Etica Corrupcion

tica, Transparencia y
Lucha contra la
Corrupcin
en la Administracin
Pblica
tica, Transparencia y
Lucha contra la
Corrupcin
en la Administracin Pblica
MANUAL PARA EL EJERCICIO DE LA FUNCIN

PBLICA
GOBIERNO DE LA REPBLICA ARGENTINA
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Proyecto ARG/05/013 Fortalecimiento institucional de la Oficina
Anticorrupcin Componente: Sistema de Capacitacin a Distancia
en tica Pblica SICEP
Con el apoyo de la Embajada Britnica en Buenos Aires (Global
Opportunities Fund)
OFICINA ANTICORRUPCIN
Dr. Julio Fernando Vitobello.

Fiscal de Control Administrativo. Director Nacional del Proyecto
ARG/05/013.
Dra. Claudia A. Sosa
Directora de Investigaciones
Lic. Gerardo Matas Serrano.
Director de Planificacin de Polticas de Transparencia.
Dr. Nstor Baragli.
Subdirector de Planificacin de Polticas de
Transparencia. Coordinador del Proyecto
ARG/05/013.
Ing. Nicols Gmez.
Coordinador de Sistemas preventivos. Coordinador del
Componente: Sistema de Capacitacin a Distancia en tica
Pblica - SICEP del Proyecto ARG/05/013.
CRDITOS EDITORIALES
Desarrollo de contenidos: Dr. Nstor Baragli, Dr. Leopoldo

Giupponi, Ing. Nicols Gmez, Dra. Lorena Caro.
Comunicacin educativa y redaccin: Lic. Alejandra
Bello
Diseo grfico: Dg. Sergio Massun
Ilustracin: Mara Jess Alvarez
Edicin: Ing. Nicols Gmez y Lic. Alejandra Bello

Produccin Editorial: Lic. Alejandra Bello y Eric Winer
ndice
Introduccin................................................................. 9
Captulo 1: Definiciones sobre tica, Transparencia y Corrupcin
.................................................................................. 13
Introduccin................................................................................... 13
Qu se entiende por tica?........................................................... 13
Qu se entiende por transparencia?............................................. 17
Qu se entiende por corrupcin?.................................................. 19
La corrupcin como fenmeno complejo....................................20
Los distintos escenarios de corrupcin.......................................21
La frmula de la corrupcin........................................................ 23
Captulo 2: La lucha contra la corrupcin en el escenario
internacional..............................................................29
Introduccin................................................................................... 29
Hitos histricos en la lucha contra la corrupcin............................ 30
Instrumentos internacionales que promueven polticas de transparencia
................................................................................................... 33
Captulo 3: Mecanismos de prevencin de la corrupcin y
promocin de la transparencia.................................... 43
Introduccin................................................................................... 43
El impacto poltico y social de la corrupcin..............................43
Corrupcin y transparencia: soluciones desde una mirada compleja
Polticas y prcticas en la prevencin de la corrupcin..............46
Conflicto de intereses..................................................................... 48
Declaraciones juradas patrimoniales de funcionarios pblicos..51
Mecanismos de transparencia en los procesos de compras y
contrataciones pblicas.............................................................. 55
Condiciones para compras y contrataciones pblicas consideradas
transparentes. 56 Cdigos de tica............................................63
Participacin de la sociedad civil................................................ 65
Acceso a la informacin.................................................................. 73
Organismos de Control Superior.................................................77
Captulo 4: Aspectos penales de la corrupcin..............87
Introduccin................................................................................... 87
Tipos penales relacionados con la corrupcin............................88
Otros tipos penales relacionados con la corrupcin...................95
Cuestiones procesales en la investigacin de casos de corrupcin
Consideraciones finales............................................. 103
Introduccin................................................................................. 103
Algunas consideraciones a tener en cuenta.............................103
Bibliografa............................................................... 105
45
99
Si todo fuera tan simple! Si slo hubiera personas

malvadas que, de algn modo, cometen insidiosamente
malas acciones y basta con separarlas de las dems y
destruirlas. Pero la lnea que divide el bien y el mal
atraviesa el corazn de todo ser humano. Y quin est
dispuesto a
destruir una parte de su propio corazn?
Alexander Solzhenitsyn
Introduccin
La lucha contra la corrupcin se ha instalado como tema destacado

en la agenda pblica internacional desde los aos 90 y, como
consecuencia, se ha impulsado en todo el mundo el diseo y
promocin de diversas polticas y estndares comunes en materia
de transparencia, controles y rendicin de cuentas de los poderes
del Es- tado. Sin embargo, la existencia de estas normas no ha
asegurado por s misma su efectivo cumplimiento. De hecho, su
xito est relacionado con la eficiencia de las burocracias estatales
y de los sistemas judiciales y, fundamentalmente, con factores de
ndole cultural que privilegian el respeto de la ley.
Latinoamrica, como regin, no posee una larga tradicin
sustentada en estos principios. Por esta razn, es necesario
trabajar arduamente para para lograr una masa crtica que permita,
en el mediano plazo, reemplazar este ambiente de anomia por uno
que garantice el pleno cumplimiento de la ley.
El primer paso para la observancia de las normas es que sean conocidas por la ciudadana y por aquellos
Los organismos pblicos existen para cumplir funciones al

servicio de los ciudadanos. El respeto por esa tarea, implica el
ejercicio de un orden legal y tico. Las personas que nos
desempeamos en las organizaciones gubernamentales,
represen- tamos al Estado ms all de las intenciones o
voluntades particulares. La dinmica de las instituciones y la
opinin que de ellas se tenga estar influenciada por la conducta de quienes las integramos.
Teniendo en cuenta estas premisas, se consider fundamental
iniciar la informacin y capacitacin de los agentes y
funcionarios del Estado para un uso efectivo de las
herramientas,
polticas
y
normas
vigentes
para
el
fortalecimiento de la transparencia y la lucha contra la
corrupcin, incluyendo los cdigos de tica de los organismos a
los cules pertenecen.
Nos interesa promover la toma de conciencia sobre la
responsabilidad que cada uno tiene en la prevencin de la
corrupcin y en la construccin de una sociedad ms justa. Es
as como la Oficina Anticorrupcin se propuso desarrollar esta
publicacin dirigida a funcionarios de la Administracin Pblica
Nacional para la difusin de las polticas, instrumentos y
herramientas sobre estos temas.
A travs de este manual se espera:

Presentar la mirada sistmica sobre la corrupcin y abordar de
manera integral los temas referidos a la tica pblica,
transparencia y lucha contra la corrupcin.
PRESENTACIN
Informar sobre las principales herramientas, prcticas y

mecanismos de prevencin de la corrupcin y
fortalecimiento de la transparencia.
Desarrollar una mirada compleja sobre las posibles soluciones a
situaciones de
desvo, intergrando polticas y prcticas punitivas y
preventivas.
El propsito general de este material es contribuir a la difusin y al
fortalecimiento de la transparencia en la Administracin Pblica.
Esperamos que esta informacin contribuya al desempeo de su
trabajo.
CAPTULO 1
Definiciones
sobre tica,
transparencia
y corrupcin
Captulo 1: Definiciones sobre tica,

Transparencia y Corrupcin
Introduccin
Para comprender el desarrollo de las polticas de transparencia
como una estrategia de prevencin de la corrupcin, es necesario
desarrollar una mirada compleja y sistmica que contemple los
diferentes conceptos, aspectos, escenarios y factores que
intervienen en esta problemtica.
En este sentido, dedicaremos este captulo a explorar definiciones
generales y trminos relacionados a los conceptos de tica,
polticas de transparencia y corrupcin, a la vez que se presenta
una perspectiva sistmica para su abordaje.
Los propsitos de este captulo son:
Presentar las definiciones de tica, transparencia y corrupcin.
Establecer la diferencia entre corrupcin marginal y
corrupcin sistmica.
Describir diferentes contextos de corrupcin y sealar los
factores que influyen en las prcticas corruptas.
Qu se entiende por tica?

Desde hace ms de 2.500 aos, la tica ha sido uno de los
temas fundamentales de la Filosofa Occidental. Las palabras
tica y moral suelen ser usadas como sinnimos. Sin embargo,
sus significados son diferentes.
La moral se refiere a pautas, valores y normas de grupos, comunidades, sociedades y culturas determin
La tica estudia los fundamentos y explicaciones que las diferentes culturas y comunidades se han dado
Al considerar los puntos en comn es posible identificar ideas,

normas, valores y derechos humanos defendidos en todas las
culturas, entre otros, el derecho a la identidad, a la vida, a la
educacin y a la justicia. Si bien existen diferentes perspectivas
CAPTULO 1: DEFINICIONES SOBRE TICA, TRANSPARENCIA Y
CORRUPCIN
1
3
sobre la tica, en este manual se trabajar desde la concepcin que

articula tica con derechos humanos.
1
4
TICA, TRANSPARENCIA Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN EN LA

ADMINISTRACIN PBLICA
La tica tiende a lo universal en sus juicios. Los derechos

humanos tambin tienden a la universalidad y establecen el
horizonte tico de las acciones. Es importante tener en cuenta
que la universalidad se refiere a una tendencia y no al logro de
lo universal como un absoluto permanente e inmutable.
La tica presenta un aspecto prescriptivo, a partir del cual
brinda indicaciones y sugerencias para mejorar la convivencia
entre los hombres y la calidad de los sistemas morales.
Para vivir en sociedad son necesarias reglas de comportamiento
de las cuales podemos ser ms o menos concientes. Estas
reglas, que se desprenden de las prescripciones ticas, dan un
sentido a la existencia y sirven de gua en las acciones, las elecciones, la ejecucin de unos actos y la abstencin de otros.
LA ACTIVIDAD TICA: NIVEL MORAL Y NIVEL TICO
La actividad tica implica acciones que tienden a lo universal y

tiene dos niveles: el moral y el tico.
El nivel moral comprende el campo de las normas que cada
uno sigue personalmente y son asumidas por los distintos
grupos sociales. Las normas morales regulan la conducta y
justifican las acciones en los mbitos donde tienen vigencia.
Tambin forman un cdigo explcito o implcito, que debe ser
respetado para pertenecer a un grupo. El nivel moral no implica
necesariamente que los integrantes de un grupo piensen en las
normas que obedecen.
El nivel tico observa y analiza esas normas morales,
preguntndose por las consecuencias que tendra su aplicacin
universal en un contexto mayor, en funcin del bien comn. En
este caso, pensar en el bien comn implica analizar las
consecuencias que tendran para las relaciones entre las
personas, las normas que uno obede- ce o las conductas y
comportamientos que un grupo determinado elige seguir.
Pensar desde lo universal, implica atender los contextos ms
amplios que engloban a los grupos. En este sentido, se tienen en
cuenta los valores compartidos por encima de los de un grupo,
ms all de las convicciones o conveniencias circunstancia- les,
por muy lgicas que stas parezcan. Muchas veces lo que las
normas grupales justifican (moral) no es sostenible desde el
bien comn.
Esta misma relacin se busca en los cdigos de tica de las

organizaciones, en donde se trata de articular las prcticas de
la institucin con reglas universales.
El nivel tico requiere que cada persona:
Realice una actividad crtica reflexionando sobre las normas
que rigen al grupo del que forma parte.
Tenga voluntad de decisin.
Tenga capacidad y voluntad de accin.
El nivel moral funciona como nivel bsico y es necesario para

que las personas obe- dezcan reglas de comportamiento en
sociedad y en cada grupo. Pero esto no es suficiente; tambin
se necesita del nivel tico, que reflexiona sobre las normas reguladoras de grupos o sociedades y decide si se las sigue o no,
segn su contribucin al bien comn.
De los principios ticos surge la posibilidad de una actividad
tica, ejercida en cada uno de los mbitos de accin de la
persona.
DILEMA TICO Y RESPONSABILIDAD
Uno de los pilares sobre los que se apoya la tica est

constituido por el sistema de valores, reflejado en los criterios
que se adoptan y las normas que se respetan en la toma de
decisiones. Desde el nivel moral, los sistemas de valores son
producidos y modificados por la cultura y por los grupos
humanos. La actividad tica compara los valores personales y
grupales con aquellos valores tendientes al bien comn.
De manera conciente o inconciente, todos somos portadores de un
sistema de valores que sustenta nuestras acciones. Convivimos
con pensamientos, deseos y acciones que pueden entrar en
conflicto con el sistema de valores y con las reglas que respetamos
y, en ocasiones, que apoyan aquello que juzgamos incorrecto o
malo. Frente a estas situaciones suele aparecer un sentimiento de
incomodidad interna.
Una situacin se percibe como incmoda y conflictiva cuando
implica un tironeo de valores. En este caso, se detiene el
desarrollo de las actividades habituales y se ex- perimenta un
estado de indecisin ms o menos prolongado. Esto sucede
porque ciertas normas funcionan de modo autnomo en nuestro
interior, la cual se deno- mina autonoma moral.
La autonoma moral es la posibilidad de asumir como propias
normas colectivas de comportamiento, aun cuando limiten la
propia libertad, porque se est privilegian- do la pertenencia a
un grupo y cierta forma de convivencia. Establece una base para
lograr la actividad tica porque permite obedecer reglas, pero
no es suficiente por s misma para alcanzar el nivel de actividad
tica.
El conflicto tico generalmente se presenta en forma de
dilema a partir de una situacin en un marco determinado
grupo, institucin, sociedad en donde apa- recen dos
valoraciones y posibilidades de accin equivalentes y opuestas.
Por ejemplo, elegir una determinada accin puede traer

beneficios y riesgos. Si se elige una accin contraria, tambin se
ganar y se perder algo.
Frente a un dilema, en principio, se reacciona de maneras
alejadas de la tica, por ejemplo, sintiendo culpa. La culpa es
una reaccin moralmente normal, definida como la conciencia
de obrar mal o de no hacer lo correcto y toma la forma de impotencia o de deuda impaga. Por s misma, es ineficaz para
resolver problemas ticos porque se elude la responsabilidad
sobre los propios actos, usando mtodos de
justificacin moral para disminuirla como el traslado de la culpa a

otros, la rigidez o dogmatismo irreflexivo (por ejemplo, no admitir el
cuestionamiento a ciertas creen- cias), la permisividad total y la
evitacin de los temas.
Cuando el nivel moral ha llegado a su lmite, los recursos para
disminuir el sentimiento de incomodidad no son suficientes: el
conjunto de justificaciones morales del grupo ya no produce
tranquilidad. En este sentido, el dilema indica el momen- to en
el que el nivel moral ya no ayuda a aplacar las inquietudes que
surgen frente a determinadas situaciones conflictivas.
Para hallar una solucin ser necesario analizar la situacin desde
el nivel de actividad tica. Este anlisis que implica pensar,
valorar, decidir y realizar una accin permite esclarecer el
conjunto de normas morales del grupo en el cual se encuentra
inmerso quien debe decidir y las diferentes alternativas de solucin
teniendo en cuenta el bien comn.
Para pensar el conflicto o dilema, es necesario tomar distancia
de la situacin y observar qu hay alrededor de este conflicto.
Esto implica observar y analizar el contexto que engloba los
acuerdos, normas y supuestos que integran el sistema al que se
pertenece. En el momento en que se realiza este anlisis surge
la responsabilidad personal, el hacerse cargo de los propios
actos, de sus consecuencias y decidir algu- na accin acorde a la
tica y no al nivel moral.
Responsabilidad es la capacidad para dar cuenta, ante s mismo y ante los dems, de los propios actos y
Asumir la propia responsabilidad exige observar la situacin con

realismo, reconocer aquellos comportamientos propios que es
necesario redirigir e identificar las conductas desviadas en
nuestro grupo de pertenencia (trabajo, familia, amigos, comunidad, etc.). Esto nos permitir elegir con quines aliarnos,
con quines formar un nosotros que promueva un proceder
ticamente correcto.
La responsabilidad es recproca en tanto implica un
reconocimiento
entre
personas
que
se
consideran
comprometidas con ciertas leyes. No slo es fundamental en las
relaciones ms personales, sino que sostiene la cohesin de
vinculaciones autnti- cas en los mbitos de trabajo. Esos lazos
forman un sentimiento de nosotros, en donde un sujeto puede
encontrar con quin defender la mejor lnea de conducta.
La actividad tica apela a asumir la responsabilidad personal. La

responsabilidad se diferencia de la culpa, en tanto exige
hacernos cargo de nuestras elecciones y comportamientos
para poder dar cuenta de nuestros actos. Tambin es importante
reconocer la responsabilidad de nuestros colaboradores y
colegas por sus actos en cualquier actividad que realicemos. A
partir de este reconocimiento es posible pensar qu acciones
estn a nuestro alcance, para iniciar un camino que conduzca a
un comportamiento tico en nuestros contextos laborales.
Una posibilidad es comenzar analizando con quines formamos un

nosotros dentro de la Organizacin para apoyarnos y compartir
la promocin de conductas ticas y transparentes dentro de
nuestros mbitos de desempeo.
Qu se entiende por transparencia?

El significado literal de la palabra transparencia remite a un cuerpo
que permite ver los objetos o deja pasar la luz a travs de l. Este
mismo significado es el que se utiliza para el concepto de polticas
de transparencia haciendo referencia a su sentido metafrico: la
transparencia permite ver lo que hay del otro lado. En el mbito poltico, la transparencia es lo contrario a la corrupcin que, por su
propia ndole, slo puede darse de manera oculta.
En la construccin del concepto polticas de transparencia es
necesario establecer relaciones y hacer referencia a otros trminos,
por ejemplo: gobernabilidad y rendicin de cuentas.
La Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) define
gobernabilidad como el ejercicio de la autoridad econmica,
poltica y administrativa para manejar los asuntos de un pas a
todos los niveles. Esto abarca los mecanismos, procesos e
instituciones a travs de los cuales los ciudadanos pueden aclarar
y expresar sus intereses, ejercer sus derechos legales, cumplir
con sus obligaciones y mediar en sus diferencias1.
Por su parte, el Instituto del Banco Mundial considera la
gobernabilidad como las tradiciones, procesos e instituciones por
medio de las cuales, para el bien comn, se ejerce la autoridad en
un pas.
La gobernabilidad incluye diferentes componentes: el proceso
para la seleccin, monitoreo y reemplazo de la autoridad y el
respeto de los ciudadanos y del Esta- do por las instituciones
que gobiernan las interacciones econmicas y sociales entre
ellos (rgimen de derecho, control de la corrupcin, etc.)2.
El otro
concepto
relacionado
es la palabra
inglesa
accountability. Su traduccin habitual al espaol es
rendicin de cuentas o el neologismo respondabilidad3. El
1. En GONZLEZ DE ASS, M. Curso de Empoderamiento Comunitario e Inclusin

Social, dictado por el Instituto del Banco Mundial del 29 de octubre al 26 de
noviembre de 2002. Mdulo 4:
Participacin
Ciudadana
en Gobernabilidad
Nacional.
Tema:
Gobernabilidad
para
un
Desarrollo
Humano
Sostenible:
documento de polticas del PNUD.

2. GONZLEZ DE ASS, M. Ob. cit.
3. La respondabilidad, implcita en todo acto pblico, se refiere a la obligacin del
funcionario electo de rendir cuentas y de responsabilizarse de los resultados de
su accin y gestin. Esto significa que no puede actuar en el anonimato ni
escudarse
en
la
inmunidad.
(Idea
tomada
de
ANDRADE
SALMN,
L.
Responsabilidad y democracia. Artculo publicado en La Prensa, de La Paz,

Bolivia. Mayo de 1999.
alcance del trmino implica la responsabilidad fiduciaria de cumplir

con las labores especificadas y de rendir cuentas en forma precisa y
oportuna4.
Fiduciaria viene del latn fiduciarus y significa:
1. Que depende del crdito y la confianza que merezca.
2. Dicho de un negocio o de un contrato basado principalmente
en la confianza entre las partes.
3. Persona que acta en inters de otra sin hacerlo pblico.
Teniendo en cuenta los trminos analizados, la expresin polticas de transparencia puede ser entendid
Segn esta definicin, las polticas de transparencia procuran

brindar al pblico la mayor cantidad de informacin existente sobre:
programas, proyectos, procesos de toma de decisiones, costos,
presupuestos, recursos humanos y materiales, procedimientos
internos y resultados obtenidos. A la vez, facilitan los medios para
la verificacin, evaluacin y seguimiento de dicha informacin.
POLTICAS DE TRANSPARENCIA
Brindan informacin existente y proveen mecanismos para la verificacin, evaluacin y seguimiento
Programas y proyectos
Costos y presupuestos
Procesos de tomas
Recursos
de decisiones
humanosProcedimientos
y materiales Resultados
internos
obtenidos
El desarrollo de polticas de transparencia eficientes, implica

establecer una relacin entre los poderes del Estado, la sociedad
civil y el sector privado, basado en la par-
4. TRANSPARENCIA
INTERNACIONAL
LATINOAMRICA
EL
CARIBE
TANSPARENCY INTERNATIONAL. La Hora de la Transparencia en Amrica

Latina El Manual de Anticorrupcin en la Funcin Pblica. Berln, Alemania,
1996 / Qui- to, Ecuador, 1996 / Konrad Adenauer Stiftung, A.C. CIEDLA,
Alemania, 1997 / Ediciones Granica SA y Centro Interdis- ciplinario de
Estudios sobre el Desarrollo Latinoamericano CIEDLA, Buenos Aires,

1998, pg 27.
5. Los textos anteriores y esta definicin han sido tomados y editados de
BARAGLI, N. Polticas pblicas de transparencia. Publicado en Derecho
Comparado de la Informacin, Mxico D.F., Universidad Nacional Autnoma
de Mxico UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas. Nmero 5, Enero
Junio 2005, pgs. 21 a 42.
ticipacin, la comunicacin, la deliberacin, la interaccin, la

supervisin y el control de todos los actores.
En un sentido ms complejo, las polticas de transparencia
implican el diseo, implementacin, coordinacin y evaluacin
de determinadas polticas pblicas que garanticen el
cumplimiento de los requisitos de publicidad de los actos de
gobierno, como base fundamental del sistema democrtico.
Tambin es frecuente utilizar la expresin polticas pblicas de
transparencia en un sentido amplio, para referir a las polticas de
prevencin de la corrupcin en un determinado mbito social o
poltico.
Qu se entiende por corrupcin?

As como transparencia es una palabra que genera rpidamente
adhesin, la palabra corrupcin, hasta hace poco tiempo, era
considerada un tab en mbitos polticos y profesionales. Rara vez
apareca en los peridicos y casi nunca la mencionaban los
economistas. A su vez, las ciencias sociales ya haban comenzado a
manifestar un particular inters sobre este tema.
El diccionario de la Real Academia Espaola propone una
definicin amplia del trmino corrupcin:
1. Accin y efecto de corromper.
2. Alteracin o vicio en un libro o escrito.
3. Vicio o abuso introducido en las cosas no materiales. Por
ejemplo: corrupcin de costumbres, de voces.
4. En las organizaciones, especialmente en las pblicas,
prctica consistente en la utilizacin de las funciones y
medios de aquellas en provecho econmico o de otra ndole,
de sus gestores.
La organizacin Transparencia Internacional define corrupcin:
como el mal uso del poder encomendado para obtener beneficios
particulares6. Esta definicin incluye tres elementos:
1. El mal uso del poder.
2. Un poder encomendado que puede estar en el sector
privado tanto como en el pblico.
3. Un beneficio particular, referido a beneficios personales para la
persona que hace mal uso del poder, incluyendo tambin a
miembros de su familia inme- diata y a sus amigos.
6. SENTURIA, J.J., Encyclopaedia of Social Sciences. En el Vol. VI

(1993) se encuentra la definicin tradicional: el mal uso del poder
pblico para obtener beneficios personales.
Los acadmicos que se ocupan de este tema proponen

diferentes definiciones, cada una de las cuales enfatiza en
alguno de los aspectos de la corrupcin.
Por ejemplo, Joseph Nye7 pone el acento en el cargo pblico y
considera a la corrupcin como un comportamiento que se
aparta de las obligaciones normales de la funcin pblica por
motivos privados (familia, entorno cercano, etc.), pecuniarios o
de incremento del status.
Los economistas definen la corrupcin relacionndola con el
mercado y consideran que un funcionario pblico corrupto
concibe su cargo como una empresa cuyos ingresos intentar
maximizar. De esta manera, el cargo se convierte en una
unidad de maximizacin y su sueldo depende de la situacin
del mercado y de su talento para encontrar el punto de mxima
utilidad en la curva de demanda del pblico.
Otras definiciones se centran en el inters pblico y la definen
segn lo afecten o no. Por ejemplo, Carl Friedric sostiene: La
corrupcin es un comportamiento desvia- do asociado con una
motivacin particular, que es la del beneficio privado a costa del
pblico.8
La corrupcin como fenmeno complejo9

En la cultura occidental se tiende a pensar en forma dicotmica
y polaridades: blan- co y negro, bueno y malo, correcto e
incorrecto. Esta forma de pensamiento sostiene que el bien
est separado claramente del mal y que no hay zonas grises.
Las zonas difusas suelen producir incomodidad y desconcierto
porque implican observar, pensar la realidad de una manera
compleja y sostener el tironeo que produce la ambigedad. Por
eso, una creencia que tranquiliza es la que supone que el mal se
concentra en algunas personas y que, al apartarlas del sistema,
el mal ser anu- lado o extirpado. Ahora bien, reemplazando a
estas supuestas personas concentra- doras del mal, se termina
realmente con la corrupcin?
La creencia lineal que propone sacar a las personas para eliminar el
mal, olvida un tema muy importante en el anlisis de los actos de
corrupcin: la influencia del contexto. Se considera contexto al
conjunto de factores que operan en las organizaciones y los
sistemas. Algunos contextos ayudan a prevenir la corrupcin y otros
contribuyen al desarrollo de conductas corruptas. Al respecto,

CORRUPCIN
2
1
Moreno Ocampo dice: Un acto individual puede ser el resultado

de una predisposicin moral particu-
7. Ejemplos citados en: MORENO OCAMPO, L. En defensa propia. Cmo salir de

la Corrupcin. Editorial Sudameri- cana. Septiembre 1993. Pag 103.
8. MORENO OCAMPO, L. Ob. cit.
9. Texto tomado y editado de: MORENO OCAMPO, L. En defensa propia. Cmo salir
de la Corrupcin. Editorial Sud- americana. Septiembre 1993
2
0

lar pero un sistema de alta corrupcin acta masivamente

influyendo en la conducta del ms santo.10
Una encuesta realizada por la empresa Gallup, citada por Luis
Moreno Ocampo en su libro En Defensa Propia. Cmo salir de la
corrupcin, propona a los entrevistados analizar diversas prcticas
vinculadas con desvos a las normas. A continuacin se presentan
algunas de esas conductas consideradas corruptas:
Sacar un documento a travs de un conocido para evitar
colas.
Ofrecer dinero a un polica para evitar multas.
Cobrar parte del sueldo en negro.
Dar dinero para acelerar un trmite que se precisa con
urgencia.
Conseguir un certificado mdico para justificar una falta al
trabajo, sin haber estado realmente enfermo.
No facturar un trabajo para pagar menos impuestos.
Comprar algo que se sabe que es robado o pirateado.
Ofrecer dinero a un boletero para conseguir entradas con
mejor ubicacin en un espectculo.
Pagar menos impuestos de los debidos.
Al observar esta lista, est claro que resulta imposible eliminar la
corrupcin encar- celando ocasionalmente a algn responsable. El
trabajo debe realizarse sobre la sociedad, la organizacin y los
factores que permiten que esto ocurra. Es necesario abordar este
fenmeno de manera sistmica, para evitar la replicacin de
conductas desviadas dentro del sistema corrupto que las propicia.
El abordaje sistmico de la corrupcin no quita responsabilidad a las personas: todos somos responsabl
Desde la perspectiva tica, la vida de cada individuo es parte de

una vida colectiva. Cada persona se desarrolla a partir del
ejercicio de su libertad y responsabilidad. En este sentido, cada
uno es responsable ms all de los condicionantes externos.
10. MORENO OCAMPO, L. Ob.cit. pg. 117.
Los distintos escenarios de corrupcin11

Los problemas y las soluciones de un sistema en el que
encontramos casos aislados de corrupcin no son iguales a los
de un sistema en el que la corrupcin es generalizada. La
diferencia entre un sistema y otro radica en los grados, causas y
efectos de las conductas desviadas.
Los distintos contextos o escenarios de corrupcin pueden
representarse en una l- nea en cuyos extremos se encuentran
dos tipos puros de corrupcin: la marginal y la estructural.
CORRUPCI
CORRUPCIN
CONTEXTOS Y ESCENARIOS DE CORRUPCIN
ESTRUCTURAL
MARGIN
Corrupci
La cultura general respeta las
reglas formales. Se dan casos
Margina
aislados de corrupcin.
Los organismos de control actan con eficacia y

demuestran capacidad en detectar los casos de
Corrupci
n
Estructu
ral
corrupcin,
aislarlos
sancionarlos.
La cultura general
es y
permisiva
a las violaciones de las
reglas.
Los sobornos son una forma generalizada de resolver
los
Los conflictos.
organismos de control no cumplen con su
funcin.
No existen
esfuerzos serios
por controlar
el
problema.
La realidad poltico-institucional de un pas no coincide

exactamente con alguno de estos dos extremos. Por lo general,
se halla en una situacin que va de un extremo a otro de esta
lnea, a veces ms cerca de la corrupcin marginal y otras veces
ms cerca de la estructural. A la vez, la variedad de realidades
hace que puedan co-existir mbitos con corrupcin marginal y
mbitos con corrupcin estructural en el mismo momento
histrico.
Las consecuencias de los escenarios con corrupcin estructural son
muy graves:
El sistema poltico pierde legitimidad.
Se realiza una mala asignacin de recursos.
Los mejores negocios no dependen de las capacidades de las
personas, sino de la influencia que se pueda ejercer sobre
los responsables de tomar decisiones en los procesos de
compras, contrataciones y pagos.
2
2

11. Texto tomado y editado de: MORENO OCAMPO, L. En defensa propia. Cmo
salir de la Corrupcin. Editorial Sud- americana. Septiembre 1993.

CORRUPCIN
2
3
Se destruye el profesionalismo: el inters por el soborno

reemplaza los criterios profesionales.
Las personas honestas quedan segregadas, marginadas y
desanimadas.
Se pierde previsibilidad sobre el futuro de la organizacin o
del sistema.
Ejemplos de estas consecuencias pueden ser: mdicos que
recetan remedios y estudios en funcin de las comisiones que
les reconocern los laboratorios; periodistas que divulgan
noticias por las que recibirn dinero; abogados y jueces que
desvan el sentido de las leyes segn su conveniencia;
ingenieros que realizan obras por de- bajo de los niveles de
seguridad; funcionarios encargados de compras y contrataciones que simulan compulsas de oferentes para adjudicar
contratos a ciertos proveedores, etc.
Tomando como referencia trabajos realizados por Robert
Klitgaard doctor en economa de la Universidad de Harvard y
uno de los mayores expertos mundiales en temas de control de
la corrupcin, los factores que pueden influir en las decisiones de cometer desvos pueden clasificarse en tres tipos:
Factores personales
Factores de la
organizacin
Honestidad.
Ambicin.
Sentimientos de pertenencia e integracin al grupo.
Cultura y valores de la organizacin.
Posibilidades de realizacin personal de cada integrante.
Conducta tica o corrupta de los superiores.
Incentivos que la organizacin da a la honestidad.
Eficiencia de los controles externos para
detectar casos de corrupcin.

Sanciones previstas en casos detectados de corrupcin.
Factores externos La presin externa en forma de coimas o extorsiones. Influyen cuando las personas
cometen actos delictivos.
Estos tres factores interactan entre s generando diferentes

situaciones. Por ejemplo: si la cultura de una organizacin es
altamente corrupta, las personas eligen el silencio o se transforman
en cmplices activos para conservar su trabajo y progre- sar. As no
corren riesgos de ser sancionados. Los principios morales de las
personas honestas pueden ceder ante la presin del grupo. De
esta manera, la necesidad de pertenencia y de ser aceptado por el
grupo an integrado por personas corruptas juega en contra de
sus valores.
En sntesis, el contexto influye y produce variantes en nuestras

decisiones. Por esta razn, es importante definir los actos delictivos,
sancionar a los responsables y pre-
cisar cules son los aspectos que propician los desvos en cada
escenario o mbito de definicin de polticas pblicas.
La frmula de la corrupcin
Despus de un estudio sobre algunas experiencias de control de
la corrupcin realizado en diversos lugares del mundo, Robert
Klitgaard encontr que ciertos sistemas de organizacin se
convierten en caldo de cultivo para el soborno y las actividades
ilegales. A partir de este anlisis, desarroll la frmula de la
corrupcin para detectar problemas de gestin en una
organizacin. La frmula plantea:
C=M+D-R
Corrupcin es igual a Monopolio ms Discrecionalidad menos Responsabilidad
(transparencia)
A travs de esta frmula, Klitgaard plantea que la conducta ilcita

florece cuando los agentes tienen:
Poder monoplico sobre sus clientes.
Grandes facultades discrecionales.
Dbil responsabilidad ante el mandante.
En este material se analiza el tema de la corrupcin en el mbito
estatal y de la administracin pblica teniendo en cuenta la ntima
relacin que existe entre los sistemas polticos y el control de la
corrupcin.
La democracia es el nico sistema poltico que prev la
independencia de los poderes. Una regla fundamental es que
existan controles externos al sector que est siendo controlado.
Esto posibilita garantizar ciertos controles a travs de distintas
instituciones que funcionan en organismos independientes y
pueden observarse unas a otras. Los sistemas autoritarios, en
cambio, carecen de estos mecanismos: prescinden del voto,
censuran a la prensa, eliminan la independencia del Poder Judicial, cierran el Congreso, etc.
Luis Moreno Ocampo utiliza la frmula de Klitgaard para sealar
la vinculacin entre la corrupcin y la organizacin poltica de
un Estado y concluye que la frmula de la democracia es de
signo inverso a la frmula de la corrupcin. De esta manera,
plantea:
Democracia es distinto a Monopolio ms Discrecionalidad menos Transparencia D M + D - T
En la democracia:
No existe monopolio de poder. ste debe distribuirse entre las
distintas ramas de gobierno que se controlan unas a otras.
Hay baja discrecionalidad porque la ley regula la conducta de los
funcionarios
pblicos.
Existe transparencia al garantizar la libertad de expresin y
la publicidad de los actos de gobierno.
En el Estado hay muchos funcionarios que manejan grandes
sumas de dinero. Los lmites en sus conductas estn dados por
su moral personal y por los controles que eventualmente operen
sobre ellos. Sin embargo, la existencia formal de los controles
democrticos no garantiza necesariamente un funcionamiento
eficiente.
La sociedad moderna es muy compleja como para que funcione
a travs de un sistema de democracia directa. Por esta razn,
es necesario contar con representantes confiables y con
funcionarios pblicos que cumplan con las tareas que la
sociedad les encomend y con los deberes a los que se
comprometieron en su funcin pblica. Tambin es necesario
profundizar los procesos y mecanismos que establezcan el
cumplimiento de la ley.
En el captulo 3 se profundiza sobre algunas prcticas
especficas para la prevencin de la corrupcin y la promocin
de la transparencia en la gestin pblica en Argen- tina. Antes
se presenta de un recorrido histrico de la lucha contra la
corrupcin en el escenario internacional.
CAPTULO 2
La lucha
contra la
corrupcin en el
escenario
internacional
Captulo 2: La lucha contra la

corrupcin en el escenario internacional1
Introduccin
En los ltimos aos el trmino transparencia ha ocupado un
lugar importante en los diferentes discursos sociales, tanto en la
poltica como en empresas y medios de comunicacin. La
corrupcin como flagelo se instala en la agenda pblica internacional bien entrado el siglo XX.
Las polticas de transparencia ingresan en la agenda mundial a
fines de los aos 80, se consolidan a partir de los aos 90 y se
instalan como un nuevo paradigma en las interacciones entre los
sectores pblico y privado, nacionales e internacionales.
Recin durante la dcada de los aos 90 la lucha contra la
corrupcin trasciende las fronteras de los pases, cobra
relevancia mundial y surgen, desde diferentes mbitos
(acadmico,
gubernamental,
sociedad
civil,
organismos
internacionales,
etc.),
toda
clase
de
diagnsticos,
investigaciones, herramientas, normas y estrategias de lucha
contra la corrupcin y promocin de la transparencia.
Este escenario se fue conformando a partir de la confluencia de
diferentes fenme- nos relacionados con la globalizacin, entre
ellos: el auge de las operaciones financieras y comerciales
transnacionales, la privatizacin de los servicios pblicos, el aumento en las inversiones extranjeras y de los intercambios
comerciales, la cada de la cortina de hierro en Europa del Este, la
consolidacin del Estado de derecho en pases de Amrica Latina.
Los avances tecnolgicos de las ltimas dcadas provocaron un
aumento exponen- cial de transferencias de divisas a travs de
medios electrnicos2 y a bancos extra- territoriales situados en
los denominados parasos fiscales que mantienen estrictas
polticas de reserva, evaden impuestos y reciben escasa
supervisin. Todos estos movimientos derivaron en la
internacionalizacin de la corrupcin, con los perjui- cios
econmicos, sociales y polticos que trae aparejados.
1.
Los contenidos que figuran en este apartado fueron tomados y editados de:
BARAGLI, N. Polticas pblicas de transparencia. Publicado
en
Derecho
Comparado de la Informacin, Mxico D.F., Universidad Nacional Autnoma de

Mxico UNAM , Instituto de Investigaciones Jurdicas. Nmero 5, Enero-Junio
2005, pgs. 21 a
42.
CAPTULO 2: LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN EN EL ESCENARIO

INTERNACIONAL
2
9
BARAGLI, N. y RAIGORODSKY, N. Convencin Interamericana contra la Corrupcin.

Implementacin de un
eficaz instrumento internacional de lucha contra la corrupcin. Ministerio
de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nacin. Oficina
Anticorrupcin. Segunda edicin actualizada. 2007.
2. Segn datos de las Naciones Unidas, entre 1970 y 1990 el flujo internacional de
dinero aument en un 3.200%.
3
0

En un contexto de corrupcin y delitos globalizados, resultaba

imposible para un Estado desarrollar polticas eficientes de
control de la corrupcin puertas adentro. Fue necesario
implementar una eficaz coordinacin de dichas polticas en el
mbi- to internacional. As es como las polticas de transparencia
comenzaron a tener un lugar destacado en las agendas de los
Estados y de los organismos internacionales y se gener una
base de acuerdos multilaterales que propici la firma de
convenios internacionales en materia anticorrupcin.
En este captulo se presenta un recorrido a lo largo de los
ltimos 35 aos, en lo referente a la lucha contra la corrupcin
y la construccin de polticas de transparencia. Los propsitos
son:
Presentar una sntesis histrica del fenmeno de la corrupcin
como problema transnacional y el surgimiento de las polticas de
transparencia en el escenario internacional.
Presentar las iniciativas internacionales para el control de la
corrupcin y los
aportes realizados por organizaciones de la sociedad civil en
este tema.
Hitos histricos
corrupcin
en
la
lucha
contra
Desde principios de los aos 70 han sucedido una serie de

hechos destacados que marcaron hitos en la historia de la lucha
contra la corrupcin y condujeron al desarrollo de normas,
polticas y literatura sobre esta cuestin.
Uno de los hechos ms importantes sucedi en 1977 con la
sancin, en los Estados Unidos de Amrica, de la Ley de Prcticas
Corruptas en el Extranjero (Foreign Corrupt Practices Act - FCPA).
Esta norma prohbe que toda empresa, sus representantes, directivos y accionistas de esa nacionalidad, promuevan
ofrecimientos, pagos u otra clase de ventajas a funcionarios
pblicos extranjeros, partidos polticos, dirigentes partidarios o
candidatos a cargos polticos, con el objeto de obtener un beneficio
econmico como consecuencia de estas acciones. De esta manera,
se involucra, por primera vez, al sector privado en una estrategia
de lucha contra la corrupcin.
En la dcada del 80 comienzan a celebrarse con regularidad
encuentros internacionales en los que se intercambian
experiencias, se analizan prcticas y polticas y se promueve el
la
debate de ideas referidas a la transparencia y al combate contra

la corrupcin.
Uno de los ms importantes foros mundiales ha sido la
Conferencia Internacional Anticorrupcin (International AntiCorruption Conference IACC). La primera se realiz en 1983 en
Washington DC y, desde esa fecha, se realiza cada dos aos en
diferentes ciudades del mundo. Sus participantes provienen de
distintos sectores de la sociedad y estn relacionados con las
polticas de prevencin y lucha contra la corrupcin. Durantes
estos encuentros se reafirman compromisos, se realizan aportes
y se comparten experiencias en el desarrollo de polticas de
transparencia. Como complemento a estas conferencias, desde
el ao 1999, se realiza el Foro Glo-
bal de Lucha contra la Corrupcin (Global Forum on Fighting

Corruption) en el que participan representantes de los poderes
pblicos.
A comienzos de la dcada del 90, comienza a considerarse a la
corrupcin como obstculo para el desarrollo. En 1990 la Secretara
de las Naciones Unidas prepar un Manual denominado Prevencin
del Delito y la Justicia Penal en el Contexto del De- sarrollo:
Realidades y Perspectivas de la Cooperacin Internacional Medidas Prcticas contra la Corrupcin3. En su segunda parte,
establece los mecanismos administrativos y reglamentarios para
la prevencin de prcticas corruptas y abuso del poder, y
recomienda una serie de procedimientos para combatir la
corrupcin.
En 1992, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprob la
Resolucin de Prc- ticas Corruptas en el Comercio Internacional 4,
que declara que las prcticas corruptas pueden frustrar el
proceso de desarrollo integral, generando el desvo de recursos
necesarios para el mejoramiento de las condiciones econmicas y
sociales de los pueblos.
En el ao 1993, el abogado alemn Peter Eigen, fund la
organizacin no gubernamental Transparencia Internacional,
que hoy cuenta con numerosos Captulos Na- cionales en todo el
mundo. Su objetivo es instalar el tema de la lucha contra la corrupcin y polticas preventivas en la agenda pblica mundial.
En septiembre de 1996, el presidente del Banco Mundial, James
D. Wolfensohn, dio un trascendental paso al comprometer
pblicamente a la institucin para luchar contra la corrupcin.
En septiembre de 1997, el Directorio del Banco suscribi a una
estrategia anticorrupcin sustentada en cuatro componentes5:
1. Prevenir el fraude y la corrupcin en los proyectos financiados por el
Banco.
2. Ayudar a los pases que solicitan el respaldo del Banco para
reducir la corrupcin.
3. Incluir ms expresamente el tema de la lucha contra la
corrupcin en las estrategias de asistencia a los pases, en
el examen de las posibilidades de financia- miento, en el
dilogo sobre polticas, en los estudios analticos y en la
seleccin y el diseo de los proyectos.
4. Contribuir en los esfuerzos internacionales para reducir la corrupcin.
Por su parte, en 1996 la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmi- cos (OCDE) realiz una recomendacin para
prohibir la deduccin impositiva por los pagos de sobornos
realizados por empresas, situacin habitual, hasta esos momentos, en muchos pases industrializados. En 1997, los pases
INTERNACIONAL
3
1
miembros de esta organizacin suscriben a la Convencin sobre

la Lucha contra el Soborno de Funcio-
3. Manual preparado por la O.N.U. para el Octavo Congreso de las Naciones Unidas
Sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente 29 de Mayo de 1990
(Naciones Unidas, A / CONF. 144 / 8, 29 de mayo de 1990).
4. Asamblea General de la ONU. Resolucin 1159 (XXII-0-92).
5. Asistencia a los pases en la lucha contra la corrupcin. El papel del Banco
Mundial. Banco Mundial, Red sobre Reduccin de la Pobreza y Gestin
Econmica. Septiembre de 1997. Edicin en espaol: octubre de 1999.
3
2

narios Pblicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales

Internacionales. Este instrumento jurdico internacional:
Establece la ilegalidad del pago de sobornos para obtener
contratos
internacionales.
Aporta transparencia al mercado global.
Homologa las reglas del juego para todos sus
actores.
Promueve que las compaas honestas no estn en desventaja o
pierdan negocios por la connivencia entre empresarios y
funcionarios corruptos.
En 1999, el Centro para la Prevencin del Crimen Internacional de
la ONU lanz el Programa Global contra la Corrupcin para brindar
asistencia tcnica a gobiernos sobre polticas de transparencia y
control de la corrupcin. Para esto, public el Uni- ted Nations AntiCorruption Tool Kit (Caja de Herramientas), que consiste en un manual de polticas y herramientas anti-corrupcin destinado a
funcionarios, organizaciones no gubernamentales, sector privado
y ciudadana en general.
En el continente europeo, un referente importante en la lucha
contra la corrupcin lo constituye el denominado Informe Nolan6
publicado en 1995. Este informe se refiere a las normas de
conducta en la vida pblica, establece una serie de recomendaciones y principios de comportamiento de los funcionarios
pblicos y promueve su incorporacin en cdigos de conducta.
En 1997, el Consejo de Europa adopt veinte principios para la
lucha contra la corrupcin y, en mayo de 1999, cre el Grupo
de Estados Contra la Corrupcin (Group of States against
Corruption GRECO).
Desde comienzos de los aos 90, en el continente americano, se
han registrado destacados avances en materia de polticas contra la
corrupcin, tanto en la OEA como en el proceso de las Cumbres de
Jefes de Estado y de Gobierno. Uno de los antecedentes ms
importantes en la regin lo constituye la Primera Cumbre de las
Amricas, realizada en Miami en diciembre de 1994. En esta
reunin, los Jefes de Es- tado y de Gobierno expresaron que en
una democracia, todos los aspectos de la administracin pblica
deben ser transparentes y estar abiertos al escrutinio pblico. Ese
mismo ao, a travs de la Declaracin de Belm Do Par7 (Brasil),
los Ministros de Re- laciones Exteriores y los Jefes de Delegacin de
los Estados parte de la Organizacin de los Estados Americanos
(OEA), instaron al ...estudio de medidas, dentro del ordenamiento jurdico de cada pas, destinadas a combatir la
corrupcin, mejorar la eficiencia de la gestin pblica y promover
la transparencia y la probidad en la administracin de los recursos
pblicos.
6. En 1994, El primer ministro del Reino Unido, Mr. Major, cre el Comit para la Creacin de
Estndares de la Vida Pblica denominado Comit Nolan por el apellido de su presidente
Lord Nolan. El objetivo de este Comit fue exa- minar el estado de la cuestin sobre las
pautas de conducta tica de personas que ocuparan cargos pblicos y hacer las
recomendaciones necesarias. Seis meses despus de su creacin apareci un documento
llamado Normas de Conducta para la Vida Pblica, tambin conocido como el Informe
Nolan el cual fue publicado en 1995.
7. Asamblea General de las Naciones Unidas. Declaracin 6 (XXIV-0/94).
En 1997 la Asamblea General de la Organizacin de los Estados

Americanos, reuni- da en la ciudad de Lima (Per), adopt el
Programa Interamericano de Cooperacin para Combatir la
Corrupcin mediante la Resolucin AG/RES 1477.
En el mbito regional, el acontecimiento ms destacado en la
lucha contra la corrupcin es la Convencin Interamericana
contra la Corrupcin (CICC), adoptada por la OEA el 29 de marzo
de 1996 durante la Conferencia Especializada sobre la
Corrupcin celebrada en Caracas (Venezuela). En ella se
establecen diversas medidas preventivas. Cinco aos despus,
en mayo de 2001, tuvo lugar en Buenos Aires la Primera
Conferencia de los Estados Parte en la Convencin
Interamericana contra la Corrupcin, durante la cual se redact
el Acta de Buenos Aires que sent las bases del actual el
Mecanismo de Seguimiento de la Implementacin de la CICC
(MESICICC).
Instrumentos internacionales que

promueven polticas de transparencia
Una de las principales motivaciones para promover las polticas
pblicas de transparencia, como un aspecto fundamental en la
lucha contra la corrupcin, ha sido reconocer acadmica,
poltica y empricamente que las estrategias exclusivamente
punitivas no son efectivas para lograr xitos duraderos.
En la actualidad, las oficinas estatales de lucha contra la
corrupcin de todo el mundo poseen reas destinadas a la
persecucin penal y sectores dedicados a analizar, disear,
proponer, implementar y difundir polticas de transparencia. Uno
de los primeros precedentes es la Comisin Independiente
contra la Corrupcin de Hong Kong (ICAC), creada en 1973.
Tal como se present en el captulo anterior, existen diversos
documentos y normas que han dado forma a la expresin polticas
pblicas de transparencia, entre ellos:
El Manual de Medidas Prcticas contra la Corrupcin de la
Organizacin de las
Naciones Unidas (ONU).
El Libro de Fuentes (Source Book) de Transparencia
Internacional (TI).
La Convencin Interamericana contra la Corrupcin de la
Organizacin de los Estados Americanos (OEA).
La Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin de la
Organizacin
de las Naciones Unidas (ONU).
INTERNACIONAL
3
3
La Convencin sobre la Lucha contra el Cohecho de los

Funcionarios Pblicos Extranjeros en las Transacciones
Comerciales Internacionales de la Organiza- cin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE).
En este apartado se presenta una sntesis de estos instrumentos
de promocin de la transparencia y la lucha contra la corrupcin.
3
4

MANUAL DE HERRAMIENTAS CONTRA LA CORRUPCIN
(ONU)
La Organizacin de las Naciones Unidas fue uno de los primeros

organismos internacionales que recomend una serie de
polticas pblicas de transparencia a travs del Manual de
Medidas Prcticas contra la Corrupcin, el cual ha seguido
perfeccio- nndose en el tiempo. Una de sus ltimas versiones
incorpora como agentes y estrategias de lucha contra la
corrupcin a los siguientes elementos:
1. El fortalecimiento y la construccin institucional: agencias
anti-corrupcin; ombudsman; fortalecimiento del Poder Judicial y
accountability; cdigos de conducta; comits de integridad
nacional o comisiones anti-corrupcin; encuentros de integridad
nacional para desarrollar planes de accin; fortalecimiento de
gobiernos locales.
2. La prevencin: declaraciones de activos y pasivos de funcionarios
pblicos; creacin de una autoridad de monitoreo internacional para
la transparencia de los contratos del sector pblico en las
transacciones comerciales internacionales; islas de integridad y
pactos de integridad; grupos de coordinacin de informacin:
cooperacin anti-corrupcin del sector privado, reduccin de la
complejidad en los procedimientos y de la discrecionalidad.
3. El desarrollo de acciones para la toma de conciencia: acceso
a la informacin; movilizacin de la sociedad civil a travs de la
educacin pblica y de campa- as; planes de accin anticorrupcin; capacitacin de la prensa y periodismo de investigacin.
LIBRO DE FUENTES
(SOURCE BOOK)
DE
TRANSPARENCIA
INTERNACIONAL
Este libro fue publicado por primera vez en el ao 1996. Se

actualiza peridicamente y su objetivo es contribuir a la
asociacin de los diferentes actores y grupos que pueden
conformar un sistema nacional de integridad.
Transparencia Internacional define al Sistema Nacional de
Integridad como el conjunto de elementos que posibilitan que los
distintos componentes del Estado y la sociedad civil se organicen
y acten con transparencia, eficiencia y eficacia8. En este sentido, implica:
Una forma prctica para impedir los daos de la corrupcin a

los intereses
pblicos.
Un medio para promover un ambiente que realce la calidad
de las decisiones gubernamentales.
Se trata de aumentar la honestidad e integridad del gobierno
como un todo. Esto implica focalizar en las razones y los lugares
donde florece la corrupcin y establecer sistemas y
procedimientos especficos para prevenirla. Dada la complejidad

del
8. Las referencias y comentarios sobre los Sistemas Nacionales de Integridad fueron tomados de
La Hora de la Transparencia en Amrica Latina El Manual de Anticorrupcin en la Funcin
Pblica, Op. cit., pgs. 56 a 58.
fenmeno de la corrupcin, es necesario elaborar una estrategia

integral a travs de diversas acciones9.
En lo que se refiere al diseo de polticas de transparencia, esta
organizacin internacional ha desarrollado los Pactos de
Integridad y las Islas de Integridad10. Los Pactos de Integridad
son acuerdos voluntarios, suscriptos entre todos los actores que
intervienen directamente en un proceso de contratacin con
recursos pblicos. Su objetivo es fortalecer la transparencia, la
equidad, la probidad y la sostenibilidad de la modalidad
contractual escogida. Su proceso de implementacin invita a un
cambio cultural voluntario, en tanto convoca a grupos
especficos de ciudadanos a aceptar sistemas reguladores
comunes, ligados a un rgimen de gratificaciones y castigos que
estn por encima de los establecidos en el marco legal nacional,
lo cual genera valor agregado para este ltimo.
La Isla de Integridad tiene como objetivo fortalecer la cultura
tica en el sector p- blico a travs del diseo y la aplicacin de
medidas
que
protejan
o
aslen
a
ciertos
procesos
organizacionales de posibles hechos de corrupcin. Esta
herramienta implica un ejercicio participativo con los actores
internos y externos involucrados en el proceso seleccionado
donde se identifican los riesgos de corrupcin. Tambin implica
el diseo colectivo de medidas de carcter tico y
procedimental, dirigidas a propiciar cambios que generen
probidad.
Transparencia Internacional tambin ha elaborado una Caja de
Herramientas para el Control Ciudadano de la Corrupcin que
compila prcticas exitosas de polticas de transparencia
desarrolladas desde la sociedad civil en todo el mundo.
CONVENCIN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIN CICC
En el continente americano, desde comienzos de la dcada del

90, tanto en el m- bito de la OEA como en el proceso de las
Cumbres de Jefes de Estado y de Gobier- no (Cumbres de las
Amricas) las polticas contra la corrupcin han tenido importantes avances11.
El acontecimiento ms destacado en este terreno es la
Convencin Interamericana contra la Corrupcin (CICC)
adoptada por la OEA el 29 de marzo de 1996. Se trata del
primer instrumento internacional en la materia que comprende
de modo amplio el fenmeno, combinando componentes tanto
punitivos como preventivos, as como de asistencia y
cooperacin entre los Estados. Los propsitos de la CICC son:
(OEA)
9. Una lista de los tipos de acciones propuestas por Transparencia Internacional se

encuentra en BARAGLI, N. Po- lticas pblicas de transparencia. Publicado en
Derecho Comparado de la Informacin, Mxico D.F., Universidad Na- cional
Autnoma de Mxico UNAM.
10. Estas definiciones fueron tomadas de la organizacin Transparencia por Colombia (Captulo
colombiano de TI).
11. Instituto de Investigaciones Jurdicas. Nmero 5, Enero-Junio 2005, pgs. 21 a 42.
Promover y fortalecer el desarrollo de los mecanismos

necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la
corrupcin en cada uno de los Estados parte.
Promover, facilitar y regular la cooperacin entre los Estados parte
a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones orientadas a prevenir,
detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupcin en el
ejercicio de la funcin pblica.
Originalmente la Convencin no prevea un mecanismo de
seguimiento de su implementacin. Este fue creado en mayo
de 2001, durante la Primera Conferencia de los Estados Parte
de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, realizada
en Buenos Aires. El mecanismo establecido contempla la
necesidad de avanzar pro- gresivamente en el logro de los
objetivos de la CICC y apoya los programas que los Estados
parte realizan para la implementacin de la Convencin.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
En cuanto a las medidas preventivas, los Estados parte de la CICC

convinieron en considerar, entre otras, la aplicabilidad de medidas
destinadas a crear, mantener y fortalecer:
Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado
cumplimiento de las funciones pblicas, orientadas a prevenir
conflictos de intereses y asegurar la preservacin y el uso
adecuado de los recursos asignados a los funcionarios pblicos.
Instrucciones al personal de las entidades pblicas, que aseguren la
adecuada comprensin de sus responsabilidades y las normas
ticas que rigen sus actividades.
Sistemas para la declaracin de los ingresos, activos y pasivos de
los funcionarios pblicos en los cargos que establezca la ley y para
la publicacin de tales declaraciones cuando corresponda.
Sistemas para la contratacin de funcionarios pblicos y para la
adquisicin de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren
la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas.
Sistemas adecuados para la recaudacin y el control de los ingresos
del Estado que impidan la corrupcin.
Leyes que eliminen los beneficios tributarios a cualquier persona o
sociedad que efecte asignaciones violando la legislacin contra la
corrupcin de los Es- tados parte.
Sistemas para proteger a funcionarios pblicos y ciudadanos
particulares que denuncien de buena fe actos de corrupcin.
rganos de control superior para prevenir, detectar, sancionar y
erradicar las prcticas corruptas.
Medidas que impidan el soborno de funcionarios pblicos nacionales
y extranjeros, mecanismos de registros contables que reflejen con
exactitud y razonable detalle la adquisicin y enajenacin de
activos y controles contables internos para detectar actos de
corrupcin.
10.
Mecanismos para estimular la participacin de la
sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales
en la prevencin de la corrupcin.
Podr profundizar esta informacin en
www.anticorrupcin.gov.ar
CONVENCIN SOBRE LA LUCHA CONTRA EL COHECHO DE

FUNCIONARIOS PBLI- COS EXTRANJEROS EN LAS
TRANSACCIONES COMERCIALES INTERNACIONALES (OCDE)
A partir de la iniciativa gestada en el seno de la Organizacin para

la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), se han llevado
adelante esfuerzos destinados a evitar que las empresas
corrompan a los funcionarios pblicos extranjeros mediante la
entrega de dinero u otra clase de ventajas en el mbito de las
transacciones internacionales.
El principal resultado de estas iniciativas es la Convencin sobre la
Lucha contra el Cohecho de Funcionarios Pblicos Extranjeros en las
Transacciones Comerciales In- ternacionales de 1997, que obliga a
los Estados parte a sancionar penalmente a las personas o
empresas que prometen, entregan u ofrecen sobornos a
funcionarios extranjeros.
A nivel mundial, existe hoy, tanto en gobiernos como en
organizaciones empresa- riales y comerciales, un creciente
inters por generar y conservar condiciones de sana
competencia para las empresas y mejores condiciones de vida
para los ciudadanos. Esta Convencin representa un
instrumento fundamental que permite establecer pautas
comunes para la adopcin de sistemas y esquemas preventivos
de la corrupcin, fomentando al mismo tiempo la transparencia
en la gestin pblica y privada.
Llevar a cabo acciones para prevenir prcticas corruptas y
corregirlas en caso de identificacin, dentro de la empresa y/o en
sus relaciones con otros actores, implica el desarrollo de una
poltica de integridad que impacte en cada uno de los procesos,
sistemas y reas de la empresa.
CONVENCIN DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCIN (ONU)
Esta Convencin, suscripta en la ciudad de Mrida (Mxico) en

diciembre de 2003, implica la generacin de un instrumento
global de lucha contra la corrupcin y la incorporacin de
nuevos paradigmas, a travs de temas y miradas ausentes en

otros instrumentos, entre ellos: el desarrollo de aspectos
preventivos, la inclusin de otras conductas irregulares como
delitos de corrupcin, la incorporacin de disposiciones
especficas para la corrupcin en el sector privado, etc.
El Captulo II de la Convencin de las Naciones Unidas contra la

Corrupcin trata las medidas preventivas que prescriben para
sus Estados parte. A continuacin se presenta una tabla en
donde se mencionan algunas de ellas.
ARTCULOSCONTENIDOS
Artculo 5
Polticas
Formular y aplicar polticas coordinadas y eficaces
contra la corrupcin que promuevan la participacin
prcticas
de
de la sociedad y reflejen los principios del imperio de
prevencin
de
la ley, la debida gestin de los asuntos pblicos y los
la corrupcin
bienes pblicos, la integridad, la transparencia y la

obligacin de rendir cuentas.
Evaluar peridicamente los instrumentos jurdicos y las
medidas administrativas pertinentes para determinar

si son adecuados en el combate de la corrupcin.
Colaborar
entre
con
las
organizaciones
internacionales y re- gionales pertinentes en la

promocin y formulacin de polticas preventivas.
Artculo 6
Garantizar la existencia de rganos independientes de control, dirganos de prevencin de la corrupcin

fusin y aplicacin de medidas preventivas de la corrupcin.
Artculo 7
Adoptar sistemas transparentes
Sector
pblico
de convocatoria,
contratacin, re- tencin, promocin y jubilacin de

funcionarios pblicos.
Establecer procedimientos adecuados de seleccin y
formacin de los titulares de cargos pblicos que

se consideren especialmente vulnerables a la
corrupcin.
Fomentar una remuneracin adecuada y escalas de
sueldo equi- tativas, teniendo en cuenta el nivel de

desarrollo econmico del Estado parte.
Adoptar medidas legislativas y administrativas

apropiadas para aumentar la transparencia en la
financiacin de candidaturas
a cargos pblicos
electivos y en la financiacin de los partidos

polticos.
Adoptar
sistemas
destinados
promover
la
transparencia y a prevenir conflictos de intereses.

(contina)
ARTCULOSARTCULOS
Artculo 8
Establecer medidas y sistemas para exigir a los
Cdigos de
funcionarios pblicos que hagan declaraciones a
conducta
las autoridades competentes sobre sus actividades
para
externas y empleos, inversiones, activos y regalos
funcionario
o beneficios importantes que puedan dar lugar a
s pblicos
un conflicto de intereses.
Adoptar medidas disciplinarias o de otra ndole
contra todo funcionario pblico que transgreda

estas normas.
de contratacin pAdoptar
Artculo
las medidas
9
para establecer sistemas
blica Contratacin
basados en lapblica
transparencia,
y gestinlade
competencia
la haciendaypblica
criterios objetivos de adopcin de decisiones, que sean efic
Adoptar medidas apropiadas para promover la transparencia y la

obligacin de rendir cuentas en la gestin de la hacienda pblica.
Artculo
Adoptar las medidas necesarias para que el pblico
10
obtenga informacin sobre la organizacin, el
Informaci
funcionamiento y los procesos de adopcin de
decisiones de la administracin pblica, con el
pblica
debido respeto de la intimidad y de los datos

personales.
Adoptar
Artculo
medidas
13 adecuadas para fomentar la participacin activa
deParticipacin
personas y grupos
de la sociedad
que no pertenezcan al sector pblico, en la prevencin y la lucha contra la corrupcin.
Generar medidas que promuevan la contribucin de la ciudadana
a los procesos de adopcin de decisiones.
Garantizar el acceso eficaz del pblico a la informacin.

Realizar actividades de informacin pblica as como programas de educacin pblica; etc.
CAPTULO 3
Mecanismos de
prevencin de la
corrupcin y
promocin
de la transparencia
Captulo 3: Mecanismos de
prevencin de la corrupcin y
promocin de la transparencia
Introduccin
Tal como se introdujo en la captulo 1, para prevenir la corrupcin y
promover la transparencia en la gestin pblica, es necesario
desarrollar una mirada compleja que integre polticas y prcticas
punitivas con polticas y prcticas preventivas.
Teniendo en cuenta las limitaciones de las polticas punitivas
para resolver la corrupcin estructural, en las ltimas dcadas
comenz a reconocerse la importancia de disear e
implementar sistemas de transparencia y de prevencin de la
corrupcin.
En este captulo se presenta como impacta la corrupcin en la
sociedad y se describen las diferentes polticas, estrategias,
mecanismos y herramientas de transparencia y de prevencin
de la corrupcin, actualmente vigentes en la Argentina. Los propsitos del captulo 3 son:
Presentar el impacto poltico y social de la corrupcin y la necesidad de
una
mirada compleja para abordar la lucha contra la corrupcin.
Describir las diferentes medidas y prcticas preventivas que
integran las polticas de transparencia.
El impacto poltico y social de la corrupcin 1

Tiempo atrs se consideraba a la corrupcin como el delito sin
vctimas, creyen- do que el accionar irregular de algunos
funcionarios o instituciones slo afectaba al Estado. Esta
percepcin de la corrupcin comenz a modificarse cuando se
puso de relieve su impacto en la generacin de desigualdad
social y empobrecimiento de las clases sociales menos
favorecidas.
Es indiscutible el impacto poltico y social de la corrupcin, por
ejemplo: el uso indebido de los fondos del Estado afecta
directamente a la provisin de alimentos, sa- lud, educacin y
justicia. Cuando un funcionario compra medicinas de mala calidad
o en mal estado a precios altos, con la intencin de conservar una
diferencia y, a la vez, esos remedios son distribuidos entre las
CAPTULO 3: MECANISMOS DE PREVENCIN DE LA CORRUPCIN Y PROMOCIN DE
LA TRANSPARENCIA
4
3
personas menos favorecidas de una sociedad, la corrupcin tiene

vctimas muy concretas: produce muertes en los grupos sociales
ms vulnerables mientras un grupo muy reducido de personas con
alto poder adquisitivo se enriquece.
1. Los datos que figuran en este apartado fueron obtenidos del documento de
Transparencia Internacional, Libro de Fuentes 2000.
4
4

La cuantificacin de los daos de la corrupcin es muy compleja

porque, entre otros factores:
Los daos no son inmediatos sino mediatizados por la
concurrencia de otros
hechos o situaciones.
No suele haber una vctima directa sino muchas vctimas
indirectas, como usuarios de servicios pblicos muy costosos
y/o deficientes, vecinos de indus- trias contaminantes, etc.
Para comprender el verdadero alcance de los efectos de la
corrupcin es necesario hacer un anlisis o estudio mayor del
fenmeno.
Una de las principales consecuencias de la corrupcin es la
violacin de los derechos econmicos, sociales y culturales
(DESC). Esta ntima relacin de la corrupcin con la violacin del
estado de derecho y de los derechos humanos, motiv que en
2004, el entonces Presidente de la Nacin, a travs del mensaje
760/04, pidiera al Congreso de la Nacin la inclusin de la
Convencin Interamericana contra la Co- rrupcin (CICC) entre los
tratados internacionales con jerarqua constitucional previstos en
el artculo 75 inc. 22 de la Constitucin nacional.
La creciente percepcin de los daos que la corrupcin produce
sobre los derechos de las personas y sobre la legitimidad de los
gobiernos, ha sido acompaada por un reclamo de la ciudadana
hacia el Estado para mejorar la efectividad de los controles y
promover la mayor participacin de la sociedad civil.
El impacto de la corrupcin es mltiple:
Afecta la estabilidad poltica
Genera y amplia diferencias sociales
IMPACTO DE LA CORRUPCIN
Mina la confianza en las organizaciones

pblicas y en la sociedad
Empobrece a los ms vulnerables
En los siguientes puntos, citados por una publicacin de

Transparencia Internacio- nal, se resumen algunos costos que
las prcticas corruptas generan. La corrupcin que la gente

percibe en el gobierno:
Deteriora el respeto por la autoridad constituida y, por ende, la
legitimidad del
gobierno.
Ejerce una influencia corruptora sobre el aparato administrativo,
afectando el valor necesario para adherirse a estndares de
honradez: las personas se pre- guntan por qu ellos deben ser
las nicas custodias de la moralidad.
Implica un aumento en el precio de la administracin: el

contribuyente tambin se somete al soborno, y as paga
varias veces el mismo servicio.
Afecta el ambiente en el cual opera el sector privado,

generando el acaparamiento de beneficios rpidos y excesivos y la exclusin de
participantes potenciales, adems de la reduccin del
desarrollo de dicho sector.
En la medida en que la corrupcin representa la injusticia
institucionalizada desem- boca en litigios y cargos no reales, a
partir de los cuales se puede ejercer una presin perjudicial
sobre los funcionarios honestos.
Corrupcin y transparencia: soluciones

desde una mirada compleja
Tal como se present en el captulo 1, hasta hace poco se
consideraba a la corrupcin como una cuestin exclusiva de los
funcionarios y se perciban las irregularidades como problemas
de algunos individuos desviados dentro de organizaciones
sanas. Desde este enfoque, la solucin que se propone es
ampliar las sanciones penales para encarrilar a las personas
consideradas desviadas o corruptas.
La respuesta penal al problema de la corrupcin como
nica solucin demostr ser limitada y poco sustentable
en el largo plazo. Por esta razn, en la actualidad, las oficinas
estatales de lucha contra la corrupcin de todo el mundo poseen
reas destinadas a la investigacin y sancin de los hechos
delictivos y sectores dedicados a analizar, disear, proponer,
implementar y difundir polticas de transparencia.
Para prevenir la corrupcin y promover la transparencia en la gestin p- blica es necesario desarrollar u
Polticas y prcticas PUNITIVAS: Se trata de un conjunto

de normas, sistemas y mecanismos de aplicacin y control
de dichas normas, que tienen por finalidad sancionar a
las personas que se comportan de manera contraria a la tica pblica, sean o no funcionarios pblicos. Las polticas y
prcticas punitivas pueden ser:
Leyes: tipifican a las conductas contrarias a la tica

pblica como delitos
penales y se aplican a hechos que, por su gravedad,

implican penas de prisin. Ejemplos de estos hechos
son: soborno, desviacin de fondos y enriquecimiento
ilcito o crecimiento injustificable del patrimonio.
Normas: sancionan conductas que, por su menor gravedad, no llegan a
ser
delitos pero se consideran faltas a la tica pblica, por
ejemplo: el ejercicio simultneo de diferentes cargos
pblicos y la recepcin de obsequios y/o beneficios
prohibidos, entre otras.
Estas polticas y prcticas se tratan especficamente en el
captulo 4.
Polticas y prcticas PREVENTIVAS: Conjunto de normas,

sistemas y mecanismos de aplicacin y control de dichas
normas, que tienen por finalidad evitar que las
personas, especialmente los funcionarios pblicos, tengan
conductas contrarias a la tica pblica.
Se considera entre las medidas punitivas, al entramado que
conforman los organismos pblicos con competencia en
la materia (desde oficinas de sumarios administrativos hasta
fiscalas y juzgados penales) y los mecanismos que utilizan para
ejercerlas: reglamentos y cdigos de procedimiento, medidas de
prueba, etc.
Las polticas y prcticas punitivas poseen un efecto disuasivo
que no resulta suficiente para prevenir la corrupcin.
Reconocer que las estrategias exclusivamente punitivas no son
efectivas para lograr xitos duraderos implica considerar el
fortalecimiento de las polticas pblicas de transparencia como
instrumento fundamental en la lucha contra la corrupcin.
Polticas y prcticas en la prevencin de la

corrupcin
Debido a las limitaciones de las polticas punitivas para resolver la
corrupcin estructural, en los ltimos aos comenz a reconocerse
la importancia de disear e implementar sistemas de transparencia
y de prevencin de la corrupcin. En todas las polticas y
prcticas preventivas se puede sealar la convergencia de, al
menos, dos aspectos esenciales:
1. La identificacin de un problema en la organizacin del
Estado, por ejemplo, reiteradas situaciones conflictivas o un
rea sensible a las conductas contrarias a la tica pblica.
2. El diseo de una herramienta adecuada para resolver
esas situaciones y res- paldar el ejercicio de conductas
ticas.
Estas herramientas suelen combinar dispositivos normativos
que fijan pautas de conducta obligaciones, prohibiciones y
permisos con dispositivos de aplicacin y control de
tales conductas, tales como los sistemas de circulacin y
registro de la informacin, rganos con competencias
especficas, mtodos de evaluacin y rendicin de cuentas, etc.
La Convencin Interamericana contra la Corrupcin (CICC)
reconoce diferentes problemas de corrupcin y presenta
herramientas para resolverlos. En este sentido, en el artculo 3
Medidas Preventivas, figuran algunas de las principales tem-
ticas2 que nos interesa presentar. Estas temticas se presentarn

agrupadas de la si- guiente manera:
2. En este material se utiliza el trmino temticas para designar al conjunto heterogneo de

normas,
proble-
mas,
procedimientos,
sistemas,
medidas, herramientas,
rganos, etc., comprendidos en las polticas y prcticas preventivas.
estrategias,
Un primer grupo de medidas orientadas a la mejora de

la actuacin de los funcionarios.
Un segundo grupo de medidas orientadas a la efectiva
participacin de la
sociedad civil, cuyos usuarios y destinatarios directos son
las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos en
general.
Un tercer grupo de medidas orientadas a la mejora de
los controles existentes, cuyos usuarios y destinatarios directos son los
propios funcionarios pblicos.
Medidas orientadas Normas de conducta y cdigos de tica.

a la MEJORA DE LA Rgimen de prevencin de conflictos de intereses.
ACTUACIN DE LOS Capacitacin a los funcionarios pblicos.
FUNCIONARIOS Sistemas para la seleccin imparcial de funcionarios pblicos.
Sistemas para la adquisicin transparente de bienes y servicios.
Medidas
orientadas
la
Audiencias Pblicas.
Elaboracin Participativa de Normas.
Reglamentacin del derecho de acceso a la informacin.
PARTICIPACI
N
DE
LA
SOCIEDAD
Medidas orientadas
Reglas sobre el uso adecuado
de los recursos asignados a la funa la MEJORA
cinDE
pblica.
LOS CONTROLES
Canales de denuncia sobre irregularidades y actos de corrupcin.
Sistemas transparentes para la recaudacin y el control de los ingresos del Estado.
Sistemas de declaraciones juradas patrimoniales.

rganos de control superior para prevenir, detectar, sancionar y erradicar prcticas corruptas.
Es importante aclarar que estos grupos de medidas no son

excluyentes entre s: aquellas destinadas directamente a mejorar la
actuacin de los funcionarios pblicos y los controles, pueden
beneficiar la participacin de la sociedad civil. A su vez, las medidas
destinadas a la sociedad civil implican, necesariamente, la
actuacin
de los funcionarios pblicos y contribuyen a optimizar
los controles existentes. Por ejemplo, los sistemas para la
presentacin y control de declaraciones juradas patrimoniales de
funcionarios pblicos y la publicacin de este tipo de informacin,
contribuyen a la mejora de los controles y posibilitan que la
sociedad civil acceda a dicha informacin.
En este captulo se presentan las siguientes medidas y prcticas preventivas:

Normas y mecanismos para prevenir conflicto de intereses.
Sistemas para la presentacin de declaraciones juradas
patrimoniales.
Mecanismos de transparencia para procesos de compras y
contrataciones.
Cdigos de tica.
Mecanismos de participacin de la sociedad civil: audiencias

pblicas y elaboracin participativa de normas.
Mecanismos y normas para asegurar el acceso a la
informacin.
Organismos de Control Superior
Conflicto de intereses
Se considera conflicto de intereses a aquellas situaciones en las que los funcionarios estn en condicione
Tambin se define al conflicto de intereses como la situacin que

se presenta cuando las decisiones pblicas o los procesos de
adopcin de decisiones pblicas, no son completamente
objetivos o pueden verse influidos por intereses particulares del
funcionario o de terceros.3
Los cdigos de tica establecen que los funcionarios deben
abstenerse de intervenir en asuntos sobre los cuales tengan algn
inters particular. De esta manera, se previene que el inters
particular entre en conflicto con el inters pblico. La pres- cripcin
de este deber depende de la buena voluntad de los funcionarios y,
por lo tanto, resulta insuficiente. Por esta razn, existe la necesidad
de contar con medidas adecuadas para prevenir y, eventualmente,
corregir este tipo de decisiones.
Es importante diferenciar entre el conflicto de intereses y
las decisiones que toman los funcionarios pblicos dentro de
su esfera de accin.
Cualquier decisin que tome un funcionario generar un
beneficio para un sector y, tal vez, un perjuicio para otros. Este
hecho constituye la esencia de la decisin p- blica. Por
definicin, un funcionario pblico tiene como mandato tomar
decisiones que afecten de manera positiva y negativa a distintos
grupos de la sociedad. Por ejemplo, si el Secretario de Energa
de un pas es el ex director de una empresa pe- trolera de
capitales nacionales, es probable que en la esfera de las
decisiones lleve adelante polticas de corte proteccionista para
la industria nacional. A la vez, y en trminos de conflicto de

LA TRANSPARENCIA
4
9
intereses, se debe impedir que dicho funcionario se bene- ficie

personalmente con esta poltica, a travs de medidas como la
obligacin a re- nunciar a su cargo privado, la venta de acciones
que posea de empresas del sector,
3. Raigorodsky, N. Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin. Nuevos paradigmas

para la prevencin y combate de la corrupcin en el escenario global. Serie: Estrategias para la
Transparencia. Oficina Anticorrupcin. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Buenos Aires. 2004.
4
8

abstencin de intervenir si la Secretara de Energa debe

inspeccionar a la petrole- ra para la que trabaj, etc.
Cuando un funcionario est ligado a una empresa de determinado sector del mercado, se le ordena abste
Para prevenir conflictos de intereses se pueden aplicar

diferentes medidas:
Prohibiciones taxativas para la realizacin simultnea de ciertas
actividades mientras se ejerce un cargo pblico, por ejemplo:
ser proveedor del organismo donde se ejerce tal cargo.
Perodos de carencia durante los cuales funcionarios y ex-funcionarios
no pueden intervenir en asuntos vinculados a su anterior
actuacin, tanto privada como pblica.
NORMATIVA SOBRE CONFLICTO DE INTERESES
En el orden nacional, el Captulo V de la Ley 25.188 de tica

de la Funcin Pblica, contiene una serie de normas de
conducta para prevenir conflictos de intereses, a travs de
diferentes artculos que se presentan a continuacin.
LEY 25.188 DE TICA DE LA FUNC
Artculo 13
Establece una prohibicin general sobre conflicto de intereses e incompatibilidad entre el desempeo de un cargo p- blico y cualquier tipo de prestacin de servicios o actividades que tengan comp
Artculos 14 y 15
Establecen perodos de carencia para el

desempeo de actividades en la funcin
pblica.
Establece el carcter de marco general o estndar mnimo que

Artculo 16
deben cumplir los funcionarios de los tres poderes del Estado Nacional, indicando que las incompatibilidades mencionadas en los artculos 1
(contina)
LEY 25.188 DE TICA DE LA FUNCIN PBLICA CAPTULO V
Artculo 17
Prev que los actos emitidos en situacin de

conflicto de intereses y en contradiccin con
las prohibiciones precedentes sern de nulidad
absoluta. Otra
consecuencia
prevista
es la
responsabilidad solidaria de los contratistas por

los daos ocasionados al Estado.
El Captulo V de la Ley Marco de Empleo Pblico N 25.164

contiene deberes y prohibiciones sobre la actuacin de los
funcionarios pblicos de carrera. En el Captu- lo VII figuran las
sanciones de apercibimiento, suspensin, cesanta y exoneracin,
aplicables a los empleados pblicos que transgredan esas normas
y, en su caso, las de la Ley 25.188.
Todas estas prohibiciones tambin suelen encontrarse
regmenes especficos y en cdigos de conducta
determinadas reparticiones pblicas.
en
de
Declaraciones juradas patrimoniales

de funcionarios pblicos
Un rgimen de declaraciones juradas es una herramienta que permite:
Controlar el adecuado cumplimiento de las funciones pblicas que desempean los funcionarios.
Prevenir el desvo de sus deberes ticos.
Corregir incumplimientos detectados.
Las declaraciones juradas patrimoniales son documentos

que ciertos funcionarios pblicos estn obligados a presentar. En
ellos se expone:
La variacin patrimonial de los funcionarios durante el
desempeo de sus
funciones.
Sus antecedentes laborales, en especial las relaciones
contractuales o laborales mantenidas en forma simultnea
con el desempeo del cargo pblico.
Relaciones contractuales que cesaron en un tiempo
relativamente breve, anterior a la toma de funciones.

LA TRANSPARENCIA
5
1
Esta herramienta garantiza la publicidad de las declaraciones

juradas y brinda informacin especfica y confiable para que se
puedan ejercer los controles correspondientes sobre los
integrantes del Estado.
5
0

Un sistema de declaraciones juradas debe establecer la

distincin entre la informacin que puede estar accesible al
pblico y aquella otra que, por razones de intimidad y
seguridad permanecer reservada.
La prensa y los ciudadanos pueden consultar las declaraciones
juradas y advertir sobre ciertos incumplimientos. Esto ltimo
funciona como otro control de la veraci- dad de la informacin.
Por esta razn, es importante establecer el universo de funcionarios alcanzados por la obligacin, y la cantidad y calidad de
la informacin recolectada en tales declaraciones.
RGIMEN DE DECLARACIONES JURADAS PATRIMONIALES
Declaraciones
Universo de funcionarios:
Cantidad y calidad de
Juradas Patrimoniales
jerarqua del cargo y funcin
informacin recolectada
Para la determinacin del universo de funcionarios que

deben declarar su patrimonio, se consideran dos criterios
complementarios:
La jerarqua del cargo ejercido, independientemente de las
competencias especficas que correspondan.
La
funcin
que
desempea
el
funcionario,
independientemente del cargo desde el cual la ejerce. En
este caso, se incluyen funciones que se consideran sensibles
de corrupcin, entre otras: ejercicio de controles sobre
determinadas actividades, asesoramiento o decisiones en
compras y contrataciones, permisos y habilitaciones.
Segn la Ley de tica 25.188, estn obligados a realizar
declaraciones juradas patrimoniales, entre otros, los
funcionarios con categora de Director o equivalente, los
diputados y senadores del Poder Legislativo, los Jueces y
Secretarios del Poder Ju- dicial, el Presidente de la Nacin, los
Ministros, Secretarios y Subsecretarios del Po- der Ejecutivo
Nacional. Esta ley considera falta grave el incumplimiento de la
presentacin de la declaracin jurada (DD.JJ.). Esto implica que,
independientemente del rgimen de su funcin, un funcionario
puede recibir una condena penal si fal- sea u omite datos en su
DD.JJ.
La Ley 25.188 tambin establece la informacin que debe

contener cada declaracin jurada sobre bienes del funcionario
y de su grupo familiar en el pas o en el extranjero, de su
cnyuge o conviviente, bienes de la sociedad conyugal y
aquellos pertenecientes a la sociedad de hecho y tambin los de
sus hijos menores. Entre tales bienes se encuentran:
Los inmuebles y sus mejoras.
Los muebles registrables y otros bienes muebles.

El capital invertido en ttulos, acciones y dems valores
cotizables o no en bol- sa, o en explotaciones personales o
societarias.
El monto de los depsitos en bancos u otras entidades
financieras, de ahorro y
provisionales, nacionales o extranjeras, tenencias de dinero
en efectivo en mo- neda nacional o extranjera.
Los crditos y deudas hipotecarias, prendarias o
comunes.
Los ingresos y egresos anuales derivados del trabajo en
relacin de dependencia o del ejercicio de actividades
independientes y/o profesionales.
Los ingresos y egresos anuales derivados de rentas o de
sistemas previsionales.
En el caso de los funcionarios de la APN, es la Oficina
Anticorrupcin (OA) la en- cargada de administrar y controlar las
declaraciones juradas patrimoniales de los obligados.
La OA desarroll un sistema de declaraciones juradas
patrimoniales
va
Internet.
A
travs
del
sitio
www.ddjjonline.gov.ar se accede a un programa que permite
a los funcionarios confeccionar y enviar el formulario pblico
correspondiente a su declaracin jurada va Internet. El
aplicativo posee controles internos para evitar que el declarante
omita datos obligatorios, disminuyendo significativamente el
porcen- taje de rechazos por errores formales y facilitando que
el rea de Recursos Humanos pueda dedicarse a realizar
controles de fondo.
El nuevo sistema de declaraciones juradas ha facilitado el acceso a
la informacin. El sitio brinda la posibilidad a cualquier persona
para realizar una solicitud, comple- tando un formulario que se
encuentra en lnea, el cual es inmediatamente procesa- do. La
entrega de la informacin solicitada se realiza en 48 horas, en caso
que haya sido autorizada.
Tambin se ha desarrollado una base de datos con la
informacin de todas las declaraciones juradas de los
funcionarios. Su validez est asegurada a travs de un circuito
de confirmacin de cdigos que realiza la OA con las reas de
Recursos Huma- nos correspondientes.
NORMATIVA SOBRE DECLARACIONES JURADAS PATRIMONIALES
En el orden nacional, el Captulo III de la Ley 25.188 de

tica de la Funcin Pblica, establece el Rgimen de
5
2

Declaraciones Juradas para los funcionarios del Estado Fe- deral,

a travs de diferentes artculos que se presentan a continuacin.

LA TRANSPARENCIA
5
3
Contiene la nmina de funcionarios alcanzados por la obligacin de presentar declaraciones Juradas. El Decreto 164/99 reglamenta a la ley 25.188 para el mbito del Poder
Artculo 6
Establece detalladamente la informacin que

debe contener la declaracin jurada, a saber:
bienes inmuebles, muebles, pasivos y activos
propios del declarante, de su cnyuge, los que
integren
la
sociedad
conyugal,
los
del
conviviente, los que integren la sociedad de

hecho y los de sus hijos menores, en el pas o
en el extranjero. En el inciso e se establece qu
informacin sobre las cuentas a declarar debe
entregase en sobre ce- rrado y lacrado. Este
sobre permanecer reservado y slo podr ser
entregado a requerimiento de una autoridad
judicial.
Para facilitar el control de los conflictos de intereses, este artculo establece que la declaracin jurada debe contener informacin sobre los antecedentes laborales de los funcionarios. En el caso de
Artculo 4
Establece los momentos en el tiempo en que

deben
ser
pre-
sentadas
las
declaraciones
juradas. Para poder hacer un control efectivo,

es necesario contar con:
Informacin en el momento en que el
funcionario asume
el cargo.
Actualizaciones peridicas (por ejemplo,
anualmente).
Informacin cuando se produce el cese de la
funcin pblica.
(contina)
LEY 25.188 DE TICA DE LA FUNCIN PBL
Establece que las personas que egresan de la funcin pblica Artculo 9

sin cumplir con la correspondiente presentacin de su declaracin jurada, no podrn ejercer nuevame
Artculo 10
Establece la publicacin de los funcionarios

cumplidores en el Boletn Oficial. Sin perjuicio
de ello, la OA publica regularmente en su
pgina web listas con los funcionarios que cumplieron y que no cumplieron al vencimiento de
su
obligacin
de
presentar
la
DD.JJ.
La
posibilidad de acceso de la prensa y el pblico

en general a las DD.JJ. tambin est prevista en
este artculo.
Mecanismos de transparencia en los

procesos de compras y contrataciones
pblicas
Dentro del tema transparencia y lucha contra la corrupcin, el
mbito de las contrataciones pblicas concentra gran inters.
La adquisicin pblica es considerada la principal interfase de
relacin entre el Estado y el sector privado y supone grandes
gastos anuales valuados en miles de millones.
La visin tradicional sobre el fenmeno de las contrataciones
pblicas suele considerar al Estado como burocrtico e
ineficiente y al sector privado vido de obtener ventajas ilcitas.
Lamentablemente, esta visin concibe a las contrataciones
como oportunidades seductoras para algunas personas que
estn en busca de ventajas ilegtimas.
Por esta razn, se ha considerado prioritario establecer medidas
preventivas en contrataciones pblicas que definan los marcos
normativos y operativos, incentiven las buenas prcticas y la
eficiencia en la gestin, a la vez que se combaten las conductas desviadas de la norma.
En este sentido, Argentina asumi compromisos internacionales
para fortalecer la transparencia y luchar contra la corrupcin,
suscribiendo a la Convencin Interame- ricana contra la Corrupcin
(1996) y a la Convencin de las Naciones Unidas contra
la
Corrupcin (2003), en donde se establecen los principios que rigen

a las contrataciones pblicas transparentes.
CONVENCIN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIN (CICC)
CONVENCIN DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCIN (CONVENCIN ONU)
Publicidad
Equidad
Eficiencia
Transparencia: publicidad y difusin.

Competencia: formulacin previa de las condiciones de participacin.
Criterios objetivos de adopcin de decisiones.
Al establecer parmetros claros en los procesos de compras y

contrataciones pblicas, se facilita la tarea del funcionario pblico,
tanto para recomendar la adjudicacin como para asignar el
contrato.
CONDICIONES PARA COMPRAS Y CONTRATACIONES

PBLICAS CONSIDERADAS TRANSPARENTES
Para que las compras y las contrataciones pblicas sean

consideradas transparentes, deben cumplir con una serie de
condiciones en todo el proceso y en la elaboracin de los
pliegos. Las condiciones a cumplir durante el proceso de
compras y contrataciones son:
Publicidad,
Permite que todos los potenciales interesados tomen
difusin y
conocimiento del llamado, difundiendo pblicamente
acceso a la
informacin relativa a:
informacin
Procedimientos de seleccin.
Cronograma del llamado a ofertar.
Objeto de la contratacin.
De esta manera, los potenciales oferentes disponen de

tiempo suficiente para preparar y presentar sus
ofertas. Esta condicin incluye establecer sistemas
de distribucin y acceso a la informacin sobre los
procesos de contrataciones en curso y de los
contratos adjudicados. La posibilidad para los

oferentes de conocer con anticipacin los criterios
que definen la adjudicacin de los contratos pblicos
es fundamental como elemento de seguridad
(jurdica) del proceso. Esta medida previene de
situaciones relacionadas con decisiones arbitrarias y
establece condiciones esenciales para una gestin
pblica eficiente. Otro aspecto de la publicidad es el
libre acceso a la informacin pblica por parte de los
ciudadanos, incluidos los expedientes de contratacin. Cualquier persona puede solicitar acceso a la
informacin y es deber de los funcionarios brindar el
acceso a la misma.
(contina)
CompetitividadEs necesario contar con un nmero amplio de oferentes que rivalicen

entre los oferentesen el mercado por un mismo producto o servicio.
Criterios
Se
objetivos de
predeterminadas, aplicables a las distintas etapas de
accin
la contratacin, en las cuales se basa la autoridad
trata
de
establecer
guas
imparciales
competente para decidir sobre la adjudicacin del

contra-
to u otro aspecto relevante del proceso. Estos
criterios tambin facilitan la posterior verificacin de la

aplicacin correcta de reglas y procedimientos.
Duracin
La extensin del proceso debe estar nicamente relacionada con
razonable de los
laprocesos
complejidad de los elementos a contratar y al procedimiento seleccionado.
Planificaci
Las
n de las
necesidades genuinas del rea, definidas en tiempo
compras y
oportuno y con
contratacio
Tambin es importante realizar la formulacin previa de
nes
las condiciones de participacin, incluidos criterios de
contrataciones
su
deben
estar
justificacin
sustentadas
corres-
en
pondiente.
seleccin y adjudicacin y reglas del procedimiento.
Es muy importante que la comisin evaluadora est integrada por personas idneas, profesionales y/o tcnicos especializados en el tema de la contratacin. Su tarea no se l
Libre acceso
Los expedientes deben ser de libre acceso al pblico.
a los
expedientes
Mecanismos
Implica la aplicacin de mecanismos de transparencia para la prevenpreventivos
cin de maniobras irregulares por parte de los oferentes y de los funcionarios pblicos.
Uso del
En los casos en que pudiera realizarse, se considera una
precio
buena prctica recurrir al precio testigo como
testigo
parmetro del precio a contratar.
Las condiciones de transparencia a cumplir en la elaboracin de

los pliegos son:
Los pliegos no deben contener clusulas que ilegtimamente distor-Accesibilidad de

losse
proveedores
sionen las condiciones de accesibilidad de los proveedores. Para ello,
establecen sistemas que permiten detectar y prevenir la inclusin d
Elaboracin
Implica
de
indicaciones de marca, color, tamao exacto o todo
especificacio
aquel elemento que determine a un nico vendedor
nes tcnicas
o a un reducido universo de vendedores.
segn
Los pliegos dirigidos o cortados a mano constituyen
criterios de
una de las situaciones ms comunes de corrupcin e
razonabilidad
ineficiencia en las adjudica- ciones pblicas. Por esta
y no
razn, es de suma importancia prever mecanismos
direccionami
orientados a su deteccin y eliminacin.
ento
Si un pliego es establecido tomando como base las
que
caractersticas
los
de
pliegos
una
no
debern
determinada
contener
marca
de
producto o servicio, se est creando un pliego a

medida de un determinado proveedor. Esto puede
implicar una limitacin ilegtima de la concurrencia y
promover contrataciones no transparentes.
El pliego definitivo es conveniente que surja de la elaboracin participada con distintos actores: sociedad civil, potenciales oferentes, tcnicos en la materia, usuarios. Es fundament
Mecanismos que habiliten la participacin de los interesados en
las etapas de formulacin de los pliegos.
Mecanismos que permitan el monitoreo por parte de la sociedad civil de la gestin de las contrataciones pblic
Para que estos procesos de compras y contrataciones

transparentes sean posibles y viables en la administracin
pblica, adems de las condiciones mencionadas, tambin se
incluyen otras medidas, mecanismos y sanciones.
Existen medidas concretas orientadas a prevenir la

corrupcin y promover la transparencia en la gestin de
adquisiciones que establecen sistemas apropiados
de contrataciones pblicas, basados en la transparencia, la

competencia y criterios objetivos de adopcin de decisiones, por
ejemplo:
Mecanismos eficaces de examen interno, incluido un sistema de
apelacin que
garantice recursos y soluciones legales cuando no se
respeten las reglas o los procedimientos establecidos.
Reglamentacin de cuestiones relativas al personal encargado

de la contratacin pblica: declaraciones de inters sobre determinadas
contrataciones, procedimientos de preseleccin y requisitos
de capacitacin.
Procedimientos para la adopcin del presupuesto.
Presentacin oportuna de informacin sobre gastos e
ingresos.
Sistema de normas de contabilidad y auditora y su
correspondiente supervisin.
Sistemas eficaces y eficientes de gestin de riesgos y control
interno.
Medidas correctivas para casos de incumplimiento.
Medidas, en los mbitos civil y administrativo, para
preservar la integridad de los libros y registros contables,
estados financieros y otros documentos relacionados con
los gastos e ingresos pblicos y para prevenir la falsificacin
de estos documentos.
Es importante prestar especial atencin a la instancia de la
definicin de las necesidades. La relacin entre la formulacin
del presupuesto y la proyeccin de las necesidades es una
herramienta muy poderosa para prevenir conductas corruptas y
permite establecer un plan de compras organizado.
Por ejemplo, podra suceder que las necesidades de contratacin
fueran sobredi- mensionadas con el propsito de generar ganancias
ilegtimas para firmas comerciales relacionadas con los
funcionarios pblicos involucrados en la decisin de la adjudicacin.
En otros casos, podra ocurrir que las previsiones fueran menores a
lo efectivamente requerido y, de ese modo, se generara un
procedimiento de compra urgente para satisfacer la necesidad
incompleta a travs de una contratacin directa. De esa manera,
se estaran evitando requisitos de publicidad y competencia normalmente aplicables a esas compras.
Para prevenir este tipo de desvos, se implementan medidas
especficas que permiten identificar correctamente las
necesidades a satisfacer mediante contrataciones pblicas.
NORMATIVA PARA PROCESOS DE COMPRAS Y

CONTRATACIONES TRANSPARENTES EN LA ADMINISTRACIN
PBLICA
Adems de las condiciones y medidas mencionadas, existen

diferentes normativas y resoluciones que establecen pautas y
principios que reglamentan procesos de transparencia. Algunas
de ellas se presentan a continuacin.
Artculo 9 de laEste artculo trata sobre la contratacin pblica y gestin de Convencin de lasla hacienda p
Artculo 3,
En el inciso 5 del artculo 3 de esta Convencin,
inciso 5 de la
se establece que los principios que los Estados
Convencin
parte
Interamericana
contrataciones y adquisiciones de bienes y
contra la
servicios por parte del Estado son publicidad,
Corrupcin
equidad y eficiencia.
acuerdan
respetar
en
materia
de
APLICACIN DE MEDIDAS PREVENTIVAS EN

PROCESOS DE COMPRAS Y CONTRATACIONES
La Direccin de Planificacin de Polticas de Transparencia de la

Oficina Anticorrup- cin ha diseado e implementado polticas
de transparencia en las contrataciones pblicas para optimizar
el gasto de los fondos pblicos, mejorar la calidad de los
servicios y bienes del Estado, y prevenir hechos de corrupcin.
En diversos procesos de contratacin en los que particip la Oficina
Anticorrup- cin, se identificaron como obstculos preliminares a la
normativa o su ausencia, las prcticas irregulares de uso comn y
la resistencia al cambio de los funcionarios pblicos involucrados en
los procesos. A partir de lo relevado se disearon e imple- mentaron
medidas preventivas y mecanismos de transparencia, entre ellas:
Elaboracin participada del pliego.
Invitacin personal a potenciales oferentes a observar el
documento.
Difusin por Internet.
Elaboracin del pliego con costo cero (o slo el de
reproduccin).
Publicacin en diarios, revistas o todo medio que permita
amplia difusin.
Solicitud de colaboracin a organismos especializados en
cada rea para la elaboracin del pliego y la evaluacin de
ofertas.
Introduccin de parmetros objetivos de para el anlisis de las ofertas:
ndices
econmicos de rentabilidad; ponderacin de
antecedentes, etc.
Los resultados fueron muy positivos:
Se ampli la participacin y concurrencia de oferentes.

Se mejoraron los precios y se redujeron costos.
Se compraron productos y se contrataron servicios de calidad
superior.
Se gener mayor confianza en el sistema.
Se produjeron mejoras en los niveles de legitimidad de los
procesos a travs de la publicidad.
Se elaboran pliegos con participacin de los distintos sectores:
particulares,
empresas y ONGs.
Se implement el control y monitoreo de la sociedad

civil.
A continuacin se presentan tres ejemplos que ilustran la
aplicacin
de
medidas
preventivas
fortaleciendo
la
transparencia en los procesos de compras y contrataciones en
la Administracin Pblica.
Ejemplo 1: servicio de provisin de comidas a internos

y personal del Servicio Penitenciario de la Unidad
Penitenciaria N1 de Ezeiza
La Oficina Anticorrupcin intervino en el proceso de licitacin
pblica para la terce- rizacin de la provisin de comidas e
incorpor mecanismos de transparencia en el procedimiento.
Esto impact en un ahorro sustancial en los precios pagados por
el servicio y un mejoramiento de la comida provista. A
continuacin se presentan los problemas detectados y los
resultados obtenidos.
SITUACIN
Mala calidad de
la
comida.
Sobreprecios
por
los
insumos.
MEDIDAS DE TRANSPARENCIA
Elaboracin
participada de pliegos.
RESULTADOS
pliego,
posibilitando
mayor
concurrencia de
los
oferentes.
Incorporacin
de
la
sociedad
civil:
Canales
ilegtimos
de
distribucin.
pastoral penitenciaria
en
el de
control
Generacin de
mafias.
calidad
servicio.del
Se evit el
direccionamiento del
El ahorro total
fue
msde
de 2
millones
de
Pesos.
Se desarticul la
red
interna de
corrupcin
del penal.
Se lograron
altos
les denivesatisfaccin
entre los
internos.
El precio al que se adjudic la compra fue de $1,31 por interno y por

un total de
$801.720. Esto equivale a un 60 % menos de lo que se pagaba en
la situacin anterior y un 40 % menos del valor presupuestado.
Estos valores significaron para el Es- tado un ahorro de $1.044.560
en el ao o de $87.046 en el mes por el penal en cuestin con
respecto a lo presupuestado y un corte en el gasto, respecto de la
situacin anterior, de $2.068.560 anuales y $172.380 por mes.
6
0

Ejemplo 2: ampliacin de complejos penitenciarios federales

La Oficina Anticorrupcin intervino en la comisin de evaluacin
y seguimiento para la contratacin de la ampliacin de
complejos penitenciarios federales incorporando mecanismos
de transparencia en el procedimiento. A continuacin se presentan las acciones realizadas y los resultados obtenidos.
PROBLEMAS DETECTADOS
Necesidad de
contar
con mayor
espacio
para
Publicacin del
proyecto de pliego
RESULTADOS OBTENIDOS
presentaron
sugerencias, las cuales
en
la Web del
pgina
Ministerio y del
actividades
los internos. de
Organismo
beneficiario
aplicando el
mecanismo de
elaboracin
participada de pliego.
Solicitud de
Los interesados
fueron
incluidas en la
confeccin del pliego.
Se evito el
direccionamiento del
pliego
bases yde
condiciones. En
un informe
actualizado
del
presupuesto
la presentacin
ofertas,
se
observ
un desvo de
para
contar con un
precio
de referencia
precios
de ms de un
15
con%respecto al
actual
a
fin de comparar
con
el ofertado.
presupuesto oficial.
Por
esta razn, se
desestimaron las
ofertas
y un
se realiz
nuevo
llamado.
Ejemplo 3: servicio postal para el Ministerio de Justicia

La Oficina Anticorrupcin intervino en el proceso para la
contratacin del servicio postal para el Ministerio de Justicia. A
continuacin se presentan las acciones realizadas y los
resultados obtenidos.
PROBLEMAS DETECTADOS
Se pagaba por
carta
un precio
mucho
alto quems
el del
mercado.
El servicio
recibido
no
era satisfactorio.
RESULTADOS OBTENIDOS
Publicacin del
proyecto de pliego
en
la Web del
pgina
Ministerio y en
Mayor
participacin
de oferentes.
Adjudicacin
por
ren-a
glones
diarios.
Notificacin a
posibles interesados,
distintos
operadores: el
servicio
no
monoplico evita
aplicando el
mecanismo
de elaboracin
la
cautividad del
contratante.
participada de pliego.
Elaboracin
participada del Pliego de
Bases
y Condiciones de
Ahorro total de
ms
de 793 mil
pesos
ao por
aproximadamen
te.
la
licitacin (EPP),
con
participacin de
los
interesados en
la
dis- y
cusin
definicin
de y
los productos
condiciones del
servicio.
Cdigos de tica
Los cdigos de tica, constituyen uno de los marcos normativos y operativos que incentivan las buenas
Todo el tiempo estamos tomando decisiones. Algunas son

simples y sencillas, por ejemplo: decidir el medio de transporte
ms adecuado para llegar a un lugar. En otras ocasiones, las
decisiones son ms complejas e implican un tiempo de reflexin
antes de realizar o no la actividad en cuestin, para analizar
otras alternativas de accin, considerar si esas alternativas
estn al alcance o son posibles y establecer si las consecuencias
esperables son positivas o negativas.
6
2

Ambos tipos de decisiones las sencillas y las complejas

estn presentes todos los das en una organizacin y en las
personas que la integran. Por esta razn, las instituciones
suelen tener procedimientos especficos para tomar sus
decisiones, por

LA TRANSPARENCIA
6
3
ejemplo: un rgimen de compras y contrataciones. A su vez, el

resultado de tales procedimientos est determinado por las
decisiones que toman las personas que intervienen en ellos, que
siempre inciden en el resultado de las actividades.
Si un integrante de la organizacin ocupa una lnea telefnica
para resolver sus asuntos personales, est impidiendo que un
ciudadano consulte por un asunto de su inters, adems de
estar utilizando bienes del Estado para su provecho particular.
De esta manera, su decisin y accin afecta negativamente el
accionar de la organizacin.
La funcin de los cdigos de tica es orientar las decisiones de las personas que integran una organizaci
Los cdigos de tica contienen prescripciones sobre algunos

casos especficos y siempre incluyen una serie de principios
generales o mximas sobre las conductas debidas e indebidas
ante determinados supuestos fcticos. En los organismos del
Estado estos cdigos poseen una especificidad propia de la
funcin pblica y, ha- bitualmente, incluyen referencias a la
tica y la funcin pblica4. Uno de los contenidos bsicos en
estos cdigos apunta a respetar estrictamente el marco legal de
la funcin: la Constitucin, las leyes y los reglamentos.
Para los casos en que existe ms de una posibilidad de accin
dentro del marco legal, existe un principio considerado el
axioma de todo cdigo de tica pblica:
PRIVILEGIAR EL INTERS PBLICO POR SOBRE CUALQUIER
INTERS PRIVADO.
A partir de este axioma se derivan una serie de reglas y prohibiciones,
entre ellas:
Proteger el patrimonio del Estado.
Utilizar los bienes del Estado nicamente para los fines
autorizados.
Cuidar que los bienes del Estado no se daen o deterioren
innecesariamente.
Observar los principios de publicidad, concurrencia, igualdad
y razonabilidad en las contrataciones del Estado.
No utilizar para fines privados informacin obtenida para uso
oficial.
No recibir beneficios por la realizacin de un acto inherente a
su funcin.
No intervenir en asuntos del Estado sobre los que tenga un inters

particular.
En este sentido, un cdigo de tica es un instrumento eficaz
para prevenir la corrupcin y las conductas contrarias a la tica
pblica, en tanto orienta las decisiones y el accionar en
situaciones difciles, en las que no aparece claramente definida
la con-
4. Segn la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin, funcin pblica es toda

actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una
persona natural en nombre del Estado o al servicio del Esta- do o de sus
entidades, en cualquiera de sus niveles jerrquicos.
ducta ms ajustada al inters pblico. Su eficacia depender de

la difusin que tenga dentro del organismo y de la capacitacin
que se brinde a los funcionarios.
NORMATIVA SOBRE CDIGOS DE TICA
Existen diferentes normativas y resoluciones que establecen

pautas y principios de comportamiento tico. Algunas de ellas se
presentan a continuacin.
Ley 25.188Indica
Artculo
deberes
2 y pautas de comportamiento tico universales
Gobierno Federal
para los funcionarios de los tres poderes del Estado: Legislati- vo, Ejecutivo y Judicial.
Ley Marco de
Contiene deberes y prohibiciones sobre la actuacin
Empleo Pblico
de los funcionarios pblicos de carrera.
N 25.164
Captulo V
Ley
Figuran
Marco
las sanciones
de Empleo
de apercibimiento, suspensin, cesanta
Pblico
y exoneracin,
N 25.164
aplicables
Captulo
a los VII
empleados pblicos que transgredan esas normas y, en su caso, las de
El Decreto 41/99
Contiene una serie de principios generales y
Cdigo de tica
particulares destinados a orientar la actuacin
de la Funcin
de todos los funcionarios del Poder Ejecutivo.
Pblica
Algunos organismos del mbito ejecutivo han elaborado sus

propios cdigos de tica, por ejemplo: la Autoridad Regulatoria
Nuclear (ARN) y la Administracin Fe- deral de Ingresos Pblicos
(AFIP).
Participacin de la sociedad civil

En muchos pases la toma de decisiones pblicas se desarrolla
como un proceso ce- rrado, circunscripto a un reducido nmero de
funcionarios, asesores y tcnicos, al que pocos tienen acceso. Este
modelo ha entrado en crisis en los ltimos aos, debido a su
incapacidad de brindar soluciones a vastos sectores de la sociedad,
quienes, a su vez, han venido exigiendo mayor protagonismo en la
decisin de las polticas pblicas, incluidas aquellas destinadas a
luchar contra la corrupcin. De esta
manera, la sociedad civil ha ido ganando terreno en la definicin

y monitoreo de las polticas pblicas5.
La crisis de representacin, o crisis del modelo representativo
tradicional6, suele ser sealada por los analistas polticos como
un factor desencadenante de la anomia o inobservancia
generalizada de las normas que, se supone, es necesario
cumplir para una convivencia armnica y prspera.
El modelo representativo se funda en la libertad y en la igualdad de
las personas que conforman la sociedad de un Estado-Nacin, a
partir de las cuales eligen a otras personas como sus
representantes en el gobierno. As, los representantes son quienes
definen y deciden las polticas pblicas que deben aplicarse.
En el modelo representativo, hay dos momentos de interaccin
entre la sociedad civil y sus representantes:
Uno (ex ante) en la eleccin de los representantes,

generalmente a travs de
votaciones que reflejan a grandes rasgos las preferencias de la
sociedad.
Otro (ex post), en el seguimiento o monitoreo de la actuacin de
los representantes.
La crisis del modelo se produce cuando los representantes
toman decisiones alejadas o contrarias a los intereses de sus
representados, personas y grupos de la sociedad civil. Como
trasfondo de esta crisis se observa la prdida de legitimidad de
las normas e instituciones del Estado7. La legitimidad de las
polticas pblicas es directamente proporcional a la legitimidad
del modelo e inversamente proporcional al uso de la fuerza del
Estado.
En la medida en que el modelo representativo pierde legitimidad,
se ampla la bre- cha entre representantes y representados. Los
especialistas han identificado otras consecuencias puntuales del
modelo representativo sobre las polticas pblicas en materia de
transparencia y prevencin de la corrupcin, entre ellas:
Inexistencia de planes de accin previos a la ejecucin. El modelo
representativo permite que las polticas pblicas se definan en forma
improvisada, sobre la marcha. Esto genera incertidumbre
sobre la continuidad de tales polticas. La ausencia de
planificacin dificulta o impide una adecuada fiscalizacin sobre
el cumplimiento de objetivos, condiciones, procedimientos,
etc.
5. Se puede considerar a las polticas pblicas como las respuestas generadas

para
situaciones
percibidas
como
problemas,
tanto
coyunturales
como
estructurales. Estas polticas renen ciertas caractersticas: son definidas segn
reglas institucionales y por una confluencia de intereses diferentes; tienen
carcter imperativo y son ejecutadas por rganos administrativos; afectan la
cotidianeidad de las personas y de los grupos que integran la sociedad.
6. En este apartado se distingue el modelo representativo tradicional o democracia
representativa del modelo deliberativo o democracia deliberativa.
7. Se considera legitimidad a la aceptacin y convalidacin de las normas e
instituciones del Estado (del modelo y sus polticas) por el conjunto de la
sociedad sin recurrir al uso de la fuerza.
Bajo consenso y dificultad de cumplimiento. Esto se

debe al desconocimien- to propio de quienes no han
intervenido en la definicin de las polticas p- blicas y por
las diferencias que puedan existir con los intereses de los
grupos afectados por tales polticas. Esto genera una
enorme dificultad para lograr su cumplimiento debido a la
resistencia de la sociedad civil y a las adaptaciones que
deben hacerles los funcionarios.
Ausencia de rendicin de cuentas 8. En el modelo
representativo tradicional,
el funcionario electo para ocupar un cargo pblico no est
obligado a rendir cuentas de las polticas pblicas que
adopta mientras ejerza dicho cargo.
Vulnerabilidad a las prcticas corrupta. La posibilidad de
definir discrecionalmente las polticas pblicas, combinada con la dificultad o
imposibilidad de fiscalizarlas y la falta de conocimiento del
pblico, generan un ambiente pro- picio para el ejercicio de
prcticas corruptas.
Para contrarrestar la crisis de representacin, se han ideado y
puesto en prctica diversos mecanismos que suponen un cambio
del modelo democrtico representativo por un modelo
democrtico deliberativo o participativo. En este caso, se incluye en
la definicin de las polticas pblicas a todos los actores que
estarn involucrados en su cumplimiento, en especial a los grupos
o sectores de la sociedad civil, destinatarios de tales polticas y
cuyos intereses se vern afectados por ellas.
La posible desventaja inicial que supone el modelo deliberativo
al generar consensos con la sociedad civil, se convierte en
ventaja al momento de su ejecucin, en tanto las coincidencias
y disidencias son conocidas y facilita la fiscalizacin y monitoreo de las polticas pblicas.
El modelo deliberativo supone un avance cualitativo en lo que
respecta a la toma de decisiones que se refleja en la existencia
de polticas pblicas ms estables, resul- tante del debate y
consensos y disensos de la sociedad civil. A su vez, los mecanismos de participacin que propone este modelo, implican mayor
transparencia en la definicin de las polticas pblicas y en el
uso de los recursos para ejecutarlas.
A continuacin se presentan dos mecanismos eficaces para
resolver problemas en materia de transparencia y prevencin de
la corrupcin:
Las Audiencias Pblicas.
La Elaboracin Participada de Normas.
8. La rendicin de cuentas o accountability supone que los funcionarios regularmente dan

cuenta del cumplimiento de las polticas que estn ejecutando, a travs de la elaboracin
de memorias o informes de gestin a disposicin del pblico y con mecanismos de
aprobacin de la gestin por parte del pblico y/u rganos superiores.
AUDIENCIAS PBLICAS
La audiencia pblica (AP) es una instancia en el proceso de definicin de polticas pblicas. Se trata de un
Este mecanismo se utiliza para la toma de decisiones sobre

cuestiones que afecta- rn los intereses de determinados sectores
de la sociedad y permite obtener distintas visiones e
informaciones sobre el tema especfico, antes de tomar decisiones
definitivas.
El procedimiento significa una oportunidad institucional
importante para garantizar el mximo flujo de informacin
entre los actores de la sociedad y las autoridades involucradas,
por ejemplo: proyectos con impacto ambiental, negociacin de
contratos de concesin y/o tarifas de servicios pblicos, etc.
Segn el Dr. Agustn Gordillo9, una audiencia pblica tiene mltiples
efectos prc- ticos, entre ellos:
Previene de actos ilegtimos.
Permite que el inters particular influya con sus argumentos
y pruebas antes de la toma de una decisin.
Previene de posibles errores en las decisiones de las
autoridades pblicas.
Promueve la mayor eficacia de las acciones de las autoridades
pblicas, a partir del consenso con la comunidad.
En determinados temas la audiencia pblica se ha ido
institucionalizando hasta convertirse en un requisito previo a la
toma de decisiones. En algunos casos, su incumplimiento
puede ser sancionado con la nulidad de la decisin adoptada.
Tam- bin se sanciona a los funcionarios que la omitieron. Ms
all del eventual carcter obligatorio que tenga este
mecanismo, no necesariamente hay que considerar todas las
opiniones y propuestas de la sociedad.
9. GORDILLO, A. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo 2. 8 edicin. Buenos Aires.

F.D.A. 2006. Pg. XI-7. www. gordillo.com
En la legislacin argentina, el procedimiento de audiencias

pblicas comprende una serie de etapas que garantizan la
transparencia y racionalidad de la decisin:
Inscripcin de
Convocatoria y publicacin
expositores
Apertura, desarrollo y
Informe
clausura
y resolucin final
Orden del da
A continuacin se presenta una sntesis descriptiva de cada

etapa del procedimien- to de audiencias pblicas.
ETAPA
DESCRIPCIN
Se convoca a las personas o grupos de la sociedad civil que sern

Convocatoria y
afectados por una determinada decisin a adoptar. Se los invita a que expresen publicacin
su opinin, recomendacin y propuesta respecto de la decis
Inscripci
La inscripcin de expositores permite planificar el
n de
desarrollo de la AP, definiendo de antemano la
expositor
cantidad de oradores y el tiempo que dispondr
es
cada uno para exponer su opinin o propuesta. Si

bien la oralidad es un aspecto central, tambin es
posible acompa- ar documentos que apoyen la
exposicin.
Las personas que no hayan llegado a inscribirse
como expositores, pueden participar realizando
preguntas por escrito y aportar documentos que
sirvan para esclarecer determinadas cuestiones.
Orden
del da pblica convocante elaborar
Es responsabilidad de
la autoridad
un orden del da, que debe estar a disposicin del pblico con suficiente antelacin. Este documento d
Identificacin de las personas que la coordinan.

Participantes registrados.
Breve descripcin de la documentacin acompaada.
Orden y duracin de las exposiciones.
(contina)
ETAPADESCRIPCIN
Apertura,
desarrollo y
clausura
Consiste en el momento en que los participantes

inscriptos presentan la informacin ms importante,
rebaten los argumentos con los que no estn de
acuerdo, formulan sus propuestas de decisin,
ofrecen las pruebas en que fundan tales argumentos,
etc. Durante la apertura, quien preside o conduce la
audiencia expresa los motivos de la convocatoria.
Inmediatamente despus se da paso al primer orador.
Durante
el
funcionario
desarrollo
debe
cuidar
de
que
la
se
audiencia,
el
respeten
los
tiempos asignados a cada orador, llamar al orden

y resolver cualquier circunstancia que implique una
alteracin del orden da.
La clausura es el momento en que se da por
concluida la audiencia y se labra el acta de cierre.
Es fundamental establecer un sistema de registro
de las interven- ciones de cada participante, para
que la autoridad responsable de la decisin final
cuente con toda la informacin y pueda consultar y
reconsiderar los argumentos expresados.
Es muy importante la elaboracin de un informe objetivo que

Informe y resolucin
contemple y sintetice todas las posiciones sostenidas por los participantes. final
Este informe debe estar a disposicin del pblico en general, para que se pueda apreciar cmo fueron considerad
mentos en juego no se incluye en dicho informe.
ELABORACIN PARTICIPATIVA DE NORMAS
El procedimiento de elaboracin participativa de normas (en adelante EPN) es una herramienta institucio
El procedimiento es similar al de la Audiencia Pblica y se utiliza

cuando se propone la creacin o modificacin de una norma. Para
ello, se entrega un borrador de la propuesta normativa para el
anlisis y consideracin de especialistas, sectores interesados y la
ciudadana en general.
A travs del uso apropiado de este mecanismo consultivo, se logran

los siguientes objetivos:
Producir proyectos de normas y de polticas pblicas apoyados
en el consenso
social y en las demandas detectadas en la sociedad.
Estimular la participacin ciudadana y generar un espacio
para que todos los actores sociales interesados incidan en
la definicin de las decisiones pblicas.
Brindar transparencia a los procesos de tomas de decisiones
pblicas.
Mejorar la calidad tcnica de dichas decisiones.
Informar a la ciudadana y promover el debate
pblico.
Poner al alcance de los decisores informacin referente a
todas las posiciones y opiniones de los sectores afectados.
El procedimiento de EPN est estructurado en una serie de etapas
sucesivas:
Registro de opiniones y reuniones de trabajo
Elaboracin de un anteproyecto
Compilacin Redaccin
y anlisis del proyecto definitivo
de opiniones
Convocatoria y difusin
A continuacin figura el contenido correspondiente a cada etapa del

grfico.
ETAPA
DESCRIPCIN
Elaboracin
de un
El primer paso consiste
en redactar
un anteproyecto o borraanteproyecto
dor con la propuesta
de la nueva norma a crear o reformar (ley, decreto, resolucin, etc.). Este es un punto obligado para el debate posterio
Convocatoria y difusin
viabilidad del an-
Se convoca a la ciudadana para consultar la
teproyecto. Para ello, se difunde la convocatoria

junto con el anteproyecto por los medios que se
consideren
adecuados:
comunicacin,
Internet,
medios
correo
masivos
de
postal
electrnico, etc.
(contina)

LA TRANSPARENCIA
7
1
ETAPA
DESCRIPCIN
Es el momento en que los funcionarios interactan

Registro
con losde opiniones y
convocados para escuchar sus opiniones sobre elreuniones
anteproyecdeto.
trabajo
Existen dos modalidades bsicas compleme
La recepcin de notas de los interesados, tanto en papel
como por medio de correo electrnico, web, etc.
La realizacin de reuniones de trabajo con los convocados: talleres, entrevistas personales, etc. A travs del
En ambos casos quedan registradas las opiniones de los
participantes.
Compilacin y
Todas las opiniones y observaciones recibidas y
anlisis de las
registradas son analizadas por los funcionarios y
opiniones
sus equipos tcnicos a la luz del anteproyecto

original. En este anlisis se determinan las
opiniones relevantes e irrelevantes y quedan
asentadas en un documento que expresa los
fundamentos de esas determi- naciones. Este
documento funciona como respuesta a la sociedad civil.
Las
Redaccin
sugerencias,
del los
proyecto
aportes y las opiniones de los participantes
definitivo
del proceso son recogidos, ordenados, analizados y eventualmente incorporados en el proyecto definitivo.
NORMATIVA SOBRE PARTICIPACIN CIUDADANA
Mediante el Decreto 1172/03, del 3 de diciembre de 2003, se

aprobaron una serie de mecanismos para facilitar la
participacin ciudadana en el mbito del Poder Eje- cutivo
Nacional, entre ellos, el Reglamento General de Audiencias
Pblicas para el Poder Ejecutivo Nacional y el Reglamento
General para la Elaboracin Participa- tiva de Normas.
Estos Reglamentos establecen el marco general para los
procedimientos de AP y EPN en los organismos, entidades,
empresas, sociedades, dependencias y todo otro ente que
funcione bajo la jurisdiccin del Poder Ejecutivo. All figuran los
estndares a los cuales deben ajustarse los funcionarios para
no desvirtuar el uso de estos mecanismos.
Siempre
que
se
respeten
esos
estndares,
ambos
procedimientos poseen un mar- gen de adaptabilidad que
facilita su aplicacin para consultas sobre asuntos de diversas

categoras y tipos. Por ejemplo, un asunto simple sera una
audiencia pblica para realizar una pequea extensin en un
ramal ferroviario, o una elaboracin par-
ticipativa de normas para la modificacin de un artculo del

cdigo penal. Mientras que uno complejo sera una audiencia
pblica para la extensin de todos los rama- les ferroviarios, o
una EPN para la modificacin de todo el cdigo penal.
Acceso a la informacin
Para que la ciudadana ejerza su derecho a participar es importante
que acceda a informacin completa, adecuada, oportuna y veraz
sobre la actuacin del Estado, pues quien participa sin informacin,
participa sin poder.
El acceso a la informacin es un derecho humano fundamental y resulta constitutivo de un Estado democr
El derecho de acceso a la informacin implica, entre otras cosas,

que los ciudadanos cuenten con las herramientas necesarias
para controlar el accionar del Estado, lo cual garantiza la
transparencia en la administracin pblica, especialmente en
todo lo relacionado a su organizacin, funcionamiento y
procesos en la adopcin de decisiones. Para ello, es necesario
implementar medidas concretas a travs de una reglamentacin que:
Respete los principios de igualdad, publicidad, celeridad,
informalismo y gratuidad en todos los trmites de solicitudes de acceso a la
informacin, evitando que el derecho se desnaturalice por
el establecimiento de requisitos engo- rrosos y complejos,
por ejemplo declarar el motivo de la solicitud.
Reconozca el acceso a cualquier persona sin ningn tipo de
discriminacin por
estatus poltico, laboral, profesional, etc.
Para que el sistema sea gil y garantice el acceso a fuentes
fidedignas, debe brindar el acceso sin importar el estado en
que se encuentren los documentos que contienen la
informacin solicitada. A su vez, no existe obligacin de
procesar la informacin o elaborar un documento especfico
para responder a este pedido, a menos que la autoridad
requerida lo considere oportuno para atender a ciertas
solicitudes puntuales.
7
2

Un ejemplo del ejercicio de este derecho, puede ser la solicitud

de informacin sobre los proyectos de expansin de la red
cloacal adjudicados en el municipio. A travs de esta
informacin, una persona puede controlar si la concesionaria
est cum- pliendo con el respectivo contrato y estar informado a
la hora de participar en una audiencia pblica sobre la
renegociacin de esa concesin.

LA TRANSPARENCIA
7
3
Para lograr sus objetivos, una ley de acceso a la informacin deber

considerar los estndares bsicos elaborados por diversos
expertos y organismos nacionales e internacionales. Algunos de
estos estndares son:
Reglamentacin como derecho fundamental.
Definicin de informacin.
Legitimacin activa y pasiva amplia.
Plazos breves.
Excepciones establecidas en la ley.
Remedios administrativos y judiciales para resolver controversias
rpidamente.
A continuacin se describe cada uno de estos estndares.
Reglamentacin como derecho fundamental

El acceso a la informacin es un derecho fundamental de todas
las personas, no
una concesin del Estado. En Argentina, el
carcter de derecho fundamental fue re- conocido en el fallo
Tiscornia, por el cual los jueces, al considerar la existencia del
derecho de acceso a la informacin pblica basados en la
Constitucin y en los tratados sobre Derechos Humanos vigentes,
obligaron a la Polica Federal a sumi- nistrar la informacin
requerida por los peticionantes, ms all que este derecho no
estuviera reglamentado.
Definicin de informacin
Es importante que la reglamentacin utilice una definicin de
informacin que permita discriminar adecuadamente los
alcances de la norma. Esta definicin debe incluir:
Toda la informacin pblica que el Estado produce, recopila, almacena,

conserva u obtiene por cualquiera de sus reparticiones, que
obre en su poder o bajo su control.
La informacin de entidades privadas, cuya produccin haya sido
financiada
total o parcialmente por el erario pblico.
Cualquier informacin que sirva de base para una decisin
administrativa.
En todos los casos, se trata de la informacin contenida en
documentos, en cualquier formato y soporte.
Legitimacin activa y pasiva
La legitimacin activa es la capacidad para reclamar o exigir

el cumplimiento de un derecho. Debe alcanzar a toda persona
fsica o jurdica, sin necesidad de invocar inters legtimo o
derecho subjetivo alguno para que proceda su solicitud.
La legitimacin pasiva es la capacidad para dar cumplimiento

a tal derecho y supone la obligacin de responder ante quien
realiza el reclamo o exigencia. Debe alcanzar a todos los
organismos, reparticiones pblicas y cualquier ente que funcione bajo jurisdiccin de una autoridad estatal, incluidas las
empresas del Estado que se rigen por el derecho privado.
Tambin estn obligadas a brindar informacin las empresas,
organizaciones y entidades privadas en general que:
Estn administradas o gestionadas por funcionarios
pblicos.
Reciban subsidios y aportes de fondos pblicos.
Realizan la prestacin de un servicio pblico o la explotacin
de un bien del dominio pblico otorgado mediante permiso,
licencia, concesin, fideicomiso o cualquier otra forma
contractual.
Es fundamental que la reglamentacin indique los funcionarios
que estn obligados a responder, positiva o negativamente,
ante cada solicitud recibida en la repar- ticin. En este caso,
bastar con indicar el rango o jerarqua mnima que debe poseer el funcionario para comprometer una respuesta oficial del
Estado.
Plazos breves
El establecimiento de plazos breves garantiza que los
solicitantes puedan utilizar la informacin oportunamente. La
reglamentacin debe prever plazos breves y precisos para todo
trmite de pedido de informacin que implique la actuacin de
las reparticiones del Estado.
Tambin es importante que prevea supuestos de prrroga por
circunstancias ex- cepcionales que no permitieran responder en
trmino. Dicha prrroga debe constituir un acto fundado con
clara expresin de las razones por las cuales no se puede
responder en el plazo original.
La reglamentacin debe prever que el vencimiento de un plazo
de entrega de la respuesta correspondiente constituye una
situacin de incumplimiento, ante la cual se habilita el uso de
algn remedio administrativo o judicial.
Excepciones establecidas en la ley
Un buen sistema de acceso a la informacin se rige por el

principio de mxima divulgacin: la accesibilidad es la regla y
la restriccin la excepcin.
Si bien toda informacin pblica debe ser accesible por
cualquier persona, existen circunstancias en las cuales el acceso
debe ser restringido por que la divulgacin de esa informacin
podra afectar otros propsitos legtimos establecidos por la
Cons- titucin y las leyes.
Un rgimen limitado de excepciones establecidas legalmente

implica que un funcionario debe demostrar por qu no puede
brindar la informacin solicitada y acre- ditar razonablemente
cmo su divulgacin afecta o afectar al legtimo propsito
resguardado por la excepcin que se pretende aplicar.
Si un documento contuviera informacin accesible e informacin
restringida, se debe brindar al solicitante una respuesta positiva
parcial con slo la informacin accesible.
Se consideran excepciones de accesibilidad a:
La informacin expresamente clasificada sobre cuestiones de
defensa nacional, seguridad interior y poltica exterior.
La informacin restringida por secreto fiscal o bancario o cuya
divulgacin pudiera poner en peligro el funcionamiento del sistema
financiero y bancario.
Los registros sobre secretos industriales, comerciales,
cientficos y cualquier informacin obtenida de terceros
bajo rgimen de confidencialidad.
Los denominados datos sensibles amparados en la
legislacin sobre bancos
de datos personales, derecho a la intimidad y al honor en Argentina es
la Ley
25.326 de Habeas Data.
Remedios administrativos y judiciales para

resolver controversias rpidamente
Es importante prever mecanismos para estimular el
cumplimiento de las obligaciones de funcionarios reticentes o
para sustituir su accin por la de otros funcionarios.
Los remedios administrativos y judiciales permiten resolver
rpidamente cualquier reclamo por falta de respuesta o
respuesta inadecuada de parte del funcionario al que se solicit
la informacin.
Si el reclamo se origina por problemas de organizacin o de
cmulo de tareas, lo ms adecuado es la intervencin de una
instancia administrativa superior o independiente que pueda
obligar al funcionario a cumplir con su obligacin. En otras
ocasiones, si es claro que el organismo requerido no tiene la
voluntad de brindar acceso a la informacin, debe ser posible
llevar el caso ante un juez que resuelva la cuestin.
NORMATIVA SOBRE ACCESO A LA INFORMACIN
Actualmente se encuentra vigente el Reglamento General del

Acceso a la Informa- cin Pblica para el Poder Ejecutivo Nacional
que fue aprobado en 2003 mediante el Decreto 1172/03. Este
Reglamento cumple con los estndares bsicos recin presentados y reglamenta el derecho de acceso a la informacin en el
mbito del Po- der Ejecutivo Nacional.
En Agosto de 2005 la Oficina Anticorrupcin (OA) envi a la

Subsecretara para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de
la Democracia, un proyecto de Regla- mento para la Tramitacin
de Denuncias por incumplimiento del Rgimen de Acce- so a la
Informacin Pblica para el Poder Ejecutivo Nacional (PEN).
El proyecto fue estudiado por dicha autoridad de aplicacin y se
realiz una ronda de consulta con especialistas en acceso a la
informacin, funcionarios de distintas jurisdicciones del PEN
involucrados en la implementacin del Reglamento General del
Acceso a la Informacin Pblica para el Poder Ejecutivo Nacional y
organizaciones no gubernamentales. De esta ronda de consultas
surgi un texto de consenso que constituy la base para el dictado
de la Resolucin Conjunta S.G. y R.P. N 1/08 y
F.C.A. N 3/08, del 22 de abril de 2008, por medio de la cual, la
Secretara de Gabinete y Relaciones Parlamentarias de la Jefatura
de Gabinete de Ministros y la OA, aprobaron el Procedimiento de
Tramitacin de las Denuncias por Incumplimiento de las Obligaciones Previstas en el Reglamento General del Acceso a la
Informacin Pblica para el Poder Ejecutivo Nacional.
El procedimiento se rige por los principios de igualdad,
publicidad, celeridad, informalismo y gratuidad. Constituye un
instrumento fundamental para coordinar las funciones de las
reparticiones implicadas en el trmite y para la resolucin de las
denuncias efectuadas por los ciudadanos10.
Si le interesa profundizar sobre esta temtica, a continuacin se
presenta la lista de normativas sobre el tema.
Ley 25.152 de Administracin de los Recursos Pblicos (Artculo
8).
Ley 25.831 Rgimen de libre acceso a la informacin pblica
ambiental.
Ley 25.326 de Habeas Data.
Organismos de Control Superior

La denominacin Organismos de Control Superior (en adelante
OCS) proviene de
la Convencin Interamericana contra la
Corrupcin (CICC) en cuyo Artculo III establece que, entre las
medidas preventivas que los Estados parte se comprometen a
aplicar, se encuentra la creacin, mantenimiento y fortalecimiento
de rganos de control superior, con el fin de desarrollar
mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y
erradicar las prcticas corruptas.
Los OCS se definen por su funcin de controlar que otros

organismos y/o los funcionarios de esos organismos
acten conforme a las normas que regulan sus respectivas competencias y funciones pblicas.
10. Fuente: Informe de Gestin de la OA 1 Semestre 2008.
El trmino superior denota una relacin de jerarqua funcional

entre controlador y controlado. Es decir, que el controlador no
necesariamente debe ser un rgano je- rrquicamente superior al
controlado, pero s, al menos, estar funcionalmente ligado a un
rgano o institucin de mayor jerarqua que ste.
El trmino control adquiere mltiples facetas, profundidad e
intensidad, segn el rea de accin y los objetivos trazados para
cada OCS. Desde una perspectiva restringida, se deberan
considerar OCS a los que controlan exclusivamente el cumplimiento de las normas de tica pblica. Mientras que desde una
perspectiva ms amplia, se puede incluir entre los OCS a aquellos
que controlan el cumplimiento de todos los fines del Estado, lo cual
est intrnsecamente ligado a la tica pblica.
En los regmenes democrticos modernos, por ms facultades de
control que acu- mule un organismo, nunca llegar a poseer la
totalidad de las funciones de control. Siempre habr otro organismo
que, a su vez, deber controlar al anterior porque un organismo no
ejerce control superior sobre s mismo. Lo cual remite a un clsico
dilema en la materia: quin controla al controlador? Aunque en
apariencia irresoluble, este dilema se resuelve incorporando la
perspectiva sistmica a la ya mencionada mirada compleja. Esta
perspectiva estaba ya presente en el diseo institucional de divisin
de poderes, adoptado por los Estados modernos del Siglo XVIII, con
el fin de evitar el absolutismo caracterstico de los regmenes
anteriores.
Pese a las mltiples transformaciones y crisis que han
atravesado los Estados, toda- va subyace en su fundamento la
idea que considera al pueblo como el soberano y titular del
poder que los gobernantes ejercen por delegacin. Este poder
ha sido di- vidido en distintas funciones (legislativa, ejecutiva y
judicial) y repartido entre diferentes organismos, para
garantizar que nadie detente la suma del poder pblico, en tanto
dichos organismos debern controlarse recprocamente.
Tal como lo indica Susan Rose-Ackerman, Con el devenir de las
instituciones, la idea de controles recprocos se ha ido
complejizando. A medida que los Estados fueron asu- miendo
mayores responsabilidades en pos del bienestar de la poblacin y
por ende cre- ciendo en cantidad de organismos administrativos,
de personal y de fondos presupuestarios, tanto el Poder
Legislativo como el Poder Ejecutivo necesitaron de una divisin
del trabajo que les permitiera cumplir eficazmente con sus
funciones, incluidas sus funciones de control externo e interno
respectivamente11.
Algunos aspectos importantes que deben tener en cuenta los
organismos de control superior son:
La publicidad de los informes realizados por los organismos

de control.
Un sistema efectivo de sanciones por violaciones a las normas
legales o regla- mentaciones, encontradas durante el
transcurso de las auditoras.
La estabilidad e independencia de los auditores.
11. ROSE-ACKERMAN, SUSAN, La Corrupcin y los Gobiernos. Causas, consecuencias y

reforma. Siglo XXI de Argenti- na Editores, Buenos Aires, 2001.pg. 197
En la actualidad la Repblica Argentina cuenta, en el orden federal,

con un conjun- to de disposiciones y otras medidas que regulan la
organizacin y el funcionamien- to de los rganos de control
superior12. Entre ellas se destacan las relacionadas con: la Auditora
General de la Nacin13, la Sindicatura General de la Nacin 14 y la
Fisca- la de Investigaciones Administrativas, dependiente de la
Procuracin General de
la Nacin 15. En el mbito del Poder
Ejecutivo Nacional, se destaca la Oficina Antico- rrupcin 16 y la
Unidad de Informacin Financiera (UIF).
A continuacin se presenta una sntesis de cada uno de estos
Organismos de Con- trol Superior.
AUDITORA GENERAL DE LA NACIN (AGN)17
La Auditora General de la Nacin (AGN) es el organismo que

asiste tcnicamente al Congreso de la Nacin en el control del
estado de las cuentas del sector pblico. Su primer objetivo es
contribuir a que se adopten decisiones eficaces, econmicas y
eficientes en materia de gastos e ingresos pblicos. Su desafo
es lograr una mayor racionalidad del accionar del sector pblico.
Funciona en el mbito del Poder Legis- lativo de la Nacin y fue
creada por la Ley 24.156. En 1994 fue incluida en el art. 85 de la
Constitucin nacional.
El Presidente de la Auditora es designado a propuesta del
partido poltico de opo- sicin con mayor nmero de legisladores
en el Congreso.
La Ley 24.156 ha establecido las competencias y funciones que
tendr a su cargo el organismo. Entre ellas se encuentra la de
fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y
reglamentarias en relacin con el uso de los recursos del Estado.
Este organismo est facultado para realizar auditoras
financieras, de legalidad y de gestin en la Administracin
Pblica centralizada y descentralizada. Debe tambin auditar y
emitir opinin sobre la memoria y los estados contables
financieros as como del grado de cumplimiento de los planes de
accin y presupuesto de las empresas y sociedad del Estado.
12. Fuente: Informe sobre la implementacin en Argentina de las disposiciones de la

Convencin seleccionadas para ser analizadas en el marco de la Primera Ronda del
MESICIC (Inf.Arg.-MESICIC).
13. Ley 24.156. www.agn.gov.ar
14. Ley 24.156. www.sigen.gov.ar

15. Ley 24.956. www.mpf.gov.ar/leypag1.htm
16. Creada por la ley 25.233, artculo 13, que reform la Ley de
Ministerios. www.jus.gov.ar/minjus/OAC/PDF/ley25233.pdf
17. Fuentes: www.agn.gov.ar y DLESSIO, Andrs. Adaptando la Legislacin Penal Argentina a
la CICC - Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nacin. Oficina
Anticorrupcin, 2001.
Con sus informes de auditora, que incluyen comentarios,

conclusiones y recomendaciones, asesora al Poder Legislativo
sobre el desempeo de la Administracin P- blica Nacional y la
situacin de la hacienda pblica.
SINDICATURA GENERAL DE LA NACIN (SIGEN) 18
La Sindicatura General de la Nacin acta como organismo de

control interno del Poder Ejecutivo Nacional del cual depende.
Fue creada por la Ley 24.156 y es una entidad con autarqua
administrativa y financiera. Su titular es designado por el Po- der
Ejecutivo Nacional y depende directamente del Presidente de la
Nacin.
La Sindicatura General de la Nacin coordina actividades
orientadas a lograr que la gestin del sector pblico nacional
alcance los objetivos de gobierno mediante un empleo adecuado
de los recursos en el marco legal vigente. Sus valores son: el
compromiso con la excelencia, la integridad, la creatividad, la
equidad y el respeto, la in- novacin y el compromiso con la
mejora continua.
Se dedica principalmente a realizar auditoras internas a
posteriori de las actividades financieras y administrativas de
las entidades dependientes del Poder Ejecuti- vo, los organismos
descentralizados y sociedades del Estado. El modelo de control
que utiliza incluye aspectos presupuestarios, econmicos,
financieros, patrimoniales, normativos y de gestin, y se basa
en criterios de economa y eficiencia.
A la SIGEN le corresponde supervisar el adecuado funcionamiento
del sistema de control interno. De esta manera, facilita el desarrollo
de las actividades de la Audi- tora General de la Nacin.
FISCALA DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS (FIA) 19
La Fiscala de Investigaciones Administrativas forma parte del

Ministerio Pblico Fis- cal y depende de la Procuracin General
de la Nacin. Algunas de sus facultades son las mismas que las
de la Oficina Anticorrupcin y son ejercidas de forma concurrente y no excluyente, tal como lo dispone la propia Ley de
Ministerios. La diferencia entre ambas reside en su mbito de
dependencia: la Fiscala de Investigaciones Administrativas
depende del Ministerio Pblico Fiscal, mientras que la Oficina
8
0

Anti- corrupcin se encuentra en el mbito del Ministerio de

Justicia, Seguridad y Dere- chos Humanos.
El art. 45 de la Ley Orgnica del Ministerio Pblico establece las
facultades de la Fis- cala de Investigaciones Administrativas, entre
las que se encuentran:
18. Fuentes: www.sigen.gov.ar y DLESSIO, Andrs. Ob. cit.

19. Fuente: DALESSIO, Andrs. Ob.cit.

LA TRANSPARENCIA
7
9
Promover la investigacin de la conducta administrativa de

los agentes integrantes de la Administracin nacional
centralizada y descentralizada y de las empresas,
sociedades y todo otro ente en el que el Estado tenga
participacin.
Efectuar investigaciones en instituciones o asociaciones que

tengan como
principal fuente de recursos el aporte estatal, en caso de
sospecha razonable sobre irregularidades en la inversin dada a
los mencionados recursos.
Denunciar ante la justicia los hechos que como consecuencia de
investigaciones practicadas sean considerados delitos.
La actuacin del Ministerio Pblico resulta obligatoria ante la
posible comisin de delitos de accin pblica y debe velar por la
defensa de la legalidad y de los intereses generales de la
sociedad.
OFICINA ANTICORRUPCIN (OA)20
La Oficina Anticorrupcin (OA) fue creada por Ley 25.233 de

Ministerios con el objeto de elaborar y coordinar programas de
lucha contra la corrupcin. Conforme el Decreto N 102/99, es el
organismo encargado de velar por la prevencin e investigacin
de aquellas conductas que dentro del mbito fijado por esta
reglamentacin se consideren comprendidas en la Convencin
Interamericana contra la Corrupcin apro- bada por Ley N
24.759.
Esta Oficina est integrada por la Direccin de Planificacin de
Polticas de Trans- parencia (DPPT) y por la Direccin de
Investigaciones (DI) segn art. 9 del Decreto 102/99. La DPPT es
la responsable de elaborar programas de promocin de la transparencia y prevencin de la corrupcin en la gestin pblica. La
Direccin de In- vestigaciones se encarga de impulsar las
investigaciones con respecto al comportamiento de los agentes
pblicos, segn los trminos de la CICC. Las acciones de la OA
se basan en el principio de oportunidad, a partir de criterios de
significacin institucional, social y econmica.
La OA acta sobre la Administracin Pblica Nacional:
ministerios, secretaras, organismos, entidades autrquicas,
empresas y sociedades del Estado y todo otro ente pblico o
privado con participacin del Estado Nacional, o que tenga a
ste como principal fuente de recursos. No tiene competencia
sobre los Poderes Legislativo y Judicial, ni sobre las
administraciones provinciales y municipales. No obstante, coopera con ellos a travs de convenios, para la elaboracin y
aplicacin de polticas y programas de lucha contra la

corrupcin. Las competencias de la Oficina Antico- rrupcin son:
a. Recibir denuncias de particulares o agentes pblicos que se
relacionen con su objeto.
b. Investigar preliminarmente a los agentes a los que se les
atribuya un hecho de corrupcin. En todos los supuestos, las
investigaciones se realizarn por el solo
20. Fuente: www.anticorrupcion.gov.ar y DALESSIO,
Andrs.
impulso de la Oficina Anticorrupcin y sin necesidad que

otra autoridad estatal lo disponga.
c. Investigar preliminarmente a toda institucin o
asociacin que tenga como principal fuente de
recursos el aporte estatal, directo o indirecto, en
caso de sospecha razonable sobre irregularidades en
la administracin de dichos recursos.
d. Denunciar ante la justicia competente los hechos
que, como consecuencia de las investigaciones
practicadas, pudieran constituir delitos.
e. Constituirse en parte querellante en los procesos en
que se encuentre afectado el patrimonio del
Estado, dentro del mbito de su competencia.
f. Llevar el registro de las declaraciones juradas
patrimoniales de los agentes pblicos.
g. Evaluar y controlar el contenido de las declaraciones
juradas de los agentes pblicos y las situaciones que
pudieran constituir enriquecimiento ilcito o incompatibilidad en el ejercicio de la funcin.
h. Elaborar
programas
de
promocin
de
la
transparencia y de prevencin de la corrupcin en la
gestin pblica.
i. Asesorar a los organismos del Estado para
implementar polticas o programas preventivos de
hechos de corrupcin.
j. Participar en organismos, foros y programas
internacionales relacionados con el control de la
corrupcin, velando por el efectivo cumplimiento e
implementacin de las convenciones y acuerdos
internacionales contra la corrupcin que la Repblica
Argentina hubiera ratificado.
Las atribuciones previstas en los puntos a, b, c, d y e son ejercidas
en aquellos casos que el Fiscal de Control Administrativo considere
de significacin institucional, econmica y social, segn lo previsto
en
la
Resolucin
MJDH
N
458/01
(disponible
en
www.anticorrupcion.gov.ar).
UNIDAD DE INFORMACIN FINANCIERA (UIF)21
La UIF fue creada por Ley 25.246 de Lavado de Activos de

Origen Delictivo. Este organismo funciona con autarqua
funcional en el mbito del Ministerio de Justicia, Seguridad y
Derechos Humanos de la Nacin y se dedica al anlisis,
tratamiento y transmisin de informacin para prevenir e
impedir el lavado de activos provenientes de, entre otros,
delitos de fraude en perjuicio de la administracin pblica, cohecho y trfico de influencias, malversacin de caudales pblicos,
8
2

exacciones ilegales y enriquecimiento ilcito de funcionarios y

empleados.
La UIF est facultada para recibir, solicitar y archivar las
informaciones que le brin- den personas fsicas y jurdicas que,
por ley, tienen el deber de informar la existencia de algn
hecho u operacin sospechosa de ser una maniobra de lavado
de dinero. Puede realizar anlisis de los actos, actividades y
operaciones sospechosas y
21. Fuente: DALESSIO, Andrs. Ob. cit.

LA TRANSPARENCIA
8
1
poner los elementos de conviccin obtenidos a disposicin del

Ministerio Pblico, para el ejercicio de las acciones
correspondientes. Cuenta tambin, con la facultad de colaborar
con los rganos judiciales y del Ministerio Pblico en la
persecucin penal de los delitos relativos al lavado de dinero.
Con el fin de lograr mejores resultados en la prevencin y
deteccin de operaciones de lavado de dinero, se ha
establecido una coordinacin entre la UIF y el Minis- terio Pblico
Fiscal. En este sentido, cuando en el curso de una investigacin
existan indicios serios y graves de estar ante una operacin de
lavado de dinero, la UIF puede solicitar al Ministerio Pblico
Fiscal que requiera al juez competente la suspensin de la
ejecucin de aquel acto y que ordene el allanamiento de lugares
p- blicos o privados, la requisa personal y el secuestro de
documentacin o elementos que puedan resultar tiles en la
investigacin. Tambin puede peticionar al Ministe- rio Pblico
que arbitre todos los medios legales necesarios para la
obtencin de informacin de cualquier fuente u origen.
EN SNTESIS
Teniendo en cuenta la divisin de poderes y la especializacin de las funciones de los organismos de control superior,
Un ejemplo de esta coordinacin es la accin bsica realizada por todos estos organismos, que consiste en la reunin y
Otras temticas importantes para el

fortalecimiento de la transparencia y la
prevencin de la corrupcin
En este captulo se han tratado con detenimiento ocho de las
temticas que contribuyen a fortalecer la transparencia y prevenir
la corrupcin. Existen otras temticas muy importantes tambin
para el logro de estos objetivos, de las cuales se presenta una
breve referencia a continuacin.
Involucra todos los aspectos vinculados con la seleccin y proSe

mocin de empleados pblicos en base al mrito demostrado para el cargo. Esto requiere contar con mecanismos eficaces para realizar con
y
Recaudacin
Implica el adecuado funcionamiento de los
de ingresos
rganos de recaudacin tributaria e incluye las
pblicos
medidas
necesarias
para
evitar
que
se
produzcan desviaciones, tanto en la cobranza

de los tri- butos como en la condonacin de
deudas impositivas de los particulares. Tambin
incluye el no otorgamiento de beneficios
impositivos a las empresas que violan las
normas de tica pblica.
Se refiere a los sistemas utilizados para la planificacin, ejecuUso adecuado de los

cin y evaluacin del gasto pblico. Involucra a los fondos prerecursos
vistos en
pblicos
la Ley de Presupuesto y a todos los regm

LA TRANSPARENCIA
8
3
CAPTULO 4
Aspectos
penales de
la corrupcin
Captulo 4: Aspectos penales de la corrupcin
Introduccin
En los captulos precedentes se ha sostenido que para prevenir
actos de corrupcin son necesarias medidas preventivas y
punitivas.
La aplicacin de sanciones y penas constituye un extremo en el
empleo del monopolio del uso legtimo de la fuerza por parte
del Estado. Por esta razn, los Estados democrticos modernos
han procurado establecer garantas en favor de las personas
para evitar el abuso de dicha potestad.
Una de las garantas ms importantes est dada por el respeto
al principio de legalidad, segn el cual nadie puede ser
obligado a hacer lo que la ley no manda, ni pe- nado por lo que
la ley no prohbe. Este principio se complementa con el
principio de debido proceso que garantiza que el acusado se
defienda adecuadamente y con el principio de juicio previo,
que impide que alguien sea condenado sin una sentencia que
declare su culpabilidad.
Como derivado de estos principios, es imprescindible que las
leyes prevean tipos penales precisos respecto de qu
conductas pueden ser penalizadas por los jueces.
El trmino tipo penal pertenece al lenguaje tcnico del derecho
penal y se refiere a la descripcin de la conducta, por accin u
omisin, que debe estar escrita en la Ley (Cdigo Penal) para
dar lugar a la imposicin legtima de una sancin o pena. En
este sentido, por aplicacin del principio de legalidad, aquellas
conductas que no se ajustan a la tipificacin de la ley penal
quedan exentas de la jurisdiccin de los magistrados.
El Cdigo Penal argentino posee una parte especialmente
dedicada a los delitos contra la Administracin Pblica (Ttulo XI
del Libro Segundo), donde figuran tipi- ficados la mayora de los
actos de corrupcin. A su vez, esa parte se complementa con
otras partes del Cdigo relacionadas con diferentes aspectos de
las modalidades delictivas.
En este captulo se presentan los mecanismos de castigo de los
actos de corrupcin, como otra de las estrategias
fundamentales en la lucha contra la corrupcin. Los propsitos
son:
Presentar los tipos penales relacionados con la corrupcin.
CAPTULO 4: ASPECTOS PENALES DE LA
CORRUPCIN
8
7
Sintetizar las cuestiones procesales importantes en la

investigacin de casos de corrupcin.
8
8

Tipos penales relacionados con la corrupcin

En este apartado se describen los principales tipos penales
previstos en la legislacin argentina dentro del Cdigo Penal.
COHECHO
Consiste en la entrega y recepcin de dinero u otro beneficio a

un funcionario pblico, a cambio de que ste realice una
determinada conducta en favor de la persona que le entrega el
dinero o beneficio (se suele denominar coima). El Cdigo
Penal prev agravantes de las penas cuando la persona que
recibe el dinero u otro beneficio es un magistrado del Poder
Judicial o del Ministerio Pblico.
Desde el punto de vista tcnico jurdico, se distinguen dos
situaciones:
Cohecho pasivo: El funcionario recibe dinero o ddivas
de cualquier tipo o bien acepta la promesa de ellas a fin de
hacer, retardar o dejar de hacer algo relativo a sus
funciones. El delito se consuma al recibir o al aceptar.
El
elemento caracterstico del cohecho pasivo es la existencia de
un acuerdo de voluntades entre el funcionario que recibe el
dinero u otro beneficio y el particular que lo entrega.
Cohecho activo: Una persona le ofrece o da una coima a un

funcionario. En
este caso, no es necesario el acuerdo previo con el
funcionario pblico, sino que el simple dar o la oferta
alcanzan para consumar el delito, siempre y cuando sea
para que el funcionario haga, retarde o deje de hacer algo
relativo a sus funciones.
Este delito est tipificado en los
artculos 256, 257 y 258 del Cdigo
Penal.
EXACCIONES ILEGALES Y CONCUSIN
Las exacciones ilegales implican una situacin de abuso de la

funcin pblica en la que un particular es forzado por un
funcionario a darle un dinero que no est legalmente obligado
a entregar.
La nota distintiva de este delito es el abuso del que se vale el
funcionario para lograr pagos extra de impuestos, prestaciones,
multas o deudas que slo puede percibir el Estado, en cuyo
nombre acta. El particular hace la entrega con su voluntad

cons-
treida por el temor al funcionario. Es decir, que en este caso no

existe un acuerdo entre las partes1.
Para la existencia de exaccin ilegal no es necesario que el
funcionario haga un aprovechamiento privado de lo obtenido. Si
el funcionario convierte el producto de las exacciones en
provecho particular, se trata del delito de concusin. En este
caso, el funcionario decide no ingresar lo obtenido a la
Administracin Pblica y hacerlo en el propio patrimonio o en el
de un tercero.

Penal.
DDIVA
El delito de ddiva comprende dos figuras:

El ofrecimiento simple de ddivas que consiste en la
presentacin u ofrecimiento de bienes u otros beneficios
por parte de un particular hacia un funcionario pblico,
aunque ste los rechace.
La admisin simple de ddivas, que implica la recepcin o admisin
de bienes u otros beneficios por parte de un funcionario.
Para que se configure el tipo delictivo, es necesario que la
consideracin hacia el funcionario sea realizada mientras
permanece en el cargo.
En este delito no se necesita un acuerdo entre los sujetos para
ser consumado. Tam- poco debe existir vinculacin entre la
ddiva y un hecho u omisin por parte del funcionario porque,
en ese caso, se tratara de un cohecho. La presentacin u ofrecimiento de la ddiva por parte del particular tiene prevista una
pena menor que la admisin de sta por parte del funcionario.
La conducta tpica de este delito coincide con la conducta
prohibida por el Artculo 18 de la Ley de tica Pblica, la cual
establece que ningn funcionario puede recibir regalos,
obsequios o donaciones, sean de cosas, servicios o bienes, con
motivo o en ocasin del desempeo de sus funciones. A la vez,
se trata de regmenes diferentes: el delito de ddiva entra en la
rbita del derecho penal y da lugar a sanciones impuestas por
magistrados del Poder Judicial, mientras que la prohibicin de
recibir obsequios es una falta tica de ndole administrativa y da
lugar a sanciones discipli-
1. Si no existi un acuerdo previo para que el funcionario haga o deje de hacer algo
relativo a sus funciones, sino que hubo una exigencia por parte de aqul, mediando
un requerimiento intimidatorio, se trata de un caso de exaccin ilegal y no de
cohecho (Fallo de la Sala II de la Cmara Nacional Criminal y Correccional. Publicado
en La Ley, 1989
B, pg. 555).
narias impuestas por las autoridades administrativas. Ambos

regmenes, el penal y el administrativo, son complementarios y
no excluyentes uno del otro.
Este delito est tipificado en el

artculo 259 del Cdigo Penal.
SOBORNO TRANSNACIONAL
El delito de soborno transnacional consiste en ofrecer u

otorgar a un funcionario pblico extranjero, directa o
indirectamente, cualquier objeto de valor pecuniario u otros
beneficios, a cambio de que dicho funcionario realice u omita
realizar un acto de su competencia relacionado con una
transaccin econmica o comercial.
Se trata de una figura similar a la del cohecho activo. Su
diferencia es que el funcionario pblico, al que se le da u
ofrece el soborno, debe pertenecer a otro Estado y el
ofrecimiento u otorgamiento del soborno debe estar enmarcado
en una transaccin econmica o comercial, en la que el
funcionario acte en ejercicio de su funcin pblica.
Tal como se present en el captulo 2, desde 1997 la comunidad
internacional, a partir de una iniciativa gestada en el seno de la
Organizacin para la Cooperacin
y Desarrollo Econmico
(OCDE), ha llevado adelante esfuerzos destinados a evitar que
las empresas corrompan a los funcionarios pblicos extranjeros
mediante la entrega de dinero u otra clase de ventajas en el
mbito de las transacciones internacionales.
El principal resultado de estas iniciativas es la Convencin sobre
la Lucha contra el Cohecho de los Funcionarios Pblicos
Extranjeros
en
las
Transacciones
Comerciales
Internacionales2 que sanciona penalmente a las personas o
empresas que prometen, entregan u ofrecen sobornos a
funcionarios extranjeros. Esta Convencin representa un
instrumento fundamental que permite establecer pautas comunes
en los Estados parte de la OCDE para la adopcin de sistemas y
esquemas preventivos de la corrupcin, fomentando al mismo
tiempo la transparencia en la gestin p- blica y privada.

CORRUPCIN
9
1
2. La informacin referida a la OCDE figura desarrollada en la Unidad 3 del presente curso

tica, Transparencia y Lucha contra la Corrupcin en la Funcin Pblica.
9
0

Argentina ratific dicha Convencin en el ao 2001 y asumi el

compromiso de ti- pificar como delito el obtener, prometer o
entregar dinero u otras ventajas para obtener o mantener
negocios en el extranjero.

artculo 258 bis del Cdigo Penal.
NEGOCIACIONES INCOMPATIBLES
El delito de negociaciones incompatibles con el ejercicio

de funciones pblicas implica el inters de un funcionario en
obtener algn beneficio particular (para s o para un tercero) de
una operacin o un contrato en el que interviene por el cargo
que ocupa. Se trata de casos en que el funcionario interviene en
un contrato u operacin como rgano del Estado y como
particular interesado, por ejemplo: vender insumos al organismo
en el cual ejerce la funcin.
Para la consumacin de este delito no es necesario que se haya
producido un dao patrimonial concreto a la Administracin
Pblica. Inclusive el hecho particular podra derivar en una
ventaja econmica para las arcas pblicas. Por ejemplo, el funcionario podra conseguir que el Estado compre los insumos que
l mismo ven- de a menor precio que el de los proveedores
habituales. No obstante, dado que el inters demostrado implica
una parcialidad en su beneficio, queda configurado el delito.
A la vez, no basta con que meramente el funcionario se encuentre
en la situacin de poder interesarse en la operacin o contrato, es
necesario que efectivamente se interese. El delito queda
consumado por el slo hecho de interesarse en el negocio en que
interviene en razn de su cargo, aunque finalmente no se concrete
en su favor. El inters debe ser de ndole econmica y de carcter
personal, aunque se realice a travs de una persona interpuesta o
de un acto simulado.
Las negociaciones incompatibles se diferencian del conflicto de
intereses porque las primeras implican el inters econmico y
personal del funcionario (aspecto subjetivo), mientras que en
el conflicto de intereses se prescinde de las intenciones del
funcionario (aspecto objetivo).

artculo 265 del Cdigo Penal.
TRFICO DE INFLUENCIAS
El delito de trfico de influencias consiste tanto en solicitar

como en recibir dinero o algn otro beneficio, a cambio influir
indebidamente ante un funcionario pblico para que ste haga,
retarde o deje de hacer algo relativo a sus funciones.
La forma ms usual de este delito se relaciona con la conducta
de un funcionario que tiene predominio sobre otro debido a las
futuras consecuencias que podra acarrearle su negativa a
colaborar, por ejemplo: sumarios, cesantas, etc. Tambin queda
incluida la conducta de cualquier otra persona que, sin ser un
funcionario, igualmente se encuentre en situacin de ejercer
una presin indebida sobre el funcionario competente, por
ejemplo: amistad, devolucin de favores, etc.
Para que este tipo penal se configure, es esencial que el
funcionario presionado no sea parte ni sepa del acuerdo entre
quien lo presiona y la persona a favor de quien se ejerce tal
presin. Si supiera del acuerdo existente, podra llegar a
configurarse en un delito de cohecho.
No es necesario que el funcionario competente ceda a la presin
para que el delito quede consumado. Basta con el mero hecho de
solicitar, recibir el dinero o aceptar la promesa para hacer valer la
influencia ante un funcionario pblico.
El Cdigo Penal prev penas agravadas cuando la conducta
estuviera destinada a hacer valer la influencia indebida ante un
magistrado del Poder Judicial o del Minis- terio Pblico, con el fin
de obtener la emisin, dictado, demora u omisin de un dictamen, resolucin o fallo en asuntos sometidos a su
competencia.

artculo 256 bis del Cdigo Penal.
MALVERSACIN DE CAUDALES PBLICOS Y PECULADO
El delito de malversacin de caudales pblicos se comete

cuando un funcionario, encargado de administrar efectos o
caudales pblicos a destinos establecidos, los utiliza o los aplica
de manera diferente a la prevista y con un destino que el funcionario impone arbitrariamente. El delito se comete an cuando
los caudales no sal- gan de la esfera pblica. El otro destino
no implica que el dinero se gaste, ni que exista un perjuicio
9
2

econmico concreto para la Administracin Pblica o que el funcionario acte con la intencin de producir un perjuicio.
El propsito de este tipo penal es poner en orden la burocracia
estatal y evitar la decisin arbitraria en el destino de los bienes
del Estado, los cuales deben tener un destino asignado por ley,
reglamento u orden de autoridad competente. Este des-

CORRUPCIN
9
3
tino puede ser genrico, por ejemplo para el Poder Legislativo, o

especfico, por ejemplo para compra de medicamentos.
El Cdigo Penal prev una agravante de multa cuando la
malversacin produce un dao o entorpecimiento del servicio
para el cual estaban destinados.
El delito de peculado se configura cuando un funcionario
pblico, al que se le ha confiado la administracin, percepcin o
custodia de caudales o efectos del Estado, los sustrae de la
esfera pblica y los desva en su provecho o el de terceros. Se
trata de una figura similar a la de malversacin pero aqu los
caudales y efectos no tienen un destino diferente dentro de la
administracin pblica sino fuera de ella.
Se considera que sustraer es poner los bienes fuera del
alcance de la custodia bajo la cual las normas legales los
colocan, aunque el funcionario no ingrese el objeto en su propia
esfera de tenencia o en la de un tercero.
Es importante diferenciar el peculado del hurto y del
fraude en perjuicio de la Ad- ministracin Pblica. El
peculado implica administracin infiel o abuso de confianza.
Se trata de un delito contra la Administracin Pblica, a partir
del cual el funcionario quebranta la buena marcha patrimonial
del Estado mediante la violacin de su deber de probidad.
En el tratamiento de este delito se puede considerar la
asignacin de gastos reservados a ciertos funcionarios
pblicos. Aunque no se exija una rendicin de tales gastos, estos
no quedan excluidos de los tipos penales de malversacin o
peculado, si se acredita que dichos fondos pblicos han sido
distrados o apropiados, sin tener en cuenta razones de orden
pblico.
En este sentido, ante la existencia de elementos que hagan
sospechar el desvo de fondos asignados como gastos
reservados, corresponde investigar el destino que se les ha
dado. Esta investigacin es la nica posibilidad con que cuenta
la sociedad para controlar si los fondos fueron correctamente
gastados.
La asignacin de gastos reservados suele estar vinculada a
cuestiones de seguridad. La legislacin autoriza este tipo de
gastos por razones de mejor servicio (segn la terminologa
legal) y los exime de publicidad para contribuir a la eficacia de
la funcin pblica que deben solventar. La misma razn que da
la norma para mantener los gastos en reserva, define
claramente el destino pblico en que el funcionario debe

aplicarlos: el mejor servicio.
El Cdigo Penal tambin tipifica como delito el peculado de
trabajos o servicios, que se configura cuando un funcionario
pblico utiliza, en beneficio o provecho particular, actividades
personales, corporales o intelectuales, cuyo precio haya pagado o deber pagar la Administracin Pblica. Esto comprende
tanto al Poder Ju- dicial como Legislativo nacional, provincial y
municipal. Para que esto suceda, debe
existir una relacin funcional tal que el funcionario administre

y/o est a su disposicin el trabajo o servicio y, por lo tanto,
tenga la posibilidad del desvo.

Penal.
USO DE INFORMACIN O DATOS RESERVADOS CON FINES DE

LUCRO
El delito de utilizacin con fines de lucro de informaciones

o datos reservados se produce cuando un funcionario pblico
con acceso a informacin privilegiada o a datos reservados en
virtud del cargo que ejerce, se vale de estos para obtener un
beneficio particular.
Ejemplos de informacin privilegiada pueden ser medidas
econmicas que incidi- rn en el tipo de cambio, la cotizacin de los
ttulos de la deuda pblica, el desarrollo inmobiliario de una zona
marginal, etc. Ejemplos de datos reservados son los secretos
industriales, comerciales, financieros, cientficos o tcnicos,
obtenidos de su titular con carcter confidencial.
El delito queda configurado por el uso de la informacin con el
nimo de obtener un provecho particular aunque tal
aprovechamiento no se produzca. No es necesario que la
informacin o los datos sean develados o dados a conocer al
pblico, tampoco es requisito que permanezcan reservados.
Tanto la ulterior publicidad o divulgacin de la informacin
como la continuidad de la reserva, son irrelevantes para la
consumacin del delito.
Es importante sealar que reservado no es equivalente a
secreto. Reservado es todo aquello que no pertenece al
conocimiento pblico y cuyo mbito de conocimiento se
extiende slo a una oficina de la administracin o a un grupo de
funcionarios.

artculos 268 del Cdigo Penal.
ENRIQUECIMIENTO ILCITO
El delito de enriquecimiento ilcito se comete cuando un

funcionario pblico no puede justificar la procedencia de un
incremento apreciable de su patrimonio o el de una persona
interpuesta para disimularlo. Dicho incremento debe haber
ocurri- do con posterioridad a la asuncin del cargo y hasta dos
aos despus de haber ce- sado en la funcin pblica.
El incremento patrimonial se produce por un aumento de los activos

del funcionario como los bienes muebles e inmuebles, tenencias
accionarias, depsitos banca- rios, etc., y tambin con la
disminucin de los pasivos, por ejemplo: prstamos personales,
saldos de tarjetas de crdito, deudas hipotecarias, etc.
El catedrtico Edgardo Alberto Donna cita al ex Juez de la Corte
Suprema de Justi- cia de la Nacin Jos Severo Caballero, quien dijo:
no se debe partir slo del hecho del incremento patrimonial del
funcionario, sino de la no justificacin de tal enriquecimiento; as
tampoco es admisible arrancar una presuncin de ilicitud, sino que
lo correcto es concebir la existencia de un deber impuesto por la
norma al funcionario pblico, el de justificar el aumento
apreciable de su patrimonio dado a partir de la asuncin del cargo
o funcin pblica. Y agrega que: [] la asuncin de un cargo
pblico comporta un deber especial de pulcritud y claridad en la
situacin patrimonial, con lo que quien sienta esa obligacin como
demasiado pesada e incmoda debe apartarse de la funcin
pblica. Esta obligacin de rendicin de cuentas sita al funcionario
pblico en igual posicin que los administradores de la quiebra, los
de una sucesin o aquellos otros de un consorcio de
copropietarios.3
La figura de enriquecimiento ilcito se complementa con la
tipificacin de otros dos delitos: el de omisin maliciosa de
Declaracin Jurada Patrimonial (DD.JJ.) y el de falsedad u
omisin de datos en la DD.JJ 4. En este sentido, la existencia
de un adecuado sistema de declaraciones juradas patrimoniales
es un requisito ineludible para la persecucin del delito de
enriquecimiento ilcito.

artculos 268 bis del Cdigo Penal.
Otros tipos penales relacionados con la

corrupcin
A continuacin se presentan otros tipos penales que estn
vinculados con la corrupcin y cobran relevancia en contextos
de corrupcin sistmica.
3. DONNA, E. A. Derecho Penal. Parte Especial. Rubinzal-Culzoni Editores. Bs. As, 2001, pg. 385.
4. El tema DD.JJ. figura desarrollado en el captulo 3 de este material.
DEFRAUDACIN Y FRAUDE EN PERJUICIO DE LA ADMINISTRACIN

PBLICA
La defraudacin es una lesin patrimonial que comete un

sujeto al desplazar, a su favor, bienes de otra persona. El que
comete este delito puede inducir al dueo de los bienes a
cometer un error o bien puede aprovecharse de un error
cometido por el dueo o un tercero.
El delito de fraude en perjuicio de la administracin
pblica es una figura agrava- da del delito de defraudacin, en
el cual la vctima es el Estado cuyo patrimonio resulta
afectado. En este caso, la defraudacin que se comete perjudica
al patrimonio de toda la Administracin Pblica, tanto los
rganos del Poder Ejecutivo como las distintas formas de
organizacin que la componen.
Los actos de fraude son acciones tendientes a simular hechos
falsos, disimular los verdaderos o falsear de cualquier modo la
verdad. Estas acciones estn dirigidas a quien se pretende engaar
con ellas. El fraude puede estar perpetrado mediante ardides o
engaos. Los ardides son maniobras o artificios destinados a
engaar, que requieren de acciones concretas previas a la
consumacin del fraude por parte del autor. Los engaos consisten
en afirmaciones o negaciones contrarias a la verdad y no implican,
necesariamente, acciones materiales para engaar a la vctima.
Una defraudacin puede realizarse por actos de fraude, es decir,
maniobras que constituyan un abuso de confianza o situaciones
para defraudar a la administracin, cometidas tanto por
particulares como por funcionarios. En este ltimo caso las penas
son ms graves.
Un caso especial de fraude es la administracin infiel, que
consiste en una defraudacin en la que predomina el abuso de
confianza y perjudica los intereses confiados u obliga
abusivamente al titular, violando el deber que tiene a su cargo.
Para esto, es necesario que el funcionario tenga un poder sobre
los bienes o intereses de otros y que este poder provenga:
De la ley, por ejemplo, ser un representante legal.
De la autoridad, por ejemplo, ser un tutor o curador designado
judicialmente.
Por cualquier otro acto jurdico, por ejemplo, ser el director de una
sociedad.
De esta manera, la accin constituye una violacin de los deberes
que le han sido confiados al funcionario e implica una infidelidad
defraudatoria para lograr un lucro indebido para s o para un
tercero.
ATENTADO Y RESISTENCIA CONTRA LA AUTORIDAD
El delito de atentado contra la autoridad consiste en usar la

fuerza o intimidacin contra un funcionario pblico para
imponerle un determinado hacer o una determinada omisin
de orden funcional.
El delito de resistencia a la autoridad se configura cuando

una persona se opone a la accin de un funcionario pblico,
valindose de medios violentos que se ejercen para impedir el
ejercicio de sus funciones.
No se trata de actos de corrupcin en s mismos pero cobran
relevancia cuando se cometen en perjuicio de un funcionario
que debe denunciar o investigar estos delitos.
ABUSO DE AUTORIDAD E INCUMPLIMIENTO DE LOS DEBERES

DE FUNCIONARIO PBLICO
El delito de abuso de autoridad e incumplimiento de los

deberes de funcionario pblico consiste en realizar
cualquiera de las siguientes conductas:
Dictar resoluciones u rdenes contrarias a la Constitucin o las leyes
nacionales o provinciales.
Ejecutar rdenes contrarias a dichas disposiciones.
Omitir la ejecucin de leyes cuyo cumplimiento le incumba.
Slo se configura este delito cuando el funcionario tiene plena
conciencia y conocimiento de la ilegalidad de su accionar y, sin
embargo, decide obrar de esta manera. Este tipo penal
comprende una serie de tipos especiales, entre ellos:
Omisin de deberes de inspeccin.
Omisin de deberes del oficio.
Denegacin de auxilio.
Requerimiento indebido de la fuerza pblica.
Abandono de destino.
Proposicin, nombramiento y aceptacin ilegal de un cargo
pblico.
Si bien estas conductas, en s mismas, tampoco suponen casos
de corrupcin, contienen el supuesto fctico que el funcionario
incurra en una accin ilegal o en una omisin de sus deberes.
De comprobarse estos abusos o incumplimientos, es posible
que estn motivados por algn hecho previo de corrupcin, en
cuyo caso, habr que profundizar en las pruebas. Si se
obtienen estas pruebas, el delito queda- r subsumido por el
respectivo delito de corrupcin, por ejemplo: cohecho, trfico de
influencias, etc.

artculos 248 y 249 del Cdigo Penal.
ENCUBRIMIENTO Y PARTICIPACIN CRIMINAL
El delito de encubrimiento implica entorpecer el accionar de la

justicia tras la comisin de un delito ejecutado por otro, en el
que el encubridor no ha participado. En caso de haber
participado en el delito, se est en presencia de participacin
criminal.
El Cdigo Penal describe distintas conductas que son consideradas
encubrimiento:
Ayudar a alguien a eludir las investigaciones de la autoridad o a
sustraerse a la accin de sta.
Ocultar, alterar o hacer desaparecer los rastros, pruebas o

instrumentos del delito, o ayudar al autor o partcipe a ocultarlos, alterarlos o hacerlos
desaparecer.
Adquirir, recibir u ocultar dinero, cosas o efectos provenientes de
un delito.
No denunciar la perpetracin de un delito o no individualizar
al autor o partcipe de un delito ya conocido, cuando se
est obligado a promover la persecucin penal de un delito
de esa ndole.
Asegurar o ayudar al autor o partcipe a asegurar el producto o
provecho del
delito.
El Cdigo Penal tambin prev algunas figuras agravadas de
encubrimiento, entre las que vale destacar:
Cuando el hecho precedente es un delito especialmente grave
aquel cuya
pena mnima es superior a tres (3) aos de prisin, por
ejemplo, el supuesto de cohecho de magistrados.
Cuando el autor acta con nimo de lucro, por ejemplo: un
particular que encubre un acto de corrupcin a cambio de una parte del producto
de tal delito.
Cuando el autor se dedica con habitualidad a la comisin de
hechos de encubrimiento.
Cuando el autor es funcionario pblico.
El encubrimiento no se trata de un delito de corrupcin en s,
aunque es importante considerar la trascendencia de esta figura en
contextos de corrupcin sistmica.
LAVADO DE ACTIVOS DE ORIGEN DELICTIVO
El delito de lavado de activos de origen delictivo consiste

en realizar operaciones comerciales y maniobras financieras con
bienes o fondos obtenidos de un delito del que no se ha

participado (por ejemplo, un acto de corrupcin, un hecho de
contra- bando, venta de drogas ilegales, etc.), dando una
apariencia legal.
El Cdigo Penal enuncia varias acciones que pueden
considerarse constitutivas de este delito, entre ellas: convertir,
transferir, administrar, vender, gravar o aplicar de cualquier otro
modo, dinero u otra clase de bienes. Para que se configure el
delito, el dinero o bienes deben provenir de un delito
antecedente del que no se ha participado y las acciones deben
realizarse para que los bienes originarios o los subro- gantes
adquieran la apariencia de un origen lcito.
Segn lo establece el Cdigo Penal, para que se considere el delito

de lavado de activos de origen delictivo, las transferencias, ventas
y gravmenes deben superar la suma de cincuenta mil pesos ($
50.000), sea en un solo acto o por la reiteracin de hechos diversos
vinculados entre s. En este sentido, este delito constituye en esencia, un supuesto especial y particularmente grave de
encubrimiento.
ASOCIACIN ILCITA
El delito de asociacin ilcita consiste en tomar parte de una

asociacin o banda dedicada a cometer delitos. Para que se
configure, es necesario que la asociacin est integrada por un
mnimo de tres personas y que entre ellas exista un acuerdo,
explcito o implcito, de asociarse para delinquir.
Un aspecto caracterstico de este delito, es que debe existir una
relativa permanencia del acuerdo entre los integrantes de la
banda. La convergencia transitoria entre ellos para la comisin
de uno o ms hechos delictivos no es suficiente para constituir
una asociacin ilcita. Esto ltimo configura un supuesto de
participacin criminal y no de asociacin ilcita. El tema de la
permanencia no es una mera cuestin de tiempo. Se trata de
una permanencia relativa a las necesidades de la organizacin
para llevar a cabo los delitos que la banda tiene como objetivo.
Para integrar la banda no es imprescindible realizar una actividad
material, basta con estar de acuerdo intelectualmente en el
concierto delictivo que se forma o al que se une. Tampoco es
necesario el trato directo entre los integrantes de la banda, ni que
se conozcan entre s. Es suficiente con que cada uno sepa que
integra tal asociacin. En tales casos, necesariamente debern
existir uno o ms jefes que coordi- nen la actuacin de los
integrantes. El Cdigo Penal prev penas agravadas para los jefes u
organizadores de la banda.
Esta figura es muy importante en escenarios de corrupcin
sistmica, en particular si se trata de una asociacin integrada
por uno o ms funcionarios pblicos con el objetivo de cometer
una pluralidad de delitos de corrupcin.
Cuestiones procesales en la
investigacin de casos de corrupcin
Uno de los desafos ms grandes en la lucha contra la
corrupcin consiste en dotar al Estado de los instrumentos
legales y dispositivos organizativos necesarios y suficientes

para penalizar a las personas involucradas en actos de
corrupcin.
Tal como se ha visto hasta ahora, en un Estado de derecho, la
correcta tipificacin de los delitos es un requisito necesario pero no
es suficiente. Por esta razn, resulta fundamental contar con
reglas de procedimiento que garanticen los derechos de las
personas y permitan resolver eficazmente los casos. Tambin es
imprescindible
contar con Organismos de Control Superior, especializados en la

persecucin penal de quienes cometen actos de corrupcin.
En este sentido, la Direccin de Investigaciones de la
Oficina Anticorrupcin (DIOA) tiene como misin la
investigacin, denuncia penal o administrativa y, eventualmente, la querella de casos de corrupcin que ocurran en la
Administracin Pblica nacional centralizada y descentralizada y
en organismos que cuentan con aportes estatales. Su mbito de
competencia alcanza a los organismos que estn en la rbita del
Poder Ejecutivo nacional. Quedan fuera de su accionar los
Poderes Le- gislativo y Judicial, y las administraciones
provinciales y municipales.
Para el cumplimiento de su misin, la DIOA posee un sistema de
trabajo que garantiza la objetividad e independencia de las
investigaciones. Las denuncias sobre supuestos casos de
corrupcin son analizadas segn las siguientes variables:
La consistencia del relato del hecho denunciado.
La competencia de la Oficina sobre el tipo de hecho (CICC) y
el mbito donde ocurri (APN).
La relevancia del hecho, segn criterios de significacin
econmica, social e
institucional.
La verificacin de los hechos.
El destino de la denuncia.
Las resoluciones internas que abren las investigaciones, las
desestiman, las archivan o que promueven la denuncia o
querella por un hecho, se fundan en la consistencia del circuito
de trabajo establecido por esa Direccin y, a la vez, neutralizan
cualquier eventual desvo que pueda derivar en una omisin de
denuncia o en una fal- sa denuncia.
Las investigaciones pueden iniciarse de diferente forma: de
oficio, por denuncia de un organismo pblico o por denuncia de
particulares. A continuacin se describe cada una de estas
formas.
La investigacin se inicia de oficio y sin necesidad de denuncia De oficio

previa, sobre la base de hechos a cuyo conocimiento accede la OA de cualquier modo: por su difusin en medios masivos de comunicacin,
Organismos pblicos Se toma conocimiento de los hechos a partir de la

remisin de
notas,
informes,
etc.,
que
realiza
algn
organismo del Estado. Incluye aquellos asuntos

CORRUPCIN
10
1
comunicados por la SIGEN y la AGN sobre la

base de sus informes de auditora.
(contina)
10
0

Denuncias de particularesLos hechos son puestos en conocimiento de la OA por personas (particulares identificados, con identidad reservada o an- nimos) a travs de cartas, e-mail, denuncias en la
Frecuentemente son personas que tienen una vinculacin laboral o comercial con la Administracin Pblica Nac
Un aspecto fundamental a tener en cuenta en la investigacin de

actos de corrupcin, es el temor de los ciudadanos a las
consecuencias fsicas, laborales o econmicas que les pueda
acarrear el denunciar estos actos. Esto dificulta el avance de las
investigaciones, en tanto el anonimato impide el acceso a
informacin complemen- taria que el denunciante potencialmente
podra aportar.
La posibilidad de recibir denuncias annimas o con reserva de la
identidad del denunciante, facilita la etapa de investigacin de
los actos de corrupcin pero es un obstculo para su
juzgamiento, en tanto es difcil que tales denunciantes presten
declaracin testimonial ante los magistrados sin sufrir
represalias por ello.
Por la particularidad de los delitos de corrupcin, generalmente
cometidos en un ambiente de clandestinidad o secreto, estos
testimonios constituyen la prueba fundamental para lograr una
sentencia condenatoria. Por esta razn, es fundamental contar
con una legislacin que prevea la proteccin de denunciantes y
testigos de casos de corrupcin.
Consideraciones finales
Introduccin
Las polticas de transparencia se inscriben en la lgica de las
sociedades democr- ticas y de los sistemas representativos.
Las personas que integran estas sociedades basan sus
relaciones en la confianza en las instituciones y sus
representantes y dele- gan en ellos sus poderes. Esto implica,
entre otras cosas, confiar en que tanto los organismos pblicos
como las personas que los integran, cumplirn con las funciones
que les han sido asignadas, considerando como primer objetivo
el bien comn.
Consideramos que es posible desempear la funcin pblica
integrando capacidad y honestidad. Esta integracin produce
excelentes resultados a nivel personal e institucional e incide,
a la vez, en la construccin de nuevos valores culturales1. Cada
uno, desde su puesto, puede contribuir en esta construccin
conjunta. Todo aporte realizado con profesionalismo y
honestidad ayudar a que esta transformacin se produzca.
El propsito de este apartado es presentar las principales
ideas y consideraciones tratadas a lo largo del material, para
tener en cuenta en el desempeo tico y transparente dentro
de la Administracin Pblica.
Algunas consideraciones a tener en cuenta

Nos interesa destacar algunas consideraciones que nos parecen
fundamentales sobre la promocin de la transparencia y la
prevencin de la corrupcin en la Admi- nistracin Pblica.
La primera es considerar a la corrupcin como un
fenmeno complejo y sistmico. Esto implica la necesidad
de:
Identificar los puntos crticos dentro de la
administracin pblica, entre
ellos: criterios objetivos para la adopcin de decisiones en el
desempeo de
la funcin.
Conocer en profundidad las herramientas, prcticas y

polticas de transparencia que permiten prevenir desvos a las normas y
guan el desempeo tico.
CONSIDERACIONES
FINALES
10
3
Asumir la responsabilidad personal en el respeto por el sistema y el

apego a
las normas establecidas.
1. Tomado y editado de RAIGORODSKY, N. Polticas de Transparencia en la construccin del contrato

social.
10
4

Es importante recordar que la transparencia en la gestin

pblica depende del funcionamiento del sistema en su
conjunto y de las decisiones, elecciones y comportamientos de
cada una de las personas que integramos el sistema.
La segunda consideracin sostiene que el respeto de las
normativas y procedimientos establecidos dentro de la
Administracin Pblica y el apego a la actividad reglada,
deviene en una conducta tica y transparente que evitan
direcciona- mientos y arbitrariedades.
La tercera consideracin que nos interesa destacar, se centra
en la importancia de reconocer el impacto poltico y social
de la corrupcin. El desempeo tico y transparente en la
funcin pblica, beneficia al sistema en su conjunto y a la comunidad en general.
Sobre esta base podemos trabajar para fortalecer el sentido tico
en nuestros en- tornos laborales. El trabajo en este sentido se
transforma en una contribucin fundamental para lograr cambios
y mejoras en el Estado.
Es posible comenzar por lo accesible, implementar estrategias
para la defensa del proceder tico en el mbito de trabajo y
tener presente las responsabilidades que el servicio pblico nos
otorga como funcionarios.
A lo largo de esta publicacin hemos propuesto una nueva
mirada para el fortalecimiento de la tica y la transparencia en
nuestro trabajo. Esta nueva mirada considera al mbito de la
Administracin Pblica como un espacio de oportunidades en la
consecucin de beneficios legtimos para todos los sectores.
Es necesario respetar y aplicar los marcos normativos y operativos
que incentivan las buenas prcticas y la eficiencia, previniendo
conductas irregulares. De esta manera, estaremos contribuyendo
al fortalecimiento de la transparencia en la gestin pblica.
Muchas gracias por su contribucin!
Bibliografa
BANCO MUNDIAL. Asistencia a los pases en la lucha contra la corrupcin.

El papel del Banco Mundial. Banco Mundial, Red sobre Reduccin de la
Pobreza y Gestin Econmica. Septiem- bre de 1997. Edicin en espaol:
octubre de 1999.
BARAGLI, N. Polticas pblicas de transparencia. Publicado en Derecho
Comparado de la In- formacin, Mxico D.F., Universidad Nacional
Autnoma de Mxico UNAM , Instituto de Investigaciones Jurdicas.
Nmero 5, Enero-Junio 2005, pgs. 21 a 42.
BARAGLI, N. Elaboracin participada de normas. Un espacio abierto para el
debate de las decisiones pblicas. Oficina Anticorrupcin. Ministerio de
Justicia, Seguridad y Derechos Huma- nos de la Nacin. Repblica
Argentina. 2004
BARAGLI, N. y RAIGORODSKY, N. Convencin Interamericana contra la
Corrupcin. Implemen- tacin de un eficaz instrumento internacional de
lucha contra la corrupcin. Ministerio de Jus- ticia, Seguridad y Derechos
Humanos
de
la
Nacin.
Oficina
Anticorrupcin.
Segunda
edicin
actualizada. 2007.
CREUS, C. Derecho Penal. Parte Especial. Editorial Astrea. 6ta. Edicin
actualizada y ampliada. Buenos Aires, 1997
DALESSIO, A. Adaptando la Legislacin Penal Argentina a la CICC Ministerio de Justicia, Segu- ridad y Derechos Humanos de la Nacin.
Oficina Anticorrupcin,
2001
DONNA, E. A. Derecho Penal. Parte Especial. Rubinzal-Culzoni Editores. Bs. As, 2001
FERRO,
G.; GIUPPONI, L.; GOMEZ,
N. Declaraciones Juradas de
Funcionarios Pblicos. Una herramienta para la prevencin y control

de la corrupcin. Tecnologa informtica y gestin p- blica. Segunda
Edicin Actualizada. Oficina Anticorrupcin. Ministerio de Justicia,
Seguridad y Derechos Humanos de la Nacin. Repblica Argentina.
2007
GORDILLO, A. Tratado de Derecho Administrativo. 8 edicin. Buenos Aires. F.D.A. 2006.
Tomo
2. Pg. XI-7 www.gordillo.com
GONZLEZ DE ASS, M. Curso de Empoderamiento Comunitario e Inclusin
Social, dictado por el Instituto del Banco Mundial del 29 de octubre al 26
de
noviembre
de
2002.
Gobernabilidad Nacional.
Mdulo
4:
Par-
ticipacin
Ciudadana
en
Tema: Gobernabilidad para un Desarrollo
Humano Sostenible: Documento de polticas del
PNUD.
KLITGAARD, R. Controlando la corrupcin. Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1992.

LUQUE, E. tica de la Funcin. Material correspondiente al curso sobre
tica Publica de la AFIP, 2007.
MORENO OCAMPO, L. En Defensa Propia, Cmo salir de la Corrupcin.
Editorial Sudamerica- na, 1993.
ONU - Prevencin del Delito y la Justicia Penal en el Contexto del
Desarrollo: Realidades y Pers- pectivas de la Cooperacin Internacional Medidas Prcticas contra la Corrupcin. Manual preparado por la
Secretara de la ONU para el Octavo Congreso de las Naciones Unidas
Sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente. (Naciones
Unidas, A / CONF. 144 / 8, 29 de mayo de 1990)
RAIGORODSKY, N. Polticas de Transparencia en la construccin del contrato social.
RAIGORODSKY, Nicols y GELER, Laura. Convencin de las Naciones

Unidas contra la Corrup- cin. Nuevos paradigmas para la prevencin y
combate de la corrupcin en el escenario global. Segunda Edicin
Actualizada. Oficina Anticorrupcin. Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nacin. Repblica Argentina. 2007
105
REISMAN, W. M. Remedios Contra la Corrupcin? Cohecho, cruzadas y

reformas. Fondo de Cul- tura Econmica, Mxico, 1981.
ROSE-ACKERMAN, S. La Corrupcin y los Gobiernos. Causas, consecuencias
y reforma. Siglo Veintiuno de Argentina Editores, Buenos Aires, 2001.
TRANSPARENCIA INTERNACIONAL La Hora de la Transparencia en Amrica
Latina El Manual de Anticorrupcin en la Funcin Pblica. Elaborado por
Transparencia Internacional Latino- amrica y el Caribe. Transparency
International, Berln, Alemania, 1996 / Transparencia In- ternacional
Latinoamrica y el Caribe, Quito, Ecuador, 1996 / Konrad Adenauer
Stiftung, A.C. CIEDLA, Alemania, 1997 / Ediciones Granica SA y Centro
Interdisciplinario de Estudios sobre
el
Desarrollo Latinoamericano
-CIEDLA-, Buenos Aires, 1998

TRANSPARENCIA INTERNACIONAL. Libro de Fuentes, 2001.
10
6
tica, transparencia y lucha contra la corrupcin en la

administracin pblica: manual para el ejercicio de la funcin
pblica / coordinado por Nicols Gmez ; recopi- lado por Maria
Alejandra Bello. - 1a ed. - Buenos Aires: Oficina Anticorrupcin,
Minis- terio de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin, 2009.
112 p. + CD-ROM ; 30x21
cm. ISBN 978-987-140707-1
1. Administracin Pblica. 2. Corrupcin. I. Gmez, Nicols, coord. II.
Bello, Maria Ale- jandra, recop.
Fecha de catalogacin: 21/05/2009
La informacin contenida en esta publicacin, no refleja necesariamente la opinin

de las instituciones auspi- ciantes. No se permite la reproduccin total o parcial de
este libro, ni su almacenamiento en un sistema infor- mtico, ni su tratamiento en
cualquier forma o por cualquier medio, electrnico, mecnico, fotocopia u otros
mtodos, sin el permiso previo del PNUD.

Etica Corrupcion

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Etica Corrupcion

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

tica, Transparencia y

MANUAL PARA EL EJERCICIO DE LA FUNCIN

GOBIERNO DE LA REPBLICA ARGENTINA

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Dr. Julio Fernando Vitobello.

Desarrollo de contenidos: Dr. Nstor Baragli, Dr. Leopoldo

Edicin: Ing. Nicols Gmez y Lic. Alejandra Bello

Si todo fuera tan simple! Si slo hubiera personas

La lucha contra la corrupcin se ha instalado como tema destacado

Los organismos pblicos existen para cumplir funciones al

A travs de este manual se espera:

Informar sobre las principales herramientas, prcticas y

Captulo 1: Definiciones sobre tica,

Qu se entiende por tica?

Al considerar los puntos en comn es posible identificar ideas,

sobre la tica, en este manual se trabajar desde la concepcin que

TICA, TRANSPARENCIA Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN EN LA

La tica tiende a lo universal en sus juicios. Los derechos

LA ACTIVIDAD TICA: NIVEL MORAL Y NIVEL TICO

La actividad tica implica acciones que tienden a lo universal y

Esta misma relacin se busca en los cdigos de tica de las

El nivel moral funciona como nivel bsico y es necesario para

DILEMA TICO Y RESPONSABILIDAD

Uno de los pilares sobre los que se apoya la tica est

Por ejem- plo, elegir una determinada accin puede traer

justificacin moral para disminuirla como el traslado de la culpa a

Asumir la propia responsabilidad exige observar la situacin con

La actividad tica apela a asumir la responsabilidad personal. La

Una posibilidad es comenzar analizando con quines formamos un

Qu se entiende por transparencia?

1. En GONZLEZ DE ASS, M. Curso de Empoderamiento Comunitario e Inclusin

documento de polticas del PNUD.

Responsabilidad y democracia. Artculo publicado en La Prensa, de La Paz,

alcance del trmino implica la responsabilidad fiduciaria de cumplir

Segn esta definicin, las polticas de transparencia procuran

Brindan informacin existente y proveen mecanismos para la verificacin, evaluacin y seguimiento

El desarrollo de polticas de transparencia eficientes, implica

TANSPARENCY INTERNATIONAL. La Hora de la Transparencia en Amrica

Estudios sobre el Desarrollo Latinoamericano CIEDLA, Buenos Aires,

ticipacin, la comunicacin, la deliberacin, la interaccin, la

Qu se entiende por corrupcin?

6. SENTURIA, J.J., Encyclopaedia of Social Sciences. En el Vol. VI

Los acadmicos que se ocupan de este tema proponen

La corrupcin como fenmeno complejo9

CAPTULO 1: DEFINICIONES SOBRE TICA, TRANSPARENCIA Y

Moreno Ocampo dice: Un acto individual puede ser el resultado

7. Ejemplos citados en: MORENO OCAMPO, L. En defensa propia. Cmo salir de

TICA, TRANSPARENCIA Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN EN LA

lar pero un sistema de alta corrupcin acta masivamente

Desde la perspectiva tica, la vida de cada individuo es parte de

10. MORENO OCAMPO, L. Ob.cit. pg. 117.

Los distintos escenarios de corrupcin11

CONTEXTOS Y ESCENARIOS DE CORRUPCIN

La cultura general respeta las

reglas formales. Se dan casos

Los organismos de control actan con eficacia y

La realidad poltico-institucional de un pas no coincide

TICA, TRANSPARENCIA Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN EN LA

CAPTULO 1: DEFINICIONES SOBRE TICA, TRANSPARENCIA Y

Se destruye el profesionalismo: el inters por el soborno

Cultura y valores de la organizacin.

Posibilidades de realizacin personal de cada integrante.

Conducta tica o corrupta de los superiores.