorisant les organes des Nations unies soccuper des matires relevant
essentiellement de la comptence domestique dun Etat, la condition que ces matires leur
aient t soumises en vertu et non contre la volont ou le consentement de lEtat (sous rserve
du recours aux mesures coercitives du chapitre VII de la Charte)133. Le professeur A.
MAMPUYA unit les deux approches soulignes considrant que le libell de larticle 2 7
constitue, avant tout, une limitation de laction de lONU vis--vis des Etats membres, dans
lentendement courant selon lequel, en dpit de lextension du champ dapplication du droit
international et des responsabilits propres de lorganisation internationale, il reste des
questions propres aux Etats et dans lesquelles lOrganisation ne peut faire aucune intrusion,
dans lesquelles lEtat ne peut tre soumis aucune obligation internationale du fait dun
organe international, affaires par consquent rserves la seule comptence nationale des
Etats 134.

132

OUCHAKOV Nicola Alexandrovitch, La comptence interne des Etats et la non-intervention dans le droit
international contemporain , R.C.A.D.I., 1974, tome 141, p. 49.
133
HIGGINS Rosalyn, The Development of International Law through the Political Organs of the United
Nations, New York, Oxford University Press, 1969, p. 71. V. KOROWICZ Marek Stanislaw, Domestic
jurisdiction and non-intervention, R.C.A.D.I., 1961, t. I; vol. 102, p. 69: It seems that the wording of Art. 2/7 is
to be understood as authorizing the UN organs to deal with all those matters, essentially within the domestic
jurisdiction, which have been submitted to them according to the will or consent, of the State concerned.
134
MAMPUYA Auguste, Historique et contenu de larticle 2 7 , opus citatum, p. 11.

72
La ralit post-guerre froide qui caractrise la vie interne des Etats dfaillants laisse
entrevoir une forme de dconnexion qui se serait opre entre la comptence nationale de
lEtat et lensemble des matires qui relvent de son domaine rserv, dconnexion opre au
niveau tatique dont les consquences auraient migr jusquau niveau intertatique, devenues
susceptible de constituer ou constituant rellement une menace contre la paix et la scurit
internationales. Cest par ailleurs dans ce sens que peut sinterprter lexception terminale de
larticle 2 7 de la Charte des Nations unies : () toutefois ce principe ne porte en rien
atteinte lapplication des mesures de coercition prvues au chapitre VII 135.
Cette disposition dmontre, en effet, que certaines circonstances juges exceptionnelles par le
Conseil de scurit, peuvent justifier limmixtion de ce dernier qui viendrait se placer, en
vertu du chapitre VII, dans la faille cause par ces premires entre comptence discrtionnaire
de lEtat et domaine rserv. Il est alors possible de parler dinterfrence de lOrganisation
dans lexercice de la comptence exclusive dun Etat, ou d intervention-substitution selon
lexpression de monsieur Michel VIRALLY136. Autrement dit, ce sont les manquements
constats dans lexercice cens tre plnier, par lEtat, de sa comptence discrtionnaire,
dune part et la constatation quun certain nombre de matires domestiques relevant dun
domaine rserv laiss labandon, en dshrence, dautre part, qui pousse le Conseil de
scurit, organe revtu de la responsabilit principale du maintien de la paix, intervenir en
lieu et place de cette comptence nationale, ou lappui de cette comptence nationale, dans
le but de remplir sa responsabilit principale. Celle-ci consistant ds lors svertuer rtablir
un niveau de prhension de la comptence nationale de lEtat sur les affaires de son domaine
rserv suffisamment acceptable pour ne plus constituer un motif de recours aux dispositions
coercitives du chapitre VII ; et dans une mesure complmentaire, svertuer faire en sorte
de ne pas arriver de telle extrmits, par le moyen de la prvention. Ceci revient considrer
que lexception terminale de larticle 2 7 permet de dissocier momentanment comptence
nationale de lEtat et domaine rserv de lEtat, par limmixtion du Conseil de scurit au titre
des pouvoirs que lui confre le chapitre VII. De cette manire le Conseil de scurit intervient
dans la sphre des rapports qui relie comptence nationale et domaine rserv de lEtat en tant
que lieu dexpression de cette comptence, cest au-del de la fonction de maintien de la paix,
135

V. OUCHAKOV Nicola Alexandrovitch, opus citatum, p. 49. V. PREUSS Lawrence, Article 2, paragraph
7 of the Charter of the United Nations and matters of domestic jurisdiction , R.C.A.D.I., 1949-I, volume 74, pp.
553-651.
136
VIRALLY Michel, Panorama du droit international contemporain. Cours gnral de droit international
public , R.C.A.D.I., 1983-V, volume 183, p. 111.

73
pour compenser les atteintes portes la souverainet de lEtat, et incidemment permettre
celui-ci de recouvrer les moyens matriels de son indpendance : Laction coercitive, en vue
de permettre le maintien de la paix et de la scurit internationales, a dabord pour objet de
tenter de rtablir un Etat dfaillant 137.
La dfaillance de lEtat a donc pour consquence de reprsenter autant dobstacles la
validation du domaine matriel de la comptence nationale de lEtat qui se voit concurrence
par la monte et laffermissement de pouvoirs concurrentiels ou de dynamiques
fragmentaires. LEtat dfaillant ne possde plus aucune prise sur les matires de son domaine
rserv et cest prcisment le cur du problme juridique qui est pos par leur mergence,
lequel problme va entraner une volution de la conception du maintien de la paix au sein de
lOrganisation des Nations unies fonde sur la conviction que la paix ne se rsume pas
labsence de guerre. Les obstacles la validation du domaine matriel de la comptence
nationale de lEtat se traduisent par le fait notamment que lEtat en situation de dfaillance
nest plus le matre exclusif des affaires intrieures rentrant dans le cadre de la contrainte
militaire et policire notamment ; il ne possde plus ce monopole de la contrainte lgard de
ses administrs ; il nest plus matre exclusif de son organisation conomique, judiciaire et
lgislative. En un mot, lEtat a manifestement perdu toute autorit, tout pouvoir, tout contrle
sur toutes ces matires, tantt incapable de venir bout des groupes rebelles occupant des
pans entiers de son territoire, tantt contrl par des autorits politiques aux accents tribaux,
dpourvus de lgitimit ne devant leur persistance qu la rpression policire, la violence
arme, menant, dans certains cas, la perptration datrocits innommables, pour ne pas
parler de gnocides138.
Selon toute vidence, lEtat dfaillant peine maintenir son unit, son indpendance, il
rgresse si bien quil semble tout fait lgitime de sinterroger sur sa qualit et la place quil
convient de lui reconnatre au sein de la communaut internationale.

137

MOUTON Jean-Denis, La pratique du Conseil de scurit du chapitre VII : Existe-t-il encore un domaine
rserv ? , in La pratique de lexception pose par larticle 2 7 de la Charte des Nations Unies : Que reste-t-il
de la clause de comptence nationale ? Civitas europa, n 17, dcembre 2006, p. 211.
138
Au sujet de la Rpublique dmocratique du Congo, par exemple, le Conseil de scurit prend note avec
proccupation des informations faisant tat de lexploitation illgale des ressources du pays et des consquences
que peuvent avoir ces activits sur la scurit et la poursuite des hostilits ; se dclare alarm par les
consquences funeste de la prolongation du conflit pour la scurit de la population civile sur tout le territoire de
la Rpublique dmocratique du Congo, et profondment proccup par toutes les violations des droits de
lhomme et du droit international humanitaire et les atteintes qui y sont portes, en particulier dans lest du pays,
notamment dans le Nord et le Sud-Kivu et Kisangani. Voir S/RES/1304 du 16 juin 2000.

74

B. La dmatrialisation progressive de la comptence discrtionnaire de lEtat


La dconnexion de la comptence nationale de lEtat de certaines des matires qui
relvent essentiellement de son domaine rserv du domaine a pour consquence de priver
cette premire de lassise matrielle sur laquelle elle est cense reposer et qui donne du sens et
de lpaisseur sa gouvernance politique. Cette privation nest toutefois pas propre aux Etats
dfaillants, elle peut tre le cas dune dpossession consentie par lEtat au bnfice dune
entit politique supranationale et ce propos, Charles CHAUMONT reconnat que lidologie
europenne sest en grande partie construite autour de labandon de la souverainet, au moins
dans des domaines dtermins, ainsi quautour du concept de supranationalit 139. Cette
forme de privation cependant reste volontaire et se ralise au profit dune entit viable, sur le
fondement de valeurs et principes communs gnralement axs autours de la paix, de la
dmocratie et du bien-tre socio-conomique. Elle ne pose aucune difficult au regard de la
ncessit de maintenir la paix et la scurit internationales.
En revanche, lhypothse des Etats dfaillants prsente un autre profil quant la manire dont
sopre cette privation et surtout quant aux consquences quelle peut entraner sur la
ncessit du maintien de la paix et de la scurit internationales. En effet, dans cette
hypothse, la dpossession nest plus volontaire et il apparat mme indiqu de parler de
dpossession par rgression ou dsincarnation de la comptence nationale de ces Etats. Le
profil que prsentent les Etats dfaillants permet encore danalyser et relever le fait que le
caractre involontaire de cette dpossession na pas pour consquence de rduire la voilure du
domaine rserv de lEtat ni de faire disparatre sa comptence, au contraire, ces deux
lments continuent dexister, cependant de manire dissocie. La nature ayant horreur du
vide, cette existence dissocie de la comptence nationale de lEtat et du domaine rserv
auquel elle rfre a pour consquence directe de permettre limmixtion de nouveaux acteurs
rivaux ou concurrents lEtat et dpourvus de tout sens dintrt commun. Cette dissociation
explique en grande partie le caractre endmique ou rcurrent de plusieurs conflits arms
internes conscutifs la fin de la guerre froide.

139

CHAUMONT Charles, Recherche du contenu irrductible du concept de souverainet internationale de


lEtat , opus citatum, p. 115.

75
La comptence nationale de lEtat se voit ainsi rduite sa plus simple expression,
celle de ntre plus quune comptence nationale nominale ou per definitionem, simple
lment fonctionnel permettant de soutenir le seuil dexpression le plus bas de la souverainet
de lEtat : la souverainet ngative ; simple lment juridique permettant de justifier lgalit
de cette souverainet ngative vis--vis des souverainets positives et lintervention des
Nations unies dans la mesure quautorise larticle 2 7 de la Charte : La diffrence est l :
entre une souverainet assume et une souverainet octroye comme cest le cas pour tous les
Etats issus de la dcolonisation. La souverainet octroye est extrinsque () ; cest une
souverainet vcue en tant que fait avant dtre port par le droit140.
Au sein de la communaut des Etats, le caractre discrtionnaire de la comptence
nationale de lEtat vis--vis des matires de son domaine rserv nest envisag que dans le
rapport quentretient cette comptence avec dautres Etats uti singuli ou dans le cadre
dorganisations internationales et plus sous langle de lmergence et de la confirmation
dacteurs infratatiques en concurrence avec le pouvoir de lEtat. Le fait mme que
lOrganisation des Nations unies interdise toute intervention, au-del de la comptence
nationale des Etats, ou subordonne cette intervention au dclenchement des mesures
coercitives du chapitre VII, donc aux rpercussions internationales des faits rentrant dans
lexercice de cette comptence nationale, atteste effectivement sur le plan du droit, le
caractre incontournable de la comptence nationale de lEtat, quand bien mme elle aurait
perdu toute consistance, toute utilit.
Dans la pense de Robert JACKSON, la comptence nationale de lEtat nest plus ds lors
que la condition formelle et juridique dune souverainet devenue elle-mme une souverainet
ngative : Negative sovereignty can also be defined as freedom from outside interference : a
formal-legal condition. Non-intervention and sovereignty in this meaning are basically two
sides of the same coin. This is the central principle of the classical law of nations: the sphere
of exclusive legal jurisdiction of states or international laissez faire. (). Negative
sovereignty is the legal foundation upon which a society of independent and formally equal
states fundamentally rests 141. Selon cet auteur, la dmatrialisation de la comptence
140

KAMTO Maurice, Pauvret et souverainet dans lordre international contemporain , in Mlanges en


lhonneur du Doyen Paul ISOART, Paris, A. Pedone, 1996, pp. 304-305. V. SUR Serge, Sur quelques
tribulations de lEtat dans la socit internationale , op. cit., p. 893.
141
JACKSON Robert, Quasi-states: sovereignty, international relations and the Third World, Cambridge,
Cambridge University Press, 1990, p. 27.

76
nationale de lEtat marque bien sa dfaillance, et cet Etat marqu est relgu au rang de quasiEtat ou Etat juridique dont la qualit empirique reste dans une large mesure concrtiser :
"These states are primarily juridical. They are still far from complete, so to speak, and
empirical statehood in large measure still remains to be built. I therefore refer to them as
quasi-states142.
Le professeur Jean-Denis MOUTON explique que cest le mouvement de
dcolonisation qui est loccasion du retournement de la souverainet. Il considre, en
effet, que la reconnaissance de la qualit dEtat souverain des entits dpourvues dautorits
gouvernementales effectives, et composes de socits segmentes ethniquement,
culturellement, sur la base du droit lautodtermination, tel que formul par la rsolution
1514 du 14 dcembre 1960, aurait abouti faire de lindpendance formelle des Etats
nouvellement indpendants la base de leur souverainet. Ce faisant, dempirique, le processus
dattribution de la souverainet serait devenu purement juridique dbouchant sur la cration
de quasi-Etats ou Etats juridiques ou encore d Etats des Nations-Unies 143. Cette
analyse est partage par le professeur Maurice KAMTO qui considre quil faut remonter aux
origines du systme international pour comprendre le clivage qui se dessine entre les
souverainets dans la socit internationale contemporaine et qui est li aux conditions
historiques dapparition des Etats souverains eux-mmes : les vieilles nations, notamment
celles dEurope et, plus largement dOccident, souveraines ab initio, nont pas eu besoin, du
moins pour les plus veilles dentre elles, de validation formelle de leur souverainet. Selon lui
la diffrence est fondamentale entre une souverainet assume et une souverainet
octroye144. Enfin, Bertrand BADIE rappelle que les certitudes dveloppementalistes, la
base du mouvement de dcolonisation nont pas tenu dix ans, et quelles se sont vite
estompes pour laisser la place lcume des souverainets dchues. Selon lui, ces
souverainets dchues ne correspondent pas seulement une dpendance retrouve ou un
142

JACKSON Robert, Quasi-states: sovereignty, international relations and the Third World, opus citatum, pp.
21 et 25: Quasi-states and their external support structures reflect a novel doctrine of negative sovereignty
which was fashioned expressly for the independence of the Third World. This regime was instituted because it
was the only way numerous underdeveloped colonies could rapidly be made independent. If balance of power
and self-help criteria of classical positive international law had been retained in the determination of new
statehood, fewer countries would have gained independence and probably many would still be colonies today.
143
MOUTON Jean-Denis, LEtat selon le droit international: diversit et unit , Colloque de Nancy. LEtat
souverain laube du XXIe sicle, Paris, A. Pedone, SFDI, 1994, p. 89.
144
KAMTO Maurice, Pauvret et souverainet dans lordre international contemporain , opus citatum, pp.
304-305. Gunnar MYRDAL a autrement qualifi la notion de souverainet octroye en parlant de souverainet
nominale ; et Robert JACKSON en parlant de souverainet ngative. MYRDAL Gunnar, opus citatum, p. 269
JACKSON Robert, opus citatum, pp. 25-31.

77
nocolonialisme prcocement tabli, mais galement la ralit dEtats que la communaut
internationale dclare en faillite et au-del de leffondrement de ces Etats, la ralit de
nations qui sgarent hors des sentiers politiques, renaissant dans les fivres du
primordialisme et de lethnicisme145.
En fin de compte, la dmatrialisation progressive de la comptence nationale de
lEtat, en oprant une rgression de la souverainet des Etats dfaillants son unique
dimension ngative, permet, de manire paradoxale, de maintenir au sein de la communaut
des Etats la ralit quils reprsentent.
Le fait est que ces Etats continuent dtre regards comme souverains alors que ce qui
fait leur souverainet a cess dtre effectif. Cela pose un vritable problme sur le plan du
maintien de la paix et de la scurit internationales. Car si du point de vue du droit
international public ces Etats continuent de vivre en tant quEtat, car on ne peut en faire une
sous catgorie dEtats, ceux-ci ne sont pas sans poser de graves problmes qui affectent ou
qui touchent la question de la responsabilit onusienne en matire de maintien de la paix et de
la scurit internationales. Cest dans cette optique que lOrganisation des Nations unies va
dcider de faire voluer sa pratique gnrale du maintien de la paix. Le Conseil de scurit
demandant au secrtaire gnral et le Secrtaire gnral proposant la notion de consolidation
de la paix et sa mise en uvre au sein des oprations de paix.

145

BADIE Bertrand, Un monde sans souverainet. Les Etats entre ruse et responsabilit, opus citatum, p. 115.
Du mme avis monsieur S. SUR observe quen toute hypothse, les difficults engendres par la destruction
interne, ventuellement encourage ou acclre de lextrieur, dEtats aux racines trs diffrentes comme le
Cambodge, Chypre, Hati, le Liban, la Somalie, ne rsultent pas des transformations rcentes de la socit
internationale. De son avis, le concept dEtat mou, dEtat faible, dEtat dbile, bref de Soft State aurait t
forg la suite de la dcolonisation. V. SUR Serge, Sur quelques tribulations de lEtat dans la socit
internationale , op. cit., p. 883. Monsieur F. FUKUYAMA considre comme une fiction ou une mauvaise
plaisanterie la souverainet de certains pays passs sous lautorit de seigneurs de la guerre , tels que la
Somalie ou lAfghanistan. V. FUKUYAMA Francis, State building. Gouvernance et ordre du monde au XXIe
sicle, opus citatum, p. 150.

78
Chapitre II : La cration des oprations de consolidation de la paix aprs les conflits
Les oprations de consolidation de la paix aprs les conflits naissent avec la fin de la
guerre froide du besoin denrayer, au lendemain dun conflit arm, toute vellit de retour
vers une reprise des hostilits entre Etats comme en leur sein. Comme lindique leur nom,
elles ont pour ambition de consolider la paix aprs un conflit arm, cest--dire de contribuer
par leur dploiement au renforcement de mesures pacificatrices pralablement adoptes par
les parties au sein des Etats. Ces mesures, qui sont le plus souvent adoptes sous lgide de
lOrganisation des Nations unies elle-mme, ne permettent dassurer au sein des Etats quun
tat de paix fragile et prcaire susceptible dtre remis en cause nimporte quel moment par
des groupes ou factions armes insatisfaites par la manire dont se sont droules les
ngociations de paix. Elles justifient le bien-fond des oprations de consolidation de la paix
aprs les conflits.
La cration des oprations de consolidation de la paix aprs les conflits peut ainsi
senvisager comme la rponse de lOrganisation des Nations unies aux rpercussions de la
dfaillance de lEtat aprs les conflits sur le maintien de la paix et de la scurit
internationales ; et les mesures quelle appelle sur le terrain peuvent tre regardes comme des
mesures de restauration des Etats dfaillants en vue daffermir la paix durablement.
Les oprations de consolidation de la paix aprs les conflits se prsentent ds lors comme
ncessaires, voire impratives, dans la gamme des efforts que fournit lOrganisation des
Nations unies dans la poursuite de son premier but : maintenir la paix et la scurit
internationales et cette fin : prendre des mesures collectives efficaces en vue de prvenir et
dcarter les menaces la paix () . Cependant pour importantes quelles puissent tre, il
apparat que ni la Charte des Nations unies, ni les documents officiels de lOrganisation ne
donnent une dfinition formelle de ce quil convient dentendre par opration de consolidation
de la paix aprs les conflits. Ces diffrents textes, sils traitent de la notion mme de
consolidation de la paix, nabordent le thme plus spcifique des oprations de consolidation
de la paix aprs les conflits que par le biais. Cette constatation rend plus que ncessaire le
besoin dune dfinition des oprations de consolidation de la paix (section I).

79
Bien quelles voient le jour aprs la fin de la guerre froide, les oprations de
consolidation de la paix aprs les conflits sont avant tout des oprations de paix des Nations
unies et ce titre elles sinscrivent dans un cadre juridique spcifique. Le fait quil sagisse
doprations orientes vers la restauration des Etats dfaillants, cest--dire doprations dont
les mesures sont appeles se concrtiser au-del de lcran, en temps normal, protecteur de
la comptence nationale des Etats, ajoute la spcificit de leur cadre juridique et rend
incontournable sa dtermination (section II).

Section I : La recherche dune dfinition


Le fait que lexpression opration de consolidation de la paix aprs les conflits ne
figure pas dans la Charte des Nations unies ou ne soit pas dfinie dans les documents officiels
de lOrganisation relatifs la consolidation de la paix ne signifie pas pour autant que
lOrganisation des Nations unies na jamais entendu mettre en uvre sur le terrain des Etats
des oprations qui soient charges de consolider la paix au lendemain dun conflit arm.
La Charte des Nations unies qui nen fait aucune mention ne laisse pas non plus apparatre
dans ses lignes lexpression classique d opration de maintien de la paix et pourtant
celles-ci existent effectivement. Mieux que cela, il est mme possible de lire dans son texte
quelle assigne lOrganisation des Nations unies comme but celui de dvelopper entre les
nations des relations amicales fondes sur le respect du principe de lgalit de droits des
peuples et de leur droit disposer deux-mmes, et prendre toutes autres mesures propres
consolider la paix du monde . La ralisation de ce but constitue, comme le souligne Rudolf
BINDSCHEDLER, lune des raisons dtre de lOrganisation, cest--dire la cause et
lobjet de la Charte laquelle souscrivent collectivement et individuellement les Etats
membres 146. A ct de la Charte, le Secrtaire gnral Boutros BOUTROS-GHALI qui,
dans son rapport intitul Agenda pour la paix propose et thorise la notion de
consolidation de la paix aprs les conflits mentionne sans autre prcision lexpression

146

BINDSCHEDLER Rudolf, La dlimitation des comptences des Nations Unies , R.C.A.D.I., 1963, t. I,
volume 108, p. 322 : Les buts de lorganisation jouent ici un rle important et on peut, dans ce sens, parler
dinterprtation fonctionnelle ou tlologique .

80
oprations de maintien de la paix et de consolidation de la paix 147. Elle envisage
cependant que la consolidation de la paix aprs les conflits puisse dsormais tre intgre au
mandat des oprations de rtablissement et de maintien de la paix afin daccrotre leur
efficacit : Pour tre vraiment efficaces, les oprations de rtablissement et de maintien de
la paix doivent galement dfinir et tayer les structures propres consolider la paix ainsi
qu susciter confiance et tranquillit dans la population 148. Le Secrtaire gnral est rejoint
par le Groupe dtude sur les oprations de paix de lOrganisation des Nations unies qui note
que les oprations de paix des Nations unies font appel trois activits principales : la
prvention des conflits et le rtablissement de la paix, le maintien de la paix et la
consolidation de la paix149. Dans le mme sens, le Conseil de scurit qui cre la Commission
de consolidation de la paix souligne que celle-ci a pour vocation premire de lui donner des
avis lorsquil en fait la demande, au sujet des situations daprs conflit inscrites son ordre
du jour et dont il est activement saisi, en particulier lorsquune mission de maintien de la paix
des Nations Unies est en cours ou en phase de dmarrage 150.
Il ressort de ces diffrents extraits que si les oprations de consolidation de la paix
nont pas fait lobjet dune dfinition formelle, elles peuvent nanmoins tre dfinies sur le
plan substantiel en partant du contenu que recle la notion mme de consolidation de la paix
aprs les conflits ( 1) et sur le plan instrumental en considrant quelles naissent de
lintroduction des pratiques de consolidation de la paix aprs les conflits au sein du mandat
des oprations de consolidation de la paix aprs les conflits ( 2).

1 : Le contenu de la notion de consolidation de la paix aprs les conflits


Cest sur la base dune initiative personnelle de lancien Secrtaire gnral Boutros
BOUTROS-GHALI, sinspirant de lexprience de son prdcesseur monsieur Javier PEREZ
de CUELLAR, que la notion de consolidation de la paix aprs les conflits apparat dans le

147

A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix. Diplomatie prventive, rtablissement de la paix,
maintien de la paix. Rapport prsent par le Secrtaire gnral en application de la dclaration adopte par la
Runion au sommet du Conseil de scurit le 31 janvier 1992, 49.
148
Idem, 55.
149
A/55/305-S/2000/809 du 21 aot 2000, Rapport du Groupe dtude sur les oprations de paix de
lOrganisation des Nations unies, 10.
150
S/RES/1645 du 20 dcembre 2005, 16.

81
discours officiel de lOrganisation des Nations unies151. Plus prcisment, invit par le
Conseil de scurit laborer une tude et des recommandations remettre aux Etats
membres sur le moyen de renforcer la capacit de lOrganisation dans les domaines de la
diplomatie prventive, du maintien et du rtablissement de la paix, et sur la faon daccrotre
son efficacit, dans le cadre des dispositions de la Charte, le Secrtaire gnral B.
BOUTROS-GHALI reconnat avoir ajout un lment troitement apparent aux problmes
que le Conseil de scurit lui a expressment demand de traiter : la consolidation de la
paix aprs les conflits 152.
Ces tude et recommandations ont fait lobjet de la publication de lAgenda pour la
paix qui dfinit la consolidation de la paix aprs les conflits comme une action mene en vue
de dfinir et dtayer les structures propres raffermir la paix afin dviter une reprise des
hostilits153. Cette notion de consolidation de la paix aprs les conflits renferme deux ides
matresses qui font sa substance. Il sagit dune part de la conception dsormais largie,
structurelle, que recouvre le concept de paix la faveur de la fin de la guerre froide (A) ; il
sagit dautre part de la conviction selon laquelle, le recouvrement de cette conception
structurelle de la paix devrait reposer sur, ou se traduire par, un ensemble de mesures
nouvelles, constructives ou structurantes propres garantir la prennit de la paix au
lendemain dun conflit arm (B).

A. Lide dune paix structurelle


Lorsque le Conseil de scurit se runit pour la premire fois au niveau des chefs
dEtat et de gouvernement, le 31 janvier 1992, il rappelle que cette runion se tient une
poque de changement de grande porte, que dans de nombreuses rgions du monde des
progrs rapides ont t accomplis vers la dmocratie, linstauration de formes de
gouvernement fondes sur la responsabilit et vers la ralisation des buts des Nations Unies. Il
rappelle en outre que labsence de guerres et de conflits arms entre Etats ne garantit pas
elle seule la paix et la scurit internationales car dautres menaces de nature non militaire la
paix et la scurit trouvent leur source dans linstabilit qui existe dans les domaines

151

S/23500 du 11 fvrier 1992, Note du Prsident du Conseil de scurit.


A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix, opus citatum, 5.
153
Idem, 21.
152

82
conomique, social, humanitaire et cologique. Il souligne enfin laccroissement de mme que
llargissement des tches de lOrganisation des Nations unies en matire de maintien de la
paix : La surveillance dlections, la vrification du respect des droits de lhomme et le
rapatriement des rfugis ont t, dans le rglement de certains diffrends rgionaux, et la
demande ou avec laccord des parties concernes, partie intgrante dune action plus large
du Conseil de scurit visant maintenir la paix et la scurit internationales 154.
Le Secrtaire gnral, en rdigeant lAgenda pour la paix, remarque lui aussi que dans la
communaut des nations, grandes ou petites, le sentiment prvaut dsormais quune occasion
nouvelle se prsente, et quil est possible aujourdhui desprer atteindre les objectifs premiers
de la Charte, cest--dire, une Organisation des Nations unies capables de maintenir la paix et
la scurit internationales, dassurer la justice et le respect des droits de lhomme ainsi que,
pour reprendre les termes mmes de la Charte, de favoriser le progrs social et dinstaurer
de meilleures conditions de vie dans une libert plus grande 155.
Il ressort de la pense du Conseil de scurit et du Secrtaire gnral que la fin de la
guerre froide permet une relecture de la Charte des Nations unies ainsi quun renouvellement
de la pratique subsquente.
Une relecture de la Charte des Nations unies car la rivalit qui a anim les rapports entre
grandes puissances pendant la guerre froide a en quelque sorte occult la paix dans la
dimension globale que lui reconnaissent les Etats membres lors de la runion de San
Francisco en 1945. La priode de la guerre froide aurait ainsi rduit la paix sa plus simple
expression, cest--dire, une absence de guerre. Cette vision de la paix comme une absence de
guerre ou de conflit arm est bien prsente dans la Charte mais elle nest pas la seule car la
Charte envisage la paix la fois comme un tat et comme un processus. Il sagit dune vision
positive de la paix, plutt que ngative ; dune vision structurelle, plutt que monolithique. Il
suffit pour sen convaincre de lire chaque chapitre de la Charte la lumire de son prambule
et plus spcifiquement le chapitre premier relatifs aux buts et aux principes de lOrganisation.
La lecture du prambule est ce point importante, comme le fait remarquer Boris MIRKINEGUERZEVITCH, quelle permet la Charte daffirmer comme la base de lOrganisation

154
155

S/23500 du 11 fvrier 1992, Note du Prsident du Conseil de scurit.


A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix, op. cit., 3.

83
internationale ces deux ides directrices : la sauvegarde de la paix et la dfense des Droits
de lHomme 156.
Un renouvellement de la pratique subsquente cette relecture dans la mesure o il est
entendu que lavnement de la notion de consolidation de la paix dcoule dune vision
positive et structurelle de la paix qui serait irradiante dans la Charte des Nations unies157. Le
professeur Pierre-Marie DUPUY relve cet gard que dans la dclaration du Prsident du
Conseil de scurit du 31 janvier 1992, dans la publication de lAgenda pour la paix, et dans
la mise en uvre des nouvelles pratiques qui y sont releves, il ny aurait du point de vue
normatif quun retour aux sources de la Charte 158.
La vision structurelle de la paix qui parcourt la Charte des Nations unies et permet la
formalisation de la notion de consolidation de la paix aprs les conflits apparat, maints
gards, comme la concrtisation conventionnelle de certains courants de pense
philosophiques. Thomas HOBBES amorce peut-tre inconsciemment ce mouvement lorsquil
dclare dans son ouvrage le Lviathan que la guerre nest pas seulement dans la bataille et
dans les combats effectifs, mais galement dans un espace de temps o la volont de
saffronter en des batailles est suffisamment avre ; et lorsquil considre que tout autre
temps que celui consacr la guerre se nomme paix159. Il peut tre dduit de sa pense, par
syllogisme, que puisque la guerre se joue aussi bien sur le terrain que dans les esprits, et que
la paix est la cessation effective de la guerre, alors la paix se joue aussi bien sur le terrain que
dans les esprits, alors la paix est plus que labsence de guerre : la paix est aussi un tat
desprit. A la suite de Thomas HOBBES, Emmanuel KANT dans son ouvrage Vers la paix
perptuelle crit en 1795 dveloppe deux ides phares. La premire est que la paix
saccommode dun rgime politique particulier qui celui de la dmocratie. Pour cette raison
la constitution civique de chaque Etat doit tre rpublicaine parce que le caractre

156

MIRKINE-GUERZEVITCH Boris, Quelques problmes de la mise en uvre de la Dclaration Universelle


des Droits de lHomme , R.C.A.D.I., 1953, t. II, vol. 83, p. 302.
157
Elle en dcoule dautant plus quelle appelle la mise en uvre de mesures structurelle au sein des Etats
aprs la survenance dun conflit arm, cest--dire, au-del dune vision purement militariste de la paix. On peut
ainsi considrer la particule aprs les conflits comme sous entendue dans lexpression consolidation de la
paix .
158
DUPUY Pierre-Marie, Scurit collective et organisation de la paix , R.G.D.I.P., 1993, p. 623.
159
HOBBES Thomas, Lviathan, cit par BATTISTELA Dario, Thories des relations internationales, Paris,
Presses de Sciences Po, 2003, pp. 467-470.

84
rpublicain des constitutions tatiques aboutit linstauration de rgimes dmocratiques 160. La
seconde est que la paix saccommode du respect dautrui, du respect du droit, du respect du
droit dautrui. Cest la conception dun droit cosmopolitique qui sentend la fois comme le
droit ayant pour destinataire la communaut humaine et comme le droit des obligations
pesant sur les Etats. Ce droit cosmopolitique, souligne le professeur Jean-Denis MOUTON,
prfigure linternationalisation des droits de lhomme de mme quil rvle le passage dune
socit internationale domine par ltat de nature une socit respectant le droit161.
La vision structurelle de la paix qui anime la notion de consolidation de la paix a t
confirme dans les crits de monsieur Johan GALTUNG, auteur de louvrage intitul Peace
by peaceful means. Peace and conflict, Development and Civilization publi en 1996. Il y
dfinit la paix comme la recherche dune justice sociale et la lutte contre toutes les formes de
violence structurelle rsultant de la pratique des Etats. Selon lui, les conditions dune paix
durable exigent que toutes les formes de violence indirecte (injustice, pauvret, oppression)
disparaissent et demandent que les contradictions, les formes de comportement et les attitudes
des parties en cause soient analyses avant dtre transformes afin dtre mieux comprises.
Cest ce quil appelle la mthode du dpassement (Transcend)162.

B. Lide dune action structurante


LAgenda pour la paix dfinit la notion de consolidation aprs les conflits comme une
action mene en vue de dfinir et dtayer les structures propres raffermir la paix afin
dviter une reprise des hostilits 163. Cette notion correspond, dans lentendement du
Secrtaire gnral, la volont de dterminer au lendemain des conflits arms entre Etats
comme au sein des Etats, quelles structures sont propres favoriser laffermissement de la
160

RAMEL Frdric, Philosophie des relations internationales, Paris, Presses de Sciences Po, 2002, pp. 259270.
161
MOUTON Jean-Denis, LUnion europenne, modle original de combinaison de la force et du droit , in
Ben ACHOUR R. et LAGHMANI S. (sous la direction de), Le droit international la croise des chemins.
Force du droit et droit de la force, Paris, A. Pedone, 2004, pp. 281-282.
162
La thse de Johan GALTUNG conserve aujourdhui toute son actualit et est relay par de nombreux auteurs
tels que Michael DOYLE, John STREMLAU, John RUMMEL, Krishna KUMAR, Thomas FRANCK, Roland
PARIS et Charles-Philippe DAVID. Lempathie de J. GALTUNG, pour les communauts humaines, et non pour
les Etats, diverge des tudes traditionnelles sur la paix, jusqualors simplement conue comme labsence de
violence organise. Voir DAVID Charles-Philippe, La guerre et la paix : Approches contemporaines de la
scurit et de la stratgie, Paris, Presses de Sciences Po, 2000, p. 343.
163
A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix. Diplomatie prventive, rtablissement de la paix,
maintien de la paix, 21.

85
paix et ensuite les appuyer les soutenir, les renforcer. Il sagit par consquent dune action
oriente vers ltablissement ou le rtablissement de structures, aprs une guerre civile ou
aprs une guerre internationale.
Monsieur B. BOUTROS-GHALI indique en effet quau lendemain dune guerre civile et en
application daccords sur la cessation de troubles civils, la notion de consolidation de la paix
peut inclure de dsarmer les adversaires, de rtablir lordre, de recueillir les armes et
ventuellement de les dtruire, de rapatrier les rfugis, de fournir un appui consultatif et une
formation au personnel de scurit, de surveiller des lections, de soutenir les efforts de
protection des droits de lhomme, de rformer ou de renforcer les institutions
gouvernementales, et de promouvoir des processus, formels ou informels, de participation
politique. Il indique galement quau lendemain dune guerre internationale, la consolidation
de la paix peut prendre la forme de projets concrets de coopration, deux ou plusieurs pays
sengageant ensemble dans une coopration dont le but ne serait pas seulement de contribuer
au dveloppement conomique et social, mais aussi de renforcer la confiance, condition si
dcisive de la paix164.
Lancien Secrtaire gnral, monsieur Kofi ANNAN, dsireux dexpliciter la notion de
consolidation de la paix, sappuie sur le mandat de la Mission des Nations unies au Guatemala
qui a t charge par lAssemble gnrale de vrifier la bonne excution des accords finaux
relatifs la dmobilisation des anciens combattants, au renforcement des institutions
dmocratiques, ladministration de la justice, lamlioration du systme lectoral, la
rduction des ingalits conomiques et sociales en vue de permettre une meilleure
participation des citoyens tous les niveaux et dfinir le rle de larme dans la socit165.
Laction structurante qui est dduite de la notion de consolidation de la paix se dfinit
galement en termes de construction ou de reconstruction de la paix, ou peacebuilding
selon lexpression anglaise. Elle se traduit sur le terrain des Etats par un ensemble de mesures
visant institutionnaliser la paix et qui recouvre plusieurs tches essentielles notamment

164

A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix, op. cit., 55-56.


A/55/502 du 21 octobre 2000, Rapport du Secrtaire gnral sur la mise en uvre du rapport du Groupe
dtude sur les oprations de paix de lOrganisation des Nations Unies, 122. La vrification de ces accords
finaux sest acheve en 2000.
165

86
remettre en tat linfrastructure, jeter les bases du relvement et de lconomie et
entreprendre des rformes conomiques long terme 166.

2 : Lintroduction des pratiques de consolidation de la paix au sein du mandat des


oprations de paix
Les oprations de consolidation de la paix aprs les conflits se dfinissent comme des
oprations de paix auxquelles le Conseil de scurit dcide de confier un mandat de
consolidation de la paix. De cette manire, elles naissent de lintroduction, dans leur mandat,
de pratiques consistant dfinir et tayer les structures propres affermir la paix et viter une
reprise des hostilits. Ces pratiques, souligne lAgenda pour la paix, sont troitement
apparentes la diplomatie prventive, au rtablissement et au maintien de la paix167.
Il sensuit que les mesures oprationnelles de consolidation de la paix aprs les conflits
entretiennent un lien substantiel, quasi ombilical, avec toutes mesures pralables prises par
lOrganisation des Nations unies allant dans le sens de la diplomatie prventive, du
rtablissement ou du maintien de la paix au point quil soit parfois difficile de diffrencier les
premires des secondes. Par consquent, on peut en dduire que les oprations de
consolidation de la paix aprs les conflits sont essentiellement polyvalentes ou
multifonctionnelles et quelles traduisent lide dune continuit, dune fluidit, dans la
gamme des efforts de paix que met en uvre lOrganisation des Nations unies sur le terrain
(A). En plus de la polyvalence qui les caractrise, les oprations de consolidation de la paix
aprs les conflits, parce quelles interviennent justement aprs la survenance dun conflit
arm, se distinguent des autres oprations de paix qui elles sont appeles se dployer en
priode de conflit, comme de faon prventive, en labsence de tout conflit arm. Les
oprations de consolidation de la paix aprs les conflits apparaissent alors comme une
ncessit connexe dont la finalit consiste asseoir les rsultats obtenus au titre des
oprations prcdentes (B).

166

S/2003/715 du 17 juillet 2003, Rapport du Secrtaire gnral prsent en application du paragraphe 24 de la


rsolution 1483 (2003) du Conseil de scurit, 87.
167
A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix, op. cit., 21.

87
A. Oprations de paix polyvalentes
La comprhension du caractre polyvalent des oprations de consolidation de la paix
ncessite de revenir sur les diffrentes tapes qui caractrisent aujourdhui le chemin du
maintien de la paix. LAgenda pour la paix qui rappelle combien la diplomatie prventive, le
rtablissement et le maintien de la paix sont troitement lis, indique encore quau sens o ils
sont employs, ces termes se dfinissent comme suit :
- La diplomatie prventive a pour objet dviter que des diffrends ne surgissent entre
les parties, dempcher quun diffrend existant ne se transforme en conflit ouvert et, si un
conflit clate, de faire en sorte quil stende le moins possible. Elle exige que des mesures
soient prises en vue dinstaurer la confiance, elle peut comprendre le dploiement prventif et,
dans certaines circonstances, la cration de zones dmilitarises.
- Le rtablissement de la paix vise rapprocher des parties hostiles, essentiellement
par des moyens pacifiques tels que ceux prvus au chapitre VI de la Charte des Nations unies.
Le Secrtaire gnral se rjouit de ce que le Conseil de scurit soit lheure actuelle rsolu
jouer un rle plus actif dans le rglement pacifique des diffrends : Lunit accrue du
Conseil permet de disposer des moyens de pression et de la force de persuasion ncessaires
pour amener des parties hostiles ngocier. Jengage vivement le Conseil tirer pleinement
parti des dispositions de la Charte en vertu desquelles il peut recommander les procdures ou
mthodes dajustement appropries et, si toutes les parties un diffrend le demandent,
faire des recommandations en vue du rglement pacifique des diffrends 168.
- Le maintien de la paix consiste tablir une prsence des Nations Unies sur le
terrain, ce qui na t fait jusqualors quavec lassentiment de toutes les parties concernes, et
sest normalement traduit par un dploiement deffectifs militaires et/ou de police des Nations
unies ainsi, dans bien des cas, que de personnel civil. Cette technique, souligne le rapport,
largit les possibilits de prvention des conflits aussi bien que de rtablissement de la paix 169.

168

A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix. Diplomatie prventive, rtablissement de la paix,
maintien de la paix, 35.
169
Idem, 21.

88
Il ressort de la lecture de lAgenda pour la paix, que dans sa mise en uvre
oprationnelle, les mesures de consolidation de la paix sont difficilement autonomes mais
aussi quelles ont besoin, pour sexprimer ou justifier leur prsence sur le terrain, de cohabiter
avec des mesures ressortant soit de la diplomatie prventive, soit du rtablissement et du
maintien de la paix. Ce rapport souligne en effet que pour tre vraiment efficaces, les
oprations de rtablissement et de maintien de la paix doivent galement dfinir et tayer des
structures propres consolider la paix ainsi qu susciter confiance et tranquillit dans la
population 170 ; il indique encore que les oprations de maintien de la paix et de
consolidation de la paix quil sera demand lOrganisation dentreprendre continueront,
dans les annes venir, mettre lpreuve la capacit, la volont politique et financire et
la crativit du Secrtariat comme celle des Etats membres 171. Le rapport Brahimi se situe
dans la mme perspective lorsquil relve que depuis la fin de la guerre froide, les
oprations de maintien de la paix ont t souvent associes une mission de consolidation de
la paix dans le cadre doprations de paix complexes dployes dans un contexte de conflit
interne 172.
Ainsi, le caractre polyvalent des oprations de consolidation de la paix sil peut tre
rapport la diversit des mesures qui sont dployes sur le terrain, tient galement dans le
fait que la diversit de ces mesures se situent dans un lien de continuit avec celles entreprises
au titre des oprations prcdentes et avec lesquelles elles finissent par former un mme
ensemble. Mme Jean-Jacques PATRY qui voit dans la polyvalence des oprations de
consolidation de la paix une source de confusion avec les activits de maintien de la paix, ne
peut vritablement justifier leur existence en dehors des mesures prcdentes quelles
sefforcent consolider sur le terrain : A la suite dun conflit la consolidation consiste
identifier et appuyer les mesures et les structures qui vont consolider la paix et btir la
confiance et les interactions entre anciens ennemis, afin dviter le retour au conflit ; elle
inclut : lorganisation, la surveillance ou la conduite des lections par les Nations Unies ; la

170

A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix. Diplomatie prventive, rtablissement de la paix,
maintien de la paix, 55. Nous soulignons.
171
Idem, 49 et 50. Il est curieux de constater que la mention des oprations de maintien de la paix et de
consolidation de la paix napparat pour la premire et dernire fois que dans la partie de lAgenda pour la paix
consacre au maintien de la paix.
172
A/55/305-S/2000/809 du 21 aot 2000, Rapport du Groupe dtude sur les oprations de paix de
lOrganisation des Nations Unies, 18.

89
reconstruction des infrastructures civiles et des institutions telles que les coles et les
hpitaux ; la reconstruction conomique 173.

B. Oprations de paix connexes


LAgenda pour la paix qui formalise les diffrentes tapes du maintien de la paix,
diplomatie prventive, rtablissement et maintien de la paix, indique vouloir tendre ce
maintien de la paix la notion de consolidation de la paix quil qualifie alors de connexe.
Dans lentendement de ce rapport, la diplomatie prventive vise viter une rupture des
conditions de paix ; le rtablissement et le maintien de la paix, qui se soutiennent
mutuellement, entrent en jeu ds lors quclate un conflit ; et une fois que les objectifs des une
et des autres sont atteints, il devient impratif dasseoir la paix ainsi recouvre sur des bases
durables, impratif que lon sattaque rsolument, en coopration, aux causes conomiques,
sociales, culturelles et humanitaires du problme174.
La consolidation de la paix se prsente ainsi comme une notion propre et distincte de par son
objet. Cette proprit distinctive ne la quitte pas non plus ds lors quelle fait lobjet de
mesures prises au titre du mandat des oprations de consolidation de la paix. Simplement elle
peine se dmarquer rellement, dans ses premiers pas, ds quil sagit pour elle de prendre
le relais de mesures oprationnelles de diplomatie prventive, de rtablissement et de maintien
de la paix. Il se passe alors, dans les premiers moments de lopration dployes sur la base
dun accord de paix, comme un moment de flottement, dincertitude, avant quelle ne se
consacre vritablement sa tche de consolidation de la paix. Dans ce sens, le caractre
connexe des oprations de consolidation de la paix dnote leur singularit, leur spcificit
dans la chane du maintien de la paix et contribue dune certaine manire faire de ces
oprations une nouvelle catgorie oprationnelle du maintien de la paix. Autrement dit,
lvolution conscutive la fin de la guerre froide des oprations de paix des Nations unies,
aurait aboutit sur le plan matriel et qualitatif la formalisation dune nouvelle catgorie
doprations, faisant appel des connaissances spcifiques et une industrie approprie, que
reprsentent les oprations de consolidation de la paix aprs les conflits. Son excellence
173

PATRY Jean-Jacques, Nations Unies et stabilit : transformer les conflits arms , in Note de la Fondation
pour la Recherche Scientifique, 16 septembre 2007, pp. 6-8.
174
A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix. Diplomatie prventive, rtablissement de la paix,
maintien de la paix, 21 et 57.

90
monsieur Mohammed BEDJAOUI qui rappelle que chaque opration doit tre conue en
fonction des circonstances propres au conflit auquel il sagit de mettre fin considre que par
souci de prsentation didactique il pourrait tre opportun de regrouper les oprations de paix
de lOrganisation des Nations unies connues jusquici en trois catgories distinctes
correspondant chacune trois gnrations . La premire catgorie correspondrait aux
oprations de maintien de la paix classiques, cest--dire celles qui sinscrivent dans le
schma originel des oprations de paix des Nations unies ; la distinction entre la premire
catgorie et la seconde tiendrait la nature des missions ; et la distinction entre la deuxime
catgorie et la troisime tiendrait la nature des pouvoirs dvolus aux oprations 175. Les
oprations de consolidation de la paix aprs les conflits rentrent dans la seconde catgorie des
oprations de paix des Nations unies.
Le fait quil ne sagisse pas proprement parler dune catgorie pleinement autonome parce
que connexe nenlve rien au fait que leurs mesures puissent se distinguer matriellement sur
le terrain dautres mesures prises au nom du maintien de la paix. De plus, lvolution
contemporaine du maintien de la paix pousse prendre de moins en moins compte de la
csure qui pourrait exister entre les diffrentes catgories doprations de paix des Nations
unies sans que cela nimplique pour autant darrter de considrer ces oprations comme
autant de catgories diffrentes : De mme que lactivit diplomatique se poursuivra dans
tous les domaines quaborde le prsent rapport, de mme il ne saurait y avoir de ligne de
dmarcation infranchissable entre rtablissement de la paix et maintien de la paix. Le
rtablissement de la paix est souvent le prlude du maintien de la paix de mme quune
opration de maintien de la paix peut largir les possibilits de prvention des conflits,
faciliter luvre de rtablissement de la paix et, dans bien des cas, servir de pralable la
consolidation de la paix 176. Jean-Franois GUILHAUDIS remarque galement que dans la
ralit, entre prvention, maintien, rtablissement et consolidation de la paix, il ny a pas de
distinction tranche car plusieurs oprations recouvrent des tches qui correspondent
plusieurs de ces fonctions177.

175

BEDJAOUI Mohammed, Lhumanit en qute de paix et de dveloppement , R.C.A.D.I., 2006, tome I, p.


273.
176
A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix, op. cit., 45.
177
V. GUILHAUDIS Jean-Franois, Relations internationales contemporaines, Litec, 2002, p. 775. Voir aussi
BARBIER Sandrine, Cambodge (1991-1993) MIPRENUC, APRONUC, Paris, Editions Montchrestien, 1999, p.
4. Sandrine BARBIER considre que les oprations de maintien de la paix sont cres, et leurs mandats dfinis,
en fonction de circonstances de fait tant au plan interne quinternational, leur succs ou leur chec dpendant

91

La dfinition des oprations de consolidation de la paix comme oprations de paix


charges de dfinir et dtayer au cours de leur mandat des structures propres raffermir la
paix afin dviter une reprise des hostilits, implique donc de les regarder comme des
oprations la fois polyvalentes et connexes. Ces deux lments sont caractristiques de la
pratique des oprations de consolidation de la paix et ensemble, ils influencent le cadre
juridique au sein duquel sont appeles voluer les oprations de consolidation de la paix.

Section II : La dtermination du cadre juridique


Les oprations de consolidation de la paix aprs les conflits rpondent la mme
logique qui sous-tend de manire gnrale la pratique des oprations de paix de lOrganisation
des

Nations

unies.

Elles

sinterprtent

comme

la

continuit

dune

technique

paraconstitutionnelle ou para legem mise en uvre par lOrganisation elle-mme afin de


contourner le blocage politique du Conseil de scurit pendant la priode de la guerre
froide178. Elles sinscrivent par consquent dans le mme schma juridique que toutes les
oprations de paix onusiennes en ce sens quelles peuvent tre fondes aussi bien sur la base
du chapitre VI de la Charte ( 1) que sur la base du chapitre VII ( 2).

1 : Le fondement juridique constitu par le chapitre VI de la Charte des Nations unies


Parce quelles ont pour objectif principal de consolider la paix aprs un conflit arm
par des moyens dsormais devenus structurels et non plus uniquement scuritaires, les
oprations de consolidation de la paix, cres et mises en uvre par lOrganisation des
Nations unies, se prtent plus au consensualisme qu la coercition.
Elles se prtent au consensualisme pour la raison que lOrganisation des Nations unies
nenvisage pas la cration et le dploiement de ces oprations en dehors du cadre matriel et
juridique constitu par les accords de paix signs entre les parties belligrantes, accords
auxquels lOrganisation peut, de surcrot, tre partie prenante. Le rapport du Groupe dtude
souvent de ladaptation de leur mission cette situation de fait. Elles ont par consquent chacune leurs
spcificits, et elles se laissent difficilement encadrer dans une typologie rigide.
178
V. PETIT Yves, Droit international du maintien de la paix, Paris, L.G.D.J., 2000, p. 39.

92
sur les oprations de paix, rapport Brahimi, utilise ce sujet lexpression oprations de
mise en uvre des accords de paix 179. Ces accords sont supposs emporter ladhsion des
principaux protagonistes impliqus dans la question du rtablissement dfinitif et durable de
lEtat dont la dfaillance est devenue source dinstabilit interne, rgionale et internationale.
Certains exemples tudis, tels que celui de lONUSAL, celui de lONUMOZ, celui de
lAPRONUC ou celui de lONUB, mettent en vidence le lien de causalit qui existe entre le
dploiement de leurs composantes sur le terrain et les proccupations ou demandes allant dans
le mme exprimes par les parties dans les accords de paix quelles ont accept de signer180.
Elles sy prtent dautant plus qu la lecture du rapport de lancien Secrtaire gnral,
Agenda pour la paix, il peut tre dduit que la dimension coercitive susceptible dtre
applique un mandat oprationnel ne peut-tre que conjoncturelle ou suppltive. En effet, ce
rapport indique que la consolidation de la paix aprs les conflits constitue la dernire tape du
maintien de la paix et par consquent ne peut intervenir qu en cas de succs des mesures
prises au titre de la diplomatie prventive, du rtablissement de la paix et/ou du maintien de la
paix181.
Elles sy prtent encore pour cette dernire raison, souligne par monsieur B. BOUTROS
GHALI, qu linstar des activits de rtablissement et de maintien de la paix de
l'Organisation, la consolidation de la paix n'est pas une thrapie que l'ONU peut imposer
un patient peu dispos l'accepter. Les questions aborder sont souvent trs dlicates, en
particulier dans les conflits internes l'Organisation ne peut intervenir que si elle y est invite
par le ou les gouvernement(s) concern(s) 182. Les propos du Secrtaire gnral ne peuvent
tre plus clairs et la philosophie qui sen dgage plus comprhensible, quand bien mme il est
179

A/55/305-S/2000/809 du 21 aot 2000, Rapport du Groupe dtude sur les oprations de paix de
lOrganisation des Nations Unies, 20.
180
Concernant lONUSAL voir lAccord de paix sign le 16 janvier 1992 Mexico par le Gouvernement
salvadorien et le Frente Farabundo Marti para la Liberacin Nacional (A/46/864-S/23501 du 30 janvier 1992,
Annexe). Concernant lONUB voir article 8 d lAccord dArusha du 28 aot 2000 Immdiatement aprs la
signature de lAccord, le Gouvernement burundais demande lOrganisation des Nations Unies denvoyer une
force internationale de maintien de la paix, conformment au paragraphe 5 de larticle 27 du Protocole III de
lAccord et aux fins qui y sont noncs. () .
181
A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix. Diplomatie prventive, rtablissement de la paix,
maintien de la paix. Rapport prsent par le Secrtaire gnral en application de la dclaration adopte par la
Runion au sommet du Conseil de scurit le 31 janvier 1992, 21.
182
A/51/1 du 20 aot 1996, Rapport du Secrtaire gnral sur l'activit de l'Organisation, 1095. Lancien
Secrtaire gnral, monsieur BOUTROS-GHALI, souligne par ailleurs que le fait quun gouvernement demande
une intervention de lONU ou y donne son consentement ne constitue pas une atteinte la souverainet de lEtat
concern, ni nest contraire au paragraphe 7 de larticle 2 de la Charte. Voir A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992,
opus citatum, 30.

93
possible de soulever que le consentement des parties nexclue daucune faon la prrogative
du Conseil de recourir aux mesures coercitives du chapitre VII.
La pratique des oprations de consolidation de la paix, matrialise par les rsolutions
quadopte lOrganisation, ne laisse apparatre aucun moment et de manire expresse une
rfrence quelconque au chapitre VI de la Charte des Nations unies. Ceci nest pas le cas du
chapitre VII qui, parce quil a besoin dun acte pralable de qualification pris en vertu de
larticle 39, figure expressment dans le texte des rsolutions crant ou mettant en uvre des
oprations de consolidation de la paix. La rfrence au chapitre VI est ainsi prsume dans
toutes les rsolutions prises par lAssemble gnrale, dans le cadre du mandat des oprations
de consolidation de la paix et se trouve dduite, par un raisonnement a contrario, de toutes les
rsolutions du Conseil de scurit autres que celles prises en vertu du chapitre VII de la
Charte.
La dtermination du chapitre VI comme fondement juridique des oprations de
consolidation de la paix appelle du point de vue du rgime applicable ces oprations, deux
consquences majeures. La premire a trait au contenu matriel de ces oprations qui se
dploie dans la sphre des affaires intrieures rgies par lEtat, de manire exclusive, et qui ne
saurait autoriser, en vertu de larticle 2 7 de la Charte dintrusion dans cette sphre qu la
condition implicite du consentement de lEtat au sein duquel lOrganisation lintention de
dployer les diverses composantes oprationnelles de sa mission de consolidation de la paix.
Autrement dit, le paragraphe 7 de larticle 2 constitue la rgle dune interdiction tendant
interdire lONU de dployer des activits gouvernementales ou quasi gouvernementales
touchant au domaine relationnel-interindividuel national ou, plus simplement, touchant la vie
socio-conomique et les rapports internes un Etat, y compris les rapports entre lEtat et ses
citoyens, sauf exception du chapitre VII et pour le cas sous examen, consentement de lEtat
concern183. Le consentement de lEtat hte apparat ainsi comme lun des aspects
fondamentaux du rgime juridique des oprations de consolidation de la paix (A). La seconde
consquence a trait, elle, au fait quil sagit doprations amenes intervenir dans le cadre du
183

Voir MAMPUYA Auguste, Historique et contenu de larticle 2 7 de la charte des Nations Unies , in La
pratique de lexception pose par larticle 2 7 de la Charte des Nations Unies : Que reste-t-il de la clause de
comptence nationale ? Civitas Europa n 17, Dcembre 2006, p. 29 : () lexception linterdiction ntant
exclue que pour les procdures de rglement pacifique, en dautres termes, le Conseil ne se voyant interdire
dintervenir que sil envisage de soumettre une mthode de rglement pacifique un diffrend portant sur une
question qui relve de la comptence nationale de lune des Parties ou dimposer celles-ci un rglement
pacifique .

94
rglement pacifique des diffrends, en dautres termes, qui font appel dans le cadre de leurs
mandats des moyens et mettent en uvre des mesures pacifiques, et non coercitives. Le
contraire serait, par ailleurs infond sur le plan du droit, car seule la constatation et la
qualification dune des situations mentionnes par larticle 39 de la Charte ouvre la voie de
telles possibilits. Par consquent le non recours la force constitue le second aspect
fondamental du rgime juridique attach aux oprations de consolidation de la paix qui
reposent sur le chapitre VI de la Charte (B) 184.

A. Le consentement de lEtat et des parties belligrantes


Instruments de rglement pacifique des diffrends au sein des Etats, les oprations de
consolidation de la paix ne peuvent accomplir cette fonction qu la condition juridique
davoir au pralable recueilli le consentement de lEtat hte (1). Au-del de cette condition
juridique, se profile une autre condition politique cette fois, en vertu de laquelle, les
oprations de consolidation de la paix, envisages dans le rapport de leur dtermination
ratione materiae, cest--dire considres par rapport aux matires quelles sont appeles
traiter et gnralement consignes dans un accord de paix, ncessitent de recueillir
lassentiment de toutes les parties prenantes au conflit, si elles veulent accomplir avec
efficacit leur fonction de rglement pacifique des diffrends (2).

184

La raison cet tat de fait remonte la cration de la premire opration de maintien de la paix, la FUNU I
par lAssemble gnrale. Il sagit dune opration caractrise par une absence de base juridique et une absence
de force militaire et que la combinaison de ces deux absences fait quil ne peut sagir dune mesure de
coercition prvue au Chapitre VII , entranant ainsi la ncessit de respecter larticle 2, paragraphe 7, de la
Charte qui interdit lintervention de lONU dans les affaires qui relvent essentiellement de la comptence
nationale des Etats. Il en rsulte que la force ne peut chercher imposer une solution plutt quune autre, quelle
ne peut-tre quune force dinterposition respectant le principe de neutralit ; quelle ncessite le consentement
de tous les Etats concerns (Etats contributeurs et Etat sur le territoire duquel elle se dploie) ; enfin quelle nest
pas prvue pour imposer militairement la paix un agresseur, do la non-utilisation de la force arme. Voir
A/3943, 09 October 1958, Summary study of the experience derived from the establishment and operation of the
Force: Report of the Secretary-General. Voir galement S/5653 du 11 avril 1964, Note du Secrtaire gnral au
sujet de certains aspects du rle et du fonctionnement de la Force des Nations Unies charges du maintien de la
paix Chypre. Voir enfin STERN Brigitte, Lvolution du rle des Nations Unies dans le maintien de la paix
et de la scurit internationales , in Le droit international comme langages des relations internationales, The
Hague, Kluwer Law International, Proceedings of the United Nations Congress on Public International Law,
New York, 13-17 March 1995, 1996, p. 64.

95
1. Une obligation juridique
Le droit international qui repose sur le principe de lgale souverainet des Etats
nautorise aucune forme dingrence, dun quelconque sujet de droit international sur des
questions qui serait couvertes par la comptence nationale dun Etat. Dans laffaire des
activits militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci, la Cour internationale a
considr comme illicite toute intervention portant sur des matires propos desquelles le
principe de souverainet des Etats permet chacun dentre eux de se dcider librement
(systme politique, conomique, social et culturel, formulation des relations extrieures) :
Lintervention est illicite lorsqu propos de ces choix, qui doivent demeurer libres, elle
utilise des moyens de contrainte 185. Au sein de lOrganisation des Nations unies, ce principe
de non intervention dans les affaires internes des Etats est cependant tempr par les
prrogatives exceptionnelles qui reviennent au Conseil de scurit ds quil dcide de fonder
son intervention sur le chapitre VII de la Charte.
Les oprations de consolidation de la paix qui ont pour mission de contribuer au
rglement pacifique des diffrends au sein des Etats doivent, par consquent, entretenir avec
les Etats de leur dploiement une relation contractuelle fonde sur le consentement valide de
ces mmes Etats. Au sein de la Charte des Nations unies, lexigence du consentement nest
pas expressment mentionne est doit tre dduite de larticle 2 7. Ce consentement la
commission par lOrganisation dun fait donn en son sein, et normalement couvert pas sa
souverainet, exclut lillicit de ce fait lgard de lOrganisation elle-mme qui ne peut se
soustraire aux rgles du droit international. Pralable au dploiement de lopration, le contrat
qui unit lOrganisation lEtat hte se matrialise sous la forme dun accord de sige ou
memorandum of understanding conclu entre le Secrtariat et le gouvernement de lEtat
concern. Il sagit le plus souvent dune lettre transmise par le Prsident de la Rpublique de
lEtat en question, quelques fois relaye par le reprsentant permanent de lEtat auprs de
lOrganisation, au Secrtaire gnral, par laquelle il est demand lOrganisation, en
particulier le Conseil de scurit, de procder dans les dlais et selon les conditions convenues
avec le Secrtaire gnral au dploiement de lopration de consolidation de la paix.
185

Affaires des activits militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci, arrt du 27 juin 1986, C.I.J.
Recueil 1986, par. 205. Voir galement VERDROSS Alfred, Rgles gnrales du droit international de la
paix , in R.C.A.D.I., 1929, t. V, p. 418 : (). Par consquent, toute ingrence dans ce domaine est, en
principe, repousse par le droit des gens, si elle sexerce par violence ou par menace de violence. Une telle
immixtion constituerait une intervention prohibe .

96

LOpration des Nations unies pour le Mozambique dont le dploiement se situe dans
la perspective de lAccord gnral de paix pour le Mozambique du 4 octobre 1992, rpond
cette formalit juridique. Cette opration prsente mme comme caractristique davoir
deux reprises reu lassentiment de lEtat de son dploiement : la premire fois, lors de la
rdaction de laccord de paix, la seconde fois lors de la correspondance envoye par le
Prsident de la rpublique du Mozambique, monsieur Joaquim Alberto CHISSANO, le 4
octobre 1992. Dans cette correspondance, le Prsident mozambicain, demande au Secrtaire
gnral dinformer le Conseil de scurit de la ncessit denvoyer une quipe de lONU au
Mozambique pour vrifier lapplication de laccord, jusqu la tenue des lections qui, en
principe, doivent avoir lieu un an aprs la signature de lAccord gnral de paix186.
Le rglement politique global de la question du Cambodge malgr quelques
diffrences dues la nature de laccord de paix, vritable convention internationale signe par
plusieurs Etats et une organisation internationale, le Mouvement des non aligns le 23 octobre
1991, rpond la mme exigence. LActe final de cette confrence, encadre par les membres
permanents du Conseil de scurit et le Secrtaire gnral monsieur Javier PEREZ de
CUELLAR, prvoit que lOrganisation dploie terme une opration de consolidation de la
paix au sein du Royaume cambodgien. La condition relative au consentement de lEtat hte
persiste dans ce cas encore. Elle est manifeste par la signature du Cambodge sur chaque
instrument constitutif du rglement global de la situation du Cambodge, savoir : 1. Laccord
pour un rglement politique global du conflit du Cambodge accompagn dannexes sur le
mandat de lAPRONUC ; 2. Laccord relatif la souverainet, lindpendance, lintgrit et
linviolabilit territoriales, la neutralit et lunit nationale du Cambodge et ; 3. La dclaration
sur le relvement et la reconstruction du Cambodge. Ce sont les Etats participant la
confrence qui ont pri les coprsidents franais et indonsien, en leur qualit de dpositaires,
de transmettre un exemplaire authentique de ces instruments au Secrtaire gnral de
lOrganisation, invitant, par cette occasion, le Secrtaire gnral prendre les dispositions
appropries pour que le rglement global puisse tre examin par le Conseil de scurit des
Nations unies ds que possible187.
186

S/24635 du 8 octobre 1992, Pice jointe, Lettre date du 4 octobre 1992, adresse au Secrtaire gnral par le
Prsident de la Rpublique du Mozambique.
187
A/46/608-S/23177 du 30 octobre 1991, Lettre date du 30 octobre 1991, adresse au Secrtaire gnral par les
Reprsentants permanents de la France et de lIndonsie auprs de lOrganisation des Nations Unies, Annexe :
Acte final de la Confrence de Paris sur le Cambodge.

97

Enfin lexemple du Rwanda et de la MINUAR II dmontre le caractre incontournable du


consentement de lEtat, ds lors que la rsolution qui sous-tend lactivit ou le mandat de
lopration se situe dans lespace juridique du chapitre VI de la Charte des Nations unies. La
rsolution 1029 (1995) fait tat du refus des autorits rwandaises vis--vis dune ventuelle
prorogation du mandat de la Mission. Celle-ci a, par consquent t oblige de se retirer du
Rwanda le 8 mars 1996. Par la suite, les autorits rwandaises ont demand que soit install un
bureau politique restreint Kigali188.

2. Une ncessit politique


La consolidation de la paix est une activit complexe, long terme, qui va au-del de
limpratif immdiat de faire taire les canons, elle consiste, en dautres termes, crer
progressivement des conditions qui cartent toutes raisons de reprendre les combats. Pour
cette raison elle nest pas une thrapie que lOrganisation des Nations unies peut imposer un
patient peu dispos laccepter, les questions aborder tant trs souvent dlicates pour celuici : Sil est vrai que, dans certains cas, le Secrtaire gnral peut juste titre, suggrer des
mesures utiles aux gouvernements, la consolidation de la paix aprs les conflits nest pas un
service qui peut ou qui devrait tre impos aux Etats Membres 189.
Le consentement de lEtat, condition juridique du dploiement dune opration de
consolidation de la paix, se double, en raison de la spcificit du mandat qui revient
lopration, dune ncessit politique qui est cense laccompagner. Ceci revient considrer,
et cest la pense du Secrtaire gnral Boutros BOUTROS-GHALI, quune opration de
consolidation de la paix a dautant plus de garanties de russite quelle ralise son mandat
avec lassentiment de lEtat hte. Cette pense est partage par Evelyne LAGRANGE qui
188

A/51/1 du 20 aot 1996, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 44, 885 et 886.
A/51/1 du 20 aot 1996, Rapport du Secrtaire gnral sur l'activit de l'Organisation, 1095. Lancien
Secrtaire gnral, monsieur BOUTROS-GHALI, souligne par ailleurs que le fait quun gouvernement demande
une intervention de lONU ou y donne son consentement ne constitue pas une atteinte la souverainet de lEtat
concern, ni nest contraire au paragraphe 7 de larticle 2 de la Charte. Voir aussi A/47/277-S/24111 du 17 juin
1992, Agenda pour la paix, Diplomatie prventive, rtablissement de la paix, maintien de la paix, Rapport du
Secrtaire gnral, p. 10, 30. Voir enfin, LIEGEOIS Michel, Maintien de la paix et diplomatie coercitive.
Lorganisation des Nations Unies lpreuve des conflits de laprs-guerre froide, Bruxelles, Bruylant, 2003, p.
54 et 57 : Si le consentement des parties est donc essentiel sur le plan juridique, il lest davantage sur le plan
stratgique et oprationnel. L'approbation des parties constitue en effet le socle sur lequel se btit l'difice
complexe et cohrent de la stratgie de maintien de la paix .
189

98
souligne que les chances quune opration de maintien de la paix remplisse correctement son
mandat dans des conditions de scurit acceptables sont proportionnelles la coopration de
lEtat hte, gage par une obligation librement consentie190. Cette ncessit politique qui se
situe au-del de lobligation juridique constitue le premier trait dunion qui relie chapitre VI et
chapitre VII de la Charte des Nations unies. En effet, les oprations coercitives de
consolidation de la paix, si elles ne sont pas juridiquement conditionnes par le consentement
de lEtat hte, ne ncessitent pas moins comme ncessit politique, de raliser leur mandat
avec lassentiment de lEtat hte.
Le consentement de lEtat hte ou destinataire, comme ncessit politique au dploiement
dune opration de consolidation de la paix, la consolidation de la paix ne peut se satisfaire
lui seul, il exige comme mesure complmentaire le consentement de toutes les parties
concernes par le conflit arm, le plus souvent des entits infratatiques internes : groupes
rebelles. Evelyne LAGRANGE explique que le consentement du seul Etat hte ne garantit
pas lopration de maintien de la paix la coopration des entits non tatiques parties au
conflit, ce qui justifie la recherche, problmatique, des voies et moyens dassocier toutes les
parties intresses 191. Le Comit spcial des oprations de maintien de la paix, dans le
mme ordre dides, place au rang des ingrdients du succs des oprations de paix des
Nations unies le consentement des parties 192.
Lexemple de la MINUAR II est particulirement explicite concernant la dimension politique
du consentement de lEtat et des diffrentes parties. Cette mission qui succde la premire
mission des Nations unies pour lassistance au Rwanda dploye sur base de la rsolution 872
(1993), est dploye sur la base de laccord de paix dArusha sign le 4 aot 1993, base dun
rglement pacifique du conflit au Rwanda, en vertu de la rsolution 912 (1994). Dans sa
rsolution 925 (1994), le Conseil de scurit accueille avec satisfaction les assurances que les
deux parties ont donnes touchant leur collaboration avec la MINUAR dans lexcution de

190

LAGRANGE Evelyne, Les oprations de maintien de la paix et le chapitre VII de la Charte des Nations
unies, Paris, Montchrestien, 1999, p. 23.
191
Idem, ibidem.
192
A/55/1024 du 31 juillet 2001, Etude densemble de toute la question des oprations de maintien de la paix
sous tous leurs aspects, Rapport du Comit spcial des oprations de maintien de la paix, 40 : Le Comit
spcial est convaincu que le succs du maintien de la paix dpend du respect des principes de base du maintien
de la paix, savoir le consentement des parties, limpartialit et le non-recours la force, sauf en cas de
lgitime dfense . Nous soulignons.

99
son mandat et estime que cette collaboration sera essentielle pour lexcution effective dudit
mandat et enfin exige que les deux parties tiennent leurs engagements cet gard193.
La ncessit du consensualisme, envisage dans le cadre des oprations de
consolidation de la paix, conduit ainsi considrer quen de de lEtat, existent diffrents
groupes nagure en opposition arme vis--vis de celui-ci, groupes arms quil importe de
prendre en compte. Le rapport Brahimi rappelle cet gard combien les parties locales
signent des accords de paix pour des raisons trs diverses, qui ne sont pas toutes propices la
paix : Des fauteurs de troubles - des groupes (y compris des signataires) qui renient
leurs engagements ou cherchent par dautres moyens saper un accord de paix par la
violence se sont opposs la mise en uvre des accords de paix au Cambodge, ont plong
lAngola, la Somalie et la Sierra Leone nouveau dans la guerre civile et orchestr le
massacre de pas moins de 800 000 personnes au Rwanda 194. Monsieur L.A. SICILIANOS
observe en effet que la pratique rcente des oprations de consolidation de la paix dmontre
amplement quel point le consentement, sinon la coopration des autorits gouvernementales
laquelle sajoute celle des diffrentes parties, un plan de rglement constitue une condition
essentielle la mise en uvre du volet relatif la dmocratisation de lEtat et au renforcement
de ses institutions, en dautre termes, une condition essentielle la mise en uvre du mandat
de ces oprations195.
L Accord gnral de paix pour le Mozambique sign Rome le 4 octobre 1992 entre le
Gouvernement mozambicain et la Rsistance Nationale Mozambicaine (RENAMO) illustre
cette ncessit dassocier, au-del du consentement de lEtat, le consentement des ex-factions
belligrantes pour dploiement dune opration de consolidation de la paix. Runies Rome
sous les auspices de la communaut religieuse Sant Egidio, les parties rsolues sauvegarder
les intrts suprieurs du peuple mozambicain, ont exprim leur consentement voir se
dployer le personnel de lOrganisation des Nations unies sur le territoire mozambicain, le
jour o laccord de paix serait adopt par lAssemble de la Rpublique, incorpor dans la loi
mozambicaine et publi dans le Journal officiel. Cette condition ayant t accomplie le 15

193

S/RES/925 du 8 juin 1994, 7.


A/55/502 du 21 octobre 2000, Rapport du Secrtaire gnral sur la mise en uvre du rapport du Groupe
dtude sur les oprations de paix de lOrganisation des Nations Unies, 21.
195
SICILIANOS Linos-Alexandre, LONU, la consolidation de la paix et ldification de la dmocratie , in
Mlanges en lhonneur de Nicolas VALTICOS, Droit et justice, Paris, A. Pedone, 1999, pp. 223-224.
194

100
octobre 1992, le Conseil de scurit a autoris le dploiement de lOpration des Nations
Unies au Mozambique deux mois plus tard sur la base de la rsolution 797 (1992)196.
Lassentiment de toutes les parties prenantes au processus de paix place de facto, les
accords de paix, surtout leur contenu, au centre de la question de la consolidation de la paix et
renforce en mme temps la conviction selon laquelle les oprations de consolidation de la
paix doivent, avant tout, tre des oprations charges dencadrer la ralisation des accords de
paix au sein des Etats. Par consquent, le dploiement de telles oprations ne saurait tre
envisag en dehors de ce cadre. Il ne serait pas indiqu de dcider le dploiement de telles
oprations alors que les combats continuent de faire des victimes sur le terrain, tout comme il
ne serait pas indiqu de mettre en uvre pareilles oprations sur la seule base dun simple
accord de cessez-le-feu, autrement dit, en labsence dun rglement politique global de la
situation. Agir de manire contraire, entranerait un dfaut de correspondance entre le mandat
des oprations et la situation du terrain, dfaut de correspondance qui se transformerait vite en
un dfaut de cohrence dans la pratique, dfaut de cohrence qui se traduirait finalement par
un dfaut gnral defficacit. Cest ce que relve le Conseil de scurit qui dclare que les
oprations de maintien de la paix dont le but est daider appliquer un accord de paix ne
peuvent tre couronnes de succs que pour autant quil existe un engagement authentique et
durable de toutes les parties concernes en faveur de la paix 197.
Enfin, le consentement de lEtat et des parties comme ncessit politique au
dploiement dune opration de consolidation de la paix permet dexpliquer la nature non
belliqueuse des lments militaires qui composent cette opration. Nayant pas vocation

196

S/24635 du 8 octobre 1992, Lettre date du 06 octobre 1992, adresse au Secrtaire gnral par le
Reprsentant permanent du Mozambique auprs de lOrganisation des Nations Unies, Annexe Accord gnral
de paix pour le Mozambique , Protocole VI (Cessez-le-feu), p. 39. Voir galement HENRY Laurence,
Ladministration exerce par les Nations Unies sur un territoire : dmocratisation et respect de la souverainet
ou le paradoxe de lhistoire juridique internationale. Etude compare de trois administrations temporaires des
Nations Unies (APRONUC, MINUK et ATNUTO) , in MEDHI Rostane (sous la direction de), La contribution
des Nations unies la dmocratisation de lEtat, Colloque des 14 et 15 dcembre 2001, Paris, A. Pedone, 2002,
p. 163.
197
S/RES/1318 du 7 septembre 2000, Annexe VIII. Evelyne LAGRANGE relve encore que le consentement
du seul Etat hte ne garantit pas lopration de maintien de la paix la coopration des entits non tatiques
parties au conflit, ce qui justifie la recherche, problmatique, des voies et moyens dassocier toutes les parties
intresses . V. LAGRANGE Evelyne, Les oprations de maintien de la paix et le chapitre VII de la Charte des
Nations Unies, Paris, Montchrestien-CEDIN, 1999, p. 23. Dans le mme ordre dides, le professeur Auguste
MAMPUYA ajoute que cest aux parties quincombent vritablement la responsabilit du rglement des
diffrends. V. MAMPUYA KANUNKa-TSHIABO Auguste, Le conflit arm au Congo-Zare : ses
circonstances et sa gestion sous langle du droit des Nations-Unies, Vandoeuvre les Nancy, A.M.A., 2001, p.
111.

101
combattre, celles-ci sont appeles voluer dans un environnement essentiellement coopratif
qui ne peut rsulter que du consentement de tous198.

B. Labsence dinitiative dans le recours la force


Le principe du non recours la force constitue le second aspect du rgime juridique
des oprations de consolidation de la paix. Contrairement ce quil pourrait laisser entendre,
ce principe traduit plutt linterdiction faite aux militaires qui composent les forces des
Nations unies, dans le cadre des oprations de paix, davoir linitiative du recours la force
arme. Autrement dit, sous rserve de certaines conditions clairement spcifies, les militaires
onusiens ne peuvent ouvrir le feu dans le cadre du mandat des oprations de consolidation de
la paix. Ces conditions spcifiques sont relatives la lgitime dfense et ont fait lobjet de
dveloppements de la part de lancien Secrtaire gnral, monsieur Dag HAMMARSJLD
qui y voit la dfense des postes, locaux et vhicules des Nations unies soumis une attaque
arme ; lappui tout autre membre du personnel de la Force soumis une attaque arme ;
enfin la possibilit douvrir le feu lorsque les troupes sont empches, par la force, de
sacquitter des tches que leur ont assignes leurs commandants199.
Contrairement au consentement des parties, ce principe ne constitue pas une exigence
juridique. Il doit tre regard comme la consquence du consentement des parties sur lequel
repose le processus de paix. Cest la position tenue par monsieur Ronald HATTO pour qui la
seule obligation juridique dcoulant des principes gnraux de la Charte est le consentement
des parties, lequel vite l'ingrence dans les affaires intrieures des Etats membres, en vertu
de larticle 2 7 de la Charte. Selon lui, il suffit que ces Etats acceptent le dploiement d'une
force de maintien de la paix lourdement arme pour qu'une telle opration se droule en toute
lgalit. Lunique difficult tiendrait au fait que les dplacements d'units militaires

198

LIEGEOIS Michel, Maintien de la paix et diplomatie coercitive. Lorganisation des Nations Unies
lpreuve des conflits de laprs-guerre froide, Bruxelles, Bruylant, 2003, p. 58.
199
A/3943 09 October 1958, Summary study of the experience derived from the establishment and operation of
the Force: report of the Secretary-General, 179-180. Voir aussi S/5653 du 11 avril 1964, Note du Secrtaire
gnral au sujet de certains aspects du rle et du fonctionnement de la Force des Nations Unies charges du
maintien de la paix Chypre, 16 et 18. Voir galement NOVOSSELOFF Alexandra, Le Conseil de scurit
des Nations Unies et la matrise de la force arme. Dialectique du politique et du militaire en matire de paix et
de scurit internationales, Bruxelles, Bruylant, 2003, p. 253

102
lourdement quipes, et toute la logistique que cela suppose, peuvent rapidement donner
l'impression d'une occupation trangre.
Cet auteur considre, en outre que sur le plan stratgique, lavantage de larmement lger dont
sont dots les casques bleus rend visible la vritable nature de leur mission : ils ne sont pas
l pour combattre 200. Cest dautant plus vrai dans le cadre des oprations de consolidation
de la paix qui sont dployes aprs les conflits et sur la base dun accord de paix. Elles ne
ncessitent pas, a priori, de recours la coercition militaire tel quil en est fait mention aux
articles 41 et 42 de la Charte des Nations unies. Selon monsieur Charles-Philippe DAVID, les
soldats de la paix de lOrganisation ont davantage pour fonction de maintenir une prsence
constabulaire qui assure les conditions minimales dune scurit propice la stabilit et
la reconstruction. Ils souhaitent instaurer une paix durable susceptible dviter toute reprise du
conflit. Leur but est atteint lorsque la paix est dfinitivement consolide201.

2 : Le fondement constitu par le chapitre VII de la Charte des Nations unies


Le chapitre VII de la Charte des Nations unies fait rfrence toute action susceptible
dtre entreprise en cas de menace contre la paix, rupture de la paix et acte dagression ; il se
rapporte un ensemble de dispositions juridiques applicables de manire conjoncturelle et au
cas par cas selon la discrtion absolue du Conseil de scurit dtenteur des pouvoirs
exorbitants que lui confre ce chapitre. le Secrtaire gnral Boutros BOUTROS-GHALI
rappelle dans son rapport Agenda pour la paix que lide matresse sur laquelle repose la
notion de scurit collective, telle que lenvisage la Charte, est que lorsque les moyens
pacifiques chouent, les mesures vises au chapitre VII doivent tre utilises, si le Conseil de

200

HATTO Ronald, ONU et maintien de la paix : Propositions de rforme. De lAgenda pour la paix au rapport
Brahimi, Paris, lHarmattan, 2006, pp 122-123. Selon lauteur, la difficult majeure du recours la force contre
un belligrant dans le cadre dune opration de paix rside dans le risque encouru par les casques bleus de
devenir eux-mmes une partie du problme, de subir des pertes et tre ainsi incapables daccomplir leurs tches,
comme cela t le cas en Somalie et en Bosnie. Lutilisation de la force par lONU contre les Serbes de Bosnie a
conduit ces derniers prendre plusieurs casques bleus en otage. Limposition de la paix peut mme dboucher
sur la guerre entre casques bleus et parties en conflit comme cela a t le cas au Congo en 1961 ou en
Somalie en 1993.
201
DAVID Charles-Philippe, La guerre et la paix. Approches contemporaines de la scurit et de la stratgie,
Paris, Presses de Sciences Po, 2000, pp. 399-400.

103
scurit le dcide, pour maintenir ou rtablir la paix et la scurit internationales en cas de
menace contre la paix, de rupture de la paix ou dacte dagression 202.
Les oprations de consolidation de la paix, linstar de toute autre opration, peuvent,
selon quil convient au Conseil de scurit, voir leur mandat passer du chapitre VI au chapitre
VII, tout comme elles peuvent tre directement cres sur la base ce mme chapitre VII.
Lexamen de la pratique du Conseil de scurit laisse voir quau-del des atteintes aux droits
de lhomme et au droit international humanitaire de mme quau-del des atteintes la
lgalit constitutionnelle des Etats, cest la dfaillance de lEtat qui est dsormais objet de
qualification de menace contre la paix (A). Cet examen permet encore de constater que la
notion de consolidation de la paix ou la nature fondamentalement consensuelle des mesures
quelle appelle, donne au recours au chapitre VII, une dimension particulire quil convient de
souligner (B).

A. Les lments constitutifs de la dfaillance de lEtat objets de qualification de menace


contre la paix
Dans la Charte des Nations unies, le recours aux pouvoirs exorbitants qui reviennent
au Conseil de scurit en vertu du chapitre VII, ncessite au pralable, de la part de cet
organe, la constatation de mme que la qualification de lune des situations mentionnes
larticle 39 de la Charte des Nations unies. Ainsi la qualification de menace contre la paix, ou
de rupture de la paix comme la qualification dagression, constituent autant dacte-conditions
ou actes prparatoires la mise en branle des capacits coercitives de lOrganisation des
Nations unies. Applique au contexte particulier dans lequel voluent les oprations de
consolidation de la paix, la pratique du Conseil de scurit relative son pouvoir de
qualification fond sur larticle 39 de la Charte, permet de constater que celui-ci caractrise
sur le plan juridique la dfaillance de lEtat comme une nouvelle catgorie ct des atteintes
aux droits de lhomme notamment. Enfin, cette pratique permet de constater que des trois
situations susmentionnes, seule la qualification de menace contre la paix a t retenue par le
Conseil de scurit pour caractriser une situation de dfaillance de lEtat.

202

A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, opus citatum, 42.

104
Lexamen des rsolutions pertinentes du Conseil de scurit ne laisse cependant aucun
moment apparatre expressis verbis lexpression dfaillance de lEtat ou Etat dfaillant
dans lusage susceptible dtre fait par cet organe des prrogatives extraordinaires qui lui
reviennent en vertu du chapitre VII de la Charte. Il ressort nanmoins de cet examen la
volont fermement affiche du Conseil de scurit de traiter, en tant que menace contre la
paix, une situation qui se situe au-del des atteintes aux droit de lhomme ou des atteintes la
lgalit constitutionnelle des Etats ; une situation qui, sans vouloir exclure ces diffrentes
atteintes reposerait bien au contraire sur elles. Cette situation est rsume dans lide de la
dfaillance de lEtat qui renferme, sans se limiter elles, des situations dordre politique et
scuritaire, mais encore des situations sociales, sanitaires et conomiques. Ide par ailleurs
dveloppe dans lAgenda pour la paix qui souligne combien la pauvret, la maladie, la
famine, loppression et le dsespoir constituent des problmes importants qui sont la fois la
source et la consquence des conflits, problmes qui exigent que lattention que leur porte
lONU ne se relche pas et que les efforts quelle leur consacre constituent labsolue priorit :
Alors mme que de nouvelles possibilits soffrent ainsi lOrganisation, les efforts quelle
dploie en vue dinstaurer la paix, la stabilit et la scurit doivent dpasser le domaine de la
menace militaire afin de juguler les luttes et les guerres qui ont caractris le pass 203.
Pour nouvelle quelle soit, parce que conscutive la fin de la guerre froide, la
catgorie juridique que constitue dsormais la dfaillance de lEtat ne peut tre regarde
comme une catgorie juridique autonome, premirement parce quelle na jamais t
mentionne expressment par le Conseil de scurit lui-mme qui prfre recourir aux
lments matriels constitutifs de ltat de dfaillance, ensuite parce quelle a besoin pour
exister de sappuyer sur les atteintes aux droits de lhomme et la lgalit constitutionnelle
des Etats qui eux font lobjet dune qualification directe de la part du Conseil, enfin parce que
la dcision de recourir au chapitre VII est davantage prsente comme la volont de faire
cesser une menace contre la paix et la scurit rgionales ou internationales plutt que comme
la volont de restaurer un Etat, autrement dit le Conseil de scurit na pas pour mission de
restaurer les Etats dfaillants, il ne sintresse quaux situations de menace contre la paix ;
situations quil peut, en vertu de son pouvoir discrtionnaire, identifier dans la dfaillance des
Etats. Cest ici que se rsout lquation ou que sexplique lassimilation du besoin de voir se
consolider la paix au niveau international la ncessit de voir lEtat se restaurer au niveau

203

A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix, opus citatum, 13.

105
interne, car finalement ce nest quen enrayant de manire dfinitive la dfaillance des Etats
que la paix peut se consolider de manire dfinitive.
Dans les rsolutions qui introduisent le chapitre VII au cur du mandat des oprations
de consolidation de la paix, cette ferme volont daller plus loin apparat assez distinctement.
En Somalie, la rsolution 814 (1993) qui cre le mandat de lONUSOM II en partie sur la
base du chapitre VII, fonde la qualification de menace contre la paix sur lexistence de cas
incessants de violence qui reprsentent une menace relle pour le processus de rconciliation
nationale. La rconciliation nationale en Somalie est en effet perue par le Conseil de scurit
comme un lment fondamental pour la reconstruction de lEtat somalien et la prennit de la
paix. Dans cette mme rsolution 814 (1993), le Conseil de scurit note avec un profond
regret et une vive proccupation les informations qui continuent de faire tat de violations
gnralises du droit international humanitaire et de labsence totale de lgalit en Somalie204.
En Rpublique dmocratique du Congo, la rsolution 1355 (2001) partiellement adopte en
vertu du chapitre VII, fonde la qualification de menace contre la paix, outre les aspects
politique et scuritaire, sur la dimension sanitaire gravement proccupante du conflit qui nen
finit pas de grossir le taux dinfection de la population par le VIH/sida, en particulier les
femmes et les jeunes filles205.
En Cte divoire, la rsolution 1528 (2004) qui cre le mandat de lONUCI sur la base du
chapitre VII, fonde la qualification de menace contre la paix, outre les aspects politique et
scuritaire, sur la proccupation profonde que fait natre la dgradation de la situation
conomique en Cte divoire. Cette dgradation conomique, souligne le Conseil de scurit,
pse lourdement sur lensemble de la sous-rgion, entretenant labsence de paix dans la sousrgion et linstabilit dans le pays206.
En Hati, la rsolution 1542 (2004) qui cre la MINUSTAH sur la base du chapitre VII, fonde
la qualification de menace contre la paix et la scurit internationales dans la rgion sur la
base de lexistence de problmes qui compromettent la stabilit politique, sociale et
conomique dHati. Plus explicitement, le Conseil de scurit prie instamment dans cette
204

S/RES/814 du 26 mars 1993, prambule. Cest nous qui soulignons.


S/RES/1355 du 15 juin 2001, prambule.
206
S/RES/1528 du 09 mars 2004, 1. Cest nous qui soulignons.
205

106
rsolution le gouvernement de transition dHati de prendre toutes les mesures ncessaires
pour mettre fin limpunit et pour ranger linstauration de ltat de droit et dune justice
indpendante au nombre de ses premires priorits207.
Au Burundi, la rsolution 1545 (2004) qui fonde le mandat de lONUB sur la base du chapitre
VII, justifie la qualification de menace la paix et la scurit internationales dans la rgion,
outre les cas de violations des droits de lhomme et du droit international humanitaire
notamment laugmentation des cas de viols, y compris de viols collectifs, sur la dgradation
proccupante de la situation conomique au Burundi li au conflit208.
Ainsi, plutt que de recourir lexpression dEtat dfaillant, le Conseil de scurit, par
respect pour la souverainet des Etats ainsi que par souci dviter toute polmique touchant
aux lments qui lauraient conduit ou pas dterminer et qualifier un Etat de dfaillant,
prfre recourir des notions plus oprantes telle la violation des droits de lhomme, la
violation du droit international humanitaire, la violation de la lgalit constitutionnelle.
Notions accompagnes de considrations connexes qui prennent toute leur sens eu gard la
ralit que traversent les Etats en question.

B. La particularit du recours au chapitre VII


Les oprations de consolidation de la paix des Nations unies sont, par leur finalit, des
oprations qui font appel au consentement de lEtat dans lequel elles sont dployes. Il nest
plus besoin, en effet, de rappeler quelles sont cres pour aider matrialiser des accords de
paix sur la base desquels certaines dentre elles ont t tablies, pas plus quil nest besoin de
souligner que ces oprations ont pour objectif primordial dinstitutionnaliser la paix au sein
des Etats htes. Dans labsolu, ces objectifs ncessitent pour leur pleine ralisation le
consentement de toutes les parties au mandat de lopration appele tre dploye. Ce
consentement sinscrit naturellement dans le cadre juridique du chapitre VI de la Charte des
Nations unies consacr au rglement pacifique des diffrends. Cependant rien nempche
quen raison de la ralit postconflit qui entoure lopration, le chapitre VI puisse
saccommoder des dispositions du chapitre VII de la mme Charte. En dautres mots, le
207
208

S/RES/1542 du 30 avril 2004, 1. Cest nous qui soulignons.


S/RES/1545 du 21 mai 2004, 1. Cest nous qui soulignons.

107
consentement de lEtat au mandat dune opration de consolidation de la paix nexclut pas
linvocation du chapitre VII et par consquent linvocation des mesures coercitives de ce
chapitre. Cest notamment ce que tente de souligner le Comit spcial des oprations de
maintien de la paix lorsquil dclare que la force elle seule ne saurait engendrer la paix ;
elle ne peut quouvrir un espace dans lequel la paix pourra tre difie 209. Ces propos sont
soutenus par le Groupe de personnalits de haut niveau sur les menaces, les dfis et le
changement qui rapporte qu il est dsormais dusage dinvoquer le chapitre VII tant
entendu que mme lenvironnement le plus paisible peut se dgrader lorsque des trublions
viennent saboter un accord de paix en mettant les civils en danger et quil est, ds lors,
souhaitable davoir une certitude absolue sur la capacit de la mission riposter par la force
si ncessaire 210.
Lexamen de la pratique des oprations de consolidation de la paix montre, malgr le
fait quil ait dcid de recourir au chapitre VII de la Charte, que le Conseil de scurit ne fait
apparatre ni ne mentionne, dans le mandat des oprations de consolidation de la paix, les
mesures coercitives susceptibles dtre engages au titre des articles 41 et 42 de la Charte (1).
Cette attitude consistant de la part du Conseil de scurit ne pas user rellement de la force
ou de sa capacit de coercition pour imposer le mandat dune opration de consolidation de la
paix se trouve renforce par le constat dincessants allers et retours entre rglement pacifique
et possibilits coercitives du chapitre VII au sein des mandats successifs de lopration. Ces
observations qui ressortent de la pratique prte penser quil y aurait peut-tre finalement,
pour les mesures contenues dans ces mandats, une certaine homognit juridique

209

A/55/1024 du 31 juillet 2001, Etude densemble de toute la question des oprations de maintien de la paix
sous tous leurs aspects, Rapport du Comit spcial des oprations de maintien de la paix, 3.
210
A/59/565 du 2 dcembre 2004, Un monde plus sr : notre affaire tous, Rapport du Groupe de personnalits
de haut niveau sur les menaces, les dfis et le changement, 212-213. La rfrence au chapitre VII de la Charte
est envisage ici dans son rapport avec la force militaire arme dont lusage est le plus souvent retenu, ou
employ en dernier recours pour continuer crer les conditions ncessaires la poursuite de la mission .
Voir NOVOSSELOF Alexandra et SARTRE Patrice, Lemploi de la force dans les oprations de maintien de
la paix des Nations Unies. Fondements juridiques et organisation politico-militaire , A.F.R.I., 2006, vol. VII.
Article disponible ladresse suivante : http://www.afri-ct.org/_NOVOSSELOFF-Alexandra_, consult le 3
juillet 2009. Dans le mme sens, monsieur BOUTROS-GHALI remarque qu : () il peut arriver que des
lments politiques qui dsapprouvent les accords de paix conclus par leur gouvernement (et le contrle de leur
excution par lONU) ne voient pas dun bon il la prsence de lorganisation internationale et soit impatients
de la voir partir. Cette proccupation peut trouver cho auprs dEtats Membres qui craignent que lONU nen
vienne sarroger un rle de nature porter atteinte la souverainet nationale ou qui songent avec inquitude
au cot de leur participation un long effort de consolidation de la paix . Voir A/50/60/-S/1995/1 du 25
janvier 1995, Supplment lAgenda pour la paix : Rapport de situation prsent par le Secrtaire gnral
loccasion du cinquantenaire de lOrganisation des Nations Unies, 51.

108
conceptualise dans lide dun continuum entre le chapitre VI et le chapitre VII de la Charte
des Nations unies (2).

1. La restriction matrielle du recours la force


Les oprations de consolidation de la paix, dont le mandat est fond sur le chapitre VII
de la Charte des Nations unies, ont un positionnement diffrent de celui des autres oprations
de paix qui possdent le mme fondement juridique, quant leffectivit du recours la force.
Cette diffrence de positionnement est due lobjectif quelles poursuivent sur le terrain leur
composition ainsi quaux matires qui ressortent de leurs mandats. Pour mieux comprendre
cette diffrence, il est ncessaire de remonter la cration des premires oprations de paix
laquelle intervient pendant la priode la guerre froide. Ces oprations sont alors prsentes,
sur le plan juridique, comme ncessairement consensuelles et non coercitives. Puis, avec
lvolution des relations internationales, le Conseil de scurit a pu recouvrir la somme des
prrogatives qui sont les siennes et ce titre confrer aux oprations de paix un mandat
coercitif en vue dimposer ou rtablir la paix sur la base de larticle 39 de la Charte, et
spcifiquement les articles 41 et 42.
Les oprations de consolidation de la paix aprs les conflits fondes sur le chapitre VII
nchappent pas cette volution. Celles-ci qui voient leur mandat reposer sur le chapitre VII
de la Charte cependant, tant donn quil sagit tout dabord doprations composes de
contingents militaires, donc arms, et ensuite dactions matrielles appelant ncessairement la
coopration ou la collaboration de lEtat et des parties intresses au sein de lEtat, il est
possible de constater dans la pratique comme une forme de restriction matrielle dans le
recours la force.
Cette restriction peut-tre observe deux niveaux. Le premier est situer dans le prescrit de
la Charte des Nations unies elle-mme qui dclare que le Conseil de scurit ayant constat
lexistence dune menace contre la paix fait des recommandations ou dcide quelles mesures
seront prises conformment aux articles 41 et 42. Ainsi, il revient au seul Conseil de scurit
dapprcier sil convient de recommander ou de dcider lemploi des mesures inscrites aux
articles 41 et 42 de la Charte. En Somalie, par exemple, le Conseil de scurit a pri au
Secrtaire gnral daider, depuis la Somalie, faire respecter lembargo sur les armes dcid

109
par la rsolution 733 (1992), en utilisant, en fonction des disponibilits et selon quil
conviendra, les forces dONUSOM II211.
Le second niveau est situer dans le prescrit des rsolutions adoptes par le Conseil de
scurit lui-mme, en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations unies et aprs
qualification de menace contre la paix. En fait lexamen des rsolutions en question conduit
cette conclusion, souligne larticle 39 de la Charte, que la qualification de menace contre la
paix nentrane pas ipso facto quil soit recouru la force. En effet larticle 39 prvoit la
possibilit pour le Conseil de faire des recommandations. Ainsi, une rsolution qui serait
fonde sur le chapitre VII, aprs qualification de menace contre la paix, pourrait en mme
temps comporter certaines actions qui auraient force de recommandation et certaines autres
actions qui auraient force de dcision coercitive. Ainsi la diffrence des autres oprations de
maintien de la paix dotes dun mandat coercitif qui voient toutes leurs actions avoir force de
dcisions coercitives, les oprations de consolidation de la paix elles, voient leur mandat
connatre une forme de restriction quant aux actions matrielles prises en vertu du chapitre
VII dans la mesure o elles ne mnent pas toutes un usage avr de la force militaire sur le
terrain.
De plus, lorsque lexamen des rsolutions pertinentes indique que recours effectif la force
arme il y a, celui-ci reste gnralement confin des actions scuritaires. En effet, comme le
souligne monsieur BOUTROS-GHALI, il peut arriver que des lments politiques qui
dsapprouvent les accords de paix conclus par leur gouvernement (et le contrle de leur
excution par lONU) ne voient pas dun bon il la prsence de lorganisation internationale
et soit impatients de la voir partir 212. Ainsi le recours la force ne saurait que trop
difficilement stendre aux aspects politiques, sociaux, sanitaires et conomiques couverts
part une opration de consolidation de la paix. Parce quayant pour but de contribuer
linstitutionnalisation de la paix au sein des Etats, ces aspects relveraient plutt du pouvoir
de recommandation que possde le Conseil de scurit en cas de menace contre la paix. La
rsolution 1355 (2001) illustre bien cet tat de fait.

211

Voir S/RES/814 du 26 mars 1993, point B, 10.


A/50/60/-S/1995/1 du 25 janvier 1995, Supplment lAgenda pour la paix : Rapport de situation prsent
par le Secrtaire gnral loccasion du cinquantenaire de lOrganisation des Nations Unies, 51.
212

110
Il sagit en effet dune rsolution en deux parties adopte par le Conseil de scurit qui
constate que la situation en R.D.C. continue de faire peser une menace sur la paix et la
scurit internationales dans la rgion. Dans la premire partie A, le Conseil agissant en vertu
du chapitre VII, va prendre essentiellement une srie de dcisions toutes militaires exigeant
des forces et parties en prsence quelles adoptent un comportement propice la consolidation
de la paix par leur retrait, par leur redploiement, par la cessation de toutes formes de
recrutement et dutilisation des enfants soldats. Dans la seconde partie B, le Conseil de
scurit prie le Secrtaire gnral dtoffer la composante civile de la MONUC ; demande au
Secrtaire gnral de veiller ce que des conseillers en matire de droits de lhomme soient
dploys en nombre suffisant pour assurer une surveillance continue et systmatique et rendre
compte ; souligne quil faut amplifier la capacit en matire dinformation ; demande toutes
les parties de cooprer pleinement au dploiement et aux oprations de la MONUC etc.213.
Il peut arriver dans certains cas tel que celui de la MINUL, que le Conseil de scurit
ayant constat lexistence dune menace contre la paix, et agissant en vertu du chapitre VII de
la Charte, soit amen prendre certaines dcisions caractre militaire aussi bien que
politique, conomique et sociale. La rsolution 1509 (2003) qui cre le mandat de la MINUL
indique en effet son troisime paragraphe que le Conseil de scurit dcide que le mandat de
la MINUL sera articul autour des points suivants : - lappui lapplication de laccord de
cessez-le-feu, le soutien de laide humanitaire et en matire de droits de lhomme, - lappui
la rforme de la scurit, - le soutien la mise en uvre du processus de paix. Il apparat
clairement la lecture de cette rsolution que la ralisation de certaines de ces dcisions ne
peut que difficilement tre assortie deffet coercitif. Il sagit en loccurrence de toutes les
dispositions consistant aider, appuyer, contribuer, faciliter, soutenir, contrairement aux
mesures consistant assurer, scuriser, oprer, tablir. Ces deux catgories de dcisions
trouvent leur caractre obligatoire dans larticle 25 de la Charte, avec cette diffrence pour la
seconde, quil sagit de dcisions susceptibles dtre accompagnes deffets coercitifs en vertu
de larticle 42 de la Charte des Nations unies214.

213

S/RES/1355 du 15 juin 2001, parties A et B. La rsolution 1355 (2001) correspond al deuxime phase de
dploiement de la MONUC qui est une phase de dsengagement des forces trangres en mme de temps quune
phase de renforcement de sa composante civile aux fins de consolidation de la paix. La troisime phase de la
MONUC (rsolution 1376 (2001)) correspond la relance des activits conomiques et sociales.
214
S/RES/1509 du 19 septembre 2003.

111
Dans tous les cas, ces hypothses mnent penser que dans le cadre des oprations de
consolidation de la paix, le recours la force soit fondamentalement envisag comme la
garantie ncessaire, lultime recours permettant de mettre en place un espace et un temps
pacifis et propices linstitutionnalisation de la paix au sein des Etats. Autrement dit, la
mention du chapitre VII jouerait un rle finalement dissuasif caractris par la mention de
menace contre la paix qui est adress aussi bien aux Etats quaux entits infratatiques
impliqus dans le processus de consolidation de la paix. Ces hypothses permettent galement
de relever le paralllisme quil est dsormais possible dtablir entre des mesures de
consolidation de la paix qui pourraient tre prises sur la base du chapitre VI de la Charte,
mesures non coercitives et des mesures de consolidation de la paix qui pourraient tre prises
en vertu du chapitre VII, mesures non coercitives. Ce paralllisme se traduit dans lide ou la
possibilit dun continuum juridique entre le chapitre VI et le chapitre VII de la Charte, entre
rglement pacifique des diffrends et action en cas de menace contre la paix.

2. Lide dun continuum juridique entre les chapitres VI et VII de la Charte


Lide selon laquelle il existerait un continuum juridique, entre les chapitres VI et VII
de la Charte, regroupant un ensemble de mesures non coercitives prises dans le cadre dune
opration de consolidation de la paix aprs les conflits, sexplique et se justifie mme la
lumire de lvolution para legem qua connu lOrganisation des Nations unies dans le
domaine du maintien de la paix. Evolution caractrise principalement par la naissance des
oprations de maintien de la paix que lon a qualifie politiquement comme relevant dun
hypothtique chapitre VI et demi . Le professeur Maurice FLORY souligne cet gard que
la cration des oprations de maintien de la paix relve de procdures de substitution aux
dispositions coercitives du chapitre VII bloques pendant la guerre de Core. Lauteur ajoute
quavec le temps, certaines de ses oprations ont t jusqu faire usage de la coercition215.
Il ressort de linterprtation para legem de la Charte et surtout de lvolution institutionnelle
quelle a su imprimer lOrganisation, que les oprations de paix en gnral et les oprations
de consolidation de la paix qui en font partie, possdent ds leur naissance des lments
propres au chapitre VI et au chapitre VII de la Charte : il sagit doprations composes de
215

FLORY Maurice, LOrganisation des Nations Unies et les oprations de maintien de la paix , Annuaire
Franais de Droit International, 1965, p. 449.

112
contingents arms et qui ne peuvent faire usage de leurs armes quen cas de lgitime dfense.
Plus explicite, le professeur Brigitte STERN affirme quen mme temps que le maintien de la
paix renvoie ce que lon a appel le Chapitre VI bis , puisquil va au-del des mesures
purement verbales du Chapitre VI mais reste en-de des actions militaires coercitives du
Chapitre VII, la consolidation de la paix, elle, pourrait tre considre comme relevant dun
Chapitre VI ter , puisque les mesures adoptes vont certes dans le sens du rglement des
diffrends, mais utilisent des procdures et des actions nettement plus interventionnistes que
celles qui sont prvues dans les tapes antrieures216. A titre dexemple, ces mesures
apparaissent nettement dans la rsolution 1410 (2002) qui fonde le mandat de la Mission
dappui des Nations unies au Timor oriental et dans laquelle il est en possible de voir le
Conseil de scurit dcider, sans quaucune invocation du chapitre VII nait t faite, de
mesures pour le moins trs volontaristes. Le Conseil de scurit y dcide notamment que les
principes des droits de lhomme internationalement accepts devront faire partie intgrante de
laction de formation et de cration des capacits mene par la MANUTO dans
laccomplissement de son mandat217.
Apparat ainsi, du point de vue du mandat des oprations de consolidation de la paix, la
possibilit que soit envisage lide dune passerelle ou dun espace interstitiel qui relierait
sur le plan juridique des mesures commences dans le cadre du chapitre VI et ces mmes
mesures ou dautres non coercitives continues dans le cadre du chapitre VII de la Charte des
Nations unies. Dans la doctrine, cet espace ou ce continuum a t qualifi par B. STERN
comme une forme de transgression volont de la limite entre le chapitre VI et le chapitre
VII , qui se traduit en un mlange des genres de la part du Conseil de scurit218. Du mme
avis, nous voyons dans lide de ce continuum, la projection dun pont virtuel entre les deux
chapitres susmentionns, pont virtuel tir de lanalyse systmatique de la Charte et rendu
ncessaire aujourdhui par les contingences qui caractrisent la vie internationale. Ainsi
216

STERN Brigitte, Lvolution du rle des Nations Unies dans le maintien de la paix et de la scurit
internationales , in Nation Unies, Le droit international comme langages des relations internationales, The
Hague, Kluwer Law International, Proceedings of the United Nations Congress on Public International Law,
New York, 13-17 March 1995, 1996, p. 61. Monsieur Shashi THAROOR, haut fonctionnaire au Secrtariat des
Nations unies, considre que limpartialit constitue loxygne du maintien de la paix. Voir THAROOR Shashi,
Should UN peacekeeping go back to basic? Cit par HATTO Ronald, ONU et maintien de la paix :
Propositions de rforme. De lAgenda pour la paix au rapport Brahimi, Paris, lHarmattan, 2006, p. 123.
217
S/RES/1410 du 17 mai 2002, 5.
218
STERN Brigitte, Lvolution du rle des Nations Unies dans le maintien de la paix et de la scurit
internationales , in Nation Unies, Le droit international comme langages des relations internationales, The
Hague, Kluwer Law International, Proceedings of the United Nations Congress on Public International Law,
New York, 13-17 March 1995, 1996, pp. 59, 61 et 65.

113
pourrait ont conclure que lvolution de la pratique du Conseil de scurit dans le domaine du
maintien de la paix est all jusqu introduire et organiser au sein du chapitre VII, une srie de
mesures ne ncessitant pas directement quil soit fait usage des capacits de coercition du
Conseil de scurit, mesures propres linstitutionnalisation de la paix. Cette conclusion
rejoint dune certaine manire les propos du professeur Pierre-Marie DUPUY pour qui,
linnovation dans la conception du maintien de la paix tient dans le fait que le Conseil aurait
introduit une dimension ample de la paix jusquau cur du chapitre VII, tablissant une
liaison entre maintien de lordre au sens policier et construction de la paix. Le professeur A.
MAMPUYA, dans le mme ordre dide, fait remarquer que cette vision fait quaujourdhui,
le Conseil de scurit nest plus limit dans ses initiatives, dans le domaine du maintien de la
paix, par une conception restrictive du chapitre VII, mais consacre plutt une conception
extensive, et conforme la Charte des Nations unies219.
La srie des mesures prcites est couverte par le sceau de larticle 39, spcifiquement
la qualification de menace contre la paix, et linvocation du chapitre VII comme
soubassement de laction du Conseil lui-mme : Le Conseil de scurit, (), agissant en
vertu du chapitre VII . Du point de vue de linterprtation des rsolutions portant cette srie
de mesures, la difficult consiste faire le dpart entre mesures non coercitives et mesures
coercitives, le Conseil de scurit ayant brouill les pistes de dpart. La doctrine apporte ici
son clairage soulignant le fait que le Conseil, pour des raisons diplomatiques ou politiques,
prfre parfois recourir des verbes alternatifs aux verbes recommander et dcider. Il serait
par consquent indiqu de ranger aux cts des hypothses de dcision les cas dans
lesquels le Conseil non seulement et le plus souvent dcide , mais aussi exige ou
ordonne ; et aux cts des hypothses de recommandation , les cas dans lesquels le
Conseil demande ou prie , ft-ce instamment, comme ceux dans lesquels il
encourage , appelle , exhorte ou engage 220.
La rsolution 814 (1992) qui largit le mandat de lONUSOM permet de rendre plus
effective lide dun continuum oprationnel entre les chapitres VI et VII de la Charte. Cette
rsolution prsente trois parties (A, B, C) prcdes par un prambule qui se termine par le
219

DUPUY Pierre-Marie. Scurit collective et organisation de la paix. R.G.D.I.P., 1993, p. 626. MAPUYA
KANUNKa-TSHIABO Auguste, Le conflit arm au Congo-Zare : ses circonstances et sa gestion sous langle
du droit des Nations-Unies, Vandoeuvre les Nancy, Editions A.M.A., 2001, p. 65.
220
On peut reconnatre dans ces dernires hypothses de plus ou moins fortes incitations de la part du Conseil de
scurit, mais nulle obligation juridique.

114
constat que la situation en Somalie continue de menacer la paix et la scurit dans la rgion.
La lecture du prambule montre que le Conseil de scurit sest fond sur des considrations
qui vont au-del de la seule dimension scuritaire pour estimer que la situation en Somalie
tait constitutive de menace contre la paix.
Dans la premire partie de la rsolution en effet, le Conseil de scurit prie le Secrtaire
gnral agissant par lintermdiaire de son reprsentant spcial, et avec laide de toutes les
entits, institutions spcialises et bureaux comptents des Nations unies, de fournir au peuple
somali lassistance voulue pour aider au relvement des institutions politiques de la Somalie
et au redressement de son conomie ; pour aider le peuple somali promouvoir et faciliter la
rconciliation nationale ; pour aider reconstituer une force de police somalie ; aider au
rapatriement des rfugis et personnes dplaces ; aider laborer un programme cohrent et
intgr de dminage sur tout le territoire de la Somalie.
Puis dans la deuxime partie de cette rsolution, le Conseil de scurit agissant en vertu du
chapitre VII, outre ses exigences et dcisions, prie le Secrtaire gnral dassurer la scurit,
selon quil conviendra, afin de faciliter le rapatriement des rfugis et la rinstallation des
personnes dplaces en ayant recours pour cela aux forces dONUSOM II. Il apparat
clairement dans cette disposition que le Conseil de scurit fait allusion ici la capacit de
raction dfensive dONUSOM II, laquelle capacit doit-tre mise au service dune activit
visant directement la consolidation de la paix. Il en est de mme lorsquun peu plus loin, le
Conseil prie nouveau le Secrtaire gnral, agissant par lintermdiaire de son reprsentant
spcial, de donner pour instructions au commandant de la Force dONUSOM II, de se charger
de consolider, dtendre et de maintenir la scurit dans lensemble de la Somalie.
Enfin la troisime partie ne fait aucune allusion au chapitre VII. Elle voit le Conseil de
scurit prier le Secrtaire gnral de maintenir le fonds cr en application de la rsolution
794 (1992), afin de lutiliser galement pour crer une force de police somalie ; prier le
Secrtaire gnral de chercher obtenir des Etats et dautres sources des contributions
financires ou des annonces de contribution pour aider financer le relvement des
institutions politiques de la Somalie et le redressement de son conomie221.

221

S/RES/814 du 26 mars 1993, points A, B et C.

115
La lecture de la rsolution 1355 (2001) prcite concernant le mandat de la MONUC, montre
galement une identit quant la nature juridique de certaines mesures adoptes par le
Conseil de scurit agissant tantt sur la base du chapitre VI, tantt sur la base du chapitre VII
de la Charte. En effet, dans la premire partie A, le Conseil agissant en vertu du chapitre VII,
outres ses exigences, encourage les Prsidents et les gouvernements de la R.D.C. et du
Rwanda intensifier leur dialogue dans le but de parvenir des structures rgionales fondes
sur lintrt commun et le respect mutuel de lintgrit territoriale, de la souverainet
nationale et de la scurit des deux Etats et souligne cet gard que le dsarmement et la
dmobilisation ainsi que la cessation de tout soutien aux ex-FAR et aux Interahamwe sont
essentiels au rglement du conflit en RDC ; prie le Secrtaire gnral de formuler sans
attendre des propositions concernant la meilleure manire de faire face aux crises
interdpendantes entre la R.D.C. et le Burundi ; demande toutes les parties de faire en sorte
que les questions urgentes concernant la protection des enfants , y compris le D.D.R.R. des
enfants soldats, le sort des filles touches par le conflit, la protection et le retour en scurit
des rfugis et enfants dplacs soient abordes dans le cadre de tous les dialogues et des
solutions y soient apportes conformment aux pratiques internationales les meilleures. Dans
la deuxime partie B, le Conseil de scurit prie le Secrtaire gnral dtoffer la composante
civile de la MONUC et lui demande de veiller ce que des conseillers en matire de droits de
lhomme soient dploys en nombre suffisant pour assurer une surveillance continue et
systmatique et rendre compte de la manire dont les parties sacquittent des obligations en
matire de protection des enfants quelles ont contractes en vertu du droit humanitaire et des
instruments relatifs aux droits de lhomme, ainsi que des engagements quelles ont pris auprs
du Reprsentant spcial du Secrtaire gnral pour les enfants et les conflits arms 222.
Le Conseil oscillant sans cesse entre chapitre VI et chapitre VII de la Charte aurait, en
quelque sorte, occasionn un dcloisonnement entre ceux-ci. Lanalyse de la pratique des
oprations de consolidation de la paix et surtout lide du continuum juridique qui en ressort,
pousse enfin mettre quelques rserves vis--vis de la position du professeur Yves
DAUDET qui considre quil ne peut exister de continuum entre le maintien de la paix et
limposition de la paix, car les prmisses sont diffrentes ; quil nest pas possible de
mlanger ces deux lments dont lun nest pas la premire tape qui conduit au second ; et
quune telle confusion doit tre exclue en vertu de lide simple selon laquelle on ne peut la

222

S/RES/1355 du 15 juin 2001, points A et B. Rsolution cite la page 110.

116
fois faire la guerre et la paix, ngocier avec ceux que lon combat au mme instant et
mlanger la salle de ngociation et le thtre des oprations. Selon lauteur il sagit l
dactivits qui ne peuvent tre conduites que de manire successive et en principe, avec des
acteurs diffrents223. La pratique contemporaine relative aux oprations de consolidation de la
paix semble aller lencontre dune telle considration.

223

DAUDET Yves, Les oprations de maintien de la paix sont elles toujours viables ? (Observations sur les
conflits en ex-Yougoslavie) , in Lvolution du Droit international, Mlanges offerts Hubert THIERRY,
Paris, A. Pedone, 1998, pp. 159-173.

117
Titre II : Le cadre fonctionnel de la pratique des oprations de consolidation de la paix
aprs les conflits
Lexamen de la pratique des oprations de consolidation de la paix des Nation unies,
sil demande de sintresser au cadre institutionnel dans lequel voluent ces oprations, lequel
cadre permet de mettre en relation la cration des oprations de consolidation de la paix avec
lune des consquences de la multiplication post-guerre froide des conflits de basse intensit
cest--dire la dfaillance de lEtat, serait toutefois incomplet sans la dtermination du cadre
fonctionnel qui se rattache cette pratique.
La dtermination du cadre fonctionnel de la pratique des oprations de consolidation de la
paix a pour objectif de rendre compte du travail quoprent les oprations de consolidation de
la paix sur le terrain. Elle se fonde, de manire gnrale, sur lanalyse du mandat des
oprations de consolidation de la paix et lexamen de la manire dont est mis en uvre ce
mandat. Les oprations de consolidation de la paix aprs les conflits ont en effet pour mission
de dfinir et tayer les structures propres raffermir la paix afin dviter une reprise des
hostilits. Il serait par consquent fort utile de sintresser la manire dont cette dfinition
est entendue et surtout concrtise par lOrganisation des Nations unies elle-mme, sur le
terrain des Etats ; cela dautant plus quil ressort du mandat de ces oprations quelles ont
galement pour mission de contribuer la ralisation daccords de paix signs entre les parties
belligrantes224.
La dtermination du cadre fonctionnel des oprations de consolidation de la paix permet ainsi
de dboucher sur une sorte de modlisation des oprations de consolidation de la paix aprs
les conflits. Cette modlisation sappuie sur lanalyse du mandat dun nombre reprsentatif
doprations et plus spcifiquement sur la dvolution des fonctions propres ces oprations et
la manire dont elles sarticulent sur la poursuite des objectifs qui leur sont assigns par
224

Cest notamment le cas de la rsolution 797 (1992) du 17 dcembre, par laquelle le Conseil de scurit se
flicite de la nomination par le Secrtaire gnral dun Reprsentant spcial intrimaire pour le Mozambique qui
sera charg de lensemble des activits menes par lOrganisation des Nations Unies lappui de lAccord
gnral de paix pour le Mozambique ; et dans laquelle il dcide de crer lONUMOZ dans la perspective de
lAccord gnral de paix pour le Mozambique renvoyant le mandat de cette opration au rapport du Secrtaire
gnral dat du 3 dcembre 1992. Cest galement le cas de la rsolution 745 (1992) du 28 fvrier, par laquelle
le Conseil de scurit approuve le rapport du Secrtaire gnral sur le Cambodge, en date des 19 et 26 fvrier
1992, contenant son plan, sujet rexamen en fonction de lexprience, pour la mise en uvre du mandat
envisag dans les accords pour un rglement politique global du conflit du Cambodge, signs Paris le 23
octobre 1991 ; et dcide de crer sous son autorit, conformment au rapport susmentionn, lAPRONUC.

118
certains accords de paix225. Le Secrtaire gnral Ban KI-MOON indique que les donnes de
lexprience ainsi que les analyses cumules au cours des deux dernires dcennies
permettent aujourdhui de dgager plusieurs domaines rcurrents dans le domaine de la
consolidation de la paix au lendemain dun conflit arm. Il sagit de lappui au fondement de
la sret et de la scurit, de lappui aux processus politiques notamment dans le domaine
lectoral, de la fourniture de services de base, le rtablissement des fonctions publiques, la
revitalisation de lconomie226
Cette modlisation permet de constater que dans le travail quelles accomplissent sur le
terrain, les oprations de consolidation de la paix aprs les conflits, par ce quelles font suite
des oprations de rtablissement et de maintien de la paix, ont pour tche premire de satteler
au traitement ainsi qu la rforme du secteur de la scurit. Cette tche de traitement et de
rforme du secteur de la scurit est primordiale car elle constitue la porte dentre de toute
entreprise de consolidation de la paix. Son importance est telle quelle conditionne la
faisabilit des autres mesures de consolidation de la paix et dtermine la qualit des rsultats
globaux de la consolidation de la paix au sein des Etats (chapitre I). La modlisation des
oprations de consolidation de la paix permet galement de constater que, parce quelles
reposent sur un renouvellement du concept de paix, ces oprations associent au traitement et
la rforme du secteur de la scurit au sein des Etats, premirement la ncessit de procder
des rformes de nature politique qui ont pour objectif de permettre lEtat un fonctionnement
rgulier, respectueux dune lgalit laquelle il a volontairement souscrit ainsi que rtablir la
confiance au sein de la population ; deuximement la ncessit de procder la reconstruction
conomique et sociale de lEtat laquelle consolide lirrversibilit du processus de paix et
favorise le dveloppement de lEtat, seule voie de sortie pour sa dfaillance (chapitre II).

225

Selon Batrice POULIGNY et Raphal POUYE ces fonctions varient peu dune situation lautre et se
rpartissent en trois rubriques : le rtablissement de la scurit, la refonte institutionnelle permettant de poser
les jalons dune administration autochtone, et leffort de reconstruction et de dveloppement conomique . Voir
POULIGNY Batrice et POUYE Raphal, Le state building au secours de la scurit internationale ,
RAMSES 2004, cit par DAVID Charles-Philippe et TOUREILLE Vincent, La consolidation de la paix, un
concept consolider , in CONOIR Yvan et VERNA Grard (sous la direction de), Faire la paix. Concepts et
pratiques de la consolidation de la paix, Qubec, Les Presses Universitaires de Laval, 2005, p. 24.
226
A/63/881-S/2009/304 du 11 juin 2009, Rapport du Secrtaire gnral sur la consolidation de la paix au
lendemain dun conflit arm, 17.

119
Chapitre I : Le volet scuritaire des oprations de consolidation de la paix
Dans lexcution de leur mandat au lendemain dun conflit civil, les oprations de
consolidation de la paix peuvent rencontrer dnormes problmes de scurit qui rendent
impratif ltablissement dun volet scuritaire. Ce volet scuritaire est justifi par le fait que
les oprations de consolidation de la paix sont avant tout destines prendre le relais de
mesures prcdemment dployes en vue du rtablissement ou du maintien de la paix,
autrement dit des mesures dployes dans un contexte conflictuel quelles sattlent
rsoudre ou pacifier dans le cadre de ngociations de paix. Les oprations de consolidation de
la paix qui prennent le relais de ces mesures se fondent ainsi sur la conclusion des accords de
paix. Le rapport du Groupe de personnalits de haut niveau sur les menaces, les dfis et le
changement note cet gard que la mise en uvre dun accord de paix mettant fin une
guerre civile pose des problmes trs particuliers aux forces de maintien de la paix car des
saboteurs ou des factions qui trouvent que laccord de paix porte atteinte leurs intrts,
leur pouvoir ou leur idologie peuvent avoir recours la violence pour saper ou briser cet
accord de paix227.
Le volet scuritaire des oprations de consolidation de la paix constitue, comme le
souligne le professeur Linos-Alexandre SICILIANOS, la priorit des diffrents aspects qui
sont abords dans le cadre dune opration polyvalente de consolidation de la paix228. Il porte
dune part sur la ncessit de procder au dsarmement de toutes les factions militaires
rebelles, dradiquer le commerce illicite des armes de lgres et de petits calibres, de
procder au dminage, de sintresser au sort des personnes dtentrices ou victimes de ces
armes (section I) ; il porte galement sur la ncessit de procder la rforme des forces
nationales de scurit cest--dire les forces militaires charges de scuriser les personnes et
leurs biens et les forces policires charges de maintenir lordre public interne (section II).
Dfinissant le cadre stratgique de la consolidation de la paix, lancienne ministre
norvgienne du dveloppement international, Hilde JOHNSON, considre galement que le
dveloppement scuritaire de la paix doit intgrer les mesures suivantes : le dsarmement, la

227

A/59/565 du 2 dcembre 2004, Un monde plus sur : notre affaire tous, rapport du Groupe de personnalits
de haut niveau sur les menaces, les dfis et le changement, 222.
228
SICILIANOS Linos-Alexandre, LONU, la consolidation de la paix et ldification de la dmocratie , in
Mlanges en lhonneur de Nicolas VALTICOS, Droit et justice, Paris, A. Pedone, 1999, pp. 220 et 222.

120
dmobilisation et la rintgration des anciens combattants dans la communaut locale (cette
activit peut inclure des programmes spciaux destins aux femmes et aux enfants) ; la lutte
antimine (cette activit comprend le dminage, la destruction des stocks, laide aux victimes
des mines terrestres et les programmes de sensibilisation) ; le contrle du trafic des armes
lgres et de petit calibre (cette activit comprend des mesures pour prvenir labus du port
des armes et le trafic illgal, des incitations pour rendre les armes et ltude des causes sousjacentes de la demande de ce type darmes) ; la rforme du secteur de scurit (cette activit
souligne limportance du contrle civil, de la transparence et de la responsabilit des autorits
militaires et policires, du secteur judiciaire et des services pnitentiaires, elle est ncessaire
dans ladaptation des forces de scurit civiles et militaires la paix plutt qu la guerre)229.

Section I : Le traitement des armes et la protection des individus


Le traitement des armes et la protection des individus constituent le premier pan sur
lequel se penche le volet scuritaire des oprations de consolidation de la paix. Les conflits
arms internes lorsquils se terminent prsentent en effet comme caractristique principale de
laisser derrire eux un tat de dtresse et de souffrance humaine important qui trouve sa cause
dans la profusion des armes lgres et de petits calibres.
Les oprations de consolidation de la paix qui ont pour finalit dviter la reprise des conflits
arms ne peuvent, face ce constat, se dsintresser ni de la profusion des armes ni des
consquences humaines de cette profusion. Par consquent elles orientent leur action vers des
mesures de dsarmement au sens le plus large, de dmobilisation et de rinsertion des anciens
combattants ( 1) dune part et, vers des mesures dassistance aux rapatris et personnes
dplaces, dautre part ( 2).

1 : Le dsarmement, la dmobilisation et la rinsertion des anciens combattants


Le dsarmement, la dmobilisation et la rinsertion des anciens combattants
constituent trois tapes distinctes sur le chemin de la consolidation scuritaire de la paix dans

229

JOHNSON Frajford Hilde, Les cadres stratgiques de la consolidation de la paix , Afrique contemporaine,
printemps 2004-1, n 209, p. 20.

121
le cadre des oprations de paix des Nations unies. Ces trois tapes ne peuvent se concevoir
autrement que de manire intgre : Le Conseil de scurit reconnat que le dsarmement,
la dmobilisation et la rinsertion ne peuvent tre envisags isolment, mais doivent tre
considrs comme un processus continu (A)230 ; lefficacit de ces mesures, outre leur
approche intgre, dpend galement dune autre activit qui leur est connexe, celle de la lutte
contre la prolifration des armes lgres et de petits calibres (B).

A. Le processus de dsarmement, dmobilisation et rinsertion proprement dit


Lide que le traitement des armes et des individus porteurs darmes puissent faire
lobjet dune action intgre dans la cadre dun processus de paix conduit sous lgide de
lOrganisation des Nations unies nat pour la premire fois en Amrique centrale. Elle se
prsente comme une initiative prise le 07 aot 1989 Puerto de Tela au Honduras, par les
reprsentants permanents du Costa Rica, dEl Salvador, du Guatemala, du Honduras et du
Nicaragua sous la forme dune Dclaration et dun Plan conjoint pour la dmobilisation, le
rapatriement ou la rinstallation librement consentie, au Nicaragua et dans les pays tiers, des
membres de la rsistance nicaraguayenne et de leurs familles et pour lassistance, aux fins de
leur dmobilisation et sur leur demande expresse, toutes les personnes ayant particip des
actions armes dans les pays de la rgion231. Les mesures proposes par la Dclaration de
Tela et explicite dans son plan conjoint ont t intgres au mandat du Groupe
dobservateurs des Nations unies en Amrique centrale par la rsolution 650 (1990). Par cette
rsolution, le Conseil de scurit dcide dautoriser provisoirement llargissement du
mandat du Groupe dobservateurs des Nations Unies en Amrique centrale et ladjonction de
personnel arm ses effectifs, afin quil puisse jouer un rle dans la dmobilisation librement
consentie des membres de la rsistance nicaraguayenne 232.

230

S/PRST/1999/21 du 8 juillet 1999, Maintien de la paix et de la scurit et consolidation de la paix aprs les
conflits, p. 1.
231
V. A/44/451-S/20778 du09 aot 1989, Lettre date du 9 aot 1989, adresse au Secrtaire gnral par les
Reprsentants permanents du Costa Rica, dEl Salvador, du Guatemala, du Honduras, et du Nicaragua auprs de
lOrganisation des Nations Unies, Dclaration de Tela et son Annexe I. Voir galement le document S/2000/101
du 11 fvrier 2000, Le rle des oprations de maintien de la paix des Nations Unies dans le dsarmement, la
dmobilisation et la rinsertion, 8.
232
Cette rsolution est particulirement importante car elle fait de lONUCA, la premire opration de
consolidation de la paix des Nations unies. LONUCA a t cr par la rsolution S/RES/644 du 07 novembre
1989, avec pour mandat de veiller ce que les cinq gouvernements dAmrique centrale respectent leurs
engagements en matire de scurit contracts dans les Accord de Guatemala et Accords dEsquipulas II
savoir la cessation de lassistance aux forces irrgulires et aux mouvements insurrectionnels oprant dans la

122

Sur le modle de linitiative prise dans le cadre du mandat de lONUCA,


lOrganisation des Nations unies a dcid dincorporer au mandat de toutes ces oprations
dployes aprs les conflits pour consolider la paix une composante spcifique charge de
veiller la bonne excution du processus de dsarmement, dmobilisation et rinsertion des
anciens combattants (D.D.R.)233.
Dans le cadre de ce processus, lOrganisation des Nations unies entend par
dsarmement le fait de recueillir des armes auprs des personnes en uniformes, autres que les
membres de larme nationale. Cette activit fait appel la bonne foi des parties signataires
de laccord de paix sur lequel elle se fonde. Elle suppose le rassemblement et le cantonnement
des combattants, la mise en place de programmes de gestion des armes, ces--dire leur
stockage en lieu sr et leur limination dfinitive. Cette premire tape est fondamentale.
Lexemple de lOpration largie des Nations unies en Somalie le montre bien. Le Conseil de
scurit qui tablit le mandat de lONUSOM II, souligne premirement que les diffrents
mouvements et factions doivent faire preuve de la volont politique ncessaire pour assurer la
scurit et la rconciliation et instaurer la paix et souligne ensuite que le dsarmement revt
une importance cruciale en Somalie et exige que toutes les parties somalies respectent
pleinement les engagements quelles ont pris en vertu des accords quelles ont conclus234. En
revanche, la Mission de stabilisation des Nations unies en Hati, ne prsente pas autant
demphase face la ncessit de procder au dsarmement des factions armes. Cette
situation est due au fait principalement que les lments qui caractrisent la dfaillance de
lEtat dHati ne sont pas le fait de rebellions armes de plus ou moins grande ampleur, mais
apparaissent comme la consquence du dlitement voire de labsence dinstitutions en charge
du maintien de lordre au sens policier. Ce dlitement ou cette absence dinstitutions son
rgion et linterdiction dutiliser le territoire dun autre Etat pour mener des actes dagression contre un autre
Etat. Voir ce sujet A/42/521-S/19085 du 07 aot 1987 et S/21194 du 15 mars 1990, 8.
233
Voir S/2000/101 du 11 fvrier 2000, Le rle des oprations de maintien de la paix des Nations Unies dans le
Dsarmement, la Dmobilisation et la Rinsertion, Rapport du Secrtaire gnral, 6. Il est important de
souligner que six ans aprs ce premier rapport, le processus D.D.R. a fait lobjet dune nouvelle tude de la part
du Secrtaire gnral qui tablit dornavant une distinction entre la Rinsertion et la Rintgration des anciens
combattants : On entend par rinsertion lassistance offertes aux anciens combattants pendant la
dmobilisation et avant le processus plus long termes de rintgration. (). Par rintgration on entend le
processus par lequel les anciens combattants acquirent un statut civil et obtiennent un emploi et des revenus
durables. () . Voir le document A/60/705 du 02 mars 2006, Dsarmement, dmobilisation et rintgration,
Rapport du Secrtaire gnral, 26-27.
234
Voir S/RES/814 du 26 mars 1993, 7-8 ; S/25168, Annexe III. Voir aussi MORISSETTE Guy, Rle et
importance des renseignements dans les oprations de maintien de la paix , in KIRSCHBAUM Stanislav (sous
la direction de), opus citatum, p. 108.

123
tour a occasionn lmergence et la multiplication de groupuscules arms aux motivations
essentiellement conomiques, de type mafieux, plongs dans le trafic de drogue et le
proxntisme dont lexemple patent est le fameux quartier soleil . Cest ce qui explique
que dans le mandat de la MINUSTAH, le traitement des armes et des individus se soit
davantage pench sur le renforcement des capacits du gouvernement, en particulier la police
nationale, mettre en uvre des programmes de dsarmement, de dmobilisation et de
rinsertion complets et durables lintention de tous les groupes arms, ainsi que des mesures
de matrise des armes et de scurit publique235.
Le dsarmement des factions rebelles peut galement tre largi aux mesures de
dminage. Vritable dsastre humanitaire, les mines, peu chres et facilement transportables,
engendrent, selon monsieur Boutros BOUTROS-GHALI, dans les pays o elles sont utilises
une crise plusieurs niveaux : celui des individus, victimes darmes inhumaines ; celui des
nations en dveloppement prives de la possibilit de poursuivre leurs programmes
conomiques et sociaux ; celui des familles pour qui, le fardeau des charges mdicales et
sociales salourdit davantage. Lancien Secrtaire gnral ajoute ces raisons la ncessit de
scuriser les soldats chargs du maintien de la paix236. A la diffrence de la composante
D.D.R., la cration dune composante affecte au dminage nest pas automatique dans le
cadre dune opration de consolidation de la paix : Dans certains Etats, la question du
dminage sest pose avec plus dacuit que dans dautres, et lOrganisation des Nations
unies sest sentie la responsabilit dintervenir au sein de ces derniers sous la forme de
mesures bilatrales dassistance bilatrale y compris sous la forme doprations de
consolidation de la paix 237.

235

S/RES/1542 du 30 avril 2004, 7, I, c).


V. BOUTROS-GHALI Boutros Les mines terrestres, un dsastre humanitaire , in Politique trangre, n
4, Hiver 1994-1995, p. 1069 Cit par BARBIER Sandrine. Cambodge (1991-1993) MIPRENUC, APRONUC.
Paris, Editions Montchrestien, 1999, p. 69. Voir aussi S/PV.3689 du 15 aot 1996, Le dminage dans le contexte
des oprations de maintien de la paix des Nations Unies. Voir enfin A/51/1 du 20 aot 1996, Rapport du
Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 1108.
237
Voir Allocution douverture prononce par S.E.M. M. BEDJAOUI sur la question de la restauration
conomique et sociale. Voir DAUDET Yves (sous la direction de), Les Nations unies et la restauration de lEtat,
Paris, A. Pedone, p. 64. Laction de la communaut internationale sest traduite notamment via la Convention sur
linterdiction et la limitation de certaines armes classiques qui peuvent tre considres comme produisant des
effets traumatiques excessifs ou comme frappant sans discrimination, signe le 10 octobre 1980 et entre en
vigueur le 2 dcembre 1983 et plus particulirement son Protocole II relatif linterdiction ou la limitation de
lemploi des mines, piges et autres dispositifs qui a fait lobjet dune rvision le 3 mai 1996 pour tre applicable
aux conflits arms internes. Plus rcemment, lengagement de la communaut internationale dans la lutte
antimines a abouti la signature de la Convention sur linterdiction de lemploi, du stockage, de la production et
du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction, mieux connu sous le nom de Convention dOttawa,
les 3, 4 et 5 dcembre 1997. Cest improprement que lon parle de Convention dOttawa, car si le processus de
236

124

Lexemple du Cambodge permet de saisir limportance du dminage dans un contexte


postconflit ainsi que la ncessit dy dployer une opration de consolidation de la paix qui y
soit affecte. En effet, le Cambodge, indpendant depuis le 09 novembre 1953, a vu succder
ds 1975 aux autorits monarchiques lgitimes et partisanes dune politique dendiguement
anticommuniste, une faction rebelle conduite par POL POT et soutenue par la Chine maoste.
Cette incursion a favoris la premire vague de dissmination des mines sur le territoire
cambodgien. Les Khmres rouges fondent lAngkar, une organisation rpressive charge de
llimination systmatique de toute llite cambodgienne. Cette organisation charge de vider
les villes pour crer des camps de travail dans les campagnes a massivement recouru aux
mines pour asseoir leur autorit particulirement le long de la frontire avec le Vietnam et la
Thalande faisant du Cambodge une prison sans murs 238. Cette priode correspond la
deuxime vague de dissmination des mines sur le territoire cambodgien. Enfin en 1979, le
Vietnam envahit le Cambodge, renverse les autorits Khmres et installe un gouvernement
soucieux de leurs intrts ; les Khmres rouges se rfugient alors dans une gurilla
impitoyable et sanguinaire. En 1989, aprs le retrait des forces vietnamiennes, les autorits
gouvernementales craignant la menace khmre, notamment la frontire thalandaise, vont
mettre en place une quantit impressionnante de champs de mines destins contenir toute
vellit dincursion. De leur ct les khmres rouges, craignant de voir leur position renverse
adopteront une attitude similaire. Cette priode correspond la troisime vague de
dissmination des mines au Cambodge239.
Le conflit du Cambodge prend fin grce la confrence de Paris sur le Cambodge.
Cette confrence a t tablie dans le but de parvenir un rglement global, bnficiant de
garanties internationales, qui rtablirait la paix dans ce pays. Cette confrence a permis
cration de la Convention sest bien achev Ottawa, la Convention, elle a t rdige Oslo en Norvge le 18
septembre 1997. Voir le texte de la convention ladresse suivante : http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/actionsfrance_830/desarmement-matrise-armements-controle-exportations_4852/colonne-droite_4884/textesreferences_4988/convention-ottawa-sur-les-mines-antipersonnel_14060.html consult le 3 fvrier 2009.
Rappelons que si un bon nombre dEtats ont accept dy adhrer, il reste cependant que les principaux
producteurs et dtenteurs ne sont toujours pas parties cette Convention, la plupart prfrant la solution moins
contraignante du Protocole II amend de la CCAC (Chine, Russie, Etats-Unis, Inde, les deux Core, Syrie,
Pakistan, Iran, Irak, Isral, Egypte).
238
ZASLOFF Joseph, La qute de la paix au Cambodge , in Mlanges en lhonneur du Doyen Paul ISOART,
Paris, A. Pedone, 1996, pp. 399-401.
239
Pour plus dinformations sur lhistoire du Cambodge consulter : BARBIER Sandrine. Cambodge (1991-1993)
MIPRENUC, APRONUC. Paris, Editions Montchrestien, 1999. Se rfrer galement aux sites suivants
et
http://www.geopolitis.net/STRATEGIES/DEMINER%20LE%20CAMBODGE.pdf
http://fr.wilkipedia.org/wiki/Histoire_du_Cambodge consults le 03 fvrier 2009.

125
dadopter notamment un Accord pour un rglement politique global du conflit du
Cambodge lequel prvoit dans ses annexes le dploiement dune opration de consolidation
de la paix, lAutorit provisoire des Nations unies au Cambodge (APRONUC)240. La
rsolution 745 (1992) qui cre lAPRONUC lui confie comme mandat notamment celui
dassister le Cambodge en matire de dminage et de lancer des programmes de formation en
matire de dminage et de sensibilisation aux mines parmi la population cambodgienne241.
Sur le terrain, son action a ainsi consist dminer progressivement la totalit des zones qui
avaient fait lobjet dun tapissage de mines ; former du personnel local qualifi (2.300
dmineurs) et renforcer les capacits institutionnelles de lEtat cambodgien en matire de
dminage ; enfin sensibiliser la population en particulier les femmes et les enfants en milieu
rural242. Le travail de lutte antimine de lAPRONUC a permis la cration, en septembre 1993,
dun centre Cambodgien de dminage qui a poursuivi les efforts de la mission aprs les dpart
de son personnel en novembre 1993243. Lactivit de ce centre national a continu de
progresser notamment grce lappui de lOrganisation des Nations unies elle-mme, celui de
la communaut internationale, et particulirement les actions du Mines Advisory Group ,
une organisation non gouvernementale britannique spcialise dans le dminage, et
d Handicap International une organisation non gouvernementale qui, paralllement ses
activits mdicales de rhabilitation des victimes des mines antipersonnel, a lanc aprs le

240

A/46/608-S/23177 du 30 octobre 1991, Lettre date du 30 octobre 1991, adresse au Secrtaire gnral par les
reprsentants permanents de la France et de lIndonsie auprs de lOrganisation des Nations Unies, Annexe 1.
Mandat de lAPRONUC. Une Mission prparatoire sera envoye au Cambodge, la MIPRENUC, qui a mis le
doigt sur les points essentiels constitu par le danger des mines sur lesquels il tait important que lAPRONUC
puisse sappesantir. Dans le cadre de son mandat, la MIPRENUC a dploy un programme dalerte au danger
des mines donnant la priorit aux itinraires utiliss pour le rapatriement des anciens combattants aux centres
daccueil et aux zones de rinstallation, et avec la collaboration du H.C.R., aux rfugis cambodgiens et
personnes dplaces vivant dans les camps situs le long de la frontire entre le Cambodge et la Thalande. Voir
S/RES/717 du 16 octobre 1991 ; S/23097 du 30 septembre 1991, Rapport du Secrtaire gnral sur le Cambodge,
5, e), f), 14.
241
S/RES/745 du 28 fvrier 1992 ; A/46/608-S/23177 du 30 octobre 1991, Lettre date du 30 octobre 1991,
adresse au Secrtaire gnral par les reprsentants permanents de la France et de lIndonsie auprs de
lOrganisation des Nations Unies, Annexe 1. Mandat de lAPRONUC, Section C. Fonctions militaires, point 1,
litera e).
242
V. MORILLON Philippe, Les aspects civils et militaires , in STERN Brigitte (sous la direction de), La
vision franaise des oprations de maintien de la paix, Paris, CEDIN Paris 1, Montchrestien, 1997, p. 159.
243
En Angola, laction de dminage dUNAVEM III a abouti la cration de lInstitut National Angolais pour
lenlvement des engins explosifs. Voir A/51/1 du 20 aot 1996, Rapport du Secrtaire gnral sur l'activit de
l'Organisation, 1115. Au Mozambique, lONUMOZ a galement contribu la cration dun Centre de
formation au dminage qui a offert des cours dans les techniques de base du dminage, la supervision des
travaux de dminage, la surveillance des champs de mines et la sensibilisation au danger des mines. Voir
S/26666 du 1er novembre 1993, Rapport du Secrtaire gnral sur lOpration des Nations Unies au
Mozambique, 42.

126
dpart de lAPRONUC, une vaste campagne dinformation sur le thme : la guerre des
lches 244.
Le dsarmement fait ensuite place la dmobilisation des anciens combattants. Cette
deuxime tape du processus D.D.R. consiste au dmantlement progressif des structures
militaires autres que larme nationale, tout en permettant que des lments appartenant aux
forces armes puissent y participer. Cette phase comprend notamment ltablissement des
rgles dopration, linscription des personnels militaires dmobiliser et la dlivrance des
cartes didentit, le ramassage, lenregistrement et la garde des armes, munitions, explosifs,
matriels, uniformes et documents, la destruction ou prise de dcision quant une autre
disposition des armes, munitions, explosifs, matriels, uniformes et documents selon ce
quauront convenu les Parties, les examens mdicaux et enfin la dlivrance des certificats de
dmobilisation245.
Cette activit demande de la part de lopration de consolidation de la paix dploye sur le
terrain quelle sattle garantir de la part des autorits nationales un total respect des
engagements conclus et de la part des factions dmobiliser la garantie quelles ne se
serviront pas de ce moment de rpit pour rorganiser leurs effectifs . Lopration des Nations
unies au Mozambique montre en effet que lorsque ces garanties font dfaut ou sont
insuffisantes, cest le processus de paix dans son ensemble qui en ptit. Monsieur B.
BOUTROS-GHALI rapporte en effet que la Rsistance nationale mozambicaine (RENAMO)
lui a fait savoir, plusieurs reprises, quelle naccepterait le cantonnement et la
dmobilisation de ses soldats, qu la condition que des effectifs militaires substantiels de
lONU soient dploys dans ses zones. Cette prsence, selon la RENAMO, constituerait la
garantie quune autre partie ne pourrait pas profiter de la dmobilisation de ses forces. Il
souligne que cette interprtation du rle des contingents des Nations Unies, par la RENAMO,
est alle au-del de ce qui tait envisag dans le plan de dploiement original de lONUMOZ,
imposant de fait que de nouvelles tches soient rattribues aux forces de lONU. De plus il

244

BARBIER Sandrine. Cambodge (1991-1993) MIPRENUC, APRONUC. Paris, Editions Montchrestien, 1999,
pp. 67-68. A/51/1 du 20 aot 1996, Rapport du Secrtaire gnral sur l'activit de l'Organisation, 1117.
245
S/24635 du 08 octobre 1992, Lettre date du 06 octobre 1992, adresse au Secrtaire gnral par le
Reprsentant permanent du Mozambique auprs de lOrganisation des Nations Unies, Annexe : Accord gnral
de paix pour le Mozambique, Protocole IV. Le Secrtaire gnral rapporte que la Mission de lOrganisation des
Nations Unies au Libria a ralis un processus de dsarmement et dmobilisation trs rapide partant du 19
septembre 2003 au 30 octobre 2004, soit une anne. S/2004/972 du 17 dcembre 2004, Cinquime rapport du
Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des Nations Unies au Libria, 21-24.

127
est apparu que dans la dsignation des lieux de rassemblement des troupes, les parties
mozambicaines ont motiv leur choix, non pas en fonction des commodits logistiques mais
plutt en raison de leur importance gostratgique pour pouvoir contrler certaines zones246.
Soulignant le caractre inacceptable des tentatives fates pour gagner du temps ou obtenir de
nouvelles concessions, ou encore pour assortir le processus de paix de nouvelles conditions, le
Conseil de scurit a vigoureusement enjoint les parties, sur la base dun nouveau calendrier,
commencer le regroupement des troupes et amorcer le processus de dmobilisation avec
pour objectif la rduction de 50% de lensemble des troupes dmobiliser (91.691 lments
recenss de part et dautre) avant la fin du mois de mars 1994247.
Lancien Secrtaire gnral, Kofi ANNAN, indique que limportance de la
dmobilisation rside dans le fait quelle peut, dans certaines circonstances, achopper sur le
sentiment de peur prouv par les combattants qui craignent de perdre leur prestige et par
leurs chefs qui redoutent de perdre leur pouvoir. Dans bien des rgions du monde en effet, le
mtier des armes est le seul que connaissent les soldats invits se dmobiliser, et cette
dmobilisation peut ds lors tre perue comme une forme de renonciation leur seule
comptence vendable, leur rseau social, et finalement leur influence politique. Selon lui,
246

Pour pallier le retard accumul, le Reprsentant spcial du Secrtaire gnral a dcid ltablissement ds le
dbut de lanne 1993 dune Unit technique charge dassister le programme de regroupement et de
dmobilisation, et disposant dans chaque zone de rassemblement dune quipe destine collaborer avec les
observateurs militaires. Au final quarante neufs sites de regroupement ont t rpertoris par les parties et
homologus par lONUMOZ V. S/25518 du 02 avril 1993, Rapport du Secrtaire gnral sur lOpration des
Nations Unies au Mozambique, 4-15. Voir galement S/26034 du 30 juin 1993, Rapport du Secrtaire gnral
sur lOpration des Nations Unies au Mozambique, 2.
247
Le Secrtaire gnral rapporte que cette dernire intervention du Conseil de scurit a permis au Mozambique
dentrer dans une nouvelle tape de son processus de paix, puisquau 24 janvier 1994 sur un total de 91.691
lments recenss, 16.609 se sont prsents dans les zones de rassemblement, savoir 22% des soldats
gouvernementaux et 58% des soldats de la RENAMO. A cette occasion, un total de 11.382 armes appartenant
des soldats gouvernementaux 6.200 armes appartenant des lments de la RENAMO ont pu tre enregistres
par les observateurs militaires de lONUMOZ. LONUMOZ sera cependant victime de son propre succs,
lafflux de plus en plus massif dlments de la RENAMO majoritairement a provoqu lencombrement de
certaines zones, jusqu prs de 211% dans un camp de regroupement. Cet encombrement a eu pour
consquence dengendrer des pnuries de produits alimentaires et autres articles essentiels, des conditions de
logement prcaires et des risques pour la sant. Mais au-del a galement entran dautres risques lis cette fois
aux conditions dentreposage des armes, qui sont stockes dans des lieux de moins en moins srs, et la
multiplication des revendications souvent violentes causes par le non paiement des indemnits des soldats. Voir
S/RES/882 du 05 novembre 1993, 5 et 10. Voir aussi S/1994/89 du 28 janvier 1994, Rapport du Secrtaire
gnral sur lOpration des Nations Unies au Mozambique, 6-7. Voir encore S/1994/89 du 28 janvier 1994,
Rapport du Secrtaire gnral sur lOpration des Nations Unies au Mozambique, 5-9. En revanche, en
Rpublique dmocratique du Congo, la MONUC a ds le dpart signifi quelle tait prte assurer un rle de
coordination dans lorganisation de ce processus, soulignant quelle navait ni les moyens, ni le mandat
ncessaires pour excuter beaucoup de tches pratiques qui sous-tendent ce processus : administration des
camps, appui mdical, alimentation, approvisionnement en eau et assainissement, projets de rinsertion). Dans ce
domaine elle sest principalement appuye sur le travail de la Banque mondiale. Voir S/2001/970 du 16 octobre
2001, Neuvime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des Nations Unies en Rpublique
dmocratique du Congo, 70-71.

128
la russite dune opration de dmobilisation doit avant tout reposer sur un faisceau dactions
tendant mettre, le mieux possible, en vidence les avantages de la dmobilisation tout en
attnuant les difficults dont elle saccompagne. Ainsi la dmobilisation qui fait suite au
dsarmement serait incomplte sans rinsertion248. Cette dernire tape permet aux
combattants dsarms et dmobiliss rejoindre soit la vie civile ou les rangs dune arme
renouvele. Elle consiste habituellement offrir une indemnisation en espces ou en nature,
ainsi quune formation aux individus concerns dans la cration demplois et la production de
recettes. Le succs long terme de cette dernire tape dpend du niveau de renforcement des
capacits locales dans le domaine conomique et social249. Dans le cadre de lONUMOZ, la
rinsertion des anciens soldats dans la vie civile a consist remettre chacun des soldats des
habits civils, une somme dargent quivalent un total de six mois de soldes ainsi que la
possibilit dtre financirement soutenu lors de la rintgration dans le district du choix de la
personne dmobilise. LONUMOZ a t assiste dans ce travail par la Commission de
rinsertion (CORE), cre par l Accord gnral de paix pour le Mozambique et charge
de rendre effective la rinsertion conomique et sociale des militaires dmobiliss, au moyen
notamment dune formation technique et professionnelle adapte250.

B. La lutte contre la prolifration des armes lgres et de petits calibres


Lune des caractristiques principales qui affectent la situation des Etats au lendemain
dun conflit arm tient dans la multiplication et ltalement de zones dinscurit o
prolifrent armes lgres et de petits calibres. Cette prolifration darmes est particulirement
insidieuse parce quelle nest pas le fait que des militaires ou des membres de factions armes
reconnues et parfois mme signataires des accords de paix ; elle a pour inconvnient de

248

S/2000/101 du 11 fvrier 2000, Le rle des oprations de maintien de la paix des Nations Unies dans le
dsarmement, la dmobilisation et la rinsertion, Rapport du Secrtaire gnral, 58-61.
249
Idem, 6. Monsieur ANNAN ajoute quil peut-tre ncessaire de prter une attention particulire aux
besoins des enfants soldats lors de pareil processus. Idem, 7.
250
Aprs la tenue des premires lections libres tenues dans le pays les 27, 28 et 29 octobre 1994 conformment
lAccord gnral de paix, le Secrtaire gnral prparant le retrait de lopration, indiquera quelle a men
bien sa mission, surveillant et vrifiant lexcution de lAccord depuis la mise en place des structures
dapplication jusquau regroupement denviron 92.000 lments arms, la dmobilisation de 80.000 dentre eux,
et la rcupration dau total, 189.827 armes. Voir S/1994/511 du 28 avril 1994, Rapport du Secrtaire gnral sur
lOpration des Nations Unies au Mozambique, 8-9. Voir aussi S/24635 du 08 octobre 1992, Lettre date du
06 octobre 1992, adresse au Secrtaire gnral par le Reprsentant permanent du Mozambique auprs de
lOrganisation des Nations Unies, Annexe : Accord gnral de paix pour le Mozambique, Protocole IV. Voir
enfin S/1994/1449 du 23 dcembre 1994, Rapport final du Secrtaire gnral sur lOpration des Nations Unies
au Mozambique, 2, 10-12.

129
concerner toutes les couches dune population qui se sent abandonne son propre sort. En
effet, les armes lgres et de petits calibres prsentent les mmes avantages que les mines
antipersonnel, outre la modicit de leur prix, elles sont facilement transportables dun lieu
vers un autre, elles sont particulirement adaptes des situations de gurilla et de lutte
urbaine, contrairement aux armes dartillerie lourde plus difficiles manuvrer251. Monsieur
Chris SMITH considre que les armes lgres constituent une menace beaucoup plus
grande que les ADM ou les armes classiques lorsquelles sont entre les mains dacteurs non
tatiques. Selon lui en effet, les groupes arms non tatiques sintresseraient moins la
puissance de feu quaux critres de simplicit et de mobilit car ils combattent rarement de
manire classique252. Ainsi, la russite dune opration de consolidation de la paix dpend
donc principalement du bon vouloir de ceux qui dtiennent les armes et peuvent les utiliser
soit pour des attaques organises, soit pour du simple brigandage253.
Parce que la prolifration des armes lgres et de petits calibres fait lobjet de trafic
intense aussi bien lintrieur dun Etat quau travers des lignes poreuses de sa frontire
nationale, les mesures de lutte se sont orientes, dans le cadre des oprations de consolidation
de la paix, vers le dploiement frontalier dissuasif, le respect des mesures dembargo, et la
mise en commun entre oprations dployes dans la mme rgion et confrontes aux mmes
difficults de renseignements pertinents cet gard254. Ces diffrentes mesures ont fait lobjet
de cadres de coopration rgionale formels entre oprations de consolidation de la paix dans
la rgion des grands lacs africains ainsi que dans la rgion du fleuve Mano largie la Cte
divoire.

251

La dtention des armes de ce type a galement fait miroiter des populations totalement dmunies les
possibilits de gain et enrichissement rapide quelles pourraient en retirer. Il sensuit quelle entrane une trs
grande inscurit dans les Etats dliquescents inscurit dautant plus pernicieuse quelle continue la guerre et
les effets de la guerre malgr la signature daccords de cessez-le-feu et accords politiques conclus entre
belligrants. Cette situation nest pas passe inaperue aux yeux de lOrganisation des Nations unies qui na pas
tard inscrire au mandat des oprations de consolidation de la paix, la ncessit imprieuse de lutter contre le
flau de la prolifration des armes lgres et de petits calibres.
252
SMITH Chris, Les transferts darmes vers les groupes arms non tatiques , Forum du dsarmement : Les
groupes arms non tatiques, N 1, 2008, p. 48.
253
V. MORISSETTE Guy, Rle et importance des renseignements dans les oprations de maintien de la
paix , in KIRSCHBAUM Stanislav (sous la direction de), La paix a-t-elle un avenir ? LONU, lOTAN et la
scurit internationale, Qubec, LHarmattan, 2000, p. 108. Voir aussi les documents suivants S/PV.5390 du 20
mars 2006, Armes lgres ; et S/PV.5881 du 30 avril 2008, Armes lgres.
254
S/2000/101 du 11 fvrier 2000, Le rle des oprations de maintien de la paix des Nations Unies dans le
dsarmement, la dmobilisation et la rinsertion, Rapport du Secrtaire gnral, 48.

130
Le cadre de coopration rgionale qui sinstalle dans la rgion des grands lacs africains
runit lOpration des Nations unies au Burundi (ONUB) et la Mission de lOrganisation des
Nation unies en rpublique dmocratique du Congo (MONUC). Elle pour point de dpart la
rsolution 1545 (2004) qui cre lONUB. Dans cette rsolution, le Conseil de scurit se dit
proccup par la question des flux darmes illicites et convaincu que la stabilit durable du
Burundi ne peut senvisager que par rapport la situation qui prvaut au-del de ses frontires
et en particulier en Rpublique dmocratique du Congo. A ce titre il dcide, sur le fondement
du chapitre VII, de confier lONUB la responsabilit de surveiller, dans la mesure du
possible, les mouvements darmes illgaux travers les frontires nationales, y compris le lac
Tanganyika, en coopration avec la MONUC 255. Le Conseil de scurit va mme plus loin
en priant le Secrtaire gnral de conclure des accords avec les Etas voisins du Burundi pour
autoriser les forces de la MONUB franchir leurs frontires respectives la poursuite des
combattants arms, si ncessaire dans lexcution de leur mandat256. Les rapports du
Secrtaire gnral font tat de contacts permanents et troits entre lONUB et la MONUC
dans la lutte contre les armes lgres et de petits calibres cela dautant plus que la R.D.C.
traverse au mme moment une grave crise scuritaire qui elle aussi trouve lune de ses causes
dans les flux darmes illicites enregistrs au niveau rgional257. Cette crise scuritaire a mme
conduit le Conseil de scurit dcider, sur la base du chapitre VII de la Charte, imposer en
Rpublique dmocratique du Congo, un embargo sur la fourniture, la vente ou le transfert
directs ou indirects darmes et de tout matriel connexe, tous les groupes arms et milices
trangers et congolais oprant dans le territoire du Nord et du Sud-Kivu et de lIturi ainsi
quaux groupes ntant pas parties lAccord global et inclusif, en Rpublique dmocratique
du Congo258. Enfin par la rsolution 1565 (2004), le Conseil de scurit dcide que la
MONUC aura pour mandat dtablir les relations oprationnelles ncessaires avec lONUB, et
avec les Gouvernements de la R.D.C. et du Burundi afin de coordonner les efforts tendant
surveiller et dcourager les mouvements transfrontaliers de combattants (et donc de leurs
armes) entre les deux pays259.

255

S/RES/1545 du 21 mai 2004, 5. Nous soulignons.


Idem, 9.
257
S/RES/1291 du 24 fvrier 2000, 16.
258
S/RES/1493 du 28 juillet 2003, 20. Suite cette rsolution, le Conseil de scurit, au travers de sa
rsolution 1533 (04) conformment larticle 28 de son Rglement intrieur, dcidera la cration dun Comit
charg de veiller la bonne application du paragraphe 20 de la rsolution 1493 (2003) et priera le Secrtaire
gnral en consultation avec le Comit de crer un Groupe dexperts, affect sur le terrain et charg de faire
rapport au Conseil par lintermdiaire du Comit de ltat dapplication des mesures dcrtes au paragraphe 20
de la rsolution 1493 (2003). Voir ce sujet S/RES/1533 du 12 mars 2004, 8-10.
259
S/RES/1565 du 1er octobre 2004, 4, e).
256

131

Le cadre de coopration rgionale entre lONUB et la MONUC a t renforc au lendemain


de la Confrence rgionale sur les Grands lacs tenue Nairobi qui a permis de dboucher sur
la cration dune Commission tripartite plus un runissant la Rpublique dmocratique du
Congo, le Burundi, le Rwanda et lOuganda. La Sous-commission de la scurit et de la
dfense rattache cette Commission a galement permis que soit cre une Cellule de fusion
installe Kisangani et destine servir de mcanisme dchange dinformations sur les
groupes arms oprant dans lest de la Rpublique dmocratique du Congo et lamlioration
de la scurit aux frontires de cet Etat. Cette Cellule de fusion qui se compose danalystes
provenant des quatre Etats membres de la Commission, a bnfici comme le souligne
monsieur K. ANNAN, du soutien matriel de lONUB et de la MONUC260.
Cest la rsolution 1528 (2004) qui formalise le cadre de coopration qui runit
lOpration des Nations unies en Cte divoire (ONUCI), la Mission des Mission des Nations
unies au Libria (MINUL) et la Mission des Nations unies en Sierra Leone (MINUSIL). Dans
cette rsolution, en effet, le Conseil de scurit constate que la stabilit en Cte divoire ne
pourra tre assure durablement sans que la paix ne rgne galement dans la sous-rgion, en
particulier au Libria ; il souligne encore combien il importe que les pays de la sous-rgion
cooprent cette fin, et que les efforts de consolidation de la paix et de la scurit dploys
par les missions des Nations unies dans la sous-rgion soient coordonns261. Pour ce faire, le
Conseil prie lONUCI dexcuter son mandat en troite coopration avec les missions des
Nations unies en Sierra Leone et au Libria, en particulier en ce qui concerne la prvention
des mouvements darmes et de combattants travers leurs frontires communes et la mise en
uvre des programmes de dsarmement et de dmobilisation. Le Conseil de scurit est
revenue sur cette ncessit plusieurs reprises, insistant sur les rapports quentretiennent
particulirement ONUCI et MINUL afin de renforcer les mouvements darmes
transfrontires, dtablir des liaisons intermissions et de rassurer la population locale par

260

S/2006/163 du 14 mars 2006, Sixime rapport du Secrtaire gnral sur lOpration des Nations Unies au
Burundi, 14-15.
261
S/RES/1528 du 09 mars 2004, prambule, 3 et 4. Lide dun tel cadre peut cependant tre mise lactif
du Secrtaire gnral Kofi ANNAN qui, dans son rapport dans lequel il propose la cration et le mandat de la
MINUL sur la MINUL, indique que Toute opration de dsarmement peut se rvler vaine si lon ne se
proccupe pas des transferts darmes transfrontires . Voir S/2003/875 du 11 septembre 2003, Rapport du
Secrtaire gnral au Conseil de scurit sur le Libria, 50.

132
ltablissement rgulier de patrouilles de part et dautre de leur frontire commune262.
Lexamen des diffrents rapports du Secrtaire gnral montre ce sujet que la coopration
rgionale entre ces diffrentes oprations de consolidation de la paix sest traduite sur le
terrain par la mise en commun de leurs moyens logistiques et administratifs sans que cela ne
porte pour autant prjudice leur capacit oprationnelle dans lexcution de leurs mandats
respectifs. Elle a galement permis le partage de linformation, des valuations de la situation
et des activits de liaison, ainsi que des visites et une coordination entre cellules danalyses
conjointes263.

2 : Lamnagement de conditions propices au retour des rfugis et personnes dplaces


Lamnagement des conditions propices au retour des rfugis et des personnes
dplaces constitue un autre aspect essentiel du traitement des armes et des individus dans le
volet scuritaire des oprations de consolidation de la paix aprs les conflits. La Convention
du 28 juillet 1951 relative au statut des rfugis, telle quamende par le Protocole de 1967,
entend par rfugi, toute personne qui, craignant avec raison dtre perscute du fait de sa
race, de sa religion, de sa nationalit, de son appartenance un certain groupe social ou de
ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalit et qui ne peut ou, du
fait de cette crainte, ne veut se rclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle na pas de
nationalit et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa rsidence habituelle la suite
de tels vnements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner ; les rfugis
se distingue des personnes dplaces dont le statut est rgi par un ensemble de Principes
directeurs relatifs au dplacement de personnes lintrieur de leur propre pays adopt
dans le cadre des Nations unies et qui les dfinit comme des personnes ou des groupes de
personnes qui ont t forcs ou contraints fuir ou quitter leur foyer ou leur lieu de
rsidence habituel, notamment en raison dun conflit arm, de situations de violence
gnralise, de violations des droits de lhomme ou de catastrophes naturelles ou provoques
par lhomme ou pour en viter les effets, et qui nont pas franchi les frontires

262

S/2006/821 du 17 octobre 2006, Dixime rapport du Secrtaire gnral sur lOpration des Nations unies en
Cte divoire, 40.
263
S/2005/398 du 17 juin 2005, Cinquime rapport intrimaire du Secrtaire gnral sur lOpration des Nations
Unies en Cte dIvoire, 29. S/RES/1739 du 10 janvier 2007, 6.

133
internationalement reconnues dun Etat . Ces personnes dont lassistance dpend de la
responsabilit de leur propre Etat sont galement appeles rfugis de lintrieur264.
Mal prpar le retour des rfugis dans leur propre Etat est susceptible de devenir
source de problmes et dinstabilit et surtout dentraner sil est massif, la constitution de
camps de rapatris ; il en va de mme du maintien sur une longue dure des camps de
personnes dplaces265.
LONUMOZ permet de saisir limportance de sattaquer lamnagement des
conditions de retour des rfugis et des personnes dplaces. Cette opration compte en effet
parmi les oprations dassistance aux rfugis et personnes dplaces les plus importantes
entreprises par lOrganisation des Nations unies266. Les quatorze annes de guerre civile que
compte le Mozambique ont provoqu dans cet Etat le dplacement de plusieurs millions de
Mozambicains lintrieur tout comme lextrieur du pays. M. Boutros BOUTROSGHALI annonce ce sujet les chiffres alarmants de 4 4,5 millions de personnes dplaces
lintrieur du Mozambique auxquels sajoutent 1,5 million de rfugis. Il sagit en fin de
compte dune situation caractrise par le dplacement de prs de 6 millions de personnes sur
une population qui, cette poque ne comptait que 14.319.200 habitants. Autrement dit, cest
un peu moins de la moiti de la population qui sest trouve contrainte sexiler pour trouver
refuge et protection. Ajout au nombre de pertes en vie humaine, le dplacement massif des
mozambicains donne une ide sur lampleur de la tragdie qui a eu lieu au sein de cet Etat
dAfrique australe.
Cest dans ce cadre que le Conseil de scurit dcide de confier au titre du mandat de
lONUMOZ, la responsabilit de coordonner et surveiller toutes les oprations daide
humanitaire, notamment celles qui se rapportent aux rfugis, aux personnes dplaces
264

E/CN.4/1998/53/Add. 2 du 16 octobre 1998, Additif au Rapport du Reprsentant du Secrtaire gnral, M.


Francis M. DENG, prsent conformment la rsolution 1997/39 de la Commission des droits de lhomme,
Annexe.
265
S/1998/883 du 22 septembre 1998, Rapport du Secrtaire gnral sur la protection des activits dassistance
humanitaire aux rfugis et autres personnes touches par un conflit, 47. Voir galement
http://www.icrc.org/Web/fre/sitefre0.nsf/htmlall/idp-icrc-position-030706 : Personnes dplaces lintrieur
de leur propre pays : position du CICR , consult le 12 fvrier 2009.
266
Le nombre de personnes dplaces et rfugis a t estim entre 4 et 4,5 millions dindividus. Voir S/1994/89
du 29 janvier 1994, Rapport du Secrtaire gnral sur lOpration des Nations Unies au Mozambique, 25.
Concernant les statistiques dmographiques du Mozambique se rfrer au site internet de lUniversit
canadienne de Sherbrooke : http://perspective.usherbrooke.ca/bilan/servlet/BMTendanceStatPays? Consult le
10 fvrier 2009.

134
lintrieur du pays . Pour mener bien son mandat, elle a t appele prsider le Comit
daide humanitaire cr par l Accord gnral de paix pour le Mozambique 267.
LONUMOZ a concrtis sa contribution sur le terrain par la mise en uvre dun Programme
global daide humanitaire portant essentiellement sur des secours alimentaires durgence et la
remise en tat des services essentiels dans les zones rurales o des rapatris et des personnes
dplaces seraient susceptibles de vouloir se rinstaller. Ce programme a galement eu pour
rle de fournir aux autorits mozambicaines charges de la gestion des secours durgence, un
appui dordre institutionnel268. Le travail de lONUMOZ montre quun an aprs la signature
de lAccord de Rome, sur les, 400.000 des 1.5 million de rfugis qui avaient trouvs asile
dans des pays voisins notamment le Malawi et lAfrique du sud avaient dj regagn leurs
districts dorigine, et prs de 1.2 million de personnes dplaces avaient pu rentrer dans leur
rgions dorigine269. Monsieur B. BOUTROS-GHALI a constat que ce sont notamment les
progrs accomplis dans la dmobilisation des combattants ainsi que la fixation dune date
pour les lections qui semblent avoir encourag le retour des rfugis et des personnes
dplaces270. Lassistance de lONUMOZ la prise en charge des rfugis et personnes
dplaces sest rvle positive et dans son rapport final, le Secrtaire gnral a relev que sur
un total de 6,5 millions de personnes, environ 4,3 millions de personnes taient revenues sur
leur lieu de rsidence initiale, dont 3 millions de personnes dplaces271.

Section II : Lassistance la rforme des forces nationales de scurit


Lassistance la rforme des forces nationales de scurit constitue le deuxime pan
du volet scuritaire des oprations de consolidation de la paix. Lactuel Secrtaire gnral de
267

S/24892 du 03 dcembre 1002, Rapport du Secrtaire gnral sur lOpration des Nations Unies au
Mozambique (ONUMOZ), 18, d). Pour laccord de paix consulter S/24635 du 08 octobre 1992, Lettre date du
06 octobre 1992, adresse au Secrtaire gnral par le Reprsentant permanent du Mozambique auprs de
lOrganisation des Nations Unies. Notons que cet accord comprend galement une Dclaration du
Gouvernement de la Rpublique du Mozambique et de la RENAMO sur les principes directeurs concernant
laide humanitaire .
268
S/1994/89 du 29 janvier 1994, Rapport du Secrtaire gnral sur lOpration des Nations Unies au
Mozambique, 27.
269
S/26666 du 1er novembre 1993, Rapport du Secrtaire gnral sur lOpration des Nations Unies au
Mozambique, 33-35. Le Secrtaire gnral souligne que ce mouvement aurait pu tre plus vaste sil navait
pas t frein par linsuffisance des moyens dont disposent les administrations de district pour faire face la
demande accrue de services de base.
270
S/1994/89 du 29 janvier 1994, opus citatum, 25. Il est maintenant estim quenviron la moiti des 4 ou 4,5
millions dhabitants dplacs par la guerre et la scheresse ont maintenant regagn leurs foyers .
271
S/1994/1449 du 23 dcembre 1994, Rapport final du Secrtaire gnral concernant lOpration des Nations
Unies au Mozambique, 23.

135
lOrganisation, monsieur Ban KIMOON, souligne que cette rforme devrait permettre au
lendemain dun conflit arm, non seulement de restructurer le secteur de la scurit mais
galement dorienter cette restructuration vers la limitation du rle de larme dans le
maintien de la scurit intrieure et la subordination de toutes les forces de scurit, y compris
policires, lautorit civile, dans le respect des rgles en matire de responsabilit, de
transparence et de droits de lhomme272. Cette activit prend tout son sens au regard de la
situation qui prvaut au sein des Etats dfaillants lesquels ont le plus souvent transform en
instruments de rpression leurs propres forces de scurit lorsquils ne les ont pas tout
simplement livres leur propre sort faisant delles, ipso facto, une source de prolifration
darmes, de violence sexiste et sexuelle, dexploitation infantile, de perscution des minorits
et personnes vulnrables, enfin une source de criminalit organise, de contrebande, de traite
dtres humains et autres activits criminelles273.
La rforme des forces nationales de scurit constitue donc un aspect incontournable
dans le mandat scuritaire des oprations de consolidation de la paix aprs les conflits. Son
objectif est de parvenir faire des forces nationales de scurit, nagure lments de
dstabilisation pour la paix au sein de lEtat, des facteurs ou des garanties dune paix fonde
sur le respect des droits de la personne humaine. Sur le terrain, cette rforme concerne la
restructuration de larme nationale ( 1) et la restructuration de la police nationale ( 2).

1 : La restructuration de larme nationale


La restructuration des forces armes nationales au sein dun Etat qui a connu un conflit
arm, senvisage dans la continuit du processus D.D.R. qui sy est droul et
particulirement la phase de dmobilisation dont elle est lun des aboutissements : La
dmobilisation dsigne le processus par lequel les parties un conflit commencent

272

A/62/1 du 31 aot 2007, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 57. Voir galement
A/61/668 du 13 fvrier 2007, Mise en uvre des recommandations du Comit spcial des oprations de maintien
de la paix, Rapport du Secrtaire gnral, 51 : La rforme de la scurit, en dfinitive, doit sinscrire dans un
ensemble plus large dappui aux autorits nationales en vue de la mise en place de rouages de lEtat,
dinstitutions et de modes de fonctionnement conformes ltat de droit . Voir encore A/50/60-S/1995/1 du 25
janvier 1995, Supplment lAgenda pour la paix : Rapport de situation prsent par le Secrtariat gnral
loccasion du cinquantenaire de lOrganisation des Nations Unies, 13.
273
S/2004/616 du 23 aot 2004, Rtablissement de ltat de droit et administration de la justice pendant la
priode de transition dans les socits en proie un conflit ou sortant dun conflit, Rapport du Secrtaire gnral,
27.

136
dmanteler leurs structures militaires et les combattants rintgrer la vie civile. (). Elle
peut-tre suivie du recrutement dans une nouvelle force militaire unifie 274.
Dans la contribution quelles apportent la restructuration de larme nationale des Etats au
sein desquels elles se trouvent dployes, les oprations de consolidation de la paix se
concentrent essentiellement sur deux aspects principaux. Elles sattachent en effet
rationaliser les effectifs du corps arm tantt plthoriques, tantt insignifiants, et le plus
souvent dstructurs par des annes dincurie275. Elles compltent cet effort de rationalisation
par des mesures de renforcement des capacits oprationnelles et professionnelles du corps
arm au moyen de dploiements conjoints et de modules de formation axs sur le respect des
droits humains276.
Le cas de la Rpublique dmocratique du Congo permet de saisir limportance dune
telle rforme. Il sagit en effet, comme le souligne le professeur Andr MAZYAMBO, dun
Etat territorialement clat au profit dune pluralit des groupes arms dissidents dont le
nombre est all bien au-del des groupes signataires de laccord de cessez-le-feu de Lusaka du
30 juillet 1999277. La restructuration des forces armes nationales ne sera mentionne au

274

S/2000/101 du 11 fvrier 2000, Le rle des oprations de maintien de la paix des Nations Unies dans le
dsarmement, la dmobilisation et la rinsertion, 6, b). La MINUSTAH bien quelle ait t charge de
contribuer la mise en uvre dun processus D.D.R. en Hati, ne dispose pas dans son mandat de responsabilit
dans la restructuration de larme nationale. Voir S/RES/1542 du 30 avril 2004, 7.
275
La rationalisation des effectifs du corps arm se fait tantt par augmentation, tantt par puration des effectifs
militaires sur une modalit dintgration ou de brassage des lments provenant des diffrents groupes arms
signataires de laccord de paix. Concernant le modle de formation de larme nationale deux hypothses
peuvent tre retenues. La premire serait que cest larme gouvernementale qui intgre les lments nouveaux,
la seconde serait que lintgration doit se faire sur un pied dgalit entre toutes les parties selon une logique de
fusion. La premire hypothse est conforte par lAccord de cessez-le-feu de Lusaka sur la Rpublique
dmocratique du Congo (S/1999/815 du 23 juillet 1999) et lAccord dArusha sur le Rwanda du 4 aot 1993, la
seconde se vrifie dans lAccord de Lom sur la Sierra Leone (S/1999/777 du 12 juillet 1999) et les Accords de
Bicesse (31 mai 1991) et le Protocole de Lusaka (novembre 1994) sur lAngola, LAccord dArusha pour la paix
et la rconciliation au Burundi du 28 aot 2000.
276
Le respect des droits de lhomme constitue la pierre angulaire sur laquelle repose le mandat dune opration
de consolidation de la paix. La composante affecte aux droits de lhomme quelle contient a pour mission de
veiller au respect des droits humains dans les diffrents secteurs ou matires qui composent le mandat global de
lopration. Cet aspect est particulirement prgnant dans le volet scuritaire des oprations de consolidation de
la paix. Au Timor oriental par exemple, le Conseil de scurit, dans sa rsolution 1410 (2002), Dcide que les
principes des droits de lhomme internationalement accepts devront faire partie intgrante de laction de
formation et de cration des capacits mene par la MANUTO () . S/RES/1410 du 17 mai 2002, 5.
277
Cest ce qui explique la complexit du processus qui a consist, la suite dun processus de brassage, la
constitution dun embryon des Forces armes nationales sur la base dlments ligibles issus des composantes
et entits qui formaient le Gouvernement de transition ; que la constitution de cet embryon sest faite suivant un
processus en trois tapes, savoir : la formation de brigades dinfanterie pour le maintien de la scurit pendant les
lections, la formation dune unit de raction rapide et, enfin, ltablissement dune force de dfense forte. Voir
MAZYAMBO MAKENGO KISALA Andr, La participation de lOrganisation des Nations Unies au
processus de dmocratisation de la Rpublique dmocratique du Congo : rle particulier de la MONUC , in

137
mandat de la MONUC cre par la rsolution 1279 du 30 novembre 1999, quaprs la
conclusion de lAccord global et inclusif sur la transition en Rpublique dmocratique du
Congo sign Pretoria le 17 dcembre 2002 entre reprsentants des composantes et entits du
dialogue intercongolais. Aux termes de cet accord, la question de la formation des forces
armes nationales congolaises restructures et intgres doit tre confie au Conseil
Suprme de la Dfense qui tiendra les consultations qui simposent 278. Deux annes plus tard,
la rsolution 1565 (2004) confie la MONUC le mandat dapporter conseil au Gouvernement
et aux autorits de transition, conformment aux engagements de lAccord global et inclusif,
pour contribuer leurs efforts tendant mener bien la rforme du secteur de la scurit, y
compris lintgration des forces de dfense nationale et de scurit intrieure () en
sassurant de leur caractre dmocratique et pleinement respectueux des droits de lhomme et
des liberts fondamentales 279.
Pour ce faire, la MONUC a tabli une Commission mixte compose, en plus delle-mme, des
reprsentants de lAfrique du Sud, de lAngola, de la Belgique, des Etats-Unis dAmrique,
de la France, des Pays-Bas, du Royaume Uni de Grande Bretagne et dIrlande du Nord, de
lUnion europenne et delle-mme. Cette Commission mixte qui possde une souscommission technique pour larme a pour responsabilit de coordonner lassistance
internationale la restructuration sous forme intgre des forces armes. Le Conseil de
scurit place ainsi, ds le dpart et de faon assez curieuse, la MONUC dans un rle de
supervision et de coordination dans ce domaine et non un rle daction directe. Cette attitude
est certainement due lampleur de la tche appele tre mise en uvre dans un Etat aux
dimensions continentales ; monsieur K. ANNAN indique propose justement que la MONUC
ne puisse exercer aucune responsabilit dans les domaines couverts par la Commission mixte
et que son rle se limite la coordination gnrale ainsi qu lidentification des lacunes
BAKANDEJA Grgoire et alii (sous la direction de), Participation et responsabilit des acteurs dans un
contexte dmergence dmocratique en Rpublique dmocratique du Congo, Actes des journes scientifiques de
la Facult de Droit de lUniversit de Kinshasa, 18-19 juin 2007, Kinshasa, P.U.K., 2007, p. 171. Concernant
lAccord de Lusaka voir S/1999/815 du 23 juillet 1999, Annexe Accord de cessez-le-feu . Voir enfin
DP/CPO/DRC/1 du 25 juillet 2002, Ebauche de Programme de pays avec la Rpublique dmocratique du Congo
(2003-2005), Analyse de la situation, 1-11.
278
S/RES/1493 du 28 juillet 2003, 1. Voir aussi S/2003/211 du 21 fvrier 2003, Treizime rapport du
Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo,
2 ; Voir enfin, S/2003/1098 du 17 novembre 2003, Quatorzime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de
lOrganisation des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 37. Aux termes de lAccord global et
inclusif, cette question sera.
279
S/RES/1565 du 1er octobre 2004, 7, b). Voir galement le rle de la composante militaire de la MONUC in
S/2004/1034 du 31 dcembre 2004, Seizime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des
Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 31.

138
observes dans le soutien international280. Cette attitude permet nanmoins de mettre en
vidence le cadre multilatral dans lequel volue la MONUC de mme que lapport
considrable de ses partenaires dans le domaine de la restructuration de larme nationale, et
particulirement lUnion europenne qui a dploy dans cet Etat la mission EUSEC-R.D.
CONGO dans le but de soutenir les efforts du gouvernement et des autorits politiques de
transition pour faire progresser la rforme du secteur de la scurit281.
La MONUC a ainsi jou un rle de supervision et de coordination dans la restructuration de
larme nationale. Le Secrtaire gnral Kofi ANNAN rapporte quaprs un recensement
sommaire opr par le gouvernement congolais et qui a port prs de 350.000 individus, les
membres de larme congolaise, des mesures ont t prises allant dans le sens du brassage des
lments dmobiliss dsireux dintgrer les nouvelles forces armes et lintgration ou
lincorporation proprement dite de ces lments au sein de larme. Sur le terrain, cette
incorporation sest faite grce au concours des commandants de rgion, des membres du
Comit international daccompagnement de la transition, notamment le Gouvernement belge
qui a particip la constitution de la premire brigade congolaise intgre Kisangani. Le
Secrtaire gnral indique que cette activit na pas t sans heurts et que labsence de plan
clairement dfini et linsuffisance de soutien financier et logistique ont retard lavance des
efforts. Il cite en exemple le fait que le regroupement, sans soutien de base, des combattants
Ma-Ma aux fins de brassage et dintgration a considrablement aggrav linscurit et la
tension de certains secteurs ; ou encore le fait que le manque de matriel et de soutien de la
nouvelle brigade intgre a soulev de graves inquitudes concernant sa capacit
oprationnelle future282.

280

V. S/2004/1034 du 31 dcembre 2004, Seizime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de


lOrganisation des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 35-37. Voir galement S/2004/650
du 16 aot 2004, Troisime rapport spcial du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des Nations
Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 63.
281
S/RES/1693 du 30 juin 2006, 5.
282
V. S/2004/251 du 25 mars 2004, Quinzime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation
des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 7-9. Une runion importante sest tenue New
York, le 09 fvrier 2004, entre membres du Gouvernement de transition et divers Etats membres concerns afin
dexaminer ltat de la rforme du secteur de la scurit et de parvenir un accord sur les problmes essentiels
devant tre rgls durgence. Plusieurs mesures importantes ont t convenues concernant la rforme militaire,
notamment lacclration de lexamen et de ladoption de la loi sur lorganisation gnrale de la dfense et des
forces armes ; ladoption et lapplication dun plan dintgration militaire cohrent, rationnel et raliste ;
llaboration sans retards de plans cohrents, efficaces et rationnels pour le dploiement dunits intgres des
Forces armes et la remise en tat des installations militaires et des centres dinstruction. Idem, 17-18.

139
Pour pallier ces difficults et acclrer la rforme des forces armes, le Conseil de scurit
sest vu contraint, sur la base du chapitre VII, largir quelque peu le rle de la MONUC en
dcidant notamment du dploiement conjoint de la MONUC avec certaines brigades intgres
congolaises particulirement pour la surveillance des frontires et le contrle des ressources
naturelles. Cet largissement a notamment permis le dploiement des oprations conjointes
faucon noir et poigne de fer . Les rsultats du dploiement de ces oprations conjointes
ont t immdiats et ont permis denregistrer plusieurs actes de redditions de la part des
milices dissmines lest du pays qui ont aussitt t achemines vers des centres de
brassage, permettant par la mme occasion de collecter de nouvelles armes lgres et de petits
calibres283.
Le renforcement des capacits professionnelles des nouvelles Forces armes de la
Rpublique dmocratique du Congo (F.A.R.D.C.) a donn lieu, sous la supervision et la
coordination de la MONUC, la contribution de nombreux partenaires bilatraux notamment
lAfrique du Sud, lAngola, la Belgique et la France. Le Secrtaire gnral cite en exemple la
signature dun accord sur les modalits de mise en uvre dun projet belgo-sud-africain de
formation des F.A.R.D.C. conclu Kinshasa le 13 dcembre 2004284. Cette activit a
galement donn lieu un largissement du rle de la MONUC qui a notamment organis,
lattention des officiers congolais, plusieurs sminaires de formation ou dinformation dans
lobjectif dclar de contribuer obtenir au sein des Forces armes une chane de
commandement unique, efficace et responsable 285. Son rle sest galement orient vers le
renforcement des capacits administratives de larme nationale en dcidant de la structure
des soldes des militaires et de lvaluation de lentranement ncessaire aux diffrents
grades286.
Finalement, la contribution de la MONUC la rforme de larme nationale en
Rpublique dmocratique du Congo, prsente un tableau contrast due principalement au fait

283

S/2005/832 du 28 dcembre 2005, Vingtime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation
des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 21-31.
284
S/2004/1034 du 31 dcembre 2004, Seizime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation
des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 26-28. Malgr cette contribution, le Secrtaire
gnral fait remarquer quaucun partenaire bilatral na jusqu ce stade offert laide financire qui fait si
cruellement dfaut.
285
S/2007/156 du 20 mars 2007, Vingt-troisime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation
des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 48.
286
S/2005/603 du 26 septembre 2005, Dix-neuvime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de
lOrganisation des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 36, 37 et 78.

140
du dsquilibre qui existe entre dune part, lampleur de la tche et son rle de coordination et
de supervision et dautre part entre les multiples revirements des diffrents groupes arms et
la rticence de lopration user vraiment des prrogatives coercitives qui lui reviennent en
vertu du chapitre VII de la Charte comme le laisse entrevoir notamment la rsolution 1565
(2004) par laquelle le Conseil de scurit dcide en vertu du chapitre VII que la MONUC aura
pour mandat de se dployer et maintenir une prsence dans les principales zones susceptibles
dinstabilit pour y dissuader la violence, notamment en empchant que le recours la force
ne menace le processus politique en particulier dans lest de la R.D.C.287. Pour ces raisons, le
Secrtaire gnral relve que de nombreuses tches concernant la transition nauront pas
t menes bien, notamment en ce qui concerne la constitution dune arme nationale
congolaise professionnelle, dote deffectifs adquats, bien gre et quipe, loyale envers
lEtat et capable de protger la population congolaise et son territoire 288.
La MONUC nayant pu remplir son mandat aux termes de la priode de transition va ainsi
voir son mandat reconduit aprs llection du prsident Joseph KABILA le 06 dcembre
2006289. Cette reconduction plutt que dlargir consquemment le rle de la MONUC donne
lieu un vritable dsengagement de la MONUC au profit de lUnion europenne qui sest
propose aux autorits congolaises, pour assurer la coordination de lappui international la
rforme de larme nationale et du secteur de la scurit dans son ensemble. Le Secrtaire
gnral confirme ce dsengagement : il est essentiel de veiller ce que des progrs notables
soient raliss dans le domaine de la rforme du secteur de la scurit paralllement au
dsengagement de la MONUC avant de dclarer que le renforcement long terme et
gnral des capacits des FARDC ne pourra tre assure quavec la coopration des
donateurs bilatraux 290.

287

S/RES/1565 du 1er octobre 2004, 4, a).


S/2006/390 du 13 juin 2006, Vingt et unime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation
des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 45.
289
S/RES/1742 du 15 fvrier 2007, 1. A la suite de llection prsidentielle, des lections lAssemble
nationale et aux assemble provinciales, linauguration de lAssemble nationale a eu lieu le 22 septembre 2006
et linvestiture du prsident KABILA le 06 dcembre 2006, marquant ainsi la fin du processus de transition
envisag par lAccord global et inclusif de 2002.
290
S/2007/156 du 20 mars 2007, Vingt-troisime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation
des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 30-31, et 48. Nous ferons cependant remarquer
que la MONUC et les FARDC continuent de poursuivre des oprations communes contre certains groupes
dissidents. Voir S/2008/218 du 02 avril 2008, Vingt-cinquime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de
lOrganisation des Nations unies en Rpublique dmocratique du Congo, 28-29.
288

141
2 : La restructuration de la police nationale
Dans les socits qui sortent dun conflit, il est vital de remettre sur pied et renforcer
les structures et institutions charges dassurer le maintien de lordre civil afin de crer un
environnement propice pour une paix durable. La mise en place au sein dun Etat dune police
professionnelle et efficace constitue une condition pralable et indispensable cet
environnement propice291. Au sein des oprations de consolidation de la paix, la
responsabilit de cette tche revient la composante police civile qui a pour fonction de
renforcer les capacits des Etats assurer le rgne de la lgalit et de lordre public, de leur
donner les moyens de disposer dune force de police nationale bien forme et outille292. Cest
ce quindique le rapport Brahimi qui souligne que le rle de la police civile des Nations unies,
se doit daller au-del de la simple constatation des abus et autres comportements
inacceptables ou de simples mesures de prvention, pour revtir la responsabilit de rformer,
dinstruire et de rorganiser les forces de police locales afin quelles observent les normes
internationales en matire de respect des droits de lhomme, tout en ayant la capacit
dintervenir efficacement en cas de troubles civils et de se dfendre293.
A linstar de larme nationale, la restructuration de la police nationale emprunte la
voie du renforcement des capacits oprationnelles et celle du renforcement des comptences
professionnelles294. Les exemples de la Mission dappui des Nations unies au Timor oriental
(MANUTO) et de la Mission intgr des Nations unies au Timor-Leste illustrent bien la

291

S/2006/60 du 2 fvrier 2006, Rapport du Secrtaire gnral sur La Mission des Nations Unies pour la
stabilisation en Hati, 65.
292
La composante police civile des oprations de consolidation de la paix, si elle rpond de la responsabilit
politique et excutive du Reprsentant spcial du Secrtaire gnral, voit ses principales directives et
recommandations maner de la Division de la police civile du Dpartement des oprations de maintien de la paix
qui a pour charge principale de soutenir les services de police des pays qui sortent dun conflit et renforcer leurs
moyens daction pour quils soient viables et rpondent aux normes internationalement acceptes. Voir A/61/6
(Prog. 4) du 08 juin 2006, Cadre stratgique propos pour lexercice biennal 2008-2009, Deuxime volet : Planprogramme biennal, Programme 4 : Oprations de maintien de la paix, Sous-programme 4 : Police civile, pp. 7 et
8.
293
A/55/305-S/2000/809 du 21 aot 2000, Rapport du Groupe dtude sur les oprations de paix de
lOrganisation des Nations Unies, 39.
294
En Rpublique dmocratique le renforcement des capacits oprationnelles a pris un accent particulier
insistant sur la ncessit dintgrer les diffrentes forces de police parpilles sur le territoire et livres la merci
des diffrentes factions militaires : Chaque mouvement, se considrant gouvernement lgitime du pays, sest
fix comme objectif final la reconqute de la totalit de limmense territoire congolais, et, ce titre, a tabli une
administration dEtat, dont une structure de police dite nationale . Voir BERETHE Mody, Problmatique de
la rforme de la police en situation postconflit : le cas de la RDC , in CONOIR Yvan et VERNA Grard (sous
la direction de), Faire la paix. Concepts et pratiques de la consolidation de la paix, Qubec, Les Presses de
lUniversit de Laval, 2005, p. 167.

142
contribution des oprations de consolidation de la paix la rforme de la police nationale car
il sagit dune opration dploye au sein dun Etat nouvellement indpendant dont le
processus dmancipation a t particulirement difficile. Cette prcision emporte deux
consquences sur le volet scuritaire de ces oprations et plus particulirement la MANUTO :
la premire est quil va stablir ds le dbut du mandat de cette opration un lien entre
ltablissement de structures adquates de scurit et le processus de rconciliation nationale
de la population timoraise partage entre partisans dune scession avec lIndonsie,
vainqueurs du rfrendum dautodtermination populaire, tenu le 30 aot 1999, et partisans
dun statut dautonomie spciale sous la tutelle politique de lIndonsie295 ; la seconde est que
plutt que de lassistance une rforme, il sagit plus dans cet Etat dune assistance la
cration de capacits oprationnelles et professionnelles de la police nationale dans le respect
des droits de lhomme et des principes de dmocratie296.
Les premires mesures de rforme de la police nationale interviennent au Timor
oriental sous le mandat de la MANUTO tablie pour prendre le relais de lAutorit Transitoire
des Nations unies au Timor oriental (ATNUTO). La rsolution 1410 (2002) confie la
MANUTO le mandat de veiller assurer provisoirement le maintien de lordre et la scurit
publique, tout en aidant les autorits timoraises la mise en place dun nouvel organisme
charg de lordre public au Timor oriental : le Service de police du Timor oriental 297.
Pour accomplir cette mission, la MANUTO a mis sur pied son propre groupe de police lequel
a pu procder la formation de plusieurs units nationales dont une unit de police rapide
appele devenir le Service de police du Timor oriental ou la future Police Nationale du
Timor-Leste (P.N.T.L.). La coopration entre la MANUTO et les autorits timoraises sest
295

Lire Raphael POUYE: Following the peace revolution of April 1974 in Lisbon, Portugal suddenly
dismantled its colonial empire. On the fringes of the Indonesian archipelago, its possession of East Timor had
been under its loose and mostly nominal control since the 16th century. The new liberal Portuguese
administration established in 1974 faced the task of facilitating East Timors accession to independence. Long
neglected by its colonial masters, the half-island of East-Timor was still relatively new to concepts of selfdetermination and independence, having never openly pressed for self-government on a national scale. Only a
handful of Lisbon-educated young Timorese, encouraged by this new political climate in Portugal, ware
articulating the first political claim to statehood for the East Timorese, despite a long tradition of local
resistance. POUYE Raphael, Shadow States? States building and national invention under external
constraint in Kosovo and East-Timor (1974-2002), Question de recherch/Research in question n 13
February 2005, p. 10. Revue disponible ladresse suivante: http://www.ceri-science-po.org/publica/qdr.htm,
consult le 10 juin 2009. Voir galement S/RES/1272 du 25 octobre 1999, prambule.
296
Lexemple du Timor rejoint dune certaine manire lexemple de la MINUHA en Hati, qui sur le fondement
de la rsolution 940 (1994) du 2 aot 1994 reoit pour mandat la cration dune force de police nouvelle. La
nouveaut consistant dans la sparation administrative de la police nationale et des forces armes dHati.
297
S/RES/1410 du 17 mai 2002, 2, b).

143
concrtise dans la mise sur pied dun Comit de renforcement institutionnel de la Police
Nationale du Timor-Leste ; elle sest articule autour des objectifs suivants : 1) Renforcer les
capacits de la P.N.T.L. en matire de politique et de planification ; 2) Amliorer les relations
entre la P.N.T.L. et dautres lments du gouvernement tels que les forces de dfense et les
organes judiciaires ; 3) Normaliser les politiques et procdures de police ; 4) Amliorer la
reconnaissance par le public et la comprhension du rle jou par la P.N.T.L. ; 5) Accrotre
lefficacit de la formation et favoriser une meilleure intgration des droits de lhomme dans
toutes les activits de formation de la police. Le Groupe de police de la MANUTO a
activement contribu la poursuite de ces objectifs298.
Les progrs de la Police nationale du Timor-Leste assiste par la MANUTO sont fulgurants et
prs dune anne aprs sa cration, sa capacit daction est dj mme de couvrir le secteur
de la scurit dans six districts sur les treize que compte le pays299. Ces progrs encourageant
autorisent lOrganisation mettre en place un Bureau des Nations unies au Timor-Leste
(BUNUTIL) en remplacement de la MANUTO300. Le mandat du BUNUTIL prend fin le 20
juin 2006, suite la recrudescence de mouvements de violence et de dsordre civils mis la
charge principalement des Falintil-Foras de Defesa de Timor-Leste (F-FDTL). Par la
rsolution 1704 (2006), le Conseil de scurit qui note lexistence de problmes pour la
scurit et la stabilit court et long terme constate quil est ncessaire de sauvegarder la
stabilit du pays pour le maintien de la paix et de la scurit dans la rgion, dcide de crer la
Mission intgre des Nations unies au Timor-Leste (MINUT) compose de 1608 policiers.
Cette mission reoit comme mandat dassurer grce la prsence de la police des Nations
unies le rtablissement et le maintien de la scurit publique au Timor-Leste par un appui la
police nationale timoraise (P.N.T.L.) notamment en assurant titre provisoire lapplication
des lois et la scurit publique jusqu ce qu ce que la P.N.T.L. soit reconstitue, daider
poursuivre la formation et le dveloppement institutionnel de la P.N.T.L. et renforcer la
Police nationale et le Ministre de lintrieur, et daider galement planifier et tablir les
dispositifs de scurit lis aux lections pour prparer convenablement la Police nationale
sacquitter de son rle et de ses responsabilits pendant le droulement des lections prvues
pour 2007301. Le Secrtaire gnral Ban KI-MOON indique que le mandat de la MINUT a
298

S/2003/944 du 6 octobre 2003, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission dappui des Nations unies au
Timor oriental, 30-36
299
Idem, ibidem.
300
Concernant la cration du BUNUTIL voir la rsolution S/RES/1599 du 28 avril 1999.
301
S/RES/1704 du 25 aot 2006, 4, c).

144
ainsi pu voluer vers le commandement commun des forces de police nationale du TimorLeste grce un Accord sur le rtablissement et le maintien de la scurit publique au
Timor-Leste et lassistance la rforme, la restructuration et au renforcement de la Police
nationale timoraise et du Ministre de lintrieur conclu entre le Gouvernement du TimorLeste et la MINUT le 1er dcembre 2006. Cet accord a permis de renforcer les capacits
oprationnelles de la police nationale timoraise notamment par la mise en uvre dun
programme denregistrement, de slection et de certification. Le renforcement des capacits
oprationnelles et professionnelles de la police nationale ont eu pour consquence directe de
rduire les cas de violences graves, de meurtres, de viols et denlvements au Timor-Leste302.

302

S/2008/501 du 29 juillet 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission intgre des Nations unies au
Timor-Leste (pour la priode du 8 janvier au 8 juillet 2008), 15-20.

145
Chapitre II : Les volets politique, conomique et social des oprations de consolidation
de la paix
Les oprations de consolidation de la paix qui ont pour objectif de dfinir et tayer les
structures propres consolider la paix et viter la reprise des hostilits associent au volet
scuritaire de leurs mandats un second volet tourn vers les aspects politique, conomique et
social de la paix. Parce quelles sont dployes pour consolider la paix par le biais de la
restauration des Etats, les oprations de consolidation doivent apprhender leur mission dans
toute sa globalit. Elles orientent par consquent leur action dans deux grandes directions.
Lune consiste renforcer au sein des Etats dfaillants le cadre lgislatif voire
constitutionnelle, la capacit administrative et la libert dautodtermination par la voie du
suffrage universel, elle joint ces mesures de renforcement le besoin de rtablir la confiance
au sein de la population, condition fondamentale de tout progrs sur le chemin de la paix. Ces
mesures permettent, en dautres termes, aux oprations de consolidation de la paix de
contribuer au rtablissement de lautorit politique de lEtat et la rconciliation nationale de
sa population par des mesures de justice transitionnelle (section I). Lautre consiste asseoir
la paix sur ses fondements conomiques et sociaux : Seule une action soutenue et concerte
dans les domaines conomiques, sociaux, culturels et humanitaires peut inscrire la paix dans
la dure . Elle singnie, en dautres termes, mettre en uvre au sein des Etats dfaillants
un cadre favorable assurer la reconstruction des infrastructures dans les domaines
conomiques et sociaux. Elle a pour finalit absolue de permettre aux Etats dfaillants de
renouer avec de saines perspectives de dveloppement : Au lendemain dun conflit, sans
reconstruction et dveloppement, il ne saurait y avoir de paix durable (section II)303.
Les mesures que mettent en uvre les oprations de consolidation dans le cadre des
volets politique, conomique et social poursuivent comme objectif de redonner lEtat les
moyens institutionnels ncessaires pour reconqurir leffectivit de lexercice de leur
comptence nationale dgrad par les squelles de plusieurs annes de conflit civil. Elles sont
animes par la volont de lOrganisation des Nations unies de replacer lEtat dfaillant ou
dysfonctionnel dans un cadre nouveau et surtout propre assurer la stabilit et la prennit
dune paix fonde sur le respect des droits humains et lamlioration des conditions

303

Pour les deux citations voir A/48/935 du 6 mai 1994, Dveloppement et coopration conomique
internationale, Agenda pour le dveloppement, Rapport du Secrtaire gnral, 22.

146
conomiques et sociales porteuse de dveloppement. Ladjonction de ces mesures au mandat
des oprations affectes la consolidation de la paix conduit le professeur Linos-Alexandre
SICILIANOS dfinir les oprations de consolidation de la paix comme des oprations
polyvalentes ou multifonctionnelles qui intgrent au-del des aspects lis la scurit,
lassistance aux rformes institutionnelles fondamentales de lEtat destine garantir la
lgalit et constituer un cadre solide pour le respect des droits de lhomme304.

Section I : Lassistance au rtablissement de lautorit politique de lEtat et la rconciliation


nationale
Lassistance au rtablissement de lautorit politique de lEtat et la rconciliation
nationale figure au mandat de toutes les oprations de consolidation de la paix comme une
condition sine qua non du maintien de la paix. En dcidant la cration de lAPRONUC, par
exemple, le Conseil de scurit sest dit dsireux de contribuer la promotion de la
rconciliation nationale, la protection des droits de lhomme et la garantie du droit du
peuple cambodgien disposer de lui-mme grce des lections libres et quitables insistant
sur sa conviction que les lections libres et quitables sont essentielles pour un rglement
juste et durable du conflit au Cambodge et quelles contribuent la paix et la scurit
rgionales et internationales305. Dans le cadre de la MONUC, le Conseil de scurit souligne
limportance dun processus suivi de rconciliation nationale dans le cadre du dialogue
intercongolais et limportance de rtablir ladministration publique sur lensemble du
territoire nationale306. Enfin dans le cadre de lONUCI, le Conseil de scurit dcide que
celle-ci avec la collaboration des forces franaises autorises, de la CEDEAO et dautres
organisations internationales, doit contribuer la mise en uvre du processus de paix en
aidant le gouvernement de rconciliation nationale rtablir lautorit de lEtat partout en
Cte divoire ; en lui offrant un encadrement, des orientations et aune assistance technique en
vue de prparer et faciliter la tenue des lections libres, honntes et transparentes ; en
contribuant la promotion et la dfense des droits de lhomme ; en rtablissant lautorit du
systme judiciaire et ltat de droit partout en Cte divoire307.

304

Voir SICILIANOS Linos-Alexandre, LONU, la consolidation de la paix et ldification de la dmocratie ,


in Mlanges en lhonneur de Nicolas VALTICOS, Droit et justice, Paris, A. Pedone, 1999, p. 217.
305
V. S/RES/745 du 28 fvrier 1992, prambule.
306
V. S/RES/1279 du 30 novembre 1999, prambule ; S/RES/1291 du 24 fvrier 2000, prambule.
307
S/RES/1528 du 9 mars 2004, 6, l), m), n), q).

147

Lassistance au rtablissement de lautorit politique de lEtat et la rconciliation


nationale constitue une tape dcisive pour la russite du processus de consolidation de la
paix. Elle sappuie sur lexprience acquise par lOrganisation des Nations unies dans
lassistance quelle porte aux Etats membres qui en font la demande et dans des domaines
aussi varis que la rdaction des constitutions, linstauration des rformes administratives et
financires, le renforcement de la lgislation nationale relative aux droits de lhomme,
lamlioration des structures judiciaires, la formation de spcialistes de droits de lhomme, et
laide aux mouvements arms dopposition pour leur permettre de se transformer en partis
politiques308.
Lexamen du mandat des oprations de consolidation de la paix permet de constater
que le Conseil de scurit oriente cette assistance vers la restauration des institutions en
charge des domaines lgislatif, administratif et lectoral dune part ( 1) et la mise en place de
mcanismes de justice transitionnelle, dautre part ( 2).

1 : Lappui la restauration des domaines lgislatif, administratif et lectoral


Cet appui repose sur la conviction que pour tre prenne la paix doit tre fonde sur un
socle institutionnel solide et cohrent propre assurer le fonctionnement rgulier de lEtat,
garantir une bonne gouvernance309. En dautres termes, cet appui participe de la dfinition et
de ltaiement des structures propres raffermir la paix et ainsi viter la reprise des hostilits.
Il touche dun ct, aux domaines lgislatif et administratif de lEtat car il nest pas frquent
de constater au lendemain des conflits arms combien les textes lgislatifs, voire les
constitutions, de mme que les structures administratives de lEtat, portent la marque dune
accumulation de ngligences ou de manipulations politiques, contiennent des dispositions
discriminatoires et peu conformes aux normes internationales en matire de droits de
lhomme. A cette faiblesse sajoute le fait que la plupart des agents de lEtat nont parfois ni
les capacits, ni les moyens ncessaires pour appliquer les textes lgaux en vigueur, que

308

A/48/935 du 6 mai 1994, Dveloppement et coopration conomique internationale, Agenda pour le


dveloppement, Rapport du Secrtaire gnral, 124.
309
V. MENEMENIS Alain, Lassistance constitutionnelle et administrative comme condition de la restauration
de lEtat , in DAUDET Yves (sous la direction de), Les Nations Unies et la restauration de lEtat, Colloque des
16 et 17 dcembre 1994, Paris, A. Pedone, 1995, p. 41.

148
lappareil judiciaire et le systme pnitentiaire ne disposent plus de ressources ncessaires
leur fonctionnement, les conflits les ayant transforms en instruments de rpression de sorte
quils ont souvent perdu toute lgitimit (A)310. Cet appui touche dun autre ct au domaine
lectoral. Il a pour objectif dinstaurer au sein de lEtat une culture lectorale, en contribuant
la rforme du systme lectoral dans son ensemble et la bonne conduite des oprations
lectorales proprement dites (B).

A. Les domaines lgislatif et administratif


Lappui la restauration des institutions charges des domaines lgislatif et
administratif de lEtat consiste tout la fois encourager ldiction, la suppression et le
respect des dispositions lgislatives ainsi qu promouvoir le bon fonctionnement des
pouvoirs publics, lment sans doute le plus important qui relve de la responsabilit de
chaque Etat311. Il ressort cependant de lanalyse du mandat des oprations de consolidation de
la paix quelles ne se sont pas directement atteles lassistance constitutionnelle des Etats.
Cependant le rle quelles jouent dans la mise en uvre des accords de paix gnralement et
dans la surveillance et la promotion du respect des droits humains particulirement, peut
sinterprter comme une forme dassistance constitutionnelle indirecte dans la mesure o ces
accords de paix et les mesures quils impliquent font de plus en plus souvent lobjet dune
intgration constitutionnelle312.
Les mesures dappui la restauration du domaine lgislatif de lEtat apparaissent pour
la premire fois dans le mandat de la mission dobservation des Nations unies en El Salvador.
Indpendant en 1841, le Salvador plonge en 1981 dans une guerre civile qui va opposer

310

V. S/2004/616 du 23 aot 2004, Rtablissement de ltat de droit et administration de la justice pendant la


priode de transition dans les socits en proie un conflit ou sortant dun conflit, Rapport du Secrtaire gnral,
27. Voir aussi DAILLIER Patrick, Les oprations multinationales conscutives des conflits arms en vue
du rtablissement de la paix , Recueil des Cours de lAcadmie de Droit International, 2005, tome 314, p. 283.
311
A/48/935 du 6 mai 1994, Dveloppement et coopration conomique internationale, Agenda pour le
dveloppement, Rapport du Secrtaire gnral, 125. Au Cambodge dans le cadre de lAPRONUC, le Secrtaire
gnral ajoute que la supervision des processus dapplication des lois et processus judiciaires seffectue par
llaboration de codes de conduite, de directives et dactivits de formation . Voir ISOART Paul,
LOrganisation des Nations Unies et le Cambodge , R.G.D.I.P., 1993, pp. 674-675.
312
Voir CAHIN Grard, Les Nations Unies et la construction dune paix durable en Afrique , in MEDHI
Rostane (sous la direction de), La contribution des Nations unies la dmocratisation de lEtat, Paris, Editions
A. Pedone, 2002, pp. 144-145. Voir galement DAUDET Yves, La restauration de lEtat, nouvelle mission des
Nations Unies ? , in DAUDET Yves (sous la direction de), Les Nations unies et la restauration de lEtat, Paris,
A. Pedone, p. 21.

149
pendant prs dune dizaine dannes, le Frente Farabundo Marti de Libration Nationale
(F.F.M.L.) lAlliance Rpublicaine Nationale (ARENA) et lentraner dans un cycle de
violence sanguinaire caractris par des assassinats politiques rptition et des atteintes
multiples aux droits de la personne humaines. Cest pour cette raison que ds sa cration, le
20 mai 1991, le Conseil de scurit place au mandat de lONUSAL la responsabilit de
surveiller les accords conclus entre le gouvernement salvadorien et le Frente Farabundo Marti
para la Liberacin Nacional, commencer par la vrification de lapplication de lAccord
relatif aux droits de lhomme conclu San Jos le 26 juillet 1990 et complt par les accords
de paix signs Mexico le 27 avril 1991 et New York le 25 septembre 1991313.
Cest donc en qualit dobservateur de la Commission nationale pour le raffermissement de la
paix (COPAZ), charge de rdiger le texte des dispositions de loi se rapportant aux
accords et den superviser lexcution, que lONUSAL dbute sa mission. Celle-ci va assez
rapidement stendre dautres mesures dencadrement plus volontaires parce qualignes sur
une obligation de respect des standards internationaux relatifs la protection et la promotion
des droits de lhomme. Le Secrtaire gnral rapporte en effet qu A la suite des difficults
survenues dans lapplication des accords de paix, lONUSAL, avec la coopration des
parties, ne se borne plus aux fonctions de vrification prvues dans son mandat initial mais
prte maintenant ses bons offices de diverses manires pour faciliter lexcution de ces
accords 314. Ces nouvelles mesures ont permis notamment dacclrer ladoption par le
Parlement national dun nouveau code agraire, dun nouveau pnal et de procdure pnale.
Monsieur Boutros BOUTROS-GHALI ajoute que dans sa premire dcision importante, la
chambre constitutionnelle de la Cour suprme de justice a estim quaux termes des accords
internationaux ratifis par le Salvador, la dtention prvention qui tait devenue la norme,
devrait dsormais constituer une exception. La composante droits de lhomme de lONUSAL
a galement contribu la mise en place de nombreux sminaires et ateliers spcialiss sur les
droits de lhomme lintention de la Police nationale civile, de la magistrature, du Bureau du
Procureur national charg de la dfense des droits de lhomme, des forces armes et des
313

Ces accords ont t mens grce la participation active du Secrtaire gnral des Nations unies, ils trouvent
leur fondement dans laccord de Genve du 04 avril 1990 dont lobjectif tait de mettre fin au conflit arm par
la voie politique dans les dlais les plus brefs, de promouvoir la dmocratisation du pays, de garantir le respect
intgral des droits de lhomme et de runifier la socit salvadorienne . Voir S/RES/693 du 20 mai 1991, 2 ;
S/RES/729 du 14 janvier 1992, 2.
314
A/46/864-S/23501 du 30 janvier 1992, Lettre date du 27 janvier 1992, adresse au Secrtaire gnral par le
reprsentant permanent dEl Salvador auprs de lOrganisation des Nations Unies, Annexe Accord de paix .
Monsieur Boutros BOUTROS-GHALI indique lui-mme : Voir S/24833 du 23 novembre 1992, Rapport du
Secrtaire gnral concernant la Mission dObservation des Nations Unies en El Salvador, 2.

150
organisations non gouvernementales. Cette composante sest galement intresse
lvolution de la situation des droits fondamentaux, y compris les droits syndicaux et le droit
du travail la rforme du systme judiciaire dans son ensemble315.
Le travail de lONUSAL a galement permis la ratification du premier Protocole facultatif se
rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966. Grce cette
ratification, le Comit des droits de lhomme est dsormais comptent pour recevoir et
examiner toutes communications manant des particuliers ayant puis leurs voies de recours
internes. LONUSAL a galement permis dobtenir le retrait des rserves salvadoriennes la
Convention des Nations unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels,
inhumains ou dgradants ; ces rserves avaient notamment trait la comptence du Comit
contre la torture en matire denqutes sur les violations systmatiques ainsi qu
lacceptation de lautorit de ce Comit en matire de plaintes manant des particuliers. Enfin
les bons offices de lONUSAL ont permis que le Salvador reconnaisse la juridiction
obligatoire de la Cour interamricaine des droits de lhomme316.
A ct de lONUSAL, le mandat de plusieurs autres oprations de consolidation de la
paix mettent en vidence la volont onusienne darticuler les mesures de renforcement
lgislatif autour de la proccupation de la dignit de lhomme au point den faire la toile de
fond du processus de consolidation de la paix dans son ensemble. Ainsi en Hati, la
MINUSTAH va-t-elle appuyer ladoption de textes lgislatifs visant renforcer les capacits
de lOffice de Protection du Citoyen (O.P.C.) conformment aux principes de la Dclaration
de Paris, relative aux institutions nationales en matire de droits de lhomme317. Dans le
mme sens, le Secrtaire gnral Ban KI-MOON observe que le travail abattu lONUB, la
MINUL et la MINUSIL, a permis de doter leurs Etats htes des meilleures lois de dfense des
droits de lhomme tout en renforant leurs institutions judiciaires318.
Sagissant du renforcement des capacits institutionnelles administratives, les
oprations de consolidation de la paix montrent quelles se le plus souvent employes

315

. S/1995/220 du 24 mars 1995, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission dObservation des Nations Unies
en El Salvador, 29-33.
316
Idem, 39.
317
S/2008/202 du 7 avril 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies pour la
stabilisation en Hati, 45.
318
A/63/1 du 12 aot 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 45.

151
encadrer lexcution par lEtat lui-mme de lois de dcentralisation administrative. Il en va
ainsi du mandat de la MONUC, de la MINUSIL, de la MINUSTAH, de lONUB, et de la
MINUT319. Dans le cas dHati, par exemple, le Gouvernement approuve en juillet 2007, sur
linitiative du Prsident PREVAL, un programme de rforme de lEtat qui dfinit une vision
pour la rforme de ladministration publique, fournit un cadre pour llaboration dune
politique de dcentralisation et la mise en place de mcanismes dexcution permettant
ltablissement du niveau central au niveau local, dinstitutions lgitimes et dmocratiques qui
pourraient collecter des fonds et engager des dpenses dans lintrt de la population. Le
Secrtaire gnral souligne que la contribution de la MINUSTAH ce programme de rforme
sest faite sous la forme davis dexperts et dassistance technique320. Dans le cas de la Sierra
Leone, le Secrtaire gnral rapporte que la politique de dcentralisation de lEtat a permis de
faire progresser la consolidation de lautorit de lEtat et souligne laide de la MINUSIL
notamment dans le transfert aux conseils locaux des grands services administratifs de
lducation, de la sant et de lagriculture321.
Dans dautres cas tels que celui de la MINUL et de lONUCI, laction onusienne sest
limite accompagner le redploiement de la capacit administrative de lEtat sur lensemble
de son territoire322. Enfin dans le cas du Cambodge, cette assistance a donn lieu un exercice
dlgu mais cependant limit de la comptence administrative du Cambodge. Exercice
dlgu mais limit car lAPRONUC a exerc ces comptences avec laval du Conseil
national suprme, instance souveraine du Cambodge et dans le cadre des accords de Paris
signs le 23 octobre 1991323. Ainsi l Accord pour un rglement politique global du conflit

319

V. S/2005/596 du 20 septembre 2005, Vingt-sixime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies en Sierra Leone, 26 ; S/2006/163 du 14 mars 2006, Sixime rapport du Secrtaire gnral sur
lOpration des Nations Unies au Burundi, 48 ; S/2009/72 du 4 fvrier 2009, Rapport du Secrtaire gnral sur
la Mission intgre des Nations Unies au Timor-Leste (pour la priode allant du 9 juillet 2008 au 20 janvier
2009), 11).
320
S/2008/202 du 7 avril 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies pour la
stabilisation en Hati, 10-11. Voir aussi S/2008/586 du 27 aot 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur la
Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Hati, 68.
321
S/2005/596 du 20 septembre 2005, Vingt-sixime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies en Sierra Leone, 16-18.
322
V. S/2003/1175 du 15 dcembre 2003, Premier rapport intrimaire du Secrtaire gnral sur la Mission des
Nations Unies au Libria, 38 ; S/2004/229 du 22 mars 2004, Deuxime rapport du Secrtaire gnral sur la
Mission des Nations Unies au Libria, 31-35 ; S/2009/21 du 8 janvier 2009, Dix-neuvime rapport du
Secrtaire gnral sur lOpration des Nations Unies en Cte divoire 12-13.
323
A/46/608-S/23177 du 30 octobre 1991, Lettre date du 30 octobre 1991, adresse au Secrtaire gnral par les
Reprsentants permanents de la France et de lIndonsie auprs de lOrganisation des Nations Unies, II. Accord
pour un rglement politique global du conflit du Cambodge, articles 3 et 6. Les rapports entre lAPRONUC et le
C.N.S. sont organises comme suit : a) Le CNS donnera des avis lAPRONUC, qui sy conformera condition
quil y ait consensus entre les membres du CNS et que ces avis soient conformes aux objectifs du prsent

152
du Cambodge nonce premirement que le Conseil national suprme (C.N.S.) est lorgane
lgitime unique et source de lautorit au Cambodge et quil incarne pendant la priode de
transition la souverainet, lindpendance et lunit du Cambodge ; et deuximement que le
C.N.S. dlgue lAPRONUC tous les pouvoirs ncessaires pour assurer son application :
Afin dassurer un environnement politique neutre permettant la tenue dlections gnrales
libres et quitables, les institutions, organismes et services administratifs qui pourraient
influer directement sur le rsultat des lections seront places sous la supervision ou le
contrle direct de lOrganisation des Nations Unies. (). Pour reflter limportance de ces
sujets, lAPRONUC exercera tout le contrle ncessaire pour assurer la stricte neutralit des
organismes qui en sont responsables . Ainsi en vertu de cet accord (article 6) et
conformment la rsolution 745 (1992) renvoyant au rapport du Secrtaire gnral sur le
Cambodge dat du 19 fvrier 1992, les institutions, organes et services administratives traitant
des affaires trangres, de la dfense nationale, des finances, de la scurit publique et de
linformation se retrouvent placs sous le contrle de lAPRONUC. Le Reprsentant spcial
du Secrtaire gnral se voit par la mme occasion habilit mettre des directives
lintention des institutions, organes et services administratifs susmentionns. Ces directives
ont une valeur rglementaire324.
Pendant la priode de transition , ladministration civile du Cambodge a associ
lexercice des pouvoirs de trois entits, le Conseil national suprme, lAPRONUC et les
structures administratives existantes325. Leur coopration fonctionnelle sest effectue par
Accord ; b) Sil ny a pas de consensus entre les membres du CNS malgr tous les efforts de son Prsident
S.A.R. NORODOM SIHANOUK, il appartiendra au Prsident de dcider de lavis donner lAPRONUC, en
tenant pleinement compte des vues exprimes au sein du CNS. LAPRONUC se conformera cet avis,
condition quil soit conforme aux objectifs prsent Accord ; c) Si S.A.R. N. SIHANOUK, Prsident du CNS,
reprsentant lgitime de la souverainet cambodgienne, nest pas en mesure, pour quelque raison que ce soit, de
prendre cette dcision, son pouvoir de dcision sera transfr au Reprsentant spcial du Secrtaire gnral. Le
Reprsentant spcial prendra la dcision finale, en tenant pleinement compte des vues exprimes au sein du
CNS. Idem, Annexe 1 Mandat de lAPRONUC, Section A, point 2.
324
S/23613 du 19 fvrier 1992, Rapport du Secrtaire gnral sur le Cambodge, 95 ; A/46/608-S/23177 du 30
octobre 1991, Lettre date du 30 octobre 1991, adresse au Secrtaire gnral par les Reprsentants permanents
de la France et de lIndonsie auprs de lOrganisation des Nations Unies, Annexe 1 Mandat de lAPRONUC,
Section B, points 2-4. Conformment larticle 6 du prsent Accord, lautorit du reprsentant spcial du
Secrtaire gnral comprend le pouvoir : a) Dinstaller, dans les institutions, organes et services administratives
de toutes les Parties cambodgiennes, du personnel des Nations Unies qui aura un accs sans restriction toutes
les activits et informations administratives ; b) Dexiger la raffectation ou la rvocation de tout membre du
personnel de ces institutions, organes et services administratives. Voir aussi ZASLOFF Joseph, La qute de la
paix au Cambodge , in Mlanges en lhonneur du Doyen Paul ISOART, Paris, A. Pedone, 1996, pp. 404-405.
325
La priode de transition est dfinie dans laccord de paix comme celle allant de lentre en vigueur de
lAccord jusqu ce que lAssemble constituante lue par la voie dlections libres et quitables, organises et
certifies par les Nations Unies, aura approuv la Constitution, se sera transform en Assemble lgislative et
quun nouveau gouvernement aura ensuite t form.

153
voie de dialogue et dinteraction. LAutorit provisoire a eu trois niveaux dinteraction avec
les institutions, organes et services administratifs existants dans toutes les rgions du
Cambodge. Le premier niveau dinteraction consiste en un contrle direct exerc dans la
mesure ncessaire pour assurer la stricte neutralit de lapplication de laccord. Le second
niveau dinteraction consiste en une fonction de supervision et de contrle moins strict sur les
institutions, organes ou services administratifs identifis en consultation avec le CN.S. Il
sagit de la sant publique, de lducation, de lagriculture, de la pche, des postes, de la
production et de la distribution dnergie, des transports, du tourisme, des monuments
historiques, des mines et de ladministration gnrale. Le rle de lAPRONUC sest born
fixer des orientations et sassurer de la prservation dun environnement neutre. Le
troisime niveau dinteraction consiste enfin maintenir le fonctionnement rgulier des
structures administratives cambodgiennes afin dassurer une vie normale326. Le travail de
lAPRONUC a ainsi conduit la restructuration de ladministration cambodgienne pralable
la tenue des lections dans cet Etat327. Enfin, lorsque le mandat de lAPRONUC prend fin
avec la formation du gouvernement constitutionnel, le 24 septembre 1993, le Conseil de
scurit note avec satisfaction que ce mandat a t men bonne fin car il a pu redonner au
peuple cambodgien et ses dirigeants dmocratiquement lus, la possibilit dassumer la
responsabilit principale de la paix et de la stabilit dans leur pays328.

B. Le domaine lectoral
Lappui la restauration du domaine lectoral de lEtat sentend dans le cadre des
oprations de consolidation de la paix de toutes mesures prises en vue de garantir, au sein de
lEtat destinataire, la libert du peuple dans le choix de ses dirigeants. Il sagit dune libert
fondamentale inscrite dans le texte de la Charte des Nations unies qui proclame comme but de
lOrganisation celui de dvelopper entre les nations des relations amicales fondes sur le
respect de lgalit de droits des peuples et de leur droit disposer deux-mmes. Dans la
326

V. ISOART Paul, LOrganisation des Nations Unies et le Cambodge , R.G.D.I.P., 1993, pp. 674-675. Voir
aussi S/23613 du 19 fvrier 1992, Rapport du Secrtaire gnral sur le Cambodge, 96-97.
327
S/25913 du 10 juin 1993, Rapport du Secrtaire gnral sur le droulement et le rsultat des lections au
Cambodge.
328
V. S/RES/880 du 04 novembre 1993, prambule. Le 24 septembre 1993, S.A.R. le Prince NORODOM
SIHANOUK, Chef de lEtat, a promulgu formellement la constitution Phnom Penh. Par voie de consquence,
le Cambodge est dsormais une monarchie constitutionnelle portant le nom officiel de Royaume du
Cambodge . V. S/26529 du 05 octobre 1993, Nouveau rapport du Secrtaire gnral sur lapplication de la
rsolution 745 (1992) du Conseil de scurit, 3.

154
poursuite de cet objectif lOrganisation des Nations unies, par lintermdiaire de son
Assemble gnrale a dvelopp une comptence spcifique dans lobservation et la
vrification des processus lectoraux dans les territoires sous tutelle et territoires non
autonomes premirement, cest notamment le cas du Groupe dassistance des Nations unies
pour la transition en Namibie (GANUPT) ; puis elle a orient son action en direction de ses
Etats membres, cest notamment le cas de la Mission dobservation des Nations unies charge
de la vrification du processus lectoral au Nicaragua (ONUVEN) et celui de la Mission
dobservation des Nations unies pour la vrification des lections en Hati (ONUVEH)
charge de lobservation et de la vrification du processus lectoral mais aussi de lassistance
llaboration des plans de scurit lectorale et de lobservation de leur mise en uvre329.
Sur la base de toute lexprience accumule, les oprations de consolidation de la paix
ont intgr leur approche transversale de la paix, la ncessit de veiller linstauration dune
culture lectorale au sein de leurs Etats htes. En dcidant la cration de lAPRONUC, le
Conseil de scurit sest dit convaincu que les lections libres et quitables sont essentielles
pour un rglement juste et durable du conflit au Cambodge et quelles contribueront
certainement la paix et la scurit rgionales et internationales330. En largissant le mandat
de lOpration des Nations unies en Somalie (ONUSOM), le Conseil de scurit se dit
galement convaincu de la ncessit de consultations et de dlibrations caractre
largement participatif pour parvenir la rconciliation, un accord sur la mise en place

329

Le professeur Christian TOMUSCHAT fait remarquer que le mandat lectoral de lONUVEN, fait suite au
vote par lAssemble gnrale, lanne antrieure, de la rsolution 43/157 intitule Renforcement de lefficacit
du principe dlections priodiques et honntes et transmise la Commission des droits de lhomme pour
llaboration des procdures appropries cette fin. Cependant, cette pratique nouvelle a tout de suite rencontr
certaines rsistances car un an aprs, en 1989, la rsolution 1989/51 du 07 mars 1989, intitule Respect des
principes de la souverainet nationale et de la non-ingrence dans les affaires intrieures des Etats en ce qui
concerne les processus lectoraux , a t adopte par une large majorit dEtats. Voir TOMUSCHAT Christian,
Lintervention structurelle des Nations unies , in MEDHI Rostane, La contribution des Nations unies la
dmocratisation de lEtat, Colloque des 14 et 15 dcembre 2001. Paris, A. Pedone, 2002, p. 114. Concernant
lONUVEH voir A/RES/45/2 du 10 octobre 1990. Le cas dHati diffre de celui du Nicaragua en ce sens que sa
dimension internationale est moins vidente. Plus petite lONUVEH introduit une innovation importante : la
fourniture dune assistance technique au Comit de coordination pour la scurit des lections et le dploiement
de 62 observateurs chargs de suivre lapplication de mesures de scurit. Pour la premire fois aussi la mission
comporte un vaste projet dassistance technique du PNUD au Conseil lectoral provisoire, mesure rendue
ncessaire par le manque dexprience des autorits locales. Voir A/46/609 du 19 novembre 1991, Renforcement
de leffectivit du principe dlections priodiques et honntes, 41. Voir aussi LAFON Jean-Pierre, Laction
des Nations Unies et lassistance lectorale , Bulletin du Centre dinformation des Nations Unies, dcembre
1993, n 7-8, pp. 75 et 76 : LOrganisation des Nations Unies possdent une longue exprience en matire de
surveillance des lections et dassistance lectorale : de sa premire mission dobservation des lections
partielles en Core en 1948 la surveillance de processus lectoraux dans le cadre de la dcolonisation et des
oprations de maintien de la paix .
330
S/RES/745 du 28 fvrier 1992, prambule.

155
dinstitutions gouvernementales de transition ainsi qu un consensus sur les principes de
base et les mesures propres favoriser ltablissement dinstitutions dmocratiques
reprsentatives 331. Dans le cadre de la rsolution 1401 (2002), le Conseil de scurit qui
dcide de la cration de la Mission dassistance des Nations unies en Afghanistan (MANUA)
ne manque pas de souligner le droit inalinable du peuple afghan dterminer lui-mme
librement son avenir politique 332. Enfin en Cte divoire, le Conseil de scurit qui cre
lONUCI lui confie la responsabilit avec le concours de la CEDEAO et des autres
partenaires internationaux, doffrir au Gouvernement de rconciliation nationale un
encadrement, des orientations et une assistance technique en vue de prparer et faciliter la
tenue de consultations lectorales libres, honntes et transparentes dans le cadre de la mise en
uvre de laccord de Linas-Marcoussis333.
Sur le terrain, les oprations de consolidation de la paix se sont atteles mettre en
uvre deux types de mesures principales. La premire touche lobservation et la vrification
du processus lectoral, la seconde concerne lorganisation et la conduite de ce mme
processus. Ces mesures peuvent tre prcdes par des actions damnagement voire de
restauration du systme lectoral national, ce que propose lONUSAL et la MINUSTAH,
et/ou renforces par des actions de scurisation du processus lectoral dans son ensemble, ce
que met en uvre lONUVEH334.

331

S/RES/814 du 26 mars 1993, prambule.


S/RES/1401 du 28 mars 2002, prambule.
333
S/RES/1528 du 09 mars 2004, 6, m). Dans certains cas la tenue des lections a concid avec la fin du
mandat des oprations de consolidation de la paix. Cest notamment le cas de lAPRONUC dont le mandat sest
achev en mai 1993 et celui de lONUMOZ qui procde la liquidation de ses avoirs immdiatement aprs la
tenue des lections en octobre 1994. Voir S/25913 du 10 juin 1993, Rapport du Secrtaire gnral sur le
droulement et le rsultat des lections au Cambodge et S/1994/1449 du 23 dcembre 1994, Rapport final du
Secrtaire gnral concernant lOprations des Nations Unies au Mozambique.
334
Dans le cadre de lONUSAL, le Secrtaire gnral rapporte que les lections qui ont eu lieu en 1994 ont mis
en vidence la ncessit dune rforme profonde du systme lectoral dont les principaux lments sont,
ltablissement dune carte didentit unique, le droit pour llecteur de voter dans sa zone de rsidence, la
normalisation des modes de reprsentation lAssemble et dans les conseils municipaux et la dpolitisation du
Tribunal suprme lectoral. Voir S/1995/220 du 24 mars 1995, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission
dObservation des Nations Unies en El Salvador, 41. Dans le cadre de la MINUSTAH, monsieur Kofi
ANNAN fait remarquer que malgr les efforts entrepris pendant les annes 90, Hati ne dispose pas encore dun
Conseil lectoral permanent ou provisoire. Alors quil sapprte recommander la cration de lopration il
indique les diffrentes tapes que devait prendre lassistance la rforme du systme lectoral soulignant en
premire tape la cration dun Conseil lectoral provisoire et pluraliste, tape qui serait suivie des modifications
ncessaires porter au dcret lectoral du 11 fvrier 2005. Cependant face aux dficiences structurelles et
oprationnelles du Conseil lectoral et surtout face son incapacit assumer ses responsabilits dans les dlais
prescrits, le Secrtaire gnral souligne que la MINUSTAH a dcid dtablir, en collaboration avec lO.E.A.,
une liste de dix dcisions et mesures essentielles que les autorits hatiennes se devaient dappliquer durgence.
Ces mesures et dcisions ont notamment consist doter le Conseil lectoral provisoire dune structure excutive
efficace et de professionnels Port-au-Prince et ailleurs ; de confirmer le calendrier lectoral ; de rviser le
332

156

Dans le cadre des oprations de consolidation de la paix, lobservation et la


vrification du processus lectoral consiste observer puis vrifier au sein des Etats, la
rgularit du processus lectoral. Elle fait appel la collaboration dobservateurs ou
spcialistes internationaux invits la demande de lEtat pour attester la rgularit de la tenue
des lections. Plus prcisment les oprations ont la responsabilit de vrifier que le processus
lectoral est rgi par les normes les plus strictes possibles en matire dgalit daccs de tous
les partis politiques aux moyens de communication sociales et doctroi de ces partis de
facilits tendues pour lorganisation de manifestations publiques et de tout autre type de
propagande ; de vrifier que les listes lectorales sont tablies en bonne et due forme. Loin
dtre passive, cette responsabilit exige rigueur et attention dans lanalyse du droulement
technique du processus lectoral ainsi que dans linterprtation des vnements susceptibles
dintervenir pendant le processus. Cette forme dappui joue donc au sein des Etats, la fois un
rle de lgitimation et un rle dalerte rapide. Elle laisse aux Etats le choix des modalits dans
la conduite et lorganisation proprement dite des lections.
LOpration des Nations unies au Mozambique rend compte de cette forme dappui
car le Conseil de scurit en dcidant la cration de cette opration lui reconnat un mandat
lectoral consistant prter une assistance technique et surveiller lensemble du processus
lectoral 335. Il en va de mme de lONUCI qui reoit pour mandat avec lappui de diffrents
partenaires, d offrir au Premier Ministre, son gouvernement, la Commission lectorale
indpendante et aux autres organismes ou instituts comptents, toute lassistance technique
ncessaire en vue dorganiser des lections, prsidentielles et lgislatives, ouvertes tous,
libres, justes et transparentes 336. Cest aussi le cas de la rsolution 1542 (2004) qui donne
la MINUSTAH la responsabilit d aider le Gouvernement de transition organiser,
surveiller et tenir au plus vite, des lections parlementaires et prsidentielles libres et
rgulires, en particulier en fournissant une assistance technique, logistique et administrative,
dcret lectoral du 11 fvrier 2005 ; de dterminer lemplacement et le nombre de bureaux de vote. V.
S/2005/631 du 06 octobre 2005, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de Stabilisation des Nations Unies
en Hati, 19.Voir S/2004/300 du 16 avril 2004, Rapport du Secrtaire gnral sur Hati, 17-19. Voir aussi
S/2005/124 du 25 fvrier 2005, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies pour la
stabilisation en Hati, 28-32. Le dcret prsidentiel portant adoption de la loi lectorale est publi le 11 fvrier
2005.
335
Voir S/RES/797 du 17 dcembre 1992 ; et S/24892 du 03 dcembre 1992, Rapport du Secrtaire gnral sur
lOpration des Nations Unies au Mozambique (ONUMOZ), Cadre gnral de lOpration, 18, litera c. Nous
soulignons.
336
V. S/RES/1739 du 10 janvier 2007, 2, j) Appui lorganisation dlections ouvertes tous, libres, justes
et transparentes .

157
en assurant le maintien de la scurit et en appuyant comme il convient des oprations
lectorales qui permettent la participation dlecteurs reprsentatifs de lensemble de la
population du pays, y compris les femmes337.
La MONUC participe galement cette forme dappui au renforcement du domaine
lectorale en R.D.C. En effet dans cet Etat, lAccord de paix global et inclusif sur la transition
du 17 dcembre 2002 sign Pretoria, trace les grandes lignes dun processus de transition
devant dboucher sur des lections nationales, deux ans aprs lentre en fonctions du
gouvernement. Cet accord stipule galement que la priode de transition peut-tre prolonge
dune priode six mois renouvelable une fois si les prparatifs techniques des lections
prennent du retard. Dans le cadre de la MONUC qui reoit le mandat de contribuer la mise
en uvre de cet Accord, le Secrtaire gnral Kofi ANNAN, note assez rapidement les
principaux obstacles susceptibles de se dresser sur le chemin de linstauration dune culture
lectorale : difficult logistique pour toucher tous les lecteurs dans un pays aussi vaste que
lEurope et pratiquement exempt de routes ; populations dpourvues de cartes didentit ;
absence de recensement depuis 1984 ; inscurit cre par des groupes armes dans certaines
rgions et tensions politiques dans dautres ; enfin pression inhrente au grand espoir de
changement qui anime la population qui na plus connu dlections depuis 1965338.
En Rpublique dmocratique du Congo, cest la Commission lectorale indpendante, cre
en juin 2004, qui est responsable de lorganisation et de la conduite des oprations
lectorales . Elles est assiste dans son travail par le Comit technique de la Commission
mixte sur les lections, principale instance de coordination pour tous les intervenants

337

S/RES/1542 du 30 avril 2004, 7, II Processus politique, litera c).


S/2005/320 du 26 mai 2005, Rapport spcial du Secrtaire gnral au Conseil de scurit sur les lections en
Rpublique dmocratique du Congo, 2. Dans le mme sens Mody BERETHE note qu aux problmes
politiques de mise en place du cadre dfinissant les modalits dorganisation des lections, viennent se greffer
des proccupations dordre scuritaire justifies essentiellement par ltat dplorable des forces de scurit .
Voir BERETHE Mody, Problmatique de la rforme de la police en situation postconflit : le cas de la RDC ,
in CONOIR Yvan et VERNA Grard, Faire la paix. Concepts et pratiques de la consolidation de la paix,
Qubec, Les Presses Universitaires de Laval, 2005, p. 191. Pour le Secrtaire gnral, la tenue des lections dans
ce pays reprsente un des lments cls de la stratgie de sortie de la MONUC ; le Conseil de scurit
souligne, pour sa part, limportance de ces lections pour ancrer sur le long terme le rtablissement de la paix et
de la stabilit, la rconciliation nationale et linstauration dun Etat de droit. Voir S/2003/566 du 27 mai 2003,
Deuxime rapport spcial du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des Nations Unies en
Rpublique dmocratique du Congo, 69-70. Voir aussi S/2006/390 du 13 juin 2006, Vingt-et-unime rapport
du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo,
23-26. Voir encore, S/2006/759, du 21 septembre 2006, Vingt-deuxime rapport du Secrtaire gnral sur la
Mission de lOrganisation des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 9, 20-25. Voir enfin
S/RES/1671 du 25 avril 2006, prambule.
338

158
internationaux qui soutiennent le processus lectoral, quelle coprside avec la MONUC et
par un Comit directeur compos des reprsentants des donateurs du fonds pour la
Commission lectorale indpendante cr par le PNUD.339. Le rle de la MONUC a consist
dans un premier temps assurer la coordination conjointe de lassistance technique des
diffrents partenaires internationaux. Puis il a volu vers lappui direct, technique et
logistique de la Commission lectorale indpendante comme le souligne le Secrtaire gnral
dans un rapport spcial : Etant donn la superficie du pays et le manque de routes, il faudra
prvoir pour cela une combinaison de moyens de transport arien et fluvial, qui ne sont pas
disponible sur place. La Commission lectorale indpendante a donc demand la MONUC
de se charger de cette opration 340. Dans ce mme lan, la MONUC a pu dployer des
agents lectoraux, des policiers, des observateurs militaires et des agents de scurit 78
endroits rpartis dans le pays et notamment dans les 64 bureaux de liaison de la Commission
lectorale. Son assistance a galement donn cette Commission les moyens techniques et
logistiques suffisants pour inscrire, sur les listes lectorales, plus de 25 millions dlecteurs,
pour organiser la tenue dun referendum constitutionnel et annoncer la tenue des lections
lgislatives et prsidentielles prvues pour le 30 juillet 2006341.
Lobservation et la vrification des lections en Rpublique dmocratique du Congo a
ncessit que des mesures scuritaires adaptes soient prises. Conscient de cette ncessit le
Secrtaire gnral a cependant rappel que la scurisation du processus lectoral, y compris le
maintien de lordre et la protection des agents lectoraux, des installations et du matriel
lectoral, devait revenir la police nationale congolaise. Celle-ci a t appuye par des
lments des F.A.R.D.C., par la force en attente de lUnion europenne EUFOR-RDC et par
les forces de la MONUC342.
Dans le cadre des oprations de consolidation de la paix, lorganisation et la conduite du
processus lectoral, constitue la forme la plus lourde et la plus complexe jamais mise en

339

Ce fonds dfinit les orientations stratgiques et valide toutes les dcisions importantes de dcaissement. V.
S/2005/320 du 26 mai 2005, Rapport spcial du Secrtaire gnral au Conseil de scurit sur les lections en
Rpublique dmocratique du Congo, 12.
340
S/2005/320 du 26 mai 2005, Rapport spcial du Secrtaire gnral au Conseil de scurit sur les lections en
Rpublique dmocratique du Congo, 15.
341
S/2006/434 du 22 juin 2006, Rapport de la mission du Conseil de scurit sur le processus lectoral en
Rpublique dmocratique du Congo, 19. Voir aussi S/2006/759, Vingt-deuxime rapport du Secrtaire gnral
sur la Mission de lOrganisation des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 30-31.
342
S/2006/759, Vingt-deuxime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des Nations Unies
en Rpublique dmocratique du Congo, 35-36.

159
uvre au sein des Etats. Contrairement lobservation et la vrification, lOrganisation des
Nations unies assume ici le rle des autorits lectorales nationales. Cette assistance prsente
comme particularit de runir toutes les tapes du processus lectoral partant de la rforme du
systme lectoral la vrification de la rgularit du vote y compris, certaines fois, le
recomptage des suffrages exprims. A ce jour, seule lAPRONUC a fait lobjet dune telle
modalit dappui. Laccord de Paris sur lequel est bas son mandat souligne en effet que
LAPRONUC sera responsable de lorganisation et de la conduite de ces lections () 343.
LAccord de Paris ainsi que le plan de mise en uvre du Secrtaire gnral numrent les
diffrentes attributions de lAPRONUC quant la tenue du processus lectoral. Dans la
prparation du scrutin, lAPRONUC est charge de la conception et de la mise en uvre
dune loi lectorale et dun code de conduite, dun calendrier des diverses tapes du processus
lectoral, dun programme dducation des lecteurs, dun systme dinscription sur les listes
lectorales, dun systme denregistrement des partis politiques et des listes de candidats, dun
accs quitable aux moyens dinformations. Pour assurer la conduite gnrale du scrutin,
lAPRONUC est charge de prendre des mesures pour surveiller et faciliter la participation
des cambodgiens aux lections, la campagne lectorale et aux procdures de vote, dlaborer
un systme de vote qui garantisse que les lecteurs inscrits sur les listes lectorales auront la
possibilit de voter, de prendre des dispositions pour faciliter la prsence dobservateurs
trangers et de dfinir un systme de garanties pour assurer labsence de fraudes. Enfin, dans
la mesure o elle a t habilite recevoir des plaintes et statuer sur celle-ci, lAPRONUC a
mme jou le rle de juge lectoral, identifiant, pendant et lissue du scrutin, les diffrentes
plaintes faisant tat dirrgularits lectorales, les instruisant, prenant des mesures adquates
pour mettre fin aux irrgularits, dterminant le caractre libre et quitable ou non des
lections et, en cas de conclusion positive, certifiant la liste des personnes rgulirement
lues344.
343

A/46/608-S/23177 du 30 octobre 1991, Acte final de la confrence de Paris sur le Cambodge, Accord pour un
rglement global du conflit au Cambodge, article 13 et annexe I section D. Voir aussi STERN Brigitte (sous la
direction de), La vision franaise des oprations de maintien de la paix, Paris, CEDIN Paris 1, Editions
Montchrestien, 1997, pp. 160-161. Madame STERN indique que le mandat de lAPRONUC a consist dans la
mise en place du corps de rgles ncessaires la tenue des lections cest--dire llaboration de la loi lectorale,
du code de conduite rglementant la participation aux lections ; dans la conduite du processus lectoral cest-dire, linscription sur les listes, lenregistrement des partis politiques ; et enfin lassistance au scrutin mme
cest--dire la conduite, le dpouillement et la proclamation des rsultats. Pour la MONUC consulter doc. A/61/1
du 16 aot 2006, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 126.
344
Voir MOINE Andr, Lmergence dun principe dlections libres en droit international public, Thse
prsente en vue de lobtention du grade de Docteur en Droit public, Universit Nancy 2, 1998. Voir encore
STERN Brigitte, opus citatum, p. 210. Voir galement A/46/608-S/23177 du 30 octobre 1991, Acte final de la

160

2 : Lappui la mise en uvre des mcanismes de justice transitionnelle


Lappui la mise en uvre des mcanismes de justice transitionnelle constitue le
second aspect de lassistance au rtablissement de lautorit politique de lEtat et la
rconciliation nationale. Limportance dun tel appui a notamment t releve par monsieur
Giorgio FILIBECK qui observe que bon nombre de situations postconflictuelles ne sont pas
toutes caractrises par le retour dune paix vritable, que dans beaucoup de cas, le conflit se
poursuit dune faon plus ou moins larve, entre actes dhostilits isols, parfois de type
terroriste, et oprations militaires plus importantes qui entretiennent tous un climat de crainte.
Cet auteur souligne que dans un tel climat, la paix a besoin de reposer sur la vrit et sur la
justice345.
Il nest pas difficile en effet, de remarquer combien les conflits arms contemporains se
caractrisent, de plus en plus, par des revendications micro-nationalistes, identitaires,
ethniques ou tribales. Pas plus quil nest compliqu de constater combien ces revendications
creusent au sein des Etats des lignes de fragmentation susceptibles de compromettre
durablement la construction du lien social. La Banque mondiale souligne que les conflits
internes laissent, la plupart du temps derrire eux, leur lot datrocit et sont vecteurs dune
intensification des haines et une polarisation de la socit : Les deux camps ont soif de
vengeance pour les atrocits commises de part et dautre, et ce sentiment peut supplanter tous
les griefs antrieurs 346. Les oprations de consolidation de la paix interviennent dans ce
cadre pour aider des socits dchires par la guerre rtablir ltat de droit et rparer
les exactions commises dans le pass, alors mme que les institutions sont dvastes, les
ressources puises, la scurit compromise et la population traumatise et divise 347. Ces

confrence de Paris sur le Cambodge, Accord pour un rglement global du conflit au Cambodge, articles 12-14.
Voir encore S/23613 du 19 fvrier 1992, Rapport du Secrtaire gnral sur le Cambodge, B. Elections.
345
FILIBECK Giorgio, La restauration dun ordre de justice dans les situations postconflictuelles la lumire
de lenseignement social de lEglise catholique , Revue internationale de la Croix-Rouge, mars 1998, n 829, p.
79.
346
Banque mondiale, Briser la spirale des conflits. Guerre civile et politique de dveloppement, Bruxelles, De
Boeck Universit, 2005, pp. 112-113.
347
Idem, 3. Lois dexceptions et dcrets excutifs sont souvent monnaie courante et ne peuvent contribuer
linstauration dun tat de droit. Les oprations de consolidation de la paix vont ainsi se voir revenir la
responsabilit conseiller les Etats au sein desquels elles interviennent, sur certains aspects de leur lgislation
nationale qui pourraient tre en contradiction, ou tout simplement susceptibles de gner le processus de
consolidation de la paix et, dans une perspective plus large, le dveloppement de lEtat

161
oprations rendent ainsi incontournable ltablissement de mcanismes destines garantir la
justice pendant la priode de transition qui spare la fin dun conflit arm et lavnement
dune paix dfinitive : () cest en sattaquant aux causes du conflit, par des moyens
lgitimes et justes, que la communaut internationale peut aider prvenir une future
rsurgence du conflit. La paix et la stabilit ne peuvent prvaloir que si la population peroit
la possibilit de rsoudre, par des voies lgitimes et justes, des questions politiquement
sensibles telles que la discrimination fonde sur lappartenance ethnique, lingalit daccs
aux richesses et aux services sociaux, les abus de pouvoir, le dni du droit la proprit ou
la citoyennet, et les diffrends territoriaux entre Etats 348.
Lappui la justice transitionnelle est dautant plus complexe quelle met en relation des
auteurs de violations du droit en priode de conflit qui rclament eux aussi la qualit de
victimes, cest le cas notamment des enfants soldats. Cette complexit apparat galement
dans le traitement rserv aux anciens combattants au moment de leur rintgration dans la
vie civile. En Sierra Leone, par exemple, le Secrtaire gnral fait tat dun contraste apparent
entre lassistance fournie aux ex-combattants et labsence de soutien aux victimes du
conflit , soulignant que ce contraste constitue un facteur de dstabilisation risquant de
compromettre la consolidation de la paix 349.
Dans le cadre de leur mandat, les oprations de consolidation de la paix ont orient leurs
actions dappui la mise en uvre des mcanismes de justice transitionnelle en direction du
traitement de la responsabilit des auteurs de crimes rprims par le droit international

348

S/2004/616 du 23 aot 2004, Rtablissement de ltat de droit et administration de la justice pendant la


priode de transition dans les socits en proie un conflit ou sortant dun conflit, Rapport du Secrtaire
gnral, 4. De ce point de vue ladministration de la justice transitionnelle dpasse le cadre du mandat confi
aux oprations de consolidation de la paix qui se limitent poser les jalons de la justice transitionnelle au sein
dun Etat.
349
S/2002/987 du 5 septembre 2002, Quinzime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies
en Sierra Leone, 44. Ladministration de la justice transitionnelle ne concerne pas la rhabilitation des
infrastructures administratives relatives au domaine de la justice. Celle-ci a t aborde dans le cadre du
rtablissement de lautorit politique de lEtat. Elle concerne plutt les mcanismes de poursuite ou de rparation
judiciaires, les mcanismes de rconciliation nationale extrajudiciaires ou traditionnels. Elle demande de prter
attention dinnombrables dfiances, parmi lesquelles labsence de volont politique en faveur dune rforme, le
manque dindpendance des institutions judiciaires, des capacits techniques nationales inadquates, des
ressources matrielles et financires insuffisantes, un gouvernement qui na pas la confiance du public, une
administration bafouant les droits de lhomme et, de manire plus gnrale, une situation o la paix et la scurit
font dfaut. Voir S/2004/616 du 23 aot 2004, Rtablissement de ltat de droit et administration de la justice
pendant la priode de transition dans les socits en proie un conflit ou sortant dun conflit, Rapport du
Secrtaire gnral, 3.

162
humanitaire et le droit international des droits de lhomme (A), ainsi quen direction du
traitement de la rparation des victimes (B)350.

A. Le traitement de la responsabilit des auteurs de crimes


Le traitement de la responsabilit des individus concerne principalement la poursuite
et la rpression des auteurs de violations du jus in bello, mais elle stend galement en raison
du caractre interne des conflits toutes les formes de violation rprims par le droit
international des droits de lhomme. La ncessit de procder un tel traitement aprs les
conflits trouve son origine dans le Trait de Versailles qui inaugure le principe de la
responsabilit pnale des individus, particulirement larticle 227 qui rend lempereur
Guillaume II coupable doffense suprme la moralit internationale et lautorit des
traits et prvoit la mise en place dun tribunal spcial pour le juger, les articles 228 230
qui dterminent les crimes de guerre et le principe des poursuites contre les auteurs. Ce
principe de la responsabilit pnale individuelle a t enrichi par les rsolutions 3 et 95 de
lAssemble gnrale des Nations unies des 13 fvrier et 11 dcembre 1946 qui reprend les
principes reconnus par le Statut du Tribunal de Nuremberg et les arrts de ce tribunal ,
enfin ces principes ont inspir les Conventions de Genve du 12 aot 1949 et le Protocole I.
Ces normes ont aujourdhui dbord le droit de la guerre pour intgrer le droit international
gnral notamment le statut de la Cour Pnale internationale et larticle 58 des Articles de la
Commission du Droit International qui prserve le cas de la responsabilit individuelle
daprs le droit international de toute personne qui agit pour le compte dun Etat 351.
La spcificit de certains conflits particulirement violents a cependant relativis la ncessit
de procder de manire systmatique au traitement de la responsabilit pnale des individus,
mis part limprescriptibilit de certaines infractions commises en violation du jus cogens
(gnocide, crimes contre lhumanit, traitements cruels, inhumains et dgradants). Au point
que se sont mis en place au sein des Etats, avec lassistance de la communaut internationale
plusieurs types de mcanismes qui ont permis de joindre la ncessit du traitement de la
responsabilit pnale des individus, le besoin de rconciliation nationale et de reconstruction

350

S/PV.5052 du 6 octobre 2004, Justice et lgalit : rle de lOrganisation des Nations Unies, p. 3.
MAMPUYA Auguste, Le droit international lpreuve du conflit des Grands-Lacs au Congo-Zare.
Guerre-droit, responsabilit et rparations, Nancy, AMA. Ed., 2004, pp. 98-99.
351

163
du lien social au sein des Etats par dautres moyens que ceux que met en uvre la rpression
judiciaire. Ce changement dattitude dans le traitement de la responsabilit pnale des
individus telle quelle se concevait jusqualors a t soulign par monsieur Kofi ANNAN qui
relve que dans le cas des crimes graves, il est fondamental de regarder au-del des questions
de responsabilit individuelle et mieux chercher rpondre la fois aux besoins des victimes
et ceux des socits dont celles-ci sont issues ; cela peut signifier quil nous faudra parfois
complter les procs criminels par dautres mcanismes, tels que des Commissions de la
vrit, des Commissions denqutes et des programmes de rparation 352.
Ceci revient considrer que le traitement de la responsabilit pnale individuelle, ds
lors quelle se place dans la perspective de la consolidation de la paix aprs les conflits,
implique des processus et des mcanismes tant judiciaires que non judiciaires, avec (le cas
chant) une intervention plus ou moins importante de la communaut internationale, et des
poursuites engages contre des individus, des indemnisations, des enqutes visant tablir la
vrit . Cest ce que traduit lide de justice transitionnelle. Cette dualit qui caractrise le
traitement de la responsabilit pnale des individus permet de comprendre toute la difficult
qui caractrise le besoin de rconciliation nationale par le moyen de la justice transitionnelle.
Ce besoin de rconciliation nationale se situant dans un mouvement pendulaire constant entre
pardon et sanction, amnistie et jugement. William ZARTMAN reprenant la formule du
professeur Joseph MALA souligne propos de lhistoire : il faut sen souvenir
suffisamment pour ne pas recommencer, mais il faut oublier assez pour ne plus se
combattre 353. Il ressort de la plupart des oprations de consolidation de la paix prsentes sur
le terrain que la position gnrale tenue par lOrganisation des Nations unies soit de ne pas
sacrifier la poursuite pnale des individus la rconciliation mais, au contraire, de faire de
cette poursuite pnale un outil de rconciliation nationale. En dautres termes, les violations
graves des droits de lhomme et du droit humanitaire doivent tre poursuivies en vue de la
rconciliation nationale. Monsieur Andr MOINE constate que ce faisant, les Nations unies

352

JAUDEL Etienne, Justice sans chtiment: Les commissions Vrit-Rconciliation, Paris, Odile-Jacob, 2009,
pp. 97-106. V. S/2004/616 du 23 aot 2004, Rtablissement de ltat de droit et administration de la justice
pendant la priode de transition dans les socits en proie un conflit ou sortant dun conflit, Rapport du
Secrtaire gnral, 8. Rappelons que la voie de la sanction judiciaire a pris une importance toute particulire
dans le cadre du processus de rconciliation nationale au Rwanda, o continuent de cohabiter, en labsence de
toute opration de consolidation de la paix cependant, trois types de juridictions : les juridictions nationales
ordinaires, les juridictions populaires ou Gacaca et une juridiction internationale ou Tribunal pnal
international pour le Rwanda install Arusha.
353
Conclusion de monsieur William ZARTMAN, in Les Cahiers de la paix : Fin de conflits et rconciliation :
conditions pour une paix durable , n 10, 2004, p. 228.

164
semblent scinder les actes rprhensibles en deux catgories : les crimes internationaux non
susceptibles damnistie et les autres qui peuvent tre amnistis mais en recourant de
prfrence, cette fin, un processus de vrit et de rconciliation 354.
La question du traitement de la responsabilit pnale des individus a connu une importance
considrable au Sierra Leone, dans le cadre de la Mission des Nations unies en Sierra Leone.
En effet cette question apparat pour la premire fois dans lAccord de paix entre le
gouvernement de Sierra Leone et le Front Rvolutionnaire Uni de Sierra Leone, sign Lom
le 7 juillet 1999355. Aux termes de cet accord qui enjoint lOrganisation des Nations unies
prvoir la transformation de la Mission dobservation des Nations unies en Sierra Leone en
MINUSIL, les parties dcident la cration dune Commission Vrit et rconciliation en vue
daborder les questions relatives limpunit, mettre un terme au cycle de la violence, et crer
un forum o les victimes et les auteurs pourront prsenter leurs dolances, avoir une meilleure
vision des vnements passs, en vue de faciliter le pardon et la rconciliation vritables. Les
parties conviennent cet effet que la Commission traitera de la question des violations des
droits de lhomme depuis le dbut du conflit sierra lonais en 1991356.
Ce dispositif extrajudiciaire se voit renforc par la demande formule par les parties au
Conseil de scurit tendant crer en Sierra Leone, un tribunal fort et crdible qui permettrait
de rpondre aux objectifs de justice et de rtablissement dune paix durable357. La rsolution
1315 (2000) autorise la cration dun tribunal spcial indpendant et recommande que sa
comptence ratione materiae comprenne notamment les crimes contre lhumanit, les crimes
de guerre et autres violations graves du droit international humanitaire, ainsi que les crimes,
au regard des rgles pertinentes du droit sierra lonais commis sur le territoire de la Sierra

354

MOINE Andr, Le choix entre amnistie et jugement, opr par les Nations Unies, lors de rconciliations
nationales , Les Cahiers de la paix : Fin des conflits et rconciliation : conditions pour une paix durable , n
10, 2004, p. 306. Rappelons galement que par sa rsolution 55/95 du 28 fvrier 2001, relative la situation des
droits de lhomme au Cambodge, lAssemble gnrale des Nations unies a soulign que la responsabilit
individuelle des auteurs de violations graves des droits de lhomme est lun des lments fondamentaux de toute
voie de recours pour les victimes, la pierre angulaire de tout systme judiciaire juste et rgulier et, en fin de
compte, une condition essentielle de la rconciliation et de la stabilit de lEtat .
355
Le Reprsentant spcial du Secrtaire gnral a assorti cet accord dune dclaration selon laquelle il tait
entendu, pour lOrganisation des Nations unies, que les dispositions de lAccord concernant lamnistie ne
sappliquaient pas aux crimes internationaux de gnocide, aux crimes contre lhumanit, aux crimes de guerre et
autres violations graves du droit international humanitaire. V. S/RES/1315 du 14 aot 2000.
356
S/1999/777 du 12 juillet 1999, Annexe Accord de paix entre le gouvernement de Sierra Leone et le Front
Rvolutionnaire Uni de Sierra Leone , article XXVI Violations des droits de lhomme .
357
Voir larticle du Professeur M. SCHARF The Special Court for Sierra Leone . Texte disponible sur le site
de lAmerican Society of International Law : http://www.asil.org/insigh53.cfm#author consult le 12/02/2009.

165
Leone, le Conseil de scurit recommande en outre que la comptence ratione personae du
tribunal stende aux dirigeants qui, en commettant de tels crimes, ont compromis
ltablissement et la mise en uvre du processus de paix en Sierra Leone. Enfin, la
comptence ratione temporis du Tribunal spcial stend du 30 novembre 1996, date de la
signature de lAccord dAbidjan entre le RUF et le gouvernement358.
La rsolution 1270 (1999) qui fonde le mandat de la MINUSIL ne lui confie pas de mandat
exprs dans ce domaine, tout au plus le Conseil de scurit engage-t-il le gouvernement sierra
lonais veiller la mise en place rapide et au bon fonctionnement de ces organes avec la
pleine participation de toutes les parties. A la suite de la rsolution 1315 (2000), autorisant la
cration du Tribunal spcial sierra lonais, laccord conclu entre le gouvernement et le
Secrtaire gnral convient notamment que les seuls rapports susceptibles dintervenir entre la
MINUSIL et le tribunal sont des rapports de scurit des locaux et du personnel du Tribunal
spcial, sous rserve dun mandat appropri du Conseil de scurit et dans la mesure de ses
moyens359. La MINUSIL a pu tendre, cependant, le champ matriel de son mandat en
dgageant de lconomie gnrale de son mandat consistant principalement contribuer
lapplication de lAccord de Lom pour faciliter le rtablissement de la paix, la stabilit, la
rconciliation nationale et le dveloppement en Sierra Leone, une comptence implique dans
le domaine de la justice transitionnelle et particulirement le traitement de la responsabilit
des auteurs de crimes et violations360.
De cette manire rapporte le Secrtaire gnral, la MINUSIL, en collaboration avec le
gouvernement sierra lonais et le Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de
lhomme, a contribu relancer la mise en uvre de la Commission vrit et rconciliation et
358

S/RES/1315 du 14 aot 2000, 1-3. Voir aussi S/2000/915 du 04 octobre 2000, Rapport du Secrtaire
gnral sur ltablissement dun Tribunal spcial pour la Sierra Leone, 26-27. Voir aussi son Annexe
Accord entre lOrganisation des Nations Unies et le Gouvernement sierra-lonais sur la cration dun
Tribunal spcial pour la Sierra Leone . Le Tribunal spcial est une juridiction mixte, compose de juges
nationaux et internationaux dsigns par le Secrtaire gnral sur propositions des Etats membres. Le Tribunal
spcial et les juridictions sierra lonaises ont une comptence concurrente. Le tribunal spcial a la primaut sur
les juridictions sierra lonaises. Le Prsident du tribunal prsente chaque anne au Secrtaire gnral et au
gouvernement sierra lonais un rapport sur le fonctionnement et les activits du Tribunal.
359
S/RES/1270 du 22 octobre 1999, 17. Le Secrtaire gnral nenvisage la contribution de la MINUSIL
ltablissement et au fonctionnement du Tribunal quen termes dappui et dassistance technique pour les
questions de scurit, de logistique et dadministration ainsi quen termes de fourniture dun hbergement
temporaire au cours de sa premire phase oprationnelle. Voir S/RES/1315 du 14 aot 2000, 1-3. Voir aussi
S/2000/915 du 04 octobre 2000, Rapport du Secrtaire gnral sur ltablissement dun Tribunal spcial pour la
Sierra Leone, Annexe Accord entre lOrganisation des Nations Unies et le Gouvernement sierra-lonais sur la
cration dun Tribunal spcial pour la Sierra Leone , article 15.
360
S/RES/1270 du 22 octobre 1999, 2 et 8.

166
de la Commission nationale des droits de lhomme retarde par la reprise des hostilits. Elle a
contribu la diffusion des audiences publiques, individuelles et thmatiques de la
Commission vrit et rconciliation et a donn du temps dantenne au Tribunal par le biais de
sa radio Radio MINUSIL 361. Sa participation sest galement concrtise dans
ltablissement de listes faisant tat de la ralit de plusieurs cas dexcutions sommaires,
damputations et mutilations de populations civiles commises par le RUF362.
A ct de la MINUSIL, lONUB a galement t confronte la ncessit imprieuse
de procder au traitement de la responsabilit des individus. Cette opration intervient en effet
le 21 mai 2004, dans un Etat fragilis par plusieurs annes de luttes fratricides entre ethnies
hutu et tutsi rivales. Dploye la suite de la Mission Africaine au Burundi (MIAB) conduite
par lUnion africaine, elle a pour mission daider les parties burundaises appliquer lAccord
pour la paix et la rconciliation au Burundi sign Arusha le 28 aot 2000363. Madame
Colette BRAECKMAN rappelle quindpendant depuis 1962, le Burundi est un Etat victime
de frustrations ethniques intriorises par le fait colonial. Ces frustrations se sont extriorises
au cours de son histoire par de violents affrontements opposant les populations Bahutu
regroupes derrire lUnion pour la Promotion Hutue (UPROHUTU) qui deviendra plus tard
la Parti pour la Libration du Peuple Hutu (PALIPEHUTU) et les populations Batutsi
regroups derrire lUnion pour le Progrs National (UPRONA). Les violences atteignent leur
paroxysme dans la perptration dactes de gnocide suite lassassinat du Prsident hutu
Melchior NDADAYE le 21 octobre 1993364.
Les anciennes parties belligrantes ont exprim dans lAccord dArusha leur volont de voir
le gouvernement de transition demander au Conseil de scurit dencadre la gestion de la

361

S/2003/863 du 5 septembre 2003, Dix-neuvime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies en Sierra Leone, 38 et 42.
362
S/2000/751 du 31 juillet 2000, Cinquime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies en
Sierra Leone, 38-41.
363
S/RES/1545 du 21 mai 2004, Le dploiement tardif dune opration onusienne au Burundi peut sexpliquer
par deux raisons, la premire, celle de ne pas entraver les efforts rgionaux mis en uvre par lUnion africaine et
lIGAD, la seconde qui est labsence dun accord de paix sur lequel fonder pareille opration. Depuis lassassinat
du Prsident NDADAYE, le pays est plong dans un cycle de violence rpte, les nombreuses tentatives de
cessez-le feu ne parvenant pas rassembler tous les protagonistes. LAccord de paix dArusha non plus nest pas
arriv rassembler la totalit des protagonistes. Le Palipehutu-FNL est demeur longtemps en dehors de cet
accord quil ne rejoindra quavec la signature dun accord global de cessez-le-feu Dar-es-Salam conclu le 7
septembre 2006 avec le gouvernement burundais. Voir S/RES/1719 du 25 octobre 2006.
364
BRAECKMAN Colette, Terreur des milices, exaction de larme. Hantise dun gnocide au Burundi , Le
Monde diplomatique, mars 1996. Voir aussi le Chapitre premier de lAccord pour la paix et la rconciliation au
Burundi sign Arusha le 28 aot 2000 : Nature et causes historiques du conflit , pp. 15 et 16.

167
justice transitionnelle au Burundi notamment par la mise en place dune Commission
denqute judiciaire internationale sur le gnocide, les crimes de guerre et autres crimes
contre lhumanit qui aurait pour mission denquter et dtablir les faits couvrant la priode
allant de lindpendance la date de la signature de lAccord, soit une priode de 38 ans ; de
les qualifier ; dtablir les responsabilits ; de soumettre son rapport au Conseil de scurit
lui-mme365. Ainsi, quatre annes avant le dploiement de lONUB, le Conseil de scurit est
saisi par le gouvernement burundais qui joint, en vertu de larticle 18 du deuxime protocole
de lAccord dArusha, la constitution dune Commission nationale pour la vrit et la
rconciliation charge denquter sur les violations des droits de lhomme, de promouvoir la
rconciliation et de traiter des revendications dcoulant des pratiques passes se rapportant au
conflit burundais366.
Le Conseil a rpondu ces demandes par la mise en place dun double mcanisme : un
mcanisme non judiciaire dtablissement des faits, sous la forme dune Commission de la
vrit comportant la fois des lments nationaux et internationaux et un mcanisme judicaire
dtablissement des faits, sous la forme dune chambre spciale au sein mme de lappareil
judiciaire burundais. Le Secrtaire gnral a indiqu que la composante internationale de la
Commission nationale de la vrit renforcerait lobjectivit, limpartialit et la crdibilit de
linstitution, tout en prservant un sentiment de matrise nationale du processus, du fait de la
participation des burundais au processus dtablissement de la vrit historique et de la
rconciliation nationale. Il a, par ailleurs, ajout quen recommandant la mise en place dune
chambre spciale au sein de lappareil judiciaire burundais, le Conseil favoriserait le
fonctionnement dun mcanisme judiciaire situ dans le pays et intgr lappareil judiciaire
national, afin de renforcer le secteur judiciaire sur le plan matriel et celui des ressources
humaines, en laissant notamment un hritage de normes internationales de justice ainsi que
des juges ayant reu une formation approprie, un hritage de procureurs, davocats de la
dfense et dadministrateurs de tribunal expriments367.

365

Accord pour la paix et la rconciliation au Burundi sign Arusha le 28 aot 2000, article 6 Principes et
mesures relatifs au gnocide, aux crimes de guerre et autres crimes contre lhumanit
366
Accord dArusha du 28 aot 2000, Protocole I. Nature du conflit burundais, problmes de gnocide et
dexclusion et leurs solutions , Article 18 relatif la lutte contre limpunit pendant la transition. Le Conseil
sest dit convaincu de la ncessit dtablir une Commission denqute judiciaire internationale, prcisant que
celle-ci ne devait pas obligatoirement revtir la mme forme que celle propose par le gouvernement burundais.
367
S/2004/72 du 26 janvier 2004, Lettre date du 26 janvier 2004, adresse au Secrtaire gnral par le Prsident
du Conseil de scurit ; S/2005/158 du 11 mars 2005, Lettre date du 11 mars 2005, adresse au Prsident du
Conseil de scurit par le Secrtaire gnral. Voir aussi NIYUNGEKO Grard, Accord de paix, Rsolutions du
Conseil de scurit et reconstruction des socits dans des situations post-conflictuelles : Quelle place pour lEtat

168

Il est important de souligner que malgr lintensit de la souffrance qui habite la population
burundaise, le Conseil de scurit ne confie lONUB aucun mandat direct dans la gestion de
la justice transitionnelle au Burundi. On peut voir, en effet que les cinq premiers rapports du
Secrtaire gnral sur lOpration ne mentionnent aucune activit entreprise par elle dans ce
domaine368. Plusieurs raisons peuvent expliquer lattitude du Conseil, la premire tient au
souci de respecter la procdure judiciaire de mme que lindpendance de la justice
burundaise dans le traitement de la responsabilit des prsums auteurs des infractions ou
crimes commis au Burundi. Toutefois, la lecture de la rsolution 1545 (2004) rvle que la
question de la responsabilit pnale au Burundi demeure prsente lesprit du Conseil de
scurit qui nhsite pas condamner tous les actes de violence et violations des droits de
lhomme et du droit international humanitaire ; qui ne cesse de marteler le besoin continu de
promouvoir la paix et la rconciliation nationale, dencourager la transparence et lesprit de
responsabilit ; et qui demande instamment au gouvernement du Burundi, assist de ses
partenaires, dacclrer la mise en uvre des mcanismes adquats369.
Ainsi, il apparat que lONUB a su dduire de lconomie gnrale de son mandat, une
comptence implique pour agir dans le domaine du traitement de la responsabilit des
prsums auteurs de crimes et violations. En effet, sur le fondement de cette comptence,
lONUB a su orienter son action vers le recensement des auteurs de violations des droits de
lhomme, en loccurrence les excutions sommaires, les arrestations et dtentions arbitraires,
les actes de torture et mauvais traitements : LONUB et les organismes de dfense des droits
de lhomme examinent priodiquement les violations les plus graves avec les autorits
nationales, mais des mesures nont pas encore t prises pour poursuivre leurs auteurs 370.
Le Secrtaire gnral rappelle encore que lONUB a agi de concert avec le Haut
de droit ? , in S.F.D.I., LEtat de droit en droit international, Colloque de Bruxelles, Paris, A. Pedone, 2009,
pp. 423-424.
368
Voir S/2004/682 du 25 aot 2004, S/2004/902 du 15 novembre 2004 ; S/2005/149 du 8 mars 2005 ;
S/2005/328 du 19 mai 2005 ; S/2005/728 du 21 novembre 2005. Son sixime rapport publi deux ans aprs sa
cration voit poindre pour la premire fois au nombre des dfis majeurs relever : les Droits de lhomme et
mcanismes judiciaires de transition . S/2006/163 du 14 mars 2006, Sixime rapport du Secrtaire gnral sur
lOpration des Nations Unies au Burundi, 36.
369
S/RES/1545 du 21 mai 2004, prambule et 17. Voir aussi S/2005/158 du 11 mars 2005, Lettre date du 11
mars 2005, adresse au Prsident du Conseil de scurit par le Secrtaire gnral, 16 : () eu gard son
mandat consistant tablir la vrit, qualifier les crimes et en identifier les auteurs, la commission propose
prsentait les caractristiques la fois dun mcanisme dtablissement de la vrit et dun mcanisme
judiciaire ou quasi judiciaire de dfinitions des responsabilits
370
S/2006/163 du 14 mars 2006, Sixime rapport du Secrtaire gnral sur lOpration des Nations Unies au
Burundi, 36.

169
Commissariat des Nations Unies aux droits de lhomme, le Bureau des affaires juridiques de
lONU et dautres partenaires pour appuyer les processus consultatifs et juridiques
prparatoires ncessaires la cration et ltablissement de la Commission Vrit et
rconciliation et dune chambre spciale371.
La Commission nationale Vrit et Rconciliation voit le jour grce la promulgation par le
Prsident NDAYIZEYE de la Loi n 018 du 27 dcembre 2004 portant missions,
composition, organisation et fonctionnement de la Commission nationale pour la vrit et la
rconciliation 372. Le fait de navoir pas donn de manire claire et prcise de mandat
lONUB dans le traitement de la responsabilit pnale des individus au Burundi, na pas
contribu favoriser la consolidation politique de la paix dans cet Etat endeuill depuis le 1er
juillet 1962, date de son indpendance. Pour preuve, le temps ncessaire la mise en place
des mcanismes de justice transitionnelle est all bien au-del du temps imparti lopration
elle-mme, si bien que deux mois avant son retrait, le Secrtaire gnral rptait encore que
ltablissement des mcanismes de justice transitionnelle pitine 373. La question
essentielle de la justice transitionnelle au Burundi a t reprise par le Bureau intgr des
Nations unies au Burundi cr pour prendre le relais de lONUB partir du 31 dcembre 2006
et qui reoit pour mandat de mettre fin limpunit, la fois par la voie de lamnistie et par
la voie denqutes judiciaires 374.

371

S/2006/163 du 14 mars 2006, Sixime rapport du Secrtaire gnral sur lOpration des Nations Unies au
Burundi, 73.
372
Cette commission cre pour une dure deux ans susceptible de prolongation. En vertu de cette loi, son
mandat est : a) Denquter pour tablir la vrit sur les actes de violence graves commis au cours des conflits
cycliques qui ont endeuill le Burundi depuis le 1er juillet 1962 date de lIndpendance ; qualifier les crimes
autres que les actes de gnocide, les crimes contre lhumanit et les crimes de guerre ; tablir les responsabilits
ainsi que lidentit des coupables ; indiquer lidentit des victimes ; b) Au terme de lenqute et aux fins
darbitrer et de rconcilier, arrter ou proposer aux institutions comptentes des mesures susceptibles de
promouvoir la rconciliation et le pardon ; traiter des revendications dcoulant des pratiques passes se
rapportant au conflit burundais ; dcider la restitution aux ayants-droits des biens dont ils ont t dpossds et la
rparation des biens dtruits, et arrter des indemnisations consquentes charge de lauteur ; proposer toute
mesure politique, sociale ou autre quelle juge approprie, visant favoriser la rconciliation nationale ; enfin c)
Clarifier toute lhistoire du Burundi en remontant aussi loin que possible pour clairer le peuple sur son pass.
373
S/2006/842 du 25 octobre 2006, Huitime rapport du Secrtaire gnral sur lOpration des Nations Unies au
Burundi, 58.
374
S/2005/736 du 23 novembre 2005, Lettre date du 23 novembre 2005, adresse au Prsident du Conseil de
scurit par le Charg daffaire par intrim de la Mission permanente du Burundi auprs de lOrganisation des
Nations Unies. Voir aussi S/2007/287 du 17 mai 2007, Premier rapport du Secrtaire gnral sur le Bureau
intgr des Nations unies au Burundi, 56. Voir encore S/2008/330 du 15 mai 2008, Troisime rapport du
Secrtaire gnral sur le Bureau intgr des Nations unies au Burundi, 71.

170
B. Le traitement de la rparation des victimes
La rparation des crimes et violations commises lendroit des victimes constitue le
pendant du traitement de la responsabilit des auteurs de ces crimes et violations. Sans cette
rparation, la consolidation de la paix serait incomplte et le sentiment de frustration des
victimes contribuerait renforcer la racine de la violence au sein de socits meurtries.
Dernier maillon de la chane relative la justice transitionnelle, le traitement de la rparation
ne peut-tre voqu quaprs que toute la lumire ait t faite sur la ralit des vnements et
des crimes commis pendant la priode conflictuelle et surtout aprs que la responsabilit des
acteurs ait t dgage. Au Timor Leste, par exemple, la question de la rparation des
victimes na t envisage quaprs la publication du Rapport final de la Commission accueil,
vrit et rconciliation et aprs lachvement des travaux du Groupe denqute. Le Secrtaire
gnral indique qu lissue de consultations avec le Gouvernement timorais, et rpondant au
dsir de justice des victimes et de leur famille et la ncessit de classer dfinitivement les
affaires de violations graves des droits de lhomme conformment aux normes acceptes au
niveau international, le Secrtaire gnral a recommand au Conseil de scurit dapprouver
la cration par lONU dun programme dassistance internationale au Timor-Leste
comprenant notamment : La mise en place dun programme de relvement communautaire, en
partenariat avec les organisations de la socit civile, pour aider les Timorais et prvoir pour
les victimes des crimes graves perptrs en 1999 et leurs parents proches des mesures de
rparation collectives ; des mesures de rparations individuelles propres aider les victimes le
plus vulnrables et les familles des victimes des violations des droits de lhomme les plus
graves enfin ; des mesures de rconciliation, notamment la reconnaissance publique des
crimes graves commis en 1999, la localisation des dpouilles des victimes, la restauration des
cimetires et la construction de monuments la mmoire des victimes et anciens
combattants375. Le traitement de la rparation peut emprunter deux voies, une voie
juridictionnelle le plus souvent dans le cas des rparations individuelles et une voie non
juridictionnelle dans le cas des rparations collectives. Alors quau Burundi cette question na
fait lobjet daucune attention de la part de lONUB, tant donn le changement de relais
opr avec le BINUB, en Sierra Leone, par contre, la pratique fait tat dune activit
consquente dans ce domaine de la part de lopration qui y a t dploye. En Effet, les

375

S/2006/580 du 26 juillet 2006, Rapport du Secrtaire gnral sur la justice et la rconciliation pour le TimorLeste, 39.

171
institutions mises en uvre dans le cadre de lAccord de Lom, la Commission nationale
parajudiciaire et autonome des droits de lhomme ainsi que la Commission vrit et
rconciliation ont t cres respectivement pour renforcer les mcanismes de rglement des
plaintes des populations en ce qui concerne la violation de leurs droits fondamentaux et mettre
un terme au cycle de la violence en crant un forum o les victimes et les auteurs des
violations des droits de lhomme pourront prsenter leurs dolances, avoir une meilleure
vision des vnements passs, en vue de faciliter le pardon et la rconciliation vritables 376.
Contrairement la Commission vrit et rconciliation qui a achev sa mission en rendant
son rapport final au Prsident Ahmad Tejan KABBAH le 05 octobre 2004, lequel rapport
runit plus de 8.000 dclarations et constituant des dossiers sur les problmes, vnements, et
violations des droits de lhomme survenus pendant 10 ans de guerre civile en Sierra Leone377,
la Commission nationale parajudiciaire et autonome des droits de lhomme a mis du temps
se concrtiser. Alors que dans lAccord de Lom, il est question quelle se mette en place
dans un dlai de 90 jours dater de la signature de laccord, le Secrtaire gnral rapporte que
ce nest que le 30 juillet 2004 que le Parlement sierra-lonais a adopt une loi portant cration
dune Commission nationale des droits de lhomme. Celle-ci a t adopte sur la base dun
projet de loi commun mis au point par la MINUSIL et des groupes de la socit civile378.
Cependant cette loi ne sest jamais traduite par la cration dune structure institutionnelle
nationale, ce que dplore le Secrtaire gnral dans son dernier rapport sur la MINUSIL379.
Cette responsabilit reviendra au Bureau intgr des Nations unies en Sierra Leone
(BINUSIL) mandat notamment pour mettre en uvre une Commission des droits de
lhomme charge des tches de suivi, denqute, de documentation et dinformation en

376

S/2000/915 du 04 octobre 2000, Rapport du Secrtaire gnral sur ltablissement dun Tribunal spcial pour
la Sierra Leone, Annexe Accord entre lOrganisation des Nations Unies et le Gouvernement sierra-lonais sur
la cration dun Tribunal spcial pour la Sierra Leone , article XXVI.
377
S/2004/724 du 09 septembre 2004, Vingt-troisime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies en Sierra Leone, 37. En rponse ce rapport, le Gouvernement a constitu un Comit interministriel
charg dlaborer un livre blanc. Malgr lengagement du Haut Commissariat des Nations unies aux droits de
lhomme sur le terrain, ce rapport na jamais vu le jour, pas plus dailleurs que le second Comit charg de
contrler lapplication des recommandations de la Commission. Le Haut Commissariat a du suppler cette
carence en fournissant des fonds pour la diffusion du rapport et la sensibilisation de la population aux
conclusions et recommandations de la Commission. Voir S/2005/273 du 26 avril 2005, Vingt-cinquime rapport
du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies en Sierra Leone, 43.
378
S/2004/724 du 09 septembre 2004, Vingt-troisime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies en Sierra Leone, 30.
379
S/2005/273 du 26 avril 2005, Vingt-cinquime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies
en Sierra Leone, 72.

172
matire de droits de lhomme et de rgler les questions dtat de droit lies la dfense et la
promotion des droits de lhomme380.
En dfinitive, la contribution du Conseil de scurit et de la MINUSIL la mise en uvre
de la Commission vrit et rconciliation a eu l effet de catharsis voulu 381. La MINUSIL
a galement permis dassurer sur le plan logistique et scuritaire, le bon fonctionnement du
Tribunal spcial, autant de mesures ayant trait la justice transitionnelle, qui sur le terrain,
mises les unes derrire les autres ont favoris en Sierra Leone, la consolidation politique de la
paix. On peut cependant regretter que la question de la rparation des enfants soldats naient
pas fait lobjet de ces mesures, elle sera reporte au mandat du Bureau intgr des Nations
unies en Sierra Leone382.
Plus que de consquentes implications dans les domaines de la responsabilit et de la
rparation, la pratique des oprations de consolidation de la paix fait montre dun souci plus
important favoriser la mise en uvre des conditions institutionnelles de la justice
transitionnelle. Les oprations de consolidation se limitent, en effet, le plus souvent appuyer
la cration ou encadrer le fonctionnement des mcanismes et institutions chargs de la justice
transitionnelle plutt que de sassurer de leur efficacit. Le contrle de lefficacit de ces
mcanismes et institutions fait le plus souvent objet dinitiatives de la part de la socit civile.

380

Le Bureau intgr des Nations Unies aurait pour mandat de prter son concours au Gouvernement sierralonais, notamment dans les domaines suivants : b) Elaborer un plan national en matire de droits de lhomme et
mettre en place une commission nationale des droits de lhomme charge des tches de suivi, denqute, de
documentation et dinformation en matire de droits de lhomme et de rgler les questions dtat de droit lies
la dfense et la promotion des droits de lhomme. Voir S/2005/273/Add.2 du 28 juillet 2005, Vingt-cinquime
rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies en Sierra Leone, Additif, 6, b). Voir aussi le
mandat du BINUSIL dans la rsolution S/RES/1620 du 31 aot 2005, 1.
381
S/2004/228 du 1er mars 2004, Vingt-et-unime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies
en Sierra Leone, 42. S/2005/273 du 26 avril 2005, Vingt-cinquime rapport du Secrtaire gnral sur la
Mission des Nations Unies en Sierra Leone, 43. S/2004/724 du 09 septembre 2004, Vingt-troisime rapport du
Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies en Sierra Leone, 37.
382
Le Bureau intgr des Nations Unies aurait pour mandat de prter son concours au Gouvernement sierralonais, notamment dans les domaines suivants : h) Lancer des initiatives concernant la dfense des droits, la
protection et le bien-tre des enfants et adolescents touchs par la guerre et vulnrables. Voir S/2005/273/Add.2
du 28 juillet 2005, Vingt-cinquime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies en Sierra
Leone, additif, 6.

173
Section II : Lassistance la reconstruction des infrastructures conomiques et sociales
A ct de lassistance au rtablissement de lautorit politique de lEtat et la
rconciliation nationale, lassistance la reconstruction des infrastructures conomiques et
sociales permet elle aussi, dans le cadre des oprations de consolidation de la paix, de jeter les
bases dune paix structurelle au sein des Etats htes. Dans le rapport Agenda pour la paix,
monsieur B. BOUTROS-GHALI sest intress de manire particulire aux racines profondes
des guerres et des conflits considrant que pour les atteindre, lOrganisation des Nations unies
devait dployer tous les efforts en vue notamment de favoriser le dveloppement conomique
et social durable, si ncessaire une prosprit plus grande et soulager la misre383. Cette
proposition repose sur lanalyse selon laquelle les facteurs conomiques et sociaux sont
susceptibles, spcifiquement aprs les conflits, dinfluencer lvolution de la situation
politique et militaire sur le terrain : Dautres menaces de nature non militaire la paix et
la scurit trouvent leur source dans linstabilit qui existe dans les domaines conomique,
social, humanitaire et cologique 384. Dans son rapport Agenda pour le dveloppement, le
Secrtaire gnral qui rappelle que la consolidation de la paix doit avant tout chercher
attnuer les consquences de la guerre pour les populations, indique pour ce faire que la
dtermination et la cration des structures permettant dviter quun conflit ne resurgisse ne
peut se passer dune action soutenue et concert dans les domaines conomiques et sociaux 385.
Aspect incontournable du processus de consolidation de la paix aprs les conflits, lassistance
la reconstruction des infrastructures conomiques et sociales ne semble pas faire lobjet
dune trs grande proccupation dans le mandat des oprations de consolidation de la paix.
Cet aspect permet de mettre en relief la diffrence qui existe quant au temps et quant aux
moyens employs entre une opration de paix affecte la consolidation de la paix et la
consolidation de la paix elle-mme. La premire, par dfinition, est une opration arme,
ponctuelle ou ad hoc, la seconde elle, est compltement dissocie de laspect militaire et
stend plus longuement dans le temps. Cette diffrence explique que sur le terrain,
lOrganisation des Nations unies succde aux oprations de consolidation de la paix des
383

V. A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix. Diplomatie prventive, rtablissement de la paix,
maintien de la paix, 5.
384
S/23500 du 11 fvrier 1992, Dclaration du Prsident du Conseil de scurit, p. 3. Voir galement A/47/965S/25944 du 15 juin 1993, Application des recommandations figurant dans Agenda pour la paix , Rapport du
Secrtaire gnral, 44.
385
V. A/48/935 du 6 mai 1994, Dveloppement et coopration conomique internationale, Agenda pour le
dveloppement, Rapport du Secrtaire gnral, 22-24.

174
bureaux politiques de consolidation de la paix tourns vers le renforcement des capacits de
lEtat en matire de dveloppement.
Lexemple de lOpration des Nations unies au Mozambique ne laisse, en effet, aucun doute
sur le manque dattrait des oprations de consolidation de la paix en matire de
reconstruction des infrastructures conomiques et sociales. Propos par le Secrtaire gnral
sur la base de lAccord gnral de paix pour le Mozambique, le mandat de lONUMOZ
sarticule autour de quatre mandats interdpendants, un mandat politique, un mandat militaire,
un mandat lectoral et un mandat humanitaire. Il est tout au plus fait mention dans le mandat
humanitaire dune assistance sociale porter aux rfugis, aux personnes dplaces
lintrieur du pays, aux militaires dmobiliss ainsi qu la population locale touche par le
conflit386. En dcidant la cration de la troisime Mission de vrification des Nations unies en
Angola (UNAVEM III), sur la base des Acordos de Paz et du Protocole de Lusaka du 20
novembre 1994, le Conseil de scurit ne mentionne aucun moment le besoin de procder
la rhabilitation conomique et sociale de lAngola387. Le Secrtaire gnral rapporte
nanmoins que cette question a fait lobjet dune coopration bilatrale entre le
Gouvernement dunit et de rconciliation nationale et le F.M.I. principalement, mais
galement avec le PNUD et le Groupe de coordination de lassistance humanitaire388. Enfin,
le Secrtaire gnral est all encore plus loin concernant le mandat de la Mission des Nations
unies pour la stabilisation en Hati reconnaissant que la mission ne possdait aucune
responsabilit dans le domaine socioconomique : Il sera particulirement ardu dobtenir
des progrs mesurables dans le domaine du dveloppement socioconomique, vis--vis
duquel la MINUSTAH na aucune responsabilit, compte tenu de la situation conomique
difficile qui rgne actuellement 389.
Lexamen des rsolutions du Conseil de scurit lorsquelles fondent le mandat des
oprations de consolidation de la paix laisse apparatre deux traits fondamentaux quant la

386

S/24892 du 03 dcembre 1992, Rapport du Secrtaire gnral sur lopration des Nations Unies au
Mozambique (ONUMOZ), 18, d). Le Secrtaire gnral indique, en outre, que la conception de lopration est
fonde sur une troite interdpendance des quatre lments du mandat de lONUMOZ, que faute dune aide
humanitaire, et notamment alimentaire suffisante, la scurit risque de se dtriorer et la dmobilisation de
pitiner. Idem, 19.
387
Voir S/RES/976 du 8 fvrier 1995.
388
V. S/1997/438 du 05 juin 1997, Rapport intrimaire du Secrtaire gnral sur la Mission de vrification des
Nations unies en Angola (UNAVEM III), 30-31.
389
S/2008/586 du 27 aot 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies pour la
stabilisation en Hati, 71. Nous soulignons.

175
question de la reconstruction des infrastructures conomiques et sociales au sein des Etats
dfaillants. Le premier trait touche au fait que dans lentendement du Conseil de scurit, la
reconstruction conomique et sociale constitue une activit importante et de longue haleine
appele se matrialiser bien au-del du seul terme des oprations de consolidation de la
paix. Pour cette raison, le Conseil de scurit entend faire reposer cette responsabilit sur les
paules de la communaut internationale dans son ensemble, y compris les oprations de
consolidation de la paix elles-mmes, en sensibilisant particulirement les institutions
financires internationales et autres Etats dsireux de contribuer au relvement conomique et
social des Etats en cause ( 1). Le second trait concerne linterprtation, par le Reprsentant
spcial du Secrtaire gnral confront aux vicissitudes du terrain, des pouvoirs qui lui
reviennent dans lexcution administrative de lopration de consolidation de la paix dont il a
la charge ( 2).

1 : Le recours la communaut internationale


Les rsolutions du Conseil de scurit relatives la cration et lexcution du mandat
des oprations de consolidation de la paix indiquent que cet organe principal entend placer la
responsabilit de la reconstruction conomique et sociale entre les mains de la communaut
internationale dans son ensemble laissant aux oprations dployes sur le terrain un rle
dencouragement, voire de coordination des efforts consentis par lensemble des partenaires
impliqus. Le recours constant qui est opr par le Conseil de scurit lensemble des
partenaires internationaux impliqus sur le terrain de la reconstruction conomique et sociale
de lEtat particulirement a permis de mettre en vidence la formalisation au sein de la socit
internationale dune communaut de donateurs, qualifis dans certains cas de groupes damis
du Secrtaire gnral390. Ainsi en dcidant la cration de la MINUSIL, le Conseil de scurit,
sur la base du chapitre VII, souligne quil demeure ncessaire de fournir durgence une
assistance soutenue et gnreuse au titre des tches long terme en matire de consolidation

390

Voir S/RES/1543 du 14 mai 2004, 10. Dans sa rsolution 1543 (2004), le Conseil prie instamment la
communaut des donateurs ainsi que les institutions, fonds et programmes des Nations Unies et les institutions
financires multilatrales de continuer fournir des ressources et une assistance essentielles pour mettre en
uvre des projets en vue de promouvoir un dveloppement durable et long terme au Timor-Leste. Concernant
les groupes damis du Secrtaire gnral voir notamment A/48/766-S/26881 du 15 dcembre 1993, Lettre date
du 15 dcembre 1993, adresse au Secrtaire gnral par les reprsentants permanents du Canada, des Etats-Unis
dAmrique, de la France et du Venezuela auprs de lOrganisation des Nations Unies, Annexe Relev de
conclusions adopt par la Runion des Amis dHati, tenue Paris les 13 et 14 dcembre 1993 .

176
de la paix, de reconstruction, de redressement conomique et social et de dveloppement en
Sierra Leone et demande instamment tous les Etats et organisations internationales de
fournir titre prioritaire une telle assistance391. En dcidant la cration de la MINUL, le
Conseil de scurit sur la base du chapitre VII, invite la communaut internationale
rechercher les moyens daider au futur dveloppement conomique du Libria afin den
assurer la stabilit long terme et damliorer le bien-tre de sa population392. En dcidant la
cration de lONUCI, le Conseil de scurit profondment proccup par la dgradation de la
situation conomique qui pse lourdement sur lensemble de la sous-rgion, exhorte, tout
simplement, la communaut internationale continuer de rflchir la faon dont elle
pourrait contribuer au dveloppement conomique de la Cte divoire pour que ce pays et la
sous-rgion toute entire puissent se stabiliser durablement393.
Seuls deux exemples doprations de consolidation de la paix font tat de la volont du
Conseil de scurit de conduire le processus de rhabilitation conomique et sociale de lEtat.
Il sagit dune part de lAPRONUC qui met en place une composante affecte au relvement
de lEtat cambodgien en vue de garantir la bonne application de lAccord pour un rglement
politique global du conflit du Cambodge qui comprend une Dclaration sur le relvement et
la reconstruction du Cambodge . Cet accord insiste sur la ncessit quune attention
particulire soit accorde pendant la priode de transition la scurit alimentaire, la sant,
au logement, la formation, lenseignement, au rseau de transport et la restauration des
installations publiques, et de linfrastructures de base existantes au Cambodge et propose
quun Coordonateur du Programme de dveloppement soit nomm par le Secrtaire gnral
afin de diriger la composante relvement de lAPRONUC394.

391

S/RES/1270 du 22 octobre 1999, 21.


S/RES/1509 du 19 septembre 2003, 15.
393
S/RES/1528 du 09 mars 2004, 13.
394
S/23613 du 19 fvrier 1992, Rapport du Secrtaire gnral sur le Cambodge, 5 et 7 : Le mandat prvu
pour lAPRONUC au titre de lAccord comporte des lments concernant les droits de lhomme, lorganisation
et la conduite dlections gnrales, libres et rgulires, ladministration civile, le maintien de lordre, le
rapatriement et la rinstallation des rfugis et personnes dplaces cambodgiens, et la restauration des
infrastructures essentielles du pays durant la priode de transition. (). LAPRONUC comprendra sept
composantes distinctes : les droits de lhomme, les lections, les fonctions militaires, ladministration civile, la
police, le rapatriement et le relvement . Voir aussi A/23613 du 19 fvrier 1992, Rapport du Secrtaire gnral
sur le Cambodge, 150-152. Voir aussi A/46/608/S23177 du 30 octobre 1991, Annexe IV, Dclaration sur le
relvement et la reconstruction du Cambodge. Il est important de souligner que la composante relvement de
la MONUC joue un rle de coordination de laide internationale rgionale et bilatrale destine au Cambodge,
do la nomination par le Secrtaire gnral, dun Coordonnateur pour diriger cette composante.
392

177
Il sagit dautre part de lONUSAL qui voit son mandat slargir la vrification dun accord
portant sur les Questions conomiques et sociales , regardes comme ncessaires la
runification de la socit salvadorienne au sein dune dmocratie . Ces questions
intressent le problme agraire, celui du crdit agricole, celui des mesures visant allger le
cot social des programmes dajustement structurel, celui des modalits de la coopration
extrieure directe destine promouvoir des projets dassistance et de dveloppement en
faveur des communauts, enfin celui de la cration dun Forum de concertation conomique
et dun Plan de redressement national395. Dans le cadre de son mandat, le Secrtaire gnral
ajoute que lONUSAL a contribu faciliter la recherche de solutions pour un certain nombre
de difficults, rsolvant notamment le conflit entre le F.M.L.N. et le gouvernement au sujet
des indemnits de logement (1.380 dollars) devant revenir aux personnes nayant pu
bnficier des tablissements urbains humains. Soulignant que la meilleure stratgie
consisterait transfrer rapidement le plus grand nombre possible de biens que les
propritaires seraient disposs vendre, il rapport qu sa demande son reprsentant spcial a
demand au gouvernement : dadopter une attitude souple pour faire en sorte que ces
tablissements soient facilement et rapidement transfrs 396. LONUSAL a encore contribu
la reprise et lacclration, en collaboration avec le PNUD, de la rinsertion des anciens
combattants, par la mise au point de programmes complmentaires pour stabiliser ou
refinancer les projets des bnficiaires et accrotre lassistance technique dans le domaine
agraire. Aux termes de la rforme agraire salvadorienne, les terres agricoles appartenant au
gouvernement, lexception des rserves forestires, ont pu faire lobjet, avec le concours de
lONUSAL, dun transfert en faveur des anciens combattants, mais galement des paysans et
petits agriculteurs qui ne disposaient pas despace cultivable suffisant397.

395

S/RES/729 du 14 janvier 1992, 2 ; A/46/864-S/23501 du 30 janvier 1992, Lettre date du 27 janvier 1992,
adresse au Secrtaire gnral par le Reprsentant permanent dEl Salvador auprs de lOrganisation des Nations
Unies, Annexe. Accord de paix, Section V. Questions conomiques et sociales, p. 30. Le Plan de redressement
national a pour principaux objectifs le dveloppement intgr des zones touches par le conflit, la satisfaction
des besoins les plus urgents de la population la plus touche par le conflit et des anciens combattants des deux
Parties, et la reconstruction des infrastructures endommages. Idem, pp. 37-38.
396
V. S/1994/1212 du 31 octobre 1994, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission dObservation des Nations
Unies en El Salvador, 17 ; S/1995/220 du 24 mars 1995, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission
dObservation des Nations Unies en El Salvador, 50-54. Monsieur Boutros BOUTROS-GHALI dclare : Il
faudrait donc rgler rapidement cette question et, en tout tat de cause, avant le dpart de lONUSAL, en
parvenant combler lcart existant entre les exigences du FMLN et les propositions du Gouvernement . Idem,
ibidem.
397
V. S/1994/1212 du 31 octobre 1994, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission dObservation des Nations
Unies en El Salvador, 20-21 ; S/1995/220 du 24 mars 1995, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission
dObservation des Nations Unies en El Salvador, 55 et 60.

178
Mis part ces deux exemples, la plupart des rsolutions du Conseil de scurit ne
renseignent pas sur le rle qui pourrait revenir aux oprations de consolidation de la paix aux
cts des donateurs internationaux. Cependant parce quelles occupent un rle central, tant
quelles son dployes sur le terrain, dans la dfinition et ltaiement des mesures propres
consolider la paix et viter une reprise des hostilits, il est possible de dduire de lconomie
gnrale de ces rsolutions que les oprations de consolidation de la paix ont aussi pour
fonction de contribuer favoriser ou encourager laction de la communaut des donateurs au
secours des Etats concerns. De lavis du Groupe dtude sur les oprations de paix, ces
oprations pourraient tre charges de la coordination des activits de la communaut des
donateurs entrant dans le cadre de la consolidation de la paix398.

2 : Le dploiement de projets impact rapide


Dans le cadre des oprations de consolidation de la paix, les projets impact rapides
sentendent de toutes initiatives trs court terme consistant implanter sur le terrain des
mesures matrielles ou techniques destines renforcer leffectivit de leur mandat : une
somme reprsentant un faible pourcentage des fonds allous la mission devrait tre mise
la disposition du chef de mission pour financer des projets impact rapide ayant pour
objectif dapporter de relles amliorations aux conditions de vie des populations, ce qui
contribuerait rendre la nouvelle mission plus crdible 399. En Rpublique dmocratique du
Congo, par exemple, le Secrtaire gnral a soulign que les projets impact rapide de la
MONUC facilitaient lexcution du mandat en touchant directement la population grce des
activits humanitaires et sociales de petite envergure400.
Cest dans le cadre de lONUMOZ que le Reprsentant spcial du Secrtaire gnral prend
pour la premire fois linitiative de constituer un modeste fonds daffectation spcial pour
apporter une aide au dveloppement dont puisse bnficier directement les populations
touches401. A la suite de cette opration, monsieur Koffi ANNAN notant limportance de la
mise en uvre de ces projets souligne en mme temps que le pourcentage du budget
398

A/55/305-S/2000/809 du 21 aot 2000, Rapport du Groupe dtude sur les oprations de paix de
lOrganisation des Nations Unies, 44.
399
Idem, 37.
400
V. S/2003/211 du 21 fvrier 2003, Treizime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation
des Nations unies en Rpublique dmocratique du Congo, 49.
401
V. A/51/1 du 20 aot 1996, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 662.

179
consacrer aux projets impact rapide, et le mode de ralisation de ces projets, doivent tre
fonction de la nature prcise de la situation o se droule la mission et de la nature des
programmes en cours dexcution par les entits des Nations Unies. Il prcise par ailleurs que
les projets impact rapide doivent requrir pour leur lancement lassentiment des parties
locales et des communauts locales bnficiaires402.
La mise en uvre des projets impact rapide prsente de nombreux avantages lis
notamment au fait de leur envergure plutt modeste qui permet de faciliter une expansion la
fois rapide et cible, non ngligeable la fois pour lOrganisation et lEtat au sein duquel ces
projets sont dploys, comme li leur trs grande diversit, car par leur moyen, les
oprations de consolidation de la paix ont pu contribuer la reconstruction de routes,
hpitaux, coles et autres btiments importants pour lEtat, mais encore au rtablissement de
llectricit et des moyens de tlcommunications essentiels dans certains cas.
Leur importance se fonde dune part, sur la ncessit de faciliter le travail que ralisent
celle-ci dans le cadre plus gnral de leur mandat et en ce sens cet objectif sappuie
principalement sur le bnfice psychologique que pourraient susciter de telles mesures au
niveau de la population locale, en terme de visibilit surtout. En Hati, les ingnieurs de la
MINUHA ont pu mettre en route un certain nombre de projets qui, tout en rehaussant limage
de la mission auprs de la population hatienne, a grandement profit la population locale.
Le Conseil de scurit a lui galement peru le bien fond des projets impact rapide et leur
influence au le processus de paix lorsquil demande la MINUSTAH de continuer mettre en
uvre des projets impact rapide403. Lactuel Secrtaire gnral, monsieur Ban KI-MOON,
souligne que grce au financement accord aux projets impact rapide, la MINUSTAH a
soutenu toute une srie de projets haute intensit de main duvre et producteurs de revenus
pour les communauts locales, ainsi que la formation des autorits locales de manire
amliorer la gestion fiscale et ladministration publique. En Rpublique dmocratique du

402

Voir A/55/502 du 21 octobre 2000, Rapport du Secrtaire gnral sur la mise en uvre du rapport du Groupe
dtude sur les oprations de paix de lOrganisation des Nations Unies, 25. Dans la pratique ces projets
impact rapide font beaucoup plus lobjet de contributions volontaires de la part des Etats membres. En tmoigne
le cas de la MONUC qui a bnfici dun don amricain dun million de dollars. V. S/2003/211 du 21 fvrier
2003, Treizime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des Nations unies en Rpublique
dmocratique du Congo, 49 ; le cas de la MINUSIL qui a bnfici de contributions des Gouvernements
canadiens, italiens, japonais, hollandais et sudois. V. S/2003/863 du 05 septembre 2003, Dix-neuvime rapport
du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies en Sierra Leone, 54.
403
A/51/1 du 20 aot 1996, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 793. S/RES/1743 du
15 fvrier 2007, 9.

180
Congo, monsieur Kofi ANNAN soulve particulirement le rle jou par les projets impact
rapide la fois dans le soulagement de la population mais aussi dans la projection dune
image positive de la MONUC404.
Leur importance se fonde, dautre part, sur le fait quils constituent une rponse
efficace aux besoins conomiques des populations, dans la limite des moyens disponibles bien
entendu. Ce dernier objectif tant justifi par lincontournable ncessit de donner une
rponse rapide et concrte aux populations locales dans un domaine qui ne saccommode que
de rponses lentes et profondment structurelles. Il sagit dans ce dernier cas de la dimension
conomique conjoncturelle des projets impact rapide405. Au Libria par exemple, le
Secrtaire gnral rapporte que grce aux projets impact rapide de la MINUL, la
reconstruction et la remise en tat des postes de police Gbah (comt de Bomi), Bopulu
(comt de Gbarpolu), Toe Town (comt de Grand Gedeh), Foya et Kolahun (comt de
Lofa), Ganta (comt de Nimba), Webbo (comt de River Gee) ont t acheves et que la
construction et la rnovation dautres postes de police taient en cours ; il ajoute en outre que
la MINUL a permis la construction de trois bureaux dimmigration406.
Cest au Rwanda que la ncessit des projets impact rapide a pris une dimension
particulirement importante407. M. BOUTROS-GHALI indique en effet que lexprience
rwandaise a montr quil existe entre la fin dun conflit et la phase de consolidation de la paix
une priode pendant laquelle les oprations de maintien de la paix de lOrganisation des
Nations unies peuvent jouer un rle crucial en permettant au pays damorcer son
redressement : sous la direction du Reprsentant spcial du Secrtaire gnral, les units de
gnie et de logistique, travaillant en troite collaboration avec le Gouvernement et avec les
organismes des Nations Unies peuvent aider la rouverture des aroports, au

404

/2008/586 du 27 aot 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies pour la
stabilisation en Hati, 12 ; S/2003/211 du 21 fvrier 2003, Treizime rapport du Secrtaire gnral sur la
Mission de lOrganisation des Nations unies en Rpublique dmocratique du Congo, 49.
405
Il nest pas inutile de rappeler cet effet que M. BOUTROS-GHALI a particulirement insist sur la
ncessit quil y avait faire en sorte, lorsquune opration des Nations unies est dploye dans une zone
dvaste par un conflit, que le chef de mission soit habilit apporter une aide au dveloppement, aussi modeste
soit-elle, dont puissent bnficier les populations touches ; soulignant par ailleurs que dans les cas o les
oprations des Nations unies ont t dotes de ressources cet effet, lassistance apporte sest rvle utile en
elle-mme et a contribu pour une large part au succs rencontr par les missions considres dans leur
ensemble. V. A/51/1 du 20 aot 1996, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 662.
406
S/2008/183 du 19 mars 2008, Seizime rapport priodique du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies au Libria, 24-25.
407
Idem, 917.

181
rtablissements de service essentiels tels que lapprovisionnement en eau et en lectricit et
les tlcommunications, la restauration de btiments essentiels et au rtablissement de
service de base, notamment dans les hpitaux et les coles . De son avis, toutes les
oprations de paix des Nations unies devraient tre dotes dun mandat, deffectifs et dun
budget qui leur permettent dapporter ce type daide408. Ainsi la deuxime Mission des
Nations unies au Rwanda, a-t-elle pu au-del de son mandat favoriser les conditions de
dmarrage du redressement conomique et social du pays. Elle a ainsi construit 14 ponts et
rparer 13 routes ; elle a rendu laroport de Kigali de nouveau oprationnel ; elle a fourni des
panneaux solaires, des antennes des amplificateurs et autres matriels pour restaurer les
liaisons tlphoniques. Le Secrtaire gnral ajoute cela que son personnel mdical a pu
traiter jusqu 1.600 personnes par jour, a vaccin 62.000 personnes et a dispens une
formation mdicale au personnel hospitalier dans lensemble du pays409.

408

S/2008/183 du 19 mars 2008, Seizime rapport priodique du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies au Libria, 917.
409
Idem, 912.

182
Conclusion de la premire partie
La pratique onusienne des oprations de consolidation de la paix qui sest dveloppe
la fin des annes quatre-vingt est conscutive la terminaison de la guerre froide. Elle met
en vidence trois traits fondamentaux quil convient de relever. Elle dmontre un caractre
minemment politique et donc opportuniste, elle prcise un caractre pertinent et adapt, elle
souligne une qualit ambitieuse mais raliste.
Eminemment politique et opportuniste, la pratique des oprations de consolidation de
la paix lest dans la mesure o elle dmontre, une fois encore, la constance et lefficacit de la
capacit dadaptation de lOrganisation des Nations unies ds quelle se trouve confronte
des difficults majeures. Cest le sentiment que dgage la lecture de la note de John MAJOR,
alors prsident du Conseil de scurit, le 31 janvier 1992, le sentiment qui se dgage aussi de
la lecture de lAgenda pour la paix qui sest vu adjoindre le thme connexe de la
consolidation de la paix aprs les conflits. Dans ce rapport, en effet, le Secrtaire gnral
faisant lloge des rsultats obtenus par lOrganisation pendant la guerre froide insiste sur la
ncessit pour lOrganisation de saisir loccasion nouvelle qui se prsente elle : Notre
monde na que trop souvent t dchir par les conflits ; la misre des hommes ne la que
trop souvent assombri. Il nen reste pas moins que les choses auraient pu tre pires encore si
lONU navait inlassablement poursuivi son uvre. Ce vaste acquis de lOrganisation doit lui
tre compt au moment dvaluer les possibilits quelle offre de maintenir la scurit
internationale, non seulement au sens classique du terme, mais aussi dans la perspective
largie quouvrent les temps venir 410.
Cette capacit dadaptation qui a conduit mettre en uvre les premires oprations
de maintien de la paix, largir la pratique du pouvoir de qualification de menace contre la
paix, laquelle, dans la perspective des temps venir, est amene intgrer la menace de type
cologique, constitue aujourdhui un support en mme temps quune dynamique pour
lexpansion des oprations de consolidation de la paix. Cest, en effet, dans le moment
scuritaire cr par lavnement dun monde que lon aurait pu croire dfinitivement apaise,
matrialise la fois par lapparition et laffermissement de menaces dun nouveau genre et la

410

A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix. Diplomatie prventive, rtablissement de la paix,
maintien de la paix, Rapport du Secrtaire gnral, 3 et 22.

183
rappropriation par le Conseil de scurit de toutes ses prrogatives, que nat lopportunit
pour lOrganisation des Nations unies, de dvelopper un ensemble de mesures nouvelles en
vue de consolider la paix au sein des Etats dvasts aprs la guerre : Dans la communaut
des nations, grandes ou petites, le sentiment prvaut dsormais quune occasion nouvelle se
prsente, et que nous pouvons aujourdhui esprer atteindre les objectifs premiers de la
Charte : une Organisation des Nations Unies capables de maintenir la paix et la scurit
internationales, dassurer la justice et le respect des droits de lhomme ainsi que, pour
reprendre les termes mmes de la Charte, de favoriser le progrs social et dinstaurer de
meilleures conditions de vie dans une libert plus grande . Cette chance doit tre saisie 411.
La naissance et le dveloppement de la pratique onusienne des oprations de consolidation de
la paix, au-del de son caractre opportuniste, rend galement compte de la volont de
lOrganisation de conforter sa lgitimit politique dans ce domaine relativement nouveau et
dlicat que reprsente celui de la consolidation de la paix aprs les conflits arms. Monsieur
Boutros BOUTROS-GHALI se fait lcho, en effet, de la vaste exprience acquise par
lOrganisation des Nations unies dans linstauration de la paix internationale, exprience sans
laquelle, rappelle-t-il, les choses auraient pu tre pires412.
Pertinente et adapte, la pratique des oprations de consolidation de la paix lest dans
la mesure o elle rpond un besoin rel, celui dassurer le maintien de la paix et de la
scurit internationale, par la dfinition et ltaiement de mesures propre raffermir la paix
aprs un conflit arm et viter toute possibilit de reprise des conflits arms. En ce sens elle
est en parfaite adquation avec les consquences portes au niveau international de situations
survenues dans la gouvernance interne de lEtat, lesquelles sont constitutives de sa
dfaillance. La pratique renseigne sur le fait que la formulation de ces mesures, dont les
racines plongent dans la misre et loppression des peuples, la faiblesse conomique des Etats,
accentues dans certains cas par lingratitude du climat et de la gographie, correspond trois
segments principaux : un segment scuritaire, un segment politique et un segment
socioconomique.
Sur le terrain, larticulation de ces trois segments est source de synergie importante
pour lefficacit des mesures qui sont mises en uvre. Elle permet de dvelopper une rponse
411
412

A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, opus citatum, 3. Cest nous qui soulignons.


Idem, 22.

184
particulire, spcifiquement adapte la diversit de la ralit interne qui caractrise chaque
Etat dfaillant. Elle permet galement de rendre compte dun changement fondamental qui
caractrise la scurit collective aujourdhui, celui que la paix ne dcoule plus simplement de
labsence de guerre, mais quelle se serait dsormais fonde sur une conception beaucoup plus
large et structurelle, intgrant un ventail plus tendu de facteurs, comme le souligne le
professeur Hans HAUG pour qui, la paix dans son acception positive ne signifie pas
seulement labsence de conflit arm mais galement une situation qui offre tous des
conditions de vie conformes la dignit de ltre humain, une situation dans laquelle rgnent
la justice et la libert, enfin une situation dans laquelle les droits de lhomme sont assurs et
respects sans discrimination413.
Ambitieuse tout en restant raliste la pratique des oprations de consolidation de la
paix lest certainement. Son ambition se dvoile dans la constatation quau-del de la
ncessit de rpondre la responsabilit qui pse sur les paules de lOrganisation dans le
domaine du maintien de la paix et de la scurit internationales, les mesures propre quelle
met en uvre permettent la dmarcation dun vritable programme de reconstruction de
lEtat. En dautres termes, la pratique des oprations de consolidation de la paix prsente cette
tendance vouloir faire passer la consolidation de la paix par la consolidation de lEtat
dfaillant414.
Son ralisme se dvoile dans le fait quau-del de son ambition rparatrice ou
reconstructrice de lEtat, la pratique des oprations de consolidation de la paix ralise un
retour aux sources de la Charte et du droit international, prsentant lEtat comme une ralit
politique immuable ou fondamentale de la communaut internationale. Le professeur Michel
VIRALLY parle de concept cl du droit international et le professeur Jean-Denis MOUTON
de dogme immuable415. En fait, la mthodologie sur laquelle est fonde cette pratique propose
dasseoir le maintien de la paix sur le rtablissement de lEtat et le rtablissement de lEtat sur
la restauration des institutions politiques. En dautres termes, elle consiste rtablir des Etats
considrs comme dfaillants par linstitutionnalisation de la paix en leur sein. Ainsi, la
413

HAUG Hans, La Croix-Rouge peut-elle contribuer la sauvegarde de la paix ? , in Revue internationale


de la Croix-Rouge, mai-juin 1984, n 747, p. 137.
414
V. MOUTON Jean-Denis, La pratique du Conseil de scurit du chapitre VII : Existe-t-il encore un
domaine rserv ? , in La pratique de lexception pose par larticle 2 7 de la Charte des Nations Unies : Que
reste-t-il de la clause de comptence nationale ? Civitas europa, n 17, dcembre 2006, p. 211.
415
VIRALLY Michel, Panorama du droit international contemporain. Cours gnral de droit international
public , R.C.A.D.I., 1983-V, tome 183, p. 47.

185
pratique des oprations de consolidation de la paix rejoint le dictum de la Cour internationale
de justice qui affirme que lordre juridique international est essentiellement fond sur le
respect rciproque des souverainets et celui de lAgenda pour la paix qui dclare que la
pierre angulaire de ldifice est et doit demeurer lEtat, dont le respect de la souverainet et
de lintgrit constitue des conditions de tout progrs international 416.
Cette pratique permet aussi dobserver, au-del du phnomne contemporain de
dfaillance des Etats, la raffirmation du contenu irrductible de la souverainet de lEtat. En
fait, comme le relve le professeur Grard CAHIN et comme tend le prouver la pratique
onusienne des oprations de consolidation de la paix, lEtat demeure identique lui-mme en
dpit des mutations tenant lapparente fragmentation de ses composantes et, mme en
situation extrme, lEtat dfaillant ou failed State nen demeure pas moins un Etat dont
lexistence est protge par sa personnalit morale et le principe de continuit quelle
implique417. En fait le vritable changement apparat dans lorientation nouvelle que prend la
notion de souverainet avec la pratique des oprations de consolidation de la paix. En effet,
comme le rappelle Boutros BOUTROS-GHALI, ces oprations, nouvelle modalit
dassistance technique des Nations unies, consistent soutenir la transformation des
structures, renforcer des capacits nationales dficientes et mettre en place de nouvelles
institutions dmocratiques418. Cette modalit nouvelle ne peut se faire sans quil ny ait de
vritable responsabilit politique de la part des gouvernants aussi le renforcement ou la
lgitimation de la souverainet des Etats postconflits implique cette responsabilit au point de
se confondre elle. Le rapport de la Commission internationale sur lintervention et la
souveraine des Etats intitul La responsabilit de protger affirme ce sujet que la
souverainet considre comme responsabilit reprsente dsormais la condition minimale
remplir pour les Etats dsireux de montrer quils sont capables de se comporter en bons
citoyens de la communaut internationale419.

416

Droit de passage sur territoire indien (Portugal c. Inde), arrt du 12 avril 1960 : C.I.J. Recueil 1960, p. 9.
Voir aussi CAHIN Grard, Les Nations Unies et la construction dune paix durable en Afrique , in MEDHI
Rostane (sous la direction de), La contribution des Nations Unies la dmocratisation de lEtat, Colloque des
14 et 15 dcembre 2001. Paris, A. Pedone, 2002, p. 140. Le professeur Grard CAHIN relve que lampleur de
la tche varie avec celle de l atteinte aux lments constitutifs de lEtat .
417
CAHIN Grard, Le droit international et la question de la fragmentation des Etats , R.B.D.I. 2007/2, vol.
XL, p. 358.
418
A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, opus citatum, 59.
419
Rapport de la Commission internationale de lintervention et de la souverainet des Etats, La responsabilit
de protger, p. 9.

186
Dfinitivement, la pratique onusienne des oprations de consolidation de la paix aprs
les conflits envisage lEtat comme lalpha et lomga du maintien de la paix. Elle permet
effectivement de considrer lEtat souverain et pleinement matre de lexercice de sa
comptence, au-del de limage imptueuse ou belliqueuse quil peut par moment afficher,
comme le garant ultime de la paix et de la scurit internationales420. Ainsi peut on considrer
grce cette pratique quen matire de paix et de scurit, tout commence et tout finit par
lEtat et que lEtat, pour se maintenir, besoin de la paix autant que la paix, pour se
consolider, besoin de lEtat.
Lexamen de la pratique des oprations de consolidation de la paix ne saurait tre
complet sans tenir compte, ct de la formalisation du cadre institutionnel et fonctionnel
auquel elle se rfre, des aspects relatifs ltablissement du bilan et des perspectives
susceptibles dtre dgags au regard des impratifs contemporains dicts par la nature de la
dgradation des structures des Etats au sein desquels se dploient ces diffrentes oprations de
paix. Aussi nous proposons nous daborder comme seconde partie de notre tude lvaluation
et lvolution de la pratique onusienne des oprations de consolidation de la paix aprs les
conflits.

420

Voir lintervention du professeur Ren-Jean DUPUY, in DAUDET Yves (sous la direction de), Les Nations
Unies et la restauration de lEtat, Colloque des 16 et 17 dcembre 1994, Paris, A. Pedone, 1995, p. 55 : Nous
nous rendons bien compte que la paix a besoin de lEtat, ce qui parat premire vue paradoxal. Bien souvent,
on a dpeint lEtat comme une sinistre machine de guerre. (). Il ya incontestablement dans limage que lEtat
a laisse travers lhistoire, une vision belliqueuse .

187

SECONDE PARTIE : EVALUATION ET EVOLUTION DE LA PRATIQUE DES


OPERATIONS DE CONSOLIDATION DE LA PAIX APRES LES CONFLITS

188

Partie II
Evaluation et volution de la pratique des oprations de consolidation de la
paix aprs les conflits
La seconde partie de notre travail a pour objectif de dresser, dans une premire
approche, un inventaire systmatique des rsultats qui ont t obtenus jusqu prsent par les
diffrentes oprations de consolidation de la paix. Il sagit, en dautres termes, de cerner les
contours de limpact rel que produisent ces oprations dans la consolidation des structures ou
institutions nationales des Etats au sein duquel elles se dploient. Cest lobjet de notre
premier titre qui porte sur les rsultats de la pratique des oprations de consolidation de la
paix (titre I). La recherche de ces rsultats, ou valuation, repose sur la dtermination dun
certain nombre de critres objectifs qui ont t dfinis par lOrganisation des Nations unies
elle-mme et qui prsentent comme caractristique principale de permettre la vrification de
la conformit du travail ralis sur le terrain la finalit poursuivie par les oprations de
consolidation de la paix elles-mmes, en dautres termes enrayer toute possibilit de retour au
conflit. Cette caractristique principale nous est donne par lAgenda pour la paix qui dfinit
le processus de consolidation de la paix aprs les conflits comme celui qui doit permettre
dviter la reprise des hostilits.
La reprise ou non des hostilits constitue ainsi linstrument de mesure de la russite ou de
lchec des oprations de consolidation de la paix et ce propos, lancien Secrtaire gnral,
monsieur Kofi ANNAN a lui-mme dclar qu Environ la moiti des pays qui sortent dune
guerre retombent dans la violence dans les cinq annes qui suivent 421. Une vingtaine
dannes plus tard, il se dgage de lanalyse de la pratique onusienne des oprations de
consolidation de la paix que le bilan quelle prsente la communaut internationale, est un
bilan mitig, en demi-teinte, o limpression de russite, dans le cas de certaines oprations,
se trouve rapidement modre par un certain nombre dcueils rencontrs dans le cadre de
leur mise en uvre, cest--dire dans le cadre de larticulation fonctionnelle des oprations de
consolidation de la paix : le plan scuritaire et politique, le plan conomique et social. Ces
cueils en ne favorisant pas ltaiement de mesures propres consolider la paix de manire
421

A/61/1 du 16 aot 2006, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 72-73. Voir aussi
A/59/2005 du 23 mai 2005, Dans une libert plus grande : dveloppement, scurit et respect des droits de
lhomme pour tous, Rapport du Secrtaire gnral, 114.

189
durable, retardent, par le mme effet, les perspectives de dveloppement au sein des Etats et
ltablissement de bureaux politiques de consolidation de la paix qui constitue le plus souvent,
avec ou sans la collaboration de la Commission de consolidation de la paix, ltape suivant le
retrait dune opration de consolidation de la paix aprs les conflits.
Confronte aux diffrents obstacles quelle rencontre sur le chemin dune paix durable
et effective, la pratique des oprations de consolidation de la paix sest dirige vers un
ensemble de rformes tendant renforcer limpact de son action sur le terrain des Etats et
ajoutant cet ensemble la garantie de sa prennit par la volont de promouvoir une
gouvernance politique fonde sur lEtat de droit. Le second titre de la prsente partie a pour
objectif danalyser, dans une seconde approche, ces nouvelles orientations et de juger de leur
pertinence au regard de la finalit poursuivie par les oprations de consolidation de la paix et
enfin de juger de leur conformit au texte de la Charte des Nations unies et derrire elle au
droit international lui-mme (titre II). Nous nous intresserons particulirement la question
de savoir dans quelles mesures les nouvelles orientations de la pratique des oprations de
consolidation de la paix, peuvent permettre louverture de nouvelles perspectives pour
garantir aux Etats une paix durablement consolide en rduisant au maximum les cueils ou
facteurs dinstabilit et de prcarit au sein des Etats. Cet lan vers de nouvelles perspectives
sest fait sur fond de rformes institutionnelles importantes au sein de lOrganisation des
Nations unies, lesquelles rformes nont pas manqu dintgrer la question de la
reconstruction des Etats en situation postconflit en procdant une nouvelle rpartition des
tches au sein du Secrtariat notamment et en sintressant la plus-value que reprsente non
seulement le systme des Nations unies dans son ensemble mais galement la multiplicit des
acteurs internationaux, rgionaux comme locaux impliqus aux cts des oprations au
service de la consolidation de la paix. Cet lan vers de nouvelles perspectives sest galement
tourn vers linstauration de garde-fous institutionnels au dbordement ou au risque de
dysfonctionnement de lEtat susceptible de le conduire une reprise des hostilits. Il sagit de
la mise en place progressive au sein des Etats dune forme de gouvernance politique
respectueuse de la lgalit, cest--dire fonde sur le respect des engagements conclus par
lEtat hte dans le domaine de la protection des droits et liberts fondamentales
principalement mais galement dans tous les domaines qui y sont relatifs de prs comme de
loin. La pratique des oprations de consolidation de la paix en agissant ainsi nourrit lespoir
que de la mise en uvre dune gouvernance fonde sur lEtat de droit, pourront sinstaurer au
sein des Etats des formes de rgimes politiques issus de processus de dmocratisation.

190
Titre I : Les rsultats de la pratique des oprations de consolidation de la paix
Riche dune vingtaine dannes dexprience, la pratique des oprations de
consolidation de la paix a souvent t lobjet dvaluations relatives chacune de leurs
mesures prises en elles-mmes ou envisages par rapport leurs consquences relles sur la
ralisation du processus de paix. Ce sont les diffrents documents officiels de lOrganisation
des Nations unies, spcialement les rapports du Secrtaire gnral touchant la mise en uvre
de telles oprations qui fournissent le plus de renseignements utiles quant aux diffrents
critres qui permettent lvaluation de cette pratique sur le terrain des Etats.
Le premier de ces critres se retrouve dans la dfinition de la notion de consolidation donne
par monsieur Boutros BOUTROS-GHALI dans lAgenda pour la paix : action mene en
vue de dfinir et tayer les structures propres raffermir la paix afin dviter une reprise des
hostilits 422. Dans lentendement du Secrtaire gnral, la russite dune opration de
consolidation de la paix se mesure la non reprise des hostilits, il sagit par consquent dun
critre ex post qui ne peut sapprcier qua posteriori, aprs quait t effectif le retrait dune
opration de consolidation de la paix. LOrganisation des Nations unies fait rentrer dans ce
critre le cas de lOpration des Nations unies en El Salvador au sujet de laquelle le Conseil
de scurit constate avec satisfaction que le travail quelle a accompli sur le terrain a permis
au Salvador de passer de ltat de pays dchir par un conflit ltat de nation
dmocratique et pacifique 423 ; le cas de lOpration des Nations unies au Mozambique
qualifie de russite remarquable par lauteur mme de lAgenda pour la paix424 ; le cas
de lAutorit provisoire des Nations unies au Cambodge dont le succs constitue aux yeux du
Conseil de scurit, une russite majeure pour lOrganisation des Nations unies 425 ; le cas
de la Mission des Nations unies en Hati qui a travaill de concert avec la Mission civile
internationale, le Conseil de scurit rend hommage leur coopration qui a permis daider
le peuple hatien raliser ses aspirations la stabilit, la rconciliation nationale, une
dmocratie durable, lordre constitutionnel et la prosprit conomique 426 ; le cas de la
Mission des Nations unies en Sierra Leone qui, selon monsieur Kofi ANNAN, laisse derrire
422

A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix. Diplomatie prventive, rtablissement de la paix,
maintien de la paix, 21. Cest nous qui soulignons.
423
S/RES/991 du 28 avril 1995, prambule.
424
S/1994/1449 du 23 dcembre 1994, Rapport final du Secrtaire gnral concernant lOpration des Nations
Unies au Mozambique, 35.
425
S/RES/880 du 4 novembre 1993, 3.
426
S/RES/1048 du 29 fvrier 1996.

191
elle, un pays trs capable dassurer une stabilit, une dmocratie et une prosprit
durables 427 ; le cas de la Mission dappui des Nations unies au Timor oriental dont la
contribution cruciale et dcisive au processus historique de construction de lEtat est, pour les
Nations unies, source de fiert et de satisfaction 428.
Ce critre pose toutefois une question fondamentale celle de la dtermination du temps
ncessaire pour que soit constate la non-reprise des hostilits. Il serait en effet, pour le moins
hasardeux de considrer quune reprise des hostilits intervenue cinq ou dix annes aprs le
retrait dune opration de consolidation de la paix soit imputable la conduite de lopration
elle-mme.
Quatre annes plus tard, le Secrtaire gnral toffe ce critre considrant que le rle
quest appele jouer lOrganisation dans la conception et lexcution des activits de
consolidation de la paix doit inclure dornavant la tche de vrifier dans quelle mesure les
activits de consolidation de la paix approuves ont atteint leur objectif politique, savoir
rduire les risques de reprise du conflit 429. Sont donc mises de ct pour navoir pas su
atteindre cet objectif politique, les missions opres en Hati et au Timor-Leste : dans ces
deux cas, comme dans dautres, il sest avr impossible de contenir les luttes politiques dans
les confins de lordre constitutionnel et de la lgalit, faute davoir au dpart prt une
attention suffisante au rtablissement des conditions institutionnelles et conomiques de la
stabilit 430. Est galement mise de ct, la mission opre en Sierra Leone au sujet de
laquelle monsieur K. ANNAN rapporte que ltat de paix quelle est parvenu instaurer aprs
la tenue des lections de 2002 a fait natre des attentes trs leves chez les sierra lonais,
attentes qui ne peuvent tre satisfaites dans limmdiat pour des raisons qui tiennent au
manque de dveloppement de lconomie et la faiblesse des institutions publiques431. Ne
rpond pas non plus ce critre la mission opre au Libria, Etat au sujet duquel, monsieur
Ban KI-MOON reconnat la prcarit des rsultats obtenus dans le rtablissement de lEtat,
alors quil est question dorganiser le retrait progressif de la MINUL : La situation
427

S/2005/777 du 12 dcembre 2005, Vingt-septime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies en Sierra Leone, 2.
428
S/2005/310 du 12 mai 2005, Rapport de fin de mandat sur la Mission dappui des Nations Unies au Timor
oriental tabli par le Secrtaire gnral (Pour la priode 17 fvrier-11 mai 2005), 44-45.
429
A/51/1 du 20 aot 1996, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 1097. Cest nous qui
soulignons.
430
A/61/1 du 16 aot 2006, op. cit., 73-74.
431
S/2004/228 du 19 mars 2004, Vingt et unime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies
en Sierra Leone, 48.

192
densemble demeure toutefois prcaire, ainsi quil ressort dune analyse des facteurs de
risque potentiel dans le pays et des moyens dont disposent les institutions nationales pour
faire face aux rpercussions ventuelles de ces menaces et les contenir 432.
Ce critre politique constitue le pendant ex ante du critre prcdemment dfini dans
lAgenda pour la paix dans la mesure o il permet une apprciation occurrente du travail
accompli par les oprations sur le terrain. Le rapport Brahimi, qui rappelle que lOrganisation
des Nations unies a t fonde pour prserver les gnrations futures du flau de la guerre
(Prambule de la Charte des Nations unies), relve que ce dfi constitue la fonction la plus
importante de lOrganisation et, dans une large mesure, le critre par rapport auquel elle est
juge par les peuples au service desquels elle se trouve433. Rentrent dans ce critre, le cas de
lOpration des Nations unies au Burundi qui le Conseil de scurit exprime sa gratitude et
au sujet de laquelle il souligne limportante contribution lachvement du processus de
transition au Burundi et la paix dans la rgion 434. Le mandat de lONUB permet toutefois
de dceler une certaine prcipitation dans le passage de tmoin avec la BINUB comme en
tmoigne la lettre du Secrtaire gnral au Prsident du Conseil de scurit date du 22
dcembre 2006, soit deux mois aprs que le Conseil ait dcid du retrait prochain de lONUB.
Le Secrtaire gnral rappelle dans cette lettre que cest la demande du gouvernement
burundais que prend fin le mandat de lONUB le 31 dcembre 2006, ce en dpit du fait que,
d des retards enregistrs dans la mise en uvre de laccord de paix, lopration ne pourra
pas sacquitter des tches qui lui incombent en vertu de lAccord. Par ailleurs, le fait mme
que la Commission de consolidation de la paix des Nations unies ait dcid, ds avant la fin
du mandat de lONUB le 13 octobre 2006, de se runir au Burundi constitue un autre
indicateur des craintes de la communaut internationale au sujet de lavenir de la paix dans cet
Etat et en mme temps traduit une volont ferme de ne pas voir anantis les efforts consentis

432

S/2008/553 du 15 aot 2008, Dix-septime rapport priodique du Secrtaire gnral sur la Mission des
Nations Unies au Libria, 4. Cette analyse est fonde sur les conclusions dune valuation conjointe mene
entre le Gouvernement librien et lONU la mme anne, cette valuation a donn une image claire des
problmes interdpendants auxquels le pays se heurte, notamment dans des domaines comme la scurit, lEtat
de droit, la gouvernance, le dveloppement conomique et le chmage des jeunes, en particulier des groupes
dex-combattants, qui font peser une menace grave sur les efforts dploys par le Gouvernement pour arriver
une stabilit soutenue.
433
A/55/305-S/2000/809 du 21 aot 2000, Rapport du Groupe dtudes sur les oprations de paix de
lOrganisation des Nations Unies, Rsum.
434
S/RES/1719 du 25 octobre 2006, prambule. La prcipitation dans laquelle sest ralise le passage de
lONUB au BINUB permet cependant de douter, ce moment l, de la russite de lONUB comme en tmoigne.

193
prcdemment par la MIAB et lONUB435. Enfin, le cas de lAPRONUC qui na pas su
intgrer les Khmers rouges au processus de paix. Monsieur Joseph ZASLOFF, qui souligne le
refus du parti Khmer rouge de cooprer, son hostilit et le fait quelle a continu de contrler
environ dix pour cent du territoire national et cinq pour cent de la population aprs le retrait
de lAPRONUC, retient ce propos que le rle de lONU au Cambodge peut-tre qualifi
de succs limit 436.
La combinaison de ces deux critres montre que la russite dune opration de
consolidation de la paix aprs les conflits ne consiste pas supprimer tous les risques de
reprise des conflits, mais quau contraire elle saccommode de tensions ou risques de tensions
politiques dans la mesure ou ceux-ci ont considrablement t rduits et font dsormais lobjet
de ngociations politiques : La paix devient durable, non pas quand tous les conflits ont t
extirps dune socit, mais lorsquil devient possible de rgler de manire pacifique les
conflits inhrents cette socit dans le respect de la souverainet nationale et, de manire
gnrale, par lexercice dune gouvernance fonde sur une large participation 437. Cest
notamment sur la base de ces critres que le Secrtaire gnral, sur le point de retirer les
effectifs de la MINUSIL dclare que les indicateurs court terme de la scurit intrieure
laissent entrevoir des perspectives positives et un risque de reprise du conflit civil faible
ajoutant que la dlinquance devrait rester un niveau grable pour lEtat sierra lonais 438.
Le critre de la rduction du risque des conflits arms ne doit cependant pas faire
perdre de vue un autre critre, plus formel celui-l et qui consiste, au sens le plus large, pour
les oprations de consolidation de la paix dessayer dextirper les causes les plus profondes

435

S/2006/1030 du 28 dcembre 2006, Lettre date du 22 dcembre 2006, adresse au Prsident du Conseil de
scurit par le Secrtaire gnral
436
ZASLOFF Joseph, La qute de la paix au Cambodge , in Mlanges en lhonneur du Doyen Paul ISOART,
Paris, A. Pedone, 1996, p. 409.
437
S/2001/394 du 20 avril 2001, Pas de sortie sans stratgie : la prise de dcisions au Conseil de scurit et la
clture ou la transformation dune opration de maintien de la paix des Nations Unies, Rapport du Secrtaire
gnral, 10 : Pour atteindre cet objectif, il existe dans de nombreux cas une stratgie efficace qui consiste
aider les belligrants dplacer le lieu de leurs affrontements politiques ou conomiques en les transfrant du
champ de bataille un cadre institutionnel permettant dengager un processus de rglement pacifique et de
rgler de la mme manire leurs diffrends futurs. Pour faciliter ce transfert, le mandat des missions devrait
inclure la consolidation de la paix et prvoir des activits de renforcement des institutions et de promotion de la
bonne gouvernance et de ltat de droit en aidant les parties mettre en place des institutions lgitimes et
largement reprsentatives .
438
S/2005/777 du 12 dcembre 2005, Vingt-septime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies en Sierra Leone, 11 et 59. Le Secrtaire gnral rapporte Voir aussi A/61/1 du 16 aot 2006, Rapport
du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 78.

194
du conflit : misre conomique, injustice sociale et oppression politique 439. Ce quatrime
critre permet en effet de mettre en relief un certain nombre de failles ou dincohrences
constates dans la pratique des oprations de consolidation de la paix, lesquelles mises les
unes derrire les autres rduisent nant les ouvertures potentielles que peut crer la
rduction du risque de reprise des conflits au sein dun Etat. Cest ainsi qu ct de ces
quelques exemples, qui illustrent la russite des oprations de consolidation de la paix,
sajoutent dautres exemples, moins russis et qui se rpartissent en deux catgories
doprations.
Il y a dune part, celles qui nont pas su rendre irrversible le processus de paix quelles ont
initi, rduisant nant lensemble des efforts consentis par la communaut internationale.
Ces oprations tombent sous le coup des statistiques tablies par monsieur Kofi ANNAN qui
estime qu un pays sur trois, voire un sur deux, retombe dans la guerre moins de cinq ans
aprs le retour de la paix 440. Rentre dans cette catgorie, la Mission des Nations Unies pour
lassistance au Rwanda, dploye sur la base des rsolutions 872 (1993) du 5 octobre 1993,
912 (1994) du 21 avril 1994 et 918 (1994) du 17 mai 1994 pour aider la mise en uvre de
laccord de paix dArusha. Cette mission sera drastiquement rduite le 21 avril 1994, sans
quelle nait pu aller jusquau bout de son mandat de consolidation de la paix, la dimension
scuritaire de la paix nayant pas t men telle quil se devait, des considrations dordre
politique ayant prvalu sur la ncessit dassurer une prsence oprationnelle sur le terrain441.
La force de la MINUAR rduite alors 270 lments ne pourra empcher la perptration dun
gnocide commis sur les populations tutsi linstigation de lethnie majoritaire hutu au
pouvoir cette poque au Rwanda. Le mois suivant le gnocide commis au Rwanda, le
Conseil de scurit sur le fondement de la rsolution 918 (1994) condamnant vigoureusement
les violences en cours au Rwanda et rprouvant en particulier les trs nombreux massacres de
439

A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix. Diplomatie prventive, rtablissement de la paix,
maintien de la paix, Rapport prsent par le Secrtaire gnral en application de la dclaration adopte par la
Runion au sommet du Conseil de scurit le 31 janvier 1992, 15.
440
A/61/1 du 16 aot 2006, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 72-73. Voir aussi
A/59/2005 du 23 mai 2005, Dans une libert plus grande : dveloppement, scurit et respect des droits de
lhomme pour tous, Rapport du Secrtaire gnral, 114 : Environ la moiti des pays qui sortent dune guerre
retombent dans la violence dans les cinq annes qui suivent .
441
On April 21, the Security Council met to decide the fate of the UNAMIR force. Rather than admitting that
genocide was taking place, as was clearly apparent by the date, or at least leave space for reasonable doubt and
accept the responsibility of preventing it, the Security Council voted to withdraw the majority remaining troops
and to leave behind a skeleton force of 270 soldiers. Proponents of the reduction of UNAMIR argued the
necessity of removing the troops from a threatening situation which they were ill-equipped to handle. Voir
ORREGO JIMENO Alfredo, The Rwanda crisis: Role of the international community, Webster Geneva,
February 1995.

195
civils qui ont t commis dans ce pays et limpunit avec laquelle des individus arms ont pu
y oprer et continuent dy oprer, dcide llargissement du mandat de la MINUAR des fins
humanitaires442.
Bien que situ sur un autre registre, il est important de mentionner le changement de mthode
employ par le Conseil de scurit dans la consolidation de la paix en Hati. En effet, fort du
mandat russi de la MINUHA qui a su prserver les conditions de scurit et de stabilit
politique en Hati et qui a contribu la revitalisation de lappareil judiciaire, le Conseil de
scurit dcide alors de concentrer ses efforts en vue de la consolidation de la paix dans cet
Etat sur lunique aspect relatif la formation dune force de police nationale pleinement
oprationnelle. Sont ainsi cres de manire successive, la Mission dassistance des Nations
unies en Hati, la Mission de transition des Nations unies en Hati et la Mission de police des
Nations unies en Hati. Le travail ralis par chacune de ces trois missions aboutira certes
mettre en uvre une force de police nationale professionnelle et respectueuses des droits de la
personne humaine et des valeurs et principes de dmocratie, cependant leur aspect
monolithique ne permettra pas de prvenir la dgradation de la situation socio-conomique et
politique en Hati qui mneront une trs grande inscurit et ncessiteront le dploiement
dune Force multinationale intrimaire en vue de ramener la stabilit quavait pu asseoir en
son temps la MINUHA. A la suite de cette force multinationale intrimaire, le Conseil de
scurit sur la base de la rsolution 1542 (2004) dcide de crer la Mission des Nations unies
pour la stabilisation en Hati443.
Il y a dautre part, celles qui ne parviennent pas, malgr tout le temps quelles passent au
chevet de lEtat dfaillant, insuffler une dynamique de paix et de dveloppement qui soit
irrversible. Ces oprations se caractrisent par leur tirement sans fin, allant de prorogation
en prorogation, il est extrmement difficile de prvoir leur retrait, tant le maintien de la paix et
de la scurit internationales dans la rgion est li leur prsence sur le terrain. Contrairement

442

S/RES/918 du 17 mai, 3.
Le choix assez particulier opr par le Conseil de scurit na pas suffisamment tenu compte des alas
susceptibles dintervenir dans la mise en uvre du mandat de ces trois oprations. Il est par ailleurs assez curieux
de voir que le Conseil de scurit rompt avec sa pratique habituelle qui consiste aprs laccomplissement russi
dune opration de consolidation de la paix, mettre en place un Bureau de consolidation de la paix cens
approfondir les efforts accomplis. Le fait que le Conseil de scurit vienne recrer une opration de
consolidation de la paix constitue un retour en arrire significatif et lourd de consquence sur le moral de la
population nationale premier acteur de son relvement. Concernant la MANUH : S/RES/1063 du 28 juin 1996,
2. Concernant la MITNUH : S/RES/1123 du 30 juillet 1997, 2. Concernant la MIPONUH : S/RES/1141 du 28
novembre 1997, 2. Concernant la MINUSTAH : S/RES/1542 du 30 avril 2004, 1.
443

196
aux autres oprations, elles nont pas su rendre leur prsence sur le terrain superflue ou
accessoire. Rentrent dans cette seconde catgorie : la Mission des Nations unies au Libria
confronte, depuis bientt sept annes, dimportants problmes de scurit, de criminalit
ainsi qu un taux de chmage caractristique chez les jeunes, mais qui cependant amorce sa
phase de retrait ; la Sierra Leone au sujet de laquelle le Secrtaire gnral indique que la
scurit et la stabilit politiques que connat actuellement le pays sont toujours menaces par
un certain nombre de facteurs, notamment un dnuement et une dsaffection gnraliss, en
particulier parmi les jeunes au chmage, la corruption, qui est encore rpandue dans le
secteur public, les lacunes du systme judiciaire, et un manque de ressources et de capacits
qui limite les services que lEtat peut assurer la population 444 ; la Mission de
lOrganisation des Nations unies en Rpublique dmocratique du Congo, prsente depuis prs
de dix ans sur le territoire congolais et confronte dnormes difficults logistiques et
scuritaires, mais qui cependant sapprte encadrer pour la seconde fois un processus
lectoral dcisif pour lavenir de la paix dans cet Etat ; la Mission des Nations unies pour la
stabilisation en Hati, dploye il y a six et confronte dnormes difficults socioconomique qui retardent la consolidation effective de la paix ; lOpration des Nations unies
en Cte divoire, prsente sur le territoire ivoirien depuis six ans et confronte la mauvaise
foi des diffrentes parties aux accords de paix, qui ne cessent dentraver, par des moyens de
pression politique et militaire, le bon droulement du processus de paix et notamment les
chances lectorales ; enfin la Mission des Nations unies au Soudan, concerne par la
dgradation de la situation politique et scuritaire aux consquences dsastreuses pour la paix,
au Soudan, y compris la rgion du Darfour qui lpoque faisait dj lobjet dun rglement
politique sous lgide lUnion africaine et particulirement la Mission de lUnion africaine au
Soudan. Le dploiement actuel de lOpration hybride Union africaine-Nations unies au
Darfour qui prend la suite de la MUAS, comme sa devancire, entretient des rapports troits
avec la MINUS. Tout porte croire ainsi que le mandat de la MINUS est appel se
prolonger, au minimum, aussi longtemps que stendra le mandat de la MINUAD445.

444

S/2005/777 du 12 dcembre 2005, Vingt-septime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies en Sierra Leone, 2. Le Secrtaire gnral ajoute que lappareil de scurit du pays a nanmoins besoin
dune aide internationale supplmentaire pour continuer renforcer ses capacits et constate en mme temps que
la scurit risque de demeurer prcaire le long des frontires d un manque dquipements et de ressources
financires. Idem, 15-16.
445
Concernant la MINUL : S/RES/1509 du 19 septembre 2003. Concernant la MONUC : S/RES/1279 du 30
novembre 1999, 5. Concernant la MINUSTAH : S/RES/1542 du 30 avril 2004, 2. Concernant lONUCI :
S/RES/1528 du 9 mars 2004, 1. Concernant la MINUS : S/RES/1590 du 24 mars 2005, 1.

197
Ces diffrents exemples, en particulier ceux qui mettent en relief les difficults
auxquelles se sont heurtes les oprations de consolidation de la paix dans la mise en uvre
de leurs mandats, pointent un aspect fondamental de la pratique que mne lOrganisation des
Nations unies dans le dploiement de ces oprations. Celui-ci consiste reconnatre le bienfond et surtout lutilit pratique de ces oprations au service de la consolidation de la paix
via le rtablissement de lEtat, mais surtout consiste voir dans les rsultats obtenus dans la
recherche du rtablissement de lEtat, certaines failles et incohrences. Ces failles et ces
incohrences poussent observer finalement lexistence dun dcalage substantiel entre la
ncessit de voir la paix se consolider au sein des Etats et la prcarit du rtablissement global
de ces derniers. Il existe donc effectivement un lien substantiel entre la consolidation de la
paix et le rtablissement intgral de lEtat.
La prcarit qui caractrise le rtablissement des Etats se vrifie prcisment dans les rsultats
qui ont t obtenus par plusieurs oprations de paix affectes la consolidation de la paix.
Notamment lAPRONUC qui na pas su mettre fin la tyrannie des Khmers rouges, par
exemple lONUSAL au sujet de laquelle le Secrtaire gnral, alors quil sapprte en retirer
les effectifs, reconnait quun certain nombre dengagements cruciaux nont pas encore t
honors, notamment le programme de transfert des terres et des tablissements humains, et
insiste sur la ncessit dcarter les lments indsirables, de moderniser le systme judicaire
pour garantir la primaut du droit et liminer limpunit446. Plus, lanalyse a posteriori du
mandat des diffrents bureaux de consolidation de la paix qui ont t mis en place leur suite
permet de constater, malgr le fait quils ne possdent pas de composante militaire, quils ils
ont t contraints reprendre plusieurs aspects, notamment scuritaire, du mandat des
oprations prcdentes, plutt que dapprofondir les acquis obtenus par celles-ci. Cest
notamment le cas du Burundi o les mandats de lONUB et du BINUB sont quasi identiques ;
le cas de la Sierra Leone qui a align deux bureaux, la suite du mandat de la MINUSIL, le
BINUSIL qui reprend encore certains aspects du mandat de la MINUSIL et le BINUCSIL qui
en approfondit vritablement les acquis ; le cas du Timor-Leste o le BUNUTIL a t rattrap
par des dbordements de nature scuritaire ncessitant le redploiement dune opration de
paix des Nations unies, le BINUT447.
446

S/1995/220 du 24 mars 1995, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission dobservation des Nations Unies
en El Salvador, 76-78.
447
Concernant le Burundi : S/RES/1545 du 21 mai 2004, 5-8 et S/RES/1719 du 25 octobre 2006, 1-4.
Concernant la Sierra Leone : S/RES/1620 du 31 aot 2005, 1 (BINUSIL) et S/RES/1829 du 4 aot 2008, 3
(BINUCSIL). Concernant le Timor-Leste : S/RES/1599 du 28 avril 2005, 1-2.

198

La prise en compte de ce quatrime critre dvaluation de la pratique des oprations


de consolidation de la paix conduit le Secrtaire gnral considrer que le bilan des
activits de consolidation de la paix est loin dtre entirement positif , et encore qu Il ne
faut pas stonner que la consolidation de la paix se solde souvent par un chec , et enfin
pour explicables quils soient, les revers de la consolidation de la paix nen sont pas moins
graves 448. Selon lui, les obstacles qui se dressent lefficacit des activits de consolidation
de la paix sur le terrain, sont de deux ordres et touchent pour lun aux conditions scuritaires
et politiques de la paix (chapitre I) et pour lautre aux conditions conomiques et sociales de
la paix (chapitre II).

448

A/61/1 du 16 aot 2006, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 73-75.

199
Chapitre I : Sur le plan scuritaire et politique
Sur le plan scuritaire et politique, un certain nombre de difficults ont vritablement
entrav la pratique des oprations de consolidation de la paix aprs les conflits. Celles-ci
trouvent leur source la fois dans la dsillusion et la frustration des populations, le plus
souvent dlaisses et abuses, ainsi que dans lhypocrisie de fauteurs de troubles chefs
politiques et militaires qui prfrent entretenir un climat de guerre permanente plus favorable
la ralisation de leurs intrts personnels. Au Cambodge, par exemple, la rforme
incomplte du secteur de la scurit semble relativiser le succs de lAPRONUC, monsieur
Joseph ZASLOFF parle mme de succs limit pour qualifier le rle de lONU. En effet,
on peut y voir le parti Khmer rouge refuser toute coopration avec lAPRONUC et continuer
contrler environ dix pour cent du territoire et cinq pour cent de la population nationale
aprs que cette opration se soit retire449. Ces mmes difficults sont palpables en Hati o
monsieur K. ANNAN observe que laction mene par lONU dans ce pays risque fort dtre
juge dcevante compte tenu de la persistance de limpasse politique et de la violence qui
continue dy tre associe 450.
Ces difficults constituent manifestement autant dobstacles la consolidation scuritaire de
la paix dune part (section I) et la consolidation politique de la paix dautre part (section II).
La nature scuritaire et politique de ces obstacles a notamment t releve par le professeur
Charles-Philippe DAVID qui souligne justement que dans certains cas, la volont de lune des
parties de ngocier et de terminer un conflit peut ne pas tre relle et qui rappelle que les
fauteurs de troubles ou spoilers sont, tout moment, susceptibles de reprendre le conflit
arm parce que non satisfaits du rsultat des ngociations451. Ces difficults ont donc pour
origine, les circonstances ou les modalits de conclusion des accords de paix dune part et
dautre part, la manire dont se comportent les protagonistes dans la ralisation des mesures
objets desdits accords de paix. Cest le constat du Secrtaire gnral qui, citant le cas de
lAngola en 1993 et du Rwanda en 1994, dclare que plusieurs des vnements les plus
violents et les plus tragiques des annes quatre-vingt-dix sont survenus aprs la ngociation

449

ZASLOFF Joseph, La qute de la paix au Cambodge , in Mlanges en lhonneur du Doyen Paul ISOART,
Paris, A. Pedone, 1996, p. 409.
450
S/2000/1072 du 7 novembre 2000, Annexe la lettre date du 6 novembre 2000, adresse au Secrtaire
gnral par le Reprsentant permanent des Pays-Bas auprs de lOrganisation des Nations Unies, par. 13.
451
DAVID Charles-Philippe, La guerre et la paix. Approches contemporaines de la scurit et de la stratgie,
Paris, Presses de Sciences Po, 2000, p. 391.

200
des accords de paix et arrive cette conclusion que la scurit aprs un conflit est
fondamentalement lie linstauration de la concorde politique dans ce mme pays 452. Le
professeur Paul ISOART complte cette conclusion considrant que les violations des accords
de cessez-le-feu, les reprises de combats et hostilits, ne sont en fin de compte que la sanction
dune volution mal matrise des tenants et aboutissants du processus de paix et du heurt
dintrts trop divergents453.

Section I : Les obstacles la consolidation scuritaire de la paix


Les oprations de consolidation de la paix se sont caractrises par une aptitude
certaine rformer le secteur de la scurit au sein des Etats. Cette rforme ne sest pas faite
sans heurts, bien au contraire, elle a t maille dobstacles qui nont pas favoris le
rtablissement dfinitif de lEtat. Ces obstacles sont le retard accumul dans le processus de
dsarmement, dmobilisation et rinsertion des anciens combattants ( 1) et la matrise
incomplte du maintien de lordre qui a entran le retour de linscurit au sein de lEtat (
2).

1 : Les lacunes du processus de dsarmement, dmobilisation et rinsertion


La pratique des oprations de consolidation de la paix montre que le dsarmement, la
dmobilisation et la rinsertion des anciens combattants se prsentent comme essentiels dans
le processus de stabilisation du secteur de la scurit aprs les conflits. Cette activit
incontournable pour la consolidation de la paix permet de rduire, de manire effective, les
probabilits de reprise des actes de violence, des hostilits ou du banditisme et facilite en
mme temps le passage pour lEtat qui en est le bnficiaire, dune situation de tension une
situation dapaisement vritable propice la mise en uvre des mesures politiques, sociales et
conomiques de consolidation de la paix454. Monsieur ENKHSAIKHAN indique que : tout

452

A/61/668 du 13 fvrier 2007, Mise en uvre des recommandations du Comit spcial des oprations de
maintien de la paix, Rapport du Secrtaire gnral, 50. Voir aussi A/62/1 du 31 aot 2007, Supplment N 1,
Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 55.
453
ISOART Paul, LOrganisation des Nations unies et le Cambodge , R.G.D.I.P., 1993, p. 658.
454
S/2000/101 du 11 fvrier 2000, Le rle des oprations de maintien de la paix des Nations Unies dans le
dsarmement, la dmobilisation et la rinsertion, 3. Koffi ANNAN considre que ce processus peur revtir une
importance symbolique et politique qui va au-del de ses objectifs premiers en ce sens que lorsque la

201
programme de consolidation de la paix devrait inclure des mesures court terme tels que le
dsarmement et la dmobilisation des ex-combattants et linsertion sociale des adversaires
politiques dans une socit daprs-guerre, (), ces mesures court terme doivent tre
suivies de programmes et de stratgies long terme visant renforcer les institutions
nationales, la bonne gouvernance et la socit civile ; promouvoir la dmocratie et les
droits de lhomme ; radiquer la pauvret ; et, bien entendu, assurer le dveloppement
durable 455.
Le processus D.D.R. conditionne le succs des autres mesures de consolidation de la
paix devant stendre moyen et long termes. Monsieur K. ANNAN rappelle que tant quil
na pas eu lieu, non seulement il nest pas possible de mettre fin la guerre civile, mais
encore, lon na gure de chances datteindre dautres objectifs dimportance critique que sont
par exemple la dmocratisation, la justice et le dveloppement456. Le professeur L.A.
SICILIANOS souligne ce propos que le dsarmement et la dmobilisation incomplets, faute
de coopration, de lUNITA en Angola et de la Partie du Kampucha Dmocratique au
Cambodge, ont constitu la cause principale des difficults et des revers essuys, ajoutant, au
sujet du Mozambique, que le Secrtaire gnral sest implicitement rfr au prcdent
angolais pour relever que les retards du plan de dmobilisation risquaient de faire chouer le
processus lectoral457.
Mis part quelques cas comme celui de lONUSAL, de lONUMOZ et dans une
certaine mesure, celui de la MINUL, la plupart des oprations de consolidation de la paix
dmilitarisation et le dsarmement complets se rvlent impossibles, un programme crdible de dsarmement, de
dmobilisation et de rinsertion peut nanmoins contribuer pour beaucoup renforcer la confiance entre les
anciennes factions et acclrer llan donn aux initiatives visant assurer la stabilit. Monsieur PEMAGBI,
sadressant au Conseil de scurit au nom de la Sierra Leone, sest dit conscient du fait que, comme dans
dautres situations aprs les conflits, la consolidation de la paix dans son Etat, exigeait au pralable que le
dsarmement et la dmobilisation des ex-combattants soient mens bon terme. Voir S/PV.4993 du 22 juin
2004, Le rle de la socit civile dans la consolidation de la paix aprs les conflits, intervention de M.
PEMAGBI, reprsentant permanent de la Sierra Leone, p. 6.
455
Intervention du Reprsentant permanent de la Mongolie auprs du Conseil de scurit, monsieur
ENKHSAIKHAN, in S/PV.4118 du 23 mars 2000, Le maintien de la paix et de la scurit et la consolidation de
la paix aprs un conflit, pp. 3 et 4.
456
A/59/565 du 2 dcembre 2004, Un monde plus sr : notre affaire tous, Rapport du groupe de personnalits
de haut niveau sur les menaces, les dfis et le changement, 227.
457
SICILIANOS Linos-Alexandre, LONU, la consolidation de la paix et ldification de la dmocratie , in
Mlanges en lhonneur de Nicolas VALTICOS, Droit et justice, Paris, A. Pedone, 1999, p. 221. Au sujet du
Cambodge, Roland PARIS note: The Khmer Rouge simply refused to prepare its forces for the demobilization
as required by the peace agreement. The cantonment of the factional armies was to have been completed by the
end of July, but the three other Cambodian parties were reluctant to disarm their forces in the face of Khmer
Rouge recalcitrance. V. PARIS Roland. At Wars End. Building Peace After Civil Conflict. Cambridge,
Cambridge University Press, 2004, p. 84.

202
connaissent, pour des raisons de marchandage politique ou tout simplement des raisons
scuritaires, une accumulation de retards dans la mise en uvre du processus de D.D.R. et
pour des raisons de timing associes des considrations financires, un certain nombre
dincohrence. Le Secrtaire gnral en relve quelques unes notamment en Sierra Leone et
au Libria o laccent restrictif mis sur les objectifs de scurit court terme a souvent
conduit exclure des groupes cibles importants des processus de dsarmement, de
dmobilisation et de rintgration, tels que les combattants, les sympathisants et personnes
charge de sexe fminin, le cas du Burundi o il a t omis de prendre en considration la
catgorie des femmes associes aux forces combattantes. Toutefois le cas du Libria mrite
dtre relativis dans la mesure o les critres qui rgissent ladmission des femmes associes
des forces combattantes ont t modifis ; ce qui a permis, pour la premire fois, dlargir le
champ dapplication du programme D.D.R. pour les personnes de sexe fminin en assurant
linclusion de plus de 20.000 femmes458.
Cependant, comme le rappelle la Commission internationale sur lintervention et la
souverainet des Etats, lun des problmes les plus importants et difficiles survenant
rgulirement en priode post-intervention a trait la manire dont se droule le processus
D.D.R., en particulier la clrit de ce processus459. Il apparat dans les faits que
laccumulation des retards dans la mise en uvre de ce processus provient dun talement de
petits retards observs au niveau de chacune des tapes du processus et conduit de manire
presque invitable au dsastre humanitaire et lannihilation des rsultats chrement obtenus :
les soldats dmobiliss (qui ne se laissent presque jamais compltement dsarmer) sont
gnralement enclins recourir la violence sils nont pas de moyens de subsistance
lgitimes, cest--dire sils ne peuvent se rinsrer dans lconomie locale 460.
La Commission internationale sur lintervention et la souverainet des Etats considre que
cest gnralement la rinsertion qui prend le plus de temps et que lensemble du processus ne
458

A/60/705 du 2 mars 2006, Dsarmement, dmobilisation et rintgration, Rapport du Secrtaire gnral, 8.


Consulter galement ladresse suivante : www.womenwarpeace.org/issues/ddr/ddr.htm.
459
La responsabilit de protger , Rapport de la Commission internationale de lintervention et de la
souverainet des Etats, p. 45. Texte disponible sur le site de la Commission : http://www.iciss.ca/pdf/Rapport-dela-Commission.pdf, consult le 10 mai 2009.
460
A/55/305-S/2000/809 du 21 aot 2000, Rapport du Groupe dtude sur les oprations de paix de
lOrganisation des Nations Unies, 42. Le volet rinsertion est uniquement financ laide de contributions
volontaires, dont le montant est souvent trs infrieur aux besoins. Pour cette raison, le Groupe dtude
recommande que les organes dlibrants inscrivent au budget statutaire des oprations de paix complexes des
programmes de dmobilisation et de rinsertion ds la premire phase des oprations, afin de favoriser la
dissolution rapide des factions belligrantes et de rduire les risques de reprise du conflit. Idem, 47, c).

203
peut-tre considr comme russi tant quelle na pas t mene bien. De son avis, un soldat
dmobilis qui nest pas convenablement rinsr dans la socit, avec un revenu suffisant,
risque de commettre nouveau des crimes ou de sengager dans une nouvelle opposition
politique arme461.
Au nombre des oprations qui ont t confrontes laccumulation de retards dans le
processus D.D.R. figure le cas du Salvador qui, malgr laction de lONUSAL qui a permis de
mettre fin prs de douze annes de conflit civil endiguant principalement les violations des
droits de lhomme pour des raisons politiques (les disparitions forces, les tortures et les
massacres), a vu renatre des cendres de cette mission une nouvelle forme de menace
consistant dans la recrudescence de la violence urbaine, engendrant peur et inscurit dans le
pays. Nicole HERTVIK remarque en effet que malgr le dmantlement des forces
gouvernementales de scurit et la formation dune nouvelle force de scurit par lONUSAL,
la rintgration des anciens enfants soldats nest pas all jusqu son terme et au moment o
la mission sest retir 61% des enfants recruts au FMLN ntaient toujours pas intgrs dans
le programme de dmobilisation et seuls 5% de ceux qui lavaient t ont suivi le programme
dducation jusquau bout. Le dsuvrement de la jeunesse salvadorienne conjugu la
prcarit de nombreuses familles revenues des Etats-Unis o elles venaient de perdre leur
statut de rfugis du fait de la fin de la guerre a renforc la monte de formes prives de
violence au Salvador462.
Cest aussi le cas de la MINUSTAH qui, en dpit de quelques progrs raliss dans la mise en
place dun cadre institutionnel du processus, ne voit toujours pas, deux annes aprs la
cration de la Commission nationale de dsarmement, instaures les conditions ncessaires
un dsarmement global : la volont de rconciliation nationale reste insuffisante, la rforme

461

La responsabilit de protger , Rapport de la Commission internationale de lintervention et de la


souverainet des Etats, p. 45. Texte disponible sur le site de la Commission : http://www.iciss.ca/pdf/Rapport-dela-Commission.pdf, consult le 10 mai 2009. En Rpublique dmocratique du Congo, le Secrtaire gnral a
indiqu que labsence de progrs concernant lintgration des ex-combattants a constitu un important facteur de
dstabilisation. Voir S/2004/650 du 16 aot 2004, Troisime rapport spcial du Secrtaire gnral sur la Mission
de lOrganisation des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 14.
462
HERTVIK Nicole, El Salvador : le changement de lintrieur , in Chronique ONU, vol. XXXIX, N 3,
Septembre-Novembre 2002, p. 75. Voir aussi REVELLI Philippe, Manipulations lheure des lections.
Derrire la violence des gangs du Salvador , in Le Monde diplomatique, mars 2004.

204
ne progresse gure dans le secteur de la scurit, le statut futur des anciens combattants nest
pas clair, la cration demplois est limite et un grand nombre darmes sont en circulation 463.
Cest galement le cas de la Cte divoire au sujet de laquelle, cinq annes aprs la cration
de lONUCI, le Conseil de scurit continue de constater des retards dans ce domaine, priant
les donateurs dapporter un soutien financier particulirement accru pour le regroupement,
dsarmement et la rinsertion des ex-combattants et des milices. Le Secrtaire gnral
rapporte cet gard que le Bureau dappui la consolidation de la paix a approuv, en guise
de support financier temporaire, une subvention de 4 millions de dollars destins financer
1000 microprojets devant permettre la rinsertion court terme de plus de 5000 excombattants en attendant leur prise en charge par le programme de rinsertion long terme464.
Cest encore le cas de la MONUC qui, en vertu de la rsolution 1355 adopte le 15 juin 2001,
reoit comme mandat de prter son assistance, sur demande et dans les limites de ses moyens,
pour le dsarmement, la dmobilisation, le rapatriement et la rintgration, titre volontaire
de groupes arms465. Deux annes plus tard, le second rapport spcial du Secrtaire gnral
sur la MONUC fait tat de lclatement de combats dans lest de la Rpublique dmocratique
du Congo qui continuent dentraver, de perturber et de retarder son mandat dans le
dsarmement, la dmobilisation, le rapatriement ou la rinstallation et la rinsertion,
spcifiant en outre que lexprience de lOrganisation a montr que le programme de D.D.R.
ne pouvait tre men bien que sil rgne des conditions de scurit raisonnables, avec la
plein coopration des parties concernes466. Dans son quatorzime rapport sur la MONUC,
publi en 2003, le Secrtaire gnral, stigmatisant le comportement du RCD-Goma et des
combattants Ma-Ma, a fait savoir que lapplication dun programme de D.D.R. visant
dsarmer et dmobiliser les combattants congolais dpendait entirement du rglement des
conflits locaux, principalement dans lest et dans le nord467. Lanne suivante sera

463

S/2006/60 du 2 fvrier 2006, Rapport du Secrtaire gnral sur La Mission des Nations Unies pour la
stabilisation en Hati, 26.
464
S/RES/1826 du 29 juillet 2009, 13 ; voir galement S/2008/645 du 13 octobre 2008, Dix-huitime rapport
du Secrtaire gnral sur lOpration des Nations Unies en Cte divoire, 21.
465
S/RES/1355 du 15 juin 2001, 32.
466
S/2003/566 du 27 mai 2003, Deuxime rapport spcial du secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation
des Nations Unies en rpublique dmocratique du Congo, 20.
467
S/2003/1098 du 17 novembre 2003, Quatorzime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de
lOrganisation des Nations unies, 17. Le RCD-Goma na pas pleinement coopr, limitant souvent la libert de
circulation du personnel de la MONUC. Les interlocuteurs Ma Ma de la Mission se sont galement avrs peu
fiables exigeant souvent une compensation montaire pour leur coopration. Voir aussi S/2003/566 du 27 mai

205
dterminante pour le processus de D.D.R. en Rpublique dmocratique du Congo car elle
verra un retrait du rle jou par la MONUC dans le renforcement du secteur de la scurit. Le
Secrtaire gnral indiquera, en effet, dans son troisime rapport spcial que la MONUC ne
puisse plus exercer aucune responsabilit dans ce domaine et quelle se limite fournir un
appui la coordination gnrale en aidant identifier ds le dpart, les lacunes dans le soutien
international468. Cest la Banque mondiale en coopration avec la Commission Nationale de
Dsarmement (CONADER) devenu lUnit charge du Programme Nationale de
Dsarmement, Dmobilisation et Rinsertion (U.P.N.D.D.R.) qui continueront les efforts
entrepris par la MONUC au moyen de la constitution dun fonds multi-donateurs469. A ct de
son rle consultatif, la contribution oprationnelle de la MONUC sest limite
lenregistrement des armes collectes et la destruction des armes inutilisables, les armes
utilisables tant remises larme nationale470.

2 : La rforme inacheve des forces de maintien de lordre


La rforme incomplte des forces de maintien de lordre civiles et militaires, par lEtat
destinataire des mesures de consolidation de la paix, constitue le second obstacle sur lequel
viennent butter les oprations de consolidation de la paix qui voient au cours de lvolution du
processus de paix, a et l, se raviver des poches de rsistance et se profiler la perspective
dune inscurit grandissante au sein de lEtat en cause. Le Secrtaire gnral remarque ce
sujet que Les diffrents groupes arms ont encore beaucoup de mal terminer leur
transformation danciens groupes arms quils taient en de vritables partis politiques
2003, Deuxime rapport spcial du secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des Nations Unies en
rpublique dmocratique du Congo, 20.
468
S/2004/650 du 16 aot 2004, Troisime rapport spcial du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation
des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 63 : Les commissions proposes offrent un moyen
de relancer la rforme et dacclrer les progrs dans des domaines critiques pour le succs global de la
transition, de renforcer la responsabilit et dacclrer la prise de dcisions et lexcution. Il sera demand la
communaut internationale et aux institutions de transition de dsigner un chef de file pour chaque secteur. La
MONUC nassumera pas de responsabilits dans ces domaines mais fournira un appui la coordination
gnrale en aidant chaque commission et, en identifiant, ds le dpart, les lacunes dans le soutien international
() . Voir aussi S/2004/1034 du 31 dcembre 2004, Seizime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de
lOrganisation des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 35-37.
469
S/2008/433 du 3 juillet 2008, Vingt-sixime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation
des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 43. Suite la mauvaise gestion de ce fonds, la
Banque mondiale suspendra son aide au processus DDR en septembre 2006 et la reprendra finalement le 22 avril
2008. Voir S/2006/390 du 13 juin 2006, Vingt-et-unime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de
lOrganisation des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 50.
470
S/2005/167 du 15 mars 2005, Dix-septime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des
Nations unies en Rpublique dmocratique du Congo, 27.

206
aujourdhui. Ils sarrangent le plus souvent pour ralentir le processus de DDR ou encore
certaines factions font dissidence et le rglement des dissensions politiques, si elles ne
trouvent pas de rponse dans le cadre de la loi, se transportent sur le terrain bien connu et
matris du conflit arm ; et cest le retour la case de dpart 471. Cet tat de matrise
incomplte de lordre civil et militaire est induit, la fois, par laccumulation de retards dans
le processus de dsarmement, dmobilisation et rinsertion des anciens combattants tant
donn quelle a pour corollaire la lenteur dans la constitution et lautonomisation des forces
armes, ainsi que par ltat de dlabrement avanc des institutions nationales de police.
Dans le cas de la MINUL, par exemple, monsieur K. ANNAN a mis en garde sur le risque
quune mauvaise planification et une mauvaise excution des diffrentes tapes du
programme de DDR, (), hypothqueraient tout le processus de paix et dstabiliseraient le
Libria et toute la sous-rgion ; sa suite lactuel Secrtaire gnral Ban KI-MOON a
dclar que la rinsertion et la radaptation compltes des ex-combattants en tant que
citoyens productifs demeurent un dfi majeur au Libria472.
En Rpublique dmocratique du Congo, labsence de progrs concernant lintgration des excombattants a constitu un facteur important de dstabilisation scuritaire. Malgr le
dploiement de commandants de rgion militaire chargs dassurer lintgration dans les
Forces armes de la Rpublique dmocratique du Congo (FARDC), les groupes arms du
pays sont encore loin dtre vritablement intgrs. En juillet 2008, il restait encore 130.207
combattants toujours en attente dintgration (ce chiffre comprend 79.103 combattants des
FARDC plus le nombre estimatif combattants des groupes arms qui ont sign les Actes
dengagement de Goma en janvier 2008, tel quil a pu tre dtermin par lexercice de
recensement effectu par le Gouvernement et ses partenaires internationaux en avril 2008)473.
471

S/2003/875 du 11 septembre 2003, Rapport du Secrtaire gnral au Conseil de scurit sur le Libria, 49.
Idem, ibidem. Au Libria, les activits dex-combattants continuent tre une source potentielle dinstabilit,
du fait de lexploitation illgale des ressources dans des enclaves conomiques et des zones minires
inaccessibles, en particulier. Ce problme a t mis en relief dans les conclusions de lvaluation conjointe de la
scurit qui confirme que les activits minires illicites de nombreux ex-combattants se poursuivent dans tout le
pays. Pour faire face ce problme, le PNUD et la Commission nationale du dsarmement, de la dmobilisation,
de la rinsertion et de la radaptation, en collaboration avec la MINUL, ont continu de mettre en uvre un
programme de rinsertion et de radaptation dune dure dun an lintention dun groupe final de 7.251 excombattants nayant encore bnfici daucun programme de cette nature. Voir S/2008/553 du 15 aot 2008,
Dix-septime rapport priodique du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies au Libria, 13.
473
Cet exemple est assez particulier parce quen R.D.C., la MONUC na plus de responsabilit vidente dans le
processus D.D.R. qui est laiss dautres acteurs, en particulier la Banque mondiale qui travaille de concert avec
la Commission nationale de dsarmement et de rinsertion (CONADER), devenue depuis juillet 2007,
U.E.P.N.D.D.R. Cependant, il dmontre, dune autre faon, combien laccumulation de retards dans le processus
472

207
En matire de police nationale, la composante police civile de la MONUC a pu mener une
valuation des institutions de police dans plusieurs rgions cls du pays, notamment le SudKivu, Kindu et la rgion de lIturi. Le constat qui en est ressorti conclut que bien que les
structures de la police se sont maintenues lintrieur du pays, elles manquent cruellement
dassistance matrielle, financire et technique474. Le Secrtaire gnral constate que malgr
la bonne foi de la police locale, il sera extrmement difficile pour celle-ci dassumer ses
responsabilits aprs des annes de ngligence en matire de formation, de ressources et de
matriel auxquelles sajoutent des accusations de corruption et de violences physiques
lorigine de la dfiance dun grand nombre de la population475. Les consquences de cette
incurie se sont fait ressentir particulirement dans des mouvements de grogne des policiers
qui navaient pas reu leur solde et dans la trs grande instabilit qui a caractris la priode
lectorale476.
La matrise incomplte du maintien de lordre ralentit la repossession par lEtat de ses
comptences en matire de scurit nationale, mais favorise galement le comportement de
certaines factions militaires dues quun tel accord de paix ne donne pas des rsultats
immdiats, le comportement de bandes criminelles qui exploitent les conflits pour senrichir,
voire le comportement dindividus ou de groupes qui risquent de perdre leur pouvoir et leur
influence en raison de la nouvelle donne politique qui accompagne gnralement la

D.D.R. est susceptible dentraver la mission dune opration de consolidation de la paix sur le terrain, mme si
elle na aucune responsabilit dans ce retard. Voir S/2004/650 du 16 aot 2004, Troisime rapport spcial du
Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo,
14 et 19. Voir aussi S/2008/433 du 3 juillet 2008, Vingt-sixime rapport du secrtaire gnral sur la Mission de
lOrganisation des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 44.
474
A la suite dune demande dassistance pour la rgion de lIturi formule par la Rpublique dmocratique du
Congo au Secrtaire gnral en aot 2002, une Commission mixte police nationale congolaise/police civile a t
constitue pour valuer les besoins de lIturi. A lissue de ses travaux rendus le 14 novembre 2002, elle a
recommand un Programme de soutien, notamment en matire de formation, de logistique, de transport et
dquipement. V. S/2003/211 du 21 fvrier 2003, Treizime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de
lOrganisation des Nations unies en Rpublique dmocratique du Congo, 28. Puis, face la dgradation de la
situation dans cette mme rgion, le Conseil de scurit, suite la proposition du Secrtaire gnral
(S/2003/574), autorisera le dploiement dune Force multinationale intrimaire durgence Bunia en
coordination troite avec la MONUC (S/RES/1484 du 30 mai 2003, 1). Elle sera dirige par lUnion
europenne (S/2003/1098 du 17 novembre 2003, Quatorzime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de
lOrganisation des Nations unies en Rpublique dmocratique du Congo, 6).
475
S/2001/572 du 08 juin 2001, Huitime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des
Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 97.
476
Voir S/2005/167 du 15 mars 2005, Dix-septime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de
lOrganisations des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 74 ; et S/2005/603 du 26 septembre
2005, Dix-neuvime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des Nations Unies en
Rpublique dmocratique du Congo, 41.

208
conclusion dun processus de paix477. Comme la fait remarquer le Reprsentant permanent du
Costa Rica, monsieur NIEHAUS, la signature dun accord de paix ne freine pas la dynamique
de la violence : les haines et le dsir de vengeance subsistent. La tentation de recourir aux
armes et aux contingents militaires reste latente. La logique de la violence et de la stratgie
militaire persiste. Dans la mesure o lon ne dsarme ni ne dmobilise les combattants, les
perspectives de paix sont assombries par la menace toujours imminente de la reprise des
hostilits et du crime violent 478.
Monsieur Jean-Marie GUEHENNO, propos du continent africain, indique que la principale
caractristique des oprations de paix sur ce continent, est davoir t tablies dans des Etats
faillis ou affaiblis par de longs conflits, des Etats dans lesquels la police, la justice et la
scurit ne sont plus que lombre delles-mmes. Les accords qui ont pu y tre conclus avec
des groupes arms nont, ds lors, pas la mme autorit que des accords signs avec des Etats
souverains. Ils sont en eux-mmes plus fragiles parce que des bandes de brigands ne
sexposent pas aux mmes consquences quun Etat, si elles nhonorent pas leur signature.
Rejoignant la pense de monsieur K. ANNAN, il souligne que ces groupes peuvent se
fragmenter sous leffet de dissidences multiples, ou fluctuer au gr dintrts contradictoires
et changeants479. Dans le mme sens, le professeur G. BASUE BABU KAZADI, fait
remarquer que les accords de paix constituent pour certains acteurs de mauvaise foi, en
Afrique, un temps de repli permettant de reculer pour mieux sauter. Cest ainsi, explique-t-il,
que le moindre dsquilibre dans la ralisation des accords de paix ractive les lignes de
fronts. Ces acteurs se caractrisent le plus souvent par une volont moindre dassumer le jeu
dmocratique car, justement, le soutien populaire aux auteurs des conflits endmiques nest
pas garanti480.
La matrise incomplte du maintien de lordre freine les efforts de stabilisation au sein
de lEtat et retarde lachvement des oprations de consolidation de la paix qui ont pour
finalit de rduire les risques de reprise du conflit arm. Le cas de la Rpublique

477

A/60/640 du 29 dcembre 2005, Application des recommandations du Comit spcial des oprations de
maintien de la paix, Rapport du Secrtaire gnral, 18.
478
S/PV.4118 du 23 mars 2000, Le maintien de la paix et de la scurit et la consolidation de la paix aprs un
conflit, intervention du Reprsentant permanent du Costa Rica, monsieur NIEHAUS, p. 8.
479
GUEHENNO Jean-Marie, Maintien de la paix : les nouveaux dfis pour lONU et le Conseil de scurit ,
Politique trangre 3-4/2003, p. 696.
480
Greg BASUE BABU KAZADI, Laction internationale en faveur de la dmocratisation en Afrique : le cas
du Zare, Universit de Nancy II, Thse de doctorat en Droit, anne universitaire 1998-1999, p. 462.

209
dmocratique du Congo est rvlateur ce sujet, car il est possible de constater que prs dune
dcennie aprs le dploiement de la MONUC, les rsolutions du Conseil de scurit
reviennent sans cesse, avec une proccupation grave, sur la situation scuritaire qui prvaut
dans cet Etat en particulier dans le district de lIturi au nord et les deux provinces du Kivu
lest appelant les autorits congolaises intensifier durgence les efforts quelles mnent pour
rformer le secteur de la scurit, notamment larme, la police et lappareil judiciaire 481. La
composante police civile de la MONUC est arriv au constat que la multiplication des
troubles lordre civil sur toute ltendue du territoire nationale de la Rpublique
dmocratique du Congo, en particulier le Sud-Kivu, Kindu et la rgion de lIturi tient
notamment au fait que, bien que les structures de la police se soient maintenues lintrieur
du pays, elles manquent cruellement dassistance matrielle, financire et technique482. Le
Secrtaire gnral a galement constat que malgr la bonne foi de la police locale, il lui est
extrmement difficile dassumer ses responsabilits aprs des annes de ngligence en matire
de formation, de ressources et de matriel483.
La contribution de la MONUC ne parvient que difficilement endiguer les risques de
violence et si le Secrtaire gnral rapporte quelques fois que les FARDC ont russi mener
des oprations contre les groupes arms trangers avec lappui de la MONUC, cest toujours
pour constater in fine quelles se sont trs souvent rvles incapables de conserver le contrle
des territoires conquis ou de protger les civils congolais contre les reprsailles484. De plus,
les anciens lments belligrants du gouvernement de transition continuent de contrler les
diverses factions au moyen de chanes de commandement parallles. La faiblesse de la
481

Le Conseil a, en effet, raffirm plusieurs reprises sa grave proccupation devant la prsence de groupes
arms et de milices dans lest de la Rpublique dmocratique du Congo, en particulier dans les provinces du
Nord et du Sud Kivu et dans le district de lIturi, qui perptuent un climat dinscurit dans lensemble de la
rgion. S/RES/1768 du 31 juillet 2007 ; S/RES/1794 du 21 dcembre 2007 ; S/RES/1799 du 15 fvrier 2008 ;
S/RES/1794 du 21 dcembre 2007, 13 ; etc.
482
A la suite dune demande dassistance pour la rgion de lIturi formule par la Rpublique dmocratique du
Congo au Secrtaire gnral en aot 2002, une Commission mixte police nationale congolaise/police civile a t
constitue pour valuer les besoins de lIturi. A lissue de ses travaux rendus le 14 novembre 2002, elle a
recommand un Programme de soutien, notamment en matire de formation, de logistique, de transport et
dquipement. V. S/2003/211 du 21 fvrier 2003, Treizime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de
lOrganisation des Nations unies en Rpublique dmocratique du Congo, 28. Puis suite la dgradation de la
situation dans cette mme rgion, le Conseil de scurit, suite la proposition du Secrtaire gnral
(S/2003/574), autorisera le dploiement dune Force multinationale intrimaire durgence Bunia en
coordination troite avec la MONUC (S/RES/1484 du 30 mai 2003, 1). Elle sera dirige par lUnion
europenne (S/2003/1098 du 17 novembre 2003, Quatorzime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de
lOrganisation des Nations unies en Rpublique dmocratique du Congo, 6).
483
S/2001/572 du 08 juin 2001, Huitime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des
Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 97.
484
S/2006/390 du 13 juin 2006, Vingt-et-unime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation
des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 52.

210
structure de commandement et de conduite des oprations des FARDC, le manque dappui
rgulier et les retards dans le versement des soldes constituent autant de facteurs qui
contribuent lindiscipline des soldats dont la subsistance dpend de la population
locale 485.
Lune des plus grandes difficults auxquelles la MONUC a du faire face, dans le cadre de la
consolidation des forces de police nationale en RDC, provient du fait que ces forces sont le
plus souvent abandonnes leur propre sort, le gouvernement tant incapable dassurer une
paie rgulire, do une situation de tension permanente et dinscurit aussi bien dans la ville
de Kinshasa qu lintrieur du pays486. La matrise incomplte du maintien de lordre civil et
militaire a eu pour autre consquence la commission de violences sexuelles par les milices et
groupes arms ainsi que par des lments des FARDC, de la PNC et dautres services de
scurit et de renseignement ; mais elle a galement entran un sentiment de dfiance vis-vis de lautorit de lEtat qui dans un cas extrme a abouti des mouvements de rebellions,
notamment lEst du pays, le cas de la milice dissidente (C.N.D.P.) conduite par Laurent
NKUNDA, et des vellits scessionnistes, notamment lOuest, le cas du mouvement
Bundu dia Kongo 487.

Section II : Les obstacles la consolidation politique de la paix


Dans la gamme des efforts quelles ont entrepris en faveur de la rhabilitation des
Etats, les oprations de consolidation de la paix des Nations unies se sont galement heurtes

485

S/2004/650 du 16 aot 2004, Troisime rapport spcial du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation
des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 14 et 19. Voir aussi S/2008/433 du 3 juillet 2008,
Vingt-sixime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des Nations Unies en Rpublique
dmocratique du Congo, 44. La rduction du risque de reprise des conflits passe aujourdhui par le
renforcement de la coopration au niveau sous rgional, comme en tmoigne la rsolution 1794 (2007) par
laquelle le Conseil de scurit se flicite des efforts dploys conjointement par les Gouvernements de la
Rpublique dmocratique du Congo et de la Rpublique du Rwanda pour rgler leur problme communs de
scurit par le dialogue et la coopration . Voir S/RES/1794 du 21 dcembre 2007, prambule.
486
Voir a ce sujet, S/2005/167 du 15 mars 2005, Dix-septime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de
lOrganisations des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 74 ; et S/2005/603 du 26 septembre
2005, Dix-neuvime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des Nations Unies en
Rpublique dmocratique du Congo, 41.
487
S/RES/1794 du 21 dcembre 2007, prambule. Le Conseil de scurit na pas manqu de souligner que le
gouvernement de la RDC, en coopration avec la MONUC, doit imprativement mettre fin ces violences et
traduire en justice leurs auteurs ainsi que les officiers suprieurs dont ils relvent. Voir aussi S/2008/433 du 3
juillet 2008, Vingt-sixime rapport du secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des Nations Unies en
Rpublique dmocratique du Congo, 5.

211
des difficults politiques importantes. Kofi ANNAN rappelle, juste titre, quen abordant la
question de la consolidation de la paix, on touche un certain nombre de questions dlicates
telles que la souverainet, les traditions, la scurit, la justice et la rconciliation. Selon lui, les
difficults que posent ces questions sont de nature politique488.
Ces difficults ont dune certaine manire caus la prcarit des rsultats obtenus par les
oprations de consolidation de la paix, affectant plus ou moins gravement la capacit de lEtat
recouvrir son autorit politique et administrative sur ltendue du territoire national. Au
regard du critre politique et scuritaire qui conditionne la russite de ces oprations, savoir la
rduction des risques de conflit arm en dfinissant et tayant les structures propres
raffermir la paix, la pratique des oprations de consolidation de la paix montre deux failles
importantes : la premire est quelle na pas su, dans bien des cas, rsorber les flaux de la
corruption et de la fraude qui ont fini par sriger en vritable systme de gestion de lEtat
dfaillant ( 1), la seconde touche au fait que ltat du secteur de la justice, dans plusieurs cas,
est rest relativement dlabr et par consquent nuit, dune certaine faon, la
(re)construction du lien social au sein de lEtat dfaillant ( 2).

1 : La persistance de la corruption et de la fraude


La Convention des Nations unies contre la corruption, adopte le 31 octobre 2003, ne
donne aucune dfinition formelle sur ce quelle entend par fraude ou corruption. Son chapitre
III, laisse la discrtion de chaque Etat partie, le soin dadopter les mesures lgislatives et
autres ncessaires pour confrer le caractre dinfraction pnale une srie dactes matriels
constitutifs de corruption489. Le Groupe de travail des Institutions financires internationales
sur la lutte contre la corruption quant lui dfinit la corruption comme un acte qui consiste
offrir, donner, recevoir ou solliciter, directement ou indirectement, quelque chose de valeur
dans le but dinfluencer indment les actes dune autre partie ; et dfinit la fraude comme tout
acte ou toute omission, y compris toute dclaration inexacte, qui, sciemment ou par

488

S/PV.4833 du 24 septembre 2003, Justice et lgalit : rle de lOrganisation des Nations Unies, Intervention
de monsieur Kofi ANNAN, p. 2. Voir galement A/55/502 du 21 octobre 2000, Rapport du Secrtaire gnral
sur la mise en uvre du rapport du Groupe dtude sur les oprations de paix de lOrganisation des Nations
Unies, 24.
489
A/RES/58/54 du 31 octobre 2003, Annexe, Convention des Nations Unies contre la corruption ; Chapitre III :
Incrimination, dtection et rpression.

212
ngligence, induit en erreur ou tente dinduire en erreur une partie dans le but dobtenir un
avantage financier ou autre ou dchapper une obligation490.
Dans le travail quelles mnent au sein des Etats dfaillants, les oprations de consolidation de
la paix ont tendance voir dans la fraude et la corruption la consquence plutt que la cause
de cette dfaillance, clipsant totalement le fait que cette fraude et cette corruption sont, avant
tout, troitement lies la faiblesse conomique et au dfaut de bonne gouvernance des Etats
issus des processus de dcolonisation comme de dcommunisation et quelles ont, dans
beaucoup de cas, prcipit la dfaillance de lEtat. Selon monsieur Kofi ANNAN, si lONU a
conu ses efforts de faon que la population puisse constater de manire tangible quils
tiennent compte de lurgence de ses besoins dans le domaine de la scurit, elle na souvent
rien fait pour liminer les causes premires du conflit. Cest en sattaquant aux causes
premires du conflit que la communaut internationale peut aider prvenir une future
rsurgence des conflits. Lancien Secrtaire gnral est davis que la paix et la stabilit ne
peuvent prvaloir que si la population peroit la possibilit de rsoudre, par des voies
lgitimes et justes, des questions politiquement sensibles telles que lingalit daccs aux
richesses et aux services sociaux, les abus de pouvoir, le dni du droit la proprit ou la
citoyennet, etc. Il considre, en outre, que sans une bonne conduite des affaires publiques,
des institutions solides et une volont ferme dliminer la corruption et la mauvaise gestion o
quelles existent, il restera impossible de faire de plus grands progrs491.
Limportance de laspect du renforcement institutionnel et plus particulirement administratif,
a t particulirement rvlateur dans le cas hatien o, malgr le fait que la situation
490

Le 18 fvrier 2006, les dirigeants de la Banque africaine de dveloppement, de la Banque asiatique de


dveloppement, de la Banque europenne pour la reconstruction et le dveloppement, du Groupe de la Banque
europenne dinvestissement, du Fonds montaire international, du Groupe de la Banque interamricaine de
dveloppement et du Groupe de la Banque mondiale ont convenu de mettre en place un Groupe de travail des
Institutions financires internationales (IFI) sur la lutte contre la corruption, en vue duvrer llaboration
dune stratgie cohrente et harmonise de lutte contre la corruption et dans cet objectif ont tabli un Cadre
uniforme de prvention et de lutte contre la fraude et la corruption.
491
S/2004/616 du 23 aot 2004, Rtablissement de lEtat de droit et administration de la justice pendant la
priode de transition dans les socits en proie un conflit ou sortant dun conflit, 4. Voir aussi A/59/2005 du
23 mai 2005, Dans une libert plus grande : dveloppement, scurit et respect des droits de lhomme pour tous,
Rapport du Secrtaire gnral, 32 et 35. Monsieur Jean-Baptiste ONANA considre, au sujet du continent
noir, que toute amorce de dveloppement est illusoire tant que le corps social africain reste ce point affect par
une corruption gnralise, un incivisme caractris, une conscience tribale et ethnique antinationale, la
concussion, la gabegie, le npotisme et des mentalits dassists : Certes, ces tares sont loin dtre une
exception africaine. Mais dans une socit o les mentalits restent rfractaires ou tout le moins inadaptes
la conception moderne du dveloppement, elles prennent une ampleur et une gravit autrement plus grandes .
Voir ONANA Jean-Baptiste, De la relation entre culture et dveloppement : leons asiatiques pour lAfrique ,
Politique africaine, n 68, dcembre 1997, p. 99.

213
scuritaire ait t stabilise dans ce pays et aprs avoir obtenu la rgularit des lections, le
Secrtaire gnral ne masque pas son inquitude. Selon ses propos, la dmocratie ne prendra
pas en Hati, tant que le nouveau rgime naura pu amliorer les conditions de vie de la
population et cette condition passe par une administration dynamique ce qui nest pas le cas
dans cet Etat. Le Secrtaire gnral parle du dveloppement qui prend du retard cause de
linertie de ladministration alors que les ressources financires ne manquent pas ; pour lui ce
qui fait gravement dfaut en Hati, cest la capacit dabsorption de laide fournie par la
communaut internationale, les ministres tant mal quips pour laborer et mettre en
uvre des programmes conomiques et sociaux 492.
Cest donc par le haut et de manire indirecte, que lOrganisation des Nations unies a
tent de remdier ces deux flaux en mettant sur pieds des oprations de consolidation de la
paix dont le but est de raffermir la paix par le biais de mesures appropries. Lobjectif
primordial des ces oprations est donc la paix, la lutte contre la fraude et la corruption
nentrant en ligne de compte que ds lors quelles affectent cette paix. Lorientation prise par
les oprations de consolidation de la paix se renforce par la considration que fraude et
corruption concernent, au plus haut point, la sphre de linterindividuel national protg par le
domaine rserv sur lequel lEtat exerce sa comptence nationale de manire exclusive493. La
pratique des oprations de consolidation de la paix permet effectivement une nette diminution
des actes de fraude et de corruption, simplement elle ne permet pas de les radiquer
totalement et ceux-ci, si ils diminuent en intensit, nen sont pas moins prsents et constituent
plus ou moins long terme un obstacle la prennisation de la paix du simple fait quils
renforcent le caractre prcaire de lEtat en voie de rtablissement, et entretient les facteurs
dune faiblesse rcurrente494.
La persistance de la fraude et de la corruption prsente comme autre risque majeur
dencourager le rgne de limpunit et de la constitution de systmes mafieux concurrenant
lautorit politique et administrative de lEtat. Plusieurs cas permettent, en effet, de conclure
un phnomne de criminalisation des conomies postconflits et de ramification des rseaux de
492

A/51/1 du 20 aot 1996, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 803.
En Sierra Leone, par exemple, le Gouvernement a pris linitiative de mettre en place une Commission de lutte
contre la corruption, organe indpendant, qui a t jusqu diligenter des enqutes contre six ministres de la
Rpublique. Voir S/2005/777 du 12 dcembre 2005, Vingt-septime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission
des Nations Unies en Sierra Leone, 8.
494
Cela renforce davantage la ncessit dune politique conomique encadre et volontariste de la part de ces
oprations que nous aborderons au prochain chapitre.
493

214
pillage des ressources, rseaux nationaux et transnationaux qui se nourrissent de la faiblesse
des Etats dans le domaine de la lutte contre limpunit. En Hati, par exemple, il est possible
dobserver combien la fraude et la corruption ont limit la capacit de lEtat assurer la
continuit du service public sa population, accentuant le dlitement des institutions
publiques et renforant le sentiment de dfiance du peuple leur endroit495. Au Sierra Leone,
le Secrtaire gnral rapporte que la scurit et la stabilit politiques, que la MINUSIL a pu
favoriser dans le pays, sont toujours menaces par un certain nombre de facteurs, notamment
la corruption qui est encore rpandue dans le secteur public et empche les organismes
publics de lEtat de fournir les services requis la population496. En Hati, la lutte contre la
corruption est regarde comme une activit prioritaire ct de la rvision de la constitution
et des rglements applicables aux partis politiques497. En Rpublique dmocratique du Congo,
le Secrtaire gnral constate que malgr la bonne foi de la police locale, il lui sera
extrmement difficile dassumer ses responsabilits aprs des annes de ngligence en matire
de formation, de ressources et de matriel auxquelles sajoutent des accusations de corruption
et de violences physiques lorigine de la dfiance dun grand nombre de la population498.

2 : La lenteur des mcanismes de rconciliation nationale


La question de la rconciliation nationale au sein des Etats en situation postconflit doit
tre comprise comme un processus et ce titre ncessite un temps certain pour que puisse
merger les premiers signes dune vritable rconciliation. Les oprations de consolidation de
la paix sont en premier chef concernes par le dfi que pose le processus de rconciliation
nationale, cependant en raison de limpratif primordial qui est le leur est qui est li la paix,
il ressort de la pratique de ces oprations quelles ont du mal faire avancer sur un pied
dgalit, limpratif de la paix et celui de la justice et cela se ressent sur le terrain de la
rconciliation nationale qui sen retrouve ds lors ajourne. Le professeur Auguste
MAMPUYA considre ce sujet que sans rconciliation, la logique conflictuelle persiste et,

495

S/2008/202 du 7 avril 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies pour la
stabilisation en Hati, 2.
496
S/2005/777 du 12 dcembre 2005, Vingt-septime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies en Sierra Leone, 2 et 42.
497
S/2008/586 du 27 aot 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies pour la
stabilisation en Hati, 67.
498
S/2001/572 du 08 juin 2001, Huitime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des
Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 97.

215
mme si le conflit nclate pas, il en apparatra toujours le climat et la menace : Dans ce
sens, le besoin de rconciliation est dautant plus imprieux dans les socits internes que les
protagonistes sont obligs de demeurer ensemble, de partager le mme vcu, le mme destin,
le mme devenir, lintrieur dun mme espace gographique et de mmes structures
tatiques 499.
La pratique des oprations de consolidation de la paix atteste clairement quelle est
fonde sur la conviction quil est difficile, voire impossible, de consolider la paix dans la
priode qui suit immdiatement la fin dun conflit, et de la prserver durablement, si la
population nest pas assure dobtenir rparation travers un systme lgitime de rglement
des diffrends et dadministration quitable de la justice500. Lanalyse du travail accompli par
ces oprations montre quelles ont eu du mal faire prendre conscience aux Etats de la
ncessit quil y a instaurer un systme respectueux des droits et devoirs de chacun fond
sur la rconciliation et la rparation, pour favoriser leur rtablissement effectif. Comme le
relve monsieur K. ANNAN, la justice est vitale pour le bon fonctionnement des Etats, elle
est un lment essentiel pour la cration et le maintien dEtats stables, pacifiques et
dmocratiques501
La pratique des oprations de consolidation de la paix sest heurte plusieurs formes
dincuries des Etats dfaillants vis--vis du domaine de la justice entendu comme cet idal de
responsabilit et dquit en ce qui concerne la protection et la revendication des droits et, la
prvention et la punition des violations, et qui implique la prise en considration de laccus,
des intrts de la victime, et du bien-tre de la socit toute entire502. Celle-ci a entrav les
efforts de consolidation de la paix mens par les oprations de paix en provoquant au sein de
la population des regains de tension ou des situations de reprise de la violence : daucuns,
(), ont perdu confiance en un processus de paix donn parce quils avaient le sentiment
quils ntaient pas labri de la criminalit, quils ne pourraient pas rentrer chez eux dans

499

MAMPUYA Auguste, Ngociation et facilitation : exprience des Grands Lacs. Le conflit en R.D.C. , Les
Cahiers de la paix : Fin des conflits et rconciliation : conditions pour une paix durable , n 10, 2004, pp. 163164.
500
S/2004/616 du 23 aot 2004, Rtablissement de lEtat de droit et administration de la justice pendant la
priode de transition dans les socits en proie un conflit ou sortant dun conflit, 2.
501
S/PV.4833 du 24 septembre 2003, Justice et lgalit : rle de lOrganisation des Nations Unies, Intervention
de monsieur Kofi ANNAN, p. 2.
502
S/2004/616 du 23 aot 2004, opus citatum, 7.

216
de bonnes conditions de scurit, quils ne pourraient pas reconstruire les bases dune vie
normale ou que lon ne sattaquerait pas au problme des injustices passes 503.
Cest le cas notamment du Salvador o plusieurs des personnes cites par le rapport
final rendu par la Commission Vrit pour le Salvador ont continu occuper les
fonctions de haut niveau quelles possdaient jusque l, contrairement aux recommandations
de la Commission. Au plus grand regret des membres de la Commission, le jour o le rapport
t rendu public, le 15 mars 1993, le Prsident salvadorien, Alfredo Christiani BUCKARD,
a accord lamnistie toutes les personnes dont le nom tait cit dans le rapport504.
Cest galement le cas du Libria o, en dpit des progrs accomplis dans
ladministration de la justice, la MINUL se heurte encore de graves difficults lchelle du
pays :

sous-financement,

pnurie

de

responsables

judiciaires

qualifis ;

manque

dinfrastructures, notamment de tribunaux et de prisons ; caractre archaque des rgles de


procdures ; nombre insuffisant de fonctionnaires judiciaires et de juristes qualifis ;
mauvaise gestion des dossiers ; faiblesse des salaires ; et corruption505. Monsieur Ban KIMOON ajoute ce tableau quen dpit des progrs accomplis par la Commission Vrit et
Rconciliation, le Libria continue dtre en proie des tensions ethniques qui touchent de
nombreux secteurs de la socit. Les actes de justice populaire et de violence gratuite
deviennent un souci majeur et mettent en vidence la prcarit de la scurit dans le
pays 506.
Cest encore le cas dHati, o monsieur Ban KI-MOON fait remarquer que la rforme
du secteur judiciaire sest ralise trs lentement et la vritable prise de conscience nest que
trs rcente. En effet, elle ne commence vritablement quavec la mise en uvre du plan de
503

S/PV.4833 du 24 septembre 2003, Justice et lgalit : rle de lOrganisation des Nations Unies, , p. 2.
HERTVIK Nicole, El Salvador : le changement de lintrieur , in Chronique ONU, vol. XXXIX, N 3,
Septembre-Novembre 2002, p. 75. Voir aussi BARRERE Karine et FEUGAS Franois, Rapport de la
Commission Vrit pour le Salvador (1992-1993), in http://www.base.d-ph.info/fr/fiches/premierdph/fichepremierdph-1910.html. En ce qui concerne les agents publics en gnral, criminels ou coupables dactes ayant
donn lieu impunit, la Commission demande expressment la dchance de leurs fonctions et quils ne soient
plus habilits occuper le moindre mandat public pendant une priode minimale de 10 ans. Elle insiste sur
lobligation dune puration comme pralable tout renouveau institutionnel .
505
S/2008/553 du 15 aot 2008, Dix-septime rapport priodique du Secrtaire gnral sur la Mission des
Nations Unies au Libria, 36-38. Pour ces raisons de nombreux libriens nont gure confiance dans le
systme dadministration de la justice. De plus, du fait de la faiblesse du systme de justice pnale, la plupart des
tablissements pnitentiaires, dont la prison centrale de Monrovia, demeurent surpeupls.
506
S/2008/553 du 15 aot 2008, Dix-septime rapport priodique du Secrtaire gnral sur la Mission des
Nations Unies au Libria, 10.
504

217
rforme triennal de la justice dcrit dans le Document de Stratgie Nationale pour la
Croissance et la Rduction de la Pauvret (DSNCRP), et les trois lois sur lindpendance de la
justice adoptes en dcembre 2007. Le calendrier convenu par le plan triennal prvoit la
cration en septembre 2008 du Conseil suprieur du pouvoir judiciaire, qui jouera un rle
essentiel dadministration et de rglementation du systme judiciaire. Les efforts sont
actuellement en cours et portent principalement sur le renforcement de la chane pnale, par la
cration de nouvelle juridictions, sur la formation avec la rouverture prochaine de lEcole de
la magistrature et les nombreuses programmes de formations ouverts lattention des
magistrats, sur lamlioration de la gestion pnitentiaire (amlioration des infrastructures,
achat du matriel ncessaire, formation du personnel, amlioration du traitement des dtenus)
et enfin lamlioration de la coopration entre la police et lappareil judiciaire507.
Enfin au Sierra Leone, le Secrtaire gnral fait remarquer que la faiblesse du secteur
judiciaire est longtemps reste un problme critique, mme aprs six annes de prsence de la
MINUSIL. Le manque de juges, de magistrats et notamment de magistrats du parquet, ainsi
que les mauvaises conditions de travail se sont solds dans cet Etat par une accumulation de
dossiers traiter, par des retards dans les procs et des dtentions prventives prolonges. A
cela sajoute le fait que la mise en uvre des recommandations contenues dans le Livre
blanc publi par le gouvernement pour donner suite la publication du rapport de la
Commission vrit et rconciliation, na que trs lentement progress comme le fait
remarquer le Secrtaire gnral508. Autre aspect du problme, linsuffisance des traitements du
personnel judiciaire, et en particulier des juges et le systme de la justice pour mineurs qui
exige de retenir tout spcialement lattention, car les mineurs continuent dtre dtenus avec
des adultes dans les cellules de commissariats et les prisons509. Enfin, bien quune assistance
ait t consacre la construction des tribunaux et dtablissements pnitentiaires et la
remise en tat de ceux qui existaient dans tout le pays, elle nest pas alle de paire avec une
administration efficace de la justice510. A loccasion de son premier rapport sur le Bureau

507

S/2008/586 du 27 aot 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies pour la
stabilisation en Hati, 31-42.
508
S/2005/777 du 12 dcembre 2005, Vingt-septime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies en Sierra Leone, 51.
509
S/2005/596 du 20 septembre 2005, Vingt-sixime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies en Sierra Leone, 33. Les problmes lis au surpeuplement des prisons sont aggravs par le fait que les
dtenus ont du mal bnficier de services de sant et dune aide judiciaire et que lapprovisionnement en eau
est irrgulier dans les tablissements pnitentiaires.
510
S/2005/777 du 12 dcembre 2005, Vingt-septime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies en Sierra Leone, 46-47.

218
intgr des Nations unies en Sierra Leone, le Secrtaire gnral des Nations unies souligne
encore que les faiblesses structurelles du systme judiciaire continuent poser des
problmes pour la consolidation de la paix511.

511

S/2006/269 du 28 avril 2006, Premier rapport du Secrtaire gnral sur le Bureau intgr des Nations unies en
Sierra Leone, 42-43.

219
Chapitre II : Sur le plan conomique et social
Les oprations de consolidation de la paix prsentent un bilan mitig dont la cause se
situe galement dans un certain nombre de difficults conomiques et sociales quelles ne
parviennent pas rsorber compltement. LAgenda pour la paix rappelle que la guerre et les
conflits ont des racines profondes qui ncessitent pour les atteindre de favoriser le
dveloppement conomique et social512. Lanalyse du mandat des oprations de consolidation
de la paix montre cependant que faute davoir pu vritablement atteindre les racines des
conflits arms et surtout davoir pu leur administrer un traitement consquent, ces oprations
ne peuvent prtendre des rsultats qui soient la hauteur des attentes, cest--dire des
rsultats qui conduisent viter toutes possibilits de reprises des hostilits et renforcer la
confiance au sein de la population. LAgenda pour le dveloppement souligne en effet que
seule une action soutenue et concerte dans les domaines conomiques et sociaux notamment
peut inscrire la paix dans la dure513. Dans le mme sens le rapport Renforcer lONU
prconise de chercher mieux comprendre les causes conomiques et sociales des conflits
violents afin de renforcer lefficacit de laction de lOrganisation des Nations unies dans le
maintien de la paix et de la scurit internationales514.
Le rapport Unis dans laction publi par le Groupe de haut niveau sur la cohrence de
laction du systme des Nations Unies avance que lune des raisons qui pourrait expliquer le
manque defficacit des oprations de consolidation de la paix sur le plan conomique et
social tient dans le fait que lorsquun pays sort dun conflit arm, laction internationale vise
avant tout la mdiation politique et la rconciliation do que lapproche actuellement retenue
par les Nations unies privilgie tacitement la stabilit immdiate plutt que la paix durable :
Les symptmes du conflit sont souvent traits, mais les racines du mal le sont rarement 515.
Lexamen du travail ralis par les oprations de consolidation de la paix sur le terrain
des Etats montre que celles-ci prsentent ds le dpart, cest--dire ds la rdaction de leur
512

A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix. Diplomatie prventive, rtablissement de la paix,
maintien de la paix, 5.
513
A/48/935 du 6 mai 1994, Dveloppement et coopration conomique internationale, Agenda pour le
dveloppement, Rapport du Secrtaire gnral, 22.
514
A/57/387 du 9 septembre 2002, Renforcer lONU : un programme pour aller plus loin dans le changement,
Rapport du Secrtaire gnral, 41.
515
A/61/583 du 20 novembre 2006, Unis dans laction, Rapport du Groupe de haut niveau sur la cohrence de
laction du systme des Nations Unies dans les domaines du dveloppement, de laide humanitaire et de la
protection de lenvironnement, 25 et 29.

220
mandat, un dsquilibre entre activits et moyens mis en uvre au service de la consolidation
de la paix. Limportance des activits et moyens mis en uvre au service de la consolidation
scuritaire et politique semblent en effet prvaloir, dans le mandat des oprations de
consolidation de la paix, sur limportance des activits et moyens mis en uvre au service de
la consolidation conomique et sociale de la paix (section I). Ce dsquilibre est avant tout
matriel, et ne diminue en rien limportance ou lgalit thorique de ces diffrents aspects. Il
a pour consquence de maintenir, voire dalimenter sur le terrain, la pauvret qui saccrot
sans cesse dune population abandonne son propre sort et qui, prive de toute perspectives
de dveloppement prochain, voit rapparatre des formes de conflictualit maffieuse ou
souterraine plus difficile capter par les oprations de consolidation de la paix (section II).

Section I : Le constat dun dsquilibre dans le mandat des oprations de consolidation de la


paix
Il ressort de la pratique des oprations de consolidation de la paix aprs les conflits,
que lOrganisation des Nations unies, en particulier le Conseil de scurit, ne parvient pas
placer sur un pied dgalit le traitement quelle accorde aux aspects scuritaire, politique,
conomique et social de la paix. Il apparat en effet que dans la cration et la mise en uvre
du mandat des oprations de consolidation de la paix, le Conseil de scurit adopte pour
certains de ces aspects, scuritaire et politique, une attitude active et pour dautres,
conomique et social, une attitude moins volontaire sans pour autant tre passive. Cette
attitude sexplique notamment au regard de la diffrenciation qui pourrait ressortir dans la
Charte des Nations unies entre la responsabilit principale du Conseil de scurit dans le
maintien de la paix et de la scurit internationale et la responsabilit subsidiaire de
lAssemble gnrale, dune part, qui peut tudier les principes gnraux de coopration pour
le maintien de la paix et de la scurit internationales et le Conseil conomique et social
dautre part, qui peut faire ou provoquer des tudes et des rapports sur des questions
internationales dans les domaines conomique et social notamment. La guerre froide na pas
permis le fonctionnement harmonieux de ces diffrentes instances en vue de garantir le
maintien de la paix et de la scurit internationales. Le Conseil de scurit stant
recroquevill sur une dimension essentiellement militaire, assimilant paix et scurit
internationales au silence des armes. Le rchauffement des rapports internationaux conscutif
la chute du bloc communiste, sil permet au Conseil de scurit davoir dsormais une

221
vision plus large ou structurelle de sa mission, se traduit encore sur le plan institutionnel par
un certain nombre dincohrences releves par le rapport du Secrtaire gnral Koffi ANNAN
Dans une libert plus grande , lesquelles sont la base de la cration dune Commission
de consolidation de la paix516.
Le dsquilibre constat dans le mandat des oprations de consolidation de la paix
trouverait ainsi sa source dans la nature scuritaire et politique du Conseil de scurit ( 1)
laquelle nature se traduit sur le terrain, par le cantonnement du Conseil de scurit un rle
dencouragement et de coordination synonyme de matrise insuffisante du processus de
reconstruction conomique et sociale de la paix au sein des Etats ( 2).

1 : La nature du Conseil de scurit


En adoptant le texte de la Charte des Nations unies, les Etats membres ont procd
une forme de rpartition des tches entre les organes principaux en vue de remplir les buts de
lOrganisation dont le premier est celui de maintenir la paix et la scurit internationales. En
vertu de cette rpartition, le Conseil de scurit sest vu remettre la responsabilit principale
du maintien de la paix et de la scurit internationales, entendu que dans lexercice de cette
responsabilit, il pourrait reposer sur le travail ralis dans le mme sens par les autres
organes des Nations unies.
La lecture des fonctions et pouvoirs du Conseil de scurit dans la Charte laisse clairement
entrevoir que si celui-ci a t cr pour maintenir la paix et la scurit au niveau international,
cest aussi et surtout pour veiller linterdiction de la menace ou de lemploi de la force dans
les rapports internationaux, sauf les cas lgitime dfense, ainsi que pour juguler la course aux
armements. Cest ce qui explique la cration dun Comit dtat-major charg de conseiller et
dassister le Conseil de scurit pour tout ce qui concerne les moyens dordre militaire
ncessaires au Conseil pour maintenir la paix et la scurit internationales, lemploi et le
commandement des forces mises sa disposition, la rglementation des armements et le
dsarmement ventuel. Le Conseil de scurit, comme lindique par ailleurs son appellation, a
donc ds sa conception une nature foncirement scuritaire.
516

A/59/205 du 24 mars 2005, Dans une libert plus grande : dveloppement, scurit et respect des droits de
lhomme pour tous, 114-115.

222

A ct de la nature foncirement scuritaire du Conseil, il ressort de sa composition et surtout


de son mode de fonctionnement caractris dune part par le pouvoir oligarque de ses
membres permanents et dautre part par la possibilit reconnue chacun des membres
permanents de sopposer toute action du Conseil qui porterait sur une action autre que de
procdure, une seconde nature politique. Cette nature politique est peut-tre plus importante
alors que la nature scuritaire du Conseil car elle constitue le prisme au travers duquel cet
organe interprte sa responsabilit principale et fixe ltendue de ses pouvoirs. Elle explique
en effet que du blocage au retour de la collgialit, le Conseil de scurit ait dcid dlargir
sa vision militaire de la paix une pluralit dautres facteurs.
En effet, la fin de la rivalit est-ouest a permis de librer le Conseil de scurit de la gangue
qui paralysait son action, apportant par la mme occasion une vision renouvele de sa mission
de maintien de la paix. Ce changement de donne pour rvolutionnaire quil puisse paratre na
pas entran pour autant la dissolution de la nature politico-scuritaire du Conseil de scurit.
Au contraire celle-ci persiste se maintenir au cur dune action aux contours tout
simplement renouvels. Cette nature qui sest adapte au nouveau contexte international
rendant oprationnel la notion de consolidation de la paix se rvle particulirement efficace
pour tout ce qui touche la ngociation et la conclusion des accords de paix, tout ce qui
touche la dissuasion des fauteurs de troubles aprs la signature dun accord de paix, tout ce
qui touche la rformation des institutions politiques et administratives de lEtat, tout ce qui
touche la mise en uvre de la justice transitionnelle ; mais elle trouve cependant ses limites
ds quil sagit de toucher la rhabilitation conomique et sociale de la paix. Autrement dit,
le Conseil de scurit nest pas encore arriv interprter sa responsabilit dans le maintien
de la paix et de la scurit internationales au regard de ses pouvoirs notamment celui de crer
des oprations de consolidation de la paix, en termes daction matrielle directe et
personnelle. Dans son entendement sa tche reste de maintenir la paix et non de procder la
reconstruction conomique et sociale des Etats, tche longue et harassante qui, dans la
rpartition fonctionnelle quopre la Charte des Nations unies, revient normalement
lAssemble gnrale ainsi quau Conseil conomique et social.

223
2 : Le manque dintrt suffisant pour la consolidation conomique et sociale de la paix
La nature foncirement scuritaire et politique du Conseil de scurit si elle
nempche pas sur le plan thorique que cet organe envisage sa responsabilit principale dans
une perspective trs large allant jusqu prendre en compte la menace cologique, rend
cependant plus difficile la matrialisation de ces mesures ds lors quelles vont au-del des
aspects simplement scuritaires ou humanitaires ainsi que politiques et spcifiquement dans le
cadre des oprations de paix. Lexemple de la consolidation conomique et sociale de la paix
en Irak le montre bien car il sagit avant tout dun Etat qui a connu une succession de guerres,
un rgime svre de sanctions internationales et les effets dbilitants du rgime et de diverses
distorsions conomiques qui sont lorigine dune dtrioration grave de linfrastructure
conomique et des institutions civiles de lIrak517. Pourtant, avant la cration de la Mission
dassistance des Nations unies en Irak, cest aux institutions financires internationales quil
est demand par le Conseil de scurit avec insistance daider le peuple iraquien
reconstruire et dvelopper son conomie, le Conseil se flicitant par ailleurs de ce que les
cranciers, notamment ceux du club de Paris, soient disposs chercher une solution aux
problmes de la dette souveraine de lIrak518. Ceci a pour consquence de voir soprer au
niveau de la dfinition et ltaiement des structures propres raffermir la paix sur le plan
conomique et social comme une forme de rgression matrielle, le Conseil de scurit tant
relgu un rle dencouragement et parfois de coordination de laction de la communaut
internationale des donateurs, lequel rle sappuie sur les bons offices et la mdiation du
Secrtaire gnral ou de son Reprsentant spcial sur le terrain. Le Comit spcial sur les
oprations de maintien de la paix, arrive lui aussi cette conclusion proposant que dan
lexercice de leurs mandats respectifs, les oprations de paix des Nations unies aient, dans
toute la mesure du possible, des effets positifs sur lconomie locale 519.
Cette diffrence ou ce dsquilibre se constate avant tout au niveau du mandat mais
elle sobserve galement sur le terrain, occasionnant a et l autant de cause de retard ou de
recul du processus de consolidation de la paix dans son ensemble. Dans le cadre de la
MINUSTAH, les propos de monsieur Ban KI-MOON sont sans quivoque quant la matrise
517

S/2003/715 du 17 juillet 2003, Rapport du Secrtaire gnral prsent en application du paragraphe 24 de la


rsolution 1483 (2003) du Conseil de scurit, 84.
518
S/RES/1483 du 22 mai 2003, 15.
519
V. A/60/19 du 22 mars 2006, Rapport du Comit spcial des oprations de maintien de la paix et de son
Groupe de travail, Session de fond de 2006, 116.

224
du processus de consolidation conomique et sociale de la paix en Hati : Il sera
particulirement ardu dobtenir des progrs mesurables dans le domaine du dveloppement
socioconomique, vis--vis duquel la MINUSTAH na aucune responsabilit, (). Il faut
tout prix stopper et inverser la dgradation des conditions socioconomiques et permettre au
peuple hatien de bnficier des services de base et de pouvoir esprer jouir de certaines
opportunits sur le plan conomique. (). Pour atteindre ces objectifs, il est indispensable
que les responsables hatiens prennent certaines dcisions politiques, que les organismes
multilatraux et les institutions financires internationales fassent plus defforts, que les
donateurs fassent durablement preuve de gnrosit et que leurs dons soient dment
coordonns, et que le secteur priv simplique activement, en Hati et ailleurs 520.
Bien quelle nait reu aucune responsabilit dans le domaine socioconomique, il
ressort de lexcution du mandat de la MINUSTAH quelle a su dduire de lconomie
gnrale de son mandat humanitaire, la responsabilit dintervenir en mettant sur pied des
programmes de rduction de la violence communautaire en Hati avec la collaboration de la
Commission nationale pour le dsarmement, la dmobilisation et la rintgration et celle de
lOrganisation internationale des migrations. Ensemble ces partenaires ont pu lancer sept
projets haute intensit de main-duvre (projets H.I.M.O.) dans des zones touches par la
violence. Monsieur Ban KI-MOON confirme que grce ces projets, 2.450 jeunes issus de
zones touches par la violence ont bnfici dune formation et ont t nomms
ambassadeurs de paix pour leur communaut521. Il faut cependant admettre que ces
mesures court terme sapparentent beaucoup plus des projets impact rapide et ne peuvent
elles seules augurer dune reprise du processus de consolidation conomique et sociale de la
paix.
La situation est identique en Rpublique dmocratique du Congo, o deux annes aprs la
cration de la MONUC sans quaucune responsabilit ne lui ait t confie sur le plan

520

S/RES/1542 du 30 avril 2004, 7 ; S/2008/586 du 27 aot 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission
des Nations Unies pour la stabilisation en Hati, 71 et 85. Le Secrtaire gnral considre en outre comme des
mesures urgentes sur lesquelles le gouvernement avec laide de ses partenaires devrait se pencher la fourniture
dune aide alimentaire durgence, ainsi que la ncessit dassurer la solidarit des donateurs.
521
S/2008/586 du 27 aot 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies pour la
stabilisation en Hati, 22.

225
conomique et sociale, le Conseil de scurit continue de souligner le besoin pressant
dassistance conomique internationale 522.
Il est manifeste quune telle situation nest pas mme de garantir le raffermissement
de la paix et ainsi viter la reprise des hostilits. Le caractre volontaire des contributions
apportes par la communaut des donateurs ne permet pas ltablissement dune vritable
stratgie de consolidation de la paix et finalement de redressement de lEtat dans le cadre des
oprations de consolidation de la paix. De plus la multiplication, lallongement dans la dure
de mme que la complexit des oprations de consolidation de la paix au lendemain des
conflits arms peut faire craindre le risque dune usure de ces contributions volontaires qui
pour beaucoup saccommodent plus facilement dun environnement scuritaire et juridique
assaini. En Centrafrique par exemple, monsieur Kofi ANNAN a soulign combien la Mission
des Nations unies en Rpublique centrafricaine ptissait du manque denthousiasme de ses
donateurs et combien cette situation risquait de nuire la prparation, au bon droulement
ainsi qu lobservation des lections prsidentielles devant sy tenir523.
La mauvaise matrise du processus de consolidation conomique et sociale de la paix dans le
cadre des oprations de consolidation de la paix est dautant plus accrue quil ressort de
lemploi des contributions de donateurs que celles-ci servent autant les aspects conomiques
et sociaux que les aspects politiques et scuritaires de la paix. Ce qui renforce la conviction
quaux yeux du Conseil de scurit il existe une diffrence de seuil de sensibilit entre ces
diffrents aspects. Au Mozambique, par exemple, le Conseil de scurit, en mme temps quil
dcide la cration de lONUMOZ, lance un appel la communaut internationale afin quelle
consente lassistance financire ncessaire pour faciliter la mise en uvre de lAccord gnral
de paix, et demande la communaut internationale dapporter des contributions financires
volontaires aux fonds daffectation spciale qui doit tre cr pour aider les partis politiques
mener leurs activits lectorales une fois que la loi lectorale aura t adopte524. En Cte
divoire, le Conseil de scurit se flicite de lassistance financire fournie par les donateurs

522

S/RES/1355 du 15 juin 2001, 24.


A/54/1 du 31 aot 1999, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 97.
524
S/RES/882 du 5 novembre 1993, 14 et 15. Le Protocole VII de lAccord gnral de paix nonce que Les
Parties dcident de demander au Gouvernement italien de runir une confrence de pays et dorganismes
donateurs pour financer le processus lectoral, les programmes durgence et les programmes de rinsertion des
personnes dplaces, des rfugis et des membres dmobiliss des forces armes . Voir S/24635 du 8 octobre
1992, Annexe, Accord gnral de paix pour le Mozambique, Protocole VII, p. 45. Voir aussi A/48/1 du 10
septembre 1994, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 383.
523

226
la commission lectorale indpendante et prie les donateurs dapporter en particulier un
soutien financier accru pour le regroupement, le dsarmement et la rinsertion des excombattants et des milices ainsi que pour le redploiement de ladministration de lEtat dans
tout le pays525. La situation est identique au Burundi, o le Conseil de scurit prenant note
des progrs enregistrs dans la prparation du programme D.D.R. des combattants, appelle les
parties sy engager rsolument et encourage cet effet les institutions financires
internationales et les donateurs dapporter leur soutien526.

Section II : La persistance et laccroissement de la pauvret


La pauvret se dfinit comme un tat caractris par une insuffisance de ressources,
elle possde des dimensions multiples. Lorsquelle caractrise des individus, la pauvret se
prte des mesures de quantification lies aux revenus et la consommation, et lorsquelle
est employe pour qualifier la situation dun Etat, ses lments de dtermination vont du
handicap gographique aux ravages dus aux conflits et leurs squelles, en passant par la
corruption et la mauvaise conduite des affaires publiques527. Faute de disposer dune
infrastructure de base, du capital humain et de ladministration ncessaires et, aux prises avec
la maladie, la dtrioration de lenvironnement et linsuffisance de leurs ressources naturelles,
un grand nombre de pays pauvres nont pas les moyens de financer les investissements
essentiels dont ils ont besoin pour sengager sur la voie qui mne la prosprit, moins de
bnficier dune aide extrieure durable et cible528.

525

S/RES/1826 du 29 juillet 2009, 12-13.


S/RES/1545 du 21 mai 2004, prambule.
527
ROBERT Paul, Dictionnaire alphabtique et analogique de la langue franaise, Paris, Socit du Nouveau
Littr, 1973, p. 1254. Les tudes contemporaines sur la pauvret proposent plusieurs approches de la pauvret.
La Banque mondiale notamment propose une approche de la pauvret par seuil. Ainsi, les personnes vivant avec
moins de deux dollars par jour seraient en dessous du seuil de pauvret et les personnes vivant avec moins dun
dollar par jour seraient en dessous du seuil de la trs grande pauvret (Au Libria, par exemple, en aot 2008,
plus de 60% de la population vivait en dessous du seuil de pauvret. Voir S/2008/553 du 15 aot 2008, Dixseptime rapport priodique du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies au Libria, 11 et 16). Le
PNUD dveloppe une approche structurelle de la pauvret base sur la dtermination dun Indice de Pauvret
Humaine (Human Poverty Index (H.P.I.)), qui dans le contexte des pays en voie de dveloppement intgre : un
indicateur de longvit, un indicateur dinstruction et un indicateur de conditions de vie. Enfin, le Centre
dEconomie et dEthique pour lEnvironnement et le Dveloppement de lUniversit de Versailles SaintQuentin-en-Yvelines critique lapproche du PNUD et propose un Indice Synthtique de la Pauvret Humaine
(I.S.P.H.). Voir ltude mene par MINVIELLE Jean-Paul et BRY Xavier, Critique de lIndicateur de Pauvret
Humaine du PNUD et proposition dun Indice Synthtique de la Pauvret Humaine (ISPH) . Article disponible
ladresse suivante : http://www.c3ed.uvsq.fr, consult le 16 juillet 2009.
528
PERKINS Dwight, RADELET Steven et LINDAUER David, Economie du dveloppement, Bruxelles, De
Boeck Universit, 3me dition, 2008, pp. 243-270. Voir aussi A/59/2005 du 23 mai 2005, Dans une libert plus
526

227

Cette pauvret se transforme en trs grande pauvret lorsquelle caractrise la situation


dEtats faibles ds le dpart que de longues annes de conflits civils ont continu daffaiblir. Il
sagit alors dEtats possdant un taux de dveloppement conomique nul ou ngatif, un taux
de chmage lev en particulier chez les jeunes et les anciens combattants, et une trs grande
prcarit dans la structuration politique et institutionnelle. Le rapport Brahimi souligne quen
labsence de toute stratgie conomique et sociale, les mesures prises au titre de la
consolidation de la paix, ne servent, en fin de compte, qu prolonger labsence de guerre
sans contribuer vraiment ldification de structures ncessaires pour garantir une paix et
un dveloppement durables 529. En Sierra Leone, le taux de pauvret (70%), le chmage
lev chez les jeunes, la mdiocrit des services publics, dans des domaines tels que la sant
et lducation, et limpression gnrale que la corruption empche les organismes publics de
fournir les services requis sont autant de facteurs particulirement proccupants pour la
stabilit long terme530. Le Secrtaire gnral Ban KI-MOON estime, cet effet, quil est
important damliorer le sort des personnes vivant en dessous du seuil de pauvret, en
particulier dans les zones rurales, afin d viter de mettre en danger le processus fragile de
consolidation de la paix 531.
Le fait que les oprations de consolidation de la paix ne dveloppent pas de mesures
caractre conomique envers ces Etats narrange pas leur situation, bien au contraire, cela
encourage la persistance de la pauvret. En Hati, par exemple, le Secrtaire gnral, Ban KIMOON, indique qu il sera particulirement ardu dobtenir des progrs mesurables dans le
domaine du dveloppement socio-conomique, vis--vis duquel la MINUSTAH na aucune
responsabilit, compte tenu de la situation conomique qui rgne actuellement 532. Cest
galement le cas du Timor Leste qui aprs une dizaine danne de prsence oprationnelle
onusienne sur son territoire prouve toujours des difficults surmonter les facteurs ayant
une incidence sur lattnuation de la pauvret et la ralisation des Objectifs du Millnaire

grande : dveloppement, scurit et respect des droits de lhomme pour tous, Rapport du Secrtaire gnral,
33.
529
A/55/502 du 21 octobre 2000, Rapport du Secrtaire gnral sur la mise en uvre du rapport du Groupe
dtude sur les oprations de paix de lOrganisation des Nations Unies, 21 et 24.
530
Voir notamment S/2005/777 du 12 dcembre 2005, Vingt-septime rapport du Secrtaire gnral sur la
Mission des Nations Unies en Sierra Leone, 42.
531
S/2008/553 du 15 aot 2008, Dix-septime rapport priodique du Secrtaire gnral sur la Mission des
Nations Unies au Libria, 11 et 16.
532
S/2008/586 du 27 aot 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies pour la
stabilisation en Hati, 71.

228
pour le Dveloppement 533. Ces Etats, parce que vivant dans un tat de paix sommaire, sont
dangereusement exposs au risque de reprise du conflit arm. Selon la Banque mondiale, les
pays pauvres, mais en paix, sils sont aujourdhui nombreux, risquent fort, terme, de se faire
de plus en plus rares. Ou bien ils se dvelopperont et rejoindront le groupe des pays
dveloppement russi ou bien ils finiront, un moment ou un autre, par sombrer dans la
guerre civile, avec de fortes chances dtre pris dans lengrenage du conflit : il sensuit que
le monde volue vers une situation dans laquelle la majorit des pays vivront dans une paix
permanente, tandis quune minorit seront pris dans un cycle o se succderont longues
priodes de guerre et fragiles priodes de paix 534.
Ainsi, labsence de mesures conomique et sociale dans le mandat des oprations de
consolidation de la paix, entrane-t-elle la persistance de la trs grande pauvret au sein de
lEtat et que cette dernire, retarde le dveloppement de lEtat ( 1) et favorise le
dveloppement dune nouvelle forme de violence, dintensit beaucoup plus basse que celle
des conflits arms internes : la micro-inscurit ( 2).

1 : Lajournement des perspectives de dveloppement


Monsieur Boutros BOUTROS-GHALI dresse, dans lAgenda pour la paix, un rapport
entre le fait datteindre les racines profondes des conflits et des guerres par une gamme
defforts comportant le dploiement doprations de consolidation de la paix postconflit et la
floraison dun dveloppement conomique et social ncessaire une prosprit plus grande
des Etats et de leurs populations535. De mme, lAgenda pour le dveloppement, tablit un lien
serr entre paix et dveloppement considrant que ces deux notions sont troitement
interdpendantes et spaulent mutuellement. Dans lesprit de ce rapport, le dveloppement
est essentiel pour assurer et maintenir la paix et la scurit lintrieur des Etats et entre ceuxci, autrement dit, il ne saurait y avoir de paix ni de scurit sans dveloppement536. Nicholas
533

S/2009/72 du 4 fvrier 2009, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission intgre des Nations Unies au
Timor-Leste (pour la priode allant du 9 juillet 2008 au 20 janvier 2009), 40.
534
Ces pays, non seulement offrent un terrain favorable la guerre civile mais, surtout, ds lors quune guerre
civile clate, ils se trouvent pris dans lengrenage du conflit. Voir Banque mondiale, Briser la spirale des
conflits. Guerre civile et politique de dveloppement, Paris, Nouveaux Horizons, 2005, pp. 134-135.
535
A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix. Diplomatie prventive, rtablissement de la paix,
maintien de la paix, 5.
536
A/48/935 du 6 mai 1994, Dveloppement et coopration conomique internationale, Agenda pour le
dveloppement, Rapport du Secrtaire gnral, 3 et 16. Voir aussi A/51/45 du 19 septembre 1997, Rapport du

229
STERN, en qualit de vice-prsident et directeur des tudes conomiques de la Banque
mondiale, met en vidence le fait que nombre des consquences malfiques des guerres
civiles continuent de se faire sentir longtemps aprs que les guerres ont pris fin, de sorte
quune grande partie des dommages quelles entranent interviennent lorsquelles sont
termines de sorte que le pays reste conomiquement entrav de nombreuses annes durant .
Cet auteur dmontre dans lune de ses tudes de quelle manire la guerre civile interrompt, et
mme inverse, le processus de dveloppement conomique et social et de quelle manire, les
rpercussions de la guerre civile sur la structure de lconomie contribuent alimenter le
cercle vicieux de la pauvret537.
Le Conseil de scurit a confirm lexistence dun tel lien dans la mise en uvre du mandat
de diffrentes oprations de consolidation de la paix. Cest notamment le cas en Rpublique
dmocratique du Congo o il constate un rapport entre la progression du processus de paix
et le redressement conomique du pays ; le cas au Libria, o il prsente le dveloppement
futur du pays comme la garantie de sa stabilit long terme et du bien-tre de sa population ;
le cas en Hati o il souligne que ce pays ne connatra pas de stabilit tant quil naura pas
consolid son conomie, la faveur notamment dune stratgie long terme de
dveloppement durable et de renforcement des institutions 538.
Il ressort cependant de la pratique des oprations de consolidation de la paix que
celles-ci ne parviennent quasiment pas endiguer de faon suffisante, et surtout irrversible
pour la question de la paix, le flau de la pauvret au sein des Etats de leur dploiement. Cette
incapacit source de persistance de la pauvret sexplique notamment par le fait que dans la
plupart des Etats htes doprations, la trs grande pauvret est un phnomne prexistant au
dploiement desdites oprations et souvent un phnomne causal de la prcarit scuritaire et
finalement de la dfaillance de lEtat lui-mme539. En Hati, par exemple, Kofi ANAN
explique que la situation conomique prcaire est lie la situation politique qui a eu des
Groupe de travail ad hoc de lAssemble gnrale, composition non limite, charg dlaborer un agenda pour
le dveloppement, 3.
537
Avant propos de STERN Nicholas in Banque mondiale, Briser la spirale des conflits. Guerre civile et
politique de dveloppement, Bruxelles, De Boeck Universit, 2005, pp. 5-6 et 108.
538
Concernant la Rpublique dmocratique du Congo, voir S/RES/1355 du 15 juin 2001, 24 ; Concernant le
Libria, voir S/RES/1509 du 19 septembre 2003, 15 ; Concernant Hati, voir S/RES/1608 du 22 juin 2005,
prambule.
539
Ces Etats son caractriss par des marchs locaux des biens et services de taille limite ou trs dprims, par
un manque de logements, deau potable ou dapprovisionnement suffisant en aliment frais. Voir A/61/668 du 13
fvrier 2007, Mise en uvre des recommandations du Comit spcial des oprations de maintien de la paix,
Rapport du Secrtaire gnral, 10.

230
effets ngatifs directs sur lefficacit du secteur public et sur les investissements nationaux,
avec notamment une inflation croissante due des dficits budgtaires vertigineux 540. En fait
la pratique permet de voir de quelle manire la persistance de la trs grande pauvret au sein
de lEtat contribue lrosion des structures nationales qui ont pour charge de sattaquer au
dveloppement et au mieux-tre global de la population. Dans le cas des Etats dfaillants, ce
dficit de potentialit est tel quil affecte durablement la capacit institutionnelle de lEtat
dans labsorption et la ralisation de laide apporte par la communaut internationale et cela
malgr la prsence, aussi continue soit-elle, dune opration de consolidation de la paix sur le
terrain. En Rpublique dmocratique du Congo, la trs grande pauvret de lEtat et de ses
infrastructures rejaillit sur lavancement du processus de paix, retardant ainsi son
dveloppement, cela malgr tous les efforts consentis par la MONUC. Difficile denvisager,
en effet, la progression conomique et sociale dun processus de consolidation de la paix au
sein dun Etat dfaillant de la taille de lEurope occidentale, qui ne possde que 500
kilomtres de routes asphaltes et o les mouvements de dissidence ont la possibilit de se
replier dans des lieux reculs et dans un environnement difficile o il ny a gure de moyens
de communication, tant que la MONUC elle-mme ne possde pas de mandat clair, spcifique
et largement budgtis pour ce faire. La trs grande pauvret et le risque quelle ne persiste
reprsente donc un dfi majeur quil importe de prendre en compte dans le mandat des
oprations de consolidation de la paix, afin dempcher quelle ne devienne chronique et
endmique.
Conscient de cette difficult, le Conseil de scurit nhsite pas rappeler aux Etats et
parties aux diffrents processus de paix quil leur incombe au premier degr de prendre en
charge le processus de consolidation de la paix, en particulier sa dimension conomique. Au
Burundi, par exemple, le Conseil de scurit souligne limportance de lappropriation
nationale des activits menes dans les domaines de la consolidation de la paix, de la scurit
et du dveloppement long terme541. En Rpublique dmocratique du Congo, le Conseil de
scurit salue lintrt et lengagement manifests par les autorits congolaises en vue de
promouvoir la bonne gouvernance et une gestion conomique transparente, et demande
instamment chacune des composantes du Gouvernement dunit nationale et de transition
daugmenter leurs efforts en continuant btir un consensus cet gard542. La prise de
540

E/2004/80 du 16 juin 2004, Programme long terme daide Hati, Rapport du Secrtaire gnral, 9.
S/RES/1719 du 25 octobre 2006, prambule.
542
S/RES/1635 du 28 octobre 2005, prambule.
541

231
conscience relative limportance de la dimension conomique et sociale du rtablissement
de lEtat sest traduite dans la mise en uvre de documents de stratgie nationale pour la
rduction de la pauvret, qui offre un cadre de financement triennal, conu et excut par les
pays en accord avec la Banque mondiale et les autres partenaires internationaux de
dveloppement, pour lutter contre ce flau et assurer la croissance conomique et le
dveloppement humain543. Au Libria, le Conseil de scurit se flicite de ce que le
gouvernement librien continue de sefforcer damliorer la gouvernance et les conditions de
scurit et combattre la corruption, ainsi que des importantes mesures quil a prises pour
mieux contrler les ressources naturelles du pays et btir une conomie plus vigoureuse ;
particulirement le Conseil flicite le gouvernement librien davoir adopt sa premire
stratgie de rduction de la pauvret544.
Cependant, en nintervenant pas suffisamment ou avec pertinence dans le domaine
conomique et social de la consolidation de la paix, les oprations de consolidation de la paix
postconflits contribuent indirectement lajournement de toute perspective crdible de
dveloppement545. Lors dun dbat du Conseil de scurit portant sur les stratgies de sortie
des oprations de paix des Nations unies, le reprsentant du Portugal M. MONTEIRO a

543

Les oprations de consolidation de la paix ne jouent quun rle de soutien et ninterviennent pas dans la
ralisation des documents stratgiques de rduction de la pauvret ce qui est davantage le rle des donateurs et
autres acteurs en particulier la Banque mondiale et les quipes de pays des Nations unies. On peut toutefois
souligner que les oprations de consolidation de la paix feront voluer leur pratique pour intgrer leurs
ralisations sur terrain, le potentiel en matire de dveloppement conomique et social de la Banque mondiale et
des quipes de pays. Voir notamment le cas de la Sierra Leone, o le Secrtaire gnral rappelle quil est
important que les donateurs continuent dapporter leur soutien la Sierra Leone au moyen de la stratgie de
rduction de la pauvret, qui offre un cadre pour lutter contre ce flau et assurer la croissance conomique et le
dveloppement humain. A cette fin, le Groupe consultatif pour la Sierra Leone, sest runi Londres les 29 et 30
novembre 2005, o le Gouvernement sierra lonais a prsent son document de stratgie de rduction de la
pauvret aux donateurs et dautres parties prenantes, dont des organismes des Nations unies. Les donateurs ont
nouveau confirm que 800 millions de dollars avaient t allous la mise en uvre de cette stratgie pendant
la priode 2005-2007. Lancien Secrtaire gnral Kofi ANNAN a propos lalignement des documents de
stratgie sur la cadre daction et dinvestissement chelonn sur dix ans quexige la ralisation des Objectifs du
Millnaire pour le Dveloppement, ajoutant que dans les pays revenu intermdiaire et les autres pays o ces
objectifs sembleraient presque atteints, les gouvernements devraient adopter une stratgie OMD-plus
comportant des objectifs plus ambitieux. Voir S/2005/777 du 12 dcembre 2005, Vingt-septime rapport du
Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies en Sierra Leone, 43. Voir aussi, A/59/2005 du 23 mai
2005, Dans une libert plus grande : dveloppement, scurit et respect des droits de lhomme pour tous,
Rapport du Secrtaire gnral, 35.
544
S/RES/1836 du 29 septembre 2008, prambule.
545
La Banque mondiale considre que la dure moyenne dune guerre civile est denviron sept ans. Elle en
dduit que le revenu par habitant, la fin du conflit, est infrieur de prs de 15% ce quil aurait t autrement.
Ce nest que dans le cas de conflits extrmement longs, tel celui qua connu le Mozambique, par exemple, o les
perturbations sont si profondes que le simple retour au travail dune fraction importante de la population
reprsente une amlioration considrable, ou encore quun accord de paix a des rpercussions bnfiques
immdiates sur la croissance. Voir Banque mondiale, Briser la spirale des conflits. Guerre civile et politique de
dveloppement, Paris, Nouveaux Horizons, 2005, pp. 108 et 132.

232
soulign que le processus de prise de dcision du Conseil de scurit relve le plus souvent de
lart du possible et ne constitue pas ncessairement une rponse logique des crises, avec
des ressources maximales et des objectifs clairs. Cest, selon lui, ce qui explique que le
Conseil de scurit ne puisse agir ou autorise des oprations mal conues quant aux
ressources et aux mandats, ou les deux la fois 546. En Sierra Leone, par exemple, le
Secrtaire gnral qui sapprte liquider la MINUSIL indique quil y a encore beaucoup de
causes profondes du conflit sierra lonais auxquelles il faut sattaquer et surtout que la
prennit des acquis obtenus et exige de la communaut internationale une intervention et
un appui soutenus, en particulier par les efforts conjugus des Nations Unies et des pays
donateurs en vue de renforcer les programmes du Gouvernement destins traiter des
problmes socioconomiques majeurs comme la pauvret, le chmage des jeunes, le manque
dquipements dinfrastructure de base547.
Un autre lment qui accuse le travail sur terrain des oprations de consolidation de la
paix et repousse davantage toute perspective de dveloppement tient dans la manire dont
prennent fin ces oprations et particulirement la passation de relais quelles oprent avec les
bureaux de consolidation de la paix censs les remplacer. En fait il apparat que ces bureaux,
censs consolider les acquis des oprations de consolidation de la paix en matire de
dveloppement, plutt que de sintresser la question du dveloppement conomique et
sociale des Etats rtablis, sont le plus souvent obligs de revenir sur les aspects inachevs de
la consolidation scuritaire et politique, se chargeant tantt de continuer et achever le
processus de dsarmement, dmobilisation et rinsertion des anciens combattants, tantt de
consolider le rtablissement de lautorit de lEtat sur ltendue du territoire national. Ceci
renforce lincertitude de la reprise effective du dveloppement au sein des Etats normalement
rtablis, cela dautant plus que va apparatre et se dvelopper au sein de ces mmes Etats une
nouvelle forme de violence.

546

S/PV.4223 du 09 novembre 2000, Pas de sortie sans stratgie, Dclaration du reprsentant portugais au
Conseil de scurit, pp. 7-8.
547
S/2005/596 du 20 septembre 2005, Vingt-sixime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies en Sierra Leone, 42. Cest le Bureau intgr des Nations unies en Sierra Leone qui se voit remettre la
tche daider le Gouvernement vaincre ces immenses difficults.

233
2 : La micro-inscurit comme nouvelle forme de violence
La petite inscurit, autrement appele micro-inscurit , se distingue des situations
de conflits arms internes ouvertement dclares. Elle ralise un degr supplmentaire dans la
rduction de lintensit des conflits arms qui, dinternationaux sont devenus internes et
dinternes, ont tendance se muer en conflits locaux entretenus par certaines bandes
inciviques trouvant dans le recours la violence le seul moyen dassurer leur survie, de
subvenir leurs besoins essentiels, ou encore de contraindre lEtat. Le fait que la pauvret ne
puisse tre radique avec succs par les oprations de consolidation de la paix, ravive dans
bien des cas, des foyers de tensions et entrane la multiplication des cas de recours la
violence. Le rapport du Groupe de personnalits sur les dfis, rappelle juste titre que faute
dactivits suffisantes de la part des oprations de paix, le chmage des jeunes devient vite
source de dlinquance et de violence, ce qui au bout du compte mnera la reprise du
conflit 548. LEtat, ne pouvant assurer une transition heureuse entre une situation postconflit
et un tat de dveloppement, continue alors daccuser les symptmes dune situation postconflictuelles, et ltalement dans le temps dune pareille situation suscite dans le chef de la
population et des parties concernes un sentiment de dfiance vis--vis du processus de paix
qui semble sans fin et surtout sans finalit palpable. Il sensuit alors un cercle vicieux, une
danse macabre, entre pauvret et inscurit.
Au Libria, le Secrtaire gnral indique que de graves problmes continuent de
subsister, car on ne sest pas encore occup des causes profondes du conflit notamment la
pauvret endmique, avec le chmage massif des jeunes quelle comporte, et le
mcontentement populaire qui en rsulte . Cette pauvret endmique constitue lun des plus
graves dangers qui menacent la stabilit du pays 549. En Hati, llection dmocratique du
Prsident Garcia PREVAL suite au travail de la MINUHA a renforc les attentes de la
population : () la demande dinfrastructures et de services sociaux, hpitaux, coles,
routes, lectricit et les aspirations des conditions de vie meilleures se font de plus en plus
pressantes . Celles-ci se sont rvles vaines au point que le Secrtaire gnral fasse tat de
certaines craintes scuritaires : () on continue redouter que des lments lis au rgime
548

A/59/565 du 2 dcembre 2004, Un monde plus sr : notre affaire tous, Rapport du groupe de personnalits
de haut niveau sur les menaces, les dfis et le changement, 228. Voir aussi A/61/1 du 16 aot 2006, Rapport du
Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 63.
549
S/2005/596 du 20 septembre 2005, Vingt-sixime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies en Sierra Leone, 4.

234
de facto, dont beaucoup sont mcontents et marginaliss, ne fomentent des troubles en tirant
parti du mcontentement populaire. La rduction des effectifs de la MINUHA avive encore la
crainte de nombreux Hatiens dans certains secteurs de la socit quaprs le dpart de la
Mission, des membres des ex-forces armes et des anciennes milices ne viennent menacer le
renforcement de la dmocratie dans le pays 550. Le cas dHati permet de mettre en vidence
lobstacle rel que constitue la micro inscurit pour une consolidation de la paix effective,
car quelques annes plus tard, dans le cadre de la MINUSTAH cette fois, le Secrtaire
gnral, aprs avoir soulign que la pauvret gnralise est une cause profonde majeure
des troubles , rapporte que le sentiment de scurit, crucial pour susciter la confiance du
public et des investisseurs a t srieusement mis lpreuve par des meutes et la
multiplication des enlvements551. Au Timor-Leste, Le Secrtaire souligne lvidence du lien
qui unit la pauvret, ses consquences et la rsurgence du conflit : La pauvret et les
privations qui en rsultent, limportance du chmage et labsence damliorations prvisibles
sont les causes sous-jacentes du rcent conflit. La pauvret et les ingalits continuant de
saccrotre, il devient indispensable daider faire en sorte que le Gouvernement ait les
moyens de dispenser des services, faute de quoi il nest pas exclu que de nouveaux conflits
violents clatent 552.
Labsence de conditions conomiques satisfaisantes pour lensemble de la population
qui caractrise la plupart des Etats en situation postconflit, joue ainsi un rle de ferment et
constitue progressivement une cause de querelles, de revendication parfois violentes qui,
pousses jusquau bout de leur logique, sont susceptibles de remettre en cause les efforts
durement acquis au profit de la consolidation de la paix et voir le pays replonger dans la
spirale de la guerre. A cet gard, monsieur Kofi ANNAN revient sur le fait qu il ne faut pas
stonner que la consolidation de la paix se solde souvent par un chec. La guerre, en effet,
ne fait quaggraver les antagonismes politiques, les ingalits conomiques et sociales, les
pnuries de ressources et autres facteurs de tension qui sont lorigine des conflits 553.

550

S/1996/416 du 5 juin 1996, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies en Hati, 6-7.
S/RES/1608 du 22 juin 2005, prambule. Voir aussi S/2008/586 du 27 aot 2008, Rapport du Secrtaire
gnral sur la Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Hati, 14.
552
S/2006/628 du 8 aot 2006, Rapport sur le Timor-Leste prsent par le Secrtaire gnral en application de la
rsolution 1690 (2006) du Conseil de scurit, 91.
553
A/61/1 du 16 aot 2006, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 74.
551

235
Il y aurait donc, dans la pense de lancien Secrtaire gnral, un cercle vicieux de la violence
arme que viendrait alimenter la pauvret conjugue dautres facteurs, et qui serait tantt la
cause, tantt la consquence de la guerre. La solution privilgie qui permettrait dendiguer ce
phnomne chronique rside selon lui dans la mise en uvre de garde-fous institutionnels,
cest--dire, la formalisation dune assise institutionnelle susceptible de favoriser le
dveloppement conomique et social de lEtat et, au-del, la dtermination des dirigeants
politiques assumer leurs responsabilits envers les citoyens, faute de quoi une aide
internationale, mme massive, est de peu dutilit 554.
En fin de compte, la pratique des oprations de consolidation de la paix donne le
sentiment que lOrganisation des Nations unies na pas eu le temps ncessaire, parce quun
peu surprise par les consquences internes aux Etats de la fin de la guerre froide et
certainement parce que dborde par le succs de sa formule, pour sassurer la cohrence de
mme que lefficacit de ses mesures. Sur la base du succs en demi-teintes quaffichent les
oprations de consolidation de la paix, lOrganisation des Nations unies va procder une
rflexion profonde de sa pratique et surtout va assortir cette rflexion profonde dune srie de
rformes destines confrer la pratique des oprations de consolidation de la paix
davantage de cohrence et defficacit.

554

A/61/1 du 16 aot 2006, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 76.

236
Titre II : Les nouvelles orientations de la pratique des oprations de consolidation de la
paix
De manire gnrale, la porte des efforts accomplis sur le terrain par les oprations
onusiennes de consolidation de la paix aboutit au constat dune prcarit plus ou moins
grande des mesures quelles mettent en uvre en vue de la reconstruction des Etats
dfaillants. Lanalyse du bilan de ces oprations dmontre que, pour la plupart dentre elles,
cette prcarit plus ou moins accentue est elle-mme devenue source de grande instabilit sur
le plan scuritaire essentiellement et source de grande incertitude quant au devenir des
mesures longuement et mme difficilement mises en uvre au sein des Etats dfaillants. Au
point que cette prcarit pluridimensionnelle ou la crainte du cercle vicieux de la dfaillance
entretenue par cette prcarit soit devenue aux yeux de lOrganisation des Nations unies ou
Conseil de scurit, source relle ou latente de menace pour le maintien de la paix et de la
scurit internationales.
Ce constat est celui de lancien Secrtaire gnral, Kofi ANNAN qui, dans son rapport intitul
Dans une libert plus grande fait remarquer que les succs marqus sur le plan des
activits lies lapplication daccords de paix sont malheureusement entachs par certains
checs aux consquences effroyables et qu environ la moiti des pays qui sortent dune
guerre retombent dans la violence dans les cinq annes qui suivent 555. En effet, plongeant
ses racines dans une diversit de causes allant de lindiscipline des parties la trs grande
pauvret qui caractrise les populations locales, en passant par la mauvaise ou linsuffisante
coordination des diffrents partenaires ou intervenants extrieurs, la prcarit du
rtablissement de lEtat pose une difficult de taille pour lOrganisation des Nations unies qui
court, de cette manire et tout instant, le risque dun anantissement des efforts consentis,
travers elle, par lensemble de la communaut internationale. Cette difficult est dautant plus
accrue aujourdhui quil est possible de remarquer un accroissement numrique notoire de ces
oprations lequel grve considrablement la marge de manuvre financire et oprationnelle
dont pouvait bnficier, jusque l, lOrganisation dans la cration et la mise en uvre des
oprations de consolidation de la paix. La pratique montre ce sujet quune des solutions

555

A/59/2005 du 23 mai 2005, Dans une libert plus grande : dveloppement, scurit et respect des droits de
lhomme pour tous, Rapport du Secrtaire gnral, 114. Cest sur la base de ce constat que lancien Secrtaire
gnral propose, dans le mme rapport, aux Etats membres de crer une Commission intergouvernementale de
consolidation de la paix, ainsi quun Bureau dappui la consolidation de la paix, au Secrtariat de lONU.

237
consiste dsormais mettre en uvre, au niveau des sous-rgions comportant deux ou
plusieurs oprations de la mme nature, des cadres de coopration communs orients vers la
poursuite dobjectifs similaires et le plus souvent dordre scuritaire. Cette forme de
coopration inter-oprationnelle nouvelle sest traduite notamment par la conclusion
daccords entre Etats voisins destins autoriser le franchissement de leurs frontires
nationales par les forces militaires appartenant aux missions de consolidation de la paix
implantes sur leurs territoires respectifs556.
Conscient de lampleur des difficults et de la tche venir pour lOrganisation des Nations
unies, monsieur Kofi ANNAN souligne la ncessit quil y a ce que les accords de paix
soient appliqus de manire viable et durable et constate en mme temps, quaucun lment
du systme des Nations Unies nest vritablement en mesure daider les pays russir la
transition de la guerre une paix durable ce qui constitue une faille norme dans la
structure institutionnelle de lOrganisation. Cette dclaration de lancien Secrtaire gnral
constitue un vritable aveu de la faiblesse de lOrganisation quant aux rsultats que lon
pourrait escompter du travail quelle accomplit sur le terrain et notamment celui des
oprations de consolidation de la paix qui ont pour mission fondamentale daider les pays
russir la transition de la guerre une paix durable. Il y aurait, selon lui une faille norme
combler dans la structure institutionnelle de lOrganisation ; en dautres termes, il serait
fondamental que lOrganisation se remette en cause et participe la consolidation de la paix
au sein des Etats dfaillants par le renforcement voire le renouvellement des mesures quelle
met en uvre (chapitre I).
La remise en cause de la pratique de lOrganisation en matire doprations de consolidation
de la paix et le renforcement des mesures qui sensuivent ne saurait eux-seuls suffire
garantir la consolidation de la paix au sein de lEtat reconstruit et assurer, au-del, la prennit
de la paix, sans que ne soit instaur un rgime de droit efficace pour assurer la protection et la
promotion des valeurs universelles que sont la primaut du droit, les droits de lhomme et la
dmocratie, lesquelles valeurs constituent aux yeux de lOrganisation des Nations unies une
fin en soi, lesquelles valeurs sont indispensables aux yeux de lOrganisation des Nations unies
pour instaurer un monde de justice et de stabilit, porteur de promesses. Monsieur K.
ANNAN rappelle lui-mme quaucun programme de scurit ni aucun effort de
556

Cest notamment le cas des lments arms de lONUB et de la MONUC. Voir S/RES/1545 du 21 mai 2004,
9.

238
dveloppement ne peut aboutir sil nest pas solidement ancr dans le respect de la dignit
humaine : Nous avons la chance davoir notre disposition une charte internationale des
droits de lhomme, runissant notamment des normes remarquables visant protger les plus
faibles dentre nous, y compris les victimes de conflits et de perscutions. (). Nous avons
pris conscience, au prix dune exprience douloureuse, de la ncessit dintgrer dans les
accords de paix des dispositions relatives aux droits de lhomme et la primaut du droit et
de veiller leur application. Une exprience encore plus douloureuse nous a fait comprendre
quon ne devait, en aucun cas, permettre un Etat dinvoquer un principe lgal pas mme
celui de la souverainet pour faire cran un gnocide, des crimes contre lhumanit ou
des souffrances humaines gnralises 557. La primaut du droit au sein des Etats constitue,
ct du renforcement des mesures, le second leitmotiv qui caractrise la pratique onusienne
des oprations de consolidation de la paix (chapitre II).
Ensemble ces deux lments, au-del de la consolidation effective de la paix et au-del
de limpratif de reconstruction de lEtat, ont pour finalit de contribuer, de manire active,
la transformation des structures de lEtat, matrialisant un vritable effet de cliquet destin
empcher toute possibilit de retour en arrire vers un conflit arm.

557

A/59/2005 du 23 mai 2005, Dans une libert plus grande : dveloppement, scurit et respect des droits de
lhomme pour tous, Rapport du Secrtaire gnral, 129.

239
Chapitre I : Le renforcement des moyens institutionnels et laccroissement de la
coopration interinstitutionnelle
Le Conseil de scurit qui dtermine le mandat des oprations de consolidation de la
paix, le Secrtaire gnral qui en assure le suivi et lexcution, grce laction du
Dpartement des oprations de maintien de la paix, et le Reprsentant spcial du Secrtaire
gnral qui revient la responsabilit administrative, constituent la chane de commandement
et dexcution des oprations de consolidation de la paix aprs les conflits558. Il peut arriver
que, par un manque dorganisation suffisamment rigoureux ou une rpartition hasardeuse des
tches et responsabilits entre chacun de ses acteurs, cette chane ne puisse plus jouer son rle
de commandement et dexcution, tout comme il est encore possible que dborde par
laugmentation drastique du nombre doprations de paix, elle se retrouve totalement enraye.
Ces causes qui sont essentiellement internes, peuvent affecter durablement les possibilits de
rtablissement des Etats dfaillants559. Le Comit spcial des oprations de maintien de la
paix constate cet gard que laugmentation du nombre, de la porte et de la taille des
oprations de paix des Nations unies ne sont pas sans consquence sur la manire dont les
missions sur le terrain sont gres et appuyes par les Etats membres et le Secrtariat. Le
Comit spcial qui conclut la ncessit dune restructuration dans la chane de
commandement et dexcution des oprations de paix : la possibilit de rflchir
rgulirement la stratgie et de lexaminer, dvaluer et de moduler les politiques et les
plans adopts en fonction des vnements sur le terrain, de surveiller et de contrler les
activits des missions et du personnel des Nations unies, les procdures dalerte rapide et
558

Cr au dbut de lanne 1992, le Dpartement des oprations de maintien de la paix est linstrument
oprationnel du Secrtariat pour les oprations de maintien de la paix et est charg de la conduite, de la gestion,
de la direction, de la planification et de la prparation de ces oprations. Concernant les attributions du
Dpartement, voir ST/SGB/2000/9 du 15 mai 2000, Circulaire du Secrtaire gnral, Attributions et organisation
du Dpartement des oprations de maintien de la paix, Article 2 ; concernant lancienne structure du
Dpartement, voir A/55/977 du 1er juin 2001, Mise en uvre des recommandations du Comit spcial des
oprations de maintien de la paix et du Groupe dtude sur les oprations de paix de lOrganisation des Nations
Unies, Rapport du Secrtaire gnral, 18.
559
Les missions sur le terrain attendent du Sige quil assume ses responsabilits car lorsquil nest pas en
mesure de le faire, elles en souffrent durablement et un cercle vicieux se perptue : le Sige est surcharg de
dtails oprationnels qui devraient tre laisss aux missions sur le terrain, mais ils ne peuvent ltre parce que
celles-ci ne sont pas bien quipes pour les prendre en charge. Voir A/61/858 du 13 avril 2007, Rapport dtaill
sur le renforcement de la capacit de lOrganisation dans le domaine des oprations de maintien de la paix,
Rapport du Secrtaire gnral, 12. Voir galement A/60/696 du 24 fvrier 2006, Aperu gnral du
financement des oprations de maintien de la paix des Nations Unies : excution des budgets de lexercice allant
du 1er juillet 2004 au 30 juin 2005 et budgets pour lexercice allant du 1er juillet 2006 au 30 juin 2007, Rapport
du Secrtaire gnral, 4.

240
dintervention durgence permettant de faire face aux problmes et difficults mesure quils
surviennent ; constate en mme temps que lattention quil faudrait accorder la
planification, au lancement et au dploiement de nouvelles missions aurait pour effet de
limiter le temps et lnergie quil est possible de consacrer aux missions en cours 560.
Le rapport Brahimi qui constitue le document de rfrence pour la comprhension de leffort
men par lOrganisation des Nations unies dans le renforcement de la cohrence de sa
pratique en matire de maintien de la paix rappelle que Chacune des recommandations
formules dans le prsent rapport vise corriger un grave problme dorientation
stratgique, de prise de dcisions, de rapidit de dploiement, de planification et de soutien
des oprations et dutilisation des moyens informatiques modernes . Ce mme rapport
constate qu moins dun engagement renouvel de la part de ses membres, de changements
institutionnels importants et dun appui financier plus solide, lONU naura pas les moyens,
dans les mois et annes qui viennent, dexcuter les tches cruciales de maintien et de
consolidation de la paix que les Etats Membres lui confient 561.
Le renforcement de la cohrence de lOrganisation des Nations unies dans la pratique
des oprations de consolidation de la paix a conduit cette institution rechercher une
intgration plus grande et plus efficiente de ses diffrentes structures dans le but de pallier la
lacune institutionnelle releve par le Groupe de personnalits de haut niveau562. Sur le terrain
cette intgration se matrialise par un renforcement des mcanismes internes relatif la
cration et au suivi des oprations dployes sur le terrain ainsi que par une articulation plus

560

A/61/668 du 13 fvrier 2007, Mise en uvre des recommandations du Comit spcial des oprations de
maintien de la paix, Rapport du Secrtaire gnral, 11.
561
A/55/305-S/2000/809 du 21 aot 2000, Rapport du Groupe dtude sur les oprations de paix de
lOrganisation des Nations Unies, viii. Ce rapport prconise notamment lamlioration de lorientation et de la
direction des missions, le renforcement des moyens dont dispose le Sige pour planifier et appuyer les oprations
de paix, la cration dquipes spciales intgres pour la planification des missions et les services dappui.
Ibidem.
562
Au niveau des pays, lincohrence oprationnelle entre les fonds, les programmes et les organismes est des
plus videntes . A/61/583 du 20 novembre 2006, Unis dans laction, Rapport du Groupe de haut niveau sur la
cohrence de laction du systme des Nations Unies dans les domaines, du dveloppement, de laide humanitaire
et de la protection de lenvironnement, 10. Voir aussi A/59/2005 du 23 mai 2005, Dans une libert plus
grande : dveloppement, scurit et respect des droits de lhomme pour tous, Rapport du Secrtaire gnral,
114. La raison qui explique la faiblesse institutionnelle et oprationnelle des oprations de consolidation de la
paix tient dans leur caractre relativement rcent ainsi que dans lobtention encore plus rcente des premiers
rsultats issus de leurs ralisations sur le terrain et pour cette raison, le Dpartement des oprations de maintien
de la paix ne dispose pas, en tant que tel, de spcialistes en matire de consolidation de la paix. Voir galement
A/55/977 du 1er juin 2001, Mise en uvre des recommandations du Comit spcial des oprations de maintien de
la paix et du Groupe dtude sur les oprations de paix de lOrganisation des Nations Unies, Rapport du
Secrtaire gnral, 23.

241
marque et mieux coordonne de laction des oprations de consolidation de la paix avec celle
des diffrents partenaires extrieurs impliqus dans le processus de consolidation de la paix.
Kofi ANNAN relve effectivement que les partenariats contribuent tablir un nouveau
paradigme oprationnel, synergique, ax sur les rsultats et associant plusieurs parties
prenantes ce qui rend lOrganisation plus efficiente et renforce sa capacit datteindre ses
objectifs 563. Finalement, le renforcement de la pratique des oprations de consolidation de la
paix aboutit, en un certain sens, renforcer la capacit de lOrganisation dans le domaine du
maintien de la paix, lui confrant plus de lgitimit en des temps particulirement troubles et
caractriss par la multiplication des acteurs de nature diverse et susceptible de contester sa
responsabilit principale. Son excellence monsieur M. BEDJAOUI sinterroge cet gard :
Naurait-on pas, en dfinitive atteint un double objectif, cest--dire la restauration de
lONU par celle de lEtat ? Qui sait ? 564.
Pour lheure, le renforcement de la capacit institutionnelle de lOrganisation dans les
nombreux partenariats quelle met en uvre ainsi que dans les mesures quelle propose rejoint
dune certaine manire les propos du rdacteur de lAgenda pour la paix qui considre que la
mission qui consiste consolider la paix au sein des Etats requiert dsormais lattention et
les efforts concerts des Etats, des organisations rgionales et non gouvernementales et du
systme des Nations Unies dans son ensemble, chacun des organes principaux fonctionnant
dans lquilibre et lharmonie quexige la Charte 565. Sur le terrain elle a consist en des
rformes axes sur les aspects scuritaires et politiques du rtablissement de lEtat (section I)
ainsi que sur les aspects conomiques et sociaux de ce rtablissement (section II)566.

563

A/58/227 du 18 aot 2003, Renforcement de la coopration entre lOrganisation des Nations Unies et tous les
partenaires concerns, en particulier le secteur priv, Rapport du Secrtaire gnral, 66.
564
Intervention de monsieur Mohamed BEDJAOUI, in DAUDET Yves (sous la direction de), Les Nations Unies
et la restauration de lEtat, Colloque des 16 et 17 dcembre 1994, Paris, A. Pedone, p. 88.
565
A/47/277-S/24111 du 17 juin 1992, Agenda pour la paix. Diplomatie prventive, rtablissement de la paix,
maintien de la paix, 15-16.
566
Les premires questions sur la cohrence de laction de lOrganisation des Nations unies ont t poses par
lancien Secrtaire gnral Boutros BOUTROS-GHALI qui a appel une Organisation plus intgre et plus
unifie aussi bien au niveau du sige que sur le terrain, dcidant cette fin de donner plus de marge de
manuvre son Reprsentant spcial sur le terrain. Lobjectif tant alors cette poque de faire en sorte que les
stratgies humanitaires aussi bien que les stratgies de dveloppement long terme soient intgres au sein des
mmes efforts de paix. Voir A/52/1 du 3 septembre 1997, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de
lOrganisation, 117. A/62/1 du 31 aot 2007, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation,
61. Voir aussi EIDE Espen Barth, KASPERSEN Anja, KENT Randolph and VON HIPPEL Karen, Report on
Integrated Missions: Practical Perspectives and Recommendations, Independent study for the Expanded UN
ECHA Core Group, p. 11.

242
Section I : Les rformes relatives au domaine scuritaire et politique
Le domaine de la consolidation scuritaire et politique qui fait partie intgrante du
mandat des oprations de consolidation de la paix a fait lobjet dune attention particulire de
la part de lOrganisation des Nations unies, qui sest place la hauteur des difficults
rencontres sur le terrain. La raction amorce dans le rapport Brahimi na cependant pas t
immdiate et il a fallu attendre que monsieur K. ANNAN, alarm par laugmentation et
lvolution spectaculaire des oprations de maintien de la paix et autres oprations connexes
atteignant une ampleur et un degr de complexit sans prcdent , sinterroge, quatre ans
plus tard, sur la capacit de lOrganisation rpondre aux exigences simultanes de la
planification, du dploiement, de lappui et de la gestion doprations de cette ampleur et se
demande mme si lOrganisation devrait se risquer le faire567.
Cette prise de conscience a t relaye par monsieur Ban KI-MOON qui la concrtise dans un
vaste projet de rforme du Secrtariat de lOrganisation dont un certain nombre de mesures se
rvlent pertinentes pour approfondir le rtablissement de lEtat concernant principalement
les aspects scuritaires et politiques de la consolidation de la paix. Ces mesures de rforme
ont t proposes lAssemble gnrale qui les a entrines par sa rsolution 61/279 date
du 1er aot 2007 ( 1)568. La rforme du Secrtariat sest accompagne dune sollicitation plus
grande, par lOrganisation, des partenaires extrieurs principalement les Etats pris uti singuli
et considrs dans la cadre des organisations rgionales dont ils sont membres ( 2). Enfin, le
renforcement de la cohrence institutionnelle dans le domaine scuritaire et politique sest
matrialis, ct des mesures prcites, par des formes particulires de coopration entre
oprations de consolidation de la paix dployes au sein dune mme sous-rgion ( 3).

567

A/59/608 du 15 dcembre 2004, Application des recommandations du Comit spcial des oprations de
maintien de la paix, Rapport du Secrtaire gnral, 2-4 : Au cours de lanne coule, quatre oprations
complexes ont t soit tablies et dployes soit considrablement largies en Cte divoire, au Burundi, en
Hati et en Rpublique dmocratique du Congo. Cette expansion a amplifi une tendance dj observe en 2002
et 2003 .
568
A/RES/61/279 du 1er aot 2007, Renforcement des capacits de lOrganisation des Nations Unies sur le plan
de la conduite des oprations de maintien de la paix et de lappui leur fournir, 10. Sur le plan hirarchique
cela entrane un prcdant exceptionnel, celui de la soumission hirarchique du responsable du Dpartement de
lappui aux missions qui reoit ses instructions du Secrtaire gnral adjoint aux oprations de maintien de la
paix, alors que tous les responsables de Dpartement sont normalement responsables devant le Secrtaire gnral
et dpendent de lui seul. Idem, 25 et 26.

243
1 : La rforme du Secrtariat
La rforme du Secrtariat de lOrganisation est motive par la volont de donner aux
oprations de consolidation de la paix davantage de cohrence et dappui institutionnels
lorsquelles font face aux difficults qui entravent lefficacit du rtablissement de lEtat. En
vertu de la rsolution 61/279, lAssemble gnrale a approuv les propositions de rforme
manant du Secrtaire gnral de lOrganisation. Cette rsolution reprend les propositions
faites par monsieur Kofi ANNAN, les propositions du rapport Brahimi, les recommandations
du Comit spcial sur les oprations de maintien de la paix, la stratgie mise en uvre place
par le Dpartement des oprations de maintien de la paix Oprations de maintien de la paix
horizon 2010 et la politique de planification intgre adopte par ce mme Dpartement 569.
Outre la cration du Dpartement de lappui aux missions au sein duquel sont regroups les
responsabilits, les pouvoirs et les ressources du Secrtariat afin de fournir de faon plus
cohrente, plus souple et plus rapide aux oprations sur le terrain lensemble des moyens
administratifs et logistiques dont elles ont besoin, cette rforme a abouti la cration, au sein
du Dpartement des oprations de maintien de la paix, de nouvelles capacits visant appuyer
plus efficacement les activits spcialises confies aux oprations de maintien de la paix en
matire dEtat de droit et dinstitutions charges de la scurit (A) ainsi que la mise en place

569

La stratgie de rforme a t initie par le Dpartement des oprations de maintien de la paix qui a dcid de
rflchir la porte et aux activits de maintien de la paix de lONU y compris la manire dont les mandats ont
t excuts, les rsultats obtenus et les enseignements tirs depuis la publication du rapport Brahimi. Cette
stratgie intitule Oprations de paix 2010 ou encore Opration de maintien de la paix : horizon 2010
porte sur cinq domaines prioritaires : la doctrine, le personnel, les partenariats, lorganisation et les ressources.
Voir A/60/696 du 24 fvrier 2006, Aperu gnral du financement des oprations de maintien de la paix des
Nations Unies : excution des budgets de lexercice allant du 1er juillet 2004 au 30 juin 2005 et budgets pour
lexercice allant du 1er juillet 2006 au 30 juin 2007, Rapport du Secrtaire gnral, 7-16. La politique de
planification intgre a t mise en pratique lors de la cration des oprations de maintien de la paix au Liberia,
en Cte divoire, en Hati, au Burundi et au Soudan. Elle est cense permettre de renforcer les principes
essentiels de la planification grce une approche plus structure : entre et produits dfinis, directives de
planification dfinissant lorientation, arrangements de transition renforcs, mcanismes de validation et
meilleure intgration. Elle est cense permettre le passage sans discontinuit de la consolidation de la paix au
maintien de la paix, tant toutefois entendu quil est impossible de prvoir toutes les ventualits . Voir
A/60/696 du 24 fvrier 2006, Aperu gnral du financement des oprations de maintien de la paix des Nations
Unies : excution des budgets de lexercice allant du 1er juillet 2004 au 30 juin 2005 et budgets pour lexercice
allant du 1er juillet 2006 au 30 juin 2007, Rapport du Secrtaire gnral, 72-75. Voir aussi A/55/977 du 1er
juin 2001, Mise en uvre des recommandations du Comit spcial des oprations de maintien de la paix et du
Groupe dtude sur les oprations de paix de lOrganisation des Nations Unies, Rapport du Secrtaire gnral,
88 et 89. Le Comit spcial sur les oprations de maintien de la paix a soulign limportance quil y avait
disposer dun Dpartement des oprations de maintien de la paix efficace . Voir A/55/1024 du 31 juillet
2001, Etude densemble de toute la question des oprations de maintien de la paix sous tous leurs aspects,
Rapport du Comit spcial des oprations de maintien de la paix, 36.

244
de structures intgres de planification, de gestion et dappui dans les domaines de la police
(B)570.

A. La cration du Bureau de lEtat de droit et des institutions charges de la scurit


La cration du Bureau de lEtat de droit et des institutions charges de la scurit, par
lAssemble gnrale le 1er aot 2007, confre dsormais lOrganisation les moyens de
disposer d une approche la fois plus quilibre et plus gnrale de lensemble des
questions relevant de ce domaine ds quil sagit de la mise en uvre des oprations de
consolidation de la paix quelle dploie sur le terrain571. Elle a en effet permis la mise au point
de directives dtailles dans le contexte de la rforme des institutions charges de lEtat de
droit et de la scurit sur le terrain, des directives rvises sur lappui au fonctionnement et
la gestion des prisons et les diverses activits des composantes administration de la justice
ainsi que sur les rapports entre le dsarmement, la dmobilisation et la rinsertion dune part
et la justice transactionnelle que la rforme du secteur de la scurit dautre part572.
La cration du Bureau de lEtat de droit a t accompagne par la mise en uvre au
niveau du Bureau politique du Dpartement des oprations de maintien de la paix restructur,
des quipes oprationnelles intgres, principales structures dintgration entre le
570

A/63/702 du 3 fvrier 2009, Renforcement des capacits de lOrganisation des Nations Unies sur le plan de la
conduite des oprations de maintien de la paix et de lappui leur fournir, Rapport du Secrtaire gnral, 16.
Lappui aux missions est devenu un aspect stratgique et oprationnel clef de lengagement de la communaut
internationale en faveur du maintien de la paix et de la consolidation de la paix . Voir A/63/702 du 3 fvrier
2009, Renforcement des capacits de lOrganisation des Nations Unies sur le plan de la conduite des oprations
de maintien de la paix et de lappui leur fournir, Rapport du Secrtaire gnral, 4. A/63/702 du 03 fvrier
2009, Renforcement des capacits de lOrganisation des Nations Unies sur le plan de la conduite des oprations
de maintien de la paix et de lappui leur fournir, Rapport du Secrtaire gnral, 18. LAssemble gnrale a
par ailleurs dcid de renforcer cet aspect de la consolidation de la paix en crant, au Dpartement des oprations
de maintien de la paix, un poste de Sous-Secrtaire gnral lEtat de droit et aux institutions charges de la
scurit. Idem, 20.
571
A/63/702 du 3 fvrier 2009, Renforcement des capacits de lOrganisation des Nations Unies sur le plan de la
conduite des oprations de maintien de la paix et de lappui leur fournir, Rapport du Secrtaire gnral, 4. La
cration du Bureau de lEtat de droit et des institutions charges de la scurit, concrtise la proposition faire par
les chefs dEtat et de gouvernement runis New York lors du Sommet mondial qui sest tenu du 14 au 16
septembre 2005. Ces autorits staient montres favorables lide de crer au sein du Secrtariat, un groupe de
laide la promotion de lEtat de droit en vue de renforcer les activits de lOrganisation des Nations unies
visant promouvoir lEtat de droit par le biais notamment de lassistance technique et du renforcement des
capacits. Voir A/60/L.1 du 20 septembre 2001, Document final du Sommet mondial de 2005, 134, e).
572
La mise au point de directives a t directement relie la formation des spcialistes de la police, de la
justice, des questions pnitentiaires et autres questions se rapportant la rforme des institutions charges de
lEtat de droit et de la scurit dans le cadre doprations sur le terrain. Voir A/63/702 du 3 fvrier 2009,
Renforcement des capacits de lOrganisation des Nations Unies sur le plan de la conduite des oprations de
maintien de la paix et de lappui leur fournir, Rapport du Secrtaire gnral, 36.

245
Dpartement des oprations de maintien de la paix et le Dpartement de lappui aux missions,
charges de garantir la cohrence de lencadrement et de lappui oprationnel, au jour le jour,
afin de mieux rpondre aux besoins immdiats des missions573. Elles couvrent les questions
politiques, militaires, policires, logistiques et administratives, sappuyant sur les
comptences existantes au sein du Secrtariat dans le domaine de lEtat de droit, de la rforme
des institutions charges de la scurit, du dsarmement, de la dmobilisation et de la
rinsertion, du dminage, de la parit des sexes et du VIH/sida, le mandat de ces quipes et de
fournir aux missions un encadrement et un appui oprationnels intgrs pour ce qui touche
des questions transversales. Le Secrtaire gnral de lOrganisation voit dans ces quipes lun
des lments les plus ambitieux de la restructuration du Dpartement574.
Sept quipes oprationnelles ont t cres pour couvrir les quatre divisions rgionales
dcoupes par le Bureau des oprations : il en existe deux pour la Division Afrique I, deux
pour la Division Afrique II, deux pour la Division Asie et Moyen Orient et une pour la
Division Europe et Amrique latine, elles sont charge au minimum de deux missions dont au
moins une vaste opration complexe multidimensionnelle575. La Division Afrique I comporte
lEquipe charge du Soudan et du Darfour et lEquipe charge de lAfrique de lest et centrale
et de lappui la capacit de maintien de la paix de lAfrique (laction de lONU en Afrique
573

Kofi ANNAN a soulign que lefficacit des oprations de maintien de la paix ncessite des structures
souples pouvant voluer au cours des diffrentes phases dune mission, tout en assurant constamment un appui
rapide et efficace. Voir A/60/696 du 24 fvrier 2006, Aperu gnral du financement des oprations de maintien
de la paix des Nations Unies : excution des budgets de lexercice allant du 1er juillet 2004 au 30 juin 2005 et
budgets pour lexercice allant du 1er juillet 2006 au 30 juin 2007, Rapport du Secrtaire gnral, 21. Voir
galement A/63/702 du 3 fvrier 2009, Renforcement des capacits de lOrganisation des Nations Unies sur le
plan de la conduite des oprations de maintien de la paix et de lappui leur fournir, Rapport du Secrtaire
gnral, p. 3. Ces quipes disposent galement dune capacit de communication avec les acteurs extrieurs du
Dpartement.
574
A/63/702 du 3 fvrier 2009, Renforcement des capacits de lOrganisation des Nations Unies sur le plan de la
conduite des oprations de maintien de la paix et de lappui leur fournir, Rapport du Secrtaire gnral, 37.
Voir galement A/61/858 du 13 avril 2007, Rapport dtaill sur le renforcement de la capacit de lOrganisation
dans le domaine des oprations de maintien de la paix, Rapport du Secrtaire gnral, 43-52. Le programme
intitul Oprations de paix lhorizon 2010 proposait dj pour sa part, la cration dquipes plein temps
spcialises dans les divisions rgionales, composes de spcialistes des questions politiques, militaires, de
police et dappui afin que le Bureau des oprations soit mieux arm pour jouer son rle dintgration et quun
pas supplmentaire soit accompli vers la gestion par dcentralisation fonctionnelle de la planification et de la
gestion des missions recommandes en 2000 dans le rapport Brahimi.
575
() si lon veut donner au Bureau des oprations davantage de ressources et de pouvoir, afin quil puisse
sacquitter de son rle de coordonnateur de la planification et de donneur dorientation aux missions sur le
terrain, compte tenu de la multiplication des exigences en la matire et de leur complexit croissante, il faut le
renforcer de sorte quil comprenne quatre divisions rgionales (deux pour lAfrique (Division Afrique I et II),
une pour lAsie et le Moyen-Orient et une pour lEurope et lAmrique latine) et une capacit de planification
intgre des missions pour aider les quipes oprationnelles intgres planifier et encadrer avec cohrence et
souplesse les oprations de maintien de la paix . Voir A/61/858/Add. 1 du 17 avril 2007, Rapport densemble
sur le renforcement de laptitude de lOrganisation grer des oprations de paix et de scurit et leur fournir
lappui ncessaire, Rapport du Secrtaire gnral, 85.

246
de lEst et centrale porte sur la MINUEE, lappui la capacit de maintien de la paix de
lAfrique, le Tchad et la Rpublique centrafricaine et la planification pour la Somalie). La
Division Afrique II est constitue de la Section de lAfrique de lOuest et de la Section des
Grands Lacs (la Section de lAfrique de lOuest couvre le BINUSIL, la MINUL et lONUCI
tandis que la Section des Grands Lacs couvre deux missions, la MONUC et le BINUB). Au
sein de la Division Asie et Moyen-Orient, la Section Asie est charge du Groupe
dobservateurs militaires des Nations unies en Inde et au Pakistan, de la MANUA et de la
MINUT tandis que lONUST, la FINUL et la MINURSO relvent de la Section du MoyenOrient et du Sahara occidental. Enfin, la Division Europe et Amrique latine compte une
Section qui couvre la MINUSTAH, la MINUK, lUNFICYP et la MONUG576. Cdric de
CONING pense qu travers ce processus intgr, lOrganisation des Nations unies cherche
maximiser sa contribution envers les pays sortant de conflits en engageant toutes ses capacits
de manire cohrente et mutuellement constructive577.
Bien quil soit encore assez tt pour valuer les effets de leur mise en place, le
Secrtariat a procd, au cours du second semestre 2008, un bilan interne ainsi qu une
valuation en vue de recenser et rsoudre les premires difficults. Les premires valuations
indiquent que les quipes se sont rvles particulirement utiles pour assurer stabilit
politique et matrise du secteur de la scurit, monsieur Ban KI-MOON parle de
d importants acquis stratgiques et oprationnels () mme si nombre des aspects qui ont
motiv la restructuration persistent 578. Les valuations indiquent galement quelles ont
facilit lintgration des plans et dploiements stratgiques, oprationnels et dinterventions
durgence : les missions qui ont connu des crises ou des flambes dactivit ont par ailleurs
rapport que, depuis la cration des quipes, lappui reu du Sige tait mieux intgr et plus
prompt 579.

576

A/61/858/Add. 1 du 17 avril 2007, Rapport densemble sur le renforcement de laptitude de lOrganisation


grer des oprations de paix et de scurit et leur fournir lappui ncessaire, Rapport du Secrtaire gnral,
94-98.
577
United Nations, Integrated Missions Planning Process (IMPP), Guidelines endorsed by the Secretary General
on 13 June 2006, page 3, in CONING de Cedric, Coherence and coordination in United Nations peacebuilding
and
integrated
Missions

a
Norwegian
perspective,
p.
4.
Voir
galement
www.oecd.org/dataoecd//52/40/38120688.pdf, p. 25, consult le 19 mai 2009.
578
A/63/702 du 3 fvrier 2009, Renforcement des capacits de lOrganisation des Nations Unies sur le plan de
la conduite des oprations de maintien de la paix et de lappui leur fournir, Rapport du Secrtaire gnral, p.
3.
579
A/63/702 du 03 fvrier 2009, Renforcement des capacits de lOrganisation des Nations Unies sur le plan de
la conduite des oprations de maintien de la paix et de lappui leur fournir, Rapport du Secrtaire gnral, 38.

247
La premire Equipe oprationnelle intgre du Dpartement des oprations de maintien de la
paix a aid lOpration hybride Union africaine-Nations Unies au Darfour (MINUAD)
laborer et excuter un plan de dploiement intgr580. Elle a reu les plus vives flicitations
de la part de la MINUAD, du Dpartement des oprations de maintien de la paix et du
Dpartement de lappui aux missions. La MINUAD indique quelle naurait pas pu progresser
comme elle la fait sans lappui de lquipe581. A ct de lexemple de la MINUAD, le
Secrtaire gnral reconnat que la contribution des quipes appuyant des missions plus
stables est moins tangible mme si il nen reste pas moins que, pour elles aussi, lintgration
demeure essentielle. Il sagit des Equipes oprationnelles intgres charges des oprations de
consolidation de la paix suivantes : la MINUL, lONUCI, la MONUC, la MINUT et la
MINUSTAH.
D au fait que toutes les ressources demandes nont pas t accordes, il a fallu crer trois
modles dquipes diffrents : - quipe spcifique une mission, - quipe couvrant plus dune
mission et - quipe couvrant de nombreuses missions dont les membres se partagent entre
deux quipes de la mme division rgionale. Cela a eu pour consquence que les dcisions se
rapportant la configuration des quipes et les directives mises au point pour leur gestion et
leur fonctionnement ntaient pas les mmes partout, ce qui a entran un manque
dhomognit dans les attributions, les responsabilits, les pouvoirs et les prestations des
membres des quipes, diffrents dispositifs ayant t mis en place entre les services
fonctionnels et les quipes pour assurer une gestion par dcentralisation fonctionnelle
efficace582.

B. La cration dune Force de police permanente


LOpration des Nations unies au Congo connat la premire intervention policire des
Nations unies et, partir du Groupe dAssistance des Nations unies pour la transition en
Namibie, le dploiement dune composante de police civile au sein des oprations de paix des
Nations unies devient quasi-systmatique grce la cration du Groupe de la police civile

580

A/63/1 du 12 aot 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 46.
A/63/702 du 03 fvrier 2009, op. cit., 38.
582
A/63/702 du 3 fvrier 2009, op. cit., 39. Voir galement A/55/305-S/2000/809 du 21 aot 2000, op. cit.,
213. Voir aussi A/55/502 du 21 octobre 2000, op. cit., 49-63.
581

248
rattach la Division du personnel militaire et de la police civile583. La multiplication des
conflits arms internes conscutive la fin des conflits arms a renforc la ncessit du
recours aux contingents de police civile, la rendant mme incontournable au point quil est
dsormais habituel de constater que les activits de la police civile des Nations unies vont audel du seul maintien de lordre et intgre des tches lies la formation des forces de police
nationales sur des bases dmocratiques et respectueuses des droits de lhomme : La police
des Nations Unies joue un rle de premier plan dans les oprations de maintien de la paix
ainsi que dans dautres missions sur le terrain. Elle participe actuellement 13 missions
diffrentes dans le monde entier. Chaque jour, plus de 7000 policiers originaires de 80 pays
procdent des patrouilles, organisent des sances de formation, prodiguent leurs conseils
aux forces de police locales, sassurent du respect des normes en matire de droits de
lhomme et mnent de nombreuses autres activits 584.
Victime de son succs, croissance des composantes et volution de leur rle, la police
civile des Nations unies, sest rapidement trouv confronte des difficults dordre matriel.
Le nombre de policiers dploys sur le terrain stant multipli par 15 en plus de dix ans,
passant de 1.170 en 1995 17.000 en 2008. Cette situation, indique Ban KI-MOON, a pour
consquence que la Division de la police accuse dnormes difficults pouvoir assurer, sur
le terrain, le niveau dappui que lon attend du Sige585.
Cest le rapport Brahimi qui signale, le premier, la ncessit de revoir la structure de la
Division du personnel militaire et de la police civile, afin que le Groupe de la police civile ne

583

Dans sa circulaire du 15 mai 2000, le Secrtaire gnral, a dfini les attributions du Groupe de la police civile
de la manire suivante : a) Etablir des plans pour la composante de police civile des missions sur le terrain,
contrler leu excution et les rviser selon que de besoin ; b) Mettre au point des directives et des instructions
permanentes pour la police civile pour des missions sur le terrain ; c) Assurer la liaison avec les Etats membres
en ce qui concerne lidentification et le dploiement des membres de la police civile dans les missions sur le
terrain, les besoins oprationnels connexes et les questions administratives et de personnel connexes ; enfin d)
Organiser des quipes daide la slection afin que les Etats membres puissent plus facilement identifier le
personnel qualifi de la police civile et mettre au point des procdures de slection. Voir ST/SGB/2000/9 du 15
mai 2000, Attributions et organisation du Dpartement des oprations de maintien de la paix, Circulaire du
Secrtaire gnral, article 9.7.
584
Voir http://www.un.org/french/peace/peace/civpol/civpol1f.html, consult le 12 avril 2009.
585
A/63/702 du 03 fvrier 2009, Renforcement des capacits de lOrganisation des Nations Unies sur le plan de
la conduite des oprations de maintien de la paix et de lappui leur fournir, Rapport du Secrtaire gnral,
80 et 81. Cette division compte prsent 1 administrateur pour 630 policiers sur le terrain. Au vu de lvolution
et de la croissance spectaculaire des aspects policiers du maintien de la paix, le Comit spcial des oprations de
maintien de la paix et le Bureau des services internes ont tous deux demand un examen stratgique de la gestion
des activits de police dans les oprations de maintien de la paix de lONU. Une quipe compose de membres
internes et externes a procd cette tude entre aot et dcembre 2008. Parmi ses recommandations figure la
cration dune force de police permanente.

249
relve plus de la chane de commandement militaire586. Cette proposition a t relaye par le
Sommet de New York de 2005, au cours duquel les chefs dEtat et de gouvernement se sont
dits : favorables la constitution dune force de police permanente qui permettrait la
composante de police des missions de maintien de la paix des Nations unies de dmarrer ses
oprations de manire cohrente, efficace et adapte, et qui assisterait les missions en cours
en leur dispensant conseils et services dexperts 587. Llaboration du principe dune force de
police permanente rsulte finalement de luvre dun groupe de travail informel compos de
reprsentants du Dpartement des oprations de maintien de la paix et des membres du
Comit spcial des oprations de maintien de la paix. Elle a abouti considrer que la force
de police permanente devrait assurer deux fonctions principales : a) assurer le dmarrage des
oprations de police des Nations unies, en participant notamment aux prparatifs pralables
la mission, si besoin est ; et b) apporter une aide aux oprations de police des Nations unies en
cours pour ce qui a trait la rforme de la police, au renforcement des capacits et aux audits
oprationnels588.
La force de police permanente des Nations unies a t cre au dbut de lanne 2007,
et sert de bras oprationnel la Division de police du Dpartement des oprations de maintien
de la paix. Elle a t base New York pendant sa premire anne, elle est aujourdhui
transfre la base de soutien logistique des Nations unies Brindisi589. Compos de 25

586

A/55/305-S/2000/809 du 21 aot 2000, Rapport du Groupe dtude sur les oprations de paix de
lOrganisation des Nations Unies, 233, a).
587
A/60/L.1 du 20 septembre 2001, Document final du Sommet mondial de 2005, 92. Le Sommet mondial, qui
sest tenu New York au Sige des Nation unies du 14 au 16 septembre 2005, proposait outre la cration dune
Commission de consolidation de la paix pour aider les pays qui sortent dun conflit dans la phase du passage la
paix, et quil faudrait doter dun bureau dappui ainsi que dun fonds permanent, le renforcement des moyens
daction du Secrtaire gnral. Voir aussi LLOYD Jane, Renforcer les mandats des policiers de lONU , in
Chronique
des
Nations
Unies,
(dition
en
ligne) :
http://www.un.org/french/pubs/chronique/2005/numero3/0305p8.html, consult le 11 avril 2009
588
A/60/696 du 24 fvrier 2006, Aperu gnral du financement des oprations de maintien de la paix des
Nations Unies : excution des budgets de lexercice allant du 1er juillet 2004 au 30 juin 2005 et budgets pour
lexercice allant du 1er juillet 2006 au 30 juin 2007, Rapport du Secrtaire gnral, 93-94. Voir encore
A/60/19 du 22 mars 2006, Rapport du Comit spcial des oprations de maintien de la paix et de son Groupe de
travail, Session de fond de 2006, 99-102. Le Comit spcial se flicite de la cration dune capacit
oprationnelle initiale dans le cadre de la constitution de la Force de police permanente, qui doit permettre la
composante de police des Nations unies de dmarrer ses oprations de manire cohrente, efficace et adapte aux
besoins, et dassister les missions en cours en leur disposant conseils et services dexperts. En tant que premire
prsence policire des Nations unies sur le terrain lors de la phase de dmarrage, la force de police permanente
fera fonction de premier bureau central de la police des Nations unies et mettra en place les oprations de police
initiales, notamment celles visant au renforcement des capacits locales dans les missions existantes, notamment
en donnant des conseils concernant les rgles et procdures relatives aux oprations de police et en mettant sur
pied des programmes dappui au recrutement et la formation des policiers.
589
A/61/668/Add.1 du 22 dcembre 2006, Application des recommandations du Comit spcial des oprations
de maintien de la paix, Rapport du Secrtaire gnral, p. 9.

250
personnes, elle joue un rle essentiel en ce qui concerne la mise en route de nouvelles
oprations de police et la fourniture aux oprations existantes dune aide en matire de
planification stratgique comme pour llaboration de programmes et de projets de rforme et
de renforcement des capacits des polices nationales.
Lun des avantages de la cration dune force permanente de police est quelle permet de
saffranchir de la volont politique ou du consentement politique des Etats fournisseurs de
contingents, ce qui constitue une avance majeure pour la stabilit politiques des Etats et la
matrise du secteur de la scurit en terrain postconflit. La finalit de cette force, consistant,
ds lors quelle est dploye sur les lieux dune opration faisant suite un conflit, renforcer
dune manire ou dune autre les moyens dont disposent les forces de police locale pour faire
rgner lordre, faire respecter le droit et dfendre les droits de lhomme aprs un conflit, dans
une situation ou peuvent rgner lanarchie et la criminalit motivation politique et ethnique.
Elle prsente comme autre avantage dintgrer la dimension scuritaire de ses activits aux
activits touchant le rtablissement des institutions lgales et judiciaires, du systme
pnitentiaire, et de lappui la rforme des institutions nationales de scurit590.
Elle a galement permis dinstaurer des initiatives stratgiques telles que l Indicateur du
respect du droit qui permet dvaluer de manire indpendante et objective les systmes
locaux de justice pnale, ainsi que le Conseil consultatif international de la police qui
dispensera des avis quant aux questions stratgiques internationales ayant trait la police591.
Au cours de sa premire anne, la force de police permanente a permis la mise en
place rapide dune composante de police au sein de la MINURCAT. Les premiers lments de
la force de police permanente ont t envoys au Tchad pour y former les recrues dune unit
de police spcialise tchadienne. La force aura galement la responsabilit de fournir la
scurit aux 300.000 personnes dplaces et rfugis soudanais touchs par le conflit dans la
rgion voisine du Darfour en 2007592.

590

A/61/668 du 13 fvrier 2007, Mise en uvre des recommandations du Comit spcial des oprations de
maintien de la paix, Rapport du Secrtaire gnral, 60. Voir A/55/502 du 21 octobre 2000, opus citatum, 28.
591
A/61/6 (Prog. 4) du 08 juin 2006, Cadre stratgique propos pour lexercice biennal 2008-2009, Deuxime
volet : Plan-programme biennal, Programme 4 : Oprations de maintien de la paix, Sous-programme 4 : Police
civile, 4.14.
592
A/63/702 du 3 fvrier 2009, Renforcement des capacits de lOrganisation des Nations Unies sur le plan de
la conduite des oprations de maintien de la paix et de lappui leur fournir, Rapport du Secrtaire gnral,
14.

251

Elle a galement aid la MINUT appliquer un plan de restructuration de la Police


nationale du Timor-Leste. Au cours de sa premire anne en tant que bras oprationnel de la
Division de police du Dpartement des oprations de maintien de la paix, la force de police
permanente a galement aid la Mission intgre des Nations unies au Timor-Leste
appliquer un plan de restructuration de la police nationale du Timor-Leste593. La rforme des
forces de police nationales du Timor-Leste, a abouti avec laide de la MINUT qui continue
duvrer dans cet Etat, la signature dun Accord sur le rtablissement et le maintien de la
scurit publique au Timor-Leste et lassistance la rforme, la restructuration et au
renforcement de la Police nationale timoraise et du Ministre de lintrieur conclu entre le
Gouvernement du Timor-Leste et la MINUT le 1er dcembre 2006.
Cet accord, en cours de ralisation, a connu de multiples soubresauts qui ont eu pour effet de
retarder la composition dune nouvelle force de police au Timor-Leste. Au point qu la
demande du Reprsentant spcial du Secrtaire gnral, le Dpartement des oprations de
maintien de la paix avec laide du Centre international pour la justice transitionnelle, a
dploy des membres de la police permanente auprs de la MINUT, pendant huit semaines,
dater du 23 mai 2008, afin daider la mission appliquer les recommandations des experts.
Forte de cet appui, la MINUT a entrepris, en troite consultation avec le Secrtaire dEtat la
scurit et la police nationale, dtablir le calendrier de la reprise des activits de cette
dernire conformment aux trois phases de reconstitution dcrites dans lAccord sur les
activits de police, dont la premire, est ce jour acheve. Lobjectif tant darriver 80%
des effectifs de la police nationale certifis titre dfinitif dici au 1er octobre 2008 et un
transfert dfinitif des responsabilits en matire de police civile aux autorits timoraises au
premier semestre de 2009594.
Selon monsieur Ban KI-MOON, la reprise de lexercice, par la police nationale, de ses
activits ne signifie pas quelle a vraiment achev sa transformation ni quelle a vraiment
achev sa transformation ni quelle est prte assumer ses responsabilits sans aide
internationale. Elle correspond plutt une phase plus intensive de sa professionnalisation, au
593

A/63/702 du 3 fvrier 2009, Renforcement des capacits de lOrganisation des Nations Unies sur le plan de
la conduite des oprations de maintien de la paix et de lappui leur fournir, Rapport du Secrtaire gnral,
14.
594
S/2008/501 du 29 juillet 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission intgre des Nations Unies au
Timor-Leste (pour la priode du 8 janvier au 8 juillet 2008), 21 et 22.

252
cours de laquelle les policiers se formeront sur le tas, avec laide et lappui de la MINUT tant
que celle-ci sera encore prsente, et qui permettra de faire delle, long terme, une police
impartiale et professionnelle. Le succs de la rforme de la police nationale au Timor-Leste
dpend en dfinitive de la prsence de la MINUT sur le terrain, du Gouvernement et de la
communaut internationale dans son ensemble, en particulier de programmes bilatraux,
concerts et long terme, de formation et de dveloppement institutionnel, tels que celui
prvu dans le programme de dveloppement de la police du Timor-Leste tabli par la police
fdrale australienne595.
Monsieur Ban KI-MOON rapporte qu la demande de son Reprsentant spcial, le
Dpartement des oprations de maintien de la paix, avec laide du Centre international pour la
justice transitionnelle, a dploy des membres de la police permanente auprs de la MINUT,
pendant huit semaines compter du 23 mai, pour aider la mission appliquer les
recommandations des experts. Forte de cet appui, la MINUT a entrepris en troite
collaboration avec le Secrtaire dEtat timorais la scurit et la police nationale, dtablir
le calendrier de la reprise des activits de cette dernire conformment aux trois phases de
reconstitution dcrites dans lAccord sur les activits de police, dont la premire est
considre comme acheve. Pendant la deuxime phase, qui est celle de la consolidation, il est
prvu que la police nationale reprenne graduellement ses activits dans certains districts et
certaines units compter daot 2008 puis assume nouveau compltement ses
responsabilits au premier semestre de 2009596.
La force de police permanente a galement particip aux missions dvaluation lappui de la
Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Hati et de la Mission des Nations unies au
Libria597.

595

S/2008/501 du 29 juillet 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission intgre des Nations Unies au
Timor-Leste (pour la priode du 8 janvier au 8 juillet 2008), 23 et 24.
596
Idem, 21. Le calendrier tabli par la MINUT, en troite collaboration avec la police nationale et les
dirigeants timorais, sera ajust en fonction dune valuation prcise de ltat de prparation de la police
nationale, fonde sur cinq critres : a) les conditions de scurit ; b) les effectifs des policiers certifis ; c) la
disponibilit des moyens logistiques initiaux ncessaires ; d) la stabilit des institutions ; e) le respect mutuel
entre les F-FDTL et la police nationale. La reprise de lexercice par la police nationale, de ses activits ne
signifie pas quelle a vraiment achev sa transformation ni quelle est prte assumer ses responsabilits sans
aide internationale. Elle correspond plutt une phase plus intensive de sa professionnalisation, au cours de
laquelle les policiers se formeront sur le tas, avec laide et lappui de la MINUT tant que celle-ci sera encore
prsente. Idem, 21-23.
597
A/63/702 du 3 fvrier 2009, Renforcement des capacits de lOrganisation des Nations Unies sur le plan de la
conduite des oprations de maintien de la paix et de lappui leur fournir, Rapport du Secrtaire gnral, 14.

253

Les rsultats obtenus jusqu prsent dans le cadre de la stabilit politique et de la


matrise du secteur de la scurit restent cependant relativiser. Monsieur Ban KI-MOON
indique quavec une capacit oprationnelle initiale de 25 administrateurs, la Force de police
permanente nest pas en mesure aujourdhui de donner suite toutes les demandes daide
policire. Elle na pas les moyens de mettre sur pied la composante police dune mission de
grande ampleur ou dassurer un niveau de fonctionnement initial minimum pour la
composante police du quartier gnral dune mission de taille moyenne mais dynamique.
Labsence de capacits parallles permettant le dploiement rapide de spcialistes de la justice
et des questions judiciaires risque de conduire une approche dsquilibre et incohrente de
lEtat de droit sur le terrain598.

2 : La coopration des acteurs extrieurs


Le renforcement de la cohrence institutionnelle, en matire scuritaire et politique,
dans la pratique des oprations de consolidation de la paix a ncessit de la part de
lOrganisation quelle oriente son action vers un approfondissement des rapports quelle
entretenait dj avec deux catgories dintervenants extrieurs : les Etats en tant que membres
dorganisations rgionales au sens large (A), et les Etats considrs uti singuli (B). La
multiplication des partenariats quentretiennent sur le terrain les oprations de consolidation
de la paix des Nations unies et ses partenaires extrieurs, Etats comme organisations
rgionales, sexplique en grande partie par laccroissement et la complexification des activits
de consolidation de la paix. A cet gard, monsieur K. ANNAN a rappel que lOrganisation
doit tirer sa force de la diversit de ses partenariats et de sa capacit de rallier ses
partenaires au sein de coalitions efficaces uvrant pour le changement, dans tous les
domaines o il est impratif dagir pour promouvoir la cause dune libert plus grande 599.

598

A/63/702 du 3 fvrier 2009, Renforcement des capacits de lOrganisation des Nations Unies sur le plan de la
conduite des oprations de maintien de la paix et de lappui leur fournir, Rapport du Secrtaire gnral, 82.
599
A/59/2005 du 23 mai 2005, Dans une libert plus grande : dveloppement, scurit et respect des droits de
lhomme pour tous, Rapport du Secrtaire gnral, 153. Lactuel Secrtaire gnral observe que le nombre des
oprations multidimensionnelles a sensiblement augment, avec en corollaire lexpansion de leurs domaines de
responsabilit et quil en rsulte une trs forte croissance des partenariats. V. A/63/702 du 03 fvrier 2009,
Renforcement des capacits de lOrganisation des Nations Unies sur le plan de la conduite des oprations de
maintien de la paix et de lappui leur fournir, Rapport du Secrtaire gnral, 15.

254
Le renforcement de lefficacit de lopration correspond davantage au renforcement de ses
moyens daction, au renforcement de sa capacit daction sur le terrain.

A. La contribution des accords et organismes rgionaux


Les rcentes volutions du contexte international ont plac au cur de lactualit les
dispositions du chapitre VIII de la Charte des Nations unies relatives aux accords et
organismes rgionaux , relevant leur potentiel en matire de maintien de la paix et de la
scurit internationales en tant que mcanisme susceptible dallger laction des Nations
unies, de suppler ses carences ou doffrir une alternative son ventuelle inertie. Les trois
articles du chapitre VIII, articles 52, 53 et 54, forment un tout, certes dissociables, mais
profondment complmentaires et mettent en vidence lutilit du systme rgional qui est,
selon le cas, plac tantt en situation de concurrence avec le systme universel, tantt sous la
subordination de celui-ci, qui, en principe, exerce sur lui une surveillance et un contrle par le
truchement du Conseil de scurit600.
La pratique rcente du chapitre VIII, par lOrganisation des Nations unies, met en
vidence une tendance, de plus en plus affirme, recourir lexpertise et la spcialit des
accords et organismes rgionaux, allant jusqu associer au rglement pacifique comme
coercitif des diffrents processus de paix engags sur le terrain des acteurs nouveaux, peu
orthodoxes dans la mesure o ils ne prsentent pas le profil habituellement connu des accords
et organismes rgionaux uvrant dans le domaine du maintien de la paix et de la scurit
internationale. Dans son rapport dat du 17 juin 1992, monsieur Boutros BOUTROS-GHALI
qui reconnat labsence dlibre de dfinition sur ce qui pourrait constituer un accord ou un
organisme rgional, y voit un facteur de souplesse permettant des groupes dEtats de
prendre les dispositions ncessaires pour agir sur le plan rgional. Ce rapport prend le parti de
se fliciter de la varit des efforts complmentaires concevables dans ce domaine : les
associations ou entits en question peuvent tre des organisations cres par un trait, avant
ou aprs la fondation de lOrganisation des Nations Unies, ou bien des organisations

600

KAMTO Maurice, Le rle des accords et organismes rgionaux en matire de maintien de la paix et de
la scurit internationales la lumire de la Charte des Nations Unies et de la pratique internationale ,
R.G.D.I.P., 2007, pp. 772-773. Voir aussi BALMOND Louis, La contribution des organisations rgionales la
scurit collective : entre chapitre VIII et norgionalisme , in La scurit internationale entre rupture et
continuit, Mlanges en lhonneur du professeur Jean-Franois GUILHAUDIS, Bruxelles, Bruylant, 2007, p. 2.

255
rgionales de scurit et de dfenses mutuelles, ou encore des organisations destines
assurer le dveloppement rgional dune faon gnrale ou sur un aspect plus spcifique. Ce
peut-tre encore des groupes crs pour traiter dune question particulire, quelle soit
politique, conomique ou sociale, pose au moment considr . Le Secrtaire gnral
mentionne notamment cet gard, la coopration en Somalie de lO.U.A., de la Ligue arabe
et de la Confrence islamique, la formalisation dun dispositif unique au Salvador mais qui
sest gnralis depuis, dnomm les Amis du Secrtaire gnral , les efforts dploys par
la Communaut europenne et ses Etats membres ainsi que la C.S.C.E. pour mettre fin la
crise des Balkans et des rgions avoisinantes601.
Au nombre de ces accords et organismes rgionaux figurent lUnion europenne qui,
dans le cadre de sa Politique trangre et de scurit commune (PESC) met en uvre les
missions de Petersberg reprises larticle 17 2 du trait sur lUnion europenne et qui
incluent : les missions humanitaires et dvacuation, les missions de maintien de la paix et
les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de
rtablissement de la paix 602.
Bien que son Trait constitutif de 1949 mentionne expressment quelle runit les Etats de la
rgion de lAtlantique Nord et malgr le fait quelle exerce concrtement tous les attributs
601

PERRIN de BRICHAMBAUT Marc, Les Nations unies et les systmes rgionaux , in Le chapitre VII de
la Charte des Nations Unies, Colloque de Rennes, Paris, A. Pedone, 1995, pp. 98-99. V. aussi A/47/277-S/24111
du 17 juin 1992, Agenda pour la paix. Diplomatie prventive, rtablissement de la paix, maintien de la paix,
61-62. Dans lAffaire des activits militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci, la Cour a estim
que le processus de Contadora ne pouvait tre considr comme constituant proprement parler un accord
rgional aux fins du chapitre VIII de la Charte des Nations Unies, attitude comprhensible pour le moins au
regard de la priode considre. Cependant examinant la question de la qualification dune organisation
internationale technique comme accord ou organisme rgional dans lAffaire de la frontire terrestre et
maritime entre le Cameroun et le Nigria, la Cour internationale de justice a galement refus doctroyer une
telle qualification la Commission du Bassin du Lac Tchad. Attitude constante et justifie, mais cependant
contraste au regard du fait quil est possible de voir le Conseil de scurit recourir notamment lUnion des
Etats du fleuve Mano concernant le rglement des diffrends en Afrique de louest. Affaire des activits
militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci, (Nicaragua c. Etats-Unis dAmrique), comptence
et recevabilit : C.I.J., Rec. 1984. Affaire de la frontire terrestre et maritime entre le Cameroun et le Nigria
(Cameroun c. Nigria), Exceptions prliminaires, Arrt du 11 juin 1998 : C.I.J. Rec. 1998, 67.
602
Ces missions ont t adoptes lissue du conseil ministriel de lUEO le 19 juin 1992, sous la forme dune
dclaration aux termes de laquelle les membres de lUEO ont dcid de mettre la disposition de lUEO, mais
galement de lOTAN et de lUnion europenne, des units militaires provenant de lventail de leurs forces
conventionnelles. Aujourdhui ces missions font partie intgrante de la PESD. Les missions de Petersberg sont
compltes par les accords de Berlin plus, signs le 17 dcembre 2002 Berlin, et qui ont pour objet de mettre
la disposition de lUnion europenne les moyens institutionnels et oprationnels de lOTAN. En ce qui
concerne lOTAN, elle peut aussi avoir un rle utile jouer en aidant des organisations rgionales et des Etats
dots de moyens plus modestes quelle former et quiper leurs forces . Voir A/59/565 du 2 dcembre 2004,
Un monde plus sr : notre affaire tous, Rapport du Groupe de personnalits de haut niveau sur les menaces, les
dfis et le changement, 273.

256
dun organisme rgional tels quils sont prvus larticle 53 de la Charte des Nations unies,
lOTAN, lors de sa session ministrielle, tenue Bruxelles le 17 dcembre 1992, sest dite
dispose soutenir, au cas par cas et conformment ses propres procdures, des oprations
de maintien de la paix menes sous lautorit du Conseil de scurit des Nations unies :
Nous sommes prts rpondre positivement aux initiatives que pourraient prendre le
Secrtaire gnral des Nations Unies afin que lAlliance puisse aider la mise en uvre des
rsolutions du Conseil de scurit de lONU . Ceci inclut la possibilit de conduire des
oprations de rponse aux crises ne relevant pas de larticle 5 du Trait603.
Dans la mesure o elle ne participe pas aux actions de coercition inities ou encadres par le
Conseil de scurit, la CSCE (devenue OSCE en 1994) sest auto-dsigne accord rgional au
sens du chapitre VIII de la Charte loccasion de la dclaration finale adopte lissue de la
runion de suivi dHelsinki en juillet 1992. Cette auto-dsignation pourrait sembler
contradictoire au regard du fait que lOSCE ne constitue pas ce jour une organisation
internationale fonde sur un trait international, et demeure un processus dont les rsultats
sont des dcisions caractre politique604.
Le Secrtaire gnral ne trouve rien redire dans ce changement dorientation, dans la
mesure de sa compatibilit aux buts et principes de la Charte et la condition que ces accords
et organismes rgionaux agissent dans leurs relations avec lONU, en particulier le Conseil de
scurit, conformment au chapitre VIII605. Au contraire, il y voit une opportunit nouvelle,
603

Voir le Concept stratgique de lAlliance approuv Washington le 24 avril 1999, disponible sur le site
officiel de lOTAN : http://www.nato.int/docu/commf/c9212171.htm consult le 05 avril 2009. Selon L.A.
SICILIANOS, dans le Concept stratgique de lAlliance, laspect dfensif de lOTAN, pourtant dominant dans le
Trait constitutif, passe larrire-plan et laccent est mis dsormais sur le rle de lOTAN en tant quorganisme
propre garantir la paix et la scurit dans la rgion. Fonde sur les valeurs communes de la dmocratie, des
droits de lhomme et de lEtat de droit , lAlliance ne se limite pas assurer la dfense de ses membres, mais
contribue activement la paix et la stabilit de la rgion euro-atlantique. Elle est prte agir dans le domaine
de la prvention des conflits ainsi qu entreprendre des oprations en rponse des crises rgionales. Cette
rgionalit est entendue au sens large puisquelle englobe toute crise qui pourrait se manifester la priphrie
de lAlliance en affectant non seulement la scurit des Etats membres, mais aussi celle d autres Etats .
Voir SICILIANOS Linos-Alexandre, Lautorisation par le Conseil de scurit de recourir la force : une
tentative dvaluation , R.G.D.I.P. 2002-1, p. 29. V. encore PERRIN de BRICHAMBAUT Marc, in op. cit., p.
103.
604
Cette auto-dsignation reoit une suite immdiate au niveau de lOrganisation et par la rsolution 48/5 de
lAssemble gnrale, la CSCE reoit le statut dobservateur sur le mme pied que les autres organisations
rgionales et par la rsolution 874 (1993) du 14 octobre 1993, le Conseil de scurit sen remet explicitement
la CSCE dans laffaire du Nagorny Karabakh.
605
V. COT Jean-Pierre, PELLET Alain, FORTEAU Mathias, La Charte des Nations Unies : Commentaire
article par article, Paris, Economica, 3me dition, tome II, pp. 1407-1408. Voir encore CHAPAL Philippe, La
coopration entre lONU et lOTAN , in KIRSCHBAUM Stanislav (sous la direction de), La paix a-t-elle un
avenir ? LONU, lOTAN et la scurit internationale, Montral, LHarmattan, 2000, pp. 119-120.

257
un potentiel qui pourrait contribuer laccomplissement des fonctions quil examine dans
lAgenda pour la paix notamment la consolidation de la paix aprs les conflits. Les oprations
de consolidation de la paix vont ainsi mettre en uvre des rapports troits de collaboration
avec les accords et organismes rgionaux dans la vue du rtablissement efficace des Etats.
Ces rapports qui ont revtu diverses formes, notamment la consultation et lappui
diplomatique, se sont rvl les plus efficaces sous la forme de lappui oprationnel qui
consiste pour une organisation rgionale fournir un appui matriel lOrganisation et viceversa, ou pour lOrganisation donner des avis techniques une organisation qui lance ellemme des oprations de maintien de la paix ; du codploiement qui consiste dans lenvoi de
missions conjointes par lOrganisation des Nations unies et du dploiement conjoint
doprations qui consiste dans lenvoi par lOrganisation et une organisation rgionale de
missions qui assurent en commun les aspects lis la direction et au financement 606. Ils
ressortent pour la plupart de la volont du Conseil de scurit dutiliser, en tant que de
besoins, les accords ou organismes rgionaux pour lapplication des mesures coercitives
prises sous son autorit , ainsi que lnonce larticle 53 1 de la Charte. La mention des
mesures coercitives prises sous lautorit du Conseil de scurit conduit joindre au chapitre
VIII, le chapitre VII de la Charte pour dterminer le fondement juridique des trois types de
relation qui se sont installs entre le Conseil de scurit et les organisations rgionales dans le
cadre du mandat des oprations de consolidation de la paix.
Cest notamment le cas de lONUCI qui, outre son appui diplomatique, a surtout
bnfici de lappui oprationnel de la CEDEAO (1) ; le cas de lUnion europenne qui sest
associe en dploiement conjoint la rforme du secteur de la scurit et du processus
lectoral pilote par la MONUC en Rpublique dmocratique du Congo (2) ; enfin lUnion
africaine et lOrganisation des Nations unies elle-mme qui se sont lances dans un
dploiement conjoint dans la rgion soudanaise du Darfour travers la MINUAD (3) 607.

606

A/50/60-S/1995/1 du 25 janvier 1995, Supplment lAgenda pour la paix, 86. Voir galement EIDE Espen
Barth, KASPERSEN Anja, KENT Randolph et VON HIPPEL Karen, Report on Integrated Missions: Practical
Perspectives and Recommandations. Independent study for the Expanded UN Executive Committee on
Humanitarian Affairs (ECHA) Core Group, p. 5: More and more regional organisations are becoming engaged
in peacekeeping and peacebuilding independently of, or in parallel with, UN efforts, and international
organisations and members states alike are struggling to improve the tools required for peacebuilding.
607
S/2008/186 du 24 mars 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur les relations entre lOrganisation des
Nations Unies et les organisations rgionales, en particulier lUnion africaine, aux fins du maintien de la paix et
de la scurit internationales.

258
1. Lappui oprationnel
La contribution de la Communaut conomique des Etats dAfrique de lOuest, au
mandat de consolidation de la paix de lONUCI, a pris la forme en Cte divoire dun appui
oprationnel doubl dun appui diplomatique sous la forme de bons offices 608. Cet appui
oprationnel a pour fondement la rsolution 1528 (2004) du Conseil de scurit par laquelle,
tout en dcidant la cration de lONUCI, il prie, en vertu du chapitre VII de la Charte, le
Secrtaire gnral de transfrer lautorit de la MINUCI et des forces de la CEDEAO,
l ECOMICI , lOpration des Nations unies en Cte divoire. Le Secrtaire gnral
rapporte que ce transfert est devenu effectif la date du 4 avril 2004, soit le mois suivant la
rsolution du Conseil, et a donn lieu la dsignation de lancien commandant de
lECOMICI, le Gnral de division Abdoulaye FALL, au poste de commandant des forces de
lONUCI609. LONUCI a de cette manire pris le relais des responsabilits oprationnelles
des quipes de liaison militaire de la MINUCI et des forces de lECOMICI renforant
lefficacit de son mandat sur le terrain.

2. Le codploiement
La premire intervention de lUnion europenne en Rpublique dmocratique du
Congo a consist prendre la direction dune Force multinationale intrimaire durgence
dploye dans le district de lIturi, particulirement la ville de Bunia et ses environs afin dy
renforcer la prsence de la MONUC dborde par la reprise des hostilits dans cette rgion610.

608

La CEDEAO a, de cette manire, grandement contribu rtablir lautorit du systme judiciaire et lEtat
de droit partout en Cte divoire , en fournissant notamment au Gouvernement de rconciliation nationale
un encadrement, des orientations et une assistance technique en vue de prparer et faciliter la tenue de
consultations lectorales libres, honntes et transparentes dans le cadre de la mise en uvre de lAccord de
Linas-Marcoussis, en particulier dlections prsidentielles . Voir S/RES/1528 du 09 mars 2004, 6, l), m), p).
Voir encore S/RES/1318 du 07 septembre 2000, Annexe, VII. S/RES/1631 du 17 octobre 2005, 3 et 5. A/53/1
du 27 aot 1998, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 58.
609
LONUCI prend ainsi le relais des responsabilits oprationnelles des quipes de liaison militaire de la
MINUCI et des forces de lECOMICI. Au 25 mai 2004, les effectifs de la mission stablissaient 3004 soldats,
sur un personnel militaire total autoris de 6240 dont environ la moiti des effectifs tait constitue danciens
contingents de lECOMICI qui ont chang de casquette. Voir S/2004/443 du 2 juin 2004, Premier rapport du
Secrtaire gnral sur lOpration des Nations Unies en Cte dIvoire, 26-27. Voir aussi S/RES/1528 du 9
mars 2004, 1.
610
S/RES/1484 du 30 mai 2003, 1. La Force multinationale comprend des effectifs franais, majoritaires, sudafricains, allemands, belges, autrichiens, brsiliens, espagnols, grecs, anglais, sudois, chypriotes, canadiens, etc.
et travaillent principalement avec le contingent uruguayen de la MONUC dploy en Ituri. S/2003/1098 du 17

259
La rsolution 1484 (2003) autorise, en vertu du chapitre VII, le dploiement de cette Force et
lui confie comme mandat, en coordination troite avec la MONUC, de contribuer stabiliser
dans la ville de Bunia les conditions de scurit et y amliorer la situation humanitaire,
assurer la protection de laroport et des personnes dplaces se trouvant dans le camp de
Bunia et, si la situation lexige, contribuer assurer la scurit de la population civile et du
personnel des Nations unies et des organisations humanitaires dans la ville611. La Force
poursuit comme objectif de permettre au Secrtaire gnral de renforcer la prsence de la
MONUC Bunia, il est essentiellement humanitaire et scuritaire, mais va permettre le
rtablissement progressif de lautorit politique et administrative de lEtat, notamment de la
Commission de pacification de lIturi qui travaillait jusque l au processus de rconciliation
nationale et la restauration de la confiance dans cette rgion du pays avec le soutien de la
MONUC612.
La coordination troite de la MONUC et de la Force multinationale a permis deffectuer des
oprations conjointes sur le terrain et dutiliser efficacement les installations aroportuaires
limites de Bunia. Elle a permis un retour au calme malgr certaines dissensions entre
modrs et extrmistes des divers groupes arms : aprs le dpart complet de la Force
multinationale, il y a eu encore quelques incidents hostiles, mais il ny a pas eu de
dtrioration srieuse de la situation gnrale en matire de scurit Bunia

613

. Les

consquences de cette coopration nont pas tard se manifester. Le Secrtaire gnral


rapporte que 14 mai 2004, les chefs des groupes arms ont sign un acte dengagement
lgard du processus de transition et ont raffirm quils taient prts prendre part au
programme pilote de dsarmement et de rinsertion communautaire ; que le 28 juin 2004, le
gouvernement a pos les premires mesures de rtablissement de lautorit de lEtat en
nommant un Commissaire de district et cinq administrateurs de territoires au sein du district
de lIturi ; et enfin que dans lintervalle, le tribunal de Bunia a commenc connatre des

novembre 2003, Quatorzime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des Nations Unies
en Rpublique dmocratique du Congo, 6.
611
Sur la situation en Ituri avant le dploiement de lopration Artmis, voir S/2003/566 du 27 mai 2003,
Deuxime rapport spcial du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des Nations Unies en
Rpublique dmocratique du Congo, 9-17.
612
Le mandat confi la Force rencontre galement les proccupations de lAccord global et inclusif pour la
transition dans cet Etat sign Pretoria le 17 dcembre 2002 qui intime aux parties de respecter le cessez-le-feu
et les accords conclus en vue de consolider la paix. La Force permet ainsi de stabiliser les conditions de scurit,
damliorer la situation humanitaire et de protger la population civile Bunia. Voir aussi S/2003/574.
613
S/2003/1098 du 17 novembre 2003, Quatorzime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de
lOrganisation des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 6 et 8.

260
affaires pnales et la police locale, forme par la MONUC, sest employe mettre de
lordre614.
La rforme du secteur de la scurit en Rpublique dmocratique du Congo a galement
bnfici du concours de la Mission europenne de police Eupol dploye pour contribuer
soutenir la coordination et la formation des forces de police dans la ville de Kinshasa. Le
mandat dEupol, fix par la rsolution 1493 (2003) rpond la demande des parties
congolaises exprime dans laccord de paix de Pretoria pour que soit constitue dans la ville
de Kinshasa, une force de scurit dite la force neutre mandate pour assurer la scurit
gnrale de la ville aux stades initiaux de la formation du gouvernement de transition. Cette
force neutre sest traduite dans la mise en uvre dun systme de scurit multicouche
associant les forces de polices nationales, un corps de protection rapproche pour un nombre
limit de dirigeants politiques et un contingent de police de la MONUC.
Les lacunes constates dans les forces de police nationales ont pouss les parties
signataires de laccord de Pretoria dcider quune unit de police congolaise intgre devait
tre cre cette fin. Cette mission a t confie, par le gouvernement congolais, lUnion
europenne sur recommandation de la MONUC : le meilleur moyen de constituer et de
former rapidement cette unit de police consiste confier lexcution de ce projet un ou
plusieurs donateurs bilatraux, qui travailleraient directement avec les Congolais pour
former et quiper 1200 officiers pour lunit de police sur une priode de six mois, remettre
en tat les centres de formation ncessaires et mettre en place le systme de communication
qui permettra lunit de police de fonctionner dans le cadre des mcanismes de scurit de
Kinshasa 615. La composante police civile de la MONUC a complt les efforts de lEupol
en fournissant une assistance la formation sur les normes internationales en matire de
maintien de lordre dans diffrents domaines thmatiques, une attention particulire tant
accorde aux principes de lgalit et aux droits fondamentaux616.

614

S/2004/650 du 16 aot 2004, Troisime rapport spcial du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation
des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 27-29.
615
Idem, 26.
616
S/2003/566 du 27 mai 2003, Deuxime rapport spcial du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation
des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 33-41. Voir aussi S/RES/1493 du 28 juillet 2003,
6 : Le Conseil de scurit approuve le dploiement temporaire de personnels de la MONUC, destins, durant
les premiers mois de ltablissement des institutions de la transition, participer un systme de scurit en
plusieurs strates Kinshasa, conformment aux paragraphes 35 38 du deuxime rapport spcial du Secrtaire
gnral, approuve galement la restructuration de la composante police civile de la MONUC, telle quelle est

261

Aprs le dploiement de la mission Eupol, le professeur Andr MAZYAMBO rappelle


que lUnion europenne a exprim, dans le cadre du Groupe Technique de Scurisation
Electorale (GTSE), son intention de dployer une force : EUFOR-R.D. Congo , charge de
soutenir la MONUC pendant la priode lectorale, en prcisant que cette force ne devrait pas
se substituer la MONUC, ni aux Forces armes de la RDC dans leurs missions617. Le
dploiement de cette force est autoris par la rsolution 1671 (2006) pour une priode
sachevant quatre mois aprs la date du premier tour des lections prsidentielles et
lgislatives, soit la priode allant du 30 juillet au 30 novembre 2006618. Elle est compose
dlments prsents Kinshasa ainsi que de forces, en attente, situes en dehors du pays
appele la force au-del de lhorizon , disposant dune capacit approprie. Le mandat de
lEufor consiste principalement stabiliser une situation, au cas o la MONUC rencontrerait
de graves difficults pour sacquitter de son mandat619. Dploye le long du tronon essentiel
du boulevard du 30 juin, artre principale du centre-ville de Kinshasa, lEufor a men
conjointement avec la MONUC des actions de scurit620.

dcrite au paragraphe 42 de ce rapport, et encourage la MONUC continuer dappuyer la formation de forces


de police dans les rgions o la ncessit est urgente .
617
Cr en avril 2005 pour identifier les problmes et leurs solutions afin de pouvoir garantir la scurit du
rfrendum et des lections, ce Groupe comprend des reprsentants du Gouvernement de transition, de la
MONUC, de lUnion europenne et des autres grands bailleurs de fonds. Voir MAZYAMBO MAKENGO
KISALA Andr, La participation de lOrganisation des Nations Unies au processus de dmocratisation de la
Rpublique dmocratique du Congo : rle particulier de la MONUC , in BAKANDEJA Grgoire et alii (sous la
direction de), Participation et responsabilit des acteurs dans un contexte dmergence dmocratique en
Rpublique dmocratique du Congo, Actes des journes scientifiques de la Facult de Droit de lUniversit de
Kinshasa 18-19 juin 2007, Kinshasa, PUK, 2007, p. 178. Voir galement les documents suivants : S/2005/832 du
28 dcembre 2005, Vingtime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des Nations Unies
en Rpublique dmocratique du Congo ; S/2006/390 du 13 juin 2006, Vingt-et-unime rapport du Secrtaire
gnral sur la Mission de lOrganisation des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo ; S/2005/320
du 26 mai 2005, Rapport spcial du Secrtaire gnral au Conseil de scurit sur les lections du 26 mai 2005 ;
S/2006/219, Annexe I et II ; S/RES/1671 du 25 avril 2006, 2.
618
Le processus lectoral sest achev en RDC le 29 octobre 2006. Voir S/RES/1711 du 29 septembre 2006,
prambule. Lors du dploiement de lEUFOR en appui la MONUC, en Rpublique dmocratique du CONGO,
le Dpartement des oprations de maintien de la paix a prcis avec lUE les modalits de recours pour renforcer
les moyens dintervention rapide, y compris en prvoyant des mcanismes dalerte rapide et de facilitation de la
transition dune opration lautre. Voir A/61/668/Add.1 du 22 dcembre 2006, Application des
recommandations du Comit spcial des oprations de maintien de la paix, Rapport du Secrtaire gnral, p. 18.
619
S/RES/1671 du 25 avril 2006, 1-9. Les dcisions visant engager Eufor RDC seront prises par lUnion
europenne, la demande du Secrtaire gnral ou, en cas durgence, en consultation troite avec la MONUC,
pour sacquitter des missions mentionnes larticle 8. Voir aussi S/2006/434 du 22 juin 2006, Rapport de la
mission du Conseil de scurit sur le processus lectoral en Rpublique dmocratique du Congo, 33 : La
force en attente de lUnion europenne collaborera troitement avec la MONUC et laidera assurer la scurit
des oprations lectorales dans les zones o la MONUC dispose de moyens militaires limits .
620
Sur les actions conjointes menes entre la MONUC et lEUFOR, voir S/2006/759, Vingt-deuxime rapport du
Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des Nations Unies en Rpublique dmocratique du Congo,
19-24.

262
3. Le dploiement conjoint
Opration conjointe, la MINUAD constitue la forme de coopration la plus avance
quait connue, ce jour, lOrganisation des Nations unies et lUnion africaine. Elle intervient
au Darfour dans un contexte particulier, celui dun Etat, en loccurrence le Soudan, dchir
par de violents affrontements ethniques entre guerriers janjawid musulmans soutenus par le
rgime de Khartoum et tribus africaines de la rgion du Darfour. Elle se dploie aux cts de
deux autres oprations dj prsentes au Soudan, la Mission de lUnion africaine au Soudan et
la Mission des Nations unies au Soudan charge dencadrer la mise en uvre de lAccord de
paix global sign le 9 janvier 2005 Nairobi entre le Gouvernement soudanais et le
Mouvement/lArme populaire de libration du Soudan (SPLM/A)621.
En dpit des efforts mens par la MINUS, la rgion du sud Soudan saggrave sur le plan
scuritaire et voit saffronter des guerriers musulmans janjawid soutenus par le gouvernement
central de Khartoum et les tribus du Darfour. Le 5 mai 2006 lAccord de paix pour le Darfour
est sign Abuja au Nigria. Deux seulement des quatre parties ayant ngoci cet accord
acceptent de le signer. Plus dun an aprs sa signature lAccord de paix pour le Darfour na
pas atteint ses objectifs qui taient dapporter la paix et la scurit la population du Darfour
et de prparer la voie une solution pacifique et durable au conflit du Darfour622. Le
processus de paix sera revitalis par deux runions importantes tenues Addis-Abeba et
Abuja en novembre 2006 et aboutiront un certain nombre de conclusions notamment celle
dinclure les initiatives de paix dans une structure unique, dirige conjointement par lUnion
africaine et lONU623.
Le dploiement de la MINUAD, en tant quopration hybride UA/ONU, est autoris
sur base de la rsolution 1769 (2007), la mission est dirige sur le terrain par un Reprsentant
spcial conjoint de lUnion africaine et de lONU, et a intgr les forces de la MUAS le 31
juillet 2007. Sa structure se caractrise cependant par une unit de commandement et de
contrle dont les structures dappui sont fournies par lONU624. Le Secrtaire gnral ainsi
que le Prsident de la Commission de lUnion africaine prcise que les relations entre
621

S/RES/1590 du 24 mars 2005, prambule.


S/2007/307 du 24 mai 2007, Rapport du Secrtaire gnral et du Prsident de la Commission de lUnion
africaine sur lopration hybride au Darfour, 12.
623
Idem, 32.
624
S/RES/1769 du 31 juillet 2007, 1-7.
622

263
MINUAD et MINUS doivent sinscrire dans une approche complmentaire afin dviter tout
chevauchement ; et le Conseil de scurit, rappelant les conclusions dAddis-Abeba, propose
que la mission ait un caractre essentiellement africain et que les effectifs ncessaires, dans la
mesure du possible, soient fournis par les Etats africains625.
Le mandat de lopration a t approuv la fois par le Conseil de scurit qui en vertu du
chapitre VII, lui confie la responsabilit principale de faciliter la mise en uvre rapide et
effective de lAccord de paix pour le Darfour, en empcher toute perturbation, prvenir les
attaques armes et protger les civils, sans prjudice de la responsabilit du gouvernement
soudanais ; et par le Conseil de paix et de scurit de lUnion africaine qui lui assigne
notamment comme mission de suivre et vrifier lapplication des divers accords de cessez-lefeu signs depuis 2004 et observer sils sont bien respects, et apporter une aide la mise en
application de lAccord de paix pour le Darfour et de tous les accords ultrieurs, contribuer
instaurer un environnement favorable la reconstruction conomique et au dveloppement,
aider promouvoir lEtat de droit au Darfour, notamment en apportant un appui au
renforcement dun systme judiciaire et dun systme pnitentiaire indpendants, ainsi qu
dvelopper et consolider le cadre juridique du pays626.
Monsieur Ban KI-MOON indique cependant que lopration a pu conduire des
patrouilles de rtablissement de la confiance, faciliter la reconstruction de postes de police
communautaire, mener des projets effet rapide ; elle a effectu des missions de suivi des
droits de lhomme, y compris dans les locaux pnitentiaires et a men des activits visant
faciliter le retour des rfugis et des personnes dplaces ainsi que des activits de
dminage627.
Le dfi principal de la MINUAD consiste, au-del de laspect purement scuritaire,
amliorer le sort des populations civiles qui reste profondment proccupant. En juillet 2009,
la seule rgion du Darfour continue de compter 2,6 millions de personnes dplaces qui ne
peuvent rentrer chez elles et environ 4,7 millions de personnes qui ont besoin dtre aides,

625

S/RES/1769 du 31 juillet 2007, prambule. Voir aussi S/2007/307 du 24 mai 2007, Rapport du Secrtaire
gnral et du Prsident de la Commission de lUnion africaine sur lopration hybride au Darfour, 54, a), vii.
626
S/RES/1769 du 31 juillet 2007, 15, a), ii). Voir aussi S/2007/307 du 24 mai 2007, Rapport du Secrtaire
gnral et du Prsident de la Commission de lUnion africaine sur lopration hybride au Darfour, 54-55.
627
S/2009/352 du 13 juillet 2009, Rapport du Secrtaire gnral sur le dploiement de lOpration hybride Union
africaine-Nations Unies au Darfour, 19-28.

264
cette difficult sajoute la persistance du banditisme et des violences sexuelles628. La mission
qui compte 18 mois de prsence oprationnelle au Darfour continue de se heurter
dimportantes difficults dans laccomplissement de son mandat : la MINUAD a consacr
une part considrable de son nergie au cours de ses 18 premiers mois dexistence rgler
les problmes normes que pose le dploiement dunits autonomes au Darfour et essayer
de nouer des relations de travail productives et transparentes avec le Gouvernement 629.
Il est encore trop tt pour apprcier la contribution de la MINUAD la consolidation
de la paix dans la rgion du Darfour. Il se dgage cependant des diffrents rapports du
Secrtaire gnral que lUnion africaine a grandement contribu la prise en compte, dans le
cadre de la recherche dun rglement durable de la crise, de toutes les parties prenantes et
particulirement lensemble des groupes rebelles, les chefs coutumiers du Darfour et les
reprsentants de la socit civile. LUnion africaine a galement contribu faire en sorte que
la MINUAD soutienne des processus traditionnels de rglement des conflits entre camps de
personnes dplaces et communauts arabes, et entre diffrentes populations nomades630.

B. La contribution des Etats uti singuli


La pratique des oprations de consolidation de la paix montre que celles-ci ont associ
la ralisation de leurs mandats les capacits oprationnelles de certains Etats, partenaires du
processus de paix, afin de renforcer lefficacit de leurs mesures dans la rforme du secteur de
la scurit. Deux oprations de consolidation de la paix mritent dtre particulirement
retenues car elles ont su formaliser des rapports troits avec des Etats, au dpart juridiquement
lis lEtat hte de lopration. Il sagit de la MINUSIL qui a associ le Royaume uni la
ralisation de son mandat (1) et de lONUCI qui a fait de mme avec la France (2).

628

S/2009/352 du 13 juillet 2009, Rapport du Secrtaire gnral sur le dploiement de lOpration hybride Union
africaine-Nations Unies au Darfour, 47.
629
Idem, 44. Ces relations de travail sont rendues dautant plus difficile aujourdhui que le Prsident soudanais,
Omar AL-BASHIR, fait lobjet dun mandat darrt international requis, le 14 juillet 2008, par le Procureur de la
Cour pnale internationale. Le Secrtaire gnral dclare ce sujet que lOrganisation des Nations unies respecte
lindpendance de la Cour et ses dcisions judiciaires. Voir S/2009/83 du 10 fvrier 2009, Rapport du Secrtaire
gnral sur le dploiement de lOpration hybride Union africaine-Nations Unies au Darfour, 67.
630
S/2009/297 du 9 juin 2009, Rapport du Secrtaire gnral sur le dploiement de lOpration hybride Union
africaine-Nations Unies au Darfour, 33. Voir aussi S/2009/352, opus citatum, 49.

265
1. Le soutien de la Grande Bretagne la Mission des Nations unies en Sierra Leone
La contribution du Royaume uni la MINUSIL a pour point de dpart la rsolution
1270 (1999) par laquelle le Conseil de scurit, dcidant la cration de la mission sur la base
du chapitre VII, demande instamment au gouvernement sierra lonais dacclrer la mise en
place dune force de police et de forces armes nationales professionnelles et responsables,
notamment en procdant leur restructuration et la formation de leurs effectifs, afin
dassurer long terme, la stabilit, la rconciliation nationale et la reconstruction du pays et
souligne quil importe, cet gard, que la communaut internationale fournisse son appui et
son assistance631.
Le Royaume uni qui dispose, au sein de son Ministre de la dfense, dune unit spcialise
dans la gestion des situations postconflits, la Post Conflict Reconstruction Unit cre pour
mieux aborder la phase de stabilisation aprs un conflit, a rpondu lappel lanc par le
Conseil de scurit en mettant sur pied une Equipe militaire internationale consultative en
matire dinstruction (IMATT) dispose assurer une formation aux forces armes de la
Sierra Leone au moins jusquen 2010632. Dans le cadre des activits menes par lIMATT
concernant le programme de rforme du secteur de la scurit afin d pauler la Mission
dans ses efforts , un accord de soutien transhorizon a t conclu avec la MINUSIL qui
consiste faciliter la contribution du Royaume uni dans plusieurs domaines relatifs au
processus de consolidation de la paix qui a lieu en Sierra Leone633.
Dans le cadre de cet accord, lIMATT a contribu renforcer les capacits oprationnelles des
forces armes sierra lonaises. Le Secrtaire gnral rapporte que le gouvernement appuy par
lIMATT a poursuivi un programme dintervention destin renforcer la capacit des forces

631

S/RES/1270 du 22 octobre 1999, 23.


LUnit de reconstruction postconflit travaille en coopration troite avec le Foreign and Commonwealth
Office (FCO, Bureau des affaires trangres et du Commonwealth), le Dpartement for International
Development (DFID, Ministre du dveloppement international). En fournissant un appui oprationnel et en
facilitant la communication entre le DFID, le FCO et le Ministre de la dfense, la CPRU peut contribuer
harmoniser
les
processus
de
planification
des
diffrentes
instances.
Voir
http://www.oecd.org/dataoecd/52/40/38120688.pdf, p. 57, consult le 19 mai 2009. Voir aussi S/2005/777 du 12
dcembre 2005, Vingt-septime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies en Sierra Leone,
30. Voir aussi S/2005/596 du 20 septembre 2005, Vingt-sixime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission
des Nations Unies en Sierra Leone, 15.
633
Cette coopration a principalement port sur la restructuration des forces armes sierra lonaises visant faire
passer de 13.000 hommes environ 10.500 pour lanne 2007. Voir S/2005/777 du 12 dcembre 2005, Vingtseptime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies en Sierra Leone, 67.
632

266
armes dassurer la scurit extrieure et dappuyer les forces de police charges du maintien
de lordre. Cette coopration a permis la cration dans tout le pays de comits de la scurit et
du renseignement, connus sous le nom de comits de scurit de province et de district, qui
offrent un cadre de coopration entre les forces de police, les forces armes et les autorits
locales pour les questions de scurit au niveau des districts et des provinces, et la
construction des casernes pour les soldats dans les provinces et les zones frontalires, dans le
cadre dun programme intitul Opration Pebu 634. Le Ministre britannique du
dveloppement international a lui aussi, contribu cet accord notamment en participant la
formation, avec le PNUD, des fonctionnaires de police sierra lonais. Le Secrtaire gnral
rapporte que cette contribution sest concrtise notamment au travers du travail ralis sur le
terrain par lquipe charge de la formation du Commonwealth Community Safety and
Security Project. Le Ministre britannique a encore particip au financement dun nombre
important de projets dans le domaine de la scurit en Sierra Leone635.
De manire gnrale la contribution britannique a permis dapaiser les tensions
scuritaires par le dploiement de soldats britanniques dans le cadre de laccord
transhorizon636. Au-del, elle a permis de soutenir de manire effective les efforts de la
MINUSIL la rforme du secteur de la scurit et den assurer la prennit grce
lengagement britannique de contribuer la rforme des forces armes jusquen 2010.

2. Le soutien de la France lOpration des Nations unies en Cte divoire


En adoptant la rsolution 1528 (2004) qui cre lONUCI, le Conseil de scurit
sadresse directement la force franaise Licorne situe sur le territoire ivoirien , pour lui
enjoindre, en vertu du chapitre VII, de coordonner ses efforts avec ceux de lopration en vue
de raliser son mandat et particulirement duser de tous les moyens ncessaires pour : contribuer la scurit gnrale de la zone dactivit des forces internationales ; - intervenir,
634

S/2005/273 du 26 avril 2005, Vingt-cinquime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies
en Sierra Leone, 7-18.
635
S/2005/596 du 20 septembre 2005, Vingt-sixime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies en Sierra Leone, 15 et 36. Voir aussi S/2005/273 du 26 avril 2005, Vingt-cinquime rapport du
Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies en Sierra Leone, 12. Voir encore S/2003/863 du 5
septembre 2003, Dix-neuvime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies en Sierra Leone,
19, 23 et 27.
636
Voir notamment S/2000/751 du 31 juillet 2000, Cinquime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des
Nations Unies en Sierra Leone, 20.

267
la demande de lONUCI, pour soutenir des lments de cette dernire dont la scurit serait
menace ; - intervenir en cas dventuelles actions belligrantes, si les conditions de scurit
lexigent, en dehors des zones places sous le contrle direct de lONUCI ; - aider protger
les civils dans les zones de dploiement de leurs units637.
La force Licorne a essentiellement contribu mettre la disposition de lONUCI des
moyens dintervention rapide comme en tmoigne la rsolution 1528 (2004) et aprs elle, la
rsolution 1584 (2005) par laquelle le Conseil de scurit demande aux forces franaises
qui soutiennent lONUCI, outre le mandat que leur confie la rsolution 1528 (2004), de
fournir, selon quil conviendra, une assistance lONUCI en matire de scurit pour lui
permettre de sacquitter de ses tches638. Aux termes de laccord de Ouagadougou du 4 mars
2007 qui relance le processus de consolidation de la paix, en particulier la prparation des
lections, en supprimant notamment la zone tampon, dite zone de confiance qui divisait le
pays en permettant le dmantlement des milices et leur rintgration dans un programme de
service civique, il a t cr un Centre de commandement intgr qui a pour mission dassurer
le maintien de lordre dans lex-zone de confiance et plus gnralement de scuriser le
processus de paix. Le Secrtaire gnral rapporte que lONUCI en coopration avec la force
Licorne ont apport une capacit dappui substantielle la planification, la coordination et
laction du Centre639. LONUCI se fonde galement sur les capacits scuritaires importantes
de la force Licorne qui lui permettront dassurer la scurit avant et pendant la tenue des
lections en Cte divoire640.

637

S/RES/1528 du 09 mars 2004, 6 et 16.


S/RES/1584 du 2 fvrier 2005, 3. Voir aussi S/2009/21 du 8 janvier 2009, Dix-neuvime rapport du
Secrtaire gnral sur lOpration des Nations Unies en Cte dIvoire, 16.
639
Le 19 juillet 2008, par exemple, lONUCI et la force Licorne sont intervenues pour sparer des lments des
Forces nouvelles et un groupe de jeunes qui saffrontaient Bouna dans le nord-est du pays. Voir S/2008/645 du
13 octobre 2008, Dix-huitime rapport du Secrtaire gnral sur lOpration des Nations Unies en Cte dIvoire,
8. Voir aussi S/2009/21 du 8 janvier 2009, Dix-neuvime rapport du Secrtaire gnral sur lOpration des
Nations Unies en Cte dIvoire, 5 et 7.
640
Le Secrtaire gnral rapporte que lONUCI a procd une valuation prospective de la situation sur le plan
de la scurit pour la priode prcdant et suivant immdiatement les lections ; cette valuation repose sur une
analyse approfondie des menaces et propose un certain nombre de mesures susceptibles de rduire ces menaces
ainsi que les autres risques associs aux lections. Dans ce cadre, une large gamme de moyens et dispositifs de
rduction des risques et menaces pour la scurit ont t mis en place, parmi lesquels : les moyens militaires et
de police de lONUCI et de la force Licorne ainsi que les solides relations de travail instaures entre les
commandants des Forces de dfense et de scurit de Cte divoire, des Forces nouvelles, de la Force Licorne et
de lONUCI. Voir /2008/645 du 13 octobre 2008, Dix-huitime rapport du Secrtaire gnral sur lOpration des
Nations Unies en Cte dIvoire, 10.
638

268
3 : La coopration inter-oprationnelle
Lobservation de formes de coopration qui se sont rcemment mises en uvre entre
oprations de consolidation de la paix dployes au sein dune mme sous-rgion doit tre
interprte comme la volont de dgager des stratgies de sortie efficace par le renforcement
logistique et militaire de chacune dentre elles. Les consquences qui dcoulent de cette
collaboration sont avant tout dordre scuritaire et politique pour le processus de paix en cours
au sein des Etats, cest par ailleurs, pour cette raison que les premires manifestations de cette
forme de coopration se sont ralises dans le cadre de la mise en uvre de cadres de
coopration rgionale entre oprations, destins lutter contre la prolifration des armes
lgres et de petits calibre. Dans ce cas, cependant, il sagit dune forme de coopration qui se
situe au-del de cet aspect monolithique et embrasse une dimension beaucoup plus complexe
et intgre.
Cette coopration sest notamment appesantie sur lacclration des programmes D.D.R. et
lamlioration des capacits de dploiement rapide des contingents militaires ds lors que la
situation le demande. Au sujet du Libria, par exemple, le Secrtaire gnral qui propose la
cration de la MINUL insiste sur le fait que la russite du programme D.D.R. au Libria passe
par ladoption dune approche sous-rgionale ou multinationale prenant en compte la prsence
au Libria de combattants trangers et danciens combattants libriens dans les pays voisins
ainsi que par une attention particulire accorder aux jeunes et autres groupes fragiles 641.
Le Comit spcial des oprations de maintien de la paix a rcemment insist sur cet
aspect du mandat des oprations de paix soulignant limportance que soit envisag une
stratgie dachvement ds le lancement dune nouvelle mission et notamment
lexploitation de synergies grce la coopration et la coordination entre missions
voisines 642. Dans le mme sens, monsieur Kofi ANNAN, qui rappelle combien la gestion
des oprations de paix est devenue complexe, alatoire et parfois dangereuse et que dans ces
conditions il est devenu essentiel de bien connatre la situation et les consquences ventuelles
de certaines dcisions, souligne que les enseignements tirs des missions rcentes rvlent

641

S/2003/875 du 11 septembre 2003, Rapport du Secrtaire gnral au Conseil de scurit sur le Libria, 49,
50 et 53.
642
A/60/19 du 22 mars 2006, Rapport du Comit spcial des oprations de maintien de la paix et de son Groupe
de travail, Session de fond de 2006, 184.

269
des lacunes rcurrentes en matire dchange et de mise en commun des informations, la
situation tant aggrave par le manque dintgration au Sige et linsuffisance des relations
entre composantes 643.
Continuant laction engage dans le cadre de la lutte contre la prolifration des armes,
la coopration inter-oprationnelle a t la plus probante en Afrique centrale, particulirement
la rgion des Grands Lacs, mettant en contact la MONUC et lONUB ainsi quen Afrique de
louest, particulirement la rgion du fleuve Mano, mettant en contact la MINUSIL, la
MINUL et lONUCI644.Dans ces deux sous-rgions, les chefs de mission des diffrentes
oprations concernes ont tenu des runions rgulires afin de mettre en commun leurs
renseignements et de coordonner leurs efforts de paix. En Afrique de lOuest, ces runions ont
le plus souvent t organises par le Bureau du Reprsentant spcial du Secrtaire gnral
pour lAfrique de lOuest (B.R.S.A.O.)645. Le Secrtaire gnral rapporte notamment quen
application des recommandations du Comit spcial des oprations de maintien de la paix, la
coopration entre missions en Afrique de lOuest a permis damliorer les capacits de
dploiement rapide646.
Les oprations de consolidation de la paix prsentes en Afrique de lOuest ont port la
coopration entre missions un niveau suprieur : du simple change dinformations, elles
sont passes lorganisation doprations concertes dans les zones frontalires, et la mise
en commun des moyens logistiques. La collaboration qui sest install entre la MINUSIL et la
MINUL a mme port sur le soutien rciproque en matire de scurisation militaire du
processus de consolidation de la paix. En effet, la MINUSIL, en se retirant de Sierra Leone,
est all jusqu dlguer son unit nigriane charge dassurer la scurit du Tribunal spcial
pour la Sierra Leone, sous le commandement oprationnel de la MINUL, qui reoit la charge

643

A/60/696 du 24 fvrier 2006, Aperu gnral du financement des oprations de maintien de la paix des
Nations Unies : excution des budgets de lexercice allant du 1er juillet 2004 au 30 juin 2005 et budgets pour
lexercice allant du 1er juillet 2006 au 30 juin 2007, Rapport du Secrtaire gnral, 100.
644
Le Secrtaire gnral propose, afin dassurer une action coordonne des Nations unies face aux nombreux
problmes de la sous-rgion que la MINUL travaille, galement, en troite collaboration avec la MINUSIL, la
MINUCI et le Bureau des Nations unies pour lAfrique de louest. Voir S/2003/875 du 11 septembre 2003,
Rapport du Secrtaire gnral au Conseil de scurit sur le Libria, 49, 50 et 53.
645
S/2005/777 du 12 dcembre 2005, Vingt-septime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies en Sierra Leone, 18.
646
A/61/668/Add.1 du 22 dcembre 2006, Application des recommandations du Comit spcial des oprations
de maintien de la paix, Rapport du Secrtaire gnral, p. 7.

270
en retour de disposer en permanence dune force de raction rapide apte tre dploye
Freetown au cas o la garde du Tribunal spcial aurait besoin dun appui militaire647.
La coopration inter-oprationnelle constitue aujourdhui un aspect fondamental de la
conduite des oprations de consolidation de la paix, au point de faire lobjet damnagements
au sein des missions de consolidation de la paix elles-mmes. Monsieur K. ANNAN rapporte
que depuis 2006, toutes les missions de maintien de la paix polyvalentes (MONUC, ONUB,
ONUCI, MINUL, MINUS et MINUSTAH) disposent dune cellule danalyse conjointe
relativement labore et dun centre dopration civilo-militaire. Les cellules danalyse
conjointes ont pour attribution : a) de fournir des renseignements pour appuyer la prparation,
lapprobation et lexcution des mandats des missions par lintermdiaire dun service dot de
personnel commun qui sera cr dans chaque quartier gnral de mission ;b) de regrouper et
hirarchiser les besoins des missions en matire dinformation ; et c) dobtenir et dintgrer
les informations fournies par les composantes et les bureaux des missions et dautres
organisations pour produire et diffuser des analyses stratgiques actualises, fiables,
exploitables, comptables, compltes, pertinentes et objectives. Les centres dopration civilomilitaires ont pour fonction : a) de diriger au jour le jour la conduite des activits
oprationnelles des missions par lintermdiaire dun service dot de personnel commun qui
sera cr dans chaque quartier gnral de mission ; b) de donner une vue densemble intgre
de la situation oprationnelle des missions, la planification court terme et la gestion de la
mise en uvre ; c) dentretenir des contacts avec les composantes et les bureaux des missions
et dautres organisations en ce qui concerne les questions oprationnelles ; d) dappuyer la
conduite adopte par les missions en temps de crise ; e) de doter les responsables des
composantes, des bureaux et des sections des missions des moyens leur permettant de diriger
les activits oprationnelles de leur entit de manire intgre.
Les centres dopration civilo-militaire sont ainsi chargs dapprcier la situation
militaire tandis que les cellules danalyse conjointe des missions ont pour mission danalyser
linformation. Ensemble, ces deux types dentit offrent aux reprsentants spciaux du
Secrtaire gnral et aux quipes de direction un mcanisme efficace de gestion et danalyse
de linformation et de rflexion sur celle-ci cense contribuer davantage la prise de

647

S/2005/777 du 12 dcembre 2005, Vingt-septime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies en Sierra Leone, 23 et 68.

271
dcisions648. Cependant, remarque le Secrtaire gnral, la mise en place des centres
dopration civilo-militaire est gnralement moins avance que celle des cellules danalyse
conjointe, elle-mme relativement labore en fonction des oprations, et la communication
entre ces centres et les cellules danalyse conjointe des missions nest pas aussi pousse que
lavait espr le Dpartement des oprations de maintien de la paix649.
Bien plus que participer au dploiement rapide des oprations sur terrain, ces diffrents
mcanismes servent surtout empcher le surgissement des crises et tensions et lorsquelles
surgissent les grer efficacement, tant certains conflits peuvent avoir des racines rgionales
trs fortes. Parmi les exemples notables, on peut citer la formation rapide et efficace de
groupes conjoints de gestion des crises du Dpartement des oprations de maintien de la paix
et du Dpartement de lappui aux missions et lefficacit de lappui que ces groupes ont
apport la Mission des Nations unies au Soudan (MINUS) et la MINUAD au cours du
deuxime trimestre 2008, ainsi qu la Mission des Nations Unies en Rpublique
dmocratique du Congo (MONUC) la fin de 2008650.

Section II : Les rformes relatives au domaine conomique et social


Le renforcement de la cohrence institutionnelle dans la pratique onusienne des
oprations de consolidation de la paix sest galement oriente vers les aspects conomiques
et sociaux du rtablissement de lEtat associant, dune part, la participation du systme des
Nations unies principalement la contribution des quipes de pays et celle du Programme des
Nations unies pour le dveloppement ( 1) et dautre part, la participation de partenaires
extrieurs, principalement la contribution de la Banque mondiale et celle de la socit civile
( 2). Le renforcement de laction onusienne dans ce domaine est justifie par la ncessit

648

A/60/696 du 24 fvrier 2006, Aperu gnral du financement des oprations de maintien de la paix des
Nations Unies : excution des budgets de lexercice allant du 1er juillet 2004 au 30 juin 2005 et budgets pour
lexercice allant du 1er juillet 2006 au 30 juin 2007, Rapport du Secrtaire gnral, 100-102.
649
Cependant, jusqu cette date, la mise en uvre du concept de centre dopration civilo-militaire et de
cellule danalyse conjointe de mission a manqu de cohrence et a fait lobjet de diverses interprtations . Voir
A/60/696 du 24 fvrier 2006, Aperu gnral du financement des oprations de maintien de la paix des Nations
Unies : excution des budgets de lexercice allant du 1er juillet 2004 au 30 juin 2005 et budgets pour lexercice
allant du 1er juillet 2006 au 30 juin 2007, Rapport du Secrtaire gnral, 101.
650
A/63/702 du 03 fvrier 2009, Renforcement des capacits de lOrganisation des Nations Unies sur le plan de
la conduite des oprations de maintien de la paix et de lappui leur fournir, Rapport du Secrtaire gnral, 46.

272
notamment de rendre plus crdible les stratgies de sortie ou les procdures de retrait des
oprations de consolidation de la paix qui arrivent la fin de leur mandat.

1 : La participation du systme des Nations unies


Ds son entre en fonctions, le Secrtaire gnral Kofi ANNAN, dans son rapport :
Rnover lOrganisation des Nations Unies : un programme de rformes publi en 1997, a
mis laccent sur le fait que les mesures jusqualors proposes taient principalement axes sur
lOrganisation elle-mme, cest--dire sur le Secrtariat, ses programmes et ses fonds,
recommandant, pour voir ces mesures se raliser pleinement, de renforcer la concertation et la
coordination avec les institutions spcialises651. Cette recommandation a t relaye par le
Comit spcial sur les oprations de maintien de la paix qui note quil faut veiller la
coordination des mesures prises sur le terrain pour prvenir les conflits, maintenir la paix et la
consolider, car ltablissement de bases solides pour la paix en dpend652. Elle a galement t
souligne par le Secrtaire gnral de lOrganisation qui considre quil est essentiel de
veiller assurer une meilleur cohrence entre les divers reprsentants des Nations Unies
aussi bien quentre les diffrentes activits de lOrganisation dans chaque pays et dans
lensemble du systme, en particulier dans les domaines conomique et social 653.
La pratique des oprations de consolidation de la paix tablit lexistence de rapports intgrs
dans les relations quentretiennent oprations et institutions spcialises sur le terrain des
Etats en voie de rtablissement. Ces rapports intgrs traduisent, dune certaine manire, la
volont de lOrganisation de garantir le dveloppement intgral des Etats sur lesquels elle
dploie des oprations de consolidation de la paix, dans la mesure o ces oprations ne

651

Conformment aux dispositions de la Charte (articles 57-59 et 63), lONU peut sappuyer, dans le cadre de
ses activits sur un systme dcentralis dinstitutions spcialises. Chacune de ces institutions a t cre aux
termes dun trait distinct entre les gouvernements, et chacune dentre elles est responsable directement devant
son propre organe directeur. Conformment larticle 58, le pouvoir exerc par lONU sur les politiques et
activits des institutions spcialises se limite faire des recommandations en vue de les coordonner .
Voir A/51/950 du 14 juillet 1997, Rnover lOrganisation des Nations Unies : un programme de rformes,
Rapport du Secrtaire gnral, 86.
652
Le Comit spcial raffirme la ncessit dune planification rapide et dune coordination systmatique des
oprations de maintien de la paix et autres activits prescrites visant rduire le risque de reprise dun conflit et
contribuer instaurer les conditions les plus favorables la rconciliation, la reconstruction et au relvement.
Voir A/55/1024 du 31 juillet 2001, Etude densemble de toute la question des oprations de maintien de la paix
sous tous leurs aspects, Rapport du Comit spcial des oprations de maintien de la paix, 115.
653
A/59/2005 du 23 mai 2005, Dans une libert plus grande : dveloppement, scurit et respect des droits de
lhomme pour tous, Rapport du Secrtaire gnral, 156.

273
possdent quune porte trs limite en matire de dveloppement654. En Hati, par exemple,
lorsque le Conseil de scurit dcide dtablir la MINUSTAH, il demande instamment au
systme des Nations unies daider le Gouvernement de transition arrter une stratgie de
dveloppement conomique et social, long terme pour que le pays puisse retrouver et
conserver une stabilit et faire reculer la pauvret655. LOrganisation a ainsi pu bnficier de
la dynamique des quipes de pays implantes sur le terrain lesquelles regroupent lensemble
des agences reprsentatives des institutions spcialises prsentes dans un pays donn (A), et
de la dynamique du travail que ralise le Programme des Nations unies pour le
dveloppement (B).

A. La contribution des quipes de pays


Les quipes de pays sont diriges par le Coordonnateur rsident des activits des
Nations unies dans un Etat qui occupe galement la fonction de Reprsentant rsident du
PNUD. Elles ont pour mission dintgrer et renforcer les activits de dveloppement que
mnent les diffrentes agences reprsentatives des institutions spcialises implantes dans un
Etat donn. Les oprations de consolidation de la paix aprs les conflits ont coordonn leurs
activits avec celles que mnent sur le terrain les diffrentes quipes de pays. Le professeur
Albert BOURGI relve, en effet, au sujet des oprations de paix menes au Burundi, en Cte
divoire et en Rpublique dmocratique du Congo que le Reprsentant spcial du Secrtaire
gnral est assist de deux adjoints, en charge respectivement du secteur politique (scurit et
lection) et conomique (et humanitaire) : Si le premier fait partie du Secrtariat, le second
est gnralement le reprsentant rsident du Programme des Nations Unies (PNUD), assist
le plus souvent dun fonctionnaire du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de
lhomme. (), cette composition mixte, reprsentative de tout le systme des Nations Unies,
se trouve dans les effectifs du personnel civil de plus en plus important intervenant dans le
cadre des oprations de maintien de la paix 656.

654

Rappelons que les Institutions spcialises dont il est question larticle 57 de la Charte des Nations unies
sont pourvues, aux termes de leurs statuts, dattributions internationales tendues dans les domaines conomique,
social, de la culture intellectuelle et de lducation, de la sant publique et autres domaines connexes.
655
S/RES/1542 du 30 avril 2004, 1-5.
656
BOURGI Albert, Llection du nouveau Secrtaire gnral de lONU , A.F.R.I., 2007, vol. VIII, p. 840.

274
Le Secrtaire gnral Kofi ANNAN rappelle qu hors Sige, les missions travaillent en
troite collaboration avec les quipes de pays de lONU et les autres partenaires pour
accomplir leur tche de faon intgre et coordonne 657 ; dans certains cas, cette
collaboration est alle jusqu faire du Coordonnateur rsident des activits de lOrganisationReprsentant rsident du PNUD, le Reprsentant spcial du Secrtaire gnral en charge de la
mission dploye sur le terrain658. Cest particulirement dans la mise en uvre et lexcution
des Plans-cadres nationaux pour laide au dveloppement et laide apporte la ralisation
des Documents stratgiques de rduction de la pauvret, adopt dans le cadre des Objectifs du
Millnaire pour le Dveloppement, que la coordination entre oprations de consolidation de la
paix et quipes spciales intgres a t le plus fructueuse : dans chaque pays o lONU est
prsente sur le plan du dveloppement, les institutions, fonds et programmes des Nations
Unies devraient combiner leurs activits de faon aider le pays laborer et mettre en
uvre les stratgies nationales de rduction de la pauvret articules autour des objectifs du
Millnaire pour le dveloppement () 659.

657

A/59/608 du 15 dcembre 2004, Application des recommandations du Comit spcial des oprations de
maintien de la paix, Rapport du Secrtaire gnral, 7. Voir aussi A/61/858 du 13 avril 2007, Rapport dtaill
sur le renforcement de la capacit de lOrganisation dans le domaine des oprations de maintien de la paix,
Rapport du Secrtaire gnral, 17. Voir le cas de la MONUC : Le Conseil de scurit, en vertu du chapitre VII,
dcide que la MONUC aura galement pour mandat, en troite collaboration avec les autorits congolaises,
lquipe de pays des Nations unies et les donateurs, de soutenir la consolidation des institutions dmocratiques et
de lEtat de droit en Rpublique dmocratique du Congo. Voir S/RES/1756 du 17 mai 2007, 3.
658
Cest le cas dHati o le Conseil de scurit a demand au Secrtaire gnral de nommer un Reprsentant
spcial en Hati, sous lautorit gnral duquel seraient places la coordination et la conduite de toutes les
activits du systme des Nations unies en Hati. Ce dernier tant la fois le Coordonnateur rsident et
Coordonnateur humanitaire. Voir S/2004/300 du 16 avril 2004, Rapport du Secrtaire gnral sur Hati, 77 :
Le Reprsentant spcial du Secrtaire gnral aura galement autorit sur les autres activits des Nations
Unies ralises en Hati en appui au mandat de la Mission et offrirait une direction, une orientation politique et
un appui aux organismes des Nations unies cet gard . Voir aussi E/2004/80 du 16 juin 2004, Programme
long terme daide Hati, Rapport du Secrtaire gnral, 23-24. Voir galement A/57/387 du 9 septembre
2002, Renforcer lONU : un programme pour aller plus loin dans le changement, Rapport du Secrtaire gnral,
10 : Toutefois, ce nest nullement dans les seules oprations de paix que lONU fait preuve dune plus
grande cohsion. Dans tous les pays en dveloppement o nous travaillons, il existe dsormais une quipe de
pays unifie, souvent installe dans une Maison des Nations Unies unique. Cette quipe qui runit les
reprsentants des multiples fonds, programmes et institutions spcialises des Nations Unies est place sous la
conduite dun coordonnateur rsident, a pour mandat de faire en sorte que lensemble du systme soit mobilis
pour rpondre aux besoins de chaque pays .
659
A/51/950 du 14 juillet 1997, Rnover lOrganisation des Nations Unies : un programme de rformes,
Rapport du Secrtaire gnral, 161 : Pour garantir la collaboration axe sur les objectifs ainsi que la
cohrence et la synergie dans la programmation, la formulation et la prsentation des programmes dassistance
des Nations Unies sinscrira dornavant dans un mme plan-cadre des Nations Unies pour laide au
dveloppement dont les objectifs et le calendrier seront communs. Ce document fera tat des fonds programms
par chacun des fonds et programmes, qui resteront nanmoins clairement identifiables. La prparation fera
appel la programmation en collaboration et des consultations dtailles avec les gouvernements, notamment
pour quil soit compatible avec la note de stratgie de pays lorsquil en existe une . Voir galement A/59/2005
du 23 mai 2005, Dans une libert plus grande : dveloppement, scurit et respect des droits de lhomme pour
tous, Rapport du Secrtaire gnral, 199.

275
Le Plan-cadre pour laide au dveloppement est le mcanisme de planification et de
programmation qui coordonne laction que mne lOrganisation des Nations unies pour
rsoudre les problmes de dveloppement. Il dfinit la rponse collective, cohrente et
intgre des Nations unies aux priorits et besoins nationaux dans quatre domaines daction : la paix et la scurit, - les affaires conomiques et sociales, - les affaires humanitaires et - le
dveloppement660. Les oprations de consolidation de la paix ne peuvent ignorer ces Planscadres nationaux qui permettent daccorder les stratgies des diffrentes agences des Nations
Unies ainsi que du gouvernement concern, au niveau dun Etat donn. Sur le plan
conomique et social, les objectifs du Millnaire pour le dveloppement servent dsormais de
cadre directif commun pour lensemble du systme des Nations unies, et pour la communaut
internationale du dveloppement elle-mme661.
En Cte divoire, pour rpondre aux axes prioritaires du Document stratgique de
rduction de la pauvret dvelopp par le Gouvernement, lquipe de pays a entrepris de
formuler un Plan-cadre national daide au dveloppement pour la priode 2009-2013. Ce
Plan-cadre fait suite au processus inachev du plan-cadre 2003-2007, il a t lanc lors de
rencontres tenues entre les agences du systme des Nations unies et lOpration des Nations
Unies en Cte divoire, du 28 au 30 juin 2007, avec lappui du Collge des Nations unies et
du Groupe de dveloppement des Nations unies. Ces rencontres ont regroup une
cinquantaine de participants reprsentant toutes les composantes du systme des Nations unies
ainsi que les composantes militaires, policire, administrative et civile de lONUCI. Elles ont
ainsi permis de renforcer les mcanismes de coordination internes et dharmoniser les outils
de planification et de programmation entre les agences du systme de lONUCI qui a jou un
rle de partenaire662.

660

A/54/1 du 31 aot 1999, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 128-129 : En
1997, 18 pays ont particip au projet pilote du Plan-cadre des Nations Unies pour laide au dveloppement et 19
autres
devraient
commencer

le
faire
en
1999 .
Voir
galement
http://www.emro.who.int/morocco/docs/fr/04_06_Encadre_UNDAF.pdf consult le 1er avril 2009. Voir encore
CONING de Cedric, Coherence and coordination in United Nations peacebuilding and integrated Missions - a
Norwegian perspective, p. 13: There is the UN Development Assistance Framework (UNDAF) that is a vehicle
for aligning the strategies of the various UN development agencies and the host government for a specific period
at country-level.
661
A/59/2005 du 23 mai 2005, Dans une libert plus grande : dveloppement, scurit et respect des droits de
lhomme pour tous, Rapport du Secrtaire gnral, 155.
662
Cte divoire. Plan Cadre des Nations Unies pour lAide au dveloppement. UNDAF, p. 20. Voir
http://planipolis.iiep.unesco.org/upload/Cote%20Ivoire/Cote_Ivoire_UNDAF_2009-13.pdf. Consult le 01 avril
2009. Dans la prparation de la version prliminaire du Plan-cadre, cinq groupes inter-agences, comprenant
galement du personnel de la composante civile de lONUCI, ont travaill sur la formulation de la matrice de
rsultats en utilisant une approche base sur les droits de lhomme et la gestion axe sur les rsultats.

276

Entr en vigueur le 03 juillet 2008 pour une dure de cinq annes, le Plan-cadre porte sur les
cinq effets suivants : - Dici 2013, la paix est consolide par le renforcement de la scurit des
personnes et des biens, et par la cration des conditions favorables la rconciliation
nationale, la rinsertion communautaire et au respect des droits de lhomme.- Dici 2013, les
institutions nationales et locales ainsi que les organisations de la socit civile sont restaures
sur le territoire national et les capacits de bonne gouvernance sont renforces pour mieux
servir toutes les couches de population, en respectant lgalit de genre et les droits de
lhomme. - Dici, 2013, les capacits du Gouvernement, du secteur priv et des populations,
notamment les plus vulnrables, crer des emplois et des richesses et assurer la scurit
alimentaire sont renforces. -Dici 2013, laccs quitable pour tous aux services sociaux de
base de qualit ainsi que la protection sociale et lassistance aux groupes vulnrables sont
amliores. -Dici 2013, les ressources en eaux, forestires, et environnementales sont
protges, prserves et gres de faon durable et concerte.
Ce Plan-cadre est laboutissement dun processus runissant toutes les agences spcialises
prsentes en Cte divoire, les agences non-rsidentes, lONUCI, la Primature, le Ministre
dEtat du Plan et du Dveloppement, ainsi que les partenaires de la socit civile663. La mise
en uvre du plan seffectue sous le leadership du Ministre du Plan et du Coordonnateur
Rsident qui veillent ensemble ladquation entre les priorits et nationales et les
interventions du systme des Nations unies664.
En Hati, suite la rsolution 1999/11 du Conseil conomique et social, lquipe de
pays des Nations unies en Hati a dvelopp un Plan-cadre national pour laide au
dveloppement pour la priode 2002-06. Lobjectif de ce Plan-cadre a t de promouvoir le
dveloppement durable par le biais de la lutte contre la pauvret et lexclusion sociale, le
renforcement de lEtat de droit et la ralisation des droits humains. En Hati, les interventions
du systme des Nations unies, au titre du Plan-cadre national, bnficient des opportunits
offertes par la mission intgre sur terrain. La prsence de la MINUSTAH sur ltendue du
territoire national contribue renforcer les capacits oprationnelles du systme dans le pays,

663

Cte divoire, Plan Cadre des Nations Unies pour lAide au dveloppement, UNDAF, p. 10. Texte disponible
ladresse suivante : http://planipolis.iiep.unesco.org/upload/Cote%20Ivoire/Cote_Ivoire_UNDAF_2009-13.pdf,
consult le 1er avril 2009.
664
Idem, p. 11-13.

277
lui offrant la possibilit dtendre ses interventions des zones habituellement inaccessibles
en raison de linscurit ou de labsence dinfrastructures routires665.
Les avantages du systme des Nations unies, en tant que partenaire humanitaire et de
dveloppement en Hati, lanalyse du contexte social, conomique et politique ainsi que des
stratgies nationales proposes par le Document stratgique de rduction de la pauvret pour y
faire face ont conduit lquipe de pays rvaluer le Plan-cadre. En mai 2008, lquipe de
pays des Nations unies a soumis au Sige un premier projet de Plan-cadre des Nations unies
pour laide au dveloppement (PNUAD). Align sur le Document de stratgie nationale pour
la croissance et la rduction de la pauvret, ce Plan-cadre propose trois domaines de
coopration dans lesquels les agences pourront concentrer leurs interventions dans le cadre
dun nouveau cycle allant de 2009 2011. Ces trois domaines de coopration sont : - la
gouvernance dmocratique en particulier la modernisation de ladministration publique et la
rforme des secteurs de la justice et de la scurit ; - le dveloppement humain durable ; - la
gestion de lenvironnement et des risques naturels. Monsieur Ban KI-MOON rappelle que ces
domaines de coopration constituent dsormais des priorits pour les toutes les organisations,
les fonds et programmes des Nations unies, ainsi que pour la plupart des sections civiles de la
MINUSTAH666.
Au Timor-Leste, la collaboration entre la MINUT et lquipe de pays sest
principalement oriente vers la mise en place de mesures de dmocratisation. A cette fin,
rapporte le Secrtaire gnral, la MINUT et lquipe de pays des Nations unies ont organis,
en collaboration avec le gouvernement, un atelier national sur la gouvernance dmocratique
auquel ont particip tous les dirigeants du Timor-Leste667. Cette collaboration sest galement
traduite par lachvement, en mars 2008, de la mise au point de son Plan-cadre pour laide au
665

Hati : entre chaos et espoir , in Lactualit des Nations Unies, Numro 0, Mai 2004, p. 3. Le rcent
rapport de lenvoy spcial de lONU prconisant la prsence de la communaut internationale pour vingt ans
dans le pays pourrait avoir un impact quant la rvaluation de ce Plan-cadre.
666
S/2008/586 du 27 aot 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies pour la
stabilisation en Hati, 60. Voir aussi Plan cadre des Nations Unies pour laide au dveloppement, le cas de la
Rpublique
dHati,
pp.
6
et
12.
Texte
disponible

ladresse
suivante :
http://www.ht.undp.org/_assets/fichier/publication/pudoc1.pdf?PHPSESSID=e69d94e87639e01e9f888cdb24956
205, consult le 1er avril 2009.
667
S/2008/501 du 29 juillet 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission intgre des Nations Unies au
Timor-Leste (pour la priode du 8 janvier au 8 juillet 2008), 12. Au Timor Leste, la MINUT et lquipe de
pays des Nations unies ont galement appuy les initiatives visant ancrer davantage la gouvernance
dmocratique dans la vie publique , notamment en accroissant la participation des citoyens, en amliorant les
mcanismes dobligation redditionnelle, en renforant les fonctions de contrle du Parlement et en appuyant les
mdias.

278
dveloppement destin promouvoir lunit daction des Nations unies dans cet Etat
indpendant depuis 2002. Cet instrument a t sign par le Premier ministre et le Reprsentant
spcial adjoint de la MINUT en sa qualit de Coordonnateur rsident, le 8 aot 2008, il a
galement t cosign par le Reprsentant spcial dmontrant ainsi le caractre intgr de la
mission668.
Couvrant la priode 2009-2013, ce Plan-cadre vise soutenir la consolidation de la paix et de
la stabilit par le biais : a) de la dmocratisation et de la cohsion sociale, notamment
ldification de lEtat, la scurit et la justice ; b) de la rduction de la pauvret et de la
cration de moyens dexistence durables, une attention toute particulire tant accorde aux
groupes vulnrables, y compris les jeunes, les femmes, les personnes dplaces et les
communauts exposes aux catastrophes ; et c) de services sociaux de base, notamment
lducation, la sant, la nutrition, lapprovisionnement en eau et lassainissement, ainsi que
laction et la protection sociales669. La MINUT et lquipe de pays ont galement appuy la
mise en place de cadres lgislatifs importants notamment celui concernant la dcentralisation
administrative670.
Certains auteurs soulignent labsence de rsultats rellement probants obtenus jusqu
prsent par la collaboration entre les oprations de consolidation de la paix et le systme des
Nations unies sur le terrain dans la problmatique du rtablissement intgral de lEtat. Cdric
de CONING, notamment, pense que les rapports tablis entre les Plans-cadres nationaux et les
oprations de paix des Nations unies sur terrain, ne sont encore que trop insuffisants, pour la
bonne raison quils ne manifestent que trs peu dintrts pour la question du rglement
politique du processus de paix et sont entirement submergs par la question du
dveloppement. Il sensuit, selon lui, un cloisonnement des activits qui, plutt que dtre
vritablement intgres, demeurent au stade de la simple coordination. Cet auteur prcise
cependant que le constat quil tablit ne signifie nullement que la dimension relative au
dveloppement, lhumanitaire, aux droits de lhomme et au respect de lEtat de droit doive
tre assujettie la dimension politique et scuritaire, mais plutt que leffet densemble
produit par lapproche intgre du systme des Nations Unies se doit, avant toute chose, de
668

S/2009/72 du 4 fvrier 2009, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission intgre des Nations Unies au
Timor-Leste (pour la priode allant du 9 juillet 2008 au 20 janvier 2009), 42.
669
S/2008/501 du 29 juillet 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission intgre des Nations Unies au
Timor-Leste (pour la priode du 8 janvier au 8 juillet 2008), 40.
670
S/2009/72 du 4 fvrier 2009, opus citatum, 11.

279
soutenir et faciliter le processus de paix671. Dans le mme sens, le rapport indpendant rendu
ECHA avance que cest principalement par crainte dtre perus comme le bras oprationnel
du Dpartement des oprations de maintien de la paix, que les rapports entre quipes de pays
et oprations de paix nont donn, ce jour, des rsultats probants672.
Ces remarques, loin de remettre en cause lopportunit dune telle collaboration,
confirme, au contraire son caractre incontournable, la fois pour le dveloppement et le
rtablissement intgral de lEtat hte dune opration de consolidation de la paix.

B. La contribution du Programme des Nations unies pour le dveloppement


La consolidation de la paix a t reconnue, par le rapport Brahimi, comme constituant
une combinaison dactivits politiques et dactivits de dveloppement qui sattaquent aux
causes du conflit673. Il sensuit que tous les mcanismes et institutions ayant un rapport avec
la consolidation de la paix, soient naturellement appels collaborer, cest le cas des
oprations de consolidation de la paix et du Programme des Nations unies pour le
dveloppement. Bien quil fasse partie des quipes de pays, le PNUD prsente, dans laction
quil mne, certaines caractristiques, notamment celle dtre lorganisme chef de file du
Groupe des Nations unies pour le dveloppement, qui font de lui un acteur spcifique pour le
redressement des Etats htes dune opration de consolidation de la paix674. Cest lavis de

671

Lauteur considre que ce cloisonnement oprationnel pourra tre dpass grce au travail de la Commission
de consolidation de la paix. Voir CONING de Cedric, Coherence and coordination in United Nations
peacebuilding and integrated Missions a Norwegian perspective, pp. 13-14: However in both these
experiments the linkages with the UN peace operation, and thus, the UN Security Council mandates, were weak.
The lessons learned from these experiments are that for any overall peacebuilding strategy to be meaningful in
needs to be firmly grounded in the political peace process that lies at the core of the international conflict
management intervention, i.e. it should focus on those areas that build peace. This does not mean that the
developmental, humanitarian, human rights, and rule of law dimensions should be subsumed to the political and
security dimensions, but rather that the overall effect of the integrated approach needs to facilitate and support
the peace process.
672
EIDE Espen Barth, KASPERSEN Anja, KENT Randolph and VON HIPPEL Karen, Report on Integrated
Missions: Practical Perspectives and Recommendations, Independent study for the Expanded UN ECHA Core
Group, pp. 17-18. Bras oprationnel ou instrumentalis dautant plus quune fois lopration termine et tous les
moyens logistiques retirs, les quipes de pays se retrouvent livres elles-mmes : Une fois que les forces de
maintien de la paix ont quitt le pays, le Conseil de scurit sen dsintresse . Voir A/59/565 du 2 dcembre
2004, Un monde plus sr : notre affaire tous, Rapport du Groupe de personnalits de haut niveau sur les
menaces, les dfis et le changement, 224-226.
673
A/55/305-S/2000/809, Rapport du Groupe dtude sur les oprations de paix de lOrganisation des Nations
Unies du 21 aot 2000, 42-44.
674
Ce Groupe est compos du PNUD, de lUNICEF, du FNUAP, du PAM et des autres entits oprationnelles
comptentes, il permet ses membres de formuler des politiques et de prendre des dcisions en commun

280
son Prsident qui considre que le PNUD se trouve aujourdhui en position dapporter sa
contribution notre objectif commun qui est de relier le dveloppement, la prvention des
conflits et le relvement au sortir dun conflit. Sa prsence sur le terrain avant, pendant et
aprs les crises humanitaires lui offre loccasion unique dintgrer intervention humanitaire,
reconstruction et dveloppement long terme 675.
Monsieur Kofi ANNAN note que le Dpartement des oprations de maintien de la paix a
engag avec le PNUD un dialogue stratgique sur la dfinition des rles et des responsabilits
respectives dans les missions intgres, y compris les domaines fonctionnels tels que lEtat de
droit, la rforme du secteur de la scurit, la gouvernance et le renforcement des capacits676.
Comme pour le cas des quipes de pays, le dialogue stratgique entre le PNUD et le
Dpartement des oprations de maintien de la paix a abouti faire que le poste de
Reprsentant spcial du Secrtaire gnral soit assur par le Coordonnateur rsident ou le
coordonnateur humanitaire du systme des Nations unies, ce dernier tant en mme temps le
responsable de lantenne PNUD implant sur le territoire de lEtat hte de lopration de
consolidation de la paix677. Grce cette collaboration, les oprations de consolidation de la
paix bnficient de lexpertise et de lexcellente matrise du terrain dont dispose le PNUD
pour accrotre le potentiel de leurs mesures dans le domaine du dveloppement et ainsi
renforcer le rtablissement de lEtat. Au Cambodge, par exemple, cest le PNUD qui a

concernant les questions de coopration pour le dveloppement. Voir A/53/1 du 27 aot 1998, Rapport du
Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 78.
675
Ce qui na pas toujours t le cas, car le PNUD qui a t cr pendant la guerre froide sintressait
uniquement deux aspects dun ct les oprations humanitaires et de lautre les initiatives en matire de
relvement, de reconstruction et de dveloppement . Selon son Prsident, ces deux aspects sont rarement lis
aux dimensions politiques et diplomatiques de la consolidation de la paix, par consquent, le foss qui apparat
rgulirement entre secours humanitaire et initiatives de dveloppement reste un problme permanent pour la
gestion du processus de relvement dans les pays sortant dun conflit () . Cest avec la fin de la guerre froide
et particulirement la nature dsormais presque interne des conflits arms que le PNUD va pouvoir adapter sa
pratique et notamment souvrir une coopration troite avec les oprations de consolidation de la paix. Voir la
dclaration du Prsident du PNUD, cit par DAILLIER Patrick, Les oprations multinationales conscutives
des conflits arms en vue du rtablissement de la paix , R.C.A.D.I., n 314, 2005, pp. 318-319.
676
A/60/696 du 24 fvrier 2006, Aperu gnral du financement des oprations de maintien de la paix des
Nations Unies : excution des budgets de lexercice allant du 1er juillet 2004 au 30 juin 2005 et budgets pour
lexercice allant du 1er juillet 2006 au 30 juin 2007, Rapport du Secrtaire gnral, 19.
677
Monsieur Kofi ANNAN signale que cette forme de coopration a donn lieu la signature dun memorandum
daccord en vue dofficialiser les arrangements relatifs au cofinancement de ces postes. Le memorandum prvoit
que le Dpartement prendra en charge la moiti des dpenses affrentes ces postes et le PNUD lautre moiti.
Voir A/60/696 du 24 fvrier 2006, Aperu gnral du financement des oprations de maintien de la paix des
Nations Unies : excution des budgets de lexercice allant du 1er juillet 2004 au 30 juin 2005 et budgets pour
lexercice allant du 1er juillet 2006 au 30 juin 2007, Rapport du Secrtaire gnral, 35. Voir aussi
A/RES/59/296 et A/59/736, 62.

281
coordonn lassistance technique lectorale pour des lections qui seront qualifies
d essentielles pour le renforcement du pluralisme politique au Cambodge 678.
Au Timor-Leste, la collaboration entre lopration et le PNUD est all dans le sens du
rtablissement de lautorit administrative de lEtat et de la lutte contre la corruption. Le
Secrtaire gnral rapporte que sur un plan technique, la MINUT et le PNUD ont fourni des
conseils au sujet de la lgislation visant crer une commission de la fonction publique et une
commission de lutte contre la corruption et grce leur action, le parlement timorais a pu
ratifier la Convention des Nations unies contre la corruption679. Laction du PNUD a
galement permis de poursuivre, en collaboration avec le Reprsentant spcial du Secrtaire
gnral, des efforts en faveur du dialogue et de la rconciliation au niveau local. Sept quipes
gouvernementales ont ainsi pu tre cres avec lappui du PNUD680. La MINUT et le PNUD
ont galement constitu une quipe mixte qui a continu participer au renforcement de la
capacit des deux organes chargs de ladministration des lections la Commission
lectorale nationale et le Secrtariat technique pour ladministration lectorale et des partis
politiques au moyen dun programme de formation et des ressources de quatre centres de
districts681. A ce jour, la MINUT et le PNUD continuent dappuyer le Gouvernement timorais
qui souhaite tablir un cadre juridique pour relier, conformment aux normes internationales
relatives aux droits de lhomme, le systme officiel de justice aux mcanismes traditionnels
de justice ; avec leur concours, indique le Secrtaire gnral, la Direction des prisons a men
terme plusieurs projets de remise en tat des infrastructures pnitentiaires682.

678

Le rapport Unis dans laction indique que depuis la publication du rapport Brahimi relatif aux oprations
de paix des Nations Unies, les missions intgres de maintien de la paix et de consolidation de la paix sont mieux
coordonnes, mais que de meilleures stratgies de dveloppement aux fins de consolidation de la paix aprs les
conflits sont ncessaires pour orienter ces missions. Cest ce niveau quintervient le PNUD. Voir A/61/583 du
20 novembre 2006, Unis dans laction, Rapport du Groupe de haut niveau sur la cohrence de laction du
systme des Nations Unies dans les domaines du dveloppement, de laide humanitaire et de la protection de
lenvironnement, 26. Au sujet du Cambodge, voir A/51/1 du 20 aot 1996, Rapport du Secrtaire gnral sur
lactivit de lOrganisation, 745.
679
S/2009/72 du 4 fvrier 2009, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission intgre des Nations Unies au
Timor-Leste (pour la priode allant du 9 juillet 2008 au 20 janvier 2009), 10.
680
Idem, 9. Au 31 dcembre 2008, ces quipes avaient facilit la tenue de 45 runions prparatoires qui avaient
dbouch sur 16 runions communautaires. Au total, elles ont appuy 392 mdiations au sujet de 245 affaires
ncessitant une intervention pour parvenir un rglement ngoci, dont 231 ont t rgles.
681
Idem, 12. Lassistance a concern la mise jour des listes lectorales et lorganisation dactivits
dducation civique et dduction des lecteurs en prvision des lections de village et municipales actuellement
prvues en 2009.
682
Idem, 35-36. La dure inacceptable de la dtention provisoire, le manque de reprsentation approprie, le
nombre croissant de mineurs en dtention provisoire et labsence de traitement pour les maladies mentales
demeurent certains des principaux problmes auxquels fait face le systme pnitentiaire au Timor-Leste.

282
La collaboration entre le PNUD et les oprations de consolidation de la paix a galement
port sur la rforme du secteur de la scurit. En Hati et au Soudan cette collaboration a
consist dans lintgration des ressources en personnel du Dpartement des oprations de
maintien de la paix et du PNUD en un seul service de dsarmement, dmobilisation et
rinsertion. Cela a facilit la mise en place dune approche intgre du dsarmement, de la
dmobilisation et de la rinsertion et llaboration de stratgies destines rduire au
minimum le hiatus entre, dun ct, le dsarmement et la dmobilisation et de lautre, la
rinsertion683. En Cte divoire, le Secrtaire gnral rapporte que le PNUD a cr et
administr deux fonds communs pour financer les oprations lectorales et les activits de
consolidation de la paix au lendemain de la crise, activit quil a mene en troite coopration
avec lONUCI684. Le PNUD a jou un rle de premier plan en collaboration avec la
MINUSIL et le Gouvernement sierra lonais dans le processus de rinsertion des anciens
combattants685. Il a galement allou des fonds la composante police civile des Nations
unies afin que cette dernire applique des programmes de formation lendroit de la police
nationale sierra lonaise686.
Enfin la collaboration entre le PNUD et les oprations de consolidation de la paix permet de
mieux entrevoir les perspectives de dsengagement, de retrait et surtout de relais aprs leur
dpart. Ces perspectives ou stratgie de sortie sont confortes par le fait, soulign par
monsieur Yves DAUDET, que le PNUD est, ce jour, dsign comme un organe idoine pour
laccomplissement dun programme lourd de reconstruction de lEtat, tant entendu que la
reconstruction de lEtat stend au-del de la priode dexcution dune opration de
consolidation de la paix, mais encore par le fait quil est le principal organisme des Nations

683

A/59/608 du 15 dcembre 2004, Application des recommandations du Comit spcial des oprations de
maintien de la paix, Rapport du Secrtaire gnral, 49. Cette action sera largie afin quy participent des
reprsentants dautres organismes des Nations Unies, dans la perspective de son application dautres missions
de maintien de la paix. Concernant le Timor-Leste voir S/2008/501 du 29 juillet 2008, Rapport du Secrtaire
gnral sur la Mission intgre des Nations Unies au Timor-Leste (pour la priode du 8 janvier au 8 juillet 2008),
26.
684
S/2008/645 du 13 octobre 2008, Dix-huitime rapport du Secrtaire gnral sur lOpration des Nations Unies
en Cte divoire, 50. Voir aussi S/2009/196 du 13 avril 2009, Vingtime rapport du Secrtaire gnral sur
lOpration des Nations Unies en Cte divoire, 18.
685
S/2004/724 du 10 dcembre 2004, Vingt-quatrime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies en Sierra Leone, 18.
686
Idem, 15. Le PNUD convaincu que la prosprit et la stabilit durables sont subordonnes une bonne
gestion des affaires publiques, a accru le volume des ressources consacres ce domaine prioritaire qui reoit
dsormais plus du tiers de lensemble des fonds allous par le Programme. En juillet 1997, celui-ci a organis la
premire Confrence internationale sur la gouvernance au service de la croissance durable et de lquit, qui a
runi au Sige de lONU des responsables lus, des juges et des dirigeants de collectivit de plus de 100 pays.
Voir A/52/1 du 03 septembre 1997, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de lOrganisation, 24.

283
unies charg de financer et de coordonner lassistance technique au dveloppement. Au
Salvador, cest le PNUD qui a pris le relais de le Programme des Nations unies pour le
dveloppement a pris le relais de la MINUSAL. Il est charg d'aider le gouvernement faire
face aux problmes en suspens dans le domaine des accords de paix. Il collabore troitement
avec le Dpartement des affaires politiques qui demeure responsable de l'exercice des bons
offices. Cependant l'une des grandes difficults auxquelles doit faire face le nouveau
gouvernement est de consolider les institutions qui ont t cres ou rformes dans le cadre
du processus de paix, en particulier celles qui sont charges de rsoudre la crise en matire de
scurit publique et d'assurer la promotion et la protection des droits de l'homme687.
Cette relation marque, dune certaine manire, le besoin ressenti par lOrganisation de passer
dune stratgie de consolidation de la paix une stratgie de dveloppement long terme, la
ncessit de passer dune opration de paix des mesures dassistance technique688. Cest ce
besoin que traduit la mise en place de Bureaux intgrs de consolidation de la paix, missions
politiques de relais, cres la suite des oprations de paix et diriges par un Reprsentant
excutif du Secrtaire gnral, en mme temps, Coordonnateur rsident du Programme des
Nations unies pour le dveloppement689. Cest par exemple le cas du Bureau intgr des
Nations unies au Burundi (BINUB) charg daider le gouvernement dans ses efforts pour
parvenir la paix et la stabilit long terme durant la phase de consolidation de la paix
au Burundi 690.

2 : La coopration des acteurs extrieurs


687

A/51/1 du 20 aot 1996, Rapport du Secrtaire gnral sur l'activit de l'Organisation, 439.
DAUDET Yves, La restauration de lEtat, nouvelle mission des Nations Unies ? , in DAUDET Yves (sous
la direction de), opus citatum, p. 27. Voir aussi A/51/1 du 20 aot 1996, Rapport du Secrtaire gnrale sur
lactivit de lOrganisation, 417.Le Programme des Nations Unies pour le Dveloppement dispose dun Fonds
daffectation spcial thmatique pour la prvention des conflits et le redressement. Cependant, en plus de son
caractre fluctuant, ce Fonds nest pas dune trs grande utilit pour ce qui est de garantir un financement
adquat au moment du dmarrage des activits de redressement, do la constitution du Fonds dappui la
consolidation de la paix, dot dune capacit de base de 250 millions de dollars amricains. Voir A/61/583 du 20
novembre 2006, Unis dans laction, Rapport du Groupe de haut niveau sur la cohrence de laction du systme
des Nations Unies dans les domaines du dveloppement, de laide humanitaire et de la protection de
lenvironnement, 27.
689
Les Bureaux intgrs de consolidation de la paix ont t crs dans lobjectif dassurer une heureuse
transition entre une logique de consolidation de la paix aprs les conflits et une logique de dveloppement ;
linstauration de cette dernire tant primordiale pour un retour la normale de la situation prvalant au sein de
lEtat concern. Cest au Libria que lOrganisation des Nations unies cre son premier Bureau pour la
consolidation de la paix. Voir A/53/1 du 27 aot 1998, Rapport du Secrtaire gnral sur lactivit de
lOrganisation, 66. Voir galement A/55/305-S/2000/809 du 21 aot 2000, Rapport du Groupe dtude sur les
oprations de paix de lOrganisation des Nations Unies, 36.
690
S/RES/1719 du 25 octobre 2006, 1 et 2.
688

284

A ct de la participation des partenaires extrieurs investis dans la question de la


stabilit politique et scuritaire de la paix, les oprations de consolidation de la paix se sont
galement tournes vers la participation des acteurs extrieurs investis dans la question du
dveloppement long terme de la paix au sein des Etats en voie de rtablissement. La
pratique de ces oprations fait ainsi tat de lexistence de rapports de coopration
particulirement fructueux permettant le renforcement des mesures arrtes par le Conseil de
scurit en vue de rendre plus efficace le rtablissement des Etats dfaillants. Ces acteurs
investis dans laspect de la consolidation de la paix li au dveloppement sont la Banque
mondiale (A) et la socit civile (B).

A. La contribution de la Banque mondiale


Cre la suite dune confrence tenue Bretton Woods, dans le New Hampshire, en
juillet 1944, la Banque mondiale, officiellement appele Banque internationale pour la
reconstruction et le dveloppement (BIRD), poursuit comme mission demprunter sur les
marchs financiers privs des pays dvelopps des fonds quelle prte ensuite aux pays en
dveloppement. Sa mission sinscrit dans un cadre plus largi, le Groupe de la Banque
mondiale qui se compose de quatre institutions affilies et oprent dans plus de cent pays :
lAssociation internationale de dveloppement (IDA), La Socit financire internationale
(IFC), lAgence multilatrale de garantie des investissements (MIGA) et le Centre
international pour le rglement des diffrends relatifs aux investissements (ICSID)691.
La Banque mondiale est aujourdhui lorganisme de dveloppement le plus important et le
plus influent du monde692. Cependant, comme toute institution financire soucieuse de garder

691

PERKINS Dwight, RADELET Steven et LINDAUER David, Economie du dveloppement, Bruxelles, De


Boeck Universit, 3me dition, 2008, pp. 608-609. LAssociation internationale pour le dveloppement (IDA),
qui reoit des contributions, des pouvoirs publics des pays dvelopps, et consent des prts aux pays faible
revenu, des taux dintrt extrmement bas assortis de longues priodes de remboursement.
692
PERKINS Dwight, RADELET Steven et LINDAUER David, Economie du dveloppement, Bruxelles, De
Boeck Universit, 3me dition, 2008, p. 27. Le terme reconstruction qui figure dans le titre de la BIRD en dcrit
la premire tche, savoir, contribuer au financement de la reconstruction de lEurope aprs la seconde Guerre
Mondiale. Cest dlibrment que nous avons choisi de ne pas aborder la question de la contribution du FMI de
manire directe, car en matire de relvement conomique et de dveloppement des Etats le FMI qui est charg
dassurer la stabilit du systme montaire et financier international par voie de prts, dassistance
technique et de surveillance, ne peut saccommoder de la logique ad hoc ou temporaire des oprations de
consolidation de la paix. Son rle, lorsquelle en a un dans ce domaine se limite faire, tantt des prts, tantt

285
sa crdibilit, la Banque ne peut pas dbloquer de fonds en faveur dun pays qui est en
situation dimpays. Comme les pays dstructurs par la guerre ou des troubles civils ne sont
pas en mesure de rembourser les emprunts quils ont souscrits dans le pass, elle procde
alors par la cration de fonds ou groupes de soutien qui vont pouvoir les aider, le temps pour
eux de remettre jour leurs paiements, pour pouvoir ramorcer la pompe finances et
dbloquer laide internationale693.
Les oprations de consolidation de la paix dont la mission essentielle consiste accompagner
les Etats dans la transformation de leurs institutions, leur donnant les moyens de passer dune
gestion axe sur le postconflit une gestion fonde sur le dveloppement long terme, mais
qui cependant ne possdent pas de responsabilits directes dans le domaine conomique de la
consolidation de la paix, nont pas manqu de voir dans la Banque mondiale un partenaire de
premier rang694. En avril 2005, le Dpartement des oprations de maintien de la paix sest
lanc, avec la Banque mondiale, dans un examen des moyens de renforcer la coopration
stratgique dans les situations daprs conflit. Il ressort de cet examen que la coopration
entre le Dpartement et la Banque mondiale pourrait porter sur cinq domaines : a) le dialogue,
y compris des changes priodiques entre les siges ; b) la formation, y compris la
participation aux activits organises par chacun ; c) la recherche ; d) les changes de
personne ; e) linnovation oprationnelle sur le terrain695. Monsieur Kofi ANNAN souligne
que cet examen tait motiv par la constatation que ni la scurit militaire ni lassistance
conomique ne suffisent eux seuls garantir le relvement durable des Etats qui sortent dun
conflit. Une coopration stratgique oprationnelle, de meilleure qualit et intervenant un

des donations directement aux Etats, le plus souvent en collaboration avec la Banque mondiale, sans passer par
le biais des oprations des Nations unies dployes sur terrain. Voir le site internet du F.M.I. ladresse suivante
http://www.imf.org/external/np/exr/facts/fre/glancef.htm, consult le 12 avril 2009.
693
DUFOUR Patrice, Lassistance conomique et financire de la Banque mondiale dans le cadre des
oprations de restauration de lEtat , in DAUDET Yves (sous la direction de), Les Nations Unies et la
restauration de lEtat, Colloque des 16 et 17 dcembre 1994, Paris, A. Pedone, p 84.
694
La Dclaration du Millnaire adopte par lAssemble gnrale des Nations Unies dclare que les Chefs
dEtats et de gouvernements runis au Sige de lOrganisation se sont engags notamment garantir une plus
grande cohsion des politiques et amliorer la coopration entre lOrganisation des Nations unies, ses
organismes, les institutions de Bretton Woods et lOrganisation du commerce, ainsi que dautres organismes
multilatraux, afin de suivre une dmarche pleinement coordonne vis--vis des problmes de paix et de
dveloppement. Voir A/RES/55/2 du 13 septembre 2000, Dclaration du Millnaire, VIII. Renforcer
lOrganisation des Nations Unies, 30.
695
La Commission internationale sur lintervention et la souverainet des Etas a elle aussi insist sur la ncessit
quil y a ce que la Banque mondiale collabore avec lONU pour veiller ce que tout lappui ncessaire soit
accord aux Etats qui se sont efforcs de rgler, dans la concertation, les problmes dexercice de lautorit, de
rconciliation, de relvement et de reconstruction long terme. Voir La responsabilit de protger , Rapport
de la Commission internationale de lintervention et de la souverainet des Etats, p. 30. Texte disponible sur le
site de la Commission : http://www.iciss.ca/pdf/Rapport-de-la-Commission.pdf, consult le 10 mai 2009.

286
stade plus prcoce, entre le Dpartement et les institutions financires internationales pourrait
aboutir : a) une plus grande concertation de laction internationale permettant dassurer le
succs de la phase immdiate daprs conflit ; b) au rtablissement de lautorit et des
institutions de lEtat, y compris une fonction publique et des structures administratives locales
en tat de fonctionner 696.
Aujourdhui, la pratique montre que la Banque mondiale contribue certes lefficacit
des oprations de consolidation de la paix par la cration de fonds daffectation spciale pluridonateurs et lorganisation de voies de financement plus rgulires et donc plus fiables en
termes de planification et de projection pour ces oprations, mais quelle y contribue de
manire indirecte, en se fondant notamment sur les stratgies de relvement et de
dveloppement labores par les pays eux-mmes, notamment le Document de stratgie
nationale pour la rduction de la pauvret, vritables feuilles de routes labors par les Etats
eux-mmes avec la contribution la plus large de la socit civile ainsi que du secteur priv,
axs sur un certain nombre de rsultats atteindre, caractre multidimensionnel, axs sur les
partenariats et qui sinscrivent dans une perspective long terme697. Afin de rduire la
pauvret, la Banque mondiale dmontre avec efficacit, depuis une dizaine dannes, combien
le renforcement de la gouvernance et la lutte contre la corruption sont essentiels
laccomplissement de cette mission698.

696

A/60/696 du 24 fvrier 2006, Aperu gnral du financement des oprations de maintien de la paix des
Nations Unies : excution des budgets de lexercice allant du 1er juillet 2004 au 30 juin 2005 et budgets pour
lexercice allant du 1er juillet 2006 au 30 juin 2007, Rapport du Secrtaire gnral, 18.
697
A/61/583 du 20 novembre 2006, Unis dans laction, Rapport du Groupe de haut niveau sur la cohrence de
laction du systme des Nations Unies dans les domaines du dveloppement, de laide humanitaire et de la
protection de lenvironnement, 71. Les Objectifs du Millnaire pour le dveloppement constituent le cadre
commun qui permet de relier le travail des institutions financires celui que ralisent les oprations de
consolidation sur le terrain en ce sens, comme le rappelle le Secrtaire gnral, que jamais auparavant, les
Nations Unies, la Banque mondiale, le FMI, et tous les lments qui constituent le systme international ne
staient rassembls autour de la mme srie dengagements en faveur du dveloppement et tenus prts en
rpondre. Voir A/61/583 du 20 novembre 2006, Unis dans laction, Rapport du Groupe de haut niveau sur la
cohrence de laction du systme des Nations Unies dans les domaines du dveloppement, de laide humanitaire
et de la protection de lenvironnement, 6 et 15 : les cadres de dveloppement placs sous la direction des
pays, comme les stratgies pour la rduction de la pauvret, sont considrs comme les principaux moyens de
parvenir aux objectifs de dveloppement convenus lchelle internationale . Voir encore Yearbook of the
United Nations, Sixtieth Anniversary Edition, Towards development, security and human rights for all, 2005,
p. 1574.
698
Voir Strenthening World Bank Group engagement on Governance and anticorruption in
http://www.worldbank.org/html/extdr/comments/governancefeedback/gacpaper-03212007.pdf, consult le 06
avril 2009. Le renforcement de la gouvernance, ou la bonne gouvernance, renvoie la manire avec laquelle le
pouvoir est exerc dans la gestion des ressources conomiques et sociales quun pays consacre son
dveloppement. Il sagit dun concept travers par quatre lignes de force comme le souligne Patrice DUFOUR :
1. Il y a dabord laspect gestion, savoir lamlioration de la gestion densemble du secteur public, au niveau de
lallocation des dpenses publiques, de la rforme de la fonction publique ou du secteur des entreprises publiques

287

En Hati, la Banque mondiale a contribu renforcer le rtablissement de lEtat, ct


de la MINUSTAH qui na pas de responsabilit dans la consolidation socioconomique du
pays. Son action sest concrtise au travers du Groupe des dix , Comit excutif des
bailleurs de fonds qui comprend lONU, le Fonds montaire international, lAgence
amricaine pour le dveloppement international, lAgence franaise de dveloppement, la
Banque interamricaine de dveloppement, la Banque mondiale, lUnion europenne,
lAgence espagnole de la coopration internationale pour le dveloppement et lAgence
canadienne de dveloppement international, ainsi que des reprsentants de lArgentine, du
Brsil et du Chili. Le rle du Groupe des Dix est, la demande du Gouvernement, daider
contrler la mise en uvre du Document de stratgie nationale pour la croissance et la
rduction de la pauvret. Le Groupe des Dix a pu tablir un mcanisme sectoriel de
coordination des donateurs afin de favoriser lharmonisation des interventions des donateurs
et garantir la mise en conformit de celles-ci avec les priorits nationales. Le Secrtaire
gnral rappelle que cette initiative est cense faciliter lexcution des projets de la
MINUSTAH dans chaque secteur de lactivit de son mandat : toutefois, les vnements
survenus pendant la priode lexamen ont illustr le lien indissoluble qui existe entre les
progrs accomplis dans ce domaine et les succs qui pourraient tre obtenus dans nimporte
quel autre domaine de la stabilisation 699. La Banque mondiale en tant que partenaire
financier contribue, de manire indirecte certes, au renforcement des mesures de
rtablissement de lEtat mise en uvre par la MINUSTAH.
La Banque mondiale a galement jou un rle de premier plan dans le financement du
processus de dmobilisation et de rintgration qui peine sachever dans la rgion des

qui est souvent consommateur de richesses et non pas crateur de richesses ; 2. Le deuxime aspect cest
linstauration sur le plan conomique dun Etat de droit qui permette tous ceux qui veulent entreprendre et
tous ceux qui, au sein de la socit civile, veulent mener bien une activit quelle quelle soit, de le faire sans
tre inquits par un arbitraire qui pourrait menacer leurs initiatives ; 3. Le troisime volet cest la
responsabilisation des dcideurs ou accountability , qui impose des comptes rendre en matire conomique
et financire. Cela recouvre lamlioration de la gestion publique, mais cela veut dire aussi que tout
gouvernement a des comptes rendre tous les groupes sociaux qui sont impliqus dans le processus de
dveloppement ; Enfin, le quatrime aspect de cette governance , cest la transparence dans la manire dont
les rgles sont tablies et dans ma mise disposition du public des informations qui permettent de comprendre
comment les dcisions ont t prises. La transparence dans la gestion est une des armes de lutte contre la
corruption. Voir DUFOUR Patrice, Lassistance conomique et financire de la Banque mondiale dans le cadre
des oprations de restauration de lEtat , in DAUDET Yves (sous la direction de), Les Nations Unies et la
restauration de lEtat, Colloque des 16 et 17 dcembre 1994, Paris, A. Pedone, pp. 80-81.
699
S/2008/586 du 27 aot 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies pour la
stabilisation en Hati, 62 et 71.

288
Grands Lacs, faute de moyens suffisants700. Son action dans ce domaine est notamment
confirme par le Comit spcial des oprations de maintien de la paix qui reconnat que
lOrganisation devra, si elle veut russir les activits de dsarmement, dmobilisation et
rintgration quelle mne en partenariat avec le pays hte, agir de faon concerte, non
seulement lchelle du systme des Nations unies, mais aussi avec les gouvernements, la
Banque mondiale, les organisations rgionales et les organisations non gouvernementales 701.
Sa participation sinsre dans la perspective dun mouvement plus large initi au lendemain
de la Confrence internationale sur la rgion des Grands Lacs (C.I.R.G.L.) tenue en vue
dasseoir dans la rgion la paix, la scurit et la dmocratie ; elle rsume les efforts mens
dans les Etats de la rgion centrale de lAfrique pour consolider les acquis de la paix. Cette
assistance de la communaut internationale inclut la participation du Dpartement des
oprations de maintien de la paix, des oprations de paix dployes dans la rgion, du PNUD,
et de plusieurs Etats et donateurs bilatraux, elle consiste en une stratgie focalise sur les
activits de DDR et sest traduite sur le terrain par la mise en uvre dun programme multipays de dmobilisation et de rinsertion et dun Fonds multi-donateurs dont la gestion est
assure par la Banque mondiale702.

700

Un financement rapide, suffisant et durable demeure galement indispensable pour promouvoir


llaboration et lapplication rapide de stratgies de dsarmement, de dmobilisation et de rinsertion . Voir
A/59/608 du 15 dcembre 2004, Application des recommandations du Comit spcial des oprations de maintien
de la paix, Rapport du Secrtaire gnral, 50. Le Groupe de personnalits de haut niveau sest plaint de
constater plusieurs reprises combien les activits lis au DDR, en particulier la dmobilisation ne figurait
nullement parmi les priorits des bailleurs de Fonds Voir A/59/565 du 2 dcembre 2004, Un monde plus sr :
notre affaire tous, Rapport du Groupe de personnalits de haut niveau sur les menaces, les dfis et le
changement, 227. Le volet rinsertion du processus DDR est uniquement financ laide de contributions
volontaires, dont le montant est souvent trs infrieur aux besoins. Le Comit spcial des oprations de maintien
de la paix a not que dans certaines oprations de maintien de la paix, un programme efficace de dsarmement,
dmobilisation et rinsertion pouvait apporter une contribution prcieuse la paix, et la stabilit rgionale et
recommand que ces programmes soient dots de moyens suffisants. Voir A/54/839 du 20 mars 2000, Etude
densemble de toute la question des oprations de maintien de la paix sous tous leurs aspects, Rapport du Comit
spcial des oprations de maintien de la paix.
701
A/60/19 du 22 mars 2006, Rapport du Comit spcial des oprations de maintien de la paix et de son Groupe
de travail, Session de fond de 2006, 121. Voir galement A/60/705 du 2 mars 2006, Dsarmement,
dmobilisation er rintgration, Rapport du Secrtaire gnral.
702
The World Banks role in implementing the strategy and program would be three-fold: (i) as manager of the
MDRP Secretariat; (ii) as administrator of the MTDF; (iii) as cofinancier of national programs. Given the high
risk post-conflict environment, extra efforts would be undertaken by task teams to ensure that for each World
Bank and MTDF-funded operation, the specific financial management, procurement and disbursement
arrangements are in accordance with the World Banks guidelines and procedures Voir World Bank, Greater
Great Lakes Regional Strategy for Demobilization and Reintegration, p. iv, March 25, 2005. Texte disponible
ladresse suivante: http://www.mdrp.org/PDFs/gl_dr_regional_strategy.pdf, consult le 10 juillet 2009.

289
En Rpublique dmocratique du Congo, le Secrtaire gnral rapporte que la MONUC
a travaill avec la Banque mondiale dans le cadre du programme multi-pays de dmobilisation
et de rintgration (P.M.D.R.), qui dispose dune prsence Kinshasa depuis 2003703.
Laction du P.M.D.R. a t dune grande utilit dans lamlioration de la situation scuritaire
lEst de la Rpublique dmocratique du Congo et particulirement entre celui-ci et lEtat du
Rwanda aprs que le Gnral Laurent NKUNDA ait dcid de se rebeller contre lautorit de
lEtat. Les gouvernements de la RDC et du Rwanda ont alors entrepris ce que lon nomme
aujourdhui le processus de Nairobi qui a abouti la signature dun communiqu conjoint le 9
novembre 2007 aux termes duquel les parties ont convenu que les groupes arms illgaux
constituaient une menace pour les deux pays et pour le reste de la rgion. Le communiqu
conjoint de Nairobi a donn lieu un regain dintrt pour le DDRRR auquel la MONUC
prte son concours, dans ce cadre elle a entrepris de nombreuses oprations de sensibilisation,
plusieurs niveaux, en collaboration avec le P.M.D.R. et a transfr Goma sa section de
D.D.R.R.R.704.
La Banque mondiale dans le cas dHati, comme dans celui de la Rpublique
dmocratique du Congo, travaille directement avec les interlocuteurs nationaux, sa mission est
de contribuer renforcer leurs capacits en matire de gouvernance. Les oprations de
consolidation de la paix ne bnficient de lapport de la Banque mondiale que de manire
indirecte, car elles ne sont les destinataires ni des fonds dcaisss, ni des conseils techniques
prodigus, tout au plus existe-t-il entre la Banque mondiale et ces oprations des contacts
informels et ponctuels susceptibles de porter sur certains points prcis. Cependant comme en
atteste la pratique, la Banque mondiale entretient des rapports de plus en plus serrs avec le
Dpartement des oprations de maintien de la paix : le Dpartement des oprations de
maintien de la paix est tout fait conscient quil doit mobiliser les institutions financires
internationales, en particulier la Banque mondiale. Une srie de runions dinformations
rciproques ont permis dlargir le dialogue entre le Dpartement et la Banque mondiale sur
dimportantes questions politiques, et la participation de la Banque mondiale, pour la
premire fois, une mission dvaluation pluridisciplinaire (au Timor-Leste) constitue un pas
703

S/2003/211 du 21 fvrier 2001, Treizime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation des
Nation Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 20. Le Conseil de scurit se flicite de la participation
de plus en plus active de la Banque mondiale aux processus de dsarmement, dmobilisation et rinsertion et
encourage les autres institutions financires y participer. Voir S/PV.4119 du 23 mars 2000, Le maintien de la
paix et de la scurit et la consolidation de la paix aprs un conflit, p. 3.
704
S/2008/218 du 2 avril 2008, Vingt-cinquime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission de lOrganisation
des Nation Unies en Rpublique dmocratique du Congo, 3-14.

290
dans la bonne direction en ce qui concerne lalignement des activits un stade prcoce et
leur coordination 705.

B. La contribution de la socit civile


Il nexiste pas de dfinition complte du terme socit civile tant les frontires
entre les acteurs sont poreuses, cependant le rapport du groupe de personnalits minentes sur
les relations entre lOrganisation des Nations unies et la socit civile a essay de donner un
contenu cette notion entendant par socit civile les associations de citoyens (autres que
celles qui concernent leurs familles, leurs amis et leurs activits professionnelles) auxquelles
ceux-ci ont dcid dadhrer pour promouvoir leurs intrts, leurs ides et leurs idologies .
Cette notion, prcise le rapport, ne renvoie pas aux activits but lucratif (secteur priv) non
plus qu laction des pouvoirs publics (secteur public)706.
Composante de la rforme de lOrganisation, lamlioration de la coopration avec la socit
civile touche galement le maintien de la paix dans sa conception et sa mise en uvre et
particulirement la consolidation de la paix : Les acteurs de la socit civile se distinguent
clairement par leurs contributions la consolidation de la paix aprs les conflits. Ils
tablissent des contacts dans les zones les plus recules et avec les populations les plus
dmunies, et ils ont des incidences concrtes en dpit de leurs ressources limites grce la
mobilisation sociale. Ces efforts favorisent le processus dapaisement et lharmonie sociale.
705

Des initiatives oprationnelles conjointes sont par ailleurs en cours au Libria et en Hati pour promouvoir la
cration demplois et le dveloppement de linfrastructure. Voir A/61/668/Add.1 du 22 dcembre 2006,
Application des recommandations du Comit spcial des oprations de maintien de la paix, Rapport du
Secrtaire gnral, pp. 11-12.
706
A/58/817 du 11 juin 2004, Nous, peuples : socit civile, Organisation des Nations Unies et gouvernance
mondiale, Rapport du groupe de personnalits minentes sur les relations entre lOrganisation des Nations Unies
et la socit civile, glossaire, pp. 15 et 16 : Prsentent un intrt particulier pour lONU les organisations de
masse (telles que les organisations de paysans, de femmes ou de retraits), les syndicats, les associations
professionnelles, les mouvements sociaux, les organisations de peuples autochtones, les organisations
religieuses et spirituelles, les associations duniversitaires et les organisations non gouvernementales dintrt
public . Selon le Programme des Nations Unies pour le Dveloppement, la socit civile se situe entre
lindividu et lEtat et comprend des individus et des groupes (organiss ou non) qui agissent de manire
concerte sur les plans social, politique et conomique, administrs par des rgles et des lois formelles et
informelles. Les organisations de la socit civile, quant elles, sont la multitude dorganisations autour
desquelles la socit sorganise volontairement. Elles comprennent les organisations suivantes : syndicats, ONG,
groupes de femmes, groupes culturels et religieux, uvre de bienfaisance, associations commerciales, clubs
sociaux et de sport, coopratives et organisations de dveloppement communautaire, groupes cologiques,
associations professionnelles, institutions universitaires et instituts de recherche, organe dinformation. Voir
PNUD, La bonne gouvernance et le dveloppement humain, in http://www.undp.org.sn/html/gouvernance.htm,
consult le 10 juillet 2009.

291
Ils contribuent au renforcement des capacits donner aux populations les moyens daction
pour les aider reconstruire leur vie brise et consolider les institutions. La socit civile
joue son rle avec un maximum defficacit, dhabilet et deffectivit 707. Le Conseil de
scurit souligne ce sujet quune socit civile dynamique et diverse peut jouer un rle dans
la prvention des conflits ainsi que dans le rglement pacifique des diffrends ; il note, en
outre, quune socit civile qui fonctionne bien prsente lavantage de runir des
connaissances spcialises, des capacits, une exprience, des liens avec des groupes trs
importants, une influence et des ressources susceptibles daider les parties trouver une
solution pacifique leurs diffrends708. Leffondrement des Etats prsente malheureusement,
la plupart du temps, une socit civile morcele et trs affaiblie, impuissante runir et porter
laction citoyenne auprs des instances de prise de dcisions. Cependant, bien quaffaiblie sur
le plan interne ou local, la socit civile nest pas moins prsente et peut toujours jouer un rle
de relais et dappui laction que mnent sur le terrain les oprations de consolidation de la
paix, cela dautant plus que les institutions nationales, en tat de dysfonctionnement, ne
peuvent plus remplir leurs fonctions de manire effective709.

707

S/PV.4993 du 22 juin 2004, Le rle de la socit civile dans la consolidation de la paix aprs les conflits,
intervention de M. SHARMA, reprsentant permanent du Npal, p. 20. Voir aussi A/59/354 du 13 septembre
2004, Rapport du Secrtaire gnral en rponse au rapport du Groupe de personnalits sur les relations entre
lONU et la socit civile, 38 : Dans les pays en crise et les pays qui sortent dun conflit, en particulier, les
ONG nationales et internationales sont des partenaires dexcution cruciaux, sans lesquels laide humanitaire
de lONU ne pourrait tre achemine. Leur participation au niveau de la consolidation de la paix, de la
rconciliation et de la transition vers le retour ladministration civile est galement capitale. Bien entendu, les
gouvernements restent les principaux interlocuteurs pour le dialogue avec lONU au niveau des pays . Voir
encore A/51/950 du 14 juillet 1997, Rnover lOrganisation des Nations Unies: un programmes de rformes,
Rapport du Secrtaire gnral, 207-208. Voir enfin AYISSI Anatole and POULTON Robin Edward (editors),
Bound to cooperate: Conflict, Peace and People in Sierra Leone, Geneva, UNIDIR-United Nations, second
edition, 2006, p. x.
708
S/PRST/2005/42 du 20 septembre 2005. Voir galement A/58/817 du 11 juin 2004, Nous, peuples : socit
civile, Organisation des Nations Unies et gouvernance mondiale, Rapport du Groupe de personnalits
imminentes sur les relations entre lOrganisation des Nations Unies et la socit civile, 96 : Les conflits
daujourdhui semblent plus complexes que jamais. Pour y faire face, il faut dnormes connaissances sur le
terrain, de nouveaux outils, de nouvelles aptitudes en matire danalyse sociale et culturelle, une participation
active des populations locales et de leurs dirigeants, des liens avec les groupes vulnrables et des passerelles qui
conduisent lintgration dans le processus de dveloppement. Les organisations de la socit civile sont
souvent idalement places dans tous ces domaines . Voir encore A/55/305-S/2000/809 du 21 aot 2000,
Rapport du Groupe dtude sur les oprations de paix de lOrganisation des Nations Unies, 37 : Pour tre
efficace, les programmes de consolidation de la paix requirent la participation active des parties locales, qui
doit tre multidimensionnelle .
709
Monsieur KALOMOH, Sous-Secrtaire gnral aux affaires politiques de lOrganisation fait remarquer, avec
justesse, que le recours la socit civile en priode de consolidation de la paix post-conflit est dautant plus
prcieux quil nexiste au sein des Etats aucun reprsentant lu, ou que les autorits en place ont perdu toute
lgitimit. Voir S/PV.5264 du 20 septembre 2005, Le rle de la socit civile dans la prvention et le rglement
pacifique des diffrends, dclaration de M. KALOMOH Sous-Secrtaire gnral aux affaires politiques, p. 3.

292
Dans lappui quelles portent laction de rtablissement des Etats effondrs que
mnent les oprations de consolidation de la paix, la socit civile peut jouer deux rles
essentiels : un rle de protection des droits de lhomme et un rle de dveloppement
communautaire et dlargissement du dialogue politique710. Le professeur Grard CAHIN,
considrant le continent africain, pense que ces rles complmentaires permettent de favoriser
lancrage sociologique de la lgitimit de lEtat et au-del la prennit de la paix consolide :
la reconnaissance des syndicats et la multiplication des associations et des ONG locales
attestent du rle croissant de la socit civile dans les transitions dmocratiques africaines.
En Angola, et en Sierra Leone, celles-ci tentent de plus en plus ouvertement de peser sur le
rglement politique du conflit, contraignant lONU, qui la longtemps ignore, lassocier
plus troitement aux structures de consolidation de la paix. Mais le rle de la socit civile et
aussi encourag par les institutions financires internationales pour faire contrepoids
ltatisation de lconomie, et sous-tend la notion de dveloppement participatif par
laquelle, ces dernires entendent corriger, sans les remettre en cause, les effets ngatifs des
programmes dajustement structurels 711.
La pratique des oprations de consolidation de la paix montre quelles ont toutes
bnfici de lappui de la socit civile. Au Timor-Leste, par exemple, dans le cadre de la
MINUT, le Secrtaire gnral indique quau cours de ltat de sige, le Mdiateur a men,
avec des reprsentants de la MINUT et de lorganisation non gouvernementale locale HAK
710

S/PRST/2005/42 du 20 septembre 2005 : Le Conseil a relev quune socit civile robuste et ouverte tous
pouvait jouer un rle de premier plan au sein des communauts, modeler lopinion publique et faciliter la
rconciliation de communauts en conflit. Le Conseil a soulign le rle de relais que les acteurs pertinents
pourraient jouer en permettant aux parties en conflit de passer au dialogue et dautres mesures de confiance .
Voir galement ABIEW Kofi and KEATING Tom, Defining a role for civil society: Humanitarian NGOs and
Peacebuilding operations, in KEATING Tom & KNIGHT Andy (edited by), Building sustainable peace,
Edmonton, The University of Alberta Press, 2004, p. 95: There is a considerable body of evidence to suggest
that NGOs are increasingly active as a result of the absence of local authorities, the disinterest and fatigue of
donor governments, and the limited capacity of international institutions. INGOs () have increasingly been
called upon to perform their humanitarian tasks alongside multilateral military contingents operating partly as
peace enforcement and partly as peacebuilding units . Ces auteurs relvent que certaines ONG ont mme
dpass le budget de certaines autres agences des Nations unies impliques dans des activits de consolidation de
la paix. Cest le cas de lONG World Vision International qui a dpens plus de 180 millions de dollars au
Mozambique entre 1993 et 1994 tandis que le budget du PNUD plafonnait 60 millions.
711
CAHIN Grard, Les Nations Unies et la construction dune paix durable en Afrique , in MEDHI Rostane
(sous la direction de), La contribution des Nations unies la dmocratisation de lEtat, Colloque des 14 et 15
dcembre 2001. Paris, A. Pedone, 2002, p. 146. Voir aussi A/59/2005 du 23 mai 2005, Dans une libert plus
grande : dveloppement, scurit et respect des droits de lhomme pour tous, Rapport du Secrtaire gnral,
38 : La socit civile est non seulement un partenaire indispensable en vue de la fourniture de tous les services
destins aux pauvres envisags dans les objectifs du Millnaire pour le dveloppement, mais elle peut avoir un
effet catalyseur au sein de chaque pays en faisant campagne pour le dveloppement, en mobilisant de larges
mouvements dopinion et en exerant une pression populaire sur les dirigeants pour les amener respecter leurs
propres engagements .

293
Foundation , des visites de suivi dans les zones o oprait le Commandement adjoint afin de
recenser les violations. Ces visites ont donn lieu ltablissement de trois rapports destins
au Parlement712.
En Sierra Leone, par exemple, les parties laccord de Lom du 07 juillet 1999, ont
convenu ds le dpart que la Commission de consolidation de la paix institution centrale du
processus de paix dans cet Etat, verrait 40% de ses siges revenir aux membres de la socit
civile, laccord de paix prvoit en outre que trois reprsentants de la socit civile deviennent
membres de la Commission de gestion des ressources stratgiques, de la reconstruction
nationale et du dveloppement. Enfin, laccord de Lom prvoit le fonctionnement dun
Conseil des sages et des chefs religieux cens jouer le rle de mdiateur en cas de diffrence
dinterprtation au sujet de tout article de lAccord ou de ses protocoles713. Lactivit mene
par la MINUSIL dont le mandat est de cooprer lexcution de lAccord de paix avec le
gouvernement et toutes les parties, a t renforce, de cette manire, par la participation de la
socit civile ainsi pu rencontrer les aspirations de la socit civile dans le domaine de la
rconciliation nationale et du rtablissement de la confiance, et travailler de concert avec elle
pour leur accomplissement. Laction de la Commission de consolidation de la paix dirige par
Johnny Paul KOROMA, a jou un rle dcisif notamment en contribuant la libration du
personnel de la MINUSIL retenus par le Front Uni Rvolutionnaire (RUF)714. En Sierra
Leone, o la rforme long terme de lappareil judiciaire et les dtentions arbitraires et
prolonges constituent un problme rcurrent pour la consolidation de la paix, laction de la
MINUSIL a galement pu stendre, des activits de veille ou de monitoring, dans le
domaine des droits de lhomme et des prisons, grce la coopration des organisations locales
de dfense des droits de lhomme. Cette collaboration a permis une nette amlioration de la
situation des droits de lhomme en Sierra Leone715. Le Secrtaire gnral note toutefois le
caractre relativement faible de la socit civile en Sierra Leone qui nest pas encore en
mesure dassurer la dfense intgrale des droits conomiques, sociaux et culturels, accentue
par la faiblesse du systme judiciaire, le chmage des jeunes et linsuffisance des services de

712

S/2008/501 du 29 juillet 2008, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission intgre des Nations Unies au
Timor-Leste (pour la priode du 8 janvier au 8 juillet 2008), 29.
713
S/PV.4993 du 22 juin 2004, Le rle de la socit civile dans la consolidation de la paix aprs les conflits,
intervention de M. PEMAGBI, reprsentant permanent de la Sierra Leone, p. 6.
714
S/RES/1270 du 22 octobre 1999, 8 et 17. Voir aussi S/2000/751 du 31 juillet 2000, Cinquime rapport du
Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies en Sierra Leone, 5.
715
S/2004/724 du 10 dcembre 2004, Vingt-quatrime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies en Sierra Leone, 22 et 23.

294
base716. Enfin, le domaine sanitaire a vu lui aussi intervenir les organisations non
gouvernementales internationales et locales aux cts de lONUSIDA, de la MINUSIL et de
lEquipe de pays pour conduire des programmes de formation sous formes dactivits de
sensibilisation et de conscientisation concernant le VIH/sida auprs des diffrents groupes
vulnrables et des forces armes717.
En Hati, la participation de la socit civile au processus de consolidation de la paix
est elle aussi envisage pour donner davantage defficacit aux mesures de rtablissement de
lEtat. Le Conseil de scurit est en effet revenu plusieurs reprises dans ses rsolutions pour
encourager le gouvernement hatien et tous les acteurs de la vie politique, sociale et
conomique renforcer le dialogue dmocratique et forger le consensus le plus large et le
plus ouvert possible. Limpulsion et la volont politique du Gouvernement tant
indispensables pour renforcer la gouvernance et les capacits nationales en vue de relever les
dfis prioritaires auxquels il doit faire face718. La rsolution 1542 (2004) qui fonde le mandat
de la MINUSTAH lui confie notamment le mandat de soutenir les institutions et groupes
hatiens de dfense des droits de lhomme dans leurs efforts de promotion et de dfense des
droits de lhomme, en particulier ceux des femmes et des enfants, afin que les auteurs de
violations des droits de lhomme soient tenus personnellement den rpondre et que les
victimes obtiennent rparation ; elle souligne encore le rle des organisations non
gouvernementales dans la promotion du dveloppement conomique et social dHati pour
que le pays puisse retrouver et conserver une stabilit et faire reculer la pauvret719.
La socit civile locale hatienne a contribu renforcer le travail de la brigade spciale
denqute cre par la MINUSTAH, elle a encore jou un rle de premier plan avec laide des
organisations non gouvernementales internationales dans la prise en charge des enfants
soldats. Le Secrtaire gnral rapporte mme la signature dun accord spcial entre ces
organisations, la MINUSTAH et les ministres de la justice et des affaires sociales, en vertu
duquel le dsarmement, la dmobilisation et la rintgration des enfants qui font partie des

716

S/2005/596 du 20 septembre 2005, Vingt-sixime rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations
Unies en Sierra Leone, 29 et 30.
717
Idem, 38.
718
Voir notamment S/RES/1840 du 14 octobre 2008, prambule.
719
S/RES/1542 du 30 avril 2004, 7 (III), 8 et 13.

295
bandes devraient tre assurs en dehors du systme de justice pnale720. La socit civile en
Hati, comme en Sierra Leone continue cependant daccuser des signes de grande faiblesse et
ne peut, en dfinitive, rendre que des services dinformation et jouer le rle de banque de
donnes et dinitiatives en faveur du processus de consolidation de la paix. Les efforts de la
MINUSTAH continuent de se concentrer sur le renforcement des capacits des diffrentes
organisations de la socit civile au niveau local, les organisations non gouvernementales
internationales ne prsentent que des contacts rduits et le plus souvent informels avec la
MINUSTAH, elles sont, sur le plan juridique lies lEtat sur le territoire duquel elles
interviennent.
La participation de la socit civile a permis de mettre en vidence le rle que jouent
les femmes dans un processus de consolidation de la paix et laide ou lappui quelles peuvent
apporter aux oprations qui en ont la charge. Cest que lautonomisation de la femme au sein
des socits se relevant dun conflit arm peut tre facteur de russite721. Dans ce cadre, le
Conseil de scurit a adopt la rsolution 1325 (2000), celle-ci engage les gouvernements
inclure la voix des femmes dans les ngociations de paix ainsi qu les protger contre les
exactions commises en temps de guerre. Le Conseil de scurit y rappelle le rle prpondrant
de la femme pour linstauration dune paix durable et pour la rconciliation et raffirme le
rle important que jouent les femmes dans la consolidation de la paix soulignant quil importe
quelles participent sur un pied dgalit tous les efforts visant maintenir et promouvoir
la paix et la scurit, quelles y soient associes et quil convient de les faire participer
davantage aux dcisions prises en vue de la prvention et du rglement des diffrends : ()
si les effets des conflits arms sur les femmes et les petites filles taient mieux compris, sil
existait des arrangements institutionnels efficaces pour garantir leur protection et si les
femmes et les petites filles taient mieux compris, sil existait des arrangements institutionnels
efficaces pour garantir leur protection et si les femmes participaient pleinement au processus

720

S/2005/313 du 13 mai 2005, Rapport du Secrtaire gnral sur la Mission des Nations Unies pour la
stabilisation en Hati, 33-34.
721
Le Conseil de scurit a reconnu ou raffirm les liens existant entre les questions intressant les femmes et
les autres questions thmatiques dont il tait saisi, notamment la protection des civils lors des conflits arms
(S/PRST/2008/18), les enfants et les conflits arms (S/PRST/2008/6), la paix et la scurit en Afrique
(S/PRST/2008/4), le maintien de la paix et de la scurit internationales (S/PRST/2007/31) et la rforme du
secteur de la scurit (S/PRST/2007/3). Voir galement S/RES/1325 du 31 octobre 2000.

296
de paix, le maintien et la promotion de la paix et de la scurit internationales seraient
facilits 722.
Lanalyse de la pratique des oprations de consolidation de la paix montre que cellesci ne se sont pas limites aux mesures de renforcement institutionnel et interinstitutionnel,
mais que dans la poursuite de leur finalit qui est dempcher la reprise des hostilits elles a
galement orient ses efforts vers la dfinition et la mise en uvre dune nouvelle forme de
gouvernance politique capable de garantir la paix sa prennit et mme de favoriser le
dveloppement des Etats destinataires de ces mesures. Cette forme de gouvernance est fonde
sur lEtat de droit et le respect des pratiques dmocratiques qui en dcoule.

722

S/RES/1325 du 31 octobre 2000, prambule. Le Groupe de travail des ONG sur les femmes et la paix et la
scurit internationales incita le Conseil de scurit organiser un dbat thmatique sur le rle des femmes dans
la paix et la scurit internationales. Aprs une sance tenue selon la formule Arria et un dbat public, le Conseil
adopta la rsolution 1325 (2000).Cette rsolution a t suivie de sept dclarations du Prsident du Conseil qui
contiennent des directives supplmentaires sur les moyens de pleinement mettre en uvre la rsolution.
S/PRST/2001/31, SPRST/2002/32, S/PRST/2004/40, S/PRST/2005/52, S/PRST/2006/42, S/PRST/2007/5 et
S/PRST/2007/40. La rsolution 1325 (2000) a galement donn lieu la constitution du groupe des Amis de la
1325 dirige par le Canada, qui joue un rle de catalyseur dans laction intergouvernementale en faveur de son
application. Felicity HILL indique que la formule Arria a permis aux reprsentants des ONG de femmes de
Sierra Leone, du Guatemala, de Somalie et de Tanzanie dexpliquer leur travail, de dmontrer leurs comptences
et de soumettre des recommandations sur un grand nombre de questions. Voir HILL Felicity, Le point de vue
des ONG : les organisations non gouvernementales et le Conseil de scurit , Forum du dsarmement, 1-2002,
p. 32. Toutes dclarations fates par les ONG de femmes lors de cette runion sont disponibles ladresse
suivante : www.peacewomen.org, consult le 10 juillet 2009. Voir aussi S/2008/622 du 29 octobre 2008, Les
femmes, la paix et la scurit, Rapport du secrtaire gnral, 15 : Le Conseil de scurit collabore
troitement avec la socit civile en organisant des runions fondes sur la formule Arria sur certaines questions
thmatiques. Ces contacts ont permis au Conseil de recueillir des renseignements utiles et de dialoguer avec les
organisations non gouvernementales locales

297
Chapitre II : La tentative de promouvoir une gouvernance fonde sur lEtat de droit
Lanalyse de la pratique des oprations de consolidation de la paix, dans ses
dveloppements les plus rcents, propose aujourdhui plus que jamais, le respect de la lgalit
au sein des Etats, comme moyen par excellence de confrer davantage defficacit aux
mesures de consolidation de la paix. LEtat de droit, parce quil garantit le respect de cette
lgalit, permet linstauration dune forme de gouvernance politique propre assurer le
dpassement des cueils de toute nature rencontrs tout au long du dploiement des oprations
de consolidation de la paix et dresser les jalons dun dveloppement responsable et prpar
par lEtat lui-mme723. Le Prsident honoraire de la Cour africaine des droits de lhomme et
des peuples, le professeur Grard NIYUNGEKO dclare, ce propos, que le recours lEtat
de droit, si frquemment invoqu aussi bien par les accords de paix que les rsolutions du
Conseil de scurit, vise mettre un terme limpunit qui sest installe la faveur du
conflit et quau-del, il tend la construction dun Etat respectueux des droits de lhomme et
en fin de compte la consolidation de la paix : Lide est que la restauration dun Etat de
droit est un facteur de paix, dans la mesure o un tel Etat garantit et protge les droits de
chacun et dans la mesure galement o le droit prconise toujours un rglement pacifique des
conflits, notamment par la voie judiciaire quil organise. Lide, en dautres termes, est quil
est possible de rtablir la paix sociale par le droit et la justice que ce dernier est cens
porter 724.
LEtat de droit est une notion assez ancienne, qui a t dfinie notamment par M. STAHL
comme un Etat qui doit dlimiter minutieusement, selon le droit, les voies et les frontires
de son activit, ainsi que la libre sphre de ses citoyens et les prserver contre toute
infraction . Selon cet auteur, lexpression Etat de droit na point de valeur en ce qui
concerne le but et la nature de la tche de lEtat, mais uniquement en ce qui concerne la nature
et le caractre de sa ralisation : quant aux ides morales, il ne doit les raliser
immdiatement et par contrainte, que dans la mesure o cette tche appartient la sphre du
droit, cest--dire dans la mesure o il est strictement ncessaire de dlimiter et de protger
723

Le recours lEtat de droit doit tre mis en parallle avec la cration au sein du Secrtariat de lOrganisation
des Nations unies dun Bureau de lEtat de droit et des institutions charges de la scurit qui confre la
pratique des oprations de consolidation de la paix, une approche plus quilibre et plus gnrale des questions
relevant de ce domaine.
724
NIYUNGEKO Grard, Accord de paix, Rsolutions du Conseil de scurit et reconstruction des socits
dans des situations post-conflictuelles : Quelle place pour lEtat de droit ? , in S.F.D.I., LEtat de droit en droit
international, Colloque de Bruxelles, Paris, A. Pedone, 2009, pp. 414 et 418.

298
la sphre dactivit de chacun. Telle est la conception de lEtat de droit ; il ne sagit point que
lEtat maintienne uniquement lordre juridique sans aucune activit administrative
dirigeante, ou mme protge uniquement les droits de lindividu. 725. Ainsi dfini, lEtat de
droit apparat fondamentalement comme une notion exempte de tout a priori idologique ou
moral, mais cependant susceptible de contamination au nom du droit quil a pour
responsabilit de garantir et protger. A cet gard, le professeur Guy CARCASSONNE, qui
dfinit lEtat de droit par opposition la situation dans laquelle lEtat na dautres limites
son action et sa volont que celles que peut fixer sa force, considre que la rgle de droit
laquelle doit se soumettre lEtat est elle-mme susceptible dtre labore ou modifie dans le
respect dautres rgles de valeur suprieure726.
Lexpression Etat de droit , Rechtsstaat en allemand et rule of law en anglais,
pntre pour la premire fois dans la jurisprudence internationale, loccasion de lavis
consultatif rendu le 4 dcembre 1935, par la Cour permanente de justice internationale et
relatif la Compatibilit de certains dcrets-lois dantzikois avec la Constitution de la Ville
libre 727. Dans son avis, la Cour permanente a assimil lEtat de droit un Etat au sein
duquel tous les organes demeurent dans les limites de la lgalit, celle-ci tant incarne par la
Constitution de la Ville libre de Dantzig : On peut relever en premier lieu que la
Constitution a dot la Ville libre dun rgime sous lequel tous les organes de lEtat doivent
demeurer dans les limites de la lgalit (Rechtsstaat, Etat de droit) . La Cour considre dans
cet avis que le principe selon lequel le rgime de la Ville libre de Dantzig correspond celui
dun Etat de droit se manifeste tout dabord dans la manire dont le Snat doit exercer ses
fonctions : ces fonctions importantes doivent toujours rester dans le cadre de la
Constitution et des lois ; se manifeste ensuite dans la manire dont la Constitution aborde

725

M. STAHL cit par KRABBE Hugo, Lide moderne de lEtat , R.C.A.D.I., 1926-III, vol. 13, p. 568. Par
sa formule, M. STAHL a t le premier exprimer cette ide que lintervention de lEtat dans la sphre juridique
des citoyens doit sappuyer sur le droit, cest--dire que lEtat ne peut faire valoir ses propres intrts quaprs
avoir apprci ces intrts du point de vue du droit. Le point fondamental, dans la doctrine de lEtat de droit,
rside donc dans la thse quaucun intrt, pas mme lintrt de lEtat, ne peut tre invoqu lencontre
dautres intrts quaprs avoir fait lobjet dune apprciation juridique pralable et aprs la reconnaissance de sa
valeur juridique, reconnaissance qui doit tre recherche soit dans le droit commun, soit dans le droit
constitutionnel et administratif. Cette doctrine est dans le droit politique actuel une vrit essentielle qui, dans les
pays cultivs, pntre de plus en plus la pratique.
726
CARCASSONNE Guy, Socit de droit contre Etat de droit , in LEtat de droit, Mlanges en lhonneur de
Guy BRABANT, Paris, Dalloz, 1996, p. 37.
727
Compatibilits de certains dcrets-lois dantzikois avec la Constitution de la Ville libre, avis consultatif du 4
dcembre 1935 : C.P.J.I. Srie. A/B, n 65. V. MORIN Jacques-Yvan, LEtat de droit : mergence dun principe
du droit international, R.C.A.D.I., 1995, vol. 254, pp. 36-37. Monsieur J.Y. MORIN rappelle que lEtat de droit
est apparu en occident, sous la forme de rule of law.

299
les droits et les devoirs fondamentaux de lindividu : On trouve des prescriptions affrentes
ces droits dans la plupart des constitutions labores depuis le dbut du XIXme sicle.
Lobjet de ces prescriptions est de dterminer la position de lindividu dans la collectivit et
de la doter des garanties juges ncessaires pour sa protection vis--vis de lEtat. Cest dans
ce sens que les mots droits fondamentaux (Grundrechte) ont toujours t compris 728.
La notion dEtat de droit sinscrit au cur mme de la mission de lOrganisation des
Nations unies, rappelle monsieur K. ANNAN qui lassimile un principe de gouvernance en
vertu duquel lensemble des individus, des institutions et des entits publiques et prives, y
compris lEtat lui-mme, ont rpondre de lobservation des lois promulgues publiquement,
appliques de faon identique pour tous et administres de manire indpendante, et
compatibles avec les rgles et normes internationales en matire de droits de lhomme729.
LOrganisation des Nations unies, dans sa mission de consolidation de la paix au sein des
Etats, a vite fait de reconnatre le bien-fond du recours lEtat de droit pour y asseoir une
paix qui soit durable plutt quinstable ou passagre. Dans la pratique des oprations de
consolidation de la paix, lEtat de droit apparat dsormais comme le moyen par excellence
pour viter ou enrayer dfinitivement toute possibilit de retour aux hostilits. Le professeur
Grard NIYUNGEKO, pense que lune des raisons qui peut expliquer la porte irnique de
lEtat de droit rside dans lassociation qui en est faite, dans les rsolutions du Conseil de
scurit notamment, certains principes et valeurs ; il sagit de la justice, des droits de
lhomme, de la dmocratie, de la bonne gouvernance mais aussi de lunit, de la solidarit, de
la comprhension mutuelle et de la tolrance, de la rconciliation nationale et du
dveloppement730. Il apparat en dfinitive que lEtat de droit permet, par un effet dengrenage
ou spill over, de stabiliser lEtat sur le plan politique, de rassurer les populations effrayes, de
rparer le tissu social abim par des annes de conflit, enfin de donner au dveloppement
toutes ses chances : Les Etats Membres reconnaissent presque tous que le renforcement de
ltat de droit constitue un aspect important des missions de paix si lon veut instaurer une
paix et une scurit durables. En consquence, le Conseil de scurit est maintenant

728

Compatibilits de certains dcrets-lois dantzikois avec la Constitution de la Ville libre, avis consultatif du 4
dcembre 1935 : C.P.J.I. Srie. A/B, n 65, pp. 54-55.
729
S/2004/616 du 23 aot 2004, Rtablissement de ltat de droit et administration de la justice pendant la
priode de transition dans les socits en proie un conflit ou sortant dun conflit, 6.
730
NIYUNGEKO Grard, Accord de paix, Rsolutions du Conseil de scurit et reconstruction des socits
dans des situations post-conflictuelles : Quelle place pour lEtat de droit ? , in S.F.D.I., LEtat de droit en droit
international, Colloque de Bruxelles, Paris, A. Pedone, 2009, pp. 408-409.

300
davantage enclin inclure dans les mandats quil dlivre des responsabilits touchant aux
droits de lhomme, la police et aux systmes judiciaires, juridiques et pnitentiaires 731.
Le recours lEtat de droit opr par les oprations de consolidation de la paix se
heurte cependant dans la pratique une absence de dfinition conventionnelle suffisamment
universelle qui comprendrait notamment lnumration des lments qui la compose. En
labsence dune telle dfinition, nous ne pouvons que nous appuyer sur la diversit des textes,
tantt obligatoires tantt dclaratoires, de mme que sur la doctrine et la jurisprudence, faisant
tat de lEtat de droit. Il en ressort que la notion dEtat de droit est avant tout une notion
plurielle ou composite faisant appel une multiplicit dlments au rang desquels figurent
notamment les principes de la primaut du droit, de lgalit devant la loi, de la responsabilit
au regard de la loi, de lquit dans lapplication de la loi, de la sparation des pouvoirs, de la
participation la prise de dcisions, de la scurit juridique, du refus de larbitraire et de la
transparence des procdures et des processus lgislatifs732. Ces diffrents lments qui
recouvrent, dune certaine manire, la ralit de la notion dEtat de droit et auxquels recourent
les oprations de consolidation de la paix, peuvent tre ramens dans la Charte des Nations
unies deux lments principaux, savoir, le respect des droits de lhomme et le respect du
droit des peuples disposer deux-mmes (section I).
Lapprofondissement de cette nouvelle perspective permet dobserver que le recours lEtat
de droit conduit transformer la perception de ce que doit tre un Etat au sens du droit
international. En dautres termes elle aboutit dune certaine manire, la rinvention du
modle de lEtat qui reposerait dsormais au-del de ses lments constitutifs et au-del de
leffectivit probante ou non de son autorit politique, sur la condition dmocratique du
fonctionnement de ses institutions. Ainsi, drivant dune interprtation large et finaliste de la
Charte des Nations unies, interprtation soutenue par la production normative subsquente
la dtermination dun noyau central la notion dEtat de droit, il est possible de soutenir que
la notion dEtat de droit telle que lentend la Charte des Nations unies, constitue le ct pile
731

A/61/636-S/2006/980 du 14 dcembre 2006, Unisson nos forces : renforcement de laction de lONU en


faveur de ltat de droit, Rapport du Secrtaire gnral, 7. Le Prsident du Conseil de scurit a lui aussi
soulign quil tait important et mme urgent de rtablir la justice et ltat de droit dans les socits qui sortaient
dun conflit, non seulement pour surmonter les effets des exactions commises dans le pass mais aussi pour
promouvoir la rconciliation nationale et contribuer empcher le retour du conflit. Voir ce propos
S/PRST/2004/34 du 06 octobre 2004 et S/PRST/2006/28 du 22 juin 2006 intituls Renforcement du droit
international : tat de droit et maintien de la paix et de la scurit internationales .
732
S/2004/616 du 23 aot 2004, Rtablissement de ltat de droit et administration de la justice pendant la
priode de transition dans les socits en proie un conflit ou sortant dun conflit, 6.

301
dune autre notion quelle tendrait riger en principe du droit international, celui de la
lgitimit dmocratique des Etats. En effet, parce que reposant sur lide dun principe de
lgitimit dmocratique et, parce que la dmocratie est synonyme de protection pour les droits
de lhomme et lexercice du pouvoir par le peuple, les oprations de consolidation de la paix
des Nations unies vont se consacrer toutes entires linstauration de lEtat de droit au sein
des Etats dfaillants (section II).

Section I : La notion dEtat de droit dans la Charte des Nations unies


La Charte des Nations unies ne fait mention aucun endroit de son texte de
lexpression Etat de droit . La raison de cette situation pourrait tre recherche dans le fait
notamment quau moment de la rdaction de son texte, lEtat de droit, entendu comme cet
Etat qui repose sur le droit, pouvait tre peru comme redondant et surtout comme susceptible
de renforcer les vellits souverainistes de certains Etats peu regardant quant la question des
droits de lhomme et des liberts fondamentales. A cela sajoute que ltendue de la protection
des droits de lhomme cette poque diffre grandement de celle quon lui reconnat
aujourdhui. Ce nest donc que trois annes aprs lentre en vigueur de la Charte des Nations
unies, que lAssemble gnrale tablit dans la Dclaration universelle des droits de lhomme
un lien entre droits de lhomme et Etat de droit considrant quil est essentiel que les droits
de lhomme soient protgs par un rgime de droit pour que lhomme ne soit pas contraint,
en suprme recours, la rvolte contre la tyrannie et loppression .
Dans cette dclaration, lAssemble gnrale est alle jusqu souligner le fait que dans la
Charte des Nations unies, les peuples ont proclam leur foi dans les droits fondamentaux de
lhomme, dans la dignit et la valeur de la personne humaine, dans lgalit de droits des
hommes et des femmes733. Il y a donc du point de vue de cette dclaration universelle, la
reconnaissance quil y aurait dans la Charte des Nations unies, les lments matriels
constitutifs de ce que doit reprsenter aujourdhui un Etat de droit. Elments matriels
articuls autour de la question des droits de lhomme ( 1) et autour de la question de
lorganisation du pouvoir politique ; la volont du peuple est le fondement de lautorit des

733

A/RES/217 (III) du 10 dcembre 1948, Charte internationale des droits de lhomme, A. Dclaration
Universelle des droits de lhomme, prambule.

302
pouvoirs publics reprend la Dclaration ( 2)734. Par ailleurs, lobiter dictum dvelopp par
la Cour permanente de justice internationale, autour des notions de primaut du droit et de
respect des droits fondamentaux de lhomme, lamne considrer que la Constitution de la
Ville libre de Dantzig dveloppe un rgime politique fond sur lEtat de droit. Il y a donc de
ce point de vue un lien substantiel entre lEtat de droit, le respect des droits fondamentaux et
le rgime politique de lEtat735.

1 : Le respect des droits de lhomme et des liberts fondamentales


La Charte des Nations unies, instrument conventionnel rgi par le droit international,
donne de prcieuses indications sur le comportement quelle attend de chacun de ses Etats
membres. Ces indications, qui portent essentiellement sur le comportement quentretiennent
entre eux les Etats membres de la communaut internationales, intressent galement dans la
limite des buts de lOrganisation, les rapports que sont susceptibles dentretenir ces mmes
Etats avec les individus, personnes physiques, qui ressortent de leur comptence. Ds le
prambule de la Charte, en effet, les peuples des Nations unies proclament leur foi dans les
droits fondamentaux de lhomme, dans la dignit et la valeur de la personne humaine, dans
lgalit des droits des hommes et des femmes. Madame Louise ARBOUR et monsieur Mac
DARR