Versin Preeliminar del Libro: Finanzas Pblicas en Amrica Latina - la economa poltica.

Csar Giraldo
(Con la colaboracin de Jairo Bautista, Diana Mrtigo, Marisol Perilla, Heidi Saray). Esap, Ediciones Desde,
Abajo. Segunda Edicin. 2009. Bogot. ISBN: 978-958-8093-03-01

& INTRODUCCIN GENERAL

El presente trabajo tiene como propsito presentar un panorama general del tema de
las finanzas pblicas para pases en desarrollo, con nfasis en Amrica Latina. Se har referencia a cuatro temas: (1) Gasto, (2) Presupuesto (3) Descentralizacin e (4) Ingresos Pblicos. El tema de la descentralizacin es nuevo con respecto a la primera edicin, mientras
que por otro lado los dems han sido actualizados y ampliados.
Los paradigmas actuales sobre las finanzas pblicas surgen de los programas de
ajuste y "reforma estructural" que se han venido aplicando en la regin despus de la crisis
de la deuda externa de 1982, y tienen como principio ideolgico la vigencia del mercado y
el desmonte del intervencionismo estatal. El diseo de estos programas ha estado fuertemente influenciado por los organismos financieros internacionales, en especial Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) y Banco Interamericano de Desarrollo
(BID). Esto es lo que se conoce como el "Consenso de Washington". Si bien este paradigma est siendo abandonado por algunos pases de la regin, en otros est vigente, adems
que a pesar del ascenso de gobiernos que buscan alternativas diferentes, esas alternativas
pueden estar condenadas a repetir lo que dicen combatir por el desconocimiento de naturaleza del paradigma. Aqu se aspira avanzar en el conocimiento de dicho paradigma en lo
que se refiere a las finanzas pblicas.
Hay quienes piensan que la discusin de las finanzas pblicas es un asunto esencialmente tcnico o que hace parte de la ciencia positiva. Es comn encontrar quienes piensan que las finanzas pblicas son una extensin de las privadas, sin embargo, mientras que
en las privadas las decisiones dependen de la rentabilidad, riesgo y liquidez de un activo
financiero, en las pblicas las decisiones son polticas. Reflejan, por ejemplo, la mayor
prioridad que una sociedad le da al gasto social frente a otros, como es el caso de la seguridad interna, la forma como se le reconocen los derechos a las personas de tercera edad, el
papel del Estado frente al desarrollo econmico, los pactos legales y constitucionales respecto al reparto de competencias y recursos entre los niveles nacionales y subnacionales. La
lista se puede alargar, pero todo corresponde a arreglos polticos que se hacen a lo largo de
la historia de las distintas naciones.
Desde la perspectiva poltica un elemento especfico de las reformas del Consenso
de Washington es la fuerte preeminencia que han tenido los voceros del capital financiero
en su adopcin. En el caso de Amrica Latina no se puede pasar por alto el hecho que la
crisis de la deuda externa de comienzos de los ochenta puso a los pases de la regin en una
posicin desfavorable frente a la banca acreedora, tanto de origen comercial como multilateral. Y en las negociaciones con los acreedores los pases debieron aceptar condicionalidades orientadas a la introduccin de reformas dirigidas hacia la economa de mercado
(Chesnais 1996, 46-48). Las presiones del capital financiero se dan por canales formales y
no formales. Estos ltimos consisten en la sancin que los mercados internacionales de capitales hacen de las demandas de financiamiento de los pases, a travs de diferentes meca-

nismos tales como el "riesgo pas"1 y las firmas calificadoras de riesgo. Esa sancin depende de los equilibrios macroeconmicos de los pases (en especial el equilibrio fiscal y el de
la balanza de pagos), de la regulacin financiera (rgimen libre de tasa de cambio, banco
central independiente), del compromiso y la capacidad de la autoridad financiera para defender la estabilidad de la tasa de cambio y la de los precios domsticos, del menor grado
de tributacin al capital, de la eliminacin a los controles sobre movimientos de capital, de
la flexibilizacin de la regulacin financiera, de la privatizacin de la seguridad social y de
los servicios pblicos en general.
En cuanto al equilibrio fiscal mencionado, se debe sealar que las decisiones en este
campo significan aumentos en impuestos y en los precios de los bienes pblicos (tarifas), y
del recorte del gasto gubernamental. Pues bien, determinar quin pone los nuevos recursos
y quin sufre los efecto del recorte del gasto (por ejemplo: los maestros, las universidades,
los militares, los hospitales, etc.) es una respuesta de carcter poltico, de manera que la
presin que ejerce el poder financiero es de naturaleza poltica.
En cuanto a los canales formales, se dan principalmente a travs de los organismos
financieros multilaterales (en especial el FMI y Banco Mundial), y para el caso de Amrica
Latina hay que agregar el BID y las autoridades econmicas de los Estados Unidos. En el
caso de este pas, para la regin se aplica la consideracin general que hacen Aglietta
(1987): "El pas que tiene la divisa clave asume la obligacin de proveer la liquidez internacional para todo el sistema. Los otros pases (en este caso los latinoamericanos) asumen
la obligacin de ajustarse a una regla de cambio en la cual el rigor puede ser ms o menos
estricto" (p. 97). Todos estos organismos residen en Washington D.C., y dado el rol determinante que jugaron la determinacin de las reformas de la regin, dio origen a la expresin del "Consenso de Washington".
El Banco Mundial ha jugado un papel central en las tres ltimas dcadas (el BID para el caso de Amrica Latina en general se sujeta a los patrones del Banco Mundial), en
razn de sus Prstamos de Ajuste Estructural (Structural Adjustment Lending), los cuales
estn atados a reformas institucionales y a la adopcin de polticas pblicas. Ya en los 60s
el Banco mostraba preocupacin por el ambiente econmico e institucional en el cual se
desenvolvan los proyectos que financiaba, debido a que observaba que muchos proyectos
fracasaban por este aspecto. En este sentido se comenzaron a introducir algunos condicionamientos de carcter sectorial. Pero fue en los 80s cuando el Banco se movi a los prstamos de ajuste estructural los cuales no estaban dirigidos al financiamiento de componentes
especficos de inversin, como era la tradicin de la institucin. En realidad estos prstamos constituyeron una refinanciacin de la deuda de los pases con el Banco, y con otro
tipo de organismos como por ejemplo la banca privada, en la medida en que lo que se pagaba a tales organismos se financiaba con los recursos del Banco. Desde el punto de vista
del pas en la operacin no sala ni entraba una sola divisa, se trataba de ajustes contables,
crditos nuevos (contratados por el Gobierno Nacional) que servan para amortizar los viejos, proceso que llevaba a que la deuda la fuera quedando en cabeza del Gobierno Nacional,
de manera tal que las condicionalidades de los crditos nuevos se negociaban con la Nacin
y abarcaban el diseo institucional y las polticas pblicas del pas en cuestin. En la doctrina del Banco los pases son libres de aceptar dichas condicionalidades, pero cuando los

Puntos bsicos (puntos porcentuales multiplicados por 100) de lo que debe reconocer un pas por intereses
en dlares de sus bonos colocados menos los intereses que pagan los bonos del Tesoro de los Estados Unidos.

pases requieren de los recursos difcilmente se podan negar a ellas (Mosley, Harrigan y
Toye 1991, 27-36) (Garay 1991, 40).
Lo que aqu se ha venido diciendo significa que los poseedores del capital financiero han venido acumulando poder econmico, lo que se conoce como la financiarizacin de
las economas (Giraldo 2007, Cap. 3), y que a travs de un proceso poltico los representantes del capital financiero han promovido reformas que buscan adecuar la regulacin econmica y social de tal forma que sus intereses sean beneficiados. De acuerdo con Lordon
(2000, 38-39) el proceso refleja la tensin, nunca resuelta en el capitalismo, entre capital
industrial y capital financiero. Nos dice el autor "Segn el rgimen de crecimiento, segn la
coyuntura poltica, se form un bloque hegemnico que lo sostiene, es un polo o el otro el
que tiene la ventaja" (p. 38). Para el caso de los pases del centro despus del fordismo la
balanza se aleja del capital industrial. En el caso de Amrica Latina resulta exagerado sealar que hubo fordismo y capital industrial, ms bien sealar que hubo una regulacin que
favoreca al capital manufacturero, y por eso se promovi el intervencionismo estatal bajo
los principios del Modelo de Sustitucin de Importaciones, MSI.
Es evidente que la burguesa manufacturera perdi el control del aparato estatal
frente a la financiera con las reformas del Consenso de Washington. Esto nos lleva a que el
anlisis debe remitirse a la composicin de clases sociales que est en la base del proceso
econmico, y su relacin con la representacin de tales clases en el orden poltico. En la
medida en que esa representacin no corresponda a los poderes dominantes en el orden
econmico, se generan procesos que llevan a un cambio en el orden poltico, procesos que
pueden suscitarse de forma gradual o violenta. Esta ltima posibilidad se puede expresar a
travs de una crisis financiera, una explosin social, o una accin militar. O una combinacin total o parcial de todos estos factores. El caso de Latinoamrica ese cambio se dio a
travs de la crisis de la deuda externa de comienzos de la dcada del ochenta.
Sin embargo a esta altura surge la pregunta si las reformas son producto del proceso
del ascenso del capital financiero (financiarizacin) o de la ideologa neoliberal. Las reformas no pueden ser presentadas como forma de beneficiar al capital financiero porque las
deslegitimara. Toda reforma para ser legitimida debe ser presentada como producto de la
razn y en beneficio del inters general de la sociedad, y para ello es necesario construir
todo un andamiaje terico que permita crear una nueva dominacin simblica. Los smbolos sirven como instrumento de integracin social, en la medida que son instrumentos de
conocimiento y comunicacin, y hacen posible un consenso sobre el sentido del mundo
social que contribuye fundamentalmente a la reproduccin del orden social (Bourdieu 2001,
205-206).
Lo que se acaba de decir cobra sentido si tenemos en cuenta la batalla de las instituciones del Consenso (en especial el Banco Mundial, el BID y el FMI) contra los Estados
latinoamericanos y la denuncia que hicieron de sus polticas, acusndolas de ineficientes y
generadoras de rentas en beneficio de determinados sectores. Y en esta batalla alinearon
medios de comunicacin (con frecuencia controlados por grupos econmicos), centros acadmicos (universidades y centros de consultora), creando una corriente de opinin pblica
nacional e internacional que llev a que los sectores que tenan el dominio de los Estados
latinoamericanos perdieran el control del poder simblico, lo que a la postre cre el camino
para perdieran el poder poltico.
Desde el punto de vista de la academia, la ideologa del mercado tambin ha sido
transmitida a travs de la tecnocracia, la cual, de una parte, ha recibido formacin acadmica en esta direccin, y de la otra, se volvi funcional al discurso de mercado que proviene

de los organismos financieros internacionales. En cuanto lo primero, ello es consecuencia

de la menor aceptacin en los medios acadmicos desde la dcada del setenta de las propuestas que propendan por el intervencionismo estatal, como resultado de: prdida de efectividad de las polticas keynesianas de activismo fiscal, burocratizacin y corrupcin de los
sectores pblicos, y fracaso econmico de los llamados pases socialistas. En cuanto a lo
segundo, los miembros ms "brillantes" de dicha tecnocracia participan en consultoras
financiadas con recursos que provienen de los organismos financieros multilaterales, gestionan y ejecutan proyectos financiados por los mismos organismos cuyo xito de antemano
ya es avalado por ellos, tienen contacto con las misiones extranjeras enviadas a discutir la
poltica econmica y sectorial, y se educan en el exterior, en pases desarrollados, lo que les
permite crear una "academia invisible" de personalidades acadmicas de los centros de
educacin superior que es utilizada para reforzar los paradigmas adoptados2.
Como lo menciona Lordon (1997, 14-15, 67-69) las reformas son objeto de deliberacin pblica y su longevidad reposa en gran parte de su capacidad de reproducirse intelectualmente. Una doctrina de un rgimen de poltica econmica tiene su raz en un conjunto de referencias tericas que son fcilmente identificables, y su origen normalmente es
universitario. En este punto habra que agregarle a Lordon que en el caso latinoamericano
adems de universitario tambin la fuente se identifica en las instituciones de la metrpoli
(o para decirlo ms directamente: en las instituciones del Consenso de Washington). Sin
embargo las referencias tericas requieren de una reelaboracin para que pueda ser apropiada por la clase poltica y traducida a su propia retrica. El discurso "cientfico" es apropiado por voceros "autorizados" por mltiples medios (creadores de opinin pblica, mediadores entre las esfera acadmica y poltica, voceros institucionales).
El discurso que se invoca es el liberalismo, y se promueven las llamadas "reformas
estructurales", las que hacen referencia a remover todas las estructuras que no permiten el
libre funcionamiento de los mercados (Selowsky 1990). En este sentido las reformas tienen
dos dimensiones. La primera, corresponde a disminuir la intervencin del Estado para dejar
un mayor juego al mercado, y cuando esta intervencin sea indispensable debe realizarse
con los criterios e instrumentos ms cercanos a los que empleara el mercado. La segunda,
las reformas al Estado estn acompaadas con reformas a los mercados para que estos acten de manera ms libre, sin las distorsiones que introducen los controles y la intervencin
estatal. Este segundo punto es lo que se conoce como la flexibilizacin, la cual se expresa
en el mercado de bienes con la apertura comercial, en el de capitales con la desregulacin
financiera, y en el laboral con la flexibilizacin de la relacin salarial.
El advenimiento del paradigma del mercado se posibilita por el agotamiento del
modelo de desarrollo basado en el intervencionismo estatal, agotamiento que se puso en
evidencia con la crisis de la deuda externa de Amrica Latina a comienzos de la dcada del
ochenta. El modelo intervencionista se fue construyendo a partir de la crisis de los aos
treinta, cuando comenz a gestarse el Modelo de Sustitucin de Importaciones, MSI (Giraldo 1996).
El diagnstico que hacen los defensores del paradigma es que el intervencionismo
estatal es perjudicial porque crea distorsiones econmicas, las cuales no permiten que el
mercado conduzca hacia una asignacin eficiente de los recursos productivos. En el caso de
2

Los elementos del anlisis fueron tomados de la investigacin dirigida por Edgard Reveiz (1977), ya que
dichos elementos no slo continan vigentes sino que se volvieron ms relevantes de lo que eran en su momento. El trmino "academia invisible" es tomado de all.

Amrica Latina la crtica al intervencionismo tambin se acompaa de la crtica al modelo

de desarrollo basado en la expansin mercado interno. Se seala que la proteccin del mercado interno genera un agotamiento de las posibilidades de expansin y atraso tecnolgico
por falta de competencia, y produce la existencia de sectores rentistas que se benefician con
la proteccin, en contra de los intereses del consumidor.
De manera que el desarrollo de un modelo econmico basado en una mayor vigencia el mercado, y en un menor papel del Estado, debe estar acompaado de la apertura econmica (Banco Mundial 1991, p.37). El mercado interno no slo se agota por dejar de ser
una fuente de expansin econmica, si no adems hay que reconocer el hecho que la economa mundial se ha globalizado. Este planteamiento tambin incide en la conformacin de
las finanzas pblicas (Banco Mundial, p.2.). Por ejemplo, se dice que la globalizacin obliga a reducir los impuestos al capital y fomentar la privatizacin con el propsito de atraer la
inversin extranjera, y exige mantener la estabilidad macroeconmica principalmente a
travs de un ajuste fiscal (ms impuestos y menos gastos) con el fin de hacer frente a la
mayor volatilidad de los mercados financieros internacionales.

OBJETIVO DEL TRABAJO

El objetivo del presente trabajo es hacer una presentacin sistemtica de los temas
de finanzas pblicas, tal como el debate se presenta en la actualidad. Este trabajo se hace
necesario en razn que existe una gran cantidad de literatura en la cual, de manera fragmentaria, se tratan los temas que aqu se presentan. La falta de una presentacin ordenada de los
temas ha hecho que no se comprenda que las reformas que se han venido introduciendo en
Amrica Latina en materia de las finanzas pblicas son coherentes con el modelo econmico, social y poltico que en la regin ha tenido vigencia desde las dos ltimas dcadas del
siglo pasado. Es preciso hacer la advertencia que en el presente trabajo no se ampliarn los
temas relacionados con la deuda pblica y la privatizacin, tarea que queda inconclusa por
ahora.
No se debe considerar que las finanzas pblicas (al igual que cualquier otra materia)
son una recopilacin, bajo la forma de manual, de frmulas y conceptos que se repiten como verdades eternas que no ameritan discusiones, sobre todo si se tiene en cuenta que la
asignacin de los recursos pblicos es un acto poltico. Si bien esa asignacin tiene efectos
econmicos, sociales y polticos, que pueden ser estudiados, no se puede olvidar que los
criterios con los cuales se asignan tales recursos parten de postulados ideolgicos, los cuales pretenden ser fundamentados como producto de la razn (la bsqueda de la eficiencia,
la equidad y el bien comn) para legitimar las decisiones adoptadas.
Postulados que derivan en principios y conceptos que conforman una teora. En la
actualidad la construccin del edificio conceptual de las finanzas pblicas est basado en
las categoras neoclsicas, que parten del principio que el mercado es un orden natural de la
sociedad, donde los agentes son seres racionales que actan de manera egosta e individual
buscando maximizar su ganancia y utilidad. Sin embargo la construccin de una categorizacin diferente es una tarea que desborda nuestras capacidades, y su construccin es un
proceso social, al cual aspiramos aportar una pequea pieza.
Hay que darle tiempo al tiempo. Existe una gran dificultad para el desarrollo de la
materia, la cual se agrava en pases como los nuestros. La ausencia de una presentacin
integral de las finanzas pblicas dentro de un marco diferente del neoclsico hace que de-

bamos acudir a l, y seguramente una gran proporcin de nuestros conceptos son prisioneros de las categoras neoclsicas. Pero en vez de paralizarnos, renunciando a la tarea de la
construccin de un pensamiento social, debemos abrir el debate para que en el futuro la
discusin se vaya precisando.

PRINCIPIOS GENERALES
Desde la perspectiva neoclsica, que es el enfoque de la llamada economa estndar,
las finanzas pblicas constituyen una redistribucin de la asignacin que el mercado hace
de los recursos de una sociedad. En ese sentido las finanzas pblicas constituyen una distorsin del mercado, en la medida en que a travs de ellas se extraen recursos a los agentes
econmicos mediante el cobro de impuestos y se reasignan a travs del gasto pblico. Las
finanzas pblicas estaran haciendo una asignacin de recursos por fuera de la asignacin
que hace el mercado.
Es preciso entonces abordar los criterios que deben ser tenidos en cuenta para la redistribucin. No puede evadirse en el debate que dicha redistribucin es poltica, as los
idelogos del paradigma indiquen que se pueden introducir criterios objetivos en el reparto
de los recursos pblicos. La objetividad sera la del mercado, porque se parte del supuesto
ideolgico de que la asignacin que hace el mercado es la ms eficiente y la que permite
alcanzar el mximo de bienestar de una sociedad.
Con el objetivo de aplicar la racionalidad del mercado para la escogencia de los bienes pblicos que deben ser provistos por el Estado se hace necesario entonces la creacin
de un mercado poltico que permita la revelar las preferencias de la comunidad (Musgrave
y Musgrave 1992, p.59). Este campo de anlisis lleva a la discusin de los procesos polticos involucrados en los sistemas presupuestales, en la medida en que el Presupuesto debe
reflejar una escogencia que hace la sociedad acerca de la distribucin de los recursos pblicos. Una escogencia en torno a quin paga los impuestos y hacia dnde se dirigen los gastos financiados con tales impuestos. Sin embargo en este punto la propuesta terica se estrella con realidad ya que existe un sesgo poltico hacia el dficit fiscal (la gente quiere que
el Estado gaste pero se resiste a pagar impuestos), como se ver en el captulo sobre Presupuesto.
Antes de la vigencia del paradigma actual, el manejo de las finanzas pblicas se
deba enmarcar bajo los principios de la justicia social y la bsqueda de una mejor distribucin del ingreso, sobre la base de mantener la vigencia de una economa de mercado. Estos
principios se adoptaron con el surgimiento del Estado del Bienestar en Europa a finales del
siglo XIX, y la posterior adopcin de los principios de una poltica fiscal activa, con el surgimiento del keynesianismo en la dcada del treinta.
Se afirm atrs que las reformas propenden por la introduccin de mecanismos de
mercado y el desmonte de la intervencin estatal, las cuales han sido denominadas como el
"Consenso de Washington". No se trata de afirmar que las reformas en la regin son una
copia calcada del Consenso, ni que hayan sido aplicadas en su totalidad, ya que el proceso
tuvo resistencias y altibajos. Adems el Consenso ha evolucionado, y algunos de sus postulados iniciales se estn abandonando ante el fracaso de su aplicacin. Sin embargo, el Consenso de todas formas refleja muy bien el contenido general de las reformas ya aplicadas y
las que se estn promoviendo en el rea de las finanzas pblicas.

Las reformas del "Consenso" no pueden ser derivadas directamente de los principios
neoliberales expresados, por ejemplo, por Friedrich von Hayek (1944) y Milton Friedman
(1962). No se trata de afirmar que sean cosas diferentes y carentes de relacin, pero tampoco es evidente que la concrecin de la ideologa neoliberal expresada por dichos autores se
materializa de manera unvoca en el "Consenso". El Consenso parte de los mismos postulados del mercado que Hayek y Friedman invocaron. Un principio clave de ello es el de propender por la asignacin que hace el mercado, lo cual, expresado por la va negativa, significa no darle al Estado un papel redistributivo. En esta visin cuando el Estado redistribuye
altera la asignacin que hace el mercado, de manera que ste debe concentrarse ms bien en
fijar reglas que le den certidumbre al comportamiento de los individuos, de tal forma que se
garantice claramente la propiedad privada y la previsibilidad macroeconmica (Gill 1999).
Hasta aqu tales principios estn recogidos en el "Consenso". Pero ste va ms all.
Propende por polticas y reformas muy concretas, las cuales no se derivan directamente de
los principios generales del neoliberalismo, es ms, tales polticas, como se ver ms adelante, no siempre son consistentes con tales principios. De los principios neoliberales hacia
las polticas implcitas en el "Consenso" hay un salto demasiado largo, porque tales polticas hacen recomendaciones muy concretas y precisas que se fueron aplicando paulatinamente en Amrica Latina en las ltimas dcadas. Esto lleva a la conclusin que en la formulacin del Consenso existieron, adems de la ideologa neoliberal, consideraciones coyunturales y un proceso poltico concreto (circunscrito en el espacio, el tiempo y con actores sociales claramente identificables, o en otras palabras histricamente definido) que debe
ser dilucidado.

Con el propsito de visualizar ms claramente el contenido del Consenso es preciso

hacer una presentacin ms orgnica del mismo. Para ello es necesario mirar la tabla que se
presenta a continuacin (La explicacin entre esta presentacin orgnica del Consenso y la
presentacin formal del mismo se encuentra los recuadros 1 y 2, que aparecen al final de
esta introduccin).
Tabla 1 CONSENSO DE WASHINGTON

(presentacin orgnica)

Nivel I

Nivel II

Nivel III

Liberacin de Mercados

Polticas Pblicas

Lmites al mercado

I.I Mercado de Bienes:

- Apertura Comercial
I.II Mercado de Capitales
- Mercado Libre de Divisas
- Apertura de Capitales
- Desregulacin Financiera
I.III Mercado Laboral
- Flexibilizacin Laboral

II. I Disciplina Fiscal

II.II Focalizacin del Gasto
Subsidio a la Demanda
II.III Impuestos Neutrales
II.IV Privatizacin
II.V Descentralizacin fiscal

III.I Banco Central Independiente

III.II Sistema Presupuestal Jerarquizado (Presupuesto Pblico determinado
por autoridad fiscal sin ingerencia de
rganos de representacin popular u
otro rgano poltico)
III.III Sistema Judicial Independiente
y Fuerte.

Como se ve en la tabla, las recomendaciones de poltica del Consenso abarcan tres

niveles. El primero significa la liberacin de los tres mercados de la economa (bienes, capitales y laboral). El segundo, hace referencia a las polticas pblicas, las cuales deben darse en las condiciones ms prximas al mercado, de lo que hablaremos a continuacin. El
tercero, es lo que el Banco Mundial (1997) ha llamado las "cortapizas al mercado", que
aqu llamaremos restricciones, y que consiste en la existencia de entidades autnomas que
garanticen la disciplina macro y la vigencia de los derechos de propiedad, indispensables
para la existencia del mercado.
A continuacin vamos a destacar las polticas pblicas (segundo nivel en la tabla),
que es lo que nos interesa respecto a las finanzas pblicas. Como se ver, estas polticas
estn vigentes hoy da y hacen parte del recetario de reformas que es promovido por los
defensores de las reformas liberales. Cada una de estas polticas es justificada con los principios del mercado por los promotores del Consenso y como convenientes para el inters
general de la sociedad para lo cual se citan argumentos acadmicos tomados de la visin
neoclsica, que es la visin estndar que se ensea en las escuelas de economa, y que se
convierte en la fuente del "pensamiento nico" que pretende imponerse. Para visualizarlo
tomaremos literatura de los impulsores del Consenso, alguna de la poca en que ste se
gest, y tambin haremos algunas referencias de los argumentos acadmicos utilizados.
Ms adelante veremos que los principios que son invocados para una poltica no son compatibles con los invocados para otra, lo cual nos mostrara que no existe un discurso ideolgico integral. Las cinco polticas pblicas son, utilizando la numeracin de la tabla: II. I
Disciplina Fiscal, II.II Focalizacin del Gasto Subsidio a la Demanda, II.III Impuestos
Neutrales, II.IV Privatizacin, y II.V Descentralizacin fiscal.
II.I. Disciplina fiscal (numeracin de la tabla)
La disciplina fiscal se vuelve crucial para lograr la estabilidad macroeconmica, en especial la del sector externo, cuando se eliminan los controles externos:

los de capital, los de comercio exterior, y los de divisas. En el pasado, las economas
latinoamericanas protegan el sector externo a travs de la introduccin de controles
(de cambios, de inversin extranjera y de comercio internacional). Para garantizar la
disciplina fiscal y financiera, segn el Banco Mundial, se hace necesario ceder ciertas prerrogativas a rganos pblicos con "ciertos poderes bsicos y coercitivos"
(pp.21 y 22), ante la necesidad de "establecer contrapesos que frenen cualquier impulso de apartarse de los compromisos contrados", de manera que un control vertical por parte del ministro de hacienda sobre los temas fiscales limita el crecimiento
del gasto (hace referencia al punto III.II de la tabla), o la existencia de un Banco
Central independiente (punto III.I) evita recurrir a la expansin monetaria por motivos polticos (pp.57 y 58). Se hace necesario que en la esfera tcnica de la gestin
econmica exista cierto aislamiento de los rganos de decisin respecto a los grupos
de presin (p.132), y para ello se considera conveniente delegar en un rgano tecnocrtico la responsabilidad sobre la determinacin de poltica econmica permitiendo
alcanzar, por ejemplo, estabilidad en la balanza de pagos y baja inflacin, a pesar
que la consecuencia de todo esto es la prdida de efectividad del sistema poltico en
representar los intereses de los electores (Haggard 1995, 51, 53). Se trata de crear un
poder econmico, compuesto de un sistema presupuestal jerarquizado (con el ministro de hacienda a la cabeza -punto 3.2) que ejerza la soberana sobre los temas fiscales, y un Banco Central independiente que ejerza la soberana sobre los temas monetarios, cambiarios y financieros. Estos poderes son los que permitiran la estabilidad
macroeconmica necesaria para que el mercado pueda funcionar.
Si bien hemos dado los argumentos desde el punto de vista institucional hacia la disciplina fiscal, esta idea tambin se vena promoviendo desde la economa
standard. La defensa de la disciplina fiscal, y el ataque al activismo fiscal keynesiano se vena dando desde finales de la dcada del sesenta, con los trabajos de Milton Friedman, y la escuela monetarista. Argumentaban que los buscados efectos sobre el crecimiento con un aumento del gasto pblico eran neutralizados por (1) el
efecto "desplazamiento" (crowding out) de la inversin privada, (2) el hecho que la
tasa de empleo no poda reducirse ms all de una tasa natural de desempleo, y (3)
porque cuando se desvaneciera la "ilusin monetaria", al percibir los asalariados que
su ingreso real se ha reducido como consecuencia de la inflacin resultado del aumento del gasto pblico, presionaran aumentos reales de salario, lo que tendra
efectos negativos sobre el empleo. Posteriormente hacia mediados de la dcada del
70 Barro plante que financiar el gasto pblico con deuda (dficit fiscal) es neutralizado porque los agentes econmicos saben que ello implica el cobro de impuestos
futuros y por tanto ajustan a la baja sus decisiones de gasto, esto fue lo que se conoci como la "equivalencia ricardiana".
II.II. Focalizacin del gasto y subsidio a la demanda
Cuando el Estado deba intervenir en la provisin de bienes y servicios pblicos, debe hacerlo dentro de la racionalidad del mercado: los servicios deben ser
vendidos en un mercado (o cuasimercado) que permita funcionar adecuadamente el
sistema de precios en el proceso asignador (Molina 1999, 15). Esto es lo que lleva a
eliminar los subsidios a la oferta y el establecimiento de los subsidios a la demanda.

Eliminar los subsidios a la oferta implica restringir las transferencias estatales a las
entidades pblicas, para que estas pasen a obtener los recursos a travs del mercado
mediante la venta de bienes y servicios, lo que lo que las har ms eficientes y permitir la libre eleccin de los usuarios. Al introducir los subsidios a la demanda se
trata que los recursos estatales vayan a dirigidos directamente a los usuarios pobres,
mediante programas de focalizacin, para que a travs del subsidio paguen la atencin del servicio (Molina, funcionario del BID).
Como dice Molina "En los esquemas de demanda, la financiacin se dirige
directamente a los usuarios o demandantes. Estos ltimos, al poseer recursos, buscarn la manera ms conveniente para proveerse los servicios. Con las formas de asignacin va demanda se busca la posibilidad de escogencia por parte del consumidor,
lo que les da un papel activo. Tambin se busca favorecer la creacin de mercados
(y ms precisamente pseudomercados) en los sectores sociales" (pg. 10). Los mercados llevaran a la eficiencia en la medida en que se establece la competencia permitiendo la posibilidad de escogencia de los usuarios. De esta forma se mercantiliza
la provisin de los bienes pblicos.
Adems de la eficiencia del mercado, la poltica de focalizar los recursos pblicos directamente hacia los pobres a travs de subsidios a la demanda, tambin se
la entiende como un instrumento para alcanzar un mayor nmero de familias pobres
sin incurrir en altos costos fiscales (BID 1998, p.135). Por el contrario, los subsidios
a la oferta, que pretenden crear programas universales resulta ser costosos y de bajo
impacto.
El fundamento conceptual que se invoca para la focalizacin es la teora de
la justicia de Rawls (1971), que plantea el principio de maximizar el bienestar del
peor (maximin), y Amartya Sen al sealar que se debe dar tratamiento preferente a
los ms dbiles para garantizar la igualdad, a lo que agrega igualdad de oportunidades. De acuerdo con esto los subsidios se deben focalizar hacia quienes estn en una
situacin peor.
II.III. Impuestos neutrales
El principio de la neutralidad tributaria significa que el sistema impositivo
debe producir distorsiones mnimas respecto al papel que cumple el mercado en la
asignacin de los factores de produccin. Siguiendo este criterio se deben eliminar
los impuestos a las importaciones porque crean una distorsin al evitar que los productores nacionales compitan en condiciones de mercado con los productores extranjeros. Tambin se deben limitar los impuestos directos, porque si se adopta una
tributacin directa alta y progresiva se desestimula el ahorro y la inversin, lo cual
de por s se constituye en otra distorsin del mercado. Se argumenta que el impuesto
que resulta ser ms neutral es el IVA porque no altera los precios relativos si su cobertura es universal y la tarifa es uniforme (BID). Para el BID La adopcin del IVA
se justifica con el "propsito de mejorar la neutralidad (de la tributacin) y evitar
distorsiones de otros gravmenes (como los impuestos al comercio exterior o a las
ventas)" (p. 206).
Para recoger lo que se plantea sobre la tributacin y el gasto basta citar al
BID: "ms importante que el grado de progresividad del sistema impositivo o del

10

gasto social es la eficiencia con la que se logre recaudar los impuestos, ofrecer a los
grupos de ms bajos ingresos los servicios adecuados de educacin, salud e infraestructura domiciliaria, crear redes de proteccin eficaces y bien focalizadas y adoptar
polticas econmicas que afecten un patrn distributivo sin afectar la productividad"
(p.130).
II.IV. Privatizacin
La provisin de bienes y servicios estatales puede ser asumida por el sector
privado y cuando ello es posible la participacin del Estado en dicha provisin significara una intervencin excesiva. De una parte, porque el Estado dejara de concentrar los recursos en donde son ms necesarios, y de la otra, entorpecera intilmente el papel asignador del mercado. La intervencin estatal es justificada cuando
se presentan fallas en el mercado o cuando sus efectos distributivos se consideran
injustos. En caso contrario, los mercados competitivos proporcionaran el incentivo
para lograr la eficiencia econmica, tanto en la asignacin de los recursos como en
la eficiencia en la produccin (FMI 1990). El principio de las fallas del mercado es
confrontado a la de las fallas de la intervencin estatal, sealando que las estatales
pueden ser ms graves (Banco Mundial 1991, cap. 7). Sin embargo, esta posicin,
que corresponde el planteamiento del Consenso original ha sido matizada a finales
de la dcada del 90, sealando que tambin el Estado y las instituciones son importantes (Banco Mundial 2001, 32, 64). En este caso el Estado debe corregir las fallas
de mercado a travs de la regulacin estatal, y no acudiendo a la provisin pblica.
La regulacin debe lograr dos propsitos: 1) Cuando se trate de monopolios naturales, se debe buscar la provisin privada se acerque a las condiciones de competencia
perfecta. 2) Cuando se trate de bienes con externalidades positivas (por ejemplo salud, educacin, servicios pblicos domiciliarios) que los pobres, que no tienen capacidad para comprar tales bienes, tengan acceso a ellos a travs de subsidios a la demanda. Se trata de una regulacin diferente a la que exista antes de las reformas,
porque ella se diriga intervenir el mercado, por el contrario esta regulacin busca
darle ms peso a los mercados.
Se parte del principio que lo pblico deja de ser monopolio del Estado, y
puede ser provisto por entes diferentes al gobierno, como por ejemplo "grupos comunitarios, ONG, organizaciones religiosas, organismos existentes de servicios sociales, y el sector privado", adems se evitara "la expansin burocrtica que agregara un gran nmero de empleados a la nmina pblica y que creara un mayor nmero de instalaciones pblicas que deben mantenerse" (BID, 135). De acuerdo con el
Banco Mundial (1991, p.167) la privatizacin y la reforma de las empresas pblicas
son mecanismos para introducir la competencia del mercado (se supone que la competencia lleva a la eficiencia) en la provisin de los bienes y servicios pblicos. En
el caso de las empresas pblicas se clama por la reduccin del acceso privilegiado
que tienen a los recursos del Presupuesto o de la proteccin arancelaria y reglamentaria.
II.V. Descentralizacin fiscal

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La descentralizacin tambin puede ser vista desde la ptica del mercado, en

la medida en que se la concibe como un mecanismo para introducir competencia de
mercado entre las regiones y localidades, y permitir una relacin ms cercana entre
la institucin que provee el servicio y el usuario (Banco Mundial 1997, pp.125 y
136ss). El punto de vista del mercado ya haba sido sealado por Tiebout (1956) al
sealar que la descentralizacin lleva a que los agentes econmicos a tomar la decisin de escoger dnde radicarse e invertir entre las localidades que les cobran menos
precios (impuestos) y los ofrecen mejores servicios, que es el mismo proceso de decisin de un consumidor en el mercado. Si la descentralizacin se lleva hasta sus ltimas consecuencias se llega a la privatizacin. El principio de la descentralizacin
se basa en el de la subsidiaridad, que consiste en que el servicio debe ser suministrado por el nivel inferior de gobierno que pueda proveerlo y financiarlo. De manera, que siguiendo esta lgica, los bienes y servicios que son provistos por el nivel
nacional, deben pasar al nivel intermedio (estados, departamentos o provincias), del
nivel intermedio al municipal, y del municipal a las instituciones (colegios, hospitales, empresas de servicios pblicos domiciliarios). Pero la forma como una institucin financia la provisin es a travs de la venta de servicios. Y, de acuerdo con lo
que se dijo atrs, si las instituciones se financian en el mercado a travs de la venta
de bienes y servicios, la intervencin del Estado sera excesiva, de manera que sera
preferible que dicha actividad fuera realizada por el sector privado.
De lo anterior debe destacarse que focalizacin, subsidios a la demanda y descentralizacin son polticas que estn ligadas. Los subsidios a la demanda significan dirigir los
recursos directamente a los pobres, lo que quiere decir focalizar las ayudas en ellos, y no a
travs de las entidades pblicas que proveen los bienes y servicios sociales; tales entidades
deben financiarse vendiendo servicios. Por ejemplo, los establecimientos estatales que prestan el servicio de la salud (clnicas, hospitales, etc.) y educacin (colegios, escuelas, etc.)
deben ser reformados para que se autofinancien a travs de la venta de servicios. A su vez
esta reforma hace parte de la poltica de descentralizacin, segn la cual el servicio lo debe
proveer el nivel de gobierno inferior que puede proveer y financiar el servicio; en el caso de
este tipo de servicios dicho nivel corresponde al establecimiento directamente, y la forma
de financiarse es a travs de la venta de servicios.
Por otra parte la descentralizacin se articula con la focalizacin a travs de la participacin. Se propone darle poder a los pobres (empowerment) a travs de la participacin a
escala local, con elementos claves tales como la "rendicin de cuentas" (accountability), el
Estado del Derecho y la lucha contra la corrupcin (Lautier 2002a, 20). El empowerment se
lo presenta como el mecanismo para romper las trabas al ascenso social y a la actividad
econmica que imponen el Estado y las instituciones sociales. Se considera que tales trabas
son en buena parte causantes de la pobreza (Banco Mundial 2000, 9). Para romper dichas
trabas, en opinin del Banco, habra que buscar mecanismos de participacin de las comunidades y promover la igualdad ante la ley. Aunque como se ver en captulo de la descentralizacin, dicha participacin es a escala local y no sobre los asuntos fundamentales.
Otro elemento que se debe destacar, de las polticas acabadas de mencionadas, es
que el equilibrio fiscal, junto con una menor presencia de los monopolios estatales (lo que
significa en ltimas que todo lo que pueda ser trasladado al mercado debe ser privatizado),
creara el marco adecuado para que los mercados con un menor intervencin estatal

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funcionaran (Banco Mundial 1998, p.43). Todo lo anterior se debe enmarcar en lo que el
Banco Mundial (1997, p.53) llama "un entorno de polticas favorable", el cual incluye la
estabilidad macro, eliminacin de las distorsiones a los precios3, y liberacin del comercio
y las inversiones; a lo anterior habra que agregar la flexibilizacin laboral. Se trata de crear
un entorno macro y micro que ofrezca incentivos apropiados para una actividad econmica
eficiente.
El Banco Mundial recomienda eliminar las distorsiones mediante el "mantenimiento
de regmenes liberales de comercio, mercados de capitales e inversiones" (p. 55). Se supone
que la dicha liberacin de los mercados de bienes y capitales, al eliminar los controles que
garantizan una proteccin de sector externo de los pases, induce disciplina financiera, que
es la nica manera de defenderse de los vaivenes externos (p. 56). Tales vaivenes no son
otra cosa que los ataques especulativos del capital financiero.
En el pasado, las economas latinoamericanas se defendan de los ataques especulativos a travs de la introduccin de controles (de cambios, de inversin extranjera y de comercio internacional). Hoy, al no existir tales controles, la nica manera de soportar los
ataques especulativos del capital es la disciplina macro, principalmente a travs de la disciplina fiscal, en opinin de los organismos financieros internacionales y de los defensores
del liberalismo econmico. Sin embargo, habra que constatar, que precisamente a la par
que se eliminaron los controles mencionados ha aumentado la vulnerabilidad de las economas de la regin a los ataques especulativos.
Resumiendo, las reformas (desregulacin, subsidios a la demanda, privatizacin,
impuestos neutrales, descentralizacin y disciplina fiscal) estn orientadas a dar una mayor
preponderancia a los mercados en la asignacin de los recursos sociales y, por lo tanto, se
orientan hacia el desmonte del intervencionismo estatal. Los promotores de la plena vigencia del mercado sealan que el intervencionismo estatal conduce a resultados ineficientes, y
afirman que la fe en el Estado para dirigir el desarrollo ha sido reemplazada por mayor confianza en los mercados (Banco Mundial 1991, p.37).
Se seala que el intervencionismo estatal excesivo genera varios problemas: Los
gobiernos tienden a subordinar la poltica econmica a la tarea de conseguir apoyo de grupos influyentes, se crea un caldo de cultivo para la corrupcin cuando la intervencin se
traduce en reglamentaciones extensas que implican autorizaciones, y finalmente, cuando la
intervencin consiste en la realizacin de actividades econmicas el Estado es un mal empresario (Banco Mundial, 152ss).
En cuanto a la subordinacin de la poltica econmica se citan algunos ejemplos.
Uno de ellos lo constituye los aranceles y las disposiciones reglamentarias los cuales favorecen a determinados "grupos de presin". Un arancel o una restriccin a la importacin
significan que una actividad econmica especfica tiene una proteccin que le permite obtener una ganancia extraordinaria. Se sola decir que "cada arancel tiene nombre propio", en
el sentido que alguien se beneficiaba con l. Se afirmaba que otro tanto poda decirse del
crdito de fomento, en la medida que se trata de recursos subsidiados que beneficiaban a
determinados grupos.
Otro ejemplo es la utilizacin del Estado como empleador de ltima instancia, con
el objeto de favorecer a determinados grupos polticos (clientelismo), u otro tipo de grupos
3

Las distorsiones de Precios ms comunes son: discriminacin contra la agricultura, sobrevaluacin del tipo
de cambio, salarios poco realistas (por ejemplo un salario mnimo alto), e impuestos o subvenciones ocultos al
uso del capital (Banco Mundial 1997 p.55).

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poderosos como es el caso de los militares en dcadas anteriores, o favorecer ciertas regiones. En cuanto a la intervencin del gobierno como empresario, se afirma que tiene una
propensin hacia el fracaso por el hecho de que los resultados econmicos (financieros) de
las empresas pblicas no necesariamente son la mxima prioridad, a diferencia del comportamiento el sector privado donde s lo es.
En el caso de las empresas pblicas existen otros objetivos adicionales, que responden a las exigencias o mandatos polticos que reciben. Ello se puede dar a travs del proceso democrtico o tambin se da a travs de las presiones "ocultas" orientadas a favorecer a
determinados grupos, en aspectos como la contratacin, el reclutamiento de personal, o la
destinacin de los recursos. Una actividad empresarial significa operar en el mercado donde
los resultados obtenidos son difciles de predecir con anterioridad. Los empresarios privados perciben con mayor claridad si el rendimiento es adecuado, adems que deben asumir
contra su propio patrimonio las prdidas que se generan si la operacin resulta negativa;
esta circunstancia los hace ms atentos a las seales del mercado, y estn forzados a responder con ms eficiencia a las mismas. En el caso de las empresas pblicas los resultados
negativos se trasladan al Presupuesto gubernamental, de manera que el responsable de las
decisiones no est presionado por hacer una gestin eficiente de los recursos.
El aspecto final tiene que ver con la corrupcin. sta se fomenta cuando existen excesivos controles que implican la intervencin de funcionarios que deben expedir las autorizaciones correspondientes. Ello est creando las posibilidades de que la intervencin de
tales funcionarios favorezca a quienes pueden dar una contraprestacin econmica a cambio, configurndose el fenmeno de la corrupcin. Lo anterior se agrava cuando los funcionarios estn mal remunerados, o la intervencin del funcionario es discrecional. Se supone
que cuando los controles y regulaciones son mnimos, y se restablecen las condiciones de
competencia en los mercados de tal forma de que por esta va se sanciona al que no es eficiente, el fenmeno de la corrupcin tiende a desaparecer.

FIN DEL CONSENSO DE WASHINGTON?

En el segundo semestre del 2003 una publicacin institucional del FMI 4 hace una
evaluacin del Consenso de Washington, hecha por Williamson (el autor del Consenso),
Ortiz y Clift (altos funcionarios del FMI en el momento de la adopcin de las reformas del
Consenso). Ellos reconocen que los resultados esperados con Consenso no se lograron (lo
que implcitamente significa reconocer su propio fracaso), y sealan que en la segunda mitad de los noventas Amrica Latina recay en las crisis financieras que supuestamente haban generado las reformas a comienzos de la dcada del ochenta. Observan que el esfuerzo
inicial de las reformas se centr casi exclusivamente en la reduccin de la intervencin estatal y el aumento de los instrumentos de mercado sin tener en cuenta la secuencia en la
cual se introdujeron las reformas. Es lo que se denomin como un Big Bang, un proceso
radical de reformas junto con draconianos programas de ajuste econmico (Salama y Valier
1994, cap. 6).
En la actualidad los promotores de Consenso sealan que es preciso rescatar los
elementos positivos de la intervencin estatal que permitan un buen funcionamiento del

Revista Finanzas & Desarrollo, septiembre 2003, volumen 40, nmero 3.

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mercado, a travs de un proceso de reformas secuencial y ordenado y un marco institucional adecuado. Esto es lo que se conoce como Consenso II, o reformas de segunda generacin. Como elementos de dicho marco sealan, por ejemplo: enfatizar las reglas del proceso
presupuestal y la autonoma del Banco Central, que garanticen la disciplina fiscal y financiera, en lugar de fijar metas sobre dficit fiscal o inflacin; mejorar los sistemas de supervisin bancaria con una mayor prudencia en la liberacin de los mercados de capitales (el
FMI dej de ser radical en este punto); desarrollo de la carrera administrativa en el servicio
pblico; una mayor apertura hacia las polticas de redistribucin de los ingresos.
Como se puede ver se trata de construir una nueva receta de polticas, al igual que se
lo hizo con el Consenso, y para ello se invoca el tema de las instituciones. En este punto
habra que entrar a discutir si las nuevas posiciones implican un cambio de posicin de las
entidades que conforman el Consenso de Washington, si se trata simplemente de cambios
de matices, si se trata de dar cuenta del fracaso de las polticas y la reconfiguracin de las
reformas adaptndolas a la nueva realidad pero buscando siempre los mismos objetivos. Se
puede hacer un ejercicio de caracterizar la naturaleza de las reformas del Consenso II, o las
reformas estructurales de segunda generacin, sin embargo, los principios siguen siendo los
mismos : Liberacin de los mercados, ajuste fiscal, descentralizacin, focalizacin del gasto, impuestos indirectos sobre el consumo interno, privatizacin, independencia de la autoridad monetaria y fiscal. Son reformas que tienen un carcter opuesto a las introducidas
durante la vigencia del Intervencionismo Estatal durante el Modelo de Sustitucin de Importaciones: regulacin de los mercados, activismo fiscal (keynesiano), centralismo, universalizacin del gasto, impuestos directos, intervencin estatal, control del gobierno sobre
las polticas monetaria y fiscal.
No tendra sentido hacer un anlisis de la coherencia entre las diferentes polticas, si
partiramos de afirmar que ms que un discurso se trata ms bien de una serie de polticas
que se explican mejor sobre el concepto de la financiarizacin. Precisamente los promotores de las reformas pretenden justificarlas sobre la base de un discurso ideolgico, en este
caso el triunfo histrico del mercado sobre el estado, o del liberalismo sobre el estatismo,
como lo proclamara Fukuyama, porque ello las hara aparecer como producto de la razn y
del inters comn y universal. Como deca Bourdieu (205-206) para legitimar las polticas
se hace necesario construir todo un andamiaje terico que permita presentarlas como producto de la razn y el bien comn. Sin embargo, sealar algunas contradicciones sirve para
ratificar la afirmacin que no se trata del discurso ideolgico, o de un pensamiento nico,
que muchos tratan de identificar y definir. Veamos algunas contradicciones con el nimo de
abrir algunos interrogantes, sin embargo, la exploracin la discusin de las contradicciones
amerita un trabajo ms elaborado que desborda las pretensiones del presente trabajo.
- Si se focaliza el gasto en los pobres por qu no se focaliza el impuesto en los
ricos?
Se trata de focalizar los recursos pblicos directamente hacia los pobres a travs de
subsidios a la demanda. El subsidio a la demanda y la focalizacin son instrumentos de
asignacin del gasto pblico que responden a la necesidad de introducir criterios de mercado. Estos criterios se podran entonces utilizar para recomendar focalizar los impuestos en
los ricos. Esto hara el discurso simtrico en la parte del gasto y con la de los impuestos.
Sin embargo la doctrina para los impuestos cambia, y se aboga por la poltica contraria, la
universalizacin la cual consiste en bases gravables universales y tarifas uniformes, lo que

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significa abolir los impuestos progresivos (BID, 209-211). Se puede invertir el anlisis: Si
se trata de universalizar los impuestos por qu no universalizar los gastos?.
- Reduccin del tamao del Estado a travs del ajuste fiscal, de la disminucin
del gasto pblico y de la privatizacin. Por qu no se aplica dicha reduccin a
los impuestos?
El discurso de disminuir el tamao del Estado para darle un mayor papel al mercado
slo se aplica en lo que tiene que ver con el gasto pblico. Cuando se trata de los impuestos
se pide su aumento alegando disciplina fiscal. Si se trata de reducir el tamao del Estado
debe hacerse en la parte de los gastos como de los impuestos. Surge la pregunta: Cul es la
razn de aumentar los impuestos si se estn privatizando la salud, las pensiones, los servicios pblicos, la educacin y la construccin de infraestructura bsica?.
Flexibilizacin del mercado laboral versus los mercados de capitales y bienes.
La flexibilizacin laboral no se refiere a su movilidad entre pases sino al precio del
trabajo (al salario), mientras que la flexibilizacin del mercado de capitales se refiere a su
libre movilidad internacional y no al precio que recibe, por el contrario, se exige que la tasa
de inters real se mantenga a travs de polticas antiinflacionarias y la intervencin estatal
para garantizar la estabilidad de la tasa de cambio. Son dos flexibilidades de naturaleza
diferente, por qu no se usan los mismos criterios para la una y para la otra?. A su vez, si
se pide libre movilidad de bienes y servicios por qu no se hace lo mismo con la movilidad de los trabajadores?
- Si hay que hacer ajuste fiscal cuando se presenta una situacin deficitaria en
la Balanza de Pagos, por qu no hacer expansin fiscal cuando se presenta supervit? o viceversa.
- Se reclama flexibilidad laboral lo que implica libertad de contratacin y despido de trabajadores y a la vez se reclama seguridad jurdica en los derechos
de propiedad (incluyendo la inversin extranjera), contratos comerciales y financieros, regmenes tributarios, todo cual lo significa que al capital no se le
pueden modificar las condiciones.
- Se reclama libertad de precios pero a la vez se pide estabilidad de la tasa de
cambio que es el precio de la divisa internacional.
- Como se concilia la libertad del mercado con la dictadura monetaria (Banco
Central Independiente) y fiscal (Sistemas Presupuestales Jerarquizados)?.Cmo se concilia dicha dictadura fiscal con la autonoma fiscal que se
promueve con la descentralizacin, y con la democracia participativa?.
La lista de contradicciones puede extenderse, pero aqu no se va a hacer un tratado
al respecto. Como se puede apreciar de todo lo dicho atrs, el debate va ms all de la simple discusin entre Estado y Mercado, como se lo pretende plantear en la actualidad. Tiene
ms sentido explicar las polticas del Consenso de Washington desde las necesidades del

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capital financiero por obtener rentas (ver Giraldo 2001, cap. 5). Se puede hacer el repaso de
algunas reformas del Consenso y ver su relacin con la financiarizacin. Analicemos las
reformas en tres componentes. Primero, la apertura de la cuenta de capitales, junto con el
Banco Central Independiente y la disciplina fiscal, tendra por objeto permitir que el capital
financiero circule sin restricciones, y que a la vez la autoridad monetaria se centre en garantizar la estabilidad de los precios y la tasa de cambio para garantizar que dicha ganancia se
mantenga en trminos reales (protegida contra la devaluacin y la inflacin). Adicionalmente el gobierno, ante la imposibilidad de recurrir a la emisin monetaria para su financiamiento, debe hacerlo a travs de la emisin de ttulos de deuda que se convierten en una
fuente de rentas a los inversionistas financieros, y debe mantener la disciplina fiscal castigando la demanda interna de tal forma que contribuya a producir un balance positivo en la
cuenta comercial de la Balanza de Pagos para poder generar las divisas que se requiere para
la transferencia de rentas. A su vez, dentro del mismo objetivo de castigar la demanda interna se adopta la tributacin sobre el consumo interno.
Segundo, para poder permitir el aumento de las ganancias de las empresas para que
puedan hacer transferencias al capital financiero (corporate governance ) se requiere de la
flexibilidad laboral (aumentar la plusvala absoluta), reducir los impuestos directos y eliminar su progresividad. Tercero, para reducir la parte del excedente econmico que se dirige
hacia el Estado (y poderlo dirigir hacia el capital financiero) se requiere que las entidades
pblicas se privaticen, o al menos se autofinancien vendiendo sus servicios en el mercado.
En el caso de la seguridad social (salud y pensiones), la privatizacin permite que sea administrada por intermediarios financieros. El autofinanciamiento hace que los subsidios ya
no se deban dirigir hacia las entidades pblicas (subsidios a la oferta) sino a los usuarios
(subsidios a la demanda) a travs de tcnicas de focalizacin y subsidios a la demanda. El
autofinanciamiento, hace parte de la poltica de descentralizacin, segn la cual el servicio
lo debe suministrar el nivel de gobierno inferior que puede proveer y financiar el servicio;
en este caso el nivel inferior corresponde a la institucin proveedora (colegio, hospital, empresa de servicios pblicos, etc.), y la forma de financiarse es a travs de la venta de servicios. La descentralizacin es una forma de descargar al gobierno Nacional de responsabilidades de tal forma que se dedique a transferir rentas al capital financiero a travs del pago
de la deuda pblica.
De lo que se acaba de sealar se puede afirmar que el Consenso tambin se puede
explicar desde la lgica del capital financiero, como una regulacin y unas polticas que les
son tiles para extraer rentas de las economas, pero presentar las reformas desde esa perspectiva las desligitimara, como se mencion atrs.

MERCADO Y PROVISIN DE BIENES PBLICOS

Desde la visin de la economa estndar la funcin del Estado es la de proveer bienes que no pueden ser transados plenamente en el mercado y estos seran los llamados bienes pblicos. Su naturaleza pblica se define por su grado de mercantibilidad. Entre menos
mercantil sea un bien ms se aproxima a su categora pblico. Esta es una definicin ahistrica que supone al mercado como un orden natural. Desde una perspectiva histrica el concepto de lo pblico surge con el capitalismo cuando el Estado se independiza formalmente
de los negocios privados. Lo pblico entendido como la satisfaccin de las necesidades de
la colectividad se encarna en el Estado, mientras que las necesidades individuales se resuel-

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ven en la esfera del mercado. Segn Mnera (2001, 228) la definicin tradicional de lo pblico (modernidad imperante en occidente) hace referencia a las relaciones entre el Estado
Nacional y los ciudadanos, que se diferencia de lo privado entendido como el mbito en el
que se relacionan los particulares entre s.
En el feudalismo no haba una clara separacin entre lo pblico y lo privado porque
el Estado estaba en cabeza del seor feudal que a su vez era el dueo de las tierras, del castillo y del tesoro de la corona. El patrimonio del Estado era su propio patrimonio, el cual se
adquira por herencia (o conquista), de manera que no tena sentido plantear que el Estado
encarnaba lo pblico. Pero en el capitalismo esa separacin entre lo pblico y lo privado se
hace clara. La existencia del mercado supone la presencia de un Estado que garantice la
vigencia de un derecho pblico que hace cumplir el derecho de propiedad privada y los
contratos, elementos fundamentales para la existencia del mercado. Y dentro de ese marco
jurdico se desarrolla la libertad del individuo. Esta sera la visin liberal. Sin embargo el
neoliberalismo introduce un cambio al respecto al crear la categora "pblico-privado", en
la medida en que pasa a la provisin privada los bienes pblicos sociales y la infraestructura pblica. Tradicionalmente lo pblico en este contexto era considerado como lo estatal, lo
colectivo y que despertaba inters por parte de la opinin pblica. Sin embargo el hecho
que pierda el carcter de estatal no pierde las otras caractersticas, y hoy da el concepto
pblico deja de ser sinnimo de lo estatal. Por ejemplo an si se privatizara toda la salud, la
opinin pblica nunca ser indiferente a la calidad de atencin del sistema, y cuando se
presentan fallas graves la opinin reacciona. Es el caso del "llamado paseo de la muerte" en
Colombia que consiste en que las personas enfermas terminan deambulando de hospital en
hospital sin que las atiendan, lo cual se convierte en un asunto de incesante requerimiento
por parte de la opinin.
Desde la ptica mercantil imperante habra tres clases de bienes pblicos: los puros,
los preferentes (o de mrito) y los monopolios naturales. Los primeros son bienes a los que
no se les aplica el concepto de exclusin, propiedad necesaria para que los bienes se puedan
transar en el mercado en condiciones normales. Un bien es excluyente cuando su posesin
y consumo depende de que se pague su precio, y de esta forma excluye a los dems del
derecho sobre dicho bien. En otras palabras el precio determina la posibilidad de poseer y
consumir un bien de acuerdo a la capacidad de pago de los individuos. Esto implica que el
bien es sujeto a ser cambiado de propiedad a travs del mercado. En particular, un bien que
no presente estas cualidades no puede ser objeto del intercambio, no se puede transar en el
mercado y no tiene la posibilidad de asignrsele un precio (Musgrave y Musgrave, p.52).
En el mismo sentido se habla de un bien que su consumo es no rival, que de acuerdo
con Musgrave y Musgrave, significa que "su consumo no reduce los beneficios obtenidos
por todos los dems en este caso el coste marginal (el coste de admitir un usuario adicional) es cero, y ste debera ser su precio () Pero aunque el coste marginal es cero, el
coste de proporcionar el servicio no lo es. () La provisin a travs del mercado no puede
funcionar y se hace necesario un proceso poltico de determinacin presupuestaria, proceso que permite a los consumidores expresar sus preferencias a travs del proceso poltico y
tambin les obliga a contribuir" (pp.53 y 54).
En este tipo de bienes no existe un derecho de propiedad claramente definido que se
pueda asignar a un individuo determinado, quien es el que pagara el precio. En consecuencia estos bienes tienden a financiarse a travs del Presupuesto. Tal es el caso, por ejemplo,
de la defensa nacional, la polica, el sistema judicial, y la gestin macroeconmica. La determinacin de cunto de cada uno de esos bienes debe suministrar el Estado, su calidad y

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caractersticas, debe hacerse mediante un proceso poltico a travs del cual se revelen las
preferencias de los ciudadanos. Y ese proceso poltico se refleja en el proceso de formulacin, elaboracin y aprobacin del Presupuesto Pblico. Ese tema ser tratado en la seccin
cuarta de este trabajo.
Esta no es la nica razn de la provisin pblica de bienes y servicios. El Estado
tambin interviene cuando se presenta fallas de mercado que pueden estar dadas por la existencia de monopolios naturales, mercados incompletos, fallas de informacin y externalidades. De acuerdo a la racionalidad neoclsica, cuando los bienes presentan externalidades en
el consumo o la produccin generan una brecha entre los precios de mercado y la valoracin social. Las externalidades pueden ser positivas o negativas. Positivas cuando el beneficio social es mayor que el beneficio privado, como por ejemplo en la provisin de salud o
educacin. En el caso de la educacin, el beneficio privado est determinado por una diferencia entre costos e ingresos para el establecimiento educativo que lo provee; el beneficio
social radicara en el aumento del capital humano del grupo poblacional receptor del servicio, aumento que se traducira en un mayor bienestar social. En consecuencia, aunque el
sector privado los pueda proveer, no lo har en la cantidad deseable desde el punto de vista
social. Los mercados privados tienden a ofrecer muy poco en comparacin con la cantidad
que se ofrecera si todas las preferencias individuales pudieran ser captadas plenamente por
el mercado privado (Hemming 1991, 22-30) (Musgrave y Musgrave, cp.4). En este caso se
podra contemplar la posibilidad de un subsidio.
El caso de las externalidades negativas, es cuando el costo social es mayor que el
privado. El ejemplo tpico es la contaminacin, que es un costo social que no est incorporado en la contabilidad privada de quien la genera. En este caso, cabra la posibilidad de la
existencia de un impuesto, que traslade el costo social a quien genera la externalidad negativa.
En el caso de los monopolios naturales se trata de bienes que no se pueden producir
en un mercado de competencia perfecta. Este es el caso de los servicios pblicos domiciliarios (acueducto y alcantarillado, electricidad, televisin, radio) ya que las fuentes son escasas, el espacio electromagntico limitado, o slo puede llegar una red de distribucin. Tales
servicios adems de monopolios son bienes preferentes. Otro caso es la explotacin de un
recurso natural no renovable como puede ser el cobre, el petrleo, o el nquel. En este caso
la existencia de un slo, o unos pocos operadores, les dara un poder de mercado que no
permite que las condiciones de competencia perfecta funcionen.
Estos son los criterios con los cuales el enfoque neoclsico tradicional justifica la intervencin estatal, bajo el argumento de que su intervencin lleva a corregir las fallas del
mercado. No obstante, desde la perspectiva neoliberal, esta es una posicin ingenua, porque
hay que considerar las fallas de la intervencin estatal, que pueden ser ms graves que las
fallas del mercado que se pretenden corregir. As lo ha sealado el Banco Mundial, y esto
es lo que marca la diferencia del enfoque neoclsico tradicional con el enfoque neoliberal
actual. Es por esto, que las polticas que se promueven en la actualidad propenden por el
desmonte del intervencionismo estatal, el cual, se justific con la necesidad de corregir las
fallas del mercado. En este caso el papel del Estado consiste en crear las condiciones para
que los mercados funcionen en condiciones adecuadas, es decir, que los precios sean el
instrumento para la asignacin de los recursos. Este es el enfoque de las "reformas estructurales", que es el adoptado por los organismos financieros internacionales para la regin,
tales como el Banco Mundial, el BID y el FMI, y ese es el trasfondo del llamado "Consenso
de Washington".

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Es en este sentido que se plantea la necesidad de crear "cuasimercados" para la provisin de los servicios sociales. Como seala Molina: "De sistemas donde el proveedor era
prcticamente nico y pblico, se quiere pasar a sistemas con multiplicidad de oferentes.
Para generar mltiples proveedores, y dado que el sector pblico es el principal financiador de los servicios sociales, sus recursos pueden ser ubicados en organizaciones que puedan ser incluso privadas" (p. 15).
Aqu la regulacin adquiere un papel nuevo: El Estado pasa de proveedor a regulador. Cuando la provisin de los bienes pblicos se traslada al mercado se produce un riesgo
adverso hacia la poblacin ms vulnerable cuando se utilizan los subsidios a la demanda,
adems que se puede estimular un detrimento de la calidad de los servicios. Si no existiese
ninguna regulacin no existiran incentivos para proveer los bienes y servicios a sectores
sin capacidad de pago. Por otra parte, si se llega a los sectores de menor capacidad de pago,
existe la tendencia de reducir la calidad del servicio, para compensar el menor ingreso a
travs de la reduccin de costos.
La regulacin debe incentivar la calidad, la cobertura, y atacar el problema de la seleccin adversa de manera que la cobertura de los servicios llegue a los ms pobres. Pero
aqu aparecen de nuevo los problemas que se dice se eliminan cuando los servicios se prestan en condiciones de mercado. Como dice Molina, "los agentes regulatorios no tienen
toda la informacin necesaria para tomar decisiones inteligentes y terminan siendo prisioneros de la informacin de quienes proveen los servicios que son los entes a regular. En
parte tambin porque la regulacin es vctima del proceso poltico donde se desenvuelve y
donde las personas encargadas de ejecutar la regulacin terminan siendo dominadas por
los intereses de los grupos polticamente ms influyentes" (pg. 15).
Retomando todo lo anterior, para los bienes pblicos puros, a los que no se les aplica el principio de exclusin, cuyo consumo no tiene rival, deben proporcionarse gratuitamente y financiarse con el ingreso general. Para aquellos bienes en los cuales s funciona el
principio de exclusin pero tienen externalidades positivas, como es el caso de la salud y la
educacin, estos deben ser vendidos pero el Estado debe garantizar el acceso a aquellas
personas que por su situacin econmica no pueden acceder ellos, acceso bajo condiciones
de mercado, que como vimos atrs, se trata a travs de subsidios a la demanda. En el caso
de los monopolios naturales la provisin debe ser privada, pero debe haber una regulacin
para que el bien o servicio se suministre en las condiciones en las que hara un mercado en
competencia perfecta.
La vigencia del mercado no significa que no haya excluidos. Son los que por una
razn u otra, no pudieron "engancharse" al mercado. Son los denominados pobres. De
acuerdo con el BID (1998) "es necesario que se financien con recursos pblicos los gastos
destinados a necesidades bsicas que no puede proveer el mercado que no pueden pagar los
individuos pobres (educacin bsica, salud bsica y pensiones mnimas para los pobres,
entre otros)" (p.199).
Se trata que operen los mecanismos de mercado. Cuando el Estado reasigna con criterios de justicia redistributiva genera prdidas en eficiencia, como se dijo atrs. De acuerdo con Gmez (1989), se parte del principio que la justicia del mercado consiste en remunerar al capital y al trabajo de acuerdo a su productividad marginal, de manera que los subsidios gubernamentales nacidos de la regulacin estatal no pueden constituir un sistema
fundamental de reparto del producto. Los subsidios no deben estar garantizados a largo
plazo porque se estara violando el principio del mercado como mecanismo de distribucin
de las remuneraciones.

20

Sin embargo se puede cuestionar el planteamiento anterior en el sentido que para

que haya mercado debe haber Estado y para que haya Estado deben existir impuestos que
garanticen su financiamiento y con ello su existencia. Debe haber Estado porque para que
exista el mercado se requiere un sistema judicial que garantice los derechos de propiedad y
el respeto por los contratos. En este caso, por ejemplo, sera difcil argumentar que la provisin de un bien pblico, que llamaramos justicia, es una distorsin del mercado. El Estado
debe garantizar el libre accionar de individuos racionales en un ambiente estable. Esa estabilidad hace referencia a la estabilidad macroeconmica basada en el ajuste fiscal, y a la
estabilidad jurdica, cimentada en el imperio de la ley. Ambos objetivos deben ser logrados
sobre la base de poderes independientes, que se constituyan en cortapisas al mercado para
que ste no se desborde.
De manera que la razn para justificar los impuestos se reduce a las de financiar las
funciones de polica, la regulacin gubernamental y la disciplina fiscal, que parecen ser las
nicas funciones que le quedan al Estado. La funcin de polica entendida como velar que
se cumpla el derecho de propiedad privada para que los mercados funcionen, y la regulacin para que la provisin sea adecuada, no se abuse de posiciones monoplicas, y no se
deje de cubrir a los grupos ms vulnerables. De acuerdo con Hayeck (1990, pp.71 a 73) el
Estado puede promover leyes que permitan un mejor funcionamiento del mercado, lo que
significa garantizar la propiedad privada (el mercado significa transferencia de derechos de
propiedad) y el respeto por los contratos. Lo anterior implica la existencia y la obligacin
de cumplir con normas atinentes al derecho comercial, civil y penal. Esto ltimo tiene que
ver con castigar a quienes violen la propiedad privada, como es el caso, por ejemplo, de
castigar a quienes atenten contra la propiedad personal.
Un ladrn, que asalta una residencia, y sustrae bienes valiosos, no los ha adquirido
bajo el intercambio dentro de la lgica del mercado; antes por el contrario, le est violando
ese derecho a quien s lo ha adquirido a travs de vender, por ejemplo, su fuerza de trabajo
obteniendo una remuneracin con la cual compr los bienes que le fueron robados. El Estado debe asegurar que se sancione el robo y garantizar la seguridad personal de las personas,
el respeto por la propiedad privada y el cumplimiento de los contratos (Buchanan y Tullock
1965).
El tema es presentado por el Banco Mundial (1997, p.52) como la creacin de un
ordenamiento jurdico bsico, el cual se dirige a establecer una infraestructura institucional
(derechos de propiedad, paz, orden pblico y sistema normativo) que aliente la inversin a
largo plazo. El mbito de la legalidad es amplio. Por ejemplo, ttulos de propiedad sobre la
tierra, garantas a bienes muebles, leyes para los mercados de valores, proteccin a la propiedad intelectual y la competencia. La institucin seala que si no hay un sistema judicial
bien organizado, las empresas y particulares tienden a buscar otros medios de controlar los
contratos y dirimir las controversias, lo cual, en el peor de los casos, puede llegar a la violencia armada.
La existencia del ordenamiento jurdico debe acompaarse de su previsibilidad, su
coherencia, y la estabilidad de las polticas. Dicha estabilidad se combina con la existencia
de un entorno de polticas favorables, incluyendo la estabilidad macro (Banco Mundial, 5253). Como se ampliar en el captulo segundo, la estabilidad macro est basada en la disciplina fiscal, lo que significa que el Estado debe cobrar impuestos y gastar poco, para garantizar el equilibrio del mercado.

21

INTERVENCIN DEL ESTADO

La intervencin del Estado no debe ir ms all de su funcin poltica y reguladora.
La crtica que hace el Banco Mundial a dicha intervencin es ahistrica, como si la intervencin estatal fue, es, y ser, inconveniente en todo tiempo y lugar. Sin embargo, si el
tema se enfoca desde una perspectiva histrica, durante el siglo XX el intervencionismo fue
un elemento clave del desarrollo social, econmico y poltico de los pueblos. Lo que la historia ha demostrado es que los Estados Nacionales surgieron con el capitalismo por la necesidad de crear una autoridad nacional que protegiera la propiedad privada y los contratos,
en un espacio geogrfico determinado (pas), en el cual se desarrollaron los mercados nacionales. Hasta aqu surgi la dimensin poltica del Estado. Pero ms adelante nace la dimensin social por el hecho que el mercado no es suficiente para la autorregulacin de la
acumulacin de capital, como se indic atrs. De un lado, (1) porque existen costos en la
reproduccin de la fuerza de trabajo que no entran en el precio que el productor individual
paga al trabajador (salario directo) y por tanto histricamente han sido provistos por el Estado, tal es el caso, entre otros, de pensiones, salud, atencin materno infantil, servicios
pblicos domiciliarios, vivienda. Para ponerlo en trminos marxistas, el Estado asume una
parte de los costos de la reproduccin del capital variable. Si los Estados hubiesen rechazado asumir esta funcin se hubiera presentado una confrontacin antagnica en relacin capital y trabajo destruyendo los fundamentos del sistema econmico, como se hizo evidente
en Europa en la segunda mitad del siglo XIX. Hay que recordar que antes del capitalismo
esos bienes sociales eran provistos principalmente por las redes de proteccin familiares,
vecinales, o por la iglesia. De manera que los bienes sociales tambin cumplen el papel de
legitimacin y reproduccin del orden poltico, no slo porque permitieron apaciguar la
confrontacin entre el capital y el trabajo, sino porque para la poblacin por fuera de la
relacin laboral y los grupos sociales excluidos (indigentes, desplazados, reinsertados, "pobres"), cumplen una funcin de mitigacin.
De otro lado, el Estado de proveer (2) infraestructura la infraestructura bsica, que
no es provista por los agentes privados pero que es necesaria para el funcionamiento del
sistema econmico, como es el caso de las vas, puertos, redes de transmisin elctrica,
infraestructura urbano, entre otros5. Para diferenciar los bienes de consumo colectivo que
vienen a constituir un salario indirecto que se canaliza a travs del Estado (aunque en los
ltimos decenios se traslada a la provisin privada como veremos ms adelante), de aquellos bienes de naturaleza colectiva, que estn destinados a la construccin de la infraestructura bsica, vamos a llamar a los primeros "bienes sociales". Estos bienes constituyen el
salario social para ciertos autores (Rodrguez Cabrero 1982, 24) (Marshall 1950, 29-32),
(Thret 1993; 1998, 121).
El auge del intervencionismo estatal vino a darse posteriormente con el xito de las
polticas keynesianas para combatir el desempleo en los aos treinta y cuarenta, y con los
5

Existe provisin estatal (o privada) de bienes sociales que simultneamente pueden corresponder a la dimensin
poltica y la infraestructura bsica. Ese es el caso de la educacin. En la medida en que sea un instrumento de reproduccin ideolgica hace parte de la poltica, en la medida que sea instrumento de adecuacin de la mano de
obra, hace parte de la productiva correspondiendo al capital variable. De la misma forma en los servicios pblicos
tienen un doble carcter. En la medida en que son indispensables para la reproduccin de la fuerza de trabajo hacen
parte del capital variable, en la medida en que son infraestructura bsica para el proceso productivo corresponden al
capital constante.

22

favorables resultados del Plan Marshall en la reconstruccin europea en el perodo de la

posguerra. Adems, este Estado, surgi como alternativa a las revoluciones Sovitica y
China que hasta la dcada de los aos 60 aparecan como procesos exitosos de reforma social y poltica. Se le atribuy al Estado, en el plano econmico, el papel fundamental en la
promocin del desarrollo. Ello significaba que el Estado deba dirigir el proceso econmico, canalizar recursos subsidiados hacia la produccin y el empleo, y crear protecciones
especiales para actividades productivas en las que exista un inters especial.
Con Keynes, el discurso social del Estado del Bienestar se articul con el econmico. El gasto social haca parte del activismo fiscal, y la tributacin directa se justificaba
porque la propensin a ahorrar era mayor en las rentas ms altas, con lo que substraan una
mayor parte del ingreso de la demanda efectiva. Para reactivar la demanda era necesario
gravar las rentas altas para que tales recursos pudieran ser gastados va sector pblico (Giraldo 1995b).
Adems del activismo fiscal, el intervencionismo haca tambin referencia a la distribucin secundaria del ingreso. Mientras el mercado haca una asignacin primaria del
ingreso, de acuerdo a la remuneracin de los factores de produccin (capital y trabajo), el
Estado, a travs de las finanzas pblicas, altera esa distribucin en aras de una mayor igualdad. Redistribuye las rentas a travs de impuestos progresivos que gravan al capital, y de
transferencias directas (pensiones, ayudas familiares.), o indirectas (subsidios a los productos de la canasta familiar), y prestacin de servicios (salud y educacin). Adems se adopta
una regulacin protectora de los derechos sociales (Isuani 1991, 10-11).
Cuando se present la crisis del keynesianismo tambin se present la del Estado
Benefactor. La crisis, desde el punto de vista econmico, se evidenci en la falta de efectividad de la expansin de gasto pblico para reducir el desempleo, y desde el punto de vista
social y poltico se acus al gigantismo estatal como una pesada carga que la sociedad deba soportar. Se sealaba que en muchos casos los beneficios que otorgaba se convirtieron
en privilegios y monopolios al servicio de los grupos dominantes. El aparato estatal se convirti en un mundo cerrado y controlado por burcratas, donde los ms corruptos utilizaban
las regulaciones como un instrumento para extraer rentas que se derivaban de su capacidad
para entorpecer el proceso de desarrollo.
Los estados se burocratizaron perdiendo cada vez ms los vnculos con la sociedad
civil que decan representar. En mayor o en menor grado, dependiendo de cada caso, estaban al servicio de las burocracias y de los sectores econmicos privilegiados. Esto cre una
crisis de legitimidad en Europa y Estados Unidos a comienzos de los aos 70, lo que llev a
la necesidad de introducir reformas significativas a los aparatos estatales, y fue el momento
en que hizo presencia el neoliberalismo.
Las reformas se dirigieron a redefinir el papel del Estado, concentrndolo en las
reas donde se deca era ms necesario y retirndolo de aquellas donde el sector privado
poda cumplir un mejor papel, desregulando los controles y fortaleciendo la descentralizacin. Parte de los paradigmas ideolgicos que sustentan estas reformas fueron presentados
atrs, y se desarrollarn en las secciones siguientes.
Sin embargo surge la discusin si las reformas se orientaron realmente a buscar una
mayor eficiencia del aparato estatal, o estaban dirigidas a permitirle al capital financiero
disponer de una parte de las rentas que se estaban canalizando a travs del Estado, como se
afirma desde otros puntos de vista. Sobre este tema se volver en las conclusiones del presente libro. Sin embargo, se debe sealar que la problemtica es ms compleja de lo que se
ha presentado. El Estado de Bienestar no puede ser presentado como un gigante que privi-

23

legia a determinados monopolios, ese es un fragmento de la verdad, lo mismo que su clientelizacin. Hay que tener tambin en cuenta que el Estado del Bienestar s cumpli un papel
importante en la expansin de la demanda agregada durante las dcada del 30 al 60 (inclusive) y ello fue crucial para permitir la expansin del modelo fordista de acumulacin, en el
cual, la ganancia se volva efectiva a travs de la realizacin de las mercancas. Si no hubiese existido el Estado del Bienestar el mercado no habra sido una fuente de acumulacin y
ganancias privadas.
El proceso de reformas en los pases menos desarrollados tuvo una evolucin diferente porque a mediados de los aos 70, cuando gran parte de las naciones de occidente
estaban en la tarea retirar los Estados de las reas en que eran ineficientes, los de las naciones en desarrollo comenzaron a crecer financiados con el boom del endeudamiento externo.
La intervencin estatal en los temas sociales y econmicos en Latinoamrica adquiri importancia a partir de la crisis de la dcada del treinta, cuando se origin en Latinoamrica el Modelo de Sustitucin de Importaciones, MSI. A lo largo de la vigencia de este
modelo se fue gestando un modelo intervencionista, y que se ha llamado el modelo cepalino6. Se puede decir que el modelo de intervencin estatal que se gest a partir de 1930 es
cepalino (a pesar que la Cepal se cre dos dcadas despus) en el sentido que el papel de la
Cepal fue legitimar y racionalizar el modelo de intervencin y la poltica econmica que se
venan aplicando desde 1930 (Ver Giraldo 1994, Cap 3).
Antes de 1930 en la regin predomin el Modelo Primario Exportador, en el cual,
de acuerdo con Franco (1996) el "Estado era de corte liberal clsico, por lo que sus funciones se reducen a la seguridad externa, al mantenimiento del orden interior y la preocupacin por asegurar las condiciones para el cumplimiento de los contratos. La poltica social
no formaba parte de las preocupaciones gubernamentales" (p. 10). Las necesidades sociales
eran cubiertas a travs de la familia extensa, y las obras de caridad de la iglesia catlica. En
muchos pases la iglesia jug un papel esencial en la poltica social, sobre todo en reas de
educacin y salud. Los colegios y hospitales eran administrados por instituciones religiosas.
El control de la educacin le permiti consolidar su dominio ideolgico.
Los rubros tpicos de gasto del Estado eran el aparato militar y la administracin
central. El aparato, heredado de las guerras de independencia, era el instrumento a travs
del cual se aseguraba la unidad nacional. Esa unidad no tena su correspondiente econmico
por la ausencia de un mercado interno. Dicho mercado se conform despus de 1930, durante la vigencia del Modelo de Sustitucin de Importaciones.
Volviendo al intervencionismo cepalino, de acuerdo con Franco "la poltica social
persigui la proteccin del trabajador asalariado, respondiendo a las presiones derivadas de
la creciente organizacin sindical, facilitada por la concentracin obrera y por la importancia de la creciente industria" (p. 11). Este es un factor que ha podido tener una significacin
decisiva, sin embargo, el intervencionismo estatal en Amrica Latina va ms all, y est
ligado al desarrollo de un mercado interno y un sector manufacturero, combinando el fomento econmico (con recursos estatales), y la proteccin a la competencia externa (con
impuestos a las importaciones y restricciones cuantitativas).
Si se compara el Estado de Bienestar en Amrica Latina respecto al de Europa se
podra decir que es ms pequeo, y de tipo bismarckiano si se tiene en cuenta que la cobertura de la seguridad social slo llegaba a la clase trabajadora del sector formal (Rodrguez
6

Cuando se menciona la visin cepalina se est haciendo referencia a la visin de dicho organismo entre 1949
y 1970.

24

2001, 55). Sin embargo, ms que un problema de grado de desarrollo del Estado de Bienestar, se trata que la mayor parte del trabajo asalariado no ha estado cubierto por derechos
sociales garantizados desde el Estado, y por tanto ha estado excluido de la seguridad social.
En este caso se tratara de un Estado de Bienestar Parcelado, que tiene una cobertura restringida para un segmento minoritario de la poblacin, pero no un Estado de Bienestar Universal si se toma la poblacin en su conjunto. Parcelado en el sentido que los beneficios
sociales se extienden parcialmente a determinados grupos sociales, grupos que despus de
la crisis de comienzos de los ochentas fueron denunciados como privilegiados (Salama y
Lautier 1995, 253) (Lautier 1993, 106).
Tales denuncias buscaban enfrentar a quienes estaban excluidos de los beneficios
sociales contra los que gozaban supuestamente de los privilegios favorecidos desde el Estado. Las polticas de ajuste dieron un golpe de gracia a la utopa segn la cual los pases no
desarrollados podran acceder a la modernidad social desarrollando un tipo de proteccin
social como la de Europa occidental. La crisis y el abandono del proyecto de desarrollo
nacional, a cambio de buscar la insercin internacional conquistando nichos de mercado
mundial, gracias a la competitividad de precios, ha hecho que los derechos sociales se denuncien como privilegios que encarecen la produccin y restan competitividad, haciendo
aparecer el Estado de Bienestar como un arcasmo, sin que exista otro discurso alternativo a
la propuesta neoliberal (Lautier, 107)
Pero el intervencionismo latinoamericano tuvo dos ingredientes adicionales: el fomento econmico y la proteccin a la industria nacional. Estas polticas se dan en el contexto de la necesidad de lograr la acumulacin de capital sobre la base de la expansin del
mercado interno, ante el colapso del sector externo de los aos treinta. La combinacin del
intervencionismo estatal, con el fomento y la proteccin, le dio al Estado el carcter de ser
el direccionador de la economa, lo que da pie para el surgimiento de la planeacin.
Las limitaciones de la intervencin del Estado en Amrica Latina estn relacionadas
con el bajo desarrollo de las fuerzas productivas. Un Estado de Bienestar requiere de una
economa desarrollada y con un alto grado de salarizacin, que sea capaz de producir los
ingresos fiscales suficientes que dicho tipo de Estado demanda. Sealar que es el exceso de
intervencionismo estatal el que ha entorpecido el desempeo econmico significa invertir el
orden de los factores. Y con los procesos de desalarisacin, precarizacin el empleo, informalizacin, los sistemas de previsin social basados en el aseguramiento, incluyendo los
sistemas privados que ahora se promueven, no tienen futuro porque suponen una relacin
salarial estable y creciente.
Uno de los problemas que tuvo el proceso en Amrica Latina fue la ausencia de una
reparticin de las ganancias de la productividad entre asalariados y empresarios (trabajo y
capital), que fue lo que permiti en Europa el surgimiento de los "treinta gloriosos" (19451975), el crculo virtuoso del fordismo. All, esta reparticin de las ganancias de productividad se dio no slo a travs del salario directo, sino, sobre todo, del indirecto, mediante las
prestaciones sociales. En la Amrica Latina no se dio dicho crculo virtuoso por la precaria extensin de la relacin salarial. El desarrollo de en mercado interno dbil hizo que se
desarrollara un capitalismo dbil y en consecuencia un Estado dbil. No slo porque los
regmenes de aseguramiento tenan una baja cobertura en razn que la poblacin asalariada
que contribua era una fraccin de la poblacin trabajadora, sino tambin la debilidad fiscal
del Estado hizo que su capacidad para proveer asistencia pblica fuera limitada.(Lautier
2002b, 10-12).

25

En la visin cepalina el Estado jugaba un rol central en el direccionamiento de la

asignacin de los recursos de la sociedad, mientras que el paradigma actual asigna dicho rol
al mercado. El Estado cepalino surgi en un contexto histrico diferente al actual. Surgi
ante la necesidad de desarrollar la economa sobre la base de la expansin del mercado interno como fuente de acumulacin de capital ante el colapso de los mercados externos como consecuencia de la crisis de los aos treinta. Para lograr este propsito se recurri a
polticas proteccionistas y de fomento econmico. Estas polticas, en la lectura del paradigma actual, de una parte, generaron grandes distorsiones que interfirieron el papel asignador del mercado, y de la otra, condujeron a una economa rentista en favor de los que se
ampararon en la regulacin y proteccin.
Sin embargo, es diferente considerar tales regulaciones y protecciones en la gnesis
del modelo, que permitieron crear las condiciones para el desarrollo de un mercado interno
con todo lo que ello implicaba, con respecto al modelo en su fase terminal, en las dcadas
del setenta y ochenta. El desarrollo del mercado interno no slo se trataba de la conformacin de un sector manufacturero, sino la generalizacin de la relacin salarial. La produccin para un mercado significa la disolucin de las formas tradicionales de produccin,
basadas en una economa campesina, en las cuales el trabajo estaba mediado por las relaciones familiares y la dependencia al terrateniente. La relacin salarial significaba que el
trabajo se liberaba del marco de esas relaciones, para pasar a la dependencia del empleador,
el cual a su vez produca para un mercado (produccin de mercancas para intercambio).
Esto haca que el trabajador se desplazara hacia las zonas donde era demandada la mano de
obra, lo que implicaba la disolucin de la familia extensa, y los lazos de solidaridad implcitos, los cuales, al desaparecer, implicaba la resolucin por otras vas del problema de la
atencin de la vejez, y en general de los servicios sociales. All fue donde entr el Estado,
pero su intervencin fue ms all. Tambin asumi la tarea de la construccin de la infraestructura de vas (para integrar el mercado interno), servicios pblicos, telecomunicaciones,
infraestructura urbana. Todo ello para permitir el desarrollo del mercado interno.

CRTICA DESDE LA ECONOMA ORTODOXA AL INTERVENCIONISMO

Desde la crisis del keynesianismo al final de los aos 60 ha surgido el paradigma del
desmonte del intervencionismo estatal, restableciendo un mayor papel del mercado en el
proceso de asignacin de los recursos de la sociedad, tal como se ha venido exponiendo. La
recesin econmica, acompaada de fenmenos de inflacin, que se present entonces en
los pases desarrollados, invalid la hiptesis keynesiana de una relacin positiva entre inflacin (generada a travs de una poltica fiscal activa) y empleo, la cual fue conocida como
la curva de Phillips. Lo que se observaba entonces era una relacin negativa entre ambas
variables (fenmeno conocido como estanfalcin), y ello iba contra los principios keynesianos.
Dicha evidencia emprica fue lo que sirvi de fundamento para criticar el keynesianismo, y con ello el intervencionismo estatal. El principal crtico de entonces, Milton Friedman (1968), sealaba que no era cierta la relacin positiva entre activismo fiscal y creci-

26

miento econmico. Ya desde 1963 Friedman, basado en estudios empricos7, lleg a la conclusin que un aumento en la masa monetaria (que en muchos casos se daba va el financiamiento del dficit fiscal) afectaba la tasa de inflacin de largo plazo, mientras que el efecto
sobre la produccin se daba en un lapso de tiempo variable y prolongado, de manera que el
efecto real buscado no poda ser afinado en la intensidad y en la oportunidad requerida, y poda ocurrir en un momento inapropiado afectando la estabilidad econmica.
La crtica supone que los keynesianos siempre han estado equivocados, y que las recomendaciones de poltica econmica que se derivan de dicha escuela simplemente fueron,
son, y sern errneas. Sin embargo tambin cabe la posibilidad de considerar si ms bien el
orden econmico mundial cambi, y en el nuevo orden los postulados keynesianos dejaron
de ser funcionales. Las polticas keynesianas se daban en un contexto de una economa relativamente cerrada, de manera que los estmulos a la demanda jalonaban la produccin
interna. Sin embargo, las economas se fueron abriendo en su sector externo, particularmente como resultado del auge de los mercados internacionales de capitales como consecuencia
del rompimiento del rgimen de paridades fijas de Bretton Woods en 1971, ya que un exceso de demanda atraa capital internacional para financiarlo, y ese financiamiento estimulaba
dficits comerciales, con lo cual el impulso que a la demanda produca el aumento del gasto
pblico tena un impacto ms dbil sobre los mercados internos.
Los mercados de capitales introducen una lgica nueva al proceso econmico, lgica en la cual ya no interesa que el Estado sea un mecanismo para activar la demanda agregada a travs del gasto pblico, principio del pacto fordista, si no de extraer rentas financieras, para lo cual es preciso contraer dicha demanda, y por tanto privilegiar el ajuste econmico y la reduccin del tamao del Estado. De hecho en Europa y en Estados Unidos las
ideas liberales de disminuir el tamao del Estado, y aumentar la vigencia del mercado surgieron en los aos 70. Como resultado de ello entre finales de esa dcada y comienzos de la siguiente se present el ascenso del "tacherismo" en Inglaterra y el "reaganismo" en Estados
Unidos. Ambos gobiernos representaban esa ideologa. A comienzos de los aos 70 tambin
en latinoamrica empez a hacer carrera las tendencias que abogaban por una menor intervencin estatal. Varios gobiernos comenzaron a adoptar polticas ms orientadas hacia el mercado
con una menor intervencin estatal, siendo el caso de Chile el ms extremo, con la dictadura
de Pinochet. Sin embargo ese proceso se trunc con el boom del endeudamiento externo que
afluy a la regin desde los primeros aos de la dcada hasta la crisis de la deuda externa de
1982.
Los recursos externos provenientes del auge de los mercados financieros despus del
rompimiento del rgimen de paridades fijas financiaron una expansin del gasto pblico en
proporciones importantes, lo cual a la postre llev a que crecieran de manera significativa los
Estados de la regin. Pero este crecimiento no se enmarc estrictamente dentro de la lgica del
crecimiento del Estado dentro del MSI. Para decirlo de alguna forma, dicho modelo se agot
en la dcada del 60, pero en la dcada del 70 y comienzos de la del 80, el modelo tuvo una
vida artificial gracias a los recursos del endeudamiento externo.
Despus de la crisis de la deuda, ocurrida en 1982, las reformas orientadas a la
vigencia del mercado y el desmonte del intervencionismo estatal se asentaron en la regin
con todo su vigor. A ello contribuyeron dos factores que se potenciaron mutuamente. De
una parte, la crisis de la deuda externa evidenci una crisis de un modelo econmico basado
7

Friedman y Anna J. Schawartz (1963) realizaron un estudio sobre la historia monetaria en Estados Unidos,
en donde relacion los auges y las recesiones con el stock monetario.

27

en el intervencionismo y dirigismo estatal, de manera que se dan las condiciones para su

desmonte. De la otra, ese desmonte estuvo orquestado por los pases desarrollados a travs
de los organismos financieros internacionales, los cuales aprovecharon la capacidad de
imposicin que tenan por medio de las condicionalidades de la renegociacin de la deuda
externa, acusando al manejo desacertado de las finanzas estatales y a la ineficiencia de la
accin pblica, como los responsables de la crisis econmica de entonces.
Pero esas acusaciones respondieron a una posicin poltica porque perfectamente se
puede argumentar que los desequilibrios externos fueron originados por la necesidad de los
inversionistas internacionales de colocar el exceso de liquidez financiera internacional originado desde el rompimiento de las paridades fijas. Surge la pregunta: Qu caus el dficit
fiscal: el exceso de gasto o el exceso de financiamiento crediticio?, es una pregunta similar
a qu fue primero: el huevo o la gallina?. Un factor que facilita las acusaciones es que
normalmente cuando hay crisis econmica de manera simultnea se presenta un dficit fiscal, y ello es as porque los ingresos del Estado estn relacionados con la actividad econmica, de manera que en este caso disminuyen, y por otra parte aumentan las demandas de
gasto pblico porque las presiones sociales aumentan. El hecho que el fenmeno sea simultneo no quiere decir que la causalidad va de lo fiscal a lo econmico, tiene ms sentido
pensar que la causalidad es al contrario: de lo econmico a lo fiscal. Pero presentar el primer tipo de causalidad como cierta tiene como objetivo poltico resolver las crisis descargndolas en la poblacin a travs de ms impuestos y menos gasto social, y no que ese costo lo deben asumir los acreedores financieros del Estado, quienes por su afn de lucrar dividendos con la deuda pblica tienen una responsabilidad muy grande en las crisis.
Recuadro 1: Presentacin Formal del Consenso de Washington
A continuacin se reproduce textualmente la presentacin Consenso Revisado (Consenso II) que Willianson elabor, y que reproduce el BID (1996, 5)8. Al final se indican componentes del Consenso que a juicio del autor ni el BID ni Willianson han tenido en cuenta.
Dice el BID: "En 1989, John Willianson, un acadmico del Institute for International Economics, enumer
10 reformas de poltica que ya estaban ponindose en marcha en Amrica Latina y que, a su juicio, las
instituciones internacionales y otras cinco organizaciones con sede en Washington aplaudiran (...). Se
pidi a Williamson que revizase y actualizase sus 10 reformas de poltica y que esta vez s preparase lo
que mucha gente pens estaban haciendo lo primera vez: un manifiesto de polticas
EL CONSENSO DE WASHINGTON
ACTUALIZADO (Consenso II)
(sin subrayar Consenso original, subrayado las actualizaciones del Consenso, segn Willianson)
1. "Disciplina fiscal. Reducir los dficits presupuestarios.
2. "Construccin de instituciones. Bancos centrales idependientes y fuertes oficinas de presupuesto.
3. "Gasto pblico. Reorientar recursos hacia reas desatendidas con retornos potencialmente altos, particularmente en las reas sociales
4. "Mejor educacin. Aumentar el gasto y centrarse en educacin primaria y secundaria
8

No se dispone una versin ms reciente del Consenso revisado, las versiones posteriores se refieren al llamado Consenso original de 1989, que es lo que tambin se conoce como reformas de primera generacin. El
propio Willianson, despus de haber hecho la actualizacin del Consenso, lo que se llam Consenso II, que
incorpora las reformas de segunda generacin, afirm que el Consenso II no existe (ver Willianson 2003). No
da una explicacin de su cambio de opinin.

28

5. "Reforma tributaria. Aumentar la base tributaria y reducir las tasas impositivas marginales. Incluir
reformas de segunda generacin, como un impuesto a la tierra econsensible.
"6. Liberacin financiera. Avanzar hacia el objetivo final de tasas de inters de mercado.
7. "Supervisin bancaria. Desregulacin financiera con fuerte control.
8. "Tasas de cambio unificadas. Inducir crecimiento rpido en exportaciones no tradicionales. Se recomienda franja cambiaria amplia de ajuste gradual.
"9. Liberacin comercial. Reducir hasta un arancel bajo uniforme de 10 a 20 por ciento, y avanzar en
esfuerzos regionales.
10. "Inversin extranjera directa. Abolir las trabas a las empresas extranjeras.
11. "Economa competitiva. Privatizacin y desregulacin.
12. "Privatizacin. Eliminar firmas estatales ineficientes e insolventes.
13. "Desregulacin. Evitar las restricciones a la competencia.
14. "Derechos de propiedad. Crear sistemas legales bien definidos, para todos, que aseguren la propiedad, incluso en el sector informal".
ADICIONES AL CONSENSO DE WASHINGTON
(Polticas no mencionadas por el BID y Willianson pero que en opinin del autor de este libro hacen parte
del Consenso)
15. Regulacin de los servicios pblicos. Regular los mercados que han sido objeto de privatizacin, ya
que no existen condiciones de competencia perfecta y que es necesario dar acceso a los pobres.
16. Flexibilizacin laboral. Eliminar las trabas que no permiten el libre funcionamento del mercado de
trabajo.
17. Descentralizacin fiscal. Trasladar responsabilidad fiscal a los gobiernos locales.

Recuadro 2: PRESENTACIN ORGNICA DEL CONSENSO DE WASHINGTON

(La numeracin aqu presentada corresponde a la tabla 1 de la Introduccin, entre parntesis se seala
la correspondencia con puntos del Consenso en su presentacin formal, tal como se presentan en el recuadro 1)
Nivel 1: LIBERACIN DE MERCADOS
1.1 MERCADO DE BIENES: APERTURA COMERCIAL
Eliminar las trabas al comercio internacional, en particular reducir sensiblemente los impuestos a las importaciones, y eliminar las restricciones cuantitativas a las mismas (prohibiciones, licencias, cuotas). En
cuanto al fortalecimiento de los esfuerzos regionales, la lectura para Amrica Latina es complementar la
apertura con el ALCA (Puntos 9, 11 y 13 del Consenso, ver recuadro 1).
1.2 MERCADO DE CAPITALES
1.2.1 MERCADO LIBRE DE DIVISAS
Eliminar el tradicional control estatal sobre dicho mercado que se ejerce a travs del control de cambios
(puntos 8, 11 y 13). Se debe advertir que en la actualidad (2004) el esquema de banda cambiaria fracas
(en este punto Willianson -2003- reconoce que se equivoc) y se recomienda tasa de cambio flexible. Sin
embargo, si se mira ms a fondo, la banda cambiaria tambin significaba una tasa de cambio flexible, con
la particularidad que marcaba los lmites en los cuales deba intervenir el Banco Central. De todas formas
con un rgimen de tasa flexibles la intervencin de los Bancos Centrales se hace sobre una banda cambiaria implcita. Lo importante en este punto no es si se trata de tasa de cambio fija o flexible, sino que se
elimina el control de cambios y que el valor de la divisa se determina en el mercado financiero, y la intervencin de los Bancos Centrales depende de lo que dichos mercados determinen.
1.2.2 APERTURA DE CAPITALES

29

Libre entrada y salida de capitales (inversin directa y de portafolio, recursos del crdito), de tal manera
que su movimiento est regulado por la libertad de los mercados, aunque se debe advertir que a partir del
2000 se pide prudencia en dicha apertura con los capitales de corto plazo, como consecuencia de las crisis
financieras de finales de los 90 causadas por tal apertura (puntos 10, 11 y 13)
1.2.3 DESREGULACIN FINANCIERA
Sistema financiero sin controles, el mercado determina las tasas de inters lo cual significa que desaparece
el crdito de fomento. En esta direccin de debe eliminar: la especializacin de las entidades financieras
(y dirigirse hacia la multibanca), las inversiones forzosas y los altos encajes (puntos 6, 11 y 13). Ante la
desregulacin financiera se deben guardar ciertas relaciones financieras las establecidas por el Acuerdo
de Basilea que permitan garantizar la estabilidad del sistema financiero (punto 7).
1.3 MERCADO LABORAL: FLEXIBILIZACIN LABORAL
Eliminar obstculos al despido de trabajadores, eliminar las restricciones de horario y de movilidad del
sitio de trabajo, eliminar la existencia de salario mnimo y de prestaciones sociales. Todo esto permite que
el precio del trabajo (salario) fluctuara libremente. En este concepto se debe incluir tambin la privatizacin de la seguridad social (lo cual tambin est previsto en punto 12 del "Consenso"), lo que significa
que la salud y pensiones (que viene a ser un salario indirecto) se provean a travs del mercado (puntos 11,
13 y 16).
Nivel 2: POLTICAS PBLICAS
2. 1 DISCIPLINA FISCAL
De una parte, la disciplina fiscal es requisito para el logro de la estabilidad macroeconmica en razn que
la apertura comercial y de la cuenta comercial elimina la posibilidad de lograr dicha estabilidad a travs
de controles administrativos. De la otra, porque desde la lgica neoclsica para que el mercado lleve al
bienestar se requiere que el mercado vaya hacia el equilibrio, y en este sentido es indispensable el equilibrio en las finanzas pblicas (puntos 1 y 2).
2.2 FOCALIZACIN DEL GASTO SUBSIDIO A LA DEMANDA
Subsidiar el acceso a Necesidades Bsicas Insatisfechas a los excluidos del mercado (quienes vienen a ser
los pobres), y no subsidiar a las instituciones que proveen los bienes y servicios sociales, tales instituciones se deben autofinanciar vendiendo servicios y competir en el mercado (puntos 3 y 4). Cuando en el
punto 3 del "Consenso", ver recuadro 1, se hace referencia a los retornos potencialmente altos, ello quiere
decir que tales recursos deben dirigirse hacia donde se presente escasez de recursos, porque la productividad de los recursos all asignados resulta ser ms alta bajo el supuesto de rendimientos marginalmente
decrecientes. Esto ha llevado al nfasis de las reas sociales significa donde existen necesidades bsicas
insatisfechas, es decir donde haya pobres. En este sentido, en el punto 4, que se refiere a la educacin, la
prioridad en el gasto para los pobres est el gasto pblico en educacin bsica (primaria y secundaria)
porque se la considera una necesidad bsica, mientras que la educacin superior no es una necesidad bsica y por tanto no debe recibir asignaciones gubernamentales.

2.3 IMPUESTOS NEUTRALES

Impuestos que generen las menores distorsiones. En primer lugar se trata de eliminar los impuestos al
comercio exterior, y ello corresponde a la apertura comercial. En segundo lugar, que los impuestos directos sean bajos y neutrales (esto es lo que significa el punto 5 del "Consenso" de "reducir las tasas impositivas marginales") para no desincentivar el ahorro y la inversin (lo cual sera una distorsin). Y, tercero,
incentivar el IVA como el impuesto principal, porque al no alterar los precios relativos (si se aplica una
tarifa uniforme a todos los bienes), no genera distorsiones (BID 1998, 206) (puntos 5 y 9).
2.4 PRIVATIZACIN (Y COMISIONES DE REGULACIN)

30

Trasladar al mercado va provisin privada lo que sea posible de trasladar. En particular, en aquellas reas
en que el Estado acta como empresario se lo supone ineficiente, y por esta razn es mejor ceder esta
actividad al sector privado. Los principales procesos de privatizacin se dan en servicios pblicos domiciliarios, la seguridad social (salud y pensiones), el sector minero, y la construccin de infraestructura bsica. La privatizacin incluye la entrega en concesin al sector privado sectores claves de la economa, que
normalmente son monopolios naturales, tales como el uso de la banda electromagntica (especialmente
telefona celular y televisin), los puertos, aeropuertos, trenes, y autopistas. Lo que se privatiza normalmente son bienes y servicios pblicos y/o monopolios naturales que requieren de una regulacin que permita crear las condiciones de competencia y el acceso de los pobres cuando se trata del acceso a Necesidades Bsicas Insatisfechas (puntos 11, 12, 13 y 15).
2.5 DESCENTRALIZACIN FISCAL
La descentralizacin es vista desde la ptica del mercado, en la medida en que se la concibe como un
mecanismo para introducir competencia entre las localidades, y al interior de ellas, entre los establecimientos pblicos (punto 17) (Banco Mundial 1997, 125, 136ss).
Nivel 3: LMITES AL MERCADO
3.1 BANCO CENTRAL INDEPENDIENTE
3.2 SISTEMA PRRESUPUESTAL JERARQUIZADO
3.3 SISTEMA JUDICIAL INDEPENDIENTE Y FUERTE.
La existencia del mercado supone que existe estabilidad para que el sistema de precios funcione y para
que el intercambio se pueda realizar. Para que exista dicha estabilidad se requieren instituciones cuya
funcin sea la disciplina fiscal y financiera, las cuales a su vez deben estar por fuera de las presiones polticas. De all surge la banca Central independiente y un sistema presupuestal jerarquizado. Este ltimo
significa que el Presupuesto Pblico depende de la autoridad fiscal (Ministerio de Hacienda o su equivalente) sin que exista ingerencia de rganos de representacin popular (Punto 2). Finalmente, para que
pueda existir el intercambio, los contratos y la propiedad privada, que son fundamentos del mercado, es
preciso que exista un poder judicial, autnomo, poderoso e independiente (punto 14).

&CAPTULO 1. GASTO PUBLICO

PRINCIPIOS Y CONCEPTOS
La asignacin del gasto se redefine sobre la base de la ideologa del mercado, que
como ya hemos visto implica que la intervencin del Estado debe ser neutral en el sentido
de no alterar el papel asignador del mercado. Aparte de privatizar lo que pueda ser atendido
por el mercado, en lo que corresponde a la provisin gubernamental de bienes y servicios,
el criterio del mercado lleva a la eliminacin de los subsidios a la oferta y la instauracin de
los subsidios a la demanda.
Tal como se seal en la introduccin, el subsidio a la oferta consiste en financiar
los insumos requeridos para la prestacin de los servicios. El subsidio a la demanda financia a los usuarios pobres, lo que significa no financiar las instituciones que proveen los bienes y servicios pblicos. Tales usuarios pagaran la prestacin de los servicios con recursos
pblicos que son los que habran recibido a travs del subsidio. Desde el punto de vista de

31

las instituciones prestadoras de servicios, los recursos vendran a travs de la venta de bienes y servicios.
El autofinanciamiento de las instituciones mediante mecanismos de mercado aproxima la provisin de los bienes y servicios pblicos a las condiciones de mercado, que es el
objetivo buscado de acuerdo con el paradigma: las instituciones venden los servicios por un
precio, el cual est determinado dentro de un mercado donde debe existir competencia, lo
que lo que las hara ms eficientes y permitira la libre eleccin de los usuarios. La lgica
del mercado es lo que permite una asignacin eficiente de los recursos pblicos, de acuerdo
con los teoremas de la economa del bienestar.
En cambio, cuando el subsidio es a la oferta, al financiar los insumos en la prestacin de los servicios, hace que las instituciones al no estar expuestas a la competencia (por
tener el financiamiento asegurado) no hagan una utilizacin eficiente de los recursos disponibles. Mientras que al Someter a las instituciones a la competencia, se afirma que se creara un pacto Estado-sociedad para garantizar gestin eficiente y prestar servicios con eficiencia y eficacia. (Sarmiento 1994, p.3).
Los subsidios a la demanda significan dirigir los recursos directamente a los pobres
y vulnerables, lo que quiere decir focalizar las ayudas en ellos, y no a travs de las entidades pblicas que proveen los bienes y servicios sociales; tales entidades deben financiarse
vendiendo servicios, lo que implica autofinanciarse. Focalizar implica identificar el grupo
poblacin que deba ser objeto de un subsidio, y posteriormente dirigir el subsidio a satisfacer sus necesidades insatisfechas. De manera que focalizacin y subsidio a la demanda en
este contexto parten de conceptos relacionados con los principios del mercado. Pero ello no
quiere decir que no exista financiacin estatal de bienes pblicos, sino que esa financiacin
llega va demanda y no va oferta. Tales bienes deben ser suministrados a quienes son excluidos del mercado, quienes a la postre vienen a constituir a los pobres.
Lo que sucede es que la poltica social adquiere una dimensin distinta. No se trata
que se oriente a buscar una mayor igualdad a travs de reasignar la remuneracin que el
mercado hace a los factores de produccin, porque actuar de esa forma consistira en alterar
la asignacin de recursos que hace el mercado, introduciendo distorsiones y de esa forma
interfiriendo en la asignacin eficiente de los factores de produccin. Se trata que la poltica
social se dirija a atender a los excluidos del mercado, y esos excluidos son los pobres (de
Hann 1999).
La poltica de reasignar es la que corresponde al Estado del Bienestar, como se explic en la primera parte. All se indic que el Estado hace una asignacin secundaria, redistribuyendo los recursos que el mercado asigna (asignacin primaria) mediante la remuneracin al trabajo y al capital. Esa reasignacin se hace principalmente mediante impuestos directos progresivos y la provisin a travs del Estado de los bienes pblicos bsicos
(seguridad social, salud y educacin). La provisin pblica est acompaada de una regulacin orientada a garantizar los derechos al trabajo (prestaciones, estabilidad, organizacin),
y el acceso con recursos subsidiados a vivienda y servicios pblicos.
Este tipo de intervencin trabaja con el criterio de alterar las remuneraciones en aras
de una mayor igualdad, lo que de por s significa introducir una gran distorsin desde la
ptica de los apologistas del mercado. De acuerdo con el Banco Mundial, las prestaciones,
subsidios sociales y transferencias, que se derivan del Estado intervencionista o el de Bie-

32

nestar9, normalmente modifican el comportamiento de los pobres y de otras personas (Banco Mundial 1991, pp.103 y 104). Se crea la imagen que los bienes y servicios otorgados
tienen un "costo cero". As lo presenta Molina: "dado que los recursos vienen de arriba, no
se tiene conciencia de la cantidad de los recursos que se estn invirtiendo, ni de la dificultad
que hay inherente a la consecucin. El servicio, a la luz de los prestadores y particularmente de los usuarios, parece, entonces, no tener costo"(p.7).
Otra crtica que seala Molina a los subsidios a la oferta, es que al destinarse a financiar los insumos de la prestacin de los servicios "hace que cada insumo tenga vida propia y que se convierta en un fin por s mismo, dejando en segundo plano el hecho que ese
insumo es tan solo un medio para producir un servicio" (p.9). Esto se manifiesta de una
manera ms concreta, en la actitud de las organizaciones gremiales y sindicales, las cuales
reducen su accin social y poltica a la movilizacin en funcin de luchar por recursos que
garanticen el funcionamiento de las instituciones y los beneficios salariales, sin tener en
consideracin la calidad de la prestacin de los servicios y la atencin al ciudadano. Esta
parte se ampla ms adelante, cuando se aborda el tema de los subsidios a la oferta.
Para evitar el sesgo anterior los reformadores actuales sealan que se trata de seleccionar bien a los especficamente pobres y dirigir los subsidios hacia all: subsidios puntuales, que atacan de manera temporal una necesidad especfica, y no subsidios permanentes
que modifiquen el comportamiento de los agentes econmicos. Se trata de un ejercicio de
focalizacin que es una forma de asignacin de recursos pblicos que introduce menos distorsiones en el mercado, es decir, es ms neutral (usando las categoras neoclsicas).
Sin embargo, el hecho de que los subsidios sean a la demanda, y focalizados a los
pobres, no significa entonces que el comportamiento de los pobres no se modifique (Sen
1995, p.13). La experiencia en Colombia con el Sisbn (que es la encuesta que permite
identificar a los pobres), seala que dicho proceso est sujeto a corrupcin, clientelismo, y
que tambin las personas modifican su comportamiento para aparentar o continuar siendo
pobres, y de esta forma continuar recibiendo los beneficios de los subsidios. Pareciera ser
que los argumentos contra los subsidios a la oferta tambin se pudieran aplicar a los referidos a la demanda.

FOCALIZACIN Y SUBSIDIO A LA DEMANDA

Como se vio atrs, la focalizacin y los subsidios a la demanda son polticas orientadas a la provisin de bienes y servicios pblicos dentro de la lgica del mercado. La focalizacin consiste en dirigir el gasto pblico (los subsidios) hacia las personas que los necesitan: los pobres y vulnerables. Subsidios directos, especficos y temporales. De acuerdo
con este principio los grupos que merecen una atencin especial son los que no pueden participar el proceso de crecimiento y los que temporalmente corren el peligro de un giro desfavorable de las circunstancias (Banco Mundial 1997, p.63).
9

Estado de Bienestar e Intervencionismo no necesariamente son la misma cosa. El Estado de Bienestar hace
referencia principalmente a Europa, donde intenta establecer la cobertura universal en la provisin de los
bienes bsicos. En el Intervencionismo latinoamericano, la cobertura universal no se logra por la escasez de
recursos y por el tipo de Estado, pero a su vez el intervencionismo incorpora elementos proteccionistas en
favor del sector productivo, y fomento econmico. Un esbozo de desarrollo de ello se presenta en la primera
parte.

33

La focalizacin tambin debe ser entendida como una forma de economizar recursos pblicos, en la medida en que los subsidios llegan a los realmente necesitados, y no a
quienes no los requieren, lo cual es considerado importante por los impulsores de estas polticas porque permite combinar la poltica social con el recorte del gasto pblico a fin de
propender por una situacin fiscal sostenible. En este sentido la focalizacin es un mecanismo que ayuda a los gobiernos a resolver los dilemas de reasignacin partidas presupuestales, los cuales implican retirar fondos de un rea o sector para asignarlo a otro, antes que
recurrir a incrementos globales de gasto (Nam 1995, p.523). De manera que el enfoque con
relacin al gasto pblico es que no se trata de un problema de magnitud sino de reasignacin hacia los ms necesitados, mediante la focalizacin.
El fundamento conceptual de la focalizacin se puede tomar de la teora de la justicia de Rawls (1971), que plantea el principio de maximizar el bienestar del peor (maximin).
Esta idea la retoma Amartya Sen al sealar que se debe dar tratamiento preferente a los ms
dbiles para garantizar la igualdad, a lo que agrega igualdad de oportunidades. Esto es lo
que se entiende por equidad, la cual se la privilegia sobre la igualdad. Lo anterior quiere
decir que no se trata de buscar una mayor igualdad por la va de la redistribucin de ingreso
sino que se trata de dirigir los recursos pblicos hacia los ms pobres pero respetando la
distribucin que haga el mercado. Los pobres a la postre son los excluidos del mercado. De
manera que no se trata de alterar el funcionamiento del mercado sino de generar una atencin social para los excluidos, y buscar su inclusin de nuevo en el mercado.
Dentro de este contexto es que se entiende la afirmacin de Sen que la pobreza va
ms all que bajos ingresos, y se trata ms bien en una falla en satisfacer las necesidades
bsicas y las capacidades para alcanzar las realizaciones bsicas de la vida (Cantidad y calidad de acumulacin fsica, humana y composicin familiar). La baja generacin de ingresos se origina en dicha falla, de manera que antes que igualar los ingresos, lo que se debe
igualar son las oportunidades (Sarmiento y Arteaga 1998, pp.203, 205). Si la pobreza se la
concibiera como una falla en la generacin de ingresos, la poltica social debera propender
por hacer una redistribucin del ingreso, a travs de sistemas tributarios progresivos y
transferencias y subsidios hacia la poblacin en general.
Con base en lo anterior es que se plantea que la justicia equitativa requiere que la
organizacin de la sociedad permita que se logre la mayor cantidad posible de bienes primarios disponibles para que los menos afortunados usen sus libertades fundamentales
(Sarmiento y Arteaga, 200 y 201). Sobre este razonamiento la poltica social termina por
reducirse a buscar coberturas universales de bienes y servicios bsicos. Estas coberturas
estn definidas sobre la base de darle subsidios focalizados a los pobres que no pueden acceder a la prestacin de servicios bsicos tales como educacin y salud, y no, como pudiera
pensarse, de un acceso gratuito de los servicios bsicos a toda la poblacin.
La poltica social se dirige a los excluidos (los pobres) y no a toda la poblacin. La
exclusin social se refiere a todas aquellas condiciones por las cuales ciertos miembros de
la sociedad son apartados, rechazados o simplemente se les niega la posibilidad de acceder
a los beneficios institucionales, sociales y culturales logrados por una sociedad. Ello lleva
al concepto de "vulnerabilidad social", el cual hace referencia a individuos, hogares, regiones o grupos afectados por situaciones o procesos que llevan a la imposibilidad de acceder
a bienes, recursos o capacidades socialmente disponibles; a la prdida o desvalorizacin de
los que se disponen; a la inhabilitacin para hacer uso de los mismos (Amadeo y Novacovsky 1996).
Como lo reafirma el FMI (1998, p.2) es necesario dar prioridad a las polticas en-

34

caminadas a reducir la pobreza y la exclusin social. El nivel del ingreso no constituye un

problema porque la equidad exige igualdad de oportunidades y no necesariamente igualdad
en los resultados. Esta opinin es muy diferente a la que prevaleca en los aos cincuenta y
sesenta, cuando se consideraba que las altas tasas progresivas de impuestos eran necesarias
para reducir el ingreso de los ms ricos. Debido a que la poltica social est definida sobre
la base de los excluidos, es necesario disear polticas que permitan su inclusin dentro del
mercado. En la medida en que los pobres se vinculen en la solucin de sus problemas se
lograra su inclusin en el mercado, con lo cual se crearan las condiciones para que salieran de la pobreza.
Sin embargo la focalizacin puede perjudicar la inclusin porque tiende a generar
una actitud pasiva que alienta la exclusin. Esto lo remarca Sen (1995) quien seala a las
polticas basadas en la focalizacin es precisamente que suponen un papel pasivo de quienes reciben los subsidios. "Mirar los beneficiarios de la focalizacin como pacientes en vez
de agentes puede erosionar el esfuerzo de remover la pobreza en varios sentidos los beneficiarios toman una actitud pasiva y ello puede significar la mayor fuente de distorsin en
la asignacin de los recursos" (p.11).
De manera que se trata de disear un sistema de polticas sociales que garantice la
plena inclusin. Segn Sen los agentes mismos (es decir los pobres) deben participar en la
formulacin, ejecucin y evaluacin de proyectos (Sarmiento y Arteaga, p.206), y ello se
logra a travs de un nuevo modelo de gestin social llamado "institucionalidad plural", el
cual supone la participacin del Estado, del mercado, de la sociedad civil y de las familias
(Amadeo y Novacovsky). En general lo que se plantea es que el Estado no debe ser el nico
actor de la poltica social. Se hace necesario que otras fuentes se hagan presentes en su financiamiento, que en este caso seran privadas, incluyendo formas que involucren la participacin directa de los beneficiarios. Se trata que las comunidades pobres asuman las soluciones de sus necesidades con sus propios recursos. En este proceso pueden jugar un papel
activo ONGs, juntas comunales, o diversas formas de organizacin de la sociedad como por
ejemplo los grupos religiosos, a lo que Breser Pereira ha denominado el Pblico no estatal10
en donde se genera una participacin directa en los asuntos pblicos.
Como dice Sen hay que buscar que los pobres se hagan partcipes en la solucin de
sus problemas. Los pobres hay que considerarlos como sujetos activos - y no pasivos- en la
superacin de la pobreza, es decir, participar va mercado en la solucin de su pobreza. Se
trata de que los recursos pblicos no lleguen a costo cero (no se valora lo que nada cuesta).
Se trata de buscar cofinanciacin, "esto es que los propios beneficiarios contribuyan, lo que
no slo significara recursos suplementarios sino que adems avivara el compromiso de la
comunidad con el programa" (Franco, p.16). La cofinanciacin tambin se puede entender
como el cobro de tarifas por la prestacin de los servicios pblicos sociales, aplicando el
principio que el que puede pagar debe hacerlo.

LA OPORTUNIDAD
10

Entendindose por Pblico no Estatal: () organizaciones o formas de control pblicas porque estn
volcadas al inters al inters general; no estatales porque no toman parte del aparato del Estado, sea porque
no utilizan servidores pblicos o porque no coinciden en los agentes polticos tradicionales. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos y CUMILL GRAU, Nuria. Entre el Estado y el mercado: lo pblico no estatal. En: Lo
pblico no estatal en la reforma del Estado. Editorial Paids SAICF. 1998. Pgs. 25-55

35

El crecimiento econmico es indispensable para todo proyecto de lucha contra la

pobreza, sin embargo el crecimiento solo no puede eliminar la pobreza. Es necesario llevar
a cabo polticas sociales que lo conviertan en desarrollo humano y reduccin de la pobreza.
El crecimiento, al ser requisito, necesario y no suficiente, supone un ambiente econmico
abierto, favorable a la inversin y los flujos de capital privados. Ello implica estabilidad
macroeconmica, disciplina fiscal, baja inflacin, de manera que supone las reformas del
Consenso de Washington (Mestrum 2002, 82).
Si se adoptan polticas que estimulen el crecimiento los pobres podrn participar del
excedente econmico, puesto que ste eleva la recaudacin impositiva, con lo que el Estado dispondr de mayores recursos para cumplir sus funciones, y en especial, llevar a cabo
polticas sociales. Tambin es cierto que el crecimiento difunde optimismo en la poblacin,
haciendo ms viable la aplicacin de medidas redistributivas. (Cohen y Franco 2005: 14).
Pero para que el crecimiento se d se deben cumplir dos requisitos. En primer lugar
que operen plenamente las condiciones de mercado; en segundo que haya acumulacin de
capital. Y la forma como los pobres pueden participar en los frutos de ese crecimiento es
travs de aumentar su capital humano. Y es all donde entran las polticas orientadas a resolver el acceso de los pobres a las necesidades bsicas, esto es, a los factores que componen el capital humano bsico. Segn el Banco Mundial la falta de activos figura al mismo
tiempo entre las causas y los resultados de la pobreza. La mala salud, la falta de conocimientos especializados, el escaso acceso a los servicios bsicos y las humillaciones derivadas de la exclusin social se deben a la carencia de activos personales, pblicos y sociales.
Los activos humanos, fsicos y naturales contribuyen tambin decisivamente a determinar si
una persona, hogar o grupo vive en la pobreza, o sale de ella. Estos activos se interrelacionan con el mercado y las oportunidades sociales para generar ingresos, una mejor calidad
de vida y una sensacin de bienestar psicolgico. (Banco Mundial - Informe sobre el
Desarrollo Mundial, 2000/01 - Lucha contra la pobreza - Bogot, 3 Octubre, 2000. Pg.
77).
En este contexto la poltica social juega un rol muy importante, ya que a travs de
sta se suministra el capital humano, las oportunidades, a los pobres para que entren al
mercado laboral. Los pobres a tener capital humano son empleables y el mercado laboral al
ser flexible crea las oportunidades de generar su ingreso, y para ello deben entrar a competir con otras personas que entran a la concurrencia del mercado laboral. Otra forma de facilitar esa concurrencia es permitir que los pobres tengan acceso a activos fsicos a travs del
microcrdito (la famosa "Banca de Oportunidades" o "de Pobres"), y de esa forma generen
autoempleo.
Oportunidades consiste en multiplicar los activos de los pobres en un contexto de
polticas "favorables" (que no son otra cosa que las del Consenso de Washington), entendiendo por estos no slo sus activos fsicos, naturales, financieros, si no, sobre todo, el capital humano, porque dicho capital es el que determina la productividad del trabajo de los
pobres, que es el nico activo que poseen (Banco Mundial, 8) 11. El capital humano se vuelve un concepto clave en la poltica social porque define las capacidades productivas de la
persona en funcin de su dotacin en educacin y salud, principalmente. Desde este punto

No vamos a discutir aqu lo problemtico que resulta meter en la categora capital, el capital financiero, los activos
fsicos y el capital humano.
11

36

de vista los pobres son poco productivos porque tienen una baja dotacin en capital humano, y el gasto social debe dirigirse a proveerles una dotacin mnima. (Giraldo 2007)
Un elemento terico que se puede resaltar en este punto es la concepcin que lo que
genera valor es el capital. El trabajo slo es productivo en la medida en que tenga capital
humano incorporado, adems de otras formas de capital: fsico y financiero. Es una visin
completamente opuesta a la de los economistas clsicos, segn los cuales lo que genera
valor es el trabajo del hombre, por eso, desde esa visin, en particular la marxista, al trabajo
se le deban dar todas las garantas y no al capital, el cual estara usufructuando del valor
producido por el trabajo. Ahora es el capital el que produce valor y el que genera empleo.
De tal forma que se le deben dar todas las garantas al capital, mientras que el trabajo hay
que flexibilizarlo.
Esto nos lleva a otra reflexin terica. En ningn momento se menciona la evolucin del trabajo asalariado en la discusin sobre la pobreza, no es preocupacin moral la
relacin entre el trabajo estable y el trabajo precarizado. El problema del discurso sobre la
pobreza es que no seala que el fenmeno no slo existe por el no acceso al trabajo, sino
que nace en la insercin misma del trabajo por la precarizacin laboral. Las polticas de
focalizacin al desconectarse de la configuracin del status de trabajo se dirigen a un campo de intervencin muy fraccionado. El uso del concepto de la pobreza borra las diferencias
entre las categoras sociales y desconecta las condiciones de vida de la posicin que ocupan
en el sistema productivo. Se "invisibiliza" el concepto de clase trabajadora, y este es un
factor que ha facilitado la generalizacin del discurso de la pobreza como eje de la poltica
social. Esta circunstancia ha sido aprovechada para sealar el "fin de la sociedad del trabajo", de los que hablan Gorz **(1982) y Offe **(1996). Al no hablar de trabajadores se comienza a hablar de pobres.

DE LA POBREZA A MANEJO SOCIAL DEL RIESGO

Los criterios de asignacin del gasto social han pasado por tres etapas, en las ltimas dcadas. La primera, que es la que corresponde al ajuste de las economas despus de
la crisis de la deuda externa de comienzos de la dcada del 80, cuando la poltica social
tena un carcter meramente residual, y se diriga principalmente a mitigar a posteriori los
impactos de la crisis y el ajuste principalmente mediante "redes de proteccin social". Es en
esta etapa que surge la versin original del Consenso, la cual se centra en la reduccin del
tamao del Estado y en un aumento de la competencia del mercado. Una segunda, en los
aos 90s, que corresponde a las reformas estructurales (remover las estructuras que no permiten que los mercados funcionen adecuadamente), las cuales le dan importancia al desarrollo institucional de las reformas. Esta etapa correspondera a las reformas de segunda
generacin, o Consenso II. Aqu la poltica social se desarrolla bajo el principio de lucha
contra la pobreza, la cual se combatira mediante el crecimiento econmico (logrado gracias a las reformas institucionales) y el fortalecimiento del capital humano de los pobres
que les permitira apropiarse de los frutos de dicho crecimiento. Si bien este es un objetivo
concreto que supuestamente supera el carcter residual de la poltica social anterior, el problema reside en que una poltica social definida solamente sobre la categora de la pobreza
deja por fuera a quienes son considerados como "no pobres".

37

As se configurara (en teora porque en prctica estara por verse) una tercera etapa,
a comienzos de la primera dcada del 2000, la cual se definira sobre la base de "Manejo
Social del Riesgo" (Holzmann12 y Jrgensen 2000) (Holzmann, SherburneBenz y Tesliuc
2003), que pretende resolver el problema de incorporar a los "no pobres". Los "no pobres"
pueden acudir a mecanismos de mercado que ayudan a repartir los riesgos, en especial acudir al mercado de seguros. Pero an ms, el concepto de riesgo tambin abarca las polticas
macroeconmicas prudentes (disciplina fiscal y financiera) porque ellas permiten una menor exposicin al riesgo de las economas en su conjunto, y por tanto de cada uno de los
individuos que componen la poblacin. Dentro de la concepcin del "manejo social del
riesgo" los pobres son quienes estn ms expuestos al riesgo, y precisamente se mantienen
en la condicin de pobres por su menor disponibilidad de elementos para enfrentar los riesgos y su aversin a tomarlos. Se tratara de un crculo vicioso definido en torno a la categora riesgo, y por tanto la poltica social se debe centrar en dotar a los pobres de instrumentos
que les ayuden a gestionar el riesgo para que tengan ms oportunidades de salir de la pobreza.
En la nueva lectura de la categora el riesgo se extiende a las polticas macroeconmicas. Lo macro est incluido en lo que se llaman riesgos de naturaleza colectiva. Tales
riesgos son de dos tipos. Los que estn originados en causas naturales y los causados por el
hombre, tales como una guerra civil, o una mala gestin macroeconmica. La mala gestin
no es otra cosa que economas que no han introducido las reformas de mercado (lase apertura econmica, flexibilizacin laboral, independencia de la banca central, etc.) y no mantienen la disciplina macroeconmica (Holzmann, Sherburne-Benz y Tesliuc, 508-509). De
manera que reformas y polticas que se alejan de lo que los organismos financieros internacionales consideran como una buena gestin son consideradas riesgosas. Por ejemplo, las
propuestas sobre poltica social no deben olvidar que el riesgo social aumenta con el "mal
funcionamiento del mercado laboral provocado por una discordancia en las capacidades de
los trabajadores y la demanda, malas regulaciones del mercado laboral u otras distorsiones". Y agregan Holzmann y Jrgensen (p. 17) que cuando el sector pblico provee la seguridad social "puede reducir los esfuerzos individuales" (por ejemplo en la bsqueda de trabajo), lo cual puede ser empeorado por la poltica de redistribucin de ingresos de los Estados de Bienestar, lo cual paradjicamente termina por empeorar dicha distribucin, adems
de reducir la capacidad empresarial, como se evidencia, segn los autores, en los pases de
la OCDE.
De manera que el "manejo social del riesgo" supone la flexibilizacin del mercado
laboral que a su vez supone la eliminacin de protecciones sociales tales como salario mnimo, estabilidad laboral, primas, etc., consideradas como distorsiones del mercado. Estamos frente a una concepcin de lo social que supone la eliminacin de las protecciones que
entraban el funcionamiento del mercado.

NECESIDADES BSICAS INSATISFECHAS (NBI)

Como se indic atrs, la poltica social se debe orientar hacia quienes Sen llama los
menos aventajados, de tal forma que se busque maximizar el bienestar del individuo que
est en la peor condicin en la sociedad (Rawls). A lo cual Sen agrega que se trata de per12

Holzmann es el director del departamento de proteccin social del Banco Mundial.

38

mitir igualdad de oportunidades. Inicialmente la pobreza se la consideraba como la privacin material incluyendo acceso a educacin y salud, cuantificada mediante un indicador
apropiado de ingreso o de consumo. Esta era la visin del Banco Mundial en el Informe
sobre Desarrollo Mundial de 1990. Para el Informe del 2000/2001 dicho organismo ampla
el concepto de tal forma que debe incluir "la vulnerabilidad y la exposicin al riesgo, y la
falta de representacin y la impotencia" (pg. 15), es decir llevar el concepto a lo que
Amartya Sen llama las formas de privacin que limitan gravemente las capacidades con
que cuenta una persona, que no son otra cosa que las libertades sustantivas que le permiten
disfrutar el tipo de vida que considera valioso.
La suma de todos estos factores hace que la pobreza aparezca como una "realidad
multifuncional" compuesta por una multitud de variables. El problema reside en determinar
la ponderacin que se le debe dar a cada variable. El Banco Mundial (2000, 19) pone el
ejemplo, que es corriente, de la reduccin de la pobreza en el sentido de mejoras en la salud, pero a la vez un aumento en de la misma mediante un deterioro del ingreso, que fue el
caso colombiano en la dcada del noventa13. Y dicho organismo se hace la pregunta, tpica
del anlisis neoclsico,
"a cunto ingreso est dispuesto a renunciar una persona a cambio, por
ejemplo, una unidad de mejora en la salud o en la representacin? Cul sera su
curva de indiferencia?. En otras palabras, qu ponderacin se puede asignar a las
diferentes dimensiones para poder efectuar comparaciones entre pases, hogares o
individuos y a lo largo del tiempo?" (p. 19).
Se trata de una eleccin tpica entre diferentes bienes que debe ser resuelta con la
racionalidad maximizadora en un contexto de mercado. La dificultad estriba en asignar un
precio a cada variable, como por ejemplo a la representacin poltica o a la impotencia.
Aqu se presenta un problema de carcter terico que al ser afrontado con las herramientas
neoclsicas, conduce a diferentes propuestas de indicadores como es el caso del ndice de
Desarrollo Humano, diseado por el propio Sen para Naciones Unidas. El problema se resolvera si fuese posible definir una funcin de bienestar multidimensional segn la cual los
pobres seran aquellos que estuvieran por debajo de un nivel mnimo de bienestar total
(Banco Mundial, 22 -Recuadro 1.6).
El enfoque multidimensional, que es el que han adoptado las organizaciones internacionales desde la segunda mitad de los 90 y en el cual ha tenido una gran influencia Sen,
tiene varios problemas de acuerdo con Mestrum (pp. 37-38). Pretender recoger en un indicador las diferentes dimensiones de la pobreza, como por ejemplo, los ndices de Desarrollo
Humano diseados por Sen para el PNUD (combina esperanza de vida, alfabetizacin e
ingreso) o el de Necesidades Bsicas Insatisfechas, pone de presente el problema de definir
cul es la ponderacin a cada dimensin en la determinacin del grado de pobreza. En los
diferentes ndices que se desarrollan cada vez se pone menor nfasis a las variables monetarias y ms a las no monetarias. Bajo estos principios, es perfectamente posible reducir la
pobreza en todos los dominios no monetarios, sin eliminar la pobreza monetaria, y sin re13

PNUD-DNP, 2003.

39

ducir la desigualdad de ingresos entre ricos y pobres. Agrega Mestrum (p. 38) que definir la
pobreza en trminos de tasas de satisfaccin en salud, educacin, derechos, libertades, participacin, cae en el riesgo de culturizar la pobreza, de ponerla en trminos de la cultura
dominante.
La identificacin de los pobres hace referencia a indicadores que midan el no acceso
a bienes y servicios bsicos, entendidos estos como mnimos en educacin, salud, servicios
pblicos domiciliarios, vivienda con materiales adecuados, y en acceso a bienes pblicos de
propiedad comn. A partir de lo anterior el concepto se puede complementar con otro tipo
de indicadores tales como esperanza de vida al nacer, grado de alfabetismo, hacinamiento,
consumo de caloras, nmero de personas dependientes por asalariado. El no acceso a los
bienes y servicios bsicos mnimos significa analfabetismo, mala salud, una vivienda
inadecuada, no acceso a servicios pblicos elementales, la no existencia de condiciones
para acceder al mercado incluido el laboral. Todo esto constituye falta de oportunidades, y
la baja generacin de ingresos es una consecuencia de esa falta de oportunidades. De
acuerdo con Sen (1995, pp.15 a 17), la pobreza se deriva la insuficiencia de las capacidades
mnimamente aceptables, como por ejemplo acceso a la educacin, la salud, las condiciones
de vivienda. Y agrega que es ms fcilmente observable las malas condiciones de la vivienda, o la falta de educacin, ejemplo de indicios de falta de capacidades, que los niveles
de ingreso.
Dado que no se trata de un problema de distribucin ingreso, sino uno de falta de
oportunidades, la poltica social debe dirigirse a buscar que la mayor cantidad de bienes
bsicos est disponible para los menos aventajados, y es hacia all donde deben dirigirse las
fuentes pblicas. La otra cara de la moneda es que los servicios que se consideran no bsicos no deben ser cubiertos con fondos pblicos, y antes por el contrario deben ser financiados con fuentes privadas (Molina, p.6) (Franco, p.14). A su vez, quienes no sean catalogados como pobres deben pagar por el acceso a los servicios bsicos. La consecuencia prctica de este principio es que los fondos pblicos slo deben destinarse a cubrir el acceso de
los pobres a la educacin o salud bsicas, pero no destinar recursos al financiamiento de la
educacin superior o la salud curativa (Banco Mundial 1997, pp.60 a 63).
De acuerdo con el Banco Mundial se trata de crear programas sociales hacia grupos
bien escogidos, lo que quiere decir garantizar el acceso de los pobres a las necesidades bsicas. Definir la pobreza con el criterio de necesidades u oportunidades lleva a que el gasto
social se debe focalizar en aquellos que carecen de tales oportunidades o tienen necesidades
bsicas insatisfifechas (NBI). La focalizacin casi nunca presta atencin a los trabajadores
asalariados, y se define con un criterio diferente al del ingreso, bien sea por criterios demogrficos o criterios topogrficos (habitantes de un barrio, tal o cual zona rural) (Lautier, 8384). Para poder identificar los pobres meritorios de ayuda (deserving and undeserving
poors) es preciso utilizar definiciones muy especficas (Standing 1999, 261), como por
ejemplo madres solteras cabeza de hogar, despedidos del sector pblico, afectados por una
sequa, etc. La identificacin de los pobres se vuelve un verdadero lo, porque hay que responder, por ejemplo las siguientes preguntas: quines son, dnde estn, cules son los ms
pobres, quines reciben ayudas pero no son pobres. Adems hay que diferenciar los malos
pobres (a los que hay que reprimir), de los buenos (que merecen la asistencia). Los malos
pobres no entienden lo que se hace por ellos ni toman las oportunidades que se les ofrece,
los buenos son aquellos que hacen esfuerzos por aprovechar lo que se les pone a su disposicin para insertarse en el mercado salvador: capacitacin, crdito, derechos de propiedad

40

(Lautier 2002a).
Pero agrega el Banco que la satisfaccin de las necesidades bsicas requiere crecimiento econmico, como se dijo atrs. Lo anterior quiere decir que no se trata de redistribuir el ingreso o la riqueza existente, dado que la redistribucin tiene un efecto negativo
sobre el crecimiento, porque altera la asignacin que hace el mercado lo cual tiene costos
en trminos de eficiencia. Esta es la idea que subyace cuando se ha afirmado atrs que las
polticas de ingreso y gasto pblico deben privilegiar la neutralidad, lo cual quiere decir que
no deben alterar la remuneracin que a los factores de produccin (trabajo y capital) hace el
mercado en aras de la mayor eficiencia.
Al respecto deca Chenery, cuando era vicepresidente del Banco Mundial, "en la
prctica la redistribucin de activos puede ir acompaada de reducciones significativas en
la productividad, debido a la incapacidad para proporcionar la infraestructura institucional
necesaria y los insumos complementarios para mantener el potencial de ingresos de los
activos redistribuidos" y agregaba que antes de polticas redistributivas se debe alentar una
poltica "dinmica, tendiente a alterar los patrones de acumulacin activos a travs del
tiempo"14.
Esta ltima expresin significa que la redistribucin se debe hacer en el margen, en
el producto nuevo que supuestamente se genera en la medida en que los pobres acceden a
capital humano bsico y se integran al mercado. Este es el sentido que tiene la afirmacin
que la inversin pblica en capital humano en los sectores pobres puede ser la forma ms
slida de reducir la desigualdad y aumentar el ingreso a largo plazo (FMI 1998, p.4).
Pero esto lleva a sealar que la poltica social es una poltica residual, posterior a las
"Reformas Estructurales" (Salama y Lautier, 253). El orden de prioridades que nos presenta
el Banco Mundial (p. 8) es el siguiente: Inversin privada para lo cual hay que reducir el
riesgo a los inversionistas, disciplina macroeconmica (poltica fiscal y monetaria firme),
regmenes de inversin estables, imperio de la ley, acabar con la corrupcin (incluyendo las
subvenciones a las grandes empresas), apertura comercial y de capitales15, y le agregamos a
la lista del Banco la flexibilizacn laboral. Despus de todo eso vienen las polticas de lucha contra la pobreza
El smil que se usa para explicar este idea es el del "tamao de la torta" (tarta, en
Espaa). No se trata repartir la torta de la renta o de la riqueza nacional, porque se altera la
eficiencia, lo que a la postre lleva a una reduccin del tamao la torta y en consecuencia
una reduccin del total a redistribuir, y del total del producto. De lo que se trata es respetar
la distribucin inicial pero que los pobres accedan a la dotacin mnima de capital humano,
que los hace ms productivos lo que les permite una remuneracin mayor a travs del mercado, y al ser ms productivos el producto aumenta y los pobres participan en la distribucin de ese producto adicional. El mayor capital humano es lo que les permite incluirse
dentro del mercado, y cambiar la situacin de excluidos. Siguiendo con el smil se obtiene
una torta ms grande, y se reparte la porcin en que aument.
Una redistribucin de la dotacin inicial altera la asignacin del mercado, lo cual
atenta contra la eficiencia y por tanto contra el crecimiento. En el fondo lo que existe es la
concepcin de que el crecimiento es lo ms importante pero bajo del supuesto que el crecimiento dependa de que funcione el mercado, y en caso que el crecimiento genere sectores
sociales que estn por debajo del NBI se les atiende con subsidios a la demanda focaliza14
15

Citado por Lichtensztejn y Baer (1986), p.173.

Hoy da el Banco Mundial reconoce prudencia con los flujos de corto plazo, lo que no haca antes.

41

dos. Y ese crecimiento est dependiendo de que los mercados funcionen de manera adecuada, lo cual quiere decir que no se introduzcan interferencias tales como una redistribucin a
la dotacin de factores, o una redistribucin del ingreso.
El pleno funcionamiento del mercado incluye la flexibilizacin de los mercados laborales. Ello significa eliminar los derechos sociales de los trabajadores, relativos a la estabilidad, la vigencia de un salario mnimo, las prestaciones sociales, y la duracin y delimitacin de la jornada laboral. Dicha flexibilizacin afecta negativamente el ingreso de los
asalariados, sin embargo la poltica social no se define sobre la base de los ingresos en
este caso los asalariados tal como se dijo atrs. De acuerdo con Boltvinik (1994) en el
fondo la pobreza, para los idelogos del modelo, es resultado del no funcionamiento adecuado de los mercados "el Banco Mundial procede como si el problema de la pobreza fuese
un problema de empleo, y ste un problema de distorsiones en el llamado mercado de trabajo () se puede proponer cualquier poltica que tienda a reducir la pobreza siempre y
cuando no contradiga el marco global del nuevo modelo econmico y las reglas de asignacin eficiente de recursos que la economa estndar (neoclsica) seala" (p.202). Es decir,
que no se altere el papel asignador del mercado, de forma que las polticas no se deben
preocupar por la redistribucin del ingreso.
El Banco Mundial afirma que el crecimiento rpido y la inversin en las personas
reducirn pobreza en forma espectacular, sin que se deje de hacer la advertencia que sin
embargo algunos ciudadanos quedarn atrs o sufrirn penurias pasajeras. De aqu se deriva
la poltica orientada hacia el gasto pblico social, el cual de antemano hay que sealar que
siempre est dirigido hacia los pobres, porque los dems deben proverselo a travs del
mercado. Con base en el razonamiento anterior el Banco Mundial y el BID sealan que la
financiacin estatal debe reducirse a la provisin de bienes pblicos bsicos a los pobres.
En el asunto de la salud esto corresponde a la provisin agua potable y lucha contra las enfermedades infecciosas; respecto a la salud curativa seala que es un bien (casi) privado
que debe ser provisto a travs del mercado. Tales organismos consideran que es un error de
los gobiernos tratar de financiar toda la gama de servicios en salud.
En el tema de la educacin se dice que los recursos pblicos se deben concentrar en
permitir el acceso de las personas pobres a los niveles bsicos, y se afirma que la educacin
superior est fuertemente subvencionada. Los recursos destinados a la superior se deben
trasladar a la bsica con el propsito de permitir que toda la poblacin tenga acceso a esta
ltima (Banco Mundial1997, pp.60 a 63). Estos temas sern ampliados ms adelante.
Como se ha visto el concepto de las NBI est unido al de la pobreza. Y de acuerdo
con Lichtensztejn y Baer (1986, pp.162 a 174) existen dos aspectos que deben ser tenidos
en cuenta. El primero, que se trata de evadir el problema de la distribucin de la riqueza,
como se indic atrs. El segundo, se trata de eliminar conceptos como castas, o para poner
las cosas por su nombre, desaparecer del anlisis la categora de las clases sociales.
As lo manifestaba Chenery cuando era vicepresidente del Banco Mundial, quien
deca que "la adopcin de una estrategia centrada en la pobreza y respaldada por acciones
preliminares como seal de buenas intenciones puede, en s misma, servir de instrumento
de movilizacin () alentando a los pobres a que se vean a s mismos como pobres, ms
que como personas de la regin X, de la casta Y. Se puede lograr, por ejemplo, que el 'mensaje' de la estrategia y su aplicacin proporcionen una contraideologa a los intereses basa-

42

dos en identidades de regin o casta"16.

Que la poltica social se dirija a los excluidos es un concepto que viene desde el origen del pensamiento neoliberal, expresado en la escuela austriaca. De acuerdo con Hayeck
no se debe alterar el papel asignador que hace el mercado porque ello llevara a una asignacin ineficiente, lo cual no significa dejar de dar un subsidio puntual y directo a los excluidos del mercado.
Los temas de pobreza y NBI surgieron en el Banco Mundial a finales de la dcada
del sesenta, con la llegada de McNamara a la direccin de dicha institucin. Haba sido
secretario de defensa de los Estados Unidos entre 1961 y 1968, de manera que haba participado a fondo en el conflicto de Vietnam. La participacin de Estados Unidos en dicha
guerra plante la necesidad de admitir el problema de la pobreza en el diseo de la poltica
pblica de los pases en desarrollo (Lichtensztejn y Baer, pp.164 a 166). Sin embargo este
tema se qued congelado porque en la dcada del setenta el Banco se dedic a colocar recursos en proyectos de inversin, dentro de la misma lgica de la banca privada, durante el
boom de endeudamiento de entonces. Pero con la crisis de la deuda, y los efectos devastadores sobre la poblacin de los programas de ajuste fondomonetaristas, el tema de la pobreza fue retomado.

POLTICA DE SUBSIDIOS Y TRANSFERENCIAS

Las polticas de universalizacin acuden principalmente al esquema de los subsidios
a la oferta. El subsidio a la oferta consiste en que la provisin pblica de los bienes y servicios pblicos se hace financiando los insumos de la prestacin de los servicios, los cuales
son suministrados de forma gratuita (o a un precio nfimo respecto al costo de prestar el
servicio) a quienes requieran de tales bienes y servicios.
Es el caso, por ejemplo, del financiamiento estatal de los colegios que son las instituciones que proveen educacin bsica. Los estudiantes reciben educacin gratuita, y el
gobierno financia los costos de la prestacin de tales servicios: paga los maestros, el personal administrativo, el sostenimiento de la planta fsica, etc. El mismo ejemplo se podra
repetir con los hospitales, y as sucesivamente.
La crtica de esta forma de prestacin de servicios es que las instituciones, al tener
garantizados los recursos de financiamiento, no son expuestas al disciplinamiento que establece la competencia y hacen un uso inadecuado de los recursos pblicos. Se olvida el principio de la atencin al usuario, al cliente. El comportamiento de la burocracia se centra en
defender sus intereses y privilegios, pero no en la responsabilidad frente a quienes son
quienes deben recibir la atencin (Richards 1994, p.7) (Molina, p.9).
De todas formas, y a pesar de las crticas anteriores, existe la provisin pblica de
bienes y servicios. El suministro gubernamental de atencin mdica, educacin, vivienda y
otros servicios sociales es la clave de la poltica redistributiva, de acuerdo con el FMI. Sin
embargo, dicha institucin seala que es difcil establecer el grado de redistribucin que se
logra con este suministro, y que se hace necesario determinar si el gobierno debe proporcionar estos bienes y servicios en forma directa, o si debe suplementar el ingreso de las
16

ibid. p.174.

43

personas dejando que estas compren las cantidades que deseen en el mercado, si ste existe
o puede crearse (Hemming 1991, p.27). En esta ltima opcin es que se colocan los Organismos Financieros Internacionales, y han presionado para que las reformas de Amrica
Latina trabajen en esa direccin.
Las reformas actuales privilegian los subsidios a la demanda focalizados hacia los
pobres. Y parten de criticar los enfoques de las polticas universalistas, que buscan una
atencin universal a toda la poblacin, por su alto costo y bajo impacto. Como lo seala
Franco "Es evidente que una oferta que atienda a todos resultar muy cara, y su abaratamiento slo es posible disminuyendo la calidad y, por tanto, deteriorando el impacto del
programa sobre los supuestos beneficiarios, o bien recortando la 'universalizacin' por criterios no transparentes, que orientaran los servicios a un grupo restringido" (p.18). De
acuerdo a esta concepcin la poltica de universalizacin ve la poltica social como una
relacin inversa entre el monto del gasto social y la magnitud de la pobreza: a ms recursos
menos pobres. Y por esta va se evade la consideracin sobre el impacto del gasto social: su
calidad, la eficiencia en la asignacin, a quienes va dirigido. Segn el Banco Mundial
(1990, p.42) este sistema hace que la distribucin del gasto social sea regresiva en la mayora de los pases.
La focalizacin es presentada por oposicin a las polticas universalistas. La focalizacin parte del principio de tratar desigualmente a los que son desiguales, es decir, tener
un tratamiento preferente por los pobres. Adems, los recursos se dirigen hacia donde realmente se necesitan, y no se desperdician donde no son necesarios, con lo cual se logra mayor impacto y ms economa de recursos. En cambio se seala que las polticas universales,
provistas bajo el esquema de subsidios a la oferta, consisten en una oferta homognea para
situaciones heterogneas, con lo cual a la postre se mantienen las diferencias originarias
(Franco, p.18).
Se afirma que la poltica de subsidios a la oferta universales expande la cobertura de
arriba hacia abajo, comenzando por los menos necesitados y con ms capacidad para defender sus intereses. Mientras que la focalizacin toma el camino contrario, comenzando
por los ms necesitados (los llamados pobres), y en este sentido aparece como ms equitativa.
El problema de los subsidios y transferencias independientemente si se trate a la
oferta o a la demanda, desde la ptica neoclsica, estriba en que de todas formas constituyen una reasignacin de los recursos, alterando de esta forma la asignacin que hace el
mercado. No se puede evadir el hecho que el gobierno, desde la perspectiva de las finanzas
pblicas, extrae recursos de la sociedad mediante el cobro de impuestos, y los reasigna mediante el gasto, en este caso los subsidios y transferencias.

GASTO PBLICO SOCIAL

Es difcil acotar qu se entiende por gasto social. Por ejemplo, la construccin de un
hospital es gasto social o lo es en infraestructura fsica?. Esta misma pregunta se le puede
hacer a la construccin de una va de comunicacin que le d salida a una regin que por su
aislamiento no puede desarrollar cultivos comerciales y en su defecto desarrolla cultivos
ilcitos. En el fondo todo gasto puede ser catalogado por social. Hay quienes afirman, por
ejemplo, que el gasto en seguridad es el ms social de todos porque la seguridad permite la
tranquilidad y la prosperidad. Incluso, el gasto en polica y justicia puede ser catalogado

44

como gasto social porque aumentan el capital social (la confianza y el funcionamiento de
las instituciones).
La definicin que se adopte de gasto social debe ser una categora de gasto que pueda ser catalogada al lado de otras categoras mutuamente excluyentes. En este sentido se
pueden referenciar dos clasificaciones en las cuales existe la categora gasto social: clasificacin funcional del gasto y la inversin pblica. Adicionalmente tambin se incluyen definiciones acerca del gasto dirigido a los excluidos del mercado, entendidos como los pobres,
los grupos vulnerables, los marginados. Sin embargo este tipo de definiciones se dirige especialmente al gasto que atiende las necesidades bsicas de los pobres (educacin, salud,
agua potable, nutricin, etc), pero tiene el problema que deja por fuera el gasto "social"
hacia los "no pobres", adems que habran gastos que podran ser catalogados en categoras
diferentes al gasto social, como por ejemplo los servicios econmicos.
La clasificacin funcional17 es una clasificacin convencional dirigida a ilustrar el
gasto pblico por finalidades del gobierno. Se trata de once funciones tal como se muestra
en la tabla 1.1.
Tabla 1.1 Clasificacin Funcional del Gasto Pblico

18

Funciones Especficas

Funciones Generales

1. Funcin Pblica General

2. Defensa Nacional
3. Orden Pblico y Seguridad Ciudadana

Servicios
Generales

4. Fomento y Regulacin del Desarrollo Econmico

5. Infraestructura Bsica, Produccin y Servicios

Servicios
Econmicos

6. Medio Ambiente
7. Vivienda y Espacio Pblico

Servicios Econmicos o Sociales?

8. Salud
9. Recreacin, deporte, cultura y comunicaciones
10. Educacin
11. Proteccin Social

Servicios
Sociales

Como se puede apreciar en la tabla 1.1 dentro del gasto social se pueden incorporar
los de salud (rubro 8), recreacin, deporte, cultura y comunicaciones (9), educacin (10) y
17

La Clasificacin por Funciones del Gobierno fue elaborada por la

Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos, y publicada, junto con las otras tres clasificaciones, por las Naciones Unidas,
en Clasificaciones de gastos por finalidades. FMI (2001), Manual
de Estadsticas de Finanzas Pblicas. FMI, Washington D.C.
18

Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Clasificadores del Presupuesto. Bogot.

45

proteccin social (11); tambin se puede incorporar el gasto en medio ambiente (6) y el de
vivienda y espacio pblico (11). Esta clasificacin tiene por objeto clasificar el gasto pblico de acuerdo a las finalidades del Estado. Por esto no interesa si el gasto en cada rubro
corresponde a funcionamiento o inversin, como si sucede con la clasificacin econmica.
Por ejemplo dentro del gasto en salud se contempla tanto la construccin de un hospital
como el pago del personal mdico. Sin embargo en la clasificacin econmica (tabla 1.2) el
pago al personal mdico es gasto de funcionamiento o gasto corriente, y la construccin del
hospital gasto de inversin o gasto de capital.
Tabla 1.2 Clasificacin Econmica del Gasto
- Gastos Corrientes (Funcionamiento)
. gastos de personal y contribuciones
. gastos generales
. intereses
. subsidios
. transferencias corrientes
. otros gastos corrientes
- Gastos de Capital: (Inversin)
. adquisicin y adicin a los activos fijos

La clasificacin econmica19 no tiene la categora gasto social porque no es til para

los efectos de dicha clasificacin, la pretende mostrar la correspondencia entre las cuentas
fiscales y las cuentas macroeconmicas; en este caso resulta crucial diferenciar el gasto de
inversin del gasto de funcionamiento. El gasto en inversin es considerado como un gasto
productivo que aumenta las capacidades productivas de las economas hacia el futuro,
mientras que el gasto de funcionamiento o gasto corriente es considerado como un consumo final de los bienes y servicios, es decir es un gasto final y no un gasto productivo. En
esta categora estn los gastos de personal (servicios personales). Esto quiere decir que el
pago de la remuneracin a los trabajadores del Estado es un gasto improductivo, o dicho en
otras palabras que el trabajo de los funcionarios pblicos es improductivo. Son improductivos el profesor de colegio, la enfermera del hospital, el trabajador que repara las carreteras,
la secretaria, el Presidente de la Repblica, y quien pilotea el avin del Presidente. Todos.
El gasto productivo es el gasto en capital. Sin embargo la clasificacin econmica
tiene una visin muy estrecha del gasto de capital: gasto en activos fijos (cemento, ladrillo
y acero). Para romper esta visin se plantea una definicin ms amplia de la inversin: (1)
formacin de capital fijo (que es la que corresponde a la inversin desde el punto de vista
de la clasificacin econmica), (2) de capital humano, (3) de capital social, y (4) de capital
ambiental, como se presenta en la tabla 1.3.
Tabla 1.3 Formacin de Capital 20
Concepto (formacin de capital)

Equivalente en Clasificacin Funcional (Ta-

19

El desarrollo de esta clasificacin es el objeto principal del Manual de Estadsticas Fiscales del Fondo
Monetario Internacional.
20
Clasificadores del Presupuesto, op.cit.

46

- capital fijo: infraestructura bsica

bla 1.1)
- Infraestructura bsica, produccin y prestacin
de servicios

- capital humano: capacidad de las personas para

producir, interactuar y disfrutar

- Salud
- Recreacin deporte cultura y comunicacin
- Educacin
- Proteccin Social

- capital social: funcionamiento de la sociedad mediante instituciones, reglas del juego y garantas
bsicas

- Funcin pblica general

- Actividades de orden pblico y seguridad
ciudadana
- Fomento y regulacin del desarrollo econmico
- Vivienda y espacio pblico (actividades reguladoras)
- Medio Ambiente

- capital ambiental: conservacin, recuperacin y

mantenimiento del ambiente natural

Se parte de la concepcin que es el capital el que genera valor. Por ejemplo una persona que carece de capital humano no es productiva. Si la persona es analfabeta, enferma y
no tiene experiencia, es decir carece totalmente de capital humano, no puede ser productiva.
Para que una economa disfrute de un crecimiento dinmico debe disponer de capital. En
primer lugar debe haber acumulacin de capital fsico. En segundo lugar de capital social
que supone una buena administracin pblica, un aparato de justicia efectivo, junto con su
brazo armado: la polica. Y en tercer lugar que haya acumulacin de capital humano en las
personas.
El capital social es un trmino problemtico. All estara por ejemplo la funcin represiva del Estado en cuanto al hacer cumplir las normas y las leyes. En un rgimen con
alta legitimidad es posible considerar que ejercer la represin sobre unos pocos podra ser
considerado como el fortalecimeinto del capital social. Pero cuando la legitimidad es restringida puede decirse que las funciones represivas son capital social?.
En cuanto a la definicin del gasto social sobre la base del gasto dirigido al capital
humano, aqu subyace la idea del individuo y del mercado. Porque el capital humano es un
bien privado que posee cada individuo, y de la dotacin de dicho capital depende su productividad y su remuneracin en el mercado. De manera que la inversin en capital humano
consiste en crear un activo que da derecho a una renta futura (Bowles y Gintis, 1983), al
igual que un empresario hace una inversin la cual espera recuperar a travs de su renta
futura.
Este es el enfoque para la educacin que tiene el BID (1997): "La educacin determina la productividad de la fuerza de trabajo que interviene en cualquier funcin de produccin" (p.69). La educacin es presentada en trminos de productividad econmica, la
cual a la postre se traduce en remuneracin individual en el mercado. En este sentido la
educacin se convierte en un bien privado, que debe ser adquirido a travs del mercado,
perdiendo su connotacin de ser un bien social.
Y es la mala distribucin de ese capital humano en Amrica Latina lo que hace que
la regin sea la que tenga la peor distribucin del ingreso en el mundo, de acuerdo con el
BID. Afirma que algunas investigaciones han encontrado asociacin entre los niveles de
educacin y la distribucin del ingreso: "La distribucin del ingreso tiende a ser ms de-

47

sigual en aquellas sociedades donde los retornos de la educacin son ms altos". (p.252).
El organismo seala que los recursos pblicos se concentran excesivamente en el financiamiento de la educacin superior, lo cual hace que no se dediquen recursos suficientes
para el financiamiento de la educacin bsica. El "rendimiento relativamente elevado de la
educacin superior21 y el nmero relativamente reducido de personas que llegan a ella"
explica que la desigualdad se concentre desusadamente en el decil superior22 (BID 1998,
p.6). Ms adelante el BID agrega: "la familia acta como canal de transmisin de la desigualdad entre generaciones y la educacin como su mecanismo bsico" (p.36).
Segn el BID con la apertura econmica los sectores que tenan un nivel de educacin ms alto lograron insertarse en los sectores ms intensivos en capital y tecnologa,
mientras que la poblacin en general tena un nivel de educacin bajo, y por lo tanto la reconversin la expuls del mercado laboral, porque no posea las calificaciones que demandaba la nueva economa.
Para el BID no ha disminuido la desigualdad en el ingreso en la regin por el lento
ritmo de expansin de la educacin bsica lo que dio como resultado desigualdad en la distribucin del capital humano, lo cual ha generado grandes diferenciales salariales, de manera que la educacin se constituye en el principal determinante de la distribucin del ingreso
en Amrica Latina (p.47). Y advierte la institucin que en Amrica Latina probablemente el
incremento en el nivel educacional en los niveles bsicos conduzca a una reduccin de la
desigualdad del ingreso, de lo contrario, si se mantienen las tendencias observadas, la situacin tender a empeorarse (BID 1997, p.253).
De acuerdo con el FMI la inversin pblica en capital humano bsico en los sectores menos favorecidos puede ser la forma ms slida de reducir la desigualdad y aumentar
el ingreso a largo plazo (FMI 1998, p.4). El argumento se basa en el hecho de que el no
acceso a una educacin y salud bsicas de los sectores menos favorecidos les niega la posibilidad de acceder a capital humano, lo que se traduce en un deterioro en los ingresos, o en
la exclusin del mercado.
Como se puede apreciar, la posesin del capital humano se est equiparando al
mismo nivel que la posesin de otro activo tierra, capital, recursos naturales. Al centrar el
problema de la distribucin del ingreso en la distribucin del capital humano se est evadiendo el problema de la concentracin de la propiedad. A este respecto el BID (1998) seala que "Los datos que hemos reunido no respaldan la nocin de que la elevada desigualdad que se observa en Amrica Latina no proviene simplemente del hecho de que unas pocas familias sean las propietarias de una parte desproporcionada de cada pas". (pp.1 y 2).
De manera que no se trata de redistribuir la riqueza sino de dar educacin bsica. Argumentan que empricamente lo que ms tiene incidencia sobre el coeficiente Gini es la educacin, de forma tal que las polticas redistributivas se reducen a aumentar la educacin bsica.
La categora capital humano es problemtica. En primer lugar porque pone al hombre como un instrumento para la economa (bien de capital), cuando es la economa la que
debe estar al servicio del hombre. En segundo lugar, se trata de un capital que no es transferible en el mercado. Las condiciones de una persona en cuanto a su salud, experiencia y
conocimientos (capital humano), no son algo que se pueda transferir de forma instantnea
21

Rendimiento medido como los ingresos laborales obtenidos por las personas que poseen educacin superior.
22
El 10% de la poblacin de mayores ingresos

48

en el mercado a otra persona, as como un empresario le vende una mquina (por ejemplo
un torno) a otro empresario.

CIUDADANO COMO USUARIO

Los vacos sociales que acabamos de mencionar se pretenden llenar con un nuevo
sujeto social que es el individuo consumidor de bienes y servicios pblicos. Ya no se trata
de un ciudadano con derechos frente al Estado si no de un cliente de un servicio especfico
donde los derechos se reducen a lo que se estipula en el contrato que regula dicho servicio,
de manera que el derecho social queda convertido a un derecho contractual . En el caso del
derecho social no existe una relacin entre lo que se paga y lo que se recibe. El ciudadano
debe pagar (a travs de las contribuciones -impuestos- que le hace al Estado) de acuerdo a
su capacidad econmica, y como contrapartida recibe del Estado bienes sociales de acuerdo
a la necesidad de ese ciudadano.
Los derechos sociales dejan de ser deudas del Estado con los ciudadanos, para pasar
a ser deudas contractuales entre los proveedores de los servicios y quienes pagan por ellos.
Cualquier reclamo ciudadano se convierte en un pleito civil con un ente privado que es el
prestador del servicio. Se trata de relaciones comerciales, dentro de un esquema contractual, que se resuelven dentro de las pautas de la relacin comercial. Con la diferencia que la
entidad prestadora tiene la asesora jurdica, la posibilidad de privar del servicio al usuario,
y que la carga de la prueba en la prctica recae sobre el usuario. Se trata de una sociedad
contractual y de un nuevo principio de ciudadana.
La consulta al ciudadano tiene que ver con el grado de satisfaccin que recibe del
servicio. Es un problema de calidad (lo que se recibe de acuerdo al precio pagado) y no de
derecho social. Se trata de una relacin de cliente dentro de un contexto de mercado. La
consulta al ciudadano se da a travs del voto en el mercado (las instituciones estatales entran a competir).
El ciudadano es dividido en un nmero de identidades de consumo separadas en
relacin con distintos proveedores: paciente, pasajero, alumno (o padre del alumno),
usuario de energa elctrica, etc. (Prior, Stewart y Walsh, 1995) (Lpez y Felder 1997, 10).
Eso lleva a una conceptualizacin que "incluira a los presidiarios como inquilinos de crceles pblicas, los indigentes como beneficiarios de programas de asistencia, y los seres
humanos an habitantes del seno materno antes del alumbramiento por estar la madre atendida en sanatorios del gobierno. Quiz hasta los difuntos cabran en la categora de cliente
por estar asilados en los cementerios municipales" (Guerrero 2004, 261), hasta los criminales seran los clientes de la polica.
Nos dicen Lpez y Felder que "La apertura de los servicios pblicos a la accin de
las fuerzas de mercado es la estrategia privilegiada para transformar el rol del ciudadano,
como receptor pasivo, al de consumidor activo y poseedor de nuevos derechos especficos:
recibir informacin sobre los niveles de calidad de los servicios y de desempeo de sus
prestadores, expresar las distintas necesidades individuales, elecciones y preferencias, recibir resarcimientos por fallas o deficiencias en los servicios prestados, contar con canales de
comunicacin con los productores y con una adecuada representacin de intereses frente a
los decisores" (p. 9).

49

COMENTARIOS GENERALES
El Estado deja de ser el proveedor de los bienes sociales y traslada esta funcin al
mercado, lo que lleva a replantear el contrato social existente entre los ciudadanos y el Estado. De acuerdo con dicho contrato la obligacin del Estado es la de proveer bienes pblicos y la del ciudadano la de pagar impuestos. La ciudadana social elev tal contrato a los
bienes pblicos sociales. Con el paradigma actual la gratuidad de los bienes sociales deja de
ser un derecho del ciudadano frente al Estado, derecho que a su vez era la contraprestacin
que el ciudadano reciba por el hecho de pagar impuestos. De manera que desapareci la
relacin entre derechos y obligaciones que constituyeron la ciudadana social. Ahora la
gratuidad depende de ser definido pobre o excluido, caso en el cual la persona recibe un
subsidio para que pague por el bien o servicio social que recibe. Esto es lo que Fleury y
Molina (2000) llaman la ciudadana invertida o "ciudadana asistida", porque es el fracaso social lo que le da el derecho a la persona de recibir bienes sociales de forma gratuita. Por el contrario, el ciudadano pleno debe comprar dichos bienes porque no necesita
un subsidio del Estado.
Se trata de una ciudadana extraa que coloca a los pobres como grupo objetivo de
la poltica social. El nuevo tipo de ciudadano que se definira como pobre no reivindicara
el hecho de serlo. Se pregunta Lautier (p. 24) como reconocer un nuevo mundo en el cual
aquellos que lo desean no quieren expresar su condicin de portadores de ese nuevo mundo
(ser pobres), y cuando logren el nuevo mundo no estaran en l (seran no pobres). La Utopa donde no hay lugar. La pobreza es el objeto de estudio de los no pobres, no de la visin
que los pobres puedan tener de s mismos, porque si fuera la visin de los pobres no se contentaran con ayudas focalizadas sino que iran hasta la reparticin total de las riquezas. En
vez de eso, segn Gonzlez, "La gestin de la pobreza se est realizando de tal manera que
permita alcanzar las metas blandas del desarrollo social de las que habla Katzman23. El
logro de las metas duras, que finalmente son las que permitiran abolir la pobreza, implica
modificar las dotaciones iniciales y ello tiene costos polticos enormes que el Estado es
incapaz de asumir. Las metas duras de desarrollo social necesariamente tocan la distribucin del ingreso y la riqueza. Y no parece existir la voluntad poltica de darle prioridad a la
lucha contra la desigualdad" (pp.5 y 6)
Se trata de un discurso que tiene una funcin poltica disociada de la realidad de las
personas pobres, que adems no incluye el tema de la desigualdad, porque en este caso habra que incluir a los ricos en el anlisis (Mestrum, 18), y ello llevara a hablar de clases
sociales. Por el contrario, en vez de clases se habla de individuos pobres, se trata de un enfoque individualista que niega el principio de la solidaridad, y construye la poltica social
sobre la base del principio del egosmo individual. Como dice Gonzlez (1998) "La enorme
influencia que ha tenido el utilitarismo en el anlisis econmico ha llevado a considerar la
pobreza y la desigualdad como fenmenos que tienen su origen en el individuo. Y, desde
esta lgica, las soluciones propuestas tambin se caracterizan por su nfasis en la persona.
Los programas de focalizacin y los subsidios a la demanda centran la atencin en el individuo o su familia" (pg.1).
23

Lograr la cobertura total en primaria sera una meta blanda. La reforma agraria, el aumento del impuesto a
la gran propiedad urbana, o la restriccin a las herencias, son ejemplos de metas duras.

50

El enfoque individualista con el que se asume la poltica social segn Lo Vuolo

(1995, p.4) anula el componente "universalista " de las polticas sociales, reemplazado (dicho componente) por polticas residuales que por su propia definicin no son redes de seguridad, sino "operaciones de salvataje focalizadas" que obligan a estar en el momento y el
lugar del "accidente", cosa muy difcil a medida que estos se multiplican y se transforman
en situaciones "normales".
La focalizacin se opone a los intereses generalizables, que son los que integran una
sociedad democrtica. La focalizacin atiende intereses particulares fuera de las preocupaciones de los otros. Se pretende reemplazar el universalismo meritocrtico del Estado de
Bienestar por el "universalismo selectivo" que combine acceso de todos los ciudadanos a
los bienes y servicios sociales y selectividad, como identificacin de necesidades segn
cada individuo (p.165).
Agrega Restrepo (1999), " Se busca debilitar la apropiacin de las instituciones y
programas del Estado por grupos sociales que conquistan derechos de manera permanente y
construyen organizaciones dentro del Estado o para negociar colectivamente con l. Tambin, se quiere debilitar al Estado como ejecutor de polticas que pasan a ser contratadas
con el sector privado y organizaciones de profesionales".
Estas polticas atentan contra los derechos adquiridos por la sociedad y la capacidad
de intervencin del Estado. En lo primero porque al tratar con individuos, se deja de negociar con organizaciones que representan intereses sociales, tales como los sindicatos, los
gremios, organizaciones comunitarias, o los partidos polticos. Del otro, porque el Estado
deja de ser el ejecutor directo de las polticas sociales; el hecho de eliminar los subsidios a
la oferta significa eliminar las entidades pblicas que los proveen.
De acuerdo con Libardo Sarmiento (1994) en este contexto el gasto pblico social
adquiere un carcter asistencialista, y tiene como, producto polticas que tienen "como fin
frenar el deterioro social y articular, los grupos indigentes y pobres a las lgicas segmentadas del mercado, mediante la focalizacin de los recursos y los subisidios a la demanda"
(p.15). Y agrega que el Estado pierde la definicin de poltica social y se reduce a manejar
limitaciones de mercado de los bienes pblicos (p.5). Las acciones focalizadas a grupos
especficos se traducen en una serie de programas cada uno de los cuales se analiza de
acuerdo a su "poblacin objetivo". La poltica de lucha contra la pobreza termina por convertirse en la sumatoria de una serie de programas puntuales, que no estn articulados de
forma integral (Lo Vuolo 2001, 40). La multiplicacin de pblicos focalizados y polticas
especficas hace dudar de la capacidad del Estado de conducir polticas de integracin con
un espritu universalista, porque su accionar se convierte en una multiplicacin de tratamientos especiales a "poblaciones problema". (Castel 1995, 420-421).
Son polticas selectivas por naturaleza y por tanto tienen un carcter discrecional y
excluyente que se vuelven muy difciles de administrar. Adems es necesario identificar el
tipo de ayuda a ofrecer, su duracin, la forma de acompaamiento, de monitoreo. Con frecuencia se requiere de un tratamiento individualizado porque las normas no pueden abarcar
todos los casos que se puedan presentar (Standing, 260-261). Todo esto hace que en la
prctica la poltica social deba definirse sobre la base del territorio (localidades, barrios,
manzanas) y factores demogrficos para poder identificar exactamente al beneficiario que
va a ser objeto de intervencin de las instituciones estatales, comunitarias o privadas.
Las acciones focalizadas a grupos especficos se traducen en una serie de programas
cada uno de los cuales se analiza de acuerdo a su "poblacin objetivo". La poltica de lucha
contra la pobreza termina por convertirse en la sumatoria de una serie de programas puntua-

51

les, que no estn articulados de forma integral (Lo Vuolo p. 40). La multiplicacin de pblicos focalizados y polticas especficas hace dudar de la capacidad del Estado de conducir
polticas de integracin con un espritu universalista, porque su accionar se convierte en una
multiplicacin de tratamientos especiales a "poblaciones problema". (Castel pp. 420-421).
Son polticas selectivas por naturaleza y por tanto tienen un carcter discrecional y excluyente que se vuelven muy difciles de administrar. (Giraldo 2007)
Restrepo indica que "En adelante se desea tratar con individuos aislados favorecidos
por asignaciones focalizadas, dispersas y discontinuas y, que compiten entre s por los subsidios a la demanda24. El resultado ms perverso de las tcnicas de focalizacin de beneficiarios es la disputa entre entidades territoriales, organizaciones sociales y pobres por los
recursos escasos ofrecidos. En vez de promocionar la solidaridad, la colaboracin y la unidad de los pobres y de aquellos que trabajan con ellos, se genera competencia, enfrentamientos y una carrera de unos contra otros. Los programas de focalizacin obligan a excluir
entre iguales, es decir, entre la poblacin igualmente marginal. Los reformadores aducen en
favor de los subsidios a la demanda una relacin ms prxima entre la decisin y la ejecucin del gasto y, entre la poltica social y el beneficiario. Pretenden por esta va alcanzar
mayores niveles de eficiencia que presumen ausentes en los subsidios a la oferta institucional. Afirman que, en stos ltimos, buena parte de los presupuestos financian la administracin, los operarios y la direccin de las entidades que median entre los recursos y los beneficiarios finales de las polticas. Pero, en los hechos, lo que logran es una transferencia de
intermediarios, de los polticos, administradores pblicos y organizaciones sociales, hacia
los tecncratas, intermediarios financieros y empresarios privados encargados de administrar y ejecutar las polticas de subsidios" (pp.23 y 24).
En otro aparte Restrepo seala: "Ahora bien, las tcnicas de intervencin sobre poblaciones selectivas suelen mantener la dependencia de los pobres respecto de los programas aleatorios y discontinuos del Estado. En virtud de lo anterior, se perpeta la dependencia -la mayora de las veces individual- de los pobres respecto de los programas y funcionarios estatales; y, se posterga el fortalecimiento de organizaciones autnomas y la capacidad
de representacin de intereses en la distribucin de los recursos estatales".
El anlisis de Restrepo nos permite sealar que la asignacin de los subsidios es
discrecional (en el sentido que unos son calificados como pobres con derecho a algn subsidio particular y a otros se les considera que no tienen ese derecho) lo que abre la puerta
para aplicar prcticas clientelistas, como lo sealan los estudios empricos. Incluso la posibilidad que estas prcticas se reproduzcan es mayor que en el caso de las polticas universales del anterior modelo de intervencin, porque al ser universales estn sujetas a menor
discrecionalidad. Las reglas sobre las cuales se ejercen las relaciones clientelistas cambian
en el sentido que instancias del poder ejecutivo adquieren un mayor juego respecto al pasado que el manejo de la clase poltica, en razn que tales instancias tienen un mayor juego en
la asignacin de los subsidios. Sin embargo este tema no se va a desarrollar aqu.
El hecho que la focalizacin genere un nuevo tipo de clientelismo, niega una de las
El neoliberalismo no es ajeno al inters por la participacin ciudadana en las polticas sociales,
sino que posee una estrategia completa para, mediante la participacin, debilitar las organizaciones
sociales y promover la competencia de usuarios por los recursos estatales, as como compiten los
agentes privados en el mercado. Un desarrollo ms extenso de esta tesis se puede leer en Restrepo,
Daro I. "Eslabones y precipicios entre participacin y democracia". Cuadernos de Economa, nm 28,
Universidad Nacional de Colombia. Bogot, 1998
24

52

virtudes supuestas de esta poltica, que era supuestamente combatir este tipo de prcticas.
Se aduca que en la anterior forma de intervencin estatal que el clientelismo era la forma
que mediaba la relacin entre el Estado y la sociedad en Amrica Latina. Los Estados corporativos, excluyentes, y centralistas, que proporcionaban subsidios a la oferta, estaban
sujetos a un nulo control social, porque estaban alejados de la sociedad. Y la interrelacin
con la sociedad estaba mediada por la clase poltica que apelaba a las prcticas clientelistas
con el objeto de satisfacer sus intereses electorales.
Se supone que con la descentralizacin y los subsidios a la demanda, se logra un
mayor control social sobre el gobierno en la medida en que acerca el usuario del servicio a
quien lo presta. Pero la focalizacin tambin genera un fenmeno de diferenciar entre los
que tienen el subsidio de los que no lo tienen, lo que atenta contra la cohesin social. La
focalizacin y el subsidio a la demanda se basan en el principio de que el que quiera ser
clasificado como pobre debe demostrar lo que no tiene (as efectivamente lo tenga), y eso
presenta una dificultad tcnica y poltica, adems que estimula distorsiones en el comportamiento de los agentes econmicos. Segn Lo Vuolo y Barbeito (1995) este tipo de polticas: 1) Se ocupa del efecto final de la pobreza y no del origen 2) Ignora las externalidades
positivas producidas por una poltica de alcance universal 3) No discute las ineficiencias y
el alto costo de la provisin privada. 4) Sus evaluaciones se basan en criterios estticos que
no toman en cuenta los problemas de la distribucin de la riqueza, de los ingresos y de la
propia situacin de la pobreza (p.163)
Aparte de todas las crticas anteriores sobre la focalizacin, es necesario tambin tener en cuenta que este tipo de polticas implica costos administrativos muy grandes. De
acuerdo con Van de Walle (1995) los costos de administrar un programa pueden subir sustancialmente cuando se requiere discriminacin entre los beneficiarios y como consecuencia de que la informacin con la que se cuente sea imperfecta. Debido a estas dificultades la
focalizacin ha fallado tanto en atender a los pobres como en dejar de atender a quienes no
estn dentro de ese grupo de "pobres".
Como se puede apreciar de todo lo anterior, la focalizacin y el subsidio a la demanda no resuelven el problema de encontrar una asignacin ms eficiente de los recursos
productivos. El diseo de estas polticas parta de la crtica a los subsidios a la oferta y los
subsidios universales en el sentido que introducan fuertes distorsiones en el proceso de
asignacin de los recursos econmicos, tal como se indic atrs: bajo impacto, alto costo,
baja calidad, no atender a los ms necesitados, los insumos toman vida propia descuidando
la atencin al usuario final. Pero hemos visto que nos hemos encontrado con problemas tan
o ms graves de los que se pretenda solucionar cuando se pasa al esquema basado en la
demanda. Tampoco se resuelve el problema de la neutralidad porque los subsidios focalizados a la demanda tambin alteran el comportamiento de los agentes econmicos, de manera
que no se logra la tan ansiada eficiencia del mercado que se reclama desde la visin neoclsica.
Lo que est demostrando lo anterior es que presentar la dicotoma entre subsidios
universales a la oferta, versus subsidios focalizados a la demanda, es un enfoque incorrecto
que no resuelve nada. Con el agravante que pasar a soluciones focalizadas con una orientacin individualista atenta contra los principios de cohesin social y solidaridad, a la postre
terminan convertidos en programas pobres dirigidos hacia los pobres, como lo seal Van
de Walle.

53

& CAPTULO 2. PRESUPUESTO

El proceso de elaboracin del Presupuesto Pblico es un acto poltico, que en teora debe hacerse mediante mecanismos democrticos dentro
de las restricciones macroeconmicas de cada pas. Sin embargo, el sometimiento a la programacin macroeconmica se convierte en el principal
criterio para la elaboracin del Presupuesto y con ello se oculta el debate
poltico.

NEGOCIACIN POLTICA DEL PRESUPUESTO

Las discusiones fiscales en la regin se han concentrado en el tema del tamao del
dficit fiscal, sobre el supuesto que el dficit fiscal es nocivo para la salud de la economa de un pas. Desde esta perspectiva la conclusin inevitable a la que se llega es la de
que se debe reducir el dficit (o ampliar el supervit), y por lo tanto disminuir los gastos
pblicos y aumentar los impuestos: el gasto pblico aparece como perjudicial y el aumento de los impuestos como conveniente. Usualmente se acude al argumento del equilibrio
macroeconmico para defender dichas posturas.
Como el paradigma propende por el mantenimiento de la disciplina fiscal, entonces
se debe disear un marco institucional que permita mantenerla. Se argumenta que el proceso poltico lleva al dficit, por el reclamo que la sociedad hace para que el Estado gaste,
y por su resistencia a pagar impuestos (Wiesner 2004; Buchanan 1997). Por esta razn se
propone trasladar las decisiones presupuestales a tecncratas competentes (Banco Mundial 1997, p.94), y utilizar procedimientos presupuestarios jerarquizados. Este ltimo concepto significa delegar la asignacin del gasto a la Autoridad Fiscal (que aqu denominaremos como ministro de hacienda25) lo que implica eliminar en la prctica la participacin en el proceso presupuestal de los rganos de la democracia representativa (Asamblea Legislativa, Congreso o Parlamento), e incluso suprimir la participacin de los ministerios o secretaras sectoriales. Quienes defienden esta doctrina, argumentan que los
sistemas presupuestales ms centralizados o jerarquizados logran mayor nivel de disciplina fiscal (Hallerberg y von Hagen, 1998: 48 y 49).
En la importancia del equilibrio fiscal se utilizan dos argumentos. Un primer enfoque se desprende de la teora del equilibrio general: un desequilibrio cualquiera en el mercado fiscal rompera el equilibrio de todo el sistema econmico (los equilibrios son interdependientes), impidiendo el logro de la eficiencia y por ende realizando una asignacin de
recursos no ptima, con las consecuencias negativas que de ello se desprenden26. Un segundo enfoque, enfatizado por los organismos financieros internacionales, consiste en sealar que la inestabilidad fiscal de los pases latinoamericanos ha llevado hacia un mayor
desequilibrio macro con relacin a los que se presentan en los pases industrializados, as25

Llmese ministro o secretario de Hacienda, Finanzas o del Tesoro.

Se supone que al asignar ineficientemente los niveles de crecimiento e inversin son menores y que otros
como el nivel de desempleo y la pobreza son muchos mayores. Ver Cuevas (2001) para detallar el argumento.
26

54

pecto que se ha agravado, segn el BID, con el fenmeno del riesgo de las cuentas fiscales, lo cual se traduce en escaso acceso al financiamiento en momentos de crisis, ante la
volatilidad que perciben los inversionistas del ingreso fiscal producto de la debilidad en la
estructura y sistema tributarios, frente a un gasto pblico creciente (pp.121 a 123).
Curiosamente si se revisa el argumento de manera exhaustiva, habra que concluir
que tanto el dficit como el supervit son situaciones indeseables desde el argumento del
equilibrio, sin embargo, la ortodoxia no condena el supervit fiscal como si lo hace con el
dficit, lo que indica que la preocupacin realmente no es por el equilibrio sino por el dficit.
El enfoque ortodoxo (que en esta seccin llamaremos institucionalista) mira la negociacin poltica del presupuesto desde una perspectiva de interacciones entre instituciones, al interior de las cuales actan individuos maximizadores, de acuerdo con el
comportamiento racional previsto por el enfoque neoclsico. Este es el enfoque predominante hoy da, razn por la cual haremos nfasis en l, no sin antes advertir que se trata de
un anlisis basado en el individualismo metodolgico, y en consecuencia elimina el concepto de las clases sociales en el anlisis27.
El enfoque institucionalista pretende insistir que el proceso de negociacin del
Presupuesto puede verse a partir de un conjunto de interacciones regidas por comportamientos de individuos maximimizadores, y que dentro de este marco se puede introducir
el concepto de mercado poltico, con el objeto de revelar de manera ms neutral y tcnica
las preferencias sociales para la asignacin de los recursos pblicos, de la misma forma
que el sistema de precios revela las preferencias de los consumidores (Musgrave y Musgrave, pp.10 y 59).
En este enfoque el proceso presupuestal depende, de una parte, del tipo de interacciones y compromisos existentes entre quienes participan del proceso de toma de decisiones en materia de poltica fiscal: los poderes ejecutivo y legislativo, y los grupos y sectores sociales, polticos y econmicos, quienes deben tramitar sus negociaciones sobre la distribucin de los recursos pblicos a travs de las instituciones presupuestarias con las que
cuenta un pas. De la otra, de los factores que intervienen en dicha interrelacin tales como
problemas de (i) incentivos dentro de las instituciones, (ii) de informacin asimtrica,
(iii) de captura de rentas pblicas y privadas, (iv) de disipacin del commons o del patrimonio colectivo y (v) de riesgo moral (Wiesner, p. 7). Estos factores son producto de la racionalidad maximizadora de los agentes que intervienen en el proceso presupuestal.
Los agentes principales son los polticos, los electores y la burocracia, quienes interactan bajo unas reglas entre las que se incluyen los procesos electorales y las instituciones presupuestarias, lo cual significa procesos colectivos de decisin. Desde esta ptica se identifican diferentes dinmicas, que Echeverry (2007), haciendo un recuento de la
literatura al respecto, clasifica como:

27

James O'Connor (1973) involucra concepto de las clases sociales en el anlisis, y llega a la misma conclusin de la tendencia hacia el dficit fiscal. Seala que las demandas de la sociedad sobre los presupuestos
locales o federales (nacionales) parecen infinitas, mientras que la voluntad y capacidad de los ciudadanos para
pagar los impuestos resulta muy limitada. Seala que la composicin del gasto del gobierno y la distribucin
de las cargas fiscales no estn determinados por el mercado, sino que reflejan conflictos sociales y econmicos entre grupos y clases, de manera que los gastos y programas presupuestales slo son explicables slo en
trminos de relaciones de poder dentro de la economa privada (pp.20 a 25).

55

- "Teoras de ilusin fiscal": los polticos al querer ser reelegidos aumentan el gasto
pblico financindolo con deuda, y los votantes juzgan favorablemente al poltico por ese
aumento del gasto.
- "Deuda como variable estratgica": Utilizar el endeudamiento para asegurar gastos
ms all de la vigencia de un gobierno.
- "Conflictos intergeneracionales": Gastar en el presente recurriendo al endeudamiento, para que sean las generaciones futuras quienes paguen porque sobre ellas recaer el
pago de la deuda.
- "Conflictos distributivos": Para evitar el conflicto de repartir las cargas fiscales de
las decisiones de gasto entre los diferentes actores sociales y polticos se recurre al endeudamiento.
- "Tragedia de los comunes": Cada partida de gasto beneficia a un grupo especfico
razn por lo cual est fuertemente motivado para promoverla, sin embargo esa partida se
financia de un fondo comn de recursos que es provisto por todos los ciudadanos para
quienes el costo de financiar esa partida resulta imperceptible y por tanto no reaccionan en
contra.
Se harn algunos comentarios a las dinmicas sealadas. Empezando por la deuda,
se afirma que cuando es utilizada para financiar el gasto se est transfiriendo el pago de
dicho gasto al futuro, es decir, a los contribuyentes que pagarn el servicio de la deuda
en las vigencias futuras a quienes no se les ha consultado su acuerdo con dicho tipo de gasto. Este argumento lo dio Adan Smith (1983, libro 5, cp.3) en el siglo XVIII. Sin embargo
este enfoque tiene dos problemas. El primero fue sealado por Keynes, precisamente criticando este punto de vista de los economistas clsicos. Sealaba que el argumento no tiene
en cuenta que cuando la deuda financia inversin los ingresos futuros adicionales producto de la acumulacin de capital resultante sern los que pagarn la deuda (Giraldo
1995a). Por otra parte, si se aceptara el argumento contra el endeudamiento, tampoco podra haber participacin del sector privado en el mercado de capitales para financiar la
acumulacin de capital, porque igual a los consumidores futuros se les estara cobrando los
beneficios que disfrutan los consumidores del presente, y a los accionistas del futuro los
costos de decisiones de los accionistas del presente. El argumento resulta absurdo.
El segundo problema, el argumento resulta inconsistente con la participacin de la
poltica fiscal en el control monetario y el desarrollo del mercado de capitales, de
acuerdo con la recomendacin de los organismos financieros internacionales. Consideran
que los bonos de deuda pblica son instrumentos que coadyuvan a la poltica monetaria
y al desarrollo (profundizacin) del mercado de capitales Pereira (1993). Sin embargo,
para emitir bonos de deuda pblica es preciso generar dficit fiscal (una fuente de financiamiento del dficit son los bonos) lo cual manifiesta una contradiccin entre la disciplina
fiscal por un lado, y el control monetario y desarrollo del mercado de capitales por el otro.
Pasando al tema de la tragedia de los comunes, segn Eichengreen et.al. (1996) "La
fuente del dficit reside en el hecho de que la poltica fiscal es decidida colectivamente,
de manera que los participantes no reconocen los costos sociales plenos de los programas
de gasto que avalan". A lo que agrega el BID (1997) que "En un contexto de gabinete hay
muchos ministros encargados del gasto y un slo ministro de hacienda. Los primeros
son juzgados por la cantidad y calidad de servicios que prestan, y no por la carga tributaria que imponen. Los sistemas colegiados que confieren igualdad de votos a todos los

56

ministros en cuestiones presupuestarias tienden a dar lugar a gastos y dficit mayores que
los sistemas que atribuyen primaca al Ministro de Hacienda" (p.146).
De acuerdo con la Cepal (p.121), cuando se discute el presupuesto los programas de
gasto tienden a generar beneficios que se concentran geogrfica o sectorialmente, mientras que por otro lado la financiacin proviene de fondos comunes, que son los tributos
que paga la sociedad en su conjunto. Esto genera una asimetra ya que no se internalizan
los costos de la decisin: mientras los beneficios se dirigen a un grupo especfico los costos son pagados por la sociedad en conjunto. Esto lleva a que se sobrestimen los beneficios y se subestimen los costos, lo que lleva a una sobreutilizacin de los recursos comunes (Estein et.al., 1998: 17 y 18) (Eichengreen et.al. p.7). Este fenmeno ha sido bautizado como la "Tragedia de los Comunes".
De acuerdo con Hallerberg y Von Hagen "Los polticos representan diferentes intereses de la sociedad y gastan el dinero proveniente del un fondo general de impuestos"
(pg.38), de manera que se presenta una "incongruencia entre la percepcin de los beneficios y de los costos de los gastos, lo cual implica que cada participante aprecia en su totalidad el beneficio marginal de un dlar adicional gastado en las actividades de su rea, pero
nicamente aquella parte del costo marginal que soportan sus electores El hecho de que
el fondo general de impuestos sea un 'fondo de propiedad comn' crea un gasto positivo y
un sesgo deficitario " (p.41).
De acuerdo con Eichengreen et.al. "La elaboracin y aprobacin del Presupuesto se
ha convertido en un proceso de ' tome y dame' de favores a cargo del Tesoro Pblico". En
ausencia de un mecanismo coordinador, el lobby puede resultar en gasto excesivo debido a
la resistencia a pagar impuestos (p.7). Este fenmeno se agrava, dicen ellos, con el hecho
de que "Una caracterstica general de las finanzas pblicas modernas consiste en que el
gasto pblico est dirigido ms directamente a grupos especficos de la sociedad que la
tributacin28 " (Hallerberg y von Hagen: 40).
En el proceso de negociacin del presupuesto los polticos tienden a representar
intereses regionales y los ministros del gabinete intereses sectoriales con la supuesta
excepcin del ministro de hacienda. Supuesta, porque como se sabe, la agenda de los
ministros de hacienda de la regin es consultada con los organismos financieros multilaterales, los grupos econmicos y vigilada por las firmas calificadoras de riesgo, quienes
hacen saber su opinin cuando las economas manifiestan desequilibrios externos, y presionan dicha opinin en la negociacin del financiamiento internacional, de manera que ese
inters sectorial tambin queda tambin expresado en el consejo de ministros a travs del
ministro de hacienda.
Respecto a la dinmica del ciclo electoral, un gobierno ansioso de reeleccin puede
estar inclinado a gastar ms, con el propsito de buscar mayor favorabilidad de la opinin
pblica hacia el partido de gobierno (Eichengreen et.al. pp.10 y 11) (BID, pp.143ss). Este

28

Finanzas Pblicas "Modernas" en el sentido de que el gasto se focaliza, es decir que la provisin de los
bienes y servicios pblicos debe hacerse a travs del mercado, lo que significa que el Estado renuncia a la
provisin de los bienes y servicios sociales, mientras que los impuestos no se dirigen al fondo comn, sino
que se dirige a un grupo especfico, la poblacin, a travs de la generalizacin del IVA, mientras que al capital se lo beneficia con la reduccin de la tributacin: eliminacin del impuesto sobre dividendos, eliminacin
del impuesto de remesas de utilidades al exterior, no tributacin al capital financiero especulativo, y eliminacin de la progresividad en el impuesto a la renta. Ver la primera seccin.

57

es un tema que en los ltimos aos ha cobrado una gran relevancia, en la medida en que en
varios pases de la regin han puesto su mirada en el mecanismo de la reeleccin presidencial, lo cual ha puesto al presupuesto pblico a orbitar bajo los intereses del gobierno de
turno, y para ello se vale de los mecanismos asistenciales de distribucin del gasto y la posibilidad de financiar el creciente dficit con deuda, lo cual hace an ms crtico el panorama fiscal en muchos pases de la regin.
Para la aumentar los gastos se recurre a diferentes prcticas. Las ms comunes son:
(1) La sobreestimacin de los ingresos pblicos (Eichengreen et.al., p.10), por ejemplo
proyectando crecimientos econmicos demasiado optimistas, lo que permite hacer mayores
apropiaciones presupuestarias. (2) La subestimacin de determinados gastos como por
ejemplo una proyeccin baja de la tasa de inters lo que subestima el valor real del servicio
de la deuda. (3) Dejar por fuera del Presupuesto instituciones pblicas con lo cual se subestiman los gastos reales del gobierno. (4) Adquirir obligaciones contractuales futuras
para comprometer partidas presupuestarias ms adelante; un ejemplo de esto ltimo consiste en suscribir grandes contratos plurianuales que dejan amarrados compromisos presupuestales para vigencias futuras.
El conjunto de las dinmicas hacia el aumento del gasto pblico, acabadas de mencionar, estn suponiendo que los actores que participan en el proceso presupuestal son unos
tramposos que quieren aprovechar su situacin para sacarle la mayor ventaja al fisco. Al fin
y al cabo son agentes maximizadores y egostas, y ese es el comportamiento esperado segn la visin neoclsica. Es muy reduccionista pensar que el proceso poltico se comporta
de esa manera. Ante esta dinmica se propone una jerarquizacin del sistema presupuestas,
como se ver ms adelante. Dicha jerarquizacin significa darle una prerrogativa especial
al Ministro de Hacienda (o su equivalente). Tendra una jerarqua de decisin final superior
a cualquier funcionario pblico y frente al poder legislativo. Se trata de una dictadura fiscal.
Sin embargo la jerarquizacin no resuelve el problema del ciclo electoral (BID,
pp.143ss) mencionado atrs, porque de todas maneras el presidente, que es el jefe del ministro, puede estar tentado a expandir el gasto en poca electoral.
Adems, existe una serie de grupos de inters mucho ms restringidos, sospechosamente no mencionados por los institucionalistas, que pueden capturar diversas rentas del
presupuesto para sus particulares intereses. Es que acaso el ministro de hacienda est por
fuera de los intereses que se juegan en una sociedad?. Normalmente los ministros de hacienda, y en general los altos funcionarios vinculados a los asuntos fiscales, monetarios y
financieros, terminan como funcionarios de los organismos financieros multilaterales, o
como ejecutivos de los principales grupos econmicos de los pases. De manera que resulta
muy difcil de creer que tales funcionarios representan el inters general de la sociedad. De
hecho a ellos tambin se les aplica la "tragedia de los comunes".

REGULACIONES FINANCIERAS Y SU IMPACTO EN EL

PRESUPUESTO
Detrs de la visin aparentemente tecnocrtica existe una visin ideolgica, casi que
se podra decir religiosa: El principio de fe que el dficit fiscal es el principal causante de
los desequilibrios macroeconmicos. Y posteriormente se pasa a acusar al proceso poltico como el responsable de esta situacin, con el argumento que ello es resultado del

58

comportamiento maximizador de los agentes que entran en el proceso de elaboracin del

Presupuesto Pblico lo cual conduce a la sobreexpansin del gasto. Se convierte en un
diagnstico comn que la existencia persistente del dficit fiscal es la causa de los desequilibrios de la balanza de pagos, las crisis financieras y la recesin (Hallerberg y von
Hagen, p.37) (Davis, sin fecha). Basta con escuchar las declaraciones de cualquier ministro de hacienda o finanzas de la regin, los reportes de las misiones del FMI, o los conceptos de las firmas calificadoras de riesgos, para tener que soportar de manera repetitiva
y montona esta letana.
La literatura relacionada con las instituciones presupuestarias se concentra en
buscar un marco institucional que lleve hacia la disciplina fiscal. Los Organismos Financieros Internacionales presionan para cambiar las instituciones presupuestarias de la regin,
con el objeto de crear talanqueras para que el proceso poltico no conduzca hacia el dficit fiscal, o no cambie la composicin del gasto pblico en el sentido que se repudien las
obligaciones con el sector financiero. Este ltimo aspecto se visualiza en los programas
de ajuste del FMI que se aplican en la regin, los cuales siempre incluyen la reduccin de
los gastos con excepcin de los correspondientes al pago de la deuda29, y que una de las
condiciones de incumplimiento de los acuerdos sea incurrir "en atrasos en los pagos externos del sector pblico"30, habida cuenta que tales pagos externos son principalmente servicio de la deuda pblica externa. Este tipo de clusulas puede ser ledo como que el ajuste
del gasto pblico tiene como propsito reducir todos los dems gastos diferentes al pago
de la deuda pblica para posibilitar el pago de la misma, es decir para que el capital financiero garantice su retorno.
Acusar al dficit fiscal del mal desempeo econmico es un argumento fcil porque
normalmente las crisis econmicas estn acompaadas de dficit fiscal (aunque se han dado
casos en el sentido contrario). Ello es as porque una crisis, al deteriorar la actividad econmica, debilita las bases gravables sobre las cuales se recaudan los impuestos. De otro
lado, se acrecientan las demandas por aumento del gasto pblico en razn a que las crisis,
por ejemplo, producen aumentos de pobreza lo que implica ms gasto social, o dficits en
entidades pblicas y gobiernos locales, que demandan apoyos presupuestarios. Como el
fenmeno de la crisis econmica y fiscal es simultneo el problema reside determinar el
orden de la causalidad.
Si bien la tecnocracia acusa a la dinmica poltica como responsable del dficit fiscal, son las reformas que se han introducido en Amrica Latina las que han drenado la
capacidad de control por parte de los gobiernos de los equilibrios financieros. En primer lugar porque los ministerios no intervienen en los mercados de manera tan extensa
como en el pasado, de manera que muchas actividades ahora escapan de la regulacin estatal Haggard (1995, p.51); en segundo lugar, la privatizacin ha hecho que los gobiernos
pierdan la capacidad de control en el comportamiento de las empresas que atienden varios sectores, como es el caso de las telecomunicaciones, la industria del transporte, el sec29

Por ejemplo el Acuerdo firmado por Colombia con el FMI en diciembre de 1999 reza que "Para ayudar a
alcanzar sus objetivos fiscales, el Gobierno Central ejercer estricto control sobre sus gastos diferentes al
pago de intereses" (Ministerio de Hacienda 1999a, p.14).Esta condicin se mantuvo en las sucesivas revisiones del acuerdo en 2001, 2002, 2004 y 2005.
30
Las condiciones adicionales son: "Imponga o intensifique restricciones sobre los pagos y transferencias de
las transacciones internacionales corrientes". "Introduzca o modifique sistemas de cambio mltiples". "Imponga o intensificique restricciones a las importaciones por razones de Balanza de Pagos". (Ministerio de
Hacienda 1999b).

59

tor energtico, y la seguridad social, entre otros; en tercer lugar, la descentralizacin en

algunos casos ha llevado a la inestabilidad macroeconmica y poltica (CEPAL, 1998,
p.17) (Banco Mundial, p.13); y en cuarto lugar los fiscos han perdido ingresos importantes
con la privatizacin, como son el caso de las cotizaciones a la seguridad social y los ingresos de las empresas, de manera que entran ms competidores en el juego de extraerle ingresos a los ciudadanos con lo cual las bases tributarias se debilitan.
Pero por sobre todo lo anterior, que es lo que reconocen los promotores de las reformas, el control sobre los agregados macro, que es lo que tanto les preocupa, se ha perdido fundamentalmente porque las reformas se han acompaado con la eliminacin de
todas los controles que regulaban el mercado de capitales y el sector externo: se eliminaron
los controles de cambio, se liber el rgimen de inversiones extranjeras, se desregul el
sistema financiero, y se introdujo la apertura comercial. Los capitales pueden entrar y salir
y circular por las economas extrayendo rentas sin cortapisas ni controles. Entonces es lo
financiero lo que determina el proceso de elaboracin del Presupuesto Pblico y la razn de que ello sea as es poltica: son los intereses del capital financiero especulativo, lo
que seala que despus de todo, el presupuesto sigue siendo un tema esencialmente poltico
y no tcnico. El cambio en la regulacin financiera crea cargas fiscales nuevas, de las cuales se puede mencionar:
i.

ii.
iii.
iv.
v.
vi.

la negacin del acceso de los recursos de emisin para el financiamiento

del gasto pblico y por tanto obligando al gobierno a captar recursos a
travs de la colocacin de bonos de deuda pblica, lo que hace que el
servicio de la deuda crezca,
el manejo de la poltica monetaria a travs de instrumentos fiscales, lo que
se convierte en una carga para el Presupuesto Pblico,
la aceptacin del pasivo pensional que se crea a favor de los fondos privados de pensiones por la privatizacin de la seguridad social,
la aceptacin de los pasivos de las empresas pblicas que se privatizan,
la aceptacin de las prdidas de las entidades financieras que entran en
crisis,
la aceptacin de las obligaciones externas del sector privado o del sector pblico descentralizado cuando se presenta una crisis externa.

Todas estas obligaciones financieras son impuestas por los organismos financieros
internacionales, con la vigilancia de las firmas calificadoras de riesgos, dentro del marco de
las "reformas estructurales" que se le imponen a la regin. Probablemente ms de la mitad
de los gastos de los Presupuestos Pblicos de los pases latinoamericanos estn determinados por las obligaciones hacia el capital financiero, tal como sucede en Colombia. Hay
que sealar entonces que estas obligaciones financieras son muchas ms de las que usualmente se caracterizan como servicio de la deuda.
Por otra parte, los factores polticos no pueden ser presentados simplemente como la
accin egosta y
zadora de los grupos que logran rentas presupuestales, estilo Echeverry. Las cosas son ms compejas. Si no se hubiera presentado abundancia de los recursos
el crdito externo en la dcada del setenta y los del crdito interno en las dcadas posteriores el dficit no podra ser financiado, por ende la correccin del desbalance se hubiera presentado de otra manera. Esto nos lleva al argumento de que el endeudamiento del
gobierno es producto del apetito de los acreedores de obtener rentas va el endeuda-

60

miento pblico. Hay que reconocer que frente a la posibilidad de tener acceso a fuentes de
financiamiento el proceso poltico lleva a acceder a dichas fuentes porque permite expandir el gasto (lo cual beneficia a los diferentes grupos y clases sociales que tienen acceso al Estado) sin incurrir en el costo poltico de cobrar los impuestos.
Este ltimo criterio entra a jugar para el acceso a los recursos provenientes del
crdito del Banco Central. El poder poltico puede tener acceso a dichos recursos para
financiar gastos, si el gobierno controla el Banco Central, que era lo que suceda en
Amrica Latina antes de las "reformas estructurales" que se han aplicado en el curso de
las ltimas dcadas. Lo que resulta extrao, es que esta posibilidad exista desde comienzos de la dcada del treinta, y sin embargo no se abus de este recurso. La razn de ello
es que su efecto inflacionario golpeaba a la poblacin y los perodos de alta inflacin
eran seguidos por grandes movimientos sociales (Giraldo 1995b), entre otras cosas, por la
no existencia del salario mnimo de ajuste peridico en las primeras dcadas del proceso, de
manera que la inflacin se traduca en una prdida permanente e irreparable del ingreso real
de los trabajadores. Slo los sectores sindicalizados, que lograban convenciones colectivas
peridicas, tenan una proteccin relativa de este fenmeno, pero estos sectores no englobaban a la mayora de la poblacin.
Paradjicamente el recurso de la emisin fue utilizado de manera extensiva en el
perodo posterior de la crisis del 82 (cuando el FMI prohibi su utilizacin en el contexto de las condicionalidades de los programas de ajuste) y como consecuencia de ello se
presentaron los fenmenos de hiperinflacin en la regin. Y la razn de ello no fue precisamente el apetito de los polticos por la expansin del gasto pblico (diferente al servicio de la deuda), el cual por cierto se redujo como consecuencia del ajuste fiscal31. El
exagerado uso de los recursos provenientes de la emisin fue consecuencia de los costos
financieros de los bonos de deuda interna que emitieron los gobiernos, los cuales se expidieron para pagar las obligaciones de la deuda externa adquirida en la dcada del setenta y comienzos del ochenta. Este tema est parcialmente desarrollado en Giraldo (1998).
Existen dos reformas que han tenido un alto impacto fiscal negativo: 1) La prohibicin de la emisin monetaria para el financiamiento del gasto pblico lo cual obliga al
gobierno a pagar los costos del mercado para la captacin de recursos crediticios; y 2) La
privatizacin de la seguridad social que obliga al gobierno a asumir los pasivos pensionales para trasladarle la parte rentable del negocio a los Fondos Privados de Pensiones.
En cuanto a lo primero, la limitacin de la emisin monetaria para financiar el presupuesto, esto conduce a la necesidad de emitir bonos que se colocan en los mercados financieros privados, pagando tasas de inters de mercado, con lo cual una porcin creciente de los impuestos es absorbida por el costo financiero de dicho mecanismos de
financiacin. Esta circunstancia hace que el servicio de la deuda sea una carga cada vez
mayor en el Presupuesto, constituyndose en el principal gasto, y el principal causante de
los desbalances fiscales. Por otra parte, el servicio de la deuda es el punto focal de la programacin presupuestal, es decir, que es el primer gasto que se programa, y dicha prioridad
est instituida en muchos casos o bien en las Constituciones de los pases, o en las leyes
presupuestales o en las leyes de control del gasto pblico o en todas ellas de manera simultnea.
31

En la dcada del ochenta, con posterioridad a la crisis de la deuda externa, en la regin se present una
reduccin del gasto pblico (Cepal 1998, p.22), lo cual va contra la tendencia observada en el siglo XX en
todos los pases del aumento del gasto pblico.

61

Hay que sealar que la captacin de bonos pblicos puede incluso rebasar las necesidades de financiamiento del Presupuesto. Un ejemplo de ello es cuando se emiten
bonos para trasladar los costos de la poltica monetaria al Presupuesto, como en el caso
de los Tesobonos mexicanos, un modelo que colaps a finales de 1994, o los TES en Colombia. La situacin paradjica de Mxico es que existiendo supervit en las cuentas fiscales (lo que en teora significa que no era necesario utilizar los recursos del crdito para
financiar el gasto pblico) se emiti deuda pblica para efectos del control monetario.
De esta manera los bonos pblicos se usaron con el fin de recoger masa monetaria (esterilizacin) que quedaba depositada en las arcas del Banco Central para de esta manera influir
directamente en la oferta menetaria. Esta maniobra implic el pago de un costo financiero
altsimo puesto que los bonos estaban indexados a la tasa de cambio (que se devalu) y
adems pagaban una tasa de inters adicional. De manera que los impuestos de los mexicanos se gastaban en pagar rentas al capital financiero extranjero, puesto que los principales propietarios de los bonos eran inversionistas internacionales.
En Colombia se encuentran casos similares, Gonzlez y Cabrera (2000) han sealado por ejemplo que el mayor costo del servicio de la deuda originado en decisiones de
poltica monetaria tambin ha contribuido de manera significativa (al descontrol de la deuda interna), es decir, que la poltica monetaria tiene costos fiscales negrillas fuera del
original-.
El punto de fondo es que la sustitucin de los recursos de la emisin monetaria por
recursos captados en el mercado de capitales privado se justific con el argumento que
los recursos provenientes de la Banca Central eran inflacionarios. Este argumento resulta inconsistente porque a la par que se le cierra al gobierno el acceso a los recursos de la
emisin monetaria, se abre la misma posibilidad al sistema financiero privado. De hecho en la regin, los medios de pago han crecido por la va del multiplicador bancario, y
no por la base monetaria que es lo que correspondera si el dficit se financiara con
emisin monetaria. As, mientras se cierra la puerta de la emisin pblica se abre la de
la emisin privada; mientras se le cierra al gobierno la posibilidad de apropiarse de una
parte del excedente social va emisin, se le abre esta posibilidad al sector financiero
privado. Se privatiz la emisin monetaria.
No se trata de un debate entre quienes consideran que la emisin, va el financiamiento del dficit fiscal, es un instrumento para reactivar la demanda (el punto de vista
keynesiano), y entre quienes sostienen que se debe mantener la disciplina fiscal y no buscar
efectos sobre la economa real (por ejemplo aumentar el empleo) a travs de polticas fiscales y monetarias expansionistas (el punto de vista monetarista). Ese no es el dilema. Es claro que un aumento de la oferta monetaria ms all de lo que es compatible con la metas de
inflacin y crecimiento econmico es inflacionario. Por ejemplo si el crecimiento esperado
del PIB nominal es del 10% (5% por crecimiento y 5% por inflacin) un crecimiento del
80% de la oferta monetaria resulta altamente inflacionario. Pero si se considera que la oferta monetaria en ese escenario debe crecer 10% (suponiendo que las dems variables monetarias permanecen constantes) el punto es quin se apropia de ese 10%: el gobierno representando un inters general, o el sistema financiero representando un inters privado. Esa es
la discusin, y es de naturaleza poltica.
La emisin monetaria se ha privatizado en los pases de la regin. La liquidez monetaria, diferente a la que se origina por la monetizacin de las reservas internacionales, es
creada a travs del sistema financiero privado por la va del crdito, lo cual ha sido posi-

62

ble gracias a las "reformas estructurales". Dichas reformas han potenciado la capacidad
del sistema financiero privado para la generacin de crdito en dos sentidos.
El primero, la desregulacin financiera, principalmente va eliminacin de las limitaciones administrativas y reduccin de los encajes, se tradujo en la eliminacin de las
trabas existentes para la generacin de crditos32. El segundo, en el contexto de un sistema
financiero desregulado, la eliminacin de los controles a la inversin extranjera y la privatizacin del mercado de divisas (eliminacin del control de cambios) hace que el sistema financiero se convierta en un vehculo expedito para convertir en crdito (expansin
de la masa monetaria) las inversiones financieras de origen externo que se tramitan en el
pas.
A raz de estas reformas en la regin se han presentado explosivas expansiones de
crdito, que se han traducido en presiones monetarias, dficits en cuenta corriente, y
sobreendeudamiento y a la postre recesin econmica, fenmeno que se ha hecho evidente en la regin en las ltimas dcadas del siglo XX y comienzos del XXI. Es el mecanismo
de la "burbuja especulativa" que menciona Krugman (1993 y 1997).
Adems de la privatizacin de la emisin monetaria, otro de los cambios institucionales que se traducen en mayores cargas financieras del Presupuesto Pblico es la privatizacin del rgimen de seguridad social. El efecto se da por doble va. De una parte el
Estado deja de recibir los ingresos por cotizaciones a la seguridad social porque estos van a
parar a los agentes privados: Fondos de Pensiones y aseguradoras de salud; y de otra parte,
aumentan las cargas fiscales, a pesar que los defensores de la privatizacin argumentaban
que era una forma de reducir dichas cargas.
En cuanto al primer punto, las cotizaciones de la seguridad social han sido una fuente de ingresos importante para el sector pblico, y de hecho desde el punto de vista macroeconmico una fuente de supervit fiscal. Stiglitz se refiri a esto con relacin a Argentina.
Indicaba que "hasta esa cifra del 3 por ciento (de dficit del Gobierno Central en el 2001) es
engaosa, a causa de la decisin argentina de privatizar el sistema de seguridad social en
los 90, paso aconsejado por el Fondo. Con tal cambio, dinero que haba sido incorporado
en el presupuesto, fue a dar afuera. En casos tales, aunque a la economa no le ocurra
nada ms que la privatizacin, la posicin monetaria aparente empeora muchsimo, porque
el planeado supervit pensional desaparece de los libros. Considrese esto: si hubiramos
tenido un sistema privatizado de seguridad social en 1992, por ejemplo nuestro dficit ese
ao hubiera superado el 8 por ciento del PIB. Si Argentina no hubiera privatizado, su presupuesto para el 2001 realmente hubiera mostrado supervit"33.
En cuanto al punto del aumento de las cargas fiscales son varios los factores que inciden. Se mirar slo el caso de las pensiones. Con la creacin de los Fondos Privados de
Pensiones son varias las cargas que debe asumir el Presupuesto Pblico:

32

Los encajes hacen referencia a los depsitos obligatorios en el Banco Central de acuerdo al volumen de
captaciones; a medida que se disminuyen una porcin mayor de los recursos captados puede ser prestada. La
reduccin de las limitaciones administrativas remueve la especializacin de las entidades en diferentes reas,
tales como crditos hipotecarios, banca tradicional, banca de inversin, ahorro, etc.; con la desregulacin
cualquier entidad puede hacer cualquier operacin financiera.
33
Peridico colombiano El Tiempo, Lecturas Dominicales, 2 junio 2002.

63

- 1) El pasivo pensional de las entidades pblicas que desaparecen. Cuando

los sistemas pblicos son liquidados el pago de las pensiones que en ese momento
estaban vigentes, y de las que el sistema deba reconocer hacia el futuro a sus cotizantes en el momento de la liquidacin, debe ser asumido por el gobierno.
2) Los sistemas pblicos que sobreviven tienen una desbandada de los cotizantes ms jvenes y de los que tienen mayores ingresos, mientras que los cotizantes prximos a pensionarse, los pensionados, y los cotizantes de bajos ingresos se
quedan en el sistema pblico. En otras palabras los Fondos Privados se quedan con
la parte rentable del negocio y el sistema pblico con los pasivos y el componente
que genera prdidas. Esto produce una crisis financiera del sistema pblico que debe
ser asumido por el gobierno.
3) Cuando se da un traslado del sistema pblico al privado, es necesario reconocer un bono pensional por el tiempo cotizado reconociendo los rendimientos financieros recibidos. El valor de ese bono lo paga el gobierno. Los Fondos Privados
funcionan bajo el modelo de ahorro individual, lo que significa que cada afiliado
debe tener una cuenta de ahorros propia, y por tanto, al pasar al sistema privado debe tener un ahorro equivalante (includo los rendimientos financieros) al que tendra
si hubiera estado todo el tiempo en el Fondo privado. Dado que en el sistema pblico no existe ese ahorro individual, al gobierno le toca pagar el valor del ahorro
equivalente. Esto es lo que se conoce como bono pensional.
4) El pago de la garanta de la pensin mnima. En los sistemas privados
cuando los afiliados cumplen unas semanas de cotizaciones y una edad que generan
un derecho de pensin (lo cual est regulado por las normas correspondiente), pero
el ahorro del pensionado no es suficiente para pagar una pensin mnima, esta debe
correr por cuenta del Presupuesto Pblico. La pensin se puede no alcanzar porque
el ingreso laboral, base de la cotizacin, es bajo, o cuando la evolucin del ahorro
del trabajador que administra el Fondo de Pensiones tiene resultados poco satisfactorios como consecuencia de una evolucin poco favorable de los mercados de capitales.
Todos estos factores sealados hacen que aparezca un pasivo pensional que se convierte en una carga pesada para los presupuestos pblicos. El valor de ese pasivo puede
alcanzar valores estratosfricos. Ser superior al PIB, o el equivalente a varios Presupuestos
Pblicos anuales. La magnitud de las cifras ha servido para hacer una especie de alarmismo
fiscal, que las autoridades econmicas de cuando en cuando utilizan para justificar ajustes
fiscales ms drsticos. Pero eso es relativo. En primer lugar porque no todos los afiliados al
sistema se van a pensionar al tiempo, de manera que ese pasivo no es inmediatamente exigible. Y en segundo lugar, la mayora de los afiliados al sistema finalmente no se va a pensionar porque en el mundo de trabajo flexibilizado de hoy pocos tienen una relacin laboral
estable, de manera que pocos van a completar las semanas de cotizacin requeridas. Y al no
pensionarse el pasivo deja de existir por el hecho que esa deuda del sistema con el afiliado
no se va a pagar.
Pero aparte del efecto fiscal negativo consistente en menores recursos y ms gasto
pblico, existe otro relacionado con la deuda pblica. Los Fondos Privados colocan los
aportes que reciben de los trabajadores en ttulos financieros en los mercados de capitales, y
el principal ttulo que adquieren son los bonos de deuda pblica, los que emite el gobierno
nacional (o federal) para financiar a travs del crdito interno el Presupuesto o el Tesoro

64

Pblico. Lo paradjico de todo esto es que la posibilidad de los Fondos Privados de pagar
las pensiones termina dependiendo de la salud fiscal del Estado, porque si una crisis fiscal
lleva al gobierno a incumplir con los compromisos de deuda pblica los Fondos no podrn
recuperar los recursos necesarios para pagar las pensiones.
Como se puede apreciar la seguridad social privada tiene un impacto fiscal mayor
que la estatal. Result falsa la afirmacin de los promotores de la reforma en el sentido que
la privatizacin implicaba eliminar el riesgo fiscal, por el contrario aument (Stiglitz **),
(Mesa-Lago **).

LEY DE RESPONSABILIDAD FISCAL

Los cambios institucionales y en la regulacin fiscal y financiera han hecho que el
Presupuesto Pblico se financiarice porque su objetivo principal es el de pagar rentas
financieras. Una forma de evadir la discusin poltica sobre este tema consiste en plantear el debate desde una ptica tecnocrtica, colocando el tema como la sujecin del
Presupuesto a las necesidades de la Programacin Financiera, lo cual restringe la discusin a la mera concordancia de los valores agregados del Presupuesto con las principales
variables macro, sin entrar en la discusin acerca de a quines les recae el costo de la poltica fiscal: quin paga los impuestos y a quin beneficia el gasto pblico.
En la visin tecnocrtica se introducen conceptos como "Reglas Macrofiscales" o
"Leyes de Responsabilidad Fiscal". Se trata de colocar reglas numricas en cuanto al dficit
y el gasto pblico con el propsito de poner un lmite en materia presupuestal al gobierno o
al Congreso, incluyendo lmites a los gobiernos locales en cuanto al endeudamiento y a los
apoyos que puedan recibir del Gobierno nacional. Lo de los gobiernos locales se trata en el
captulo sobre descentralizacin. Adems debe haber reglas de Transparencia y Procedimiento. Las primeras tienen como propsito evitar que las manipulacin de las cifras, las
segundas con la capacidad que tiene la autoridad fiscal de recortar el gasto pblico cuando
las cifras no son compatibles con la programacin macro (Lora 2005).
Las Leyes de Responsabilidad Fiscal pretenden introducir en la formulacin y ejecucin de los programas de gobierno y de los presupuestos anuales objetivos inflexibles de
equilibrio financiero, que garanticen la compatibilidad entre el plan presupuestal y los objetivos macroeconmicos, as como la posibilidad de cumplir con los planes de pago de la
deuda pblica. Se trata que la programacin presupuestal debe garantizar la sostenibilidad
de la deuda pblica. Este tipo de normas se han aprobado en casi todos los pases de la regin: ley 817 de Responsabilidad Fiscal en Colombia, ley 25.917 sobre el Rgimen Federal
de Responsabilidad Fiscal en Argentina, entre otras.
Tales leyes incluyen reglas numricas especficas sobre el balance primario34 o sobre el saldo de la deuda pblica. La tabal 2.1 muestra algunos de los pases que han emprendido leyes de responsabilidad fiscal. Sin embargo, la lista de pases de la regin que
actualmente cuentan con leyes de este tipo es mucho ms extensa, y abarca a 17 pases de la
regin (a 2008), mientras otros 5 estn actualmente en proceso de debate de leyes de este
tipo.
Tabla 2.1
Pas

34

Ao

Nro Ley

Nombre

Objetivo

Dficit fiscal sin considerar en el gasto los intereses de la deuda.

65

2002

25917

Rgimen Federal de Responsabilidad Fiscal

Numerico

1999

25132

Rgimen de Administracin Presupuestal

Numrico

Brasil

2000

Nd

Regimen Federal de Fiscalidad

Procedimental

Colombia

2003

817

Ley de Responsabilidad Fiscal

Numrico

Nicaragua

2008

En discusin

Numrico

Chile

2000

sin ley

Programa de Responsabilidad Fiscal

Numrico

2006

20128

Ley Sobre Responsabilidad fiscal

Numrico

Ley de Responsabilidad Fiscal

Numerico - procedimental

Argentina

Per

1999
1434
Fuente: Elaboracin propia

Las reglas macro fiscales son un instrumento para forzar el ajuste de las finanzas estatales, y a travs de ellas un ajuste econmico y por tanto impiden el uso de los instrumentos fiscales anticclicos. No cabe la posibilidad que se pueda acudir a un manejo expansionita del gasto pblico en una coyuntura de desaceleracin econmica, que sera el caso de
una poltica anticclica. Ante la cada del ciclo econmico se debe tambin contraer las finanzas pblicas, en este sentido la poltica es procclica.
Bajo este esquema las decisiones presupuestales deben sujetarse a las necesidades
de la programacin financiera, segn lo define la autoridad fiscal (ministro de hacienda) y
la autoridad monetaria (Banco Central). Es decir el proceso poltico acerca de la negociacin de los recursos pblicos debe sujetarse a las decisiones de las autoridades macrofinancieras. Esto pone patas arriba la naturaleza poltica del Presupuesto, que en teora consiste
en un proceso democrtico validado a travs de los poderes ejecutivo y legislativo. Sobre
esto se volver ms adelante. Lo que interesa sealar aqu es que los acuerdos polticos
adoptados por los pases, que se expresan en normas de carcter constitucional o legal, son
considerados como inflexibilidades. As lo expresa Echeverry: "Se considera como 'inflexible' todo componente cuya inclusin en el presupuesto no est sujeta a la discrecin de las
autoridades de poltica en el corto plazo".
Inflexibilidades son, por ejemplo, las transferencias a los gobiernos locales, los porcentajes mnimos que se destinan al gasto social, la destinacin de determinados impuestos
a fines especficos (combustibles para vas, licores y tabaco para educacin y salud), la destinacin de las regalas por la extraccin de recursos naturales no renovables (como es el
caso de petrleo), el pago de la nmina del Estado. Todo eso hace que las autoridades macrofiscales no puedan recortar el gasto para cumplir con las metas macroeconmicas, y se
clama por un poder dictatorial de dichas autoridades para proceder a los recortes. Pero resulta sospechoso que ese poder no se solicita para aliviar las cargas sobre los trabajadores
en el pago de las cotizaciones a las entidades de seguridad social que estn privatizadas, y
para recortar de las obligaciones con los acreedores externos que estn amarrados con los
contratos de deuda y pagars que firma el gobierno. Se trata de un anlisis sesgado y que
defiende ciertos intereses.
Esto mismo se puede decir sobre las reglas de transparencia que supuestamente tienen por objeto no ocultar los gastos. Segn tales reglas deben contabilizarse como gasto
pblico por ejemplo las exenciones tributarias y los subsidios implcitos. Sin embargo nunca se les ocurre proponer que debe ser contabilizado como contribucin tributaria adicional
por parte de los ciudadanos cuando el salario de los funcionarios pblicos es ajustado por
debajo de la inflacin, o son despedidos, como resultado de las necesidades de un ajuste
fiscal. En este caso estn sacrificando su ingreso disponible en aras del ajuste. Tambin es

66

una contribucin cuando los ciudadanos dejan de recibir del Estado bienes pblicos porque
estos son privatizados, ya que les toca hacer un esfuerzo econmico adicional para comprarlos en el mercado.

DICTADURA ECONMICA
Se trata de crear un sistema presupuestal jerarquizado (con el ministro de hacienda a la cabeza) que ejerzca la soberana sobre los temas fiscales, para poder garantizar la
disciplina fiscal. Esto se debe acompaar de un Banco Central independiente del gobierno, para que este ltimo no pueda acceder a l para obtener recursos monetarios (emisin) para financiar el gasto pblico. Estos poderes son los que permitiran la estabilidad
macroeconmica necesaria para que el mercado pueda funcionar. Sin embargo, en la prctica resulta que ninguno de esos poderes ejerce soberana alguna. El poder fiscal es prisionero de las obligaciones presupuestarias que se causan por la va de las obligaciones
financieras que se ciernen sobre el Presupuesto, indicadas atrs. La Banca Central, que ha
renunciado a los instrumentos de intervencin35, se enfrenta impotente a los movimientos de capitales y de divisas, que causan burbujas especulativas que terminan por desestabilizar las economas.
A estos poderes se suma un poder judicial autnomo y fuerte que garantice la estabilidad jurdica necesaria para la vigencia del mercado; si no hay respeto de los derechos de propiedad y de los contratos no puede existir el intercambio (Banco Mundial, pp.47
a 52). De tal manera se configura un trpode de poderes, as:
- Primer poder: Un aparato de justicia con su brazo armado correspondiente, que constituye un poder independiente, que garantice el respeto de la propiedad privada y el respeto a los contratos. De lo contrario no podra existir el mercado,
porque la base del mercado es la vigencia de la propiedad privada. La sociedad civil
se debe someter a la legalidad que el Estado impone desde arriba.
- Segundo poder: Una Banca Central independiente con dominio sobre la
poltica y la regulacin en materias financieras, monetarias y crediticias que evite la
expansin monetaria por motivos polticos, y al mismo tiempo permita mayor flexibilidad para adaptarse a las inevitables conmociones externas (Banco Mundial,
p.58).
- Tercer poder: Un sistema presupuestal jerarquizado, que le confiere al
ministerio de hacienda el dominio sobre poltica tributaria, asignacin de los gastos pblicos, la deuda pblica y el sistema presupuestal.
Las competencias conferidas a esos tres poderes no son, ni pueden ser, objeto de
iniciativas sociales, o de instituciones pblicas diferentes a las que salvaguardan tales
competencias. No hay Congreso, Parlamento, gabinete ministerial, o cualquier otra institucin, que valga36. En esos tres poderes residen los intereses fundamentales de una socie35

No control de cambios, no control al rgimen de inversin extranjera, un sistema financiero desregulado.

El Banco Mundial (1997, p.69) aconseja que mientras se implementa la nueva institucionalidad se pueden
pueden utilizar la participacin de agentes externos, como por ejemplo los programas de ajuste FMI, lo que
implica que la participacin social debe ser excluida por todos los medios.
36

67

dad, y esos intereses no pueden ser tocados ni discutidos por esa sociedad. Entonces la pregunta fundamental: Dnde queda la democracia?37 . El modelo significa el cierre de las
decisiones pblicas a aquellos que fundamentalmente las financian (los ciudadanos) y que
en el sistema democrtico eligen a unos representantes para velar por sus intereses en la
puja presupuestal. La deslegitimacin del Parlamento y de otros rganos de control y participacin ciudadana, es un fenmeno que en la regin ha venido de la mano con la concentracin del poder presupuestal.
Hay que sealar que la justificacin de la dictadura econmica y jurdica est basada en un anlisis de las instituciones a travs de las cuales actan los individuos con la
racionalidad maximizadora del mercado. Dicha racionalidad se basa en el principio de
que cada individuo busca maximizar su ganancia y su beneficio. En la economa privada
este comportamiento egosta lleva a maximizar el bienestar de la sociedad segn el principio de la "mano invisible" de Adan Smith, y los teoremas de la teora del bienestar de los
neoclsicos, sin embargo, cuando esta racionalidad es llevada a las instituciones pblicas
el comportamiento egosta de los polticos, de los burcratas y de los electores llevan al
dficit fiscal y a la expansin monetaria, de donde se concluye la necesidad establecer
una dictadura econmica.
La construccin de lo pblico a partir del comportamiento individual genera un
problema de legitimidad. As lo seala Fleisman, citado por Frederickson:
"Nada (ni los errores de criterio, ni los desperdicios, ni las ineficiencias, ni
los impuestos elevados, ni el exceso de regulaciones, ni siquiera la prdida de una
guerra) conmueve en sus races de tal manera al gobierno representativo como la
creencia del pblico de que los funcionarios que gobiernan actan principalmente
movidos por la preocupacin de sus propios intereses privados y no por inters pblico de quienes los eligieron (designaron). Cuando tal creencia se extiende entre el
electorado y persiste durante un lapso suficientemente grande, el pblico acostumbra perder la fe no slo en los funcionarios que gobiernan, sino tambin en la propia
institucin del gobierno" (p.15).
De acuerdo con Torre (1997, pp.63 y 64) la concepcin de los poderes independientes tiene como propsito poner barreras para que las reformas que se han venido introduciendo en la regin no puedan ser revertidas. Seala que para su consolidacin y sustentabilidad se requiere la institucionalizacin de las normas, que limiten la discrecionalidad de
los gobernantes y de los diferentes grupos en el cambio de las reglas de juego.
Dichas normas buscan establecer reglas que superen los periodos de gobierno, y que
limitan las acciones de poltica pblica de gobiernos con enfoques polticos diferentes, al
hacerse inerciales, las estructuras presupuestales limitan los planes y programas de gobierno. En algunos casos, estas limitaciones tienen una jerarquizacin superior (Argentina
o Salvador), y en otros casos es una ley ordinaria, pero con gran influencia y preponderancia en el proceso presupuestal (Colombia, Per).

37

Este proceso afecta incluso la descentralizacin poltica que se viene promoviendo en la regin, en el sentido que los asuntos presupuestales y financieros (incluido el endeudamiento) de los gobiernos locales son
variables que afectan los equilibrios globales de manera que debe ser competencia de la autoridad central a
travs de los rganos independientes sealados (Banco Mundial, p.141).

68

La coercin presupuestal en este contexto significa sometimiento de la soberana

fiscal a las necesidades del capital financiero globalizado, esto se hace en dos sentidos: i.
mediante el traslado de cargas financieras al Presupuesto Pblico, y ii. mediante el sometimiento del Presupuesto a la programacin financiera. Ambos procesos llevan a concluir que en su formulacin el presupuesto pblico no responde a un propsito nacional
que la sociedad escoge colectivamente, llmese un plan de desarrollo o un conjunto de
polticas pblicas que una sociedad ha elegido democrticamente, de tal manera que hay un
evidente divorcio entre el sistema democrtico y las decisiones polticas derivadas del mismo.
Los reformadores argumentan de manera implcita que no se trata que la sociedad
haga una eleccin colectiva, porque el mercado es el que se encarga de asignar los recursos productivos, y que para que el mercado funcione es necesario garantizar la estabilidad macroeconmica adems de la estabilidad jurdica (que supone la estabilidad social, en la medida que las demandas sociales deben someterse al imperio de la ley).
De acuerdo con el Banco Mundial la estabilidad por s misma se convierte en un
bien pblico que hace necesario ceder ciertas prerrogativas a rganos pblicos con "ciertos poderes bsicos y coercitivos" (pp.21 y 22), ante la necesidad de "establecer contrapesos que frenen cualquier impulso de apartarse de los compromisos contrados", de manera
que un control vertical por parte del ministro de hacienda sobre los temas fiscales limita
el crecimiento del gasto, o la existencia de un Banco Central independiente evita recurrir
a la expansin monetaria por motivos polticos (pp.57 y 58). Se hace necesario que en la
esfera tcnica de la gestin econmica exista cierto aislamiento de los rganos de decisin respecto a los grupos de presin (p.132) que adems permitan cierto grado de coordinacin y control estatal centralizados, cuando se trata de bienes y servicios que producen
efectos indirectos de carcter jurisdiccional, o estn sujetos a economas de escala, o plantean dificultades de distribucin (pp.57 a 60).
A esto a los que los neoinstitucionalistas llaman la esencia del commons: la existencia de un bien pblico cuyos beneficios cubran igual a todos los ciudadanos, este bien abstracto es la estabilidad macroeconmica, y su gestin y defensa est a cargo de los poderes
macrofinancieros (autoridad fiscal y Banco Central Independiente) del Estado que se presumen ajenos a las tensiones de poder que se presentan en el Parlamento y en las dems
esferas del ejecutivo, argumento que desconoce la realidad de los procesos polticos y que
justifica el empoderamiento presupuestal de las autoridades macrofinancieras por sobre los
poderes ejecutivo y legislativo.

PRESUPUESTO JERARQUIZADO
De acuerdo a lo sealado atrs se debe propender por un marco institucional que
permita mantener la disciplina fiscal. Y este marco consiste en otorgarle a la autoridad
fiscal la potestad de legislar en materia presupuestal, esto es, delegarle el poder para
determinar cules son los impuestos que se le cobran a la sociedad y cul la orientacin de
los gastos. Quienes defienden esta doctrina argumentan que los sistemas presupuestales
ms centralizados (jerarquizados) logran mayor disciplina fiscal (Hallerberg y von Hagen,
pp.48 y 49).

69

Con base en lo anterior el BID recomienda dar una prerrogativa especial a los participantes claves del proceso: preeminencia al ministro de hacienda, que el poder legislativo no est facultado para aumentar los gastos, y ligar el Presupuesto a un programa
macroeconmico (pp. 155 a 157). De esta forma se puede solucionar el problema de la
"Tragedia de los Comunes", en la medida en que se introduce en las discusiones presupuestales las estructuras macroeconmicas, y se incrementa el poder de los ministros centrales sobre la administracin del gasto agregado.
La estructura Macroeconmica suministra bases para la evaluacin de las implicaciones de los programas de gasto pblico sobre las variables macroeconmicas, adems
que le permite al gobierno contar para sus clculos de decisin con los costos reales por
inflacin de cada una de las demandas a incorporar en el Presupuesto. Aqu se est adoptando el enfoque de la programacin financiera del FMI, segn el cual la inflacin es un
fenmeno de demanda, causada en este caso por el gasto pblico (Campos y Pradhan,
1996). Esta programacin est en funcin del pago de las acreencias externas, como se seal atrs.
El commons o interes pblico est representado en los equilibrios macroeconmicos, mientras que las polticas de gasto sectorial son satanizadas como intereses particulares, que pretenden hacer un uso particular de los recursos pblicos. De manera que se
trata de hacer arreglos institucionales para que taponen la posibilidad de que las diferentes
fuerzas sociales puedan canalizar sus aspiraciones de gasto pblico. Con este propsito
el ejecutivo unilateralmente debe establecer la magnitud global mxima del gasto y del
dficit, y limitar las prerrogativas del Congreso para modificar el Presupuesto (Alesina
1997, p.8).
El sistema Jerarquizado se considera mejor sistema que el colegiado porque limita el poder de decisin, sobre el tema del presupuesto, y en general puede contar con las
siguientes caractersticas:

El ejecutivo unilateralmente puede establecer la magnitud global mxima del gasto

y del dficit.
Le atribuye un poder fuerte al ministro hacienda contra los ministros del gasto en
las negociaciones internas en la formulacin del Presupuestos.
El ministro de hacienda debe tener la ltima responsabilidad en la preparacin del
Presupuesto, debe tener poder de veto en el tamao del dficit (Alesina, p.22).
El legislativo tiene la opcin de aprobar o rechazar el Presupuesto pero no modificarlo,
y en caso de rechazo la administracin lo expide por va administrativa

Estas caractersticas rien con la teora del proceso presupuestal. En teora el proceso de asignacin de las partidas presupuestales es poltico, porque supone una negociacin entre diferentes grupos sociales que pujan por el reparto de los recursos, as como
por la participacin en la financiacin del Estado mediante impuestos. Sin embargo el ncleo del proceso no se da en el momento mismo de la aprobacin presupuestal, sino que
se da desde el momento en que se negocian las normas que amarran los gastos pblicos.
Y estos arreglos pueden tener decenas de aos. Esto no quiere decir que partidas de gasto
especficas no sean negociadas bajo el esquema formal, de hecho para mantener cierto grado de legitimidad de los procesos polticos o cierta ficcin de democracia presupuestal, un
monto restringido de los gastos se aprueba en el debate parlamentario o por medio de me-

70

canismos de mayor participacin de la sociedad como el presupuesto participativo38. Sin

embargo, los montos del presupuesto que se tramitan por estas vas no superan en el mejor
de los casos el 12% del presupuesto total, y su aplicacin de todas maneras es orientada
fuertemente por los intereses del poder ejecutivo (Molina 2007).
La negociacin presupuestal principalmente se da a travs de la generacin de
compromisos que atan los gastos, y que se convierten en normas. Estos compromisos
son, por ejemplo, normas relacionadas con transferencias a los entes territoriales, la
creacin de instituciones y programas con sus correspondientes plantas de personal, o el
conjunto de regulaciones financieras y monetarias, por ejemplo que el gobierno slo se
puede financiar en los mercados de deuda privados y no puede recurrir al financiamiento
del Banco Central. Este ltimo aspecto es el que ms incidencia ha tenido en los desbalances fiscales de Amrica Latina.
En cuanto a las transferencias territoriales, los recortes del gasto pblico en el nivel nacional, y el consiguiente traslado de responsabilidades a los gobiernos locales, se hicieron contra un aumento de las transferencias automticas a los entes territoriales, como se
analiza en el captulo sobre la descentralizacin. El aumento de las transferencias fue el
costo de la negociacin con la clase poltica para aceptar las reformas de ajuste fiscal y
desmonte del intervencionismo estatal, tal como ocurri, por ejemplo en la dcada del
ochenta, en Argentina, Brasil y Colombia. Sin embargo, la crisis fiscal y financiera de la
regin a finales del siglo pasado implic la reversin de dichos compromisos, y con ello
alter de forma importante el balance del poder legislativo en lo fiscal, pues los territorios
fueron acusados de la crisis, con el fin de justificar polticamente el recorte de las transferencias, de tal manera que buena parte del ajuste recay sobre las transferencias a los niveles territoriales, con el fin de liberar recursos para alimentar el creciente servicio de la deuda.

PRESUPUESTO Y LA LGICA DEL MERCADO

El Presupuesto existe ante la necesidad de que el Estado suministre bienes pblicos que se financian a travs del sistema tributario y que son provistos colectivamente. Surge entonces la pregunta de cul debe ser el proceso poltico a travs del cual se deben proveer tales bienes dadas las dificultades polticas sealadas atrs. Desde la ptica neoclsica,
se debe buscar un mecanismo a travs del cual se puedan revelar las preferencias de los
individuos. En el caso de la economa privada las preferencias son reveladas a travs del
mercado. Pero cuando se trata de la provisin pblica de bienes pblicos, se presenta el
problema de revelar las preferencias sociales.
Si se quiere aplicar la lgica del mercado para la solucin de este problema, se trata
entonces de crear un mercado poltico, a travs del sistema de votacin, por medio del
38

Usualmente el monto que se tramita mediante el debate parlamentario o en procesos participativos es todo o
un porcentaje del gasto de inversin. sin embargo alli se presenta una prctica de control de parte del ejecutivo porque o bien este determina el proceso tcnico para determinar en que se invierte o no, o simplemente es
usado como un arma para negociar polticamente con el Congreso. Las dimensiones de este fenmeno no han
sido estudiadas en la regin y est pendiente un anlisis profundo sobre las mismas. En el tema de presupuestos participativos los anlisis han sido mltiples pero se han enfocado en los mecanismos de participacin,
pero no sobre el que se decide, es decir, la importancia relativa de la participacin en el monto global del
presupuesto, como referencias para el caso colombiano ver Molina (2007)

71

cual las personas revelen sus preferencias por los bienes sociales y su disposicin a proporcionar los recursos fiscales para su provisin (Musgrave y Musgrave pp.10 y 59). Se trata
de buscar "criterios objetivos" de intervencin estatal (teora positiva) partiendo del
comportamiento maximizador de los individuos, para que las decisiones de gasto se den
en forma de opciones que consideren la revelacin de las preferencias. Este enfoque parte
de mirar los actores del proceso presupuestal como agentes individuales que defienden
sus intereses particulares (rent-seeking) (Tullock 1993, Cuevas 1998, cp. XXII).
El Estado debe garantizar el funcionamiento del mercado poltico (Hernndez
1994), pero dicho mercado no funciona adecuadamente debido a los problemas del proceso de votacin presupuestario. En primer lugar, el ciudadano como votante es una pieza
clave en el modelo competitivo de democracia (Instituto de Estudios Econmicos 1987,
Introduccin)39, pero no se preocupa por adquirir la informacin relevante en cuanto a
sus preferencias por bienes sociales porque el peso de su voto es infinitesimal. A la postre
lo que le interesa es lo que le afecta directamente, como por ejemplo la promesa de un
puesto en la administracin pblica, o una obra pblica que beneficia a un sector da la ciudad. Esta circunstancia hace que los grupos de presin manipulen la informacin en su
beneficio, con lo cual el votante queda mal informado. Los grupos de inters organizados
en la sociedad se aprovechan de la ignorancia de los votantes para promover lo que les conviene.
En segundo lugar, en el caso de los polticos, tratarn de maximizar el nmero de
votos conseguidos y de esta forma buscar su beneficio particular de reeleccin (aunque en
algunos casos deben poner presente el beneficio social). Los polticos no tienen tan mala
informacin como los votantes, y utilizan masivamente medios publicitarios. Sus programas tienden a centrarse, buscando el inters del elector medio quien es el que decide.
Hasta aqu llega el Public Choice en torno a los polticos. Habra que agregar que la financiacin de las campaas depende de los grupos de presin sealados atrs, de manera
que sus actuaciones polticas en los temas principales responden a los intereses de los
financiadores, y en los temas secundarios, por ejemplo la distribucin de partidas presupuestarias menores, prima la lgica de su reproduccin poltica a travs de maximizar el
nmero de votos.
En tercer y ltimo lugar, se llega a la conclusin que no existe un sistema de votacin que permita revelar las preferencias ciudadanas. El teorema de la imposibilidad de
Arrow termina por indicar que desde el punto de vista formal no existe un sistema de eleccin segn el cual se pueda llegar a una decisin determinada que refleje las decisiones de
la mayora, el sistema es indeterminado. A lo anterior hay que sumar la explotacin sistemtica de las minoras cuando se trata de un sistema de votacin simple, y el fenmeno
de la ilusin fiscal y la tragedia de los comunes, sealados atrs, que llevan al dficit
fiscal.
El punto es cmo hacer una adecuada priorizacin del gasto, y para ello se requiere
tener informacin sobre los costos y beneficios de los diferentes tipos de gasto (programas, subprogramas, proyectos, partidas presupuestales), de manera que por este mecanismo
compitan y se logre una adecuada asignacin. Informacin clara sobre la relacin costo-

39

Aqu se encuentra un resumen de la literatura sobre el tema.

72

beneficio para cada uno de los demandantes, as como una visin a futuro de los beneficios
que se pueden lograr a partir de sacrificios corrientes en el presente.
Se trata de crear un mecanismo de toma de decisiones en el gabinete para decidir
prioridades estratgicas apoyadas sobre informacin suministrada por agencias de gobierno,
permitiendo al gabinete la comparacin de costos a mediano plazo, y posibilidades de ahorro (entre otros) permitindoles determinar qu programas de gasto introducir y cules deben ser recortados. Este tipo de priorizacin permite que los programas de gasto se incorporen en el mediano plazo a estructuras de gasto, enlazando asignaciones a los logros de su
ejecucin.

Usos de criterios objetivos, a travs del establecimiento de reglas impersonales para

evaluar la importancia relativa de los programas y proyectos, considerando que este
tipo de reglas se aplica por igual a todos los programas y proyectos, por ejemplo un
anlisis costo - beneficio. Tal es el caso de los Bancos de Proyectos.
Comprensin del Presupuesto, lo que significa la inclusin de todos los gastos al presupuesto. Esto quiere decir que deben estar contenidos todos los fondos presupuestales
existentes, as como las categoras del gasto especficas, por ejemplo subsidios a empresas pblicas.
Determinacin de la curva de demanda para identificar prioridades estratgicas, a
partir de las cules se determinan los objetivos Ministeriales, los techos presupuestales y las asignaciones en el mediano plazo40.

No obstante, frente a todas estas recomendaciones, hay que recordar lo que a lo largo de estas pginas se nos ha venido diciendo. Que el proceso de decisin no es tcnico
sino poltico, que al interior del Estado se manifiestan poderosos intereses econmicos, de
manera que resulta ser una utopa que la priorizacin se pueda dar con criterios objetivos e
impersonales.
No en vano sealan North, Lee y Thrinn (1999) que "En una sociedad, el diseo de
reglas formales que garanticen derechos de propiedad es finalmente del dominio de los
actores que controlan el Estado, porque ellos (usualmente) tienen recursos y la voluntad
de determinar la estructura bsica de los derechos de propiedad en su territorio"41. En este
caso habra que agregar que las reglas presupuestales determinan el derecho de propiedad
sobre los recursos pblicos.
Adems de lo anterior las posiciones que defienden la jerarquizacin presupuestal
ignoran tres problemas fundamentales: el primero que los mecanismos de cobro de impuestos y distribucin del gasto no responden necesariamente a la estricta visin individualista
que se supone en el marco de la eleccin pblica, de hecho la falta de modelizacin de
comportamientos de inters comn es una de las fallas ms importantes al abordar los anlisis sobre el presupuesto. Para dar un ejemplo hay que sealar que la idea segn el cual
existen aversin al pago de impuestos puede ser descartado, si se analizan los impuestos
desde el enfoque de legitimidad (Mockus 2001) podemos encontrar que las personas valoran el bienestar colectivo, una vez se han concientizado de ello, es decir, que el individuo
40

Para lo cul es necesario mejorar la asimetra en la informacin entre el gobierno y los demandantes, permitiendo generar procesos de retroalimentacin entre los demandantes que informan sus prioridades y el Gobierno.
41
Cita de Alston, J. Lee; Eggertsson, Thrinn; North, Douglas, inlcuda en Sandoval (1999).

73

racional no slo tiene consideraciones individuales, sino tambin un mapa de beneficios

colectivos en los que el presupuesto pblico y su financiacin juegan un rol esencial.
En segundo lugar, porque el problema real no es el proceso poltico, sino la estructura poltica como tal, esto nos lleva a determinar que el problema no es que individuos
maximizadores capturen el presupuesto, sino quines lo capturan, o mejor a quines beneficia el gasto pblico. En sistemas polticos maduros o fuertemente democrticos, la representacin es muy equitativa y representa ms o menos a todos los sectores de la sociedad,
los partidos polticos se identifican con grupos sociales amplios, o con ideologas polticas
fciles de identificar, por ende la representacin igualitaria implica entonces acceso igualitario a los recursos de presupuesto, as como un balance en quienes pagan los impuestos
para financiar el presupuesto. El tema fundamental a definir es qu grupos polticos o sociales estn representados en las instituciones colegiadas, y por ende a quines beneficia el
gasto pblico, la captura se debe ms a las fallas en el sistema poltico, que a una cualidad
del proceso presupuestal en si.
Y finalmente, es cuestionable el supuesto de que el poder ejecutivo, y especialmente
el Ministro de Finanzas o de Hacienda, e incluso el presidente o jefe de gobierno no tiene
intereses particulares que se podran validar a travs del gasto pblico, tema al que ya se
hizo hecho referencia. La jerarquizacin del ministro de hacienda simplemente coloca por
encima sus intereses y esto no hace que los intereses que l defiende sean los intereses de la
sociedad. En ninguna de las versiones de la teora presupuestal institucionalista se describe
el porqu un Ministro de Hacienda tiene cualidades superiores a las de otros miembros de
la sociedad. Ms bien lo que ha hecho es invisibilizar a quienes capturan el presupuesto
para su propio beneficio en nombre de la defensa del commons o el inters pblico.

PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS
Frente a la tendencia de la centralizacin de los sistemas presupuestales, el la regin
se estn promoviendo los presupuestos participativos. La historia de tales presupuestos en
Amrica Latina tiene caminos muy complejos que no abordaremos aqu, de hecho buena
parte de los movimientos que dieron impulso a la participacin presupuestal no se originan
en los modos hegemnicos de la poltica presupuestal que se han descrito a lo largo del
captulo, sino como contrapeso de los mismos.
Lo que si es claro, es que en todos los pases de la regin se han construido sendas
experiencias de presupuestos participativos, solamente en los niveles subnacionales y particularmente en los municipios, sin embargo, en todos los casos las decisiones participativas
de la comunidad se restringen a pequeos rubros del presupuesto de inversin, el porcentaje
promedio del presupuesto sometido a aprobacin por medio de procesos participativos no
supera el 5%, y todo este gasto se ejecuta como gastos de inversin en pequeos proyectos
de carcter local.
A pesar de la creciente importancia poltica y organizativa que muestran estos procesos (Vsconez y Bossano 2006) los mismos siguen siendo restringidos como experiencias
marginales, y aun no logran impulsarse a conquistar nuevos espacios de decisin presupuestal, muchos de los enfoques del presupuesto participativo se sealan como alternativas
a la jerarquizacin y centralizacin del presupuesto, otros se reivindican desde la participacin comunitaria y otros tantos desde los enfoques del control ciudadano. Lo que es claro es

74

que hay una tendencia al fortalecimiento de estos procesos, que incluso han pasado de ser
ejercicios de movilizacin social, a verdaderos procesos que se estn institucionalizando en
prcticas y legislaciones especficas que se han producido en varios pases de la regin.

CONCLUSIONES
El diseo de los sistemas presupuestales que se quiere imponer en la regin parte
del diagnstico del comportamiento maximizador de los agentes individuales, y se llega
a la desalentadora conclusin de que inevitablemente se llega al dficit. Se parte del supuesto que el gasto pblico est ocasionado por una dinmica perversa hacia el favorecimiento de intereses particulares, lo cual puede configurar un fenmeno de corrupcin:
El uso de recursos pblicos en funcin de intereses privados.
En estas condiciones para qu existe el Presupuesto Pblico?. Nadie tiene el derecho legtimo de acudir a los recursos pblicos, ni siquiera quienes pagan los impuestos porque eso sera la apropiacin de una renta. Entonces qu objeto tiene el pagar impuestos?. El nico gasto legtimo consiste en el pago de las rentas financieras que se le
cargan al Presupuesto, porque estas s tienen un origen "legtimo" que son los compromisos contractuales que se derivan de las obligaciones financieras (pagars, contratos de crdito, etc.), los cuales son irrepudiables.
Se puede entra a cuestionar la legalidad y legitimidad de muchas deudas pblicas
que recaen sobre el fisco. Por ejemplo deudas contratadas por gobiernos de facto no tienen
porque ser pagadas por los ciudadanos de un pas porque tal endeudamiento no responde a
un proceso democrtico. O tambin, cuando los crditos comprometen polticas pblicas,
con un alto impacto econmico y social, pero que ese compromiso surge de la firma de un
funcionario pblico que no tiene ningn mandato popular (por ejemplo un ministro de hacienda no es elegido por el pueblo), funcionario que no somete la decisin a una consulta
democrtica. El pueblo no tiene porqu pagar compromisos que no conoci ni se le consultaron.
En cuanto a la acusacin que es el manejo presupuestal el que induce la indisciplina
fiscal y con ello el desorden macroeconmco, habra que decir que las cosas son completamente diferentes. Es la lgica del capital financiero especulativo la que produce la crisis por las burbujas especulativas que genera. Este fenmeno ha sido sealado por Krugman
(1997 y 1993), entre otros. Esto fue lo que pas durante la dcada del setenta hasta comienzos de los aos ochenta, lo cual nos llev a la crisis de la deuda externa de entonces; y
es lo que viene pasando durante la dcada del noventa y la crisis de finales de dicha dcada
y comienzos del siglo XXI.
Cuando la economa est a las puertas de la crisis se nos dice que "La incapacidad
del gobierno para ajustarse rpida y apropiadamente a los choques producir escepticismo
acerca de la solvencia en los mercados internacionales y arriesga la capacidad (del pas)
de obtener prstamos" (Eichengreen et.al., p.13). Es decir que si el gobierno no produce un
ajuste fiscal draconiano, como el que nos anuncia el ministro de hacienda y el que exige el
FMI, el pas sera castigado y aislado por el capital financiero internacional, y por los gobiernos de los pases en los cuales se origina dicho capital.
Posicin que no es consecuente con el mismo papel que han jugado los organismos financieros internacionales, los cuales en la post crisis de la deuda ex-

75

terna de comienzos de los ochenta estimularon a los gobiernos para que expidieran
bonos deuda pblica va el dficit fiscal los cuales se convirtieron en el principal
papel de los mercados financieros de la regin. Fueron las obligaciones financieras de estos bonos los que produjeron los desequilibrios fiscales, aparte de las nuevas obligaciones de carcter financiero que debieron asumir los Presupuestos Pblicos como fruto de las reformas estructurales aplicadas en la regin (Giraldo
1998, 2007 cap. 2).
Sin embargo los diagnsticos se dirigen a sealar manejo fiscal de los gobiernos
como responsable de los desequilibrios. Esta actitud entraa un "riesgo moral" como lo
sealaran Paul Volcker (expresidente de la Reserva Federal), Carla Hills (exrepresentante
de Comercio de E.U.) y George Soros (importante inversionista financiero internacional),
quienes reconocen que los inversionistas privados asumen riesgos excesivos con la esperanza de ser sacados de apuros financieros mediante una intervencin oficial42. Tambin
afirman que "los acreedores privados deben ser obligados a asumir su justa responsabilidad en las crisis financieras". Lo cual quiere decir que no toda la responsabilidad debe ser
trasladada a los pueblos de los pases endeudados a travs de los ajustes fiscales.
Esta misma actitud la comparte las Naciones Unidas (Comit Ejecutivo 1999),
quien indica que "No cabra extender la condicionalidad a reas relacionadas con las estrategias e instituciones de desarrollo econmico y social que, por su misma naturaleza,
deben ser determinadas por las autoridades nacionales legtimas, sobre la base de un
amplio consenso social. De hecho, en caso de crisis, la imposicin de cambios estructurales
e institucionales ajenos a la situacin nacional o al consenso nacional puede crear inestabilidad, ya sea econmica y poltica, nacional e internacional" (p.120).
El organismo, siguiendo el criterio de los expertos indicados atrs, seala que las
condicionalidades del FMI deben abarcar lo financiero, ms all que lo fiscal. Indica la
necesidad de establecer regulaciones y supervisiones financieras internas, y una reforma
de la arquitectura financiera que permita mantener la autonoma de las economas en desarrollo y en transicin en el manejo de la cuenta de capitales (p.125). "Entre ellas podran
estar la imposicin de encajes a las entradas de capitales de corto plazo, de diversos impuestos para desincentivarlas, y de requisitos sobre plazos mnimos o liquidez a los bancos
de inversin y los fondos mutuos interesados en invertir en un pas. Podran incluirse tambin, en forma complementaria, regulaciones prudenciales a las instituciones financieras
nacionales, tales como encajes o requisitos de liquidez ms elevados a los depsitos a corto
plazo en el sistema financiero" (p.126).
Lo planteado por Naciones Unidas refleja el centro de las crticas que se le han hecho a los programas del FMI: la imposicin de programas de ajuste contraccionistas que
se concentran en la parte fiscal, y la exigencia de mantener abierta las cuentas de capital.
Lo primero tiene un costo social sobre la poblacin que se expresa principalmente en menor gasto social, mayores impuestos, y contraccin de la actividad econmica (con las secuelas de desempleo y pobreza que ello conlleva) (Stiglitz 1998). Lo segundo, en la prdida de control de los equilibrios macroeconmicos que terminan sujetos a los vaivenes de

42

Resea del Financial Times (Reproducido por el peridico Portafolio de 21 septiembre 1999, p.27) acerca
del informe "Safegarding Prosperity in a Global Financial System: The Future International Financial Architecture", elaborado por los autores mencionados.

76

los flujos de capital, o ms descarnadamente, a los ataques especulativos de dichos capitales (Ramonet 1997).

&CAPTULO 3. DESCENTRALIZACIN
Uno de los componentes centrales de la reforma del Estado en Latinoamrica es la
descentralizacin. Se la considera una pieza fundamental en las reformas econmicas e
institucionales, las cuales, como se dijo, estn basadas en la preeminencia del mercado.
Cuando se habla de descentralizacin en las tres ltimas dcadas se hace referencia a la
descentralizacin poltica y fiscal, la cual se expresa en el traslado de competencias y recursos a los gobiernos locales, que en la prctica ha consistido en un fortalecimiento de los
municipios, para el caso de Amrica Latina. Se trata de un tipo especfico de descentralizacin.
Otro tipo de descentralizacin es la administrativa y fiscal. Fue tpica durante la vigencia del Modelo de Sustitucin de Importaciones, mientras que la descentralizacin poltica es la que corresponde al modelo de apertura econmica. La descentralizacin administrativa es de carcter horizontal en el sentido que se trata del traslado de funciones y recursos a instituciones del mismo nivel, por ejemplo el nacional, la cuales gozan de autonoma
presupuestal y jurdica, y reglamentos propios. Tal es el caso cuando el gobierno central
nacional delega el mantenimiento y construccin de carreteras a un ente autnomo y para
ello le cede el recaudo del impuesto a los combustibles, o tambin, cuando los procesos de
capacitacin laboral se los asigna a un ente autnomo para el cual destina un impuesto sobre la nmina. No necesariamente el traslado de funciones est ligado a la destinacin de
una renta especfica, el mecanismo tambin puede ser que las funciones se acompaen de
transferencias que provienen del gobierno central, las cuales pueden tener un carcter automtico o discrecional. Bajo este mecanismo las agencias descentralizadas se financian a
travs de transferencias del gobierno central y son las responsables de la provisin de los
bienes y servicios pblicos que provee el Estado. En este caso el Gobierno Central asume
un papel central, que es el recolectar impuestos y trasladar los recursos (mediante transferencias) a las agencias descentralizadas, y a travs de ellas ejecutar el gasto pblico. El
monto y el destino de las transferencias marcaban las prioridades del gobierno en el poder,
el cual, a travs de ese proceso, financiaba sus programas.
La descentralizacin poltica tiene un carcter vertical porque se trata de trasladar
responsabilidades y recursos a los niveles subnacionales (de arriba hacia abajo, de lo nacional a lo subnacional), la cual llevada a su expresin plena tambin implica la eleccin popular y directa de los gobernantes locales. La descentralizacin poltica (al igual que la administrativa) tambin es fiscal, ya que significa un cambio en el esquema de recursos y competencias de un Estado. Cuando en este texto se hace referencia al concepto general de descentralizacin sin especificaciones concretas estamos haciendo referencia a este tipo de
descentralizacin: descentralizacin poltica y fiscal. El traslado de competencias y recursos puede tomar diferentes formas dependiendo del arreglo poltico que cada pas realice.
Existen dos modelos extremos, entre los cuales se colocan los casos reales. El primero es
que se ceden responsabilidades y bases tributarias, como es el caso de Estados Unidos en
donde los Estados federales son quienes recaudan el impuesto a las ventas, y definen su

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tarifa. En el segundo las bases gravables residen en el Gobierno Nacional pero este realiza
transferencias de recursos, que es el modelo que en general se ha adoptado en Amrica Latina (Cabrero 2006, 188).
Para efectos de claridad conceptual existen otras dos categoras relacionadas a los procesos de descentralizacin, las cuales no van a ser desarrolladas aqu. Ellas son la desconcentracin y la delegacin. La primera, utilizando la definicin de la Corte Constitucional
colombiana43, "hace relacin a la transferencia de potestades para la toma de decisiones, a
instancias o agencias que se encuentran subordinadas al ente central, sin que necesariamente, gocen de personera jurdica, ni presupuesto, ni reglamento administrativo propio. El
propsito de esta figura, es el de descongestionar la gran cantidad de tareas que corresponden a las autoridades administrativas", mientras que la delegacin es la modalidad de transferencia de funciones administrativas de un rgano titular a otro subordinado, y el rgano
titular en cualquier momento puede recuperar la competencia que delega.
Volviendo a la descentralizacin, en la visin de los reformadores es una forma de introducir criterios de mercado en la provisin de los bienes pblicos44. De esta forma lo expresaba Tiebout (1956): "As como el consumidor puede visualizarse como orientndose
hacia un mercado privado para adquirir sus bienes, cuyos precios son fijos, lo colocamos en
la posicin de orientarse hacia una comunidad en la que los precios (impuestos) de los servicios comunitarios son fijos. Ambos viajes conducen al consumidor al mercado La movilidad espacial proporciona los bienes locales que constituyen las contrapartidas del viaje
hacia las compras del mercado privado"45. Se trata que los ciudadanos "reflejen sus preferencias caminando hacia ellas", en la medida en que eligen el sitio donde quieren vivir
(Wiesner, 1992, p.52).
De acuerdo con el BID (1994) "En la medida en que exista la movilidad de los factores y los impuestos pagados por la poblacin migratoria reflejen el costo marginal de extender los servicios locales a los nuevos residentes, el resultado tender a ser eficiente en el
sentido Pareto" (p.182).
Para presentar la visin referida en un lenguaje ms sencillo, se trata que las regiones que son menos competitivas expulsarn recursos productivos, y las competitivas los
atraern. Tiebout describi el fenmeno como "Votar con los pies", lo que quiere decir que
las personas revelan sus preferencias al poder emigrar. Saldrn de las regiones que no ofrecen oportunidades y se desplazarn a las que s las ofrecen.
Se presenta un factor adicional. Cuando los bienes y servicios se suministran a nivel
local "se logra una mejor congruencia entre la demanda y la oferta de bienes y servicios
pblicos. La mayor proximidad entre el consumidor y productor permite un mejor ajuste
que a nivel nacional" (Wiesner 1995, p.40). Esa proximidad es lo que permite afirmar que
la descentralizacin es una poltica que trata de acercar el Estado al ciudadano (Banco
Mundial 1997, pp.125 y 136ss).
43

Corte Constitucional. M.P. Alfredo Beltrn Sierra. Sentencia 561 del 4 de agosto de 1999. Expediente D2376
44

El mercado es por definicin el espacio descentralizado por excelencia, en el cual, los agentes econmicos

toman sus decisiones de manera individual, es decir de la forma ms descentralizada posible. La

descentralizacin, al llevar las decisiones de gasto y de financiamiento a las localidades, est buscando aproximar el mecanismo de decisin a los criterios del mercado.
45

Traduccin tomada del BID (1994), pg.182.

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Por esto, uno de los principios que sustentan la descentralizacin es el de la subsidariedad, el cual indica que la provisin de los bienes debe corresponder al nivel inferior
que pueda proveerlo y financiarlo. De manera que la mayor cercana entre la oferta y demanda de bienes pblicos, ms la movilidad de los factores de produccin, lleva a una
asignacin ptima.
Cuando los bienes pblicos se suministran en el mbito local "los ciudadanos saben
ms sobre sus necesidades y si son ellos mismos los que financian sus servicios pblicos y
sus necesidades inmediatas, con mayor razn estarn atentos a vigilar que sus impuestos
sean bien utilizados; es decir, se dan las condiciones propias para que la bsqueda de la
eficiencia haga parte inherente del proceso presupuestal y fiscal local" (Wiesner 1992, 52).
Esto ltimo tiene que ver con el escogimiento pblico, lo cual, sumado a la movilidad espacial sealada atrs, es lo que hace que la descentralizacin se acerque a las condiciones de funcionamiento del mercado. De un lado, se asemeja a la opcin de eleccin del
consumidor, del otro, a la libre movilidad de los factores de produccin.
De acuerdo con el BID la descentralizacin dentro del modelo de Tiebout (que supone la vigencia del mercado) ofrece una importante "panacea terica" (p.183) porque
permite combinar las fuerzas del mercado con la eleccin pblica. De manera que la descentralizacin viene a resolver el problema de la eleccin social por los bienes pblicos. La
"panacea" consiste que la competencia entre localidades, y la libertad de escogencia del
ciudadano, permite determinar la combinacin ptima de impuestos, bienes y servicios pblicos. La localidad que realice una mejor combinacin atraer factores productivos y este
proceso, dentro del intercambio del mercado, permite llegar a un ptimo que satisfaga a la
sociedad en la oferta de bienes privados a travs del mercado privado y de bienes pblicos a
travs de la descentralizacin, sobre la base que esta ltima se de en un contexto de polticas de mercado: subsidios a la demanda, tributacin neutra, disciplina fiscal y flexibilizacin de los mercados de bienes, capital, y laboral.
Para que la "panacea" se cumpla, el BID aclara que la "poltica de descentralizacin
no debera disearse independientemente de aquellas fuerzas que reflejan el proceso de
cambio estructural que acompaa al desarrollo econmico" (p.183). Y ese "cambio estructural" corresponde a remover las estructuras que no permiten que los mercados funcionen
adecuadamente, tal como se ha sealado atrs.
Pero la descentralizacin va ms all de la movilidad geogrfica entre localidades;
al interior de ellas tambin hay movilidad. De manera que al interior de las localidades
tambin es posible la descentralizacin, tomando como base el principio dela subsidiaridad
mencionado atrs: que la provisin la haga el nivel inferior que puede prestarlo y financiarlo. Y el nivel inferior que puede prestar y financiar un servicio es el establecimiento, llmese escuela, colegio, centro de salud, hospital o empresa de servicios pblicos. Y la forma
como puede financiarlo es a travs del cobro por el bien o el servicio suministrado, es decir,
mediante la venta de servicios. De manera que los establecimientos deben autofinanciarse.
Los bienes y servicios que se descentralizan son aquellos que pueden ser financiados a escala local, porque son bienes y servicios a los que se les puede identificar beneficiarios directos, de manera que se puede establecer el costo de prestar el servicio y cobrar por
ello. En otras palabras, son bienes y servicios privatizables. Para el caso de educacin y
salud46, el Banco Mundial (1999) seala que En estos sectores, la descentralizacin puede

46

Siendo esta entendida como un instrumento para combatir la pobreza.

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mejorar el desempeo, pero slo si se extiende a nivel de cada escuela y centro de salud.
Cuando el director de escuela es responsable frente a los padres (a travs de una junta de
educacin) y tiene las facultades para tomar las decisiones administrativas clave (incluido a
quin se contrata y cmo adaptar el plan de estudios para que satisfaga las necesidades especficas del cuerpo de alumnos), es dable esperar mejoras. En el mismo sentido, los beneficios de la descentralizacin no aparecen en el sector salud mientras la responsabilidad y la
autoridad no trasciendan el nivel municipal. De hecho, una de las formas ms efectivas de
descentralizar la atencin de salud es traspasar el poder facultad al paciente, cambiando el
objetivo central del financiamiento estatal desde los insumos (salarios de los trabajadores
de la salud en hospitales gubernamentales) hacia los productos (reembolsos a proveedores,
ya sea pblicos o privados), permitiendo as que los pacientes escojan dnde acudir para su
tratamiento.
Como se desprende de la cita la salud y la educacin son bienes a los cuales se les
puede aplicar el principio de exclusin. Su consumo se les puede asignar a beneficiarios
directo, y excluyem a otros de su consumo47. Por esto pueden ser vendidos. Si la descentralizacin se lleva hasta sus ltimas consecuencias se llega al autofinanciamiento de la poltica social, o en otras palabras, el financiamiento con fuentes privadas. Y cuando ello es as,
cuando el mercado puede proveer los bienes y servicios, la intervencin estatal resulta excesiva (de acuerdo con el paradigma dominante), de manera que la provisin debe ser privada. En razn de lo anterior, se puede decir, que si se aplican de manera plena los principios de la descentralizacin, tal como lo entienden los defensores del paradigma liberal
dominante, se llega a la privatizacin (Montecinos 2005, 82).
Las entidades cuando se autofinancian se convierten por definicin en empresas pblicas (las empresas son las instituciones cuyos ingresos provienen de la venta de servicios). En este caso su administracin debe adquirir un carcter gerencial porque estn compitiendo por clientes en el mercado. Las entidades dejan de de depender del "financiamiento estatal" para generar recursos va vneta de productos, y para ello el administrador de la
institucin debe tener autonoma, abandonando el criterio de programas, macroinsituciones
o ministerios. Cada entidad estatal debe convertirse en una empresa que presta servicios,
con unidad de costos que se puedan equiparar con la competencia, lo que significa que el
administrador debe adoptar decisiones de carcter gerencial, como las que toma cualquier
gerente de una empresa en la competencia del mercado. Incluso los programas se deben
convertir en proyectos con recursos temporales (finitos en el tiempo) y para acceder a ellos
hay que entrar a competir. Se deben incorporar las tcnicas de la gerencia privada como
mecanismo para hacer frente supuesta ineficiencia de las instituciones pblicas que restan
dinamismo al desarrollo econmico. En esta direccin la descentralizacin debe alinearse
con la perspectiva del Nuevo Management Pblico48, buscando desarrollar las habilidades
gerenciales de los administradores pblicos49 (Aghn 2001).
47

Los bienes que no aplican el principio de exclusin, tales como la defensa, la justicia, no pueden ser descentralizados porque son bienes que se dirigen a toda la sociedad en su conjunto, de manera que no se les
puede asignar un costo marginal por beneficiario, y deben ser provistos por el nivel nacional.
48
Conceptos claves que fundamentan esa perspectiva son los costos de transaccin, la relacin principalagente as como la nocin del capital social. Para superar esos problemas se buscan diseos institucionales
que promuevan un mayor control por parte del principal y/o una mejor rendicin de cuentas (accountability)
de los agentes.
49
Egon Montecinos Los estudios de descentralizacin en Amrica Latina: una revisin sobre el estado actual
de la Temtica. Revista eure (Vol. XXXI, N 93), pp. 77-88, Santiago de Chile, agosto 2005.

80

La visin de la descentralizacin hasta aqu expuesta de una parte tiene el sesgo

ideolgico del mercado como el generador de eficiencia. Tambin la descentralizacin en
sus orgenes, en la dcada del ochenta, fue presentada como un mecanismo para superar la
crisis de la deuda externa de entonces, ya que se la conceba como un instrumento para descargar de responsabilidad de gasto al gobierno central nacional para que se concentrara en
el pago de la deuda, mientras que el gasto social se le trasladara a los gobiernos locales
(Montecinos) (Finot 2006). De acuerdo con Cabrero los gobiernos locales dada su proximidad a la comunidad facilitan su participacin en la provisin de bienes locales, lo cual incluye contribuir tributariamente a su financiamiento. Por su parte, el gobierno nacional central tan slo debe mantener funciones como las de defensa, asuntos del exterior, Comercio
Exterior, regulacin de la inmigracin, intervencin y regulacin de sectores industriales y
productivos, transporte, telecomunicaciones, y promocin de la investigacin en desarrollo
... Los niveles intermedios (Estados, Provincias o Departamentos), comparten responsabilidades en reas como la educacin, salud, agricultura, silvicultura, pesca, proteccin ambiental que infraestructura regional. Por ltimo, la provisin de servicios pblicos tales como polica, saneamiento, transporte urbano, agua potable, entre otros, corresponden a nivel
local, as como la educacin y la salud compartida con otros niveles de gobierno. (pg.
190).
De acuerdo con Montecinos "El sustento ideolgico se relaciona con la forma como
la descentralizacin fue incorporada y ocup un papel central dentro de un nuevo dispositivo de intervencin estatal desarrollado por el Banco Mundial a partir de la crisis de la deuda. Este nuevo dispositivo tuvo como principal objetivo abandonar las viejas formas de
articulacin entre el Estado, la sociedad y el mercado representados por el modelo del Estado de bienestar, el cual procuraba de manera centralizada y nacional garantizar estndares
sociales vinculados a la salud, educacin y seguridad social" (p. 82).

LA AGENDA DE LA DESCENTRALIZACIN
Los componentes neoliberales de la descentralizacin sealados atrs son los que
han tutelado el proceso de reformas en Amrica Latina. Sin embargo el desarrollo de esta
poltica en la regin no ha seguido una agenda lineal que se sujete estrictamente a los principios sealados atrs. Por el contrario, este es un tema de alta sensibilidad poltica, de manera que el proceso est marcado por negociaciones intensas, que hacen que las estructuras
adoptadas resulten ms complejas de lo que se prevea originalmente.
En este proceso se pueden identificar dos etapas. La primera es la adopcin del modelo en la dcada del ochenta, en la cual se dio una negociacin con la clase poltica, que
termin en un reparto de recursos y competencias en la cual la nacin cedi responsabilidades sobre todo en el gasto social, pero no traslad bases tributarias, de manera que el nivel
nacional se comprometi a girar recursos mediante transferencias. La segunda etapa, que es
la actual, puede ser llamada de recentralizacin: De una parte, se recentralizan los instrumentos financieros mediante controles al endeudamiento territorial y la destinacin de las
transferencias a los gobiernos subnacionales, y de otra parte, se recentraliza el gasto social a
travs de la creacin de programas sociales administrados por el ejecutivo nacional.
En cuanto a la primera etapa, la adopcin del modelo, la descentralizacin fue el resultado de la negociacin poltica a travs de la cual se adoptaron las reformas que se aplicaron en la regin en la postcrisis de la deuda externa comienzos de los 80s. Esas reformas,

81

que significaron un cambio en las reglas de juego, implicaron una negociacin con la clase
poltica. A la clase poltica se la responsabiliz de la crisis econmica, con el argumento
que el origen de la crisis estaba en el dficit fiscal, y ste a su vez se originaba en el manejo
clientelista y corrupto del Estado. En la medida que esta clase debi aprobar reformas que
afectaban sus intereses clientelistas (menos Presupuesto pblico y ms impuestos) el peaje
que se debi pagar para que las reformas fueran aprobadas fue el traslado de recursos a gobiernos subnacionales mediante transferencias, con el objeto de reproducir el clientelismo
en lo local, el cual podran practicar a travs de ejecutar el gasto social que se trasladaba
desde el gobierno central.
Pero los poderes ejecutivos generaban otra dinmica. La descentralizacin dentro
del proceso de ajuste fue vista como una manera de trasladar la responsabilidad del gasto a
los gobiernos locales para poder concentrar las finanzas nacionales en el pago de la deuda
externa50. De manera que el inters estaba en descentralizar los gastos mas no los impuestos
porque estos deban quedar en el gobierno nacional quien era el principal responsable del
pago de la deuda externa.
El hecho que no se le cediera a los gobiernos tributos significativos, pero s las responsabilidades de gasto, signific que la Nacin debera realizar transferencias para el financiamiento de los gobiernos locales51. Finot (2001, 13) llam esto "una descentralizacin
poltica del gasto". Se separaron las decisiones de gasto de las que ataen a los impuestos
(Libreros 1999, 7). Esto ha generado una crisis de legitimidad de los gobiernos nacionales,
ya que mientras tienen que incurrir en el costo poltico de cobrar impuestos no los pueden
validar a travs del gasto pblico social, sino que esta validacin se hace a escala local.
Adems, las necesidades de las comunidades locales aparecen como insuficiencia de
los recursos que gira la nacin, lo cual es un llamado para convocar movilizaciones contra
la autoridad nacional. Se presenta un divorcio entre las necesidades locales y los recursos
locales (Banco Mundial 1997, pp.143ss), de manera que no se hace transparente el proceso
de eleccin pblica en cuanto que las decisiones locales no reflejan el costo de adoptarlas.
El costo poltico que aparece es el de presionar a la autoridad nacional, la cual empieza a
acumular un dficit de legitimidad poltica, en la medida en que deleg la mayor parte del
gasto social a los gobiernos locales mientras que mantuvo la responsabilidad de cobrar los
impuestos, de manera que el gobierno nacional se concentra en ejercer la funcin recaudatoria de impuestos y la funcin represiva de velar por la vigencia de las normas y la autoridad, incluyendo los instrumentos armados.
A lo anterior se suma la baja capacidad tributaria de las administraciones locales para responder a las demandas de gasto. Esta baja capacidad es resultado del hecho que las
bases tributarias importantes (Impuestos directos -renta y patrimonio-, sobre la produccin
y el consumo principalmente IVA, y sobre el comercio exterior) se quedaron en el nivel
nacional, de forma que la capacidad de generar impuestos locales ha sido muy limitada.
Como resultado de ello los gobiernos locales recurrieron al endeudamiento para satisfacer
las demandas, aprovechando la autonoma regional (Cabrero), y dado que la descentralizacin coincidi con las reformas del Consenso de Washington, entre las cuales estaba la liberacin financiera, se gener un boon de crdito disponible para gobiernos locales que

50

En los procesos de renegociacin de la deuda externa que se dieron con posterioridad a la crisis de 1982
una de las condiciones impuestas fue el traslado de las obligaciones externas al gobierno nacional.
51 Cada pas tuvo un proceso poltico diferente, y
es preciso estudiar caso por caso.

82

estaban sedientos de crdito. Se gener una explosin de deuda pblica territorial, que tuvo
diferentes expresiones en los diferentes pases.
La presin que sobre el equilibrio fiscal produjo el endeudamiento territorial, y el
dficit de legitimidad del gobierno nacional indicado atrs, gener un proceso de recentralizacin de la descentralizacin, que es lo que llamamos segunda fase del proceso, aunque en
el discurso se contina en la descentralizacin. En el caso del gasto social la recentralizacin se da a travs de los programas asistenciales manejados desde el ejecutivo central nacional, bajo la modalidad de transferencias monetarias condicionadas, tales como el programa de Oportunidades en Mxico, Bolsa Familia en Brasil, y Familias en Accin en Colombia. Este es un tema que merece un anlisis ms profundo que aqu no se abordar.
En el caso de la recentralizacin financiera se introducen controles al endeudamiento y al gasto. En la actualidad los organismos financieros internacionales, que promovieron
el modelo de descentralizacin orientado al mercado, se encuentran con problemas que no
previeron lo cual los ha vuelto ms cuidadosos en la recomendacin de este tipo de polticas. Segn el Banco Mundial (1997) se pueden producir desequilibrios fiscales si las principales fuentes de ingresos estn mal distribuidas y si adems no se tienen controles a la
capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales. En la regin se ha observado
como los gobiernos locales han expandido el gasto, financiando una parte importante de l
con los recursos provenientes del endeudamiento, lo cual ha producido desequilibrios de
orden macro. Por esto se reclama que el control macro debe estar en cabeza del gobierno
central nacional (p.141).
Desde finales de la dcada del 80 y durante la del 90, del siglo pasado, la deuda territorial afect el equilibrio financiero de las principales economas latinoamericanas. En el
caso de Argentina, la inestabilidad macroeconmica de ese perodo se debi en gran parte
al rescate por parte del Banco Central a los gobiernos provinciales. A comienzos de los 90
se cerr esa posibilidad de manera que las provincias deban asumir su propio ajuste. Este
tipo de arreglo no se cristaliz de una forma tan radical en Brasil, y de hecho a finales de
los 90 la negativa del Estado de Minas Gerais produjo un desequilibrio fiscal. En el caso de
Colombia el endeudamiento territorial creci en la primera mitad de los 90s y hacia finales
hizo crisis lo que llev a la adopcin de una legislacin estricta en esa direccin (Burki
et.al. 1999, Cap. 3).
Sobre esta base se han promovido controles a los niveles de endeudamiento y de gasto de los gobiernos subnacionales, los cuales deben someterse a los designios de la autoridad fiscal (ministerio de Hacienda o su equivalente), y su capacidad de endeudamiento debe estar sujeta a la aprobacin de dicho organismo. Esto no deja ser un contrasentido de la
descentralizacin porque en el discurso formal de su promocin se supona que la decisin
del gasto se traslada a las comunidades locales, y el acceso de los gobiernos locales al mercado de capitales racionalizara las inversiones. El mismo Banco Mundial (2000) seala
que "Las instituciones pueden fomentar la disciplina fiscal basada en el mercado alentando
a los votantes, acreedores y propietarios de activos a supervisar las decisiones fiscales locales y a penalizar a los dirigentes que tomen decisiones fiscales imprudentes" pero a regln
seguido el organismo termina por reconocer que esta funcin debe ser ejercida "directamente por el gobierno central, que podra imponer la disciplina fiscal local mediante normas y reglamentos y la supervisin administrativa" (p. 2).
El discurso original de la descentralizacin en el sentido que permite una mayor eficiencia en la asignacin del gasto y permite racionalizar las finanzas del gobierno nacional
no se valida en la realidad, porque "La descentralizacin puede alentar un peligroso oportu-

83

nismo en los funcionarios estatales y locales" (p. 1). El Banco reconoce que el reparto de
recursos y competencias, segn el cual los recursos se giran por transferencias result perverso. En un documento de funcionarios de la institucin (Burki et.al.) sealan que "la descentralizacin a menudo ensancha la brecha entre las decisiones sobre gasto y gravamen.
Esto sucede siempre que los gastos subnacionales se financian principalmente mediante
transferencias desde el gobierno central, como sucede en gran parte de Amrica Latina.
Esto da lugar a que los gobiernos subnacionales, gasten en exceso si esperan obtener ms
recursos del fondo comn de recursos nacionales, ya sea mediante transferencias discrecionales adicionales o rescates" (p. 40).
Las reformas buscan mecanismos de control del gasto y del endeudamiento. En
cuanto a lo primero se recomienda que se definan montos fijos de las transferencias a los
gobiernos locales y asignaciones claras de gasto, basadas en el hecho que deben tener el
control sobre los factores que originan el gasto. Por ejemplo, en el caso de la educacin, se
quejan los funcionarios del Banco (Burki et.al. ) que "Con demasiada frecuencia, los gobiernos centrales siguen ejerciendo la toma de decisiones en rubros (tales como los sueldos
de los profesores y los mdicos) que son esenciales para controlar los costos de los gobiernos subnacionales" (p. 45).
Por esto los recursos se deben girar de tal forma que se promueva el autofinanciamiento de las instituciones que proveen los bienes sociales. Para ello los recursos no se
asignan para financiar la oferta del servicio sino la demanda de las personas que ameritan
una ayuda por su condicin de pobreza o vulnerabilidad, lo que supone focalizar los programas en las poblaciones beneficiarias. La decisin de contratar los insumos corresponde a
entidades pblicas que venden servicios, o preferentemente a operadores privados. El mercado establecera un control de costos, y la cobertura de los programas dependera la disponibilidad de recursos. Sin embargo la destinacin de recursos bajo de esquema de demanda
y focalizados estimula las prcticas polticas clientelistas a nivel local y genera dependencia
de las poblaciones, como ya se mencion en el captulo referente al gasto pblico.
El otro componente de la recentralizacin son los controles al endeudamiento. Con
la adopcin de esquemas de "responsabilidad fiscal" o "reglas macrofiscales", de las cuales
se habl en el captulo sobre Presupuesto Pblico, se proponen umbrales de endeudamiento,
se impide que la deuda de los gobiernos locales sea asumida por el gobierno nacional (Banco Mundial 2000), y se crean reglas expeditas de procedimientos de quiebra que obligan a
ceder el manejo financiero del gobierno local, a una junta de acreedores que generalmente
son instituciones financieras privadas (la descentralizacin va pareja con la privatizacin
del sistema financiero) (Banco Mundial 1999). Se crea una especie de contratos o "convenios de desempeo" entre la autoridad fiscal (ministro de hacienda o su equivalente), los
acreedores financieros, y el gobierno local. Y a travs de tales contratos se toman decisiones que son presionadas por las autoridades macrofinancieras y los banqueros, que tienen
un profundo carcter poltico porque afecta las decisiones de gasto e ingreso de una comunidad local, sin que medie un proceso democrtico.
Tales controles financieros terminan por negar la autonoma local que supone la
descentralizacin. De un lado por las restricciones financieras, y del otro, porque las transferencias van atadas a gastos especficos y criterios de asignacin de los recursos. Esa es la
paradoja del proceso. Ante esto los procesos de participacin terminan siendo muy limitados porque ante estas trabas no pueden incidir en la orientacin de los gastos y los recursos
pblicos. De hecho la descentralizacin se da en el contexto de una fuerte centralizacin de
la poltica econmica.

84

A pesar de las restricciones se insiste en la participacin, y se propone argumenta

que es una forma de darle poder a la comunidad local (empowerment), con elementos claves tales como la "rendicin de cuentas" (accountability), el Estado del Derecho y la lucha
contra la corrupcin (Lautier 2002a, 20). El empowerment se lo presenta como el mecanismo para romper las trabas al ascenso social y a la actividad econmica que imponen el Estado y las instituciones sociales. Se considera que tales trabas son en buena parte causantes
de la pobreza (Banco Mundial 2000, 9). Para romper dichas trabas, en opinin del Banco,
habra que buscar mecanismos de participacin de las comunidades y promover la igualdad
ante la ley.
La participacin se debe dar en el marco de la descentralizacin, no ms all de lo
local. No se puede incluir en la discusin los asuntos centrales, tales como la poltica fiscal
y monetaria, y la destinacin de los recursos del Presupuesto Nacional, porque ello atentara contra la disciplina macroeconmica ya que estaran sujetos a las presiones polticas.
Adems, el poder local en un proceso de descentralizacin, se debe someter a las "salvaguardas del gobierno central" (Banco Mundial, 107-108) como son el sometimiento de las
finanzas locales a los requerimientos de los equilibrios macroeconmicos, lo que se convierte en una camisa de fuerza en cuanto a la autonoma porque: condiciona las transferencias nacionales y el acceso al crdito a los ajustes financieros, refuta programas de envergadura importante con el argumento que ello compromete el nivel de endeudamiento, presiona para la generacin de impuestos locales, entre otros.
Al respecto Restrepo seala que se promueve la participacin de los "sectores populares en las polticas de reproduccin de la fuerza de trabajo" (p. 30), pero no se promueve
dicha participacin en las polticas nacionales que tienen que ver con los impuestos, el sistema financiero, el control de los medios masivos de comunicacin, el manejo de los recursos del subsuelo, la relacin con los organismos financieros internacionales. La participacin local es presentada como un ejercicio de verdadera democracia, mientras que la democracia representativa es calificada como antidemocrtica. Los procesos electorales seran
superados por procesos participativos que permitiran de manera permanente control, seguimiento y cogestin de los programas pblicos (Restrepo 2001). De manera que hay que
promover la participacin local para renovar las lites, y por esta va darle capacidades a los
pobres. Pero capacidades de qu? se pregunta Lautier (2002a, 1-4). Y se responde, de resistir un mercado reformado (liberado), porque las reformas de mercado se consideran
inevitables. Lo que pasa es que en tales reformas hay ganadores y perdedores, y en este
segundo grupo estn los pobres.

LA DESCENTRALIZACIN ES PRODUCTO DE LA REESTRUCTURACIN DEL CAPITAL

El debate de la descentralizacin ha sido presentado desde el punto de vista de buscar el mejor mecanismo administrativo e institucional para manejar los recursos pblicos y
la provisin de los bienes pblicos. Desde la perspectiva centralista el Gobierno nacional
debe fijar las prioridades del desarrollo nacional, y con ese criterio transfiere los recursos a
las diferentes entidades nacionales (se trata de transferencias horizontales en un marco de
descentralizacin administrativa) a quienes ejecutan el proyecto nacional, que normalmente
est recogido en el Plan de Desarrollo. Desde la perspectiva de los descentralistas (en este

85

caso la descentralizacin poltica y fiscal que es el paradigma dominante en la actualidad)

se trasladan responsabilidades a los gobiernos locales, acompaadas de una transferencia de
recursos.
Sin embargo plantear el debate en esta dimensin resulta insuficiente. Se debe empezar por la siguiente pregunta: Por qu el Modelo de Sustitucin de Importaciones est
ligado al centralismo y el Modelo de Apertura Econmica a la descentralizacin?. Sera
superficial sealar que se trata de dinmicas autnomas que no estn relacionadas la una
con la otra, y que el problema se reduce a una simple coincidencia histrica. En cuanto al
Centralismo y el Modelo de Sustitucin, seala Giraldo (1996) que en Amrica Latina, durante la vigencia de dicho modelo (1930-1970 aproximadamente52) su desarrollo se daba a
travs del mercado interno con una fuerte intervencin del Estado que se entrometa de manera explcita en los procesos econmicos y adoptaba medidas proteccionistas frente a la
competencia externa. El desarrollo del mercado interno, como alternativa a la crisis de los
treinta, significaba pactos nacionales, entre clases nacionales, que estaban dirigidos principalmente desde el poder ejecutivo nacional (Restrepo 2006, 15). Tales pactos se concretaban en proyectos de desarrollo nacional que quedaban plasmados en los Planes de Desarrollo (escritos o implcitos) los cuales eran ejecutados desde una administracin pblica jerarquizada (weberiana), en la cual las instancias inferiores ejecutaban el proyecto nacional,
con una delegacin principalmente sectorial (fomento econmico, obras pblicas, educacin, salud, seguridad social, etc). Esto correspondi a una descentralizacin administrativa, orientada hacia la especializacin por funciones, que es lo que se ha conocido como un
proyecto centralista.
El Estado nacional deba acometer dos tareas importantes: la construccin de la infraestructura pblica y la creacin de las instituciones proveedoras de bienes y servicios
sociales. La infraestructura por la necesidad de integrar el mercado interno y la provisin de
la infraestructura urbana por el rpido proceso de urbanizacin que acompa este proceso.
Dicho proceso era resultado del desarrollo del mercado interno, que a su vez implicaba la
disolucin de las formas tradicionales de economa agraria lo que forzaba la migracin hacia las ciudades. Aunque una caracterstica de Amrica Latina es que el grado de laboralizacin de esta poblacin fue dbil, de todas maneras con la urbanizacin se perdieron las
formas de proteccin social tradicional (familia extensa y vecindario) que se originaban en
la economa rural tradicional, y estas deban ser suplidas por los sistemas nacionales y pblicos de salud, seguridad social (slo en el caso de los salariados), educacin, atencin
materno infantil, entre otras. Aunque es necesario sealar que la cobertura de estos sistemas
fue precaria (Ver Giraldo 2007, cap. 1).
El Estado Nacin era la referencia principal de los procesos de acumulacin, pero
en las ltimas dcadas del siglo XX dej de serlo porque, como dice Restrepo, "la construccin del mercados nacionales la sustituye la insercin de actividades econmicas y
territorios especficos en circuitos transnacionales" (p. 31). En dicho contexto, la descentralizacin se concibe como parte del proceso de la globalizacin con el nimo de favorecer
la libre circulacin del capital extranjero e incentivar las demandas sociales del territorio
(nuevo rol a los gobiernos subnacionales en materia de ejecucin de polticas), por lo tanto,
es el Resultado de la pugna entre estrategias propias de una multiplicidad de actores

52

Se trata de un perodo aproximado. 1930-1948 se conoce la sustitucin espontnea, y 1949-1970 como la

dirigida, dado que en este ltimo perodo exista la Cepal que orientaba ideolgica y tcnicamente el proceso.

86

econmicos, polticos y sociales en unas condiciones histricas especficas: la restructuracin del Estado y la sociedad capitalista. (Restrepo 2006 ,31)
Si bien la descentralizacin se entiende como la transferencia de competencias y recursos que busca reacomodar el aparato estatal a las nuevas dinmicas y roles globales, se
propende por la gestin del desarrollo econmico y social por medio de mecanismos de
eficiencia y la real participacin ciudadana (Finot 1998), a travs de la provisin de bienes
pblicos y servicios desde lo local, la promocin de la inversin privada y el impulso de las
ventajas competitivas de los territorios, facilitando la rendicin de cuentas y fortaleciendo
los sistemas democrticos con la eleccin directa y popular de autoridades locales (Penfold
2000, 109). Los pactos nacionales que en el pasado se hacan entre burguesas nacionales,
sindicatos y sectores medios son sustituidos por pactos regionales. Se pretende relegitimar
al Estado, a su vez se vindica el fortalecimiento de la capacidad de decisin de los gobiernos subnacionales, espacios donde se articulan el sector pblico y privado para consolidar
unos territorios competitivos.
Tambin en el marco de la descentralizacin nos dice Restrepo que "a las instituciones de regulacin de la planeacin econmica de mediano plazo las sucede la programacin macroeconmica de corto plazo" (p. 31), la cual tiene como eje central el ajuste
fiscal. El proceso se lleva a cabo bajo la intencin de buscar un "ahorro pblico" que consiste en trasladar obligaciones de gasto a los gobiernos locales y a la vez incentivar la generacin de recursos propios para que asuman las obligaciones trasladadas, lo que genera una
tensin poltica y social por la debilidad de las bases gravables que disponen los gobiernos
locales, y la resistencia social a pagar ms tributos. Las transferencias de recursos que se
hace desde el nivel nacional son condicionadas para que los gobiernos locales no puedan
apropiarse del excedente econmico. Esto se inscribe dentro del sometimiento de la poltica
fiscal a los intereses del capital financiero, cuyo objetivo central es promover el ajuste fiscal para obtener renta financiera, como se ha tratado a lo largo de este libro, y tema sobre el
cual se volver en las conclusiones.

&CAPTULO 4. INGRESOS PBLICOS

"Un impuesto se define como una contribucin obligatoria al Estado sin referencia a un beneficio determinado que reciba el contribuyente" (Instituto FMI 1988b, p.1).
Son pagos obligatorios sin contraprestacin, recaudados principalmente por el Gobierno
Central (Banco Mundial 1988, p.89). Se aplica el principio de cada uno de acuerdo a su
capacidad a cada uno de acuerdo a su necesidad. La definicin de la capacidad puede cambiar de un rgimen poltico a otro. Por ejemplo, la capacidad puede estar definida por el
ingreso o patrimonio de las personas, y podra ser gravada con impuestos directos progresivos, o por el consumo y gravada con impuestos al Valor Agregado. El mismo criterio puede
decirse respecto a la necesidad, un rgimen puede considerar que la necesidad es la provisin de bienes sociales, y otro que es la provisin de represin. A pesar de lo anterior, en
teora lo que el ciudadano recibe del Estado no debe guardar correspondencia con lo que
debe aportarle mediante el pago de contribuciones obligatorias (impuestos).
El principio general es que el ciudadano contribuye de acuerdo con lo que tiene,
lo que gana, o el valor de la transaccin econmica que realiza, y recibe bienes y servicios del Estado de acuerdo con su necesidad. En este caso la relacin entre el individuo y

87

el Estado es la de un ciudadano que tiene obligaciones, entre ellas la de pagar impuestos, y

que tambin tiene derechos frente al Estado. Estos derechos los exige en su condicin de
ciudadano, y son una obligacin del Estado. Son de naturaleza poltica y no comercial, y su
exigencia pasa por procesos polticos.
Cosa distinta sucede cuando el ciudadano paga por un bien o servicio que le otorga
el Estado, y ese pago est relacionado con la cantidad consumida, donde se configura
una relacin comercial. Por ejemplo, cuando recibe servicios pblicos domiciliarios que
son suministrados por empresas pblicas, por los cuales se paga una tarifa (un precio), y el
monto total a pagar est constituido por el valor de la tarifa multiplicada por la cantidad del
servicio consumido. En este caso la relacin del individuo con el Estado es la de un usuario o cliente. El ciudadano al pagar por el servicio puede exigir, y hacerlo en trminos del
contrato comercial que regula el servicio que compr. Es la misma lgica privada de quien
compra una mercanca en un establecimiento comercial: la mercanca tiene determinadas
caractersticas declaradas por el vendedor y hasta all llegan los derechos del comprador.
Siguiendo esta lgica se podra pensar que cuando un individuo compra un bien o
servicio pblico y hace un uso exclusivo del mismo a travs de su consumo, dicho bien
adquiere la caracterstica de un bien privado, de acuerdo con el enfoque econmico estndar. La cantidad de dinero que l gasta est directamente relacionada con el consumo.
Sin embargo como existe un proceso de privatizacin muchos de los bienes sociales y de la
infraestructura bsica que en el pasado eran provisin estatal y por tanto considerados derechos (por ejemplo la salud, la educacin, la construccin y mantenimiento de carreteras) en
la actualidad han pasado a la provisin privada y son vendidos en el mercado. Dejaron de
ser bienes pblicos para convertirse en bienes privados?. Y los pagos que se hacen para
recibir dicho tipo de bienes dejan de ser ingresos pblicos?.
Este es un punto de discusin. Si se parte del punto de vista neoclsico se dira que
con los impuestos se est financiando bienes pblicos que no pueden ser provistos por el
mercado, bienes que no tienen el principio de la exclusin. Este principio, tal como se indic en la introduccin, se aplica a bienes que como su nombre lo indica, su consumo excluye a los dems, de tal forma que son bienes que pueden ser transados en un mercado
porque claramente se pueden transferir derechos de propiedad. Los bienes que no tienen
esta caracterstica, y que se conocen como bienes pblicos, no pueden ser transados en el
mercado y por tanto deben ser provistos por el Estado, y se deben financiar con impuestos
ya que sus costos o beneficios no pueden asignarse a particulares (Banco Mundial, pp.89 y
91).
Hay que tener en cuenta que no todos los bienes pblicos adolecen del principio
de "no exclusin". Por ejemplo, la educacin y la salud son bienes excluyentes que pueden ser provistos mediante mecanismos de mercado, y son sujetos de privatizacin. Son
pblicos en el sentido que existen unos beneficios sociales que no se expresan en el mercado privado. En este caso se trata de un bien meritorio, de un lado, y de una falla de mercado, del otro. Por ejemplo, en el caso de la educacin, el servicio se puede vender y los agentes hacen un clculo racional (recurdese que estamos en la visin neoclsica) de lo que
invierten en educarse frente a los ingresos futuros esperados, y sobre esa base toman la decisin de cunta educacin comprar. Pero la sociedad en conjunto se est beneficiando por
el hecho que una generacin de jvenes aumente su nivel de educacin. Ese beneficio general no est reflejado en la transaccin privada, en la cual el equilibrio entre demanda y oferta privada de educacin terminara en una oferta de educacin inferior a la ptima.

88

En la introduccin se dijo que esta falla de mercado justificaba la oferta pblica del
servicio, pero que la visin neoliberal dominante seal que la oferta estatal genera fallas
superiores a la falla de mercado que se quiere corregir, de manera que se vuelve a la oferta
privada con una regulacin estatal que garantice que las personas que por su condicin econmica no pueden comprar estos bienes meritorios, accedan a una oferta bsica mediante
subsidios estatales. Este es el fundamento de los subsidios a la demanda que se menciona el
captulo de gasto.
Con la privatizacin dejan de ser bienes pblicos y se convierten en privados?. Se
considera que continan siendo bienes pblicos, bienes meritorios, ms sin embargo manteniendo su naturaleza pblica pueden ser provistos por el sector privado. Aparece el concepto de lo "Pblico-Privado" al lado de lo "Pblico-Estatal", y esta es una de las diferencias entre la visin neoliberal y de la liberal clsica. Pero entonces surge la pregunta si el
pago que la sociedad hace por la provisin de tales bienes es un ingreso pblico o privado?. En la contabilidad de las Finanzas Pblicas han pasado a ser considerados como un
ingreso privado, y se han extrado de las cuentas fiscales, con lo cual la posicin fiscal de
los gobiernos ha empeorado sensiblemente, lo que ha llevado a ajustes fiscales ms drsticos.
En las cuentas sobre el dficit fiscal no se incluyen como ingresos los que reciben
las empresas privadas que proveen servicios pblicos domiciliarios (como energa elctrica,
acueducto, telefona y aseo), las cotizaciones a la seguridad social privatizada, los pagos
que las familias hacen por concepto de educacin a colegios y universidades privadas, el
pago de peajes y tarifas por el uso de la infraestructura bsica otorgada en concesin (tales
como carreteras y puertos).
Resulta inconsistente el discurso que el sector privado puede proveer bienes y servicios pblicos, que es la reiteracin de los reformadores actuales, pero que al mismo tiempo
los ingresos que se cobran para financiarlos no sean incorporados en las cuentas fiscales.
Los recursos que recauda el sector privado son pblicos por las siguientes razones, entre
otras:
- Las cotizaciones de la Seguridad Social es un impuesto, porque se trata de
una contribucin obligatoria, sobre los salarios, creada y regulada por una ley. Se
trata de un impuesto directo recaudado por agentes privados.
- El pago de tarifas de servicios pblicos domiciliarios corresponde al pago
por el acceso de un servicio provisto por un monopolio natural el cual debe ser regulado por el Estado.
- El pago de la educacin tambin corresponde por el pago de un servicio
que aunque no es monopolio natural, si requiere una regulacin estatal en cuanto a
su contenido y los diferentes programas ofrecidos. No es una mercanca que se pueda vender libremente.
- Para todos los servicios anteriores el Estado debe buscar mecanismos para
que las personas que no tengan capacidad de pago puedan acceder a ellos utilizando
recursos de origen gubernamental.
- El pago de peajes y tarifas por concepto del uso de infraestructura bsica
(vas, puertos, aeropuertos, telecomunicaciones etc.) debe ser reglamentado por el

89

Estado, porque se trata de un monopolio natural que se entrega en concesin a los

privados.
A pesar de la privatizacin la produccin de estos bienes y servicios es de naturaleza colectiva, su utilizacin afecta los intereses comunes de la sociedad, y su provisin no se
puede hacer en un mercado de libre competencia. Por esto no pierden el carcter pblico y
esa es la razn para que su oferta fuera estatal en el pasado. Dado que afectan los intereses
colectivos no pueden estar por fuera del proceso poltico, no importa que la gestin sea privada. Por ejemplo, un grupo econmico dueo de un Fondo de Pensiones tiene que responder polticamente sobre el manejo que hace del ahorro que millones de ciudadanos ha constituido para tal efecto y que el Fondo administra. Puede el grupo tomar decisiones sobre
los papeles en que invierte dicho ahorro sin dar cuentas a nadie?. En el momento en que la
pensin se haga efectiva puede sta depender del valor al cual el mercado liquide tales papeles?. Los derechos sociales pueden depender de la sancin que hagan los mercados?.
Cuando se privatiza se pretende sacar de la discusin poltica los derechos sociales porque
estos pasan a ser provistos por operadores privados.
Regresando al tema de la tributacin, financiar el gasto pblico por la va de los impuestos (esto es lo que constituye el Presupuesto Pblico) significa asignar los recursos
econmicos por fuera de la lgica del mercado. La tributacin consiste en reasignar el
control de los recursos econmicos, desde los contribuyentes hacia el Estado, ya sea
para que los utilice directamente o para que los transfiera a terceros. El mecanismo utilizado para lograr este objetivo es el de obligar a los contribuyentes a ceder parte de su poder
adquisitivo (dinero) al Estado, y este los asigna con un criterio poltico. Los recursos el
Estado los extrae mediante impuestos que se recaudan en dinero, y la asignacin a travs de
las partidas presupuestales de gasto que tambin se ejecutan a travs del dinero. Adems los
ingresos pblicos (lo mismo que los gastos pblicos) deben estar definidos por el derecho y
deben legitimarse, para lo cual se precisa de un proceso poltico, que implica, entre otras,
una negociacin entre intereses econmicos y polticos diferentes (Thret 1993, 79, 91).
Los impuestos, para ser legitimados, adquieren un doble carcter. De una parte son
presentados como la deuda social (la obligacin) del ciudadano con el Estado, y lo que es lo
mismo, visto desde el Estado, un derecho que el Estado tiene sobre el ciudadano. De otro
lado, la contrapartida del impuesto es una deuda social del Estado con el ciudadano, y lo
que es lo mismo, visto desde el ciudadano, es un derecho del ciudadano sobre el Estado.
Derecho del ciudadano de recibir del Estado (y obligacin del Estado de proveer) bienes
sociales, polticos e infraestructura bsica.
Con los procesos de privatizacin, cuando la provisin de los bienes sociales y la infraestructura bsica pasan al mercado privado, el Estado se desentiende de su obligacin de
proveer derechos sociales, pero mantiene su derecho a cobrar impuestos, lo cual rompe el
pacto social liberal.

PRINCIPIOS DE LA TRIBUTACIN
Cuando es necesario proveer bienes pblicos que no se pueden individualizar
(porque no son excluyentes) es preciso financiarlos a travs de impuestos y estos inevitablemente introducen distorsiones econmicas que tienen costos en trminos de eficiencia,
de acuerdo con el enfoque dominante. Se busca que esas distorsiones sean mnimas, dn-

90

dole importancia a la neutralidad en los sistemas impositivos, en el sentido que no alteren

la asignacin que hace el mercado de los recursos productivos. Se trata de minimizar los
costos mientras que por otro lado se logran los principios de equidad sealados polticamente. Esto es lo que se conoce como tributacin ptima. Se argumenta que como es
muy difcil conocer suficientemente los costos y beneficios sociales de la tributacin, entonces se hace ms prudente una estructura impositiva relativamente neutral, que produzca recaudos con un mnimo distorsin en la asignacin de los recursos (Banco Mundial,
p.95).
El concepto de neutralidad est relacionado con el de eficiencia. Esta ltima es
resultado de la asignacin de los recursos a travs del mercado, cuando existe el marco
institucional adecuado, entendido como la no existencia de trabas al libre funcionamiento
de los mercados, que es lo que el Banco Mundial o el FMI entienden por reformas estructurales. En la medida en que la tributacin sea neutral permite que el mercado funcione
adecuadamente y que asigne de manera eficiente.
De todas formas los sistemas tributarios existen porque se presenta la necesidad
de financiar bienes y servicios que deben ser provistos por el gobierno por fuera del mercado. Para minimizar la distorsin al mercado se insiste en la neutralidad de los impuestos,
y en sealar que ms que crear gastos e instituciones financiadas con los tributos, se debe
buscar el pleno funcionamiento de los mercados. De acuerdo con el Banco Mundial un sistema tributario debe ser viable desde el punto de vista administrativo, y debe distribuir la
carga de forma equitativa, pero no debe trastornar estructuras de produccin, comercio, consumo, ahorro e inversin (Banco Mundial 1994, 88). Esto es lo que se entendera
por una estructura tributaria ptima.
Las distorsiones al mercado pueden tener varios orgenes. En el caso de los impuestos sobre las importaciones se seala que amparan la existencia de sectores ineficientes. En el caso del impuesto a la renta, la existencia de tasas progresivas, que aplican
tarifas crecientes a los mayores niveles de ingreso y/o patrimonio, se argumenta que castigan el ahorro y la inversin. Si las tasas marginales (las que se van aplicando progresivamente a medida que crece el ingreso o el patrimonio) son muy altas se produce un desestmulo a ahorrar o a invertir, porque el rendimiento futuro esperado sera altamente gravado, de manera que perderan atraccin las actividades dirigidas a la acumulacin de capital. Tambin se generan distorsiones cuando los regmenes tributarios internos, bien sea
directos (gravan la renta o el patrimonio de las personas naturales o jurdicas) o indirectos
(que gravan la actividad econmica interna), tienen excenciones y tratamientos diferenciales por tipo de ingreso o bien, lo cual adems dificulta la administracin tributaria.
De manera que los regmenes tributarios deben ser uniformes, en aras de la neutralidad y la simplicidad: recaer sobre la totalidad de su base gravable sin excepciones, y
tener tarifas nicas. De lo contrario se producen distorsiones. Por ejemplo, mayor distorsin se presenta cuanto ms reducida es la base tributaria porque ms alta debe ser la tasa,
que es el caso, comn en Latinoamrica, cuando los impuestos directos se concentran en los
grandes contribuyentes (BID 1997, p.114); otro ejemplo son los impuestos indirectos que
excluyen los bienes de la canasta familiar.
Sin embargo, a pesar que los principios tributarios se pueden enunciar, no se puede
olvidar que cualquier reforma tributaria que se quiera sacar adelante debe ser tramitada a

91

travs del Congreso o Parlamento, lo cual significa la existencia de una negociacin poltica que hace que los regmenes no sean tan simplificados como se aconseja. En el contexto
actual, como se ver ms adelante, esa negociacin ha hecho que la tributacin se recargue
en el Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) porque es un impuesto que recae sobre
toda la poblacin la cual finalmente no est representada en cuerpos legislativos, y se
reducen los impuestos al capital y al poder terrateniente cuyos intereses s estn sobre representados en dichos cuerpos.
Esto implica un punto crucial: analizar el problema tributario implica tambin analizar las formas y mecanismos de representacin en el Parlamento. Este tema no ha sido
revisado de manera profunda dentro de los estudios sobre la estructura tributaria en Amrica Latina, a pesar de que constituyen un foco de atencin fundamental cuando se analizan
los efectos y las caractersticas de las reformas tributarias. De alguna manera tal como lo
reconoce Gonzlez (2007)**PREGUNTAR JAIRO BUATISTA "este tema es ms
importante quizs que el mismo anlisis de la eficiencia tributaria y el impuesto ptimo,
porque estos elementos no tienen cabida sino en las posibilidades de las negociaciones
polticas que se dan en el seno del Parlamento".
Primer Principio: Equidad
La equidad se la puede tratar desde dos perspectivas: Tratamiento igual para los
iguales (equidad horizontal) y diferente para los diferentes (equidad vertical). Este ltimo aspecto en concreto hace referencia a gravmenes superiores a quienes tienen mayor
ingreso, riqueza, capacidad de pago, o de consumo, pero ello genera conflictos con el principio de la neutralidad indicado atrs. De acuerdo con el Banco Mundial los Pases en
Desarrollo tienen problemas de equidad horizontal por disponer de una cobertura de
instrumentos tributarios irregular. Por ejemplo, en la regin tributan muy poco los terratenientes, agricultores, comerciantes y las profesiones liberales. Esto produce una
discriminacin contra quienes s pagan impuestos, lo que constituye una inequidad desde el
punto de vista horizontal.
Por su parte, segn el BID (1998, p.130), no se presentan avances en la equidad
vertical a pesar de altos impuestos progresivos. En este punto se critica la existencia de
regmenes especiales, exenciones, gravmenes diferenciales, lo cual crea regmenes
complejos, difciles de administrar, con lo que se produce la posibilidad de la evasin y se
generan distorsiones que atentan contra la asignacin eficiente que hace el mercado.
En los ltimos aos esta ha sido una preocupacin concreta en las sugerencias de reforma: **Shone (2002, 15) JAIRO BAUTISTApone como punto central de las reformas tributarias en Amrica Latina "la necesidad de reducir los frentes de evasin atribuibles a tratamientos especiales, las estructuras tributarias deben ser lo ms homogneas
posibles y en este esfuerzo los gobiernos deben introducir desmontes graduales de dichos
tratamientos especiales y reemplazarlos por subsidios directos a los sectores que lo ameriten".
El tratamiento justo tiene a su vez otra acepcin, la tributacin se debe determinar
de acuerdo con reglas fijas, uniformes, justas y razonables y no a travs de un mecanismo
de negociacin. En otras palabras, el sistema tributario debe estar definido por reglas precisas y claras, de tal forma que estn explcitamente determinados los deberes, derechos y

92

procesos para cada contribuyente, y no que est sujeto a determinaciones discrecionales y

arbitrarias de funcionarios de la administracin tributaria.
Una administracin (o un gobierno en el caso ms general) no puede crear o modificar arbitrariamente los tributos porque esto sera un acto ilegtimo e injusto. Los impuestos deben ser resultado de un proceso poltico mediante el cual, la sociedad, por intermedio de los rganos de representacin popular, establece las contribuciones que se le
cobran al pueblo y los gastos que se financian con ellas (esto es lo que constituye el Presupuesto Pblico) y esta es la esencia de la democracia liberal. Este principio fue consagrado
por la sublevacin americana contra el imperio britnico en el siglo XVIII con la expresin
de "no tax without representation".
La razn de la existencia de los impuestos es la existencia del Estado al servicio
de la sociedad. Sin embargo, en la medida en que el Estado se ha venido deshaciendo de
sus obligaciones, como se mencion atrs, en esa misma medida ha venido perdiendo legitimidad para cobrar impuestos. Este es uno de los problemas centrales en el aumento
de la evasin: Si la sociedad no percibe que los impuestos le son retribuidos en bienes y
servicios no encuentra razn para pagarlos. Y esta es una de las grandes fracturas del discurso contemporneo: Mientras que se pide reduccin del tamao Estado en la parte del
gasto, en la parte de los impuestos se pide aumento del mismo. Y para justificar esta contradiccin se invoca el discurso de la disciplina fiscal, tema que se menciona en el captulo
sobre presupuesto.
La legitimidad tributaria ha sido otro de los temas ignorados en la literatura. En
Amrica Latina no ha habido un estudio sistemtico e integral sobre las percepciones de
legitimidad de la tributacin, es ms, son pocos los estudios sobre la legitimidad del Estado.
Y como dicha legitimidad est directamente relacionada con la capacidad de cobrar impuestos, este es un trabajo que an est pendiente.
Segundo Principio: Eficiencia
El concepto de la eficiencia est referido a la neutralidad, como se seal atrs. Este planteamiento surge de los paradigmas neoclsicos, los cuales sealan que el mercado, si
funciona en condiciones ptimas (es decir sin distorsiones), hace una asignacin eficiente
de los recursos productivos. De acuerdo con el FMI los impuestos no deben obstaculizar
innecesariamente el logro de objetivos econmicos, como la produccin, el crecimiento y
la estabilidad. Por el contrario, los impuestos pueden servir para facilitar el logro de esos
objetivos (Instituto FMI 1988b). Esa no obstaculizacin hace referencia a no interferir en
el papel asignador que hace el mercado. Es decir, que la tributacin no debe influir sobre la
economa real y financiera.
Esta concepcin se diferencia de los esquemas tributarios de Amrica Latina durante la vigencia del Modelo de Sustitucin de Importaciones. La tributacin era un instrumento para el fortalecimiento del aparato productivo, a travs de regmenes especiales
que dieran tratamiento favorable a diferentes sectores, en especial los vinculados a la manufactura. Por ejemplo, las inversiones y las empresas nuevas estaban exentas de pagar impuesto a la renta (Giraldo 1994, cp.4), para no hablar de los regmenes arancelarios proteccionistas.
Al vincular la eficiencia con la neutralidad del mercado de entrada se concluye la
necesidad de eliminar los impuestos al comercio exterior, y ms particularmente los aran-

93

celes (impuestos a las importaciones), porque introducen una distorsin en el mercado de

bienes al proteger la produccin nacional de la competencia externa. En el caso de la tributacin directa, tambin se concluye la necesidad de eliminar la progresividad, porque
cuando se establecen impuestos progresivos se desestimula el ahorro y la inversin. Los
impuestos progresivos gravan ms a quienes ahorran o invierten.
El BID (1998) seala que el impuesto ms neutral, y que se debe privilegiar, es el
Impuesto al Valor Agregado ( IVA), con tarifa nica y base universal. Si todos los bienes
son gravados con la misma tarifa, sus precios relativos no cambian y por tanto no se alteran las seales del mercado que se expresan a travs de tales precios. Su implementacin se
hace con el "propsito de mejorar la neutralidad (de la tributacin) y evitar distorsiones
de otros gravmenes (como los impuestos al comercio exterior o a las ventas)" (p.206),
adems que no distorsiona decisiones sobre ahorro personal (Cepal 1998, pp.67-68).
Aunque esto no es cierto como se ver ms adelante.
En el tema de la neutralidad tambin debe tenerse en cuenta la simplificacin de
los regmenes tributarios. A medida que un rgimen es ms simple es ms eficiente, pero en
la medida que por consideraciones de equidad sea necesario introducir excepciones, deducciones, regmenes especiales, el sistema se hace ms complejo y se obtienen prdidas
en eficiencia por las distorsiones que se introducen. De manera que la eficiencia tambin
incluye la administracin tributaria, en el sentido que un sistema simplificado disminuye
los costos del recaudo, evita la evasin, y aumenta la productividad de los impuestos.
Tercer Principio: Flexibilidad
Se recomienda que los impuestos, y en general los ingresos corrientes del Estado,
no tengan una destinacin especfica, con el objeto de obtener una poltica fiscal flexible,
y permitir que los gobiernos gocen de la libertad requerida para asignar los recursos donde
sean necesarios, o hacer ajustes fiscales si se requieren. Un ajuste requiere, por un lado, un
aumento de los ingresos corrientes, y por el otro, un recorte de los gastos. Si estos ltimos
estn atados a los primeros, el aumento de los ingresos automticamente implica el incremento de los gastos, con lo cual se da al traste el resultado buscado. Se pierde por un lado
lo que se recupera por el otro. Es el caso de las transferencias a los gobiernos locales cuando estn atadas a los ingresos corrientes.
Las Rentas de Destinacin Especfica se han creado para darle estabilidad a los recursos dirigidos a determinados fines, en especial los destinados a los sectores sociales y
a la construccin y mantenimiento de la infraestructura vial. Ejemplos de lo anterior son
los impuestos a la nmina destinados al financiamiento de la seguridad social, o los impuestos a los combustibles que se destinan a los programas viales. Desde la perspectiva
del Public Choice tales rentas se originan en mecanismos creados por determinados grupos sociales para apropiarse de recursos del Estado. Tal es el caso de la clase poltica a
travs del rgimen de transferencias regionales, el cual permite un manejo clientelista de
los recursos pblicos a nivel local, o las transferencias para la educacin que en muchos
casos se asocia a las presiones de los sindicatos docentes. Sin embargo este tipo de anlisis
resulta simplista al reducir el estudio sobre la economa poltica de los recursos pblicos a

94

un problema de intereses individuales dirigido al atrapamiento de rentas (ver captulo de

Presupuesto).
El argumento de la eliminacin de las rentas de destinacin especfica no es contundente cuando se analiza el caso de la seguridad social o el financiamiento de la construccin y mantenimiento de vas. Todos los sistemas de seguridad social en el mundo se
financian, y se han financiado, con impuestos a la nmina, ser que todo el mundo es y ha
sido un atrapador de rentas?. Original punto de vista de la historia de la proteccin social.
Lo curioso de todo este debate es que cuando la seguridad social es estatal, se dice
que los trabajadores son privilegiados que estn obteniendo beneficios a costa de las generaciones futuras, y cuando se privatiza la seguridad social, lo cual generalmente se acompaa de un aumento de las cotizaciones al sistema (impuestos a la nmina) no se menciona
que ese es un ahorro que est siendo capturado por el sistema financiero privado, ni que
existe un atrapamiento de rentas.
En el caso colombiano hay que sealar los diversos intentos de eliminar los impuestos a la nmina dirigidos a instituciones como el SENA (capacitacin laboral tcnica) y
el ICBF (proteccin a la niez y la familia), que son rentas de destinacin especfica administradas por entidades del Estado. Entre tanto se han promovido aumentos a las tasas de
las cotizaciones de seguridad social privatizada con el argumento de darle sostenibilidad
financiera al sistema.
Para indicar que la discusin es ms compleja que el reduccionismo del atrapamiento de rentas, sin poder desarrollar la discusin aqu, baste sealar que esos impuestos a la
nmina ms que rentas de destinacin especfica son un salario social o un salario indirecto
que los trabajadores y patronos trasladan a un sistema institucional para cubrir los riesgos
sociales. Y tambin fueron un mecanismo para robustecer la demanda interna, porque tales
impuestos financiaban prestaciones sociales que permitan que la poblacin aumentara su
consumo, y este fue uno de los mecanismo de crecimiento econmico de los pases desarrollados en los "treinta gloriosos" (1945-1975) (Giraldo 2007, cap. 1).

POLTICAS TRIBUTARIAS
Los sistemas tributarios son afectados por la globalizacin. Segn Tanzi (1995) "se
concibieron e implementron cuando el comercio entre los pases se hallaba muy controlado y limitado y no existan movimientos de capital notorios". De manera que para acompasarse con la globalizacin se plantea la necesidad de bajar los impuestos sobre el comercio exterior (Banco Mundial 1997, p.55), los impuestos directos, y los impuestos sobre
transacciones.
Los referidos al comercio exterior porque se convierten en obstculo al intercambio
internacional. Los referidos a los directos porque los pases que los tienen muy altos y
progresivos no son atractivos para la inversin extranjera; es preciso competir para
atraer dicha inversin y ello se hace ofreciendo regmenes tributarios ms favorables que
otros pases; no se puede aspirar a colocar un impuesto sobre la renta personal, las utilidades o el patrimonio, ms altos que la norma mundial, ajustados por el factor de riesgo
pas.

95

Finalmente, tampoco se deben colocar impuestos a transacciones porque terminan

por afectar el movimiento de capitales. Es por esto que el denominado impuesto Tobin,
que consiste en gravar las transacciones financieras entre pases, no es considerado como
una alternativa tributaria viable, a pesar que ha sido reclamado por diversos sectores sociales y polticos, para ponerle coto a la especulacin financiera internacional, y para que
los capitales financieros internacionales tributen. Es preciso sealar que la Cepal (p.15), a
diferencia de los organismos financieros internacionales, s ha sugerido gravar las
transacciones financieras internacionales.
De manera que la nica fuente tributaria son los impuestos sobre el consumo interno, y en particular el Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) (Banco Mundial 1997,
p.55) (Cepal, pp. 6, 68 y 72). En trminos generales se presenta una tendencia a recurrir
principalmente a impuestos sobre el consumo (indirectos internos) ms que sobre la renta o patrimonio (directos), y ello se refleja en el hecho de que ya para 1990 lo impuestos
como el IVA y similares casi que triplicaban en el PIB, respecto a los impuestos directos
(Shome 1999, p.9). En la primera dcada del siglo XXI los impuestos indirectos duplicaban
la participacin, dado un repunte de los directos, sin embargo, generalizando, y comparando con la estructura tributaria antes de las reformas del Consenso de Washington, el peso de
la tributacin cae sobre los impuestos indirectos sobre el consumo interno. De todas formas
con el repunte de la tributacin directa a comienzos del siglo, la tendencia general no cambia de una baja participacin de los impuestos directos en la estructura tributaria. La regin
tiene una muya baja de los impuestos directos sobre el Pib como se puede apreciar en el
cuadro 2.1 y la grfica 2.1.
Cuadro 2.1 Ao 2003

Fuente: Cetrngolo y Sabiani (2006), cuadro I.15

Grfica 2.1

96

Fuente: Cetrngolo y Sabiani (2007).

Los impuestos Indirectos se han estabilizado alrededor 84% del total de la tributacin en la primera mitad de la presente dcada en Amrica Latina. Colombia, Mxico y
Panam tienen una distribucin ms equilibrada, aunque en estos casos ya el porcentaje de
impuestos indirectos supera al de los directos por ms de 10 puntos porcentuales. Este resultado se obtiene a pesar de la disminucin nivel medio de aranceles y de su varianza
(Cepal pp.71-72). Si se toman las dos ltimas dcadas, los aranceles han sido reducidos
dentro del contexto de la apertura econmica, lo cual quiere decir que el avance de la tributacin interna indirecta ha sido mayor que la disminucin del producido de los aranceles, y
adems, ha compensado la reduccin que se ha introducido en la tributacin directa.
El principal tributo ha sido el IVA, que en la mayora de los pases de la regin fue
adoptado en la dcada del 80, sustituyendo el impuesto a las ventas (Carciofi et.al. 1994).
Se argumentaba que este ltimo tributo introduca muchas distorsiones, en particular por su
efecto cascada, que consiste que el tributo puede ser cobrado sobre s mismo a medida que
se realizan varias transacciones econmicas. Este efecto se corrige con el IVA, ya que
permite descontar el impuesto pagado en fases anteriores del proceso de produccin y
distribucin. Adems se seala que el IVA no distorsiona decisiones sobre ahorro personal (Cepal pp.67-68).
La tasa del IVA se ha venido aumentando hacia un estndar del 18% que se considera como la tasa ptima, y se ha ampliado la base gravable la cual pasa en promedio en los

97

pases de la regin del 20% en 1990, a un 60% en 2006. Es claro que los gobiernos han
seguido las recomendaciones en la materia de los organismos multilaterales **JAIRO(BID
2004). (Grficos 2.2, 2.3 y 2.4).
Grfico 2.2
Promedio de las tasas del IVA en AL (1992-2007)
15,0
14,5
14,0
13,5
13,0
12,5
12,0
11,5
11,0
10,5
10,0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: Elaboracin Propia con base en cifras de ILPES CEPAL.

Grfico 2.3

98

70

Porcentaje de Bienes Y Servicios Sometidos al gravamen del

IVA
Promedio Amrica Latina

60
50
40
30
20
10
0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: Elaboracin Propia con base en cifras de ILPES CEPAL.

Sin embargo, en la primera dcada del siglo XXI se observa una reduccin de esta
tendencia: el grfico 2.4 revela que el crecimiento de los impuestos directos en los ltimos
aos ha superado el crecimiento de los indirectos, de acuerdo a la **JAIRO CEPAL (2004)
esto ocurre porque las crisis fiscales desatadas llevaron a la toma de medidas de urgencia en
materia tributaria que tuvieron como foco de origen el aumento temporal de las tasas del
impuesto a la renta, la reaparicin de los impuestos sobre el patrimonio, el cobro de mayores impuestos a las ganancias de capital, una serie de medidas administrativas para tratar de
controlar la evasin de estos impuestos, y el surgimiento de gobiernos de izquierda en la
regin.
Grfico 2.4.

99

America Latina: Impuestos Directos e Indirectos como

porcentaje del PIB (promedio)
10,0
9,0
8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
(p)
a. Directos
b. Indirectos
c. Diferencia (b-a)
Fuente: Elaboracin propia con base en cifras ILPES - CEPAL

Recurrir a impuestos directos para enfrentar la crisis fiscal ha sido una poltica
adoptada an en contra de las recomendaciones de los organismos internacionales de crdito, que insisten la profundizacin de los sistemas de impuestos indirectos (particularmente
del IVA) manteniendo su posicin doctrinal frente al tema. Sin embargo, estas medidas
gozan actualmente de una alta dosis de impopularidad, especialmente en pases que han
sido azotados por crisis econmicas y financieras profundas. En ellas los parlamentos han
buscado aminorar la carga de impuestos indirectos o buscado frenar el crecimiento de las
bases gravables o las tarifas de dichos impuestos y particularmente del IVA.
Pero ms all de ello lo importante de este proceso es que la carga tributaria total ha
aumentado de manera sostenida en los pases de la regin: la carga total de impuestos del
gobierno central como proporcin del PIB central (sin contar las contribuciones a la seguridad social) pas de 9,3% en 1992 al 14,1% (grfico 2.4) en 2006, en el caso del gobierno
general este porcentaje pas del 12,3 en 1992 al 19,2% en 2006.
Grfico 2.5

100

America Latina: Impuestos de los entes Subnacionales como %

del PIB
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
(p)
Fuente: Elaboracin propia con base en cifras ILPES - CEPAL.

Adicional a lo anterior se presenta un crecimiento notorio de la carga tributaria que

soportan las entidades subnacionales. En efecto, los impuestos del orden territorial (estados,
departamentos, provincias y municipios) en los pases de la regin aumentan entre finales
de los aos 90 y la primera mitad de la dcada presente: pasan en promedio de representar
un 3% del PIB en 1992 hasta un 5% en 2006. Este efecto est directamente relacionado
con el proceso de descentralizacin fiscal en la regin (se analiza en detalle en otro captulo
de este libro) el cual ha venido promoviendo el autofinanciamiento de los gastos de los
entes subnacionales, bajo el discurso de la pereza fiscal, y de las necesidades del ajuste en
el gasto del nivel central de gobierno. Argumentan que las entidades subnacionales que
financian sus gastos mediante transferencias de los gobiernos centrales gozan de incentivos
para aumentar sus gastos sin esfuerzo fiscal propio dado que no tienen contraprestacin
alguna. Esto induce a un dficit estructural del nivel que financia dicho gasto (el nivel nacional). Por ello es necesario que el discurso de la descentralizacin se lleve en materia
fiscal hacia el concepto de federalismo fiscal en el que cada entidad subnacional adecue su
estructura de gastos a la de sus ingresos y por ende reduzca su dependencia de transferencias del nivel nacional central.
La presin por mayor tributacin en los niveles subnacionales es uno de los hechos
de mayor importancia respecto a la poltica tributaria en la regin. En algunos casos como
los de Mjico y Argentina de manera directa a travs de la aprobacin de leyes que otorgan
mayores potestades tributarias a los estados y provincias, y en otros casos como el colombiano estas reformas se efectan de manera indirecta, recurriendo al establecimiento de
incentivos administrativos y fiscales para las entidades que aumenten su nivel de autofinan-

101

ciamiento53. Los efectos de estas polticas han sido dispares, pero en todo caso han logrado
en conjunto aumentar el esfuerzo tributario de los gobiernos subnacionales.
Regresando a los impuestos directos, los topes del impuesto al ingreso personal
han continuado cayendo: de un promedio del 49% en el perodo 1985-1986 a 34% en
1997 y finalmente a un 28% en promedio para 2007. Se trata de una tasa de cada considerablemente ms rpida que en la OECD, donde las mismas tendencias generales han ocurrido (cuadro 2.2) (Shone p.4). La reduccin de los topes coincide con un estrechamiento
de las tasas tributarias. Como se puede observar en el grfico 2.6 y el cuadro 2.2, la diferencia entre la tasa mnima y la mxima en el perodo 1985 - era de 42 puntos porcentuales (promedio simple), mientras que en 1997 era de 25.5 y finalmente en 2007 es de tan
solo 18,1% para las personas naturales y de 2,7% para las jurdicas. Tambin cae el impuesto promedio. En el caso de las personas naturales el promedio pasa de 28.4% en 1985-1986
a 19.1% en 2006, y en el de las jurdicas de 43.9% a 29.6%.
Cuadro 2.2

Fuente: Cetrngolo y Gmez-Sabaini 2007

53

Estos mecanismos buscan incentivar el esfuerzo fiscal propio sin influir en las decisiones en materia tributaria de los entes subnacionales.

102

Grfico. 2.6

Tasa De Impuesto A La Renta Personas Naturales

Tasas Promedio del Impuesto a la Renta Personas Naturales
40,0
35,0
30,0
25,0
minima

20,0

maxima

15,0
10,0
5,0
0,0
1992 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: Elaboracin Propia con base en cifras ILPES CEPAL

103

Lo anterior indica que las reformas apuntan hacia la existencia de una tarifa baja, nica y uniforme (lo cual significa ir eliminando el concepto de la progresividad en la
tributacin). Esta tendencia se acompaa de un proceso de reduccin de las exenciones, y
la generalizacin de criterios presuntivos y retenciones (Cepal pp.12-13). La reduccin
de la progresividad de los tributos directos debe ser analizada como una reduccin de los
impuestos al capital. Las rentas altas son rentas del capital y no rentas del trabajo. Esta
reduccin tambin se observa en la disminucin de la tasa promedio que se le cobra a las
sociedades, la cual ha pasado de 43.5% en 1980 a un rango entre 23.3 - 25% en 2007 (grfico 2.7). Esto se ratifica tambin con la reduccin del impuesto a las personas jurdicas
donde la tasa, para el perodo1985-1986 al 2006, ha pasado en el mismo perodo de 43.6%
a 29.6.
Grfico 2.7 Tasa De Impuesto A La Renta Personas Jurdicas
Tasas Promedio del Impuesto a la Renta en Amrica Latina
Personas Juridicas
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0

minima
maxima

15,0
10,0
5,0
0,0
1992 1997 1998

2000 2001

2002 2003 2004

2005 2006 2007

Fuente: Elaboracin Propia con base en cifras ILPES CEPAL

104

De otra parte, se presenta una reduccin en las tasas de retencin sobre las remesas al exterior de dividendos, intereses y regalas (ver cuadro 2.3). El impuesto sobre
dividendos se ha reducido sustancialmente y en algunos casos se ha eliminado, como por
ejemplo en el caso de Brasil, Argentina, y ms recientemente en Colombia.
Cuadro 2.3 IMPUESTOS RETENIDOS SOBRE REMESAS AL EXTERIOR
(no se dispuso de datos ms recientes para Amrica Latina)
1986
PAS

1980
Promedio

Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Rep. Dom
Uruguay
Venezuela

28.5
30
25
7.4
20
15
25
10
15
21
10
30
21
20
20

Dividen.
18
25
25
40
40
15
22
13
15
55
20
10
10
30
20
20

Intereses
16
25
25
40
40
10
22
10
59
25
30
40
20
20

Derechos
36
25
25
40
20
40
22
25
10
32
50
30
55
20
-

Promedio
23
25
25
40
40
15
40
22
16
10
37
20
30
23
42
20
30
20

|
Dividen.
20
10
25
35
15
36
13
15
-10
10
37
35
30
-

Interes
14
10
25
40
15
25
5
20
35
6
30
10
35
-

1992
Derechos
25
25
40
25
36
34
35
24
35
50
30
28
35
15

Promedio
20
10
25
38
19
18
36
20
24
18
22
35
22
23
25
35
15

|
Dividendos
13
35
7
15
20
13
15
-10
5
-30
-

Interes
13
15
40
15
20
5
12
30
6
35
30
30
5

1997
Derechos
23
15
40
7
25
33
30
35
26
20
100
35
30
30
30
5

Prome
18
13
15
38
7
18
27
21
18
19
25
39
25
30
30
30
5

Shone 1999 y 1994

Finalmente se presenta, en la dcada de los noventa, una reduccin sustancial o eliminacin de los impuestos de capital sobre patrimonio (cuadros 2.4 y 2.5) (Shone p.9), sin
embargo, como ya se ha explicado, esta tendencia se revierte en los primeros aos del siglo
XXI dada la coyuntura de las crisis fiscales en la regin, las cuales demandaron de recursos
tributarios frescos que impulsaron nuevamente el cobro de impuestos al patrimonio y a los
activos, la mayor parte de estos tributos son de carcter temporal y han sido fuertemente
cuestionados tanto por los organismos financieros, como por las lites industriales y financieras de cada pas, que han sealado la inconveniencia de estos impuestos en el marco de
una mayor integracin comercial y el aumento de la competencia internacional.
Hay que sealar que los impuestos al patrimonio actualmente representan un aporte
ms importante como proporcin del PIB que en la dcada de los 90, sin embargo, la lectura de este fenmeno debe hacerse con suma cautela, porque tal como seala la ** JAIRO
CEPAL (2007) la aplicacin de estos gravmenes es el resultado innegable de las limitaciones que enfrentan los pases, tanto desde el punto de vista legal como administrativo,
para aplicar una estructura impositiva en la cual las tasas nominales o legales utilizadas
estn en consonancia con las tasas efectivas resultantes, pero estos sistemas de hecho conducen a la eliminacin del impuesto societario y convierten el gravamen en un seudo impuesto en cascada, agravando as los problemas de asignacin y de eficiencia.

105

Cuadro 2.4

Fuente: Cetrngolo y Gmez-Sabaini (2006), cuadro 1.16

Cuadro 2.5

106

Fuente: Cetrngolo y Gmez-Sabaini (2006)

107

Adems de la reduccin de los impuestos al capital sealados atrs, se introduce la

eliminacin de la doble tributacin. Esto es que los accionistas o propietarios de las empresas no pagan impuesto por concepto de las utilidades recibidas, porque se supone que
tales impuestos ya fueron pagados por las respectivas empresas. De acuerdo con Shone esto
hace ms neutral la decisin de retener o distribuir utilidades con lo cual no se presentan desestmulos para la inversin o la capitalizacin (Shome 1994, p.113). Para 2005 el
total de los pases de Amrica Latina han contemplado dentro de sus marcos normativos la
eliminacin de la doble tributacin. Esto se combina con convenios de doble tributacin
con otros pases del mundo con el fin de garantizar que las empresas extranjeras con presencia en la regin puedan descontar en sus pases de origen los tributos que pagan sus filiales, pero an ms importante: garantizar el no cobro de impuestos sobre rentas de empresas y personas del exterior que ya fueron sometidos a gravamen en sus pases de origen.
Estos convenios tienen cada vez un mayor protagonismo en el panorama de las polticas tributarias a tal punto que se han convertido en muchos casos en pasos obligados para
la firma de acuerdos comerciales, o para la llegada de empresas extranjeras a los pases
latinoamericanos (ver cuadro 2.6).
Cuadro 2.6

Fuente: Cetrngolo y Gmez-Sabaini (2007)

Como se puede ver, existe la tendencia de las reformas tributarias en la regin al

aumento de la tributacin indirecta interna se dirige y la reduccin de la tributacin directa,

108

aunque en este ltimo caso el proceso comienza a revertirse desde fines de siglo pasado y
comienzos del presente, sin que se pueda decir que la tendencia a largo plazo haya cambiado. Puede cambiar si contina el proceso que se observa en los ltimos y ello es posible si
la regin contina virando hacia gobiernos de izquierda. Dos factores ayudan principalmente a explicar la tendencia histrica (tendencia que puede cambiar, como se dijo). El
primero, la presin de los organismos financieros internacionales, la cual se dirige hacia la
rebaja de los tributos directos al capital y sobre el comercio exterior, y la generalizacin
del IVA, las cuales se mantienen en la actualidad. Estas presiones hacen que las reformas
tributarias que se disean desde los rganos ejecutivos lleven esa intencionalidad y as son
presentadas a los cuerpos colegiados (Congresos o Parlamentos) donde deben ser aprobadas. Por otra parte, la mayora de parlamentarios o congresistas al recibir financiacin
electoral de los grupos econmicos (los principales representantes del capital) tambin
coinciden con el inters de desgravar al capital y por esto terminan por aceptar que se
grave el consumo. Este es el segundo factor.
De manera que los tributos deben provenir de impuestos como el IVA, que gravan
a la poblacin en general, la cual no tiene una capacidad organizada de ejercer presin en
los rganos de representacin popular, o no financia campaas electorales para esperar favores en las reformas tributarias. Segn la Cepal (p.76) el problema es que la resistencia a
pagar impuestos se presenta en los tributos directos, pero habra que agregar que esa
resistencia tambin existe para el pago de los indirectos por parte de la poblacin en general, el problema es que sta no tiene canales institucionales para expresarse polticamente en ese tipo de negociaciones.
La reforma de los sistemas tributarios de la regin se present en el contexto del
ajuste y reforma que se aplic despus de la crisis de la deuda externa de 1982. Esta crisis
estuvo aparejada con la presencia de un alto dficit fiscal el cual en una proporcin importante haba sido financiado con crdito externo. La crisis signific la interrupcin abrupta
de los recursos externos, de manera que fue preciso sustituirlos con recursos tributarios.
El esfuerzo tributario deba ser superior a la sustitucin de los recursos externos porque
tambin era necesario pagar la deuda externa acumulada, habida cuenta que los gobiernos nacionales debieron recoger la mayor parte la deuda externa del pas, incluida la del
sector privado (Giraldo 1998).
El esfuerzo de recaudar mayores impuestos se deba combinar con nuevos principios tributarios, que tambin afectaban la naturaleza de los impuestos. Estos principios
privilegiaron el concepto de neutralidad sobre el de la equidad (como se vio atrs), y en
este sentido las primeras reformas se dirigieron hacia la reduccin del Impuesto al comercio exterior, con el argumento de que este tipo de impuesto creaba una distorsin. Se presentaba entonces el dilema entre la necesidad de aumentar sustancialmente los impuestos
pero a la vez tener un sistema tributario ms neutral, debido a que inevitablemente mayores impuestos implicaban introducir mayores distorsiones econmicas. La urgencia de reducir dficit fiscal en el corto plazo hizo que se apelara a impuestos fciles de activar,
pero con el agravante que generaban grandes distorsiones que tendan a convertirse en
permanentes (Banco Mundial 1988, p.95). Este era el caso del impuesto sobre transacciones financieras. El Banco Mundial seala, que frente a la necesidad de aumentar la relacin Impuesto/PIB (que es lo que se conoce como carga tributaria) cuando el dficit fiscal
es insostenible y las reducciones factibles de gasto no son suficientes, debe hacerse de ma-

109

nera gradual. Y afirma que existe la posibilidad que el ahorro total disminuya, dado que
el aumento del ahorro pblico puede ser inferior a la reduccin del ahorro privado.
La direccin de las reformas que se aplican en la actualidad en la regin seala que
un sistema tributario ideal, para sus gestores, es aquel constituido por (1) cero aranceles,
(2) impuesto a la renta con tarifa nica y baja, que no grave al capital, sin exenciones
y con base universal, y (3) un IVA constituido en la fuente principal de financiacin,
tambin con tarifa nica y base universal. En este ltimo caso los bienes de primera necesidad deberan estar gravados con la tarifa universal (no deben estar exentos), y los bienes suntuarios tampoco deberan tener tasas ms altas. Un esquema de esta naturaleza causara las menores distorsiones en la asignacin de los recursos econmicos, aumentara la
base gravable, y simplificara su administracin.
Como se ha visto, las reformas enfatizaron la neutralidad respecto a la equidad en
aras de la eficiencia. Y es que segn el Banco Mundial los Impuestos parecen servir poco
para mejorar la distribucin de los ingresos. Hay que verlos como la obtencin de ingresos necesarios para pagar los gastos distributivos, entendidos estos ltimos como
aquellos que luchan contra la pobreza. Para el organismo la equidad hay que considerarla
en un sentido amplio, es decir, tomando en cuenta la totalidad de las finanzas pblicas
(Banco Mundial, p.96). De acuerdo con el BID "la bsqueda de progresividad en el impuesto a la renta ha implicado un sacrificio muy importante en trminos de recaudacin
los gastos pblicos son ms redistributivos de lo que podra ser cualquier impuesto" (1998,
p.206)
Para dicho organismo los sistemas tributarios en Amrica Latina han sido muy
progresivos, pero con el costo de afectar negativamente el potencial de la recaudacin,
dejndose de percibir recursos que podran destinarse a financiar gasto social dirigido
a los pobres. Adems, la progresividad terica se ha traducido en engorrosos sistemas
tributarios, los cuales han sido influenciados por los grupos de poder. Es preferible sistemas tributarios simples de base amplia (p.130).
Sin embargo esta afirmacin es discutible, incluso tomando en cuenta las afirmaciones de la misma institucin. De una parte, como ella misma reconoce, "Las tasas de los
impuestos a la renta en Amrica Latina son actualmente las menores del mundo"
(p.203). De otra parte, el sistema tributario de la regin, actualmente y en el pasado, se ha
basado en la tributacin indirecta y no en la directa, y esto marcaba una diferencia fundamental con los pases desarrollados, aunque en tales pases recientemente tambin ha
aumentado la tributacin indirecta sobre el consumo interno, como es el caso del IVA dentro de la zona Euro.
Para el BID las consideraciones "supuestamente distributivas" en el diseo del impuesto a la renta a la postre se traducen en dificultades administrativas y de control que
limitan el recaudo, de manera que "slo es posible elevar sustancialmente la carga tributaria total a travs de un IVA de base amplia y pocas excepciones, y ello conduce a la
regresividad Por consiguiente los pases enfrentan la disyuntiva de un sistema tributario esculido aunque progresivo, como el de Guatemala, o de un sistema ms efectivo de
recaudacin pero regresivo" (p.207).
Sin embargo para el BID no es importante la regresividad en los tributos, porque es
ms importante el efecto redistributivo de los gastos sociales. "El potencial redistributivo
de un sistema de impuestos y gasto tiende a ser mayor cuando se minimizan las distorsiones

110

impositivas y se maximiza la eficiencia en el gasto" (p.209). Esta expresin, significa que

en los impuestos se debe privilegiar la neutralidad y en el gasto la focalizacin (sobre
esto ltimo ya se habl atrs).
Esta afirmacin del BID es problemtica porque la ptica de enfoque del tema tributario es diferente a la que corresponde al gasto. Para lo tributario se recomienda polticas neutrales, con el argumento de evitar al mnimo la distorsin en la asignacin de los
recursos econmicos. Si este argumento se extendiera al gasto pblico, se dira tambin
que el gasto debe ser universal (subsidios a la oferta con cobertura universal) apelando a
la misma neutralidad que se clama en los impuestos.
Pero para el gasto se pasa al discurso de la focalizacin y los subsidios a la demanda, indicando que se trata de minimizar la distorsin del mercado, distorsin que se
produce cuando se apela a los subsidios universales. De manera que si este argumento se
extendiera a la tributacin tendramos que decir que los impuestos se deberan focalizar,
en este caso los ricos seran los que pagaran los tributos.
Para el BID en resumen "el objetivo de la poltica tributaria no debe (y no podr
ser) el maximizar el grado de progresividad de la recaudacin, con el pretendido objetivo
de ejercer por esta va un efecto redistributivo. Mucho ms viable y efectivo es moderar el
grado de progresividad terica en la medida en que ello permita elevar la recaudacin, de
modo que aumenten los recursos fiscales disponibles para financiar los gastos que pueden modificar la distribucin del ingreso" (p.211).
Aunque este punto de vista se mantiene, en los ltimos aos se ha matizado, especialmente por la evidencia de la imposibilidad de alcanzar fcilmente la reforma ideal, y
por los evidentes impactos sobre el ingreso disponible generado por estructuras tributarias
concentradas en impuestos indirectos tipo IVA, y por los efectos desastrosos de la crisis de
finales de los 90 sobre las clases medias y pobres, quienes destinan una mayor parte de su
ingreso al consumo. De acuerdo a la CEPAL "los efectos no deseados del modelo de desarrollo impulsado a final del siglo han revalorizado notablemente el tratamiento objetivo de
los problemas distributivos, reclamndose el desarrollo con equidad"' (2002:22)
Actualmente instituciones como el **JAIRO Banco Mundial (2005) comienzan a
valorar el impacto distributivo de los impuestos y lo consideran un aspecto sustancial a
analizar dentro del panorama de reformas fiscales a emprender en Amrica Latina y en general en los pases menos desarrollados (2005, 32 traducido del original). Si bien la poltica redistributiva est ms determinada por el gasto que por el sistema tributario, el tamao
del gasto est limitado por la capacidad del sector privado de transferir recursos mediante el pago de Impuesto o tarifas (netas). Esto es lo mismo que afirmar que no se debe
generar gasto deficitario financiado con deuda pblica.
Se debe tener en cuenta que por lo general los gastos del gobierno crecen ms rpido que los ingresos; por ello se requiere un nivel adecuado de ingreso fiscal que aumente
ms rpidamente que el ingreso nacional, lo que significa la creacin de bases gravables
elsticas (Banco Mundial, p.95). La elasticidad de un impuesto se define como la respuesta de sus ingresos al crecimiento del PIB. Pero cules pueden ser las fuentes de esa elasticidad?: Las mismas que se han venido mencionando atrs. Como se trata de bajar los impuestos al capital y al comercio exterior, la elasticidad se da a travs de la generalizacin
de los impuestos al consumo, ampliando las bases gravables. Es preciso gravar todas las
actividades que no hayan sido gravadas y combatir la evasin. Sin embargo la dificultad

111

creciente de este camino es la generalizacin de la economa informal en la regin, y una

caracterstica central de tal informalidad consiste en que las actividades econmicas escapan de los sistemas tributarios.
A pesar de las reformas el avance en la tributacin es modesto. Los ingresos corrientes del Gobierno Central Nacional pasaron del 14.4% del PIB en 1990 a 17% en
2005, incluyendo las contribuciones a la seguridad social estatal (cuadro 2.7). Sin embargo
estas cifras hay que mirarlas con cautela por dos razones. La primera, con la privatizacin
muchos ingresos pblicos pasan a ser recaudados por agentes privados, y salen de la contabilidad de las finanzas pblicas (por ejemplo las cotizaciones a la seguridad social a los
fondos de pensiones privados), lo que es discutible como se mencion al comienzo del captulo. La segunda, como tambin se mencion, el gobierno debe competir con los agentes
privados y con los gobiernos subnacionales para recaudar tributos. De manera que si en la
estadstica se incluyen las entidades pblicas que han sido privatizadas probablemente se
observar que los ingresos pblicos han tenido un crecimiento ms significativo del que se
hace mencin.
Cuadro 2.7

Fuente: Cetrngolo y Gmez-Sabaini (2007), cuadro 1.

CLASIFICACION DE LOS IMPUESTOS

Existen tres tipos generales de impuestos: Los que recaen sobre las personas (sean
estas naturales o jurdicas) que se conocen como impuestos directos, los que recaen sobre
productos, y los que recaen sobre transacciones. Los primeros, gravan el ingreso o el patrimonio de las personas, y el ingreso a su vez puede provenir rentas del trabajo, del capital
o de la propiedad (arrendamientos, regalas, etc.).
Los impuestos sobre productos se aplican a bienes y servicios no atribuibles a
factores de la produccin y toman diversas formas (Banco Mundial, pp.97ss.). Una primera distincin reside si los tributos gravan el comercio exterior respecto a los que gravan la
actividad econmica interna. En cuanto a lo ltimo existen impuestos especficos y generales, y de estos, los impuestos tpicos son los que gravan las ventas finales (Impuestos a las
Ventas), o los que gravan el valor agregado (IVA). En el pasado los impuestos al comercio
exterior eran la principal forma de tributacin indirecta, pero desde 1985 los aranceles
promedio se han reducido sustancialmente. Han pasado de tasas promedio del 42% a
cerca del 5%, y la participacin ha pasado de ser el 30% de la recaudacin a comienzos

112

de la dcada del ochenta al 8.4% en 2002 **JAIRO (BID 2002, 103). Los impuestos al
comercio exterior han sido sustituidos por tributos sobre el mercado interno.
Este resultado es producto de las reformas que ha realizado la regin despus de la
crisis de la deuda externa del 82, y en gran parte se ha originado en las condicionalidades
que han establecido los organismos financieros internacionales. Dichos organismos, desde
su creacin, en particular el FMI y el Banco Mundial, fueron definidos como instituciones
que deben promover el libre cambio y remover las polticas proteccionistas de los pases,
entre los que se incluyen los impuestos a las importaciones. En este sentido, despus de la
prdida de capacidad de negociacin de Amrica Latina a raz de la crisis de la deuda de
comienzos de los ochentas, se removieron los impuestos al comercio exterior.
A continuacin se presenta una tabla que incluye la clasificacin de los impuestos
IMPUESTOS DIRECTOS
IMPUESTO SOBRE LA RENTA
Impuesto sobre personas naturales
Impuesto sobre personas jurdicas
IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO
IMPUESTOS SOBRE PRODUCTOS Y SERVICIOS
IMPUESTOS SOBRE LA PRODUCCIN Y CONSUMO INTERNOS
Impuestos generales sobre productos
Ventas al por menor
IVA
Impuestos selectivos sobre productos
IMPUESTOS SOBRE COMERCIO EXTERIOR
Sobre importaciones (aranceles)
Sobre exportaciones
IMPUESTOS SOBRE TRANSACCIONES

Impuestos Sobre la Produccin y Consumo Internos

Existen varias formas de determinar el impuesto. Una de ellas es gravar determinados bienes y servicios, como es el caso de los licores, los cigarrillos o los combustibles (esto es lo que se conoce como impuestos selectivos); otra forma consiste en gravar el universo general (aunque se pueden considerar diversos tipos de exenciones). Tambin las tarifas tributarias se pueden definir sobre un valor especfico (por ejemplo 3 unidades monetarias por galn de gasolina), o se pueden definir sobre un porcentaje del valor del bien o servicio, en este caso se conoce como un impuesto advalorem. En la actualidad la mayora de
la tributacin tiene esta caracterstica.
Algunos Impuestos especficos tienen por objeto corregir deficiencias del mercado, tales como las externalidades negativas (por ejemplo los llamados impuestos a los vicios: tabaco y licores), o para compensar determinados programas de gastos, por ejemplo,
impuestos a combustibles para financiar la construccin y mantenimiento de carreteras
(Banco Mundial, p.100).

113

El impuesto sobre la produccin y el consumo ms generalizado en la regin es el

IVA. Pero este es un tributo reciente. Reemplaz al Impuesto a la Ventas. La diferencia
entre los dos consiste en que mientras el IVA grava el valor agregado que se le aade al
producto en la cadena de produccin y distribucin, incluidas las ventas al por menor, el
impuesto a las Ventas se tiende a cobrar en una sola fase de ese proceso, que generalmente
corresponde a la venta final al detalle.
En el caso del IVA quien liquida el impuesto descuenta (acredita) lo que se ha pagado en las fases anteriores54. El IVA se generaliz en la regin despus de la crisis de la
deuda externa de 1982, y su instauracin se hizo pari passu con el desmonte de los impuestos al comercio exterior. Adems sustituy un sinnmero de tributos sobre transacciones e impuestos especficos. Es el tributo que ms se ha aplicado en Latinoamrica. Sin
embargo es un impuesto cuya productividad (definida como recaudacin como porcentaje
del PIB dividido por la tasa vigente) se ha estancado ltimamente. Para el 2004 la productividad de este impuesto se situaba entre el 40% y 48% del recaudo potencial (Shone
1999, p.9; Cetrngolo et al., 2006). El pas que mantiene la productividad ms alta es Chile.
De acuerdo con Shone el impuesto se est agotando, y seala que la causa es "una
estructura compleja en la que se produce una erosin de la base debido a las exenciones, la
evasin y las deficiencias de administracin"(p.9). Para poder aumentar el recaudo se recomienda ampliar la base gravable y simplificar las tarifas. Esto en la prctica significa
extender el impuesto a los productos bsicos de la canasta familiar, los cuales en la mayora de los pases estn exentos. Sin embargo, la tendencia ea la de aumentar la presin sobre
la base tributaria tal como se sealaba anteriormente (ver grfico 2.3).
Su implementacin se justific con el "propsito de mejorar la neutralidad (de la
tributacin) y evitar distorsiones de otros gravmenes (como los impuestos al comercio
exterior o a las ventas)" (BID 1998, p.206). Se supone que el IVA es neutral porque no
altera los precios relativos, si se aplica una tasa uniforme a todos los bienes. Se le aaden
otras ventajas tales como:
- Al permitir descontar el impuesto pagado en los insumos, evita generar
distorsiones en la seleccin de los insumos y elimina el efecto cascada que s se
presenta en el impuesto a las ventas55.
- Invisibilidad porque se confunde con el precio. Esto quiere decir que el
comprador no es consciente que paga un tributo cuando realiza la transaccin, de
manera que se disminuye por esta va su posible rechazo.

54

Por ejemplo, si un comerciante vende una camisa por 30 unidades monetarias (la cual ha sido comprada al
disbribuidor por 25) y la tarifa del impuesto es del 10%, paga el IVA slamente sobre 5 unidades adicionales
que le agreg en la venta y en este caso pagara 0.5. En el caso del impuesto a las ventas, si la tarifa es la
misma el comerciante le recarga al comprador 3 unidades sobre el precio de la camisa y le cobrara 33 unidades. Esto no quiere decir que IVA sobre la camisa sea slo de 0.5 unidades, porque el distribuidor pag otro
tanto, el fabricante, los proveedores de insumos al fabricante, hicieron lo mismo, y as sucesivamente.
55
En el caso del impuesto a las ventas, un producto al ser vendido paga impuesto, pero si posteriormente este
producto hace parte de otro producto que a su vez es vendido, en la liquidacin del impuesto de este ltimo
entra el valor del impuesto del primer producto. De manera que se liquidan impuestos sobre impuestos.

114

- Facilita un sistema de autocontrol en la medida en que se pueden hacer

cruces entre compradores y vendedores
- No discrimina entre importaciones y produccin nacional, lo que hace
que el impuesto sea neutral en ese sentido, a diferencia de los aranceles, que slo
gravan los bienes importados.
- Las exportaciones no pagan IVA, lo que fortalece la generacin de divisas. Sin embargo, este aspecto es lo que le quita la caracterstica de neutralidad
del tributo, como se ver ms adelante.
De acuerdo con el Banco Mundial el IVA es el impuesto ms adecuado para los
pases en desarrollo (Banco Mundial, p.98). A lo cual Shone (1994) agrega que "La experiencia ha demostrado que son relativamente fciles de administrar pues el IVA es en
gran medida autosupervisado; (...) En la prctica, estos pueden tener altas elasticidades
aunque sus estructuras no sean progresivas. (...) Con el IVA hay menor probabilidad de
evasin y elusin tributarias (salvo en la ltima etapa al detal) porque opera el principio
de crdito: el impuesto a la produccin es neto de los impuestos a los insumos" (p.117)
El impuesto tambin tiene desventajas. Su administracin puede ser compleja, y
es un tributo menos adaptable a las exenciones. Desde el punto de vista administrativo es
preferible una tasa nica y dar un tratamiento especial a los pequeos contribuyentes. Para
reducir la regresividad se puede complementar con impuesto sobre bienes suntuarios, aunque esto ira contra el principio de la neutralidad de los tributos.
Al IVA se le pueden hacer dos reparos generales. El primero es que finalmente
grava al consumidor final y no a la cadena de produccin y distribucin, y el segundo es
que resulta falsa la afirmacin que es un impuesto neutral. En cuanto al primer punto, se
dice que una de las ventajas del impuesto consiste en que cada comprador (llmese productor, distribuidor, vendedor final) puede descontar el impuesto pagado en la transaccin anterior, de manera que slo paga una fraccin del tributo. Pues bien, el consumidor final no
puede descontar el impuesto porque el bien comprado no lo va a vender posteriormente
sino que va a hacer un uso directo del mismo, de manera que paga la totalidad del impuesto: No puede acreditar lo pagado en las transacciones anteriores.
En cuanto al segundo punto, la neutralidad, de una parte las exportaciones no pagan IVA, y de la otra grava de manera diferenciada a los consumidores. En cuanto a las
exportaciones, el IVA se liquida sobre los bienes y servicios que se comercializan en el
mercado interno, no sobre los que se exportan. Esto significa que son ms caros los productos ofrecidos en el mercado interno respecto a la oferta para exportaciones. Ello lleva a que
los factores de produccin tengan un sesgo a dirigirse hacia la produccin de bienes exportables en contra de los bienes que abastecen el mercado interno. Visto de otra manera,
en la medida en que se grava el consumo se genera una poltica que castiga la demanda
interna. Esta poltica es compatible con un de fortalecimiento del sector externo, en la
medida en que una menor demanda interna permite tener una oferta exportable mayor,
adems que se favorece el sector productor de bienes exportables que no est sujeto al rgimen del IVA.
En cuanto a los consumidores, es claro que el impuesto no es neutral frente al ingreso del contribuyente porque a medida que el ingreso se incrementa, la propensin marginal

115

al consumo disminuye y la propensin marginal al ahorro aumenta, por ello los consumidores que tienen mayores ingresos exponen una parte menor de los mismos al IVA (y en general a los impuestos que gravan al consumo). Si un sistema tributario prefiere mantener
impuestos al consumo, est aplicando un gravamen ms alto a quienes tienen menores ingresos, dado que la mayor parte o todo su ingreso est destinado al consumo. Desde el
punto de vista redistributivo tambin es inexistente un principio de neutralidad tributaria.
De manera que el impuesto adolece de la neutralidad que se clama. Se puede argumentar que el objetivo de fortalecer el sector externo es sano. Sin embargo, es necesario
ser consistente en los argumentos. No se puede pedir neutralidad y posteriormente negarla con el argumento de la necesidad de fortalecer el sector externo. Si ello fuera as,
tambin se podran defender aranceles altos con el argumento de proteger la industria
nacional, y tasas tributarias altamente progresivas con el propsito de mejorar la distribucin del ingreso. Una segunda consecuencia es que tampoco puede plantearse neutralidad cuando de hecho el sistema tributario redistribuye el ingreso de manera negativa, no
se puede ignorar que el Estado tiene como objetivo fundamental la garanta de una sociedad
equitativa.
Los argumentos de neutralidad del IVA carecen de sentido. Tiene ms sentido considerarlo como un instrumento para sustituir los recursos que se pierden con la reduccin
de los gravmenes al capital, a la inversin extranjera y al comercio exterior. Y como
un mecanismo para generar una balanza de pagos positiva que permita cumplir con las
obligaciones que impone el capital extranjero: pago de la deuda externa y remesa de utilidades al exterior. Pero presentarlo as deslegitimara el impuesto (Giraldo pp.138ss).
Impuestos Directos
Los impuestos directos son la principal fuente de ingresos en los pases desarrollados, aunque las reformas recientes estn privilegiando los indirectos, en especial en la
zona Euro. Son considerados una fuente de ingresos tributarios elstica, que a su vez contribuye a mejorar la distribucin del ingreso. En los pases en desarrollo generan pocos
ingresos, y segn el Banco Mundial no ayudan a la distribucin del Ingreso y con frecuencia resultan ser injustos (Banco Mundial, pp.104ss). Atrs se mencion que el BID
indicaba que la pretendida progresividad de los impuestos directos los volva engorrosos.
El organismo seala que a estos tributos se les pretende dar un carcter redistributivo a
travs de: "Ingresos mnimos por debajo de lo cuales no se cobra el impuesto; tasas de
tributacin crecientes por niveles de ingreso; tasas marginales de tributacin mxima que
se aplican solamente para niveles de ingreso alto; diversas deducciones para nmero de
hijos dependientes y por gastos bsicos de educacin, salud y vivienda; y en algunos pases,
gravmenes reducidos para ingreso laborales y otros tipos de ingreso" (1998, p.205).
El Banco Mundial cuestiona el objetivo de buscar progresividad a travs de los
impuestos, cuando en los pases en desarrollo, incluidos los latinoamericanos, el 80 o 90%
de los contribuyentes potenciales estn por fuera de la base gravable. El hecho de aparecer en dicha base significara un grado de progresividad respecto a quienes no lo estn,
de manera que no es preciso recargar el rgimen tributario con las complicaciones que demanda un sistema progresivo (pp.109ss) (Instituto FMI 1988a). En concreto, no se tratara
de mejorar la distribucin del Ingreso, sino de excluir a los pobres de la base imponible.

116

Sin embargo esta afirmacin no tiene en cuenta tres factores. El primero es que
determinados sectores, que se caracterizan por ingresos y patrimonios elevados, no pagan impuestos (o pagan niveles muy reducidos) tales como agricultores, terratenientes,
comerciantes, o profesiones liberales. Hay que tener en cuenta que en las economas con
un sector rural importante, que es una de las caractersticas de los pases en desarrollo, se
dificulta el recaudo del impuesto de renta sobre personas fsicas (Banco Mundial, p.93). En
este caso se intenta crear la renta Presuntiva como otro mecanismo para calcular el impuesto sobre indicadores tales como un ingreso mnimo que debe producirse a partir de un
valor patrimonial especfico, pero aqu otra vez vuelve y aparece el problema de determinar
el verdadero valor patrimonial.
El segundo, que la generalizacin del rgimen de retenciones sobre salarios (descuentos automticos de una proporcin del salario para efectos del pago del impuesto a la
renta) grava a vastos sectores de la poblacin sin el derecho a hacer una declaracin de
renta, y por tanto, solicitar devoluciones por pagos en exceso, o aplicar los beneficios
tributarios que otorga un rgimen progresivo. Finalmente, el tercer punto sealado por el
FMI, indica que si bien los sistemas de tributacin progresiva afectan a las personas con
ingresos altos y capacidad de ahorro, lo que genera distorsiones econmicas, sin embargo
es preciso tener en cuenta que "es probable que el ahorro nacional total se vea ms afectado por las variaciones del ahorro o desahorro pblico vinculado al ingreso tributario
como proporcin del gasto pblico que por la variacin del grado de progresividad tributaria" (INSTITUTO FMI 1988a).
Se queja el BID que como resultado de las consideraciones redistributivas los impuestos a la renta recaen de forma ms que proporcional sobre los grupos de altos ingresos,
aunque ms adelante seala que de todas formas "incluso en el decil ms alto, la carga
tributaria en ningn caso supera el 8% del ingreso, a pesar de que las tasas de tributacin tericas son muy superiores" (BID 1998, p.205). Esta ltima afirmacin demuestra
que finalmente la tributacin sobre los deciles ms altos es baja, de manera que no tiene
asidero emprico la afirmacin que la tributacin en Amrica Latina ha sido muy progresiva, y que en consecuencia est afectando las tasas de ahorro e inversin. Este hecho es
ms evidente si se tiene en cuenta que una parte de los tributos que se consideran directos y
progresivos, realmente no gravan al capital, sino que se descargan sobre otros sectores,
usando mecanismos como las retenciones en la fuente.
Las recomendaciones de los organismos financieros internacionales son reducir
las exenciones y los tratamientos diferenciales por tipo de ingreso para evitar facilitar la
evasin, y bajar los niveles de ingreso personal a partir del cual se cobran los impuestos.
La reduccin de las tarifas se puede observar en el cuadro 2.2 presentado atrs. Si se comparan los aos 1985-1986 y 2006, la tarifa promedio ha disminuido para las personas
naturales. El promedio simple del rango tarifario (tarifa ms baja comparada tarifa ms alta
en porcentajes) pas de 7.3 - 49.5 a 10.1 - 28.1. La tarifa a la renta en la regin es la ms
baja del mundo comparndola con otras regiones.
Lo anterior confirma que las reformas introducidas buscan la disminucin de las
tarifas promedio y de la progresividad del impuesto; a su vez, se pretende aumentar la
importancia de esta fuente a travs de una ampliacin de la base gravable, es decir generalizando el impuesto a ms personas. El argumento para bajar las tarifas y ampliar la base
gravable es que esta poltica hace ms fcil la administracin tributaria, y no genera in-

117

centivos negativos para trabajar y ahorrar. Desde esta ptica el impuesto ideal sera un
impuesto de tarifa nica, moderada y sin exenciones que recaiga sobre todo el universo
gravable, que sera toda la poblacin econmicamente activa en el caso del impuesto sobre
personas naturales, y todas las personas jurdicas en el caso del impuesto sobre compaas.
Un impuesto de esta naturaleza causara las menores distorsiones en la asignacin de los
recursos econmicos, aumentara la base gravable, y simplificara su administracin.
Esta es la direccin de las reformas tributarias de la regin.
Como se dijo atrs, la reduccin de la progresividad de los tributos directos debe
ser analizada como una reduccin de los impuestos al capital, habida cuenta que las rentas altas son rentas del capital y no del trabajo. Este tipo de reduccin se puede observar en
el comportamiento del impuesto sobre las personas jurdicas (grupo que abarca principalmente el concepto de empresas), cuya tarifa tambin continu en cada por debajo del
promedio, pasando del 43.9% en 1985-1986 a 29.6 en 2009 (Ver cuadro 2.2). Existe una
propuesta ms radical en los recintos del FMI que consiste en eliminar el impuesto a las
empresas, con el argumento que sus propietarios son personas naturales que pagan impuestos directos, incluidos los ingresos que reciben de sus empresas (Instituto FMI 1988a,
p.11).
La disminucin de los impuestos al capital tambin se observa en la eliminacin o
reduccin significativa de los impuestos sobre remesas de utilidades al exterior. Se argumenta que eliminar dicho impuesto permite un tratamiento menos diferenciado entre las
utilidades obtenidas por la inversin externa respecto a las inversiones de nacionales, bien
sea dividendos o rendimientos de inversiones extranjeras (Cepal p.79). Los reformadores de
la regin alegan que en el modelo de sustitucin de importaciones haba un trato discriminatorio al capital extranjero, frente al capital nacional, y que en consideracin de la
globalizacin y la apertura se hace preciso en la actualidad pasar al trato igualitario. En
un mundo globalizado si un pas aumenta los impuestos al capital hara que ste optara por
otros destinos donde se le diera un tratamiento ms favorable. Resulta que los sistemas tributarios se deben someter a la competencia internacional que en este caso significa la reduccin de los impuestos. Pero la globalizacin financiera tiene otro efecto: no tributan
los capitales golondrina, que circulan por los circuitos financieros extrayendo rentas. Son
capitales altamente voltiles, que se mueven a travs de las redes informticas, y que no
pueden ser detectados por las administraciones tributarias.
Pasando al tema del comportamiento del impuesto a la renta, se considera que es
una de las fuentes ms elsticas: aumenta ms que el PIB en la medida en que las tasas
sean progresivas y no se afecta negativamente con la inflacin, la cual incluso puede
aumentar el recaudo porque reduce el valor real de las exenciones, hace pasar las rentas
de los contribuyentes a categoras ms altas, hace aumentar el valor nominal de los activos, incrementa los tributos sobre utilidades y ganancias de capital. Esto que puede ser
considerado como una ventaja, es considerado dentro del FMI como un defecto, y para corregir las supuestas "distorsiones" propone mecanismos de indizacin automtica de las
tasas y exenciones (Instituto FMI 1988a, 6).
En general en la regin los impuestos de renta sobre compaas generan ms recursos que los que recaen sobre las personas. Esto marca una diferencia con los pases
desarrollados, en los cuales la tributacin sobre las personas constituye la espina dorsal de los ingresos tributarios. Sin embargo no se puede olvidar que en la regin en conjunto los impuestos son pagados por las personas a travs de los impuestos sobre el con-

118

sumo, tal como se indic atrs. En este caso la estructura tributaria de la regin adquiere un
carcter eminentemente regresivo en comparacin con los pases desarrollados, donde los
impuestos son directos.
En cuanto al impuesto que pagan las compaas (sociedades o personas jurdicas) la
base para tributar son las utilidades contables: Ingreso bruto menos costos de explotacin (como los salarios y las materias primas) y los ajustes de capital. El impuesto sobre
las personas naturales grava el ingreso disponible neto, que se deriva deduciendo de las
rentas las exenciones y desgravaciones, y se aplica una escala de tasas para determinar la
obligacin tributaria, restando los crditos impositivos. Las rentas provienen de sueldos,
salarios, ganancias de las actividades empresariales, dividendos, alquileres, intereses,
regalas, etc. (Banco Mundial, p.109ss), (Instituto FMI 1988a).
Las tasas generalmente son crecientes a medida que aumenta el ingreso de las
personas. En algunos pases la escala marginal aumenta muy rpidamente y en otros no. La
tendencia de las reformas en Amrica Latina es la de eliminar dicha progresividad, como
ya se anot. Las escalas altas superiores a 50% se aplicaban (en pasado porque se han desmontado) a pocas personas (las que tienen un ingreso 50 veces superior al PIB percpita).
Hay que tener en cuenta que una tasa alta sobre una base reducida (que se aplica a pocas
personas) no genera ingresos importantes.
En los pases desarrollados el nmero de contribuyentes es elevado y comprende
a la mayora de la poblacin econmicamente activa, mientras que en los pases en desarrollo slo una pequea fraccin de trabajadores paga el impuesto. En Amrica Latina
los asalariados pagan el impuesto a travs de las retenciones que se le hacen directamente
en el momento de recibir su salario. Al ser retenido y no realizar el acto de una decalaracin de renta se pierden los posibles beneficios tributarios. Por otro lado las personas que
tienen altos ingresos y rentas provenientes del capital o de la tenencia de activos pueden
hacer uso de manera extensa de las exenciones, deducciones, desgravaciones, y del maquillaje de los balances financieros para liquidar un menor impuesto a pagar, ya que tienen
acceso a asesores tributarios. En cuanto a las deducciones algunos pases permiten descuentos por pago de vivienda, educacin, salud, y por promover la filantropa. Se queja
el Banco Mundial que la existencia de estos tratamientos preferenciales que existen en
todos los pases de la regin hace que los impuestos que se podran recaudar no se hagan
efectivos, y por razones de simplicidad administrativa y de eficiencia en el recauda recomienda eliminar exenciones y desgravaciones
Estos tratamientos preferenciales abren la posibilidad que se presente el fenmeno
de la elusin, que consiste en la utilizacin excesiva y ms all de los lmites razonables de
mecanismos legales para pagar dejar de pagar impuestos, sin que necesariamente se configure una evasin la cual implica la violacin abierta de las normas legales. La elusin beneficia a quienes pagan altos impuestos, quienes tienen los recursos para pagar asesores tributarios.
Una caracterstica de los pases en desarrollo y en consecuencia en Amrica Latina
es la existencia de un margen de evasin y elusin muy alto. Esto hace que el nivel de progresividad de la tributacin sea menor al previsto en la ley. Sin embargo la evasin adems
se ser un problema del rgimen tributario es tambin consecuencia de la extensin del fenmeno de informalidad que hace que el impuesto sea menos legtimo, como se ampliar

119

ms adelante. Tambin se pierde legitimidad para cobrar impuestos cuando se adelantan

procesos de privatizacin.

ADMINISTRACIN TRIBUTARIA
La administracin tributaria se afecta por las reformas de los sistemas tributarios sealadas atrs, y por las tendencias econmicas globales. Empezando por esto ltimo, se
pueden indicar cuatro factores, sealados por Vsquez (1998), que afectan de manera negativa los recaudos. El primero hace referencia a la globalizacin, que implica transacciones financieras a gran velocidad y en cantidades enormes, que se mueven por circuitos virtuales (gracias a la revolucin en informtica y comunicaciones), no tributan y son
difcilmente detectables. Desbordan las capacidades de control y regulacin de los Estados. Habra que agregar que dichas regulaciones han sido flexibilizadas, precisamente
para permitir la libre circulacin de dichos capitales, entre otras cosas para que puedan
extraer rentas financieras sin tributar. "La volatilidad financiera y la imposibilidad administrativa para controlarla ha hecho que muchos pases desarrollados hayan reducido la
carga tributaria (sobre los capitales financieros) dejando el grueso de los impuestos
(IVA y renta personal) sobre el trabajo" (p.8).
El segundo factor son las reformas orientadas hacia la descentralizacin fiscal, las
cuales trasladan responsabilidades fiscales y tributarias a los gobiernos locales, produciendo un doble efecto; de un lado, mayor presin tributaria por los esfuerzos de los gobiernos locales para recaudar ms recursos, del otro, recortando la recaudacin del gobierno nacional, en algunos casos de manera sensible.
El tercer factor, es la presin de recursos para la seguridad social lo que redunda
en mayor carga tributaria sobre la poblacin, generada por dos factores: De un lado,
por la necesidad de ampliar la cobertura, y del otro, la privatizacin del sistema implica
aumento de las contribuciones.
Finalmente, el cuarto factor, la conformacin de bloques comerciales regionales y
tratados de libre comercio, los cuales suponen una unificacin de los tributos sobre el
comercio exterior, y en etapas ms avanzadas la armonizacin de la poltica fiscal, lo
cual supone la armonizaciones de los regmenes tributarios.
Las reformas sobre el rgimen tributario tambin tienen efectos sobre la administracin tributaria. El principio es que entre ms sencillos sean los regmenes tributarios ms
se facilita la administracin. En la medida en que aparecen sistemas engorrosos, cargados
de tratamientos especiales, exenciones, deducciones, tarifas diferenciales, bienes excluidos,
se hace ms difcil el proceso de liquidacin y control de impuestos, y se facilita el proceso
de evasin y elusin. Como lo sealan Silvani y Baer (1997) "Un buen sistema impositivo
debe tener pocos impuestos, un nmero limitado de tasas de impuestos, limitadas excepciones y una amplia base"56.
Con el objeto de facilitar el proceso de administracin, cuando se presentan sistemas tributarios complejos, se han adoptado diferentes tcnicas, las cuales tambin tienen
sus sesgos que atentan contra la eficiencia del sistema. Ellas son, concentrar la gestin

56

Traduccin Pastor Sierra.

120

tributaria en los grandes contribuyentes, generalizar un sistema de retenciones, establecer

un sistema de autoliquidaciones, y establecer rentas presuntivas.
Sin embargo, estas reformas que desde la dcada de los setenta fueron recomendadas por los organismos financieros internacionales, han mostrado sus limitaciones. De
acuerdo con Shone (1999, pp.18-19) las reformas econmicas que han ocurrido en Amrica
Latina han introducido dificultades en la medida en que el sector servicios y la "economa
no estructurada" (sector informal) han venido ganando participacin en la actividad
econmica. El sector servicios es ms difcil de controlar. Un aspecto importante en este
campo son las ganancias del capital financiero, cuando se asiste a una estructura de instrumentos financieros sumamente compleja, y cuando los movimientos de los flujos de
capital se mueven de manera instantnea por una red de circuitos virtuales, en donde
prcticamente se hace difcil establecer un control de los procesos para efectos de determinar los impuestos que se generan. Este resultado es producto de las mismas reformas que
se le han venido imponiendo a la regin, porque su objetivo central es garantizar la libre
movilidad de los capitales financieros, con el objeto de que puedan extraer rentas de los
pases sin cortapisas. Este es uno de los puntos esenciales de la desregulacin que se introduce con el objeto de flexibilizar los mercados.
Y en este contexto el reto, de acuerdo con Shone, es ampliar la plyade de contribuyentes, poltica que se ha descuidado con la concentracin de los esfuerzos en los
grandes contribuyentes, lo cual a su vez considera atenta contra la equidad horizontal
del sistema (p.20). Y recomienda la inclusin de contribuyentes de los sectores econmicos
en auge, en este caso el sector de los servicios.
A lo anterior hay que aadir, como se dijo atrs, que en aras de la globalizacin se
recomienda gravar menos al capital, de manera que es preciso ampliar la tributacin
sobre los otros factores de produccin: trabajo y tierra. De acuerdo con Shome "los pases
ya son sensibles al hecho de que el capital financiero internacional no se puede gravar con
tasas que no son comparables a nivel internacional" (p.22). Esto significa que los capitales
financieros fluyen hacia donde los impuestos sean menores, y que los pases, para atraer
capitales deben reducir las tasas impositivas que le cobran. Adicional a ello, se considera
como inconveniente la instauracin de impuestos a los movimientos internacionales de
capitales (el llamado impuesto Tobin) porque supuestamente introducira distorsiones a la
corrientes financieras y comerciales, lo que redundara en contra de la eficiencia (p.24).
El hecho de que los sistemas tributarios se han concentrado en los grandes contribuyentes, los cuales constituyen la base gravable de las rentas al capital (nadie a travs de la
renta de su trabajo se convierte en grande contribuyente), y que por otro lado, los impuestos
al capital se estn reduciendo, generan un "aprieto fiscal". La nica alternativa para aumentar los impuestos es ampliar la masa de contribuyentes ms que concentrarse en los
grandes. Tomando los elementos anotados se trata de: 1) aumentar la cantidad de contribuyentes, 2) aumentar la tributacin sobre el trabajo, 3) gravar ms la tierra y la
propiedad inmobiliaria.
En cuanto a lo primero, de un lado se propone reducir el lmite a travs del cual se
determinan las rentas exentas de tal forma que se alcance un mayor nmero de contribuyentes desde abajo (Shone, p.23). Pasar de la autoliquidacin a la verificacin material.
La autoliquidacin supone responsabilidad por parte de las personas, y parece que esas
condiciones se dan menos en los pases en desarrollo (Shone, p.21). En el fondo lo que se
est detectando es el no compromiso de los ciudadanos con las demandas gubernamentales
de tributar, y esto tiene que ver no slo que una parte creciente de la economa est por fue-

121

ra de los circuitos formales (informalizacin), sino que con los procesos de privatizacin la
poblacin no se siente obligada a pagar impuestos a un Estado que renuncia a sus obligaciones al trasladarlas al sector pivado.
El segundo elemento para ampliar la base gravable consiste en ampliar la tributacin sobre rentas del trabajo. De acuerdo con Shone (p.23) el trabajo resiste mayor
carga tributaria dado que la movilidad del factor trabajo es menor que el capital; en el
caso de este ltimo un aumento en la tributacin auyenta la inversin, como ya se seal.
La forma como se ha gravado el trabajo es a travs del mecanismo de retenciones sobre
salarios. La propuesta es que la retencin no sea el mecanismo carcter definitivo del
impuesto, sino como un mecanismo previo de recaudacin, de manera que las personas
no estuvieran exentas de hacer la declaracin tributaria correspondiente.
El tercer elemento consiste en gravar las tierras e inmuebles. Este es el rea en
donde los pases en desarrollo menos tributa, y en el caso de Latinoamrica se ha mantenido en niveles insignificantes.
Sin embargo subsiste el tema del sector informal, para lo cual se propone la implantacin de mtodos de presuncin tributaria. Esto significa que ante la imposibilidad
de poder determinar el monto de las transacciones econmicas del sector informal, dada que su naturaleza es precisamente estar por fuera de los controles legales, se deben presumir sus ingresos. Es una solucin difcil y problemtica, porque puede generar conflictos
mayores de los que se quiere resolver.
Como se desprende de lo anterior, el tema de la administracin tributaria ha despertado una atencin extrema de los organismos financieros internacionales, porque atacar este
problema es uno de los caminos ms importantes para resolver los desequilibrios fiscales,
habida cuenta que el fenmeno de la evasin es un fenmeno marcado en Amrica Latina.
Dichos organismos visualizan la evasin como un problema tcnico, resultado de "las limitadas capacidades institucionales de las administraciones para hacer cumplir la ley"
(BID, p.206). De acuerdo con este enfoque el problema debe ser abordado a travs de la
comparacin entre instrumentos frente a la eficiencia del recaudo.
En este sentido se adoptan dos lneas. De una parte, se propone simplificar el sistema tributario para facilitar el proceso de control y recaudo (Banco Mundial, pp.96-97).
De otra parte, fortalecer las capacidades sancionatorias para que la evasin tenga un costo
significativo, que desestimule esta prctica (Ver Silvani y Baer). Este enfoque parte de la
consideracin que los contribuyentes son agentes racionales que no estaran interesados
en pagar impuestos, a no ser que el costo medido como la magnitud de la sancin y la
probabilidad de ser detectados sea mayor.
Este es un anlisis muy estrecho porque no tiene en cuenta el tema de la legitimidad del Estado. Cuando un Estado es legtimo los contribuyentes pagan impuestos ms all
de la consideracin de los costos. Los pagan porque el Estado al cual contribuyen representa los intereses sociales, lo cual genera un principio de solidaridad. Este principio se mina
con la existencia de un creciente sector informal. La informalidad como tal refleja que la
sociedad realiza actividades econmicas por fuera del marco institucional establecido
ello implica el no pago de impuestos, de manera que dicho marco no refleja el mundo
social y econmico existente. Hasta dnde un informal que es perseguido por el Estado
por estar fuera de la ley considera que es legtimo tributar para financiar al perseguidor?.

& CONCLUSIONES
122

El principio fundamentalista es el mercado. Al mercado se lo presenta como el mecanismo asignador por excelencia, y el Estado debe someterse a sus mandatos. Quienes
critican el exceso de intervencionismo estatal sealan que (1) crea privilegios que son aprovechados en su propio beneficio por los grupos que logran acceso a los aparatos de poder,
(2) conduce a una administracin ineficiente de las entidades pblicas donde se consumen
recursos en decisiones incorrectas y en favores clientelistas, y (3) se establecen controles
excesivos que estimulan la corrupcin. Con estas crticas se justific el desmonte del intervencionismo estatal en las ltimas dcadas del siglo XX, precisamente reivindicando que
eran las crticas que la izquierda le haca al Estado en los aos sesenta y setenta. De manera
que cuando la izquierda por reaccin pas a defender el intervencionismo estatal apareci
defendiendo lo que haca pocas dcadas condenaba.
Es un error plantear la discusin como un dilema entre Estado y mercado, porque
hace aparecer como defensores del viejo orden a quienes se oponen a las reformas dirigidas
a desmontar los beneficios sociales garantizados a travs del Estado. Esto ha deslegitimado
las movilizaciones sociales contra las privatizaciones, contra el recorte de los subsidios
pblicos, contra las reformas laborales que arrebatan derechos conquistados por los trabajadores, contra el desmonte del crdito de fomento, contra el aumento de los impuestos, contra la usura de un sistema financiero que ha sido desregulado con el argumento de permitir
la competencia del mercado. Vistas as las cosas, la restitucin de todos los derechos que
reclaman los movimientos sociales aparentemente significara volver al viejo Estado cepalino, el que entr en crisis con la moratoria de la deuda externa de comienzos de los ochentas, el que se desmont con la apertura econmica. Significara retroceder el reloj de la historia.
De manera que antes que defender el intervencionismo de Estado porque s, ms
bien hay que preguntarse qu intereses estn representados dentro del Estado en la actualidad. Lo que se ha evidenciado durante las reformas y conflictos sociales que se han presentado en las ltimas dcadas, es que en el Estado est muy bien representado el capital financiero especulativo. El ascenso de dicho capital como poder econmico y poltico va a la
par con la disminucin de la soberana econmica y poltica por parte de los Estados nacionales. Este ascenso se materializa a travs de una serie de reformas institucionales que se
promueven con un discurso aparentemente tecnocrtico que tiene por objeto esconder la
naturaleza poltica del proceso, al pretender presentar las reformas como un asunto tcnico.
Tales reformas conducen a un cambio en la regulacin pblicoestatal, cambio que afecta
el rgimen fiscal, el arreglo institucional y las polticas pblicas. Tales reformas promueven
un debilitamiento de los Estados Nacionales a travs de: (1) Erosionar su control sobre la
emisin monetaria, (2) fortalecer los poderes locales, y (3) privatizar una parte de sus funciones.
En cuanto a la soberana monetaria, esta se pierde con la institucin de la Banca
Central Independiente, a lo cual se hizo referencia en el captulo de Presupuesto. Los gobiernos, al no tener acceso a los recursos de la emisin monetaria, deben endeudarse en los
mercados financieros privados, y ello le da a los acreedores un poder poltico a travs de las
condiciones que le imponen al gobierno para acceder a los recursos. Los acreedores de la
deuda pblica exigen aumentos de impuestos y recortes de los gastos para garantizar el cobro de las acreencias. Tambin se exige pasar a la intermediacin financiera la provisin de
los bienes sociales, los cuales tradicionalmente han sido provistos por el Estado. La princi-

123

pal reforma es la privatizacin de la Seguridad Social a travs de regmenes pensionales

basados en la capitalizacin individual (Fondos Privados de Pensiones) y los seguros privados de salud. Los Fondos de Pensiones se convierten en el principal inversionista en ttulos
financieros, y en particular, el principal comprador privado de los bonos de deuda pblica,
como es el caso de los Fondos estadounidenses. En el caso de los latinoamericanos, los
Fondos son los principales compradores de deuda pblica emitida por el gobierno del pas
donde reside el Fondo. Los aseguradores de salud tambin se constituyen en un importante
intermediario financiero.
El gobierno se endeuda a travs de la emisin de bonos de deuda pblica, que se
convierten en el principal activo de los mercados de capital por su supuesto57 bajo riesgo.
Los mercados financieros poseedores de la deuda pblica, permanecen muy atentos al manejo fiscal de los pases, porque de ello depende en gran parte sus rentas. Imponen la disciplina fiscal, no slo para garantizar el pago de la deuda pblica, sino que adems el ajuste
fiscal se inscribe en una poltica para debilitar la demanda interna y aumentar de esta forma
el excedente exportable y con ello las divisas para pagar las rentas financieras, lo que implica eliminar todos los subsidios que se dirigen hacia el sector privado, aumentar los cargos que recaen sobre el consumo, tal como el IVA (a lo que se suma flexibilizacin del
rgimen salarial para debilitar los ingresos del trabajo). Se trata de buscar un supervit en la
cuenta comercial, va contraccin de la demanda interna, para generar las divisas para el
pago de las rentas financieras, lo cual trae un efecto depresivo sobre la economa. A los
mercados financieros se les asigna la funcin de vigilancia de la poltica econmica. Se
establece as un compromiso entre la poltica y la finanza. Sin embargo, dado que el Estado
es el deudor y los mercados financieros los acreedores, esto lleva implcito una subordinacin de las autoridades gubernamentales a los dictados de los mercados financieros. Y estos
mercados, al ser los poseedores de activos financieros, se vuelven los guardianes de las
polticas antiinflacionarias (Lordon 1997, 122-124) (Salama 2001).
Estas polticas son favorecedoras de los poseedores de ttulos financieros, de un lado, porque disminuir la inflacin significa por definicin aumento en el valor real de los
activos financieros con sus correspondientes rentas financieras, y del otro, porque las polticas antiinflacionarias por lo general generan tipos de inters reales elevados. Las polticas
antiinflacionarias contienen una combinacin de reduccin de la demanda agregada, para
por esta va bajar la inflacin, con una apertura de los mercados financieros con el objeto de
facilitar la obtencin de rentas financieras. Estas polticas deprimen la inversin productiva
y el crdito destinado a financiar la economa real e imponen reducciones salariales (Torres,
315-317). De acuerdo con Thret (1992) se crea un rgimen "liberalrentista", que tambin
predomin en siglo XIX, en el cual se desarrolla un compromiso entre los financiadores del
Estado (rentistas), que slo aceptan financiar la deuda pblica a cambio de un compromiso
de estabilidad macroeconmica. Este tipo de polticas ha sido llamado desinflacin competitiva (dsinflation comptitive). La proclamacin de la lucha contra la inflacin como objetivo central de la poltica econmica y la satanizacin del financiamiento monetario del
dficit pblico conllevan a un crecimiento de los prstamos originados en el sistema financiero privado hacia el sector pblico, para sustituir los recursos de emisin monetaria que
se le niegan. Al privilegiar el financiamiento no monetario del Estado se necesita crear
mercados financieros profundos y lquidos que permitan la negociabilidad y la liquidez de
57

Supuesto porque en el caso de las economas emergentes cuando estas caen en crisis financieras sus bonos
gubernamentales se deprecian como fue el caso de Argentina en los comienzos del siglo XXI.

124

los ttulos de deuda pblica, de tal forma que puedan negociarse en las mejores condiciones
de reversibilidad para los inversionistas
Pero la llamada profundizacin financiera se ha traducido en que las economas latinoamericanas estn sujetas a la volatilidad financiera causada por los movimientos de los
capitales financieros privados. Tales movimientos no slo se facilitan con el desmonte de
los controles a los movimientos de capitales sino tambin con el desmonte de los controles
de cambio, de tal manera que el mercado de divisas se hace a travs de los circuitos financieros privados. Se producen burbujas especulativas, que ya han sido tratadas por la literatura econmica, como ha sido el caso de la crisis de finales del siglo XX. Sin embargo en el
momento de la crisis se acusa al dficit fiscal como causante de la misma, cuando el dficit
fiscal debe ser considerado como una consecuencia. Normalmente las crisis econmicas se
presentan de forma simultnea con dficits fiscales porque los ingresos del Estado caen,
como resultado de la desaceleracin econmica que deteriora las bases tributarias, y por
otro lado aumenta la presin por gasto pblico debido, entre otras cosas, a las mayores demandas sociales y a la necesidad de rescatar entidades pblicas y privadas afectadas por las
crisis. Dado que el fenmeno de la crisis econmica y fiscal es simultneo, es fcil acusar al
dficit como el causante de la crisis, pero hay que preguntarse si la causalidad es al revs:
de lo financiero hacia lo fiscal. Al acusar al Dficit fiscal se enfatiza en los ajustes fiscales
como un medio para lograr los equilibrios financieros perdidos (e inalcanzables), descargando los costos del ajuste sobre la poblacin a travs de mayores impuestos y menores
gastos pblicos.
Todo el aparato ideolgico dominante impone la idea que la responsabilidad estriba
en el desajuste fiscal. Y sobre este diagnstico se disean programas de ajuste fiscal que se
orientan a crear un excedente en la balanza comercial que permita generar las divisas para
hacer las trasferencias financieras principalmente va pago de intereses, rendimientos financieros y remeza de utilidades, adems del pago de la deuda. Como bien lo remarca Salama
(1996, 232-234) dicho supervit comercial est en manos del sector privado quien es el que
recibe los ingresos de las exportaciones (con excepcin de los pases exportadores de materias primas producidas por empresas estatales, como es el caso del petrleo) mientras que la
mayor parte de la transferencia financiera est en cabeza del Gobierno Nacional quien es el
que carga con la mayor parte de la deuda externa. En el caso del ajuste macroeconmico de
la regin en la dcada de los 80s, el gobierno se vio forzado a colocar bonos para captar el
supervit privado, absorbiendo de esta manera gran parte del ahorro nacional generando el
efecto del crowding out (absorcin del ahorro que debera estar disponible para financiar la
inversin del sector privado). En razn que la rentabilidad de los bonos de deuda pblica
estaba ligada directa o indirectamente a la devaluacin, y como se estimul la devaluacin
como mecanismo para lograr el supervit comercial, el costo fiscal de los bonos se acrecent, los cuales al final no pudieron ser pagados por el gobierno y debi acudirse a los recursos del Banco Central, que a la postre termin haciendo emisin monetaria para comprar
los bonos. Este fue uno de los mecanismos que desat la hiperinflacin en los pases latinoamericanos en los 80s (Giraldo 1999).
Para aquellos que defienden la neutralidad de los mercados, y con ello pretenden
sealar que los mercados financieros no son responsables de las crisis en el contexto de un
marco de libre circulacin de capital y de eliminacin de las restricciones financieras, sera
bueno recomendarles que analizaran la crisis argentina de comienzos de siglo para validar
esta afirmacin. Por ejemplo, el famoso comportamiento "manada" de los inversionistas
financieros, que se precipitan en masa hacia (o huyen de) un destino de manera atropellada

125

al menor indicio, incluso al simple rumor, es un reflejo de las imperfecciones del mercado
financiero (Marques-Pereira, 34-38); comportamiento "manada" que ha arrastrado a la crisis a muchos pases y empresas, y que ha enriquecido a unos pocos a costa de dejar a muchos arruinados en el camino. Esto sirve para sealar que cada vez el capital financiero acta de manera ms autnoma a las necesidades de financiamiento de la economa real.
Atrs se indic la opinin de Volcker, Hills y Soros que trasladar la solucin de la
crisis al ajuste fiscal entraa un "riesgo moral". Esta opinin expresada por quienes han
sido voceros del sistema financiero internacional, ratifica el punto de vista que concentrar
los ajustes econmicos en lo fiscal es una cuestin poltica, y no solamente un punto de
vista acadmico. Por esta razn los organismos financieros multilaterales, las firmas calificadoras de riesgo, los analistas de la banca, y los voceros de la economa convencional enfatizan en el diagnstico que el origen de los desequilibrios macroeconmicos proviene de
los desequilibros fiscales. Este es el supuesto que existe del llamado Consenso de Washington.
Regresando a lo dicho al comienzo, acerca de la dicotoma entre Estado y mercado,
se debe sealar que si la lgica especulativa del capital financiero es el factor determinante
de las crisis, entonces el dilema vlido est entre lo especulativo y lo productivo. Quienes
se oponen al modelo especulativo, deben reclamar un tipo de Estado y uno de mercado que
se oriente al apoyo de lo productivo, al desarrollo de las fuerzas materiales de la sociedad.

PBLICO PRIVADO
Un elemento importante que surge del trabajo es la reconceptualizacin de lo pblico y lo privado. La provisin estatal de bienes sociales y de construccin de infraestructura
bsica ha sido tradicionalmente considerada como es un asunto pblico, sobre el principio
que pblico y estatal eran conceptos equivalentes. Pero existe otra caracterstica implcita
en el concepto pblico que no se pierde con la privatizacin: es un asunto que interesa a la
opinin pblica58 la cual se hace preguntas polticas al respecto.
Cuando se privatiza la provisin de bienes pblicos se supone que pierden su carcter pblico al perder su carcter estatal. Si bien supuestamente59 pierden el carcter estatal,
tales bienes no pierden su naturaleza pblica al ser objeto del escrutinio pblico. Por ejemplo, a pesar que se privatice la salud la opinin pblica no pasa desapercibida cuando la
gente se muere por falta de atencin, lo mismo pasa con la imposibilidad de acceso de los
pobres a educacin o servicios pblicos domiciliarios en escenarios de privatizacin.
Se pretende negar la naturaleza pblica de lo que se privatiza para evadir el debate
poltico porque supuestamente la administracin de lo privatizado sera un asunto tcnico
que se mueve bajo las reglas del mercado, aunque, y esta es la paradoja, cuando se defiende
la privatizacin se reivindica que lo pblico puede ser provisto por agentes privados. Aparece entonces la categora pblico-privado al lado de lo pblico-estatal. Esto crea una nueva
dimensin acerca de los temas relacionados con las finanzas y la administracin pblicas.

58

El tema de la opinin pblica ha sido desarrollado por Habermas.

Estara por discutir hasta dnde llega el concepto de Estado cuando agentes privados manejan las pensiones, la
salud y la moneda. No se vuelven Estado hasta cierto punto?.
59

126

Deben trascender hacia lo pblico-privado?. Este tema no se desarrolla aqu, pero se les
deja esta inquietud a nuestros amables lectores.

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