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EL DESARROLLO SUSTENTABLE:

NUEVO PARADIGMA PARA


LA ADMINISTRACiN PBLICA
Cornelio Rojas Orozco

EL DESARROLLO SUSTENTABLE:
NUEVO PARADIGMA PARA
LA ADMINISTRACiN PBLICA
Cornelio Rojas Orozco

Una tarea permanente...

El desarrollo sustentable, nuevo paradigma para la administracin pblica


Primera edicin 2003
D.R. @Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.c.
Km. 14.5 Carretera Libre Mxico-Toluca
Col. Palo Alto, c.P. 05110, Cuajimalpa, D.F., Mxico.
Tels. 5081 2600 - ext. 4285
e-mail: secejec@infosel.net.mx
Se autoriza la reproduccin total o parcial de la obra, siempre y cuando
no sea con fines de lucro, citando la fuente.

NDICE
PRESENTACIN
PRLOGO
INTRODUCCIN

ix
xi
1

NOTAS SOBRE EL CONCEPTO DE DESARROLLO SUSTENTABLE

I. PENSAMIENTO ECONMICO, SOCIAL, POLTICO Y SISTEMA

NATURAL.

23

1. Teora Econmica y Sustentabilidad.

23

2. Socio logia y Medio Ambiente.


2.1 Evolucin de la sociologa medio ambiental; 2.2 Las grandes
orientaciones; 2.2.1 Las orientaciones radicales; 2.2.2 Las orientaciones
crticas; 2.2.3 Las orientaciones reformistas.

28

3. Poltica y Medio Ambiente.


3.1 Principales cambios e impactos de la crisis ecolgica en el sistema
poltico; 3.2 Tipologa de las polticas ambientales; 3.2.1 Tecnocrticasproductivistas; 3.2.2 Administrativistas; 3.2.3 Alternativas; 3.3 Anlisis
poltico del conflicto ambiental.

36

4. Los paradigmas del desarrollo en crisis.


El concepto. Paradigmas: modernizacin; dependencia; estado del
bienestar; nueva divisin internacional del trabajo; enfoques de corte
neoclsico y neoliberal.

42

5. Un nuevo paradigma:
El desarrollo sustentable; ndices del desarrollo sustentable; Criterios
de sustentabilidad,

51

6. Agenda 21. Principios generales del Desarrollo Sustentable.

61

11. PROBLEMTICA SOCIOECONMICA, AMBIENTAL E


INSTITUCIONAL.

67

1. Socioeconmica
1.1 Poblacin y medio ambiente; 1.2 Desigualdad e ndices de
marginacin; 1.3 Salud y medio ambiente; 1.4 El movimiento ambiental;
1.5 La sociedad de consumo masivo; 1.6 Problemtica econmica.

69

2. Ambiental
2.1 Los problemas macroecolgicos; 2.1.1 Cambio climtico y efecto
invernadero; 2.1.2 La destruccin de la capa de ozono; 2.1.3 La
disminucin de la biodiversidad: 2.2 Los problemas microecolgicos;
2.2.1 La contaminacin del aire; 2.2.2 La contaminacin del agua. 2.2.2.1
Consumo y calidad del agua en Mxico; 2.2.2.2 Descargas de aguas
residuales industriales. 2.2.3 La contaminacin del suelo. 2.2.4 La
contaminacin por ruido. 2.2.5 Desechos slidos y residuos peligrosos.2.2.5.1 Residuos slidos municipales; 2.2.5.2 Generacin de residuos
peligrosos. 2.3 El consumo mundial de energa; 2.3.1 Diferentes fuentes
de energa y su impacto ambiental (no renovables y renovables). 2.4
Vulnerabilidad de la diversidad biolgica desde la perspectiva
mexicana. 2.4.1 Diversidad biolgica.- 2.4.1.1 Problemas asociados a las
alteraciones fsicas de los ecosistemas. 2.4.1.2 Problemas asociados a
al te raciones por procesos de contaminacin. 2.4.1.3 Problemas por
cambios de tipo funcional o estructural de los ecosistemas. 2.5 Recursos forestales; 2.6 Vulnerabilidad de Mxico ante el cambio climtico
global.

84

3. Institucional
3.1 Perfil institucional de las polticas ambientales; 3.2 Tipos genricos

111

de instituciones ambientales; 3.3 Fallas institucionales y de poltica.

III. GESTIN SOCIAL Y ADMINISTRACIN PBLICA.

117

1. Fundamentos polticos internacionales del desarrollo sustentable.

117

1.1 La Conferencia de Estocolmo; 1.2 La Conferencia de Ro; 1.3 La


Cumbre de Johannesburgo; 1.4 Compromisos internacionales para la
proteccin de la atmsfera; 1.4.1 Protocolo de Montreal. 1.4.2 Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico. 1.5
Cooperacin ambiental Mxico - Estados Unidos (TLCN).
2. Marco institucional del Gobierno Federal.
2.1 Reestructuracin de la administracin pblica; 2.2 Avances de
programas sectoriales; Energa; Turismo; Salud; Industria y Economa;
Agricultura, Ganadera y Pesca; Transporte; Desarrollo Social; Medio
Ambiente y Recursos Naturales; 2.3 Avances legislativos en materia
ambiental; 2.3.1 Reforma Constitucional. 2.3.2 Reforma a Leyes y Cdigos. 2.3.3 Nuevas Leyes. 2.3.4 Iniciativas de ley pendientes. 2.3.5
Legislacin a revisar con criterios de sustentabilidad. 2.4 Plan Nacional
de Desarrollo.

vi

126

IV.Una estrategia de administracin pblica para el desarrollo


sustentable.

141

Dimensin Internacional

142

1. Componentes econmico, social y ambiental.


1.1 Componente econmico; 1.2 Componente social; 1.3 Componente
ambiental.

142

2. Transicin de patrones internacionales del desarrollo.

144

3. Poltica de ajuste en el contexto del desarrollo sustentable.

147

4. Globalizacin y gestin pblica.

148

mbito Nacional

152

5. Integracin de polticas e indicadores de desarrollo sustentable.


5.1 Poltica econmico-ambiental; 5.1.1 El PIE (Ecolgico). Costos ambientales. 5.1.2 Poltica energtica. 5.1.3 Poltica de turismo. 5.1.4 Poltica
de industria y economa. 5.1.5 Poltica de agricultura, ganadera y pesca.
5.1.6 Poltica de transporte. 5.1.7 Poltica de empleo y ambiente. 5.1.8
Poltica de medio ambiente y desarrollo. 5.1.9 Poltica cientfica y
tecnolgica. 5.1.10 Un nuevo multilateralismo. 5.2 Poltica de desarrollo
social; 5.2.1 Poltica de educacin ambiental 5.2.2 Poltica de salud.
5.2.3 Poltica de poblacin y medio ambiente. 5.2.4 Poltica de participacin ciudadana. 5.3 Indicadores de desarrollo sustentable.

153

6. Transicin de la administracin pblica al desarrollo sustentable.


6.1 Dimensin Poltica; 6.2 Dimensin Jurdica; 6.3 Dimensin tica;
6.4 Dimensin institucional; 6.5 Gestin ambiental municipal; 6.6
Comisin Nacional para el Desarrollo Sustentable.

203

CONCLUSIONES

229

BIBLIOGRAFA

239

V11

PRESENTACIN

Con

la edicin de la obra de Camelia Rojas Orozco, "El Desarrollo Sustentable:


Nuevo Paradigma parala Administracin Pblica", ganadora del segundo lugar del
Premio INAP 2002, el Instituto Nacional de Administracin Pblica, A. C. cumple
con su propsito de estimular y fomentar la investigacin en temas vinculados
con la gestin pblica en Mxico. El tema que nos ocupa constituye una clara
preocupacin mundial, debido a que la aplicacin de polticas pblicas
ambientales se relaciona ntimamente con las contradicciones y tensiones de los
complejos problemas del desarrollo.
En el desarrollo sustentable estn involucrados aspectos sociales, econmicos y
ambientales. Los primeros tienen que ver con la equidad y una mejor comprensin
de la interdependencia de las comunidades humanas. Los segundos apuntan al
crecimiento econmico sostenido, buscando evitar percepciones artificiales de
mejora; y, por ltimo, la dimensin ambiental atiende al uso del capital ecolgico,
preservando la productividad del entorno a largo plazo.
Camelia Rojas estima que los problemas derivados del actual modelo productivo
industrial han evidenciado una falta de atencin al equilibrio ecolgico. Aunado
a ello se han acentuado la pobreza, la desnutricin y las epidemias, aparentemente
no controlables. Ante estos retos, la administracin para el desarrollo sustentable
debe responder eficazmente. En el caso de Mxico, las instancias oficiales que se
ocupan de aspectos aislados del problema, deberan ampliar la coordinacin
intergubernamental para atacar frontalmente las complejas dificultades que
caracterizan el actual modelo de desarrollo.
El autor afirma que no existe una frmula nica para arribar a la sustentabilidad.
Por ello, cada nacin debe intentar la solucin de su problemtica de acuerdo
con sus particulares condiciones, necesidades y expectativas, a partir de estrategias
como las siguientes:
1.

2.
3.
4.
5.
6.

Articulacin de los componentes econmico, social y ambiental;


Transicin de patrones internacionales del desarrollo;
Poltica de ajuste en el contexto del desarrollo sustentable;
Globalizacin y gestin pblica;
Integracin de polticas e indicadores de desarrollo sustentable; y,
Transicin de la administracin pblica al desarrollo sustentable.

Rojas plantea como hiptesis que la crisis ecolgica no constituye slo un problema
ambiental y tcnico, sino ms bien un problema poltico y cultural. Por lo tanto,
debe considerarse como un asunto fundamentalmente tico. En su trabajo describe

ix

un panorama de irregularidades polticas, dificultades tcnicas, problemas


administrativos, inconformidades sociales, tribulaciones econmicas y ausencia
de patrones culturales, tanto en lo nacional como internacional. La sociedad est
inmersa -nos dice- en un crculo vicioso de consumo-degradacin-contaminacin.
Hasta el momento no se ha logrado revertir tales hbitos, dado el rol que han
cumplido las fuerzas del mercado.
De las conclusiones del estudio destacan las siguientes:
a)

Desde hace tiempo, expertos y cientficos, considerando el


carcter finito de los recursos, han planteado la conveniencia
de proponer lmites al crecimiento, como va para mejorar el
bienestar de la sociedad.

b)

En Mxico! las polticas ecolgicas y! ms recientemente las


ambientales! no cuentan todava con experiencia acumulada
suficiente. En los aos 70-S0 la poltica ambiental transit de
una orientacin meramente sanitaria, como respuesta a la
contaminacin del aire en las grandes ciudades! de los cuerpos
de agua y de los suelos! hacia un ms amplio enfoque social y
de proteccin del equilibrio ecolgico.

e)

El desarrollo sustentable y equitativo requiere! por una parte


de lU1 amplio foro de discusin nacional que es preciso propiciar
actualmente en Mxico, as como de una reorganizacin de la
estructura institucional que abarque los tres niveles de gobierno,
con el fin de facilitar la transicin hacia un nuevo modelo de
desarrollo, producto de la participacin de todos los sectores
interesados de la sociedad.

Consideramos que esta publicacin contribuye a llenar un vaco! ya que


actualmente se cuenta con muy pocas obras especializadas en este campo. El
tema es novedoso y oportuno, y por ello desde este momento le auguramos que
tendr una positiva recepcin entre los interesados en el tema de desarrollo
sustentable.

DR. ALEJANDRO CARRILLO CASTRO


PRESIDENTE DEL CONSEJO DrRECTIVO DEL
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACf0J PBlICA.

PRLOGO

El Senado de la Repblica ha emprendido una intensa dinmica de trabajo con


importantes organismos e instituciones especializadas en abordar las temticas
contemporneas inherentes al trabajo legislativo, apegndose a la metodologa,
el anlisis y la critica, que son actividades propias del mbito intelectual y
acadmico.
Una de las respuestas ms atractivas de la teora del desarrollo actual es la que se
viene denominando como desarrollo sustentable. Este es el objeto de estudio de
la presente publicacin con la que Cornelio Rojas Orozco consigui obtener el
Segundo Lugar del Premio Anual del Instituto Nacional de Administracin
Pblica, 2002.
Constituye un modelo alternativo de la gestin pblica para la credibilidad poltica
y la gobernabilidad, cuyo enfoque paradigmtico, radica en el hecho de que
orienta la investigacin, no slo en torno al modelo de desarrollo y sus diferentes
manifestaciones, cambios y problemas sino para guiar la construccin de teoras
fundamentales en el campo de la administracin pblica, con el fin de facilitar la
transicin al desarrollo sustentable de una manera coordinada, con la participacin
de la sociedad.
La investigacin presenta los principales resultados alcanzados en Mxico, con
base en compromisos internacionales; destaca avances en materia legislativa y
de polticas sectoriales de la administracin pblica, asimismo intenta revalorar
el nivel terico del anlisis interdisciplinario entre lo econmico, social y
ambiental.
El autor seala, que ante la viabilidad de un modelo de administracin pblica
para el desarrollo sustentable en Mxico, es pertinente insistir en dos principios
fundamentales; primero, la gestin pblica no debe partir solamente de supuestos
conceptuales tradicionales, abocndose exclusivamente a las variables naturales,
los recursos y su explotacin, ni tampoco dejar de lado las consideraciones
sociales; segundo, las polticas puramente sectoriales son incapaces de proveer
la solucin a problemas complejos como los que resultan de la relacin ambiente
y desarrollo. Hoy sabemos que las metas sociales, econmicas, ambientales e
institucionales estn interrelacionadas.
Asmismo recomienda, refirindose al informe Brundtland de la Comisin
Mundial de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo
(CNUMAD Nuestro futuro comn, 1987), establecer el cuadro general en el que

xi

se sita la relacin sociedad-naturaleza y permitir la interpretacin correcta del


paradigma del desarrollo sustentable.
En el mbito internacional, seala que Mxico deber ser capaz de promover un
nuevo multilateralismo, orientado en tres direcciones de la actividad humana a
fin de acelerar la transicin al desarrollo sustentable.
El primero, es un cambio fundamental en la intensidad del uso de los bienes y
servicios ambientales a nivel global.
El segundo se refiere al establecimiento de relaciones equitativas entre las
sociedades del norte y las sociedades en desarrollo del sur.
El tercer cambio fundamental se refiere a dar atencin al incremento de las
, '('siones que las poblaciones en aumento ejercen sobre los recursos naturales y
, , ,'~pacidades productivas de sus respectivos pases.
Nuestro autor propone una estrategia de administracin pblica para el desarrollo
sustentable a partir de la integracin de polticas gubernamentales como la
energtica, salud, educacin, empleo, desarrollo social, poblacin, participacin
ciudadana, agricultura, ganadera y pesca, turismo, transporte, medio ambiente,
cientfica y tecnolgica en el marco de un nuevo multilateralismo internacional e
indicadores de sustentabilidad.
Propone tambin un proceso de transicin con dimensin poltica, jurdica, tica
e institucional, la instrumentacin efectiva de la gestin ambiental municipal y
la creacin de la Comisin Nacional para el Desarrollo Sustentable (CNDS), como
mecanismo operativo de dicho proceso, y como vnculo eficaz, necesario de
Mxico con la Comisin Mundial de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
y Desarrollo (CNUMAD). Entre sus prioridades destaca la elaboracin,
coordinacin y supervisin de la Agenda 21 Mexicana.
En tal sentido, el desarrollo sustentable es una amplia respuesta social a una
crisis de civilizacin que trastoca todos los aparatos del Estado, los sectores de la
administracin pblica, las prcticas productivas, los paradigmas normales del
conocimiento y los espacios vitales que conforman la racionalidad social del
mundo moderno.
Estas preocupaciones apuntan a convertir el enfoque de la sustentabilidad en el
paradigma de la administracin pblica, el cual ser evaluado a partir de cmo
la economa pueda ser capaz de alcanzar el desarrollo sustentable, en la que los
beneficios que se logren alcanzar sean ampliamente compartidos por la sociedad,
-obre todo por los que se encuentran en condiciones de extrema pobreza.

Se plantea, as una estrategia integral basada en la renovacin de los instrumentos


de poltica, en el liderazgo y en la proyeccin internacional; coordinacin
intersecretarial en las decisiones de gobierno; en la participacin social, en una
planeacin fundamentada en acuerdos y convenios verificables con diversos
actores sociales y econmicos desde la perspectiva de una nueva administracin
pblica para el desarrollo sustentable.

Este nuevo enfoque del desarrollo auspiciado por la Naciones Unidas con la
participacin del gobierno mexicano, habr de contribuir al debate nacional para
el fortalecimiento de una eficaz gobernabilidad democrtica.
Por lo anterior se consider pertinente editar esta investigacin galardonada, a
fin de poner a disposicin de los miembros del Poder Legislativo Mexicano, y en
particular a los miembros de la H. Cmara de Senadores, estas ideas, como un
instrumento de apoyo a sus responsabilidades en el actual contexto poltico y
social de Mxico.

SEN. ENRIQUE JACKSON RAMREZ


PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA
DEL SENADO DE LA REPBLICA

xiii

INTRODUCCIN

Una de las respuestas ms atractivas de las teoras del desarrollo actual es la


que se ha denominado como "desarrollo sustentable" (DS). Nace como una
propuesta que se opone al actual modelo de desarrollo que ha mostrado sntomas
de agotamiento.
Sin duda. uno de los principales rasgos de la idea de desarrollo sustentable es
advertir los lmites del actual modelo de desarrollo, basado en la racionalidad
econmica y en el uso de los recursos naturales. Supone cambios principalmente
en los sistemas de produccin y consumo en las tecnologas dominantes, en la
regulacin, norrnatividad, organizacin institucional del sector pblico y en la
percepcin cultural de la sociedad. La estrategia para el DS requiere una
construccin progresiva, que demanda un aprendizaje social.
Segn el Informe Brundtland (CNUMAD, Nuestro futuro comn, 1987), el modelo
de desarrollo seguido por nuestra civilizacin en los dos ltimos siglos conduce
irremediablemente a la actual situacin de deterioro global del medio. El
desarrollo sustentable se presenta como un paradigma de nuestra poca. No
sabemos si con otro modelo hubiramos alcanzado las cuotas de desarrollo de
las que disfruta, al menos una parte de la humanidad, pero lo que s parece cierto
es que, en el actual modelo, el deterioro ambiental y la pauperizacin de las
mayoras es el reverso de la moneda de los niveles de bienestar deseables. Lo
que, naturalmente, no quiere decir que para corregir el deterioro haya que anular
el desarrollo, como pretenden ciertas posturas extremas.'
A comienzos de la dcada de los setenta, la preocupacin adoleca de un claro
sesgo ambientalista y reduccionista, se centraba en los aspectos de contaminacin
y conservacin. A partir de los ochenta y los noventa, forma parte de la retrica
poltica con un amplio consenso de que la proteccin ambiental no es sino uno
de los componentes de una poltica de desarrollo sustentable.
La conciencia sobre la problemtica ambiental se ha ampliado, permeando
diferentes estratos sociales y polticos. 2
'Dicho informe es el resultado del anlisis que entre 1983 y 1987 por encargo del Secretario General de las Naciones
Unidas, realiz la seora Gro Harlem Brundtland, en ese entonces primera ministra de Suecia. El anlisis se
centra en los grandes contrastes de las condiciones de vida de gran parte de la poblacin entre los pases pobres
y los ricos. Entre las sugerencias para que las mayoras alcancen un nivel de bienestar econmico digno, se propone
el desarrollo sustentable.
El trmino ambiente considera la gama de interacciones que abarcan las perspectivas sociolgica, psicolgica,
histrica, geogrfica, ecolgica, jurdica, tico-filosfica, pedaggica, poltico-econmica, antropolgica y de la
salud.
2

Camelia Rojas Orozca

En efecto, la expresin del binomio sociedad-naturaleza es objeto, en primer trmino de una intensa preocupacin para polticos, cientficos, y en general, para
el hombre de la calle, preocupacin, que en sntesis, se debe a la percepcin de un
doble peligro: el agotamiento de los recursos no renovables, circunstancia que se
puso espectacularmente de manifiesto con la crisis energtica de 1973, y, el deterioro creciente del medio natural como consecuencia de los desechos de la civilizacin industrial, causa de diversas formas de contaminacin, adelgazamiento
de la capa de ozono, efecto invernadero, vertidos slidos y lquidos, entre otros.
Algunos problemas ambientales se originan en las formas de consumo, los
patrones de vida y la dinmica propia de los sistemas industrializados, son los
efectos de la sociedad opulenta sobre el medio.
Para la gran mayora de la poblacin de los pases en desarrollo, que a duras
penas logra sobrevivir, esa problemtica es difcil de percibir. Lo cotidiano domina
sobre el largo plazo, lo concreto de hoy sobre lo probable de maana.
La nocin de desarrollo sustentable se dio paralelamente a la crisis mundial global
que abarca distintas dimensiones como la ecolgica, la social, la econmica, la
cultural, algunos la denominan crisis de la modernidad; para varios autores
representa incluso una crisis del proyecto civilizatorio modernizador, dentro del
cual resaltan como procesos centrales la urbanizacin, la industrializacin, la
educacin, el crecimiento econmico, la ciencia, la tcnica, el mercado y el marco
institucional. Desentraar causas e implicaciones econmicas, sociales y polticas
en la bsqueda de soluciones supone ampliar el anlisis interdisciplinario; no
pueden ser, solamente de tipo ambiental o ecologista, sino que se explican como
parte del proceso histrico del desarrollo y de la accin gubernamental.
La reorientacin interdisciplinaria del desarrollo sustentable es absolutamente
necesaria por tres razones decisivas: a) por la incomparable complejidad de la
relacin entre naturaleza y sociedad; b) por la urgencia, la dificultad y la gravedad
de la situacin que exige un cambio social global en las mentalidades y en los
comportamientos del mundo contemporneo; e) porque este cambio
hipercomplejo y dificilsimo no puede dejar de ser pensado, y muy a fondo,
interdisciplinariamente, por quienes toman decisiones de inters pblico en todos
los sectores de la administracin pblica en nuestro pas.
La idea de tener en cuenta la interaccin entre la sociedad y la naturaleza parece
fecunda y requiere la articulacin de planes y programas de todos los sectores de
la administracin pblica para responder a los retos del presente e ir al da y a la
vanguardia del desarrollo sustentable. La administracin pblica debe dar paso
a este nuevo paradigma, al considerar de una vez, efectivamente, la influencia
recproca, evidente, entre leyes de la naturaleza y regulaciones pnlticas, econmicas y sociales.

El desarrollo sustentable: lluevo paradigma pl/ra 11/ administracin pubticn

Para los objetivos de este trabajo resulta importante desprender dos premisas de
carcter general, aplicables a escala mundial y nacional: primera, ante la falta de
visin de sustentabilidad de las sociedades modernas, slo la eficacia de la
administracin pblica y la democracia pueden ofrecer alternativas de solucin
al deterioro socioeconmico y ambiental, a mediano y largo plazos; segunda, el
instrumento ms importante del Estado para impulsar polticas de desarrollo
duradero, es la coordinacin de su estructura institucional y la participacin
ciudadana para tomar las decisiones.
El alcance de estas premisas permite fundamentar acciones de diferente tipo,
que van desde la movilizacin social de los sectores afectados por los riesgos
ecolgicos, hasta la ms amplia discusin nacional sobre acciones programticas
de la administracin pblica para la transicin al desarrollo sustentable.
En la bsqueda de un desarrollo deseable, es decir, sustentable, est implcita,
entre muchas otras, la idea de la participacin democrtica de los ciudadanos, de
sus intereses, de las visiones y percepciones que tienen del mundo, de su vida y
por supuesto de su futuro.
Desde el campo de las ciencias sociales y de la administracin pblica, esto supone
retomar el planteamier.to inicial: cmo hacer instrumentales las propuestas de
un desarrollo sustentable, articulando lo social, lo poltico y lo econmico en el
manejo de los recursos naturales?
Cuando hablamos de desarrollo sustentable en principio nos referimos a una
relacin bsica: conservar los recursos naturales para desarrollarnos y
desarrollamos para conservar los recursos naturales. Esta relacin, por muy simple
que parezca, expone y vincula dos asuntos que inclusive se les haba visto como
procesos antagnicos, O conservamos o nos desarrollamos, as se afirmaba.
Todava escuchamos en discursos polticos: "primero debemos crecer en trminos
econmicos, para despus distribuir la riqueza y con ella atender problemas
prioritarios como la falta de empleo y despus los sociales y ecolgicos".
La pobreza, la exclusin social, la falta de empleo, la dificultad para construir
alternativas locales, el creciente agotamiento y deterioro de los recursos son rasgos
de la llamada "crisis del desarrollo", la cual enmarca, un desarrollo insustentable
orientado por una visin de progreso material ilimitado, consumista, que no toma
en cuenta nuestra gran diversidad biolgica, la cual nos remite tanto a la
pluralidad de culturas como a la multiplicidad de ecosistemas y a sus relaciones
dinmicas.
En Mxico y el resto del mundo los procesos de deterioro, se expresan en diferentes
magnitudes, son la deforestacin, la desertificacin, la erosin de los suelos, la
ampliacin de la frontera agropecuaria, la contaminacin del agua, aire y suelo,

Camelia Rojas Orazca

la prdida de recursos naturales y la biodiversidad, el alto riesgo frente a las


amenazas naturales, pero tambin son la pobreza, las migraciones campo-ciudad,
la exclusin social y la ingobernabilidad.
Los problemas que ahora conocemos como ambientales no se les asociaba a
conceptos como bienestar, calidad de vida y desarrollo. Estos tendran que
abordarse desde una visin de Estado, como cuestiones que conciernen a la nacin
en su conjunto y que exigen compromisos de todas las fuerzas sociales y polticas
e incluso compromisos internacionales.
La diferencia bsica en la preocupacin que los pases desarrollados y en desarrollo
tienen por el medio ambiente deriva de sus niveles de bienestar. Para los pases
prsperos del norte, la problemtica ambiental se inserta en la cuestin de la calidad de vida. Ellos han superado sus problemas de desarrollo, sus metas de
bienestar, medidas por los indicadores tradicionales de consumo de caloras, salud,
educacin, niveles de ingreso, tiempo para el ocio, etctera, han sido alcanzados
con creces.
Para los pases en desarrollo, que no logran satisfacer las necesidades bsicas de
la mayora de la poblacin y enfrentan una pobreza aguda con el aumento de
desposedos y subalimentados, la preocupacin esencial es cmo utilizar el sistema
na tural para acelerar el desarrollo y crecimiento econmico sin agotar sus recursos
naturales ni daar el medio ambiente. Estos pases estn conscientes del problema
ambiental para enfrentar una urgente tarea de superar la pobreza en condiciones
extremadamente difciles: una poblacin en expansin, relaciones internacionales
desfavorables, escasez de recursos tcnicos y econmicos y, a menudo, la inercia
de casi tres dcadas econmicamente estancadas y aun de crecimiento negativo.
Redcliff y Coodman" sealan que en los pases en desarrollo la creacin de valor
y el acceso a la subsistencia requieren sacrificar la calidad ambiental frente a los
beneficios de sobrevivencia de corto plazo. Revertir este proceso, aaden, es una
tarea considerable, porque los efectos acumulativos del crecimiento econmico
(o tal vez habra que decir de la ausencia del mismo) sobre los pobres suelen ser
negativos, y ellos debern ser compensados de alguna forma, para que no exploten
el sistema natural a corto plazo, antes que el medio ambiente sea completamente
degradado.
Lo ms preocupante es que pese al enorme potencial cientfico-tecnolgico hoy
disponible, todos los indicadores -sean estos niveles de ingreso, patrones de
consumo, capacidad tecnolgica, etctera- revelan que las disparidades entre el
norte desarrollado y el sur en desarrollo, lejos de reducirse, aumentan. La
, M. Redcliff, R. David, Environment and development in Latin America, the politics of sustainability, Issues in
environmentaI Politics. Manchester University Press, 1991

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica


,

frustracin y la impaciencia, ms an, la desesperacin, se manifiestan


abiertamente. La desaz6n social aumenta, aun por motivos distintos, tanto en el
norte como en el sur.
En este sentido, problemas emergentes como los nuevos derechos ambientales y
los ordenamientos jurdicos para la resoluci6n pacfica de los conflictos
ambientales, y los procesos de concientizaci6n y movilizacin social a que
conducen los nuevos valores de la cultura ambiental, parecen desbordar a los
paradigmas normales del pensamiento econmico y sociolgico.' Algunos autores
ven la problemtica ambiental asociada sobre todo a los cambios institucionales
que requiere la incorporacin de la dimensi6n ambiental en las prcticas de
planificacin de los gobiernos.
La gran tarea mundial, despus de la cumbre de Johannesburgo (agosto/2002),
es que los gobiernos del mundo asuman el reto de impulsar el desarrollo
sustentable. Frente a la preocupante escalada de la civilizaci6n industrial, cuyo
modelo no slo explota y margina a millones de seres humanos sino que destruye
y desequilibra los procesos naturales, urge erigir una modernidad alternativa de
las instituciones que conforman la administracin pblica lo que supone la
construcci6n terica y prctica de una verdadera sociedad y economa
sustentables.
La incorporaci6n de la dimensi6n ambiental en la formulacin de planes,
programas, presupuestos y polticas de la administracin pblica no es una tarea
fcil, sobre todo si se considera que la mayora de los problemas ambientales
surge de sectores "no ambientales" de la economa (energa, agricultura, industria,
entre otros) y que por lo tanto, la inclusin de criterios ambientales slo se ha
insertado con un enfoque temtico relacionado a la poltica sectorial ambiental
soslayando su relacin con los procesos sociales y econmicos -como una
constante y factor transformador- a partir de una visin ms integral en la
direcci6n del desarrollo sustentable.
Las necesidades de la poblacin creciente y las presiones para el desarrollo de los
recursos naturales es uno de los principales problemas que confronta la
comunidad mundial y un desafo para la administracin pblica.
La sociedad mexicana enfrenta tres retos fundamentales: superar el desarrollo
econmico, disminuir las profundas desigualdades socioeconmicas y revertir o
al menos detener el deterioro del medio ambiente.

Walker K. J. (1987) "MetllOdologies for social aspects of emnronmentat research" Social Science Information, vol. 26,
No. 4, pp. 759-782

Cornclio [<,ojas Orozco

Estamos, por lo tanto, ante un paradigma que sea capaz de armonizar la ecologa
con la economa, a la sociedad con la naturaleza Es posible conciliar el crecimiento
econmico, la justicia social y la proteccin del medio ambiente", esto obliga a
analizar con cautela las posibles soluciones que para el desarrollo sustentable,
aportan los diferentes enfoques que se han planteado esta cuestin. La hiptesis
que se perfila es que si la visin de sustentabilidad no puede obtenerse corno
resultado directo de un modelo de desarrollo, entonces los criterios y principios
ambientales deben introducirse mediante regulaciones polticas y controles
sociales externos. Es aqu donde la administracin pblica y la voluntad poltica
consciente, pueden articularse con la participacin ciudadana en un orden
cualitativo indito.
Es evidente, la complejidad que supone articular una estrategia para el desarrollo
sustentable. Este slo puede alcanzarse a travs de un proceso de reformas
econmicas y sociales, una revisin de las relaciones Estado-sociedad, una
intervencin protagnica de los ciudadanos y sus organizaciones, cambios
institucionales y culturales que conformen un nuevo marco de valores y conductas
para soportar las tensiones que, sin duda, provocar la revisin de nuestro modo
de vida para evitar una catstrofe ambiental generalizada.
La idea de que Mxico est en el umbral de una poltica de desarrollo sustentable
no parece an realista, sobre todo a la luz del relativo estancamiento de la
economa en los ltimos aos, de la creciente desigualdad social que prevalece y
del fuerte descenso del PIB, adems de los graves problemas de ajuste de las
cuentas financieras externas y, por otro lado, de la carencia de perspectivas de
empleo para un contingente laboral que aumenta constantemente.
Esta investigacin pretende estimular el pensamiento acerca del desarrollo
sustentable en Mxico como principal reto para las instituciones de la
administracin pblica mexicana y su perspectiva para el siglo XXI, tanto en lo
econmico, social, ambiental y cultural como en lo poltico, e incitar a personas
de mltiples disciplinas y posiciones en la vida activa a participar en la transicin
del pas hacia este nuevo modelo. No se trata de un estudio acabado, sino de una
interpretacin de las tendencias y los posibles escenarios dentro de los cuales
puedan preverse alternativas ms positivas para Mxico. En este sentido, la base
conceptual de esta investigacin se inscribe en la perspectiva de una Administracin Pblica para el Desarrollo Sustentable.
Esta investigacin se desarroll con un enfoque interdisciplinario, rescata las
principales posiciones de estudiosos de indudable prestigio, as como experiencias
nacionales e internacionales sobre cada una de las diferentes dimensiones del
desarrollo sustentable, que incluyen los aspectos econmico, social, ambiental,
tecnolgico e institucional, considerando que enmarcan problemas emergentes

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la adllllllistracil1 pblica

de una grave realidad y plantean temticas novedosas al gobierno y a la sociedad.


Para tal efecto se estructura en cuatro captulos:

Captulo I. Pensamiento econmico, social, poltico y sistema natural. Por lo comn, la


variable ambiental se ha estudiado ms como un elemento temtico sin articularlo
con la dimensin econmica y social, por lo tanto, un propsito de este captulo,
es coadyuvar a la construccin de un marco conceptual que sustente un cambio
de paradigmas para el anlisis de la relacin entre la naturaleza y la sociedad,
con base en las diversas corrientes del pensamiento econmico, sociolgico, y de
los procesos polticos institucionales en los que tiene lugar y de los cuales forma
parte.
La integracin de los niveles terico, emprico y prctico es urgente en esta nueva
visin del desarrollo, en tal sentido se explica la inclusin de un serio anlisis
sobre el concepto de desarrollo sustentable; una breve discusin en relacin a los
paradigmas y los principios que contiene la Agenda 21 (Conferencia de las NU
sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en Ro de [aneiro, Brasil, 1992) ya que
constituyen una aportacin para contextualizar la dimensin, tendencias y
estrategias para transitar al desarrollo sustentable.
El desarrollo de este marco terico carece de sentido si no puede aplicarse en la
prctica; de ah que relacionar medio ambiente y desarrollo es crucial si queremos
eliminar la contradiccin del binomio sociedad-naturaleza, para delinear de
manera coherente y racional, polticas orientadas a la construccin de un modelo
de desarrollo con enfoque de sustentabilidad.

Captulo JI. Problemtica socioeconmica, ambiental e institucional. Es fundamental


apreciar el alcance de los desafos socioeconmicos y ambientales, sus impactos
tanto en la poblacin como en los ecosistemas y despertar la conciencia colectiva
para participar en acciones coordinadas en la bsqueda de soluciones.
Para intentar la comprensin de esta problemtica que se globaliza con una fuerte
interdependencia y vulnerabilidad social, ambiental y econmica, se proporciona
una visin analtica y descriptiva al mismo tiempo, de los problemas tal como
son. Se mencionan diversos tpicos relativos a las condiciones de desigualdad y
marginacin, la presin de los nuevos movimientos ambientales, por el uso
indiscriminado de combustibles fsiles y su efecto adverso sobre el medio
ambiente, la salud y la calidad de vida, el deterioro de los recursos naturales
propios de una sociedad de consumo y de un modelo industrial insustentable;
las dificultades econmicas por las que atraviesan los sectores agropecuario,
forestal e industrial; asimismo se hace referencia a vacos institucionales y
limitaciones prevalecientes.

Camelia Rojas Orozco

De esta manera se procura poner de relieve los elementos estructurales que han
sido dejados de lado y que requieren enfatizarse en forma integral para lograr un
patrn de desarrollo sustentable a partir de polticas pblicas especficas.

Captulo III. Gestin social y administracin pblica. Su objetivo es presentar algunos


resultados alcanzados en Mxico, en su camino hacia la sustentabilidad, con base
a sus compromisos internacionales, avances en materia legislativa y a polticas
sectoriales de la administracin pblica, incluyendo observaciones al Plan
Nacional de Desarrollo 2001-2006, as como alternativas para avanzar.
Mxico ha acumulado una experiencia importante de gestin y de polticas
ambientales que, aunque con un sesgo ecologista y en ocasiones conservacionista,
ha logrado resultados tangibles, no obstante arroja un cmulo muy grande de
problemas estratgicos no resueltos, y por tanto de oportunidades muy valiosas.

Captulo IV Una estrategia deadministracin pblica para eldesarrollo sustentable. Se


intenta una propuesta de estrategias generales para el desarrollo sustentable en
los mbitos internacional y nacional, a partir de la integracin de polticas cuya
relevancia en nuestro pas, reclaman una urgente, amplia y ms profunda
contribucin por parte de autoridades, organizaciones no gubernamentales,
instituciones acadmicas y en su caso, imaginativos esfuerzos de cooperacin
multilateral por parte del gobierno mexicano.
Se hace nfasis en la importancia que tiene la participacin social y la dimensin
tica, poltica, jurdica e institucional para el diseo y cumplimiento de tales
polticas. Se propone una lnea de accin que incluye la aplicacin efectiva de
indicadores de sustentabilidad, la instrumentacin de la gestin ambiental
municipal y la creacin de una Comisin Nacional para el Desarrollo Sustentable
para la programacin de la Agenda 21 Mexicana y como vnculo del gobierno de
Mxico con la Comisin de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el
Desarrollo (CNUMAD).
En las conclusiones permea el binomio medio ambiente y desarrollo como un reto
paradigmtico para la administracin pblica. Se hace referencia a los principales
contenidos conceptuales, objetivos y estrategias que deben animar la transicin
al desarrollo sustentable, considerando que la gestin pblica tiene una naturaleza
eminentemente transectorial, en donde la poltica, la legislacin y el sistema
administrativo gubernamental son sus componentes.

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

NOTAS SOBRE EL CONCEPTO DE DESARROLLO


SUSTENTABLE.
Hay por lo menos dos vertientes que alimentaron el enfoque del desarrollo
sustentable. La primera tiene relacin con las corrientes que desde la economa
sometieron a revisin el concepto de desarrollo econmico a partir de los aos
setenta. La segunda tiene que ver con la emergencia de la crtica ambientalista al
modo de vida contemporneo, que tambin se expres en diversas corrientes
pero con ejes comunes y ha transitado por varias etapas en las ltimas dos dcadas,
sobre todo a partir de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente Humano, mejor conocida como la Conferencia de Estocolmo, que tuvo
lugar en esa ciudad en junio de 1972.
Es necesario recuperar estas dos vertientes porqu el enfoque del desarrollo
sustentable no pretende ser ni ambientalista ni economicista, sino integrar estas
y otras dimensiones. Lo anterior, por cierto, no ha sido suficientemente percibido
desde la perspectiva de otras disciplinas; por ejemplo, las ciencias sociales
observan al desarrollo sustentable ms como un enfoque relacionado con el
ambiente que con la sociedad.
La idea o enfoque del desarrollo sustentable adquiri relevancia en un plazo
relativamente breve y fue incluida en las formulaciones de los organismos
internacionales que tienen ms influencia en la orientacin de los modelos de
desarrollo, como el Banco Mundial (1990, 1992), la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 1990),el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID-PNUD, 1991) y otros. De igual manera, el enfoque fue incorporado en el
discurso poltico, no slo ambientalista sino en general por el desarrollo. s
Para los fines de esta nota inicial baste sealar que la crtica al desarrollo econmico
durante las ltimas dcadas signific un proceso complejo, fue asumida inclusive
por los promotores de los principales paradigmas sobre el desarrollo. Por ejemplo,
el estructuralismo latinoamericano fue sometido a crtica desde finales de los
aos setenta por el enfoque de la dependencia y posteriormente por la propia
CEPAL. A la postre se asimil y difundi la idea de las insuficiencias del modelo
econmico generalizado en Amrica Latina dado lo insatisfactorio de sus
resultados sociales y econmicos, sobre todo su incapacidad para superar
problemas estructurales en los campos del empleo, la concentracin del ingreso,
la pobreza, el atraso tecnolgico y la heterogeneidad sectorial, entre otros.

s Carabias, Julia y Enrique Provencio. La poltica ambiental mexicana antes y despus de Ro. En "La diplomacia
ambiental"; Lichtinger, et al. (comp.) Mxico FCE/SRE, 1994. pp.393-423.

Comctio ROjas Orozco

Unas de las betas de dicha crtica que tom ms fuerza, y que finalmente fue
muy importante para el enfoque del desarrollo sustentable en Amrica Latina,
fue la que cuestion los limitados efectos del desarrollo para superar la pobreza
y lograr sociedades equitativas. Esto se bifurc en elaboraciones propositivas
sobre pobreza y desarrollo.
La otra vertiente que debe considerarse como antecedente del desarrollo
sustentable, es decir, la crtica arnbientalista. tampoco ha sido lineal ni homognea.
En las ltimas dcadas ha pasado por etapas con diversos enfoques, desde la
atencin en el posible agotamiento de los recursos naturales, sobre todo los
energticos y algunas materias primas, hasta una visin ms global responsable
de las complejas interrelaciones globales de los ecosistemas, sin descuidar otros
temas prioritarios, como la contaminacin o la desaparicin de ciertas especies.
Segn Carabas y Provencio, no hay que perder de vista que el acicate principal
para la confluencia de las dos vertientes citadas fue sobre todo el avance de la
crisis ambiental, por un lado, y la profundizacin de los problemas econmicos y
sociales para la mayor parte de, por el otro las naciones. Entre las transformaciones
mundiales recientes, las vinculadas con el deterioro ecolgico y la creciente
desigualdad entre regiones ocupan un lugar prominente que alert sobre la
necesidad de adoptar enfoques integradores.
Si ambos procesos fueron inicialmente concebidos de manera fragmentada, sin
vinculaciones evidentes, actualmente es ms claro que estn articulados en una
crisis global. En lo econmico fue la crisis de los ochenta para los pases en
desarrollo lo que quiz incentiv ms las inquietudes para re formular paradigmas
econmicos, y en lo ambiental fue, sin duda, la alarma que tambin en los ochenta
suscitaron los fenmenos del calentamiento atmosfrico y el adelgazamiento de
la capa de ozono, entre otros problemas.
La definicin a la que casi siempre se recurre cuando se habla del desarrollo
sustentable es la siguiente: "Es el desarrollo que satisface las necesidades de la
generacin presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras
para satisfacer sus propias necesidades" (Comisin Mundial de Medio Ambiente
y del Desarrollo, 1988).
Julia Carabias y Enrique Provencio, sostienen que en unos casos por abreviar la
exposicin de los antecedentes y en otros por desconocerlos, el hecho es que en el
deba te reciente se han subestimado los aportes que precedieron al intenso proceso
de discusin que se llev a cabo entre 1988 y 1992 en lo que se refiere al ambiente
y sus vnculos con el desarrollo.
Las orientaciones sobre los cambios planteados variaron desde las formulaciones
sesgadas hacia el control poblacional pese a la incorporacin de otras variables

10

El desarrollo sustentable: nuevo pcmdigma nam la administracin plblica

en sus modelos, hasta otras que adoptaban como punto de partida una crtica
global a la organizacin social y econmica y proponan una reformulacin general
del modo de vida contemporneo. Entre tales posiciones se desarroll una vasta
produccin intelectual y cientfica que sent las bases de una sntesis que lejos de
estar concluida se encuentra hoy en curso, y de la cual forma parte el enfoque del
desarrollo sustentable.
Es preciso sealar que el trmino tcnico, generalmente utilizado, es el de
desarrollo sostenible. Sustentable es una palabra que se utiliza como equivalente,
traduccin literal del trmino en ingls sustainable, y es tambin un trmino con
amplia aceptacin en los mbitos poltico, social e institucional. Para fines
prcticos, ambas palabras son y quieren decir lo mismo.
Este enfoque abarca tres componentes bsicos -econmico, social y ambientalque constituyen los fundamentos de un desarrollo sustentable, son ntimamente
interdependientes y, en consecuencia, se requiere que los esfuerzos por promover
el desarrollo tomen en cuenta cada uno de estos tres aspectos.
En esa definicin se integran tres elementos: la cobertura de necesidades bsicas
en la presente generacin, la capacidad de los sistemas naturales para lograrlo, y
la cobertura de las necesidades de las generaciones futuras. Pero ms all de lo
anterior el informe Nuestro Futuro Comn parta de que el desarrollo sustentable
slo puede entenderse como proceso, y que sus restricciones ms importantes
tienen relacin con la explotacin de los recursos, la orientacin de la evolucin
tecnolgica y el marco institucional.
Asuma, adems, que su cumplimiento supone crecimiento econmico sobre todo
en los pases en desarrollo, y que el crecimiento debe enfatizar sus aspectos
cualitativos, principalmente los relacionados con la equidad, el uso de recursos en particular la energa- y la generacin de desechos y contaminantes. Haca
nfasis, tambin, en que el desarrollo debe enfocarse a la superacin de los dficit
sociales en necesidades bsicas. Aunque sin adoptar los tpicos enfoques
neomalthusianos, el informe reconoca la necesidad de realizar ms esfuerzos
por estabilizar la poblacin en el mundo y de distribuirla mejor.
Tambin se colocaba en un lugar destacado el imperativo de modificar patrones
de consumo sobre todo en pases desarrollados para poder mantener y aumentar
los recursos base, en particular los agrcolas, energticos, biticos minerales, aire
yagua. Como factores crticos de la estrategia para el desarrollo sustentable se
anotaba la reorientacin tecnolgica, sobre todo para atenuar el impacto sobre
recursos y controlar los riesgos ambientales; las necesidades de un contexto social
democrtico y participativo; la intervencin de las minoras y los grupos tnicos;
y el rediseo de polticas, instituciones, leyes y normas para realizar el desarrollo.

11

Can/dio '.ojas Orozco

Los requisitos explcitos que se reconocan en el documento incluan los temas


centrales de las discusiones que sobre el desarrollo y el ambiente ya se venan
dando: "Un sistema poltico democrtico que asegure a sus ciudadanos una
participacin efectiva en la toma de decisiones: un sistema econmico capaz de
crear excedentes y conocimiento tcnico sobre una base autnoma y constante;
un sistema social que evite las tensiones provocadas por un desarrollo
desequilibrado; un sistema de produccin que cumpla con el imperativo de
preservar el medio ambiente; un sistema tecnolgico capaz de investigar
constantemente nuevas soluciones; un sistema internacional que promueva
modelos duraderos de comercio y finanzas; un sistema administrativo flexible y
capaz de corregirse de manera autnoma" (Comisin Mundial de Medio
Ambiente y del Desarrollo, 1988; 91-92).
Por qu estas formulaciones fueron el detonador de un intenso debate si sus
componentes estaban desde haca mucho en el tapete de la discusin
internacional? En parte porque a pesar de sus limitaciones, que pronto se hicieron
evidentes en las crticas al enfoque, se articulaban con ms contundencia dos
dimensiones que o bien se haban abordado de manera independiente, o bien las
implicaciones de su cruzamiento haban sido debatidas slo en mbitos
acadmicos.
Debe recordarse, sin embargo, que en otros momentos ya se haban esbozado
esquemas buscando integrar ambiente y desarrollo, tanto analticamente como
en el plano de las recomendaciones de poltica. Desde principios de los setenta
las elaboraciones sobre la estrategia del ecodesarrollo partan de elementos muy
similares a los del desarrollo sustentable y se concretaban en propuesta de poltica
que trataban de hacer compatible la mejora en los niveles y calidad de vida con
la preservacin ambiental. El ecodesarrollo se planteaba ms como estrategia
alternativa al orden econmico internacional, enfatizando modelos locales basados
en tecnologas apropiadas, en particular para zonas rurales, buscando cortar la
dependencia tcnica y cultural. Los planteamientos incluan, empero, propuesta
de reestructuracin del sistema econmico internacional y se extendan tambin
hacia los elementos de reforma institucional, patrones de consumo y otros.
Los planteamientos del ecodesarrollo y otras recomendaciones formuladas en
los setenta, daban continuidad al contenido de las declaraciones y principios, as
como a otros documentos surgidos de la Conferencia de Estocolmo de 1972, que
haba adoptado entre otros los objetivos de proteccin al medio, igualdad,
superacin de la pobreza y equidad intergeneracional (principio 1) como el punto
de partida para preservar y mejorar el medio humano (Conferencia de las
Naciones Unidas Sobre el Medio Humano, 1972).
Para Amrica Latina, adems del ecodesarrollo fueron particularmente relevantes
los esfuerzos de articulacin entre desarrollo y ambiente emprendidos por la

12

El desarrollo sustentable: nllevo paradigma para la administracin pblica

CEPAL y otras instituciones, y que partieron de la incorporacin de la dimensin


ambiental en el estilo de desarrollo econmico para la regin. Estas elaboraciones
lograron introducir el tema ambiental en los esquemas tradicionales del desarrollo
econmico latinoamericano, y a partir de ellas se promovi la adopcin de polticas
ambientales. Fueron particularmente eficaces para diagnosticar y llamar la
atencin sobre los efectos ecolgicos del estilo que adopt el desarrollo econmico
en Amrica Latina, con anlisis sectoriales y especficos que permitieron avanzar
propuestas, sobre todo en cuanto a manejo de recursos.
Estos y otros esfuerzos fueron interrumpidos o perdieron impulso durante los
ochenta, sobre todo a causa de la emergencia en el debate de temas ms
directamente vinculados con la crisis econmica. Pero, como ya se seal, mientras
se agravaban algunos problemas sociales y se profundizaba la brecha entre pases
pobres e industrializados, como consecuencia de la crisis econmica, emergieron
con ms crudeza algunas manifestaciones de la crisis ambiental directamente
vinculadas con patrones productivos y de consumo, lo que fue creando un clima
de mayor preocupacin mundial. Este contexto gener condiciones de mayor
receptibilidad para un planteamiento que buscara articular desarroll y ambiente,
sobre todo si, como en parte se logr, las elaboraciones aparecan deslindadas de
los enfoques de organismos internacionales y gobiernos que orientaron las
polticas de ajuste econmico durante los ochenta, como el Banco Mundial y el
Fondo Monetario Internacional, entre otros.
Despus de 1987la idea del desarrollo sustentable, ya bajo su nueva formulacin,
no tard en ser retomada, adaptada o sometida a revisin y crtica. En todo ello
no slo influy la receptibilidad recin mencionada, sino tambin el hecho de
que en el proceso que condujo a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Ambiente y Desarrollo, que se realiz en Ro de [aneiro, Brasil, en junio de 1992,
el enfoque fue adoptado como un marco conceptual de las elaboraciones en
decenas de temas, declaraciones y documentos que seran discutidos o adoptados
en esta Conferencia.
La difusin del enfoque se vio favorecida, adems, porque diversos organismos
del Sistema de Naciones Unidas lo adoptaron en sus revisiones sobre las
estrategias de desarrollo. La CEPAL busc integrar el enfoque del desarrollo
sustentable con el trabajo que la misma institucin haba alcanzado previamente
para actualizar sus concepciones y propuestas sobre el desarrollo latinoamericano.
Esta formulacin constituy la ms notable iniciativa para dar forma a un
estructuralismo actualizado a las condiciones de los noventa, pero prcticamente
se dejaba de lado la problemtica ambiental, y slo se daba un tratamiento a los
recursos naturales a partir de su nuevo papel en la competencia internacional.
El esfuerzo de fusin con el desarrollo sustentable redund ms bien en una
adaptacin del marco general incluido en Nuestro Futuro Comn a los temas ms

13

Camelia Rojas Orozca

importantes para Amrica Latina, pero estuvo lejos de traducirse en una


articulacin efectiva que avanzara en una concepcin integrada de la dimensin
econmico y social con la ambiental. Lo mismo puede decirse de otro documento
preparado en 1990 en la unidad conjunta CEPAL-PNUMA de Desarrollo y Medio
Ambiente, que tambin trat de precisar el enfoque teniendo como referencia la
situacin regional.
Otra elaboracin que busc replantear el enfoque para Amrica Latina (810PNUD, 1991) se hizo cargo de la necesidad de no adoptar acrticamente la
propuesta lanzada en Nuestro Futuro Carmn, lo que de hecho era una respuesta a
una de las crticas hechas al desarrollo sustentable: que se trataba de una estrategia
pensada desde los pases desarrollados, sin incorporar suficientemente las visiones y necesidades de los pases en desarrollo. Este docum.ento parti de las
dificultades regionales para salir de la crisis y avanzar en el desarrollo, poniendo
ms nfasis en los problemas de la pobreza, el autoritarismo poltico, la falta de
equidad, las asimetras frente a los pases industrializados, entre otros, con lo
que se logr una visin ms realista para pensar en el atributo ambiental del
desarrollo sustentable.
Las lneas estratgicas que de ah se derivaron fueron la erradicacin de la pobreza,
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, ordenamiento del
territorio, desarrollo tecnolgico compatible con la realidad social y natural, nueva
estrategia econmico-social, organizacin y movilizacin social, y reforma del
Estado. En algunos de estos puntos se haca explcita una crtica a los modelos y
polticas dominantes en la regin, y quedaban ms claras las dificultades para
concretar un proceso que logre los objetivos de equidad y calidad de vida, con
los de preservacin y restauracin ambiental.
Otras instituciones adoptaron el esquema general lanzado por Nuestro Futuro
Comn pero trataron de precisarlo acotndolo con su marco conceptual. Es el
caso del Banco Mundial, que insiste en la necesidad de determinar y asignar
valores a los componentes del ambiente, pero sobre todo en "basar las polticas
de desarrollo y medio ambiente en una comparacin de costos y beneficios y en
un anlisis macroeconmico" que pondere beneficios y costos ambientales y
sociales. Esta visin destaca sobre todo la necesidad de lograr un crecimiento
econmico slido y permanente, favoreciendo sus vnculos positivos con el
ambiente (mayor eficiencia en el uso de recursos, desarrollo tecnolgico, demanda
de mejor calidad ambiental) como condicin para la sustentabilidad.
El desarrollo sustentable ha sido adoptado as, por visiones y marcos conceptuales
dispares. Esto agrava un problema de origen: las formulaciones iniciales no se
basaron en una elaboracin conceptual integradora, sino que adoptaron criterios
normativos que deberan ser cumplidos por las nuevas estrategias. Por ello el
enfoque tiene deficiencias conceptuales tanto desde la perspectiva econmica

14

El dcs,nrollo sustentablc:

IlUCVO

paradigma para la administracin pblica

(dificultades para valorizar econmicamente la naturaleza, para determinar


precios de los componentes del medio, establecer sistemas contables econmicoambientales, reelaborar las polticas fiscales, controlar las externalidades con
instrumentos y mecanismos eficaces, entre muchas otras) como desde lo ambiental
(la falta de un marco conceptual adecuado para el manejo integrado de recursos
naturales, la incomprensin de las bases ecolgicas de las tecnologas tradicionales
y modernas) o desde sus interacciones (falta de conocimientos precisos entre
ecosistemas y poblacin, entre pobreza y deterioro ambiental, por ejemplo).
Otra de las crticas surgidas tiene que ver tanto con la distorsin del enfoque por
las visiones dominantes en los pases industrializados sobre la relacin ambientedesarrollo, como con las dificultades para que en las actuales condiciones del
sistema internacional los pases pobres puedan realmente reorganizar sus
economas y scciedades de acuerdo a los requerimientos del desarrollo
sustentable. De hecho este fue uno de los ejes del cuestionamiento que predomin
detrs de la crtica de los sectores no-gubernamentales que participaron en la
Conferencia de Ro de [aneiro hacia los acuerdos adoptados en esta conferencia,
al considerarse los impedimentos para que los pases en desarrollo aplicaran las
reformas implcitas o explcitas.
Es fcil observar que el desarrollo sustentable no se refiere a un problema limitado
de adecuaciones ecolgicas de un proceso social, sino a una estrategia o modelo
mltiple para la sociedad, y que debe tener una viabilidad econmica y una
factibilidad ecolgica. En un sentido muy amplio est referido a la redefinicin
de las relaciones sociedad humana-naturaleza, y por lo tanto a un cambio
sustancial del propio proceso civilizatorio. Pero en otro sentido muy concreto se
topa con restricciones tecnolgicas, culturales, econmicas y de muy diversa
ndole, y de las cuales dependen las posibilidades reales de aplicacin.
Para Carabias y Provencio, en tanto modelo mltiple escapa a las especificidades
de una u otra disciplina, y por tanto no puede ser abordado slo desde la economa
o la ecologa, pese a que cada una de estas reas del conocimiento tenga una
perspectiva particular del desarrollo. Esta falta de especificidad y las pretensiones
totalizadoras han hecho del desarrollo sustentable algo muy inasible, difcil de
encasillar en modelos concretos y operativos y analticamente claros.
Por ello lo ms probable es que, por ahora la trascendencia del enfoque sobre el
desarrollo sustentable radique ms en sus repercusiones intelectuales, en su papel
articulador de discursos que pese a seguir fragmentados tienen una matriz nica
originada en la existencia de una crisis ambiental, econmica y social. El enfoque,
al ser parte de un amplio proceso de reelaboracin de esquemas, instituciones,
mecanismos operativos, est obligando a revisar el pensamiento dominante en reas
crticas de la relacin ambiente-desarrollo, por ejemplo en el comercio internacional,
la condicionalidad financiera, procesos productivos y de consumo, etctera.

15

Comdio <Oll/S Ow:co

Entre muchas otras definiciones existentes, puede decirse que las concepciones
sobre el desarrollo sustentable se dividen en tres categoras: las que enfatizan en
el crecimiento econmico; las que defienden la sustentabilidad ecolgica, y las
que consideran el fenmeno social como prioritario. Una contribucin
fundamental para ese debate parece ser un conjunto de esos parmetros que
posibiliten una mejor relacin "hombre-naturaleza". Con respecto al crecimiento
econmico desde una ptica costo/beneficio en los modelos de interaccin
"hombre.' ambiente" se llama la atencin en que el crecimiento econmico que
no conlleva una sustentabilidad ecolgica, ni una disminucin de la pobreza, no
puede ser el objetivo de una sociedad sustentable. Asimismo, considera que un
crecimiento econmico es diferente del desarrollo econmico, es decir que ste
est equiparado con los mejores fines del desarrollo psicosocial, cultural y
ambiental."
El Banco Mundial tambin aborda el concepto de desarrollo sustentable a partir
de su anlisis:
Seala que la satisfaccin de
las necesidades del futuro depende de cunto equilibrio se logre entre los objetivos
-O necesidades- sociales, econmicos y ambientales con las decisiones que se toman
ahora. Algunas de estas necesidades las incluye en el diagrama ("rompecabezas")
siguiente.
SOCIALES
Equidad
Participacin
Autodccrminncicn

Movilidad Social
Cohesin Social
Preservacin de la Cultura

,c,o<' ,

"lltf(

~co~o~::J

"

~ ~'1t'>-"l (.~S

<di I

19D1l~

ECONMICAS

AMBIENTALES

Produccin !I consumo sustentables


Servicios I Calidad - eficiencia
Necesidades de los Hogares
Crecimiento Industrial
Crecimiento Agrcola
Uso Eficiente de la Mano de Obra

Dirersidad Biolgica
Recursos Naturales
Capacidad Mxima Admisible
Integridad de los ecosistemas
Aire y Agua Limpios
Cambio climtico glo/ml

, CNUMAD Agendn 2J. Ro de [aneiro: Brasil, 1992

16

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma parala administracin pblic

Muchos de estos objetivos tal vez parezcan estar en conflicto entre ellos en el
corto plazo. Por ejemplo, el crecimiento industrial puede estar en conflicto con la
preservacin de los recursos naturales a largo plazo, sin embargo, el uso
responsable de los recursos naturales en la actualidad ayudar a asegurar que se
cuente con recursos para el crecimiento industrial sostenido dentro de muchos
aos.
El estudio del esquema plantea varias preguntas difciles. Por ejemplo, puede
cumplirse el objetivo econmico a largo plazo del crecimiento agrcola sostenido
si no se cumple el objetivo ecolgico de preservar la diversidad biolgica?
Qu pasa con el medio ambiente en el largo plazo si un gran nmero de personas
no puede satisfacer actualmente sus necesidades domsticas bsicas? Si no se
tuviera acceso a agua potable y se necesitara lea para hervir el agua de ro para
que nosotros y nuestros hijos no se enfermen, nos preocuparamos por la
deforestacin? O si tuviramos que conducir una gran distancia para ir a trabajar
todos los das, estaramos dispuestos a mudarnos a otra ciudad o a cambiar de
trabajo para no contaminar el aire con los gases de escape del automvil? Si no
procuramos lograr un equilibrio entre nuestros objetivos sociales, econmicos y
ambientales en el corto plazo cmo vamos a sostener nuestro desarrollo en el
largo plazo? Qu dilemas sobre el desarrollo sustentable enfrentan nuestras
familias todos los das?
De manera muy didctica, recurre a un enfoque integrador para la bsqueda de
respuestas, mediante el anlisis de los componentes econmico, ambiental y social.
Sector econmico

El objetivo del desarrollo sustentable es mejorar el nivel y la calidad de vida de la


poblacin, en la actualidad y en las generaciones futuras. Los aspectos econmicos
son una parte importante del "rompecabezas" del desarrollo.

Todo el mundo desempea una funcin en la economa. La economa es un sistema


para decidir cmo asignar recursos limitados que se utilizarn para satisfacer las
necesidades de los seres humanos. Cada vez que compramos, vendemos o
intercambiamos algo, estamos participando en el comercio de bienes y servicios
que constituye la economa. Existen muchos ejemplos de bienes y servicios muy
diferentes: alimentos, autobuses escolares, libros, minerales y armas militares,
adems de prstamos bancarios, fbricas, electricidad, hospitales, cortes de pelo,
ropa y programas de televisin.
Cuando la economa de un pas es floreciente, la mayora de la gente puede
producir, comprar o comerciar la mayora de los bienes y servicios que necesita y
desea. En algunos pases slo relativamente pocas personas tienen acceso a estos

17

Corn.lio

[<(l/OS

O/'lJZCO

bienes y servicios. En todos los pases, algunas personas tienen ms de lo que


necesitan, mientras que otras apenas pueden sobrevivir.

Cuestiones locales y cuestiones mundiales. Para ayudar a sus economas a seguir


creciendo con el tiempo, los pases se esfuerzan por establecer objetivos, polticas
y estrategias econmicas, sociales y ambientales para el corto v el largo plazos. Y
como las economas de todo el mundo estn cada vez ms estrechamente
relacionadas a travs del comercio, las decisiones que toma un pas -rico o pobrecon respecto a su economa pueden afectar a muchos otros pases. Los pases en
desarrollo pueden depender de los pases industriales para obtener los bienes y
servicios que ellos no pueden producir por falta de tecnologa o de recursos.
Pero las naciones industriales tambin dependen de los pases en desarrollo, que
compran la cuarta parte de los bienes y servicios que exportan.
Relacin entre la economa y los sectore.' ambienta! ti social, Los aspectos econmicos
estn estrechamente vinculados con los problemas ambientales. La economa
depende del uso sustentable de recursos renovables, el uso excesivo de estos
para obtener ganancias a corto plazo puede perjudicar el futuro econmico a
largo plazo de un pas.
Las cuestiones econmicas tambin estn relacionadas con los problemas sociales.
Por ejemplo, la falta de inversin adecuada en la educacin y la preparacin de
los trabajadores limita el potencial de crecimiento econmico. Y un rpido
crecimiento de la poblacin puede limitar la capacidad del sistema econmico
para satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin y crear empleos para todos
los que quieren trabajar.
Slo cuando se combina la informacin sobre la economa con datos sociales \'
ambientales puede entenderse el pleno impacto que tienen las decisiones en
materia de desarrollo sobre la calidad de vida.
[ndicadorce econmicos. Una forma de medir el nivel de desarrollo de un pas es
analizar datos econmicos como el valor en dlares de su producto nacional bruto
(PNB) per copita. El PNB pcr capiia ayuda a medir el producto material de un pas,
pero no indica qu se produce, si todas las personas comparten por igual la riqueza
cid pas o si tienen vidas plenas.

Al explorar como indicador el PNB pci capita, convendra analizar en L'1 contexto
de la realidad concreta de cada pas qu otros tipos de datos e informacin
sobre la economa ayudaran a entender mejor cmo vive su gente? qu tipo de
datos sociales y ambientales daran un panorama ms completo de la forma de
vida en ese pas?

18

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Sector ambiental
El objetivo del desarrollo sustentable es mejorar el nivel y la calidad de vida de la
poblacin, en la actualidad y en las generaciones futuras. Los aspectos ambientales
son una parte importante del"rompecabezas" del desarrollo.

Las cuestiones ambientales nosafectan a todos. Tanto los pases industriales como los
pases en desarrollo tienen problemas ambientales. Ambos deben esforzarse por
asegurar que los ciudadanos de zonas urbanas y rurales respiren aire puro, tengan
agua potable y abastecimiento suficiente de energa renovable poco contaminante.
Los sectores agrcola e industrial deben hacer uso eficiente y responsable de los
recursos naturales -tierra, suelo, bosques, ros, ocanos, depsitos minerales- de
los que dependen.
Cuestiones locales y cuestiones ambientales. Algunos problemas ambientales estn
muy localizados, pero muchos otros atraviesan las fronteras nacionales. Los
desechos industriales y de origen humano que se vierten en un ro en un pas
pueden afectar la salud y los medios de vida de los ciudadanos de otro pas a
miles de kilmetros. Los gases que agotan la capa de ozono provocan cambios en
la atmsfera de la tierra que pueden producir mayor incidencia de cncer y
rendimientos ms bajos de las cosechas en todos los pases del mundo. A medida
que aumenta la interdependencia mundial, la solucin de los problemas
ambientales exige una mayor cooperacin y coordinacin entre las naciones, a
nivel regional y mundial.
Relacin entre el medio ambiente y los sectores econmico y social. Los problemas
ambientales estn estrechamente vinculados con las cuestiones econmicas como
la pobreza. La gente que vive en la pobreza puede daar el medio ambiente en su
lucha por la supervivencia, talando rboles para obtener lea, agotando las tierras
agrcolas y contaminando el abastecimiento de agua en las zonas urbanas con
desechos porque no tienen los medios para tratarlos.
Los problemas ambientales tambin estn relacionados con cuestiones sociales
como el crecimiento de la poblacin. Una poblacin en rpido crecimiento es una
carga para los recursos naturales de un pas, as como para su capacidad para
proporcionar vivienda, atencin de la salud, educacin, agua potable y servicios
de saneamiento para todos.
Slo cuando se combina la informacin sobre el medio ambiente con datos sociales
y econmicos, los ciudadanos y las autoridades pueden entender el pleno impacto
que tienen las decisiones en materia de desarrollo sobre la calidad de vida. El
desafo que encaran los gobiernos es formular estrategias de desarrollo que
contemplen valores de sustentabilidad ambiental y a la vez aumentar el crecimiento econmico y prestar servicios sociales adecuados.

19

Cornelio Rojas Orozco

Indicadores ambientales. Una forma de medir el nivel de desarrollo de un pas es


analizar datos ambientales como el acceso a agua potable, que mide el porcentaje
de personas que pueden obtener el agua potable que necesitan para vivir vidas
saludables. Al explorar este indicador ambiental de acuerdo a las caractersticas
en cada paso, es recomendable preguntarse qu otros tipos de datos e informacin
sobre el medio ambiente ayudaran a entender mejor cmo vive la gente en un
determinado pas? qu tipo de datos econmicos y sociales daran un panorama
ms completo de la forma de vida en ese pas?
Sector social
El objetivo del desarrollo sustentable es mejorar el nivel y la calidad de vida de la
poblacin, en la actualidad y en las generaciones futuras. Los aspectos sociales
son una parte importante del "rompecabezas" del desarrollo.

La necesidad de servicios sociales es universal. Todas las personas de la sociedad


deben tener acceso a determinados bienes y servicios bsicos para lograr vidas
saludables, plenas y productivas. Deben tener acceso a la educacin, a la capacitacin y al empleo para poder ganarse la vida honradamente y desarrollar diferentes competencias. Las nias deben tener las mismas oportunidades que los
nios de ir a la escuela. Las mujeres deben tener acceso a los servicios bsicos de
planificacin de la familia y una atencin de salud y nutricin adecuadas para
ellas y sus hijos. Los ancianos deben recibir la atencin mdica, la seguridad social y la pensin que necesitan para mantenerse en la vejez. La garanta de acceso
justo a los servicios bsicos es una tarea esencial de todos los gobiernos del mundo.
Cuestiones locales y cuestiones mundiales. Los problemas sociales de un pas pueden
tener repercusiones ms all de sus fronteras. Por ejemplo, la falta de igualdad
en el acceso a la educacin o la falta de oportunidades de empleo puede hacer
que la gente emigre. Esto puede provocar cambios profundos en el pas que
abandonan, porque ste debe ajustarse a la prdida de algunos grupos. Y los
pases en donde se establecen los inmigrantes tienen que enfrentar los problemas
de una mayor demanda para los sistemas de educacin y de salud, y de la
integracin de diversos grupos en la sociedad. Cada vez ms, los problemas
sociales de un pas pueden afectar a otros pases del mundo.
Relacin entre los aspectos sociales y los sectores econmico y amoienial. Los aspectos
sociales estn estrechamente vinculados con cuestiones econmicas como la
pobreza. En todas las sociedades son los pobres los que tienen menos
probabilidades de recibir servicios adecuados de atencin a la salud, educacin
y planificacin de la familia. Puede aumentar la tasa de natalidad, y para las
familias puede ser ms difcil satisfacer sus necesidades bsicas y romper el ciclo
de la pobreza. Adems, las cuestiones sociales tambin estn vinculadas con
problemas ambientales.

20

El desarrollo sustentable:nuevo paradigma para la administracin pblica

En muchos pases, la contaminacin del agua y de la atmsfera provoca un


aumento de enfermedades transmitidas por el agua y problemas respiratorios, y
todo esto representa una carga ms para los sistemas locales de atencin de la
salud.
Slo cuando se combina la informacin sobre las condiciones sociales con datos
econmicos y ambientales puede entenderse el pleno impacto que tienen las decisiones en materia de desarrollo sobre la calidad de vida. Para que los pases
puedan satisfacer las necesidades de su poblacin ahora y a largo plazo, los gobiernos deben formular polticas que traten de lograr un equilibrio entre las
necesidades sociales, el crecimiento econmico y la proteccin del medio ambiente.

Indicadores sociales. Una forma de medir el nivel de desarrollo de un pas es analizar


datos sociales como la tasa de crecimiento de la poblacin, que mide el aumento de
la poblacin de un pas y refleja el nmero de nacimientos y muertes, y de
inmigrantes y emigrantes. Al explorar este indicador, se puede indagar, qu
otro tipo de datos e informacin sobre el sector social ayudaran a entender mejor
cmo vive la gente en un determinado pas? Qu tipo de datos econmicos y
ambientales nos daran un panorama ms completo de su forma de vida?"
Con base en la Agenda 21, los pases han adoptado instrumentos institucionales
y legales para orientar sus estrategias hacia el desarrollo sustentable. Mxico no
ha sido la excepcin: como ejemplo de ello puede citarse la definicin de
sustentabilidad, consignada en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la
Proteccin al Ambiente (LGEEPA), Artculo 3 inciso XI: "Desarrollo sustentable:
El proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carcter ambiental,
econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de
las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservacin del equilibrio
ecolgico, proteccin del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de
manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las
generaciones futuras".
La definicin anterior alcanza una dimensin clara en el Plan Nacional de
Desarrollo 2001-2006, el cual establece los criterios generales de la planeacin del
desarrollo en Mxico, y que se efecta a travs de los planes sectoriales, los que a
su vez plantean sus estrategias, objetivos y metas.

http://www.worldbank.org/depweb/spanish/whatis.htm

21

I. PENSAMIENTO ECONMICO, SOCIAL, POLTICO Y

SISTEMA NATURAL

En

ciencias sociales y del desarrollo, la interdisciplinaridad es una necesidad


obvia: la geo-bio-qumica, la ingeniera, la tecnologa, la economa, el derecho, la
geografa, la historia, la ciencia poltica, la sociologa, la administracin pblica,
etctera, no pueden dejar de intervenir para aportar una visin objetiva de los
problemas y de sus soluciones. En otras palabras, sin teora no es posible guiar el
pensamiento de manera concertada. El problema real es mucho ms relevante,
porque ni nuestras instituciones ni nuestras costumbres nos permiten proceder
como la razn nos dice que es obvio.
Para el mejor desempeo de la funcin pblica es necesario revalorar el nivel
terico del anlisis en este intento integral, econmico, social y poltico por su
doble funcin: establecer el cuadro general en el que se sita la relacin sociedadnaturaleza y permitir la interpretacin correcta del paradigma del desarrollo
sustentable.
En un extremo, seala Antonio Yunes, estn los economistas neoclsicos, quienes
adoptan la nocin de que toda escasez es relativa; en el otro estn los que
podramos llamar ecologistas, los convencidos de que la escasez es absoluta."
Esta reorientacin interdisciplinaria del desarrollo sustentable es absolutamente
necesaria por tres razones decisivas: a) por la incomparable complejidad de la
relacin entre naturaleza y sociedad; b) por la urgencia, la dificultad y la gravedad
de la situacin que exige un cambio social global en las mentalidades y en los
comportamientos del mundo contemporneo; c) porque este cambio
hipercomplejo y dificilsimo no puede dejar de ser pensado, y muy a fondo,
interdisciplinariamente, por quienes toman decisiones de inters pblico en todos
los sectores de la administracin pblica en nuestro pas.
1. Teora econmica y sustentabilidad.
Parece pertinente empezar por una aclaracin del concepto, capital ecolgico. Al
respecto Gabriel Quadri en su anlisis sobre Economa, sustentabilidad y poltica
ambiental seala que es el acervo de sistemas y elementos naturales que tienen
una importancia crucial para el desarrollo social y econmico y la calidad de
vida; incluye bosques, selvas, suelos, aguas, aire limpio, tierra, equilibrio climtico,
proteccin contra la radiacin ultravioleta del sol (capa de ozono) y una diversidad
de recursos. Este conjunto de ecosistemas opera y se mantiene dentro de ciertos

'{unes Antonio. M~dio ambiente: problemas y soluciones. Edil. Colegio de Mxico. Mex. 1994. p.ll

23

Camelia Rajas Orozca

umbrales de afectacin, ms all de los cuales se rompe su capacidad de


autorregulacin u homeostasis; todo ello significa un riguroso cdigo de
intervencin y manejo que debe respetarse para no quebrantar sus bases de
permanencia y continuidad.
La economa de tradicin neoclsica postul durante mucho tiempo, en contraste
con la tradicin ricardiana, que la tierra, los recursos naturales (para nosotros el
capital ecolgico) y el capital econmico eran sustitutos, por lo que a largo plazo
no importaba su sobreexplotacin o agotamiento: la escasez de uno no impona,
segn estas ideas, lmites a la productividad del otro. Los modelos de crecimiento
consideran que el avance tecnolgico siempre encontrara o "creara" nuevos
recursos en sustitucin de los que se fueran agotando." Sin embargo, la evidencia
sobre los procesos de deterioro ecolgico demuestra otra cosa: que el capital
econmico y el capital ecolgico son complementarios ms que sustitutos a nivel
global'? y que, por tanto, no puede pensarse en una economa artificiada que
prescinda de la corriente de bienes y servicios ofrecida por la naturaleza.
Cada da es ms evidente que hemos pasado de una era en que el capital
construido por el ser humano era el nico factor limitante del desarrollo, a otra
etapa en que el capital ecolgico remanente se convierte en otro factor restrictivo,
en algunos sectores, ms importante an ya, que el capital econmico." En estas
circunstancias, el ms elemental sentido comn nos dice que debemos maximizar
la productividad del factor ms escaso e incrementar su oferta.
El capital ecolgico aporta gran cantidad de elementos de carcter vital que se
pueden denominar funciones ambientales. 12 Estos incluyen la generacin de una
variedad virtualmente infinita de recursos (funciones de generacin de recursos)
y la asimilacin de desechos (funciones de asimilacin). Entre los primeros se
cuentan el agua, suelo, aire limpio, madera, celulosa, alimentos, regulacin
climtica, espacio, proteccin contra la radiacin ultravioleta del sol, qumicos
diversos, etctera; entre los segundos est la capacidad de recibir emisiones
contaminantes, descargas, residuos industriales, qumicos sintticos, etctera.

El desarrollo sustentable implica que todas las funciones ambientales permanezcan


en disponibilidad operativa a lo largo del tiempo. El uso o abuso de una de estas
funciones ambientales implica casi siempre sacrificar alguna otra; ejemplo, rebasar
la capacidad de asimilacin de la atmsfera con emisiones contaminantes nos
priva del producto "aire limpio" que la naturaleza nos ofrece. Dado el nivel de
actividad econmica sobre el territorio y la forma en que sta se lleva a cabo, las
'A. Sen (comp.), Economa del crecimiento, Mxico, FCE, 1979.
10 H. Daly "From Empty World Economies to Full World Economics" en Environmentally Sustainable Economic
Development. Building on Brundtland, R. Goodland et al. (editores), Pars, aECO, 1991.
11 D. Pearce el al., Blueprintfor a Creen Economu, Londres, Earthscan, 1989.
12 J. Tinbergen y R. Huetng. "CN? and Market Prtces", en R. Goodland et al (editores), op. cit., 1991.

24

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

funciones ambientales que presta el capital ecolgico han devenido en bienes cada
vez ms escasos, lo que las ubica por derecho propio dentro del mbito de
competencia de la economa como disciplina, que, precisamente, trata de la
asignacin de recursos escasos."
A los economistas, -continua Quadri- les ha preocupado desde tiempos lejanos
las condiciones de reproduccin y acumulacin de capital; ante ese escenario,
hoy en da, el nuevo debate sobre la sustentabilidad ambiental (que aparece ante
nosotros como un concepto indito) puede parecer un caso particular de esa idea
de "sustentabilidad" econmica. Visto as, la situacin se aclara notablemente y
el desarrollo sustentable se presenta como una consecuencia lgica de la evolucin
de la teora econmica general.
Un antecedente obligado acerca de la importancia de la naturaleza en el proceso
de reproduccin econmica se encuentra en postulados fisiocr ; ticos del siglo XVII,
donde se le atribuye a la tierra la capacidad exclusiva de generar excedentes, y
por tanto, de permitir acumulacin."
Conforme la industria fue ganando terreno, se puso de manifiesto que las
manufacturas contribuan tambin con una parte del producto neto anual. Por
otra parte, se cay en cuenta de que en las manufacturas la naturaleza tambin
forma parte del proceso de produccin. La objecin de los clsicos al postulado
fisiocrtico queda resumida en la siguiente afirmacin de David Ricardo:
No hace nada la naturaleza para el hombre en las manufacturas? es que no son
nada los poderes del viento y del agua, que impulsan nuestra maquinaria y
ayudan a la navegacin? No son ellos dones de la naturaleza?, para no mencionar
los efectos (...) de la descomposicin de la atmsfera en los procesos del tinte y de
la fermentacin. No puede citarse ningn proceso de fabricacin en el cual la
naturaleza no brinde su ayuda al hombre, y la brinde, adems, de manera generosa
y gratuita. 15
Encontramos en este prrafo, dice Quadri, la causa del abandono por parte de
los clsicos del postulado de que slo la tierra crea valor. Los bienes ambientales
a los que se refiere Ricardo no tienen derechos de propiedad exclusivos, por lo
cual su aportacin al valor del producto final no puede ser cuantificada; como l
mismo dice, la naturaleza presta estos servicios de manera gratuita. Por eso
Ricardo concluye que la naturaleza no es la fuente del valor, sino el trabajo.

" Bifani Paolo. Medio Ambiente y Desarrollo. Edil. Universidad de Guadalajara. Mxico, 1999. p. 45
" W. Petty, A Treat ise of Taxes and Contributions, Londres, 1667, p. 23. Citado por Calos Marx en Teoras sobre la
plusvala, Mxico, FCE, 1980, p. 331,
J5 D. Ricardo. Principios de economa poltica y tributacin. Mxico fCE. 1959. p. 58

25

Cornclio RojasOrozco

Pero a pesar de ello contina considerando a la tierra como un elemento


insustituible en la produccin y cuya disponibilidad es invariable. Para l no
exista la sustitucin de factores de produccin ni la homogeneidad de los mismos.
Debido a esto, la disponibilidad de tierras permanece fija, dando lugar al ingreso
denominado renta, distinto de la ganancia. La caracterstica distintiva del factor
tierra es la de no poder producirse, como el capital o el trabajo. En este punto los
clsicos diferan de los economistas modernos, pues para los segundos, la tierra
es un bien capital y la renta una forma particular del pago a los factores de
produccin, mientras que para los primeros la tierra es un factor de produccin
distinto del capital. Esta es una diferencia crucial porque explica, en parte, la
ausencia de un planteamiento ambiental en la ciencia econmica durante el siglo
XIX y principios del XX. Tenemos entonces que los clsicos, aunque ponen en el
centro de sus intereses las relaciones entre los hombres, siguen aceptando la
existencia de lmites impuestos por la naturaleza a la acumulacin del capital.
Ya durante el siglo XIX, los avances en la productividad agrcola condujeron al
abandono de la visin clsica sobre la sustentabilidad. El uso de fertilizantes
qumicos, irrigacin por bombeo, y equipos motorizados, permiti salvar el
obstculo de los bajos rendimientos, asegurndole al sistema productivo una
expansin aparentemente ilimitada. La nocin de que la tierra poda ser
efectivamente sustituida por el capital y que, en ltima instancia, no era sino una
variante del mismo, lleg a convertirse en un axioma ampliamente aceptado.
As, los factores de produccin quedaron reducidos al capital y al trabajo con
sustitucin perfecta entre s.
Otro factor que, sin duda, influy en el seguimiento de la nueva teora neoclsica
del valor subjetivo, fue el desarrollo del sector financiero y de servicios, el cual,
por lo menos en apariencia, crea valor sin necesidad de la intervencin de ningn
elemento natural. A partir de ah, la ciencia econmica se emancipa de las
limitaciones naturales a la acumulacin del capital.
Sin embargo, la ausencia de consideraciones ambientales en la teora econmica
comienza a subsanarse durante la segunda dcada del siglo XX, con la aparicin
de la economa del bienestar y el estudio de los costos sociales, las externalidades
(costos no incorporados en los precios de mercado y transferidos fuera de algn
proceso de produccin o consumo) y de la dinmica econmica. Un objetivo de
los economistas del bienestar era encontrar una manera de medir el ingreso
nacional que incluyera aquellos bienes o males sociales no incluidos en las transacciones monetarias. Ya en 1920, Cecil Pigou discuta la exactitud de las mediciones
de la renta nacional elaboradas con base nicamente en las transacciones monetarias. Pigou subraya la influencia de los servicios no pagados y de los bienes no
comerciados en el bienestar social, los cuales no forman parte de la contabilidad
nacional. De la misma manera, al referirse a los costos no pagados, menciona la
paradoja de que "la destruccin de la belleza natural debida a la extraccin de

26

El desarrollo sustentable:nuevo paradigma para la administracin pblica

carbn (...) deje el ingreso nacional intacto, aunque si se hubiera cobrado un cargo
por alterar el paisaje, ste habra reducido"."
Para corregir esta distorsin, Pigou propone el cobro de una compensacin por
los daos causados (impuesto pigouviano). As, el producto privado iguala al
producto social y es posible contar con un medida adecuada del ingreso nacional.
En su obra The Economics of Welfare, Pigou aborda la necesidad de "mantener el
capital intacto", para asegurar la sustentabilidad. En este punto propone un
ejemplo cuya actualidad no puede ser ignorada: "De nueva cuenta, en la medida
en que cualquier cultivo desgasta las facultades productivas del suelo, el valor
del ingreso (calculado de acuerdo con el criterio explicado anteriormente) ser
menor al valor del producto neto agregado, en una magnitud igual al costo de
reponer aquellos ingredientes qumicos que se han sustrado"."
Quadri nos seala que es muy difcil negar que aqu tenemos, inequvocamente,
una referencia directa a la importancia de preservar el acervo de recursos naturales
como requisito para mantener el proceso econmico y, al mismo tiempo, una
idea de lo que conocemos como capital natural o capital ecolgico. Pigou, incluso,
se intern en el campo de la reflexin sobre la "sustentabilidad" en el uso de
recursos no renovables, en los siguientes trminos: "se debera hacer una
deduccin (del valor de la renta nacional) igual al exceso del valor que los
minerales utilizados durante el ao tenan en su situacin original, sobre el valor
que lo que queda de ellos tiene para el pas despus de haber sido usados" .18
Sin duda esta es una definicin un poco rebuscada, pero podra considerarse
como la primera aproximacin al "costo del usuario", como una formulacin
terica ya sobre la idea de sustentabilidad. Observamos entonces cmo el anlisis
de una categora fundamental de la ciencia econmica (el ingreso nacional) y su
evolucin en el tiempo, condujeron a Pigou a enfrentar la cuestin de la sustentabilidad.
Cuarenta aos despus de Pigou, en 1960, Ronald Coa se cuestion la validez de
los impuestos pgouvianos para el tratamiento de externalidades (como lo son
los problemas del medio ambiente). Su argumento queda resumido en el llamado
teorema de Coase, donde afirma que "bajo competencia perfecta, los costos
sociales y los privados son iguales; suponiendo que los costos de transaccin son
nulos"."

A. C. Pigou. The Economics of weljare, Londres, MacMillan, 1960. pag.33.


Ibd., pag., 183
18 Ibid. Pago 39.
" R. Coase, "Notes on lhe Problem of Social Cosi", en The[irm, the marketand the Lato, Chicago, Universty of
Chicago Press, 1988, pago 158.
16

17

27

Cornclio Rojas Orozco

Como se ve, esta afirmacin niega el planteamiento pigouviano, el cual postula


la necesidad de la intervencin estatal, por medio de impuestos, para igualar los
costos sociales y privados. Coase desarrolla consistentemente su crtica y
demuestra que los impuestos pigouvianos no maximizan el producto social. Desde
su punto de vista, lo importante no es cobrar compensaciones por los daos
ambientales ocasionados, sino determinar si dichas compensaciones son mayores
o menores que el producto que deja de generar el contaminador como
consecuencia del cobro del impuesto. Para Coase, contaminar es hacer uso de un
factor de produccin; por ello el contaminador est en condiciones de recibir un
pago equivalente al costo de suspender el uso de uno de sus factores. De ah que
la solucin ptima no sea siempre el cobro al contaminador, sino tambin el
subsidio."
2. Sociologa y medio ambiente
De manera ms explcita y ms persistente que en otras disciplinas sociales
(economa, derecho, ciencia poltica, etctera)" la sociologa mantiene una
referencia decisiva a sus clsicos, Weber y Durkheim, ms particularmente. Estos
autores siguen siendo considerados, de manera muy general, no slo como los
fundadores, sino como las grandes fuentes de inspiracin de la disciplina, con
los cuales se mantiene un constante dilogo, tanto positivo como crtico.
Establecida consistentemente a principios de este siglo, la sociologa clsica presenta dos trazos fundamentales. Por un lado, la confirmacin de su carcter
cientfico, en continuidad yen contraposicin a las grandes filosofas de la historia
que le han precedido inmediatamente (Kant, Husserl, Dilthey, Marx, Spencer,
Montesquieu, Rousseau, Saint-Simn, Comte). Por otra parte, yeso parece profundamente esclarecedor, la sociologa nace no slo del deseo, sino de la necesidad
de explicar el origen y la especificidad de la sociedad moderna. Se trata de un
nuevo tipo de sociedad de carcter industrial y completamente distinto que
interrumpe en la historia como de repente, tras diez siglos de dominacin de la
sociedad agrcola tradicional que le ha precedido.
Esta heredera de grandes tradiciones intelectuales que viene a ser la sociologa se
enfrenta con los fenmenos ms fuertes y ms aparentes de su tiempo:
industrializacin y socialismo, que marcan entonces la evolucin del mundo.
Como es perfectamente natural dada la inmediatez de estos fenmenos, los
clsicos de la disciplina no pudieron prestar particular atencin a las problemticas
que se imponen hoy en los foros acadmicos, como el ecologismo, la informtica,
la mundializacin o el feminismo: pero, sin duda, la naturaleza, la tecnologa, el
Quadri, Gabriel, Economia, snstentabitidad y potitic ambiental. En "Medio ambiente, problemas y soluciones".
Antonio Yunes (cornp.) COLMEX. 1994.
" Prades, et al. Sociedad y Medio Ambieie. Edil. Trotta. Madrid. 1997. pp. 13-17.

10

28

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

mundo o la feminidad forman parte tambin de su reflexin, en un grado ms o


menos importante. Por lo que toca al movimiento medioambiental ms
concretamente, la posicin es que los clsicos de la sociologa no puedan dejar de
aportar a las ciencias sociales de hoy una inspiracin de primer orden (Prades,
1997).
La razn de ello es de carcter histrico. Para decirlo brevemente antes de entrar
en los detalles, se parte de la base de que el movimiento medio ambiental (como
el movimiento obrero), lejos de ser una novedad, es una consecuencia directa de
la industrializacin, de la dominacin de la riqueza (Adam Smith), del capital
(Marx), del espritu del capitalismo (Weber) o de la divisin del trabajo social
(Durkheim). Un conjunto de fenmenos multidimensionales que los clsicos de
la sociologa han tratado en profundidad, a nivel conceptual y a nivel explicativo.
Esta es, pues, una posicin terica de fondo. Una sociologa del mundo moderno
confrontando la problemtica medioambiental no puede ser una sociologa
enteramente nueva. Su objeto es investigar el origen y la especificidaa de la
modernidad, sus problemas y sus necesidades vitales. Una de ellas, decisiva, es
el olvido de los conceptos durkheimianos de solidaridad orgnica y de anoma.
Olvido grave cuando el movimiento medioambiental, de manera a la vez similar
y distinta al movimiento obrero, denuncia la desintegracin social de la
modernidad. La tarea del estudioso de la sociedad contina siendo, pues, doble:
comprender y explicar (Weber) la evolucin real de este mundo moderno y
contribuir as a identificar sus trazos patolgicos ya buscar su remedio, atacando
las causas que lo producen (Durkheim).
2.1 Evolucin de la sociologa medioambiental
Para no caer en la tentacin del inventario enciclopdico ms o menos indigesto,
se sealan algunas pistas sobre la interaccin de la sociologa con el medio
ambiente con la intencin de comprenderlas lo ms claramente posible.
A partir de los tiempos de la primera guerra mundial, cuando viven todava
Weber y Durkheim, la Escuela de Chicago (con la ayuda de sus discpulos y de
sus colaboradores: Park, 1916; 1936;Park y Burgess, 1921; McKenzie, 1968;) recoge
en cierta manera la tradicin de la ecologa vegetal y animal e inicia una nueva
rama de la sociologa que se llamar ecologa humana o ecologa urbana.
La idea de base puede comprenderse sin dificultad. Al observar sociolgicamente
la vida de una ciudad, se nota rpidamente que buena parte de sus problemas se
deben a la influencia del espacio urbano (organizacin del territorio, transportes
y comunicaciones, estructura demogrfica, etctera). En este sentido, los
socilogos de la Escuela de Chicago se concentrarn sobre el estudio de las
relaciones espacio-temporales de los seres humanos, en cuanto dependen de

29

Camelia Rojas Orozco

factores de seleccin, de distribucin y de adaptacin en relacin con el medio


ambiente.
La escuela de Chicago puede, pues, ser considerada como pionera de la sociologa
medioambiental, sin olvidar tener en cuenta sus lmites evidentes a diferentes
niveles: falta de perspectiva histrica, pobreza de hiptesis explicativas
fundamentales, poca consideracin de la interaccin mltiple entre las
componentes bsicas de la relacin entre medio ambiente y sociedad
(componentes bio-geo-qumicos, tecnolgicos, econmicos, administrativos,
sanitarios, ticos, jurdicos, culturales, educacionales, etctera).
2.2 Las grandes orientaciones
Las grandes orientaciones sobre las que se funda el estudio de las relaciones entre
medio ambiente y sociedad son ciertamente mltiples y difcilmente distinguibles
o encasillables. Se examina a continuacin un conjunto de tendencias, sin entrar
en los detalles, lo que exigira un amplio estudio monogrfico; haciendo alusin
a la influencia de los clsicos, en particular Marx, Weber y Durkheim, y se
aprovecha la ocasin para aportar una visin y juicio propio sobre el tema.
2.2.1 Las orientaciones radicales
Se entienden por radicales las orientaciones que exigen de entrada un cambio
extremo del sistema social. Entre stas, destacan cuatro grandes orientaciones:
dos tendencias minoritarias de tradicin marxista y dos posiciones innovadoras
de tipo postmoderno.
En la tradicin marxista cabe distinguir dos formas que, para simplificar, se
consideran respectivamente como: elemental y. elaborada. Por lo que toca a las
tendencias innovadoras, me refiero particularmente a lo que se llama la ecologa
profunda (deep ecology) y al ecofeminismo.
a) Una orientacin marxista elemental
Tomando la nocin de clase como nico fundamento, la tradicin marxista ms
elemental ve la historia de la produccin y de la distribucin de la riqueza como
un proceso antagnico entre capital y trabajo, entre una lite poderosa y una
mayora oprimida que no puede sino tender a su liberacin.
Las grandes empresas capitalistas del hemisferio Norte practican un modelo de
desarrollo que produce graves problemas medioambientales (alteracin del clima,
deforestacin y desertificacin, polucin) y muy escasos medios para su
resolucin. A nivel planetario, este capitalismo desarticula a la vez el necesario
equilibrio de los ecosistemas y de la estructura poltica, econmica y social.
30

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Dado el peso y la gravedad crecientes de esta situacin, el tipo de solucin que


presentan los representantes de la gestin (managemeni) del medio ambiente no
es ni realista ni deseable: a) por la incapacidad congnita del capitalismo para
subordinar sus intereses a los de la colectividad natural y social; b) porque toda
intervencin gestionaria no puede sino agravar el mal y consolidar la dominacin
de los fuertes sobre los dbiles. Desde esta perspectiva, se critica igualmente la
idea a la moda del fu turo comn (Brundtland et al., 1987), dado que las relaciones
de clase en el mundo de hoy de ninguna manera pueden concebirse como
relaciones de tipo comunitario.
De acuerdo con esta perspectiva, las soluciones al problema medioambiental no
pueden venir ms que de una accin reestructuran te global que cambie
profundamente las relaciones de poder econmico entre el norte y el sur del
planeta, en la medida en que est profundamente enraizada en un gran movimiento popular.
Esta visin de las cosas contiene una suerte de indignacin moral justificada.
Este tipo de anlisis no puede ser rechazado enteramente. Debe adoptarse en
parte, en la medida en la que se tomen en consideracin los dos aspectos
fundamentales de las relaciones humanas, a saber, las relaciones de conflicto y
las de colaboracin. Las dos forman parte de la realidad y, por consiguiente, las
dos deben ser tomadas en cuenta.
b) Una orientacin marxista elaborada
Una de las aportaciones ms originales de los primeros nmeros de la revista
medioambiental titulada Capitalismo, naiure, socialism (CNS), es la crtica de las
posiciones marxistas clsicas sobre las relaciones entre naturaleza y sistema social.
En efecto, la sociedad capitalista no slo est marcada por las contradicciones
entre fuerzas y relaciones de produccin; una segunda contradiccin ignorada
por Marx (1890-1921) es igualmente importante: la que opone las fuerzas y las
condiciones de produccin. El capitalismo lleva, pues, a una crisis profunda
porque su sistema de produccin destruye dos condiciones necesarias: los recursos
naturales y la salud de las fuerzas del trabajo. Slo la unin de verdaderos
movimientos democrticos, socialistas y medioambientales ser capaz de
encontrar remedio a esta contradiccin. Una nueva forma de anlisis, necesaria,
que implica, a fin de cuentas, una nueva praxis.
Esta visin de las cosas desemboca progresivamente sobre una suerte de ecomarxismo. En esta perspectiva, un orden social de tipo socialista es imposible sin
el despliegue de una tica econmico-ambiental apropiada, capaz de juzgar cales
son los lmites de la naturaleza que no se pueden sobrepasar.

31

Camelia Rojas Orozco

A pesar de su carcter minoritario y de su escasa influencia real, estas tentativas


neomarxistas tienen un inters de primer orden. Claro que, sin pretender
resolverlo todo, aportan un conjunto de datos esenciales para hacer avanzar la
reflexin, terica y prctica, sobre las relaciones de base entre medio ambiente y
sistema social.
c) La ecologa profunda
Los principios han sido resumidos por Naes (1984)22 en ocho grandes puntos: 1)
la vida de los seres no-humanos es un valor en s; 2) la riqueza y la diversidad de
estas formas de vida son tambin valores en s; 3) los seres humanos no pueden
intervenir de manera destructiva de la vida; 4) a este respecto, la intervencin
humana actual es eminentemente excesiva; 5) por consiguiente, las actuales reglas
del juego deben ser radicalmente modificadas; 6) esta modificacin radical debe
hacerse tanto a nivel de las estructuras econmicas como de las estructuras
ideolgicas y culturales; 7) a nivel ideolgico, el cambio principal consiste en
apreciar ms la calidad de vida que el goce de los bienes materiales; 8) las personas
que aceptan estos principios tienen la obligacin de contribuir, directa o
indirectamente, a la realizacin de los cambios fundamentales que implican.
Como aplicacin prctica, Devall (1988)23 privilegia ante todo la accin educativa
sobre las masas ciudadanas con vistas a conseguir un gran cambio mental y
cultural. Esta educacin puede ejercerse de modos diferentes a travs de los
medios de comunicacin de masas, de la reflexin filosfica de carcter ecocntrico
o, simplemente, del sistema escolar. Esta ltima forma de accin, sin referirse
necesariamente a la ecologa profunda, rene hoy gran nmero de representantes
y despliega un vasto movimiento internacional, conocido con el nombre de
"educacin relativa al medio ambiente" (Roth, 1992; Robottom y Hart, 1993; Sauv,
1994).24
Como todo movimiento radical, la ecologa profunda es, sin duda, vctima de
sus propios excesos. Esto no quita nada al valor de sus mejores intuiciones.
d) El ecofeminismo
El ecofeminismo se centra ante todo en la ocupacin del espacio, una realidad
profundamente sexuada. Teniendo en cuenta desde luego los matices que se
imponen, las mujeres en efecto, no ocupan los mismos empleos ni las mismas
responsabilidades ni, por consiguiente, los mismos lugares que los hombres. A
pesar de las apariencias, la sociedad occidental contempornea destina hombres
" Naes, A. 1984, A Defenceof deep ecologymovement:enviromental ethics, 6 pp. 265-270
n En Prades. op. cit. pago 21
24 bid. pago 21.

32

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma parala administracin pblica

y mujeres a los espacios pblico y privado de manera profundamente desigual


(Salleh, 1984; Warren, 1987).25
Visto por ejemplo, desde el ngulo de la angustia y del temor, las mujeres sufren
diferencias especficas, como la violacin, la agresin sexual o el incesto. Su
percepcin del espacio y de las relaciones con el medio ambiente estara por
consiguiente profundamente modificada. Al vivir en un mundo que no es ni libre
ni seguro, su experiencia espacial estar marcada por el signo de la violencia. En
contraposicin a la visin masculina y patriarcal del mundo como terreno de
conquista pasivo e ilimitado, la visin femenina se caracteriza por su vocacin a
observar y a cuidar el entorno social ms que el natural para su preservacin y
supervivencia.
No existe duda de la pertinencia, de la profundidad y de la extraordinaria
capacidad innovadora de las tesis del ecofeminismo. Tesis radicales, cierto, que
pueden incitar a consecuencias conflictivas que parecern a muchos
excesivamente intolerables.
2.2.2 Las orientaciones crticas

Al lado de estas orientaciones radicales encontramos las crticas, bastante ms


generalizadas, e igualmente portadoras de ideas nuevas, que merecen la mxima
atencin. A continuacin se presentan los grandes trazos de un conjunto de obras
muy conocidas en Estados Unidos:

The Environment (Re Velle y Re Velle) en primer lugar, es un libro influyente que
se utiliza en muchos colegios y universidades. Su tesis de base es que para
preservar el medio ambiente es necesario proceder al anlisis detallado de los
costes y de los beneficios de las tecnologas en uso, a fin de que el mercado pueda
encontrar la mejor manera posible de realizar un desarrollo econmico, social y
ambiental durable y sustentable. La evaluacin de las tecnologas y la gestin
libre medioambiental parecen cosas altamente necesarias, sin la menor duda. El
problema que queda aqu en suspenso es el de considerar los diferentes actores
sociales en juego, dotados de intereses y de capacidad de influencia muy
diferentes.
Small is Beautiful (Schumacher) es una obra mundialmente conocida que ha tenido
xito contundente. Su tesis crtica de base es la incapacidad de la tecnologa de
gran escala para resolver la problemtica medioambiental. Se propone una
tecnologa de corte humano que tenga en cuenta las necesidades reales y que sea
compatible con los recursos disponibles. Como Re Velle, Schumacher no entra

25

bid. pago 21

33

Camelia Rotas Or02co

prcticamente en la cuestin, decisiva, de los actores sociales. Qu fuerzas, qu


intereses estn en juego? Quin va a encargarse de la necesaria transformacin?
Para Schumacher la respuesta estriba en la renovacin espiritual. Sin poder estar
en desacuerdo con ello, se tratara de exigir una accin ms compleja, capaz de
integrar lo espiritual y lo material en los tres planos de base que nos conciernen
aqu, el econmico, el social y el medioambiental.

50ft Energy Paths (Lovins) va en el mismo sentido, buscando profundizar la


distincin entre dos tipos de tecnologa. Las duras son complejas, prestigiosas,
sostenidas por clientes poderosos, dotadas de subvenciones exageradas y de
exenciones de pagos del impacto medioambiental. Las dulces son simples,
flexibles, sostenibles, provechosas para todos los ciudadanos, respetuosas del
entorno natural. Siendo ms exigente que Re Velle, Lovins, un verdadero gur
de la ecologa americana, llama la atencin ante todo sobre los efectos perversos
de las tecnologas duras a largo plazo. Su punto flaco, una vez ms coincide con
el de los otros autores crticos: ausencia de reflexin de base sobre intereses, fuerzas
y responsabilidades del mundo econmico y social.
The Cloeing Circle (Commoner) seguido de Marking Peace toith the Planet
(Commoner) su autor se hizo primero popular al insistir en las repercusiones de
la tecnologa dura sobre la vida cotidiana de millones de consumidores,
generalmente embaucados por una publicidad masiva que los manipula
fcilmente. En la obra ms reciente encontramos una visin ms fundamental
destinada a comprender el desequilibrio que impone a la ecosfera la tecnologa
moderna.
En efecto, una de las reglas ms elementales de la ecosfera (Masse, 1992) es la
estrecha correlacin entre sus componentes. La naturaleza no es solamente esta
entidad ciega y necesaria que despliega sus fuerzas de forma totalmente
incontrolada. La naturaleza es tambin vida comn, equilibrio, interfecundacin,
vocacin integrativa. En sentido opuesto, la tecnologa no es tampoco, de forma
constante y exclusiva, una dominacin racionalmente controlada. Es, ms bien,
fuente de desequilibrios fatalmente peligrosos para la especie humana, una especie
frgil, amenazada y sin ninguna garanta de supervivencia.
Esta reflexin muestra, de manera clara y fehaciente, que una visin del mundo
dominada por el peso de un slo factor (economa de tecnologa dura) no puede
ser viable. Personalmente esto nos recuerda la teora de la integracin de
Durkheim (1912), en cuanto explica con acierto por qu economa, ambiente y
sociedad no pueden sobrevivir sin necesitarse y sin completarse mutua y
recprocamente."

ze En Prados. op cit. pago 5J

34

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Corno se ha mencionado, este tipo de orientacin de base es uno de los ms


fundados y ms fecundos para elaborar una sociologa del medio ambiente y del
desarrollo econmico social.
2.2.3 Las orientaciones reformistas
Sin presuponer cambios radicales de la estructura social, proponen nuevas formas
de acercamiento entre medio ambiente y sociedad en el mundo contemporneo.
En este campo se distinguen dos tendencias mayores, la administrativa y la
educativa.
a) La orientacin administrativa
A diferencia de las orientaciones radicales y crticas, la idea de base de la
orientacin administrativa, es afrontar la problemtica medioambiental a partir
de operaciones diplomticas y burocrticas fundadas sobre los anlisis de costes/
beneficios y destinadas a mejorar, uno por uno, diferentes tipos de poltica
gubernamental. Los representantes de esta orientacin suelen referirse a Max
Weber (1922). Entre muchos otros, el estudio publicado por el ex vice-presidente
de los EE.UU., Al Gore (1992) Ecology and the human spirit, podra ser citado corno
una muestra representativa de esta perspectiva, as como del Protocolo de
Montreal sobre la regulacin de los clorofluorocarbonos (CFe).
En contraposicin con las anteriores, esta orientacin es ampliamente dominante
en la literatura contempornea correspondiente. Sin hacer referencia a la necesidad
de un cambio radical de las estructuras polticas y econmicas, lo que se propone
aqu es una gestin medioambiental basada en el dialogo constructivo y en la
negociacin constante entre fuerzas sociales, tal y corno se presentan actualmente
en el tablero mundial. Los principales obstculos que pueden impedir el progreso
de estas negociaciones deben verse en una multitud de circunstancias concretas,
corno la ausencia de una autoridad internacional efectiva, la tenacidad de los
conflictos histricos, el predominio de intereses a corto plazo, la heterogeneidad
de los problemas y de sus eventuales soluciones, etctera. Estos obstculos,
reales sin duda, sern progresivamente superados a medida que lo permita la
evolucin de las fuerzas sociales en juego.
Dosificada en proporciones razonables, esta orientacin no parece solamente
plausible, sino absolutamente necesaria.
b) La orientacin educativa
Para esta orientacin, tambin bastante generalizada, el verdadero problema no
es el enfrentamiento fatal de las clases sociales ni la poquedad de las burocracias
gubernamentales, sino la blandura de las normas y de los valores sociales ante la

35

Camelia Rojas Orozca

conser v acion del patrimonio natural del globo y su incomprensible


condescendencia frente al despilfarro y la destruccin de recursos. Ciertamente,
la ignorancia de las leyes ecolgicas refuerza estas tendencias y slo un
movimiento de concientizacin y de corresponsabilidad podr aportar soluciones
vlidas a la problemtica medioambiental.
Esta orientacin, asociada frecuentemente a la ecologa profunda, cuenta con
numerosos representantes ms o menos conocidos: Devall, Bohm, Edwards (1991),
Bowers (1993) y Lucie Sauv (1994), que han sido promotores de la orientacin
educativa. Una importancia que es indiscutible en lo general. El trabajo de
educacin, entendido como estmulo para enriquecer sus propias ideas y
posiciones de base sobre las relaciones necesarias entre medio ambiente y
sociedad, es una tarea urgente que, lejos de quedarse contenida en el mbito de
las escuelas, debe ser extendida y confrontada a todos los sectores sociales: el
cientfico, el gubernamental, el gremial y el empresarial.
3. Poltica y medio ambiente
Las primeras informaciones y discursos sobre la crisis ambiental hay que situarlas,
desde el punto de vista de su relevancia poltica en la segunda mitad del siglo
XX, a partir de la irrupcin de la era atmica tras las explosiones de Hiroshima y
Nagasaki. Es slo entonces cuando empezar a ser social y polticamente percibido
el enorme potencial destructivo de la civilizacin tecno-nuclear,
Reacciones ante la contaminacin y el deterioro ambiental que el proceso de
industrializacin implicaba las ha habido, pero, o bien por su aislamiento o bien
por la ausencia de un discurso especfico, sirvieron slo, en el mejor de los casos,
de semilla para un discurso poltico que brotara tras la segunda Guerra Mundial.
El movimiento ecologista surge con fuerza en los aos sesenta dentro de la gran
crisis cultural occidental, dado el hasto respecto de la sociedad consumista, el
rechazo del colonialismo, el movimiento a favor de la emancipacin de la mujer
y los movimientos antinucleares y pacifistas.
Las catstrofes ecolgicas de Chernobyl, Harrisburg, Bohpal o Seveso son hitos
histricos en la percepcin social de la crisis ecolgica. La catstrofe ambiental
representa la va a la conciencia ecolgica. Frente a sta se encuentra la va reflexiva
de la conciencia y las reformas. La catstrofe tiene costes y peligros que pueden
ser inconmensurables e irreversibles en muchos de sus aspectos.
El sistema poltico afronta la crisis ecolgica mediante la presin social y poltica
del ecologismo y del mismo impacto brutal de las catstrofes, que lgicamente
refuerzan an ms la legitimidad y credibilidad de las denuncias ecologistas. No
obstante la enorme sensibilidad que el sistema poltico ha mostrado ante la

36

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

informacin ambiental que se deriva de la catstrofe ecolgica se sigue


interpretando ambiguamente.
3.1 Principales cambios e impactos de la crisis ecolgica en el sistema poltico
La pregunta elemental sobre los cambios e impactos de la crisis ecolgica en el
sistema poltico remite a la pregunta clsica en la teora poltica sobre el
aprendizaje de los sistemas polticos a partir de la experiencia. En el plano
fenomenolgico-poltico (percepcin-accin) se puede concretar en los siguientes
elementos:

Conciencia poltica, administrativa y jurdica de la relacin de intercambio


entre el sistema social y el medio ambiente fsico-natural.
Preocupacin poltica e institucional por el impacto de la accin del
sistema social sobre el entorno natural.
Acciones e instituciones de contencin, minimizacin y reparacin de
los impactos ambientales del sistema social.
Bsqueda de estrategias de intercambio equilibrado y de relacin
sustentable con el entorno natural.
Captacin de recursos y estrategias sustentables del entorno natural por
parte del sistema social (por ejemplo, el uso de las energas renovables o
de la metfora industrial de la fotosntesis como modelo sustentable para
el sistema productivo). Esta captacin no es slo material sino, y
especialmente, de informacin.
La interiorizacin de bienes naturales como bienes ambientales
protegibles y valorizables dentro del sistema poltico.
La apertura a la dimensin temporal de la accin poltica en materia
ambiental, a favor de las generaciones futuras.
La creacin dentro del sistema poltico de un subsistema poltico
ambiental compuesto por valores simblicos y culturales, instituciones
polticas, programas, y agentes ambientales."

3.2 Tipologa de las polticas ambientales


Las lneas polticas centrales de respuesta a la crisis ecolgica se pueden clasificar
en tres tipos distintos:
3.2.1 'Iecnocrticas-productivistas
Las polticas tecnocrticas han realizado una lectura estrictamente tcnica de la
crisis ecolgica como un conjunto de disfuncionalidades y errores subsanables

"Garrido Pea. La Ecopoltica. Edit. Trolla. Madrid, 1997. pp. 310-314.

37

Cornelio Rojas Orazco

con los instrumentos y modos del sistema. Se entiende que con la incorporacin
de nuevos mandatos a los sistemas jurdicos, la creacin de algunas instituciones
de control, la introduccin de los costes y variables ambientales en los mecanismos
del mercado y los consiguientes progresos cientfico-tcnicos, la crisis ambiental
puede ser abordada con garantas de xito.
En este sentido se inscribe gran parte de la cultura poltica neoliberal, la poltica
de conservacin de espacios naturales norteamericana, las teoras de
interiorizacin de las externalidades ambientales (quien contamina, paga), los
programas de fiscalidad verde, o los mitos cientficos de la fisin nuclear.
La crisis es vista como un reto y un principio de oportunidad para el avance
tecnolgico y la creacin y ampliacin de nuevos mercados. Las polticas
tecnocrticas no cuestionan ni el crecimiento ni el productivismo, sino slo alguna
de las formas que ste ha adoptado. Confan ms en la gestin privada ambiental
que en la pblica y por eso los acentos van ms marcados sobre la investigacin
y la innovacin tecnolgica o sobre los mecanismos econmicos que sobre la
legislacin, las acciones polticas o las instituciones pblicas.
Las polticas tecnocrticas estn emparentadas con las ideologas y los sectores
polticos conservadores y neoliberales. Hacen del mercado el escenario central y
de los agentes privados de naturaleza econmica (empresas y consumidores) los
sujetos principales. Sus instrumentos son la poltica de precios, la innovacin
tecnolgica y las estrategias de interiorizacin de las externalidades ambientales.
La privatizacin (como propugna la doctrina de los property rigth) de los bienes
ambientales y la desregulacin forman parte tambin de su programa. El objetivo
se puede resumir en el intento de convertir la demanda ambiental en demanda
tecnolgica y en demanda econmica.
3.2.2 Administrativistas (managerial)
Son polticas que hacen nfasis en la necesidad de reforzar la intervencin del
poder poltico por va legislativa o administrativa para la resolucin de los
conflictos ambientales. Recelosas de las posibilidades del mercado o de la sociedad
civil, centran en las prohibiciones y en el aumento de las competencias (managment)
las lneas maestras de la accin poltica.
Estas polticas entienden que es necesaria la existencia de subsistemas dedicados
a la cuestin ambiental, tanto en el plano poltico (programas ambientales) como
en el jurdico (derecho ambiental, incluso jurisdiccin ambiental) o en el
administrativo (organismos e instituciones especficamente ambientales). La
confianza en la planificacin y en la sancin es caracterstica de estas polticas.

38

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

De manera implcita, hay tambin una lectura de la crisis ecolgica como principio
de oportunidad para la expansin del Estado sobre el mercado y la sociedad.
Muchos de los organismos internacionales o estatales nacidos de las primeras
polticas ambientales responden a est! lgica. Esta es la poltica que suscriben los
funcionarios titulares de las Secretaras de Estado, en su caso, de los Ministerios
de Medio Ambiente, y de las agencias internacionales o gubernamentales.
Las polticas ambientales administrativistas no persiguen ningn cambio global,
"de fondo, se basan en estrategias de eficiencia"." funcionan como polticas de
correccin y complemento que sirven a lo sumo para la creacin dentro del sistema
poltico de un subsistema ambiental especfico.
Para la poltica administrativista, el sistema poltico es reducido al plano jurdico
y administrativo. El sistema poltico es el mbito de actuacin e influencia directa
del Estado. Ignora, por lo tanto, a los agentes sociales y a los agentes econmicos.
Los escenarios de xito son los propios del modelo burocrtico: crecimiento del
presupuesto ambiental, de los recursos y el personal disponible por el subsistema
poltico ambiental.
Las polticas administrativistas mantienen una filiacin ideolgica con la
socialdemocracia. Los sujetos son las agencias y departamentos administrativos,
los gestores y los partidos. polticos. Los instrumentos esenciales son el plan, la
ley y los presupuestos pblicos. Pretenden tornar la demanda ambiental en
demanda de administracin, de sancin y de control social. La crisis ecolgica en
manos de las polticas administrativistas provocaran que las estrategias de
eficiencia hagan ms rgido y ms difcil de cambiar lo que requiere revisin a
fondo de modelos de produccin y consumo ambiental.
3.2.3 Alternativas
Las polticas ambientales alternativas caracterizan la crisis ecolgica como una
crisis de civilizacin. No es posible una poltica ambiental sectorial o
complementaria sino que sta ha de aspirar a un cambio cultural, poltico y social
global.
Asumen un componente esencialmente cultural y valorativo, con especial
insistencia en la construccin de opciones vitales alternativas al sistema
dominante. La democracia como forma de vida es el sistema poltico ms
compatible con la relacin sociedad-naturaleza. No pretende cambiar la poltica
ambiental del sistema, sino cambiar el sistema mismo con visin de
"Suzanne Dove. Las decisiones polticas: instituciones v/s organizaciones. Coleccin de papers. No.7 Instituto
Internacional de Gobernabilidad, Barcelona. pg. 2.

39

ComelioRojas Orozco

sustentabilidad: democracia y desarrollo sustentable.


La afinidad epistemolgica con los criterios, las lgicas y los valores del paradigma
del desarrollo sustentable es el ms alto de todos los modelos de poltica ambiental.
En la poltica ambiental alternativa, ms que hablar de una poltica ecolgica se
debe hablar de una ecologa poltica." Ni el mercado ni el Estado deben ser el
centro de decisin ambiental: la democracia y el Estado de derecho son los centros
de decisin ambiental.
El plano cultural y tico es esencial para las estrategias de las polticas alternativas,
que en gran medida consisten en permanentes campaas de desarrollo de la
conciencia social. La dimensin del cambio social que se propugna requiere
necesariamente un cambio tico y cultural.
Las perversiones de las polticas ambientales alternativas rozan el
fundamentalismo y el catastrofismo apocalptico. El fundamentalismo totalitario
es lo ms opuesto al paradigma ecolgico, pero resulta un caballo de Troya cmodo
para que las viejas ideas sigan viviendo con las ropas y las emociones de los
nuevos problemas.
La ubicacin poltica e ideolgica de la estrategia alternativa se encuentra en el
rea alternativa y de las formaciones polticas verdes. Los sujetos sociales son los
nuevos movimientos sociales (feminismo, pacifismo, ecologismo), las ONGs, los
sectores pblicos voluntarios, el comercio solidario, la movilizacin social, el
cambio cultural, los derechos y sus garantas, la innovacin tecnolgica (con la
incorporacin de valores alternativos a las decisiones tcnicas), las experiencias
vitales alternativas. La estrategia se puede resumir en el famoso lema verde"actuar
localmente y pensar globalmente". Las polticas alternativas pretenden traducir
las demandas ambientales en demandas de cambio poltico, social y cultural.
Estos tres modelos no pretenden resumir todas las polticas ambientales posibles,
pero s describen las ms frecuentes y probables. Se ha descartado a las versiones
abiertamente totalitarias como las propugnadas desde la izquierda por W. Harich
o las defendidas por el biologicismo de corte nazi. No son irrelevantes, ni deben
ser consideradas como definitivamente superadas, pero su peso real es, hoy por
hoy, afortunadamente muy pequeo. Pero no se debe olvidar que la salida a escena
de estas polticas ambientales autoritarias depende del fracaso o no de las
estrategias tecnocrticas y administrativas de hacer compatible el modelo de
sistema poltico dominante y de las demandas que surgen de la crisis ecolgica.
Las polticas que se siguen por los organismos internacionales, como las derivadas
de la Cumbre de Ro, la Agencia Europea del Medio Ambiente o de la Agencia
"Garrido Pea, F. (comp.). Introduccin a la Ecologa Poltica, Edit. Comares, Granada-Espaa. 1996. pg. 315

40

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

para la Proteccin del Ambiente (EPA) norteamericana, son una combinacin de


elementos de estos tres tipos genricos.
3.3 Anlisis poltico del conflicto ambiental
En el conflicto, como en un caleidoscopio, se resume y se concreta toda la vasta
gama de intereses y demandas que se cruzan en la construccin social de la
percepcin del impacto ambiental, no desde la actitud de la negacin del impacto,
sino de la exageracin de ese mismo impacto ambiental.
El conflicto ambiental es cuando el impacto ambiental es percibido como impacto
social conscientemente por una comunidad o unos agentes sociales (ambientales
o no). El eje central explcito del conflicto ha de ser un eje ambiental y, como tal,
ha de ser reconocido por los agentes sociales que intervienen en l.
Por qu elegir el modelo del conflicto y no el de la gestin ambiental? :

Porque en el conflicto se vislumbra mejor la naturaleza de la normalidad

y, por tanto, tambin de la gestin

Porque las patologas (irregularidades) nos ensean ms y mejor de la


naturaleza profunda del sistema
Porque estamos hablando de poltica ecolgica, y la poltica refiere
siempre al conflicto

Se pueden distinguir cinco figuras del conflicto ambiental dentro de lo que podra
denominarse una tipologa del conflicto ambiental:

Riesgo. Son aquellas en las que est en juego, como factor de movilizacin
social, un riesgo inminente o diferido sobre la seguridad y salud de las
personas. As ocurre en la oposicin ciudadana a la instalacin de
vertederos, incineradoras centrales nucleares o emisiones contaminantes
a la atmsfera.
Conservacin. El conflicto se prefija en torno a la conservacin de algn
bien ambiental en peligro. Un espacio natural, una especie, un edificio
emblemtico, una calle peatonal, etctera.
Distribucin. La distribucin de un bien ambiental escaso. El ejemplo ms
representativo es el agua.
Recuperacin. Conflicto donde se trata de recuperar prcticas y hbitos
sociales y culturales ecolgicamente sostenibles y que estn anclados en
alguna tradicin verncula. Gran parte de los conflictos con indgenas o
con comunidades campesinas son conflictos de recuperacin de modos
de vida tradicionales que suponen una forma de manejo sustentable de
los recursos frente a la agresin de la modernizacin.

41

Camelia Rojas Orozco

Alternativas. Conflicto que tiene como objetivo la consecucin de avances


en polticas ambientales desde propuestas alternativas de los agentes
sociales: luchas por la instalacin de un plan de energa renovable, de un
plan forestal, de un sistema de depuracin de las aguas residuales,
etctera.

En todas estas figuras se produce el enfrentamiento entre el riesgo, la conservacin


o la distribucin, la recuperacin y la demanda de crecimiento econmico. Este
"crecimiento econmico" es presentado como desarrollo social, progreso o
modernizacin.
En el conflicto ambiental intervienen multiplicidad de factores (especialmente
en los de riesgo). No todos los agentes ponen el acento en los mismos elementos.
El elemento de movilizacin afecta tanto al capital simblico" como al capital
econmico.
En el conflicto vemos el modelo dinmico de interrelacin entre polticas,
instituciones y agentes dentro del subsistema de poltica ambiental. Si queremos
observar la tipologa cambiante del subsistema ambiental, hemos de verlo en el
devenir y en la estructura del conflicto ambiental. La ecologa poltica surgi como
un discurso polmico en oposicin directa a otros discursos y otras prcticas: el
conflicto es su medio natural.
Pese a los vaivenes ideolgicos de los ltimos aos, el Estado sigue teniendo una
responsabilidad muy particular en materia regulatoria y de articulacin entre los
sectores productivos, comunitarios y sociales. De hecho, el papel del Estado es
nico porque trasciende la lgica del mercado mediante la salvaguardia de valores
y prcticas de justicia social y de equidad, e incorpora la defensa de los derechos
difusos de la ciudadana; necesario, porque la propia lgica de la acumulacin
capitalista requiere de la oferta de "bienes comunes" que no pueden ser
producidos por actores competitivos en el mercado e indispensable, porque se
dirige a las generaciones futuras y trata de procesos ambientales que no pueden
ser sustituidos por capital o tecnologa. 31
4. Los paradigmas del desarrollo en crisis

El concepto. Para contribuir al estudio sobre el desarrollo sustentable en su


dimensin histrica y por lo tanto, como un nuevo paradigma para la
administracin pblica mexicana, requerimos reinterpretar nuestro entorno actual
en transicin y para poder hacerlo, es muy til identificar lo que se llama
"Bourdieu, P. La distincin. Criterios y bases sociales delgusto. Edil. Taurus, Madrid. 1988. pg. 319.
31 Ezcurra Exequiel, en La transicin hacia el desarrollo sustentable. Enrique Lefl (Coord.) INESemarnatUAM,
PNUMA. Mxico 2002

47

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma parala administracin pblica

paradigmas, ya que constituyen la base para una mayor explicacin de la realidad


concreta.
Segn Zidane Zeraoui, Thomas Kuhn plantea de una manera definitiva el sentido
actual de paradigma: es la esencia misma de la ciencia que sustenta los modos de
ser y de pensar de la sociedad donde se desenvuelve esa misma ciencia.
Entre el paso de una ciencia normal a otra ciencia o de un antiguo paradigma a
uno nuevo, la sociedad transita por un estado de incertidumbre, de confusin
entre lo nuevo y desconcertante, por un lado, y lo viejo y conocido por el otro."
Kuhn est considerado, comenta Luz Araceli Gonzlez, como el autor clsico y
obligado para abordar este tema con su obra: La estructura de las revoluciones
cientficas, en donde precisa el concepto de paradigma, para convertirlo en la base
del debate paradigmtico contemporneo; en dicho trabajo, Kuhn aclara que: se
ha valido del trmino paradigma, en dos sentidos distintos. Por una parte,
significa toda la constelacin de creencias, valores, tcnicas, etctera, que
comporten los miembros de una comunidad dada. Por otra parte, denota una
especie de elemento de tal constelacin, las concretas soluciones de problemas
que, empleados como modelos o ejemplos, pueden reemplazar reglas explcitas
como base de la solucin de los restantes problemas de la ciencia normal."
De lo anterior podemos desprender que la primera nocin de paradigma se refiere
a una constelacin de ideas que se convierten en una cosmovisin, mientras que
la segunda acepcin del trmino, que no es del todo ajena a la primera, sino que
se desprende y forma parte de ella, se refiere ms a lo que podramos llamar una
matriz disciplinaria, es decir, un conjunto de supuestos epistemolgicos
fundamentales, a partir de los cuales una comunidad cientfica determinada
(comunidad epistmica) explica el mundo, o la parte del universo que le interesa."
Como el propio Kuhn seala: "Un paradigma es lo que comparten los miembros
de una comunidad cientfica y, a la inversa, una comunidad cientfica consiste en
unas personas que comparten un paradigma".
Para [ohn Vzquez, otro de los autores que colabora en el esclarecimiento del
concepto; un paradigma consiste en un conjunto de ideas fundamentales sobre
el mundo, stas enfocan la atencin de los investigadores sobre ciertos fenmenos
y los interpretan mediante conceptos. A su vez, las proposiciones se desarrollan
especificando relaciones entre proposiciones."

"Zidane Zeraoui. Modernidad y Posmodernidad, Edil. Noriega. Mxico, 2000.


aa Thomas Kuhn. La estructura de las revoluciones cientficas, FCE, col. Breviarios, Nm. 213, Mxico. 1991.
" Gonzlez Araceli. Crisis O continuidad paradigmtica... En modernidad y postmodernidad. Op.cit.
3S Vzquez [ohn, El poder de la poltica del poder. Edil. Germika, Mxico, 1991.

43

Camelia Rojas Orozco

A partir de lo expresado por Vzquez, de acuerdo con Kuhn, podemos sealar


que un paradigma, entendido como un conjunto de ideas fundamentales sobre
el mundo se articula y da origen a ciertos conceptos que, desde la perspectiva de
ese propio paradigma adquieren un significado especfico. Dichos conceptos, a
su vez se articuian entre s de manera que permiten formular una serie de
proposiciones, las cuales organizadas en cierta manera dan respuesta a una serie
de interrogantes concretas sobre el universo especfico que est estudiando y, en
consecuencia, se formulan teoras que siguen los dictados de una visin
paradigmtica particular.
Como oportunamente seala Huntington: si queremos reflexionar seriamente
sobre el mundo, y actuar eficazmente en l, necesitamos una especie de mapa
simplificado de la realidad, una teora, concepto, modelo o paradigma. Sin tales
elaboraciones intelectuales, slo hay, como dijo William James, una floreciente
confusin de zumbidos."
Est claro que nuestra poca atraviesa un cambio de paradigmas. Algunas de las
seales que denuncian este cambio se aprecian en la cada del muro de Berln, en
el auge de las r edicinas alternativas, en la mundializacin de la economa y de
la poltica, en la creciente reivindicacin ecologista.
El modelo cientfico sobre el que se asienta nuestra civilizacin ha venido
cambiando desde la aparicin de la Teora de la Relatividad, de la Fsica Cuntica
y de las Leyes de la Termodinmica. De todos estos campos del conocimiento
cientfico surge una nueva visin del mundo que transforma al ser humano. Si
a~tes el ser humano se vea a s mismo como centro del universo, hoy se descubre
como la conciencia de la biosfera (Hiptesis Gaia de Lovelock), como observador
del mundo (Einstein) e incluso como creador de la realidad (Schrodinger), La
termodinmica le ha devuelto al hombre occidental la libertad y el protagonismo
evolutivo (Prigogine) que le haba secuestrado el mecanicismo de Newton."
As, la mecnica de Newton fue verdadera durante ms de dos siglos, hasta que
las anomalas, lase problemas no resueltos, llegaron a ser tan numerosas que
nuevos paradigmas tuvieron que insertarse para una mayor explicacin de la
realidad: la relatividad de Einstein o la termodinmica. Un nuevo paradigma no
es ms verdadero que el anterior sino simplemente ms explicativo.
El ser humano no slo ha llegado a la luna, sino que se ha convertido en un
explorador incansable del espacio. Hemos avanzado de manera espectacular en
el conocimiento de la gentica y los ms profundos secretos de la materia y la
"Huntington, Samuel. El Choque de civilizaciones, Edil. Paidos. Espaa. 1997.
37 Martnez, Eduardo y Alicia Montes de Oca, "Los nuevos paradigmas" en Reencuentro, UAM Xochimilco, ao 4,
vol. 4 nm. 6, marzo-abril de 1993, p.31.

44

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

energa; de hecho los descubrimientos del siglo XX rebasaron, en mucho, todos


los anteriores en la historia de la humanidad.
Desde esta perspectiva sera virtualmente imposible pretender siquiera enlistar
todos y cada uno de los avances que en materia cientfico-tecnolgica ha alcanzado
el hombre. No obstante este aparente progreso y mayor conocimiento del ser
humano con respecto a s mismo y a su entorno, paradjicamente, al mismo tiempo
hemos sido testigos del ms severo deterioro ambiental derivado del impacto
del avance cientfico e industrial sobre el planeta.
En la lgica de Kuhn, el paradigma vigente, mediante el actual modelo de
desarrollo, ha provocado y muestra graves anomalas o problemas que tienden a
agudizarse; cierto, hay avances, pero tambin debemos reconocer las profundas
desigualdades sociales y econmicas que este progreso ha trado, vinculados al
agotamiento de los recursos naturales. Cuando recapitulamos en los grandes
problemas socioambientales podemos hablar de situaciones de crisis de alcance
planetario, que incluso pueden poner en riesgo la propia sobrevivencia de la
humanidad.
Catstrofes ecolgicas, como el cambio climtico global, el adelgazamiento de la
capa de ozono, la erosin de suelos cultivables, la extensin de las zonas desrticas,
la prdida progresiva de bosques, selvas, fauna y flora, entre otros; el agotamiento
de recursos naturales; la creciente degradacin del ambiente, resultado de los
altos ndices de contaminacin del entorno; la gran explosin demogrfica, que
no slo significa mayor demanda de recursos y espacio sino el recrudecimiento
de rivalidades tnico-culturales, son slo algunos de los principales focos de alerta
que se vislumbran, los cuales, sin lugar a dudas se vern exacerbados por las
crisis econmicas recurrentes. Sin embargo, no debemos dejar fuera de la lista los
ya viejos temas, que continan presentes en la dinmica de las sociedades, tales
como las guerras, el hambre, las enfermedades y la miseria, por slo mencionar
algunos, cuyo flagelo azota a la humanidad desde pocas inmemoriales y que
pese al gran avance cientfico-tecnolgico alcanzado, supuestamente reflejado
en el progreso material, smbolo de nuestros tiempos, siguen presentes, gozando
de gran actualidad y no slo eso, sino que amenazan con hacerse ms graves
an.
En funcin de lo anterior, la coyuntura mundial actual se nos presenta como un
momento idneo para hacer mltiples reflexiones, pero no slo en tomo al modelo
de desarrollo y sus diferentes manifestaciones, cambios y problemas; de hecho
para poder hacer eso, tambin requerimos de una revisin profunda de los
sistemas de creencias y valores, que han orientado nuestra forma de ver y entender
el mundo hasta la fecha, ya sea en perspectiva amplia o partiendo de visiones
especficas de un mbito concreto del saber humano.

45

Cornclio ROjas Orozco

La importancia de la reflexin paradigmtica, radica en el hecho de que orienta


la investigacin, en este caso, nos proporciona una visin de lo que significa y
requiere el desarrollo sustentable como un nuevo paradigma, distingue lo que
constituye un verdadero desarrollo y el simple crecimiento; asimismo, los
paradigmas guan la construccin de teoras, fundamentales en el campo de la
administracin pblica, con el fin de facilitar la transicin al desarrollo sustentable
de una manera coordinada, con la participacin de la sociedad.
Los paradigmas en crisis. Siguiendo las diferentes etapas del pensamiento
econmico sobre el desarrollo (Bustelo,1992),38 desarrollo econmico equivala a
crecimiento econmico. Esta es la piedra angular de la teora de la modernizacin.
El objetivo era conseguir una tasa de crecimiento alta y el resto vendra despus
por aadidura, generalmente de la mano de la actividad redistribuidora de los
gobiernos. El objetivo del desarrollo era la mejora en el nivel de vida y la
reproduccin de la sociedad de tipo occidental (en lo econmico y en lo poltico),
a travs de una serie de etapas predeterminadas (Rostow, 1961),39 extradas de la
historia econmica de los pases desarrollados. Esta teora fue criticada por Meier'?
por su superficialidad explicativa, su carcter tautolgico y su concepcin del
desarrollo como una senda universal por la que transitan de igual manera todos
los pases. Los medios para alcanzar el desarrollo y la modernizacin de los pases
era, para estos tericos, la industrializacin, la proteccin del mercado interno y
una intervencin decidida del Estado.
Sin embargo, lo que estaba ocurriendo en los pases del Tercer Mundo (lentitud y
ausencia de los despegues previstos; agudizacin del problema del subdesarrollo;
auge de los movimientos de liberacin nacional; y, sobre todo, el tipo de
crecimiento propiciado que empez a generar situaciones de crisis generalizada)
ponan en cuestin las teoras de la modernizacin segn etapas previstas. As, a
finales de la dcada de los cincuenta se produce una reconsideracin de la teora
de la modernizacin, de corte conservador, de manera que se redescubre el
mercado como garantia de eficiencia y de libertad econmica y poltica,
proponiendo una liberacin interna en los pases subdesarrollados. Los caminos
del subdesarrollo al desarrollo no pasaran ahora por etapas predeterminadas,
entendidas muchas veces desde la ptica occidental, sino que se encauzaran de
manera diversa, eso s, respetando siempre las reglas del mercado. La
modernizacin se ha presentado como el paradigma dominante, el objetivo que
las sociedades deban plantearse, precisamente para conseguir un desarrollo
econmico.

"Bustelo, P. (1992) Economia del desarrollo. Un anlisis histrico. Edil. Complutense. Madrid .
Rostow, W. W (1961) lS etapasdel crecimiento ecollmico. fCE. Mxico.
40 Meicr, G. M. (1992) Leadingissl/es in economic de!'elopment, Oxford University Press. New York.

.H

46

",

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

La aparicin de la teora de la dependencia, defendida por Baran, Frank, Amin y


otros, fue, por el contrario, la respuesta radical a los planteamientos de estos
autores. Aunque con ciertas diferencias, se concibe el subdesarrollo no ya como
una etapa previa al desarrollo, sino como el producto histrico del desarrollo de
los pases avanzados. Las relaciones entre ambos tipos de pases se entienden
como profundamente adversas para los intereses de los subdesarrollados.
A finales de los sesenta se produce un nuevo giro hacia una perspectiva
socialdemcrata o un enfoque de Estado delbienestar, donde se da menos importancia
al crecimiento y ms a la generacin de empleo, a la reduccin de la desigualdad
social, y a la satisfaccin de las necesidades bsicas. As se plantean nuevos
indicadores del desarrollo distintos del PIB o la renta per capita, tales como la
medida del bienestar econmico o el bienestar nacional neto, de manera que ahora
las variables a tener en cuenta han de ser econmicas pero tambin sociales, al
darle importancia al grado de desigualdad social y de pobreza. Estas propuestas
encuentran su limitacin en la crisis econmica de occidente a partir del 1973 yel
escaso eco de estas propuestas en los pases del Tercer Mundo, interesados ms
en la redistribucin internacional (el nuevo orden econmico internacional) que
en la desigualdad interna.
En otro orden de ideas, antes de comentar una ltima teora del desarrollo (la
neoclsica), interesa ahora mencionar las interpretaciones que emergieron sobre
la nueva divisin internacional del trabajo, que en muchos casos se ha visto como
condicionante y resultante de la relacin desarrollo-subdesarrollo. Aparecen dos
interpretaciones bsicas, una que se centra en la esfera de la circulacin
(intercambio y distribucin) y otra que insiste principalmente en la esfera de la
produccin.
I
~
La primera an se categoriza en otras dos corrientes: una de ellas adopta
(interpretacin neosmithiana) la perspectiva de anlisis del sistema mundial del
socilogo 1. Wallerstein41 y plantea que una de las tendencias principales de la
evolucin actual de la economa mundial es la creciente sustitucin de la divisin
intqrnacional del trabajo clsica, caracterizada por la especializacin primaria y
subindustrializacin de los pases subdesarrollados, por' una nueva divisin
internacional del trabajo en la que el Tercer Mundo desempeara un importante
papel de proveedor internacional de productos manufacturados. La otra
interpretacin (neorricardiana), aunque coincide con la primera en la valoracin
de la industrializacin del Tercer Mundo como un fenmeno totalmente inducido
por las empresas multinacionales, se distingue en que no da tanta importancia a
los factores internacionales de mercado o de intercambio como a los aspectos de
distribucin en el seno mismo de las economas avanzadas.
"Wallerstein. 1991. Anlisis de los sistemas mundiales, en Giddens, A. el al (eds.) La teora social hoy. Alianza,
Madrid.

47

Camelia Rojas Orozco

Finalmente, las interpretaciones productinistas, a diferencia de los tericos de la


dependencia y del sistema mundial, plantean que la industrializacin capitalista
en el Tercer Mundo no slo era posible, sino tambin innegable, y, adems que
esa industrializacin no era meramente superficial, distorsionada o dependiente,
sino que constitua un verdadero desarrollo, y que los actores de la nueva divisin
internacional del trabajo obedecan en mucha mayor medida a transformaciones
internas de los pases subdesarrollados que a la dinmica del capital del centro
econmico situado en occidente.
Por ltimo, la teorizacin del desarrollo de corte neoclsico. Su contenido terico
se basa, en primer lugar en la confianza en el mercado como mecanismo de
asignacin de los recursos, junto con la crtica consiguiente a las distorsiones
provocadas por la intervencin del Estado en la actividad econmica, y, en
segundo lugar, en el hincapi que hacen en las ventajas que ofrece la participacin
plena en el comercio mundial. Esta postura hace una crtica paralela a las polticas
de industrializacin autctona como sustitucin sistemtica de las importaciones,
por cuanto suponen una restriccin forzada de las leyes del mercado.
Hasta aqu las categoras dominantes del anlisis del campo del desarrollo
econmico. Es evidente que todas estas teoras del desarrollo adolecen de una
falta realmente destacable: el factor medio ambiente.
Hoy las ciencias sociales, y la economa no son la excepcin, se encuentran en
debate pues gran cantidad de sus postulados han entrado en crisis. Nuevos
paradigmas y nuevos enfoques se requieren para enfrentar la realidad y explicar
las transformaciones y problemas que se suceden con rapidez. Por ejemplo hemos
sido prisioneros de las explicaciones dominantes y del discurso sobre el desarrollo
y la manipulacin de las cifras y datos sobre el crecimiento que hacen las clases
dirigentes. Las proclamas desarrollistas y del crecimiento econmico como
sinnimo de progreso y de modernidad han sido un instrumento til para la
legitimidad social y poltica de la clase dirigente y de sus proyectos. Tambin
"nos vendieron" el modelode ajuste neoliberal, presentndolo como lo mejor, de las
alternativas posibles para superar la crisis de crecimiento.
En los albores del siglo XXI caemos en la cuenta, por desgracia demasiado tarde,
que hoy uno de los mayores y peores desafos a que se haya enfrentado el ser
humano es el desastre medioambiental que bsicamente ha sido provocado por
el crecimiento econmico y por los patrones de consumo "occidentales". Bajo
cualquier paradigma o teora que se analice el problema, el de la eficiencia, la
distribucin de recursos escasos, de la utilizacin marginal, del combate a la
desigualdad, o del incremento del bienestar y la calidad de vida, el saldo es
negativo. En este contexto, el progreso tambin ha significado destruccin y
deterioro de los sistemas ecolgicos del planeta. Dentro de tal prospectiva, la
razn tcnica y la idea del crecimiento a toda costa conduce a los polticos o

48

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma parala administracin pblica

funcionarios de alto nivel a tomar decisiones errneas.


Sobre el uso de paradigmas explicativos en la economa, dice Amrico Saldvar
que se est pasando del Horno economicus al "animal de la economa" dada la
utilizacin irracional y el despilfarro de recursos y bienes naturales y el dao a la
biosfera. Hace casi dos dcadas Tinbergen resuma las tres reas problemticas
en las que debera ocuparse la ciencia econmica y cules deberan ser las teoras
adecuadas para enfrentarlos: 1) la distribucin del ingreso; 2) la divisin del trabajo
entre pases pobres y ricos; y 3) el incremento de la contaminacin del aire y el
agua. En la actualidad poco hemos avanzado en la solucin de estos problemas e
inclusive, se han agudizado. Nos encontramos, ante un verdadero vaco
paradigmtico en las ciencias econmicas, cules son los paradigmas
alternativos? Cmo computar los costos sociales e impactos ambientales que el
propio crecimiento provoca? Pensamos que esperanza de vida, condiciones de
vivienda, nivel de educacin, estructura de consumo, cultura, pero sobre todo
calidad de vida, deben ser criterios prioritarios al momento de evaluar el modelo
y tipo de crecimiento econmico."
La discusin sobre el desarrollo sustentable ha reeditado, entre otras polmicas,
la que confrontaba crecimiento y desarrollo. Segn Julia Carabias y Provencio la
confrontacin crecimiento-desarrollo tuvo su primer momento en Amrica Latina
desde fines de los aos sesenta pero sobre todo en la dcada de los setenta, cuando
el periodo de acelerada expansin econmica, a pesar de su larga duracin, no se
reflejaba suficientemente en el mejoramiento de las condiciones sociales de la
poblacin. Haba un reclamo social que exiga un crecimiento cualitativamente
distinto, que ofreciera ms atencin al empleo y al ingreso, a la distribucin y a
la justicia, a la superacin de las condiciones de pobreza y rezago social.
El cambio de nfasis del crecimiento hacia el desarrollo supona, sin embargo,
mantener ritmos elevados de expansin productiva, an en el supuesto de que
una mejor distribucin permitiera un acceso ms generalizado a los frutos del
crecimiento.
Sin embargo, la crtica al crecimiento econmico fue ms all, pues termin
cuestionando no el estilo a la forma sino al crecimiento mismo. En un primer
momento, y desde una perspectiva no estrictamente econmica, se postul la
necesidad de un estado de equilibrio o estabilidad ecolgico-econmica que
redujera el impacto de la actividad humana sobre la Tierra, planteamiento que
adquirira formulaciones diferentes en cuanto a la transicin necesaria, la
distribucin de los costos sociales y otros elementos.

Saldvar, V. Amrico (coord.) Delaeconoma ambiental al desarrollo sustentable. Edil. Facultad de Economa-UNAM
y PUMA. Mxico, 1998

12

49

Camelia Rojas Orazco

En general, desde la economa dichas posiciones fueron rechazadas en un acuerdo


que uni las ms diversas tendencias. Esta confluencia se fortaleci en la medida
que durante la dcada de los ochenta fue evidente que la crisis productiva y las
polticas de ajuste o cambio estructural acentuaron los rezagos sociales y agravaron
la desigualdad. La aspiracin mxima fue precisamente recuperar el crecimiento
econmico, retomando la insistencia, que para entonces ya eran un lugar comn,
de que el objetivo no era el crecimiento en s mismo sino el desarrollo.
La crtica al desarrollo que cuestion el propio crecimiento dio lugar a otra
corriente distinta a la que promova el estado del equilibrio y que fundaba sus
posturas en la reivindicacin de la autonoma y la autogestin como bases de
una organizacin social con mayor igualdad, descentralizada en base a otra racionalidad productiva. Lo que termin uniendo a ambas corrientes (la del equilibrio o estabilidad ecolgico-econmica y la autogestiva) fue su confluencia en
la idea central de que resulta material y humanamente insostenible una expansin
productiva que en su propia lgica supone y genera un crecimiento exponencial
en el uso de los recursos y en la generacin de residuos, entre otras consecuencias.
Saldvar esboza una crtica implcita a la economa convencional y al anlisis
costo-beneficio por considerarlos insuficientes para superar tales controversias.
Al pasar por alto el enfoque del desarrollo sustentable, el crecimiento econmico
se ha convertido en un verdadero mito y en una gran ilusin, amn de que ya
constituye un desastre. De continuar en esta tesitura irresponsable, el deterioro
ambiental y la involucin del ser humano seguirn y estn ms que garantizados.
La racionalidad establecida y llevada a la prctica por el ser humano hasta el
presente en los patrones de crecimiento y de bienestar debe ser modificada de
manera radical. El elemento de juicio para ello es que el ser humano se enfrenta
a una crisis ecolgica que puede conducirlo al colapso de no modificar sus
patrones de vida, productivos y de consumo. En este sentido los ataques contra
la ecologa y el hbitat pueden entenderse no slo como irresponsabilidad sino
como un verdadero ecocidio. En este sentido, la discusin sobre la intervencin o
no del Estado en los problemas ecolgicos resulta intil y ociosa.
Las limitaciones del paradigma econmico prevaleciente para el diseo de
polticas ambientales y de desarrollo sustentable son destacadas por Bifani, cuando
afirma: La incapacidad del anlisis econmico para visualizar el problema de las
externalidades, tal como se manifiestan en trminos de efectos sobre el medio
ambiente y el sistema social, fuera del mecanismo de mercado y, ms an, el
hecho de que se enfoca el problema slo desde el restringido punto de vista del
anlisis tradicional de los precios de equilibrio, explica las fallas de la poltica
econmica convencional para enfrentarse a estos problemas."
" P. Bifani, Desarrollo y medio ambiente, op.cit., 1980

so

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma parala administracin pblica

La pobreza y el subdesarrollo expresan una de las peores amenazas contra la


continuidad del entorno fsico y el sostenimiento de la vida humana. "Casi todos
los pobres viven en las reas ms vulnerables desde el punto de vista ecolgico:
80 por ciento de los pobres en Amrica Latina; 60 por ciento en Asia y 50 por
ciento en frica. Sobreutilizan sus tierras marginales para procurarse lea y para
cultivo de subsistencia y comerciales. Aqu no es la calidad de vida la que corre
peligro: es la vida misma.
Para estas sociedades simplemente no existe alternativa entre crecimiento
econmico y la proteccin ambiental. El crecimiento no es una opcin: es un
imperativo. El problema no es slo cunto crecimiento econmico se genera sino
qu tipo. Los modelos de crecimiento de los pases en desarrollo e industrializados
deben convertirse en modelo de desarrollo humano sustentable. Estas ltimas,
deben disminuir el ritmo de su crecimiento material y de consumo de energa, y
deben adoptar nuevas tecnologas para reducir las presiones sobre la tierra.
Frente a este panorama desolador se convierte en una necesidad imperiosa el
modificar drsticamente los patrones de vida occidental, de derroche y
desperdicio. Se trata de imprimir una nueva racionalidad tanto a nuestra actividad
econmica como a nuestros patrones de vida y de consumo. El desarrollo
sustentable puede coadyuvar a alcanzar esa nueva racionalidad.
5. Un nuevo paradigma

Eldesarrollo sustentable. Es una nueva vertiente de pesquisa e investigacin que expresa


una preocupacin por el uso de nuevos enfoques y la interdisciplina, que nos permita
superar de modo integral la dicotoma entre crecimiento y medio ambiente (MA).
Por lo comn la dimensin ambiental se ha estudiado ms como un elemento
temtico, sin articularlo con la dimensin econmica y social. De ah que la relacin
entre medio ambiente y desarrollo sea crucial si queremos eliminar la
contradiccin entre los binomios economa/naturaleza/hombre y bienestar. 44
Hoy por hoy el impacto socio-ambiental constituye no slo el elemento clave del
desarrollo, sino que es tambin el de mayor costo" en la evaluacin del mismo.
La paradoja es que a pesar de que todos contaminamos y de afectarnos a todos,
el impacto socio-ambiental no entra en la consideracin de los diseadores de la
poltica macroeconmica y, menos an, de los empresarios, capitalistas y
productores vinculados al mercado globalizado.
.. Nos referimos al concepto de medio ambiente cuando vinculamos al conjunto de interacciones entre los procesos
naturales y los sociales. Este comprende tambin el conjunto de relaciones entre la naturaleza organizada, los
ecosistemas y la sociedad.
45 No slo en trminos de valoracin econmica, sino tambin de la salud, cultural, recreativa, esttica, moral,
etctera.

51

Comdio Rojos Orozco

A partir de la superacin crtica de la economa ambiental, se propone el enfoque


alternativo de desarrollo sustentable.
En los ltimos aos se ha presentado un intenso debate en el que, sin duda, se ha
avanzado ms en la acotacin de elementos parciales contenidos en la idea del
desarrollo sustentable que en su definicin acabada. En la formulacin original y
simplificada (CMMAD) se trataba de integrar tres elementos: cobertura de
necesidades bsicas en la generacin actual, capacidad natural para lograrlo, y
cobertura de necesidades de generaciones futuras. En un segundo acercamiento
se estableca que:
El desarrollo sustentable slo puede entenderse como proceso.
Sus restricciones ms importantes tienen relacin con la explotacin de
los recursos, la orientacin de la evolucin tecnolgica y el marco

institucional.
Su cumplimiento supone crecimiento econmico sobre todo en los pases
en desarrollo.
El crecimiento debe enfatizar sus aspectos cualitativos, principalmente
los relacionados con la equidad, el uso de recursos -en particular la
energa-, y la generacin de desechos y contaminantes.
El nfasis del desarrollo debe colocarse en la superacin de los dficit
sociales en necesidades bsicas.
Hay que realizar ms esfuerzos por estabilizar la poblacin en el mundo
y de distribuirla mejor.
Se requiere modificar patrones de produccin y consumo sobre todo en
pases desarrollados para poder mantener y aumentar los recursos base,
sobre todo los agrcolas, energticos, biticos, minerales, aire yagua.
El factor crtico de la estrategia reside en la reorientacin tecnolgica,
sobre todo para atenuar el impacto sobre recursos y controlar los riesgos
ambientales, y
Es necesario redisear polticas, instituciones y normatividad para realizar
el desarrollo sustentable.
La ideologa del desarrollo sustentable dice que en el planeta "no existen crisis
separadas: una crisis ecolgica, una crisis del desarrollo o de la energa, todas
ellas son una sola. Los desafos son a la vez interdependientes e integrados y
reclaman un tratamiento global y la participacin popular"." Sin embargo, en
trminos de una instrumentacin de acciones de una administracin pblica del
ambiente, el pensar globalmente y actuar localmente se torna uno de los grandes
paradigmas de nuestro tiempo."
.. Comisin Mundial de Desarrollo y Medio Ambiente, OurCommon ..., op.cit, pp -+ y 9.
" Lpez Ramrez, Alfonso y Pedro F. Hernndez (coord ..) Sociedad y medio ambienl<'. Contribuciones a la sociologa
ambiental. Edil. Asociacin Latino Americana de sociologa-UAP. Mxico

52

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

El paradigma del desarrollo sustentable, tal como ha sido formulado hasta ahora,
viene a condicionar an ms un proceso -y tambin una aspiracin social- que no
ha podido ser resuelto de manera satisfactoria an si se consideran solamente los
componentes econmicos.
Se habla aqu deliberadamente de "paradigma" y no de teora o mtodo porque
en el breve perodo en el que ha surgido y estado en debate, el desarrollo
sustentable ms bien ha ido acumulando elementos en el intento de articular
propuestas y en el mejor de los casos de configurar un enfoque para reorientar
procesos socio-polticos y econmicos en el intento de aminorar y, de ser posible,
revertir los impactos de la actividad humana sobre los ecosistemas. Se ha abordado
ms como "idea de trabajo" que como teora.
Es necesario abordar con ms cuidado las implicaciones que esta formulacin
tiene para la poltica econmica. Si la compatibilizacin de crecimiento econmico,
equidad y superacin de la pobreza ha mostrado ser tan difcil, y an asumiendo
que la sustentabilidad no atae slo a la dimensin econmica, es realista ahora
formular y aplicar en lo inmediato estrategias que adems permitan la
preservacin y la restauracin del ambiente?; en todo caso es posible que se
pueda orientar un proceso espontneo que asegure todos esos objetivos? 48
Para Amrico Saldvar y un equipo de colaboradores, el anlisis sobre el desarrollo
econmico debe hacerse y pensarse desde mltiples enfoques y perspectivas
tericas, de acuerdo a las necesidades, las experiencias y las posibilidades de
cada sociedad. Estas ltimas se refieren a la infraestructura econmica, financiera,
de recursos humanos y naturales: es decir, la variable econmico-ambiental es
insustituible para analizar no slo cunto crecimiento sino sobre todo la calidad
y el tipo de crecimiento que necesitamos.
Es sustentable el actual modelo de desarrollo econmico? Puede el crecimiento
curar los males que l mismo provoca? Es posible compaginar racionalidad
econmica con racionalidad ecolgica? Los enfoques y planteamientos van desde
un no rotundo, hasta los que afirman que slo un elevado crecimiento econmico
es capaz de revertir y superar el deterioro ambiental. 49
Se considera que aquellos paradigmas tericos utilizados para medir y dar cuenta
de la relacin entre procesos econmicos, proteccin ambiental y de recursos
naturales, son dbiles e insuficientes.
Estos van desde el de "Economa de Frontera" hasta los de la "Ecologa Profunda
o Radical". Al pensar en posiciones intermedias se puede decir que la Economa
.. Carabias, Julia y Provencio, Enrique. op cit.
"Sobre el particular vase el excelente ensayo de Peter J. Pearson: Energy, externalities and Environmenta! Quality:
Will Development Cure the ils it rates, Departament 01 Economics. University 01 Surrey, U.K. Mimeo, 1994.

53

Carnelo Rojas Orozco

Ambiental pertenece al enfoque neoclsico de la teora econmica/o mientras


que el concepto Economa Ecolgica lo podramos ubicar dentro del ecodesarrollo."
Al pensar en nuestro pas, el imperativo de crecimiento econmico no debe ser el
"crecimiento a toda costa", sino que, dentro de la propia lgica de la racionalidad
capitalista y de las "llamadas expectativas racionales" de la teora neoclsica
convencional debemos impulsar, ahora s"a toda costa" un desarrollo sustentable.
Hoy por hoy el primer momento ha estado vigente a lo largo de toda la etapa
posrevolucionaria. La poltica de shock defiende, no propone, formar parte de
una ortodoxia monetarista y coyuntural, no estructural ni de mediano y largo
plazo. Siempre congruente con las premisas del modelo neoliberal predominante
durante tres lustros.
Ahora bien, al explorar la relacin compleja entre sustentabilidad, el ser humano
y los ecosistemas, una vez ms debemos rechazar categricamente que la
"sobrepoblacn" y la pobreza constituyan una causa ms del agotamiento de
los recursos del planeta.
Se requiere, pues, de la adopcin de una racionalidad diferente a la que ha
prevalecido, donde se privilegia el llamado crecimiento econmico sin atender
los reclamos de la sustentabilidad en el largo plazo del propio crecimiento.
Entonces se puede afirmar que el desarrollo sustentable bien entendido se traduce
en un imperativo y una necesidad sine qua non, si se quiere conservar la propia
base material del ulterior crecimiento econmico. Por ello mismo, la tesis de que
primero hay que crecer para despus conservar, o primero crecer para distribuir
despus, es, una premisa falsa. Ello es as aun si consideramos que a mayor ingreso
per capita (grado y nivel de desarrollo) mayor propensin a la conservacin
ambiental y al uso de tecnologas limpias. La curva ecolgica de Kuznets (EKC)
de la "U" invertida muestra esa tendencia. En los pases con un ingreso percapita
superior a los 6 mil dlares anuales la curva (en forma de parbola) tiende a ser
menos pronunciada.
Se trata de conjugar ambas racionalidades para formar sistemas complejos
integrales, donde los fines sean compatibles con los medios para alcanzar una
racionalidad orientada a la calidad de vida. La conjuncin de estos momentos la
concebimos como "racionalidad ecolgica", cuyo eje consiste en romper el dilema
arriba sealado: Puede el crecimiento econmico curar los males que el mismo
provoca? La respuesta es s, a condicin de que se oriente hacia desarrollo
sustentable.
50

SI

David, Pearce. Economa Ambiental, Mxico; fCE, 1985.


Juan, Martnez-Alier, Eeological t'eonomics, Brasil Blackwell, Oxford and Cambridge, rvJ.A, ]987.

54

ti desarrollo sustentable: nuevo paradigma parala administracin pblica

De otra parte, al asumir que el desarrollo slo es posible a partir de tecnologas


sustentables no debernos caer en la trampa de la "racionalidad tecnolgica", vale
decir, se trata del empleo de tecnologas adecuadas, integradas y adaptadas a las
necesidades locales, ya sea de una comunidad rural o de un pasY
Se trata de avanzar hacia una poltica econmica que potencie la proteccin del
medio ambiente, no se puede hablar de racionalidad productiva y econmica sin
incorporar la racionalidad ecolgica.
Podernos hablar de dos tipos de productividad: a) la productividad econmica,
la cual depende de la intensidad; b) la productividad ecolgica, que depende de
la recuperacin y de la diversidad (La ley de la entropa); la primera obedece al
corto y mediano plazos, mientras que la segunda se orienta fundamentalmente
al largo plazo. En otras palabras, las necesidades o preferencias futuras son iguales
o mayores que las necesidades y satisfacciones presentes.
Tericamente tambin podernos dividir la racionalidad en: a) formalinstrumental, orientada a fines, y b) la racionalidad sustantiva, de acuerdo a
valores, tradiciones, usos y costumbres de las comunidades.
Muchos autores han propuesto diferentes modelos o paradigmas para cambiar
los patrones actuales de consumo y produccin y alcanzar un futuro ms
sustentable. Todos ellos proponen una serie de actividades y responsabilidades
coordinadas por el gobierno, la industria y los consumidores. Diego Masera
propone una serie de acciones entre las que destacan cuatro, que permiten tener
una visin general de las alternativas que actualmente se estn buscando y
estudiando. Los nuevos paradigmas incluyen una perspectiva integrada en cuanto
a polticas e iniciativas, un nuevo modelo industrial y el cambio de una economa
de productos hacia una economa de servicios.
Uno de estos paradigmas se enfoca en la desmaterializacin y los cambios en
estrategias corporativas que pueden llamarse "venta de desempeo en lugar de
bienes". La economa industrial actual tiene una estructura lineal y su xito se
mide corno el flujo monetario en el punto de venta, lo cual est directamente
relacionado con el flujo de bienes y recursos de materias y energa. Para poder
ser sustentables, los pases industrializados tendrn que operar en un nivel ms
alto de eficiencia en el uso de recursos estimado en un factor de 10. Esto puede
alcanzarse mediante una economa de servicios que emplee el "valor de uso"
como su concepto central de valor econmico y mida su xito en trminos de
administracin de activos revalorando la existencia de bienes y optimizando su
uso.
"Saldvar. V. Amrico (coord.) De la economa ambiental al desarrollo susientable. Edit. Facultad de Econornia-UNAM
y PUMA. Mxico, 1998

55

Cornclio Rojas Orozco

Un segundo paradigma se enfoca en la necesidad de aplicar un nuevo modelo


industrial que valore las ganancias sociales y ambientales tanto o ms que las
ganancias econmicas.
El tercer modelo se dise con la idea de combatir los problemas principales del
consumo insostenible. Algunos gobiernos europeos han desarrollado mtodos
de "Polticas Integradas para Productos" (PIP), para crear un sustento legal
estndar y una plataforma de incentivos para cerrar el ciclo de productos y
recursos en relacin con su desempeo econmico-ambiental.
El ltimo modelo se llama eco-produccin y se enfoca hacia una planeacin y
manejo comunitario y participativo de los recursos naturales buscando la
maximizacin de los beneficios para la mayora y dentro de una perspectiva
cultural local. Todo esto se lleva a cabo con una visin a largo plazo y con el
objetivo de la sustentabilidad.
La eco-produccin se orienta hacia un desarrollo rural, local y comunitario que
valoriza la diversidad cultural. Es un modelo participativo de anlisis comunitario
de planeacin y accin que incluye la evaluacin de los beneficios culturales,
ambientales, sociales y econmicos de las actividades productivas y de utilizacin
de los recursos naturales (incluyendo los recursos humanos) que las comunidades
rurales piensan realizar. 53
Debido a que la produccin y el consumo sustentable son dos caras de la misma
moneda, un factor crtico sigue siendo el establecimiento de una alternativa
aceptable para el actual modelo de consumo que debera llevar una mejor calidad
de vida a toda, o al menos a la mayora de la poblacin.

El ndice de desarrollo sustentable. Estos enfoques paradigmticos del desarrollo


sustentable son indispensables para lograr el mayor grado de bienestar humano,
sin que ste se alcance a costa del medio ambiente y de los recursos naturales en
general. Por lo tanto los requerimientos mnimos para su viabilidad incluyen:
la eliminacin de la pobreza
redistribucin en el crecimiento demogrfico
distribucin ms equitativa de los recursos
personas ms saludables, instruidas y capacitadas
gobiernos descentralizados ms participativos
sistemas de comercio ms equitativos y abiertos, tanto internos como
externos, incluyendo aumento de la produccin para consumo local
mejor comprensin de la diversidad de ecosistemas, soluciones
localmente adoptadas para problemas ambientales y mejor monitoreo
del impacto ambiental producido por las actividades de desarrollo
Masera, Diego. Hacia un consumo sustentable, en La tra,,~icil1 hncin el dcsnrrol!o slIstelltll/llt'. INE-SemarnatUAM-PNUMA. Mxico, 2002.

53

56

El desarrolla sustentable:

Illll'l'O

paradigma para la Ildmillistracill pblica

considerar los recursos naturales como un capital natural y como un


capital social escaso y altamente depreciable.

De lo anterior se derivan los principios bsicos del desarrollo sustentable que


postulan el evitar a toda costa el conflicto entre la proteccin ambiental y el
crecimiento econmico, entre el bienestar de esta generacin y el bienestar de la
siguiente. En suma, desarrollo econmico y medio ambiente no son alternativos
ni excluyentes.
Hasta el presente la mayora de los anlisis econmicos en nuestros pases han
sido inspirados en paradigmas que buscan la eficiencia productiva, los equilibrios
financieros, la optimizacin de recursos, etctera, dejando en segundo trmino
las graves consecuencias ambientales y sociales provocadas por el crecimiento.
Conscientes del peligro que corre el medio ambiente, se trata de abordar la difcil
relacin entre produccin-consumo y conservacin. Se trata en ltima instancia
de demostrar cmo ecologa y economa pueden ser, adems de compatibles,
rentables. 54

Criterios de sustentabilidad. El crecimiento exponencial de la poblacin, el uso


irracional de recursos excesivos y la grave contaminacin y degradacin
ambiental, muestran cmo las sociedades estn en condiciones de alterar y destruir
los sistemas sustentadores de la vida en la Tierra. La evidencia clara de ello
(reconocida por especialistas y estudiosos de la materia) es que en diversas partes
del planeta se ha sobrepasado con mucho su capacidad sustentadora: la
posibilidad de atender, dentro de lmites reconocidos, el bienestar y necesidades
de las generaciones presentes y futuras.
Por consiguiente, se requiere aplicar alternativas que conduzcan a atenuar
problemas complejos y efectuar una transicin ordenada mediante un desarrollo
que distribuya equitativamente los beneficios del progreso econmico, respetando
los lmites ecolgicos y su capacidad para persistir en el futuro. Este tipo de
desarrollo se define como sustentable.
El desarrollo sustentable est referido, pues, a la integracin de cuestiones
econmicas, sociales y ambientales, de tal suerte que las actividades de produccin
de bienes y servicios deben preservar la diversidad, respetar la integridad
funcional de los ecosistemas, minimizando su vulnerabilidad, y tratar de
compatibilizar los ritmos de recarga naturales con los de extraccin requeridos
por el propio sistema econmico.
Los principios del desarrollo sustentable constituyen un nuevo paradigma desde
los noventa. La sustentabilidad aplicada en el desarrollo econmico tiene como
"Saldvar, Amrico, op cit.

57

Camelia Rojas Orozco

objetivo una cultura que viva en armona interna entre las sociedades y externa
con la naturaleza, mediante la constitucin de una dimensin ambiental en cada
aspecto de la vida econmica, desde la planeacin, formulacin y gestin de
polticas, hasta los patrones de produccin y consumo con una distribucin
equitativa.
La sustentabilidad en los sectores rural e industrial-urbano implica un
aprovechamiento racional de los recursos para alcanzar un estado "ptimo", en
el cual se puedan obtener los recursos suficientes para permitir no slo la
satisfaccin de las necesidades de un grupo determinado de la sociedad, sino de
toda la comunidad en su conjunto; pero de manera que no se afecte la capacidad
de recuperacin de los recursos renovables, y evitar su agotamiento por uso
innecesario de los no renovables. Esta actitud permite la renovacin y
conservacin de los mismos, para que puedan ser aprovechados por las
generaciones futuras.
El criterio de desarrollo sustentable se forma a travs de la integracin de diversas
disciplinas y requiere de cambios en el sistema de valores y las creencias bsicas
de los individuos del tenor siguiente:
El ser humano es superior a otras especies
El ser humano es un ente superior a la naturaleza
Los recursos son infinitos
La maximizacin de la produccin y el consumo conlleva a un progreso
material ilimitado.
Estas ideas han implantado estilos de vida y patrones de consumo que conducen
hacia una destruccin catastrfica del planeta. Por el contrario, la nueva propuesta
de un desarrollo sustentable implica que la naturaleza y los bienes y servicios
ambientales dejen de ser vistos como una mercanca ms o como un subsidio
listos para ser utilizados de la manera ms conveniente para el crecimiento
econmico y el lucro, como ha ocurrido hasta el presente. Se trata de reconocer y
aceptar los lmites que la naturaleza exige al propio desarrollo econmico, sobre
todo cuando se habla y piensa en el mediano y largo plazos.
La transformacin de la racionalidad econmica mediante los principios de
sustentabilidad ecolgica y equidad social se ha visto limitada por los obstculos
que presentan los paradigmas tericos y los instrumentos de la economa para
internalizar los diversos y complejos procesos que constituyen el potencial
ambiental y para traducir los costos socioambientales a unidades econmicas
homogneas. Sin embargo, este proceso tambin se ha visto dificultado por una
conceptualizacin demasiado imprecisa y laxa del ambiente, que impide su
incorporacin operativa como un conjunto de fuerzas y procesos productivos en
una nueva racionalidad econmica.

58

El desarrollo sustentnble: nuevo paradigma para la administracin pblica

Para Leff, la elaboracin de criterios de evaluacin y de indicadores sobre el


patrimonio de recursos naturales, el potencial ecolgico y los costos ambientales
del desarrollo, es un proceso incipiente que an no ha desarrollado bases
conceptuales e instrumentos operativos suficientes de planificacin y gestin.
No obstante sus limitaciones, est forjndose una nueva teora del desarrollo
fundada en los valores del ambientalismo. As, el concepto de bienestar tiende a
ser remplazado por un concepto ms amplio de calidad de vida." Algunos
socilogos se han preocupado as por introducir estimaciones sobre las
percepciones subjetivas y los sistemas de valores que inciden en la calidad de
vida de los hombres y de las comunidades, sin embargo, los conceptos sobre
estos procesos se mantienen en un nivel terico alejado de una sociologa emprica,
capaz de derivar indicadores aplicables a las polticas concretas del desarrollo. 56
Ms difcil resulta la evaluacin de la calidad de vida, que deriva de los efectos
de los procesos econmicos de aprovechamiento de los recursos sobre los valores culturales de las comunidades, as como la produccin de indicadores
referentes a la distribucin social de los costos y beneficios ambientales surgidos de las prcticas actuales y de diferentes alternativas de manejo de los recursos.
El carcter sustentable del desarrollo exige un cambio tecnolgico continuo a fin
de reducir las emisiones y eluso de recursos por unidad de produccin y demanda
un cambio tecnolgico acelerado en los pases subdesarrollados. De este modo la
creacin de tecnologas apropiadas y su perfeccionamiento es decisivo para
reconciliar los objetivos del desarrollo con las limitaciones ambientales.
El desarrollo sustentable es una meta a plazos mediano y largo que supone la
adopcin gradual pero intencionada de nuevos paradigmas del crecimiento y el
desarrollo, tanto econmicos como sociales, de las sociedades nacionales y del
conjunto de stas. Estos nuevos paradigmas comprenden, entre otras cosas:
a) la reduccin sustancial y aun el abandono del empleo de fuentes de
energa de origen fsil en la actividad agropecuaria e industrial y la
reasignacin correlativa de recursos al uso de fuentes de energa
renovables y no contaminantes;
b) el desarrollo y el empleo de la tecnologa para el fin anterior y, por
extensin, para evitar, reducir y aun eliminar cualquier clase de
contaminacin atmosfrica o de suelos y recursos hdricos por emisiones
y desechos provenientes de la actividad industrial y agropecuaria y del
funcionamiento normal de la vida urbana, y

55 L.W. Milbrait. "A conceptualizalion and research strategy for the study of ecological aspects of the quality of
life", en Social lndicators Research, vol. 10, nm. 2, 1982, pp. 133-157.
56 E.U. Smith, "Four issues unique to socio-cultural indicators", en Social Indicators Research, vol.S, nm. 1, 1978,
pp. 111-120.

59

Camelia Rajas Orazca

e)

la introduccin y adopcin de normas de consumo para la creciente


poblacin mundial que reduzcan al mnimo la utilizacin de recursos
agotables y contaminantes, y en cambio supongan la renovacin y el
mejoramiento constantes de la calidad de los recursos naturales.

El desarrollo sustentable, si ha de alcanzar los fines de proteger a la humanidad


futura y garantizarle la calidad de vida necesaria, deber, en consecuencia, no
slo valorar los recursos del planeta en funcin de esos objetivos, sino adems
asegurar que se obtenga mayor equidad social, ya que las desigualdades actuales
repercuten precisamente en el abuso de los recursos no renovables del planeta y
en general en la degradacin ambiental. En consecuencia, no puede hablarse con
propiedad sino de desarrollo sustentable y equitativo, ms que una meta, debe
concebirse como un proceso por alcanzar y mantener. Tiene, por lo tanto, grandes
consecuencias en todos los sectores del desarrollo social, entre ellos la educacin,
la salud, la vivienda, la convivencia urbana, el bienestar rural, la dinmica
demogrfica, la integridad familiar y la prctica de la democracia. Se requiere -ni
ms ni menos- una "cultura del desarrollo sustentable y equitativo" como parte
integrante del desenvolvimiento de las culturas nacionales.
Se trata de una tarea humana indita, pero no por ello imposible. Sin embargo, el
poder alcanzar el objetivo del desarrollo sustentable y equitativo requiere iniciar
y consolidar a corto plazo los procesos necesarios en los mbitos poltico,
econmico, social, cultural e institucional. No basta que se generen estos procesos
en una sola sociedad, en un solo pas, sino que se requiere que la comunidad
internacional, iniciando por el sistema de las Naciones Unidas; con el apoyo de
las organizaciones regionales y otras, respalde de manera efectiva el objetivo y la
puesta en marcha de los medios y mecanismos para alcanzar esas metas. Ello
est todava en proceso de negociaciones a nivel internacionalY
Por otra parte, Leonardo Boff," ha ampliado su mirada a la consideracin de los
problemas relacionados con el medio ambiente y propone, para el rescate de la
dignidad de la Tierra, un nuevo paradigma que demanda un nuevo lenguaje, un
nuevo imaginario, una nueva poltica, una nueva pedagoga, una nueva tica,
un nuevo descubrimiento de lo sagrado y un nuevo proceso de individualizacin
(espiritualidad) .
Como puntos indispensables para esta transformacin se plantea la necesidad
de: a) una recuperacin de lo sagrado; b) una pedagoga de la globalizacin; e) la
escucha del mensaje permanente de los pueblos indgenas; d) el cambio hacia un
nuevo orden ecolgico mundial; e) una tica de la compasin sin lmites y de la
corresponsabilidad; y f) una espiritualidad y una mstica anclada en la ecologa interior.
" Urquidi, Vctor L. Mxicoen la globalzacin. FCE. Mxico, 1996
58 Boff, L. (1996) Ecologa: grito de la Tierra, grito de los pobres. Editorial Trotta, Madrid.

60

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

En tanto supone crecimiento, el desarrollo sustentable se convirti en objeto de


rechazo de los crticos del crecimiento. En tanto ste queda supeditado a lgicas
distintas a las meramente productivas, es visto con recelo por la visin econmica
predominante. El hecho es que la propuesta ha venido a redefinir los trminos
del debate pues sigue siendo un hecho que las insuficiencias y rezagos de la
mayor parte de la humanidad reclaman niveles productivos ms altos, empleos
e ingresos, es decir, en tanto no se tiene a mano una frmula eficaz para responder
a expectativas ineludibles y, por lo dems, legtimas.
Si no hay alternativas viables que sustituyan al crecimiento econmico, as sea
supeditado a mltiples requisitos y condicionantes de tipo social, ecolgico, tico
o de otra ndole, es mayor la urgencia por encontrar formas realistas para lograr
el desarrollo sustentable. 59
6. Agenda 21. Principios generales del desarrollo sustentable
Agenda 21 es un conjunto de normas tendentes al logro de un desarrollo
sustentable desde el punto de vista social, econmico y ecolgico, fue suscrita en
la Cumbre de la Tierra, que se celebr en 1992, en Ro de [aneiro (Brasil), durante
la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.
Es considerada un manual de referencia para la determinacin de polticas
gubernamentales y empresariales. (.)
.
Principio 1.- Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones del
OS. Todos tienen derecho a una vida sustentable y productiva en armona con la
naturaleza.
Principio 2.- De acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del
derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus
propios recursos, segn sus propias polticas ambientales y de desarrollo; as
como la responsabilidad de garantizar que sus actividades se realicen dentro de
su jurisdiccin o control, no causen daos al ambiente de otros Estados o reas
fuera de los lmites de su jurisdiccin nacional.
Principio 3.- El derecho al desarrollo debe ejercerse de tal forma que responda
equitativamente a las necesidades del desarrollo y del ambiente de las
generaciones presentes y futuras.
Principio 4.- A fin de alcanzar el DS, la proteccin del ambiente deber constituirse
como una parte integral del proceso de desarrollo y no podr considerarse de
forma aislada.
"Carabias Julia y Provencio, Enrique. op.cit.
. La Agenda 21. Puede ser consultada, en su versin en castellano, en: http://www.rolac.unep.rnx/agenda21/
esp I ag21linde.htrn

61

Camelia Rajas Orozca

Principio 5.- Todos los Estados y las personas debern cooperar en la tarea de
erradicar la pobreza, como requisito indispensable para el OS, con el propsito
de reducir las desigualdades en los modelos de vida y satisfacer las necesidades
de la mayora de las poblaciones mundiales.
Principio 6.- La situacin y las necesidades de los pases en vas de desarrollo, en
particular los menos desarrollados y los ms vulnerables desde el punto de vista
ambiental, debern tener una prioridad especial. Las acciones internacionales
adoptadas a favor del ambiente y del desarrollo tambin deben alcanzar los
intereses y las necesidades de todos los pases.
Principio 7.- Los estados deben cooperar con espritu de solidaridad mundial
para conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad de los ecosistemas
de la Tierra. En vista de las constantes degradaciones ambientales especficas en
el escenario mundial, los Estados tienen responsabilidades comunes, pero
diferenciadas. Los pases industrializados reconocen su responsabilidad en la
bsqueda del OS, debido a las presiones que ejercen sus respectivos pueblos en
relacin con el ambiente mundial y de sus tecnologas y recursos financieros de
que disponen.
Principio 8.- Para alcanzar el OS y una mejor calidad de vida para todas las
personas, los Estados deben reducir y eliminar los sistemas de produccin y
consumo no sustentable, y estimular polticas demogrficas apropiadas.
Principio 9.- Los Estados deben cooperar para reforzar sus respectivas
potencialidades para alcanzar el OS, aumentando el conocimiento cientfico y
tecnolgico, e intensificando el desarrollo, la adaptacin, la difusin y la
transferencia de tecnologas nuevas e innovadoras.
Principio 10.- La mejor manera de tratar los asuntos ambientales es a travs de la
participacin de todos los ciudadanos interesados. En el plano nacional, toda
persona debe tener acceso adecuado a la informacin sobre el ambiente, y exigir
que sean del conocimiento de las autoridades gubernamentales, incluyendo
conocimientos acerca de las actividades y los materiales que sean peligrosos para
sus comunidades, as como la oportunidad de participar en los procesos de la
toma de decisiones. Los Estados deben facilitar y garantizar una sensibilizacin
ambiental, despus de la participacin pblica, mediante informacin que est a
la disposicin de todos. Debern facilitar el acceso efectivo a los procedimientos
judiciales y administrativos, entre la reparacin de los daos y los recursos
pertinentes.
Principio 11.- Los Estados deben promulgar leyes eficaces a favor del ambiente.
Las normas ambientales, los objetivos y las prioridades en materia de ordenacin
deben reflejar el contexto ambiental y el desarrollo aplicado. Las normas

62

El desarrollo sustentnble: nllevo paradigma para la administracin pblica

ejecutadas por algunos pases pueden ser inadecuadas para otros pases o
representar un costo social y econmico injustificado para las otras naciones, en
particular las que se encuentran en vas de desarrollo.
Principio 12.- Los Estados deben cooperar para promover un sistema econmico
y del OS para todos los pases, con el propsito de abordar los problemas
ambientales de mejor manera. Las medidas polticas y comerciales, para los
propsitos ambientales no deben construirse como un medio de discriminacin
arbitraria o injustificada, o como una velada restriccin al comercio internacional.
Las medidas destinadas a tratar problemas ambientales deben, dentro de lo
posible, estar contenidas en un consenso internacional.
Principio 13.- Los Estados deben desarrollar una legislacin nacional en relacin
con la responsabilidad y la indemnizacin a las vctimas de la contaminacin y
otros daos. Los Estados deben cooperar en forma eficiente para formular nuevas
leyes internacionales sobre la responsabilidad e indemnizacin de los efectos
adversos de los daos ambientales causados por actividades realizadas dentro
de su respectiva jurisdiccin, o en zonas fuera de sus lmites territoriales.
Principio 14.- Los Estados deben cooperar de manera efectiva para desalentar o
evitar la transferencia hacia otras naciones, de cualquier actividad o sustancia
que provoque graves daos ambientales o que sean consideradas nocivas para la
salud humana.
Principio 15.- Con el propsito de proteger el ambiente, los Estados deben aplicar
criterios de prevencin de acuerdo con sus capacidades. Cuando exista el peligro
de daos irreversibles, o una absoluta incertidumbre cientfica, no deber ser
utilizada como razn para aplazar la adopcin de medidas eficaces, en funcin
de los costos, para impedir la degradacin del ambiente.
Principio 16.- Las autoridades nacionales deben procurar garantizar la
internacionalizacin de los costos ambientales y el uso de instrumentos
econmicos, de acuerdo con el criterio de que, en principio, quien contamina
debe pagar los costos de la contaminacin; as como la observancia de los intereses
pblicos, sin perturbar el comercio o las inversiones internacionales.
Principio 17.- Deber desarrollarse una poltica de evaluacin del impacto
ambiental, como instrumento nacional, para las actividades que puedan causar
impactos ambientales adversos, de acuerdo con las decisiones adoptadas por las
autoridades nacionales competentes.
Principio 18.- Los Estados deben notificar inmediatamente a las otras naciones,
sobre los desastres naturales y otras situaciones de emergencia que puedan causar
impactos ambientales nocivos al ambiente de esos Estados. La comunidad

63

Camelia Roias Orazca

internacional deber esforzarse para auxiliar a los Estados que puedan ser
afectados.
Principio 19.- Los Estados deben proporcionar la informacin pertinente y notificar
previamente, de manera oportuna, a otros Estados que puedan resultar afectados
por las actividades que lleven a cabo. Los Estados interesados al desarrollar estas
actividades deben consultar a los que puedan sentirse amenazados, en la etapa
inicial de las actividades, y actuar de buena fe.
Principio 20.- Las mujeres desempean un papel fundamental en la ordenacin
del ambiente y el desarrollo. Por lo tanto, es fundamental contar con su
participacin para acceder al DS.
Principio 21.- Debe impulsarse la creatividad, el valor, las ideas y los valores de
los jvenes para una alianza mundial en la construccin del DS, asegurando un
mejor futuro para todos.
Principio 22.- Los pueblos indgenas y sus comunidades, as como otras de la
localidad, desempean un papel crucial para el DS, debido a sus conocimientos
y prcticas tradicionales. Los Estados deben reconocer su identidad cultural e
intereses, garantizando que su participacin sea efectiva.

Principio 23.- Debe protegerse el ambiente y los recursos naturales de los pueblos
sometidos, oprimidos y ocupados.
Principio 24.- Por definicin la guerra es un factor intrnsecamente desorganizador
del DS. Por lo tanto, los Estados deben respetar el derecho internacional, dando
proteccin al ambiente en periodos de conflictos ambientales, y cooperar para su
restauracin cuando sea necesario.
Principio 25.- La paz, el desarrollo y la proteccin del ambiente son
interdependientes e inseparables.
Principio 26.- Los Estados deben resolver todas sus controversias sobre el
ambiente, a travs de medios pacficos y con el apoyo en la Carta de las Naciones
Unidas.
Principio 27.- Los Estados y sus poblaciones deben cooperar de buena fe, con
espritu de solidaridad para la aplicacin de los principios consagrados en esta
Declaracin y en el desarrollo del derecho internacional en la esfera del DS.

64

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

A continuacin su capitulado:
Captulo 1. Prembulo a la Agenda 21
Parte 1. Dimensin social y econmica
Captulo 2. Cooperacin internacional
Captulo 3. Combate a la miseria
Captulo 4. Modificacin de los modelos de consumo
Captulo 5. Poblacin y sustentabilidad
Captulo 6. Proteccin y promocin de la salud humana
Captulo 7. Herencia humana sustentable
Captulo 8. Torna de decisiones para el desarrollo sustentable
Parte 2.

Conservacin y manejo de los recursos


Captulo 9. Proteccin de la atmsfera
Captulo 10. Manejo de los suelos
Captulo 11. Combate a la deforestacin
Captulo 12. Combate a la desertificacin y a la sequa
Captulo 13. Desarrollo sustentable en las regiones montaosas
Captulo 14. Agricultura sustentable y desarrollo rural
Captulo 15. Conservacin de la biodiversidad
Captulo 16. Manejo de la biotecnologa
Captulo 17. Proteccin y manejo de los ocanos
Captulo 18. Proteccin y manejo de las aguas dulces
Captulo 19. Uso adecuado de los productos txicos
Captulo 20. Manejo de residuos peligrosos
Captulo 21. Manejo de residuos slidos y lquidos
Captulo 22. Manejo de residuos radiactivos

Parte 3. Intensificacin de las funciones de los grupos mayoristas


Captulo 23. Prembulo para el fortalecimiento de los grupos
mayoritarios
Captulo 24. El papel de las mujeres en el desarrollo sustentable
Captulo 25. Nios y jvenes en el desarrollo sustentable
Captulo 26. Difusin de la importancia de las comunidades indgenas
Captulo 27. Acuerdos con los grupos no gubernamentales
Captulo 28. Autoridades regionales
Captulo 29. Trabajadores y sindicatos
Captulo 30. Negocios e industrias
Captulo 31. Cientficos y tcnicos
Captulo 32. Incrementar el papel del agricultor
Parte 4.

Significado de la ejecucin
Captulo 33. Financiamiento y desarrollo sustentable

65

Camelia Rojas Orazca

Captulo 34. Transferencia de tecnologa


Captulo 35. Ciencia para el desarrollo sustentable
Captulo 36. Educacin, capacitacin y sensibilizacin pblica
Captulo 37. Capacitacin para el desarrollo sustentable
Captulo 38. Organizacin del desarrollo sustentable
Captulo 39. Legislacin internacional
Captulo 40. Informacin para la torna de decisiones. 60

eo CNUMAD. Agmda 21. Ro de ]aneiro; Brasil, 1992

66

El .icsarrolo sustcntnble: nllevo paradigma para la administracin pblica

11. PROBLEMTICA SOCIOECONMICA, AMBIENTAL E


INSTITUCIONAL.

Ha

sido con la civilizacin industrial, con el desarrollo tecnolgico en gran


escala, cuando el impacto de los humanos sobre el medio ambiente est siendo
ms destacable y, en muchos casos de efectos inciertos. 61
En la Introduccin de La Conuioencialidad donde resume Ivan Illich la finalidad y
el objetivo de todo su trabajo, advierte: "quiero trazar un cuadro del ocaso del
modo de produccin industrial y de la metamorfosis de las profesiones que l
engendra y alimenta"." Illich est primordialmente interesado en que las dos
terceras partes de la humanidad que an no conocen el modo de produccin tal
y como se da en occidente, no tengan que soportar y sufrir el caos que ese modo
de produccin genera: la sociedad destruida, la naturaleza desnaturalizada, el
hombre desarraigado, la creatividad castrada, el individuo enclaustrado en su
aislamiento, su impotencia y su frustracin.v' Su "cuadro" dice Palacios, intenta
ser una denuncia alentadora para los pases industrializados y una esperanzadora
advertencia para el tercer mundo y las naciones en vas de desarrollo.>'
Dos ejemplos muy significativos son: el desarrollo de la energa nuclear, con la
posibilidad de hacer explotar la superficie terrestre varias veces, basta sealar
que la produccin de residuos nucleares peligrosos de larga duracin como el
plutonio, tiene una vida media de 25,000 aos, pero se mantiene peligroso durante
250,000 aos; y el uso de pesticidas muy poderosos como el DDT, de utilizacin
masiva en la agricultura durante aos, posteriormente prohibido, con efectos
graves en la salud, las aguas y en otros medios.
En la sociedad industrial la complejidad, frecuencia, magnitud, velocidad e
intensidad de los impactos sita a stos en una dimensin cualitativamente
diferente y nos confirma que el problema medioambiental es principalmente un
problema social.
En seguida una caracterizacin de la situacin medioambiental del presente, que
incluye con bastante consenso apreciaciones como las siguientes:
La sociedad industrializada ha cambiado las condiciones fsicas del
planeta tierra, en dimensiones sin precedentes y con consecuencias
61 El medio ambiente es el medio natural y humano; o sea, el medio global: el entorno natural, los objetos-artefactos
de la civilizacin y el conjunto todo de fenmenos sociales y culturales que conforman y transforman a los
individuos y a los grupos humanos. Sosa, Nicols M. tica ecologic y movimientos sociatc, en "Sociedad y medio
ambiente". Edit. Trolla Espaa, 1997.
"1. IlIich. La Conuioenciaidad, Barral, Barcelona, 1974, pg. 9.
ea I.lllich. Energia y Equidad, Barral, Barcelona, 1974, pg. 61.
.. Palacios, Jess. l.J cuestin escolar. Edil. LAJA, Mxico, 1984, pg. 557.

67

Camelia Rojas Orozco

ecolgicas y sociales importantes. Aunque hay diferentes puntos de vista,


incluso en el nivel cientfico, a la hora de calificar la gravedad de sus
efectos, es de consenso generalizado que se van a producir cambios
importantes (por ejemplo, aumento de la temperatura de la tierra,
disminucin de la capa de ozono).
Los problemas son globales, y aunque en una primera instancia no afectan
lo mismo al Norte que al Sur, ni tampoco afectan lo mismo a los ricos que
a los pobres (dentro de los mismos pases desarrollados los sectores pobres
y marginados de la poblacin reciben mayor impacto ambiental por
localizacin de vertederos), finalmente toda la humanidad va a sufrir el
impacto de aqullos.
Por otra parte, las soluciones exclusivamente tcnicas (como los filtros
industriales) no han dado los resultados satisfactorios que se esperaba,
poniendo en cuestin -en mayor o menor medida, segn los enfoqueslos modelos socioeconmicos imperantes."
Los problemas agobiantes al presente son: Incremento poblacional,
produccin insuficiente de alimentos, agotamiento de recursos naturales,
desmonte y cambio de uso del suelo, prdida de biodiversidad, erosin
y desertificacin, contaminacin del manto acufero, contaminacin
atmosfrica urbana.

Al considerar la problemtica relacionada con el deterioro de los recursos naturales


y del medio ambiente, surgen toda una serie de preguntas, entre ellas y tal vez
las ms importantes, y ahora con mayor nfasis al tener a la vista el Cambio
Global: Es que el pas habr de encontrar el camino correcto an a tiempo?,
Cul ser el sitio de Mxico en el siglo XXI?
Nos encontramos en una crisis ambiental o, si se prefiere, en un deterioro
socioeconmico-ambiental, que est poniendo en cuestin todas las teoras
econmicas del siglo XX, implcitamente, su capacidad de asegurar mnimos
niveles de desarrollo a las futuras generaciones, sin dejar de reconocer el hecho
de que la naturaleza pone lmites, en trminos de recursos naturales y de
capacidad de absorber los niveles de contaminacin que el desarrollo econmico
est produciendo. As mismo, no se debe olvidar la idea de irreversibilidad,
basada en la constatacin de que los procesos biolgicos necesitan para su
recuperacin, en el mejor de los casos, un tiempo considerablemente mayor que
el que les permite la presin humana, que acta en un tiempo muchsimo ms
corto. As, en el caso de un cambio de poltica gubernamental al respecto, habra
impactos que se podran corregir pero una parte de la destruccin que estamos
produciendo sera definitivamente irreversible (una vez que una planta o animal
se ha extinguido no puede recuperarse).

" Pardo Mercedes. Sociedad y Medio Ambiente, Edil. Trotta. Madrid 1997. pago 194.

68

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

1. Socioeconmica
1.1 Poblacin y medio ambiente
Al analizar los importantes vnculos que existen entre sociedad y naturaleza,
diversos estudios auspiciados por la CONAPO reconocen la complejidad de esta
relacin que involucra toda una serie de factores mediadores que la condicionan.
No debe olvidarse que si bien la dotacin de recursos naturales en Mxico es
abundante y se le ubica entre los seis principales pases con megadiversidad en
el planeta, esta riqueza es muy frgil y no resiste presiones ilimitadas de las
actividades productivas, de la poblacin, patrones de asentamiento
desequilibrados y explotaciones no sustentables de los recursos naturales.
El acelerado crecimiento demogrfico y la distribucin desequilibrada de la
poblacin en el territorio -al interactuar con la pobreza, la marginacin, las
desigualdades sociales y regionales, las pautas de acceso y uso de los recursos
naturales, las tecnologas utilizadas para su explotacin, as como los patrones
de produccin y consumo vigentes- pueden contribuir a imponer una pesada
carga y daos irreversibles al medio ambiente en ecosistemas frgiles, socavar la
base de recursos naturales y poner en peligro la sustentabilidad del desarrollo.
Al mismo tiempo, los procesos de deterioro de los recursos naturales y el medio
ambiente estn en el origen de mltiples problemas de carcter demogrfico, los
cuales, de acuerdo a las evaluaciones disponibles, algunos apuntan en sentido
contrario a los objetivos de la poltica de poblacin. Por esta razn, la poblacin
y el ambiente constituyen dimensiones que requieren ser consideradas de manera
conjunta con el objeto de armonizar su evolucin."
La poblacin transforma a la biosfera en un esfuerzo por satisfacer necesidades
reales y percibidas, y'es precisamente la conceptualizacin de estas"dimensiones
humanas del cambio ambiental global", las que se han convertido en centro de
atencin e investigacin de diversas disciplinas. Un ineludible primer paso es el
aclarar y reconceptualizar el debate acerca de lo que significa la relacin poblacinmedio ambiente, tanto para ubicar a los procesos sociales en sus contextos
econmicos, polticos, culturales, entre otros, como para relacionarlos a los
respectivos cambios y deterioro del ambiente.
En nuestro pas existen pocas aproximaciones de la estimacin del estado actual
de los recursos naturales que incluyan la visin ecolgica y la influencia de las
actividades humanas. Provencio y Carabias (1992) explican que el dao al
ambiente no se puede atribuir a un factor determinado y es difcil establecer una
.. CONAPO-Semamat. La relacin poblacin-medio ambiente. En "Poblacin, medio ambiente y desarrollo sustentable,
Estudios de caso". Mxico, 2000

69

Cornelio Rojas Orozco

relacin causa- efecto entre deterioro y migracin o pobreza rural. Exponen que
en ciertas regiones rurales hay evidencias de que la emigracin no atena el
impacto sobre el medio.
Consideran que no todas las formas de deterioro estn generadas por presin
demogrfica y que no es posible generalizar la idea de que la pobreza tenga una
relacin directa con el deterioro ambiental. Para ellos, las condiciones econmicas
desfavorables no pueden ser ignoradas al evaluar las determinantes del deterioro
ambiental. Landa (1992) sugiere asimismo que el mayor uso no tiene influencia
con el dao a la tierra, pero s se vincula con el incremento del riesgo al deterioro,
por lo que el tamao de la poblacin no est directamente ligado al deterioro,
sino que deben existir otros factores tales como el tipo de uso, niveles de vida, los
que forman parte de la dinmica del deterioro ambiental.
As, lo poblacional no se puede circunscribir nicamente a indicadores
demogrficos tales como: tamao de la poblacin, densidad, tasa de crecimiento,
distribucin por edad y sexo, etctera, sino que tambin debe incluir a los factores
econmicos, polticos y sociales que establecen la modalidad de cmo la poblacin
se organiza y utiliza los recursos naturales. Precisamente estos factores,
constituyen las fuerzas mediadoras entre poblacin y medio ambiente, dado que
la relacin no es directa ni simple, sino que est mediada por la organizacin
socioeconmica. Es a travs de factores como el nivel de desarrollo, las
modalidades de produccin y de consumo, el sistema tecnolgico, la concentracin
de la poblacin, entre otros, como la sociedad interacta y transforma la base de
los recursos naturales y el medio ambiente."
Para entender las relaciones entre los procesos demogrficos, de empobrecimiento
y medioambientales, seala Lpez Ramrez es necesario el anlisis del crecimiento
de la poblacin, distribucin geogrfica, mortalidad y migraciones internas; as
como la composicin, tamao, estructura, fecundidad y migracin de los
miembros de las unidades domsticas con la distribucin y tenencia de la tierra,
los modos de explotacin y sus consecuencias en el medio ambiente y la calidad
de vida de la poblacin. Todo esto en una configuracin social (macroestructura)
que condiciona e impone lmites a nuestro sistema socioarnbiental/"
La poblacin se distribuye en el territorio nacional en un patrn que no
corresponde a la disponibilidad de los recursos. Ms del 40 por ciento se encuentra
en la zona ecolgica templada y otro 30 por ciento en la rida y sernirida, mientras
que en el trpico subhmedo habita el 15 por ciento y el poco ms del 10 por
ciento en el trpico hmedo. Cabe destacar que las tasas de crecimiento
Idem
"" Lpez Ramrez, Alfonso y Pedro F. Hernndez (coord ..) Sociedad y m<,dio IImbiente. Contribuciones a 111 sociologa
ambiental. Edil. Asociacin Latino Americana de sociologa-UAP. Mxico

1,7

70

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma parala administracin pblica

demogrfico siguen siendo elevadas en las zonas de mayor marginacin


econmica y social.
El 80 por ciento de la precipitacin pluvial en el territorio nacional se da en las
zonas costeras del centro y el sureste de la Repblica, regiones en las que habita
el 24 por ciento de la poblacin total. En ellas se encuentra ellO por ciento de la
agricultura de riego, el 30 por ciento de la planta industrial y se genera el 23 por
ciento del PIB. El 76 por ciento restante de la poblacin se encuentra en un territorio
que capta nicamente 20 por ciento de la precipitacin pluvial total del pas, el 90
por ciento de la agricultura de riego, el 70 por ciento de la planta industrial y
genera el 77 por ciento del PIB.
La magnitud de la poblacin, las tasas regionales de crecimiento y los movimientos
migratorios internos representan y representarn en el futuro mediato severas
presiones sobre los ecosistemas y los recursos, ms an si se considera que uno
de los objetivos fundamentales de las polticas de desarrollo, es la disminucin
de la pobreza y de la marginacin.r"
Una primera aproximacin a la pregunta por qu es importante considerar la
relacin entre crecimiento demogrfico y las posibilidades de un desarrollo
sustentable? Tiene que ver con la teora, ampliamente difundida, de que el
volumen de satisfactores que genera la produccin en un pas puede, verse
disminuido a travs del tiempo no slo por el agotamiento de los recursos
naturales que sirven de base a esa produccin, como consecuencia de su uso
inapropiado, sino por el incremento de la poblacin consumidora que aumenta
la presin por el espacio fsico (la Tierra), as como la demanda de los productos
generados por su explotacn.v"
Las dos premisas: agotamiento de recursos y aumento en la demanda, estn
estrechamente vinculadas pero parecen disociadas cuando se observan las
polticas ecologistas (sustentables estrictamente en la conservacin de recursos
naturales) y de control de la natalidad, frente a las que promueven estrategias
productivistas tanto en el sector agropecuario como en el industrial.
En Mxico el crecimiento de la poblacin ha sido un evento notable en las ltimas
dcadas. La poblacin del pas se ha duplicado en lapsos cada vez ms cortos;
mientras que durante el siglo pasado dicho proceso tom casi cien aos (18191900), en la primera mitad de este siglo la poblacin se duplic en slo cinco
dcadas, al pasar de 13.6 millones en 1900 a 25.7 en 1950.
"Carabias, Julia y Provenco, Enrique opcit,
. Malthus plante el problema del crecimiento demogrfico en relacin con la disponibilidad de recursos y en
especial con los alimenticios. En circunstancias que la poblacin crece en progresin geomtrica (exponencial), la
produccin de los alimentos lo hace en progresin aritmtica (lineal), con lo cual siendo, finitos los recursos
naturales, es inevitable el advenimiento de una situacin de crisis en que los recursos alimenticios son insuficientes,
siendo el nico remedio posible una reduccin de la poblacin.

71

Cornelio Rojas Orozco

Una nueva duplicacin tom slo veinte aos cuando la poblacin del pas se
ubic hacia 1970 en 48.23 millones (Toledo et. al., 1989:117).Hacia 1995, de acuerdo
con datos del Conteo de Poblacin y Vivienda, la poblacin mexicana ascenda a
poco ms de 93 millones (INEGI, 1996). Cinco aos despus, es decir en el ao
2000, la Repblica Mexicana tena una poblacin de 97 361 711 habitantes, (INEGI,
2000) Y en el 2002 alcanzamos la cifra de 102 millones, lo que representa que la
poblacin del pas se duplic nuevamente en el mismo lapso de veinte aos.
Es urgente analizar la dinmica del crecimiento poblacional, la pobreza y la
degradacin del medio ambiente y sus relaciones en el plano nacional. De esta
poblacin adicional, como todos sabemos, la mayor parte vivir en las zonas
urbanas, como ha sido la tendencia de las ltimas cuatro o cinco dcadas; pero
aun as, la poblacin que habitar en las zonas rurales ser alta, de hecho por lo
menos en los niveles actuales; este es un elemento muy importante.
Esta propensin representa una doble dificultad; por un lado, los conflictos
asociados con la dispersin de la poblacin rural suponen la alteracin profunda
de los ecosistemas por las acciones productivas basadas en distintos procesos
entre los que destacan: la especializacin y el monocultivo; el uso creciente de
energa fsil, que utiliza combustibles derivados de los hidrocarburos, este uso
energtico tambin es relevante en lo que concierne al consumo de lea y carbn
vegetal por las comunidades rurales, la explotacin intensiva de los mantos
acuferos, la utilizacin indiscriminada de fertilizantes y plaguicidas inorgnicos
y, deforestacin, con la consecuente alteracin del ciclo hidrolgico que se observa
en la modificacin del rgimen de lluvias en algunas regiones del pas y la erosin
del suelo.
Las tendencias del crecimiento demogrfico y los flujos migratorios se mantienen
con todo y los cambios derivados de la transicin demogrfica de Mxico. La
dinmica de la poblacin est variando en trminos de su estructura y de su
composicin urbana-rural: su distribucin no est permitiendo un relajamiento
de las tensiones entre poblacin y ambiente; por el control, las tendencias del
ltimo periodo registrado en los datos censales apuntan hacia una mayor presin
en ciertas zonas carentes de determinados recursos bsicos como el agua; as
como una mayor presin hacia las zonas costeras.
La expenencia histrica nos muestra que el factor demogrfico que ha originado
ms cambios sociales, a veces bruscos y dramticos, ha sido el desequilibrio: la
desproporcin entre poblacin y el binomio recursos naturales-tecnologa por
un lado, y, por otro, la desigualdad en la concentracin demogrfica en reas
geogrficamente prximas. De aqu que la cuestin verdaderamente relevante
sea saber en qu medida nos afecta hoy y ahora este problema.

72

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Estas circunstancias justifican una comprensin adecuada de la realidad


poblacional equilibrada, equidistante tanto de la consideracin de la poblacin
como un factor necesariamente programable, como de la consideracin de la
poblacin como una variable ambiental depredatoria.
Sea como fuere, lo que est claro es que todo intento de mejorar la sociedad a
travs de un mayor entendimiento de los mecanismos y de la dinmica inherente
de los procesos demogrficos -y ello es aplicable a la consideracin de la mejora
del medio ambiente- slo se puede realizar partiendo de la base del rigor y de la
honestidad cientfica y rehuyendo de posturas inamovibles a priori y de teoras
no comprobadas, revestidas de sombras ideolgicas.
1.2 Desigualdad y marginacin
En Mxico, la desigualdad es un hecho que no slo ha sido medido
estadsticamente desde 1950 con constante avance en la calidad de los ndices,
sino que se expresa en otras mltiples manifestaciones; por ejemplo, la falta de
acceso efectivo y permanente a la educacin y a los servicios de salud, la pobreza
rural, la marginacin de las comunidades indgenas, los asentamientos urbanos
precarios y carentes de servicios, la todava considerable desigualdad de status
que caracteriza a la mujer, el tamao oneroso de la familia de bajos ingresos y,
como fenmeno especialmente caracterstico, al menos en Amrica Latina, la
intensa emigracin de fuerzas de trabajo al exterior.
La Revolucin Mexicana fue una respuesta en gran parte a demandas sociales,
que lograron su expresin en varios artculos de la Constitucin de 1917 y
caracterizaron incluso la poltica econmica al asociar el desarrollo de la economa
con la obtencin de determinadas metas sociales. Algunas de stas por ejemplo,
la tenencia de la tierra a favor de campesinos (ejidatarios) y pequeos propietarios,
as como el acceso a la educacin y la organizacin laboral se lograron a lo largo
de los primeros dos decenios posteriores a la proclamacin de la Constitucin.
Otras metas se fueron alcanzando en etapas posteriores, por ejemplo, la seguridad
social y los servicios de salud. Sin embargo, ninguno de los programas lleg a
beneficiar a toda la poblacin que se tena como objetivo, situacin que prevalece
an.
De acuerdo con Vctor Urquidi, la intencin distributiva del Estado mexicano y
del ideario revolucionario no slo se ha quedado a medias, sino que en la prctica
se ha rezagado en forma considerable ante los ajustes repetidos de la economa
en los ltimos aos, que para contener y reducir la inflacin se ha caracterizado
en general por la contraccin de la demanda interna. Las consecuencias han sido
los elevados ndices de desigualdad y la enorme extensin de la pobreza y la

73

Com.nio ROJos Oro:co

pobreza extrema que se manifiesta lo mismo en el campo que en las grandes,


medianas y pequeas localidades urbanas. 70
La desigualdad social, asociada a todos los factores negativos que la determinan
en Mxico y a la ausencia de empleo regular orientada en el relativo estancamiento
de la inversin nacional y de crecimiento del PIB, frente a una fuerza de trabajo
que crece todava 3.3 por ciento anual, constituye un problema de muy difcil
solucin a corto y mediano plazos y que tiene obvias repercusiones en el rea
poltica, as como en la esfera cultural y la econmica. La falta de un mercado
interno robusto como complemento necesario del mercado externo y de la
modernizacin industrial constituye en Mxico, como en otros pases de estructura
similar, un gran obstculo al crecimiento y el desarrollo."

ndices de marginacin. Mxico ha logrado avances importantes en materia social,


pero aun quedan rezagos que comprometen la calidad de vida de millones de
mexicanos.
De acuerdo a estudios sobre planeacin y medio ambiente, auspiciados
conjuntamente por CONAPO-SEMARNAT, casi seis millones de mexicanos y
mexicanas de 15 o ms aos de edad son analfabetas y 17.8 millones no terminaron
la primaria. Nueve millones de personas viven en viviendas sin drenaje ni
sanitario exdusivo. Cuatro millones y medio de personas ocupan viviendas sin
energa elctrica. 17.2 millones de personas ocupadas ganan menos de dos salarios
mnimos mensuales. 30 millones de personas viven en localidades con menos de
5,000 habitantes.
La marginacin crea estructuras de oportunidades precarias que obstaculizan el
desarrollo pleno de las potencialidades de las personas. El desarrollo social de
Mxico durante la dcada de los noventa se distribuy de manera desigual entre
sus regiones. Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Michoacn, Veracruz e Hidalgo son las
entidades con mayor marginacin; el Distrito Federal, Nuevo Len y Baja
California son las entidades con menor marginacin.

ro Aunque puede buscarse su origen en la literatura econmica inglesa del siglo XIX, los conceptos modernos de
"pobreza" y "pobreza extrema" fueron adoptados y definidos en la esfera internacional apenas hace unos 25
aos, sobre todo como respuesta a la idea del "Tercer Mundo" que se promovi en [as Naciones Unidas, El objetivo
fue hacer notar que el ingreso pa capita no es un indicador suficiente de la desigualdad internacional sino hace
referencia a la distribucin del ingreso, es decir, a la desigualdad y la marginacin internas. Por convencin
sugerida por la Organizacin Internacional del Trabajo (OlT), se ha definido el nivel de "pobreza" como aquel en
el cual el ingreso familiar permite atender solamente a las necesidades bsicas de alimentacin y a los gastos
mnimos de aseo. vestido, transporte y atencin del hogar. la "pobreza extrema" caracteriza a las familias cuyo
ingreso es insuficiente aun para asegurar la nutricin mnima necesaria, es decir, representa un nivel de indigencia.
Vase Santiago Levy, "la Pobreza en Mxico", cap.1, en Flix Vlcz (cornp.), la pobreza ,'11 Mico: enllsaslf polticas
paracombatirla, Mxico, Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico y El Trimestre Econmico, Fondo de Cultura.
Serie Lecturas, nm. 78.1994. pp. 18-20.
71 Urquidi, Vctor L., Mxico en la globalizacill, FCE. Mxico, 1996

74

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

En los aos noventa las entidades ms avanzadas fueron las que redujeron ms
la marginacin. Sin embargo, entre 1990 y 2000 Chiapas con mayor marginacin,
redujo su brecha en alrededor de seis por ciento.
Deben definirse polticas, estrategias y programas para evitar que el pas se divida
entre municipios marginados y no marginados. La distribucin territorial de los
municipios segn su grado de marginacin deja ver profundas desigualdades
entre las entidades federativas. En la dcada de los noventa aument de 1,153 a
1,292 el nmero de municipios marginados; 198 municipios redujeron su
marginacin y 231 la aumentaron. La marginacin predomina en el centro y sur
del pas.
Los indgenas conforman una poblacin histricamente excluida de los beneficios
del desarrollo nacional; viven en municipios con estructuras de oportunidades
precarias.
La mayora de los municipios indgenas son de muy alta marginacin, situacin
que aument en los aos noventa. Es evidente que los indgenas son una de las
poblaciones ms vulnerables del pas.
Por otra parte, la migracin de mexicanos a los E.U. es un fenmeno dinmico y
complejo cuyas races se ubican en el siglo pasado. Su constante aumento y la
vulnerabilidad de emigrantes, han convertido al fenmeno en uno de los temas
ms delicados y sensibles de la agenda de las relaciones bilaterales.
La migracin a Estados Unidos no guarda una relacin directa con la marginacin.
Slo ocho municipios tienen simultneamente un grado muy alto de marginacin
y una intensidad migratoria muy alta.
Como puede verse, la marginacin es un fenmeno estructural que en la dcada
de los noventa experiment transformaciones significativas. Por un lado, el
nmero de municipios con grado de marginacin alto y muy alto aument de
1,153 en 1990 a 1,292 en 2000, al tiempo que los identificados con grado de marginacin bajo disminuyeron debido a que 113 municipios mejoraron sus condiciones y avanzaron al grado de marginacin muy bajo, con la cual el grupo de
municipios con la menor marginacin se elev de 132 en 1990 a 417 en el ao 2000.
La distribucin de la poblacin de acuerdo con el grado de marginacin de los
municipios de residencia, indica que en la dcada de los noventa aument el
nmero de mexicanos que viven en municipios con grado de marginacin bajo y
muy bajo, al situarse en el ao 2000 en 67.6 millones de personas. Asimismo,
disminuy en 2.7 millones el nmero de mexicanos que enfrentan en sus
municipios de residencia desventajas y vulnerabilidades asociadas al grado de
marginacin alto y muy alto.

75

Cornclio Rojas Oro:co

La marginacin conforma un conjunto de estructuras de oportunidad precarias


que las personas y las comunidades no pueden controlar. De entre los grupos
que la padecen con gran intensidad destacan la poblacin indgena, la mayora
de los municipios indgenas y predominantemente indgenas, los cuales tienen
grado de marginacin muy alto y alto. Las vulnerabilidades que conlleva residir
en municipios marginados, sin embargo, no guardan relacin directa con la
migracin internacional hacia los Estados Unidos, en tanto estrategia de los
hogares para encontrar un empleo bien remunerado. De esta forma, slo 29
municipios indgenas tienen grado de intensidad migratoria muy alto.
En consecuencia, el estudio de la evolucin de la marginacin municipal en la
dcada de los noventa plantea oportunidades y retos para reducir las privaciones
que padece la poblacin y con ello aumentar las opciones y oportunidades de las
personas. 72
1.3 Salud y medio ambiente
Otro indicador a considerar es el rubro de la salud. En la Constitucin Mundial
de la Salud, la salud se define como "un estado de completo bienestar fsico,
mental y social y no meramente la ausencia de enfermedad o incapacidad" (1948).
Esta es la ms usual y conocida definicin de salud moderna. Los conceptos de
enfermedad, incapacidad y muerte tienden a ser mucho ms fciles para los
profesionales de la salud que el concepto de salud.
Los principales factores ambientales que afectan a la salud incluyen: El
abastecimiento de agua potable y el saneamiento. Hasta un 80 por ciento de todas
las enfermedades en los pases en desarrollo se han atribuido a la falta de agua
no contaminada y de medios apropiados para la eliminacin de excretas. Las
enfermedades a las que contribuye la falta de agua o contaminada incluyen
enfermedades diarreicas (con quizs 1,500 millones de episodios y cuatro millones
de defunciones por ao), el tracoma, la esquistosorniasis y la conjuntivitis. El
mero acceso al agua no garantiza que sta est libre de contaminacin; el
suministro de agua debe administrarse y sus fuentes deben ser protegidas. El
hecho de que un 90 por ciento de todas las aguas residuales de Amrica Latina
no sean tratadas se ha vinculado a la epidemia reciente del clera.
En cuanto la vivienda y el hbitat. La insuficiencia de vivienda adecuada que
proteja la salud es un indicador de la pobreza de las familias y las comunidades.
El proceso acelerado de urbanizacin en la regin hace que la pobreza existente
sea sobre todo urbana, y la ciudad se convierte en el principal escenario de la
inequidad.
"CONAPO-Semarnat. Ln relacin poblacil1111l'dio 11111Uinttl'. En "Poblacin, medio ambiente y desarrollo sustentable,
Estudios de caso. Mxico, 2000

76

El desarrollo sustentable: nllevo paradigmapara la administracin pblica

Los daos por emisiones contaminantes sobre la salud: al ao se registran 6


millones 500 mil eventos agudos relacionados con enfermedades respiratorias.
Las afecciones respiratorias son la principal causa de morbilidad en el pas y
afecta sobre todo a nios y ancianos. Se tardar todava 20 aos para reducir las
emisiones contaminantes en la Ciudad de Mxico. Ms an, como efectos de la
crisis, del industrialismo y la urbanizacin sin control, persiste una industria con
emisiones txicas tolerada, un pernicioso abuso del automvil privado vs.
desarrollo del transporte pblico, etctera.
1.4 El movimiento ambiental
El movimiento ambiental presenta demandas y se inscribe en perspectivas de
cambios ms globales y complejos que otros movimientos sociales con
reivindicaciones ms especficas. El ambientalismo es una amplia respuesta social
a una crisis de civilizacin que trastoca todos los aparatos del Estado, los sectores
de la administracin pblica, las prcticas productivas, los paradigmas normales
del conocimiento y los espacios vitales que conforman la racionalidad social del
mundo moderno. En este sentido, vale preguntarse si el ambientalismo
transc1asista y heterogneo, multisectorial y complejo, es un movimiento social
en sentido estricto o un movimiento histrico de transformacin civilizadora.
Para Alain Touraine, los procesos polticos actuales no favorecen la formacin de
nuevos actores y movimientos sociales. Y afirma contundente: "lo que sera actor
social o, de manera extrema, movimientos sociales, est destrozado." Ello
parecera confirmarse tanto por las dificultades de constituir un movimiento
ambientalista fuerte y coherente, como por la timidez de los partidos polticos
para incorporar las reivindicaciones ambientalistas, en su trnsito hacia escenarios
polticos ms plurales y democrticos.
El carcter multic1asista del movimiento ambiental, la diversidad y divisin de
sus intereses y sus inciertos horizontes de accin, segn Enrique Leff hacen que
el carcter global de la crisis ambiental y sus modalidades, sociabilidades y
derechos comunes no se traduzcan en un movimiento articulado en torno a una
fuerza poltica cohesiva, para construir una nueva racionalidad social.
El ambientalismo, como otros nuevos movimientos sociales, busca transformar
pacficamente las relaciones de poder. Sus propsitos se enmarcan en una cultura
poltica que lo mantiene confinado en espacios de autonoma, fuera del poder
institucionalizado del Estado, para promover demandas que los partidos polticos
se muestran incapaces de captar, promover y satisfacer. Es el caso de los
movimientos indigenistas y feministas.

77

Camelia Rojas Orozco

Las experiencias recientes que han intentado pasar de la accin ambientalista a


la militancia poltica han mostrado la dificultad de articular el ecologismo con
demandas sustentadas por grupos mayoritarios de la poblacin.
Son evidentes las limitaciones que tiene un programa poltico y econmico
sustentado exclusivamente en demandas ecologistas, si no se concibe el ambiente
como un concepto que permea, reorienta y resignifica a las demandas populares
bsicas, ofreciendo nuevas oportunidades de participacin para satisfacer las
necesidades bsicas de la poblacin. 73
1.5 La sociedad de consumo masivo
La dimensin ecolgica es un elemento fundamental para la comprensin del
consumo en las sociedades industriales avanzadas. El carcter masivo de un
consumo humano desproporcionado supone no pocas disfuncionalidades
medioambientales difciles de integrar y contrarrestar en la prctica. Riesgos
acumulados producidos por un consumo desaforado amenazan tanto a pases
consumidores como al conjunto del ecosistema mundial donde se inscriben. Una
continua explotacin extensiva e intensiva de los recursos naturales, y la creciente
contaminacin y agresin al medio ambiente, ha supuesto, cuando menos, serias
advertencias sobre la viabilidad de un desarrollo econmico y social basado en
un tipo de consumo voraz e irresponsable por parte de las naciones ms ricas.
Aunque un panorama amenazador como el reseado no es exclusivo del siglo
XX-amenazas ecolgicas producidas por el horno[aber y su consumo han existido
siempre a lo largo de la historia- es a partir del siglo XVIII cuando asistimos a un
proceso de agudizacin relacionada con la industrializacin, el gran crecimiento
de la poblacin mundial y la posterior aparicin de la sociedad de consumo a
mediados del siglo XX.
La sociedad industrializada ha dado lugar a la sociedad de consumo en un proceso
que aconseja mantener ciertas reservas respecto al optimismo sobre el futuro de
la sociedad. Siempre, segn Illich, sta se ve avocada a la mortal carrera del
consumo ilimitado: cada vez se produce ms y cada vez se inventan ms
estrategias para obligar a la gente a consumir lo producido; consumido esto, la
produccin de nuevas cosas tecnolgicamente ms perfectas y acabadas inicia
de nuevo este proceso sin fin. No exager Marcuse cuando ha escrito que las
cosas "tienden hacia un estado en el que el mundo, completamente enajenado,
empleando todo su poder, parece estar preparando los elementos y el material
para un nuevo principio de la realidad" .74 Evidentemente, este cambio

Leff, Enrique. Ciencias Sociales y Formacin Ambiental, Gedisa -UNAM, Barcelona, 1994.
"H. Marcuse. Eros y Civilizacin, Seix Barral, Barcelona, 1970, pago 97.

7)

78

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

"cuantitativo" en la produccin y sus formas, comporta una mutacin


"cualitativa"; citando de nuevo a Marcuse, puede con l decirse que "la razn
tecnolgica se ha hecho razn poltica"." El modo industrial de produccin
impone as su "monopolio radical"," segn la frase de Illich, a la sociedad y sus
miembros.
El desarrollo 'cientfico y tecnolgico aplicado a la industria ha llevado al ser
humano a un tipo de sociedad donde el consumo desenfrenado y contaminante
es un peligro incluso para la propia supervivencia de la especie humana. La tala
sistemtica de bosques, la creciente contaminacin de las aguas y la atmsfera, la
presencia de residuos txicos permanentes de larga duracin, etctera, han
supuesto un reconocimiento explcito de los lmites que supone un consumo de
este tipo para la especie humana y el conjunto del planeta. Sin embargo, tambin
es cierto que gracias a la tcnica y a la ciencia del hombre ha tenido la posibilidad
de transformar y modelar la naturaleza para conseguir condiciones de existencia
mejores, inherentes sobre todo al grado de desarrollo que hayan alcanzado las
distintas sociedades.
Ante la ambigedad de la situacin, un consumo humano degradante del medio
parece posible contrarrestarlo por medio de directrices ecolgicas de tipo tcnico
tales como regulaciones y normativas ambientales, educacin de consumidores,
creacin de nuevos procesos productivos y productos ms respetuosos con el
medio ambiente.
Todas estas acciones tcnicas y cientficas carecen de sentido si no se ponen en
relacin con el contexto social donde se organiza y se lleva a cabo el consumo.
Consumir es una parte fundamentalmente indispensable para la adaptacin y
supervivencia del ser humano. A travs del consumo el individuo y la sociedad
se sienten existir y vivir. Y, an ms, el consumo humano es dependiente del
grado de desarrollo social y cultural alcanzado por el hombre y, aunque el
consumo est presente en toda sociedad, no todas las sociedades manifiestan y
organizan de la misma forma el consumo.
Si en el siglo XIX el fenmeno del consumo personal era ya observable en las
clases ms adineradas, ricos banqueros o magnates de la industria, en el siglo XX
fue el comienzo de un fenmeno que se extendi a toda una amplia capa social
constituida por personas de clase media. El consumo de ropa, de productos para
la atencin, disfrute y comodidad de la persona toman una importancia y empuje
igualo mayor que el anterior consumo para la mera subsistencia y reproduccin
de la fuerza de trabajo.

75 H. Marcuse. El hombre unidimensional, Seix Barral, Barcelona, 1969, pago 27.


"1. IlIich, lA convivencialidad, Barral, Barcelona, 1974, pago 74.

79

Corndio I\ojas Orozco

El nuevo hombre se forja en el seno de la sociedad de consumo durante los


siguientes decenios de los aos setenta y ochenta, es ante todo un consumidor
definitivamente identificado con nuestros estilos de vida y un consumo cada vez
ms dirigido por la publicidad y el fenmeno del marquismo (las marcas). Es un
consumidor cuyo ideario o espritu es el del cambio continuo y la novedad
constante acorde con la individualidad y prctica hedonista que caracteriza a las
actuales sociedades democrticas avanzadas.
Por lo que respecta a los recursos naturales, toda esta nueva orientacin del
consumo implica colateralmente una sobreexplotacin de los recursos naturales
del planeta. El tema de las reservas energticas y naturales supone una reflexin
previa sobre el impacto consumista y su proyeccin al futuro: el problema es
precisamente el de hacer corresponder un consumo acelerado e inagotable con
las limitaciones que a nivel de recursos guarda el planeta como el caso de los
ejemplos ya mencionados de la capa de ozono y la deforestacin de amplias zonas
geogrficas. Al margen de estos alarmantes casos, el consumismo incide directa
o indirectamente de mil formas en el medio ambiente va la produccin y los
vertidos que se generan.
Una de las formas que ms impacto ha tenido en el medio ambiente son los
desechos generados por productos que dedican una parte importante de su
constitucin a la conquista de los deseos del consumidor. Los envases y
presentaciones atractivas, as como la complementacin de otros componentes
irrelevantes desde un punto de vista funcional, suponen una parte fundamental
del producto sin por ello servir a los fines reales del consumidor. Desde esta
ptica, el problema de la basura generada por el consumismo adquiere un doble
efecto para el medio ambiente. El primero, cuantitativo, tiene que ver con la
creciente aportacin y acumulacin de material de desechos por las grandes
ciudades y su consecuente almacenamiento incontrolado. El segundo, cualitativo,
hace referencia a la calidad de la basura generada, en concreto a la resistencia
que presenta una gran parte de los materiales de desechos al proceso natural de
biodegradacin medioambiental. Las basuras que se generan permanecen mayor
tiempo en estado de desecho y su control no deja de ser uno de los graves
problemas medioambientales, especialmente para aquellos productos especficos
altamente contaminantes como son las pilas elctricas, los aceites sintticos o los
plsticos inorgnicos.
1.6 Problemtica econmica
La poltica econmica orientada al desarrollo sustentable, aunque con un sesgo
ecologista, se inici apenas en los aos setenta, a.raz de la Conferencia de
Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano. A fines de los ochenta, con base en
modificaciones a la Constitucin y una nueva lepislacin, se prest ms atencin
a diversos aspectos de la poltica ambiental, tanto en materia de recursos naturales

80

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

como de control y disposicin de los desechos industriales y municipales. La


poltica adoptada ha sido la casi universal propugnada por la OCDE, la Unin
Europea y las autoridades ambientales de los principales pases industrializados:
la de implantar un sistema de normas, muchas de ellas internacionales, y de
regulaciones administrativas para hacerlas cumplir."
La influencia de los factores tanto internos como externos ha trado una
modificacin radical de las bases, modos de operacin y estrategias de desarrollo
de Mxico a partir de los aos ochenta. Como Urquidi seala, el eje de la economa
se desplaz del mercado interno al externo, y se pas de una economa
caracterizada por la presencia amplia y profunda del Estado en los procesos
productivos a una en que la iniciativa privada, nacional y extranjera, adquiri un
papel de actor central del crecimiento y el desarrollo. Los centros de decisin son
ya, en parte, externos y, en parte, del sector privado nacional. Se dejaron atrs
polticas que regulaban y subsidiaban excesivamente la actividad econmica, se
propici la participacin de nuevos actores, entre los cuales la libre competencia
se considera el principal regulador. Se desregularon los sectores agropecuarios,
financiero y de comunicaciones y transportes y se descans en inversiones
privadas para tratar de asegurar la expansin de estos sectores y de la
infraestructura.
Sin embargo, los rezagos y problemas de la economa mexicana son considerables:
El sector agropecuario contina sumido en una crisis profunda generada
por la descapitalizacin sufrida durante largos 30 aos. A pesar de las
acciones emprendidas, enfrenta una baja productividad y presenta graves
problemas de rentabilidad y capitalizacin que se traducen en bajos
ingresos de los productores. Esto se refleja en el hecho de que 23 por
ciento de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) nacional dedicada
a actividades agropecuarias. silvcolas y pesqueras, genera menos deIS
por ciento del PIB, por lo que el bajo dinamismo de la actividad
agropecuaria, con tendencia a la baja, es un determinante importante en
la pobreza.
El nivel de deterioro de los recursos naturales es muy significativo. En
algunos estudios, se estima que debido a la erosin, entre 75 y 85 por
ciento del territorio nacional registra evidencias de erosin moderada a
muy severa y que anualmente se pierden entre 150 y 200 mil hectreas
de tierra arable. Existen cerca de sao mil hectreas de tierra de riego con
problemas de salinizacin severa (10 por ciento), y 79 acuferos estn
sobreexplotados, adems algunos presentan problemas delicados de
contaminacin. De los 27 millones de hectreas cultivables 75 por ciento
son tierras de temporal, trabajadas con pocos servicios tcnicos, con
productividad y rentabilidad bajas. El minifundismo -casi 60 por ciento
77

Urquidi, Vctor, op cit L. Mxico enlaglobalizacin. FCE. Mxico, 1996

81

Comelio Rojas Orozco

de los 6.3 millones de unidades de explotacin rural cuentan en promedio


con menos de cinco hectreas- se refleja, en general, en baja rentabilidad.
Baste sealar que en el 2002 se importaron granos por 12 mil millones de
dlares aproximadamente.
En lo que se refiere a la produccin forestal, Mxico cuenta con 56 millones
de hectreas de bosque cerrado, que representan alrededor de 25 por
ciento del territorio nacional. De estos bosques la mitad corresponde a
los templados, de conferas y encinos, y la otra a selvas tropicales. El
pas tiene una de las mayores tasas de deforestacin del mundo. Las cifras
fluctan entre 600,000 y 1,200,000 hectreas por ao. Desde finales de la
dcada de los sesenta se ha perdido cerca de la tercera parte de la
superficie arbolada del pas. Este acelerado proceso de deforestacin se
debe al cambio de uso de suelo forestal por agrcola o forestal y agrcola
por ganadero; en otros casos, por la urbanizacin; y en algunos ms, por
incendios forestales. A pesar del grado de deforestacin en bosques y
selvas, existen grandes reas forestales desaprovechadas con potencial
maderable, se estima que de los 20 millones de hectreas que tienen la
capacidad de ser aprovechadas comercialmente slo se aprovechan
legalmente 7 millones.
El sector industrial manufacturero se caracteriza por una dualidad muy
marcada. Algunas ramas se han modernizado en gran medida y son
competitivas a nivel internacional, entre ellas la automotriz, las de vidrio
y el cemento, la farmacutica, la electrnica, la metlica bsica, las de
maquinaria y equipo para oficinas y la informtica. Buena parte de estas
ramas estn representadas en el sector de maquila, al que un rgimen
especial le ha permitido emplear insumos importados libres con fines de
reexportacin de los productos ensamblados o acabados. Otra parte est
constituida por empresas no maquiladoras pero que tambin han
disfrutado de programas especiales de importacin exenta de impuestos
arancelarios para la parte exportable de su produccin final.
El sector maquilador, que casi no adquiere insumos de origen nacional,
registr un crecimiento explosivo entre 1986 y 1996 al pasar de 809 plantas
a cerca de 3,000. Sin embargo, desde el 2001 se observa un desplome de
ms del 30 por ciento de su fuerza de trabajo.
Por otro lado, la gran mayora de los establecimientos industriales
medianos, pequeos y de dimensin micro, adems de su rezago
tecnolgico y de capacidad de gestin, se debaten en una grave crisis por
la cada del mercado interno, la falta de crdito en condiciones favorables
(tasas reales de inters superiores a 30 por ciento anual y acceso
restringido al crdito a mediano y largo plazos) y otras limitaciones
financieras y de comercializacin.
El sector de servicios, que abarca una amplia gama, es el que ha
predominado. Sin embargo, presenta una aguda dualidad: conviven
grandes empresas modernas, por ejemplo en el turismo y el comercio al

82

El desarrollo sustentable: lluevo paradigma para la administmcum pblica

menudeo, con millares de establecimientos pequeos y microempresas


sin base financiera ni capacidad de crecimiento. Los servicios y el comercio
aportan 60 por ciento del PIB.
Las disparidades regionales han sido otra constante del desarrollo de
Mxico. La zona metropolitana de la ciudad de Mxico concentra en la
actualidad 43 por ciento del PIB (35 por ciento de la industria
manufacturera), y otro 17 por ciento es atribuible a Monterrey y
Guadalajara sumados. El proceso de reforma estructural ha exacerbado
los desequilibrios regionales. El Norte y parte del centro de Mxico
participan activamente en la dinmica de la globalizacin de los mercados
(principalmente el de los Estados Unidos) y de la modernizacin
tecnolgica; no as el Sur y actividades del sector petrolero. El
estancamiento econmico de la mayor parte de esas zonas perifricas
indica la existencia de factores estructurales difciles de vencer.
La estrategia econmica seguida hasta ahora se ha basado en un uso intenso de
recursos naturales sin considerar su reposicin o, en su caso, la aplicacin de
procedimientos de economa y mantenimiento adecuados, en especial por lo que
hace a los suelos, el agua para usos agrcolas, industriales y domsticos, las
superficies boscosas y los energticos. Durante decenios, el agua y el petrleo se
han considerado casi como bienes gratuitos, los bosques han sido depredados y
los suelos se han erosionado y aun desertificado. Los ros, esteros y lagunas se
han contaminado, y la vegetacin aledaa ha sido destruida. Las perspectivas
hacen pensar en el agotamiento de capacidades de produccin.
Existe muy poca justificacin para considerar el Medio Ambiente como fuente
de recursos naturales y como receptculo o resumidero de los residuos producidos
por el proceso de produccin y de consumo. Es esencial el diferenciar de modo
adecuado los costos y beneficios y distinguir claramente entre el verdadero ingreso
generado y la extincin o degradacin de activos de "capital natural" .
En la actualidad el PIB es inadecuado para calcular o calibrar el crecimiento
sustentable a largo plazo. Parcialmente porque se ignora la depreciacin y
degradacin de los recursos naturales. Tambin es inadecuado, inclusive, como
medida de riqueza o bienestar. Este ltimo, el bienestar humano, en un sentido
amplio significa mucho ms que la medicin en trminos monetarios del ingreso.
A la fecha, no existe un inventario exhaustivo de contaminantes totales generados
por el sector industrial, pero se ha estimado la importancia relativa de diferentes
industrias, considerndose que los giros que ms afectan al ambiente son la
petroqumica bsica, la qumica y las industrias metlicas, que en total pueden
representar ms de la mitad de la contaminacin generada por el sector.

83

Camelia Roias Orozca

Actualmente, entre las ramas industriales que registran las tendencias ms altas
de contaminacin y por tanto representan mayores tensiones para el ambiente,
figuran: las industrias del papel, plstico, automotriz, cementera, textiles, pinturas
y tintas, por otra parte, algunas industrias demandan una estrategia de atencin
porque utilizan o generan sustancias potencialmente peligrosas para el ambiente
y la salud.
En trminos regionales, el impacto ambiental de la actividad industrial difiere
por la desigual distribucin geogrfica de las instalaciones y la dispar presencia
de tipos de industrias en cada regin. Hasta hace muy poco tiempo la industria
se despleg territorialmente, con escasa atencin a las limitaciones naturales en
materia de recursos, su ubicacin atendi ms que nada a la disposicin de mano
de obra y acceso a los mercados. Este patrn tuvo el efecto de exacerbar presiones
sobre algunos recursos naturales, en particular sobre el agua y, en lugares ms
especficos, sobre los recursos maderables y del subsuelo.

2. Ambiental
2.1 Los problemas macroecolgicos.
Considera como tales aquellos que afectan a la totalidad del planeta. El cambio
climtico y el efecto invernadero, la destruccin de la capa de ozono y la prdida
de la biodiversidad."
2.1.1 Cambio climtico y efecto invernadero

Actualmente se tiene la certeza de que en los ltimos decenios la temperatura


media de la tierra ha aumentado en torno a O.SC, fenmeno que se ha atribuido
a un importante aumento de la concentracin de dixido de carbono (C02 ) y de
otros gases invernadero -metano, clorofluorocarbonos (CFCs), xidos de
nitrgeno, ozono troposfrico y aerosoles- en la atmsfera.
De cara al futuro, hay que tener presente que la evolucin de la temperatura
terrestre estar en relacin con varios hechos:
a) La cantidad de dixido de carbono y otros gases invernadero que se
emitan. Las emisiones de CO 2 dependern fundamentalmente del
consumo de combustibles fsiles, que a su vez estar en relacin con el
aumento de la poblacin, el modelo de desarrollo que se propugne, as
como las medidas que se tomen para introducir otras fuentes de energa,
y de la tasa de deforestacin.
b) El aumento real de los niveles atmosfricos de estos gases que las
emisiones humanas generen, principalmente de CO 2 , Ese aumento estar
en relacin con la capacidad de absorcin del mismo que tengan las masas
"Arroyo Llera Fernando, el al. Sociedady Medio Ambifllte. Edil. Trotta, Madrid 1997. pag.55

84

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

e)

vegetales y los procesos biolgicos y qumicos de los ocanos. Cual sea


la respuesta de stos al aumento de las emisiones es una incgnita difcil
de prever.
Los efectos climticos que esas emisiones podran generar, teniendo
siempre en consideracin los factores humanos y naturales que podran
acelerar o retardar esos efectos que se presentan en forma de ciclones,
huracanes, tempestades, lluvias torrenciales, etctera.

Entre los factores naturales cabe incluir dos conocidos slo de manera muy parcial.
El propio cambio natural del clima y el vapor de agua contenido en la atmsfera.
El papel de este ltimo en el efecto invernadero es tan importante como el del
resto de los gases no se conoce con precisin la cantidad en que se encuentra en
la atmsfera, as como, si vara, en qu manera lo hace y porqu causas
En cualquier caso, las previsiones para un futuro cercano, entre los aos 2060 y
2080, apuntan hacia una duplicacin del CO 2 y otros gases invernadero contenidos
en la atmsfera que elevaran la temperatura de la superficie terrestre entre 3 y
5.5 C en un espacio de tiempo tan corto como nunca antes ha ocurrido, lo que
llevara aparejado, asimismo, variaciones en las precipitaciones. Ello tendra una
serie de consecuencias sobre las distintas zonas y ecosistemas terrestres:

Variaciones en las distribuciones de determinadas masas forestales y


ecosistemas,
Variaciones en la extensin de los cultivos, sobre todo en zonas ridas e
interiores,
Probable aumento del nivel del mar como consecuencia de la dilatacin
trmica de los ocanos, de la fusin parcial de los glaciares de montaa y
de la retraccin del casquete de hielo groenlands.

En cualquier caso, y hasta que el desarrollo cientfico nos permita conocer la


evolucin prxima de nuestro medio ambiente, las nicas medidas que la ciencia
puede respaldar son las cautelares, la mayor parte de las cuales estarn inspiradas
en el sentido comn, entre ellas, podramos citar la sustitucin del petrleo y el
carbn por fuentes menos contaminantes, el aumento de inversiones econmicas
en el estudio y desarrollo de fuentes de energa no fsiles, la implantacin de
polticas de ahorro energtico, la conservacin de los bosques existentes y la
reforestacin de amplias reas, etctera.
2.1.2 La destruccin de la capa de ozono

Entre los gases que componen la atmsfera se encuentra el ozono (03 ), que supone
slo el 0.00001 por ciento del volumen de la misma, frente a gases corno el
nitrgeno (78.084 por ciento), el oxgeno (20.946 por ciento), el argn (0.934 por
ciento), el dixido de carbono (0.031 por ciento), etctera.

85

Camelia Rojas Orozca

La destruccin del ozono como resultado de las actividades humanas ha


comenzado: segn las conclusiones que hizo pblicas en 1988 el Comit de
Tendencias de ozono, se est produciendo una lenta destruccin que afecta a
todo el planeta, con especial incidencia en las altas latitudes, y que para el perodo
1969-1986 se pudo evaluar en torno al 2.5 por ciento. Esta cifra, que puede parecer
insignificante, sobre todo en comparacin con el alto nivel de reduccin que
experimenta el ozono sobre la Antrtida en primavera, es especialmente
importante porque afecta a todo el planeta, y un aumento de la radiacin
ultravioleta que llega al suelo podra incidir muy negativamente sobre la especie
humana (aumento de cncer de piel, de afecciones oculares, de disfunciones del
sistema inmunitario, etctera), sobre la cobertura vegetal y sobre el medio
martimo, al afectar a la funcin fotosinttica de los vegetales.
La constatacin de la destruccin de la capa de ozono y el descubrimiento del
principal agente responsable, el cloro, pusieron de manifiesto, ya en la dcada de
los ochenta, la necesidad de una legislacin eficaz para controlar los vertidos de
CFCs, que cristaliz en el Protocolo de Montreal (1987), al que se adhirieron 36
pases, adems de los que entonces formaban la CE, y que representaban el 85
por ciento de la produccin y consumo de CFCs.
Para hacer realidad la disminucin de emisiones de Cf'Cs, es urgente modificar
el proceso industrial o el producto de forma que no necesite utilizar CFCs y
sustituir los CFCs ms perjudiciales por otros de menores o nulos efectos sobre
la capa de ozono.
2.1.3 La disminucin de la biodiversidad
La disminucin de la biodiversidad, entendida tanto como extincin o
desaparicin de especies animales y vegetales como de hbitats. es uno de los
problemas ms graves que afectan a todo el planeta, pero con especial intensidad
al mundo tropical y ecuatorial.
La extincin de especies ha sido un proceso natural a lo largo de la historia de
nuestro planeta: sin embargo, su caracterizacin como problema ambiental se
debe a su cada da ms alta tasa de extincin, o prdida de especies de un
determinado territorio o en toda la biosfera. Actualmente se considera que las
especies de un lugar o de toda la biosfera es un patrimonio que es necesario y
urgente proteger contra nuevas prdidas. Y ello no slo por razones ticas sino
tambin por razones meramente utilitarias:
De la gran cantidad de especies que pueblan la Tierra, slo se han descrito
aproximadamente 1.5 millones, y no conocemos casi nada de las
aplicaciones de la mayora de ellas ni por supuesto de las posibles futuras
aplicaciones de stas y de las por describir en campos como, por ejemplo,
la biotecnologa, el control biolgico, la ingeniera gentica, la

86

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

farmacologa, etctera; cada especie perdida supone una prdida de


futuras posibilidades de aumentar el bienestar humano;
El papel que juega cada especie en el complejo entramado que mantienen
los ecosistemas es, en general, MUY desconocido, por lo que la prdida
de especies puede generar desequilibrios en el funcionamiento de los
mismos, con graves consecuencias para la especie humana Y para el
equilibrio del planeta.

Adems de las causas naturales, la biodiversidad est afectada por una


perturbacin reciente: la accin de las comunidades humanas en los ltimos cien
aos. Las actividades humanas han afectado fuertemente a las especies Yla tasa
de extincin de las mismas inducida por el ser humano es alarmante Y est en
permanente crecimiento. Las zonas ms afectadas han sido, tradicionalmente,
las islas, los lagos Y otros ambientes aislados, claramente delimitados. Sin
embargo, en la actualidad la accin ms importante Y peligrosa es la destruccin Ytransformacin de hbitats en las zonas tropicales hmedas, especialmente
con la tala e incendio de las pluvisilvas: se calcula que la selva se ha visto reducida
en poca histrica en un 55 por ciento de su extensin Yque sigue reducindose
a un ritmo anual de unos 100,000 km'', convertida en tierras de cultivo o pasto
que apenas producen tres o cuatro cosechas antes de tornarse improductivas o
casi improductivas sometida tambin a una tala indiscriminada para aprovechar
slo unos cuantos ejemplares de rboles de unas pocas especies de alto valor
econmico, a costa de destruir buena parte de los ejemplares de especies
consideradas sin valor econmico.
En latitudes medias y zonas desarrolladas la mayor amenaza a la biodiversidad
proviene de la expansin urbana, de las infraestructuras de comunicaciones y de
la agricultura, actividad que ha generado una fuerte simplificacin de los
ecosistemas, y muy especialmente en su sistema de produccin moderna e
intensiva.
Actualmente es necesario plantear un proceso de conservacron de la
biodiversidad, que relacione el uso del espacio en el mundo desarrollado,
vinculado estrechamente con un proceso de desarrollo econmico sustentable en
aquellos pases donde la pobreza y la presin demogrfica amenazan los ltimos
espacios vrgenes. Al desarrollo de los estudios de carcter biolgico de estas
zonas deben unirse otros de tipo econmico y sociolgico de las poblaciones ah
existentes y la puesta en prctica de programas educativos y de desarrollo
tendentes a mejorar su formacin y sus condiciones de vida.
2.2 Los problemas microecolgicos
Se define como contaminacin todo cambio indeseable en las caractersticas del
aire, el agua, el suelo o los alimentos que afecta nocivamente la salud, la
87

Camelia ROjas Orozco

supervivencia o las actividades de los humanos u otros organismos vivos. La


mayora de los contaminantes son sustancias qumicas slidas, lquidas o gaseosas
producidas como subproductos o desechos cuando un recurso es extrado,
procesado, transformado y utilizado. La contaminacin tambin puede tener la
forma de emisiones de energa indeseables y perjudiciales, como calor excesivo,
ruido o radiacin.
Algunos contaminantes permanecen en las reas en que se producen, otros son
trasladados por los vientos o aguas corrientes a otras zonas. La contaminacin
no respeta los lmites estatales o nacionales que se dibujan en los mapas. Algunos
de los contaminantes provienen de fuentes nicas, identificables, como la
chimenea de una planta industrial, que se denominan fuentes puntuales; otros
invaden el aire, el agua o el suelo desde fuentes dispersas, y son las denominadas
fuentes no puntuales, como por ejemplo los pesticidas pulverizados en el aire o
transportados por el viento a la atmsfera. Obviamente, es ms fcil y barato
identificar y controlar la contaminacin de aqullas que las de stas.
2.2.1 La contaminacin del aire
La contaminacin del aire no es nueva, pero los tipos y cantidades de
contaminantes han aumentado mucho desde la Revolucin Industrial. La mayor
parte de la contaminacin del aire reconocida procede de cinco grupos de
contaminantes primarios: monxidos de carbono, xidos de nitrgeno, xidos
de azufre, compuestos orgnicos voltiles (principalmente hidrocarburos) y
materia particulada suspendida. Otros contaminantes clave son el ozono
troposfrico (un contaminante secundario) y el plomo (proveniente de la
combustin de la gasolina, fundiciones e incineradores de desechos). Estas
sustancias qumicas descienden a la superficie terrestre en forma hmeda (lluvia
o nieve cida) y en forma seca (gases, niebla, roco o partculas slidas). La
combinacin de estas sustancias sobre la superficie es lo que se conoce como
lluvia cida. Otras contribuciones a sta provienen de las emisiones de xido
ntrico a partir de los automviles en las grandes reas urbanas. Debido a que las
pequeas gotas de agua y la mayora de las partculas slidas son eliminadas de
la atmsfera con relativa rapidez, la lluvia cida es un problema regional o
continental que tiene varios efectos nocivos:
Daa edificios, estatuas y metales;
Mata la fauna y la flora en lagos y corrientes de agua;
Contamina la fauna pisccola con el altamente txico metilmercurio que,
como el DDT, puede ser amplificado biolgicamente a concentraciones
altas en las cadenas y redes alimentarias;
Es componente importante de la bruma en ciertas reas;
Debilita los rboles y los hace ms vulnerables a enfermedades, pudiendo
incluso causar su desaparicin;
Frena el crecimiento de algunos cultivos agrcolas;

88

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Lixivia metales txicos, como cobre y plomo de las conducciones,


transportndolos hasta el agua destinada a consumo humano;
Ocasiona y agrava enfermedades respiratorias.

Es pertinente sealar que la lluvia cida es ya tambin un problema serio en


muchas regiones no emisoras de contaminantes: ms de tres cuartas partes de la
lluvia cida que afecta a Noruega, Suiza, Austria, Suecia, Pases Bajos y Finlandia
llega, transportada por el viento, desde reas industrializadas de Europa Oriental
y'Occidental. Algo similar ocurre entre Canad y EE.UU., lo que ha ocasionado
conflictos en las relaciones de ambos pases durante ms de una dcada,
culminando en 1990 con la promulgacin de la Clean Air Act (Ley de Limpieza
del Aire).
En Mxico las normas de la calidad del aire se publicaron en 1994 en el Diario
Oficial de la Federacin y en ellas se establecen las concentraciones mximas
permisibles de los distintos contaminantes y stas no deben sobrepasarse ms de
una vez por ao, a fin de garantizar y proteger la salud de la poblacin. Siete son
los contaminantes atmosfricos que se miden y norman en nuestro pas: bixido
de azufre, monxido de carbono, bixido de nitrgeno, ozono, partculas
suspendidas totales, partculas menores a 10 micrmetros de dimetro y plomo.
La norma establece 100 puntos para cada contaminante, cuando esta cantidad se
supera, la calidad del aire se considera no satisfactoria.
En la ltima dcada ha mejorado sustancialmente ia calidad del aire en la Ciudad
de Mxico. Las concentraciones de bixido de azufre y de plomo se mantienen
permanentemente dentro de la norma y las de monxido de carbono slo la
rebasan de manera muy espordica. Persiste, sin embargo, un problema muy
serio de contaminacin por ozono y PMlO.
Despus de la Ciudad de Mxico, la metrpoli que presenta los mayores
problemas de contaminacin es Guadalajara (ZMG), en donde las normas de
calidad del aire son rebasadas el 40 por ciento de los das; al igual que en la
ZMVM, las mayores causas de la baja calidad del aire son el ozono y las partculas
suspendidas. Una situacin similar se presenta en las zonas metropolitanas de
Monterrey (ZMM); del Valle de Toluca (ZMVT) y de Mexicali.
Existen programas de calidad del aire para la Ciudad de Mxico, Monterrey,
Guadalajara, Toluca, Ciudad [urez, Mexicali y Tijuana. Faltan por atender 10
ciudades que presentan problemas de calidad del aire en grado diverso. A pesar
de los altos costos que implica el monitoreo atmosfrico de los contaminantes se
han realizado campaas de este tipo en las principales ciudades del pas.
Debern incrementarse las capacidades y los recursos para la elaboracin de
inventarios de emisiones de acuerdo con las condiciones particulares del pas,

89

Comdio Rojns

Oro2CO

aprovechando los avances y uniformar criterios y mtodos de estimacin de las


emisiones, con datos comparables en el territorio, entre lugares diferentes.
2.2.2 La contaminacin del agua
El agua, en principio, es un recurso renovable, pero puede llegar l estar tan
contaminada por las actividades humanas que acabe siendo intil para muchos
propsitos e incluso nociva para los organismos vivos que la usan. La
contaminacin del agua constituye un problema local, regional y mundial y va
ligada a la contaminacin del aire y al modo en que usamos el recurso tierra.
Las mayores fuentes de contaminacin del agua son los desechos de agua
domstica, los residuos industriales, la escorrenta de las tierras cultivadas, la
lluvia cida y la filtracin de las operaciones de las minas y rellenos sanitarios.
Las fuentes puntuales descargan contaminantes en localizaciones especficas l
travs de tuberas, acequias o alcantarillas a cuerpos de agua superficiales. Debido
a que stas se hallan en lugares especficos (principalmente en reas urbanas)
son fcilmente identificables, lo que facilita su gestin y regulacin. En los pases
desarrollados, muchas descargas industriales estn estrictamente controladas,
mientras que en los pases en vas de desarrollo stas carecen, en su mayor parte,
de control alguno. Hasta la fecha es escaso el control de la contaminacin no
puntual del agua, debido a la dificultad y altos costos de identificacin y control
de las descargas de muchas fuentes difusas.
Por lo que respecta a los principales tipos de contaminantes del agua, cabe destacar
los siguientes:

agentes patgenos: en los pases en vas de desarrollo son la principal


causa de las altas tasas de morbilidad y mortalidad de la poblacin,
especialmente la infantil;
desechos que requieren oxgeno (desechos orgnicos, que pueden ser
descompuestos por las bacterias aerobias, que a su vez usan oxgeno para
biodegradar los desechos orgnicos): sin el oxgeno suficiente, mueren
los peces y otras formas de vida acutica;
cantidades elevadas de sustancias qumicas inorgnicas solubles en agua,
cidos, sales y compuestos de metales txicos, como el mercurio y el
plomo, altamente nocivas;
nutrientes vegetales inorgnicos, como los nitratos y fosfatos solubles en
agua, que pueden ocasionar el crecimiento excesivo de algas y otras
plantas acuticas, que despus mueren y se descomponen, agotando el
oxgeno disuelto en el agua, produciendo la muerte de la fauna acutica;
sustancia qumicas orgnicas, como el petrleo, la gasolina, los plsticos,
los plaguicidas, disolventes limpiadores, detergentes, etctera, que
amenazan la salud humana y daan la vida acutica;

90

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

sedimentos o materia suspendida (partculas insolubles de suelo y otros


materiales slidos orgnicos e inorgnicos que quedan en suspensin en
el agua, y que, en trminos de masa total, son la mayor fuente de
contaminacin del agua). La materia particulada enturbia el agua, reduce
la aptitud de algunos organismos para encontrar alimento y la fotosntesis
de las plantas acuticas, altera las redes alimentarias acuticas y transporta
plaguicidas, bacterias y otras sustancias nocivas; el sedimento del fondo
destruye los lugares de alimentacin y desove de peces, rellena lagos y
embalses, y obstruye canales, bahas, etctera;
sustancias radiactivas (radioistopos hidrosolubles o capaces de ser
amplificados biolgicamente a concentraciones ms altas conforme pasan
a travs de las cadenas y redes alimentaras); la radiacin ionizante de
dichos istopos pueden causar defectos congnitos, cncer, daos
genticos, etctera;
elevacin de la temperatura de las aguas por aportes excesivos de agua
caliente procedente de los sistemas de refrigeracin de plantas de
produccin de energa elctrica, que genera una disminucin del
contenido de oxgeno disuelto y hace a los organismos acuticos ms
vulnerables a enfermedades, parsitos y sustancias txicas.

En la contaminacin de ros y lagos se observa el fenmeno de la eutrofizacin:


las corrientes fluviales, debido a su constante movimiento, se recuperan con mayor
facilidad de algunas formas de contaminacin que las aguas estancadas,
especialmente del exceso de calor y de los desechos degradables que requieren
oxgeno. No obstante, la regeneracin se produce slo mientras no estn
sobrecargadas con contaminantes y su flujo no se vea reducido por la sequa, el
embalsamiento o el desvo para usos agrarios, urbanos o industriales.
A pesar de los progresos en la mejora de la calidad del agua fluvial inclusive en
la mayora de los pases desarrollados, todava se producen episodios de muerte
de grandes cantidades de peces y de contaminacin del agua potable. La mayora
de esos desastres son causados por la liberacin accidental o deliberada de
sustancias txicas por las industrias, plantas de tratamiento de aguas negras,
etctera, y el vertido no puntual de plaguicidas desde las tierras de cultivo. Los
datos disponibles indican que la contaminacin de las corrientes fluviales por las
grandes descargas de aguas negras y desechos industriales es un problema grave
y creciente en la mayora de los pases subdesarrollados, donde el tratamiento de
los desechos es casi inexistente.
En la contaminacin de los ocanos no debemos olvidar que stos son el ltimo
sumidero para gran parte de la materia de desecho que producimos. Las reas
costeras soportan las descargas de grandes cantidades de desechos, procedentes,
sobre todo, de las zonas urbanas limtrofes. En la mayora de los pases en vas de
desarrollo y en algunos desarrollados el drenaje urbano y los desechos industriales

91

Camelia Rojas Orozco

se descargan al mar sin recibir tratamiento alguno. En consecuencia, los mares


ms contaminados son los adyacentes a algunas costas densamente pobladas del
Tercer Mundo (Bangladesh, India, Paquistn, Malasia, Tailandia, Filipinas,
etctera).
Conviene mencionar las graves consecuencias de la contaminacin con petrleo.
Los accidentes de los grandes petroleros y los escapes de los equipos de
perforacin de las plataformas marinas reciben la mxima publicidad; sin
embargo, ms de la mitad del petrleo que llega al mar procede de tierra firme,
aportado por la escorrenta de aguas continentales. Sus efectos sobre los
ecosistemas marinos dependen de varios factores: tipo de petrleo, cantidad
liberada, punto de liberacin, poca del ao, condiciones atmosfricas,
temperatura media del agua y corrientes ocenicas.
En cuanto a la contaminacin de las aguas freticas o subterrneas, se sabe que
son una fuente vital para el consumo humano y para el riego. Cuando se
contamina, no puede depurarse por s misma, pues, debido a que los flujos de
agua fretica son lentos y no turbulentos, los contaminantes no se diluyen ni
dispersan de forma efectiva. Asimismo la baja temperatura contribuye a ralentizar
las reacciones de descomposicin. Las fuentes principales de contaminacin de
esta agua son las fugas de sustancias qumicas peligrosas desde tanques de
almacenamiento subterrneos y la infiltracin de sustancias qumicas orgnicas
peligrosas y compuestos txicos de metales pesados.
2.2.2.1 Consumo y calidad del agua en Mxico
A escala nacional, de acuerdo con cifras del Programa Hidrulico 1995-2000, el
consumo de agua, esto es, la cantidad de agua que no retorna a las corrientes una
vez utilizada, fue, en 1994, de unos 77 mil millones de m 3 (un 40 por ciento del
total de agua extrada). De ellos, un 10 por ciento correspondi a la industria y
un 11 por ciento al uso domstico, el 79 por ciento restante se acredita al sector
agrcola. Desde luego, esta distribucin del consumo vara significativamente
entre regiones y entre zonas urbanas y rurales. As por ejemplo, en el caso de la
Zona Metropolitana del Valle de Mxico (ZMVM) la industria consume el16 por
ciento del agua con que se abastece a la ciudad, prcticamente el doble que su
participacin relativa a escala nacional, debido a la virtual ausencia de los principales rubros de consumo que son la agricultura y la acuacultura; ya que la
proporcin de industrias en la zona es considerablemente mayor que en el promedio del pas.
En trminos de recursos hidrulicos, las presiones aenvan fundamentalmente del
hecho de que la mayora de la poblacin y de la produccin nacional se encuentran
asentadas en las zonas con elevadas restricciones hidrulicas; por otra parte, las
zonas que disponen de la mayor cantidad de los recursos hidrulicos son regiones

92

El desarro/lo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

que, si bien estn creciendo aceleradamente en trminos demogrficos y


econmicos, son regiones en las cuales no est la principal concentracin de la
poblacin.
Este tipo de presiones se agravar en los prximos aos; de hecho hay vastas
regiones en el pas, cuencas hidrulicas completas, que ya tienen completamente
comprometida toda su oferta hidrulica respecto a la poblacin actual. Por tanto,
en regiones enteras del pas, durante los prximos aos, no habr ms agua
adicional para la poblacin creciente ni para las actividades urbanas o econmicas.
Son zonas en las cuales los nfasis de los prximos aos tendrn que estar
inevitablemente colocados en el incremento de la calidad del uso del azua, en el
despliegue de una cultura urbana, familiar y personal que centre ese esfuerzo en
el uso ms eficaz.
Esto, por lo que se refiere a cantidad. En cuanto a calidad, muchas regiones del
pas tienen ya ndices de calidad del agua, que con todo y sus dificultades en
cuanto a medicin y monitoreo, estn muy por debajo de una medida aceptable;
pero es precisamente una buena parte de estas regiones como, por ejemplo, la de
algunas zonas fronterizas y otras del centro y centro-occidente, las que seguirn
recibiendo mayores presiones adicionales por demanda del recurso.
A esto hay que agregar factores bsicos, pero no por bsicos menos importantes,
sobre la necesidad de dotacin de servicios y de acceso, por lo menos, al agua
potable y al saneamiento. En trminos de tendencias, slo para los prximos aos;
las necesidades en trminos de dotacin de dichos servicios en Mxico provocarn
que los ndices de cobertura no mejoren sustancialmente. Lo que se prev es que
se cubra la demanda adicional y, por lo tanto, no ser posible dar pasos
extraordinarios en la superacin de dichos rezagos.
2.2.2.2 Descargas de aguas residuales industriales
El agua es un elemento importante para la industria. Se utiliza directamente en
el proceso productivo como disolvente o constituyente; o, de manera indirecta,
en los lavados y procesos de enfriamiento.
Las descargas de aguas residuales industriales por ao son cercanas a 2.05 km",
contra 7.3 km3 de uso domstico. Es decir, las descargas domsticas son 3.6 veces
las descargas industriales de aguas residuales. As, las aguas residuales de origen
industrial son una proporcin relativamente baja de las aguas residuales del pas.
No todos los sectores industriales participan de la misma manera en la generacin
de aguas residuales; tanto por la naturaleza de sus procesos, como por la
intensidad de evaporacin y reutilizacin. As, un solo sector industrial, el de los
ingenios azucareros, representa un 40 por ciento de dichas descargas y le sigue,
en importancia, el correspondiente a la industria qumica con un 18 por ciento.

93

Camelia Rojas Orazca

Sin embargo, segn el Programa Hidrulico 1995-2000 en trminos de carga


orgnica total, la industria genera 1.6 millones de toneladas anuales; en tanto las
descargas de origen domstico suman aproximadamente 1.8 millones de
toneladas. Las industrias ms contaminantes del agua son la del azcar, con un
53 por ciento; la fabricacin de bebidas y la fabricacin de alcohol, con una
participacin de 10 por ciento cada una; seguidas de las industrias alimentaria,
metlica bsica y qumica, que aportan individualmente alrededor de un 5 por
ciento de la carga orgnica. Esto refleja, por un lado, la importancia de la
contaminacin de origen industrial, en particular, el enorme peso que tiene la
fabricacin de alimentos y de bebidas en ella.
Lo anterior coloca, en una dimensin adecuada, el problema cuantitativo de las
descargas industriales. Sin embargo, es importante hacer notar que la composicin
de las descargas y otros parmetros fsicos, tales como su temperatura, son
diferentes de la de las descargas de otros sectores. Dependiendo del giro industrial
es posible encontrar metales pesados, grasas y aceites, sales, cidos e incluso
residuos txicos disueltos en proporciones que constituyen un riesgo ambiental.
Se ha hecho un esfuerzo normativo para reducir, a travs de plantas de
tratamiento, una parte significativa de las descargas.
2.2.3 La contaminacin del suelo
Los procesos de industrializacin acelerada y con escaso control medioambiental
han derivado en graves problemas de contaminacin de suelos, acompaados,
obviamente, por las secuelas que los mismos han causado al aire y al agua de su
entorno.
Un problema que se asocia con frecuencia a la salinidad en el suelo en regiones
secas es el anegamiento y la saturacin hmeda. Los agricultores emplean a
veces grandes cantidades de agua de riego para infiltrar y lixiviar sales con objeto
de impedir que stas se acumulen y destruyan los sistemas radiculares de las
plantas. Si se carece de un drenaje adecuado, el agua que se acumula en el subsuelo
gradualmente eleva el nivel fretico, y el agua salobre recubre las races de las
plantas y las mata. A escala mundial, al menos una dcima parte de todas las
tierras de riego sufre de saturacin hmeda y el problema es cada vez mayor.
Un 18 por ciento de las tierras cultivadas en el mundo son regado y producen
casi un tercio del alimento mundial. Se estima que para el ao 2020 las reas
irrigadas se habrn duplicado. El riego incrementa el rendimiento de los cultivos,
sin embargo, tambin tiene algunos efectos perjudiciales colaterales. El agua de
riego contiene sales disueltas. En climas secos, una parte importante del agua
pasa a la atmsfera por evaporacin, dejando concentraciones elevadas de sales
en superficie. Esa acumulacin de sales en los suelos se conoce como salinizacin,
y dificulta el desarrollo de los cultivos, disminuye sus rendimientos y puede,

94

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

incluso, impedir totalmente el cultivo, dejando improductivo el terreno.


Actualmente se estima que la salinizacin est reduciendo la productividad de
una cuarta parte de las tierras de cultivo irrigadas en el mundo. A escala mundial,
se calcula que desde el ao 2000, entre el 50 y 65 por ciento de la superficie
cultivada en regado ha reducido su productividad por la excesiva salinizacin
del suelo.
Una forma de reducir la salinizacin del suelo es depurarlo empleando en el
riego mucha ms agua de la necesaria para el desarrollo de un cultivo, pero esto
incrementa los costos de produccin, adems de desperdiciar grandes cantidades
de un bien escaso como es el agua. El riego copioso por aspersin mantiene un
drenaje descendiente y es especialmente eficaz contra la salinizacin, pero al
menos un 30 por ciento del agua se pierde por evaporacin. Asimismo, una vez
que el suelo superficial se ha salinizado en exceso, el agricultor puede renovarlo
dejndolo descansar durante dos a cinco aos, instalando una red subterrnea
con tuberas perforadas para drenaje, y lavndolo con grandes cantidades de
agua con bajo contenido de sales. Este mtodo es muy costoso y slo disminuye
la velocidad de salinizacin del suelo, no detiene el proceso.
2.2.4 La contaminacin por ruido

Este tipo de contaminacin se produce cuando cualquier ruido no deseado altera,


perjudica o interfiere la audicin, origina estrs y al mismo tiempo impide la
concentracin y eficiencia en el trabajo o es causa de accidentes. Los trabajadores
industriales encabezan la lista de afectados, pero no son los nicos, pues el alto
nivel de ruido urbano afecta a todos, y la costumbre de escuchar msica muy
alta en locales cerrados y con "cascos", especialmente a los ms jvenes.
Para determinar los niveles nocivos de ruido, la presin acstica se mide con la
unidad decibel (dB). La presin del sonido se vuelve nociva a unos 75 dB-A, Y
dolorosa alrededor de 120 dB-A pueden causar la muerte cuando llegan a 180
dB-A.
La exposicin creciente al ruido en la mayora de las reas urbanas del mundo ha
acelerado el patrn normal de prdida de la capacidad auditiva. La molestia es,
generalmente, la primera respuesta al ruido excesivo. Cuando una persona se
expone a un ruido sbito o a un estruendo persistente, se libera adrenalina, el
corazn late ms rpido, la presin sangunea se eleva y los msculos se tensan.
Los efectos nocivos de la exposicin prolongada al ruido excesivo incluyen la
prdida permanente de la audicin, hipertensin, tensin muscular, migraa,
cefalea, aumento en los niveles de colesterol, trastornos gstricos, irritabilidad,
insomnio y alteraciones psicolgicas.

95

Cornelio Rojas Orozco

Un estudio fechado en 1988 demostr que la combinacin de ruido y monxido


de carbono puede empeorar los efectos sobre la salud de la exposicin al ruido.
Esa posible interaccin sinrgica significa que los fumadores, habitantes de
ciudades y trabajadores expuestos a niveles altos de monxido de carbono son
especialmente vulnerables a los efectos nocivos de la exposicin al ruido.
2.2.5 Desechos slidos y residuos peligrosos
Todo material no deseado o descartado que no es lquido ni gaseoso se considera
desecho slido. Estados Unidos, con slo el 4.5 por ciento de la poblacin mundial,
produce el 33 por ciento de los desechos slidos del mundo. Nos encontramos
ante un grave problema, reflejo del desigual reparto de la riqueza a escala mundial
y de la forma en que se apropian y utilizan los recursos naturales.
Existen, a grandes rasgos, dos mtodos bsicos para eliminar las, montaas de
desperdicios slidos que se producen en la minera, las manufacturas y el uso de
los recursos: el manejo de desechos y la prevencin de los mismos. El primero es
un procedimiento de derroche en el que los restos slidos se dejan donde se
producen y se entierran o se queman; es un mtodo que no restringe la produccin
de desechos y que trata de manejarlos de modo que se reduzca el dao ambiental.
El segundo mtodo, prevencin de desechos slidos, apuesta por el ahorro y, por
tanto, se basa en la reduccin, la reutilizacin y el reciclado de los desperdicios.
El enterramiento de desechos slidos en rellenos sanitarios o vertederos es un
problema a contemplar. Los rellenos sanitarios deben ubicarse de modo que
reduzcan al mnimo la contaminacin del agua por infiltracin. La descomposicin
anaerobia subterrnea de basura orgnica produce metano, sulfuro de hidrgeno
y compuestos orgnicos voltiles formadores de smog, que pasan a la atmsfera.
Un slo relleno grande puede producir el metano suficiente para satisfacer las
necesidades energticas de 10,000hogares; adems de ahorrar electricidad, recoger
y quemar el metano producido en los grandes rellenos sanitarios del mundo,
hara disminuir las emisiones de este gas a la atmsfera entre un 6 y un 18 por
ciento, y ayudara a reducir el efecto invernadero.
La incineracin de los desechos slidos tiene varias ventajas: destruye organismos
transmisores de enfermedades, reduce en un 60 por ciento el volumen de los
desechos que van a los vertederos, con lo que disminuye la necesidad de espacios
de vertido, no exigiendo cambios en los hbitos de consumidores, fabricantes o
transportistas de basura. Sus defensores alegan que es una forma de reducir los
desechos. Sin embargo, en realidad transfiere parte de ellos a la atmsfera en
forma de contaminantes gaseosos, y produce cenizas txicas, de modo que,
aunque la cantidad de material a enterrar se reduce mucho, aumenta su toxicidad.

96

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

En los incineradores de generacin de energa, la basura se quema y el calor


producido sirve para generar vapor o electricidad, que se pueden vender o
emplear para el mantenimiento del propio incinerador. La mayor parte de las
instalaciones son incineradores de combustin en masa, que queman basura
mezclada sin separar materiales peligrosos, que pueden interferir con las
condiciones de combustin, y provocar una gran contaminacin.
Sin un mantenimiento continuo y buena capacitacin y supervisin de los
operadores, el equipo de control de contaminacin de aire puede fallar,
rebasndose los lmites de emisin admisibles.
2.2.5.1 Residuos slidos municipales
Los residuos materiales pueden ser slidos, lquidos o gaseosos. Dentro de los
residuos slidos tambin existen varios grupos: los industriales, los ganaderos,
los agrcolas, los hospitalarios y los municipales.
Los residuos slidos municipales fueron clasificados desde 1993 por la entonces
SEDESOL; segn el lugar donde se generaron, en cuatro grupos: domicilios (1),
sitios de reunin y vas pblicas (2), obras de construccin y demolicin (3) y
oficinas, comercios, instituciones e industria (4). Para su manejo, se pueden
clasificar segn sus caractersticas fsicas y qumicas en dos grupos: ordinarios y
especiales, como se muestra en el siguiente cuadro.
Clasificacin de los residuos slidos municipales
Ordinarios

Especiales

Orgnicos: restos de comida,


de jardinera.
Inorgnicos (90 por ciento son
empaques y embalajes): plstico,
metales, papel y cartn, vidrio,
multilaminados, otros.

Bio-infecto-contagiosos: jeringas,
materiales de curacin.
Txicos: tintes, esmaltes, pilas.
Peligrosos: navajas, explosivos.
Voluminosos: muebles, escombros,
electrodomsticos.

Los orgnicos son aquellos que provienen de la comida, el jardn, los animales y
en general, cualquier desecho que se origine directamente de materiales de la
naturaleza que hayan pertenecido a un organismo con vida. Los inorgnicos
provienen principalmente de los envases y de artculos que han dejado de ser
tiles como el papel, cartn, vidrio, metales, aluminio y plstico.
Estos datos permiten mostrar la composicin de la basura y la cantidad que genera
cada persona segn las diferentes regiones de Mxico, con los impactos al medio
ambiente que se han mencionado: en la fronteriza 1.006 kg /hab. / da, en el norte

97

Cornelio Rojas Orozco

0.935, en el centro 0.828, en el Distrito Federal 1.314 y en el sureste 0.894 (INEGISEMARNAP, 1997); (comparativamente, en el rea metropolitana de Barcelona
se generan 1.21 kg/hab./ da, menos que en el Distrito Federal).
2.2.5.2 Generacin de residuos peligrosos
Los residuos peligrosos generados por la actividad industrial, as como los
materiales de alto riesgo consumidos directa e indirectamente pueden ser
identificados por sus caractersticas CRETIB, es decir, por sus propiedades
corrosivas, reactivas, explosivas, txicas, inflamables y biolgico-infecciosas.
Igualmente pueden ser identificados por sus estados fsicos, su composicin
qumica o su descripcin genrica: aguas, breas, bases, lubricantes, colas,
disolventes, envases, sedimentos, etctera, (Ley General del Equilibrio Ecolgico
y Proteccin al Ambiente).
La naturaleza de los residuos peligrosos es muy diversa, depende del tipo de
industria que los genere; incluso dos empresas que fabrican el mismo producto
pueden generar residuos diferentes; tanto cualitativa como cuantitativamente,
dependiendo del proceso que utilicen. La gran diversidad y heterogeneidad de
los residuos peligrosos dificulta el establecimiento de criterios claros de
clasificacin y, por tanto, de manejo de los mismos.
Es posible que la generacin total de residuos peligrosos en Mxico, ascienda a
un volumen agregado entre tres y siete millones de toneladas anuales; lo que no
incluye jales mineros, residuos que tambin pueden ser peligrosos y que se
producen en grandes cantidades (entre 300,000 y 500,000 toneladas diarias). Por
su parte, la infraestructura y los sistemas de manejo en operacin son sumamente
precarios.
Dada la desproporcin que guarda el volumen creciente de residuos peligrosos
generados con las capacidades existentes de manejo, vigilancia y control, con
frecuencia se observa una disposicin clandestina en tiraderos municipales,
barrancas, derechos de vas en carreteras, drenajes municipales o cuerpos de agua.
Se estima que esta ltima opcin es la que predomina, considerando que cerca
de 90 por ciento de los residuos peligrosos adopta estados lquidos, acuosos o
semilquidos; o bien, se solubilizan y mezclan en las descargas de aguas residuales.
Si el crecimiento industrial se mantiene para los prximos aos, a pesar de que
ya estn actuando las disposiciones, que a partir de una mejora en los procesos
yen los sistemas de control logran una menor produccin de residuos por unidad
producida, la tendencia est siendo un incremento en la produccin de residuos.
Estos se generan fundamentalmente en las zonas de mayor produccin industrial
nacional pero con dos gravsimos problemas; por un lado su tratamiento y, por
otro lado, su confinamiento. En cuanto a esta problemtica, el reto residir, en la

98

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

necesidad de buscar alternativas ante la produccin de residuos, que sin duda


ser creciente, con mejoras tecnolgicas, con una mayor promocin en los sistemas
de calidad ambiental en la industria; pero inevitablemente tambin con la
introduccin de un programa intensivo de creacin de infraestructura ambiental.
2.3 El consumo mundial de energa
Existen diferentes fuentes de energa corno son la geotermia, el uranio, las cadas
de agua, la biomasa (lea, desechos animales o residuos vegetales), el petrleo,
el gas natural, el carbn y la energa solar, las cuales conllevan a distintas
implicaciones ambientales, lo que incluye aspectos econmicos, polticos, sociales,
culturales, tecnolgicos, ecolgicos; es decir, que no resulta tan sencillo optar por
un determinado tipo de energa cuando se trata de participar en el trnsito hacia
la sustentabilidad.
La principal fuente de energa se obtiene de los combustibles fsiles,
principalmente del petrleo; sin embargo, de 1973 a la fecha se nota un
desplazamiento del uso del petrleo por el del gas natural y la energa nuclear,
as corno la aparicin de las energas alternativas o renovables, corno consecuencia
de los programas de eficiencia y diversificacin energtica implementados por
los pases desarrollados.
Respecto a la produccin y consumo de energa existen marcadas diferencias
entre los pases desarrollados (del norte), y los pases en vas de desarrollo (del
sur). En los pases del sur la falta de energa presenta serias restricciones para el
desarrollo (al menos bajo el modelo actual). Los pases en desarrollo, que
conforman 75 por ciento de la poblacin, consumen 30 por ciento de la energa
global, mientras que 25 por ciento, representado por los pases desarrollados,
consume 70 por ciento; sin embargo, en las ltimas dos dcadas el consumo de
energa en los pases del sur se ha incrementado siete veces ms rpido que en
los pases del norte, debido a la expansin de las economas, el aumento de la
poblacin y de los centros urbanos (World resources, 1995).
Sin embargo, el consumo de energa est asociado con el tipo de desarrollo de los
pueblos; tan es as que en el medio rural de los pases en vas de desarrollo la lea
sigue siendo la principal fuente de energa, la cual, por efectos de la degradacin
ambiental (deforestacin y prdida de suelo) es cada da ms escasa, lo que ha
obligado a la gente a producir calor a partir de residuos de las cosechas y del
estircol ('); asimismo, la rpida expansin del sector energtico en las zonas
urbanas de los pases del sur ha ido acompaada por una prdida de la calidad
del aire. (World Resources, 1995)
. Las consecuencias de la escasez de lea en los pases en vas de desarrollo repercuten principalmente en las
mujeres de esas localidades, ya que son ellas quienes generalmente efectan la labor de recoleccin de la misma,
incrementando con esto su carga de trabajo, lo cual conlleva una disminucin en su calidad de vida.

99

Camelia Rajas Orazco

Adems, se podra decir que, en gran medida, estos cambios son atribuibles a la
adquisicin de los estilos de vida consumistas que predominan en los pases del
norte, que requieren grandes cantidades de energa. Por tanto se torna necesario
eficientar las polticas energticas a nivel nacional, as como poner atencin al
tipo de consumo que nos caracterice como sociedad, por dos razones
fundamentales: su agotamiento y por su impacto en la salud.
Al respecto, el Consejo Mundial de Energa estima que las reservas de petrleo
en las condiciones actuales podrn abastecer a la humanidad por 40 aos y el gas
natural por 50 aos, as como el carbn por 200 aos, dependiendo de que nuevas
reservas sean encontradas y estn en condiciones de ser aprovechadas (World
Resources, 1995).
En relacin a sus efectos en la contaminacin atmosfrica y en la salud,
dependiendo del tipo de energa y de los niveles de consumo ser el efecto
contaminante al medio ambiente, principalmente a la atmsfera. Los diferentes
contaminantes pueden ser tan variados como: hidrocarburos HC, metano CH4,
monxido de carbono ca, dixido de carbono COz, plomo Pb, partculas
suspendidas totales PST,benceno C6H6 , xidos de nitrgeno NOx, xidos de azufre
SOx, oxidantes fotoqumicos (ozono) 0 3, partculas menores a 10 micrmetros
PM lO, partculas menores a 2.5 micrmetros PM z.5, etctera. Adems de los indicados, en la atmsfera se suceden una serie de reacciones con los consecuentes
efectos an desconocidos para la humanidad y cada uno de los contaminantes afecta de manera diferente a la salud.
2.3.1 Diferentes fuentes de energa y su impacto ambiental. (No renovables y
renovables)
En la actualidad, un importante segmento de la poblacin mundial tiene
posibilidades de disfrutar los beneficios derivados de avances tecnolgicos de
toda ndole y este segmento es cada da ms grande y demandante de energticos,
tanto primarios como secundarios; como consecuencia de lo anterior, se
incrementa en forma constante el uso de combustible fsiles fundamentalmente
para la propulsin de vehculos automotores as como para la generacin de
energa elctrica y marginalmente para la industria petroqumica.
Esto significa que en la segunda mitad del siglo XXI, las actuales fuentes
energticas sern insuficientes para cubrir las crecientes necesidades de una
poblacin consumidora intensiva de combustleo, diesel, gasolina, gas natural y
electricidad, por lo que los precios aumentarn en forma considerable, en relacin
con los actuales en trminos reales.

100

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Recursos no renovables
~

Petrleo
Descripcin:

Mezcla de hidrocarburos en estado lquido con cierta


variedad de impurezas.
Origen:
Degradacin de materia orgnica de gran antigedad
en el subsuelo.
Mtodo de obtencin: Por extraccin del subsuelo; por destilacin del
extracto.
Impacto ambiental: Extraccin: Dao a flora y fauna marinas por
perforacin de pozos.
Destilacin: Subproductos tales como cadenas de
hidrocarburos aromticos peligrosos para la salud.
Combustin: Generacin de CO, CO 2, NO x y otros
gases txicos que contribuyen al efecto invernadero.
~

Gas natural
Descripcin:

Metano y otros gases ligeros atrapados en yacimientos


en el subsuelo.
Origen:
Degradacin de materia orgnica de gran antigedad
en el subsuelo. Generalmente se encuentra junto con
yacimientos de petrleo.
Mtodo de obtencin: Por extraccin del subsuelo; por separacin de los
gases del extracto.
Impacto ambiental: Extraccin: Dao a flora y fauna marinas por
perforacin de pozos.
Destilacin: Generacin de gases inflamables
peligrosos.
Combustin: Generacin de CO, CO 2, NO x y otros
gases txicos que contribuyen al efectoinvernadero,

Carbn mineral
Descripcin:
Carbono e impurezas.
Origen:
Degradacin de materia orgnica de gran antigedad
en el subsuelo a ciertas. condiciones de temperatura y presin.
Mtodo de obtencin: Por extraccin del subsuelo.
Impacto ambiental: Extraccin: Dao a la corteza terrestre por
excavacin de minas.
Combustin: Generacin de CO, CO 2, NOx y otros
gases txicos que contribuyen al efecto invernadero.

101

Cornclio RojasOrozco

}>

Energa geotrmica
Descripcin:
Extraccin del calor del magma por medio del vapor y
transformacin de su energa cintica en energa
elctrica.
Origen:
Gradiente trmico de la tierra, magma incandescente
que proviene de grandes profundidades.
Mtodo de obtencin: Utilizacin de fuentes naturales de vapor; inyeccin
de vapor a las capas calientes.
Impacto ambiental: Extraccin: Modificacin de las condiciones
geogrficas. No genera residuos peligrosos para el
medio ambiente.

}>

Energa nuclear
Descripcin:
Transformacin de materia en energa o de energa en
materia.
Origen:
Fusin o fisin de ncleos atmicos para formar otros
elementos.
Mtodo de obtencin: Degradacin radiactiva de istopos de uranio,
plutonio o compuestos.
Impacto ambiental: Produccin: Generacin de grandes cantidades de
radiacin y utilizacin de productos txicos
Operacin: Generacin de residuos radiactivos de larga
vida muy peligrosos con riesgo socio-ambiental (cncer,
alteraciones genticas, daos ecolgicos).

Recursos Renovables

}>

Energa solar
Descripcin:

Radiacin visible generada por el Sol; es la fuente


directa o indirecta de todo recurso renovable.
Origen:
Reaccin de fisin nuclear y prdida de masa en el sol.
Mtodo de obtencin: Utilizacin del calor absorbido por un medio para
calentar agua; generacin de electricidad por medios
fotovoltaicos.
Impacto ambiental: Obtencin: Los dispositivos fotovoltaicos son todava
caros y los trmicos deben ser hechos a la medida. No
genera residuos peligrosos para el medio ambiente.

}>

Energa elica
Descripcin:
Origen:

Transformacin de la energa cintica del aire en energa


mecnica y elctrica.
Interaccin de masas de aire que se calientan por accin
solar y crean corrientes.

102

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Mtodo de obtencin: Molinos de viento.


Impacto ambiental:
Obtencin: Las hlices producen un sonido de
alto nivel, molesto para las comunidades. No genera residuos peligrosos para el medio ambiente.
Energa hidrulica
Descripcin:

Transformacin de la energa potencial del agua


en cintica y a su vez en energa mecnica y
elctrica.
Corrientes de agua que pasan por un desnivel
Origen:
de manera natural.
Mtodo de obtencin: Represas y embalses.
Impacto ambiental:
Obtencin: Modificacin de las condiciones
geogrficas, prdida de usos potenciales de flora
y fauna, climticas y del ambiente por la
construccin de grandes obras, con
consecuencias socioculturales como la
recolocacin de poblados. No genera residuos
peligrosos para el medio ambiente aunque puede
[afectar las condiciones de vida a su alrededor.
2.4 Vulnerabilidad de la diversidad biolgica desde la perspectiva mexicana
La mayora de las naciones del mundo estn realizando esfuerzos para conocer,
valorar, usar y conservar la biodiversidad, sin embargo, a pesar de ello, la
humanidad est destruyendo la biodiversidad del planeta en nombre de un
desarrollo econmico. La prdida de la diversidad biolgica puede empobrecer
la vida humana y alterar su curso de desarrollo, ya que este recurso ha
proporcionado a la humanidad una gran cantidad de bienes y servicios: alimentos,
medicinas, productos industriales, agua, mejoramiento de la calidad de aire,
recreacin, proteccin del suelo y de la fauna silvestre."
Se han establecido tres argumentos fundamentales que justifican la proteccin
de la biodiversidad: su conservacin, su utilidad a la humanidad, el derecho a la
vida y sus funciones en la ecosfera (McAllister, 1991b).
Con esta misma preocupacin Mxico ha desarrollado distintos trabajos abocados
hacia el conocimiento de la biodiversidad, dentro de estos, destacan los trabajos
de compilacin de Sarukhn y Dirzo (1992) con el apoyo de la CONABIO, el de
Ramamoorthy y Col. (1998), el de Flores y Gerz (1994) y el de la CONABIO
(1997), los cuales abordan diferentes tpicos sobre la biodiversidad de Mxico.
" Boys Delgado Jos Concepcin.- Paper presenled al lhe Norlh American Science Symposium: Toward a Unified
Framework for Inventorying and Monitoring Forest Ecosystem Resources, Guadalajara, Mxico, November 1-6, 1998.

103

Camelia Rojas Orazca

2.4.1 Diversidad biolgica


La contigidad con dos grandes masas ocenicas, la ubicacin en la confluencia
de dos grandes regiones biogeogrficas, la nertica y la neotropical, as como la
variedad y complejidad de su topografa confieren al territorio mexicano una
extraordinaria diversidad biolgica y ecosistmica.
El pas con un rea total de 1,964,387.1 kilmetros cuadrados, muestra gran
diversidad en todos sus componentes: poblacin, condiciones topogrficas y
climticas, as como flora y fauna; el Sureste de Mxico, conforma el rea de mayor
biodiversidad y forma parte de una de las reas crticas de la diversidad biolgica
mundial."
Como resultado, Mxico, con apenas el 1.47 de la superficie terrestre del planeta,
figura entre los 14 pases considerados como de megadiversidad biolgica" y
posee cerca del 10 por ciento del total de especies conocidas. Destaca adems por
sus endemismos, es decir, por la presencia de organismos que no existen en ningn
otro pas. El porcentaje de endemismos en la flora es del 44 al 63 por ciento y en
vertebrados del 30 por ciento, en promedio.
A nivel mundial, el pas ocupa el cuarto lugar con respecto al nmero de especies
de plantas, el primer lugar en especies de pinos, el segundo en mamferos y el
primero en diversidad y endemismos, en el caso de los reptiles.
Otro aspecto de la biodiversidad del pas se expresa en sus diferentes tipos de
vegetacin, existen ms de 300 clases, las cuales permiten distinguir las zonas
ecolgicas o ecosistemas principales.
Los hbitats acuticos y costeros completan la extraordinaria riqueza ecolgica
del pas. Arrecifes, lagunas, pantanos y manglares configuran complicados y
frgiles sistemas ribereos, que no slo constituyen los ambientes de mayor
productividad biolgica, sino que vierten adems importantes volmenes de
nutrientes a los ocanos, dando lugar a diversas cadenas trficas marinas. Por
razones de diferente ndole, que tienen que ver con nuestras tradiciones
acadmicas e institucionales, estos ecosistemas se conocen menos que los
terrestres.

80 Biodiversidad es sinnimo de la diversidad biolgica. En su forma ms simple la biodivcrsidad es el conjunto


de organismos vivientes vegetales y animales. Para algunos autores biodiversidad significa la variedad de vida
en todas sus formas (UICN, 1989); para otros la biodiversidad es la variedad de los organismos del mundo,
incluyendo su diversidad gentica (Reid y Miller, 1989). En un sentido cientfico, la biodiversidad es la variedad
gentica, taxonmica y ecosistmica de los organismos vivientes en un rea determinada, de un ambiente o del
planeta total (McAllister, 1991)
81 Brasil, Bolivia, Colombia, Costa Rica, China, Ecuador, Filipinas, India, Indonesia, Kenia, Malasia, Per, Sud frica
y Venezuela.

104

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Es importante mencionar que corno en todas las regiones del orbe, en dichas
reas se registran tambin elevados procesos de degradacin que afectan
directamente a los ecosistemas y a las especies.
Los recursos naturales del pas son muy valiosos, as corno sus energticos, aun
con un gran potencial de desarrollo:
Superficie forestal por ecosistema.
Ecosistema

Superficie ha.

Porcentaje

Bosque
Selvas
Vegetacin de zonas ridas
Vegetacin hidrfila y halfila
reas forestales perturbadas
Total

30,433,893
26,440,061
58,472,398
4,163,343
22,235,474
141,745,169

21.47
18.65
41.25
2.94
15.69
100

Fuente: SARH 1994. Inventario Nacional Forestal Peridico


Recursos energticos
Hidrocarburos:

50,812 millones de barriles (80 por ciento petrleo


crudo y condensados y el 20 por ciento gas natural).
Carbn:
662.9 millones de toneladas (en cuatro cuencas).
Uranio:
14.5 miles de toneladas.
Fuentes potenciales: solar, geotrmica, nuclear y elica.

Fuente: Secretara de Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca, 1997.


El pas es un mosaico de diversas zonas climticas y de diversas culturas que, tal
vez en el caso de algunos grupos aislados, no han encontrado, por diversos
motivos, el rumbo conveniente para su desarrollo aun despus de 500 aos de
haber sufrido un gran cambio impuesto por la cultura europea, en todas las
estructuras."
Este enorme patrimonio en riesgo, junto con su mosaico de climas, suelos y
ecosistemas no ha sido an reconocido cabalmente por sus valores globales, es
decir, los ambientales, biolgicos, socioeconmicos, culturales y estticos. La
sociedad tampoco es plenamente consciente de los mltiples beneficios continuos
que, de manera directa o indirecta, se reciben de la vida silvestre y los diversos
de Bauer Mara de Lourdes. Paper presented at the North American Science Symposium: Toward a Unifed
Frameworkfor Inventorying and Monitoring Forest Ecosystem Resources, Guadalajara, Mxico, November 1-6, 1998.

82

105

Comelio Rojas Orozco

ecosistemas, mismos que generan los servicios ambientales indispensables para


la supervivencia humana.
Valorar en su justa dimensin el origen de estos beneficios permitira efectuar
labores de conservacin y aseguramiento del servicio ambiental en el largo plazo
e incentivar el desarrollo de prcticas que se finquen en el respeto a la vocacin
natural del suelo y que no modifiquen o fraccionen las reas con propsitos
agrcolas o ganaderos, entre otros. Siendo ms proclive la sociedad a compensar
a los dueos de las tierras que mantiene el equilibrio en los ecosistemas, que a su
vez generan la cantidad y mantienen la calidad en los servicios ambientales.P
2.4.1.1 Problemas asociados a las alteraciones fsicas de los ecosistemas
Prdida de hbitats crticos en tierras de marea, dunas o acantilados debido
a la deforestacin, al cambio de uso de suelo y a la minera o relleno para
construccin.
Desaparicin o disminucin de humedales (marismas, manglares, penetres
y ceibadales) debido a cambios en el uso del suelo de vegetacin, nativa
para desarrollos urbanos, portuarios, tursticos y otros, o por asolvamiento
y sedimentacin producto de alteracin en los cauces cuenca arriba (presa,
deforestacin, etctera).
Alteracin de la geomorfologa de la costa (prdida de dunas y litoral por
erosin y modificacin del perfil costero) debido a la remocin de materiales
y a la destruccin de dunas por urbanizacin, lo que rompe el balance
erosin-acumulacin y disminuye o elimina la capacidad de
amortiguamiento ante fenmenos naturales.
Mayor propensin a desastres naturales debido a la eliminacin o el
deterioro de la vegetacin, tanto en los terrenos con frente litoral como
cuenca arriba, que ocasiona el desprendimiento de masas y el transporte
de materiales. Entre las causas destacan los conflictos en la aplicacin del
marco legal existente, las prcticas forestales inadecuadas y los procesos
de deforestacin por avances de la frontera agrcola, ganadera y urbana.
Aumento en la vulnerabilidad de hbitats frente a la trasgresin marina
por efectos del cambio climtico global.
Prdida de oferta para el turismo demandante de calidad visual y de
recursos biticos, debido al deterioro global del paisaje y de la calidad del
agua, por cambios de uso de suelo sin planificacin y con modelos exticos,
as como por vertimientos contaminantes.
Conflicto entre los sectores agropecuarios, turstico, industrial, pesquero,
acucola y minero que ocasionan la disminucin de opciones para
actividades futuras.

s., Carabias, Julia y Provencio Enrique, op cit.

106

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma parala administracin pblica

2.4.1.2 Problemas asociados a alteraciones por procesos de contaminacin


Contaminacin de acuferos y mantos freticos debido a la lixiviacin de
vertimientos urbanos, agrcolas e industriales, entre otros.
Contaminacin de escurrimientos por vertimientos domsticos,
agropecuarios, industriales, biolgico-infecciosos y por basureros a cielo
abierto.
Intrusin salina o salinizacin de acuferos y suelo, debido a su agotamiento
producto de la extraccin para agricultura y urbanizacin por el crecimiento
poblacional.
Contaminacin industrial, municipal y domstica que afecta tanto a los
ecosistemas costeros ms cercanos a tierra como a los ubicados mar adentro,
debido a vertimientos directos al mar, a escurrimientos, al mal
funcionamiento de plantas municipales de tratamiento -cuando existen- y
a los descartes de pesca que se hacen mar adentro. Esto a su vez, genera un
creciente problema social de salubridad entre las poblaciones costeras
residentes y visitantes.
Aumento de enfermedades gastrointestinales por ingestin de organismos
infestados y/o ingestin accidental de agua durante actividades recreativas,
debido, entre otras causas, a un aumento en la incidencia de mareas rojas.
Conflictos entre las actividades productivas que demandan calidad de agua
como insumo y las que utilizan los acuferos como cuerpos receptores de
desechos, debido, entre otras razones, a la desvinculacin sectorial y a que
no existen suficientes instrumentos econmicos que incluyan el costo de
los servicios ambientales perdidos.
Riesgo de conflictos internacionales por contaminacin transfronteriza,
debido al transporte de contaminantes naturales y antropognicos a travs
de los lmites internacionales.
2.4.1.3 Problemas por cambios de tipo funcional o estructural de los ecosistemas
Cambios radicales en la estructura de comunidades de fauna acutica
causados por la pesca selectiva, los cambios temporales o permanentes de
parmetros fisioqumicos o la introduccin accidental de fauna extica.
Introduccin de especies exticas por prcticas mal planeadas en la
acuacultura, por aguas de sentina de embarcaciones o por la introduccin
incidental que hacen turistas o residentes.
Agotamiento de recursos o y sobrepesca, debido a estrategias de
mono explotacin y la falta de vigilancia y educacin que -corno
contrapartida- genera la subutilizacin de pesqueras comerciales producto
de la falta de mercados para especies alternativas, entre otras.
Baja productividad de algunas regiones, debido a la alteracin de hbitats
por eliminacin de la vegetacin circulante.
Este conjunto de circunstancias de inters nacional y la perspectiva de desarrollar
una poltica que d respuesta a los problemas que enfrenta la zona costera, justifica

107

Camelia Rojas Orozco

la idea de sistematizar la experiencia y conocimiento que se tiene sobre las costas


de Mxico, para desarrollar una propuesta que incluya una serie de
recomendaciones de poltica, con miras a solucionar y prevenir los principales
problemas que enfrentan.
2.5 Recursos forestales
En Mxico subsiste una de las tasas ms altas de deforestacin en el mundo. Es
uno de los impactos ms dramticos en las ltimas dcadas, para la destruccin
de los hbitats rurales.
En los ltimos aos, dicha tendencia no pareca ser tan grave; pero como se ha
insistido mucho en los diagnsticos, recientemente las tendencias a la
deforestacin siguen siendo elevadas. Las estimaciones varan: las fuentes
acadmicas, entre otras, lo que nos indican es que el proceso de deforestacin
hasta 1995 afectaba aproximadamente 600 mil hectreas por ao.
Nuevos factores de riesgo, que subsisten junto con algunos viejos mecanismos,
reforzados por la insuficiente congruencia en la perspectiva ambiental entre
diversos programas gubernamentales.
Los principales factores de riesgo se clasifican en:
La prctica ancestral de la rosa, tumba y quema;
Las quemas agropecuarias, particularmente en tierras para el pastoreo;
La deforestacin hormiga realizada por comunidades marginadas en las
partes medias y altas de las cuencas, que ya no encuentran recursos de
las selvas bajas, la mayora de las veces para obtener lea y algunos
cuantos kilos de material vegetal que comercializan para su
supervivencia;
La destruccin de recursos forestales maderables y no maderables, por
el desmonte y parcelamiento de tierras, buscando obtener certificados
de derechos ejidales que slo se otorgan a las tierras parceladas, y / o para
la siembra que permita al campesino acreditar su derecho a subsidios a
la produccin agrcola;
La tala comercial clandestina o la extraccin ilegal de madera oculta en
las autorizaciones de extraccin de madera muerta;
La proliferacin de aserraderos clandestinos en algunas regiones;
La ocupacin ilegal de reas decretadas de conservacin y el rechazo
cultural a las polticas y reglamentos de conservacin;
La expansin ganadera extensiva, particularmente con ganado menor;
La reactivacin de la ganadera bovina en los trpicos hmedo y
subhmedo incentivada por el incremento de la demanda y del precio
de carne de res, aunada a la falta de recursos para una produccin
estabulada;

108

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

La expansin de asentamientos humanos, de la infraestructura industrial,


turstica y de transporte, en detrimento de terrenos forestales,
particularmente en zonas de gran valor por sus paisajes o su colindancia
con costas.

De continuar esta tendencia, en poco ms de medio siglo se habr perdido por


completo el patrimonio gentico natural vegetal del pas, en detrimento de la
fijacin de carbono, la regulacin del ciclo hidrolgico, la conservacin y
generacin de suelos, la recreacin y estabilidad climtica.
2.6 Vulnerabilidad de Mxico ante el cambio climtico global
El Instituto Nacional de Ecologa, coordina el Estudio sobre cambio climtico en
Mxico, los resultados obtenidos colocan a Mxico entre los doce pases que emiten
ms gases-invernadero.
En 1990 las emisiones totales del CO 2 alcanzaron 433,721 Gg Yel sector energtico
fue la fuente ms importante, con 71.5 por ciento seguido por el cambio de uso
de suelo con 25.8 por ciento (se calcula que en 1990se deforestaron entre doscientos
mil y 820,000 hectreas en Mxico). La agricultura y ganadera representan las
fuentes ms importantes de emisiones de metano con 1,889 Gg.
De acuerdo con la informacin disponible, Mxico es uno de los 15-17 pases
productores ms importantes de CO 2 en el mundo. Esta contribucin, representa
el 96.42 por ciento del total nacional de gases de invernadero, el metano el 0.79
por ciento y otros gases el 2.49 por ciento. El pas contribuye con menos de12 por
ciento a las emisiones globales.
Un factor sumamente importante que ha afectado la calidad atmosfrica en Mxico
ha sido el desarrollo industrial que registr el pas a partir de 1950, en particular
por el establecimiento de manufacturas intermedias o maquiladoras (Escurra y
Masari-Hiriart,1996).
Diversos escenarios indican que, si continan las tendencias actuales, la
contribucin de Mxico a la emisin de gases de efecto invernadero y, por ende,
al cambio climtico, asociadas al uso de energa se incrementarn en cerca de 50
por ciento para dentro de dos dcadas. En este sentido, debido a la importancia
de detectar las zonas de mayor vulnerabilidad por efecto del cambio climtico el
estudio en cuestin se realiz con base en el doble de emisiones de CO 2 de las
generadas en la actualidad.
Algunos resultados sobre la vulnerabilidad al cambio climtico, considerando
un incremento en la temperatura de 2 grados centgrados, son los siguientes:

109

Camelia RojasOrazca

Agricultura. Se calcularon las zonas del pas potencialmente aptas para el cultivo
del maz de temporal, con decrementos en la precipitacin, lo cual significara
prdidas en un rea de 429 180 Km 2 originalmente aptas para el cultivo del mismo.
Lo anterior es de gran importancia si consideramos que el maz constituye uno
de los principales granos de consumo nacional y ocupa a la mayor parte de la
poblacin econmicamente activa: 5 300144 habitantes.
Ecosistemas forestales. Se determin la vulnerabilidad en trminos del cambio
de las reas debido a la posible modificacin en la vegetacin ante el cambio
climtico, considerando una disminucin de la precipitacin pluvial de 10 por
ciento. Los resultados indican que los ecosistemas con climas clidos y hmedos
se veran favorecidos mientras que los climas templados y semiclidos, donde se
distribuyen bsicamente los bosques de conferas y algunos de encinos, se veran
disminuidos, por lo que estos bosques se mostraran ms sensibles al cambio
(Villers R. Lourdes et al., 1995).
Desertificacin y sequa. En los estudios realizados se encontr una gran
vulnerabilidad del pas a la sequa. Se analiz el estado actual de la erosin (por
procesos hdricos y elicos) y su incremento ante cambios en el clima. Se tiene
que, aun en la actualidad, cerca de la tercera parte del pas presenta el proceso de
erosin hdrica severa. Resulta muy vulnerable a estos cambios 48.21 por ciento
del pas considerando los procesos de desertificacin y de sequa meteorolgica.
Los efectos ms adversos se ubican en el norte del pas y en las regiones ms
densamente pobladas.
Asentamientos humanos. Las regiones ms sensibles se ubican en el centro del
pas, coincidiendo con las que presentan una mayor densidad de poblacin. La
mayor morbilidad result estar en algunos estados de la porcin sur de las
vertientes del Golfo de Mxico y del Ocano Pacfico, coincidiendo con zonas
tropicales hmedas y semisecas. Tambin en la zona centro se proyecta una alta
morbilidad.
En este estudio la premisa ms importante es que los asentamientos humanos
ms vulnerables al cambio climtico se localizan en zonas que ya se encuentran
bajo una fuerte presin ambiental. Se trata de concentraciones sociales y
econmicas muy importantes, como las grandes zonas metropolitanas del pas,
y los asentamientos urbanos ilegales en zonas no aptas para la urbanizacin,
como llanuras de inundacin o laderas montaosas.
Entre los efectos se encontraran inundaciones, islas de calor, cambios en
abastecimiento de agua, migracin de poblacin, sequas, episodios de
contaminacin atmosfrica, entre otros (Aguilar, Adrin, 1995).

110

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Hidrologa. Se establecieron ndices de vulnerabilidad relacionados con la


disponibilidad, el consumo, la extraccin y el almacenamiento del agua. La zona
central del pas present los niveles ms altos de vulnerabilidad bajo todos los
criterios establecidos, al igual que la cuenca del Lerma-Chapala-Santiago.
Zonas costeras. El estudio se centr en la regin del Golfo de Mxico, ya que en
ella se asientan seis de los diez puertos pesqueros y tres de los cinco puertos
industriales ms importantes del pas.
Dentro de los resultados importantes se encuentra que las costas del estado de
Tabasco seran las ms perjudicadas, pudiendo llegar la invasin del mar de 40 a
SO metros tierra adentro.
Se considera a las costas de Tabasco especialmente vulnerables debido a que,
adems de ser las playas ms bajas que en el norte del Golfo, las modificaciones
que el ser humano ha provocado han sido profundas y drsticas al cambiar
aceleradamente la lnea de costa por erosin e inundacin de las tierras bajas
adyacentes, y al alterarse el uso del suelo por la presin antrpica: cambios en el
drenaje, proceso de ganaderizacin con pastos inducidos, etctera, que reemplazan
a la zona de pantanos y marismas.
Energa e industria. Entre los resultados obtenidos destaca la regin centro el
pas con una vulnerabilidad del sector energtico entre alta y muy alta. Tambin
sobresalen la vulnerabilidad de las plataformas petroleras en la costa del Golfo
de Mxico, como resultado de un posible aumento del nivel del mar.

3. Institucional

La poltica ambiental se ha orientado sobre todo hacia los objetivos de preservar


ciertos espacios ecolgicos (reservas de la biosfera y reas protegidas) y de
controlar los ndices de generacin, as como las formas de disposicin de
desperdicios de la produccin y el consumo.
Por regla general, en la gestin de los diversos sectores de la administracin
pblica, la dimensin ambiental es una tarea secundaria, desligada de las
prioridades pblicas de la planeacin econmica nacional, mientras que en el
nivel de "conciencia" sobre el desarrollo sustentable que se define en el Plan Nacional
de Desarrollo 2001-2006 es especialmente bajo entre los ejecutores de decisiones
pblicas.
Baste sealar la dificultad para evaluar los costos ecolgicos y sociales del
crecimiento econmico, as como para incorporar al clculo econmico los criterios
cualitativos y los diversos procesos de orden ecolgico, tecnolgico, cultural y

111

Camelia Rojas Orozco

social que caracterizan a los valores de una nueva racionalidad ambiental, lo


cual ha implicado que la planificacin del desarrollo sustentable se haya
restringido a la perspectiva de la contaminacin."
Una de las dificultades iniciales ha sido la comprensin del medio ambiental
como una totalidad de extraordinaria complejidad, al interactuar entre s los
componentes de los ecosistemas con las actividades humanas.
En cuanto a la aceptacin de estas estrategias, se puede advertir que la gestin
ambiental no es prioritaria para la poblacin mexicana. En encuestas que Patricia
Romero [ankao aplic a 50 empresarios textiles y 100 agricultores encontr, por
ejemplo, que para 68 por ciento de estos, respectivamente, la poltica ambiental
no ocupa ni siquiera el tercer lugar en importancia. Las reas de poltica de ms
peso son crecimiento econmico (sendos 56 y 21 por ciento) y combate a la pobreza
(32 por ciento y 38 por ciento, respectivamente). Varios de los entrevistados textiles,
donde la poltica ambiental s presenta alto grado de ejecucin, se quejaron de
que los requerimientos en la materia se estn constituyendo en otra fuente de
corrupcin.
A las debilidades propias de la gestin ambiental se agrega que sean las polticas
sectoriales y generales, aunadas a un conjunto de factores socioeconmicos, las
de mayor peso en las pautas de produccin y consumo de los agentes; que los
hacedores de dichas polticas hayan marginado las tres dimensiones de la
sustentabilidad en el diseo y aplicacin de sus programas, fenmeno que impera
en toda Amrica Latina, donde" tradicionalmente, las polticas macroeconmicas
y las polticas sectoriales (salud, educacin, agricultura, minera y otras) han
tomado muy poco en cuenta la dimensin ambiental" (CEPAL-PNUMA 2001:
106).85
En Mxico se han hecho esfuerzos en la bsqueda de la coordinacin para integrar
un ncleo sectorial centrado en el manejo de los sistemas naturales, que ha sido
acompaado de una lenta e insuficiente asimilacin de la temtica ambiental en
los diversos sectores de la administracin pblica. Bajo estas condiciones, se han
introducido innovaciones institucionales para la atencin de la problemtica
socioeconrnica y ambiental; sin embargo los problemas persisten, aunque con
dinmicas modificadas."

"c. Klemrn, Conservation and Development: economic and social costs", lUCN-CEP, Work in Progress, num.14,
Morges, 1982.
Romero Patricia. El peso de las polticas mexicanas en la sustentabilidad; En: La transicin hacia el desarrollo
sustentable. INE-Semamat- UAM-PNUMA. Mxico 2002.
.. Provencio, Enrique op cit.

8S

112

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

3.1 Perfil institucional de las polticas ambientales


Por institucin ambiental se entiende a aquella organizacin regulada en el mbito
poltico (aunque no necesariamente estatal) que se constituye sobre la base del
cumplimiento de funciones externas vinculadas directamente a problemas
ambientales. La institucin no est compuesta slo por personas o colectivos, ni
por ideas per se, sino por funciones.
La percepcin del sistema poltico en torno a la crisis ecolgica ha supuesto la
creacin de un conjunto de instituciones especficamente ambientales y la
reconversin ecolgica de otras. Las instituciones tienen vida propia y no pueden
ser vistas como simple reflejo de las polticas, sino como parte consustancial de
stas.
3.2 Tipos genricos de instituciones ambientales

De control y correccin: Se trata de instituciones cuya funcin es controlar


(detectar y corregir) los impactos ambientales. Se trata normalmente de
agencias oficiales o bien dependientes de algn departamento
gubernamental o bien de organismos autnomos de la administracin
pblica. Son los casos de las agencias de medio ambiente o de las oficinas
del defensor medio-ambiental o los paneles internacionales de
seguimiento de convenios y acuerdos (como los derivados de la cumbre
de Ro de [aneiro: cambio climtico, biodiversidad). Un buen ejemplo: el
PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente); y
en el mbito privado de institutos, observatorios ambientales el
Worldwatch Institute.
De fomento: Son instituciones de naturaleza cientfica y propagandstica
que tratan de poner a disposicin de los centros pblicos y privados
estrategias de desarrollo sustentable, tecnologa de bajo impacto. Son
centros formadores de tecnologas, de opinin y de estrategias y conductas
productivas ecolgicamente sustentables. El IMTA, de Mxico y el
Instituto de Diversificacin y Ahorro Energtico (IDAE), dependiente del
Ministerio de Industria del gobierno espaol.
De planificacin, gestin y coordinacin: La funcin de este tipo de
instituciones es producir polticas pblicas ambientales al ms alto nivel
poltico y administrativo, y de influir a travs de polticas transversales
en los restantes departamentos. Los Ministerios o Secretaras de Medio
Ambiente son un buen exponente de este tipo de institucin, pero tambin
lo son organismos supranacionales como la Agencia Europea Ambiental
o la Agencia para la proteccin ambiental norteamericana (EPA).
Jurdicas: Es el caso de los fiscales de medio ambiente, la sala ambiental
del Tribunal Superior europeo o la posible jurisdiccin ambiental
especfica. En Mxico, la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente
113

Camelia Rojas Orozca

De gestin y administracin de bienes ambientales: Instituciones


encargadas de la gestin y conservacin de bienes ambientales
especialmente protegidos: los Patronatos y las Juntas Rectoras de espacios
naturales o los organismos dedicados a la conservacin de la
biodiversidad en un ecosistema concreto, las fundaciones destinadas a
la proteccin de una especie o de un hbitat. En el caso de Mxico, la
Comisin Nacional de Areas Naturales Protegidas.
De educacin ambiental: Promocin de valores, conocimientos, hbitos
y prcticas que contribuyan al desarrollo de competencias para que los
individuos y las colectividades participen activamente en el mejoramiento
del ambiente. Suelen estar insertas en departamentos de educacin pero
tambin toman forma de fundaciones, de ONGs, ctedras, institutos de
investigacin, seminarios, etctera.
De produccin legislativa: Los parlamentos y las cmaras legislativas
han ido generando un volumen tal de legislacin especficamente
ambiental que, junto con la existencia de ministerios y departamentos
gubernamentales dedicados al medio ambiente, han provocado la
necesidad de crear comisiones parlamentarias de medio ambiente. Estas
comisiones cumplen la triple funcin de produccin de normas'
ambientales, de aprobacin de presupuestos y de control de la actividad
gubernamental.

3.3 Fallas institucionales y de poltica


En un estudio analtico sobre este tpico, Gabriel Quadri advierte que los procesos
de deterioro ambiental que comprometen un horizonte de sustentabilidad a largo
plazo suelen asociarse a los problemas de gestin del capital ecolgico, entendido
este como el conjunto de recursos naturales comunes o pblicos. Estos problemas
se interpretan, por una parte, como fallas institucionales y de poltica; por otra,
como posibles errores de mercado donde pueden identificarse, de manera muy
esquemtica, los siguientes elementos:
La proteccin ambiental, con caractersticas de ser un bien pblico, tiene
problemas graves para su provisin y, sobre todo, para su financiamiento
en la medida en que los costos tienden a asumirse, privadamente,
mientras los beneficios tienen un alcance social amplio, inclusive
internacional.
Libre acceso a recursos ambientales estratgicos por indefinicin de
derechos de propiedad.
Utilizacin de los sistemas biofsicos, de los recursos tanto renovables
como no renovables, transgrediendo los umbrales de sustentabilidad
(capacidades de carga, tasas de renovabilidad, agotamiento prematuro),
as como un sistema de precios que no incorpora informacin ambiental
y plantea un conflicto entre el beneficio privado y el inters colectivo.

114

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administraaon pblica

Inversin insuficiente (pasiva o activa) para la reconstitucin del capital


natural y patrones de consumo depredadores, anclados en una cultura
urbana dominante.
Conductas sobreexplotadoras asociadas a la pobreza, en un contexto de
cierre de opciones, derechos de propiedad poco o mal definidos e
incremento poblacional.
Mantenimiento de subsidios y otros incentivos que promueven conductas
productivas y de consumo divergentes de los objetivos de proteccin
ambiental y sustentabilidad.
Subestimacin, en la toma de decisiones pblicas y privadas, de los bienes
y servicios ambientales que presta la naturaleza. Todava no contamos
con mecanismos adecuados para asumir, en trminos econmicos, el valor
de sus usos directos o indirectos; ni el valor de las opciones implcitas en
su conservacin, ni de su valor intrnseco. En los proyectos y programas,
tanto del sector pblico como del privado; as como en las decisiones
individuales de consumo, no se suele reflejar el costo de oportunidad de
deteriorar o destruir tales bienes y servicios.
Fallas regulatorias, que limitan el alcance de la poltica ambiental y que,
en ocasiones, se traducen en normas con altos costos de transaccin y
baja efectividad, incumplimiento de objetivos de calidad ambiental,
distorsiones y lastres competitivos que afectan a empresas y productores;
discrecionalidad e incertidumbre, desequilibrio entre reglas sustantivaslegislativas y regulacin administrativa; mecanismos judiciales dbiles;
dificultades para inducir la cooperacin social; asimetra en costos y
beneficios e inequidad.
Informacin insuficiente para promover la participacin y la
corresponsabilidad, fijar objetivos, evaluar el desempeo de las polticas
para esclarecer costos ambientales; as como su incidencia diferenciada
tanto intra como intergeneracional. Esta circunstancia tiende a desactivar
mecanismos para la accin colectiva."
Insuficiente explicacin y comprensin de los contenidos ticos del DS
en el marco de las relaciones polticas y econmicas concretas que
permitan dimensionar los derechos y los deberes de los principales
protagonistas del gobierno, de las organizaciones sociales y empresariales,
as como establecer mecanismos operativos que permitan poner en
prctica los postulados de la sustentabilidad.

., Quadri de la Torre G. Sustentabilidad urbana y desigualdad: argumentos de poltica pblica. En "Desarrollo,


desigualdad y medio ambiente". Edil. Cal y Arena. Mxico 1994.

115

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

III. GESTIN SOCIAL Y ADMINISTRACIN PBLICA

Los problemas ambientales de Mxico han atrado la atencin gubernamental


desde hace mucho tiempo; no obstante, lo ambiental entr en la agenda bajo una
concepcin limitada: inicialmente slo eran situaciones relevantes como agua
potable-salud, contaminacin urbana-salud o uso de agroqumicos-salud. Sin
embargo, a fines de los aos setenta el modo de pensar el ambiente y el cmo el
gobierno ha ido incorporando el tema en sus programas sectoriales, fueron
influidos por un impresionante espritu globalizador, el mismo que llev a pensar
en "una sola tierra"."
1. Fundamentos polticos internacionales del desarrollo sustentable

Tres sucesos internacionales han marcado la evolucin del desarrollo sustentable


durante las tres dcadas recientes, a saber: la Conferencia de Estocolmo de 1972,
la Conferencia de Ro de 1992 y la Cumbre de Johannesburgo de 2002. Estos
encuentros resultan significativos, no porque representen desviaciones radicales
con respecto a las polticas del pasado, ni debido a que, como consecuencia de
ellas, los gobiernos modificaran fundamentalmente sus agendas polticas, sino
ms bien porque representan el resultado institucional formal de las exigencias
del pblico para que los gobiernos e instituciones internacionales se enfrenten a
las crecientes crisis ambientales. En tal sentido, estos eventos constituyen la
culminacin de perodos previos de luchas ambientalistas en el entorno
internacional, a la vez que marcan el inicio de nuevos perodos de actividad
poltica.
1.1 La Conferencia de Estocolmo
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Entorno Humano, celebrada en
Estocolmo en 1972, adquiri relevancia al reflejar la creciente angustia del pblico
en las sociedades del Norte en relacin con los impactos negativos ocasionados
por la industrializacin. En trminos muy claros, la Conferencia de Estocolmo
fue impulsada por ciudadanos de pases industrializados que manifestaron su
creciente preocupacin por los impactos acumulativos de la contaminacin
estacionaria y mvil. Los pronsticos sobre un planeta vuelto inhabitable como
consecuencia de la expansin industrial estuvieron conformados por profecas
neomaltusianas referentes a la explosin demogrfica en el mundo en desarrollo.
Obras como Silent Spring (Carson, 1962),89 The Population Bomb (Erhlich, 1990),9 y
.. La compilacin de Maurice Strong Quin defiende la Tierra", Mxico, FCE, 1975.
"Carson, Rache. Silent spring, Boston: Houghton Mifnin, 1962
90 Erhlich, Paul, The Popu/ationbombo New York: Ballantine Books, 1990

117

Camelia ROjas Orozco

The Limits Growth (Meadows et al., 1972)91 reflejaron las ansiedades generales del
pblico en los pases industrializados, al pintar escenarios dantescos originados
como consecuencia de la reduccin de los recursos, del aumento en la
contaminacin, y de poblaciones en constante crecimiento

El proceso preparatorio de la Conferencia de Estocolmo se convirti, de muchas


maneras, en un ensayo para las subsiguientes luchas entre el Norte industrializado
y los pases en desarrollo del Sur, luchas que continan hasta el presente. A medida
que los organizadores de la conferencia buscaban un marco de trabajo que gozara
del consenso de las 113 naciones participantes, la agenda ambiental de las
sociedades industrializadas choc de frente con las perspectivas y prioridades
polticas del mundo en desarrollo. En contraste con los problemas de la industrializacin en los pases del Norte, los pases en desarrollo identificaron el
problema del alivio de la pobreza como su desafo ms urgente para detener la
degradacin del ambiente, y as llamaron la atencin sobre la relacin existente
entre el empobrecimiento y la degradacin de los recursos naturales a travs de
la erosin del suelo, la deforestacin, desertificacin y disminucin de las fuentes
de agua.
1.2 La Conferencia de Ro
Del 3 al14 de junio de 1992 se celebr en Ro de [aneiro, Brasil, la Conferencia de
las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, tambin conocida como
"Cumbre de la Tierra", la cual reuni a ms de cien jefes de Estado y a voceros de
ms de 170 pases con el objetivo de plantear los problemas ms graves del
deterioro ambiental del planeta y buscar soluciones para preservar la vida en el
mismo. En la Conferencia, las naciones industrializadas y los pases en vas de
desarrollo tendieron a reprocharse mutuamente el no responsabilizarse ni de la
creciente y agravante generacin de los problemas ambientales, ni de asumir los
costos para su solucin. Muchas delegaciones de la reunin criticaron a Estados
Unidos por lo que llamaron su abdicacin de liderazgo en la solucin a los
problemas ambientales, lo cual no sera ms que reflejo de un conflicto latente
mucho ms amplio, constituido por las diferentes perspectivas de un Occidente
desarrollado que prefiri poner el nfasis en los problemas globales del deterioro
ambiental, frente a la preocupacin fundamental de los pases en desarrollo sobre
cmo cuidar el medio ambiente sin descuidar las urgentes necesidades del
crecimiento y el desarrollo econmico."
Los logros formales fueron, de cierta manera, considerables. Se suscribieron
convenciones globales sobre cambios climticos y biodiversidad; los gobiernos
" Meadows, Donella / Dennis Meadows / Jorgen Randers / William W. Behrens IlI. Limits to growth. New York:
Universe Books, 1972.
"Gil Villegas Francisco. Polticas de Proteccin del Medio Ambiente. Colmex. V, Mxico. 1994.

118

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

concordaron en un conjunto de principios denominados Carta de la Tierra, los


cuales habran de ser respetados por los gobiernos y la poblacin, se adopt un
programa de acciones para promover la sustentabilidad, el cual se denomin
Agenda 21, y se cre un mecanismo institucional dentro del sistema de las
Naciones Unidas, a saber, la Comisin para el Desarrollo Sustentable (CSD). Puede
agregarse a esta lista el hecho de que la Cumbre de la Tierra constituy la
culminacin de un perodo dilatado e intenso de toma de conciencia por parte de
los creadores de polticas a los ms altos niveles (ver Holmberg/Thomson/
Timberlake, 1993, una de las recapitulaciones mejor concebidas).
La celebracin de EC092 puede visualizarse como el momento en el que la
comunidad internacional formalmente adopt el concepto de desarrollo
sustentable como norma para medir los objetivos y el desempeo del desarrollo
tanto en el Norte como en el Sur. Al reflejar una perspectiva de los pases del Sur,
en el enfoque de EC092 se busc enfatizar las necesidades bsicas de desarrollo
dentro de un esquema de trabajo que inclua problemas ambientales.
Tal actitud se hizo particularmente evidente en el enfoque promovido por los
pases del Norte, que postularon el"crecimiento como siempre" y las innovaciones
tecnolgicas como los pilares estratgicos de un desarrollo sustentable.
Al igual que lo sucedido con la Conferencia de Estocolmo, la Cumbre de la Tierra
no alter de manera fundamental el enfoque habitual sobre el desarrollo, ni
tampoco mejor significativamente las condiciones polticas requeridas para
encaminar el mundo hacia el desarrollo sustentable. Los incentivos econmicos
internacionales permanecieron virtualmente intactos, las relaciones de poder entre
el Norte y el Sur no experimentaron modificaciones y las desigualdades
econmicas continuaron en aumento (United Nations Development Program,
1994). La Cumbre de la Tierra mitig las preocupaciones polticas internas de los
dirigentes frente a sus respectivos pblicos, aun cuando las principales relaciones
econmicas y sociales permanecan invariables. En pocas palabras, EC092 produjo
un amplio acuerdo verbal pero pospuso para un futuro indefinido la aceptacin
real de compromisos y la adopcin de reformas estructurales necesarias para
promover un desarrollo sustentable.
Existi otra falla significativa que influy negativamente sobre la agenda
internacional de desarrollo en los aos subsiguientes. Aun cuando la
Conferencia de Ro proclam haber establecido el vnculo vital entre las
dimensiones econmicas y ambientales, del desarrollo sustentable, descuid
de manera significativa el tercer pilar de la sustentabilidad, a saber, la
dimensin social. Ese descuido incentiv la convocatoria de sucesivas cumbres
internacionales bajo los auspicios de las Naciones Unidas para restablecer la
importancia que debera darse a tales preocupaciones dentro de las agendas
de los creadores de polticas. La celebracin de dichas cumbres se inici en

119

Camelia Rojas Orozco

1994 con la Cumbre de Viena, seguida rpidamente por la Cumbre de El Cairo


sobre Poblacin celebrada en 1994, la Cumbre Social de Copenhague, y la Cumbre
de Beijing sobre la Mujer, ambas celebradas en 1995, as como la Cumbre II sobre
el Hbitat de 1996.
1.3 La Cumbre de Johannesburgo
Diez aos despus de Ro, y conforme al mandato de la Resolucin 55/199 de la
Asamblea General de Naciones Unidas, los lderes del mundo se renen
nuevamente en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sustentable (CMDS) en
Johannesburgo, Sudfrica del 26 de agosto al 4 de septiembre del 2002, para
evaluar el cumplimiento de la Agenda 21, los avances hacia la sustentabilidad
alcanzados por los pases participantes, sobre problemas prioritarios: agua, energa,
agricultura, salud y biodiversidad, entrelazados con la defensa del medio, y las tareas
que an estn pendientes.
El Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, seal que"el progreso
esperado en temas medioambientales ha sido lento, mientras que la situacin del
medio ambiente mundial es frgil y las medidas de conservacin insatisfactorias...
No se han obtenido los beneficios econmicos, sociales y culturales que se
esperaban del proceso de globalizacin, y ste no ha propiciado la integracin
regional. En cambio, la problemtica ambiental se globaliza y existe una fuerte
interdependencia y vulnerabilidad social, ambiental y econmica. La apertura
financiera y comercial no ha favorecido el incremento en la generacin de empleos
y el crecimiento econmico no se ha traducido en los beneficios sociales esperados.
A lo anterior, se suma el deterioro de las condiciones ambientales y su efecto
adverso sobre la salud y la calidad de vida."
Es difcil pronosticar resultados de esta Cumbre, sin embargo, la prensa
internacional report noticias desalentadoras. El 2 de septiembre del 2002:
"Insuficientes los resultados de la Cumbre, para UE y ecologistas" (El Sol de Mxico)
"Tema energtico hace peligrar la Cumbre. Suspenden las negociaciones sobre la
sustitucin del petrleo" (Novedades). El 4 de septiembre del 2002: "El enigma de
Johannesburgo, culdesarrollo sustentable?", "Johannesburgo: cumbres vergonzosas"
(La Jornada), "Dejan solo en Cumbre a gobierno de Bush" (El Universal). "Salvarel
futuro del planeta?.. tras reconocer que E.U. en calidad de primera potencia
econmica es el principal contaminador del planeta, su representante advirti
que lo propuesto en Kyoto no era admisible porque reducira 4 por cientoel crecimiento
del PIB de su pas" (Excelsior 2/8/02).
Algunas notas optimistas son: Acuerdo en Biodiversidad. Los grupos de trabajo
acordaron cumplir la meta de reducir la prdida de biodiversidad antes del 2010.
El acuerdo cont con el apoyo de Estados Unidos quien no ha ratificado la
Convencin de Naciones Unidas sobre Biodiversidad que es un instrumento an

120

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

ms poderoso" (Milenio 2/8/02). Canad y Rusiaratificarn el protocolo deKyoto('),


con lo cual prcticamente se asegura la implementacin del Tratado (Milenio y
Uno Ms Uno, 4/8/02), "Aprueban plan deaccin en Johannesburgo. ONG's critican
documento" (Novedades, 4/8/02).
Los gobiernos de Mxico, Costa Rica, Honduras y Nigeria, y diversas ONGs
firmaron un acuerdo destinado a fomentar la educacin para el desarrollo
sustentable. Asimismo, Mxico a nombre de los 15 pases megadiversos afines,
entre ellos Brasil, Colombia, Costa Rica, China, Sudfrica y Venezuela, logr incluir
dentro del Plan de Accin el compromiso para negociar un "rgimen internacional
" que permita a comunidades indgenas un reparto "equitativo y justo" de las
riquezas que obtienen pases ricos de la explotacin de sus conocimientos
ancestrales y de sus recursos naturales, anunci que difundir la "Carta de la
Tierra" que contiene principios ticos fundamentales para el desarrollo
sustentable; se record que Mxico fue el primer pas en ratificar el protocolo de
Kyoto y hoy ha dejado de quemar 70 por ciento del gas natural asociado a la
explotacin petrolera y de emitir 6.3 millones de toneladas de bixido de carbono.
Mxico tambin ha decretado la zona martima exclusiva como refugio de ballenas
y delfines, convirtiendo a nuestro pas en el santuario ms extenso del mundo
para estos maravillosos mamferos marinos.
La UE reformar su "perverso" sistema de subsidios a la agricultura e
incrementar el 15 por ciento la produccin mundial de la energa no renovable;
sin embargo, se acept la propuesta de Brasil para establecer un objetivo de
aumentar el 10 por ciento de uso de las llamadas nuevas energas renovables
como la solar, elica y geotrmica y la exclusin de los grandes proyectos
hidrolgicos y las fuentes naturales no renovables. Todos compartieron el objetivo
de reducir a la mitad el nmero de pobres antes del 2015. Estados Unidos por su
parte lanz 5 iniciativas particulares de cooperacin (de tipo 2) destinadas a
ayudar a los pases ms pobres en temas de canalizacin del agua (970 mdd de
fondos pblicos en 3 aos), acceso a la energa (43 mdd en el 2003), lucha contra
el hambre en frica (90 mdd en el 2003), proteccin de las selvas del Congo (53
mdd en 4 aos), y lucha eontra el SIDA, tuberculosis, paludismo y malaria (1,200
mdd en el 2003). El dinero para financiar estos proyectos no provendr del
aumento de Ayuda Pblica al Desarrollo (APD), anunciado en la conferencia de
la ONU celebrada en Monterrey, Mxico, en marzo /2002, ya que no fue aprobado
por el Congreso. Su procedencia no qued clara. En Mxico, EU decidi aumentar
su APD hasta el 2006.
. Acuerdo de Kyoto. El protocolo para reducir la emisiones de gases de efecto invernadero, a las que se atribuye
el calentamiento global, fue adoptado en la Conferencia de las Naciones Unidas celebrada en Kyoto, Japn en
1997. Es un acuerdo autnomo, pero vinculado a la Convencin sobre cambio climtico. Sesometi a la firma el
16 de marzo de 1998 en la sede de la ONU en Nueva York. Hasta el 30 de agosto/02, slo 89 pases lo haban
ratificado. Entrar en vigor cuando lo hayan ratificado los pases que en conjunto sean responsables de 55 por
ciento de las emisiones de bixido de carbono (fuente: La Convencin y protocolo de Kyoto http://unfccc.int).

121

Camelia Rajas Orozca

A pesar del esfuerzo realizado por los representantes de los pases participantes
hubo indicios de que la cpula de laglobalizacin no se encuentra muy interesada
en minucias como la pobreza, la explosin demogrfica, la inestabilidad social, la
mala explotacin del mar, del ambiente y de los recursos naturales.
Representantes de 189 pases aprobaron el Plan de Accin de Johannesburgo que
ser el marco de actuacin internacional para los prximos aos y que a pesar de
ser fruto de interminables y tensas discusiones acab siendo tibio y vago segn
organizaciones no gubernamentales. Sin embargo, se reconoce que los mayores
logros prcticos de esta Cumbre fueron el compromiso de reducir a la mitad el
numero de personas que no poseen agua corriente en sus casas, unos 2,400
millones de personas segn la ONU, y el anuncio del jefe del gobierno ruso Mijail
Kasianov, sobre una ratificacin del protocolo de Kyoto "en un futuro muy
cercano". De esta forma dicho Plan de casi 70 pginas de recomendaciones y
objetivos intenta conciliar el crecimiento econmico, la justicia social y la
proteccin del medio ambiente.
1.4 Compromisos internacionales para la proteccin de la atmsfera
Mxico participa de manera bilateral o multilateral en los siguientes convenios
internacionales:
La Convencin marco sobre el Cambio Climtico.
El Convenio de Basilea sobre Movimiento Transfronterizo de Residuos
Peligrosos.
El Convenio sobre la Diversidad Biolgica.
El Protocolo de Montreal sobre Sustancias que Reducen la Capa de Ozono.
La Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas
de Fauna y Flora Silvestre (CITES).
La Normatividad Ambiental y la Autorregulacin, segn los Acuerdos
ISO 9000 e ISO 14000.
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y
Desarrollo (CNUMAD), en particular, a los contenidos en la Agenda 21.
Igualmente contribuye al libre comercio y su articulacin con los objetivos del
OS, principalmente, en cuanto al Tratado de Libre Comercio con los Estados
Unidos y Canad (TLCAN) bsicamente, por medio de:
Acuerdo Paralelo para la Proteccin del Ambiente;
La Comisin de Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte (CCAAN);
El Banco para el Desarrollo de Amrica del Norte (Bandan);
El Fondo Ambiental de Amrica del Norte.
En el cumplimiento de compromisos regionales, destacan:

122

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

La prevencin y control de la contaminacin ambiental en la frontera


norte, mediante la Comisin de Cooperacin Ecolgica Fronteriza (Cocef)
y el Programa Ambiental Frontera XXI;
El seguimiento y control del movimiento transfronterizo de residuos
peligrosos conforme a lo establecido en el Convenio de la Paz, firmado
con los Estados Unidos;
El Programa de Cooperacin Ambiental Mxico-Canad;
El apoyo a los pases de Centroamrica mediante una cooperacin activa
con la Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo.

1.4.1 Protocolo de Montreal


Este convenio, que en la actualidad es seguido por 157 pases, fue firmado en
Montreal, Canad en 1987, y tiene por objeto detener el deterioro de la capa de
ozono estratosfrico.
El protocolo de Montreal estableci que para 1998 se reducira a 50 por ciento la
produccin de (cloro-fluoro-carbonos) CFC, hasta su eliminacin total n la
primera dcada de este siglo, pero debido a que las tendencias no se vean
disminuir, se enmend el protocolo en 1992 en Copenhague, con lo cual los pases
desarrollados se comprometieron a eliminar la produccin yel uso de los CFC en
1996,aadiendo a la lista de sustancias controladas los HCFC halones y el bromuro
de metilio. Los pases en desarrollo tienen responsabilidades similares pero con
un periodo de gracia de 10 aos. Tambin se establecen diferentes plazos para
las dems sustancias, de tal manera que no se afecten las economas ni el d-sarrollo
de los pases implicados.
Mxico corresponde a esta ltima clasificacin; sin embargo, se tiene programado
eliminar las sustancias en un plazo menor de tiempo. Nuestro pas se encuentra
entre los trece que eliminaran para el ao 2000 su produccin e importacin de
CFC (cloro-fluoro-carbono) y halones, y entre los cinco pases que han eliminado
mayor volumen de CFC y halones, y es el nico pas de alto consumo que lo ha
reducido"
Esto se ha logrado gracias a que paralelamente al proceso evolutivo del Protocolo
de Montreal, la industria mexicana desde 1989 puso en marcha diversas acciones
concretas para proteger la capa de ozono".

"China e India (otros dos pases de alto consumo) no han reducido su produccin e i""portacin, por el contrario,
la han aumentado en 81 y 23 por ciento, respectivamente.
.. Como consecuencia de este tratado internacional se puede observar en el mercado diversos artculos con leyendas
como "este producto no daa la capa de ozono", los cuales han sustituido en su tecnologa sustancias alternas a
los CFC como el vapor de agua a presin en el unicel (poliestireno expandido), o los gases de propano-butano en
los aerosoles, por ejemplo.

123

Camelia Rajas Orozca

Entre los aspectos de la estrategia que Mxico ha seguido para seguir con el
protocolo resalta: Negociacin de convenios voluntarios con industrias, desarrollo
de programas de difusin y capacitacin tcnica, la realizacin de proyectos de
inversin usando tecnologas limpias, y la regulacin de la importacin y
exportacin de sustancias controladas.
Con esta estrategia, adems de lo anterior, se han obtenido diversos logros, tales
como: la produccin e importacin se ha limitado a 40 por ciento del ao base (de
inicio, 1989), lo que representa ms de 6,000 tons de CFC eliminadas; desarrollo
de proyectos en sectores como refrigeracin domstica y comercial, solventes
espumas, aire acondicionado central y automotriz." y capacitacin a tcnicos en
los sectores de aire acondicionado central, solventes y aire acondicionado
automotriz.
1.4.2 Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico
Esta convencin fue adoptada por 155 pases (muchos ms la han ratificado)
durante la Conferencia de la Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo
(CNUMAD) realizada en Ro de [aneiro, Brasil en 1992, y tuvo como objetivo
ltimo alcanzar la estabilizacin de las concentraciones de los gases de efecto
invernadero en la atmsfera a un nivel que previniera la interferencia de las
acciones humanas peligrosas en el sistema climtico. 96
Este nivel debera ser alcanzado dentro de un tiempo lmite suficiente para
permitir que los ecosistemas se adapten de manera natural al cambio climtico,
para asegurar que la produccin alimentaria no se vea amenazada y permitir as
que el desarrollo econmico proceda de manera sustentable (CNUMAD 1992,
Programa 21).
Los principales compromisos que abarcan diversos aspectos, tales corno formular,
implantar y actualizar programas nacionales y regionales, que contengan medidas
para mitigar el cambio climtico; promover la transferencia de tecnologa que
reduzca las emisiones de gases de efecto invernadero antes mencionados en los
sectores pertinentes, como energa, transporte, industria, agricultura, silvicultura
y gestin de desechos, y promover y apoyar la educacin, la capacitacin y la
sensibilizacin del pblico respecto al cambio climtico, as como estimular la
participacin en ese proceso.

ss Avance de diez proyectos con asistencia tcnica de la United Sta tes Environment Protection Agency (USEPA);
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): siete proyectos, los proyectos representan una
reduccin en consumo de aproximadamente 2,500 tons. Se desarrollan cuatro proyectos adicionales en el sector
de la refrigeracin comercial para WB, tres de los cuales ya estn aprobados.
"Para actualizar informacin se recomienda consultar los avances del Protocolo de Kyoto en la pgina web del
Instituto Nacional de Ecologa (lNE).

124

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Como se analiz en el captulo referente a los problemas macroecolgicos, el


incremento de las concentraciones de los gases de invernadero est vinculado con
actividades primordiales de la economa; la produccin de energa contribuye con
62 por ciento de los gases de invernadero, y con el 21 por ciento el sector agrcola.
El dilema entre el desarrollo econmico y el calentamiento de la Tierra tiene
preocupados a los pases industrializados, quienes son los principales emisores
de los gases de invernadero ya que en el largo plazo, el calentamiento global
puede tener consecuencias irreversibles.
Sin embargo los pases en vas de desarrollo no pueden deslindarse del binomio
energa-desarrollo, por tanto deben de hacer esfuerzos por ajustar las polticas
de desarrollo a los lineamientos de esta Convencin Marco sobre el Cambio
Climtico. En los ltimos aos, y con el fin de cumplir con los compromisos
adquiridos al firmar la Convencin, Mxico ha llevado a cabo varias acciones
que tendrn un impacto sensible en sus emisiones; las mismas incluyen
compromisos en el rea de poltica energtica, recursos naturales y poltica
ambiental, diseados para mejorar la calidad del aire en las principales reas
urbanas del pas. Lo anterior influir en la proyeccin de las futuras emisiones
de gases de invernadero en la prxima dcada y en los aos posteriores.
1.5 Cooperacin ambiental Mxico-Estados Unidos (TLCN)
Probablemente sea en la frontera de Mxico con Estados Unidos donde ms
claramente se puede ejemplificar la degradacin ambiental internacional.
En los ltimos veinte aos, de acuerdo con Francisco Gil Villegas, esta zona fronteriza
ha registrado una tasa de crecimiento poblacional de 3.4 por ciento, cifra superior a
la media anual nacional, que es de 2.6.En forma simultnea han crecido los problemas
de contaminacin ambiental que afectan principalmente a los habitantes de las doce
ciudades medias de la regin, contiguas a localidades del otro lado de la frontera,
con cuyos vecinos se comparten el aire y el agua, y por ende, igual problemtica
ambiental. Los flujos de contaminacin son, por otro lado, bilaterales, pues el problema
tradicional de la salinidad del Ro Colorado ha sido un factor de contaminacin que
ha venido de Estados Unidos a Mxico, as como tambin lo fue el alarmante
problema, denunciado en varios medios a principios de 1992, de cmo se estaba
usando de basurero para desechos radioactivos de industrias estadounidenses, una
franja del territorio mexicano cercana a Tijuana, Baja California. Estos problemas
han requerido inevitablemente instrumentos polticos de control de la contaminacin
ambiental que rebasan a los instrumentos de intento de solucin econmica al
problema, tales como pueden ser los impuestos, los subsidios e incluso el
establecimiento de un mercado de permisos de emisin."
" Gil Villegas Francisco, La poltica de proteccin al medio ambiente en Mxicoduranteel gobierno de Carlos SalinasDe
Gortari. En "Medio ambiente, problemas y soluciones" op cit.

125

Cornelio Rojas Orozco

Los compromisos de cooperacin entre Mxico, Estados Unidos y Canad, se


inscriben en el mbito del Acuerdo Paralelo en materia ambiental del TLC en
donde se prev la creacin de una Comisin para la Cooperacin Ambiental, la
cual tiene, entre sus tareas; la supervisin del cumplimiento de las leyes
ambientales en toda la regin de Amrica del Norte.
Estados Unidos necesita de Mxico y Canad no slo para consolidar un bloque
econmico regional capaz de competir eficazmente en el contexto globalizado
con los bloques rivales que se configuran en Europa y en el Pacfico, sino tambin
para llevar a cabo su propia poltica ambiental. Mientras mejor nivel de vida y
ms desarrollo tengan sus vecinos, ms probabilidades habr de proteger
eficazmente al medio ambiente, porque la pobreza y la industrializacin en
condiciones de subdesarrollo, constituyen dos de las principales fuentes del
deterioro ambiental contemporneo.
Tal parece que, aun cuando los acuerdos paralelos al TLC han logrado generar
mecanismos de concertacin internacional sin precedente para la proteccin del
medio ambiente, el gran reto est todava por delante y rebasa el nivel de la
relacin bilateral. En un orden globalizado se vislumbra como imprescindible la
creacin de un organismo internacional al servicio del inters colectivo de todos
sus miembros. A diferencia de un cartel como el de la PEP, parece requerirse
ahora de un cartel ecolgico capaz de actuar en beneficio no slo de un pas o de
una regin, sino que al proteger el medio ambiente, estara ayudando a todo un
hemisferio y con ello al planeta en general.
2. Marco institucional del Gobierno Federal
Los aos recientes han sido de auge en la poltica y la gestin ambientales
mexicanas, el Ejecutivo Federal ha dado muestras del inters oficial por incluir
definitivamente la cuestin ambiental en la planeacin nacional.
2.1 Reestructuracin de la administracin pblica
La administracin pblica mexicana, a lo largo de cinco lustros ha transformado
y modernizado sus instituciones para la gestin ambiental desde un enfoque
ecolgico. Los primeros antecedentes se remontan a los aos cuarenta, con la
promulgacin de la Ley de Conservacin de Suelo y Agua. Tres dcadas ms
tarde, al inicio de los aos setenta, se promulg la Ley para Prevenir y Controlar
la Contaminacin Ambiental. La primera se enfoc al manejo de los recursos
naturales relacionados con las actividades productivas del medio rural; mientras
que la segunda se orient, de manera destacada, a prevenir los efectos de la
contaminacin sobre la salud.

126

El desarro/lo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

En 1972 se dio la primera respuesta directa de reorganizacin administrativa del


Gobierno Federal para enfrentar los problemas ambientales desde un enfoque
eminentemente sanitario como respuesta a la contaminacin del aire en las
grandes ciudades, de los cuerpos de agua y de los suelos, al instituirse la
Subsecretara para el Mejoramiento del Ambiente en la Secretara de Salubridad
y Asistencia.
A lo largo de cuatro dcadas (1940-1980)/ la estrategia de desarrollo nacional se
centr en el impulso a la industrializacin a travs de la sustitucin de
importaciones. El medio fundamental fue la intervencin directa del Estado en
la economa, que inclua la proteccin del mercado interno. La industrializacin
subordin el desarrollo de las dems actividades econmicas, particularmente
las del sector primario, gener un modelo de explotacin intensiva y extensiva
de los recursos naturales, as como de un desarrollo urbano-industrial que no
previ sus efectos ambientales ni regul adecuadamente sus resultados en
trminos de manejo de residuos, emisin de contaminantes a la atmsfera o
descargas en los cuerpos de agua.
La riqueza natural del pas hizo posible la industrializacin, pero sin estrategias
ni polticas conscientes y capaces de vincular el desarrollo econmico y la mejora
social con sus bases naturales de sustentacin. Desde la perspectiva ambiental,
al final de esos aos slo se tuvieron respuestas remediales para enfrentar las
consecuencias del desarrollo industrial sobre la salud, pero soslay sus
implicaciones para el desarrollo mismo. En suma, no se valorizaron los recursos
y servicios ambientales de los recursos naturales ni se regularon adecuadamente
las actividades econmicas y el proceso de urbanizacin, para amortiguar y
controlar sus efectos sobre las condiciones del medio ambiente.
Al iniciarse los aos ochenta el agotamiento de ese modelo de industrializacin
dio lugar a una severa crisis econmica con consecuencias hasta nuestros das,
pero permiti tambin la reorientacin de la estrategia nacional de desarrollo.
Entre diversas respuestas, destacan las mltiples reformas a la adecuacin
institucional, que tambin impactaron las concepciones y las polticas para mejorar
el aprovechamiento de los recursos naturales, as como la regulacin y la
normatividad para atender puntualmente los efectos del desarrollo sobre el medio
ambiente.
A partir de 1982/ la poltica ambiental mexicana comenz a adquirir un enfoque
integral y se reform la Constitucin para crear nuevas instituciones y precisar
las bases jurdicas y administrativas de la poltica de proteccin ecolgica.
En ese ao se cre la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE), para
fortalecer la capacidad gubernamental y garantizar el cumplimiento de las leyes
y reglamentos, as como para formular nuevas orientaciones de poltica ecolgica

127

Camelia Rojas Orozco

con la corresponsabilidad entre gobierno y sociedad. Tambin durante ese ao se


promulg la Ley Federal de Proteccin al Ambiente (LFPA), para regular los
efectos de las actividades humanas sobre los recursos naturales, el manejo de
residuos slidos y las descargas, integrando la perspectiva de proteccin a la
salud humana.
En 1983 la Constitucin Poltica fue reformada, incorporando a las facultades del
Estado, la de imponer modalidades a la actividad empresarial tendentes a la
preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico. Cuatro aos ms tarde, en
1987, se facult al Congreso de la Unin para legislar en trminos de la
concurrencia de los tres rdenes de gobierno, en la materia.
Con los antecedentes de esa reforma y con base en las leyes anteriores, fueron
promulgadas la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente
(LGEEPA) cinco reglamentos, normas tcnicas ecolgicas y cuatro normas oficiales
mexicanas, as como las leyes respectivas en las entidades federativas.
Hasta la fecha, la LGEEPAha sido la base de la poltica ecolgica general y regula
los instrumentos para su aplicacin, por sus disposiciones en materia de
ordenamiento ecolgico, evaluacin de impacto y riesgo ambiental, proteccin
de la flora y fauna, uso racional de los recursos naturales, participacin social y
educacin ambiental, as como medidas de control, seguridad y sanciones.
El fortalecimiento institucional de los instrumentos del Estado para orientar,
regular, dirigir e incluso prohibir actividades econmicas en funcin de sus
implicaciones y efectos sobre los sistemas ecolgicos, el medio ambiente, la salud
humana y el desarrollo mismo del pas, con el tiempo, y aunque con un enfoque
muy sectorizado, se ha traducido en polticas pblicas y en compromisos
gubernamentales a favor de un desarrollo que asuma sus bases naturales de
susten tacin.
En 1989 se cre la Comisin Nacional del Agua (CNA), definida como la autoridad
nica en el mbito federal en materia de administracin del agua y se le dot con
la necesaria autonoma tcnica y operativa. Los objetivos de esta reforma, adems
de mejorar la administracin del agua y la dotacin de los servicios, fueron tambin de carcter ambiental, por lo cual se fortalecieron las capacidades de la CNA
para realizar programas de proteccin de las cuencas hidrolgicas y de vigilancia
en el cumplimiento de las normas sobre las descargas y tratamientos del agua.
En 1992 fue reformada la Ley de Aguas Nacionales para permitir una mayor
participacin de organizaciones de usuarios en la operacin de la infraestructura,
fomentar la inversin privada para mejorar los servicios y su calidad, as como
transferir a diferentes organizaciones sociales de usuarios el manejo,
administracin y cuidado del recurso.

128

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

En ese mismo ao se transform la SEDUE en la Secretara de Desarrollo Social


(SEDESOL), con lo cual se logr un nuevo avance en materia de poltica ambiental.
La creacin de esa Secretara otorg a la poltica social un nuevo rango, al asumir
entre sus funciones las de formular, conducir y evaluar la poltica general de
desarrollo social, articulando sus objetivos, estrategias, polticas y programas con
el medio ambiente. Para la consecucin de la poltica ecolgica, la SEDESOL cont
con dos entidades desconcentradas, con autonoma tcnica y operativa: el Instituto
Nacional de Ecologa (INE) y la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente
(PROFEPA).
Finalmente, teniendo corno antecedentes esa reorganizacin institucional y
poltica, en 1994 se inici una estrategia nacional de desarrollo, orientada a
impulsar nuevas polticas pblicas y su integracin, con mayor corresponsabilidad
del gobierno y la sociedad, reconociendo la necesidad de articular los objetivos
econmicos, sociales y ambientales. Con tal propsito se crea la Secretara de
Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), qued bajo su
coordinacin la CNA, el INE y la Profepa y concentr las atribuciones relacionadas
con los recursos pesqueros, forestales y de suelo. Con el cambio de administracin
a finales del 2000, y con base en el artculo 32 bis de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal se reestructura esta Secretara, transfirindose el
rea de pesca a la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentacin.
La nueva Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semamat) contina
con la coordinacin de CNA, Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua (IMTA)
y se hace cargo de la Comisin Nacional Forestal (Conafor) y de la Comisin
Nacional de reas Naturales Protegidas (Conanp) de reciente creacin.
La actividad de la SEMARNAT, en tomo a detener y revertir los procesos que
contribuyen a la degradacin ambiental y al agotamiento de la riqueza natural
debe considerarse desde una perspectiva positiva; en un primer momento, por
sus antecedentes institucionales, pero sobre todo porque significa el
reconocimiento gubernamental de que los asuntos ambientales son cada vez ms
complejos, de obligado carcter social, es decir, pblico y por tanto, son asuntos
de Estado.
Existen, sin embargo fuertes inercias en las adecuaciones de la administracin
pblica federal, con un arraigado enfoque sectorial y sesgos eficientistas. El
incremento en la complejidad de los problemas ambientales, que llama a inusitado
inters y demanda pblica, coloca a la SEMARNAT en situacin difcil para
promover una poltica ambiental corno instrumento de transicin al desarrollo
sustentable. Por un lado, la hace aparecer corno la nica responsable de
"devolvemos un ambiente limpio" y, por otro, la manera de percibir el ambiente,
confundindolo con criterios meramente ecologistas, determina tanto la

129

Camelia Rojas Orozco

jerarquizacin de las prioridades de cada dependencia gubernamental, como al


reduccionismo al que se confina a esa dependencia, pues escapa a sus capacidades
atender la cuestin ambiental en su totalidad" y sus impactos en las tendencias
del desarrollo.
2.2 Avances de programas sectoriales
La evidencia del deterioro ambiental y de sus implicaciones sobre la salud, la
economa y la calidad de vida, determin respuestas institucionales sectoriales,
en bsqueda de una gestin ambiental apropiada. En el informe que Mxico
present en Johannesburgo, aparecen los siguientes avances."
Energa. Destaca el desarrollo de una poltica energtica ambiental, la constitucin
del Fondo para la Promocin de Fuentes de Energa Renovable, y la reduccin
de las emisiones de gases de efecto invernadero que regula el Protocolo de Kyoto:
6.3 millones de toneladas de bixido de carbono, correspondientes al16 por ciento
de la aportacin total de PEMEX y una importante disminucin en emisiones de
gas metano, gas mucho ms agresivo en el calentamiento global del clima que el
primero.
Asimismo el abastecimiento de servicios de electricidad a la poblacin rural que
no cuenta con ellos, dando prioridad al uso de energas renovables, y promueve
que sus empresas lleven a cabo acciones en materia de conservacin del agua y
del suelo,
Turismo. El fortalecimiento de la normatividad turstica con criterios ambientales
y la puesta en marcha de la Estrategia Nacional para el Desarrollo del Turismo
Sustentable, as como del Sistema de Atencin y Control Ambiental.
El sector ha mostrado una clara voluntad poltica para impulsar el desarrollo de
una industria turstica sustentable. Asimismo el desarrollo de las actividades
ecotursticas, principalmente en las reas naturales protegidas (ANP), a travs
de la instrumentacin del Convenio del Ao Internacional del Ecoturismo firmado
entre SEMARNATy SECTUR (1992).
Salud. Los daos a la salud en Mxico siguen siendo mayores en el medio rural
que en las zonas urbanas, en las entidades del sur del pas que en los estados del
norte, y en las familias de menores ingresos, sobre todo las familias indgenas,
que en los hogares con mayores recursos.

" San tes Alvarez Ricardo V., en Sociedady medioambiente. "Contribuciones a la SOCiologa ambiental". Edil. Asoc,
Latinoamericana de sociologa/UAP. Mxico.
"SEMARNAT, Mxico en Johannesburgo, 2002.

130

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Los avances en la eliminacin de plomo en gasolinas se reflejaron en una


disminucin del nivel de plomo en la sangre de la poblacin infantil de 12.7 a
menos de 6 mg/dl de 1988 a 1998. De igual forma, la ampliacin en la cobertura
de abastecimiento y cloracin de agua en fuentes formales de abastecimiento, se
ha manifestado en la declinacin en 70.5 por ciento de la tasa de mortalidad en
menores de 5 aos por enfermedades intestinales infecciosas. A partir de 2000, se
dej de producir y utilizar por completo el DDY. En Oaxaca, con un manejo
alternativo, ecosistmico y sustentable se redujeron los casos de paludismo de
17,855 a 284 en slo tres aos.
En junio del 2001, se formul la Declaracin para una Poltica de Estado en materia
de Salud y Medio Ambiente que incluye diversas iniciativas, entre las que se
encuentran: el sistema de informacin conjunta sobre salud y ambiente, el manejo
integral de problemas ambientales, el manejo seguro de sustancias qumicas, un
medio ambiente sano para una infancia saludable, las Cruzadas por un Mxico
Limpio y por los Bosques y el Agua y la de empresas ambientalmente saludables.
Se cre, adems, la Comisin Federal para la Proteccin contra Riesgos Sanitarios.
Industria y Economa. La induccin de procesos de produccin ms limpios y
seguros, con un enfoque de anlisis de ciclo de vida. Se cre la Comisin Mexicana
de Infraestructura Ambiental (COMIA) para promover la inversin y el
financiamiento de proyectos para sanear el medio ambiente y promover la energa
renovable.
Se han instituido los Certificados de Cumplimiento Ambiental y de Industria
Limpia y el reconocimiento de Excelencia Ambiental.
Este sector considera que la apertura comercial genera oportunidades de empleo
e ingreso que contribuyen a reducir la pobreza y, por lo tanto, al avance hacia el
desarrollo sustentable. Informa que para alcanzar el desarrollo equilibrado de
las regiones del pas, el Programa Marcha hacia el Sur gener 63,241 empleos en
los ltimos 18 meses.
Otro aspecto es la transformacin del marco normativo y del sistema de regulacin
directa y su seguimiento; es de aplicacin generalizada, establece lmites basados
en consideraciones de las caractersticas de los ecosistemas y no de la tecnologa
de control, y abre posibilidades de cambio tecnolgico.
Asimismo se cre el Sistema Integrado de Regulacin y Gestin Ambiental de la
Industria (SIRG), con elementos de coordinacin e integracin de criterios
multimedia que buscan un alto grado de simplificacin administrativa, los que
son: Obligatorios (normas, Licencia Ambiental nica y Cdula de Operacin
Anual); Voluntarios (auditoras ambientales, sistemas de gestin ambiental,
convenios voluntarios, programas de responsabilidad integral, ISO 14001 Y

131

Camelia Rojas Orozco

EMAS); De informacin (Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes,


Programa BRISA-Mxico y los ndices de Cumplimiento de la Normatividad
Ambiental) e instrumentos econmicos (Arancel Cero y depreciacin acelerada
de equipos con aplicaciones ambientales).
Agricultura, Ganadera y Pesca. El sector se propone contribuir al desarrollo
sustentable dando impulso al desarrollo de sistemas de produccin sustentables,
que concilien el incremento de la oferta alimentaria con objetivos de proteccin
ambiental, mediante la conservacin y restauracin de los agroecosistemas, el
fomento a la pesca responsable, la autogestin de los agentes productivos y la
capacitacin y entrenamiento tcnico.
Existe un PROCAMPO con reglas verdes que frenan la expansin de la frontera
agropecuaria sobre zonas montaosas y con vocacin forestal, permitiendo la
restauracin de reas degradadas y erosionadas.
Durante la ltima dcada, y bajo el impulso de organizaciones conservacionistas
y comunitarias, se desarrollaron exitosos mercados de productos orgnicos, entre
los que sobresale el del caf, la miel y la vainilla.
Transporte. La promocin al uso del transporte pblico masivo; la modernizacin
del parque vehicular mediante el uso de tecnologa de control de emisiones;
mecanismos de validacin de proyectos de reduccin de emisiones; el
fortalecimiento del sistema de monitoreo para el cumplimiento de la normatividad
en materia de transporte de materiales y residuos peligrosos y la emisin de
contaminantes.
La actualizacin de la normatividad ambiental relacionada con la calidad del
aire mediante la cooperacin entre el Gobierno de Mxico y el del Estado de
California, en donde existe la experiencia de contar con la normatividad ms
estricta y la tecnologa ms innovadora.
Proyectos regionales de ampliacin carretera y aeroportuaria, como el Plan PueblaPanam y la Escalera Nutica del Mar de Corts, en los que se incorporan
consideraciones socioeconmicas y ambientales. Asimismo, Programas de
Mejoramiento de la Calidad del Aire (PROAIRE 3), que estn en su tercera
generacin, especialmente en la zona metropolitana de la ciudad de Mxico que
cuenta con el mercado vehicular ms importante del pas.
Desarrollo Social. La estrategia integral para el desarrollo social CONTIGO, cuyo
objetivo es proveer de beneficios sociales esenciales e impulsar el desarrollo
humano como detonadores del crecimiento econmico. El programa PROGRESA
ampli su operacin hacia las zonas urbanas y promueve en el marco de una
poltica social integral, acciones intersectoriales en las que participan diferentes

132

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

dependencias del Gobierno Federal en el mbito de la educacin, la salud y la


alimentacin de familias que viven en situacin de pobreza extrema.
El Programa de Atencin a Microregiones se atienden las necesidades y carencias
de las comunidades rurales. En este programa la variable ambiental se considera
como uno de los factores fundamentales para elevar la calidad de vida de los
habitantes de las regiones ms pobres del pas.
Atencin a la equidad de gnero y a los grupos vulnerables. Se crearon la Oficina
de la Presidencia para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas y el Instituto Nacional
de la Mujer; sumndose reformas constitucionales en los rubros de equidad de
gnero y el reconocimiento a los pueblos indgenas. En estos mbitos, la
SEMARNAT tiene dos programas estratgicos: Programa de Equidad de Gnero
y Programa para los Pueblos Indgenas.
Medio Ambiente y Recursos Naturales. Las lneas de accin del programa sectorial
para el periodo 2001-2006 giran en torno a detener y revertir los procesos que
contribuyen a la degradacin ambiental y al agotamiento de la riqueza natural
del pas.
Se emprendi la Cruzada por un Mxico Limpio para prevenir la generacin de
desechos slidos y su manejo ambientalmente adecuado. Al mismo tiempo, la
Cruzada por el Agua y los Bosques ha ubicado al manejo de estos recursos como
asunto de seguridad nacional.
Se disean estrategias en materia de agua para la incorporacin del valor de
escasez y los servicios ambientales que presta el recurso en los criterios de fijacin
de las tarifas; esto con el fin de implementar su cobro justo. Los recursos que de
ah se obtengan se destinarn a la proteccin, mejoramiento y conservacin del
sector hidrulico. Se descentralizan las actividades del Instituto Mexicano de
Tecnologa del Agua (IMTA).
Se cre la Comisin Nacional Forestal (CONAFOR) como un organismo pblico
descentralizado con facultades para invertir y favorecer la inversin y el desarrollo
del sector forestal nacional. Se dise el Fondo Forestal Mexicano para impulsar
proyectos innovadores de produccin forestal, as como mecanismos de cobro y
pago de servicios ambientales forestales.
La CONANP y la CONAFOR iniciaron la restauracin y rehabilitacin de casi
cien mil hectreas dentro de 34 reas protegidas, con la participacin de ms de
100 comunidades rurales e indgenas y una inversin de 82 millones de pesos.
::ie ha continuado la expansin del Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas
hasta alcanzar cubrir el 8.8 por ciento del territorio nacional, equivalente a
133

Come! io Roias Orozco

17'659,600 hectreas. La meta programada es lograr que ellO por ciento del
territorio nacional est bajo alguna categora de proteccin ambiental.
Mxico preside al grupo de Pases Megadiversos con el fin de asegurar la
conservacin de la diversidad biolgica y que, el uso sustentable de la riqueza
biolgica y gentica, beneficie a las comunidades que habitan estas zonas y a los
pases de origen. Se encuentra en revisin el marco jurdico que sustenta la
proteccin de ecosistemas y especies crticos, y se trabaja en la estrategia nacional
para el manejo integral costero.
En 10 concerniente a Organismos Vivos Genticamente Modificados (OVGM), se
generaron sistemas de informacin en permanente actualizacin, relativos a
especies de parientes silvestres, especies invasoras y especies en reas Naturales
Protegidas. En materia de bioseguridad, se respetan en el mbito nacional, las
pautas marcadas por el Protocolo de Cartagena.
Con relacin a la gestin de calidad del aire, se trabaja en las principales zonas
metropolitanas del pas para reducir el nmero de das en que se rebasa la norma
en Ozono (0 3) ; se espera mantener dentro de la norma los niveles ambientales de
Monxido de Carbono (CO) y Bixido de Azufre (S02). Debido a la sustitucin
de combustibles tradicionales por gas natural, se cuenta con resultados favorables,
parciales, en materia de control de la contaminacin atmosfrica.
En cuanto a prevencin de desastres, se cuenta con tecnologa de punta para
apoyar el Programa para la Deteccin de Puntos de Calor mediante Tcnicas de
Percepcin Remota para la prevencin de incendios (Antena MODIS); tecnologa
que est financiada con recursos del Fondo de Desastres Naturales (FONDEN).
Adicionalmente, se ha intensificado la inspeccin a fuentes de contaminacin de
alto riesgo, tanto privadas como paraestatales.l?'
2.3 Avances legislativos en materia ambiental
En 1999 el Congreso de la Unin incorpor en los Artculos 4, prrafo 5; y 25 de
la Constitucin el derecho de los ciudadanos a vivir en un medio ambiente sano
bajo los principios del desarrollo sustentable.
Artculo 4 (prrafo 5): "Toda persona tiene derecho a un medio ambiente
adecuado para su desarrollo y bienestar".
Artculo 25: "Corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional para
garantizar que ste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberana de la
Nacin y su rgimen democrtico y que, mediante el fomento al crecimiento
uc htlp:/ /www.semarnat.gob.mx

134

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

econmico y al empleo y una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza,


permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y
clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitucin".
Otras reformas constitucionales: Artculos 26, 27, 89, 104 Y115 Constitucionales.
Asimismo se iniciaron reformas a leyes sectoriales y normas que regulan la
explotacin, uso y conservacin de los recursos naturales renovables y no
renovables. El Cdigo Penal Federal fue reformado introducindose el concepto
de delito contra el ambiente y la gestin ambiental. Por lo que toca a la LGEEPA,
se promovi la descentralizacin de funciones de inspeccin y vigilancia. Se
cuenta con un proceso que permite la administracin, vigilancia y ejecucin
ambiental a travs de las autoridades locales. Con esto, se amplan los mrgenes
legales para la participacin pblica en la gestin ambiental y se garantiza el
acceso a la informacin y la posibilidad de impugnar, por medios jurdicos, los
actos que daen el ambiente. Recientemente, fueron modificadas las funciones
de PROFEPA para incluir la imparticin de justicia ambiental.
Reformas a Leyes y Cdigos.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente.
Ley Forestal.
Ley de Pesca.
Cdigo Penal para el D.F. en materia de fuero comn y para toda la
repblica en materia de fuero federal.
Cdigo de Procedimientos Penales para el D.F.en materia de fuero comn
y para toda la repblica en materia de fuero federal.
Cdigo Civil.
Ley de Coordinacin Fiscal.
Ley del Impuesto al Valor Agregado.
Ley de Propiedad Industrial.
Ley de Semillas.
Ley Federal de Variedades Vegetales.
Ley de Aguas Nacionales.
Ley de Navegacin.
Nuevas leyes
Ley General de Vida Silvestre.
Ley Federal de Variedades Vegetales.
Ley General de Aguas Nacionales.
Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
Iniciativas de ley pendientes
Ley forestal.
Ley de Bioseguridad y Sanidad de Organismos Vivos y Material Gentico.
Ley Federal de Derechos en Materia de Uso o Aprovechamiento de Aguas
Nacionales.

135

Camelia Rojas Orozca

Ley de Impuesto sobre la Renta.


Ley sobre Vestigios y Restos Fsiles.
Legislacin a revisar con criterios de sustentabilidad
Ley de Premios Estmulos y Recompensas Civiles. O.O.F. diciembre 31
de 1975.
Ley Orgnica de La Contadura Mayor de Hacienda. O.O.F. diciembre
29 de 1978.
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal. O.O.F.
diciembre 31 de 1976.
Ley de Obras Pblicas y Servicios relacionados con las mismas O.O.F.
enero 4 de 1999.
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos O.O.F.
diciembre 4 de 1997.
Ley de Planeacin. O.F.O. Enero 5 de 1983.
Ley de Adquisiciones, Arrendamiento y Prestacin de Servicios
relacionados con bienes muebles. O.O.F. enero 4 de 1999.

Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. O.O.F.


enero 07 de 2000
Ley Forestal. O.O.F. diciembre 22 de 1992.
Ley General de Educacin. O.O.F. julio 12 de 2000.
Ley de Aguas Nacionales. O.O.F. diciembre 1 de 1992.
Ley agraria O.O.F. febrero 26 de 1992.
Ley General de los Asentamientos Humanos. o.O.F. julio 21 de 1993.
Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin. O.O.F. mayo 19 de 1999.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. O.O.F. mayo 18 de
1999.
Ley Federal de Caza. O.O.F. diciembre 3 de 1951.
Ley de Pesca. O.O.F enero 8 de 1982
Ley General de Bienes Nacionales. O.O.F enero 8 de 1982.
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del
apartado "B" del artculo 123 constitucional. O.O.F. enero 23 de 1998.
2.4 Plan Nacional de Desarrollo
El nuevo modelo de desarrollo propuesto para los mexicanos del siglo XXI es
romper con paradigmas'anteriores, adoptar a la sustentabilidad como uno de los
principios rectores del Plan Nacional de Desarrollo (PNO) 2001-2006, promover
la participacin social en la toma de decisiones, identificando los recursos
naturales claves, el agua y los bosques, como asuntos de seguridad nacional,
proponer la valoracin econmica y social de los recursos naturales, exigir la
aplicacin de la legislacin ambiental sin excepcin, y ubicando el tema del
desarrollo sustentable donde siempre debi haberse ubicado: en la agenda
econmica de la Nacin.

136

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Entre los principios que sustenta el ejecutivo federal, seala cuatro criterios
centrales para el desarrollo de la nacin, uno de ellos es el de: sustentabilidad. En
este rengln seala que la otra gran rea excluida del proceso de formacin de la
nacin mexicana ha sido la proteccin de la naturaleza. Tierra, aire, agua,
ecosistemas naturales y sus componentes, flora y fauna, no han sido valorados
correctamente y, por mucho tiempo, se les ha depredado y contaminado sin
consideracin.
La excepcional biodiversidad de la que nuestro pas ha sido dotado como
patrimonio natural ha sufrido daos considerables y debe preservarse para las
generaciones futuras. Reconoce tambin como un hecho, que en los procesos de
desarrollo industrial, de urbanizacin y de dotacin de servicios, los recursos
naturales no se han cuidado de manera responsable, al anteponer el inters
econmico a la sustentabilidad del desarrollo. Este proceso de devastacin tiene
que detenerse.
Se afirma que el desarrollo debe ser, de ahora en adelante, limpio, preservador
del medio ambiente y reconstructor de los sistemas ecolgicos, hasta lograr la
armona de los seres humanos consigo mismos y con la naturaleza. Debemos
asumir con seriedad el compromiso de trabajar por una nueva sustentabilidad que
proteja el presente y garantice el futuro. El capital natural de nuestro continente,
de nuestro pas, debe preservarse. Y ste es, precisamente, el criterio que el
gobierno promover para garantizar un sano desarrollo.
En el captulo 5.3.5: Desarrollo en armona conlanaturaleza, seala que el desarrollo
social y humano armnico con la naturaleza implica fortalecer la cultura de
cuidado del medio ambiente para no comprometer el futuro de las nuevas
generaciones; considerar los efectos no deseados de las polticas en el deterioro
de la naturaleza; construir una cultura ciudadana de cuidado del medio ambiente,
y estimular la conciencia de la relacin entre el bienestar y el desarrollo en
equilibrio con la naturaleza. Como indicadores para evaluar los resultados
obtenidos se integrar informacin sobre la moderacin del dao a la atmsfera
el consumo de energa, la prdida de sistemas forestales y la tasa de conservacir
de acuferos, entre otros.

Estrategias. a). Armonizar el crecimiento y la distribucin territorial de la poblacin


con las exigencias del desarrollo sustentable, para mejorar la calidad de vida de
los mexicanos y fomentar el equilibrio de las regiones del pas, con la participacin
del gobierno y de la sociedad civil. b). Crear una cultura ecolgica que considere
el cuidado del entorno y del medio ambiente en la toma de decisiones en todos
los niveles y sectores. c). Fortalecer la investigacin cientfica y tecnolgica que
nos permita comprender mejor los procesos ecolgicos. d). Propiciar condiciones
socioculturales que permitan contar con conocimientos ambientales y desarrollar
aptitudes, habilidades y valores para comprender los efectos de la accin

137

Comelio Rojas Orozco

transformadora del hombre en el medio natural. Crear nuevas formas de relacin


con el ambiente y fomentar procesos productivos y de consumo sustentables.
Destaca tambin en el rubro: Objetivos primordiales para el crecimiento con calidad,
cinco grandes objetivos que permitan vertebrar las estrategias reconocidas por el
nuevo gobierno hasta el momento y ordenar aquellas acciones que plantee la
sociedad a lo largo de los prximos seis aos. Uno de ellos es e15: Crear condiciones

para un desarrollo sustentable.


Para asegurar un desarrollo sustentable se difundir informacin para promover
una cultura en la que se respete el medio ambiente; se apoyar a instituciones
dedicadas a la conservacin del medio ambiente; se reglamentar el uso y la
explotacin de acuferos para optimizar su uso y conservar este recurso; se
fomentar la adopcin de procesos productivos limpios; se aplicarn polticas de
respeto al medio ambiente en las empresas paraestatales. Adems, se incorporarn
nuevas reas naturales a un rgimen de proteccin y conservacin, promoviendo
alternativas econmicas para sus pobladores y se fomentarn las unidades de
manejo ambiental sustentable, que contribuyan a conservar, promover y facilitar
la biodiversidad, a disminuir las probabilidades de degradacin de ecosistemas
y especies en riesgo de extincin y a fomentar la recuperacin de especies de alto
significado ecolgico, simblico y econmico para las identidades regional y
nacional.
Como se observa, el Plan Nacional de Desarrollo (PND), refleja todava la
tendencia a considerar que los problemas ambientales son de orden fsicobiolgico exclusivamente, a pesar de plantear como uno de sus principios
fundamentales, que no podemos aspirar a un desarrollo sustentable si el
crecimiento del pas no respeta los recursos naturales y no contamos con un
sistema educativo que promueva su conservacin y su uso racional.
La planificacin de los aspectos ambientales para el desarrollo sustentable debe
entenderse en trminos generales desde el campo de la administracin pblica
como el proceso de identificacin, programacin y conciliacin de los conflictos
surgidos entre los objetivos y medios del desarrollo, por un lado, y la dinmica,
las limitaciones y potencialidades de la naturaleza, por el otro. En tal virtud,
podra decirse que consisten, en la prctica, en la formulacin y programacin
de procesos de ajustes y transformaciones del sistema social y sus estilos de
desarrollo que conduzcan a la preservacin, la defensa y el mejoramiento del
ambiente y sus recursos, as como de la estrategia para ponerlos en ejecucin.
Segn Semkel y Gligo.'?' dada la compleja naturaleza de la dimensin ambiental
y los problemas que plantea, ese ejercicio no puede constituir ni una planificacin
101

Semkel O. y N. Gligo. Estilos de desarrollo y medioambienk en AmricaLatina. FCE. Mxico, 1981

138

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma parala administracin pblica

sectorial aislada, ni limitarse al mbito de los recursos naturales y su manejo


sectorial. Se relaciona tambin -y fundamentalmente- con aspectos de la
organizacin social y los estilos de desarrollo que afectan directamente a las
condiciones del ambiente. Tambin podra decirse que la planificacin del
desarrollo relativa a la preservacin y el manejo de los recursos ambientales,
deber destinarse a preservar la vida de las generaciones presentes (la
subsistencia), a garantizar la de las generaciones futuras (supervivencia), a
compartir y ordenar sus asentamientos y su hbitat (convivencia) y mejorar
constantemente y dignificar la calidad de vida.l'"

Deliberadamente se quiere subrayar el carcter instrumental de este tipo de planificacin propuesto en relacin
con un enfoque del desarrollo de la sociedad que sea simultneamente ideolgico, holstico y sistemtico.

102

139

IV, UNA ESTRATEGIA DE ADMINISTRACIN PBLICA


PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE

Alcanzar la sustentabilidad requerir de cambios de comportamiento en todos


los niveles de la actividad humana, desde las relaciones internacionales hasta las
actividades de desarrollo a nivel de comunidades.
Como se ha descrito, en el curso de esta investigacin, los procesos de desarrollo
y de crecimiento econmicos que durante muchos aos se consideraron exitosos,
ideales para llegar a un nivel de vida ptimo de la humanidad, hoy se reconocen
como "recorridos por caminos equivocados". El modelo productivo hasta ahora
predominante ha trado como consecuencias graves daos al equilibrio ecolgico
de los sistemas fsico-biolgicos. Por otro lado, los fenmenos de pobreza,
desnutricin, epidemias, desempleo e ignorancia; pero tambin la violencia, el
crimen y la drogadiccin, entre otros, son consecuencias de un proceso de deterioro
ambiental aparentemente incontrolable.

La administracin para el desarrollo sustentable debe enfrentar estos problemas; su


complejidad es tal que las instancias gubernamentales, hasta ahora separadas
-sectorizadas- y dedicadas a atender slo algunos de ellos, necesitan interactuar
coordinadamente. Por otro lado, uno de los principales obstculos para
administrar el ambiente (natural siquiera) sigue siendo el dilema crecimientodesarrollo, en la escala de problemas que se confrontan, as como la muy
convencional visin de futuro por parte de los tomadores de decisiones en las
diferentes dependencias.
Al reconocer las interrelaciones de los niveles global, nacional y local, el enfoque
de este tema comprende los requerimientos para la promocin de polticas
gubernamentales para un desarrollo sustentable en los mbitos nacional e
internacional. El anlisis emprico y la construccin de escenarios se basa en
diversos estudios latinoamericanos interesados en las polticas y prcticas de
varias naciones emergentes, debido a que el Estado-nacin contina siendo la
unidad bsica, aunque evidentemente no la nica para la toma de decisiones, la
fijacin de normas y el desempeo de la administracin pblica.
Aun cuando el rgimen econmico a nivel internacional est erosionando
rpidamente el campo de accin del Estado, a nivel nacional se proponen estrategias
bsicas para el desarrollo sustentable, y es dentro de ese contexto donde se hacen las
elecciones bsicas en relacin con el bienestar humano y el manejo de los recursos
naturales. Es a nivel nacional donde se requiere con mayor urgencia la correccin
de polticas y prcticas insustentables, tomando en consideracin los tres pilares
de la sustentabilidad, es decir, las dimensiones econmica, social y ambiental.

141

Camelia Rojas Orozco

Al no existir una frmula nica de cmo llegar a la sustentabilidad, corresponde


a cada sociedad determinar conforme a sus realidades e intereses un modelo
propio de desarrollo sustentable. Dicho modelo debe ser tal que permita a la
sociedad desplegar su pleno potencial para alcanzar una vida productiva y
creativa.

Dimensin Internacional
Aun cuando distan mucho de ser completos, los elementos que se indican a
continuacin constituyen algunos de los requisitos ms importantes para la
adopcin de estrategias nacionales dirigidas a mantener la sustentabilidad dentro
del contexto de los cambios rpidos del orden mundial. Esta lista est referida a
los pases en desarrollo.l'"

1. Componentes econmico, social y ambiental


1.1 Componente econmico
Administracin macroeconmica sana: aplicacin de polticas fiscalesambientales prudentes, mantenimiento a largo plazo del equilibrio de la
balanza de pagos, contratacin de niveles manejables de las obligaciones
financieras internacionales.
Crecimiento con alivio de la pobreza: Aplicacin de polticas econmicas
intensivas en el uso de mano de obra a fin de aumentar al mximo la
creacin de empleos para los sectores ms necesitados y vulnerables;
aplicacin de incentivos monetarios y fiscales para ampliar las
oportunidades productivas y de comercializacin para los pequeos
agricultores y comerciantes; distribucin de los aumentos de la
productividad nacional en forma tal que se amplen las oportunidades
de produccin para los sectores ms pobres; fortalecimiento de los
incentivos econmicos y sociales para las empresas asociativas y
cooperativas entre los sectores ms necesitados.
Produccin agrcola: reversin de las polticas contrarias al sector agrcola;
fortalecimiento de la seguridad en el suministro interno de alimentos;
aumento de la participacin de la inversin pblica en la agricultura para
el mejoramiento de la tierra; administracin de cuencas hidrogrficas,
reforestacin y servicios de extensin.
El papel del Estado en tres vertientes: como agente econmico, debe
adaptarse a las reas en las que se desempee con mayor eficiencia que
el sector privado, y en donde se facilite la participacin ptima del sector
privado bajo el principio de corresponsabilidad; como garante del inters
pblico, fortalecer las funciones de administracin regulacin y fijacin
de normas en reas en las que se requiere la defensa de los intereses
103

Reed David. Ajuste estructural, ambiente y desarrollo sostenible. Edil. Nueva Sociedad. Venezuela, 1996. pp. 50-56

142

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma parala administracin pblica

nacionales; como garante del desarrollo social: suministro de bienes y


servicios sociales y ambientales y creacin de condiciones sociales
equitativas.
Internalizacin del costo: eliminacin de distorsiones en las estructuras
de precios existentes, a fin de incluir los costos ambientales y sociales
para lograr una verdadera eficiencia, incorporacin de estos costos en
las consideraciones de factibilidad de proyectos de desarrollo;
incorporacin de los costos de agotamiento y degradacin de recursos
naturales en el clculo del PIB en el sistema de cuentas nacionales, y
reinversin de esos costos de capital para garantizar un flujo constante
de beneficios, reflejo en la balanza de pagos de los costos ambientales
asociados al comercio internacional de bienes y servicios.

1.2 Componente social


Equidad distributiva: institucionalizacin de los mecanismos para la
redistribucin de la riqueza, activos productivos e inversiones futuras,
para garantizar la participacin de los ms necesitados en actividades
generadoras de ingresos, as como su acceso a la riqueza social y a los
recursos productivos.
Servicios sociales: suministro de las necesidades bsicas de viviendas
con materiales no contaminantes y ahorradores de energa, sanidad y
agua limpia; mejoramiento de la infraestructura social para garantizar la
educacin, y capacitacin, incorporando la dimensin ambiental; atencin
a la salud y servicios para la poblacin; garanta de acceso igualitario de
los pobres a la asistencia legal; servicios crediticios, financieros y
oportunidades de empleo.
Equidad de sexos: provisin de oportunidades igualitarias con el fin de
que las mujeres se incorporen a las actividades generadoras de ingresos;
establecimiento de un status legal igualitario, a fin de que las mujeres
puedan ejercer todos sus derechos.
Estabilizacin de la poblacin: fomento de la estabilizacin demogrfica
y estrategias de adaptacin, y provisin a las familias de servicios de
planificacin familiar para garantizar una poblacin que no exceda la
capacidad de soporte del ecosistema de un pas.
Responsabilidad oficial y participacin poltica: instrumentacin de
mecanismos transparentes y accesibles mediante los cuales los gobiernos
deban responder ante el pblico en relacin con los asuntos sociales,
ambientales y del desarrollo econmico; garanta de consulta y
participacin de todos los sectores en la formulacin e implantacin de
polticas para el desarrollo nacional, as como en actividades y proyectos
de desarrollo especficos.

143

Camelia Rajas Orazco

1.3 Componente ambiental


Manejo sustentable de los recursos naturales: limitacin del consumo de
los recursos naturales renovables a tasas regenerativas, garanta de que
las tasas de consumo de los recursos no renovables no excedan el
suministro de sustitutos.
Funciones de absorcin: disminucin de las descargas de contaminantes
atmosfricos, contaminantes del agua y desechos txicos, para as
garantizar qu las emisiones no excedan la capacidad de absorcin del
ambiente.
Capital natural: instrumentacin de mecanismos reglamentarios y
basados en el mercado, para asegurar que la existencia total del capital
natural sea constante con el transcurrir del tiempo, establecimiento de
polticas nacionales y de planes que contribuyan a aumentar la cantidad
y calidad del capital natural.
El principio preventivo: abstencin en caso de actividades cuyos impactos
negativos, potencialmente irreversibles, no resulten del todo conocidos.
Marco de trabajo institucional: establecimiento de normas legales y
reglamentarias que sean claras y ejecutables para el sector privado, a fin
de proteger y contribuir a la administracin del patrimonio ambiental
del pas.
2. Transicin de patrones internacionales del desarrollo
Las reformas propuestas para promover el desarrollo sustentable no deben de
centrarse exclusivamente en un nivel nacional, haciendo caso omiso de las
tendencias fundamentales de integracin y globalizacin que caracterizan la
emergente economa internacional. Tales tendencias asignan al capital privado y
al mercado internacional una influencia mucho mayor sobre la determinacin de
los procesos nacionales para el desarrollo, en tanto que los gobiernos nacionales
observan cmo su propia influencia disminuye proporcionalmente. La fuerza
impulsora detrs de los acuerdos recientes sobre regmenes comerciales regionales
y globales, constituye el argumento convincente de que la va hacia la prosperidad
mundial est representada por la expansin comercial y un mayor acceso a los
mercados (McGraw,104 United Nations y Low).IOS
Aunque el crecimiento generado por la economa mundial globalizada seguir
aportando beneficios econmicos para algunos sectores sociales, tales
beneficios actualmente no son accesibles ni lo sern en el futuro en forma
equitativa para todos los sectores ni todos los pases. Dichos beneficios
tampoco sern necesariamente acumulativos para las futuras generaciones.
Lo que es cierto es que a fin de garantizar la transicin hacia una
"" McGraw, Daniel (Ed.) NAFTA and the enviroment: substance and progres,. Chicago: American Bank Association,1995
lOS Low, Patrick (ed.) ntemationa/ Trade and tlle enuiroment. Washington OC: World Bank, 1992

144

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

sustentabilidad a nivel global, se requiere urgentemente de tres cambios


adicionales en la actividad humana, los cuales se explican a continuacin.
El primero es un cambio fundamental en la intensidad del uso de los bienes y servicios
ambientales a nivelglobal. El debate internacional sobre este tema fue inicialmente
estimulado cuando el Club de Roma divulg los resultados de un ejercicio de
modelaje global en 1972 (Meadows et al., 1972. The Limits ofGrowth); examin
las perspectivas a largo plazo de las actividades humanas en vista de
tendencias preocupantes en la industrializacin, el deterioro ambiental, el
agotamiento de recursos no renovables, el crecimiento poblacional y la
expansin de la pobreza. Los treinta aos transcurridos desde su publicacin
han evidenciado que las principales restricciones estn dadas por la limitada
capacidad de absorcin como consecuencia del desmejoramiento ambiental,
el agotamiento y la degradacin de la productividad del terreno, y el consumo
a tasas sin precedentes de recursos naturales renovables y no renovables. Estos
y otros factores han convergido para erosionar las mismsimas condiciones
requeridas para la produccin econmica y la supervivencia del ser humano.
La carencia de agua potable, aire limpio y suelos no contaminados y ricos en
nutrientes se ha combinado con las presiones impuestas por el aumento de
poblacin, generando as niveles de vida deteriorados e inestabilidad social
en casi todos los pases y regiones del mundo.
La principal respuesta de los responsables de polticas a las _restricciones en
aumento ha estado dirigida hacia la bsqueda de recursos sustitutos e
innovacin tecnolgica como formas para la prevencin de potenciales
desequilibrios ocasionados por tales restricciones y han obviado la necesidad
de efectuar cambios fundamentales en el modelo imperante de crecimiento
econmico. Sin subestimar las significativas contribuciones aportadas por la
innovacin tecnolgica en aos recientes, hay que tomar en consideracin
que el debilitamiento de la infraestructura ambiental del planeta, el consumo
acelerado de bienes y servicios ambientales y la siempre creciente
contaminacin, exigen una revisin de la premisa del crecimiento ilimitado,
con un mundo en el que cada vez ms las sociedades individuales y las
comunidades de naciones toman decisiones bsicas respecto a la escala y
calidad del crecimiento econmico, el nivel de poblacin humana y la
distribucin de la riqueza y de los recursos.
El segundo nivel en el que el desarrollo sustentable exige cambios
fundamentales, se refiere al establecimiento de relaciones equitativas entre las
sociedades del Norte y las sociedades en desarrollo del Sur. Esta relacin se
caracteriza actualmente por severas desigualdades en la distribucin de la
riqueza, segn se refleja, por ejemplo, en el hecho de que 23 pases de altos
ingresos tienen un PNB mayor a 18.3 billones de dlares, siendo el ingreso
combinado de ms de 160 pases en desarrollo de aproximadamente 4.7

145

Corndio Rojas Orozco

billones de dlares (Stedman, 1995).106 El ingreso percapita de los 23 pases con


mayores ingresos promedio 22.160 dlares en 1992; sin embargo, 1,300 millones
de personas viven en pobreza absoluta, y ms de 3,100 millones tuvieron ingresos
anuales menores a 340 dlares. lO?
Aunado a la distribucin inequitativa de la riqueza, est el distorsionado consumo
de recursos entre el Norte y el Sur, segn el cual, por ejemplo, el habitante
promedio del norte utiliza anualmente 5,101 kilogramos de petrleo (o un
equivalente energtico), y su contraparte del Sur en pases de bajos ingresos
consume anualmente nicamente 338 kilogramos (World Bank, 1994). Adems,
apenas una quinta parte de la poblacin mundial consume el 70 por ciento de
todos los productos energticos, el 80 por ciento de sus productos forestales y el
75 por ciento de todos los metales.
Las comparaciones cuantitativas suministran indicaciones tiles de los niveles
de desigualdad social entre el Norte y el Sur. Sin embargo, el anlisis cuantitativo
por s solo no contempla la gama total de disparidades entre estas dos partes del
mundo, pues no refleja, entre otros puntos, las diferencias en su (in) capacidad
para influir sobre los asuntos econmicos y polticos del mundo. Este punto se
pone de relieve dramticamente en el pronstico de que entre los aos 2000-2005
el mundo en desarrollo contribuir en ms del 50 por ciento de la produccin
mundial anual (Stedman, 1995; p. 30). No obstante, la actual distribucin de la
riqueza y los arreglos para la toma de decisiones sobre asuntos econmicos
internacionales, no reflejan de manera alguna la creciente contribucin de los
pases del Sur, as como tampoco sus urgentes necesidades econmicas y sociales.
Se requiere de un giro fundamental en la distribucin de recursos y oportunidades
y las tambin crecientes fuentes de inestabilidad social. 108
El tercer cambio fundamental se refiere a dar atencin al incremento delaspresiones
que las poblaciones en aumento ejercen sobre los recursos naturales y las capacidades
productivas de sus respectivos pases. Las tasas de crecimiento poblacional de hasta
3 por ciento anual simplemente sobrepasan las tasas de crecimiento econmico
de muchos pases, condenando a las crecientes poblaciones a niveles de vida
cada vez ms deprimidos. En vista de esta realidad, se requiere de un esfuerzo
mucho ms abarcador para brindar a las mujeres el poder de controlar sus propias
vidas y aprovechar los beneficios que puedan derivar de los servicios educativos
y de salud, los recursos productivos y las oportunidades. Adems, los pases
deben movilizarse para implantar estrategias adaptativas que eviten ejercer una
presin excesiva sobre la capacidad productiva de los terrenos agrcolas, as como
otras consecuencias.
ros Stedman, Pamela. Setting a new mandate for the Bretton Woods Institutions: Meeting Ihe chalengc of sustainable
development in a changing globaleconomy. Washington, O.e.: World Wide Fund for Nature-International. 1995 pag.19.
'" United Nations OeveJopment Programme, 1992; pago 36
108 World Comisin of Environment and Development, 1987; pp. 50-51.

146

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Hoy en da no existen mecanismos operacionales, ni tampoco la voluntad


poltica para crear tales mecanismos y promover la sustentabilidad a nivel
global. De hecho, el sistema econmico en constante cambio, la actual
estrategia de desarrollo y la ideologa han generado consistentemente
resultados contrarios a estos tres requisitos para el desarrollo sustentable. Poca
es la esperanza que puede derivarse de la respuesta un tanto cnica, en el
sentido de que deber esperase hasta que los impactos de la actual estrategia
de desarrollo -incluyendo un deterioro ambiental ms severo, desigualdades
sociales insostenibles y hacinamiento demogrfico- se manifiesten
dramticamente, antes de que la reestructuracin ecolgica de nuestro sistema
econmico encuentre una audiencia ms atenta.
3. Poltica de ajuste en el contexto del desarrollo sustentable
Existe otro vnculo entre el desarrollo sustentable y el ajuste estructural, el cual
se debe considerar. En tal sentido, las declaraciones conceptuales y estrategias
del BM son importantes, ya que dicha institucin ha desempeado y contina
desempeando un papel en la configuracin, instrumentacin y coordinacin
del proceso de ajuste en docenas de pases "emergentes" con los siguientes
elementos:
Promocin del crecimiento orientado hacia fuera;
Expansin del papel del sector privado como la fuerza impulsora del
proceso de crecimiento;
.. Eliminacin de las barreras a la entrada de capital internacional;
Disminucin del papel econmico del Estado;
Eliminacin de las regulaciones y reestructuracin de los mercados
laborales internos.
Con base en la declaracin del manual operacional del Banco Mundial de 1992,
los programas de ajuste estructural no han pretendido, ni tampoco han tenido
como objetivo especfico, estimular reformas conducentes al OS a nivel
internacional. Por ejemplo, tales programas no estaban destinados a reforzar la
sustentabilidad de la bisfera, reducir los niveles de consumo de recursos
naturales, mejorar el desempeo de las funciones de absorcin global, ni tampoco
a reconstruir la infraestructura ambiental del planeta.
Ms an, el objetivo de los programas de ajuste no est dirigido a resolver las
desigualdades entre el Norte y el Sur. Los programas de reestructuracin
econmica no han buscado cambiar los patrones bsicos de consumo o uso de los
recursos naturales por parte de pases industrializados y en desarrollo. Los
creadores de los programas de ajustes no fijaron metas concebidas para modificar
los trminos de intercambio entre el Norte y el Sur, ni tampoco para cambiar las
condiciones bajo las cuales los pases en desarrollo obtendran acceso a los
mercados del Norte. Tampoco era la intencin redistribuir los activos productivos

147

Cornctio Rojas Orozco

o la riqueza de las naciones ricas a las naciones pobres a travs de programas de


reestructuracin econmica.
Con el transcurso de los aos, el BM ha matizado en dos formas el objetivo bsico
del otorgamiento de prstamos con base en la implantacin de ajustes. La primera
fue incorporando al objetivo de crecimiento el trmino"sostenido" o "sustentable"
como calificativo. Esto ocurri a inicios de los noventa con la divulgacin por
parte del BM de una evaluacin de los programas de ajuste en la publicacin
Adjustment Lending Policies lar Sustainable Growth. No slo se asign significado
al trmino"crecimiento sustentable" dentro del ttulo de dicha publicacin, sino
que emergieron diferencias a la sustentabilidad en muchas expresiones,
incluyendo"ajuste sostenido", "reducciones sustentables en el dficit del sector
pblico". No obstante, esas referencias no establecan una vinculacin conceptual
directa respecto al marco de trabajo del desarrollo sustentable que evolucion
durante la dcada de los ochenta y en el que concordaron los gobiernos en la
Conferencia de Ro, en 1992.
Fue en 1992 cuando el BM dio un segundo matiz a sus declaraciones sobre los
objetivos del otorgamiento de prstamos sobre la base de ajustes estructurales.
Segn lo indicado en The Tirad Report on Adjustment Lending, las polticas de ajuste
estn diseadas para "dirigir la economa hacia un nuevo curso de crecimiento
sustentable y de reduccin de la pobreza" (World Bank 1992 a). Para la dcada de
los noventa se hizo evidente que las protestas del pblico referidas a los impactos
negativos de los ajustes estructurales sobre los sectores ms vulnerables de las
sociedades sometidas a ajuste no habran de desaparecer. Adems de tener un
carcter duradero, los impactos negativos amenazaban la viabilidad de los
programas de reforma econmica y la cohesin social, particularmente en los
pases de bajos ingresos. Enfrentada al creciente descontento del pblico y a las
reconocidas dificultades para aliviar la pobreza, la gerencia principal del BM
elev nuevamente el objetivo de reduccin de la pobreza al nivel de objetivo
principal (Preston-Wolfenshn, 1995).

4. Globalizadn y gestin pblica


En diversos foros existe cierto consenso sobre la idea de que la actividad econmica
est en proceso de globalizacin; sin embargo, no existe tal consenso cuando se
necesita determinar qu quiere decir esto en la prctica y si el impacto que tenga
en la sociedad y en el ambiente ser bueno o ser malo."?
Se ha llegado a la conclusin de que la globalzacin es un proceso mediante el
cual los mercados, la tecnologa y las comunicaciones adquieren caractersticas
La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). la Organizacin Mundial de Comercio
(OMC), la Comisin para el Desarrollo Sustentable de las Naciones Unidas (eSD) son algunos de los foros
internacionales donde se discute el impacto de la globalizacin sobre el medio.

109

148

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

globales en contraposicin con caractersticas locales o nacionales. Esto qu


quiere decir?, por el lado de los mercados, las caractersticas que los hacen globales
son: estructuras ms profundas, esto es, mayor especializacin en la produccin,
y ms amplitud, mayor nmero de participantes dentro del mercado; en cuanto
a la tecnologa, la caracterstica global radica en la rapidez con que se logran
avances y, an ms, la rapidez con que estos se difunden; finalmente, las
comunicaciones globales son el resultado de lo que se ha llamado la revolucin
de la informacin, en que los costos de esquivar las barreras de la distancia han
seguido una fuerte tendencia a la baja. Por medio de computadoras cada vez
ms poderosas, los servicios de telecomunicacin, a travs de satlite e Internet,
entre otros, han logrado poner en contacto instantneo a personas en los ltimos
confines de la Tierra.
Para analizar los impactos que los procesos de globalizacin tienen sobre el medio,
Belausteguigoitia recomienda apuntar primero a los efectos que la globalizacin
tiene sobre la actividad econmica. Para esto se ha propuesto una metodologa
que separa los diferentes impactos, segn la escala y la estructura de la actividad
econmica, as como los efectos tecnolgicos y sobre los productos. 110 En este
sentido se vislumbran los siguientes impactos posibles:
Escala de la actividad econmica. Debido al nuevo alcance de los mercados; es
decir, su mayor "amplitud" y "profundidad", es muy posible que la produccin
a nivel mundial se eleve. Esto es, un mayor crecimiento econmico se traduce en
una mayor escala de la actividad econmica.
Estructura de la actividad econmica. Debido a la nueva estructura de los
mercados es previsible que genere un cambio en la composicin y la ubicacin
de la produccin. Es decir, la canasta de bienes que actualmente se producen en
alguna regin, al incorporarse esta regin al proceso de globalizacin, puede
cambiar y algunos bienes se producirn en otras regiones. Tales cambios
seguramente se darn siguiendo el raciocinio de las ventajas comparativas, en
otras palabras, los bienes sern producidos por quienes lo hagan mejor y a menor
costo.
Efectos tecnolgicos. La mayor y mejor difusin de avances tecnolgicos se
traducir en una mayor produccin de bienes con menor uso de insumas, es
decir, mayor eficiencia.
Productos. La globalizacin, mediante sus efectos integrados a nivel de
comunicaciones, y utilizando como instrumento el mercado ampliado y
profundizado, seguramente tendr un efecto sobre las preferencias de los
consumidores. Si bien no se ha dilucidado, de manera clara, la tendencia que este
110

aECD, aECD Proceedings, Globalisation and Environment, Prelirninary Perspectives, Pars, 1997.

149

Cornelio Rojas Orozco

cambio podra observar, razonablemente se espera una homogeneizacin de las


preferencias y, por ende, los productos ofrecidos.
Es importante sealar que los impactos arriba descritos se vislumbran como
posibles a nivel de la actividad econmica mundial. Los impactos del proceso de
globalizacin sobre regiones o pases especficos; as como sobre industrias y giros
especficos, pueden ser muy diferentes.
Algunas hiptesis sobre la relacin entre globalizacin y medio. Si se tienen en
cuenta los posibles impactos que el proceso de globalizacin pueden tener sobre
la actividad econmica mundial, se pueden inferir algunos efectos posibles de
esta actividad sobre el ambiente:
Una mayor escala en la actividad econmica, al tomar en cuenta que
todo lo dems quede tal como est, significa un mayor uso de recursos y,
por ende, potencialmente mayor degradacin.
En cuanto a la estructura, una redefinicin de sta, con base en el uso
ms amplio de'Ias ventajas comparativas, se podr traducir en un uso
ms eficiente de los recursos naturales en la produccin.
Por lo que respectaal avance tecnolgico es claro que una mayor eficiencia
productiva quiere decir un mejor aprovechamiento de los recursos y la
generacin de menores desperdicios.
Los cambios en las preferencias de los consumidores podran,
razonablemente, estar guiados por una mayor conciencia ambiental. Esto
se puede traducir en un mayor uso y difusin de productos verdes o
ambientalmente amigables.
En un primer anlisis, se evalan los efectos posibles de los cambios en la actividad
econmica, debidos al proceso de globalizacin, sobre el medio. Es as probable,
que la mayor degradacin causada por una elevada escala pueda ser contrapuesta
con las mejoras ambientales debidas al avance tecnolgico y al uso ms eficiente
de las ventajas comparativas, as tomo el avance en las preferencias de los
consumidores.
A grandes rasgos, estos podran ser los efectos esperados del proceso de
globalizacin sobre el ambiente. Empero debe considerarse que el tema es an
nuevo en la agenda mundial; y, por tanto, tambin polmico. En diversos foros
se trabaja para entender, de manera ms cabal, los efectos reales de esta interaccin;
as como sus implicaciones de polticas gubernameniales.t"
Algunos temas de discusin a nvel de polticas gubernamentales, reconocen qJ1e si
los efectos arriba mencionados fueran los que realmente se dieran sobre el medio,
dentro del proceso de globalizacin; y que el balance fuera, a final de cuentas
111

Belausteguigoitia Juan Carlos. Destruccin del hbitat. Editorial PUMA-UNAM, Mxico. 1998

150

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

positivo, existiran an algunos retos desde el punto de vista de las polticas


ambientales que se deben atacar. El siguiente es un recuento de ellos sin la
intencin de proponer soluciones:
En primer lugar se reconoce ampliamente que el papel del gobierno, como
diseador de polticas y su aplicacin, ser redefinido por el proceso de
globalizacn.l" Esto es, los requerimientos de un mundo en mayor interaccin y
con fronteras cada vez menos relevantes, hacen peligrar la manera en que los
gobiernos del mundo han manejado la toma de decisiones en diversos rubros;
entre ellos no escapa el ambiental. Lo anterior incluye desde su capacidad para
recaudar impuestos y su efectividad al manejar la poltica fiscal y monetaria,
hasta los nuevos retos de problemas ambientales de carcter transfronterizo e
internacional. Es, en este ltimo punto, en el que la manera en que los distintos
gobiernos del mundo atacarn los problemas ambientales que escapan a su
jurisdiccin, en donde se centrar mucha de la discusin entre el proceso de
globalizacin y su relacin con el medio.
Otro punto de conflicto es el de la competitividad. En este sentido se han expresado
preocupaciones, no bien fundadas, de que los flujos de inversin y de comercio
en un mundo globalizado pueden seguir rutas hacia regiones con regulaciones
ambientales ms laxas. El corolario que sigue a estas preocupaciones va en el
sentido de que las polticas ambientales, a nivel mundial, seguirn lo que se ha
llamado Race to the Bottomi'? es decir, una dinmica hacia menor proteccin
ambiental.
Relacionada con el anterior, existe la preocupacin, tambin poco fundamentada,
de que puede haber enclaves de baja regulacin ambiental que provocarn la
huida de inversin de lugares, con alta regulacin ambiental, hacia estos enclaves.
Esta es la teora de las zonas francas de contaminacin. 114
En el contexto de un orden globalizado, no se pueden llevar a cabo muchas de las
funciones tradicionales de la responsabilidad y actividad estatales (defensa,
poltica ambiental, comunicaciones y administracin), sin recurrir a diversas
formas de cooperacin con otros Estados y otros actores no estatales del mbito
internacional.
El resultado de todo esto se ha expresado en un vasto crecimiento de organizaciones, acuerdos comerciales e institucionales que han sentado las bases de un
nuevo orden internacional cuya globalizacin implica, entre otras cosas, procesos
de toma de decisiones multiburocrticas, nuevas formas de integracin entre los
Ver diversas publicaciones de autores como Dan Esty,Herman Daly y Patrick Low; as como articulos en la
prensa especializada como The Economisl (Artculo "The Future of the Sta te", sept. 20, vol. 344 no. 8035).
113 Carrera hasta el fondo
m Pollution Havens

11>

151

Camelia Rajas Orazco

Estados, y polticas impulsadas por agencias, empresas, organizaciones y fuerzas


transnacionales. Todo lo cual genera a su vez, un contexto en el cual se vuelve
imperiosa la redefinicin de las funciones y capacidades de los Estados.
Por ltimo, el problema de las externalidades econmicas en la contaminacin
internacional de un orden globalizado, replantea la forma en que puedan
establecerse mecanismos de control para la poltica ambiental de un Estado. En
el caso de las relaciones de Mxico con Estados Unidos, los acuerdos bilaterales
para reducir los niveles de contaminacin en su franja fronteriza, son un primer
paso en esa direccin.
En este contexto globalizacil1, significa un complejo proceso caracterizado tanto
por la expansin planetaria de las actividades econmicas, industriales, polticas
y de comunicacin transnacional, como por la intensificacin de los niveles de
interaccin entre los Gobiernos y sociedades que configuran la estructura
internacional.!" reconociendo diferencias y responsabilidades con el fin de a tender
problemas ambientales de carcter transfronterizo y mundial.
mbito Nacional
Frente a un rico debate mundial en el que se contemplan diagnsticos y se
confrontan proposiciones, en el que intervienen instituciones internacionales,
delegaciones oficiales, organizaciones no gubernamentales y foros acadmicos.
Para incorporar elementos considerados como ambientales dentro de un nuevo
esquema de administracin pblica.
En el caso de Mxico, nuestro gobierno se enfrenta a la urgencia de ofrecer a la
mayora de la poblacin condiciones de vida adecuadas. La crisis retras ms las
expectativas y aspiraciones por acceder a mejores niveles de desarrollo, y ahora
reaparecen condiciones que de ser bien aprovechadas permitirn avances, para
lo cual se propone en este apartado una lnea de accin basada en la integracin
de polticas y coordinacin institucional, as como un mecanismo de transicin
de la administracin pblica al desarrollo sustentable teniendo como instrumentos
bsicos a la Gestin Ambiental Municipal, la creacin de la Comisin Nacional
para el Desarrollo Sustentable (CNDS) para la elaboracin de la Agenda 21
Mexicana y como vnculo con la Comisin de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) y la aplicacin efectiva de los Indicadores
de sustentabilidad para la toma de decisiones en asuntos de Estado.

H~ Gil Villegas Francisco. La poltica de proteccinni medio ambicl1te cnlV1h'co durante el gobirnlOde Carlos Salinas De
Curtari. En "Medio ambiente, problemas ..." "P cit.

152

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma parala administracin pblica

5. Integracin de polticas e indicadores de sustentabilidad

La estrategia para la sustentabilidad se construye con base en un gradual proceso de


integracin de polticas que conlleva accionesde cambio institucional en varios planos.

Integracin de las polticas de los subsectores que hoy estn coordinados


y dirigidos bajo los mbitos de atribuciones y responsabilidades de la
Semarnat con un mayor enfoque hacia el desarrollo.
Construccin de espacios de coordinacin entre los sectores de la
administracin pblica federal, a travs de convenios, articulacin de
programas y polticas, con el objetivo de incorporar enfoques y
condicionantes de sustentabilidad en los procesos de planeacin y en las
polticas relevantes.
Una mejor y mayor coordinacin entre gobiernos federal, estatales y
municipales que significa sobre todo, una mejor cooperacin y mejor
distribucin de una gestin ambiental integral, eficiente y descentralizada
para el desarrollo sustentable.

En una perspectiva de este gnero, es evidente que el camino que debe recorrer
la administracin pblica es necesariamente largo. El sector pblico deber ser
eficiente y sensible a las demandas de la sociedad civil, y el sistema poltico habr
de ser ms abierto y deber adquirir verdadero compromiso con los procesos
democrticos. Los mecanismos redistributivos y otros destinados a crear las redes
bsicas de proteccin social tendrn que ser transparentes y eficaces. Se requiere
sin demora un periodo de concientizacin sobre lo que es y lo que no es el
desarrollo sustentable, as como incrementar la capacidad cientfica y tecnolgica.
Es indispensable fomentar la capacidad empresarial en lo tcnico, lo financiero y
con respecto a la gestin ambiental. El volumen y el uso de la informacin tendrn
que generalizarse y ser accesibles.
5.1 Poltica econmico-ambiental
Mxico inicia otra etapa que podra consolidar una poltica ambiental efectiva,
que, sin abandonar la estrategia regulatoria, puede introducir cambios en la
poltica econmica para estimular el desarrollo sustentable.
Es claro que el desarrollo sustentable no es un asunto slo de economa ni de ecologa, involucra adems aspectos polticos, sociales, educativos y culturales. No
obstante, en el terreno econmico priva un principio de validez universal, el de
la asignacin ptima de los recursos reales. De ah que por su alcance y generalidad, los cambios de poltica econmica tienen mucho por hacer en busca de
la sustentabilidad.!"
de Grarnrnont Hubert,
Mxico, 1996

U6

c., et al. (coord.). La sociedad rural mexicana frente alnllevo milenio. Edil.

153

Plaza y Valds.

Camelia Rajas Orazca

Existen experiencias suficientes para introducir reformas en la poltica econmica


orientadas a inducir un uso ms eficiente de los recursos, y a propiciar un sistema
de precios que reordene, as sea a largo plazo, las seales bsicas para la
produccin y el consumo.
La sola estrategia econmica no bastara para llegar a una situacin de desarrollo
sustentable, o cerca de ella, pero tampoco puede prescindirse de una estrategia
econmica eficaz y sistmica que tenga en cuenta, adems, todas las variables
que no son rigurosamente econmicas. Una transformacin, tan trascendente
como la que entraa el proceso necesario para alcanzar la meta del desarrollo
sustentable y equitativo, requiere de mecanismos institucionales, tanto a niveles
internacionales como nacionales.
5.1.1 El PIB
El PIB no mide el verdadero ingreso y las variaciones en los activos naturales. Se
trata de los costos de proteccin del medio ambiente (MA), as como la
degradacin y reduccin de los recursos naturales. El ingreso debe ser un ingreso
sustentable, es decir, debe pensarse como la cantidad mxima que puede ser
consumida en un periodo dado, sin reducir la cantidad de un consumo posible a
futuro. Este concepto incluye no slo los ingresos presentes, sino los cambios en
los activos (stocks o acervos): las ganancias de capital incrementan el ingreso,
mientras que las prdidas lo reducen. Es decir, degradacin y reduccin del
"capital natural" implica una resta neta del PIB.
Un gobierno prudente, nos recuerda Amrica Saldvar, debe conocer la cantidad
mxima que un pas puede consumir sin provocar un empobrecimiento ocasional
a futuro. De ah que los ajustes en la medicin de las cuentas nacionales son
necesarios, pues hoy en da no se consideran los llamados gastos de proteccin o
remediales para defender y restaurar el medio ambiente, as como la degradacin
y extincin de los recursos naturales (RN).
Estos ltimos costos por deterioro del medio ambiente (MA) y asignaciones o
costos por degradacin de los recursos naturales (ingreso futuro perdido en el
periodo) son tratados -dice- como un ingreso generado, siendo que, por el contrario,
deben ser restados al PIB,ya que disminuyen el bienestar humano y la riqueza natural.
Por su parte, los gastos de proteccin al ambiente de la actividad econmica nociva
o perniciosa deben ser sumados, para as obtener el Producto Interno Neto Ecolgico
(PINE). Los gastos de proteccin (CP) pueden ser grandes o pequeos, dependiendo
de las fronteras de su accin. Aqu se consideran los CP contra los efectos indeseables
colaterales de la produccin y el consumo (contaminacin). Ch. Leipter del Instituto
Internacional del MA y sociedad de Berln, enumera los siguientes costos que pueden
ser incluidos como CE el siguiente listado es de alguna manera arbitrario y no es
exhaustivo ni mutuamente excluyente:

154

Eldesarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Los inducidos por la sobreexplotacin de los RN y el MA, durante el


crecimiento econmico, incluyendo la compensacin por daos al MA.
Los inducidos por la concentracin espacial, centralizacin de la
produccin y la urbanizacin, tales como los costos crecientes en medios
de transporte, vivienda y recreacin.
Los inducidos por los riesgos crecientes generados por la sociedad
industrial: proteccin contra el crimen, accidentes de transporte y de
trabajo, sabotajes y las fallas tcnicas.
Los inducidos por los efectos negativos colaterales del transporte
automotriz; accidentes de trfico, reparacin y gastos mdicos.
Saldvar propone que un enfoque conceptualmente distinto debe hacerse el
considerar los recursos tales como el agua, el suelo, el aire, y otros como"capital
natural" (CN) es decir, cuando dicho capital se agota o degrada debe incluirse
como consumo o gasto (un egreso, de alguna manera indeseable o inevitable) al
medir el ingreso nacional independientemente de que el costo de proteccin o
GP se haya efectuado para remediar o restaurar al capital natural. Las diferencias
entre el GP real y la depreciacin del CN debern reflejarse al nivel del Producto
Interno Neto.
Producto Interno Bruto
menos
Depreciacin de los activos econmicos producidos
igual
Producto Interno Neto
menos
Costo de agotamiento y degradacin de los activos econmicos y ambientales
producidos
ms
Gastos de proteccin ambiental
igual
Producto Interno Ecolgico
Independientemente del nivel a que deben ser tratados el eN y el MA, la mayor
dificultad es calcular el nivel de los bienes y servicios ambientales, as como los
daos causados por su uso.
Recientemente el Banco Mundial dio a conocer un nuevo sistema de medicin
que busca el grado de riqueza de un pas con base en la asignacin de ciertos
valores para recursos naturales, inversores de capital y productividad en lugar
de concentrarse simplemente en su produccin econmica anual, como se hace
de manera convencional.

155

Camelia Rajas Orazca

As, 29 pases concentran 80 de las riquezas mundiales en recursos naturales,


tierra, agua, madera y minerales as como sus recursos humanos. Al resto, 163
pases, le corresponde 20 por ciento.
De tal suerte, la riqueza se mide no slo considerando los flujos econmicos, sino
tambin sus activos en recursos naturales fsicos y humanos. Se trata de un
indicador tridimensional utilizado hasta ahora para reflejar riqueza y potencial
econmicos. Si bien este indicador de riqueza no mide todava el bienestar en
trminos de desarrollo humano y de calidad de vida, ya que ello tiene que ver
con el problema de distribucin de la misma y de los recursos, tambin en trminos
intra e intergeneracionales.
El reporte establece que los 63 pases en desarrollo catalogados como exportadores
de materias primas, cuentan con 4.6 por ciento del total de la riqueza mundial; 44
por ciento de la misma procede de su capital natural, 36 por ciento de sus recursos
humanos y 20 por ciento de su capital productivo. m

Costos ambientales. Los instrumentos econmicos pueden requerir, para su plena


eficacia y eficiencia, valuar costos ambientales como premisa para la
internalizacin, o bien, pueden operar a partir de umbrales, arrojando como
resultado precios que incorporen plenamente costos sociales. De ah la importancia
de adoptar y aplicar metodologas de evaluacin econmica para el ambiente,
que se han utilizado con cierto xito en otros pases, as como desarrollar otras
nuevas.
Los instrumentos econmicos presentan ventajas que los hacen atractivos e
indispensables en la confeccin de polticas en materia ambiental:
Permiten cumplir con objetivos ambientales a un costo social mnimo.

Dan flexibilidad a los agentes econmicos en la toma de decisiones.


Reconocen y aprovechan las diferentes estructuras de costos
incrementales que enfrentan distintas empresas, procesos y tecnologas.
Promueven la innovacin tecnolgica y la minimizacin de impactos
ambientales.
Pueden significar un mecanismo automtico para el financiamiento de
la infraestructura, operacin de sistemas y manejo de recursos comunes
ambientales.
Pueden generar, ingresos fiscales que apoyen programas de proteccin
ambiental.
Generalmente, implican bajos costos administrativos o de transaccin,
aprovechando las instituciones existentes, sin la necesidad de crear nuevas
burocracias.

117

Saldvar, Amrico. Op dI

156

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Permiten compatibilizar objetivos de poltica econmica con objetivos


de poltica ambiental.
Puede ser un mecanismo indispensable para llevar a cabo un manejo
eficiente de recursos comunes ambientales.

En un marco de estrecha colaboracin con instituciones pblicas y privadas, se


debe promover el diseo de instrumentos econmicos, que apoyen y
complementen la regulacin ambiental, tales como:
Impuestos y derechos ambientales.
Mercados de derechos transferibles.
Sobreprecios para generar fondos en fideicomiso.
Sistemas de depsito-reembolso.
Fianzas y seguros.
Derechos de uso de recursos e infraestructura.
Contratos privados.
Licitaciones en el sector pblico.
Derechos de propiedad.
Concesiones.
Al parecer, de manera conjunta con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
(SHCP), la SEMARNAT est promoviendo la elaboracin de una agenda en la
que se consideren propuestas relacionadas con este tipo de instrumentos.
Igualmente, con la Secretara de Economa se deber promover la inclusin de
criterios ambientales para el diseo de instrumentos que fomenten la
competitividad internacional de la planta productiva nacional.!"
Es posible concluir que la distribucin de la riqueza per capita y el acceso a
satisfactores sociales no son resultado automtico del crecimiento econmico,
expresado en el PIB nacional. Se debe ir ms all del crecimiento econmico en s,
de la obsesiva prosecucin de una estabilidad en la inflacin, el tipo de cambio,
el dficit y otros indicadores macroeconmicos; necesitamos promover polticas
que permitan distribuir equitativamente el acceso tanto al dinamismo econmicoambiental como a sus beneficios.
5.1.2 Poltica energtica
No obstante, los relevantes avances relacionados con la produccin y el-suministro
de energa son todava altamente contaminantes y tienen un alto impacto
ambiental. Lo anterior, en virtud de que existeninercias de produccin meramente
extractivas que impiden la vinculacin de la vertiente econmica -hasta ahora
favorecida en el diseo de polticas del sector- con las vertientes social y ambiental
del desarrollo sustentable.
n. Enkerlin, Ernesto, et al. Ciencia ambiental y desarrollo sostenible. Edit. International THOMSON, Mxico, 1999

157

Camelia Rojas Orozco

Las restricciones ambientales en todo el mundo harn cada da ms difcil el uso


de combustibles fsiles para la satisfaccin de las crecientes necesidades
energticas de la poblacin mundial. La gran interrogante es si la tecnologa del
siglo XXI ser capaz de sustituir el petrleo y sus derivados como fuentes
energticas de la humanidad.
Segn el investigador Jorge Gutirrez Vera, los actuales avances en materia de
investigacin y desarrollo respecto de las fuentes renovables de energa estn
muy lejos de garantizar la oferta energtica mundial de la presente centuria.
Es de suponerse que en Mxico, como en pases cuya economa es altamente
dependiente del petrleo, al agotarse este recurso, se pudieran confrontar serios
problemas de desempleo, pobreza, delincuencia, hambruna y que eventualmente,
degeneren en conflictos ms graves.
Conviene destacar que en Mxico existen cerca de 80,000 pequeas comunidades
rurales de menos de 1,000 habitantes que carecen de energa elctrica, donde
habitan cerca de seis millones de mexicanos. Estos pequeos poblados se localizan
en las partes altas de las serranas, sus vas de acceso en la mayora de los casos
no permiten la entrada de vehculos automotores y adems la ubicacin geogrfica
de las casas dentro de la poblacin es sumamente dispersa, lo cual dificulta y
encarece las redes de distribucin de energa elctrica convencionales.
Es importante fortalecer el desarrollo de modelos autnomos e independientes
para proporcionar energa elctrica a las comunidades rurales, para lo cual
conviene apoyar una intensa labor de investigacin sobre las tecnologas ms
adecuadas para la solucin del problema.
La filosofa y estrategia de los programas de electrificacin rural en Mxico deber
basarse en los siguientes aspectos:
Dar a los habitantes de las comunidades rurales una mejor forma de vida,
ya que con electricidad podr tener acceso a otros importantes
satisfactores, como agua potable, entretenimiento, educacin,
comunicacin y seguridad social.
Evitar la migracin de los campesinos a las grandes ciudades ya que por
su escasa preparacin no podrn acceder al mercado de trabajo y se vern
obligados a formar cinturones de pobreza en los principales ncleos
urbanos del pas; se establecern en terrenos que no les pertenecen,
creando problemas sociopolticos a las autoridades y pasarn a formar
parte de quienes se encuentran subempledos o en la economa informal.
Con energa elctrica en sus domicilios, los campesinos podrn trabajar,
estudiar o divertirse durante las horas de la noche.
Con los satisfactores que se desprenden de la energa elctrica los
campesinos podrn ser arraigados en sus comunidades y se podrn

158

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

dedicar al cultivo de granos y vegetales para autoconsumo y para vender


a otras personas de la misma comunidad o de otras cercanas.
Se podrn iniciar pequeos talleres artesanales con mquinas de coser
elctricas, molinos de alimento para ganado, alimentacin a pequeos
motores para bombeo de aguas superficiales, invernaderos para cultivo
de flor, etctera, lo cual indudablemente reactivar la economa de la
comunidad.
En vista de lo anterior, el papel que en el muy corto plazo debern desempear
los programas de ahorro, conservacin y uso eficiente de energticos, as como el
desarrollo de las fuentes de energa renovable ser de vital importancia para el
sano desarrollo del pas.
Una pregunta obligada sera: Qu otras alternativas tiene la humanidad para la
satisfaccin de sus necesidades energticas en el siglo XXI? La respuesta es: las
fuentes renovables de energa, entre las que podemos citar: la energa solar
fotovoltaica y trmica; la energa elica; la biomasa; la micro hidroelectricidad:
las estaciones de rebombeo; el almacenamiento de energa en los campos
magnticos de bobinas; las celdas de combustible; la energa mareomotriz.
Los carburos de hidrgeno son recursos naturales no renovables y se estima que
las reservas probadas mundialmente satisfacern las necesidades energticas de
la poblacin mundial durante los prximos 60 aos.
Es urgente despertar una conciencia nacional para encontrar nuevas formas de
energa que no daen el ecosistema del cual dependemos para la subsistencia de
la especie humana.!"
5.1.3 Poltica de Turismo
No obstante que se ha iniciado el trabajo intersectorial para la promocin de
criterios ambientales en las obras de infraestructura para la prestacin de servicios
tursticos, el cuidado del medio ambiente se ha incorporado ms como un discurso
para promocionar la industria turstica -ante un mercado cada vez ms exigente
en trminos de disfrute de paisajes prstinos- que como un factor que regule y
dimensione al sector. Sin embargo, prevalece la inercia de privilegiar la generacin
de recursos a travs del desarrollo de megaproyectos tursticos asociados a
desarrollos inmobiliarios y al turismo masivo que no consideran como ejes de
planeacin la fragilidad de los ecosistemas y la disponibilidad de recursos
naturales.

11' Gutirrez Vera, Jorge. Energa renovable en el siglo XXI. Edil. Cmara de Senadores. Mxico, 2002

159

Camelia Rojas Orozco

Conforme al Cdigo tico Mundial para el Turismo, aprobado por la OMT, el


cual ofrece un marco de referencia para el desarrollo sustentable del turismo
mundial, se debe fomentar el desarrollo regional y comunitario a travs del
impulso a productos de eco turismo dentro de un marco de sustentabilidad y
competitividad. Su importancia es decisiva para:
Proveer empleo alternativo y oportunidades de ingresos para las
comunidades locales, as como,
Incrementar la conciencia de la conservacin del capital natural y cultural
de la poblacin local y de los turistas.
Por otra parte, las reas naturales protegidas (ANP), 127decretadas con una superficie
de 17 millones de hectreas, 8.5 por ciento del territorio nacional bajo un estatus de
proteccin, en su mayora tienen gran potencial para el desarrollo del turismo dado
que representan verdaderas instituciones y unidades bien definidas de gestin
territorial, slida infraestructura jurdica de manejo, estructuras de organizacin local
eficaces, alta certidumbre y mecanismos de concurrencia entre los diferentes mbitos
de gobierno, el sector privado y la poblacin local.
Los retos del desarrollo del turismo requieren un consenso nacional amplio, con
plataforma internacional, sobre la necesidad de que este sector sea sustentable es
decir, una industria turstica que no siga destruyendo los recursos naturales, que
restituya a las comunidades y a los autnticos dueos de esos recursos los
beneficios que les corresponde y que garantice su integridad y reposicin;
asimismo, que sea susceptible de consolidarse y expandirse en el largo plazo.
5.1.4 Poltica de industria y economa
La industria reviste una enorme importancia para Mxico. Ha sido, en gran
medida, la impulsora de la urbanizacin del pas; ha favorecido el surgimiento
de un sector de servicios que ha consolidado a las metrpolis y ciudades medias.
No obstante, ello le exige superar sus lmites y responder a los nuevos retos que 11
plantea la apertura externa y el nuevo contexto internacional; as como las demanda
de la sociedad por un ambiente y una economa sanos, capaces de sostener niveles
de bienestar creciente. De la industria dependen, en buena medida los horizontes de
la economa; industria y urbanizacin van de la mano, configurando los nuevos
escenarios econmicos, sociales y ambientales de la modernizacin.
Hasta 1980, prcticamente no se aplic ningn criterio ambiental para el desarrollo
industrial; aunque haba indicios de impactos crecientes, particularmente en
trminos de contaminacin atmosfrica y la generacin de desechos.
La poltica de precios bajos de la energa propici su uso intensivo y dispendioso,
al igual que un crecimiento de la demanda energtica ms acelerado que el del
valor y el volumen del producto industrial.

160

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Tres elementos han determinado la evolucin del sector industrial en los ltimos
aos: globalizacin creciente de la economa mundial, oportunidades y retos
derivados de los tratados de libre comercio, y la apertura comercial.
Debido a que la economa mundial depende de una base de medios naturales
que est daada de manera dramtica, la reduccin del consumo y del desperdicio
crea nuevas oportunidades para que las empresas crezcan a travs de la
introduccin de procesos eficientes y bienes y servicios de bajo impacto ambiental;
de acuerdo con el Tomorrou/s Market, los mercados del futuro ayudarn a que las
empresas se asocien con los gobiernos y la sociedad civil para tomar en cuenta al
ambiente como una variable importante dentro de los procesos de produccin y
satisfacer las necesidades bsicas, mejorar las habilidades humanas, incrementar la
capacidad econmica y dar remedio a las desigualdades. Los beneficios incluyen:
mejor desempeo financiero, reduccin en los costos, innovacin, retencin de bienes,
mejor productividad de los trabajadores y menores errores y defectos.
Segn Masera,"? en los ltimos aos, la respuesta de las empresas se enfoc
inicialmente a la produccin, es decir a la reduccin de desperdicios y al
mejoramiento en el diseo de procesos y productos mediante la eficiencia
ecolgica. Ms recientemente, las compaas se han basado en la responsabilidad
ambiental para mejorar su reputacin o su imagen de marca, lo cual ha reflejado
un incremento en las ventas y ha atrado capital de inversin y socios comerciales.
La informacin comparativa sobre el consumo de energa, programas de reciclaje
y uso moderado de materiales peligrosos de productos ha contribuido a modificar
el comportamiento de los consumidores y sin duda ha ayudado a continuar con
la adopcin de polticas similares por parte de otras empresas .121
Algunos de los resultados que se podran inferir de las iniciativas anteriormente
sealadas se relacionan con la aparicin de prestadores de servicios en materia
de impacto ambiental; la aparicin de las llamadas"empresas innovadoras" o
"empresas de base tecnolgica" (EBT), y los "parques cientficos o tecnolgicos"
(pC).
Las principales motivaciones para el desarrollo innovador se relacionan primero
con la existencia de un mercado atractivo que no esta cubierto; en segundo lugar
con la posibilidad de reducir costos de produccin y en tercero, con la factibilidad
de mejorar los procesos existentes en la industria.!"

Diego. Hacia un consumosustentable. op.cit.


La industria mexicana ante las nuevasexigencias ambientotes. Seminario Internacional de Economa
Ambiental. Abril, 1995.
122 Tapia Alfredo en La transicin hacia el desarrollo sustentable. Op cit.
120 Masera,

121 CONCAMIN.

161

Cornelio Rojas Orozco

Fomento a la responsabilidad industrial. En Mxico, el impacto de las empresas


sobre el medio ambiente y los recursos naturales ha sido considerable, tanto por
el propio crecimiento de la produccin corno por la creciente participacin de los
sectores de alto impacto ambiental.
El cuidado ambiental se ha constituido corno una fuente de mejoras del
desempeo industrial en general, creando oportunidades de ahorro y de negocios,
a la vez que la imagen ambiental se ha tomado en una variable importante de
competitividad, lo que ha venido generando una serie de opciones tecnolgicas
y cambios de actitud por parte de las empresas y consumidores que si bien no
eliminan el impacto ambiental lo mitigan significativamente.I"
Por lo anterior, es prioritaria la atencin a la industria, por ser factor determinante
en la generacin de contaminantes, pero tambin como potencial motor
fundamental del desarrollo sustentable del pas.
Es recomendable que el modelo industrial tenga las siguientes caractersticas:
No introduce materiales peligrosos en el aire, el agua y la tierra.
Mide la prosperidad por la cantidad de capital natural que puede
aprovecharse de manera productiva.
Mide la productividad por el nmero de personas que tienen un buen
empleo.
Mide el progreso por el nmero de edificios industriales que no tienen
chimeneas ni otro medio de comunicacin del ambiente.
No produce nada que requiera la vigilancia de las futuras generaciones.
Celebra la abundancia de la diversidad biolgica y cultural, adems de
la energa solar.
Para lograr una mejor insercin de la poltica ambiental en el sector industrial, se
requiere de una reforma institucional que abarque la estructura legal, los aspectos
de gestin pblica, reconversin tecnolgica, el mejoramiento de la informacin
disponible y el reconocimiento de la problemtica industrial corno parte de los
retos del desarrollo sustentable, asimismo es necesario reconocer dentro del
sistema de precios y de los mercados, los costos de los recursos naturales limitados
y de la contaminacin generada; involucrar variables ambientales dentro del
funcionamiento de la micro y la macroeconoma y crear conciencia en las
poblaciones sobre los efectos ambientales del consumo masivo de ciertos bienes.!"
El objetivo central de la poltica industrial debera ser conformar una planta
competitiva a nivel internacional, orientada a producir bienes de alta calidad y
'" Saldvar, V. Amrica (coord.) De la economaambiental al desarrollo sustentabr. Edit. Facultad de Economia-UNAM

y PUMA. Mxico, 1998


'" Provencia, Enrique. Op cit.

162

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

mayor contenido tecnolgico, ya que el acceso de los productos mexicanos al


mercado exterior no puede continuar basado en las ventajas comparativas
derivadas de la mano de obra barata.
El proceso de industrializacin representa el aspecto ms dinmico del fenmeno
del desarrollo, de esta manera, para favorecer la modernizacin tecnolgica se
debern considerar apoyos fiscales a la inversin en tecnologas que protegen el
medio ambiente.
Es urgente alentar la difusin y uso de normas tcnicas voluntarias relativas al
ahorro de insumos bsicos tales corno agua, combustible, energa, lubricantes,
adquisicin de la tecnologa pertinente, etctera, lo cual debe apoyarse mediante
financiamiento de la banca de desarrollo nacional. Por su parte, la regulacin y
normatividad se debe seguir ejerciendo y concentrarse en actividades que puedan
causar un perjuicio pblico u originar un riesgo ambiental o de salud.
Corno se puede observar, la poltica industrial determina diferentes criterios para
apoyar la responsabilidad ambiental y modernizacin de la planta productiva y
con ello contribuir al DS.

5.1.5 Poltica de agricultura, ganadera y pesca


A pesar de los avances en la elaboracin de un esquema de incentivos -con
programas dirigidos a frenar los efectos ambientales adversos, corno el de Impulso
a Cadenas Agroalimentarias y el Programa de Investigacin y Transferencia de
Tecnologa corno instrumentos de fomento para la reconversin y diversificacin
productiva agrcola-, esto no se ha reflejado suficientemente en un cambio de los
patrones de produccin y niveles de bienestar prevalecientes en el sector.
Ser ineludible que toda estrategia a considerarse para mejorar la agricultura,
corno lo sealan Altieri y Nicholls, deber tender a reducir la pobreza; conservar
y regenerar la base de los recursos naturales (suelo, agua, biodiversidad, etctera);
promover la seguridad alimentaria a los niveles local y regional; brindar capacidad
a las comunidades rurales para que participen en los procesos de desarrollo; crear
alianzas institucionales que faciliten un proceso participativo y autctono de
desarrollo; fomentar polticas agrarias que favorezcan el desarrollo agrcola
sustentable.
Lo importante es recalcar que en el desarrollo sustentable no se trata de encajar
la cuestin ambiental dentro de regmenes agrcolas ya establecidos, sino de buscar
una sinergia real entre la ecologa, la economa y las ciencias agrarias. Concretar
esta visin significar reorientar la investigacin, la enseanza y la extensin
agrcolas para enfrentar los desafos de la gran masa de campesinos pobres y sus

163

Camelia Rajas Orozco

ecosistemas frgiles, pero asegurando tambin la sustentabilidad de la agricultura


comercial en zonas ms favorables y en reas intensivas de produccin.
Para esto ser necesario introducir una racionalidad ambiental en la agricultura
para minimizar el uso de insumos agroqumicos y transgnicos, complementar
los programas de conservacin de agua, suelo y biodiversidad, planificar el paisaje
productivo en funcin de las potencialidades del suelo y el clima de cada
ecoregin, y potenciar el rol multifuncional de la agricultura como generadora
de ingresos, alimentos y servicios ambientales y culturales.F'
Una estrategia de desarrollo agrcola sustentable que mejore el medio ambiente
-continan- debe estar basada en principios agroecolgicos y en un mtodo
participativo en el desarrollo y difusin de la tecnologa. La agroecologa es la
ciencia que se basa en los principios ecolgicos para el diseo y manejo de sistemas
agrcolas sustentables y de conservacin de recursos, y ofrece muchas ventajas
para el desarrollo de tecnologas ms favorables para el agricultor. La agroecologa
se erige sobre el conocimiento indgena y las tecnologas modernas selectas de
bajos insumos para diversificar la produccin. El sistema incorpora principios
biolgicos y recursos locales para el manejo de los sistemas agrcolas,
proporcionando a los pequeos agricultores una forma ambientalmente slida y
rentable de intensificar la produccin en reas marginales.
Para que beneficie a los campesinos pobres, la investigacin y el desarrollo agrcola
deberan operar sobre la base de un enfoque de abajo hacia arriba, usando y
construyendo sobre los recursos disponibles -la poblacin local, sus conocimientos
y sus recursos naturales nativos-o Deben tomarse muy en serio las necesidades,
aspiraciones y circunstancias particulares de los pequeos agricultores, por medio
de mtodos participativos. Esto significa que desde la perspectiva de los
agricultores pobres, las innovaciones tecnolgicas deben:
ahorrar insumos y reducir costos;
reducir riesgos;
expandirse hacia las tierras marginales frgiles; y
mejorar la nutricin, la salud y el estado del medio ambiente.
Entre las caractersticaspromisorias de las tcnicasagroecolgicasest el hecho de que:
se basa en el conocimiento indgena y la racionalidad campesina;
son econmicamente viables, accesibles y estn basadas en los recursos
locales;
son sanas para el medio ambiente, sensibles desde elpunto de vista social
y cultural;
evitan riesgos y se adaptan a las condiciones del agricultor; y
Altieri Miguel A. y Clara 1. Nicholls, "Una perspectiva agroecolgica ...'" En: La transicin hacia J desarrollo
sustentable. INE-Semarnat- UAM-PNUMA. Mxico 2002.

125

164

El aesarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

mejoran la estabilidad y la productividad total de finca y no slo de


cultivos particulares.
Hay miles de casos de productores rurales que, en asociacin con ONG's y otras
organizaciones, promueven sistemas agrcolas y conservan los recursos,
manteniendo altos rendimientos, y cumplen con los criterios antes mencionados.
Aumentos de SO a 100 por ciento en la produccin son bastante comunes con la
mayora de los mtodos agroecolgicos. En ocasiones, los rendimientos de los
cultivos que constituyen el sustento de los pobres -arroz, frijoles, maz, yuca,
papa, cebada- se han multiplicado gracias al trabajo y al conocimiento locales
ms que a la compra de insumos costosos, y capitalizando sobre los procesos de
intensificacin y sinergia. Ms importante tal vez que slo los rendimientos, es
posible aumentar la produccin total en forma significativa diversificando los
sistemas agrcolas, usando al mximo los recursos disponibles.
Muchas de estas iniciativas constituyen ejemplos exitosos de accin colectiva y
representan lecciones valiosas de innovacin local. De hecho a pesar de la
diversidad de iniciativas a lo largo de Amrica Latina, las experiencias exitosas
comparten una serie de caractersticas comunes metodolgicas. 126
incluyen la participacin social activa, sobre todo de mujeres y jvenes;
se basan en el conocimiento tradicional y los recursos locales;
usan enfoques y principios agroecolgicos;
usa metodologas participativas en la generacin de tecnologa;
suponen la organizacin de las comunidades;
fomentan los mercados locales; y
utilizan sistemas de microcrdito y financiamiento.
El logro de una agricultura sustentable depende fuertemente tanto del desarrollo
de nuevos conocimientos, como de la capacidad de la comunidad cientfica para
presentarlos de manera entendible y aplicable a los productores, procesadores y
al pblico. Algunas estrategias:
Desarrollar un sistema de incentivos que reconozca y premie la excelencia
en la investigacin sobre agricultura sustentable.
Institucionalizar el paradigma de la agricultura sustentable; desarrollar
un plan agrcola estratgico para los estados y regiones.
Fomentar coaliciones entre sociedades profesionales para encontrar un terreno
comn entre ellas, y que establezcan prioridades en la investigacin, que estimulen
la creacin de revistas de investigacin interdisciplinarias, que realicen reuniones
entre sociedades y que organicen simposia conjuntos sobre tpicos de agricultura
sustentable.!"
"6 Altieri
127

Miguel A. y Clara I. Nicholls. Op cit.


Enkerlin, Ernesto, et al. Ciencia ambiental y desarrollo sostenible. Edit. International THOMSON, Mxico, 1999.

165

Camelia Rojas Orazca

En un esfuerzo por conformar una poltica integral, participativa y federal, y


reconocer la necesidad de incorporar a las polticas rurales criterios que favorezcan
el desarrollo sustentable, se realiz en 1992 una importante reforma al art. 27
constitucional que no responde a las expectativas de sustentabilidad y es necesario
rectificar; y en 2002 se promovi la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
Con base en estas lneas de fomento a favor del sector rural, traducidas en normas
jurdicas se proponen algunos principios que sirven de referencia para impulsar
una cultura de sustentabilidad en la agricultura y el desarrollo rural:

- El desarrollo ruralsin proteccin y restauracin delos recursos base necesarios para la


produccin agropecuaria y forestal, es un proceso incompleto. Los productores
agropecuarios siempre han tenido claridad respecto a que la perdurabilidad
en el uso de los recursos base: suelo, agua y bosque, por un lado, pero tambin
los recursos genticos, por otro, es la garanta para que a mediano y largo plazos,
la productividad rural se mantenga con niveles aceptables en trminos de
calidad y de sustentabilidad.

- Una poltica ruralconcriterios ambientales es positiva para eldespliegue delas ventajas


competitivas del sector rural y no debe ser vista como un obstculo. La proteccin
ambiental y el aprovechamiento sustentable de los recursos hacen sinergias
con el desarrollo rural; es decir, las actividades de proteccin ambiental no son
un costo para el sector rural sino que, por el contrario, representan una ventaja
que le agrega valor a la produccin rural cuando sta tiene ms calidad
ambiental. Ejemplos:

Uso alternativo de la biodiversidad. El productor rural se puede beneficiar


con los convenios de largo plazo para la investigacin biotecnolgica.
Pago por servicios ambientales. Remuneracin al productor por la
proteccin que hace de los recursos naturales.

- Diversificacin productiva rural. Las lneas de produccin asociadas a prcticas


de manejo y uso de los recursos que provienen de las prcticas ambientales,
ms que de la cultura productiva tradicional, se estn convirtiendo en una fuente
de recursos cada vez ms importante como la recuperacin de cultivos
tradicionales, o los sistemas de produccin de fauna y flora, tienen un alto
valor en los mercados internacionales.
Por lo que se refiere a la actividad pesquera, el reto es de otra ndole. En los
ltimos veinte aos las capturas en Mxico se encuentran prcticamente
estabilizadas, desde los ochenta, con un comportamiento muy parecido al de la
pesca internacional, lo cual significa que, para fines de consumo nacional tenemos
una oferta interna prcticamente estancada a pesar de que, en este periodo, la
poblacin mexicana se increment en ms de 20 millones de habitantes. De esto

166

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

se derivarn implicaciones muy importantes sobre los recursos pesqueros, porque


paradjicamente hay sobreexplotacin de algunas pesqueras pero, por fortuna,
hay subexplotacin en otras que estn a la espera de un uso ms racional.
Por tanto, para los prximos aos y enfrentados al reto de intensificar la oferta
alimentara en nuestro pas, se tendrn que buscar formas ms eficientes de
aprovechar los recursos marinos con fines alimentarios. La actividad que ms ha
crecido es la acuacultura; pero el uso de recursos costeros para estos fines es uno
de los campos en los cuales son ms evidentes las presiones ambientales a partir
de la necesidad de incrementar la oferta, de productos pesqueros.
La demanda de este recurso natural renovable, nos llevar inevitablemente a un
uso ms cuidadoso de los recursos costeros; que son hidrulicos, de agua dulce..
no nada ms marinos, entre otros muchos aspectos, ya que se trata de la proteccin
a la biodiversidad biolgica marina, lo cual resulta inevitable ante la necesidad
de aplicar estrategias para una pesca responsable.
5.1.6 Poltica de transporte
A pesar de que la contribucin del sector al desarrollo sustentable consiste en
incorporar criterios de sustentabilidad en los proyectos de infraestructura vial,
aeroportuaria y transporte -, no se ha logrado el diseo de programas especficos
del sector para la atencin de manera vinculada a las tres vertientes del desarrollo
sustentable.
Prevalecen, inercias que favorecen los criterios de eficiencia y oportunidad
sectorial que no toman en cuenta la fragilidad de los ecosistemas como un
elemento prioritario en la planeacin y ejecucin de obras de infraestructura en
comunicaciones y trasportes. No se considera el impacto ambiental acumulado y
sinrgico en ecosistemas, provocado por el conjunto de proyectos de tramos
carreteros, marinas, puertos y aeropuertos. Inclusive se juzga al cuidado del medio
ambiente como un obstculo para cumplir las metas propuestas.
La evaluacin de los impactos del sector comunicaciones y transportes sobre el
medio ambiente, an se relaciona con el consumo de combustibles ms que con
el desarrollo de infraestructura. Por ello, se debe fortalecer el trabajo
intersecretarial para desarrollar la regulacin ambiental particularmente sobre
duetos, transporte martimo y algunos proyectos de infraestructura para el
transporte.
5.1.7 Poltica de empleo y ambiente
La tierra y los recursos naturales, han sido vistos como ilimitados y baratos..
Frente a la crisis ambiental y el creciente desempleo tanto en Europa Occidental

167

Camelia Rojas Orozco

como en los pases asiticos, particularmente en los pases en desarrollo, es tiempo


de revaluar los patrones de produccin y el mercado laboral.
El Captulo 4 de la Agenda 21 seala que: " ... la causa ms importante del deterioro
continuo del medio ambiente global son los patrones insostenibles de produccin
y consumo, particularmente en los pases industrializados ... Y menciona que
" .. .lograr un desarrollo sustentable requerir tanto de la eficiencia en los procesos
de produccin como de los cambios en los patrones de consumo ... en muchas
instancias, esto requerir de una reorientacin en los procesos de produccin
actuales y los patrones de consumo, los cuales han surgido predominantemente
de los pases desarrollados y estn siendo imitados cada vez con mayor frecuencia
en la mayor parte del mundo, incluyendo a los pases en vas de desarrollo".
/J

bl desarrollo tecnolgico y la creciente movilidad del capital -el flujo de dinero,


tecnologa y mquinas a travs de las fronteras- la energa y los materiales estn
remplazando de manera constante al trabajo.
En tanto la productividad del trabajo, la produccin y el crecimiento econmico
se apoyen en el consumo de grandes cantidades de combustibles fsiles, en el
uso de enormes cantidades de materiales, que generan grandes flujos de residuos,
estamos aumentando la degradacin ambiental. Una economa sustentable debe
romper la conexin entre trabajo, consumo y degradacin ambiental.
El reto para los gobiernos no es -contamina primero, limpia despus- sino explotar
las oportunidades que ofrecen las tecnologas sustentables y los empleos
intensivos en mano de obra.
Reducir el consumo de combustibles fsiles es una de las metas ms importantes
en el movimiento hacia una economa sustentable. Las empresas que realizan
esfuerzos serios por contraponerse a esto han buscado atraer el apoyo de los
sindicatos sosteniendo que una poltica energtica alternativa har que
desaparezcan empleos. Por ejemplo, el Consejo Ejecutivo de AFL-CIO (The
American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations) dio a
conocer en febrero de 1999 una declaracin que reafirma su oposicin al Protocolo
de Kyoto, al sostener que "podra tener un efecto devastador en la economa
norteamericana yen sus trabajadores". Pero incluso en ausencia de una poltica
energtica alternativa, la cantidad de empleos en muchas de estas industrias ya
est bajando, aun cuando la produccin aumenta. Evitar o posponer una poltica
ambiental responsable no har nada para salvar estos empleos; todo lo contrario,
puede apresurar su desaparicin.
Mientras la minera y otras industrias contaminantes ofrecen oportunidades cada
vez menores de empleo, la energa renovable y la eficiencia energtica lo hacen
en el sentido contrario.

168

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

La Comisin Europea destaca que, como regla emprica, cada megawatt de


capacidad instalada para generar energa elica crea empleos para 15-19 personas
bajo las condiciones de mercado actuales en Europa y tal vez el doble en los
pases con una intensidad laboral mayor. Corno incluye la produccin, ventas,
instalacin, operacin y mantenimiento, ha permitido crear empleos tanto
permanentes corno eventuales.
Las compaas europeas de energa elica son las responsables del 90 por ciento
de las ventas mundiales desde 1997 y se estima que seguirn dando lugar a una
mayor cantidad de empleos. Su capacidad instalada se duplic en el 2001 corno
lo proyect la Comisin Europea permitindole aumentar a 170,000-216,000
empleos, directos e indirectos.
Como la energa elica, el uso de la solar, particularmente bajo la forma de celdas
fotovoltaicas (CF) crece rpidamente. La industria de la energa solar en los E.U.A.
emplea cerca de 20,000 personas y apoya ms de 15,000 empleos indirectos en
reas diferentes corno la produccin de vidrio y acero, contratacin de trabajos
elctricos y de plomera, arquitectura y diseo de sistemas, bateras y
equipamiento elctrico. La Asociacin de Industrias de Energa Solar (SEIA, por
sus siglas en ingls) sostiene que se han creado 3,800 puestos de trabajo por cada
$100 millones de dlares en ventas de CF, lo que se convirti en 12,160 empleos
de este tipo en los E.U.A.los empleos de CF en Europa an estn muy limitados
pero la Asociacin Europea de Industria Fotovoltaica proyecta que el diseo,
produccin, mercadeo, instalacin y mantenimiento de las CF darn empleo
directo a 294,000 personas para el 2010.
Corno grupo, las energas renovables tienen el potencial de convertirse en una
fuente significativa de empleos. La Asociacin Industrial Norteamericana (SEIA),
evala que ms de 350,000 empleos netos se sumarn para 2010 cantidad de
puestos de trabajo similar a la que proporcionaron las grandes compaas
automotrices en los E.U.A.
Aunque estas experiencias se refieren a los pases industrializados, tambin hay
oportunidades para los pases en desarrollo. Dado el considerable potencial de
estas naciones con respecto a la energa elica y solar, estas fuentes podran
convertirse en importantes fuentes de creacin de empleo. Es necesario un giro
que nos aleje de los modelos de desarrollo intensivos en energa y con altos
consumos de energticos fsiles, con menos gasto social -por el pago de deudade los recursos financieros derivados del petrleo, carbn y gas natural (mucho
del cual se debe importar) y promover ms inversin en los sectores intensivos
en mano de obra como son la agricultura y las industrias rurales.
Uno de los aspectos ms perturbadores de la crisis laboral es el gran desempleo
juvenil, muy generalizado y ms elevado que el de la fuerza de trabajo global.

169

Cornelio Rojas Orozco

La clave ser crear oportunidades para que los trabajadores afectados desarrollen
nuevas competencias y darles apoyo en su cambio hacia nuevas tareas. Cuanto
ms pasa la economa de la extraccin de recursos y la produccin en masa hacia
una de servicios y del conocimiento", es dnde las habilidades requeridas
cambian constantemente, la capacitacin y el entrenamiento se convierten cada
vez ms en un factor de la economa en su conjunto.
11

Son urgentes las medidas para promover la creacin de puestos de trabajo y crear
una base econmica sustentable. Como los desafos de la transicin son
especialmente profundos en reas donde la explotacin forestal, la minera y otras
industrias muy contaminantes juegan un papel econmico desproporcionado,
las polticas sectoriales necesitarn disear programas de asistencia para las
regiones con industrias insostenibles y en declive. Esto significa diversificar y
ampliar la base econmica y crear la infraestructura que pueda apoyar tal cambio.
En tal sentido los gobiernos pueden adoptar medidas que recompensen a las
empresas que creen empleos, y en particular, a las que paguen bien. Los estmulos
fiscales deben poner nfasis ya no en la productividad de los recursos sino en la
laboral -pasar de promover la extraccin de recursos a apoyar la generacin de
empleos-o
Pero lo ms importante: las polticas deben ser proactivas en lugar de ser reactivas.
Cuanto antes se formulen las estrategias de transicin, mayores sern las
posibilidades de xito. Como se ha sealado, el empleo ya est a la baja en
industrias como la minera, la refinacin de petrleo, los servicios pblicos, la
explotacin forestal, y el procesamiento primario de metales, incluso cuando la
produccin contine avanzando. El momento para actuar es ste. Fortalecer a los
sindicatos y construir vnculos entre empleo y ambiente pareciera ser esencial
para las polticas de preservacin del empleo y del entorno.!"
5.1.8 Poltica de medio ambiente y desarrollo
Uno de los grandes retos del desarrollo nacional est en la capacidad del gobierno
y de la sociedad para disear y aplicar programas, polticas e instrumentos que
transformen las prcticas de produccin y consumo para revertir la explotacin
inadecuada de los recursos naturales y la incidencia en la calidad del medio
ambiente, que reviertan los deterioros de los ecosistemas y la destruccin y
degradacin de los recursos y promuevan el crecimiento de la economa y el
bienestar social.
La poltica ambiental y de manejo de los recursos naturales debe construir una
articulacin entre estrategias y polticas de desarrollo econmico y social con las
128

NE. El mundo del Trabajo, Caceta Ecolgica. Nm. 56, Mxico, 2000.

170

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

de conservacin de los recursos y del medio ambiente, en todos los sectores y


programas de la Administracin Pblica Federal. As como promover en las
entidades federativas la integracin de la perspectiva ambiental y el
reconocimiento de las capacidades de reproduccin y carga de los ecosistemas,
de los recursos y de las especies naturales en los proyectos de desarrollo y en los
cambios de uso del suelo.
El objetivo central de esta articulacin debe ser la contribucin de la poltica
ambiental al desarrollo sustentable.!"
Hoy se reconoce que el desarrollo nacional no debe continuar a costa de la riqueza
natural de la nacin ni de la calidad del medio ambiente, ntimamente ligados,
pero tampoco es admisible, en un pas con tantas carencias y desigualdades, una
poltica ambiental conservacionista que pretenda limitar el acceso a los recursos
naturales y frenar el desarrollo.
Se requiere ahondar en las estrategias de contencin del deterioro del medio
ambiente y los recursos naturales, fomentar una produccin cada vez ms limpia
y sustentable y asegurar que el aprovechamiento de los recursos naturales
contribuya a disminuir las desigualdades sociales, al mejoramiento del bienestar
social y mitigacin de la pobreza.

Agua. El agua es un recurso estratgico para el pas. De su uso adecuado,


preservacin y calidad dependen el bienestar social y el desarrollo econmico.
Debe ser considerada como elemento determinante en el diseo de las polticas
de desarrollo nacional y regional, su distribucin y manejo, prever potenciales
conflictos sociales y pblicos, principalmente en el centro y norte del pas, donde
su disponibilidad en relacin con la demanda ha disminuido significativamente.
Los avances logrados en relacin con el uso y preservacin del agua han sido
importantes, pero la problemtica a resolver es de una magnitud tal que sociedad
y gobierno debern seguir trabajando juntos y en forma armnica bajo objetivos
y metas claramente definidos.
Destacan dos aspectos fundamentales:
La necesidad de manejar el recurso por cuencas hidrolgicas, y
La importancia de que el usuario participe, desde la evaluacin de la
problemtica prevaleciente hasta la implantacin de las acciones
necesarias para resolverla, lo que contribuir a dar la continuidad que se
requiere en los programas definidos de comn acuerdo.

l29

Provencio, Enrique op cit. pp 65-70.

171

Cornelio Rojas Orozco

Poltica Forestal. La mayora de los desastres naturales se han agravado en su


intensidad y en la magnitud de destruccin y daos por la deforestacin. Las
acciones encaminadas a evitar la deforestacin debern estar ntimamente ligadas
con el ordenamiento ecolgico del territorio, con lo cual se contribuir a evitar
muchos desastres "naturales" y las cuantiosas prdidas humanas y materiales
que stos generan.
Especial atencin deber prestarse a las selvas de Chimalapas y La Chinantla,
Oaxaca; Los Tuxtlas, Veracruz; Zona Maya Sur; Zona Maya Norte, Quintana Roo;
Selva Lacandona y Marqus de Comillas, Chiapas.
Otro espacio trascendental por su riqueza biolgica es el Corredor Biolgico
Mesoamericano. Para crear sinergias que permitan proteger la biodiversidad de
esa regin, deber trabajarse en coordinacin y en concertacin con Belice y otros
pases de Amrica Central.P"
Lo que es un hecho es que, para las prximas dcadas, las necesidades nacionales
derivadas de una de las reas productivas del sector rural, como la forestal, sern
muy fuertes; la demanda internacional de productos forestales, maderables o no
maderables, en sus diferentes formas, viene creciendo, y , en este caso como en
los otros, la tensin seguir ms o menos la misma de los ltimos aos.
Debido a que la industria forestal es poco competitiva se recomienda:
- Aumentar la participacin complementaria del sector privado para el
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
- Propiciar que la sociedad reconozca y asuma el costo de los servicios ambientales.
- Contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los campesinos que viven
en las zonas forestales; esto se busca propiciar a partir de proyectos productivos
con una explotacin racional de los recursos de las regiones, es decir, pensando
en el largo plazo, sin propiciar la depredacin.
En algunas regiones se promueven las plantaciones forestales comerciales, las
cuales permiten recuperar directamente reas impactadas por la deforestacin y
utilizar el potencial de los recursos sin comprometer la capacidad de los mismos,
con mayores beneficios de largo plazo. Las plantaciones significan inversiones y
reinversiones estables en beneficio, no slo del medio natural, sino tambin en el
bienestar de las poblaciones, y una distribucin equitativa de los beneficios.
Debido a los impactos positivos que pueden generar en los mbitos econmico,
social y ambiental, las plantaciones forestales comerciales pueden ser una de las
opciones ms slidas que coadyuven al desarrollo de Mxico.

13"

Provencio, Enrique, op.cit.

172

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Poltica ambiental para reducir lasemisiones decontaminantes. El mejor conocimiento


de las condiciones de la contaminacin atmosfrica demanda contar con
indicadores y capacidad de medicin.
Deber otorgarse ms apoyo a las autoridades estatales y municipales en el
establecimiento de estaciones de monitoreo de la calidad del aire, mediante
asesora y donacin de equipo.
Hasta ahora, ninguno de los programas de calidad del aire del pas incluye como
meta especfica la reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero, a pesar
del compromiso internacional de la Convencin Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climtico, de reportar y actualizar el inventario de este tipo de
gases.
Se consideran como zonas crticas a las ciudades de Mxico, Monterrey y
Guadalajara. Destaca la emisin de normas, adecuadas a cada localidad y el
Programa para el Mejoramiento de la Calidad del Aire del Valle de Mxico, el
cual plantea una serie de estrategias para reducir el nivel de emisiones de
contaminantes en el rea Metropolitana de la Ciudad de Mxico (AMCM).
Para lograr estas metas, se plante cambiar las restricciones al parque vehicular
por normas de emisiones ms estrictas (como ejemplo tenemos la disposicin de
retirar del parque vehicular los automviles de modelos ms antiguos, debido a
la alta contaminacin que emiten a la atmsfera) y un impuesto por litro a la
gasolina en el Valle de Mxico que se utiliza para proyectos ambientales.
Para mejorar la gestin de la calidad del aire en las cuencas atmosfricas del pas,
tambin se requiere integrar las polticas de transporte, energa, desarrollo urbano
y medio ambiente y desarrollar la valoracin y conciencia de la sociedad.!"

Fomento al consumo sustentable. Como lo seala Diego Masera, la definicin ms


completa de consumo sustentable es la propuesta en el Simposio de Oslo en 1994
y adaptada por la tercera sesin de la Comisin para el Desarrollo Sustentable
(CSD 1Il) en 1995. El consumo sustentable se defini como el uso de bienes y
servicios que responden a necesidades bsicas y proporcionan una mejor calidad
de vida, al mismo tiempo minimizan el uso de recursos naturales, materiales txicos y emisiones de desperdicios y contaminantes durante todo el ciclo de vida,
de tal manera que no se ponen en riesgo las necesidades de futuras generaciones.
La Agenda 21 y las Recomendaciones de las Naciones Unidas para la Proteccin
al Consumidor han identificado las obligaciones de los gobiernos en tres reas
principales:
131

Provencio, Enrique, Desarrollo sustentablee instituciones pblicas, Gaceta ecolgica, numo 37. IN E, 1995.

173

Camelia Rajas Orazeo

Minimizar el uso de recursos: por ejemplo mediante mayor eficiencia en


el uso de la energa y los recursos y menor generacin de desperdicios.
Fomentar el liderazgo de los gobiernos: por ejemplo creando polticas
gubernamentales eficientes, haciendo cumplir las leyes y los programas
econmicos y sociales, y creando polticas especficas para uso de tierras,
transportacin, energa y vivienda.
Reforzar los valores: por ejemplo, por medio de los programas
informativos y educativos para las decisiones y el comportamiento de
los clientes, el uso eficiente de los materiales, la energa, el agua y el
reciclaje.

Un estudio realizado por la WWF analiza los patrones de consumo global para
calcular la presin del consumo. La informacin sobre el consumo global para
calcular la presin del consumo (una medida de la carga ambiental de la
humanidad). La informacin sobre el consumo de recursos y la contaminacin se
analiza en un intento por cuantificar la carga ejercida por los consumidores sobre
los ecosistemas naturales. Los resultados muestran cmo los pases y las regiones
se comparan en trminos de su presin por consumo percapita y nacional.l?
La complejidad del consumo sustentable requiere segn Masera, una perspectiva
integrada en la creacin de polticas que incluyan elementos legales, sociales y
econmicos. Las leyes para restringir las actividades que daen el medio ambiente,
la aplicacin de impuestos (por ejemplo, impuestos por la extraccin, produccin
y emisin de recursos) para apoyar alternativas ms limpias y eficientes, y la
reduccin del consumo daino, sern todas tareas clave de los gobiernos en el
futuro.
Siendo ellos mismos consumidores, los gobiernos debern promover el cambio a
patrones de consumo mediante el desarrollo y adopcin de sus propios programas
de consumo ambiental. El consumo de los gobiernos representa una gran parte
del consumo total mundial (aproximadamente 15 por ciento del PIB en pases
occidentales), por lo tanto es importante que los gobiernos, en cuanto
consumidores, apliquen criterios ambientales dentro de sus procesos de
licitacin.l"
Los gobiernos debern promover la investigacin para determinar patrones de
consumo y maneras de informar a la industria y a los consumidores; debern
tambin contribuir al establecimiento de pruebas sobre la eficiencia operativa de
los productos y los servicios, adems de las compaas y los sectores especficos
en colaboracin con las industrias.

m Masera, Diego, op cit.


Masera, Diego. op. cit.

133

174

El desarrollo sustentable:nuevo paradigma para la administracin pblica

Se debern privilegiar lneas de trabajo relacionadas con el conocimiento,


mejoramiento y proteccin del medio ambiente, con especial nfasis en los
recursos hdricos, y su vinculacin con los sectores econmico, social y cultural.
5.1.9 Poltica cientfica y tecnolgica
La Agenda 21 global reclama ciencia y tecnologa para el desarrollo sustentable:
todos los pases deben construir sus Agendas 21 nacionales, estableciendo
directrices para polticas pblicas encaminadas a la sustentabilidad social,
ambiental yeconmica. Un papel importante de los gobiernos ser la promocin,
transferencia y adopcin del desarrollo tecnolgico limpio que vaya ms all de
meras certificaciones ambientales.
Segn A. Philipp, los temas ms generales que se dan a escala planetaria, como
el clima y la biodiversidad, la erosin de la capa de ozono, las cuestiones urbana
y demogrfica, son ahora focalizados por la opinin pblica internacional.
Se colocan en el orden de las cuestiones esenciales para la humanidad los nuevos
problemas asociados a los daos ambientales como el agotamiento y escasez de
los recursos naturales la generacin y disposicin inadecuada de substancias y
residuos peligrosos y txicos; las cuestiones ambientales globales, tales como el
clima y la biodiversidad.
Asimismo se requiere definir nuevas perspectivas en investigacin socioambiental. Se hace necesario conocer los cambios de uso de suelo a nivel regional
y los ritmos y magnitudes de las tendencias de deterioro ambiental, como insumo
bsico para concretar planes de desarrollo regional que incorporen a la dimensin
demogrfica.
El estudio detallado de la dinmica econmica enriquecera fundamentalmente
el anlisis integrado de la relacin poblacin-ambiente-desarrollo, y permitira
definir mecanismos para la instrumentacin de las lneas de poltica propuestas;
este anlisis debe incluir aspectos del mercado de servicios y mecanismos para
fortalecer el mercado local y regional, as como la organizacin productiva.
Finalmente es de trascendental importancia dirigir la investigacin hacia la
elaboracin de indicadores de presin sobre la base natural, as como indicadores
que expresen distintos aspectos de la relacin poblacin-ambiente. Ellos pueden
constituirse en instrumentos permanentes de poltica socioambiental que
trascienda los ciclos de la administracin pblica.!"

'" CONAPO-Semarnat. LA relacin poblacin medio ambiente. En "Poblacin, medio ambiente y desarrollo sustentable,
Estudios de caso". Mxico, 2000.

175

Camelia Rojas Orozco

Los factores mencionados, fundamentales en la construccin de un sistema de


ciencia y tecnologa para el desarrollo sustentable se basan en la solucin de un
conjunto interrelacionado de componentes, cuya estructuracin condiciona sus
parmetros de sustentabilidad. Entre tales cuestiones, por su importancia, se
destacan las siguientes: recursos humanos, capacidad de creacin e innovacin
tecnolgica, redes de innovacin, infraestructura, intervencin de la sociedad,
participacin en las decisiones en ciencia y tecnologa, patentes y publicaciones.l"
Dentro de la academia existe la necesidad de cambio de paradigmas. Actualmente,
los criterios de productividad y excelencia se basan en los establecidos en los
pases ms desarrollados. Estos criterios no toman en consideracin las
necesidades de desarrollo sustentable local.
El fortalecimiento de las instituciones acadmicas es apenas el primer paso para
crear una estructura de ciencia y tecnologa ambiental, en un primer momento
con mayor orientacin hacia la investigacin y la enseanza, lo que refleja la
necesidad de la formacin y de la capacitacin de los recursos humanos para la
generacin de una masa crtica que pueda sostener un sistema de ciencia y
tecnologa para el desarrollo sustentable.
La creciente atencin al medio ambiente globat regional y nacional, a raz de la
Conferencia de Ro de Janeiro de 1992, ha dado lugar a que se considere la
necesidad. -corno parte de los seguimientos a las recomendaciones de esa
conferencia-, de acelerar la transferencia de tecnologa con fines ambientales por
intermedio de organizaciones tanto multilaterales como bilaterales, especialmente
para hacer frente a las necesidades de los pases en va de desarrollo. Es posible
que por este medio se logre gradualmente debilitar el cuasimonopolio de la
tecnologa de que hasta ahora han gozado unos cuantos pases. Ser uno de los
pocos casos en que podran coincidir intereses nacionales de los pases
desarrollados con intereses globales, de orden ambiental, en que se requiere abrir
un nuevo camino a la cooperacin entre las naciones.!"
5.1.10 Un nuevo multilateralismo
La construccin de los mecanismos polticos que favorezcan una estrategia de
desarrollo sustentable y equitativo deber darse simultneamente en los planos
nacional e internacional. El contexto globalizador har que los avances en estos
planos estn firmemente vinculados entre s y que existan influencias o
condicionamientos mutuos.

Philippi A., et al, Politica Cicnuiica, in"ovacin y Finnnciamiento. En "Ciencia y Tecnologa. La transicin hacia el
desarrollo sustentable."
ue Urquidi Vctor L. M<'xico en la giobalizacin. FCE. Mxico. 1996

135

176

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma parala administracin pblica

El contexto de la globalizadn, como se ha mencionado ya, abre condiciones


para la paulatina prdida d instrumentos polticos por parte de los Estados, an
los ms poderosos, en relacin con el complejo entramado de interacciones
transnacionales. Los espacios de relacin global penetran y condicionan cada
vez ms la toma de decisiones a nivel local. 137
Esto abre la posibilidad de que pueda crearse un nuevo multilateralismo que
promueva un desarrollo sustentable efectivo, y en particular el abatimiento de la
pobreza y la preservacin del medio ambiente, bajo principios de responsabilidad
compartida por todas las naciones y diferenciada segn la capacidad de cada
pas.
En materia comercial y financiera Doha y Monterrey han mostrado que un
desarrollo sustentable -nos recuerda Mauricio de Maria y Campos- requiere
abrir los mercados de los pases ricos, reducir los grandes subsidios agrcolas y
abordar ntegramente los aspectos de financiamiento, promover el ahorro interno
y la inversin extranjera directa, reducir el endeudamiento externo y lograr una
nueva arquitectura financiera internacional. El compromiso de mayores recursos
financieros en Monterrey, ha sido clave para reanudar el optimismo pese a los
condicionamientos.
El espritu imperante es que a los esfuerzos internos deben sumarse avances
multilaterales coordinados. Las metas y compromisos sociales de la ONU deben
ser ms pragmticos, menos declarativos y contar con programas realistas y ms
recursos; las fras realidades del Banco Mundial, el FMI y la OMC deben reconocer
ms efectivamente las necesidades sociales y las capacidades diferenciadas de
los pases. La suma de estos esfuerzos deber hacer la diferencia en el futuro.
Por otro lado, debemos incorporar tambin a las empresas y a la sociedad civil
con su rico acervo econmico y cultural. El reto es cmo lograr que todos
contribuyamos equitativa y efectivamente al bienestar mundial, que los
compromisos se cumplan, que las instituciones se actualicen y democraticen y
que sea un parteaguas en el desarrollo sustentable el futuro del multilateralismo.P"
Es preciso hacer resaltar el grado de influencia internacional mediante los procesos
de internalizacin del contexto global. La estrecha relacin entre los espacios nacional y global hace que la construccin de instituciones y la toma de decisiones nacionales expresen criterios, valores y normas en gran parte legitimados en los
escenarios internacionales.

137

[bid

de Maria y Campos Mauricio. La cumbre deJohannesburgo: un nuevo muitilateralismo. "El Financiero", Mxico 2
de septiembre, 2002.

138

177

Camelia Rojas Orozco

Baste sealar que en los ltimos diez aos, las sumas que muchos pases en
desarrollo transfirieron a las naciones desarrolladas por concepto del servicio de
la deuda superaron con creces el total que recibieron a manera de ingresos de
exportaciones y asistencia para el desarrollo. Esas naciones en desarrollo se vieron
obligadas a reducir las importaciones, la inversin y el consumo, ya que contaron
con menos medios para luchar contra la pobreza. En ciertos casos, la atona
financiera determin reducciones presupuestarias en la salud, la educacin y la
proteccin del medio ambiente. As, algunos pases en desarrollo se ven sumidos
en el estancamiento econmico y enfrentan cada vez ms problemas sociales y
ecolgicos agobiantes.!"
Resulta imprescindible formular una estrategia internacional para revertir esta
tendencia. Para tal efecto, los pases habrn de:
Poner trmino al proteccionismo e invertir esta tendencia, inclusive
mediante la eliminacin de barreras comerciales unilaterales que
perjudican a los pases en desarrollo.
Reducir los subsidios que tergiversan la competencia.
Velar porque las polticas comerciales y ambientales favorezcan
modalidades de desarrollo sustentable.
Cerciorarse de que los reglamentos ambientales, incluidos aquellos
relativos a normas de salud y de seguridad, no se conviertan en
instrumentos de discriminacin arbitraria o injustificada, ni de restriccin
comercial encubierta.
Velar por la participacin del pblico en la elaboracin, la negociacin y
la aplicacin de polticas comerciales.
5.2 Poltica de desarrollo social
Para alcanzar el desarrollo sustentable con equidad, la tarea en la esfera de la
poltica social en Mxico ser gigantesca. El gran conjunto de experiencias del
pasado, debidamente evaluadas y reformadas, hace pensar que no est fuera de
las capacidades de la sociedad civil y del gobierno acometer -a diferencia de
muchos otros pases, an en Amrica Latina- polticas y programas sociales que
se integren e interrelacionen con las estrategias econmicas.
Para lograrlo, se requiere de coberturas sociales amplias -algo que equivalga a
las redes sociales de los pases desarrollados-, pero reconociendo que en la
actualidad la base social est muy deteriorada por las crisis econmicas, sobre
todo por la profunda contraccin del ingreso familiar y el empleo agudizados
desde 1995.

139

Enkerlin. Ernesto, el al. Ciencia ambientaly desarrollo sosteniblv Edil. lnternational THOMSON, Nxico, 1999

178

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

De manera prioritaria, el desarrollo debe servir a una causa humana. Para lograrlo
es fundamental mejorar las condiciones de salud, educacin, justicia social, respeto
a los derechos de las mujeres y a los derechos humanos, entre otros factores.!"
A pesar de los crecientes recursos destinados a estos programas, an falta integrar
las polticas de combate a la pobreza con las ambientales para que se apoyen
mutuamente. Se requiere que los habitantes de pequeas comunidades incluyendo
a los que se localizan en reas Naturales Protegidas tengan acceso a las
oportunidades de aprovechamiento de los recursos naturales de manera
sustentable y no slo cuenten con subsidios directos que en ocasiones fomentan
prcticas no sustentables, se trata de un proyecto histrico diverso como sus etnias
y sus ecosistemas fundado en su potencial cultural y ecolgico, solidario con las
demandas actuales de justicia social, erradicacin de la pobreza y mejoramiento
de la calidad de vida de las mayoras, y comprometido con el destino de las
generaciones futuras.
Para ello, nos seala Enrique Leff, no es correcto concebir la gestin participativa
de la sociedad con un concepto restringido y excluyente que implique dejar que
las comunidades sobrevivan por sus propios medios ante los embates de una
civilizacin que las somete y despoja de sus identidades culturales y de sus
recursos naturales. La gestin social de los recursos apunta hacia la emancipacin,
la autodeterminacin y la confianza de las comunidades en s mismas y contra
las inercias de un Estado paternalista y populista. Sin embargo, el Estado deber
proveer las condiciones mnimas necesarias para la revitalizacin de las fuerzas
creativas y productivas de la sociedad, as como dar curso a los proyectos de
desarrollo sustentable que emanen de las propias comunidades. Eso implica que
el Estado tendr que proporcionar las condiciones polticas y econmicas
necesarias para desencadenar el potencial de autogestin productiva de las
comunidades.l"
El enfoque de equidad de gnero an es insuficientemente aplicado, puesto que
los planes sectoriales no incluyen esta orientacin. No existe informacin
ambiental con enfoque de gnero y persiste la escasa participacin de los grupos
vulnerables en el diseo de polticas pblicas, as como el escaso reconocimiento
de los derechos de los pueblos indgenas sobre los beneficios que generan los
recursos naturales.
La cultura ambiental enriquece las perspectivas de la transicin democrtica,
planteando no slo nuevos derechos humanos vinculados con la preservacin
de la diversidad cultural y ecolgica, sino un proyecto de democracia social que
articula las demandas de participacin de la sociedad en un proceso poltico plural
14. CNUMAD. Agenda 21. Ro de }aneiro; Brasil, 1992
141

Leff, Enrique. El saber ambiental. PNUMA, Mxico 2000.

179

Comelio Rojas Orozco

y de descentralizacin econmica, capaz de integrar a la poblacin marginada en


proyectos de autosuficiencia productiva.
Por un lado, ser necesario definir polticas y estrategias y ejecutar programas
sociales y de desarrollo regional para fortalecer la justicia distributiva en las
microregiones donde la marginacin es persistente o aument durante las ltimas
dcadas; por otro lado, la sociedad y el gobierno enfrentan el desafo de fortalecer
las estrategias de desarrollo urbano y de ordenamiento territorial con el fin de
evitar la eventual reversin de tendencias positivas en los municipios que, pese a
las dificultades econmicas, se mantuvieron con niveles bajos de marginacin, y
ms an en aquellos que lograron avanzar significativamente.
5.2.1 Poltica de educacin ambiental
La educacin ambiental cobr relevancia a partir de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Humano realizada en Estocolmo, Suecia, en junio de 1972.
En el principio 19 del documento final, se destaca la importancia de asumir la
responsabilidad de las empresas, las colectividades y los individuos en la
proteccin y mejoramiento del medio, a fin de que la humanidad pueda
desarrollarse en todos los aspectos: sociales, polticos, econmicos y tecnolgicos.
A partir de Estocolmo se han celebrado numerosos eventos y programas
internacionales, tanto en mbitos escolares como extraescolares, en primer lugar
en concordancia con el enfoque de remediacin, basado en soluciones
tecnolgicas; para que posteriormente se aborde el anlisis de las causas que
determinan los problemas ambientales, tanto de carcter social como
tecnoproductivas, con el propsito de contribuir a desarrollar opciones ms
apropiadas para la toma de decisiones.
En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo
(CNUMAD), celebrada en Ro de [aneiro en 1992, la educacin y la capacitacin
ambiental ocuparon un lugar sobresaliente, al vincularse con todas las reas de
la Agenda 21, particularmente en su captulo 36, donde se establece la necesidad
de reformular la educacin, no solamente con informacin sobre los ambientes
fsicos y biolgicos, sino tambin socioculturales y de desarrollo humano. Se
hace hincapi en la satisfaccin de las necesidades bsicas, la creacin de
estructuras, la informacin, la ciencia y la funcin que corresponde a los grupos
principales, destacando que el manejo del ambiente es ms efectivo cuando se
cuenta con la participacin social para la adopcin de decisiones. La palabra
educacin es la segunda que se cita con ms frecuencia en la Agenda 21, slo
despus de la de naciones.l"

'42 Gonzlez Edgar. La dimensin ambientalen educacin y capacitacin. CECADE5U-5EMARNAP. Mxico, 1999.

180

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Aunque Mxico se incorpor tardamente a este movimiento internacional


(principios de la dcada de los aos ochenta), nos refiere Edgar Gonzlez, en esta
trayectoria de casi 30 aos de educacin ambiental se ha puesto de manifiesto
el importante papel que desempea en la construccin del desarrollo sustentable,
ya que se caracteriza por la promocin de valores, la transmisin de conocimientos
sobre la interdependencia de los procesos naturales y sociales, la adquisicin de
destrezas y aptitudes para habilitar en la resolucin de problemas, la definicin
de criterios y normas de actuacin y la orientacin de los procesos de toma de
decisiones que permitan construir un futuro deseable que garantice el potencial
productivo y un ambiente de calidad como parte consustancial de los ms
elementales derechos
Ningn pas en Amrica Latina y el Caribe cuenta con la oferta acadmica que
existe en esta materia en Mxico en el momento actual. No slo en trminos
numricos, donde destacan ms de mil distintos programas acadmicos de
diferentes niveles y modalidades, sino por la enorme variedad de temticas y
enfoques que ofrecen 177 instituciones de educacin superior en todo el pas,
como la Universidad Pedaggica Nacional (UPN); la Escuela Nacional de Estudios
Profesionales (ENEP-Iztacala) de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico
(UNAM); UPN-Mexicali, Universidad de Guadalajara. Adems estn en marcha
los programas y proyectos de educacin ambiental, que cuentan con el apoyo del
PNUD y el PNUMA.
Este saber ambiental, crtico y propositivo, entretejido de un conjunto de prcticas
discursivas promueve una serie de cambios institucionales en el orden econmico
mundial, comportamientos de agentes econmicos y actores sociales, y
transformaciones del conocimiento terico y prctico; el nuevo discurso sobre el
cambio global y un nuevo modelo de desarrollo mundial; la innovacin de
tecnologas "limpias", adecuadas y apropiadas para el uso sustentable de los
recursos naturales; la recuperacin y mejoramiento de las prcticas tradicionales
(ecolgicamente adaptadas) de uso de los recursos para la autogestin
comunitaria; el marco jurdico de los nuevos derechos ambientales, de la
normatividad ecolgica internacional y de la legislacin nacional en materia
ecolgica en el campo de las polticas ambientales, la organizacin de un
movimiento ecologista sustentado en los principios del ambientalismo; la
internalizacin de la dimensin ambiental en los paradigmas del conocimiento,
en los contenidos curriculares y en las prcticas pedaggicas. Dicho entorno
sensibiliza acerca de la emergencia de nuevas disciplinas ambientales.l-'
La educacin y la capacitacin representan dos importantes reas en las que
descansa la conformacin de una nueva cultura ambiental. Entendiendo a la
cultura como todas aquellas formas de creacin material y simblicas de un grupo

1" Leff, E. (comp.) (1994), Ciencias Sociales y Formacin Ambiental,Gedisa, Barcelona.

181

Camelia Rojas Orozco

social en particular, donde se ubican los conocimientos, las percepciones, las


conductas, los mitos, la visin del mundo y de ellos mismos dentro del planeta.
Es un sistema de significaciones que da coherencia a las prcticas sociales y
productivas, con el cual podemos entender los mecanismos por los cuales
conservamos y aprovechamos los recursos que la naturaleza no provee, as como
las formas en las que con ella nos relacionamos.
Esta nueva cultura ambiental se debe orientar a lograr la equidad social, a respetar
los derechos humanos y la pluralidad poltica, a la satisfaccin de las necesidades
bsicas de la sociedad y a revertir los procesos de deterioro ambiental.!"

Nivel curricular acadmico. Conforme lo seala Vctor Toledo!", la integracin


entre problemtica ambiental y ciencias sociales debe ubicarse a nivel de estudios
de postgrado, porque la misma corresponde hoy en da, y por un buen tiempo, a
un campo de investigacin ms que a la transicin de un pensamiento ya
constituido. Y si sumamos la dificultad de realizar investigacin a nivel de
pregrado en nuestras universidades a las dificultades epistemolgicas existentes
para abordar una investigacin realmente interdisciplinaria,':" se refuerza la
opcin de que el nivel de postgrado es el ms promisorio para la incorporacin
de la temtica ambiental en los currcula universitarios de ciencias sociales.
Es importante sealar que estos estudios de postgrado, como un esfuerzo
claramente interdisciplinario no debera constituirse como un postgrado
exclusivamente de economa ambiental, ni siquiera de ciencias sociales
ambientales, sino que debera estar abierto a la presencia de docentes y alumnos
provenientes de la ciencias naturales y sociales, con el apoyo de las "ciencias
duras", con un fuerte contenido de investigacin y estructurado alrededor de
problemticas concretas que enfrenta la gestin pblica (instituciones y GNG's),
tal vez utilizando el sistema de organizacin de talleres o laboratorios.
Lo anterior no significa dejar de lado la transmisin de conocimientos ambientales
en los cursos de pregrado. Ellos podran estructurarse como cursos o seminarios
que los departamentos de postgrado ofrecieran a las diferentes instituciones de
educacin superior. Esta aproximacin tiene la ventaja de que los participantes,
aunque solo fuera en el caso de unos pocos cursos electivos, tendran la posibilidad
de aproximarse a un centro de investigacin en materia ambiental, recibiendo
una mayor dosis de "ciencia viva". Se evitar reducir al campo de una disciplina
la enseanza ambiental de pregrado (ejem: economistas enseando problemas
ambientales a economistas) y se permitira a los alumnos de pregrado acercarse a
Maldonado S. Teresita del N.J. Cultura Ambiental. Ensayos CECADESU-SEMARNAT. Mxico, 200l.
Toledo, Vctor, "Tres problemas en el estudio de la apropiacin de los recursos naturales y sus repercusiones en
la educacin", en Ciencias Sociales y formacin ambiental. E. Leff, Gedisa, Barcelona, p.p. 157-189
146 Carca. R. (1994), "El estudia interdisciplinaria de sistemas complejas"; En: Los problemas del conocimiento y la
perspectiva ambiental del desarrollo. Enrique Leff. Edil. Siglo XXI.Mxico.

144

145

182

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

un enfoque interdisciplinario de la problemtica ambiental.


En el caso de la administracin pblica como disciplina, existen dos peligros que
deberan evitarse en el esfuerzo de introducir contenidos ambientales en los
currcula. Uno de ellos es simplemente difundir slogans ambientalistas. El otro es
el de formar falsos"expertos" que por haber asistido a 2 3 cursos de planificacin
y desarrollo sustentable, economa o sociologa ambiental, se crean en condiciones
para entender y actuar profesionalmente en un tema todava en plena
construccin.
Si a pesar de todos estos riesgos, existiera la necesidad de poner en marcha cursos
de pregrado dentro de un currculum de poltica econmica, sociedad y medio
ambiente, administracin pblica y desarrollo, es importante no partir de la
segmentacin de la problemtica ambiental (recursos, contaminacin) y privilegiar
una aproximacin ms global. Sin pretender nada ms, que dar un ejemplo
posible, este enfoque global podra lograrse:
1) Proponiendo como objetivo del curso el contestar desde el campo
interdisciplinario de la economa, sociologa o poltica, qu se aporta para:

Describir y prever la evolucin del problema socioambiental planteado.


Cmo entiende y evala un estudiante de administracin pblica el
problema y su forma de resolucin, tanto en el campo de la teora como
en el de la dinmica real de la gestin pblica, y qu se requiere de otros
campos disciplinarios.
En qu forma el problema ambiental cuestiona los componentes de las
ciencias polticas y sociales en uso y cmo pueden adaptarse o
transformarse a la gestin pblica para entender o resolver el problema
planteado.
Qu elementos ofrecen las ciencias polticas y sociales para la planificacin
o gestin pblica de las soluciones.

2) Partiendo de la presentacin, estudio y discusin de un texto o una situacin


referida a los problemas ambientales de actualidad (global, regional o local).
Teniendo en mente un currculum tpico de estudios de pregrado de
administracin pblica, un enfoque de este tipo puede dar lugar a la
reconsideracin de temas vistos en materias como teora de la administracin
pblica, teora del desarrollo, geografa poltica y econmica, historia de las teoras
polticas econmicas y sociales, economa y administracin de los recursos
naturales, evaluacin de proyectos y planificacin del desarrollo sustentable.
Existe aqu la opcin de estructurar estos contenidos como materias
independientes en el ltimo tercio de los estudios o de incluirlos corno contenidos
parciales en las materias tradicionales.

183

Cornelio Rojas Orozco

La inclusin de la dimensin ambiental -recomienda Edgar Gonzlez- puede


coadyuvar a la formacin de un curriculum y una escuela ms histrica, ms
poltica, ms terica y ms crtica.!"

Capacitacin para el desarrollo sustentable. Se concibe a la capacitacin como un


elemento fundamental para coadyuvar a frenar las tendencias de deterioro
ambiental, promover una produccin sustentable, influir en los patrones
dominantes de consumo, ordenar los proceso productivos, impulsar la
corresponsabilidad ante los problemas y las soluciones ambientales, fortalecer
las instituciones pata la gestin ambiental y contribuir a la bsqueda de la equidad
y el combate a la pobreza.
La capacitacin implica la construccin de nuevos mecanismos e instrumentos
para la proteccin del medio ambiente y el manejo de los recursos naturales,
tendientes a elevar la intervencin de la sociedad en la formulacin, ejecucin y
vigilancia de polticas orientadas al DS.
El fortalecimiento de los cuadros tcnicos del sector pblico exige que la
capacitacin sea una responsabilidad compartida, por lo que involucra en su
ejecucin a los tres mbitos de gobierno en un marco de concurrencia y
coordinacin, que permita fortalecer las capacidades y potencialidades
institucionales para lograr una mejor y ms eficiente gestin ambiental. En este
proceso se deber tomar en cuenta la participacin de instituciones de educacin
superior que cuentan con la oferta acadmica necesaria.
En las entidades federativas, los programas de capacitacin deben jerarquizar la
atencin de la demanda respondiendo de manera directa a la problemtica local.
Dentro de esta lnea de capacitacin, se debern coordinar y promover proyectos
de capacitacin sectoriales e interinstitucionales, a fin de incorporar los principios
del desarrollo sustentable mediante la concertacin y ejecucin de acciones de
manera integral.
Para el fortalecimiento institucional de la administracin pblica se debe proponer
ampliar, mediante la capacitacin, los criterios que fundamenten, posibiliten y
regulen la toma de decisiones en la solucin de los problemas regionales
ambientales.
La capacitacin para el desarrollo sustentable debe tomar en cuenta tambin a
los sectores productivos, particularmente rurales, poseedores de los recursos
naturales, a efecto de planear los procesos productivos que permitan prever los
impactos negativos al medio ambiente, la reconversin productiva, el

IV Gonzlez, Edgar. Educacinambiental. Historia y conceptosa rcinte alias de Tbilisi. SlTESA, Mxico. 1997. p.138.

184

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y proponer alternativas


tecnolgicas que estn en concordancia con la dinmica de los procesos naturales,
- el fortalecimiento de la organizacin social y el desarrollo de las comunidades.
La perspectiva ambiental no puede dejar de lado el campo especifico de la
economa de los sectores ms postergados de la sociedad. Desde el punto de
vista educativo, este planteamiento exige mtodos y tcnicas que propicien el
desarrollo de la autogestin de la poblacin rural, para lograr una productividad
de largo plazo que proporcione satisfactores bsicos. El avance hacia las
sociedades sustentables ser posible solo en la medida en que la formacin
ambiental se constituya en un proceso incluyente, transversal y democrtico.l"
Para lograr este objetivo la capacitacin se debe constituir en un proceso activo y
de participacin que considere la cultura, los valores, los intereses, y las
prioridades de los grupos sociales como una estrategia fundamental para romper
el circulo poblacin-deterioro ambiental-pobreza. Una lnea estratgica de trabajo
consiste en la participacin de las ONG's que cuentan con gran experiencia en
proyectos de desarrollo de la comunidad, a fin de fortalecer las experiencias,
sistematizarlas y multiplicarlas.

Hacia nuevosparadigmas educaiiooe.r" Esta realidad constituye un nudo toral en el


mbito del conocimiento contemporneo que exige ser reconocido, enfrentado y
resuelto durante el trnsito hacia la resolucin prctica de la problemtica
ambiental y del desarrollo sustentable. Vctor Toledo seala que para lograrlo, es
necesario adoptar una perspectiva que desborda tanto los ngulos especficos de
las disciplinas habituales, como la propia concepcin normal de la ciencia, la
investigacin y educacin cientficos.
En efecto, los problemas examinados nos conducen hacia tres nuevos mbitos
del conocimiento relativos a: 1) la conceptualizacin de los recursos naturales, 2)
la economa y poltica ambientales, y 3) la etnologa. No se trata de proponer
apriorsticamente una obligada perspectiva interdisciplinaria, sino de reconocer
una delimitacin diferente del objeto de estudio, que atraviesa "fracciones" de
ms de una disciplina. Esta manera diferente de delimitar el objeto de estudio no
es tampoco el resultado caprichoso del investigador, sino la consecuencia de
ajustar el conocimiento a una nueva necesidad, gestada socialmente, de
transformar la realidad, en este caso superar la crisis ambiental y su impacto en
el desarrollo, expresada en el uso destructivo de los recursos naturales y sin
suficiente capacidad de respuesta en los rganos del Estado, por la falta de una
visin de sustentabilidad. Se debe entonces reconocer que el parcelamiento
,.. Maldonado S, Teresita del N.J. Desarrollo comunitario. Ensayos CECADESU-SEMARNAT. Mxico, 2002
'" Toledo Victor M. Tres problemas en el estudio de la apropiacn de los recursos naturales y sus repercusiones en la
educacin. En ciencias sociales y formacin ambiental. Enrique Leff. Gedisa, Barcelona, Espaa, 1994.

185

Camelia Rajas Orozca

ortodoxo de la realidad a que ha dado lugar el conocimiento habitual de las


disciplinas normales, ha estado operando como un obstculo para el desarrollo
de una teora y de una metodologa capaces de abordar correctamente y de
resolver los nuevos problemas prcticos que la relacin sociedad-naturaleza han
generado. Y esta nueva forma de "iluminar la realidad" supone el ubicar los
reflectores en posiciones diferentes.
Como un simple ejemplo, no puede dejar de sealarse los esfuerzos que han
surgido en aos recientes desde el interior mismo de las disciplinas ortodoxas excepto la administracin pblica- para resolver y superar las limitaciones al
abordar estos nuevos problemas. Los intentos an infructuosos por generar una
ecologa humana responden hasta cierto punto a este impulso. Sus pretensiones
globalizadoras no logran sin embargo ir ms all de una serie de planteamientos
vagos y generales.
En el mismo sentido deben ubicarse las pretensiones ms terrenales de crear una

antropologa de los recursos naturales, sugerida por Burtoru!" como una nueva
sntesis de la ecologa cultural, la antropologa cognoscitiva y la antropologa
econmica, por Buttel."? de reconocer una ecosociologa en el interior de la
sociologa y una agroecologa en el mbito de las ciencias agronmicas, Altieri.l'?
De estas experiencias se logra derivar la urgente necesidad de generar nuevos
paradigmas educativos a partir de la delimitacin rigurosa de nuevos objetos de
estudio, nuevos marcos conceptuales y nuevas actitudes hacia el conocimiento
del desarrollo sustentable y su aplicacin.
La gestin social y la administracin pblica en torno a la necesidad poltica de
promover el desarrollo sustentable mediante el uso adecuado de los recursos
naturales, parecen sugerirlo.t'"
La educacin ambiental y la capacitacin constituyen dos espacios de confluencia
cultural, de saberes tradicionales y de conocimientos interdisciplinarios
relacionados con el desarrollo y los recursos naturales. Ambos se complementan
para la generacin de un pensamiento complejo y sistmico, necesarios para
superar el enfoque ecologista que ha predominado en muchos de los anlisis de
los problemas ambientales y del desarrollo, donde el abordaje de las determinantes
de orden social, poltico, econmico y cultural son relativizadas y en muchos
casos ignoradas.'!'
iso Burton. M, L, G, Schaepfdle y M, Miller (1986), "Natural ResourccA nthropologv", Human Organization 45: 261269,
'" Buttel, F H. (1986), "Sociologic el enrironnement : Inlente mntliratioll de In cologlc tunnainc", Revuc Internabonal
des Sciences Sociales 109: 359-380
15> Altieri, M. A, (1987), "Agroccology: the ecientiiic basis 01alternatiue ngriClllturf, Westview Press"
'53 Leff Enrique, (2000), Saber ambiental. PNUMA, Mxico
>s. MaIdonado S, Teresita del N}. Cultura Ambiental, Ensayos CECADESU-SEMARNAT. Mxico, 2001

186

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Es preciso un profundo cambio institucional. Nuestras instituciones educativas


del sector pblico vienen de una tradicin autoritaria y rgida
administrativamente. Estos dos rasgos son incompatibles con la flexibilidad
curricular y la apertura institucional que requiere la educacin ambiental y la
educacin actual en general.l"
Una de las tareas apremiantes para los prximos aos ser apuntalar el trabajo
colectivo para construir un sistema de gestin ambiental con ms educacin y un
sistema educativo ms ambiental.
5.2.2 Poltica de Salud
El sector salud reafirma el principio de que el ser humano est en el centro del
desarrollo sustentable y, por lo tanto, propone considerar a la salud como un
elemento transversal a los tres componentes tradicionales del desarrollo
sustentable.
La Organizacin Mundial de la Salud (OMS) revela resultados de fundamental
importancia por lo que hace a la erradicacin de algunas enfermedades endmicas
y la prevencin de otras, sin embargo el panorama de la salud ha estado
cambiando por las fallas de los sistemas de inmunidad, la resistencia biolgica a
ciertos medicamentos y, en general, por el influjo de la pobreza y la desnutricin.
Un estudio reciente hace notar que las perturbaciones ambientales y sociales
desencadenan o recrudecen tendencias a las infecciones microbianas que de otra
manera estaran debidamente controladas.!" Muchas de estas "nuevas
enfermedades" son resistentes a los antibiticos. Por otro lado, la contaminacin
industrial y en particular los desechos definidos como txicos generan en muchos
casos daos a largo plazo a la salud y cuyos efectos inmediatos y sobre todo
acumulativos no son perceptibles con faclidad.!"
La OMS y sus expresiones regionales son elementos positivos que necesitarn
ser reforzados, y, en su caso, reformados o mejorados. Un aumento de la
cooperacin mundial y regional en materia de salud no debiera ofrecer mayores
dificultades, fuera de las financieras. Es de notar tambin la existencia de redes
internacionales de ONG en el campo de la salud. A su vez, la labor que en pro de
la infancia lleva a cabo la UNICEF robustece las perspectivas generales de salud,
y es probable, dado el xito y la eficiencia de este organismo, que se ample su
radio de accin.

155 Gonzlez, Edgar La educacin ambiental en Mxico: logros, perspectivas y retos de cara al nuevo milenio. Semarnap.
Mxico 2000.
,.. Vase por ejemplo, Anne E. Platt, lnfecting Ourselves: How Environment and Social Disruptions Trigger Disease,
Washington, Worldwatch Paper 129, Worldwatch Insttute, abril de 1996.
157 Urquidi, Victor L. Mxico en la globalizacin. fCE. Mxico, 1996.

187

COrll<'iio [<..ojos Orozco

fE; importante insistir que al igual que los ndices de prdida de los recursos
naturales y los servicios ambientales, el costo en salud d erivad o de efectos
ambientales an no se considera en las cuentas nacionales.
5.2.] Poltica de poblacin v medio ambiente
Actualmente, se discute una primer" aproximacin de la relacin poblacin v
ambiente a la luz del desarrollo regional sustentable. Uno de los principales
retos para el planteamiento de una poltica ele medio ambiente y poblacin
integral, es de acuerdo con la CONAPO, conocer 1<1S condiciones dl' los recursos
naturales de regiones representativas del pas, no slo en trminos de inventario,
sino su estado y potencialidades respecto a las actividades productivas as C011l<l
la dinmica demogrfica ya las condiciones sociales, Estas dimensiones, incluidas
en las estrategias de vida implementadas por la poblacin, permitirn conocer
aspectos del sistema socioambiental, En la medida que se comprendan los procesos
,1 travs de los cuales se generiln las situaciones de deterioro ambiental, se podrn
pronosticar escenarios posibles, as como identificar aspectos claves en los que es
necesario intervenir para modificar las condiciones hacia una situacin deseable.
Desde la perspectiva demogrfica, es evidente que la poblacin ejercer mayor
presin sobre el empleo, los recursos, los servicios urbanos, los de salud y
educacin y en general sobre lo que algunos denominan lo "capacidad de carga"
del planeta, en especial en los pases en desarrollo, donde las desigualdades e
injusticias econmicas y sociales as como el conjunto de los problemas sociales
son ya patentes y, de hecho, han venido en aumento. Por otra parte, el
envejecimiento de la poblacin -incluso en los pases altamente desarrolladostiene reconocidas repercusiones en la capacidad de los sistemas de seguridad
social para hacer frente a la demanda de pensiones que osegure un nivel adecuado
de bienestar a los jubilados.
El enfoque de la vulnerabilidad social contribuye a identificar algunos de los
desafos prioritarios de la poltica de poblacin.
5.2.4 Poltica de participacin ciudadana
La participacin de la sociedad en la toma de decisiones, la ejecucin y evaluacin
de las polticas ambientales son condicin necesaria para dotar a las mismas de
legitimidad y generar procesos de gobernabilidad para su aplicacin.
Se trata de un enfoque semejante al que plantea el Dr. loan Prats bajo el trmino
desarrollo o cambio institucional, lo que pretende decir es "que el sector pblico no
tiene que ser el nico proveedor de los bienes pblicos, pero tiene que garantizar
que se presten. Y por otro lado, la ciudadana tiene que abrir sus ojos y buscar

188

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin IJlblica

formulas innovadoras para satisfacer las necesidades sociales, sabiendo que


siempre puede contar con el apoyo del sector pblico, de un Estado fuerte pero
no necesariamente grande". S8
La realizacin de planes, programas y proyectos que en forma convencional
realizan las instituciones gubernamentales y civiles, tiene como objetivo central
el mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades en donde se realizan.
Sin embargo estos planes, programas, proyectos y actividades por lo general se
empiezan a gestar desde los niveles ms altos y se turnan a los niveles operativos
para su directa aplicacin o ejecucin. Situacin que implica muchas veces el
desconocimiento de los grupos involucrados sobre los trminos de referencia en
su ejecucin, dando como resultado en su mayora, la falta de consensos y el
fracaso en el logro de objetivos y metas.
Bajo el principio de que las transformaciones sociales son obra colectiva, y que
en la actualidad es impostergable construir mecanismos ciudadanos para controlar
y moderar el ejercicio del poder pblico, resulta relevante atender a los grupos
sociales que estn dispuestos a asumir responsabilidades en la identificacin de
problemas socioambientales y en la definicin de alternativas del sector pblico,
no slo de solucin a estos problemas, sino de desarrollo social y poltico
institucionales.
Los movimientos ambientalistas pueden caracterizarse por una serie de objetivos
explcitos en sus programas de organizacin y por las manifestaciones de sus
planes de accin, as como por la organizacin en torno a problemas concretos y
la incorporacin de valores y conceptos -muchas veces no explcitos- que conllevan
a la bsqueda de nuevos canales de expresin y estrategias de lucha.
Resulta til-segn Nicols Sosa- seguir distinguiendo hoy, dentro de los grupos

y colectivos que se mueven por la defensa del medio ambiente, una tendencia
meramente preservacionista (conservacionismo) de otra que apunta mucho ms
al fondo y raz de los problemas (ecologismo radical) al denunciar que es imposible
un desarrollo sustentable preservador del medio ambiente si no se cambian sustancialmente las tendencias desarrollistas, con todo lo que stas implican. Ambas
posiciones no agotan, sin embargo, lo que podramos llamar el "universo ecologista", puesto que encontramos tambin posiciones extremadamente "naturalistas" .IW
Conservacionistas o ambientalistas se dedican prioritariamente al estudio e
investigacin de la naturaleza, que entienden como objeto de proteccin, de
defensa y aun de amistad.

158
ISO

Dove.Suzanne. op.cit. pg. 3.


Sosa, Nicols M. tica ecolgica y moinmicntos sociales. En "sociedad y medio ambiente", Edil. Trolla. Espaa,

1997

189

Camelia Rojas Orozco

En cuanto al sector privado, Gabriel Quadri, seala que dados los trminos de
sustentabilidad y sector privado, se requiere ahora determinar la forma en que
interactan entre s, al igual que los alcances, oportunidades y limitaciones que
pueden hallarse en esa relacin. En las economas modernas la produccin y la
distribucin de bienes y servicios obedece fundamentalmente a procesos operados
en el sector privado.
Queda como tareas pendientes en los pases latinoamericanos establecer contextos
idneos para permitir una contribucin significativa del sector privado a la
sustentabilidad. Esto tiene que ver fundamentalmente con un adecuado marco
regulatorio, con espacios de concurrencia y confianza mutua entre gobiernos y
empresarios, con la vigencia plena del orden jurdico y la proteccin de los
derechos de propiedad, con nuevas capacidades de formacin de cuadros
empresariales, y, con la ampliacin de las condiciones competitivas en todos los
sectores de la economa."?
Una sntesis de los principios organizadores de los movimientos ambientalistas
son los siguientes:
a)
b)
c)
d)
e)

f)

g)

Una mayor participacin en los asuntos polticos y econmicos


particularmente en la autogestin de los recursos ambientales.
Su insercin en los movimientos por la democratizacin del poder poltico
y la descentralizacin econmica.
La defensa de sus recursos y su ambiente, ms all de las formas
tradicionales de lucha por la tierra, el empleo y el salario.
La bsqueda de nuevos estilos de vida y patrones de consumo apartados
de los modelos urbanos y transnacionales.
La bsqueda de su eficacia a travs de nuevas formas de organizacin y
lucha, apartados de los sistemas institucionalizados y corporativistas del
poder poltico.
La organizacin en torno a valores cualitativos (calidad de vida) por
encima de los beneficios que pueden derivar de la oferta del mercado y
del Estado benefactor.
La critica a la racionalidad econmica fundada en la lgica del mercado,
la maximizacin de la ganancia, la eficiencia y productividad tecnolgica,
y de los aparatos asociados de control econmico e ideolgico.

Se plantea as el problema de la capacidad de las clases trabajadoras urbanas y


rurales vinculadas a los movimientos ambientalistas para incorporar viejas
demandas populares de participacin y en contra de la desigualdad, marginacin,
explotacin, desarraigo cultural, prdida de sus recursos naturales y desempleo,
Quadri de la Torre Gabriel. El Sector Privado frente a la sustentabiidad; en "La transicin hacia el desarrollo
sustentable". Semarnat-INE-UAM, Xoch. -PNUMA. Mxico 2002.

160

190

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

emigracin, que producen los actuales procesos econmicos y polticos; en tal


sentido, las demandas inmediatas de mejoras salariales, de propiedad de la tierra,
de derecho a la vivienda y a los servicios pblicos, pueden redefinirse dentro de
las luchas por la defensa de los recursos naturales, la calidad ambiental y de vida
y las perspectivas de un desarrollo sustentable, para incidir en la toma de
decisiones institucionales sobre nuevos patrones de uso de los recursos y un nuevo
modelo de desarrollo.
Es responsabilidad del gobierno fomentar la corresponsabilidad, la participacin
social y una informacin oportuna y transparente de la poltica ambiental y de
recursos naturales. Aunque con un criterio ms administrativista que de
promocin al OS se ha impulsado la creacin y la consolidacin de espacios de
participacin social a distintos niveles, para la intervencin de la poblacin en la
adopcin y vgilancia de la poltica ambiental.
Entre los mecanismos de participacin social se encuentran algunas experiencias
como la organizacin e integracin de los Consejos Consultivos Nacional y
Regionales para el Desarrollo Sustentable, los Consejos de Cuenca, en materia de
manejo integral del recurso agua; el Consejo Consultivo para la Normalizacin
Ambiental, los Consejos de las reas Metropolitanas en materia de Gestin de la
Calidad del Aire, el Consejo Nacional para las reas Naturales Protegidas; y los
Consejos Tcnicos Consultivos Nacionales Forestal y de Restauracin y
Conservacin de Suelos.
Estas experiencias perfilan, un proceso que se dirige "a un gobierno de
colaboracin entre lideres de todos los sectores" (Suzanne Dove) involucrados
hacia el consenso, la accin correctiva, y estimular el cambio de las reglas del
juego para la toma de decisiones compartidas. Este proceso utiliza las
herramientas de la planeacin participativa, el cual puede ayudar para:

Articular aspectos tcnicos y socioeconmicos en la definicin de


problemas ambientales y bsqueda de soluciones.
Formular consensos entre las comunidades rurales, acadmica, cientfica
y ONG's, en torno a las acciones especficas que respondan a los diversos
intereses locales y que mejoren el manejo de los recursos naturales de la
localidad.
Fortalecer la capacidad de negociacin de los grupos comunitarios,
facultando propuestas de accin y de polticas que respondan a los
intereses y necesidades especficos.
Sistematizar la participacin de organizaciones y dependencias que
interactan con la comunidad para detener y revertir la disminucin de
la calidad de vida y productividad rural.

191

Un argumento en esta lnea estratgica es ql1l' la gra\cdild de la situacin


.imbicnta l obliga 3. crear conciencio) desarrollar propuesta- de solucin tambin
en otros estratos de la sociedad, eSlwcialmente ,1qm'llos que han L".;tado al margen
de las decisiones polticas, pero qUl' muestran dis)'osiciln por participnr en la
solucin a problemas socioambient.iles. ~in ell1b'll)-';O, no eXls!en recdas sobre L'!
tipo de grupo que deba dar inicio a un proces,) de dinamizacinsocial. En cada
contexto existen grupos que si no tienen un l'e,.,o l,oltico o e,'Oll(mico inicial
determinante sobre el conjunto de L1 sociedad, pucdcn en ,:1Jllbi" [L'I1<'r una mavor
capacidad de movilizacin por afrontar el impacto de algn problema social o
ambiental de manera aguda.
~i bien las clases medras intelectuales hall ,;ido [1()rtadur,:- de un d iscu r::
ambicntalista importante, queda ca1() l1UL' su reL'CJ,n distant C(1ll lus recursos
naturales impide que por s mismas teng,1I1 cllug'H L'str,ltgicu () el PL'>';U puilticu
suficiente para modificar las tendencias actuales de desarrollo. De .rlu b necesidad
de establecer alianzas amplias pilrl la gobernabilidad que consigan construir L'!
contrapeso que se requiere establecer hoy frente a las presiones de clases polticas
v grupos econmicos dominantes.

De manera complementaria, se puede sealar que el surgimiento y mad ur.u-in


en <:>1 escenario poltico institucional de grupos orglnizad()s de la sociedad civi]
han permitido que el perfil de las sociedades contemporneas sea diferente, en
tanto las dinmicas del cambio organiz.ativo y del cambio institucional se ven
enriquecidas con la confluencia de nuevos actores dispuestos a formular y
replantear sus intereses y demandas comunes.
5.3 Indicadores de desarrollo sustentable
En el captulo 40 de la Agenda 21 se plantea generlr indicadores para el desarrollo
sustentable (OS), En particular, pide a los pases a nivel nacional, a jos gobiernos
y a las organizaciones no gubernamentales a nivel internacional formular el
concepto de indicadores del OS con el objeto de identificarlos.
La Comisin de Desarrollo Sustentable de Naciones Unidas, con el lPOY'O de
expertos V de representantes de pases interesados, desarroll el esquema
metodolgico Presin-Estado-Respuesta -uria "hoja metodolgica" por carla
ind icad or- que enfoca la su stcn tabi lid a d en cuatro d irnc ns io nc s con sus
correspondientes temas e indicadores: social, ec: mrnico. arnbien Lll e insti tucional,
Al estructurar el anlisis de la sustentabilidad en estos subsistemas separados SL'
busca identificar no slo los posibles mbitos de causa-efecto para un fenmeno
ambiental dado, sino tambin los factores o aristas esenciales que pueden orientar
las lneas de accin a seguir en torno a dichos fenmenos.

192

El desarrollo SlI,;,'lltable: IllleVO paradigllla l'I1ra lo tidminislracion pli'lir'I1

Este esquema, diseado originalmente por Statistics Cariada en 1979, fue adoptado
y modificado por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OCDE), que en 1991 desarroll el esquema Presin-Estada-Respuesta y en 1993
defini un grupo medular de indicadores ambientales en temas seleccionados
para la evaluacin del desempeo ambiental. Actualmente, el modelo de los
siguientes esquemas forman parte de los informes nacionales del estado del
ambiente y de las evaluaciones de desempeo ambiental que dicha organizacin
realiza peridicamente entre los pases miembros, Adems, otros pases estn
adoptando este modelo en sus sistemas de informacin ambiental.':"
AGENDA 21: LIS'fADO DE CAPTULOS DEL DESARROLLO SUSTENTABLE
SEGN CATEGORA TEMTICA

Categora y captulo,
Nmero de indicadores
Aspectos Sociales.
3
Combate a la pobreza
6
Dinmica demogrfica y sustentabilidad
4
5
36 Promocin de la educacin, la concientizacin pblica y la capacitacin11
6
Proteccin y promocin de la salud humana
12
Promocin del desarrollo de asentamientos humanos sustentables
8
7
Subtotal 41
Aspectos Econmicos.
2
Cooperacin internacional para acelerar el desarrollo sustentable en
los pases yen sus polticas internas
5
Cambio de patrones de consumo
8
4
33 Mecanismos y recursos financieros
6
4
34 Transferencia de tecnologa
Subtotal
23
Aspectos Ambientales.
18 Recursos de agua dulce
7
5
17 Proteccin de ocanos, todo tipo de mares y reas costeras
10 Enfoque integrado para la planificacin y administracin de
recursos del suelo
3
12 Manejo de ecosistemas frgiles: Combate a la desertificacin y la
13
14
11
15
16
9
1&1

~~~

Manejo de ecosistemas frgiles: Desarrollo sustentable en


reas montaosas
Promocin de la agricultura sustentable y el desarrollo rural
Comba te a la deforestacin
Conservacin de la diversidad biolgica
Manejo ambientalmente limpio de la biotecnologa
Proteccin de la atmsfera

3
7
4
2
2
6

SEMARNAT. Diagnstico de los recursos naturales y medio ambienteen Mxico. Mxico 2001

193

Cornelio RojasOrozco

21 Manejo ambientalmente limpio de desechos slidos y aspectos


relacionados con aguas servidas
5
19 Manejo ambientalmente limpio de sustancias qumicas txicas
2
20 Manejo ambientalmente limpio de desechos peligrosos
4
22 Manejo seguro y ambientalmente limpio de desechos radioactivos
1
Subtotal 55
Aspectos institucionales.
4
8 Integracin del ambiente y del desarrollo en la toma de decisiones
35 Ciencia para el desarrollo sustentable
3
39 Instrumentos y mecanismos legales internacionales
2
40 Informacin para la adopcin de decisiones
3
23-32 Fortalecimiento del papel de los grupos principales
3
Subtotal 15
Total 134
Fuente: United Natio'ns: Indicators o Sustainable Development Framework and Methodologies,
August, Nueva York, 1996.

LISTA DE INDICADORES SOBRE "ASPECTOS SOCIALES" DEL


DESARROLLO SUSTENTABLE
Indicadores de
Captulo de la
Agenda 21
Presin
Cap. 3: Combate Tasa de desempleo.
a la pobreza

Indicadores de
Estado
ndice general de
pobreza.
Indice de Gini sobre
desigualdad del
ingreso.
Relacin entre los
salarios medios de
los hombres.
Cap. 5: Dinmica Tasa de crecimiento Densidad de
de la poblacin.
poblacin.
demogrfica y
sustentabilidad. Tasa de migracin
neta por lugar de
residencia.
Tasa de fecundidad
total.
Cap. 36:
Tasa de cambio de Nios que alcanzan
Promocin de la la poblacin en
el quinto grado de
edad escolar.
educacin primaria.
educacin, la

194

Indicadores de
Respuesta

Porcentaje del
Producto
Interno Bruto

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

concientizacin
pblica y la
capacitacin.

Cap. 6:
Proteccin
y promocin de
la salud humana.

Tasa bruta de
matrcula escolar
en primaria.
Tasa neta de
matricula escolar
en primaria.
Tasa bruta de
matrcula escolar
en secundaria.
Tasa neta de
matrcula escolar
en secundaria.
Tasa de alfabetizacin de adultos.

Esperanza de vida
escolar.
Diferencia entre
matrcula escolar
masculina y
femenina.
Mujeres por cada
100 hombres en la
fuerza del trabajo.

(PIB) destinado
a educacin.

Saneamiento bsico:
Porcentaje de
poblacin que
dispone de
instalaciones
adecuadas para la
eliminacin de
excreta. Acceso
seguro a agua
potable. Esperanza
de vida al nacer.
Tasa de mortalidad
infantil (TM). Tasa
de mortalidad
materna (TMM).
Estado nutricional
de los nios respecto
a los niveles
nacionales.

Porcentaje de
la poblacin
infantil que ha
sido inmunizada acorde con
las polticas
nacionales de
vacunacin.
Tasa de
utilizacin
de mtodos
anticonceptivos.
Proporcin de
qumicos
potencialmente peligrosos
monitoreados
en los
alimentos.
Gasto nacional
en servicios
locales de
salud. Gasto
total en salud
respecto al
Producto
Interno Bruto
(PIB).

195

Cornelio Rojas Orozco

Cap. 7: Promocin
del desarrollo de
asentamientos
humanos
sustentables.

Total de
indicadores.

Tasa de crecimiento
de la poblacin
urbana.
Consumo de
combustible fsil
por habitante en
vehculos de motor.
Prdidas humanas
y econmicas
debidas a desastres
naturales.

Porcentaje de
poblacin que vive
en zonas urbanas.
reas y poblacin
de asentamientos
urbanos formales
e informales.
rea habitable
por persona.
Precio de vivienda
en proporcin al
ingreso.

Gasto en
infraestructura
por habitante.

13

21

LISTA DE INDICADORES SOBRE "ASPECTOS ECONMICOS" DEL


DESARROLLO SUSTENTABLE
Captulo de la
Agenda 21

Indicadores de
Presin

Indicadores de
Estado

Cap. 2:
Cooperacin
internacional
para acelerar el
desarrollo
sustentable en los
pases y en sus
polticas internas.

Producto Interno
Bruto por habitante.
Participacin de la
inversin neta en
el PIB.
Suma de
exportaciones e
importaciones en
proporcin al PIB.
Consumo anual de
energa por
habitante.
Participacin de las
industrias intensivas en recursos
naturales no
renovables en el
valor agregado
manufacturero.

Producto Interno
Neto ajustado
ambientalmente
por habitante.
Participacin de
las manufacturas
en la exportacin
total de mercancas.

Cap. 4: Cambio
de patrones de
consumo.

Reservas minerales
probadas.
Reservas probadas
de fuentes
energticas fsiles.
Duracin de las
reservas probadas
de energa.
Intensidad de uso
de materiales.
Participacin del
valor agregado

196

Indicadores de
Respuesta

El desa'rrollo sustentable: nuevo paradigma para la administraci6n pblica

manufacturero en
el PIB.
Participaci6n del
consumo de
recursos
energticos
renovables.
Total de asistencia
oficial para el
desarrollo (AOD),
dada o recibida,
como porcentaje
del PIB.
Deuda/PIB.
Servicio de la
deuda externa
respecto a las
exportaciones.

Cap. 33:
Mecanismos y
recursos
financieros.

Transferencia
neta de recursos /
Producto Interno
Bruto (PIB).

Cap. 34:
Transferencia
de tecnologa.

Importacin
de bienes de
capital.
Inversin
extranjera directa.

Participacin de
los bienes de
capital
ambientalmente
limpios en la
importacin total
de bienes de capital.

12

Total de
indicadores.

Gasto en
proteccin
ambiental
como proporcin del PIB.
Cantidad de
financiamiento
nuevo o
adicional,
para el
desarrollo
sustentable.
Ayuda a la
cooperacin
tcnica.

LISTA DE INDICADORES SOBRE "ASPECTOS AMBIENTALES" DEL


DESARROLLO SUSTENTABLE
Captulo de la
Agenda 21
Cap. 18:
Recursos de
agua dulce.

Indicadores de
Presin
Extraccin anual
de agua subterrnea y superficial.
Consumo domstico de agua por
habitante.

Indicadores de
Estado
Reservas de aguas
subterrneas.
Concentracin de
coliformes fecales
en agua dulce.
Demanda Bioqumica de Oxgeno
(DBO) en cuerpos
de agua.

197

Indicadores de
Respuesta
Tratamiento
de aguas
residuales.
Densidad de
las redes
hidrolgicas.

Cornelio Rojas Orozco

Cap. 17:
Proteccin de
ocanos, todo
tipo de mares y
reas costeras.

Crecimiento de
poblacin en
reas costeras.
Descargas de
petrleo en
aguas costeras.
Descargas de
nitrgeno y
fsforo en
aguas costeras.
Cap. 10: Enfoque Cambios en el uso
integrado para la del suelo.
planeacin y
administracin
de recursos del
suelo.
Cap. 12: Manejo Poblacin que
de ecosistemas
vive por debajo
frgiles: combate de la lnea de
a la desertifica- pobreza en
cin y la sequa. tierras ridas.

Cap. 13: Manejo


de ecosistemas
frgiles:
Desarrollo
sustentable en
reas
montaosas.

Cambio de la
poblacin en reas
montaosas.

Cap. 14:
Uso de pesticidas
Promocin de la agrcolas.
agricultura
Uso de fertilizantes.
sustentable y el Tierra de regado
desarrollo rural. como porcentaje de
tierras cultivables.
Uso de energa en
la agricultura.

Rendimiento
mximo
sustentable
de las pesqueras.
ndice de algas.

Cambios en la
condicin de
las tierras.

Administracin
descentralizada
de los recursos
naturales a
nivel local.

Indice nacional
de precipitacin
~uvial mensual.
dice de
vegetacin
obtenido de
imgenes de
satlite.
Tierras afectadas
por la
desertificacin.
Uso sustentable de
los recursos
naturales en
las reas
montaosas.
Bienestar de
poblaciones de
reas montaosas.
Tierra cultivable por Educacin
habitante.
agrcola.
Superficie de tierra
afectada por
salinizacin y
anegamiento.

198

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Cap. 11:
Combate a la
deforestacin.

Intensidad de
la produccin
de madera.

Cap. 15:
Conservacin de
la diversidad
biolgica.

Variacin de la
superficie de
bosques.

Especies
amenazadas
respecto al total
de especies nativas.

Cap. 16: Manejo


ambientalmente
limpio de la
biotecnologa.

Emisiones
Cap. 9:
de gases de
Proteccin
de la Atmsfera. efecto
invernadero.
Emisiones de
xidos de
azufre.
Emisiones de
xidos de
nitrgeno.
Consumo de
sustancias que
agotan la capa
de ozono.

Concentracin
de contaminantes
en zonas urbanas.

199

Promocin de
la superficie
forestal
administrada.
Proporcin de
la superficie
forestal
protegida
respecto de la
superficie
forestal total.
Superficie
protegida
como
porcentaje de
la superficie
total.
Gasto en
investigacin
y desarrollo
en biotecnologa.
Existencia de
regulaciones o
lineamientos
de bioseguridad.
Gasto sobre
abatimiento
de la
contaminacin
atrnosfrica.

Camelia Rojas Orozco

Cap. 21: Manejo


ambientalmente
limpio de
desechos slidos
y aspectos
relacionados con
aguas servidas.

Gasto en
manejo de
desechos.
Reciclado y
reutilizacin
de desechos.
Eliminacin
de desechos
municipales.
Productos
qumicos
prohibidos o
severamente
restringidos.
Gasto en
tratamiento
de desechos
peligrosos.

Generacin de
desechos slidos
industriales y
municipales.
Eliminacin de
desechos
domsticos por
habitante.

Cap. 19: Manejo


ambientalmente
limpio de
sustancias
qumicas txicas.
Cap. 20: Manejo
ambientalmente
limpio de
desechos
peligrosos.

Intoxicaciones
agudas por
productos
qumicos.

Generacin de
desechos
peligrosos.
Importacin y
exportacin de
desechos
Ipeligrosos.
Cap. 22: Manejo Generacin de
desechos
seguro y
ambientalmente radioactivos.
limpio de
desechos
radioactivos.
Total de
indicadores.
22

Superficie de
suelos
contaminados
con desechos
peligrosos.

I
iI

I
I

18

i 15

LISTA DE INDICADORES SOBRE "ASPECTOS INSTITUCIONALES" DEL


DESARROLLO SUSTENTABLE
Captulo de la
Agenda 21
Cap. 8:
Integracin del
medio ambiente
y el desarrollo
en la toma de
decisiones.

Indicadores de
Presin

Indicadores de
Estado

200

Indicadores de
Respuesta
Estrategias de
desarrollo
sustentable.
Programa de
Cuentas
Econmicas y

I
I

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Cap. 35: Ciencia


para el desarrollo
sustentable.

Potencial de
cientficos e
ingenieros por
milln de
habitantes.

Cap. 39:
Instrumentos y
mecanismo legales
internacionales.

Cap. 40:
Informacin para
la adopcin de
decisiones.

Lneas telefnicas
principales por
100 habitantes.
Acceso a la
informacin.

Cap. 23-32:
Fortalecimiento del
papel de los grupos
principales.

Ecolgicas
Integradas.
Evaluacin
por mandato
legal del
impacto
ambiental.
Consejos
nacionales
para el
desarrollo
sustentable.
Cientficos e
ingenieros
empleados en
investigacin
y desarrollo
experimental
por milln de
habitantes.
Gastos de
investigacin
y desarrollo
experimental
en proporcin
al PIB.
Ratificacin de
acuerdos
globales.
Instrumentacin
de los
acuerdos
globales
ratificados.
Programa
Nacional de
Estadsticas
Ambientales.
Representacin
de los grupos
principales en
los Consejos

201

Camelia Rojas Orozco

Nacionales
para el
Desarrollo
Sustentable.
Representacin
de minoras
tnicas y
poblaciones
indgenas en
los Consejos
Nacionales
para el
desarrollo
Sustentable.
Contribucin
de las
organizaciones
no
gubernamentales al
Desarrollo
Sustentable.
Total de
indicadores.

12

Algunos pases, entre los que participa Mxico, basndose en el esquema


conceptual y en los indicadores de la Comisin de Desarrollo Sustentable, as
como en la prueba piloto que sta ha llevado a cabo entre 22 pases/ en su momento
tomaron la iniciativa de disear y desarrollar sus propias herramientas de anlisis
y medicin, seleccionando el conjunto de indicadores clave que se ha descrito,
para dar seguimiento a las polticas, estrategias y prioridades del desarrollo
sustentable.
Por su importancia para la toma de decisiones/ es necesario que como parte de
una nueva estrategia de gobierno, la administracin pblica, retome estos
indicadores ya que tratan de reflejar y medir las interrelaciones entre el desarrollo
socioeconmico y los fenmenos ecolgico-ambientales, y constituyen un punto
de referencia para la evaluacin del bienestar y de la sustentabilidad del pas,
como se sugiere en la Agenda 21.
Las preocupaciones por asegurar una mejor calidad de vida para la poblacin
apuntan a convertir el enfoque de la sustentabilidad en el paradigma de la
administracin pblica el cual ser evaluado a partir de cmo la economa pueda

202

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

ser capaz de alcanzar el desarrollo sustentable, en la que los beneficios que se


logren alcanzar sean ampliamente compartidos por la sociedad, sobre todo por
los que se encuentran en condiciones de extrema pobreza con menos
contaminacin y menos desperdicio en el uso de los recursos naturales.
6. Transicin de la administracin pblica al desarrollo sustentable
El pragmatismo se est imponiendo, el xito de un modelo se mide por sus
resultados en trminos de crecimiento, empleo, bienestar, poder de compra, alivio
de la pobreza. Si un modelo, de cualquier signo, no produce avances sustantivos
en los asuntos clave, algo hay que hacer; el gobierno y la sociedad no pueden
permanecer pasivos a la espera de un milagro.
En esencia, el paradigma hacia el desarrollo sustentable es la propia bsqueda
de la perfeccin de la sociedad en su conjunto. Por lo tanto, no es tico reducir,
rebajar el nivel de aspiracin a un nuevo modelo de desarrollo cuando se persigue
la sustentabilidad.l'"
La experiencia institucional acumulada, la urgente necesidad de transformar los
patrones de produccin y de consumo de la sociedad, asumiendo la valorizacin
de la base natural del desarrollo nacional, aprovechar de manera distinta los
recursos naturales, reconocer la obligacin de proteger y preservar el medio
ambiente, sostener el crecimiento econmico, elevar los niveles de vida de la
poblacin y combatir la pobreza, plantea la necesidad de revisar los mecanismos
de coordinacin del Poder Ejecutivo Federal, desde la perspectiva de una nueva
administracin pblica para el desarrollo sustentable.
Es preciso enfatizar que la sustentabilidad del desarrollo implica una tica ambiental
de los servidores pblicos, que no es tica ecolgica, sino un principio filosfico
que busca lo mejor para todos, que ayuda a acabar con los diferentes intereses y
objetivos individuales sectoriales y regionales cuando est en juego la calidad de
vida en el planeta.
Los servidores pblicos deben adquirir un alto grado de conciencia acerca de la
transformacin de los sistemas econmicos de mercado, para incluir en ellos
nuevas concepciones sobre los derechos individuales y sociales; debe incorporar
en su perspectiva profesional oportunidades econmicas y de bienestar social
para quienes desarrollan su vida con base a procesos de aprovechamiento de los
recursos naturales, cuyo valor est en sus races de sustentabilidad ms que en
sus caractersticas de competitividad en una economa internacional globalizada.
Asimismo dimensionar los niveles de degradacin de los recursos naturales, en
muchos casos su agotamiento en considerables regiones del planeta; la emisin
161

Motemura Osear. tica, vida, sustentabilidad. PNUMA, Mxico, 2002.

203

Camelia Rojas Orozco

de gases de efecto invernadero y sus implicaciones sobre los climas; la magnitud


de los residuos industriales no degradables y la contaminacin de aguas y ocanos,
que no podrn detenerse, ni revertirse sin cambios profundos en los valores
sociales yen las reorientaciones de las polticas de desarrollo, a cargo de gobiernos
eficaces, con visin de sustentabilidad.
.
La fuerte presin demogrfica y el agotamiento de los recursos naturales
representan una seria amenaza al desarrollo futuro del pas. Las previsiones
ms optimistas estiman a la poblacin mexicana en' cerca de 250 millones al fin
de siglo (cerca de 15 millones adicionales ca?a dcada).

Por contraste, los recursos naturales se han vuelto ms escasos lo mismo los
minerales y los energticos que las tierras laborables, las reas verdes, el agua y
el aire limpios.
Lo cierto es que los grandes ncleos poblacionales, a quienes los beneficios del
crecimiento y el empleo llegan a cuentagotas, han visto empeorada su situacin.
Para la gran mayora de los mexicanos, tan importante es el crecimiento como
vencer la pobreza extrema, la desigualdad, as como fincar un nuevo modelo de
desarrollo.
El desarrollo sustentable se lograr en la medida que vaya permeando la totalidad
de las estructuras de gobierno y de la sociedad, independientemente de las
inclinaciones y matices polticos y no solo sea el reflejo de las entidades encargadas
de los recursos naturales de un pas o de sus grupos activistas.
Por consiguiente, el nuevo modelo no slo. debe perseguir la promocin del
crecimiento econmico, sino asumir una visin integral del desarrollo, es decir
un desarrollo sustentable.
Para los fines de esta investigacin, en el captulo anterior se proponen lneas de
accin que pueden contribuir al fortalecimiento de la gestin ambiental vinculada
a las polticas sectoriales como uno de los prerrequisitos para el desarrollo
sustentable.
Conviene sealar que el enfoque sectorial de la gestin ambiental, ha sido objeto
de severos cuestionamientos en el contexto nacional e internacional. La Comisin
de Desarrollo y Medio Ambiente expresa que el problema de administrar el
ambiente recae, sobre todo, en la forma sectorial en que esa administracin ha
sido concebida. l63
1&3 Lpez Rarnrez. Alfonso y Pedro F. Hernndez (coord ..) Sociedad y medio ambiente. Contribuciones a la sociologa
ambiental. Edil. Asociacin Latino Americana de sociologa-VAP. Mxico

204

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma'Para la administracin pblica

Por lo tanto, ante la viabilidad de un modelo de adminisN-acin pblica para el


desarrollo sustentable en Mxico, es pertinente insistir en dos principios fundamentales: primero, la gestin pblica no d.ebe partir de supuestos basados en
construcciones conceptuales tradicionales, abocndose exclusivamente a las variables naturales, los recursos y su explotacin, ni tampoco dejar de lado las
consideraciones sociales. Esto, adems de revelar un sesgo epistemolgico,
obstaculiza la aproximacin al desarrollo sustentable; segundo, las polticas
puramente sectoriales son incapaces de proveer la solucin a problemas complejos
corno los que resultan de la relacin ambiente y desarrollo: Ha. sido frecuente
que el mismo xito de una poltica sectorial implica un agravamiento del problema
general, debido a las interacciones que se transmiten por todo el sistema. Esto
marca la necesidad urgente de una nueva visin poltica en trminos de sistemas
complejos, capaz de tener en cuenta las interacciones mltiples y dinmicas a
distintas escalas desde lo local a lo global, as como la necesidad de nuevos y
giles mecanismos de coordinacin y concertacin capaces de operar
simultneamente en forma trans-escala (local!nacional! global).l64
En este sentido la administracin pblica demarca el devenir de la instrumentacin
de una poltica de Estado orientada al desarrollo sustentable.l'"
La discusin acerca de la cuestin ambiental, as corno las formas de llegar a su
gestin desde el mbito gubernamental, implican un nuevo planteamiento de
problemas, objetivos y metas; entre los que destacan:

Los avances alcanzados en la dcada anterior en el fortalecimiento de las


agencias pblicas ambientales, los marcos legislativos, y las polticas y
sus instrumentos, as como la realizacin de cientos de experiencias
exitosas, requieren ser capitalizados.
El fortalecimiento de la gestin ambiental implica la asignacin de nuevos
recursos econmicos.
El fortalecimiento de la institucionalidad conllevar mayores esfuerzos
para incorporar la dimensin ambiental en las polticas sectoriales (por
ejemplo, energa, agricultura, transporte, etctera).
La adecuada incorporacin de la dimensin ambiental en la
institucionalidad para la integracin econmica, a los niveles subregional
y regional, es uno de los prerrequisitos para buscar la sustentabilidad
ambiental de la nueva actividad productiva que se generar con la
ampliacin de los mercados.

64 Gallopn G. el al., Ambiente y Desarrollo en AmricaLatina y el Caribe: problemas, oportunidadesy prioridades, 1991,
p.70.
165 Lpez Ramrez, Alfonso y Pedro F. Hernndez (coord ..) op.cit

205

Camelia ROjas Orozco

El incremento de la participacin de la sociedad civil y del sector privado


proactivo en la proteccin ambiental es uno de los ejes fundamentales
para la consolidacin de la gestin ambiental.l"

La estrategia para una transicin que equilibre intereses econmicos y polticos


con sociales y ambientales y en donde el factor humano y los recursos naturales
adquieran un status primordial es una administracin pblica para el desarrollo
sustentable que se apoye en la Gestin Ambiental Municipal; una Comisin
Nacional para el Desarrollo Sustentable como contraparte de la Comisin de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo que promueva la Agenda
21 Mexicana en un esquema de planeacin ms halla de periodos sexenales y el
desarrollo de indicadores de sustentabilidad corno instrumentos para las
decisiones de Estado.
6.1 Dimensin Poltica
Mxico hace frente a sus perspectivas de desarrollo en una nueva coyuntura
internacional definida por un proceso de intensa globalizacin y de creciente
interdependencia. En este nuevo orden internacional, se redefinen las relaciones
externas y los patrones internos de organizacin econmica, social y poltica, as
como las instituciones y valores que caracterizan a la cultura nacional.
La poltica es una de las tres principales redes de relaciones sociales y de
organizacin social junto con la economa y la cultura-ideolgica. La poltica es
el mbito sustantivo (que incluye actores, instituciones y recursos) alrededor de
la toma de decisiones colectivas, soberanas y sancionables.l?
La poltica es una dimensin que condiciona el desenvolvimiento del proceso de
desarrollo sustentable y equitativo. Las variables polticas deben interpretarse
como mecanismos que favorecen o pueden no favorecer la instauracin de un
desarrollo de las caractersticas mencionadas.
Entre los aspectos ms importantes que son objeto permanente del anlisis poltico
estn los siguientes:
La gobernabilidad de los sistemas, o ms precisamente la capacidad de
los mismos para establecer metas y objetivos y para cumplirlos. En lo
particular, el anlisis poltico estudia la direccin efectiva de los sistemas
en diferentes contextos de rgimen poltico: democracias o autoritarismos.
La capacidad administrativa y de gestin de los entes burocrticos del
Estado. En concreto, la capacidad del Estado para definir lneas de accin
Gabaldn Jos y Manuel Rodrguez. "Evolucin de las polticas e instituciones ambientales .." En. La Irnnsicin
hacia el desarrollo sustentable. op.cit .

166

167

En el sentido de Giovanni Sartori, aquellas adoptadas por algunos a nombre de todos.

206

El desarrollo sustentable:nuevo paradigma para la administracin pblica

en forma autnoma, an inmerso en el conjunto de la problemtica social.


En este espacio, el anlisis poltico abarca el estudio de todo lo referente
a la reforma del Estado, su organizacin, su eficiencia y eficacia operativa,
su viabilidad y lo referente a las nuevas funciones que debe cumplir:
estratgicas, supletorias, regulativas y compensatorias.
En primer lugar, los elementos polticos como la consolidacin de una democracia
gobernable, la capacidad de las agencias burocrticas, la ampliacin de los
mecanismos de representacin y la pluralidad de las instancias decisorias
. favorecen la construccin de escenarios de decisin pblica amplios y eficientes,
con efectos positivos en la definicin de estrategias de desarrollo sustentable.
La participacin de los ciudadanos y de las organizaciones -lo que puede en parte
denominarse el elemento democrtico- es condicin necesaria, si bien no
suficiente, para el diseo de un desarrollo sustentable y equitativo. La construccin
de canales participativos debe ser paralela a la de los mecanismos y de la capacidad
efectiva de gobernar. La ecuacin central es entonces: participacin junto con
capacidad de gobierno.
En segundo lugar, las instancias netamente polticas pueden servir para revertir
mecanismos irracionales de produccin colectiva, sobre todo en el mbito
econmico, los que explotan recursos naturales para la produccin de bienes se
encuentran muchas veces inmersos en un gran dilema, que favorece condiciones
individuales positivas a costa de los beneficios del ptimo colectivo. La instancia
poltica ofrece mecanismos institucionales de cooperacin.
Durante largos decenios el sistema poltico mexicano cont con mrgenes muy
amplios de gobernabilidad, pero en condiciones de una democracia precaria o
de una combinacin peculiar de elementos autoritarios y democrticos.
Estos resultados suelen condicionar positivamente, en un marco de altas
capacidades institucionales y burocrticas de gobierno, las posibilidades de
consolidar una estrategia de desarrollo sustentable. se es quizs uno de los
retos mayores del presente y del futuro inmediato, en la perspectiva de que el
desarrollo sustentable supone un marco institucional de la poltica que lo haga
posible.l'"
6.2 Dimensin Jurdica
Un avance significativo ha sido la consagracin de instrumentos y remedios
legales de justicia constitucional para garantizar los derechos humanos que han
estimulado la democratizacin del acceso a la justicia como vas efectivas y
t ..

Urquidi, Vctor L. Mxicoen laglobalizaci6n. FCE. Mxico, 1996

207

Camelia Rojas Orozco

eficientes para garantizar la proteccin de los derechos fundamentales. Respecto


a las tarifas legales de responsabilidad por ecocidios y daos ambientales, la
tendencia es hacia el establecimiento de la responsabilidad objetiva y la presuncin
de responsabilidad asociada a actividades peligrosas o de riesgo ambiental. La
ampliacin de los mecanismos de control y la definicin precisa de sanciones
administrativas y medidas preventivas es un rasgo sobresaliente de la
administracin ambiental.
Jos Mara Barrero afirma que, a pesar de sus promisorios avances, el derecho
ambiental en Amrica Latina est lejos de ser el instrumento jurdico requerido
para controlar el deterioro ambiental del continente y considera que Mxico no
es la excepcin.
Seala que en cuanto a los campos de intervencin se refiere, el derecho ambiental
se encuentra en mora de limitar drsticamente el uso de agrotxicos e insumos
sintticos que siguen envenenando seriamente todas las formas vivientes.
Precisamente es el suelo uno de los bienes ambientales hurfanos de proteccin
jurdica, pues no existe en el panorama continental una sola pieza de legislacin
ambiental que reconozca al suelo como un sustrato viviente.
El campo de los recursos genticos constituye por s mismo uno de los mayores
desafos que deber enfrentar el derecho ambiental en el inmediato futuro,
especialmente respecto a la amenaza que representa la manipulacin gentica
sin lmites ticos y legales para la biodiversidad y la integridad del ambiente. En
este sentido ser necesario avanzar hacia una armonizacin regional del marco
legal de la bioseguridad.
Otro campo no menos desafiante es el transporte motorizado, "ncleo duro" de
la gestin ambiental, entre cuyas externalidades deben contabilizarse tanto por
los graves aspectos sobre la calidad del aire en las ciudades y su contribucin al
incremento de los gases de efecto invernadero como sus costos sociales.
Ral Braes'" considera que la legislacin ambiental latinoamericana puede ser
ineficiente debido tanto a su falta de desarrollo como al tratamiento equivocado
de los asuntos ambientales; seala la insuficiente valoracin social de la legislacin
ambiental por sus destinatarios e incluso su desconocimiento y las deficiencias
que presentan las instituciones encargadas de aplicarla administrativa y
judicialmente. De consecuencias especialmente graves es la falta de consideracin
del vnculo entre los problemas sociales y los ambientales.

'" Braes Ral (coord) 2001. El desarrollo del derecho ambiental latinoamericano lf Sil aplicacin. Informe sobre los
cambios jurdicos despus de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
(Ro 1992). Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe. Serie Documentos sobre Derecho Ambiental de la
Red de Formacin Ambiental para Amrica Latina y el Caribe. Mxico.

208

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Las normas ambientales de los pases latinoamericanos exhiben limitaciones


estructurales y tcnico-jurdicas (Barrero 1994). Las primeras corresponden a los
propios lmites del derecho ambiental para modificar relaciones sociales,
institucionales polticas y valores encarnados con sistemas insostenibles de
intervencin en la naturaleza. El derecho ambiental es chivo expiatorio de la
paradoja tica de sociedades que promulgan normas de proteccin ambiental
mientras perpetan dispositivos tecnolgicos y modos de produccin generadores
de deterioro y contaminacin ambientales. En tales circunstancias la norma
ambiental es mero artificio de "inflacin legislativa" propiciado por la retrica
gubernamental como estrategia poltica para soslayar el tratamiento de conflictos

estructurales.
Las limitaciones de orden tcnico-jurdico -continua sealando- estn relacionadas
con la racionalidad de la norma ambiental y la lgica jurdica de su enunciado,
as como con la coherencia entre su mandato y los medios disponibles para hacerlo
efectivo. Estas limitaciones obedecen, en primer lugar, a los conflictos suscitados
con otras ramas del derecho, con las cuales deben convivir los mandatos
ambientales; segundo, a las lagunas conceptuales e imprecisiones tcnicocientficas inherentes a la insercin en los textos legales de criterios y estndares
ambientales que, son plagiados de cuerpos normativos de otras latitudes; tercero,
a las fricciones interinstitucionales que se presentan entre las dependencias
ambientales y otras instancias de la administracin pblica, debido en buena
parte a la naturaleza transversal y transdisciplinaria de los asuntos ambientales;
cuarto, las deficiencias institucionales para la gestin ambiental derivadas de
insuficientes recursos financieros y humanos.
El principal desafo para el derecho ambiental en las prximas dcadas ser
revertir la tendencia colonizadora del sistema jurdico que lo convierte en un
mero apndice del status quo jurdico-poltico, en campo singular de la inflacin
legal, apenas distinguible de las otras ramas del derecho por los nuevos bienes
jurdicos asignados a su tutela, las nuevas tcnicas periciales, algunos cambios
procesales y la tipificacin de nuevas conductas delictivas. En el presente y hacia
el futuro inmediato, el derecho ambiental latinoamericano deber reflexionar sobre
sus propios fundamentos tericos y principios jusfilosficos a fin de avanzar hacia
la formacin de una cultura legal ambiental fundada en el ejercicio democrtico
(social y polticamente) de los derechos ambientales, interdependientes de los
restantes derechos fundamentales (individuales y colectivos) y, especialmente,
de los derechos a la participacin, a la informacin y al conocimiento, es decir,
del derecho a pensar.
En esta agenda, nos seala Jos Ma. Barrero hay dos tareas sobresalientes: la
primera, democratizar la justicia ambiental; la segunda, identificar procedimientos
judiciales y no judiciales para tratar los conflictos ambientales.

209

Camelia Rojas Orazca

Democratizacin de la justicia ambiental. Las estrategias para garantizar el


reconocimiento de los derechos colectivos y del ambiente pasa por la
democratizacin del acceso a la justicia mediante una desregulacin radical de
los procedimientos y requerimientos establecidos en las normas procesales del
derecho positivo.
Una autntica democratizacin de la justicia va ms all de la revolucin procesal
y comprende cambios radicales en un amplio espectro del derecho positivo. No
basta con ampliar el acceso a la justicia permitiendo a todo ciudadano demandar
directamente, sin intermediacin de un profesional del derecho, la tutela judicial
que garantice seguridad jurdica por va de la tutela judicial.
Esta deconstruccin procesal comprende la adopcin de nuevas tarifas probatorias
y de responsabilidad: inversin de la carga de la prueba en materia de derechos
colectivos y del ambiente, aplicacin del principio in dubiopronatura, introduccin
del criterio de probabilidad como suficiente para demostrar el nexo causal entre
el dao, el riesgo o la amenaza y la accin del agente, establecimiento de la
responsabilidad absoluta como tarifa preferencial de responsabilidad en conflictos
que comprometan derechos colectivos y del ambiente, responsabilidad solidaria
en casos de concurrencia de agentes contaminadores.

fudicializacin o desjudicializacin de los conflictos ambientales. La naturaleza de


los conflictos ambientales es ms econmica, poltica o cultural que jurdica.
Barrero seala que, la matriz donde se incuban es la incompatibilidad ecolgica
de los sistemas de intervencin en la biosfera o la lgica perversa del mercado
global. Del mandato legal ambiental no se sigue una inmediata reconversin
ecolgica de la sociedad. Por el contrario, el cumplimiento del mandato legal
est siempre expuesto al fracaso. Cada vez se ampla ms el espacio de la paradoja
tica donde las normas enuncian mandatos, asignan derechos o responsabilidades
ambientales, o trazan el ideario ambiental, entre tanto la lgica de las prcticas
privilegiadas en el cuerpo social contradicen de Jacto y de jure esos mandatos,
haciendo cada vez ms difcil la proteccin ambiental.
El tratamiento de los conflictos debe considerar, en primera instancia, las
alternativas no judiciales. Si el derecho ambiental es fiel a sus principios debe ser
radical, es decir, ir a la raz de los conflictos, a fin de movilizar las estrategias de
polticas, cambio cultural y reconversin ecolgica que permitan tener a la vista,
por una parte, una cartografa de los conflictos, y por la otra, un itinerario de la
utilera disponible. No todo conflicto es una carga para la sociedad y menos an
una patologa moral. El trabajo para conocer sus races y las razones o sinrazones
de los actores involucrados, as como las peculiaridades de su insercin en la
trama social, es siempre una oportunidad para descubrir las zonas grises del
cuerpo social.

210

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

La decisin poltica que sustrae el conflicto del sistema judicial puede ser en s
misma la mejor solucin. Experiencias de desjudicializacin en diversos campos
han demostrado que los sistemas de control social no judiciario pueden ser tanto
o ms eficientes que los judiciales. Un beneficio adicional de estas experiencias
es la reduccin de los costos sociales en diferentes rdenes.
La judicializacin de los conflictos no es una panacea social. La decisin judicial
para marcar lmites, dar a cada cual lo suyo, asignar responsabilidades o imponer
sanciones, es siempre un medio terminal, una solucin extrema cuando otros
medios no judiciarios han fracasado.
Es prudente considerar que una multiplicidad de focos de derecho, lase
pluralismo jurdico, tampoco es una panacea jurdica ni social. Lejos de ello, el
enmaraamiento entre las diferentes fuentes de derecho se encuentra en la raz
de un limbo donde la seguridad jurdica ser una empresa cada vez ms difcil
de garantizar. En consecuencia, el derecho ambiental deber propiciar un dilogo
pblico y democrtico entre los infra y los supra derechos que permita sortear
los peligros que representan para la justicia tanto el ejercicio de las justicias
privadas como la esclerosis de la pblica. 170
6.3 Dimensin tica
En todos los textos y declaraciones que resultaron de la Conferencia de Estocolmo,
de 1972;los sucesivos Informes al Club de Roma; el Global 2000 de 1981;el Informe
Brundtland, de 1987; los Informes anuales de Worldwatch Institute, dirigidos
por Lester R. Brown; la Cumbre de Ro de 1992, etctera y aun en los tratados de
Ecologa de estos aos, encontramos una constante referencia a la tica, a la
necesidad de cambios profundos en la valoracin de nuestras acciones y
comportamientos hacia el medio ambiente.
Los autores del Informe del Worldwatch Institute correspondiente a 1989hablaban
de la necesidad de "variar el rumbo" civilizatorio y de que pudieran darse, en la
poca en que estamos viviendo, importantes"cambios de percepcin". Para dar
respuesta al calentamiento del planeta, al crecimiento demogrfico, a la persistente
incidencia de la pobreza en el mundo, a la desigualdad social y regional. .., es
necesario un profundo cambio perceptivo. Y estos cambios de percepcin suelen
presentar un componente claramente tico, porque estn vinculados a pautas
arraigadas de comportamiento, creencias y valores. Pero, adems, ha de tenerse
en cuenta que estos cambios de percepcin son los requisitos previos para la
puesta en prctica de medidas efectivas y de iniciativas sociales. Son las chispas
que encienden los procesos de cambio. Este "cruzar umbrales de percepcin",
que se requiere para dar respuesta a los problemas planteados por la
11o

Borrero Jos Mara. Promesas y lmites del derecho ambiental. en "La transicin al desarrollo sustentable". Op cit.

211

Cornelio Rojas Or02co

compatibilidad y conciliacin entre desarrollo humano y medio ambiente, pone


a la humanidad, hoy, frente a una nueva frontera moral.
Nicols Sosa pretende englobar en su planteamiento tico del medio ambiente,
aquellas otras dimensiones que la Filosofa Moral ha considerado tradicionalmente
como objeto propio de reflexin y dice: el hbitat humano, adems, no es slo ni
simplemente un mundo de objetos, sino tambin, y muy principalmente, un
mundo de valores -libertad, autonoma, felicidad, justicia- referidos a problemas
humanos de los que siempre se ha ocupado la tica y que estn en el centro de
atencin de los movimientos sociales; Paul W. Taylor, Ame Naess, [ohn Rodman,
George Sessions, y otros proponen, en cambio, una nueva tica desde presupuestos
"biocntricos", aunque con matices importantes entre uno y otros. m
La sabidura de la concepcin antropocntrica radica en revisar y corregir las
preferencias, deseos, necesidades, incluso los intereses, meramente sentidos, tanto
individuales como colectivos, mediante la introduccin de un punto de vista
racional universal (a rational toorld tneui, en la terminologa de Norton), una visin
racional del mundo, que tiene en cuenta la relacin de la especie humana con la
naturaleza y con el medio global en que se desarrolla. La tica ecolgica, que
muchos ven como la tica que da respuesta a los problemas de nuestro tiempo,
concluye Sosa, obliga a revisar nuestras preferencias y nuestras jerarquas de
valores. Revisar, por ejemplo, la creciente "colonizacin" que, por parte de los
valores econmicos y monetarios, se est produciendo en todas las escalas y
dimensiones de la vida humana, incluyendo la propia dimensin moral. De hecho,
hoy, ante una cuestin de crecimiento econmico, todo lo dems, absolutamente
todo, queda relegado a un segundo plano. Lo grave, para la tica, es que tal
jerarquizacin valorativa va tomando cuerpo, como algo generalizado y asumido,
en la mentalidad general. El valor-gua, hoy, es el valor econmico, al que se
supedita todo lo dems."?
Para Elosa Trllez, la tica, sin duda, est enraizada en los valores, a su vez la
reflexin tica como filosofa del ethos aporta elementos de valoracin de los
comportamientos humanos.
Debemos explorar ms y ms las races: quienes somos, cmo nos reconocemos,
de qu manera orientamos nuestras conductas, qu valores en nuestras relaciones
con los dems seres humanos, en nuestra relacin con la naturaleza, en nuestra
NAESS, A. (1989): Ecology, Community and Lifestyle: Outline lo an Ecosophy, Cambridge University Press,
Cambridge. RODMAN. J. (1977): Theory and practice in the environmental movemenl en AA. Vv. Absoluta values in
a changing world, ICF Press, Nueva York. SESSIONS, G. (1985): Deep Ecology: living as if nature matiered, Peregrine
Smith, Salt Lake City. TAYLOR, P. (1986): Respect for Nature: A Theoru of Enoironmental Ethics, Princeton University
Press, Princeotn. PASSMORE,]. (1974): Man's responsabiliivfor nature, Gerald Duckworth, London; trad. Esp. La
responsabilidad del hombre ante la naturaleza, Alianza, Madrid, 1978.
172 Sosa, Nicols, M. tica ecolgica y movimientos sociales. En "sociedad y medio ambiente", Edil. Trotta. Espaa.
1997

171

212

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

comprensin de que no estamos fuera ni aislados de ella, sino integrados


indisolublemente, como un mismo ser palpitante en el planeta, con nuestras
propias caractersticas profundamente humanas.
Surge as una enriquecedora y mltiple va de investigacin, formacin y
orientacin activas y ampliamente participativas, que podra expresarse de
manera simplificada en la articulacin dinmica de tres "esferas" o mbitos: la
esfera del conocimiento, la esfera de los valores y la esfera de la accin.
La tica ambiental, partiendo desde la esfera de la valoracin, est ante el reto de
profundizar la definicin, clasificacin y sistematizacin de los principios y valores
ambientales, dando elementos claves para la reflexin y la apropiacin social, en
una fusin activa con la educacin ambiental, ingresando con fuerza a la esfera
del conocimiento para contribuir a un nuevo pensamiento, a la investigacin, a
la recuperacin, dilogo y construccin de saberes, conduciendo sus esfuerzos
hacia la esfera de la accin, de modo que con apoyo de la comunicacin y los
logros en la sensibilizacin y la conciencia ambiental, se inserten estos principios
y valores como los orientadores de la actividad hacia el desarrollo sustentable,
como ejes del diseo activo de la utopa de nuestra nueva sociedad planetaria, y
del nuevo orden social y ambiental.
Ese es el panorama actual de convergencias que percibimos cada vez con mayor
claridad, pero con la sensacin de las numerosas tareas que an nos quedan por
realizar y que debemos abordar con urgencia y/a manera de ejemplo, Elosa Trllez
nos propone 40 tareas:
1.

2.

3.

4.
5.

6.
7.
8.

Asumir el reconocimiento activo al valor de la vida, eliminando el


concepto de guerra en nuestras relaciones con la sociedad y con la
naturaleza.
Reencontrarnos a nosotros y nosotras mismas, como seres humanos
sociales y naturales, enraizados en nuestras propias culturas, sociedades
y mbitos naturales.
Reencontrarnos con nuestras races tnicas, con nuestros maravillosos
mestizajes, y ser conscientes de la riqueza cultural y natural que
poseemos.
Reencontrarnos con nuestro ser interno, terrestre y universal.
Establecer nuevas (y nuestras) pautas educativas y comunicativas, hacia
la formacin de ciudadanos y ciudadanas ambientales, locales y
planetarios.
Construir procesos hacia el diseo y aplicacin de una nueva racionalidad
ambiental.
Revalorizar y apoyar el desarrollo de los saberes ancestrales.
Trabajar hacia la articulacin y desarrollo de nuevos conocimientos
cientficos, con una visin inter y transdisciplinaria, desde la complejidad

213

Cornelio Rojas Oraua

9.
10.
11.

12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.

19.
20.
21.

22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.

y considerando las diversas realidades en sus dimensiones globales y en


sus componentes interactuantes.
Tener apertura a nuevos pensamientos y a nuevas acciones ambientales
desde diversas culturas.
Ingresar activamente a las artes, como rutas hacia la sensibilidad
ambiental y como fuente inagotable de creatividad y pensamiento.
Ahondar en la bsqueda y resurgimiento creativo de las tradiciones
orales, de la narracin oral, en la va hacia la promocin de valores y
sentimientos.
Construir metodologas participativas para estos reencuentros y
creaciones.
Contribuir a la definicin, fomento y defensa de los derechos ambientales.
Abrirnos a una verdadera comunicacin entre todos y todas, con y desde
la naturaleza.
Buscar el cambio sustancial del ethos sobre la base de valores y principios
ambientales.
Fomentar la audacia, la imaginacin creadora en la educacin, en la
investigacin, en la accin.
Recuperar y enriquecer la reflexin sobre lo humano, dndole nuevas
dimensiones.
Apoyar y contribuir al desarrollo del pensamiento ambiental
latinoamericano y universal, como parte de la construccin de los
fundamentos de la educacin ambiental y del desarrollo sustentable.
Trabajar en la ambientalizacin de las ciencias sociales y naturales, de las
tcnicas y las tecnologas.
Romper con esquematismos educativos, de pensamiento y de accin.
Avanzar hacia la consecucin de la armona y del equilibrio dinmico
entre los componentes intelectuales, afectivos, ticos y fsicos de las
personas, en consonancia con la armona y el equilibrio dinmico en las
relaciones con la naturaleza.
Reconocernos como parte de la naturaleza, sabernos sociales y naturales,
integrndonos a la naturaleza y a la sociedad de manera solidaria.
Respetar y valorar las diferencias religiosas, polticas, culturales.
Trabajar en favor de la paz, la justicia y la superacin de la pobreza, en el
marco del desarrollo sustentable y con bases ticas y educativas.
Recuperar el valor de lo sencillo, en medio de la complejidad.
Estudiar la complejidad, construyendo acercamientos creativos hacia el
saber ambiental.
Clarificar y llevar a la prctica la responsabilidad compartida y
diferenciada en la sociedad, frente a la problemtica ambiental.
Valorar de manera activa la diversidad biolgica.
Valorar de manera activa la diversidad de culturas, valorar a sus
representantes, patrimonio vivo de la humanidad.

214

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

30. Defender activamente el patrimonio natural y cultural de nuestros


pueblos.
31. Promover el uso y aprovechamiento equilibrado y .valorativo de la
naturaleza.
32. Establecer rutas y principios hacia la consecucin de la equidad entre
generaciones y dentro de una misma generacin.
33. Establecer rutas yprincipios hacia la consecucin de la equidad de gnero
en la educacin, desde la tica y hacia el desarrollo sustentable.
34. Avanzar en propuestas tericas y prcticas para el uso, adecuacin y
desarrollo de tecnologas y procesos ecolgica y culturalmente
apropiados.
35. Promover activamente la aplicacin de una amplia y verdadera
participacin social en todas las etapas del desarrollo sustentable.
36. Aportar en nuestros procesos polticos y econmicos para establecer
pautas claras que permitan un mayor acercamiento y comprensin de la
sustentabilidad del desarrollo, desde visiones sociales, culturales y
naturales.
37. Sistematizar las experiencias de los ltimos aos en educacin ambiental
latinoamericana hacia el enriquecimiento y creacin de mejores enfoques
tericos y metodolgicos.
38. Contribuir a la creacin de una pedagoga ambiental, desde las realidades
de nuestras poblaciones y culturas.
39. Apoyar el conocimiento de la complejidad ambiental en los sectores
polticos y de toma de decisiones, hacia la aplicacin de procesos concretos
de desarrollo sustentable.
40. Disear y contribuir participativamente la nueva utopa.
Una y otras tareas, pertenecen a la esfera de lo tico y de lo educativo, cada cual
en su propia dimensin y enfoque."?
Por otra parte, es importante enunciar algunas ideas que sobre el tema sustenta
Antonio Elizalde, en su investigacin sobre tica Ambiental; la primera, es que
estamos enfrentando un punto de quiebre o de inflexin civilizatoria. En tales
circunstancias se abren varias alternativas entre las cuales optar; una de ellas es
seguir igual, lo cual implica continuar incrementando la actual insustentabilidad
ambiental y social hasta su natural desplome; la otra que engloba posiblemente a
varias es cambiar.
La segunda idea es que aparecen cada vez ms cuestionadas las posibilidades de
gobernabilidad global, debido a la creciente ineficacia e ilegitimidad de las
instituciones construidas a partir de los acuerdos de Bretton Woods. 174
Trllez, Elosa: en tica,vida, sustentabilidad. PNUMA. Mxico, 2000.
'" En 1944 en Brellon Woods, New Hampshire, Estados Unidos, se reunieron representantes de 44 naciones para
establecer un nuevo sistema financiero para facilitar la recuperacin econmica despus de la segunda Guerra

113

215

Camelia Rojas Orazca

La tercera se refiere al dilema que hoy se nos presenta: continuar ineludiblemente


hacia una cultura nica, tipo monocultivo o plantacin, por medio de una
globalizacin hegemnica de la naturaleza casi exclusivamente econmica va la
integracin de los mercados financieros, con su marcado carcter autoritario y
excluyente de millones de seres humanos, incluso de pueblos completos como
Chechenia o Afganistn; o por el contrario, luchar decididamente para avanzar
hacia formas de globalizacin democrtica y ecosistmica, con mltiples y
variados procesos de integracin social, cultural, poltica y econmica, donde se
expresen y se desplieguen las distintas dimensiones de la existencia humana y se
recoja toda la enorme diversidad cultural que es producto de la historia humana,
desarrollando as diversos ecosistemas humanos y ampliando de ese modo el
horizonte evolutivo.
Nuestra civilizacin ha llegado o est por alcanzar un punto en el cual se tornan
crecientemente insustentables los niveles de consumo de su poblacin. Estamos
as enfrentados, como nicas salidas posibles, a dos opciones: una reduccin de
la poblacin o una reduccin del consumo. En tal sentido, Elizalde plantea cuatro
hiptesis, cinco juicios y tres reflexiones claves.
Cua tro hiptesis
1. La crisis ecolgica no es tanto un problema ambiental y tcnico, sino ms
bien un problema poltico y cultural que tiene que ver con las emociones
(creencias) en las cuales nuestra cultura est instalada y con las polticas
que de all se derivan, luego es fundamentalmente un problema moral.
2. Siendo un problema moral su salida tiene que ver con los
comportamientos individuales y colectivos y con los valores asociados a
ellos.
3. Los valores de una cultura se corresponden a un sistema de creencias
socialmente construidas, en las cuales sta opera.
4. Para cambiar comportamientos y valores ser necesario modificar
conjuntamente las creencias que los sustentan y que han llevado a ellos.
Cinco juicios
1. La visin del mundo hegemnica y el sistema de creencias asociados a
sta son incapaces de reconocer los valores coherentes con el momento
histrico, por una ceguera perceptiva. Desde las emociones en que est
Mundial y evitar una segunda Gran Depresin. Estas instituciones comenzaron. a partir de la dcada de los
ochenta, a condicionar a los pases socios el otorgamiento de financiamiento para el desarrollo a la adopcin de
un conjunto de polticas econmicas y comerciales enmarcadas en la lnea del ajuste estructural, que tiene en la
privatizacin, la desregulacin y la liberalizacin comercial sus ejes de accin bsicos. Se inici as una nueva
etapa de desarrollo capitalista que algunos autores han caracterizado como neoliberalismo. En los pases
desarrollados del norte estas medidas desmantelaron el pleno empleo y las redes de seguridad social creadas por
los estados de bienestar. En los pases del sur, acrecentaron la pobreza y devastaron las relaciones comunitarias.
En todos lados concentraron la riqueza en unas cuantas manos y erosionaron el campo de accin de los estados
nacionales.

216

Eldesarrollo sustentable: nuevoparadigma para laadministracin pblica

2.

3.

4.

5.

situada no puede ver ms all del impacto inmediato y circunstancial de


su propio operar. No logra percibir los efectos acumulativos en el tiempo,
ni las interacciones mltiples ni los bucles de retroalimentacin producto
de la creciente incorporacin de nuevos actores y de la permanente
transformacin de stos (combinacin del efectos mariposa y del concepto
de stake-holder).
Se agrega a esta ceguera perceptiva una actitud ingenua y casi infantil de
confianza en el poder ilimitado de la ciencia y la tecnologa que nos
proporcionar, en algn momento futuro, casi mgica mente,
instrumentos omnipotentes que aportarn las soluciones requeridas. Todo
consiste en capear el temporal, que ya vendrn tiempos mejores.
Por tal razn, frente a los desafos que nos confrontan cotidianamente
usamos una estrategia de elusin. Esperando que dada la complejidad
de variables en juego, alguna azarosa combinatoria entrar a operar dando
solucin a los problemas.
De all entonces que en vez de asumir un cambio radical de creencias,
valores y conductas preferimos continuar a la espera de aquellas
soluciones donde pag'lremos el menor costo o donde la solucin nos ser
impuesta por terceros (las circunstancias), y as nos negamos a reconocer
los progresivos escalamientos negativos en la magnitud de los fenmenos,
adaptndonos pasivamente a ellos.
Las visiones de largo plazo que fueron provistas en el pasado por las
religiones fueron desplazadas y desvaloradas a partir de los avances de
la ciencia y la tecnologa modernas, pero al neutralizarse estas ltimas
en sus dimensiones ticas, nuestra civilizacin se ha quedado situada en
una mirada de corto plazo impuesta desde el mercado y la poltica. Hoy
todas las decisiones con respecto al futuro son tomadas desde el mercado
o desde una lgica poltica (propia de democracias representativas con
procesos electorales peridicos), ambas marcadas por una visin de corto
plazo. La pregunta fundamental es quin piensa el largo plazo? Ms
an cuando la ciencia y la tecnologa han sido cooptadas y subordinadas
al mercado o al poder poltico, y adems se han autoneutralizado debido
a suspretensiones "objetivistas" denunciadas, entre muchos otros autores,
por Maturana (1995) y Restrepo (1994).

Preguntas y reflexiones
1. Nuestra ceguera perceptiva es producto de una construccin cultural o
es una condicin constitutiva de la especie humana? De ser lo primero la
cosa sera posible de cambiar modificando las condiciones culturales que
le dieron origen; pero de ser lo segundo ello implicara una caracterstica
"suicida" frente a lo cual o habra salida posible, salvo esperar que el
desarrollo cientfico y tecnolgico (biologa e ingeniera gentica)
pudiesen aislar el "gen patgeno".

217

Cornelio Rojas Orozco

2.

3.

Las abundantes evidencias provistas por la antropologa permiten


concluir que han existido culturas que han podido desarrollar formas no
destructivas de relacin con la naturaleza y con sus propios nichos
ecolgicos.
Franz Hinkelammert ha sealado que el capitalismo en su actual forma
(globalizado) es incapaz de reconocer la principal de las eficiencias, que
es la de la reproduccin de la vida; de ser as un rasgo fundamental de
nuestra civilizacin occidental sera su carcter biocida y ecocida.

La ideologa dominante propia del capitalismo concluye Elizalde, se ha instalado


en el imaginario de nuestras sociedades, destruyendo las formas de vida
comunitaria, de reciprocidad, de solidaridad y de convivialidad que caracterizaron
a muchas de las sociedades anteriores. Los valores"extraviados": La convivencia
(convivialidad), los bienes comunes, la cooperacin (operacin conjunta), la
reciprocidad y la solidaridad.!"
Por otra parte, seala que existe un conjunto de valores, propios de nuestra
identidad latinoamericana profunda, que aparecen no slo como pertinentes para
el trnsito hacia una tica ambiental, sino adems como indispensable para
transitar hacia una cultura de sustentabilidad.
Al respecto, Rigoberta Mench (2002) afirma que los valores sobre los que los
pueblos indgenas han construido sus complejos sistemas se fundan en la
cooperacin y la reciprocidad de la vida comunitaria; en la autoridad de los
ancianos y nuestra relacin con los ancestros; en la comunicacin y la
responsabilidad intergeneracionales; en el derecho colectivo a la tierra, el territorio
y los recursos; en la austeridad y la autosuficiencia de nuestras formas de
produccin y consumo; en la escala local y la prioridad de los recursos naturales
locales en nuestro desarrollo; en la naturaleza tica, espiritual y sagrada del vnculo
de nuestros pueblos con toda la obra de la creacin.

Uso sustentable de los recursos naturales. Shapion Noningo (1995), lder indgena
de la Amazona peruana en un artculo para la revista Tierramrica dice: Los
pueblos indgenas reivindicamos el uso sustentable de nuestros recursos naturales,
es decir, el tipo de uso que hemos realizado histricamente. En la agricultura,
por ejemplo, cultivamos siempre varias especies, hacemos turnos para que la
tierra descanse, no es costumbre nuestra abrir grandes extensiones de terreno
para sembrar un cultivo, como quiere el Estado. Sabemos que eso mata la tierra y
no queremos acabar con nuestra selva. Son pues dos formas muy distintas de
uso de tierra. Frente a la presin de las grandes multinacionales farmacuticas,
intentamos defendernos mediante convenios para ponerles condiciones. No
Elizalde, Antonio. "tica ambienta!..." en La transicin hacia el desarrollo sustentable. INE-Semarnat- UAM,PNUMA. Mxico 2002.

115

218

Eldesarrollo sustentable: nuevo paradigma para laadministracin pblica

queremos que pase con esta riqueza lo mismo que ocurri con el petrleo o el
oro, y que nos veamos obligados a denunciar a nivel mundial un nuevo despojo.
Pedimos un beneficio que sea equitativo. Si se descubre algn bien o se requiere
nuestro conocimiento sobre las plantas u otros recursos, exigimos un pago justo.

Criar la vida. Pero an ms, en la cultura andina la relacin con la naturaleza es


armnica e incluso amorosa, como nos lo describe Eduardo Crillo!" (1996), all la
crianza es una expresin de amor al mundo y hay una simbiosis, en una
comunidad donde lo heterogneo es valorado y acogido.
All ms bien cada quien se cra a s mismo tratando de adquirir conocimiento
terico y conocimiento prctico en cada una de las opciones que va tornando a lo
largo de su vida en defensa de sus intereses y en ejercicio de su libre albedro y
de sus derechos de ciudadano. En estas condiciones cada opcin le deja una
experiencia y una huella.

Aprendera convivir conla naturaleza. Nuestras artificializadas formas de vida nos


han ido separando de lo natural, de tal modo que nos llegan a incomodar la
humedad, las hojas, el polvo, la lluvia, esto es los elementos constitutivos y
esenciales de nuestra existencia, como la tierra y el agua.
Marcos Terena (1995),177 lder de la etnia yanomami de Brasil y dirigente del Comit
Itertribal, nos describe cmo se le da su primer bao de ro al pequeo recin
nacido en cuanto despunta el sol y la criatura sale del agua fra llorando a mares,
pero luego sonre, respira hondo y empieza a formar parte del equilibrio natural.
As tena lugar una secular costumbre de nuestro pueblo: iniciar desde elnacimiento
nuestra relaci6n con el medio ambiente, en este caso conocer el agua para aprender
luego a sorberla y saciar nuestra sed, a navegar en ella con nuestros cuerpos.
Haciendo esto, nunca dejaramos de respetar a la naturaleza, su capacidad para
protegemos, para alimentamos, para fortalecer nuestros espritus e incitamos a
creer en el Gran Creador.

Respetar lasacralidad delmisteriodelavida. Toro Sentado, sioux oglaba, nos;seal


lo siguiente: Hermanos: la primavera ha llegado; la tierra ha hecho el amor con
el sol y pronto veremos las criaturas de ese amor. Todos los seres se levantan. Del
gran poder de esa relacin debemos todos nuestras existencias y la que nosotros
concedemos a nuestra criaturas hermanas. Hasta a nuestros hermanos animales,
quienes tienen los mismos derechos que nosotros; los derechos de vivir en nuestra
madre tierra. (Citado en Gonzlez Martnez 1979).

.,. Grillo E, (1996) Caminosandinosde siempre. PRATEL, Lima, Per.


'" Terena, M. (1995) "Indio y Tierra, agua y vida" En: Tierramrica, ao 1, nm. 2, agosto.

219

Corne/io Rojas 9r02co

Desde esas miradas dice Elizalde Hevia, es posible plantear como una utopa
realizable el avanzar en un esfuerzo colectivo de educacin, de compromiso
personal y de trabajo poltico y cultural que nos haga posible una ampliacin de
la conciencia (como en la nocin budista de la compasin o en la cristiana del
amor al prjimo) para desarrollar asla capacidad de dar cuenta simultneamente
de la necesidad propia y de la necesidad del otro, estableciendo de ese modo un
horizonte de autolimitacin (voluntaria) a la actualizacin o a la satisfaccin de
la necesidad que permita la existencia de los otros, hoy y maana.
El principal desafo que surge de nuestro desarrollo como seres ticos es asumir
la responsabilidad por nuestro accionar en el mundo y ser capaces de entender
que nuestra calidad de vida alcanza su plenitud, cuando trascendemos desde
nuestra conciencia individual hacia una forma de conciencia capaz de sentir como
propia no slo nuestra necesidad sino, adems, la de todo otro ser humano y de
toda otra forma de vida.!"
6.4 Dimensin Institucional
En Mxico, la institucionalidad generada desde el periodo posrevolucionario
inmediato, en los aos veinte, tuvo una evidente razn poltica y econmica. Se
avanz en varias esferas del mbito social, creando instituciones de seguridad
social, nuevas universidades e institutos de investigacin. Pero las instituciones
mexicanas, como las de cualquier otro pas, si bien han aportado solidez y
permanencia al desarrollo, en muchos casos muestran ya claros rasgos de
obsolescencia y rigidez burocrtica. Hoysurge la necesidad de una administracin
para el desarrollo sustentable.
.
Mxico ha acumulado una experiencia importante de gestin y de polticas
ambientales que, aunque con un sesgo ecologista y en ocasiones conservacionista,
ha producido algunos resultados tangibles, pero tambin arroja un cmulo muy
grande de problemas estratgicos no resueltos, y por tanto de oportunidades muy
valiosas. Este es el momento para plantear la reorganizacin de la estructura que
el gobierno se ha dado para asumir responsabilidades en ma teria socioeconmica
y ambiental, de tal forma que se asegure una reorientacin del desarrollo hacia la
sustentabilidad.
Conviene pensar acerca de la viabilidad de un programa denominado Agenda
21 Mexicana que articule desde el propio Titular del Poder Ejecutivo Federal una
estrategia de la administracin pblica para el desarrollo sustentable. Para tal efecto
la coordinacin operativa de los instrumentos rectores y las polticas y programas
sectoriales, son el punto de partida.

178

Elizalde, Antonio. En la transicin al desarrollo sustentable. Op. cit.

220

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

Las dimensiones y complejidades son enormes ya que a pesar de importantes


avances tendremos que remontar dcadas de gestin pblica basada en enfoques
y estrategias sectoriales, y con un muy bajo nivel de coordinacin
interinstitucional.
En esta reforma institucional, existe el imperativo de avanzar hacia la integracin
de polticas econmicas, sociales y ambientales. La existencia de un espectro
amplio de ambientes, comprende tpicos como salud, recursos naturales, la
defensa de la biodiversidad, enfrentando de manera decidida la deforestacin,
promocin de la autorregulacin y la ecoeficiencia, desarrollo de la infraestructura
ambiental, atencin a sectores socioeconmicos ambientalmente prioritarios,
educacin, economa, trabajo, poltica, lo que invita a confirmar que la temtica
ambiental, desde siempre debe ser objeto de atencin por parte de diferentes
rganos de la administracin pblica.
Se requiere una estrategia integral basada en la renovacin de los instrumentos
de poltica, coordinacin intersectorial en las decisiones de gobierno, en el
liderazgo y en la proyeccin internacional; en la participacin social, y en una
planeacin inductiva fundamentada en acuerdos y convenios verificables con
diversos actores sociales y econmicos."? Otras lneas de accin que requieren
de atencin inmediata son:

lOO

El establecimiento de orientaciones y polticas ms rigurosas para el


aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, entre los que
destaca la necesidad de consolidar una efectiva poltica de precios para
el agua;
La generacin de certidumbre, incentivos y oportunidades para remontar
la crnica subutilizacin o desaprovechamiento de muchos recursos
naturales;
La construccin de una plataforma financiera que permita profundizar y
garantizar un proceso de descentralizacin, basado en el desarrollo de
capacidades locales y en el involucramiento de la academia y de los
agentes econmicos y sociales de cada regin;
El desarrollo de mejores reglas y espacios de corresponsabilidad y
participacin social en la gestin ambiental, en especial, para aquellas
normas y mecanismos que permitan ampliar y garantizar el derecho
ciudadano a la informacin;
La apertura y desarrollo de nuevos mercados de bienes y servicios
ambientales;
La aplicacin ampliada de instrumentos econmicos, la autorregulacin,
las auditorias ambientales y de servicios de informacin;

Proyencio, Enrique. opcit.

221

Cornelio Rojas Orozco

La gradual internalizacin de costos y beneficios ambientales a los costos


econmicos;
El fomento con amplio respaldo financiero a la transferencia de
tecnologas limpias;
La incorporacin de criterios ambientales en las operaciones e
instalaciones gubernamentales;
La gradual concrecin de un compartido y amplio esfuerzo de integracin
de polticas de modo que en todos los planes, programas, polticas,
servicios y acciones de fomento econmicos y de bienestar social que
realizan las diversas entidades gubernamentales, se contemple en forma
creciente la dimensin ambiental.

Estas etapas de transformacin administrativa para transitar al desarrollo


sustentable, son un factor determinante para el ritmo e intensidad que se logre
imprimir a los procesos de consulta y consensos entre los poderes ejecutivo y
legislativo, y la coordinacin interinstitucional, especialmente con las autoridades
financieras y de fomento econmico del pas, en torno a la definicin de lneas de
reforma en los planos jurdico, institucional y de polticas.
Estas lneas de accin deben interpretarse en dos sentidos: primero, que la
administracin ambiental es parte consustancial del quehacer gubernamental, y
segundo, que todas las dependencias cuya responsabilidad y campo de accin
tengan vnculos con los problemas encuadrados como ambientales constituyen
la administracin para el desarrollo sustentable.
Pero, todo lo ambiental debe ser tratado por la administracin pblica? Si se
parte de la premisa que el ambiente es un bien comn, distribuido, es decir, un
bien pblico, se convierte en objeto de la administracin pblica. Lo importante
es aclarar que cuando un asunto ambiental es problema est ms cerca de ser
objeto de atencin gubernamental."?
6.5 Gestin ambiental municipal
En Mxico, el municipio considerado como clula bsica de la estructura
gubernamental, reviste especial importancia para la gestin ambiental, ya que
territorial y polticamente es donde se presentan los problemas y las
oportunidades en la materia y, por tanto, es all donde debe instrumentarse su
atencin directa e inmediata.
La gestin ambiental municipal define el papel que juegan los planes y programas
en el mbito local, proporcionando los procedimientos y conocimientos tcnicos
En este asunto, la funcin de empresarios, organizaciones no gubernamentales, particulares, no se excluye;
pero la injerencia de estas instancias, es decir, su participacin en la labor de los administradores pblicos, depende
en gran medida de la "apertura" gubernamental.

'lO

222

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para laadministraci6n pblica

que deben manejar los miembros del ayuntamiento y los presidentes municipales,
generalmente con el apoyo de una organizacin operativa adecuada con facultades
para coordinar acciones y ejercer control sobre los problemas y situaciones
conflictivas.
La gestin ambiental municipal puede definirse como el conjunto de actos
normativos, operativos y programticos orientados al manejo ordenado del
ambiente y su relacin con los factores econmicos en el municipio, implica desde
la formulacin estratgica de polticas pblicas ambientales hasta la realizacin
de acciones especficas en la materia.
La proteccin del medio ambiente es una responsabilidad que debemos compartir
los sectores pblico, social y privado. Sin embargo, en el mbito de la autoridad
municipal recae la responsabilidad de dirigir y coordinar las actividades para
prevenir, controlar, evitar o atenuar los impactos negativos sobre el medio
ambiente
De ah que la gestin ambiental municipal cumpla con una doble funcin:
normativa y operativa, que solamente puede ser desarrollada a travs de una
planeacin sistemtica, de acuerdo con tres instrumentos bsicos: Diagnstico Programa / plan de accin -Accin especfica
De lo anterior se deriva que para la gestin ambiental, la organizacin municipal
debe basarse en las actividades sustantivas derivadas de las demandas de la
comunidad y de la disponibilidad y problemtica de los recursos naturales de la
regin. Esta organizacin atender las funciones de promocin y fomento, los
planes de accin y la evaluacin de su cumplimiento, conforme al diagnstico
elaborado.
Para este efecto, la gestin ambiental y la planeacin deoen proponerse el
desarrollo municipal sustentable, mediante el uso eficiente de los recursos
naturales y la proteccin del medio ambiente. Esto incluye la elaboracin de planes
de aprovechamiento y conservacin del ambiente, as como la disposicin y el
control de los recursos, estableciendo metas sociales y econmicas para el corto,
mediano y largo plazos.

Principios bsicos deldesarrollo sustentable quedeben incorporarse al proceso degestin


ambiental municipal. Para que la gestin ambiental municipal establezca propuestas
armnicas y efectivas para el fortalecimiento de la autonoma municipal en
materia de proteccin al ambiente, los nuevos modelos de desarrollo sustentable
proponen retomar por lo menos cuatro principios rectores:
Proteccin del medio ambiente; criterio que no compite con el desarrollo
econmico y requiere de un gran cambio de actitud por parte de la
comunidad municipal.

223

Camelia Rajas Orozca

Promocin en el municipio de la adopcin de tecnologas amigables con


el medio ambiente.
Otorgamiento de valores correctos; tanto en lo poltico como en lo
econmico y social, que tienen los recursos naturales, en funcin de las
caractersticas y prioridades de cada municipio.
Propiciar que todas las acciones de gestin ambiental que emprenda el
municipio tengan como base la participacin de la comunidad, de las
instituciones de investigacin y educacin superior y de las
organizaciones no gubernamentales.

Elementos que conforman el sistema de gestin ambiental municipal. Dado que la


gestin ambiental municipal se refiere al conjunto de actividades que tienen como
propsito ordenar el comportamiento del ayuntamiento y de la sociedad, para
llevarse a efecto ser necesario considerar tres elementos bsicos: el organizativo,
el jurdico y el programtico.
Elorganizativo
La transectorizacin de la gestin ambiental. Proceso mediante el cual se
incorpora la variable ambiental en el quehacer de todos los sectores
administrativos del municipio (obras pblicas, servicios primarios,
desarrollo rural, educacin, salud, etctera).
El rea operativa en materia ambiental. Unidad responsable de orientar,
y en su caso ejecutar, los programas ambientales y verificar el
cumplimiento de la normatividad en la materia, independientemente de
su nivel jerrquico y ubicacin en el organograma.
Los mecanismos de participacin ciudadana. Son aquellos en los que se
apoyar el municipio para democratizar el proceso de gestin ambiental,
as como involucrar a la ciudadana en las acciones que se establezcan
en el programa ambiental municipal.
El jurdico
El bando de polica y buen gobierno. Documento que tiene por objeto
mantener el orden social y respeto mutuo entre los ciudadanos, as como
promover el desarrollo cultural, los valores individuales y colectivos, en
el que se incorpora la variable ambiental.
La transectorizacin jurdica de la gestin ambiental. Considera la
incorporacin de los preceptos ambientales en los instrumentos jurdicos
que rigen la actuacin del municipio, que garanticen la funcionalidad
del sistema de gestin ambiental (reglamento interno, de ingresos y
egresos); as como la incorporacin de estrategias definidas a nivel
administrativo en los reglamentos corrqspondientes (de construccin, de
mercados, de limpia, de panteones, etctera).

224

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

El reglamento de proteccin ambiental. Es el instrumento jurdico que


otorga facultades al municipio para ejercer las atribuciones que en la
materia, le otorgan la LGEEPA y su equivalente en el estado.

El programtico
Plan Municipal de Desarrollo. Es el instrumento por el cual la
administracin municipal debe comprometerse a la integracin del
proceso de gestin ambiental.
El Programa Ambiental Municipal. Se constituye en el mecanismo para
la atencin de la problemtica ecolgica, as como de fomento para el
desarrollo de las oportunidades que por sus caractersticas ambientales
puedan implementarse.
6.6 Comisin Nacional para el Desarrollo Sustentable (CNDS)
La gestin pblica para el desarrollo sustentable no puede limitarse a encontrar
un equilibrio entre tecnologa y medio natural, basado en criterios ecologistas
sino que requiere una discusin nacional ms amplia entre los diversos sectores
de la administracin pblica, con base en los acuerdos y protocolos internacionales
en los que Mxico participa conjuntamente con otros pases en busca de igualdad
y justicia global.!" con el fin de facilitar la transicin al desarrollo sustentable de
una manera coordinada, con la participacin de los sectores sociales interesados.
Crece la inquietud respecto al futuro de la administracin pblica frente al reto
del desarrollo sustentable, sta gira en tomo de la posibilidad de mejorarla y,
sobre todo, de hacerla viable en un proyecto de nacin. Las bondades de los
cambios institucionales que incorporaron en Mxico la temtica ambiental como
fueron la SSA, SEDUE y SEDESOL, SEMARNAP Y SEMARNAT, como se
mencion en el captulo: Gestin socal y odministracin pblica, no pueden
soslayarse, si bien tuvieron y tienen algunas deficiencias, abrieron nuevas
perspectivas para comprender la problemtica ambiental como elemento de un
desarrollo sustentable.
.
La modificacin al marco de organizacin de la administracin pblica federal
para el desarrollo sustentable, debe considerar una reestructuracin
administrativa de fondo en todos los escenarios en tomo del tratamiento de lo
ambiental y su articulacin con la dimensin econmica y social.
Toda vez que el ambiente y su problemtica son asuntos de inters pblico, las
instancias gubernamentales tienen una responsabilidad inmediata en su devenir,
que no pueden eludir ms. En este sentido, la administracin pblica debe

l&l

CNUMAD. Agenda 21. Ro de [aneiro: Brasil, 1992

225

Camelia Rojas Orozco

explorar diferentes formas de aprehensin de la cuestin ambiental, que le


permitan hacer su labor ms eficaz y eficiente, cumpliendo con los ideales de la
sustentabilidad del desarrollo que se plantea en el PND 2001-2006.
Una vez definida la Agenda de prioridades de las dependencias del gobierno
federal yen particular de las dedicadas a la hacienda pblica, salud, agricultura,
energa, medio ambiente, educacin, turismo, el desarrollo social, la economa,
el trabajo, la seguridad pblica, etctera, se debe consensar la readecuacin del
modelo administrativo con base en una concepcin de sustentabilidad y no al
contrario. Sin embargo, la cuestin ambiental es transdisciplinaria, a la vez que
transectorial, y no admite estructuras acotadas, por lo tanto se requiere de un
rgano operativo, que identifique los asuntos ambientales con los respectivos
ramos, por medio de un reordenamiento y fortalecimiento del esquema orgnico
del gobierno federal.
El objetivo del desarrollo sustentable deber por lo tanto, tener seguimiento por
parte de una Comisin Nacional para el Desarrollo Sustentable (CNDS), cuya
funcin sea, establecer las vas de vinculacin del quehacer de las diferentes
secretaras de Estado en relacin con lo ambiental. En otras palabras, se encargara
de realizar la adecuacin de la estructura orgnica de la administracin pblica
para el desarrollo sustentable y trascender el enfoque fundamentalmente
ambiental, que hasta ahora parece ser responsabilidad nica y exclusiva de la
Semarnat.
Esta Comisin tendra como eje conductor la Agenda 21-CNUMAD con sus
respectivos captulos e indicadores de desarrollo sustentable y coordinara los
esfuerzos de modernizacin .de la administracin pblica federal, en su parte
estrictamente cientfico-tcnica. Tendra suficiencia en su capacidad de gestin,
evitando en todo momento ocasionar conflictos. Por lo tanto, no conviene
subordinarla a alguna secretara de Estado; dependera directamente del
Presidente de la Repblica y se conformara por miembros de la academia, la
sociedad civil y el gobierno.
La primera tarea de la Comisin sera la revisin de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal, con objeto de delimitar claramente nmero,
naturaleza, alcance y asignacin de las atribuciones de las diversas dependencias
y entidades en los asuntos ambientales, con el fin de proponer una estructura
adecuada. Las conclusiones y recomendaciones de la Comisin giraran en tomo
de las caractersticas y atribuciones de los rganos de la administracin pblica
en materia ambiental, las cuales deben ser congruentes y estar claramente
definidas, con el fin de evitar duplicidades que generen ineficiencias e
incertidumbre.

226

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

La CNDS tendr a su cargo la organizacin de una Conferencia Nacional sobre


Desarrollo Sustentable, asimismo podr organizar reuniones de comits especiales
y regionales, comits ad hoc, etctera, acerca de una amplia gama de asuntos
relacionados con el desarrollo sustentable. Tendra intervencin en las
convenciones internacionales sobre, poblacin y medio ambiente, financiamiento
y desarrollo, agua, cambio climtico, destruccin de capa superior de ozono, las
referentes a la biodiversidad y otras. Entre ellas tal vez ocupe un lugar importante
la cuestin de la energa de origen fsil, cuyo uso afecta doblemente el desarrollo
sustentable, por el hecho de que los yacimientos de petrleo y gas son agotables
a determinado plazo.
Resulta evidente la necesidad de una coordinacin institucional efectiva para las
tareas que permitan la interpretacin correcta del paradigma del desarrollo
sustentable. Una planeacin que permita hacer viable un nuevo esquema de
administracin pblica con este enfoque debe realizarse de modo gradual. Implica
una nueva etapa, en donde se promuevan modificaciones en el rubro de
competencias de las dependencias gubernamentales segn el modelo vigente,
de acuerdo con la complejidad de nuestra realidad ambiental, econmica y social,
con la intencin de que haya una mayor concurrencia de esas instancias en el
desarrollo con visin de sustentabilidad.
Por lo tanto, una meta fundamental de esta Comisin sera la elaboracin y
coordinacin del Programa Agenda 21 Mexicana y los indicadores de desarrollo
sustentable.

227

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para laadministraci6n pblica

CONCLUSIONES.

El desarrollo es un concepto multidimensional, que incluye elementos

econmicos, polticos, sociales e institucionales, as como aquellos relacionados


con el uso de los recursos e impactos del medio ambiente. Por lo tanto, las
cuestiones del desarrollo slo pueden ser tratadas con efectividad por la
administracin pblica en el contexto de esta multidimensionalidad bsica, en la
cual las interrelaciones complejas y dinmicas, de cada uno de estos elementos,
puedan ser entendidas y tomadas en cuenta en los procesos de planificacin y
toma de decisiones gubernamentales.
El DS busca resolver los viejos problemas del desarrollo, pero con nuevas
condicionantes que hacen ms compleja esta tarea. Superar la pobreza, mantener
una mejora permanente de las formas de vida, lograr sociedades ms equitativas,
han sido algunos de los principales objetivos del desarrollo. A todo ello, el DS
agrega la necesidad de que tales propsitos se cumplan sin acelerar el deterioro
del ambiente e incluso recuperando, en la medida de lo posible, los sistemas
naturales degradados.
Hoy resulta indispensable asumir que los problemas de la pobreza y la
desigualdad vinculados al deterioro del medio ambiente conciernen al Estado,
pero que deben tambin involucrar la participacin activa y responsable de la
sociedad y de sus organizaciones. Una parte de la sociedad mexicana, con
frecuencia, parece ignorar o desentenderse de esos problemas y muestra altos
ndices de indiferencia y egosmo corporativo frente a la miseria e indefensin
de casi la mitad de la poblacin, al pretender que la responsabilidad slo
pertenezca al gobierno.
Los dilemas persisten entre equidad y eficiencia; entre satisfacer las necesidades
de estas generaciones y las futuras; entre cubrir metas cientficas y atender
demandas ciudadanas. Lo cierto es que el rigor cientfico y acadmico debe ir de
la mano con la responsabilidad de todos los sectores de la administracin pblica
y la participacin ciudadana.
Cmo atender, de manera sustentable, las necesidades de los 53 millones de
pobres en Mxico en los prximos aos? Ese es el principal desafo que debe
enfrentarse desde ahora.
Las demandas ambientales plantean la cuestin de la participacin democrtica
de la sociedad en la gestin de sus recursos actuales y potenciales, as como en el
proceso de toma de decisiones en la administracin pblica para la eleccin de
nuevos estilos de vida y la construccin de futuros posibles bajo los principios de

229

Camelia Rojas Or02co

independencia poltica, equidad social, diversidad tnica, sustentabilidad


ambiental, equilibrio regional y autonoma cultural.
Sabemos, de acuerdo con Antonio Yunes, que los fenmenos relacionados con el
medio ambiente y el desarrollo son complejos y variados cuyo estudio exige
enfoques interdisciplinarios y amplias bases de informacin, que en Mxico
apenas empiezan a elaborarse.l'" Es una necesidad obvia, que requiere revalorar
el nivel terico del anlisis en este intento integral, econmico, social y ambiental
por su doble funcin: establecer el cuadro general en el que se sita la relacin
sociedad-naturaleza y permitir la interpretacin correcta del paradigma del
desarrollo sustentable.
La importancia de la reflexin paradigmtica, radica en el hecho de que orienta
la investigacin, no slo en torno al modelo de desarrollo y sus diferentes
manifestaciones, cambios y problemas sino para guiar la construccin de teoras
fundamentales en el campo de la administracin pblica, con el fin de facilitar la
transicin al desarrollo sustentable de una manera coordinada, con la participacin
de la sociedad.
En el anlisis del pensamiento econmico, social y poltico relacionado con el sistema
natural se entiende que el concepto ms preciso de desarrollo incluye todos los
aspectos de la vida humana y social, y no est limitado al estrecho enfoque que
compara el desarrollo con el crecimiento econmico. Por lo comn la dimensin
ambiental se ha estudiado ms como un elemento temtico, sin articularlo con la
dimensin econmica y social.
Desde hace tiempo, expertos y cientficos de diversas escuelas del pensamiento
econmico y social, considerando el carcter finito de los recursos, han planteado
lmites al crecimiento, como una va para mejorar el bienestar de la sociedad.
En un sentido amplio, la CNUMAD (Nuestro futuro comn) se refiere a la
redefinicin de las relaciones sociedad-naturaleza y en consecuencia a un cambio
sustancial del propio proceso civilizatorio y seala que el objetivo del desarrollo
sustentable es mejorar el nivel y la calidad de vida de la poblacin, en la actualidad
y en las generaciones futuras, el cual debe fincarse en polticas integradas, que
apunten en las siguientes dimensiones:
La dimensin social del desarrollo sustentable, presupone la equidad y una
comprensin de la interdependencia de las comunidades humanas.
El componente econmico de la sustentabilidad, exige que las sociedades se
encaminen por sendas de crecimiento econmico, que generen un verdadero
182

Yunes, Antonio. Medio ambiente: problemas y soluciones. op cit.

230

El desarrollo sustentable: lluevo paradigma parala administracin pblica

aumento del ingreso, y no apliquen polticas a corto plazo que conduzcan al


empobrecimiento a largo plazo.
La dimensin ambiental del desarrollo sustentable, se fundamenta en el
mantenimiento de la integridad y, por lo tanto, de la productividad a largo plazo
de los sistemas que mantienen la infraestructura ambiental. La sustentabilidad
ambiental exige el uso del capital ecolgico de forma tal que no disminuya la
productividad de la naturaleza ni la contribucin general de los bienes y servicios
ambientales al bienestar humano.
En esta definicin se integran tres elementos: la cobertura de necesidades bsicas
en la presente generacin, la capacidad de los sistemas naturales para lograrlo y
la cobertura de las necesidades de generaciones futuras. Este es el camino
alternativo para la credibilidad poltica y la gobernabilidad.
En el mbito internacional se interpreta al desarrollo sustentable como un proceso
que requiere un avance simultneo en cinco componentes; econmico, humano,
ambiental, tecnolgico e institucional. Estas dimensiones proporcionan un marco
de referencia para discutir detalles especficos de cmo se debera transitar hacia
el desarrollo sustentable en cada pas o regin (UICN-PNUMA, 1991).

Laproblemtica socioeconmica, ambiental e institucional, cuestiona a la sociedad


industrializada que ha dado lugar al consumo irracional de los recursos naturales
en un proceso que aconseja mantener ciertas reservas respecto al oportunismo
sobre el futuro de la sociedad. La escasez de recursos y exceso de desechos son el
principio y fin de nuestra civilizacin industrial o, lo que es lo mismo, la
problemtica ambiental evidencia la fragilidad de nuestro modelo de desarrollo.
Los problemas del medio ambiente son los problemas del desarrollo, causados
por un modelo de desarrollo inequitativo para las sociedades humanas y nocivo
para los sistemas naturales. Este no solo es de indole tcnico, sino social, poltico
y de administracin pblica, lase marco institucional tal como ha quedado
establecido, en los foros mundiales de Estocolmo, Ro de [aneiro y recientemente
en Johannesburgo (agosto-2002), convocados por la CNUMAD.
El futuro de las nuevas generaciones, es decir, la condicin de desarrollo
sustentable, no puede depender del empleo tan predominante de carbn, petrleo
y gas natural. El transporte, los procesos industriales, el comercio y los servicios,
la agricultura, no podrn seguir creciendo a base de tales recursos de origen fsil
que por una parte, son agotables, y por otra, constituyen el factor ms importante
de aumento a largo plazo de la temperatura media de la atmsfera, o sea el
llamado efecto invernadero. Se prevn graves consecuencias climticas y de
contaminacin con efectos en la salud, redistribucin de actividades
agropecuarias, inundacin de zonas costeras, desplazamiento de cientos de

231

Cornelio Rojas Orozco

millones de habitantes y reubicacin de establecimientos industriales y de otros


sectores.
La actividad econmica global depende de energa, en 80 por ciento por el empleo
de combustibles fsiles y mientras los combustibles sustitutos no contaminantes
o menos contaminantes no se produzcan en volumen suficiente y alcancen para
un consumo creciente, las esperanzas de proteger el ambiente global, son
limitadas: Las alternativas reales no son fciles de prever. Sin embargo el DS no
es slo cuestin de reducir la dependencia de los energticos, en particular los
ms contaminares, sino que abarca un amplio espectro de otras acciones
nacionales, regionales y globales.
Se destaca que por el nivel de actividad econmica sobre el territorio y la forma
en que esta se lleva al cabo, las funciones ambientales que presta el capital
ecolgico han devenido en bienes cada vez ms escasos, lo que las ubica por
derecho propio dentro del mbito de competencia de la economa, como
disciplina, que precisamente trata de la asignacin de recursos escasos.
En trminos ms generales, a lo que estamos enfrentados es a una yuxtaposicin
de procesos, es decir, estamos todava ante procesos de deterioro del medio rural,
tpicos de un pas en vas de desarrollo; a problemas que provienen directamente
de la vinculacin entre pobreza rural y deterioro ambiental; pero tambin a
procesos asociados con el incremento del consumo y con el deterioro ambiental.
Ello introduce dificultades a pases como el nuestro, donde an no existe la
suficiente produccin de bienes y servicios, incluso en condiciones redistributivas.
Sin embargo, es un hecho que en muchos casos se han rebasado ya los lmites de
la sustentabilidad y en adelante los costos ambientales del crecimiento podran
ser an ms elevados.
Hoy parece ir en aumento la impaciencia de los pobres de Mxico y del mundo,
y de los inconformes frente a los desastres ambientales. Hoy nos damos cuenta
de que no hay forma de alcanzar las metas de la Agenda 21, adoptada por las
Naciones Unidas, en materia de pobreza, agua, educacin, condiciones sanitarias
y energa con programas e instituciones tan sectorizadas y los recursos financieros
actuales. Hoy sabemos que las metas sociales, econmicas, ambientales e
institucionales estn interrelacionadas: si no se abate la pobreza, ni se modifican
los patrones de produccin y consumo, y se actualizan y democratizan las
instituciones de la administracin pblica no es posible alcanzar un desarrollo
sustentable.
Si bien Mxico ha vivido un claro cambio institucional y normativo, no se ha
desplegado la visin y el potencial reformador y movilizador de la agenda de
sustentabilidad. El desempeo econmico ha sido insuficiente para revertir el

232

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

deterioro socio-ambiental; los avances han sido ms relevantes en el equilibrio


macroeconmico que en el bienestar social. Desgraciadamente el pas no es ahora
ms sustentable social y econmicamente. La situacin ambiental tampoco
muestra signos claros de avance, sino todo lo contrario. Tomemos conciencia, no
es suficiente con aumentar la riqueza o mantener en equilibrio las variables
macroeconmicas. Son indispensables polticas distributivas y correctivas,
compensatorias de las injusticias, y desequilibrios seculares.
Las dificultades para hacer efectivo un desarrollo sustentable crecen en la medida
de la profundidad de los rezagos sociales existentes, y por tanto de la amplitud
de las demandas que estn todava por cubrirse. Se volver ms complejo el
problema si continan reproducindose patrones de consumo, valores culturales
y esquemas tecnolgicos que propician el deterioro ambiental.
Existen interrelaciones entre el crecimiento econmico y la desigualdad, o entre
la pobreza y los problemas ecolgicos, o entre estos ltimos y el desarrollo
industrial, tales interrelaciones ni son unvocas ni son simples. Todo ello nos
coloca ante el nuevo paradigma de vincular la conversin productiva y de
desarrollo tecnolgico, con una poltica demogrfica y otra de reorientacin del
consumo para transitar hacia grados crecientes de sustentabilidad.
La gestin social y la administracin pblica, consideran varios niveles de accin e
invita a pensar ya relacionar procesos que aparentemente no tienen (tenan) nada
que ver uno con el otro. En particular aquellos relacionados con la gestin pblica
y la estructura econmica, con las decisiones polticas relativas a la tecnologa,la
ciencia y al aprovechamiento de recursos naturales, a la transformacin de
ecosistemas estratgicos y a la dinmica social.
En Mxico las polticas ecolgicas y ms recientemente, las ambientales, no
cuentan con una experiencia acumulada semejante a la relacionada con las
polticas sociales. En los aos 1970 a 1980 la poltica ambiental transit de una
orientacin meramente sanitaria, como respuesta a la contaminacin del aire en
Ias grandes ciudades, de los cuerpos de agua y de los suelos, hacia un enfoque
social y de proteccin del equilibrio ecolgico.
Se trata de problemas y dificultades de los que apenas empezamos a ser
verdaderamente conscientes y que por su propia naturaleza desbordan los marcos
propiamente nacionales y exigen compromisos concertados con otros pases. Son,
adems, cuestiones en un incipiente estado de elaboracin terica y poltica. Esto
abre enormes espacios para la incertidumbre y la manipulacin ideolgica y
poltica.
Por regla general en la gestin de los diversos sectores de la administracin
pblica, la dimensin ambiental es una tarea secundaria, desligada de las

233

Camelia ROJils Orozco

prioridades pblicas de la planeacin econmica nacional, mientras que en el


nivel de conciencia sobreel desarrollo sustentable que se acepta en el Plan Nacional
de Desarrollo 2001-2006 es especialmente bajo entre los ejecutores de decisiones
pblicas.
Baste sealar, la dificultad para evaluar los costos ecolgicos y sociales del
crecimiento econmico, as como para incorporar al clculo econmico los criterios
cualitativos y los diversos procesos de orden ecolgico, tecnolgico, cultural y
social que caracterizan a los valores de una nueva racionalidad ambiental, 10
cual ha implicado que la planificacin del desarrollo sustentable se haya
restringido a la perspectiva de la contaminacin.
Una de las dificultades iniciales ha sido la comprensin del medio ambiental
como una totalidad de extraordinaria complejidad, al interactuar entre s los
componentes de los ecosistemas con las actividades humanas.
Los esfuerzos de los ltimos sexenios por establecer un nuevo modelo de
administracin pblica para impulsar un desarrollo que promueva la utilizacin
sustentable de los recursos naturales a un ritmo aceptable en trminos econmicos,
sociales y ambientales han sido insuficientes.
Es fundamental reconocer que la responsabilidad de los distintos mbitos de
gobierno, Federal, Estatal y Municipal va mucho ms all de la generacin actual,
y que deben actuar con una perspectiva de largo plazo; que los ritmos actuales
de deterioro ambiental, de destruccin irracional de recursos no renovables y de
prdida de la biodiversidad, representan una amenaza ominosa y efectiva para
toda la sociedad, mucho ms compleja y difcil que la representada por el
holocausto nuclear; asimismo, la posibilidad de optar por medidas de emergencia
ambiental que, con base en nuevas leyes e instituciones, reviertan determinados
procesos destructivos del medio ambiente.
Estas reflexiones permiten formular, como propuesta, una estrategia de

administracin pblica para el desarrollo sustentable:


Ante el compromiso de todas las naciones (CNUMAD Nuestro Futuro Comn.
Agenda 21), que exige el mximo esfuerzo de gobiernos y sociedades para
transformar la gestin del ambiente y de los recursos naturales, medido y valorado
desde el reconocimiento de las asimetras econmicas, sociales y culturales en
cada pas y entre pases, se requiere urgentemente, a nivel global, que los gobiernos
promuevan tres cambios adicionales en la actividad humana, a fin de garantizar
la transicin hacia la sustentabilidad del desarrollo:
El primero es un cambio fundamental en la intensidad del uso de los bienes y
servicios ambientales a nivel global.

234

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para laadministracin pblica

El segundo nivel en el que el OS exige cambios fundamentales, se refiere al


establecimiento de relaciones equitativas entre las sociedades del norte y las
sociedades en desarrollo del sur.
El tercer cambio se refiere a dar atencin al incremento de las presiones que las
poblaciones en aumento ejercen sobre los recursos naturales y las capacidades
productivas de sus respectivos pases.
El OS no se instaurar a nivel global porque las Naciones Unidas se ocupen del
asunto, sino porque en los gobiernos y las sociedades que representan, vayan
asentndose las actitudes, polticas y programas que permitan generar los procesos
que llevan a ese objetivo.
Los resultados de la Cumbre de Johannesburgo muestran indicios de que el OS
en su escala global, ir modificando los trminos de las relaciones internacionales,
y nos coloca ante nuevos elementos en las negociaciones respectivas.
La presin por la extraccin y consumo de los recursos naturales, reorganizar
las relaciones internacionales y tendr una relevancia significativa en el nuevo
orden global en el que nuestro pas deber desenvolverse con audacia en las
prximas dcadas. En tal sentido, se deben disear polticas econmicas de largo
plazo para negociar acuerdos que conviertan, en puntos a favor de la
competitividad mexicana, los esfuerzos por lograr una produccin y consumo
sustentables. Esto significara aportes para una sustentabilidad global con la Unin
Europea, los Consejos de Cooperacin del Pacfico y los grupos de pases de
Amrica Latina y el Caribe. La globalizacin actuar en doble sentido, aun en
asuntos migratorios y no ser posible asumir actitudes de aislamiento.
Los compromisos asociados a los nuevos acuerdos internacionales representan,
para el gobierno de nuestro pas, una serie de protocolos, convenciones y acuerdos
que requieren un mayor esfuerzo, pero tambin significan una mayor oportunidad
para cuidar los procesos de deterioro y de mejora de la calidad ambiental,
asociados a los procesos de globalizacin.
Una de nuestras preocupaciones centrales debe ser alentar un anlisis ms
profundo de los requerimientos que en Mxico supone el desarrollo sustentable,
es decir, el proceso de cambio social que permita mejorar las condiciones de vida
de todos los mexicanos en condiciones de mayor equidad y democracia, al tiempo
que se propicia revertir el proceso de deterioro ambiental.
El Estado debe asumir por sobre todo polticas generales ya sea mediante
iniciativas del Poder Ejecutivo y en su caso del Poder Legislativo para asegurar
el desarrollo sustentable as como para evitar desviaciones excesivas o peligrosas
de las estrategias que con frecuencia se adoptan para acelerar el desarrollo; sin

235

Corne/io Rojas Orozco

eludir que las polticas econmicas, como ya se ha afirmado, deben ir


acompaadas de polticas sociales y ambientales.
La integracin de polticas es uno de los requisitos fundamentales para poder
articular iniciativas, esfuerzos, recursos econmicos, capacidades de gestin, no
slo en el mbito federal de la administracin pblica, sino en los estatales y
municipales, y con la sociedad misma. La premisa fundamental de este proceso
es el mejoramiento de la administracin pblica para articular el esfuerzo nacional
hacia el desarrollo.
Supone la articulacin de polticas sectoriales ce la administracin pblica como la
econmica, desarrollo social, transporte, turstica, agropecuaria, forestal y
pesquera, energtica, industrial, medio ambiente y recursos naturales, as como
la cientfica y tecnolgica buscando la reorganizacin del conocimiento, de la
manera de pensar y de relacionar saberes y disciplinas mediante cambios en la
educacin que busque no slo el conocimiento sino tambin, y sobre todo, su
articulacin y contextualizacin sociohistrica; y la transformacin de
organizaciones e instituciones.
Las orientaciones normativas institucionales de desarrollo sustentable, deben
guiar el trabajo cientfico hacia innovaciones tecnolgicas que respeten los valores
fundamentales de sustentabilidad, tales como la resistencia de los ecosistemas
locales, la mitigacin de los impactos provocados por el cambio climtico, la
eficiencia energtica y la seguridad alimentara impulsando, al mismo tiempo,la
capacidad de las poblaciones locales de influir en los procesos de resolucin de
problemas.
El trnsito hacia el desarrollo sustentable en el pas depende del fortalecimiento
de la capacidad de gestin institucional, particularmente en la disposicin de
suficiente personal calificado. Por lo tanto la capacitacin debe considerar como
principales destinatarios a los cuadros tcnicos y directivos del sector pblico,
con sus instancias homlogas de los gobiernos estatales y municipales, a fin de
contribuir al desarrollo de las competencias y habilidades requeridas desde sus
espacios de gestin.
Desde esta perspectiva, la estrategia de sustentabilidad se construye sobre la base
de un proceso gradual de integracin de polticas y el establecimiento de
indicadores de sustentabilidad que conlleva acciones de cambio institucional en
varios planos. Esta se da a travs de la incorporacin de enfoques ambientales y
condicionantes de sustentabilidad en tos procesos de planeacin y en la misma
formulacin de polticas relevantes de todos los sectores de la administracin
pblica federal, de la extensin.de responsabilidades a lo largo de todos los
organismos estatales, de la generacin de espacios permanentes de efectiva
interaccin y coordinacin institucional (gabinetes y consejos especializados), lo

236

El desarrollo sustentable: nuevo paradigma para la administracin pblica

que presupone una nueva dimensin poltica, jurdica y tica, concientizacin y


sensibilizacin entre los servidores pblicos, teniendo como base los programas
sectoriales, o de gabinete que preside el Ejecutivo Federal, as como los convenios
de coordinacin con los gobiernos estatales y municipales.
Hace falta un mecanismo articulador de esta estrategia nacional vinculada a
compromisos internacionales que tenga como una de sus metas la elaboracin,
coordinacin y supervisin de la Agenda 21 Mexicana y ser enlace del gobierno
de Mxico con la Comisin Mundial de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), presidida por el Presidente de la Repblica
e integrada por representantes del gobierno, comunidad cientfica y sectores
productivos.
El tema del desarrollo sustentable y equitativo requiere, por una parte de un
amplio foro de discusin nacional que es preciso en Mxico, y una reorganizacin
de la estructura institucional de los tres mbitos de gobierno con el fin de facilitar
la transicin a este nuevo modelo de desarrollo de una manera coordinada con la
participacin de todos los sectores de la sociedad.
Adoptar la sustentabilidad como norma poltica de gobierno significa afirmar
una solidaridad entre el presente y el futuro de la nacin.

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Senado de la Repblica, LIX Legislatura

MESA DIRECTIVA

Sen.
Sen.
Sen.
Sen.
Sen.
Sen.
Sen.
Sen.

Enrique [ackson Ramrez (PRI), Presidente


Carlos Chaurand Arzate (PRI), Vicepresidente
Csar Juregui Robles (PAN), Vicepresidente
Raymundo Crdenas Hemndez (PRO), Secretario
Yolanda Gonzlez Hemndez (PRI), Secretaria
Rafael Melgoza Radillo (PRO), Secretario
Lydia Madero Garca (PAN), Secretaria
Isabel Castellanos Corts (PVEM). Secretaria

JUNTA DE COORDINACIN POLTICA

Sen. Oiego Femndez de Cevallos,


Coordinador del Grupo Parlamentario del PAN, Presidente
Sen. Enrique [ackson Ramrez,
Coordinador del Grupo Parlamentario del PRI
Sen. Jess Ortega Martnez,
Coordinador del Grupo Parlamentario del PRO
Sen. Gloria Lavara Meja,
Coordinadora del Grupo Parlamentario del PVEM
Sen. Humberto Roque Villanueva,
Partido Revolucionario Institucional
Sen. Genaro Borrego Estrada,
Partido Revolucionario Institucional
Sen. Jorge Zermeo Infante,
Partido Accin Nacional

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.e.

CO~SEJO DIRECTIVO

PRESIDENTE

ALEJANDRO CARRILLO CASTRO


VICEPRESIDENTES

SERGIO GARCfA RAMfREZ


RICARDO GARCfA GUZMN
CONSEJEROS

MIGUEL ALEMAN VELAZCO


GILDARDO CAMPERO CRDENAS
FRANCISCO CASANOVA LVAREZ
IRMA CU SARQufs
MIGUEL DE LA MADRID HURTADO
ALFREDO DEL MAZO GONZLEZ
REGINA REYES RETANA MRQUEZ PADILLA
ENRIQUE A. SALAZAR ABAROA
FELIPE sous ACERO
DIEGO VALADS Ros
MARA ELENA VZQUEZ NAVA
TESORERO

MARIO MOISS ROZENSTEIN SZRAIBER


SECRETARIO EJECUTIVO

JOS R. CASTELAZO

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A.e.

CONSEJO DE HONOR

GUSTAVO MARTNEZ CABAAS


ANDRS CASO LOMBARDO
LUIS GARCA CRDENAS
IGNACIO PICHARDO PAGAZA
RAL SALINAS LOZANO
ADOLFO LUGO VERDUZCO
JOS NATIVIDAD GONZLEZ PARS

MIEMBROS FUNDADORES

FRANCISCO APODACA
JOS ATTOLINI
ENRIQUE CAAMAO MUOZ
ANTONIO CARRILLO FLORES
MARIO CORDERA PASTOR
DANIEL ESCALANTE
GABINO FRAGA MAGAA
JORGE GAXIOLA
JOS ITURRIAGA
GILBERTO LOYO
RAFAEL MANCERA ORTIZ
ANTONIO MARTNEZ BEZ
LORENZO MAYORAL PARDO

ALFREDO NAVARRETE
ALFONSO NORIEGA
RAL ORTIZ MENA
MANUEL PALAVICINI
GUSTAVO R. VELASCO
LVARO RODRGUEZ REYES
JESS RODRGUEZ Y RODRGUEZ
RAL SALINAS LOZANO
ANDRS SERRA ROJAS
CATALINA SIERRA CASASS
RICARDO TORRES GAYTN
RAFAEL URRUTIA MILLN

EL DESARROLLO SUSTENTABLE: NUEVO PARADIGMA


PARA LA ADMINISTRACIN PBLICA
Se termin de imprimir en los talleres de
dgraphics impresos, 5365-3848,
en diciembre de 2003
La edicin consta de 1,000 ejemplares.
Diseo: Mara Teresa Segura, dgraphics