3er CONGRESO INTERNACIONAL DE

ANLISIS ORGANIZACIONAL
Reconstruyendo identidades: diversidad organizacional y realidades locales

Algunas aproximaciones al estudio de la Nueva Gerencia

Pblica: posibilidades y desafos desde una perspectiva
organizacional

Autor: Ayuzabet de la Rosa Alburquerque

Universidad Autnoma Metropolitana Unidad Azcapotzalco

Departamento de Administracin

Dir. Inst.: Av. San Pablo No. 180, Col. Reynosa Tamaulipas, Delegacin
Azcapotzalco, C.P. 02200, Mxico D.F.
Tel. Inst.: 53189000
Dir. Part.: Av. Canal de Tezontle N 40, Edificio 1-B, Departamento 302,
Unidad Cuchilla del Moral III, C.P. 09310, Del. Iztapalapa
Tel. Part.: 57-56-06-72

E-mail: ayuzabet@yahoo.com.mx

Mesa 2: Organizaciones Pblicas: experiencias recientes de

modernizacin
Coordinadores
Dr. Jos Santos Zavala

Mtro. Germn Vargas Larios

Mtro. Jorge Rosas Castro

Resumen
En un contexto de crisis tanto de la forma de organizacin burocrtica como de la legitimidad y
efectividad del Estado, la Nueva Gerencia Pblica (NGP) ha hecho su aparicin. As, en tanto
fenmeno evidentemente organizacional, el objetivo del presente trabajo es proponer una forma
especfica sobre cmo pensar al fenmeno de la NGP desde un punto de vista organizacional, lo
cual permitir a su vez, reflexionar sobre las posibilidades y desafos de la NGP en tanto respuesta
alternativa al modelo burocrtico de organizacin gubernamental. Para ello, en primer lugar se
abordan los mbitos de la reforma del Estado y el desarrollo de los supuestos bsicos que sustentan
tanto la prctica misma como las prescripciones de lo que es y debe ser la NGP; asimismo, se
describe brevemente el desarrollo que la NGP ha tenido en los diversos pases en los que ha sido
implementada. Posteriormente se ofrece una interpretacin de cmo pensar a la NGP desde una
perspectiva organizacional; especficamente se propone pensar a la NGP desde una perspectiva
neoinstitucional sociolgica, para lo cual se hace uso de la nocin isomorfismo institucional; ello a
su vez, permite pensar a la NGP como un proceso de transferencia organizacional e innovacin
organizacional. Acto seguido se analizan los aspectos organizacionales que se deberan considerar
si se desea hacer de la NGP un proceso de innovacin organizacional exitoso, a saber, el carcter
complejo de las organizaciones, el carcter socialmente construido de los modelos organizacionales
y el carcter pblico de las organizaciones gubernamentales. Finalmente, se exponen algunas
conclusiones respecto de la NGP, tratando de destacar sus posibilidades y desafos en tanto
fenmeno organizacional.

Algunas aproximaciones al estudio de la Nueva Gerencia Pblica:

posibilidades y desafos desde una perspectiva organizacional
Ayuzabet de la Rosa Alburquerque+
... el management como dispositivo institucional para el
ejercicio y control de la responsabilidad en los programas de
modernizacin administrativa ofrece respuestas tiles, pero
tambin limitaciones e insuficiencias conceptuales importantes
cuando se traslada a la administracin pblica.
Echebarra y Mendoza, 1999.
Es posible que no se trate tanto de buscar otros principios,
cuanto de adaptar los ya existentes a los cambios sociales del
final del milenio y aadir, en su caso, aquellos otros que
resulten necesarios.
Romn, 2001.

Resumen
En un contexto de crisis tanto de la forma de organizacin burocrtica como de la legitimidad y
efectividad del Estado, la Nueva Gerencia Pblica (NGP) ha hecho su aparicin. As, en tanto
fenmeno evidentemente organizacional, el objetivo del presente trabajo es proponer una forma
especfica sobre cmo pensar al fenmeno de la NGP desde un punto de vista organizacional, lo
cual permitir a su vez, reflexionar sobre las posibilidades y desafos de la NGP en tanto respuesta
alternativa al modelo burocrtico de organizacin gubernamental. Para ello, en primer lugar se
abordan los mbitos de la reforma del Estado y el desarrollo de los supuestos bsicos que sustentan
tanto la prctica misma como las prescripciones de lo que es y debe ser la NGP; asimismo, se
describe brevemente el desarrollo que la NGP ha tenido en los diversos pases en los que ha sido
implementada. Posteriormente se ofrece una interpretacin de cmo pensar a la NGP desde una
perspectiva organizacional; especficamente se propone pensar a la NGP desde una perspectiva
neoinstitucional sociolgica, para lo cual se hace uso de la nocin isomorfismo institucional; ello a
su vez, permite pensar a la NGP como un proceso de transferencia organizacional e innovacin
organizacional. Acto seguido se analizan los aspectos organizacionales que se deberan considerar
si se desea hacer de la NGP un proceso de innovacin organizacional exitoso, a saber, el carcter
complejo de las organizaciones, el carcter socialmente construido de los modelos organizacionales
y el carcter pblico de las organizaciones gubernamentales. Finalmente, se exponen algunas
conclusiones respecto de la NGP, tratando de destacar sus posibilidades y desafos en tanto
fenmeno organizacional.

Una versin preliminar de este trabajo fue presentada en el X Foro de Investigacin del Congreso
Internacional de Contadura, Administracin e Informtica de la FCA de la UNAM.
+
Profesor-Investigador de la Universidad Autnoma Metropolitana Azcapotzalco. E-mail:
ayuzabet@yahoo.com.mx

1. Introduccin
El Estado y la Administracin Pblica nacen junto a las primeras civilizaciones del orbe, es
decir, aquellas que traspasaron el umbral del pastoreo, la caza, la pesca, la recoleccin y la
agricultura, adentrndose en la agricultura de gran escala. Cuando los intereses de las
colectividades de la antigedad se entrecruzaron y manifestaron como funciones generales,
es decir, como funciones administrativas atribuidas a un rgano que dio forma al conjunto
social para dirigir el proceso de trabajo cooperativo y asociado de la sociedad, surgi el
Estado. Para alcanzar sus fines, el Estado necesita el desarrollo de una gran maquinaria
organizacional, es decir, las instituciones gubernamentales. A su vez, el eficiente
desempeo de stas requiere de una herramienta administrativa: la Administracin Pblica
(AP). Es a travs de la labor de sta que la sociedad evala la calidad de la gestin de sus
gobernantes. En otras palabras, la AP es una herramienta cuyo objetivo facilitar el trabajo
del gobierno, por lo que se puede decir que la AP es el Estado en accin (Guerrero, 1995).
De acuerdo con Frederickson (1980), hasta la dcada de 1970, la AP adopt y
desarroll 4 modelos terico-empricos1 que le permitieron cumplir con su objetivo:
administrar los recursos materiales, monetarios y humanos para realizar los propsitos del
Estado2 (ver tabla 1.).
1

De hecho, Frederickson considera un modelo ms: el modelo de la eleccin pblica (Public

Choice); no obstante, ste pertenece, como se analizar ms adelante, a la denominada Nueva Gerencia
Pblica.
2
Asimismo, con mayor influencia de la Teora de la Organizacin que de la Administracin Pblica,
Mintzberg (1999: 206-208) propone cinco modelos de Administracin Pblica que han adoptado no
necesariamente de forma pura las organizaciones pblicas. El modelo de gobierno como mquina, el cual se
considera como una mquina dominada por normas, leyes y estndares de todo tipo en el que cada agencia
controla su personal y actividades, ya su vez est controlada por el aparato central del Estado. El modelo de
gobierno como red, el cual es lo contrario del modelo mquina donde el gobierno acta como un sistema
nico entrelazado, una compleja red de relaciones provisionales diseada para resolver los problemas a
medida que surgen, y conectada mediante canales de comunicacin informales. El modelo de control del
rendimiento, el cual busca ante todo que el gobierno se parezca ms a una empresa de estructura divisional. El

Tabla 1. Modelos de Administracin Pblica.

Modelo
burocrtico
clsico
Taylor, Wilson,
Autores
Weber, Gulick y
representativos
Urwick
nfasis emprico La forma de
organizacin
La productividad
en el floor shop
La agencia
gubernamental
El trabajo en grupo
Estructura,
Caractersticas
jerarqua, control,
autoridad, cadena
de mando, unidad
de mando, tramo
de control,
centralizacin

Modelo neoburocrtico

Marcos de
referencia

Valores
desarrollados

Eficiencia,
economa,
efectividad,
Productividad

Modelo institucional

Simon, Cyert y
March

Lindbloom, Crozier,
Etzioni, Blau y Selznick

La decisin

La decisin incremental
Comportamiento
individual, grupal y
organizacional
Intercambio y relaciones
de poder
Adecuacin ambiental
Burocracia como
expresin cultural,
patrones de conducta
burocrtica enfocados a
la sobrevivevncia,
competicin, tecnologa,
racionalidad,
incrementalismo, poder

Investigacin de
operaciones,
sistemas de
anlisis, ciencia
administrativa,
productividad

Racionalidad,
eficiencia,
economa,
productividad

Ciencia
Anlisis neutral del
comportamiento
organizacional
Incrementalismo
Pluralismo

Modelo de
relaciones
humanas
Mc Gregor, Likert,
Bennis y Argyris
El individuo y el
grupo de trabajo
Relaciones
supervisor-operario
Cambio
organizacional
Relaciones
interpersonales e
intergrupales,
comunicaciones,
sanciones,
motivacin, cambio,
entrenamiento,
autoridad
compartida,
consenso
Satisfaccin del
personal
Crecimiento
personal
Dignidad individual

Fuente: adaptado de Frederickson (1980: 44-45).

De estos modelos, el que caracteriz predominantemente el desarrollo de la AP fue el

modelo Burocrtico, es decir, el tipo ideal weberiano, cuyas virtudes sobre otras formas de
organizacin eran (Weber, 1992) la continuidad, la racionalidad, la rapidez, la precisin, la
eficacia, la univocidad de interpretacin, la uniformidad de rutinas y procedimientos, la
reduccin de la friccin entre las personas, la confiabilidad y la minimizacin de la

modelo del gobierno virtual, el cual surge de llevar al modelo de rendimiento hasta su lmite natural, conocido
en lugares como el Reino Unido, los Estados Unidos y Nueva Zelanda, el gobierno virtual supone que el
mejor gobierno es el no gobierno. El modelo del control normativo, el cual pretende estructurar
adecuadamente la autoridad social a travs de un sistema de valores y creencias compartidos.

discrecionalidad de los superiores respecto de los subordinados. No obstante, lo que en

tanto tipo ideal eran virtudes organizacionales, en trminos reales eran disfunciones, a
saber,

incapacidad

adiestrada,

psicosis

profesional,

personalidad

burocrtica,

desplazamiento medios-fines, interpretacin de las reglas, crculos viciosos, entre las ms

destacadas (Merton, 1984; Gouldner, 1964; Balu, 1969; Crozier, 1974).
Estas disfunciones aunadas a la creciente complejidad de las sociedades pusieron en
tela de juicio el modelo burocrtico como forma de organizacin eficaz y eficiente no slo
en el sector pblico sino en el privado, en otras palabras, una forma de organizacin
burocrtica era aquella que no se corrige en funcin de sus propios errores, es decir, una
organizacin que consiste en un conjunto de crculos viciosos relativamente estables
(Crozier, 1974).
En este contexto de crisis tanto de la forma de organizacin burocrtica como de la
legitimidad del rol del Estado, la Nueva Gerencia Pblica (NGP) ha hecho su aparicin. As
pues, los estudiosos de la NGP generalmente han abordado este fenmeno desde la
perspectiva de la Administracin Pblica, la Ciencia Poltica o las Polticas Pblicas. Sin
embargo, la NGP es un fenmeno eminentemente organizacional en tanto las viejas y
nuevas prcticas administrativas gubernamentales se desarrollan a partir de espacios
organizacionales, se cristalizan dentro de espacios organizacionales, transitan entre
espacios organizacionales y afectan a mbitos no solamente individuales, familiares,
sociales, sino organizacionales. Por ello, el objetivo de este trabajo es proponer una forma
especfica sobre cmo pensar al fenmeno de la NGP desde un punto de vista
organizacional, lo cual permitir a su vez, reflexionar siempre parcialmente sobre las

posibilidades y desafos de la NGP en tanto respuesta aparentemente alternativa al

modelo burocrtico de organizacin gubernamental.
Para ello, en un primer apartado se abordan los mbitos de la reforma del Estado,
los cuales, permiten explicar el desarrollo de los supuestos bsicos que sustentan tanto la
prctica misma como las prescripciones de lo que es y debe ser la NGP; asimismo, se
describe brevemente el desarrollo que la NGP ha tenido en los diversos pases en los que ha
sido implementada. Posteriormente, una vez sealadas las nociones bsicas de lo que es la
NGP, en el segundo apartado se ofrece una interpretacin de cmo pensar a la NGP desde
una perspectiva organizacional; especficamente se propone pensar a la NGP desde el
neoinstitucionalismo sociolgico haciendo uso de la nocin de isomorfismo institucional,
es decir, se propone pensar a la NGP como resultado de un de proceso isomrfico, como
resultado de una reproduccin de prcticas administrativas entre organizaciones de un
mismo pas y entre organizaciones de diversos pases. A su vez, la nocin de isomorfismo
institucional lleva a la nocin de transferencia organizacional, la cual, para ser exitosa es
decir, para lograr procesos de innovacin organizacional, depende de la toma de
conciencia de al menos tres aspectos: el carcter complejo de las organizaciones, el carcter
socialmente construido de los modelos organizacionales y el carcter pblico de las
organizaciones gubernamentales. Por ello, tomar en cuenta estos aspectos, puede facilitar
los procesos de transferencia e innovacin organizacional inherentes a la prctica de la
NGP. Finalmente, en el tercer apartado se exponen algunas conclusiones respecto de la
NGP, tratando de destacar sus posibilidades y desafos en tanto fenmeno organizacional.

2. La Nueva Gerencia Pblica: supuestos bsicos y desarrollo

La NGP es un trmino amplio cuya comprensin incluye aspectos que van desde la
redefinicin del rol del Estado hasta la implementacin e innovacin de tcnicas
administrativas generalmente privadas especficas en espacios organizacionales pblicos
especficos.
En este sentido, como expone Cabrero (en Argelles y Gmez, 1995: 13), las
funciones del Estado han venido evolucionando: a principios de siglo se pensaba que
debera asumir estrictamente las funciones de garante del orden e imparticin de la justicia,
posteriormente que debera llevar a cabo funciones relacionadas con la prestacin de
servicios pblicos educacin, salud, vivienda, e incluso la oferta de bienes o insumos
intermedios bsicos para el desarrollo de las naciones, y actualmente que debera replegar
varias de sus funciones y dejar un mayor margen de accin tanto a los privados, en la
actividad econmica, como a la sociedad civil en el mbito de lo pblico. En otras palabras,
se piensa que el rol del gobierno debera pasar de ser un propietario y prestador de servicios
a ser un promotor, articulador y regulador de esfuerzos colectivos.
Para esta nueva concepcin acerca de las funciones del Estado, la forma de
Administracin Pblica que permiti el desarrollo del Estado benefactor, ya no es la
necesariamente adecuada para llevar a cabo la nuevas funciones que se piensa debe
desarrollar el Estado actual. Dicho de otra manera, la Administracin Pblica se encuentra
en un estado de anquilosamiento y rigidez con poca orientacin a los objetivos y mucha
orientacin a la tarea, donde el medio se ha convertido en un fin en si mismo. Por ello, la
Administracin Pblica deber adoptar un diseo estructural ms flexible; modernizar su
funcionamiento e incorporar tecnologa de punta; desarrollar sistemas de evaluacin de

resultados transparentes; simplificar la normatividad de las dependencias gubernamentales;

generar nuevas capacidades de pensamiento, creatividad e innovacin en su personal,
procesos y estructura; revalorizar la funcin pblica; ajustar, profesionalizar y capacitar a
su personal; y romper con los vicios de la corrupcin. En otras palabras, las organizaciones
pblicas debern ser ms eficientes e innovadoras, menos centralizadas y jerrquicas, y
debern tener objetivos y estrategias claras orientados al servicio al cliente, la calidad y la
eficiencia (Cabrero, en Argelles y Gmez, 1995: 72 y 122). En sntesis, es en este
contexto, que la NGP est jugando un papel muy importante en trminos ideolgicos y
prcticos. No obstante es necesario analizar con mayor detalle lo anterior.

2.1 mbitos de la reforma del Estado

De acuerdo a la OECD (2000: 11-13), el rol de los gobiernos est cambiando. Su estrategia
consiste en ser mejores coordinadores, formuladores y reguladores de polticas pblicas;
asimismo actan como mediadores de la accin colectiva en concordancia con otros
centros de poder. El propsito de la reforma es hacer un gobierno con mayor y mejor
capacidad de respuesta a las necesidad de la sociedad, es decir, la gente quiere un gobierno
que haga ms y cueste menos. En este sentido, los esfuerzos de reforma van encaminados a
reconocer las necesidades de la sociedad y proporcionar ms, mejores y rpidos servicios, a
restablecer la confianza en el gobierno, a adoptar una actitud estratgica que desarrolle
visiones y planes tcticos que permitan lograr resultados especficos, a comunicar a la
poblacin la necesidad de reforma, los procesos mediante los cuales se llevar a cabo y los
resultados alcanzados por la misma, a cambiar su cultura organizacional liderazgo,
innovacin, flexibilidad y responsabilidad de forma tal que sta sustente los cambios de

reforma implementados. Por otra parte, para Jreisat (2001: 541) las reformas del Estado
consisten en reducir el gasto pblico no esencial a las funciones bsicas del Estado,
transformar las formas de organizacin burocrticas convencionales para que el gobierno
est en mejores posibilidades de ofrecer mejores servicios pblicos y disminuir los montos
de financiamiento que las organizaciones pblicas requieren para realizar sus funciones.
Asimismo considera como

parte de dicha reforma, el enfoque a resultados y la

implementacin de nuevas tecnologas por parte de las organizaciones pblicas, la tica y

responsabilidad gubernamentales, el reconocimiento de intereses comunes y la
participacin esfuerzos conjuntos con el sector privado, y la reconstruccin de procesos
organizacionales de las organizaciones pblicas. En este mismo contexto, Metcalfe (1999:
49) considera que los valores bsicos en torno a los cuales gira la reforma del Estado se
resumen en lo que ha venido a conocerse como las tres E: economa, eficiencia, eficacia,
entendidas stas como la erradicacin del despilfarro, la racionalizacin de los servicios y
la especificacin de objetivos que orienten los recursos directamente hacia la resolucin de
los problemas.
Aunado a la reforma del Estado, la Administracin Pblica que caracteriz al
Estado de Bienestar moderna, se ve desafiada por factores tales como el aumento de la
complejidad de las sociedades (diversidad y fragmentacin de las mismas), los procesos de
globalizacin, el aumento de la tasa de innovacin tecnolgica, la expansin incesante de
las comunicaciones, etctera (Guerrero, en Argelles y Gmez, 1995: 72-73).
Estos mbitos de reforma del Estado y estos cambios mundiales multifacticos
requieren, al menos desde un punto de vista del sentido comn, una nueva concepcin de la
Administracin Pblica. En este sentido, el inters por las herramientas administrativas de

10

corte privado y por los marcos tericos econmicos que permitan formalizar la accin
gubernamental reflejan las dificultades que encuentra la Administracin Pblica para
adaptarse a la escala y complejidad de los problemas que le plantea la sociedad actual
(Echebarra y Mendoza, 1999: 16),3 es decir, las crticas a la Administracin Pblica son a
la vez una puesta al da de la antigua desconfianza hacia el Estado y el reconocimiento de la
existencia de carencias tcnicas para afrontar la gestin de la complejidad, o como se ha
dicho, el Estado jerrquico es demasiado grande para resolver los pequeos problemas
cotidianos (Olas de Lima, 2001: 21). Esto ha dado pie al discurso y prctica sobre la NGP,
es decir, a la denominacin comn del conjunto de doctrinas muy similares que han
dominado la agenda de la reforma de Estado (Hood, en Echebarra y Mendoza, 1999: 1516).

2.2. Supuestos bsicos de la NGP

La utilizacin del concepto de gerencia o de management aplicado al manejo de los asuntos
pblicos es relativamente reciente. La nocin de gerencia pblica o nueva gerencia pblica
hace referencia a un conjunto ambiguo de supuestos, conceptos, tecnologas y prcticas que
se ha convertido en el aliado imprescindible de la reforma del Estado. En cierto sentido, es
ms un depsito de orientaciones, mtodos y tcnicas que un conjunto sistemtico y
ordenado de propuestas y soluciones a las cuales acudir en funcin de los problemas
especficos de las organizaciones gubernamentales (Olas de Lima, 2001: 3-9). Por ello, la

De esta forma, la diferencia entre las preocupaciones tradicionales de la Administracin Pblica y

de la NGP radica ante todo en un desplazamiento de las prioridades: ms que la estabilidad, interesa el
cambio; ms que mantener en calma el buque del Estado, se trata de conseguir que las flotillas de
organizaciones estn equipadas para poder seguir un rumbo comn a travs de aguas agitadas y, algunas
veces, todava sin explorar (Metcalfe, 1999: 48).

11

NGP puede ser concebida como una imagen en la que todo cabe o como una canasta de
compras: desde propuestas de reinvencin hasta las crticas a dichas propuestas (Jreisat,
2001: 544; Christensen y Laegreid, 2001: 64-65). No obstante, dado que el trmino
gerencia o management es una nocin que proviene del sector privado y alude a su
especfica manera de obtener resultados para el mercado, en trminos ms especficos, la
NGP pblica tiene que ver con la introduccin en el sector pblico de las herramientas
administrativas del sector privado con el fin de hacer ms eficientes y responsables a las
organizaciones pblicas, como sucede en los ambientes de mercado (Olas de Lima, 2001).4
De hecho, durante la dcada de los setenta, la NGP se present como un conjunto de
prcticas de aplicacin universal caracterizado por rasgos de transferencia organizacional y
neutralidad poltica, lo cual signific que sus principios y tcnicas se presentaran como una
respuesta vlida para los problemas de la Administracin Pblica en multitud de pases
desde Dinamarca hasta Nueva Zelanda, en diversos niveles de administracin de la
central a la local y en los ms variados sectores de actividad pblica desde la educacin
hasta el saneamiento (Echebarra y Mendoza, 1999: 16).
Ahora bien, varios autores concuerdan en que lo que da cuerpo a la NGP como tal
son los siguientes aspectos: (Cabrero 2003; Barzelay, 2003; Christensen y Laegreid, 2001;
Conde, 2001: 373; Guerrero, 1999: 135-137; Jreisat, 2001: 541; Longo, 1999: 215-223;
OECD, 2000; Olas de Lima, 2001: 12-19; Ormond y Lffler, 1999; Shepherd, 1999: 7779):

Sin embargo, lo que hace especfico a la gerencia privada de la NGP es que sta se desenvuelve,
precisamente, en un entorno poltico.

12

 Segmentacin del aparato gubernamental en agencias gubernamentales, es decir,

desagregacin de las burocracias pblicas dentro de agencias que tratan con base en pago
por servicio (agrupaciones de unidades por mercado)
Cohesin del gobierno (cohesin de los directivos divisionales)
Descentralizacin del poder de decisin hacia agencias gubernamentales e incremento de
la autonoma de los gerentes pblicos para administrar las agencias gubernamentales (en
sus diversos niveles estatales)
Separacin de las responsabilidades polticas y las de gestin
Reduccin del tamao del sector pblico
Orientacin de mercado (afirmacin de que los servicios pblicos deben obedecer las
reglas de la competencia para ser ms eficaces y eficientes)
Introduccin de la lgica de competencia en la prestacin de los servicios pblicos a
travs del establecimiento de mecanismos de competencia entre las agencias
gubernamentales (cuasimercados, contratacin, privatizaciones)
Desburocratizacin del aparato gubernamental (simplificacin de estructuras y
procedimientos; reduccin de niveles jerrquicos)
Automatizacin de la produccin y distribucin de servicios basados en la utilizacin de
tecnologa informtica
Utilizacin de herramientas administrativas privadas para el mejor manejo de las
organizaciones pblicas
Reduccin de costos de las operaciones de las organizaciones pblicas
Introduccin de mecanismos de evaluacin5
Introduccin de estndares de medicin del desempeo, de resultados y de la eficiencia
Orientacin a resultados (introduccin de sistemas de planificacin y control basados en
resultados)
Orientacin hacia el cliente (consideracin del usuario/pblico como cliente) 6
Orientacin hacia la calidad de la produccin y prestacin de servicios
Disminucin del crecimiento del gobierno delegando actividades al mercado o simulando
condiciones de mercado en diversas formas: privatizacin, esquemas de vouchers,
contratacin
Desarrollo y emergencia de una nueva elite de gerentes pblicos (no administradores
pblicos)
Flexibilizacin d el marco legislativo de la gestin de los recursos humanos
Cambio de cultura organizacional compatible con los principios de la NGP

Segn Olas de Lima (2001: 18), mientras los sistemas de control aseguran que las conductas y los
procesos no se desven de los estndares establecidos, los sistemas de evaluacin ponen el acento en los
resultados de la gestin y buscan medir o ponderar la adecuacin entre stos y los objetivos perseguidos.
6
Ello significa pasar de la nocin de servicio pblico (en la que el inters pblico se define a travs
de las normas del servicio y los criterios profesionales de los funcionarios) a la nocin de servicio al pblico
(en la que cada ciudadano puede transmitir su propia visin de la prestacin que recibe, de su utilidad y de sus
preferencias) (Olas de Lima, 2001: 17).

13

Por una parte, como se puede intuir, la NGP busca mejorar aspectos como la
responsabilidad de la administracin pblica, la evaluacin de los outputs y no de los
inputs, el desarrollo del recurso humano de las dependencias gubernamentales, la
promocin de la tica en el servicio pblico, la reduccin de costos y la mejora en la
eficiencia operacional, y la calidad en la produccin y prestacin de servicios (Jreisat,
2001: 542-43). Asimismo, como consecuencia de la implementacin de la NGP se
reformulan los mbitos presupuestario, financiero, organizativo, directivo y de recursos
humanos (Conde, 2001). Por otra parte, como es bien sabido, la NGP se construye sobre la
premisa bsica de que principios manageriales y econmicos son transferibles y funcionales
al sector pblico (Jreisat, 2001: 542). A su vez, dicha premisa encuentra eco en la idea de la
superioridad de lo privado sobre lo pblico, implcita en la NGP.7 De esta forma, el
desarrollo y prctica de la NGP encuentran sustento en dos aspectos: por una parte, la
aplicacin de las tcnicas de la Administracin Privada en la Administracin Pblica, y por
otra parte, la idea de que el gobierno debe actuar bajo la lgica del mercado.
Respecto del primer punto, dos argumentos son relevantes a la NGP: la reinvencin
del gobierno y el paradigma postburocrtico. La idea central de la reinvencin del gobierno
queda expresada de la siguiente manera:

El tipo de gobierno que se desarroll durante la era industrial, con sus burocracias
perezosas y centralizadas, su preocupacin por las reglas y las regulaciones y sus
cadenas jerrquicas de mando, ya no funciona muy bien. Lograron grandes cosas en su
momento, pero por el camino se fueron alejando de nosotros. Se volvieron
7

Al respecto, Guerrero (1999: 136-137). escribe: La administracin pblica puede ser una
organizacin excelente, si aprende cuatro lecciones dictadas por la administracin de negocios. Primera
leccin: enfocarse en el desarrollo y preservacin de una visin empresarial; segunda leccin: practicar un
liderazgo efectivo y desechar la direccin tradicional; tercera leccin: fomentar la innovacin en todos los
niveles de la organizacin; y cuarta leccin: mejorar las relaciones con los clientes externos.

14

excesivamente abultados, derrochadores, ineficaces. Y cuando el mundo empez a

cambiar, no cambiaron con l. Las burocracias jerrquicas que se disearon en los aos
treinta y cuarenta de este siglo no funcionan bien en la sociedad y la economa de los
noventa, incesantemente cambiante, rica en informacin y animada por una intensa
actividad cognoscitiva. Son como lujosos transatlnticos en la era de los jets
supersnicos: grandes, pesados y con enormes dificultades para los cambios de rumbos
importantes. Poco a poco, nuevos tipos de instituciones pblicas van tomando su
lugar. (Osborne y Gaebler 1992: 39).

Y las instituciones que van tomando su lugar son instituciones que se caracterizaron por los
siguiente: actuaron estratgicamente: llevaron el timn, no remaron; facilitaron la accin de
la sociedad resolviendo problemas incluyendo a la comunidad; inyectaron competitividad
en la prestacin de servicios; se transformaron guiados por una misin no guiados por
reglas; actuaron con un enfoque a resultados; se enfocaron a satisfacer las necesidades del
cliente, no las de la burocracia; generaron recursos en vez de solo gastarlos; previeron y
atacaron de raz los problemas, pasaron de actuar centralizada y jerrquicamente a actuar de
forma descentralizada y en equipo y se orientaron a trabajar bajo parmetros de mercado
(Osborne y Gaebler, 1992).
Con la misma lnea de argumentacin que la de Osborne y Gaebler, Barzelay (1998)
escribe que para que el gobierno resuelva los problemas de manera eficiente, las agencias
gubernamentales necesitan ser dirigidas como empresas privadas, y ello implica un cambio
de paradigma (ver tabla 2.)

15

Tabla 2. Comparacin de paradigmas.

COMPARACIN DE PARADIGMAS
Paradigma posburocrtico
Paradigma burocrtico
Inters pblico
Eficiencia
Administracin
Control
Especificar funciones, autoridad
estructura
Justificar costos
Implantar responsabilidad

Seguir reglas y procedimientos

Operar sistemas administrativos

Resultados que valoran los ciudadanos

Calidad y valor
Produccin
Lograr el apego a las normas
Identificar misin, servicios, clientes y
resultados
Entregar valor
Construir la rendicin de cuentas
Fortalecer las relaciones de trabajo
Entender y aplicar normas
Identificar y resolver problemas
Mejorar continuamente los procesos
Separar el servicio del control
Lograr apoyo para las normas
Ampliar la accin colectiva
Ofrecer incentivos
Evaluar y analizar resultados
Enriquecer la retroalimentacin

Fuente: Barzelay (1998: 177).

No obstante, es necesario comentar que en realidad un cambio de paradigma de formas de

organizacin incluira una mayor cantidad de elementos organizacionales (ver tabla 3.), por
lo que en trminos tericos el denominado paradigma postbuocrtico de Barzelay debera
ser repensado, es decir, debera ser puesto en cuestin.8

Para una nocin ms amplia del cambio paradigmtico de la formas de organizacin burocrticas a
las formas de organizacin postburocrticas, ver: Clegg (1990); Heydebrand (1989); Montao (1994).

16

Tabla 3. Formas de organizacin modernas vs formas de organizacin postmodernas

Caracterstica
Estructura
Tipo de acoplamiento
estructural
Tipo de tecnologa (dura) y
forma de produccin
Toma de decisiones
Aprendizaje
Concepcin acerca del rol del
trabajador

Organizacin Burocrtica o
Moderna

Organizacin Postburocrtica o
Postmoderna

Formal, jerrquica (vertical), rgida, Informal, plana (horizontal), flexible,

basada en el traslape funcional
basada en la divisin funcional
Estrecho
Flojo
Supermquinas; automatoizada

Mquinas
relativamente
sencillas;
atomatizada/artesanal
Colectiva
Estimulado
y integracin de las funciones de
pensamiento y ejecucin

Individual
Mnimo
Separacin entre pensamiento
ejecucin
(thinking deparment)
Relaciones de poder y formas de Abiertas, conflictivas, personalizadas,
control externo
control
Restringido
Nivel de participacin
Nivel de involucramiento con la Mnimo
empresa
Formales
Relaciones laborales entre
cpula y base
Temporal
Empleo
Econmica
Forma de motivacin
Masa; se atiende a la cantidad y a la
Produccin
oferta
Relaciones con los proveedores
Ritmo de produccin
Tipo de funcin del trabajador
en su lugar de trabajo
Grado de integracin de los
trabajadores en el lugar de
trabajo
Concepcin de la Calidad
Niveles de utilidad
Ambiente y mercado
Relacin organizacin/medio
ambiente
Relacin de poder entre
organizacin y Estado
Concepcin de la organizacin
como sistema

Latentes, sutiles, despersonalizadas,

autocontrol, disciplina
Relativamente Amplio
Alto
Formales/Informales

De competencia, variada, a coto plazo

ritmo fijo
Especializado

De por vida; temporal

Simblica, discursiva
Especializacin flexible, se atiende a la
calidad y se produce en funcin de la
demanda
Estrecha, a largo plazo
ritmo variable
Polivalente

Individual

Equipo

Certifica al final
Certificada desde el inicio
Altos y a corto plazo
Bajos y a largo plazo
Estable y en expansin (producto Turbulento y restringido (diversificacin
estandarizado)
de productos)
Mnimo
Relevante
Inclinada hacia favor del Estado
Mecnico/organico

Librada y en ocasiones inclinada hacia

favor de la organizacin
Orgnico/cultural

Fuente: Elaboracin propia a partir de Barba (2000).

Ahora bien, respecto del segundo punto, las soluciones adoptadas dentro de la NGP para
dar respuesta a los problemas del Estado encuentran sustento la teora de la eleccin pblica

17

(aseguramiento del control poltico de la accin burocrtica) as como en la

desburocratizacin por medio de la privatizacin.
La eleccin pblica (Public Choice) surge como un puente entre la conducta de las
personas que actan en un ambiente de mercado y la de aquellas que lo hacen en un
ambiente poltico. De acuerdo a la teora de la eleccin pblica, la satisfaccin del inters
pblico no es la principal motivacin del burcrata ya que el arreglo institucional lo obliga
a maximizar el presupuesto, es decir a generar una oferta de satisfaccin relativa para su
garante, no para el pblico. Por ello, se intenta incrementar la competencia entre las
burocracias mediante la obtencin de productos similares permitiendo a productores
privados entrar al proceso; es decir, se busca transformar los incentivos de la burocracia va
una lgica de mercado para inducir un comportamiento dirigido a la eficiencia y reafirmar
el control del proceso por parte del ejecutivo y el legislativo (Arellano, 1995: 124-125). En
otras palabras, el mercado se caracteriza porque a) en l se producen transacciones
individuales de consumo individualizado; b) a cambio de los bienes y servicios
proporcionados a los demandantes, los oferentes reciben una retribucin monetaria, por lo
que los demandantes potenciales que no tienen poder adquisitivo suficiente quedan
excluidos del mercado; y c) la situacin de competencia o concurrencia que se da en el
mercado otorga autntico poder al comprador: el poder de elegir, por lo que de stos
depender el volumen de recursos monetarios que obtenga cada una de las empresas
oferentes (Echebarra y Mendoza, 1999: 25). Por tanto, la orientacin al cliente, la
competitividad y la preocupacin por la eficiencia en la utilizacin de los recursos
constituyen los valores primordiales en los que se centran los procesos y las tcnicas de
gestin empresarial (Echebarra y Mendoza, 1999: 26-27). De esta forma, si el mercado

18

ejerce una presin permanente para la mejora continuada de la actuacin empresarial, y esta
lgica de accin es trasladada a las organizaciones pblicas, stas debern actuar con una
orientacin a la eficiencia y al cliente y evitarn actuar con una orientacin a los
procedimientos e intereses polticos. Por otra parte, si se eligen esquemas de privatizacin,
la produccin y prestacin de servicios implcitamente atenderan a esquemas de mercado
que respetaran los principios de gestin empresarial.

2.3. Desarrollo internacional de la NGP

La NGP es un campo de discusin y prctica cosmopolita acerca de cmo estructurar,
administrar y supervisar las oficinas gubernamentales y el sector pblico como un todo. Su
centro radica en el Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda, Canad, Suecia, Estados
Unidos, Suiza e Italia. No obstante, se han establecido puestos de avanzada en el sur de
Asia, Amrica Latina y frica, a veces gracias a un proceso espontneo de difusin de
ideas y prcticas, y otras veces por un proceso deliberado de transferencia de polticas
pblicas por parte de organizaciones internacionales (Barzelay, 2003: 241). En trminos
generales parece haber dos grandes tendencias en las formas en que estos pases han
adoptado la NGP: los que han aplicado los preceptos de la NGP de forma radical y los que
los han aplicado de forma gradual.
En la primer tendencia o modelo anglosajn se encuentran las reformas definidas
desde la ptica anglosajona que han postulado la reduccin formal del Estado
convirtindolo en mnimo y que se han centrado principalmente en la bsqueda de la
eficiencia dentro de la organizacin a travs de la aplicacin de varios de los preceptos de
la NGP. Los pases del modelo anglosajn (Reino Unido, Nueva Zelanda, Estados Unidos,

19

Irlanda) fueron pioneros en la puesta en prctica de la medidas de reforma de la NGP. Se

puede decir que estos pases de habla inglesa comparten una estrategia radical de reforma
de la Administracin Pblica basada en los criterios de la NGP. As por ejemplo, el caso
neozelands resulta paradigmtico por ser uno de los pases que llevo al extremo algunos de
las propuestas de la NGP: separacin de las funciones comerciales y no comerciales,
separacin de las funciones asesoras y administrativas y descentralizacin funcional y
autonoma de los gerentes.9 El caso britnico se caracteriza por la aplicacin del modelo de
agencia y las cartas de servicios o carta del ciudadano. Asimismo, en Estados Unidos se
parte de la idea de la necesidad de que las burocracias pblicas se adapten aun contexto
diferente para el que fueron creadas; para ello, las organizaciones insertas en la naturaleza
de la NGP han modificado su cultura introduciendo los valores propios de la orientacin a
resultados, la orientacin al cliente y la orientacin al mercado; han adoptado esquemas de
desburocratizacin del funcionamiento administrativo, de descentralizacin en las agencias
de los poderes de gestin de los recursos humanos y financieros, y de participacin activa
de los niveles jerrquicos inferiores en las lneas estratgicas; y se han concentrado en la
tareas bsicas gubernamentales. En otras palabras, han adoptado los criterios descritos en
la reinvencin del gobierno y el paradigma postburocrtico. Por su parte Irlanda ha
9

Los titulares de departamentos (es decir, los ministerios) pierden su titularidad vitalicia y ahora
trabajan como gerentes conforme a contratos de desempeo especificados; asimismo negocian con los
ministerios pertinentes y tienen la libertad de dirigir sus departamentos segn lo deseen. Los empleados del
sector pblico ahora trabajan bajo las estipulaciones del derecho laboral privado (y en las mismas condiciones
que cualquier empresa privada). Asimismo, los gerentes son responsables ante los ministerios por los bienes y
servicios producidos segn contratos de adquisicin anuales y los ministros son responsables por los
resultados (su efecto en la comunidad). Los ministerios son libres de comprar servicios de otras fuentes
pblicas o privadas. Para evitar conflictos de intereses, la asesora de polticas y la provisin de servicios han
sido separadas en distintas agencias. Complementariamente, la supervisin del desempeo requiere de la
mayor autonoma de los gerentes, de un presupuesto financiero y una rendicin de cuentas financieras
sistemtica, exactamente como sucede en el sector privado (incluidos el tratamiento de los activos y la
depreciacin) (Bale y Dale; Schick, citados en Shepherd, 1999: 79).

20

desconcentrado servicios administrativos en agencias separadas de los ministerios y ha

introducido en stas la administracin por objetivos; asimismo ha adoptado una tctica de
bottom-up para la planeacin estratgica. No obstante la agrupacin de estos pases en una
tendencia radical, los procesos de adaptacin e innovacin demandados por la NGP estn
altamente influenciados por las circunstancias estructurales propias de cada pas (divisin
de poderes norteamericana, prestigio de la funcin pblica britnica, ausencia de inercias en
la estructura administrativa neozelandesa, clientelismo irlands) (Conde 2001: 375-380).
En la segunda tendencia o modelo europeo continental-septentrional se encuentran
los pases del norte de Europa que se han inclinado hacia la mejora de los servicios
prestados a la poblacin y la preocupacin por la participacin de la misma en los procesos
de implementacin de las polticas pblicas. Mientras que la tendencia anglosajona de la
NGP da lugar a una reduccin del papel del Estado en la economa y una suerte de retirada
del mbito econmico y social, la tendencia europea da lugar al reforzamiento de la
legitimidad de la intervencin del Estado a travs de formas de accin renovadas ya que los
pases de esta tendencia se caracterizan por una fuerte tradicin del derecho administrativo,
con un gran peso de la burocracia y un mayor nfasis en las relaciones formal-legales, que
les ha llevado a plantear la bsqueda de la flexibilizacin y la transparencia por medio de la
desregulacin y la reforma de la funcin pblica. (Conde, 2001: 380-381; Garca, 2001:
293). Por una parte, la reforma en la mayora de los pases de Europa continental puede ser
definida como incremental ya que aspectos como la seguridad en el empleo o el sistema de
promocin basado en la antigedad siguen vigentes. As por ejemplo, mientras Grecia e
Italia dirigen sus esfuerzos a reforzar las estructuras estatales dentro de su lucha contra la
corrupcin y por el saneamiento de la vida pblica, Francia, Alemania o Espaa dirigen sus

21

esfuerzos a desburocratizar y agilizar administraciones cuya orientacin no es a resultados.

Por otra parte, los pases escandinavos (holanda, Suecia, Dinamarca optan por un modelo
prximo a la NGP pero dotndolo de un perfil pragmtico que lo separa de la concepcin
radical del mbito anglosajn. Este conjunto de pases no rechaza de modo categrico el
modelo de Administracin Pblica tradicional, ms bien, cuestiona su utilidad en algunos
mbitos de la actuacin administrativa, y lo sustituye en consecuencia por otras frmulas
basadas en la NGP. Las reformas estos pases son el resultado de una reflexin pragmtica
por parte de los responsables de aplicarlas y se introducen de una manera gradual y
negociada (Conde, 2001: 380-386).
Por otra parte, si bien para el caso de Mxico la NGP representa todava una agenda
en construccin, y ello dificulta el encasillamiento de Mxico en alguna de las dos
tendencias antes mencionadas, resulta pertinente en principio considerar a Mxico dentro
de la segunda tendencia; esto es, si bien no hay una marcada tendencia radical en la
aplicacin real de los preceptos de la NGP, Mxico no es ajeno a los mismos. Al
respecto, a nivel Federal, la implementacin la implementacin del Servicio Civil de
Carrera o Servicio Profesional de Carrera10, los principios de la agenda de buen gobierno11
y el modelo de calidad del gobierno federal (modelo Intragob),12 mantienen estrecha
relacin con los preceptos de la NGP. Asimismo, a nivel municipal, resultan relevantes los
casos de innovacin municipal estudiados por Cabrero, Garca del Castillo y Gutirrez

10

Al respecto ver, Moctezuma y Roemer (1999: captulo 2).

A saber, Gobierno honesto y transparente, Gobierno profesional, Gobierno de calidad, Gobierno con mejora
regulatoria y Gobierno que cueste menos. Al respecto, ver Muoz (2004: 67-133).
12
Los factores que considera el modelo Intragob son: 1) la satisfaccin del cliente y del usuario, 2)
liderazgo, 3)Desarrollo del personal y gestin del capital intelectual, 4) administracin de la informacin y la
tecnologa, 5) planeacin, 6)gestin y mejora de procesos, 7) impacto en la sociedad y 8) resultados. Al
respecto, ver Muoz (2004: 135188).
11

22

(1996); especialmente, el caso del municipio de Len, Guanajuato, que muestra la

aplicacin de herramientas administrativas como el desarrollo organizacional y la
planeacin estratgica y el caso del municipio de Xico, Veracruz, que muestra un tipo de
innovacin exitosa consistente en la formalizacin de una prctica comunitaria de
participacin ciudadana (la faena). Tambin a nivel municipal, pero desde un punto de vista
ms general, el estudio de Cabrero (2003) sobre 141 programas de reforma de gobiernos
municipales, resulta relevante:

La revisin de los programas arroj tres tipos de estrategias de modernizacin

municipal. Una que podramos denominar modernizacin gerencial claramente
inspirada y orientada por los postulados de la NGP, es decir, programas que buscan
disminuir trmites y reglamentaciones excesivas mediante mecanismos
innovadores de regulacin, programas que incorporan tecnologa de informacin en
las tareas de atencin al pblico, acciones que buscan mejorar los sistemas
planeacin estratgica, evaluacin por resultados u otros similares. Un segundo
grupo de estrategias que podramos denominar reforma administrativa tradicional
estaba orientada a mejoras todava en marcadas en una visin tradicional de la
administracin tales como: elaborar reglamentos bsicos, manuales de organizacin
o procedimientos, adoptar sistemas formales de control presupuestal o de
planeacin, mejorar los sistemas contables, crear departamentos de recursos
humanos, administracin, finanzas, o mejorar los catlogos de predios, servicios u
otros. Por ltimo otro grupo de programas que podramos reconocer como
construccin administrativa elemental se refiere a procesos de reforma
administrativa que simplemente se orientaban a ajustes elementales en la
organizacin interna, vinculados frecuentemente con formas tradicionales de
gobierno local (distribucin de funciones entre miembros del cabildo), o de
coordinacin de las acciones frente a comunidades de pobladores, tales como
delegaciones municipales, vicealcaldas, o simplemente a la organizacin de
acciones tradicionales de prestacin de algunos servicios del gobierno local
(Cabrero, 2003: 167-168).

3. Isomorfismo institucional, transferencia organizacional, innovacin y NGP

Como se ha visto, la NGP puede ser concebida como un discurso acadmico, como un
discurso managerial o como un discurso oficial. Pero tambin puede ser concebida como

23

una prctica, es decir, como un conjunto de acciones que realizan o quisieran realizar los
gobiernos de distintos pases.
En tanto prctica, la NGP puede ser entendida como una especie de proceso
isomrfico. Como es bien sabido, el isomorfismo institucional de acuerdo DiMaggio y
Powell (1983) es la tendencia de las estructuras de las organizaciones a adoptar cierta
similitud. Dicha similitud se logra por medio de tres mecanismos isomrficos: el mimtico,
el coercitivo y el normativo. Estos tres mecanismos permiten la reproduccin de ciertas
prcticas administrativas entre las organizaciones. En este sentido, en tanto conjunto de
prcticas administrativas, la NGP se reproduce a travs de los pases y al interior de estos
de varias maneras: 1) al tratar de imitar las organizaciones gubernamentales a las
organizaciones privadas en cuanto sus prcticas administrativas, formas de gestin o formas
de organizacin; 2) al tratar de imitar las organizaciones pblicas a las organizaciones
pblicas ms exitosas en cuanto sus prcticas administrativas, formas de gestin o formas
de organizacin; 3) al imponer las autoridades gubernamentales sobre las organizaciones
pblicas ciertas formas de gestin pblica; 4) al reproducir en organizaciones pblicas las
formas de gestin privadas aquellos gerentes provenientes de organizaciones privadas, 5) al
reproducir en organizaciones pblicas las formas de gestin privadas aquellos gerentes
formados bajo los preceptos de la administracin privada. No obstante, queda por estudiar
el grado de similitud estructural que se ha desarrollado entre las organizaciones de los
pases que han adoptado preceptos de la NGP afines.
A su vez, de alguna u otra forma, la NGP en tanto proceso isomrfico implica
procesos de transferencia organizacional. La transferencia de tecnologa, tcnicas
especficas, procesos administrativos y productivos y/o modelos organizacionales es la

24

respuesta ante un problema en especfico enfrentado por las organizaciones, esto es, se
transfieren modelos organizacionales y tecnologa para dar respuesta a problemas que se
cree, estos modelos resolvieron (en el lugar de origen) satisfactoriamente y por tanto
resolvern (en el lugar de transplante) al ser implantados. En este sentido, el xito de la
NGP en tanto prctica depende del adecuado entendimiento de los procesos de
transferencia organizacional.
El xito de los procesos de transferencia organizacional para una adecuada
aplicacin de los preceptos de la NGP requiere de la toma de conciencia de tres aspectos
mutuamente relacionados: el carcter complejo de las organizaciones, el carcter
socialmente construido de los modelos organizacionales13 y el carcter pblico de las
organizaciones gubernamentales.
Respecto del primer punto, como se haba mencionado, la NGP es un fenmeno
eminentemente organizacional en tanto las prcticas administrativas gubernamentales
contempladas dentro de los preceptos de la NGP se desarrollan en y alrededor de espacios
organizacionales u organizaciones. As pues, si consideramos a las organizaciones como
espacios mas o menos difusos, cambiantes, estructurados y estructurantes en donde los
individuos realizan diversos procesos con mayor o menor grado de ambigedad e
incertidumbre a travs de la accin organizada, la cual a su vez, es restringida de mltiples
formas por marcos institucionales internos y externos y cruzada por lgicas de accin
econmica, instrumental, tecnolgica, organizacional, poltica, social, sentimental, cultural,
simblica, psicolgica, discursiva y metafrica, se puede apreciar el carcter complejo de
las mismas. Esto es, la interaccin e influencia mutua entre la diversidad de ambientes
13

Y especficamente para el caso de la NGP, las prcticas administrativas.

25

institucionales, de formas estructurales, de formas tecnolgicas, de procesos mas o menos

ambiguos, de individuos, de objetivos, de intereses, de identidades, de roles, de
comportamientos, de relaciones de poder, de estrategias, de contradicciones, de marcos
institucionales, de valores, de practicas, de reglas, de marcos interpretativos, de mitos, de
ritos, de historias, de creencias, de smbolos, de emociones, de sentimientos, de deseos, de
pulsiones, de afectos, de discursos, de lgicas de accin, etctera, hace de la organizacin
un espacio multidimensional complejo (De la Rosa, 2004: 161-162). De esta manera, el
carcter complejo de las organizaciones, hace que los cambios organizacionales que
implica la NGP, no sean fciles de implementar, es decir, en tanto cambio organizacional,
la NGP es un proceso complejo que difcilmente se desarrolla de acuerdo a lo planeado
debido a la multitud de elementos organizacionales que entran en juego.
Respecto del segundo punto, resulta pertinente exponer algunas de las lecciones que
Fernand Amesse (en Barba y Sols, 1997: 145) expone acerca de la transferencia
tecnolgica:14
Segunda leccin: la tecnologa es una realidad muy particular y singular. La
tecnologa no puede ser concebida como general, universal y perfectamente eficaz en
cualquier tipo de medio ambiente. Por el contrario una tecnologa es una realidad
particular que es necesario hacer y deshacer para asegurar su transferencia de un lugar
a otro y que obtiene su eficacia de la experiencia adquirida por la misma empresa y del
tiempo invertido en dominarla.
Tercera leccin: produccin e importacin de tecnologa son los elementos claves de
la competitividad. Si la tecnologa es contingente y particular, no puede ser importada,
dominada, adaptada y optimizada sin tener capacidad de una cierta produccin
tecnolgica propia. Una estrategia totalmente fundada sobre la importacin de
tecnologa, con la exclusin de toda actividad de produccin tecnolgica, lleva a un
dbil dominio de esta tecnologa y a dbiles ventajas competitivas durables.
Cuarta leccin: la transferencia de tecnologa implica un proceso de aprendizaje.
Cuando se realiza una transferencia de tecnologa es necesario desarrollar en el
importador una capacidad de integracin de tecnologa. Sin un ncleo critico de
14

Aunque mese se refiere a la tcnica, estas lecciones son perfectamente validas para las tcnicas
especficas, los procesos administrativos y productivos y/o los modelos organizacionales.

26

personas ya aptas para recibir la tecnologa no hay una verdadera transferencia posible.
El proceso de dominio tecnolgico se extiende sobre cuatro niveles: a)ser capaz de
arrancar y operar la tecnologa; b)ser capaz de dar mantenimiento a la tecnologa; c)ser
capaz de adaptar y modificar la tecnologa, y d)ser capaz de innovar a partir de esta
tecnologa.

Como se puede deducir, la tecnologa y los modelos organizacionales son construidos

socialmente, lo cual dificulta que, en trminos generales, la transferencia organizacional se
d automtica o mecnicamente.15 Esto es, la tecnologa y los modelos organizacionales
son respuestas especficas a problemas especficos, cuyo desarrollo y sentido est
cimentado en constructos socioculturales y organizacionales particulares. Por ello, el
transferir tecnologa, prcticas administrativas o modelos organizacionales puede no dar los
resultados esperados puesto que son respuestas a problemas solo en apariencia similares.
No obstante, como lo sugiere Amesse en su cuarta leccin, un proceso de
transferencia organizacional es exitoso cuando se innova a partir de la tecnologa, los
procesos administrativos y productivos y/o los modelos organizacionales transferidos. En
este sentido, la innovacin, en tanto proceso que genera respuestas adecuadas a problemas
especficos, debe ser centro de atencin de la NGP. Aprender a transferir, es decir, aprender
a innovar, es una capacidad que deben desarrollar las organizaciones pblicas que deseen
acoger los preceptos de la NGP.
La innovacin tiene un triple carcter: 1) se innova a partir de los procesos de
transferencia; 2) se innova cuando se da respuesta a los problemas a partir de soluciones
creadas para resolver dicho problema, pero en un contexto en el que dichas soluciones no
15

Es decir, el carcter socialmente construido de la tecnologa, las prcticas administrativas o los

modelos organizacionales no significa de forma tajante que algunas tcnicas o prcticas administrativas no
tengan posibilidades de ser transferidas de forma mecnica.

27

fueron resultado de un proceso de transferencia; y 3) se innova cuando las soluciones a los

problemas fueron creadas al margen de cualquier respuesta anteriormente creada para
dichos problemas. Aunque como se ha sugerido la NGP hace referencia al primer tipo de
innovacin, los otros dos tipos de innovacin tambin son caractersticos de la NGP. As
pues, como expone Metcalfe (1999: 48): si la base de la reforma de la gestin pblica ha
sido hasta ahora la imitacin de la administracin de empresas, el desafo que se presenta
en los aos noventa es emprender el camino de la innovacin desarrollando nuevos
mtodos de gestin que respondan a las necesidades propias del Estado.
Pero tambin el problema de la innovacin adquiere relevancia para la NGP y la
reforma del Estado porque de no llevar a cabo procesos de transferencia organizacional
exitosos que culminen en procesos innovativos, se corre el riesgo de generar efectos
perversos o crculos viciosos organizacionales que repercutan de manera negativa en los
asuntos pblicos.16
Ahora bien, como se ha visto, la NGP es en su sentido ms bsico, la introduccin
de herramientas administrativas de corte privado en la Administracin Pblica. No obstante
es necesario hacer una precisin. Si bien la NGP se concibe en trminos generales como la
utilizacin de herramientas privadas por la Administracin Pblica, en trminos
especficos, dichas herramientas corresponden por un lado, a lo que se puede denominar
como herramientas, tcnicas o modelos administrativos clsicos, y por otro lado, a lo que se

16

A manera de ejemplo, ver Arellano (2001) y Brabilla, Prez y De la Rosa Alburquerque (2005)
respecto de las consecuencias negativas que puede traer un enfoque radical de la NGP en instituciones de
Educacin Superior Pblicas; especficamente en lo tocante a los sistemas de acreditacin y programas de
estmulos econmicos universitarios.

28

pueden denominar los nuevos paradigmas administrativos.17 Entre los primeros se

encuentran herramientas, tcnicas o modelos administrativos como planeacin estratgica,
desarrollo organizacional, control de gestin, administracin por objetivos, mercadotecnia,
administracin de recursos humanos, tipos de liderazgo y tcnicas de toma de decisiones.
Entre los segundos se encuentran herramientas, tcnicas o modelos administrativos como
pensamiento
administracin

estratgico,
total

de

cambio
la

organizacional,

calidad,

cultura

aprendizaje

organizacional,

organizacional/corporativa,

diseo

organizacional, reingeniera, benchmarking, empowerment, tcnicas de negociacin y uso

de tecnologas de informacin. Como ya se estableci, si bien estas herramientas
administrativas pueden ser parte fundamental de la NGP (si se piensa a la NGP de una
forma muy bsica), slo son parte de la misma (si se piensa a la NGP de una forma ms
ampla). Esto es, la NGP no se reduce a la transferencia organizacional sino a la innovacin
organizacional.
No obstante, es necesario establecer la relacin entre estas herramientas
administrativas y los procesos de transferencia organizacional. La tabla 4. trata de sugerir
dicha interrelacin.

17

Para una visin amplia de los nuevos paradigmas administrativos ver: Clarke y Monkhouse (1994);
Clarke y Clegg (1998); y Barba (2000).

29

Tabla 4. Interrelacin entre herramientas administrativas y los procesos de transferencia

organizacional

Planeacin estratgica
desarrollo organizacional
control de gestin
administracin por objetivos
Mercadotecnia
administracin de recursos humanos
Tipos de liderazgo
tcnicas de toma de decisiones
pensamiento estratgico
cambio organizacional
Aprendizaje organizacional
administracin total de la calidad
Cultura organizacional/corporativa
diseo organizacional reingeniera
Benchmarking
Empowerment
tcnicas de negociacin
Tecnologas de informacin

Posibilidades de
transferencia
mecnica
X
X

Transferencia

X
X
X

Transferencia
exitosa

X
X
X

X
X

X
X
X

X
X
X
X
X
X

X
X
X

Fuente: elaboracin propia.

Lo que trata de sugerir la Tabla 4. es que algunas herramientas administrativas son

susceptibles de ser transferidas o implantadas mecnicamente, otras requieren un proceso
de transferencia no necesariamente exitosos y otras ms demandan un proceso de
transferencia exitoso. Sin embrago, hay algunas que resulta difcil su encasillamiento por lo
que aparecen doblemente encasilladas. En tanto propuesta heurstica, es necesario sealar
que en realidad todas las herramientas deben pasar por un proceso de transferencia exitoso.
No obstante, dada la naturaleza de alguna de ellas es posible que permanezcan en el nivel
asignado. En otras palabras, en un mundo de creciente complejidad organizacional resulta
til actuar, no de manera racional, sino de manera racionalmente limitada (encontrar la

30

respuesta satisfactoria, no la ptima) (Simon, 1988); o si se prefiere, actuar bajo una lgica
de la consecuencia (March, 1994; March y Olsen, 1997).
Respecto del tercer punto resulta apropiado mencionar lo caracterstico de una
organizacin pblica. De acuerdo a Allison (1997), las caractersticas ms particulares de
una organizacin pblica son:
Mayor alcance en el impacto de las acciones gubernamentales
Mayores expectativas pblicas de que los funcionarios pblicos acten con justicia,
responsabilidad y honradez
Mayor escrutinio pblico de funcionarios pblicos y sus acciones: la gestin
gubernamental suele estar expuesta a la vista del pblico y debe enfrentarse regularmente
a la prensa y a otros medios informativos
Mayor ambigedad en parmetros de desempeo: hay poco o ningn acuerdo sobre las
normas y mediciones para evaluar el desempeo de la administracin pblica
Mayor ambigedad en los objetivos institucionales
Menor autonoma y flexibilidad al tomar decisiones, de parte de los administradores
pblicos
Mayor cautela y rigidez, menor poder de innovacin
Mayor dificultad de inventar incentivos para el desempeo eficaz y eficiente
Mayor tendencia a la proliferacin de especificaciones y controles formales
Los administradores pblicos (altos mandos) tienden a trabajar con horizontes de tiempo
relativamente breves, impuestos por las necesidades y calendarios polticos
Menor grado de exposicin al mercado

Es importante tener en cuenta estas caractersticas de las organizaciones pblicas porque la

tendencia de la NGP de trasladar la lgica de lo privado a lo pblico sin previa
consideracin de la identidad organizacional de las entidades pblicas puede traer efectos
no deseados o respuestas no adecuadas. La esencia de la identidad de cada organizacin
pblica puede verse trastocada por prcticas y formas de pensar ajenas a su identidad
organizacional.
Ahora bien, resumiendo, el carcter complejo de las organizaciones, el carcter

31

socialmente construido de los modelos organizacionales y el carcter pblico de las

organizaciones gubernamentales hace de los procesos de transferencia organizacional
procesos complejos cuyo xito depende del adecuado tratamiento y consideracin de estos
factores. En otras palabras, y especficamente en lo que se refiere a la NGP, tratar de llevar
lgicas de accin institucionalizadas insertas en las prcticas administrativas privadas y en
algunos casos, insertas en prcticas especficas de organizaciones concretas, a espacios
organizacionales caracterizados por lgicas de accin propias, pude generar resultados
ambiguos. Tratar de responder a la complejidad con ms complejidad puede resultar una
tarea desalentadora. Especficamente, tratar de dar respuesta a problemas pblicos insertos
en marcos institucionales polticos con soluciones privadas forjadas a la luz de marcos
institucionales de mercado, puede resultar aventurado. No obstante, la transferencia
organizacional puede ser posible y ofrecer los resultados esperados si se considera que sta
est permeada por conceptos tales como sociedad, cultura, actores sociales, complejidad
organizacional, contingencia, realidades particulares, tiempo y situaciones especficas,
eclecticismo, inestructuramiento, aceptacin, adaptacin, innovacin, aprendizaje, recreacin y todo lo que ello implica, es decir, la interelacin de todos estos factores y sus
variantes resultantes.

4. A manera de conclusin: posibilidades y desafos de la NGP

Como se puede apreciar a lo largo de este trabajo las posibilidades de la NGP de contribuir
a una exitosa reforma del Estado son altas y en cierto sentido pertinentes: lograr que las
organizaciones pblicas cambien su orientacin del mero seguimiento de reglas al
seguimiento de objetivos claros y concretos; lograr que las organizaciones pasen de

32

reactivas a proactivas en funcin de la creciente complejidad de la sociedad; lograr que las

organizaciones pblicas pasen del formalismo que las caracteriza a esquemas de innovacin
organizacional; lograr que las organizaciones pblicas pasen de una orientacin de la
legalidad a una orientacin a resultados medibles susceptibles de ser evaluados; lograr que
los servidores pblicos pasen de esquemas burocrticos de actuacin a esquemas
comprometimiento organizacional; todo ello en funcin de un mejor servicio a la
ciudadana y un mejor desempeo del Estado. No obstante los desafos que la NGP enfrenta
son tambin enormes.
En primer lugar, desde un punto de vista terico, si se considera a la NGP como un
discurso acadmico, se puede decir que la NGP se encuentra en una etapa pre-teortica
(Klages y Loffler, en Jreisat, 2001: 544). Avanzar en marcos tericos que permitan explicar
e interpretar su evolucin y su estado actual desde diversos puntos de vista disciplinarios es
indispensable en la agenda de la NGP. En este sentido, es necesaria la apertura de la NGP a
otros perspectivas disciplinarias como por ejemplo, la organizacional, ya que esta
perspectiva ofrece un herramental terico-metodolgico para la comprensin y estudio de
la NGP en tanto fenmeno eminentemente organizacional. Especficamente, en Mxico, si
bien se ha hecho un esfuerzo por estudiar el desarrollo de la NGP, ste se ha enfocado en el
nivel municipal. Es imprescindible, por tanto, el desarrollo del estudio de otros niveles
gubernamentales como el Federal y el Estatal, adems de otros mbitos de actuacin
gubernamentales como la educacin, salud, seguridad. Es necesario desarrollar estudios
empricos de carcter organizacional.18

18

Al respecto se torna interesante le estudio de instituciones que han sido acreedoras al Premio
Innova como la SRE, la SAGARPA, la STPS, la SDN, el INFONAVIT o la SCT; o instituciones que han

33

En segundo lugar, desde punto de vista de la NGP como prctica, la NGP se

enfrenta al gran reto de vincular sus orientaciones econmicas con el contexto de aplicacin
poltico, es decir, encontrar la manera para servir tica y profesionalmente bajo valores
manageriales de eficiencia y efectividad pero a la vez bajo valores de equidad del sector
pblico dentro

de un ambiente polticamente turbulento

(Jreisat, 2001: 550)

Especficamente, cmo los gerentes pblicos afrontaran el reto de trabajar en un supuesto

ambiente de separacin entre lo administrativo y lo poltico?. La NGP se enfrenta al reto de
comprender la naturaleza pblica y poltica de las organizaciones gubernamentales, es
decir, comprender situaciones en las que por ejemplo, ...lo que los crticos llaman
desperdicio, fraude y abuso son, muchas veces, programas bien administrados, pero regidos
por valores distintos a los de la iniciativa privada (Arellano, 1995: 134).
En tercer lugar, la NGP pblica tendr que enfrentar los nuevos roles y exigencias
que debe afrontar el gobierno dada una creciente complejidad de las sociedades
contemporneas, pero lo tendr que hacer bajo el imperativo del saneamiento de las
finanzas pblicas y la consecuente reduccin del gasto pblico para el financiamiento de las
organizaciones pblicas (Jreisat, 2001: 552).
En cuarto lugar, se puede decir que el mbito de actuacin de la Administracin
Pblica es doble: a nivel intraorganizacional y a nivel interorganizacional. Este ltimo nivel
responde a problemas de mayor complejidad que los enfrentados por las organizaciones
pblicas de forma individual. En este contexto, las herramientas de la NGP en realidad son
adecuadas para afrontar los problemas de carcter intraorganizacional pero no los de
recibido el Premio Intragob como PEMEX, la SEDESOL, la CFE, NAFINSA, la SEP o la SFP. Esto es, se
torna interesante el estudio organizacional que de cuenta detallada de lo acontecido en estas instituciones en
funcin del contexto de la NGP; estudios que muestren las posibilidades y desafos reales de la NGP.

34

carcter interorganizacional. En palabras de Cabrero (2003: 183): ... podemos entender a

la NGP como un conjunto de mtodos y herramientas para mejorar el desempeo
gubernamental. No podemos por tanto suponer que este tipo de estrategias de reforma
resuelve el conjunto de retos de la accin gubernamental, y menos an, que tambin
resuelve otros retos mayores como, la construccin de instituciones democrticas tales
como la transparencia de la accin gubernamental, la rendicin de cuentas, y la interaccin
permanente con la sociedad. Se trata de procesos de naturaleza diferente.
En quinto lugar, los casos de xito de la NGP deben esperar a pasar la prueba del
tiempo, es decir, los aparentes xitos logrados hoy da pueden convertirse el da de maana
en problemas. Recurdese que en trminos burocrticos una funcin puede acarrear una
disfuncin latente. Adems, en trminos de transferencia organizacional, los xitos
logrados por la NGP ni necesariamente pueden ser reproducidos de forma automtica, ni
necesariamente responden a las necesidades particulares de cada organismo gubernamental.
En este sentido, es necesario no concebir a la NGP como un conjunto de recetas
universalmente validas, por lo que el diagnstico organizacional es fundamental a la NGP.
El diagnstico organizacional, en tanto herramienta que permite acceder a la comprensin
siempre parcial de la complejidad organizacional, puede ofrecer elementos de anlisis para
ponderar lo adecuado o no de la transferencia de las tcnicas de lo privado a lo pblico.
Finalmente, en sexto lugar, la NGP corre el riesgo de solamente representar mitos
racionalizados (Meyer,y Rowan, 1992) en lugar de soluciones realmente efectivas, en otras
palabras, ... si no se tienen los resultados prometidos, al menos se tiene el prestigio de
intentar el cambio con las herramientas y tcnicas internacionalmente aceptadas (Cabrero,
2003: 159).

35

En este panorama de posibilidades y desafos de la Nueva Gerencia Pblica, su

impacto ser medido en trminos de su contribucin al conocimiento de las organizaciones
pblicas y en trminos de su contribucin a la manera en que se manejen eficiente y
responsablemente ms que en la manera en que se manejen como organizaciones privadas
o como negocios (Jreisat, 2001: 557). El riesgo de la NGP es que los supuestos econmicos
que en principio sirven para plantear la aparente irracionalidad de la lgica de accin
gubernamental se conviertan en el paradigma a implementar, es decir, se conviertan en los
postulados que rijan la accin gubernamental. De forma tal que la lgica de lo pblico se
rija bajo la lgica del mercado; que la racionalidad poltica sea trastocada peligrosamente
por la racionalidad econmica; que los precios pblicos y polticos se cambien por los
precios de mercado. Todo ello tendiendo como resultado que se pierda de vista el bienestar
social que en ltima instancia es lo que da sentido a la accin gubernamental. Si bien es
necesario eficientar la accin gubernamental, ello no significa cambiar su esencia pblica
por una esencia de mercado. El reto est en introducir una racionalidad instrumental que
lleve a la eficiencia sin que esta racionalidad instrumental se convierta en una racionalidad
de mercado.

36

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