Intro. Admon. Publica PDF

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GUERRERO UROZCO,
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TITULO
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DMAR
AD (i 1 NI'':;
otros ttulos
introduccin a la ciencia poltica
eduardo andrade snchez
poltica exterior de mxico-2/e.
modesto seara vzquez
metodologa de las ciencias soeiales-I
gabriel gutirrez pantoja
sociologa agrcola"
magdalidi psarrou
teora social-**
nielsen de paula pires
organismos nternacionalesv"
enrique loaeza tovar
problemas jurdicos internacionalesv"
hermilo lpez bassols
planificacin administrativa: instrumentos de evaluacin
para la administracin pblica**
juan carlos len y ramrez
teora de las relaciones internacionales**
manuel r. millor mauri
*en prensa
**en preparacin
Jaime Arvizu Lara

Leonel Pereznieto Castro
Oswaldo Ortiz Rocha
Antonio Figueredo Hurtado
Mundo Nuevo
Direccin:
Edicin:
Produccin:
Cubierta:
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INTRODUCCIN A LA ADMINISTRACIN PBLICA

Ornar Guerrero Orozco
Copyright 1985 por Ornar Guerrero Orozco y
HARLA S.A. de C.V.
Antonio Caso 142, Tel. 5924277, 06470 Mxico, D.F.
Miembro de la Cmara Nacional de la
Industria Editorial Mexicana, Reg. 723
DERECHOS RESERVADOS
Prohibida la reproduccin de este libro por
cualquier medio, total o parcialmente, sin
permiso expreso de los editores. '
ISBN 9686034 67-6
Impreso en Mxico - Printed in Mexico
A mi hijo,
Ornar Augusto
Las cuestiones administrativas no tienen

atractivo ni para los corazones apasionados,
ni para las imaginaciones enardecidas,
porque estas cuestiones no granjean a los
que las resuelven ni prestigio ni popularidad,
no halagan al espritu de partido, V por otra
parte no pueden resolverse ni por teoties, ni
por sistemas, sino por los principios ms
generalmente reconocidos de la estadstica V
la ciencia de la administracin.
Luis de la Rosa
1852
INDICE GENERAL
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .,
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Unidad Uno
xvii
xxiii
xxvii
ORIGEN Y DESARROLLO DE LAS

CIENCIAS DE LA ADMINISTRACION
LAS CIENCIAS DE LA
ADMINISTRACiN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
LAS CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIN ORIENTALES
1.1 ARTHASASTRA: LA PRIMERA CIENCIA DE LA

ADMINISTRACIN
1.1.1 Origen de las Arthasastras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1.2 Arthasastra de Kautilya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
El autor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La obra. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Contenido. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Aportes a la ciencia de la administracin . . . . . . . . . . .
8
8
9
9
10
11
11
Primera Parte
Captulo 1
NDICE GENERAL
1.2 LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN MUSULMANA

1.2.1 Guas, manuales y memoriales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2.2 Espejos de Prncipes
1.2.3 Los tratados de administracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3 OTRAS CONTRIBUCIONES . . . . . . . . . . . . . . . ..
Captulo 2
13
14
16
17
17
ANTECEDENTES OCCIDENTALES . . . . . , . . . . . . . . . . . . .
19
2.1 CONTRIBUCIONES ROMANAS Y FEUDALES. . . . . . . . . .

2.1.1 Romanos y bizantinos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1.2 Ricardo Fils-Nel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2 JUAN BODINO: COMISARIOS y OFICIALES EN EL
ESTADO ABSOLUTISTA. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. . . ..
22
22
23
Captulo 3
LA CIENCIA DE LA POLlcfA
3.1 EL CONCEPTO DE POLICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2 DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA POLICA. . . . . . .
3.3 VON JUSTI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Segunda Parte
Captulo 4
CONDICIONES HISTRICAS DEL

NACIMIENTO DE LA MODERNA
CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN
CENTRALIZACiN ADMINISTRATIVA EN EL
ABSOLUTISMO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1 ,EL ANTIGUO RGIMEN Y LA REVOLUCIN. . . . . . . . . .

4.1.1 El carcter de la Revolucin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1.2 La abolicin del feudalismo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2 LA CENTRALIZACIN POLTICA Y ADMINISTRATIVA
4.2.1 Unidad y jerarqua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2.2 La tutela administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3 DE LA REVOLUCIN ADMINISTRATIVA A LA
REVOLUCIN POLTICA . . . . . . .
4.3.1 Las costumbres administrativas ..... :. . . . . . . . . . . . .
4.3.2 Arraigo social de la accin administrativa .. . . . . . . . .
Captulo 5
23
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33
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59
LA ADMINISTRACiN PBLICA DURANTE LA

REVOLUCiN FRANCESA.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
61
5.1 DE LOS OFICIALES A LOS COMISARIOS. . . . . . . . . . . . . .

5.2 DE LOS COMISARIOS A LOS OFICIALES. . . . . . . . . . . . . .
64
68
ndice General
Tercera Parte
Captulo 6
BONNIN: NACIMIENTO DE LA MODERNA

CIENCIA DE LA ADMINISTRACION....
83
BONNIN, FUNDADOR DE LA MODERNA CIENCIA

DE LA ADMINISTRACiN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
85
7.1 SOCIEDAD Y ADMINISTRACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7.1.1 La ciencia de la administracin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.1.2 La administracin pblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.2 NATURALEZA, OBJETO Y CARCTER DE LA
ADMINISTRACIN
7.2.1 Las dependencias sociales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.2.2 La adminstracin como accin y ejecucin
7.2.3 Gobierno y administracin
7.2.4 Justicia y administracin
7.2.5 Los principios de la administracin. . . . . . . . . . . . . . . .
7.3 LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
Captulo 8
xi
88
90
92
93
93
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94
96
96
97
LA MATERIA ADMINiSTRATIVA....................
99
8.1 LA ADMINISTRACIN Y LAS PERSONAS. . . . . . . . . . . . .

8.1.1 Dependencias administrativas, civiles y pblicas. . . . .
8.1.2 Moral de la administracin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A. Instruccin.................................
B. Agricultura, industria y comercio. . . . . . . . . . . . . .
C. Higiene pblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
D. Socorros pblicos
E. Prisiones...................................
F. Descubrimientos e invenciones. . . . . . . . . . . . . . . .
G. Policia.....................................
8.2 LA ADMINISTRACIN Y LAS PROPIEDADES. . . . . . . . .
S.3 LA ESTADSTICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
S.4 LAS LEYES ADMINISTRATIVAS
8.4.1 El cdigo administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8.4.2 Reglas naturales de las leyes administrativas . . . . . . .
102
103
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105
106
106
107
107
107
Captulo 9
DIFUSiN UNIVERSAL DE LA CIENCIA DE LA

ADMINISTRACiN
, . . . .. . . .
9.1 DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN

EN EUROPA Y ESTADOS UNIDOS....................
9.2 EL DESENVOLVIMIENTO EN MXICO, DENTRO DEL
CONCIERTO INTERNACIONAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A. Como filosofa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
lOS
lOS
lOS
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111
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116
119
123
xii
NDICE GENERAL
B.
C.
D.
E.
F.
Como tcnica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Como accin
Como poltica de la administracin
Como suma de principios reguladores de la actividad del
Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Como sociologa '" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Cuarta Parte
125
126
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN
EN ESPAA EN EL SIGLO XIX. . . . . . . . . .
129
PANORAMA GENERAL DE LOS ESTUDIOS

ADMINISTRATIVOS EN ESPAA EN EL SIGLO XIX.
131
Antecedentes. .
............
.............
Siglo XVIII. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.........
........
.............
Siglo XIX ..
.........
Dcada de los treinta. . . . . . . . . . . .
Dcada de los cuarenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Dcada de los cincuenta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
134
134
135
135
135
135
Captulo 10
Captulo 11
11.1
11.2
11.3
11.4
124
124
125
FRANCISCO AGUSTN SILVELA: ESTUDIOS

PRAcTICOS DE ADMINISTRACiN. " . . . .. .. . . . . . .
139
NECESIDADES DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA.

OBJECIONES POSIBLES A SU PLANTEAMIENTO . . . . .
PLAN DE LA OBRA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
CONCLUSIONES Y MATERIAS CONEXAS.. . . .. . . . . . . .
142
143
144
145
Captulo 12
ALEJANDRO OLlvAN: LA CIENCIA DE LA

ADMINISTRACiN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
12.1 PANORAMA GENERAL DE LA OBRA. . . . . . . . . . . . . .

12.2 IDEA GENERAL DE LA ADMINISTRACIN
12.3 LAS MATERIAS DE LA ADMINISTRACIN. ... .
Captulo 13
147
151
151
155
MANUEL ORTIZ DE ZIGA: DERECHO

ADMINISTRATIVO Y CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN
159
13.1 TEORA ADMINISTRATIVA DE ORTIZ DE ZIGA '"

13.2 LA MATERIA DE LA ADMINISTRACIN. . .. . . . . . . . . . .
163
168
Captulo 14
JOS POSADA DE HERRERA: LECCIONES DE

ADMINISTRACiN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
173
14.1 SOBRE LA ENSEANZA DE LA ADMINISTRACIN. . .
176
ndice General
14.2 TEORA ADMINISTRATIVA DE POSADA DE HERRERA

14.2.1 La unidad administrativa .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
14.2.2 La centralizacin .... ,. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
14.3 LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN. . . . . . . . . . . . . . .
14.4 LA MATERIA ADMINISTRATIVA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Captulo 15
15.1
15.2
15.3
15.4
xiii
178
178
179
180
182
MANUEL COLMEIRO: LA CIENCIA

ADMINiSTRATIVA.................................
185
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN. . . . . . . . . . . . . . .
LA ACCIN ADMINISTRATIVA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIN........... ..
LA MATERIA ADMINISTRATIVA.....................
188
190
191
192
Captulo 16
LA ENCICLOPEDIA ESPAIQOLA DE DERECHO Y

ADMINISTRACiN. . . . . .. . .. . . . . . . . .. . . . . . . . .. . .. ..
195
Unidad Dos ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION

PBLICA EN MXICO. . . . . . .. .. .. .. .
201
Quinta Parte
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
EN MXICO EN EL SIGLO XIX. . . . . . . . . .
203
EL DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACiN EN MI:XICO. VISIN
PANORMICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
205
poca virreinal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Etapa independiente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
poca porfiriana (1877-1910) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
poca revolucionaria (1910-1933) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
poca posrevolucionaria (1940-1967)
............
poca actual (1968-1983) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
209
209
211
211
212
212
Captulo 17
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Captulo 18
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACiN PBLICA

EN EL SIGLO XIX
18.1 EL ESTUDIO DE LA BUROCRACIA..... .. .

.. ..
18.1.1 Zavala y el aspirantismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
18.1.2 Mora y la empleomana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
18.1.3 Otero: los empleados
18.1.4 Daz Rugama: la administracin de personal. . . . . . . .
18.1.5 Bulnes: el canibalismo burocrtico. . . . . . . . . . . . . . . . .
215
218
218
220
222
223
225
xiv
NDICE GENERAL
18.2 ESTUDIOS DE ORGANIZACIN Y REORGANIZACIN.

18.2.1 El manuscrito Alamn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
18.2.2 Busto y la administracin pblica comparada . . . . . . .
18.3 ESTRADA Y ZENEA: ADMINISTRACIN PBLICA
ESTATAL
18.4 LOS MANUALES DE ADMINISTRACIN PBLICA
MUNICIPAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
18.5 TRABAJOS SOBRE ADMINISTRACIN FINANCIERA. .
18.5.1 Estudios presupuestarios de Guillermo Prieto. . . . . . .
18.5.2 Tratados de administracin financiera de Julio
Jimnez y de Lpez Meoqui . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
18.6 MISCELNEA.......................................
Captulo 19
227
227
230
232
233
235
235
238
239
LOSTRATADOS DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
241
19.1 VEYTIA: DERECHO y ADMINISTRACIN

" " .
19.1.1 Federalismo y divisin de poderes. . . . . . . . . . . . . . . . .
19.1.2 El presidente y los ministros
19.1.3 La administracin pblica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19.2 LARES: LA CIENCIA DE LA ACCIN Y DE LA
COMPETENCIA DEL PODER EJECUTIVO . . . . . . . . . . . . .
19.2.1 Derecho y administracin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19.3 FRANCISCO DE PAULA MADRAZO: MANUAL DE
ADMINISTRACIN
19.3.2 Unidad y centralizacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19.3.3 La administracin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19.4 CASTILLO VELASCO y LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACIN
19.4.2 La accin administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19.4.3 La materia administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19.5 MANUEL CRUZADO: EL LTIMO TERICO DE LA
CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19.5.2 La accin administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19.5.3 La administracin
:.............
19.6 CHARLES NORDHOFF y EDUARDO RUIZ:
UN REPLANTEAMIENTO TERICO. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19.6.1 La originalidad de la obra. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19.6.2 Concepcin administrativa de Nordhoff y Ruiz .... . .
244
245
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260
260
261
262
263
263
265
ndice General
Sexta Parte
xv
LUIS DE LA ROSA: FUNDADOR DE LA

CIENCIA DE LA ADMINISTRACION EN
MXiCO................................
267
CONCEPTO DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN.
269
20.1 LA OBRA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
20.2 IDEA GENERAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA.
272
276
276
277
Captulo 21
LA ADMINISTRACiN PBLICA MEXiCANA.......
281
LA MATERIA ADMINISTRATIVA.....................
DISTRIBUCIN DE LA PROPIEDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . .
ORDEN PBLICO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
CLASES SOCIALES Y HACIENDA PBLICA. . . . . . . . . . .
ADMINISTRACIN MUNICIPAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
"
'"
LA ACCIN ADMINISTRATIVA
284
286
288
289
290
291
Captulo 20
21.1
21.2
21.3
21.4
21.5
21.6
Sptima Parte
Captulo 22
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION
PBLICA EN EL SIGLO XX. . . . . . . . . . . .
295
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACiN PBLICA

EN LA t:POCA DE LA REVOLUCiN. . .. . . .. . . .. . . . .
297
22.1 EL PANORAMA DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA..

22.2 LA CIENCIA ADMINISTRATIVA DURANTE LA ETAPA
REVOLUCIONARIA .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
22.2.1 Los aportes de Gabino Fraga. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
22.2.2 La obra de Mijares Palencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
22.2.3 Hinojosa Ortiz: una tesis profesional de 1937
22.2.4 El pensamiento administrativo de Velasco . . . . . . . . . .
22.3 ESTUDIOS SOBRE LA ORGANIZACIN
ADMINISTRATIVA
22.3.1 Debate en torno a la contralora. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
22.3.2 Aragn: un tratado de contabilidad administrativa. . .
22.3.3 Gamio: la contribucin administrativa de un
antroplogo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
22.4 ESTUDIOS DE REFORMA ADMINISTRATIVA ... , . . . . .
22.4.1 La Comisin Reorganizadora de Hacienda. . . . . . . . . .
22.4.2 La Comisin Reorganizadora del D.D.F. . . . . . . . . . . . .
22.4.3 El aporte de Carlos Dupln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
300
301
301
303
304
305
307
307
311
312
313
313
315
315
xvi
NDICE GENERAL
22.5 MANUALES TCNICOS

22.5.1 Chvez: un sistema de informacin administrativa. . .
22.5.2 Santa Mara: tecnologa de la sistematizacin de
archivos . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
22.6 ACCIONES GREMIALES DE LA BUROCRACIA:
LA CONFEDERACIN NACIONAL DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
22.7 LA ESCUELA DE ADMINISTRACIN PBLICA. . .
Captulo 23
23.1
23.2
23.3
23.4
23.5
23.6
23.7
23.8
23.9
LA ADMINISTRACION PBLICA EN EL PERIODO

POSREVOLUCIONARIO
LA CONTRIBUCIN DE MENDIETA Y NEZ

LOBATO: ESTUDIO DE LA BUROCRACIA . . . . . . . . . . . . .
CHELLET OSANTE: UN ESTUDIO DESCRIPTIVO . . . . . .
LPEZ LVAREZ: UN PLANTEAMIENTO JURDICO
INTERESANTE.. .. .. .. . . .... .. .. . . . .. .. .. .. .. . .. . . . .
CARRILLO PATRACA y RODRGUEZ REYES:
DOS ARTCULOS DE LA REVISTA DE
ADMINISTRACIN PBLICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
GARCA VALENCIA: APORTE A LA ADMINISTRACIN
DE PERSONAL
ERNESTINA VIDAL: UN ARTCULO SOBRE LA
ADMINISTRACIN PBLICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
LA CONTRIBUCIN DE GALV N ESCOBEDO
.
INFORME CAP: DIAGNSTICO DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Captulo 24
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PBLICA

EN LA ACTUALIDAD...............................
24.1 LIBROS............................
24.2 REVISTAS..................
318
318
320
321
323
329
332
338
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POST SCRIPTUM . . . . . . . . . . . . . . . .
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Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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ndice onomstico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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ndice de materias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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PRESENTACiN
La cita de Luis de la Rosa, que abre la nueva aportacin de Ornar Guerrero

al estudio de la administracin pblica en Mxico, est en desacuerdo con este
trabajo que tiene atractivo para los corazones apasionados y para las imaginaciones enardecidas, adems que le granjear prestigio a su autor, mejor dicho
confirmar y acrecentar el que ha venido creando con esfuerzo constante y
dedicacin creciente.
En efecto, es apasionante aclarar el desenvolvimiento del pensamiento administrativo a partir del siglo IV a. C., adentrarse en la reflexin y en el conocimiento de la ciencia o de las ciencias de la administracin y en lascondiciones histricas de su aparicin y desarrollo en su moderna expresin desde el pensamiento
de Bonnin su fundador, pasando por el de sus abanderados en Espaa durante
el siglo XIX - Agustn Silvela, Alej andro Olivn, Manuel Ortiz de Ziga, Jos
Posada de Herrera y Manuel Colmeiro-, para culminar con la exposicin del
desarrollo del estudio de la administracin pblica en Mxico.
Asimismo despierta la imaginacin e invita a la creacin a quienes deseen
participar en el acrecentamiento de los estudios sobre la administracin mexicana en las postrimeras del siglo XX, aspecto no incluido, aunque implcito en
este ensayo, para estar en aptitud de escribir el tercer ttulo: la ciencia de la
administracin en Mxico en el siglo XXI.
Las sucesivas reflexiones sobre el Estado y su administracin constituyen
un proceso que vincula las ideas antiguas con las posteriores hasta llegar al
xvili
PRESENTACIN
momento actual. Es as como la gestacin de una ciencia nueva, que busca su

cohesin y su unidad, aparece en la obra del doctor Guerrero, en los pensadores
que analiza y los que aadir en el futuro, pues "todava podr encontrarse
mucho mas". 1
Las obras a las que se consagra el anlisis constatan su dimensin poltica
y la trascendencia del sistema a que se refiere. La poltica domina en el conjunto
precisamente porque administrar corresponde al Estado. En ellas es dable desprender un pensamiento finalista, profundamente ideolgico. De ah la imposibilidad de principio de desvincular el pensamiento administrativo del poltico;
histricamente es uno.
Las ideologas sobre el Estado conducen a posiciones, bastante precisas, sobre la multiplicacin del poder, la distribucin administrativa del espacio nacional, las funciones de la administracin, la organizacin de los servicios pblicos,
la situacin de los funcionarios o las relaciones de stos con los administrados.
Las diferentes doctrinas recogen los imperativos de la realidad administrativa,
del sistema poltico al que se refieren, y, aun cuando aborden aspectos concretos
o persigan la eficacia inmediata, deben recurrir a la experiencia y a las elaboraciones, no obste sean precarias, de la ciencia de la administracin.
El inters fundamental de la obra del igualmente autor de "El Proceso Histrico de la Accin Gubernamental">, es mostrar "que la ciencia de la administracin fue una preocupacin permanente de los pensadores mexicanos (y) que
la ciencia administrativa lo sigue viendo" e impulsar el renacimiento de la ciencia de la administracin.
A partir de realizaciones propias, enraizadas en nuestra realidad, se pueden
construir elaboraciones generales y elucidar los principios, confrontados con
experiencias, sin recurrir a meras especulaciones. Una ciencia sin historia, sin
creadores, no nace; slo al travs de los pensadores que le han dado vida se
conocen las lneas de su evolucin y de su identidad.
Los estudios sobre la administracin mexicana tienen tradicin; no obstante
fueron postergados en nuestro medio hasta hace pocos aos. En consecuencia
se recurri a fuentes extranjeras en su mayor parte destinadas a la gestin de
negocios, sin historia y,' concientemente o no, poltica, simples tcnicas para
actuar, para servir a la administracin, no para estudiarla o servir a la sociedad.
Durante muchos aos ha privado la concepcin que destaca lo administrativo
de la administracin, las denominadas funciones de apoyo, reduciendo la ciencia
de la administracin a una mera tcnica susceptible de importacin, mediante
el simple trmite de traducir los libros producidos en el extranjero. Muchos
autores han pensado as desde antiguo, de manera que varias instituciones y
Las citas son de Guerrero, Ornar, Introduccin a la administracin pblica.
Guerrero, Ornar. El Proceso Histrico de la Accin Gubernamental. La Administracin Pblica
en el Modo de Produccin Asitico. Estudios Serie V Teora de la Administracin Pblica, No. 1,
Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico 1982.
1
Presentacin
xix
concepciones administrativas son, en el mejor de los casos, adaptaciones de

las vigentes en el exterior, que no es raro nos lleguen con aos de atraso. Hemos
ido al extremo de estudiar nuestra administracin en autores extranjeros y an
a pretender comprenderla con base en el pensamiento que la explica en otros
pases; as hemos conocido mejor el pasado y el presente, adems del sentido,
de las administraciones de stos antes que la nuestra. Ms tambin ha habido
pensadores originales y aun las teoras y las instituciones importadas han adquirido indefectiblemente peculiaridades que las han separado de sus fuentes
inspiradoras.
La presente obra recupera, junto a autores extranjeros, una parte considerable de nuestra cultura administrativa del pasado. Nuestros tratadistas han producido obras notables que merecen ser salvadas del olvido en que hasta ahora
estaba.
Hoy, con acierto, se empieza a apreciar el valor de nuestros clsicos, no por
inclinacin arqueolgica o por consideracin a un patrimonio cultural venerable, sino por haberse constatado que los pocos que han penetrado en la bibliografa nacional han encontrado un caudal inapreciable, que les ha permitido comprender mejor nuestra administracin y su estudio, as como rectificar
afirmaciones que se repetan por simple comodidad. En muchos casos el olvido
encuentra su origen en las dificultades para acercarse a las aportaciones nacionales; de ah que uno de los mritos, y no menores, de este estudio, es ofrecer
una bibliografia y su anlisis, que estoy seguro producir una enorme influencia
en las investigaciones sobre administracin que se emprendan despus de esta
fecha. La verdadera historia est viva, su conocimiento impulsa, abre vas y
sobre todo proporciona ideas para enriquecer o reecontrar una ciencia de la administracin por tantos olvidada. El pasado se prolonga, se quiere o no, en el
presente y condicionar tambin el futuro.
El libro de Ornar Guerrero satisface con creces "la finalidad de explicar el
desarrollo de la administracin pblica en Mxico"* y constituye una sntesis
llana y sencilla, que el propio autor en sucesivas ediciones o trabajos, as como
otros estudiosos, enriquecern al continuar redescubriendo la disciplina relativa a la administracin desarrollada por nuestros pensadores.
La tarea de desentraar y divulgar el pensamiento administrativo mexicano
es necesaria por su desconocimiento y, principalmente, por su funcin explicativa, al permitir comprender el surgimiento de la ciencia de la administracin
en nuestro pas con ella aparece la confrontacin sobre las ideas relativas a la
administracin, actualmente en vas de renovarse completamente, en tanto permite discernir los puntos principales sobre los que gravitan las tesis y aun las
simples opiniones.
Es preciso reconocer que el trabajo es el corolario de un esfuerzo de varios
aos e inicio de futuras elaboraciones, punto de una nueva actitud nacida en
la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales y en el Instituto Nacionalde Administracin Pblica. "En tomo a ambas instituciones se ha ido creando un am-
xx
PRESENTACIN
biente de ruptura con el actual estado de cosas del estudio de la administracin

pblica, reconsiderndose a profundidad por medio de un proyecto, informal
y slo basado en el nimo de superar ese estado; nos encaminamos a reconstruir
las frmulas de investigacin de las ciencias de la administracin, redefinir el
objeto de estudio y reivindicar el examen de la administracin pblica en Mxico, con base en su propia tradicin."
La Revista del Instituto Nacional de Administracin Pblica, durante el lapso
en que Ornar Guerrero fue su director, recogi algunas de las aportaciones que
ahora analiza en esta obra. En la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, en
especial en su Divisin de Estudios de Posgrado, en los aos recientes se ha
iniciado el estudio de la administracin mexicana y de la ciencia de la administracin a partir de autores nacionales y se ha propuesto que el segundo curso
de teora de la administracin pblica, obligatorio en la licenciatura, se destine
a la desarrollada en nuestro pas.
En esta obra el asimismo autor de "El Estado y su Administracin"! resume y aporta, concluye y descubre senderos, que habr de recorrerse para perfeccionarla, en el mbito de la ciencia de la administracin.
La calidad del investigador es indudable para quienes conocen a Ornar Guerrero, sea como estudiante o profesor de licenciatura y posgrado, sea como investigador, tratadista o colaborador.
La elaboracin de este libro confirma sus realizaciones y demuestra que posee
erudicin considerable y profundidad de anlisis, con lo que sita a su trabajo
en la mejor tradicin del pensamiento administrativo.
Integrar, en un texto sntesis, las aportaciones de orgenes diversos, con sealamientos de generalidades y particularidades, para constituir "un esquema
de historia de las ideas administrativas en nuestro pas" y una coleccin de
escritos seleccionados para la enseanza, hacen de Introduccin a la administracin pblica, obra indispensable para profesores, estudiantes, estudiosos y
servidores pblicos, pero tambin para todos los mexicanos que confirmarn
o descubrirn que la administracin no naci con ellos ni como actividad ni como
objeto de estudio, que antao como hogao contamos con lcidos autores de
"una ciencia sistemtica transmisible mediante la ctedra, la investigacin y
la difusin".
La mejor manera de mostrar que es posible una ciencia de la administracin
pblica es elaborarla. Es a lo que tiende este estudio. Por su composicin, por
la diversidad de los autores analizados, reflej a los distintos caminos que pueden
conducir a ella. Sin duda, los diferentes puestos de vista sobre la administracin
o la ciencia o ciencias de la administracin, la variedad de mtodos, la personalidad de los autores y las caractersticas de la poca en que vivieron, dan al trabajo
de Guerrero un contenido pluralista dentro de una unidad fundamental, que impi3 Guerrero, Ornar. El Estado y su Administracin. Cuaderno 1, Serie; Ensayos, Centro de Investigaciones en Administracin Pblica, Facultad de Ciencias Politicas y Sociales, UNAM, Mxico 1980.
Presentacin
xxi
de sea una coleccin de estudios; por el contrario, el trabajo de reflexin y de

organizacin de pensadores, constituye una investigacin profunda sobre un
objeto que tiene existencia: la ciencia de la administracin.
El futuro, espero, ver multiplicarse las monografas y obras de sntesis, otros
ensayos y tratados sern elaborados, y el trabajo que ahora se presenta ser
punto de partida.
'
La revisin de los estudios, realizada por el tambin autor de "La Administracin Pblica del Estado Capitalista'", muestra que desde las primeras obras,
desde los primeros resultados, se est en presencia de un campo especfico de
estudio que en una de sus etapas es retomado por una disciplina antigua, como
es el caso del derecho, para enseguida independizarse. La ciencia nueva conoce
exigencias que la ponen en duda como son determinar su objeto y definirlo en
trminos acabados, caracterizar sus mtodos, evidenciar su esencia antes que
su existencia. El esfuerzo de los tratadistas por construir sus fundamentos cientficos es admirable y poco a poco erigen caminos y abren perspectivas para
la ciencia nueva, logrando que el objeto de sta sea indiscutible, aun cuando
no se le defina incontrovertiblemente.
Esta obra es fruto de un gigantesco esfuerzo, que puede pasar inadvertido
a quienes no han investigado, a aqullos que no han penetrado en la ciencia
cronolgicamente anterior. La primera edicin, pues estoy seguro tendr otras,
que tengo la satisfaccin de presentar, ocupar un lugar prominente en el estudio de la ciencia de la administracin.
En toda ella prevalece una preocupacin fundamental, en la que tambin se
ocupa, la de revisar aguda y crticamente las bases para la reconstruccin de
la ciencia de la administracin, principalmente en Mxico, que ha declinado en
beneficio de la ciencia administrativa, que reduce la ciencia de la administracin
a la de la organizacin, con desvalorizacin de los elementos filosficos y polticos, sin una clara comprensin de la realidad que supone el Estado, de la dimensin poltica de la administracin.
La ciencia de la administracin y la ciencia administrativa, con la significacin que a cada una confiere Guerrero, la ltima "confinando su objeto de estudio a la organizacin administrativa", tienen en Mxico una tradicin y aportaciones notables desde 1821 hasta nuestros das, en que es la ciencia administrativa
la que se ha impuesto sobre la ciencia de la administracin, en detrimento de
la vinculacin entre la administracin y la sociedad, de la reflexin crtica y
de la interpretacin rigurosa, se v el rbol y se pierde el bosque, priva el modo
sobre el ser, las tcnicas en lugar del quehacer. "Podemos reconstruir la ciencia
de la administracin: Bonnin, Olivn Ortiz de Ziga y de la Rosa han marcado
el camino. Toca a nosotros trazarlo, construirlo y andarlo", dice Ornar Guerrero
y toda su obra es una convocatoria para hacerlo; l ha encontrado el camino.
4 Guerrero, Ornar. La Administracin Pblica del Estado Capitalista. Ediciones del Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico 1980; Editorial Fontamara, Barcelona 1981.
xx
PRESENTACIN
La cita del Bonnin, con la que concluye Guerrero el estudio del autor mencionado, es aplicable a su obra: sembrar un germen en algn buen talento, donde
se desarrolle bajo la influencia, nica durable, de la verdad y la libertad, que
son los dos grandes mviles de la inteligencia y del hombre de bien.
Jos Chanes Nieto
PRLOGO
Resulta siempre actividad agradable y un honor, escribir el prlogo de una obra

realizada por un universitario de prestigio. En la presentacin de la obra del
Dr. Ornar Guerrero, el profesor Jos Chanes Nieto conocedor amplio del tema,
la ha ubicado en el contexto del desarrollo de la Ciencia de la Administracin
Pblica en Mxico y, ha precisado sus alcances en la literatura mexicana de
la especialidad adems de destacar, con acertada razn, algunas de las facetas
de la personalidad del autor.
Por mi parte intentar, someramente, hacer algunas consideraciones sobre
el fin, que en mi opinin, tiene la obra y pretender dar cuenta de algunas de
las grandes lneas en la misma.
Desde luego, se trata de un libro de texto escrito con sencillez y claridad en
el que se ofrece una visin panormica y completa de los orgenes de la Ciencia
de la Administracin Pblica a partir del Siglo VI antes de la Era Cristiana
hasta nuestros das, dedicando los ltimos captulos al estudio de la Administracin Pblica en Mxico.
La informacin que el autor maneja revela sus varios aos de dedicacin a
la investigacin, y la forma de exposicin refleja por su parte, una amplia experiencia docente. Ornar Guerrero es un autor, y la obra que ahora ha realizado
es un claro testimonio de ello, que pertenece a una nueva generacin de acadmicos mexicanos que, lejos de perderse en discusiones interminables, han podido,
mediante una amplia labor de investigacin, un preciso manejo de los materiales
xxiv
PRLOGO
expuestos y un profundo conocimiento de ellos, aunado a una metodologa moderna, lograr una sntesis completa del pensamiento y desarrollo de su especialidad.
La obra est compuesta de seis partes divididas en veintidos captulos y cada
captulo est precedido de objetivos de aprendizaje que facilitan al lector seguir
la temtica expositiva bsica que el autor considera ms importante. En este
sentido, la obra es, al mismo tiempo, un excelente libro de texto y una obra
de consulta que a cada paso va dej ando al lector caminos abiertos para profundizar en cada uno de los temas.
En la primera parte, el Dr. Guerrero aborda lo que el denomina "Las Ciencias
de la Administracin" y a lo largo de tres captulos desarrolla, con agilidad
y copiosa informacin, los primeros orgenes de la Administracin Pblica en
la India, dentro de la Cultura Musulmana, durante el Imperio Romano y a partir
del Siglo XVI en Francia para terminar con una clara exposicin de la "Ciencia
de la Polica" en Alemania, Holanda e Italia.
En la segunda parte de la obra, el autor se refiere a las' 'Condiciones histricas
del nacimiento de la moderna ciencia de la administracin", y en dos captulos
hace una breve, pero completa, relacin de su desarrollo durante y con motivo
de la Revolucin Francesa. En esta parte de la obra, Ornar Guerrero, da cuenta
de la forma como la Revolucin, cuyo fin fue cambiar al Ancient Regime y por
consiguiente abolir la estructura de la sociedad imperante, no logra romper del
todo y debe retomar las bases establecidas para que, de manera paulatina, pueda darse un nuevo estilo en la conduccin de los asuntos pblicos, as el autor
aclara: "La Revolucin elimina el absolutismo que era esa enorme masa de tentculos que opriman todo por igual, lo viejo y lo nuevo, y conserva la centralizacin, que era orden, unidad y uniformidad".
En la tercera parte, el Profesor Omar Guerrero analiza la primera obra sistemtica y moderna sobre la Administracin Pblica que aparece en el siglo XVIII
y que es debida al genio de Bonnin, quien afirmaba que la Administracin" ...es
un resorte que difunde entre los ciudadanos la bondad de las leyes, as como la
sabidura del Gobierno, ya que nace de la ley y es respaldada por ella con base
en las necesidades colectivas". Esta idea bsica que trasciende al simple acto
de administrar va a conjugarse con la accin de gobernar es decir, con la accin
poltica cuya expresin es, en la prctica, la Ciencia de la Administracin Pblica y, es precisamente este hilo conductor, el que Ornar Guerrero va a sostener
a lo largo de su obra. En este sentido, uno de los fines que pretende es precisamente mostrarnos la indisolubilidad del vnculo del acontecer poltico con su
ejecucin cotidiana, gran aporte para una disciplina, que en muchas ocasiones,
se le ha considerado, estudiado y expuesto como simple nocin esttica.
En la cuarta parte de la obra, que el autor intitula "La Ciencia de la Administracin en Espaa en elSiglo XIX" se muestra claramente el esfuerzo que el
Dr. Guerrero haba iniciado en la parte anterior para lograr un estudio comparado de la Ciencia de la Administracin Pblica en Francia yen Espaa, que ms
adelante continuar en el caso de Mxico.
Prlogo
xxv
Aparte del objetivo anteriormente sealado, el autor muestra el panorama

de la disciplina en Espaa con abundante informacin y lo que es ms importante, logra dar cuenta de la evolucin del pensamiento espaol en la materia, en
sus sucesivas etapas, pasando por los aportes de Francisco Agustn Silvela quien
afirm que, "gobernar en su ms alta acepcin, es dirigir a los hombres, dictarles
reglas de conducta y conseguir que las observen; es hacer y ejecutar la ley",
nuevamente esa ntima vinculacin entre la accin poltica y su manifestacin
necesaria en la Administracin Pblica. Tambin se refiere a Olivn, Ortz Ziga, Posada de Herrera y Colmeiro, este ltimo, segn el autor, expresa en su
obra que puede observarse un "trnsito de la Ciencia de la Administracin como
disciplina Sociolgica y Politolgica, a una disciplina fundamentada en el derecho administrativo y centrada en la organizacin de la administracin", que
el propio Ornar Guerrero reconoce se dio " ...en parte con equivocacin".
La quinta y la sexta partes de la obra estn referidas al estudio de la Administracin Pblica en Mxico en donde el autor hace una clara y concisa relacin
de su desarrollo a partir del Siglo XIX hasta llegar a lo que l denomina, una
sntesis de la evolucin de la Ciencia Administrativa en la actualidad.
El autor da cuenta de los autores y de las diversas obras publicadas durante
el siglo XIX a la que l mismo denomina "la poca de oro" y no sin justa razn
por las 36 obras publicadas durante esa poca y que el Dr. Guerrero rescata
en un recuento cronolgico. En el desarrollo propiamente dicho de su obra el
autor se refiere, en primer trmino, a los fenmenos del "Asprantismo" y de
"la empleomana" que advirtieran como males, desde los inicios del Mxico independiente, Lorenzo de Zavala, Jos Luis Mora y Mariano Otero y se refiere
a Francisco Bulnes como uno de los primeros autores que en nuestro pas, percibiera la formacin de una clase burocrtica diferenciada ya Lucas Alamn como
hombre esclarecido que vio la necesidad de iniciar una reforma administrativa
que hiciera acorde el desarrollo de la joven Repblica con sus mecanismos de
gobierno.
Resulta interesante en este periodo de la vida independiente de Mxico la
manera como el autor va dejando traslucir, a travs de los diversos autores
a que se refiere, el proceso de estructuracin de las instituciones que en el presente siglo van a darle a Mxico la base de su desarrollo.
La sexta y ltima parte est enfocada a partir de la concepcin de Luis De
la Rosa a quien el autor, compartiendo el punto de vista de gran parte de la
doctrina mexicana, seala como el fundador de la Ciencia de la Administracin
en Mxico. Refirindose a otros autores que siguieron dentro de la concepcin
de De la Rosa, el Dr. Guerrero destaca con nitidez los diversos aportes de la
doctrina mexicana al desarrollo del estudio de la Administracin Pblica.
La obra del Profesor e investigador Ornar Guerrero, en conclusin, cumple
sobradamente con los fines propuestos: un valioso libro de texto, una obra de
xxvi
PRLOGO
necesaria consulta para los especialistas y un aporte de gran importancia para

la literatura mexicana sobre el tema, lo que indudablemente llena de satisfaccin a quienes, como el que este prlogo suscribe, contamos con el honor de
su amistad.
Leonel Pereznieto Castro
INTRODUCCiN
1
El estudio de la administracin pblica tiene un origen remoto. Recientes investigaciones han permitido hallar obras antiguas elaboradas con el propsito de
ensear el arte administrativo tanto a reyes y prncipes, como a funcionarios
de un gobierno. Se trata, pues, de un campo de estudios hasta el momento con
sistematizaciones parciales en el tiempo y el espacio, un rea de investigacin
que todava no ha creado su "historia de las ideas", aunque ha establecido ya
sus principios generales porque estuvo en condiciones histricas de hacerlo. E sta
obra no pretende resolver tales problemas, pero s contribuir a su solucin.
Generalmente las obras de "administracin pblica", son libros de texto que
tienen el sello de su nacionalidad; en ellos se evalan las aportaciones que, a
nivel general, se han realizado en cada pas; por ejemplo, Estados Unidos, Francia, Alemania, Italia, Espaa e Inglaterra. Contrastando tristemente, en los
pases latinoamericanos no existen obras en las cuales se sistematice y explique
el desarrollo del estudio de su administracin pblica e incluso se ignora, como
es el caso de nuestro pas, que una disciplina relativa a la administracin estatal
ha sido desarrollada por pensadores mexicanos; aunque hasta hoy no se ha publicado un texto con la finalidad de explicar la evolucin del estudio de la administracin pblica en Mxico.
Es propsito de este libro, preconizar lo realizado en la materia que nos ocupa,
tratando de llenar ese vaco con la pretensin de hacerlo con sencillez y llaneza.
En nuestro pas el estudio de la administracin pblica, que slo tiene como
xxviii
INTRODUCCIN
objeto de estudio a la administracin gubernamental, como lo demostraremos

en el curso de esta obra, se halla indebidamente mezclado con la administracin
privada o determinado por ella. Asimismo, es efectuado con base en textos extranjeros que muchas veces desorientan a los estudiantes respecto de la realidad mexicana. Tambin, estos estudios son difundidos sin un fondo histrico,
haciendo que aparezcan, falsamente, como surgidos hoy por "generacin espontnea". Por ltimo, entre los acadmicos existe un espritu pragmtico, el cual,
basado en la enseanza de la administracin privada, deja a la administracin
pblica en calidad de arte, negndole, equivocadamente, el carcter de ciencia.
Nuestro libro se encuentra al margen de tales prejuicios, que son precisamente
eso: juicios a priori.
Creemos que la administracin pblica es un objeto cientfico de estudio; que
hay un gran aporte mexicano a este campo; que ste se comprende mejor en
su desenvolvimiento histrico; y que es una ciencia sistemtica transmisible
mediante la ctedra, la investigacin y la difusin.
Introduccin a la administracin pblica es un texto sinttico; integra aportes de origen diverso; explica generalidades y seala peculiaridades, motivo por
el cual hay en su estructura un esquema de historia de las ideas administrativas
en nuestro pas y una crestomata de los principales estudios de administracin
pblica de ayer y hoy.
Con todo propsito se ha elegido el ttulo ciencias de la administracin, pluralizando, en lugar de emplearlo en singular, puesto que se trata de una pluralidad
de ciencias relativas al examen de la administracin pblica y no una sola, toda
vez que aqullas son histricas. Bonnin, fundador de la moderna ciencia de la
administracin, nos explica esto mismo mejor que nadie: "La administracin
es una consecuencia del estado social, como ste lo es de la sociabilidad natural
del hombre; su naturaleza es un resultado de la comunidad, pues desde el momento en que existe un pacto social, hay administracin: as es que siempre
encontramos la naturaleza, hasta en el despotismo. Es, pues, evidente que la
administracin no toma sus principios de convenios humanos, sino que es un
fenmeno procedente de la existencia misma de la sociedad, sin que los convenios o leyes sirvan ms que para organizarla, es decir, para determinar su modo
de existir, pues su existencia procede de los mismos principios que los de la
sociedad" ..."Este modo -o sistema-, constituye, en cuanto a los principios,
la ciencia de la administracin, y en cuanto a su accin ejecutiva, el arte de
administrar".
Como la administracin est determinada por su modo de existir y ste es,
conforme sus principios, la ciencia de la administracin pblica, hay tantas ciencias como formas diferentes de organizacin existan, es decir, cuantas formas
de organizacin existentes hayan sido sistematizadas de conformidad con los
principios que les son inherentes. Sabemos de cuatro modos de existir de la
administracin que han derivado en otras tantas ciencias: la Arthasastra india
del siglo IV a. C.; Los espejos de principes musulmanes, de los siglos VIII-XVIII
Introduccin
xxix
d. C.;la Ciencia de la polica, de los siglos XVI-XVIII; y la Ciencia de la administracin, del siglo XIX, que fund precisamente Bonnin, y que en la era actual
se ha transfigurado en la ciencia administrativa. Esta transformacin, que es
parte medular de nuestra disertacin merece una breve explicacin.
II
La administracin pblica ha sido objeto de la reflexin de los pensadores desde
mucho tiempo atrs, fuera de toda especulacin, que abrira el camino a planteamientos "robinsonianos", de lo cual deseamos estar al margen. Puede afirmarse
que la administracin pblica como ciencia moderna nace en el siglo XIX, luego
de antecedentes que se remontan hasta pocas anteriores a Cristo. Esta disciplina, a la que Bonnin llam ciencia de la administracin, fue fundada en 1808
por este estudioso liberal francs mediante su obra Compendio de los principios
de administracin, y tiene como objeto, explicar el sentido y el contenido de
la administracin en la primera Repblica Francesa, creada por la Revolucin,
ms que engendrar un nuevo campo del conocimiento.
La nueva disciplina cientfica tiene dos fases de desenvolvimiento claramente
diferenciables, la primera en el siglo XIX, y la segunda en el actual. En su etapa
original tiene como objeto de estudio aquello que obliga al Estado a beneficiar
a la sociedad, a saber, lo relativo a la subsistencia, la existencia y el buen vivir
de los miembros de la sociedad. Su campo es tan vasto como el margen de accin
de la administracin pblica: fomento de la agricultura, la industria y el comercio; desarrollo de las obras y servicios pblicos; procuracin del mejoramiento
moral de la ciudadana, proteccin de las costumbres y mantenimiento de las
tradiciones; dotacin de medios para la recreacin, mediante el auspicio de espectculos pblicos, actos culturales, construccin de parques y jardines; cuidado de la salud de las personas y vigilancia de las condiciones higinicas en las
que se desenvuelve la sociedad; en fin, el sobrevivir, el vivir y el vivir mejor
de los hombres.
Esta disciplina -la ciencia de la administracin- tena el papel sinttico del
concierto de las ciencias sociales; en ella culminaban las aportaciones de las
ciencias de la sociedad, pero tambin los adelantos en la fsica, la biologa y
las matemticas, as como las innovaciones y progresos de la tecnologa. Era
una gran ciencia dedicada, segn sus cultivadores, al desarrollo y expansin
de las fuerzas internas y externas del Estado por la va de la nutricin de la
sociedad. A la ciencia de la administracin de la sociedad, como apropiadamente
se le podra llamar, le preocupaba el crecimiento demogrfico, la distribucin
geogrfica de los habitantes, y las edades, condiciones y sexo de los pobladores,
pues con el conocimiento de esos datos podan evaluar los impuestos, los gastos
pblicos, el empleo de los recursos naturales; en fin, planear el crecimiento ptimo de la sociedad. Era una disciplina preocupada por el clculo, y por tanto,
se basaba en criterios racionales de certeza, eficiencia y capacidad teleolgica;
xxx
INTRODUCCIN
la estadstica, empleada polticamente, era su instrumento por excelencia.

Cuando en la Pennsula Ibrica se dieron las condiciones adecuadas, la ciencia
de la administracin de la sociedad pas de Francia a Espaa. La obra de Bonnin
fue traducida y publicada en Espaa en el ao de 1834, inspirando los trabajos
de Agustn Silvela (Estudios prcticos de administracin), Alejandro Olivn
(De la administracin Pblica con relacin a Espaa), Manuel Ortiz de Ziga
(Elementos de derecho administrativo) y Jos Posada de Herrera (Lecciones
de administracin), todos ellos publicados durante la primera mitad del siglo
XIX. Fue Espaa de donde esta corriente intelectual se trasmiti a Mxico, cuyo
mejor representante es don Luis de la Rosa con su obra La administracin pblica de Mxico y medios de mejorarla (1852). En esta lnea hubo una secuencia
ortodoxa; de Francia y Espaa y de Espaa a Mxico, la ciencia de la administracin fue concebida en la forma descrita, los principios en que se apoy descansaron en la solidez del objeto mismo de su accin, esto es, la sociedad, que era
su materia, ya que se consideraba que tales principios emanaban del existir
del conjunto social ms que del modo de existir con que se envolva.
Bonnin, como ya vimos haba explicado acertadamente que la administracin
naci de la sociacin humana, lo mismo que sta de la sociabilidad de los hombres; su existir -agrega su fundador-, descansa en los mismos fundamentos
que dan cimiento a la sociedad; los convenios y compromisos sociales entre los
hombres no hacen sino determinar el modo de existir de la organizacin histrica que asumen.
La ciencia de la administracin de la sociedad naci incluso, antes que la sociologia (ciencia de la sociedad). Ambas tuvieron las mismas bases, e idntico espritu anim su desarrollo; las dos eran ciencias positivas, optimistas, llenas de
un impulso renovador, de un gran vigor intelectual. As como la sociologia se
origin de la necesidad de explicar los rpidos y radicales cambios de la sociedad
durante el siglo XIX, la ciencia de la administracin fue engendrada por la necesidad de explicar los problemas relativos a la nutricin de su existencia y desarrollo. Bonnin tuvo mucho cuidado de asegurar reiteradamente, que la nueva
ciencia descansaba en las mismas bases que estructuran a la sociedad, y que
los principios de la ciencia de la administracin deban ser forj ados en su existir,
aunque actualmente descansaran en su modo de existir, pero nunca confinarlos
a la organizacin de la administracin pblica.
Fue de tal manera tajante su argumentacin que la seccin segunda del captulo primero -dedicada a la organizacin administrativa- es la ms breve y
pobre de toda su obra. Esto no significa que la organizacin administrativa
careciera de importancia para Bonnin, sino que la consider de menor rango
que la administracin de la sociedad la cual sintetiz con el enunciado de accin
administrativa, desarrollndola con extraordinaria lucidez por medio del concepto de moral de la administracin.
En Espaa el pensamiento de Bonnin estuvo fielmente representado por Olivn, Ortiz de Ziga y Posada de Herrera, y en menor grado. por Agustn Silve-
Introduccin
xxxi
la. Pero es particularmente con Olivn y Posada de Herrera en quienes apreciamos la fina ortodoxia bonniniana que acredita a la administracin la responsabilidad vital de sustentar la vida de la sociedad, en todos sus aspectos, sea el
fsico, el intelectual o el moral. La administracin pblica es concebida originalmente como una gran potencia constructora, mejoradora y positiva; es un dominio complejo de tecnologa y prcticas polticas y econmicas que alimentan
el desarrollo social. Todava no se le identifica con ninguna institucin del Estado, aunque la ciencia de la administracin es producto intelectual de las condiciones sociales creadas por el E stado de derecho nacido de la Revolucin Francesa y, por tanto, las funciones de la administracin pblica obedecen a disposiciones
jurdicas legisladas en los parlamentos revolucionarios. Esas funciones no se
limitan al derecho y sus resultados bienhechores, sino que se espera alcancen
al conjunto de la sociedad de donde se afirma como una gran fuerza constructora
que rebasa cualquier confinamiento al derecho, aun cuando est sometida al
mismo. Por decirlo de otro modo, era la ciencia que estudiaba el espacio pblico
y las relaciones entre l y el mbito privado. No obstante, en la medida en que
el Estado de Derecho se consolidaba, esclareca sus dos grandes cimientos jurdicos -la separacin entre los derechos del hombre y los derechos del ciudadano, y la divisin de poderes-, la administracin pblica se plasmaba cada vez
ms en los organismos ministeriales sometidos al poder ejecutivo. Sucedi entonces que la administracin pblica se identific exclusivamente con ese enorme organismo subordinado al poder ejecutivo; este hecho llam poderosamente
la atencin de sus estudiosos. En un proceso paulatino, los principios fundados
en la existencia de la administracin -los cuales por cierto implicaron un desafo que muchos pensadores fueron incapaces de vencer-, se desecharon en favor
de otros que resultaron ms operantes, sencillos y posibles: Los de la organizacin administrativa.
Este cambio fue gradual y tambin ocurri en Espaa, pas en el que la ciencia
de la administracin de la sociedad habia alcanzado la cspide durante la primera mitad del siglo pasado. Toc a Manuel Colmeiro sintetizar la transformacin;
fue "enterrador y partero a la vez". En su libro Derecho administrativo espaol
se encuentra an la mistura del antiguo tratamiento de la administracin con
el nuevo. Colmeiro estudia la variada y rica materia administrativa en la cual
comprende a la agricultura, los caminos, el correo, industria, bosques, comercio,
transportes, crceles, orfanatos, religin, moral, ornato pblico, servicios municipales, y otras muchas acciones administrativas en la sociedad; pero junto a
este principal elemento de la ciencia de la administracin, va enfatizando y engrandeciendo el de la organizacin, en el que formula los nuevos principios de
la disciplina: ha nacido la Ciencia de la organizacin administrativa, dando paso
a la era actual.
En su segunda fase, la administracin pblica es estudiada casi exclusivamente en lo relativo a su organizacin. No es que antes -insistimos-la organizacin administrativa no haya sido estudiada por los pensadores; Olivn, Ortiz
xxxii
INTRODUCCIN
de Ziga, Posada de Herrera y De la Rosa muestran su preocupacin por la

organizacin administrativa pero colocndola en un segundo plano; lo primordial es la materia administrativa o, sea las acciones de la administracin pblica
en la sociedad, ahora la materia administrativa se va marginando a un escaln
inferior, o definitivamente se deja en el olvido.
Colmeiro tuvo una extraordinaria influencia en Mxico; su obra dej huella,
sobre todo, en Castillo Velasco y Manuel Cruzado; el primero, autor del texto
universitario titulado Ensayo sobre el derecho administrativo mexicano, escrito durante el gobierno de Lerdo de Tej ada, conserva todava una buena cantidad
de problemas relativos a la accin administrativa en el seno de la sociedad mexicana, pero su exacerbado individualismo lo encamina a graves errores al explicar del objeto de estudio de la ciencia de la administracin, los cuales desmerecen la calidad de su exposicin; y el segundo, Cruzado, autor de Elementos de
derecho administrativo, un libro empapado de la poca porfiriana, abandona
ya la materia administrativa, la excluye de su obra, dedicndose particularmente a la "organizacin" de la administracin pblica. En Mxico, desde finales
del siglo XIX, al presente, se perdi la ciencia de la administracin; probablemente la guerra civil desatada en 1910 sacudi tanto al pas y transform de
tal manera a la sociedad, que el antiguo rgimen desapareci con sus ideologas
sustentadoras, entre ellas las relativas a la reproduccin intelectual de la ciencia
de la administracin.
Volviendo a Colmeiro debemos agregar que no slo al transformar el objeto
de estudio de la administracin, sino tambin al crear otros elementos, contribuy a reorientar el rumbo de nuestra disciplina, aunque tambin es cierto que
la empobreci. El viejo problema tratado por la ciencia de la administracin
de la distincin entre gobierno y administracin, Colmeiro lo transform, antes
que nadie en la separacin entre la politica y la administracin, creando con
ello un extraamiento mutuo que aument la inextricable dificultad para definir
la administracin pblica, que es tanto poltica como administrativa. La ciencia
administrativa se confin a organizar la administracin pblica, es decir a su
propia organizacin; iI1cluso dej de lado el estudio de la accin organizativa
de la sociedad, que no es otra cosa que el propio Estado. Su objeto de estudio
se limit dentro del espacio pblico, aunque extraa e irnicamente, no ha dicho
espacio de manera global, sino a la organizacin de la administracin del Estado, slo que en un punto de suyo estrecho: el esquema formal que comprende
las dependencias gubernamentales, a saber, las secretaras de Estado y algunos
otros organismos.
Por si fuese poco, hay que agregar la amnesia omnipresente en la ciencia administrativa, construida sin antecedentes histricos, salvo los de la ciencia de la
administracin, cuyos principios desecha, de ah que muchos de sus doctrinarios le nieguen categora de ciencia, porque de qu otro modo poda haber sido
donde no hay acumulacin de conocimientos como ocurri durante la breve vida
de la ciencia de la administracin. Viene entonces una poca en la cual la ciencia
Introduccin
xxxili
administrativa vivi en el escepticismo de su propio status de ciencia; se desnaturaliz, negndose su carcter pol1tico y sufri la contraccin y pauperismo
de su organizativo objeto de estudio; en fin, la indigencia intelectual derivada
de su frustracin como disciplina cientfica.
El proceso decreciente, involutivo y empobrecedor de la ciencia administrativa no es un secreto; es parte de su naturaleza, por estar apoyada en pies de
barro. La literatura administrativa contempornea, sobre todo la estadounidense, la inglesa y la australiana, debaten en la actualidad un tpico que han
convertido, irnicamente, en el objeto de estudio de la ciencia administrativa:
la crisis de identidad de la administracin, o sea, los problemas combinados
de identificacin y definicin de la materia de estudio correspondiente a la ciencia administrativa. Este proceso de raquitismo acadmico de la ciencia administrativa no es estrictamente un problema relativo a la identidad de la administracin pblica como objeto de estudio, sino a la carencia de creatividad de los
doctrinarios; no hay, por tanto, crisis de identidad, sino de creatividad.
Este problema, sobre el cual no abundaremos*, naci con la ciencia administrativa misma; una ciencia, si se precia de serlo, no puede sentar sus bases,
sus principios, simplemente en el estudio de la organizacin administrativa,
aunque sta haya adquirido una enorme importancia; sobre todo cuando esa
organizacin ha quedado restringida a esquemas formales, y sus funciones estrictamente reglamentadas ya no tengan relacin alguna con aquello que Bonnin llamaba 'moral de la administracin", y que no es otra cosa que los deberes
suprajuridicos que la administracin emprende para garantizar la nutricin ptima de la sociedad; en suma, la ciencia administrativa haba nacido con un
mal congnito que la llevara al deterioro de su salud acadmica e intelectual.
En ambiente tal se recomenzaron, en las primeras dcadas del siglo xx, los
estudios de administracin pblica en Mxico. Las ciencias sociales eran dominadas por el Derecho durante la dcada de 1920, y las exigencias del Estado
nacido de la Revolucin, concertadas muchas de ellas en la Constitucin de 1917,
slo daban lugar a reflexiones prcticas y oportunas que contribuyeran a la
apremiante solucin de los problemas de una enorme organizacin administrativa semiparalizada por la guerra civil.
Slo haba un pequeo espacio para el derecho administrativo en el cual Don
Gabino Fraga y Gustavo R. Velasco mucho ayudaron con sus aportaciones;
era una poca de variedad, eclecticismo y dilettantismo, pero tambin de optimismo y nimo positivo; resultaba imperioso ilustrar a la ciudadana acerca
de la organizacin y el funcionamiento de la administracin pblica, y Mijares
Palencia lo hizo con su obra El gobierno mexicano (1930). Tambin haba la
exigencia impostergable de reorganizar la administracin gubernamental, y las
comisiones encargadas de ello lo hicieron, de lo cual queda el Testimonio de la
* Acerca de este problema hemos escrito algunas lineas. Ver Tearia administrativa de la ciencia
poltica; y La administracin pblica del Estado capitalino. caps. I y 11.
xxxiv
INTRODUCCIN
Comisin Reorganizadora de Hacienda, de 1927-28, as como el Manual de Investigacin Aplicada, de Carlos Dupln (1933). Los procesos prcticos fueron
tambin mejorados, en especial el del "papeleo" o trmite burocrtico, gracias
al "Manual de Archivos", de Ezequiel A. Chvez. Concluido el rgimen cardenista y los grandes cambios producidos por la Revolucin, los estudios descriptivos continuaron junto a la monografa de reorganizacin; exista entonces un
lugar, aunque estrecho, para las reflexiones tericas; dentro de las cuales destac La administracin pblica de Mxico (1942) de Lucio Mendieta y Nez.
Pero en general hubo, y an lo hay, un desinters por el estudio y desarrollo
de la teora de la administracin pblica, sin embargo, hoy da se ha dado cabida
a la produccin de abundante caudal bibliogrfico que puede dar pie a estudios
de investigacin bsica que inspiren un espritu similar al de la ciencia de la
administracin.
lB
Son varios aos los que precedieron a la elaboracin de Introduccin a la administracin pblica, tiempo esencialmente dedicado a las tareas de investigacin
bibliogrfica, conexin de fuentes y articulacin temtica. Una gran cantidad
de obras fueron encontradas en nuestro pas, ya en bibliotecas, ya en libreras
de obras antiguas; entre las bibliotecas que ms nutrieron el caudal bibliogrfico destacan la Nacional de Mxico, la de El Colegio de Mxico, la del Centro
de Estudios Histricos, de Condumex, la de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico la del Instituto Nacional de Antropologa e Historia. Pero ocurrieron
hallazgos fuera del rea metropolitana, como fue el de Ortiz de Ziga en la
Biblioteca Estrada de la ciudad de Mrida, Yucatn. A su vez justo es mencionarlo, los acervos particulares fueron fuentes de gran relieve; est, por ejemplo,
el de Jos Chanes Nieto que aport gran cantidad de obras. Debemos un reconocimiento a Jess Rodrguez y Rodrguez, de quien obtuvimos una copia del ejemplar ms importante de nuestro texto: el Compendio de los principios de administracin, de Bonnin. Las libreras de obras antiguas dieron una cuota relevante
de trabajos del pasado de la administracin pblica; en el antiguo mercado de
La Lagunilla hemos encontrado libros de un enorme valor; baste citar algunos:
Silvela, Vzquez, Hjar y Haro, Chellet Osante, Busto, Mijares Palencia, Santa
Mara; otras libreras nos dieron a Olivn, Veytia, Castillo Velasco, Arrazola,
Len, Jimnez, Lpez Meoqui. Todava podran encontrarse muchos ms.
Es inters fundamental de esta obra mostrar, con ms extensin que profundidad, cmo la ciencia de la administracin ha sido una preocupacin permanente de los pensadores mexicanos. Ciertamente su estudio muchas veces ha respondido al inters prctico de ejecucin o reorganizacin, mas que a la idea de
construccin cientfica, pero procurando con ello ofrecer nuevos aportes a la
disciplina, el problema consiste en que no hemos evaluado ni explicado ese estudio. Estamos en este momento, ante la posibilidad de elaborar ya la historia
Introduccin
xxxv
del pensamiento administrativo en Mxico, pues tenemos un cmulo de ideas

de primer orden que han venido acumulndose desde los primeros aos de vida
independiente del pas, hasta la fecha; caudal que debe ser sistematizado y difundido.
Conscientes de las limitaciones de la ciencia administrativa, debemos, sin embargo, revalorar el acopio de las contribuciones destinadas a discutir, concertar
y definir el objeto de estudio de la administracin pblica, as como los trabajos
que explican las condiciones en que opera, sus funciones mismas y la organizacin destinada al efecto. Igual consideracin merecen las modestas exposiciones descriptivas que slo pretenden ilustrar o ensear algn esquema o procedimiento. Hay un todo que debe ser acumulado, seleccionado y sintetizado en
un cosmos que explique la realidad administrativa mexicana.
Pero estamos en un tiempo caracterizado por la sntesis del conocimiento acumulado; una poca de anlisis de las contribuciones de ayer y hoy; una era de
explicacin del proceso constructivo, a saber, el desarrollo del estudio de la administracin pblica, del pasado ala actualidad. Es el momento de que las obras
juzguen, examinen y expliquen las realidades contemporneas, a partir de la
consideracin de la historia; de la historia de la administracin pblica mexicana.
Esta obra fue redactada por una sola persona, su autor, y es de su exclusiva
responsabilidad lo que se asienta en el texto. Pero esto fue posible gracias al
trabajo individual y de varias personas que hicieron grandes hallazgos bibliogrficos y para quienes expresamos nuestro agradecimiento.
En primer lugar debemos mencionar a Jos Chanes Nieto, poseedor de la biblioteca de autores mexicanos ms completa, quien generosamente nos dio acceso a ella, especialmente a las obras de Luis de la Rosa, expresndole mi mayor
agradecimiento por hacer la presentacin de la obra. Cipriano Flores y sus colaboradores de la Coordinacin de Investigacin del Instituto Nacional de Administracin Pblica hizo grandes aportaciones, sobre todo de trabajos relativos
al derecho administrativo. Enrique Varas, Roberto Moreno y Ricardo Uvalle
participaron con una gran cantidad de obras, entre las que hay que destacar
los manuales municipales y financieros. A mi esposa, Rita Garcia de Guerrero,
se debe la localizacin de Estudios prcticos de administracin, de Agustin Silvela.
La investigacin bibliogrfica que propici nuestro texto es un trabajo orgnico y colectivo, aunque informal y desprovisto de todo plan preconcebido, realizado por acadmicos que colaboramos en la Facultad de Ciencias Politic as y
Sociales y somos miembros activos del Instituto Nacional de Administracin
Pblica. En torno a ambas instituciones se ha ido creando un ambiente de ruptura con el actual estado de cosas del estudio de la administracin pblica, reconsiderndose a profundidad por medio de un proyecto, informal y slo basado en
el nimo de superar ese estado; nos encaminamos a reconstruir las frmulas
de investigacin de las ciencias de la administracin, a redefinir el objeto de
estudio y a reivindicar el examen de la administracin pblica en Mxico, con
base en su propia tradicin.
xxxvi
INTRODUCCIN
En la preparacin de la versin final de este libro fue muy importante el trabajo de revisin tcnica hecho por Javier Muoz Quiroga, as como las tareas de
apoyo general de Francisco Jos Das Casillas. Un sentido agradecimiento a
Rosalinda Mariscal e Ins Fernndez por su colaboracin en las tareas mecanogrficas.
La Facultad de Ciencias Politic as y Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico no slo fue el mbito acadmico idneo en donde se gest esta
obra, sino tambin el necesario sustento material que la hizo posible. De ello
hago un amplio reconocimiento.
O.G.O.
Noviembre, 1983
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UNIDAD UNO
ORIGEN Y
DESARROLLO DE
LAS CIENCIAS
DE LA
ADMINISTRACiN
PRIMERA PARTE
LAS CIENCIAS DE LA
ADMINISTRACiN
Habiendo ganado un firme apoyo en el

afecto de los partidos locales y extranjeros,
tanto en el Estado propio como en el del
enemtqo, el rey podr proceder a pensar en
las medidas administrativas.
KautJlya
321-296 aC
'------------------------------------------'
SUMARIO
CAPITULO 1.
CAPiTULO L.
CAPiTULO 3.
LAS CIENCIAS DE LA ADMINISTRACION ORIENTALES

ANTECEDENTES OCCIDENTALES
LA CIENCIA DE LA POLlCIA
(
I
CAPTULO 1
LAS CIENCIAS DE LA
ADMINISTRACiN
ORIENTALES
f-----------.1
OBJETIVOS
Al
concluir el estudio de este captulo el lector podr:

Diferenciar las cuatro ciencias de la administracin.
Definir el concepto de Arthasastra.
Conocer los aportes musulmanes al estudio de la administracin pblica.
Evaluar la importancia de la escuela de pensamiento llamada Espejos
de Prncipes.
SUMARIO
1.1
ARTHASASTRA: LA PRIMERA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
1.1.1. Origen de los Arthasastras

1.1.2 Arthasastra de Kautilya
El autor
La obra
Contenido
Aportes a la ciencia de la administracin
1.2
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION MUSULMANA
1.2.1
1.2.2
1.2.3
1.3
Guas, manuales y memoriales

Espejos de Principes
Los tratados de administracin
OTRAS CONTRIBUCIONES
LAS CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIN
Los antecedentes orientales son tan importantes como los occidentales. Inclusive para nosotros, que habitamos el Occidente contemporneo, a la vez que son
ms antiguos. Al igual que las ancestrales civilizaciones de Oriente -Egipto
y Babilonia-la administracin pblica, se remonta en la antigedad hasta perderse su punto de inicio, aunque los documentos ms antiguos se localicen no
en esos paises, por cierto, sino en la India.
1.1
ARTHASASTRA: LA PRIMERA CIENCIA DE LA

ADMINISTRACION
Las obras sobre administracin pblica con los antecedentes ms remotos son
los Arthasastras indios, elaborados entre los siglos VI al IV antes de la Era Cristiana.
1.1.1
Origen de los Arthasastras
Aunque slo se conserva un libro de la escuela de los Arthasastras, el de Kautlya, los estudiosos de la poltica y la administracin india de la antigedad
han concluido que esta obra es en realidad la sin tesis de otros muchos Arthasastras escritos con anterioridad, y que el propio Kautilya cita. Se sabe de los nombres
de algunos autores - Brihaspati, Vislaksha y Parasana, por mencionar algunosgracias a cuyas contribuciones fue elaborada la obra mencionada y que enseguida analizaremos.
Las ciencias de la administracin orientales
1.1.2
Arthasastra de K-autilya
El propio Kautilya nos menciona en qu consiste el trmino Arthasastra: "La

subsistencia de la humanidad es llamada Artha, riqueza; la tierra, que contiene
a la humanidad, es tambin llamada Artha, riqueza; la ciencia que trata de los
medios para adquirir y ma,ntener la tierra es la A rthasastra, ciencia de la poltica."! Este pasaje seala cmo los indios desarrollaron antiguamente una ciencia, la de la poltica, destinada a ensear los medios de conseguir y conservar
la tierra, como tierra misma, y como riqueza a la que tambin representa; sin
embargo, la posesin de la Artha es tambin la apropiacin del poder, toda vez
que se trata de la ciencia de la poltica.
Como qued asentado, no estamos ante una obra aislada, sino frente a
una escuela que produjo textos durante tres siglos, VI-IV a.C. Por tal motivo,
eI4rthaSf!..tra de-Kautj}.ya es un resumen enriquecido de otras obras que le
antecedieron, y de ello dice el autor indio: "este Arthasastra, o ciencia de la
poltica, ha sido elaborado como compendio de todos aquellos Arthasastras que,
como guas de los reyes para adquirir y mantener la tierra, fueron escritos por
antiguosmaestros".2 Es entonces una especie de manual del arte de gobernar
que contiene consejos relativos a las estrategias; tcticas, estratagemas, rntodos y tcnicas a travs de las cuales se consigue y conserva el poder; y que
glosa las aportaciones de los antiguos eruditos indios de la poltica,
Aunque existen discrepancias en torno a la fecha de la obra.existe un consenso generalizado en el sentido de que fue elaborada hacia el siglo IV a.C. El
autor, Kautilya, fungi como primer ministro del rey Charidragupta, fundador
del Imperio Maurya, cuya posesin obtuvo con la colaboracin de ese gran autor;
Kautilya es, al mismo tiempo, un pensador poltico y un hombre de Estado.
Arthasastra es una extensa obra integrada por quince libros que en unidad
comprende la materia poltica y temas conexos, tales como la economa, diplomacia y arte militar, as como la administracin, la que trata en forma parcial
en el captulo 1 y completamente en e12;este ltimo por cierto, es el ms extenso.
Empero, el arte de la administracin es la espina dorsal de la obra, ya que Kautilya est preocupado en todo momento del rendimiento ptimo de los funcionarios imperiales.
EL AUTOR
Kautilya, como hemos dicho, fue tanto un terico de la poltica como un estadista. Su nombre real es Chanakya, aunque tambin se conoce como Vishnagupta,
por lo que "Kautilya" es un sobrenombre y significa "corcovo". Tanto la tradicin
1
2
"Arthasastra," Revista de Administracin Pblica (RAPI nm. 54, pg. 403.

Ibid.
10
prctica de los autores de los Arthasastras, de la cual es sintesis y cspide,

como su propia experiencia, convergen para dar fundamento a sus conocimientos
politicos y administrativos sobre un extraordinario realismo, poniendo sus planteamientos al margen de la religin y la moral, es decir, tiene una concepcin
puramente humana de la politica, desusada para su poca. No es extrao, entonces, que encontremos en su obra una condena a la astrologa como base de las
decisiones imperiales y su sustitucin por la razn. Su mtodo es realista y racional, est basado en la deduccin lgica.Tal es la grandeza histrica del A rthasas tra;
est basado en la acumulacin de conocimiento y la experiencia del autor, no
en planteamientos que hacen descansar la causa y los efectos de los acontecimientos en criterios supra-humanos."
Con respecto a la ciencia de la administracin, Kautilya es el primer pensador preocupado en el estudio del funcionamiento administrativo de un Estado,
el Maurya, que a la sazn se distingui por su centralizacin y espesa capa funcionarial, a la cual l mismo contribuy a consolidar. Observa a la administracin
india con el mismo realismo y racionalidad con que lo hace respecto a la poltca,
es decir, ajena a mitos y leyendas. Considera a la administracin como un producto de la inteligencia y actividad del hombre. Por ello, Arthasastra es un magno
tratado de teora a la vez que un gran manual de politica y administracin.
LA OBRA
Como antes mencionamos, se acepta que Arthasastra fue escrita en el siglo IV
a.C. Al respecto, un testimonio bastante slido es la similitud entre instituciones descritas por el general griego Magasthenes y las reseadas por Kautilya.
Fue nuestro autor, mostrando sus aptitudes politicas, quien destron al ltimo
rey Nanda y allan el camino para la entronizacin de Chandragupta. El mismo
Kautilya da la mejor prueba de autenticidad cuando escribe en el Arthasastra
que: "as, este Sastra, conformado en estas divisiones paragrficas, fue compuesto como una guia para asegurar este y el otro mundo"... "a la luz de este
Sastra se puede establecer no slo una base para los actos rectos, econmicos
y estticos, y mantenerlos, sino tambin ponerlos sobre la base de la falta de
rectitud, economa y esttica"... "Este Sastra ha sido elaborado por aqul que
por la intolerancia del mal gobierno rescat las escrituras y la ciencia de las
armas y la tierra, que haba pasado al rey Nanda".' La obra, entonces, es de
Kautilya.
Arthasastra fue descubierto, traducido al ingls y difundido por el doctor
R. Shamasastry a principios de este siglo. Segn el traductor, la obra fue escrita
entre 321 y 296 a.C. Dicho sea de paso, ya que antes definimos el significado
3
4
Choudhary, Kautilya's political ideas and institutions, pg. 6.

Arthasastra (versin en ingls), pg. 463.
11
de Artha, debemos sealar que el traductor Shamasastry seala que el propio

Kautilya define lo que son los Sutras ,* a los que llama "palabras enigmticas
colocadas como ttulo de cada uno de los ciento cincuenta captulos, siendo stos
un comentario sobre los Sutras",
CONTENIDO
Kautilya, como otros pensadores indios, plantea la estructura de su texto en el
tringulo del Darma (virtud), Kama (amor)y Artha (tierra, riqueza), preponderando la ltima. Empero, el papel decisivo se encuentra en un cuarto factor, elDanda
(castigo), cuyo ejercicio crea las condiciones para el proceso de trabajo normal de
la administracin, por tanto, es el castigo o coercin el elemento decisivo no slo
de la poltica, sino tambin de la administracin. Es mxima en Kautilya esta frase:
"Sin Danda no hay Estado," ya que Danda simboliza las bases de la soberana
estatal. Pero no hay que olvidar que Kautilya habla no slo de un Estado fuerte,
slido, sino de un Estado desptico cuya administracin trabaja para mantenerlo en
cuanto tal; un Estado nico, un Imperio universal que no reconoce igual ni similar.
Como tratado de poltica, establece los principios orientados hacia el acceso y preservacin del poder, yen cuyo proceso interviene el Danda, que se manifiesta en las siguientes fases: a) adquisicin de lo no conseguido; b] preservacin
de lo adquirido; c)incremento de lo preservado; dl distribucin de lo incrementado entre los que lo merecen; por tanto, la aportacin del Arthasastra a la economa poltica, es tambin considerable.
Pero la contribucin de la obra a la ciencia de la administracin, no es menor que a la ciencia poltica y la economa, como lo ha sealado Choudhary:
"prcticamente hablando, es ms un manual para la administracin que una
obra terica sobre poltica":" esta expresin, cierta aunque exagerada, da la
medida de importancia de Arthasastra para nuestra disciplina.
APORTES A LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
Arthasastra es la primera obra escrita, hasta donde se sabe, sobre la ciencia
de la administracin, adems, est elaborada con un espritu similar a la moderna ciencia de la administracin, es decir, como disciplina aplicada a los problemas
gubernamentales. Kautilya refiere que la administracin pblica es presidida
por el Mantri o primer ministro. Bajo su mando est un grupo de colaboradores:
los Amatya o funcionarios pblicos, el Chambeln, el Tesorero General y los
Directores Gubernamentales.
* Son los enunciados de cada captulo. pero que son colocados al final.
50p . Cit., pg. 19.
12
Un texto como el presente, no puede ser prolijo en un tema introductorio,

por lo que haremos slo una resea muy general de la organizacin administrativa de la India Maurya, segn la explica Kautilya.
El Chambeln era un poderoso oficialdomstico cuyas funciones se extendan
fuera de la corte hacia otros ramos administrativos: supervisin de la construccin y mantenimiento del palacio, inspeccin de silos, almacenes, armeras, crceles y produccin forestal, auxiliado por expertos en todo esto. Adems deba
recibir y resguardar gemas y materiales preciosos, de los cuales tambin tena un
control contable.
El Tesorero General encabezaba una gran organizacin, le corresponda
el cobro de ingresos provenientes de las fuentes, el campo, minas, edificios, jardines, bosques, rebaos y caminos; bajo su autoridad laboran un Jefe de Fuertes, el Orfebre Estatal, el Director de Acuacin y otros de rango similar.
La Cancillera fue otro importante departamento administrativo y su funcin
era la redaccin y archivo de los decretos reales. Comprenda un grupo de lehhahas
o secretarios, debidamente preparados para los menesteres escribanos, asunto
muy complejo y que preocupaba enormemente a los soberanos mauryas. Los
decretos tenan una estructura invariable que comprenda los siguientes elementos:
a) arreglo del asunto, b)pertinencia, c)integridad, d) dulzura, e)dignidad y f) lucidez.
La administracin pblica india era compleja y de gran magnitud, de hecho abarcaba toda la vida de la sociedad india. Dependientes del Mantri operaban
mltiples funcionarios altamente especializados denominados, como dijimos,
Directores Gubernamentales, que eran los siguientes: Director de Minas; Director de Metales; Director de la Casa de Moneda; Director de Minas Ocenicas;
Director de la Sal; Director del Oro; Director de los Almacenes; Director de
Comercio; Director de Productos Forestales; Director de la Armera; Director
de Pesos y Medidas; Director de la Medida Lineal; Director de Peajes; Director de
la Tejedura; Director de Agricultura; Director de Licores; Director de Prostitutas; Director de Barcos; Director de Conchas y Perlas; Director de Rebaos;
Director de Caballerizas; Director de Elefantes; Director de Carruajes; Director
de Infantera; Director de Pasaportes; Director de Tierras de Pastura; Director de
la Ciudad; Director del Harem; Director de la Religin; Director de las Manufacturas; Director de las Partes del Pas y de las Fronteras.
Kautilya menciona tambin otros oficiales pblicos, bajo el ttulo de Jefes:
de Elefantes, de Caballos, de Carros y de Infantera. Asimismo, habla de Comisionados y de Guardias del Timbre.
Como se ha podido observar el estudio de la administracin no slo es antiguo, sino con una alta preocupacin cientfica, si bien, claramente aplicada a
la consecucin y mantenimiento del poder.
Probablemente a travs de Persia, con la que la India tuvo intenso contacto e intercambio en todos los rdenes, estos estudios se convirtieron en libros
de consejos o anzards iranios, los que luego contribuyeron, con otras fuentes,
a la creacin de los libros musulmanes de administracin.
1.2
13
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN MUSULMANA
Herederos y sintetizadores de la cultura oriental en su versin del Medio Oriente

-Persia y la India-, los rabes son un caso nico en la ciencia de la administracin al crear una corriente ininterrumpida durante diez siglos, produciendo
las ms variadas representaciones bibliogrficas en nuestra materia. Mencin
especial merecen los Espejos de Prncipes, notable pedagoga poltico-administrativa para soberanos, altos funcionarios y secretarios de la Cancillera.
Uno de los ms grandes cientficos de la poltica y la administracin musulmanas, Ibn Jaldn, que vivi durante el siglo XIV, coment que los imperios,
como los hombres, tienen vida propia: nacen, se desarrollan y mueren. Su gran
obra, Introduccin a la historia universal, dedica buena parte dellibto III a explicar el proceso de transformacin de la administracin al tenor de las mutaciones
de los imperios islmicos, cuyos cambios los sintetiza en dos grandes fases que
corresponden a su vez a dos formas de rgimenpoltico: el Califato y el Sultanatoo La clave del trnsito del Califato -institucin "pastoral" que >o~ticamente
engloba a la comunidad de fieles del Islam- al Sultanato, que es unainstitucin
burocrtica y centralizada, es el proceso de concentracin del poder en manos
del gobernante y la casta que le secunda; crendose a la sazn, un sistema dinstico. Tal es el origen de las dinastas omeya y abasida, que gobernaron al Islam
durante largo tiempo.
Con este proceso de transformacin poltica ocurre paralelamente otro de
mutacin administrativa, porque las funciones generales del Califato recayeron
gradualmente en la administracin pblica. Los libros d administracin musulmanes son la mejor ventana para presenciar tales procesos, a la vez que constituyen
la creacin intelectual administrativa ms importante de la antigedad.
No estar de ms hacer una brevsima resea de la constitucin del Califato. La existencia original de los rabes era una laxa relacin tnica y comercial,
ms que poltica, entre las distintas tribus rabes, esto es, no exista un organismo general que los agrupase bajo la misma autoridad. Este organismo surge
con Mahoma, y el Islam" se convierte en la unidad religiosa de los creyentes,
a la vez que en la unidad poltica, que tiene como base nica la fe, es decir, se
supera el particularismo tnico y tribal a favor de una organizacin poltica
unitaria y nica. A la muerte del profeta, ocurrida en 632 d.C., se crea el Califato
como rgimen poltico reconocido por todos los musulmanes, Califato que no
es otra cosa que la vicara o lugartenencia delegada por Mahoma en sus compaeros para dirigir el Islam; los cuatro primeros califas, que tuvieron por capital
la ciudad de Medina, fueron Ab Bakar, Ornar, Othmn y Al.
Una guerra civil entre el Califa Al y el gobernador de Siria, Muawiya,
concluye con la derrota del primero y la capital es trasladada a Damasco donde
6 "Islam" significa "actitud religiosa de sumisin a Dios" y la palabra se aplica "a la comunidad
de los adeptos" de Al. el Dios musulmn. Ver Sourdel, El Islam. pg. 1.
14
Muawiya funda la dinasta omeya, que gobierna el Islam de 661 a 750 d.C. Luego, otra guerra civil provocada por la familia abasida, que trata de reivindicar a
Al, destrona a los omeyas y da pie a una nueva dinasta, que perdura de 750
a 1258. Movimientos disidentes, tanto religiosos como polticos, crean dos dinastas ms, paralelas y rivales a la abasida; nos referimos a la omeya de Crdoba (Espaa) y fatimita de Egipto. El Califato abasida haba situado su capital
en Bagdad.
Surge desde mediados del siglo x un proceso lento e irrefrenable de decadencia que va dando cabida a nuevos experimentos de gobierno ejercidos por
soberanos de nacionalidades distintas; tal es el caso del persa Ahmad al Buida,
quien establece en el seno mismo del Califato una monarqua pura; luego tiene
lugar la imposicin definitiva del Sultanato, con el arribo al poder de los turcos
seljuquis, en 1055. El Califato abasida es mantenido como un elemento simblico por los diferentes amos que suceden a los seljuquis, hasta quejdesaparece
definitivamente en 1258 con la invasin de los mongoles. No es sino hasta el
siglo XVI que se vuelven a constituir estados centralizados en el mundo musulmn, pero no por rabes, sino por turcos: los otomanos en Anatolia, los safavidas en Persia y los mogoles en la India.
Este largo periodo hist6rico, que cubre diez siglos, engendr6libros extraordinarios sobre administracin que acompaaron el proceso evolutivo y nos sirven de testimonio del mismo.
1.2.1
Guias, manuales y memoriales
Hay una creaci6n cuyo mrito es exclusivo de los rabes, nos referimos a las
guias y manuales administrativos; tres de ellos merecen nuestra atenci6n, los
de Abdel Hamid, Taihir Taifur e Ibn al Muqafa.
Abdel Hamid, muerto en 750 con el ltimo califa omeya de Oriente, Marwan JI (744-750), presenci la traducci6n del diwan o registro administrativo
del persa al rabe, ordenada por los gobernadores musulmanes; es autor de una
Epstola dirigida a los Secretarios de la Cancillera, en la que destaca la importancia de los escribas para la realizacin del trabajo administrativo. La Carta
puede ser leda en la Introduccin a la Historia universal de J aldn, pgs. 160-464.
Taihir Taifur, quien muri6 en 822, fue un militar rabe probablemente nacido
en Iraq. Como Hamid, escribe tambin una Epstola, pero no para los secretarios,
sino para su hijo, que ha sido nombrado gobernador de una regi6n de Mesopotamia; en ella establece lo que considera principios del gobierno y medios para
llevarlos a cabo. Ibn J aldn dijo que esta Carta era lo mejor que haba ledo en materia de gobierno y administracin, y la incluy6 en su Introduccin, pgs. 543-552.
Un joven persa islamizado, Ibn Al Muqafa, (724-758), es autor de un notable
memorial sobre el gobierno musulmn, extraordinario diagnstico administrativo
del Califato abasida durante el periodo del segundo monarca, Al Mansur (754-775).
15
La extensa Carta, que aconsej ado por sus amigos dirige al Califa, sin peticin
de parte, se titula Libro de los Compaeros,' El punto crucial del anlisis de
la obra es una dura crtica al deficiente modo de operar de la administracin
abasida, sobre todo en lo relativo a las finanzas pblicas, en las cuales se observan
grandes fallas de organizacin y funcionamiento, as como de accin; a saber:
la falta de uniformidad de la poltica tributaria, as como una gran corrupcin
entre los agentes fiscales. Este libro fue el ltimo escrito por Muqafa, ya que
con la verdad y objetividad de sus planteamientos se atrajo el disgusto de Al
Mansur y sus allegados, quienes lo mandaron asesinar.
Como segundo tipo de exposicin existen los memoriales administrativos,
al estilo de la obra de Muqafa, aunque orientados ms al diagnstico y pronsticode la situacin poltica y administrativa del Imperio, mediando una propuesta
de reforma del Reino. Los maestros en este estilo fueron los turcos oto~anos.
El Imperio otomano -que toma el nombre de su fundador, Othmn u Osmn
n259-1326)- aun cuando se origin en el siglo XIII, su poca de grandeza ocurre luego de la conquista de Constantinopla en 1453. A partir de ese momento,
el Imperio se convierte en una gran potencia mundial, que alcanza su cspide
en la poca de Solimn El Magnifico; datan de entonces los grandes memoriales
,
administrativos que vamos a resear brevemente.
El primer memorial de referencia es el Asaf Nama o Consejos para los
visires, escrito por el antiguo Gran Visir Lufti Pasha luego de dimitir en 1541.
Su preocupacin era la conservacin del progreso alcanzado por el Imperio en su poca, y en especial, el papel de la administracin en funcin del
avance poltico otomano. Ms de cincuenta aos despus, en 1595, Ac Hissari
escribe: Principios de sabidura relativos al arte del gobierno, obra en la que
se entremezclan consejos prcticos, valientemente expuestos, sobre las ineficiencias administrativas del Estado y los principios generales del gobierno. Posteriormente, en 1630, Koj a Beg escribe su clebre tratado: Risala, sobre las causas y consecuencias del declive poltico otomano, en especial su administracin
financiera, que dirige el sultn Murad IV. En 1640 aparece otro diagnstico,
ahora annimo, titulado Tratado de consejos, el cual, como el anterior de Koja
Beg, trata de la decadencia osmanl, el deterioro de la administracin financiera
y, como punto muy importante enfatizado por el autor, de la enorme corrupcin
administrativa que ha invadido al Estado," La lista concluye con el ltimo gran
memorial, el Libro de los visires y los gobernadores de Sari Mehemed Pasha,
escrito en 1725 cuando la decadencia otomana era ya irrefrenable. Es un diagl1?sticogeneral, como los anteriores, puntualizan'do tanto las deficiencias admiI1lstrativas como la corrupcin; trata particularmente el tema del Visirato al
que considera como pivote de la administracin osmanl.?
s Hay una versin con el ttulo Consellier du Calife. Ver bibliografa.
Sobre estas o~ras. ver bibliografa.
Hay una versin en espaol de esta obra. RAP. nm. 49.
16
Existen otras expresiones musulmanas de gran valor, ms genricas y que

incursionan en el campo de la poltica, nos referimos a los Espejos de Prncipes.
1.2.2
Espejos de Prncipes
Los rabes disfrutan de merecida fama por su gran sapiencia y cultura, sus
grandes construcciones arquitectnicas y sus aportes a las ciencias, filosofa
y literatura. Su contribucin a la poltica, y a travs de ella a la administracin, tiene en los Espejos de Prncipes su origen, que fluye por la doble va de
la literatura y la pedagoga. De origen persa -y a su vez, ms remotamente de raz india- los rabes crean un gnero literario que los hizo clebres y
que comprenda la prosa ms renombrada y exquisita en el mundo musulmn. Se
trata del gp/un gnero literario que se extendi a todo el campo de.lasciencias
seculares, creando una gran enciclopedia; de sus frutos superiores en poltica
emanan los Espejos de Prncipes. Este gnero literario, empero, nace con fines
didctico-polticos: formar a los reyes en el arte del gobierno.
El1undador del adab es nuestro conocido Ibn Muqafa. Su obra tpicaes
el Espejo de Prncipes llamado Adab mayor. Se trata de uJll!h!"o de poltica
y moral, centrado en 'un enorme realismo que revela los grandes secretos de
las artes de la poltica y los quehaceres gubernamentales que deben atender los
funcionarios en el seno de la corte. De factura similar es el libro Noticias esenciales de Ibn Qutaiba (828-889), especialmente en el captulo relativo al Sultanato, escrito precisamente para los funcionarios de la administracin insuficientemente
, preparados en el "arte de la pluma", trmino con que los autores musulmanes
sintetizan las prcticas administrativas. Tiene una funcin semejante la obra
los Cuatro discursos de Arudi Samarqandi, escrito en 1161\Ycuyo primer discurso
-"el Secretario"- explica las artes relativas a la funcin administrativa. 10
, Una famosa triloga bibliogrfica escrita durante el Sultanato Seljuquies,
el Libro de Qabus de Kai Kaus (1082), Libro del gobierno de Nizm al Mulk
(1092) y Consejos para los reyes de Al Gazali (escrito entre 1058 y 1111), tres
obras magnas; la primera consiste en un gran programa poltico para la formacin integral de un rey; la segunda es un notable tratado de la administracin
musulmana en el periodo seljuqui, con un diagnstico y propuesta de reforma;
y la tercera una magna disertacin filosfica sobre la poltica y la administracin de los reyes."
Estos Espejos de Prncipes son buena muestra del dominio literario y pedaggico de los musulmanes sobre la ciencia y el arte de la administracin; sin
embargo, fueron tambin autores de obras estrictamente cientficas relativas
a nuestra materia, mismas que ahora trataremos.
j
10
11
Ver bibliografa.
Ver bibliografa.
Las' ciencias de la administracin orientales
1.2.3
17
Los tratados de administracin
Hay un antiguo tratado de administracin financiera escrito por el jurista Ab

Yusuf (735-798) a peticin del califa Al Rashid (786-790), cuyo ttulo es Libro
del impuesto predial. Se trata de un vasto y minucioso examen acerca del concepto de impuesto predial, abarcando sus orgenes, formas de aplicacin y mtodos de administracin. N o sabemos de otra obra, dentro y fuera del Islam, que
trate con tanto rigor y profundidad la materia financiera en la antigedad.
Sin embargo, la obra ms representativa de este gnero es Principios de
administracin temporal de Al Maward (974-1058), quien en ese libro monumental sintetiza no slo los fundamentos de la administracin musulmana, sino
tambin su organizacin, funcionamiento y procedimiento de trabajo. Aborda
profundamente lo concerniente al Califato y al Visirato -situando a'ste como
cabeza de la administracin- y trata tambin lo que se refiere a sus relaciones
y esferas de competencia. Destaca en especial la distincin entre Visirato, de
Ejecucin y Visirato de Delegacin, cuya autoridad se define con relacin al
poder soberano del califa, invistiendo con una mera autoridad operativa al primero y con gran potestad discrecional al segundo. En la obra se sientan bases
para la formulacin de principios tales como la delegacin de autoridad, esferas
de competencia, especializacin, unidad de mando y otros que nuestros autores
modernos no hicieronsino "redescubrir ",12
Los aportes de los musulmanes a la ciencia de la administracin son enormes, y an no han sido evaluados a plenitud, tarea que sale del propsito de
esta obra, ya que slo hemos querido resear. Existen adems otras contribuciones de las que debemos hacer mencin.
1.3
OTRAS CONTRIBUCIONES
No slo los indios, rabes, persas y turcos han colaborado al desarrollo de la

ciencia administrativa. Tambin lo han hecho otros pueblos orientales. Entre
10s- que merecen ser citados se encuentran los chinos, su famoso Libro de los
exmenes dedicado a la formacin de la burocracia ms grande y densa de que
tenemos noticia en la antigedad. La sola resea de esta gigantesca obra nos
llevara a sumar muchas ms pginas de las que nos permite este trabajo, ya
que estamos limitndonos a un somero anlisis de los aportes orientales ms
importantes e ilustrativos, toda vez que en China no se desarroll una teora
sobre su monumental administracin pblica, como entre los indios y musulmanes, o al menos no sabemos que exista.
CAPTULO 2
ANTECEDENTES
OCCIDENTALES
OBJETIVOS
Al concluir el estudio de este captulo el lector podr:
Valorar la relevancia de los antecedentes occidentales para el desarrollo
de la moderna ciencia de la administracin.
Conocer las aportaciones romanas y bizantinas.
Analizar el pensamiento administrativo de Ricardo Fils-Nel.
Distinguir las funciones histricas del oficial y el comisario en el Estado
absolutista, de acuerdo con las ideas de Bodino.
SUMARIO
CONTRIBUCIONES ROMANAS Y FEUDALES
Romanos y bizantinos
2.1.1
2.1.2
2.2
Ricardo Fils-Nel
JUAN BODINO: COMISARIOS y OFICIALES EN EL ESTADO

ABSOLUTISTA
22
Los precedentes occidentales, tan directos para la moderna ciencia de la administracin, son menos antiguos, conspicuos y abundantes que los antecedentes
orientales, a excepcin de los trabajos de algunos funcionarios romanos y bizantinos; as como unanotable obra medieval, y por ltimo, Bodino y los estudios
de polica alemanes de los siglos XVI, XVII Y XVIII.
2.1
CONTRIBUCIONES ROMANAS Y FEUDALES
Roma es sin duda la que ms ha contribuido a la formacin de la administracin

pblica moderna, cuyas instituciones polticas pudieron sobrevivir a la Edad Media
sirviendo de alguna forma a la construccin del Estado contemporneo. Sin embargo, pese a la magnfica organizacin administrativa operante, sobre todo durante
el Imperio, no se constituy en su seno una teora de la administracin, como lo hicieron indios, persas, rabes y turcos. Es un caso similar al de China, ya que ambas
son representativas de ejemplares modos de administracin, sin que tales modos
hayan preocupado a sus eruditos hasta el grado de llevarlos a reflexiones profundas sobre ellos; empero, se dieron algunas manifestaciones dignas de mencin.
2.1.1
Romanos y bizantinos
Ni los romanos ni sus herederos, los bizantinos, concibieron una ciencia de la

administracin, sin embargo nos legaron sendos trabajos sobre sus experiencias operativas, uno es de Frontino, el otro de Filoteo.
Antecedentes occidentales
23
Durante el reinado del emperador romano Nerva, la ciudad de Roma sufri

un serio problema de suministro de agua, insoluto por las autoridades romanas
de entonces. Luego del despido de los responsables municipales fue designado
un experimentado funcionario llamado Frontino, el problema fue acometido de
manera eficaz por este hombre y pronto el agua potable lleg a Roma fluyendo
con toda normalidad, a la vez que se evitaron fugas por rupturas de la tubera
y por el robo de vivales, que la consuman sin los pagos correspondientes; de
esta experiencia, Frontino nos ha legado su obra Frmula administrativa de los
acueductos de la ciudad de Roma, una doble aportacin a la ingeniera hidrulica
y al arte de la administracin urbana.
En cuanto a Filoteo, -funcionario cortesano de la administracin bizantina durante el siglo x, precisamente la ms -afamada por su burocratismo- nos
relata en su intraducible Kletorologin la complicada jerarqua palaciega de
la poca, as como sus ceremonias y banquetes; contiene un valiossimo listado
de funcionarios y oficios estrictamente jerarquizados, una de las administraciones ms espectaculares que hayan podido existir;'
2.1.2
Ricardo Fils-Nel
En el Medioevo las sociedades feudales europeas fueron muy poco burocrticas,

las grandes organizaciones administrativas haban desaparecido ya y slo quedaban residuos de la viej a administracin romana. No es lgico entonces, pensar
que hubiera una teora de la administracin en la cual sta fuera importante,
puesto que en sitios donde lo era, -China y Bizancio- no lleg a darse. No
obstante, existe el singular caso del Dialogo del Echiquier de Ricardo Fils-Nel,
escrito en el siglo XII, y que reproduce la organizacin administrativa de la
Inglaterra medieval. El Echiquier es un organismo fiscal relativamente complejo, encargado de la contabilidad, la tesorera y el gasto del Estado angevino.
Como Frontino y Filoteo, este trabajo es un documento que relata experiencias
operativas, no un estudio sistemtico, pero conviene considerarlo como colaboracin al desarrollo de la ciencia de la administracin.
2.2
JUAN BODINO: COMISARIOS y OFICIALES

EN EL ESTADO ABSOLUTISTA
Con Juan Bodino se elabora la primera teora sistemtica de la administracin

pblica del Estado absolutista, aunque an no exista una ciencia de la administracin, como la de los indios y los musulmanes, ni como fue la del siglo XIX.
I
Ver bibliografa.
24
No obstante, existe ya con Bodino la primera sistematizacin del conocimiento

de la naciente administracin monrquica, a la vez que una explicacin profunda de su origen, desarrollo, funciones y procesos."
La colaboracin de Bodino a la ciencia de la administracin consiste en
su lcida comprensin de los elementos formativos de la administracin absolutista, que, aduce, nacen de la oposicin entre el oficio y la comisin, y por tanto,
entre oficiales estamentarios poseedores vitalicios de los cargos y los comisarios monrquicos ocupantes in precarium de los puestos del Estado. En buena
parte del Libro lB y algunos captulos del IV de Los Seis libros de la Repblica,
que nos hace evocar el Tratado de adminis tracin temporal de Mawardi, Bodino
establece los requisitos reales y formales que constituyen las bases de la naciente
administracin monrquica. Asimismo, menciona los tipos de autoridad establecida que separa a magistrados y ministros, formando un cuadriltero funcionarial en el cual el oficial y el comisario, ahora, pueden ejercer o no autoridad
y ser considerados entonces como magistrados o ministros; ms adelante, en
el Libro IV, enuncia los complejos procesos polticos que facilitan al prncipe el gobernar, primero, sobre sus propios colaboradores, y luego sobre la sociedad; aconseja mantener opuestos a sus colaboradores, a fin de que se controlen
mutuamente, y evitar que uno o varios funcionarios sumen suficiente poder
que ponga en peligro su real potestad.
Bodino establece las bases del estudio de la administracin pblica moderna, sus investigaciones cimentaron el edificio conceptual de la ciencia de la administracin, la cual, sin embargo, naci en su poca con el ttulo distinto de "ciencia de la polica".
2 Los estudios administrativos de Bodino, seleccionados de su obra Los seis Libros de la Repblica.
aparecieron publicados en la RAP. 41. 42. 43 Y 44.
(
~..
I
. CAPTU LO_ 3
LA CIENCIA DE LA POLICIA
II
I
~------------_-./
OBJETIVOS
Conocer el sentido administrativo del concepto de polica.
Describir el desarrollo intelectual de la teora de la polica.
Identificar a los principales doctrinarios de la ciencia de la polica.
Analizar el pensamiento administrativo de Von Justi.
'-
--4--
SUMARIO
3.1
3.2
3.3
EL CONCEPTO DE POllclA
DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA POLICIA
VON JUSTI
28
Hay dentro de los antecedentes occidentales una disciplina intelectual administrativa aplicada que reviste extraordinaria importancia, insuficientemente estudiada hasta ahora; adems de ciencia, es tambin una gran tecnologa encauzada a nutrir las fuerzas interiores y exteriores del Estado moderno que empezaba
a surgir en el siglo XVI. Esta notable disciplina administrativa o tecnologia aplicada, es conocida con la denominacin de "polica" y tiene su campo de accin
ms conocido en la cameralistica o materia financiera de la monarqua absoluta.
3.1
EL CONCEPTO DE POLlCJA
La polica es una disciplina que naci, se desarroll y feneci entre los siglos
y XVIII, principalmente en Alemania, Francia y Espaa; irnicamente, en
la Alemania de entonces no triunf la monarqua absoluta y los poderes feudales impusieron la organizacin de frgiles reinos en los que la centralizacin
estuvo ausente, lo que hace pensar a los contemporneos! sobre la paradoja
de que fueran esencialmente alemanes sus autores. "Lo que ellos entienden por
'polica' no es una institucin o mecanismo que funciona dentro del Estado,
sino una tecnologia gubernamental caracterstica del Estado; dominios, tcnicas, objetivos donde interviene el Estado."?
Hay una obra, Monarquie aristodemocratique, escrita por el holands TurXVI
Sobre esta paradoja. ver Foucault, El origen de la tecnologa del poder y la razn de Estado. pg. 7.
Ibid.
---~----------
.-.-------
La ciencia de la policia
29
quet de Mayerne como un programa-utopa -como bien lo defini Foucault-;

es un proyecto que el autor considera posible y con esa circunstancia lo presenta
a los Estados Generales Holandeses. Resulta interesante el que, como lo menciona su ttulo, la mezcla entre la democracia y la aristocracia no es sino una
condicin secundaria, subordinada a la fundamental que es el mantenimiento
de la monarqua, a saber, el Estado monrquico, pero al cual el autor denomina
igualmente "La Ciudad, la Repblica, o simplemente, la Polica"."
Lr~acind~~sta<lo sup<mec:uatro-l'aInas, cadacual bajo la responsabilidad de un funcionario: justicia, ejrci~, tesor~rta.~LpOOGia, Si recordamos que
la regin de los Paises-Bajosft1epart'aela Co~ona Espaola durante el siglo XVI,
veremos que la particin cuatripartita de las funciones pblicas puede tener una
inspiracin peninsular, ya que fue en Espaa donde se dividi la funcin pblica en
cuatro causas: justicia, guerra, haci~ncfaii)ol.ica;el paralelo es muy grande, salvo
elcaso de Iapolca, a la que Mayeooele asigna un papel moral, ya que debe promover:la caridad, modestia, lealtad, dedicacin, cooperacin amistosa y honestidad.
El esquema organizativo del Estado' comprendera varias juntas dedicadas a la administracin pblica: dos para atender a las "gentes"; y otras tantas
para dedicarse a las"cosas", La primera junta para la gente dedicara su esfuerzo a la vigilancia de los aspectos "positivos, activos y productivos de la vida",
tendran relacin con la educacin y la seleccin de ocupaciones, lo que dividira
a las personas provechosas de las que no lo son, y que se consideran "escoria de la
sociedad", la segunda, se dedicara a aspectos "negativos de la vida": los pobres,
viudas, hurfanos y ancianos; desempleados; apoyo financiero a quien lo necesita; salud pblica; accidentes y calamidades, Por cuanto a las juntas para las
cosas,la primera se dedicara a los asuntos concernientes a las mercancas y bienes
manufacturados; sealando lo que fuera susceptible de producirse y ejercera
elcontrol de los mercados; la otra, administrara el dominio o territorio, tales como
la propiedad privada, legados, donaciones, control de ventas en subastas, reformas
de los derechos seoriales, ros, caminos, edificios pblicos y bosques.'
, Monarquie Aristodemocratique es una utopa, como muchas que le antecedIero~, que fueron contemporneas, o posteriores como las de Moro, Bacon,
Harrmgton y Campanella," pero tambin, como ellas, est implicada en el caud,al terico de su tiempo y es, como toda obra, un producto de su poca, la cual
tIende a representar, Sobre este punto, Jess Reyes Heroles ha dicho con acierto
q~e la "concepcin utpica intenta cambiar siguiendo un arquetipo y la concepcn del Estado ptimo tiene un modelo, una gua, que quiere ser operante de
conformidad con lo dado, . ." "No es posible separar aquello a que se aspira
de lo que es necesario hacer para lograrlo."6
3
[bid.
[bid.
; ~topa. La nueva Atlntida, Oceana y La ciudad del Sol.

n busca de la razn de Estado, pgs. 46, 48.
30
Foucault considera que el ambiente terico en el cual se escribi esta obra

est ligado a los debates sobre la razn de E stado y la organizacin administrativa del mismo, toda vez que Turquet de Mayenne nos ilustra sobre tres puntos:
a) Aunque la polica es una de las cuatro ramas de la administracin del
Estado -justicia, guerra y hacienda- en realidad lo abarca todo: "se extiende
dentro de todas las condiciones de la gente, de todo lo que hacen o emprenden.
Su campo abarca la justicia, las finanzas y el ejrcito", ha dicho el propio Mayenne.?
b) "La polica incluye todo, pero desde un punto de vista extremadamente
particular. Los hombres y las cosas son visualizados tanto como sus relaciones:
los hombres que coexisten en un territorio, sus relaciones con la propiedad, lo
que producen, lo que intercambian en el mercado. Considera adems cmo viven; las enfermedades y accidentes que pueden sobrevenirles, Lo que busca vigilar la polica es un hombre vivo, activo, productivo. Turquet emplea una expresin notable: el verdadero objeto de la polica es el hombre. "8
c) Es una intervencin totalitaria del Estado en la vida del hombre, que
tiene dos finalidades: primero, se dirige hacia lo que produce la ciudad" adorno,
forma y esplendor". Este ltimo no es nicamente un criterio esttico, sino
igualmente poltico: se refiere a la fuerza y vigor del Estado. Segundo, la polica
fomenta el trabajo, las relaciones de intercambio y la ayuda mutua entre los
hombres. A esto Turquet llama "comunicacin" y ella ha de ser asegurada por
la polica, porque ello evita que la vida de los hombres sea pobre y precaria.
Foucault considera que la polica es una forma racional de la accin del
Estado que administra el poder poltico sobre los hombres; agrega: "proporciona
a los hombres vida adicional y al Estado fuerza adicional, gracias al control
de la comunicacin, es decir, las actividades comunes como el trabajo, intercambio y produccin"; las ideas vertidas en este proyecto-utopa -lo que aspira
en relacin con lo necesario para lograrlo- no es letra muerta, y como lo menciona Foucault: en los siglos XVII y XVIII se extendi a "polticas aplicadas" por
la va de la cameralstica y el mercantilismo, de un lado; y por la polizeiuiissen:
chaft alemana (ciencia de la administracin enseada en Alemania), del otro.
3.2
DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA POLICA
Primero un caso de poltica aplicada. Durante el siglo XVIII el jurista francs

Delamare emprendi la compilacin de las disposiciones legales del Reino de
Francia, trabajo que produjo su Compendium o Tratado de Polica. El autor
de este compendio jurdico sugiere que el trmino polica se refiere a la vigilancia
dentro del Estado de los siguientes aspectos: 1) religin; 2) moral; 3) salud;
7
Citado por Foucault, op. cit., pg. 8.

Foucault, op. cit.
La ciencia de la polica
4) alimentacin; 5)
31
caminos, carreteras y edificios; 6) seguridad pblica; 7) artes
y ciencias; 8) comercio; 9) fbricas; 10) servidumbre y trabajadores; 11) los po-
bres; de hecho, todo, como en el caso de Turquet. Foucault desprende del paralelismo de Delamare y Turquet, que ambos autores se refieren a una monarqua
absoluta consolidada frente al feudalismo, gracias al empleo de la fuerza armada, el sistema judicial y el mecanismo fiscal; es decir, "stos fueron los modos
mediante los que se manej tradicionalmente el poder"."
Bodino ya haba descrito la centralizacin del E stado absoluto y calificado
el papel de los comisarios de expropiadores del poder feudal. La ciencia de la
polica considera a una monarqua ya establecida y consolidada como el espacio
poltico irrestricto en el que todas las barreras feudales han sido derribadas,
un espacio nuevo, una frontera a conquistar. Toca a la polica acrecentar ese
espacio nutriendo las fuerzas interiores del Estado, las que le dan el dominio
de la sociedad. Delamare acredita a la polica un amplio poder de vigilancia,
o ms bien de control, sobre una sociedad a la que la propia ciencia de la polica
juzga debe ser administrada totalmente por el Estado; el autor del Compendium
dice: "la polica vigila todo lo pertinente para la felicidad del hombre"... "la
polica vigila todo para regular la sociedad, (las relaciones sociales) ejercidas
entre los hombres"."?
Foucault extrapola el planteamiento de las once funciones de la polica
como un criterio no contemplativo, sino aplicado, orientado a reproducir las
fuerzas del Estado; en este sentido, la religin es una tarea de la vigilancia de
la polica, no como dogma, sino como condicin de la vida moral de los hombres;
la vigilancia de la salud y la alimentacin se relaciona con la preservacin de
la vida; al cuidar del comercio, manufacturas, trabajadores, pobres y el orden
pblico, cuida entonces de la utilidad de la vida; cuando vigila el teatro, la literatura y la diversin, su propsito son los placeres de la vida. "En suma, la vida
es el objeto de la polica: lo indispensable, lo til y lo superfluo. Que el pueblo
sobreviva, viva, e incluso haga mejor lo que hace: es lo que la polica tiene que
asegurar" .11
Por esto, Delamare declara que la polica tiene como propsito al hombre
y su felicidad en este mundo, pero tambin del otro, por lo cual ahora debe cuidar
y alimentar su cuerpo, as como incrementar sus satisfactores. La polica, pues,
se relaciona con todo aquello que deriva como beneficio de la vida en la sociedad.
Ahora veamos la versin pedaggica de la ciencia de la polica, que tuvo
su desarrollo en Alemania. Foucault nos dice que hay tres libros que, tiempo
despus de su elaboracin, sirvieron como textos de enseanza: Liber de politia
de Huhental; Precis for the police de Willebrandt; y Elements ofpolice de Von
Justi. Analizaremos ahora los dos primeros, y posteriormente el otro.
iu
9
\0
11
pg. 8.
C'
.itadn por Foucault, op. cit., pg. 8.
Foucault, op. cit.. pg. 8.
32
No es mucho lo que puede agregarse a las contribuciones de Turquet y

Delamare en lo relativo al campo de accin de la polica, Huhental menciona
el nmero de los habitantes; la religin y la moral; salud; alimentos; seguridad
de personas y bienes, particularmente en lo relativo a catstrofes como incendios e inundaciones; administracin de justicia; comodidad y placeres; luego,
dice Foucault, capitula materias inherentes a ros, bosques, minas, salinas y
vivienda; finalmente, la forma de acceder a las mercancas a travs de la agricultura, industria y comercio. Willebrandt, por su parte, menciona la moral, comercio, oficios, salud, seguridad y construccin y planeacin urbana.
Turquet, Delamare, Huhental y Willebrandt, cuatro autores importantes
de la ciencia de la polica. coinciden plenamente en lo que es su esfera de accin
dentro de la sociedad, cuyo ncleo financiero ha sido la cameralstica, de la que
nos hablan Mosher y Cimmino: "la cameralstica nace de las exigencias de la
monarqua absoluta, la cual estimular la elaboracin de tcnicas y de prcticas
administrativas para la mejor marcha de los asuntos reales y para la conservacin de su patrimonio". 12 En un principio, sus estudiosos elaboraron un cuerpo
de instrucciones y normas exclusivamente administrativas, y luego construyeron sobre su base el contenido de una tecnologa especializada, la cameralstica,
a la que siempre relacionaban con el patrimonio regio. No fue sino hasta el siglo
XVIII que Von Justi la lleva a la Universidad y sostiene que no slo es de utilidad para el soberano, sino que es igualmente til para el pblico.
Segn los autores citados, la cameralstica tiene dos momentos histricos:
en el primero, sus tcnicas servirn para incrementar el podero del rey por la
va de la administracin del patrimonio estatal, lo que coincide con las ideas
de Turquet, Delamare, Huhental y Willebrandt; el segundo, en que su conocmiento acumulado ser el centro de las normas internas de la administracin
pblica, sobre las que se fundamentar luego el derecho administrativo," Mosher y Cimmino agregan que, por tanto, hay una doble contribucin de la cameralstica -o como decimos nosotros- la polica, a saber: sus aportes al derecho
administrativo, de un lado, y a la moderna ciencia de la administracin, por
el otro -la va no jurdica-, la cual tiene su curso a travs de la gran personalidad de Lorenzo Von Stein; de ah, ambos infieren con certeza el desarrollo en
Alemania y Austria de una ciencia de la administracin en el siglo XIX, cuyos
orgenes se pueden encontrar en la cameralstica, "una segunda ciencia de la
administracin de contenido ms parecido al que se atribuye en los estudios
contemporneos";" es decir, una ciencia emparentada a la actual, aunque diferente por ocurrir en poca distinta, bajo otras condiciones, determinada por
otro modo de existir.
La mdula de la polica como ciencia administrativa es el estudio de "la
Ciencia de la Administracion, pg. .33.
lbid.
14 lbid, pgs. .3.')-36. Subrayado nuestro.
12
13
33
actuacin prctica de la idea fundamental del Estado":" concepto de la moderna ciencia de la administracin forj ada en Alemania por Von Stein desde
la polica, pero por el camino trazado por Von J usti.
3.3 VON JUSTI

El ms relevante pensador de esta ciencia es Von Justi, no slo por su calidad,
sino por ser el enlace entre la antigua ciencia -la polica- y la moderna -la
administracin-o Su libro Elements of police est formado y capitulado por
contenidos que varan de los textos precedentes, pero conservando la idea fundamental de la vida en la sociedad.
Comienza Foucault refirindose a la propiedad predial del Estado, es decir,
a su territorio, se interesa en la forma del asentamiento de la poblacin desde
un doble ngulo, tanto de la oposicin campo-ciudad, como de quienes lo habitan
ensentido demogrfico: nmero, crecimiento, movilidad, mortalidad, migracin;
luegoestudia la propiedad, en la que incluye mercancas, manufacturas, circulacin, crdito y moneda; y concluye abordando la conducta de los habitantes,
su moral, ocupaciones, honradez, etc. Foucault opina que esta obra es mucho
ms avanzada en el concepto de polica que la de Delamare, y lo argumenta
basndose en dos puntos:
Primero: Seala que en Von Justi es ms clara la paradoja fundamental
de la polica; la polica, expresa l, "es lo que capacita al Estado para incrementar su poder y ejercer su fuerza al mximo. Por una parte, la polica tiene que
mantener felices a los ciudadanos, entendida la felicidad como supervivencia,
vida y vivir mejor. Define perfectamente lo que creo es el propsito del arte
moderno de gobernar, o racionalidad estatal: es decir, desarrollar los elementos
constitutivos de la vida de los individuos, de tal modo que su desarrollo nutra
a su vez el desarrollo de la fuerza del Estado";" por la otra, Von Justi distingue entre esta funcin, a la que llama polizei, polica, y die politik, la poltica, a la que asigna una tarea fundamentalmente negativa. "Die politik consiste
b~icamente en lucha del Estado contra sus enemigos internos y externos. PoliZ~l, de cualquier modo, es una tarea positiva que nutre por igual la vida de los
cIUdadanos y la fuerza del Estado."17
Segundo: El nfasis de Justi sobre la poblacin. Durante el siglo XVIII
la poblacin era una materia de gran importancia que, a la sazn, se haba convertido en objeto muy importante para la polica.
Dicho sea, antes de concluir esta parte, que no est de ms comentar que
el trmino polica, tal como se us antao, debe ser reivindicado, lo mismo
-bid.
- pg.
-36.
lo
16 F
1-
l
oucau t, op. cit .. pg. 9.
, Ibiri,
34
que otro que le est emparentado, a saber, "razn de Estado," y que sufrieron
un proceso de desgaste y un uso finalmente peyorativo. Los dos trminos como
formas instrumentadas del ejercicio del poder estatal, y a la vez, como una racionalizacin de ese poder, nos son tiles no slo para valorar una ciencia de la
administracin fenecida, pero que ha dej ado huella; sino tambin para la ciencia
de la polica que ha vuelto a ser til para recordarnos las prcticas racionales
del Estado. Recordemos, igualmente, que "la doctrina de la polica define la
naturaleza de los intereses en la actividad racional de Estado; define la naturaleza de los propsitos que persigue, la forma general de los instrumentos involuerados"."
Es muy clara la filiacin absolutista de la ciencia de la polica, toda vez
que se trata de la ciencia de la administracin del Estado absolutista; sin embargo, la muerte de la monarqua absolutista no implica la muerte de la ciencia
de la polica; perecera como una disciplina relativa a esta monarqua absolutista, pero se transformara en una ciencia del Estado liberal: la ciencia de la administracin. Esto debe ser explicado.
El Estado moderno capitalista ha tenido un desarrollo histrico en el cual
las fuerzas internas que 10 nutren han vivido diferentes relaciones, conforme
la aristocracia y la burguesa se disputaban la hegemona; entre los siglos XVI
y XVIII era la primera la que imperaba sobre la segunda, por tanto, la ciencia
de la polica estuvo al servicio de un Estado, cuya forma, de acuerdo con esa
relacin de fuerzas, era absolutista; desde el siglo XIX el poder pas a la segunda, constituyndose el Estado liberal, y entonces la ciencia de la administracin
estuvo a su servicio. En este proceso histrico, los aportes de la ciencia de la
polica fueron mantenidos en beneficio del nuevo Estado, conservndose lo til
y desechndose lo inservible. Como vimos, fue Von J usti quien lo inici en Alemania permitiendo el paso de la ciencia de la polica a la ciencia de la administracin de Von Stein entre el siglo XVIII y el XIX, justo cuando Alemania
transcurrra de la monarqua dbil, a una fuerte. Pero no fue en esa orilla del
Rhin, sino en la ribera opuesta, donde la conversin fue ms radical, desafiante
y completa, y correspondi a Bonnin hacerlo, creando una nueva ciencia de la
administracin en la cual fueron fundidos los viejos elementos de la ciencia de la polica con los nuevos de la ciencia de la administracin. El movimiento
se expandi a dos pases de fuerte tradicin administrativa, Italia y Espaa;
de esta ltima pas a Mxico y otros pases latinoamericanos.
La ciencia de la polica floreci tambin en Espaa, como ocurri en varios
pases de Europa. Sabemos ahora que el pensador ms influyente fue Juan Enrique de Justi, -de quien hemos hablado- cuya obra fue traducida con el ttulo
de Elementos generales de polica por Antonio Francisco Puig y Gelabert en
el ao 1784. Despus aparecieron obras peninsulares sobre la ciencia de la polica: Toms Valeriola. Idea general de la polica o Tratado de polica sacado de
l~
Ibid, pg. 6.
35
los mejores autores (1798-1802); Valentn de Foronda, Cartas sobre la polica

(1801); y Luis Pereira, Ensayo de los elementos del buen gobierno (1811).
La obra de Valeriola es sumamente importante, un tratado clsico de la
ciencia de la polica, elaborado de manera fascicular en diez cuadernos que marcan su capitulado corno sigue: 1) Idea general de la polica y la historia de la
polica; 2) Observancia de las leyes y tratado de la inoculacin; 3) Religin, iglesia, festividades y cementerios; 4) Observancia del tiempo de penitencia, dispensas, peregrinaciones, cofradas, el lujo en general, en los vestidos, muebles,
equipajes y edificios, as corno espectculos y polica de juegos; 5) Blasfemias
y juramentos, salubridad general, polica de agua en relacin con la salud, p.ca de ros, pan, carnicera y pescaderas, y enfermedades contagiosas; 6) ha
peste y la asfixia; 7) Granos, comercio de vveres e importancia de la polica;
8) Derecho de molinos y polica de los granos y el pase en tiempos de escasez
y hambre; 9) Privacin de transporte de granos a pases extranjeros, cebada,
arroz, avena, etc., y 10) Venta de carnes y cuidado de la cacera.
La tradicin de esta ciencia es conservada fielmente por Valeriola, el contenidode su libro es una magnfica exposicin del programa de materias atendidas
por la polica para nutrir las fuerzas externas e internas del Estado, esto es,
las relativas a sus relaciones con la sociedad a la cual administra, cmo la domina y dirige, y las que incumben a su propia conservacin.
La difusin de la ciencia de la polica en Francia contribuy a crear las
condiciones intelectuales en las cuales se fundi el crisol de ideas de la nueva
ciencia de la administracin, y la Revolucin de 1789 por su parte, las condiciones materiales de-las que emergi un nuevo Estado, la Repblica, todava ms
centralizada que el Ancin rgime.
E1 Francia se dieron las condiciones materiales, intelectuales e histricas
qUe engendraron la ciencia de la administracin. Contigua a Francia, Espaa
fUe sacudida por los acontecimientos galos y, del mismo modo, por los progresos
cientficos. La nueva disciplina pas a Espaa, ya inmersa en la tradicin intelectual de la polica; y de la pennsula pas a nuestro pas.
SEGUNDA PARTE
CONDICIONES
HISTRICAS DEL
NACIMIENTO DE LA
MODERNA CIENCIA DE
LA ADMINISTRACiN
La revolucin administrativa . . . esta

renovacin repentina e inmensa de todas las
reglas y todos los usos administrativos que
precedi entre nosotros a la revolucin
poltica, y de la que hoy apenas se habla,
era ya, sin embargo, una de las mayores
perturbaciones que nunca se hayan dado en
la historia de todo gran pueblo.
Alexis de Tocqueville
1856
SUMARIO
CAPTULO 4.
CAPTULO 5.
CENTRALlZACION ADMINISTRATIVA EN EL
ABSOLUTISMO
LA ADMINISTRACiN PBLICA DURANTE LA
REVOLUCION FRANCESA
CAPTULO 4
CENTRALIZACION
ADMINISTRATIVA EN EL
ABSOLUTISMO
~----------_--/
OBJETIVOS
Explicar las condiciones histricas en las que se forj la administracin
pblica moderna.
Analizar la funcin de la centralizacin en la uniformizacin de la sociedad contempornea.
Distinguir las fases administrativas correspondientes al feudalismo y al
Estado absolutista.
Evaluar el papel determinante de las costumbres administrativas como
precipitante de los conflictos polfticos.
SUMARIO
4.1
EL ANTIGUO RGIMEN Y LA REVOLUCION
4.1.1
4.1.2
4.2
El carcter de la Revolucin
La abolicin del feudalismo
LA CENTRALlZACION POLlTICA y ADMINISTRATIVA
4.2.1. Unidad y jerarqua

4.2.2 La tutela administrativa
4.3
DE LA REVOLUCION ADMINISTRATIVA A LA REVOLUCION

POLfTICA
4.3.1
4.3.2
Las costumbres administrativas

Arraigo social de la accin administrativa
42
CONDICIONES HIsTRICAS DEL NACIMIENTO DE LA ADMINISTRACIN
La Revolucin Francesa es precisamente eso, una gran transformacin de la

sociedad francesa, caracterizada por la eliminacin del Antiguo Rgimen y
la instauracin del Estado liberal. Empero, la Revolucin no liquida totalmente
al Estado absolutista, sino que conserva de l aquellos elementos constitutivos
del Estado moderno que sern tiles para su propia transformacin. Uno de
tales elementos, cuyo origen remoto lo encontramos en el Reino medieval capeto,' es desarrollado en plenitud por la monarqua absolutista: la centralizacin.
Esta es una de las caractersticas peculiares de la repblica parlamentaria y
de su administracin, que sern determinantes en la concepcin administrativa de
Bonnin. Es por ello que debemos introducirnos primero a la institucin de la
centralizacin, tanto en la monarqua absoluta como durante la Primera Repblica, para luego comprender con mayor exactitud la ciencia de la administracin forjada por Carlos Juan Bonnin.
4.1
EL ANTIGUO RGIMEN Y LA REVOLUCiN
Hay dos obras que captan con toda precisin el proceso constructivo de la
centralizacin durante la monarqua absolutista y su legado a la Revolucin
Francesa; nos referimos al Antiguo Rgimen y la Revolucin de Alexis de Toequeville, escrito en 1856, y El Dieciocho Brumario de Luis Bonaparte de Carlos
1 Sobre esta monarquia medieval ver: Petit-Dutaillis, La monarquia feudal en Francia yen Inglaterra (Siglos x al XIII). Hay una versin fragmentada de esta obra en la RAP nms. 47-48.
Centralizacin administrativa en el absolutismo
43
Marx, escrito en 1852. En ambas obras, contemporneas, nos apoyaremos para

explicar el trnsito de la centralizacin politica y administrativa del Antiguo
Rgimen a la Primera Repblica.
Tocqueville comienza su obra aclarando que no se trata de una historia
de la Revolucin, sino un estudio sobre la Revolucin. "En 1789 los franceses
llevaron a cabo el mayor esfuerzo que jams haya realizado pueblo alguno con
el fin de cortar en dos, por as decirlo, su propio destino, y de separar por medio
de un abismo lo que haban sido hasta entonces de lo que queran ser en el futuro.
Con esta finalidad, adoptaron todo gnero de precauciones para no incorporar
nada del pasado a lo que deba ser su nueva condicin, y se impusieron toda
clase de esfuerzos para moldearse de otra manera que sus padres; no descuidaron nada para hacerse totalmente irreconocibles.
"Por mi parte, siempre he pensado que en esta singular empresa obtuvieron mucho menos xito de lo que se ha credo en el exterior, y mucho menos,
desde luego, de lo que ellos mismos creyeron. Estaba convencido de que, sin
darse cuenta, heredaron del antiguo rgimen la mayor parte de los sentimientos, de las costumbres e incluso de las ideas con ayuda de las cuales realizaron
la Revolucin que lo destruy, y crean asimismo que, .nvoluntaramente, se
sirvieron de las ruinas de dicho rgimen para construir el edificio de la nueva
sociedad; de modo que para comprender bien tanto la Revolucin como su obra,
haba que olvidarse, por un momento, de la Francia que tenemos ante nosotros
y acudir a interrogar dentro de su tumba a la Francia que ya no existe. Esto
es lo que he intentado hacer aqu, pero me ha costado ms trabajo el cense
guirlo que lo que nunca hubiera podido Imaginar."?
El mencionado autor emprende el estudio de la Revolucin Francesa y de
su precedente, la monarqua absoluta, siguiendo un espritu y mtodo diferente
a los antes habidos. No slo estudia la literatura ms prestigiada, sino los "Cuadernos" redactados durante 1789 que encierran las peticiones y quej as dirigidas
al soberano, especialmente las hechas por los tres estados (nobleza, clero yestado llano) a Luis XVI. Los cuadernos, dice Tocqueville, comprenden voluminosos legajos manuscritos que sirven de testamento de la vieja sociedad para la
nueva, as como valiosa informacin para el estudio de las instituciones francesas. Dentro del estudio de Tocqueville -una de las grandes investigaciones
ap~cadas de ciencia de la administracin de todos los tiempos- el centro de
la mdagacin es la administracin pblica: "En los pases en los que la administracin pblica ha llegado a organizarse eficientemente, surgen pocas ideas,
deseos y pesares, se encuentran pocos intereses y pasiones que no lleguen tarde
o temprano a manifestarse sin disfraz ante ella. Al visitar sus archivos no solam~nte se adquiere una nocin exactisima de sus procedimientos, sino que el
pas entero se revela en ellos. Hoy da, un extranjero a cuya disposicin se pusieran todas las correspondencias confidenciales que llenan los cartapacios del M2 El
.
..
antiguo regtmen y la revolucin, pgs. 1314.
-------------------------------
44
CONDICIONES HISTRICAS DEL NACIMIENTO DE LA ADMINISTRACIN
nistero del Interior y de las prefecturas, pronto sabra ms de nosotros que

nosotros mismos. En el siglo XVIII, la administracin pblica estaba ya, como
se podr ver leyendo este libro, muy centralizada y era muy poderosa y prodigiosamente activa. Siempre se le vea atareada en ayudar, en prohibir o en permitir.
Tena mucho que prometer y mucho que dar. Influa ya de mil maneras, no solamente en la marcha general de los asuntos, sino tambin en la suerte de las
familias y en la vida privada de cada individuo. Adems, no daba publicidad
a sus gestiones, lo que haca que no se temiera acudir a ella para exponer incluso
las ms secretas lacras. He pasado mucho tiempo estudiando lo que de ella nos
queda, tanto en Pars como en las diversas provincias."!
El Antiguo Rgimen y la Revolucin es sin duda uno de los valiosos testimonios de la Revolucin Francesa; pero es, igualmente, una de las investigaciones administrativas ms relevantes de cuantas se hayan escrito en todos los
tiempos. Se trata de un notable memorial politico del desarrollo de la administracin ms avanzada de entonces, la francesa, adems de una pesquisa documental que sirve de valioso ejemplo para los estudiosos de la disciplina; es, en
nuestra opinin, la fotografa administrativa ms fidedigna de la sociedad francesa y el mejor ejemplo de la administracin tratada como un dignsimo objeto
de estudio.
y fue gracias a la acuciosa investigacin de los archivos administrativos
de la vieja Francia, a la que Tocqueville debe el haber determinado que muchos
rasgos presentes tuvieron, efectivamente, su origen en el pasado; que sentimientos, ideas y costumbres vividas en la Repblica ya estaban latentes durante
la monarqua. "Por todas partes encontraba las races de la sociedad actual
profundamente implantadas en aquel viej o suelo." De aqu que el autor sugiera
que la Revolucin tuvo dos fases: la primera de las cuales se caracteriz por
el intento de abolir todo el pasado; en tanto que en la segunda se trat de retomar
parte de lo que haba sido abandonado, como es el caso de ciertas leyes y costumbres politicas que, desaparecidas en 1789, reapareceran poco despus.
4.1.1
El carcter de la Revolucin
Al autor llama fuertemente la atencin el hecho de que la Revolucin, que ya

amenazaba a toda Europa, se iniciara en Francia antes que en otro pas, y el
que ella misma aboliera tan cabalmente la sociedad absolutista en la cual se
engendr. Del anlisis de estos acontecimientos Tocqueville considera que
se desprenden tres verdades que juzga muy claras: la primera, nos dice, consiste
en una fuerza aminorable y atemperable, pero que no se puede abolir, y es la
tendencia gradual con que fue eliminada la aristocracia; la segunda, que aquellas sociedades en las cuales no existe la aristocracia son las que ms difcilmen3
Ibid, pgs. 1516.
45
te pueden evitar el desarrollo del absolutismo en su seno; y tercera, que en ellas

es en las cuales el despotismo tiene su forma ms viciosa y negativa.
En estas sociedades, narra Tocqueville, los hombres estn menos integrados en agrupaciones de casta o corporacin, y por tanto son ms propensos
al individualismo que las caracteriza, "El despotismo, lejos de luchar contra
esta tendencia, la hace ms irresistible, porque quita a los ciudadanos toda pasin comn, toda exigencia mutua, toda necesidad de entenderse, toda ocasin
de obrar en consuno; por as decir, los empareda en la vida privada".' Estos
individuos, que tienden a ponerse al margen por s mismos, son aislados an
ms por el absolutismo y si "sentan ya frialdad los unos por los otros, el despotismo los congela". Surge entonces, prosigue Tocqueville, un afn irrefrenable
de enriquecerse, la mana por los negocios y el amor por el lucro, lo mismo que
el apego al bienestar y el disfrute de los bienes materiales. Se trata de una sociedad arrojada por el Estado absolutista a sus propias contradicciones individualistas, que ella no puede conjurar, y que la sitan en el desamparo y la impotencia.
Como bien lo sustenta Carlos Marx cuando estudia la sociedad francesa
de mediados del siglo XIX, este proceso titnico de centralizacin de la vida
nacionalen el Estado, comenzado por el Antiguo Rgimen, estuvo desde entonces
entreverado con el destino del pas. "Se comprende inmediatamente que en un
pas como Francia, donde el poder ejecutivo dispone de un ejrcito de funcionarios de ms de medio milln de individuos y tiene por mto constantemente
bajo su dependencia ms incondicional a una masa inmensa de intereses y existencias, donde el Estado tiene atada, fiscalizada, regulada, vigilada y tutelada
a la sociedad civil, desde sus manifestaciones ms amplias de vida hasta sus vibraciones ms insignificantes, desde sus modalidades ms generales de existencia hasta la existencia privada de los individuos, donde este cuerpo parasitario
adquiere, por medio de una centralizacin extraordinaria, una ubicuidad, una
omnisciencia, una capacidad acelerada de movimientos y una elasticidad, que
sloencuentran correspondencia en la dependencia desamparada, en el carcter
caticamente informe del autntico cuerpo social... "5
La alternativa es la sociedad libre y democrtica, porque ella puede descongelar las relaciones, vincular en lo comn a los hombres y reanimar la vida productiva y social en la cual desarrollar sus potencialidades. sta es la sociedad
que, reseada tan vivamente por Tocqueville, dar continente a la investigacin
de la forma de administracin correspondiente, tal como lo-concibe este autor,
y antes que l, define y explica Bonnin.
Tocqueville considera que de la Revolucin, pese a los grandes aportes
d~ aqullos que la han estudiado, todava se conservan lagunas de interpretacn, tales como aquella tesis que sostiene que se enfil al ataque de la religin
y la vulneracin del poder poltico. Sus fines, glosados en la obra que analiza4 lbid.
5 El
pg. 20.
.
leczocho
brumario de Luis Bonaparte, pg. 288.
di
46
mos, iban dirigidos ms bien a la igualdad natural de los hombres, la abolicin

de los privilegios de casta, clase y profesin, la lucha por la soberana popular,
la uniformidad de las leyes y otras ms. Asimismo, existe la idea equvoca de
que la Revolucin queda eliminar todas las instituciones de la sociedad, abolir
toda forma de gobierno y acabar con todo tipo de orden, es decir, que era anrquica; en los Cuadernos antes mencionados, Tocqueville encontr una carta secreta de Mirabeu a Luis XVI en la cual seala que la Revolucin quiere abolir
castas y privilegios, pero no la sociedad francesa, a la que slo desea uniformar
en ciudadanos iguales; y agrega:
"Como la Revolucin francesa no tuvo solamente por objeto cambiar un
gobierno antiguo, sino abolir la forma antigua de sociedad, tuvo que atacar
al mismo tiempo a todos los poderes establecidos, aniquilar todas las influencias conocidas, borrar las tradiciones, renovar las costumbres y la
moral, yen cierto modo vaciar el espritu humano de todas las ideas sobre
las cuales se haban basado hasta entonces el respeto y la obediencia. De
aqu su carcter tan singularmente anrquico... Pero apartad estos escombros: podris percibir un poder central inmenso que atrajo hacia s
y engull en su unidad todas las parcelas de autoridad e influencia anteriormente dispersas entre una multitud de poderes secundarios, de rdenes, de
clases, de profesiones, de familias, de individuos, como diseminadas por
todo el cuerpo social. Nunca se haba visto en el mundo un poder semej ante
desde la cada del Imperio romano. La Revolucin cre este poder nuevo, o
mejor dicho, este poder surgi espontneamente de las ruinas que la Revolucin haba ocasionado. Los gobiernos que sta fund son ms vulnerables, es
cierto, pero cien veces ms poderosos que ninguno de los que destruyera."
4.1.2
La abolicin del feudalismo
Tocqueville estudia profundamente las instituciones feudales y absolutistas de

Europa yen todas ellas encuentra que el organismo medieval sufre una descomposicin en todas las monarquas europeas en las cuales ha perdido el poder,
y sus privilegios estn siendo abolidos. Durante el absolutismo la realeza ya
no tiene nada en comn con la aristocracia medieval, dice el autor, ni por su
poder ni por sus privilegios. "Es la administracin del Estado, que se extiende
por todas partes sobre las ruinas de los poderes locales; es la jerarqua de los
funcionarios, que desplaza cada vez ms al gobierno de los nobles."? Hasta
aqu, dice al concluir el ltimo captulo del Libro Primero del Antiguo rgimen
y la revolucin, no se ha dicho sino aquello que sirve de prolegmeno al estudio
del objeto en s de la Revolucin, entrando enseguida a tratar la materia.
6
7
Tocqueville, op. cit .. pg. 34.

[bid, pg. 45.
47
Nos explica que la Revolucin, contra las ideas tradicionales, no tuvo como
origen las creencias religiosas, sino que fue una Revolucin social y politica;
que "no tendi en absoluto a perpetuar el desorden, a estabilizarlo en cierto
modo, a metodizar la anarqua, como deca uno de sus principales adversarios,
sino ms bien, a acrecentar el poder y los derechos de la autoridad pblica". 8
Tampoco tuvo por objeto contener el progreso social, ni alterar la esencia de
las leyes humanas de Occidente, sino "que esta Revolucin no tuvo por objeto
ms que abolir las instituciones politicas que, durante varios siglos, haban reinado sin competencia en la mayor parte de los pueblos europeos, y que se designan de ordinario bajo el nombre de instituciones feudales, para sustituirlas por
un orden social y politico ms uniforme y ms sencillo, que tena por base la
igualdad de condiciones ".9 Esta clara explicacin de Tocqueville sobre el papeldisolvente de la Revolucin con respecto de las instituciones feudales, habla
por s de una diferencia fundamental entre la ciencia de la polica y la ciencia
dela administracin; a saber; que la primera, aunque propia del Estado absolutista, tolera la coexistencia con el feudalismo; en tanto que la segunda, supone su
completaeliminacin. La ciencia de la administracin nace una vez que su materia,
la administracin pblica, se ha desembarazado de toda reliquia medieval. Y
sin embargo, Tocqueville aclara que la Revolucin, aunque radical, hizo menos
innovaciones de las que se piensan, planteamiento que trataremos a continuacin.
Ya se ha dicho que en toda Europa las instituciones feudales se encontraban en decadencia, pero debemos de agregar que en diferentes grados de decadencia, de modo que esas instituciones eran ms slidas en otros pases que
enFrancia - Inglaterra y Alemania- y que en estos dos pases, como lo sostiene
Tocqueville, sus poderes y privilegios eran ms molestos; de aqu la paradoj a
deque fuera Francia, lugar donde sus rigores se sentan menos, en donde surgie- .
ra una Revolucin que los aboliera por completo. Todava a fines del siglo XVIII,
en Alemania no haba sido eliminada la servidumbre, estando la poblacin adscrita a la gleba como en los tiempos medievales. Comenta Tocqueville que el
campesino estaba atado a la tierra y no poda desplazarse dentro del territorio alemn con libertad; estaba, pues, sometido a la justicia seorial, no haba
~ovilidad social vertical u horizontal (cambiar de posicin, profesin u ocupaCI?n), ni tampoco poda contraer nupcias sin la aprobacin de su seor. AsimIsmo, estaba obligado a trabajar varios aos en el servicio domstico y an
se conservaba casi ntegramente la corvee o prestacin gratuita de trabajo du:~te tiempo determinado; adems, los campesinos servan al seor como albanile~, carreteros, mandaderos y mensajeros. Sin embargo, y esto hay que 'puntUalizarlo, no se trata de una sociedad feudal, porque el campesino poda
convertirse en propietario y poda incluso vender con cierta libertad sus productos agrcolas, aunque todo esto bajo la supervisin seorial.
8 tbia,
9
pg. 47.
Ibid, pgs. 47-48.
-------------------------------
48
El autor aclara que parte de la informacin vertida sobre Alemania procede del Cdigo preparado por Federico el Grande, es decir, que se trata de datos
actualizados a su tiempo, y contina: nada de esto ocurra en Francia, donde
el campesino estaba desligado de toda dependencia seorial y se mova con plena libertad en territorio nacional, donde se haba constituido en propietario agrcola, situacin, por tanto, producida durante el Antiguo Rgimen, y no por
la Revolucin. Inclusive nos trasmite que cuando menos veinte aos antes de
que estallara la Revolucin, la tierra se estaba parcelando apresuradamente.
Durante la Primera Repblica los revolucionarios pusieron a la venta las tierras
expropiadas al clero, pero stas fueron vendidas a personas que ya eran antes
propietarias, segn pudo comprobarlo Tocqueville en su cuidadosa revisin de
las actas de venta, lo cual ha demostrado que durante la Revolucin la tierra
tuvo menos divisiones que durante el final del absolutismo, o sea, que la tierra estuvo ms concentrada durante la Repblica que al final de la monarqua,
"La consecuencia de la Revolucin no fue dividir el suelo, sino liberarlo por el
momento. En efecto, todos estos pequeos propietarios sufran mil trabas en
la explotacin de sus tierras y tenan que soportar muchas servidumbres, de
las cuales no era lcito liberarse". 10 Si la eliminacin del feudalismo es una condicin social, econmica y poltica para la existencia de la administracin pblica moderna, un elemento de esa liquidacin, es la abolicin de las cargas seoriales sobre el campesinado, construyndose por ende las bases para el surgimiento de propietarios agrcolas libres; en otras palabras, la uniformidad de
la propiedad de la tierra, repartida entre la masa de campesinos, es una consecuencia de la uniformizacin de la administracin que acta sobre ellos.
Durante la monarqua absoluta la administracin pblica se encontraba
muy centralizada; las regiones del campo no eran la excepcin, especialmente
la administracin municipal. En el siglo XVIII la administracin parroquial no
estaba a cargo del seor, sino de funcionarios. pblicos ora nombrados por el
Intendente de la Provincia, ora por los.propios campesinos. Estos oficiales estatales asignaban las cargas tributarias, reparaban los edificios de las iglesias,
construan escuelas y presidan la asamblea local, asimismo, cuidaban del uso
de los bienes comunes y representaban a la colectividad en los pleitos judiciales.
El seor se haba convertido en uno de los tantos habitantes de la localidad,
aunque se mantena como el ms importante de la misma. Ocurra algo similar
en los cantones, esto es, circunscripciones judiciales a cargo de un juez de paz,
aunque" a decir verdad, desde haca mucho tiempo los nobles franceses ya no
intervenan en la administracin pblica ms que en un solo punto: la justicia",
por lo que an mantenan jueces que defendan sus casos; empero, tal situacin
obedeca ms -cuenta Tocqueville- a un inters por la renta que les produce,
que a un poder jurisdiccional efectivo. La uniformidad de la propiedad agraria
acompa entonces, como correlato, a la centralizacin administrativa que se
10
[bid. pg. 55.
49
origin en el campo llenando la laguna del poder dejado por los seores. La expropiacin administrativa seorial dio comienzo en el campo y ah se inici la
centralizacin administrativa monrquica, fluyendo del agro a las ciudades, principalmente a la de Pars.
De igual manera. los privilegios feudales que pudieron sobrevivir a la monarqua absoluta, y que permanecan an en el siglo XVIII, fueron finalmente
reducidos a su mnima expresin. Estos derechos son la prestacin seorial,
el derecho de peaje, derechos de ferias y mercados, derechos de casa, privilegios
exclusivos sobre palomares, monopolios de molinos y ellaudemonio (derecho
cobrado por compra-venta de tierras en las propiedades seoriales). Caso idntico ocurra con los privilegios eclesisticos, que acabaron por confundirse con
los feudales, pero adems de tener los de los seores, gozaban de uno en particular:el diezmo. En toda Francia los restos caducos del feudalismo o haban perecido o estaban totalmente disminuidos. Durante la monarqua absoluta, Francia
era ya un pas de propietarios agrcolas individuales. "Tened a bien imaginar
al campesino francs del siglo XVIII, o incluso al que conocis actualmente, porque sigue siendo el mismo: su condicin ha cambiado, pero no su carcter". 11
El feudalismo -agrega el autor- ha dej ado de ser la principal institucin poltica para convertirse en una institucin civil, de lo que se deriva que haba perdido
el poder poltico y el monopolio territorial, integrndose a la sociedad en igualdad de estatus con el campesinado, pero conservando el oropel de sus ttulos
y pergaminos.
La exposicin precedente no quiere sino sealar que en Francia, la Francia
de la que nos habla Tocqueville, exista una nacin unificada en la estructura
econmica fundamental, el agro, y una centralizacin poltica y administrativa
relativa a esa nacin, pero que la unidad civil de la nacin y el Estado poltico
altamente centralizado de la Primera Repblica no eran sino la consecuencia
de la eliminacin de las desigualdades, privilegios y poderes feudales debidos'
a la obra de la monarqua absoluta. En Francia existieron las condiciones sociales, econmicas y polticas adecuadas para la creacin de un poderoso Estado
nacional, porque el feudalismo, o ms bien, sus remanentes, haban sido eliminados o reducidos a factores sin importancia poltica.
4.2
LA CENTRALIZACiN pOLTICA Y ADMINISTRATIVA
El ncleo de la exposicin administrativa de Tocqueville se encuentra en el Libro Segundo, especialmente los captulos JI-VI. "En cierta ocasin, en los tiempos en que tenamos asambleas polticas, o decir a un orador al hablar de la
centralizacin administrativa: esa gran conquista de la Revolucin que Europa
nosenvidia. Admito que la centralizacin es una gran conquista y estoy de acuerdo
11 [bid,
pg. 61.
50
en que Europa nos la envidia, pero sostengo que no es en absoluto una conquista
de la Revolucin. Es, por el contrario, un producto del Antiguo Rgimen, y aadir tambin, que era lo nico que poda acomodarse al nuevo Estado social
que esta Revolucin cre."12 A lo largo de su exposicin, el autor lo demuestra
en forma por dems contundente.
Segn lo explica, Francia estaba dividida regionalmente en dos tipos de
provincias, los paises de estados y los paises de eleccin: los primeros, explica,
estaban uniformados con todo el territorio, y en los segundos, no existan de
hecho las elecciones, toda vez que eran el corazn y cuerpo entero de Francia.
Durante la monarqua absoluta se dio en Francia el fenmeno traslativo del
viejo orden administrativo feudal" a la nueva organizacin administrativa monrquica, de los cuales Tocqueville hace una comparacin magistral." Por cuanto al primero, el autor resea que rige en ella la diversidad, la superposicin
y la desconexin en las leyes, las autoridades, los poderes y los funcionarios.
Muchos cargos haban sido comprados y se heredaban de generacin en generacin, como derecho propio, las atribuciones no slo se encimaban, sino que se
contraponan y dejaban lagunas de competencia; haba diferencias en los caracteres, en conceptos y en los nombres, aun cuando se trataba de la misma cosa
o de cuestin similar. Por ejemplo, comenta el autor con respecto a los municipios: que sus titulares en algn lugar tomaban el nombre de cnsul en tanto
que en otros los de alcalde o sndico, a la vez que el origen del nombramiento
era igualmente diverso: designacin de la comunidad, herencia o compra reciente. "Todo esto eran vestigios de los antiguos poderes, pero en medio de ellos
se haba ido estableciendo poco a poco algo comparablemente nuevo o transformado."15 Es decir, conforme la monarqua se fortaleca lo antiguo iba siendo
eliminado por lo nuevo, de modo que el viejo orden administrativo feudal era
reemplazado por la nueva administracin pblica, la cual es tambin reseada
por Tocqueville.
4.2.1
Unidad y jerarqua
La nueva administracin es diametralmente opuesta a la anterior; se trata en

suma de aquello que inspir en parte, el Compendio de los principios de administracin de Bonnin, y que Tocqueville retrata con gran fidelidad, toda vez que
la caracteriza la unidad y jerarqua. "En el centro del reino y cerca del trono
12 Ibid, pg. 63. Este es el primer prrafo del Capitulo 2. que lleva un sugestivo ttulo: "La centralizacin administrativa es una institucin del antiguo rgimen. y no una obra de la Revolucin ni
del Imperio. como se ha dicho".
13 Ibid. pg. 64.
14 Badina realiza tambin una exposicin magistral de este proceso: ver La formacin de la administracin pblica moderna. RAP nms. 41, 42. 43 Y 44.
1" Tocqueville, op. cit.. pg. 65.
51
se haba formado, un cuerpo administrativo desingulw,podero, en el seno del

nueva: el cQPseJ() del
cual se concentraban todos los poderes' de una
rey. Su origen era antiguo, pero la mayor parte de Sus funciones eran de fecha
reciente. Lo era todo a la vez; tribunal supremo.de.iustca, porque tena el derecho de casar las sentencias de todos los tribunales ordinarios; triby,nl!!, sype~ior
a~minisj;rativo, puesto que de l dependan en ltima instancia todas las jurisdicciones especiales. Como consejo de gobierno ejerca adems, con el beneplcito del rey, el poder legislativo, pues discuta y propona la mayor parte de las
leyes y fijaba y reparta los impuestos. Como consejo superior de administracinle corresponda establecer las normas generales que deban seguir los agentes
del gobierno"." Este poderoso organismo cupular de la administracin francesa
tambin decida sobre todo asunto principal y supervisaba los secundarios:
"todo desembocaba en l y de l parta el movimiento que se comunicaba a todo".
Los consejeros no eran de la nobleza, sino miembros de las clases medias
y bajas, as como exintendentes y expertos en las artes de la administracin;
todos, sin excepcin, eran nombrados por el rey y tena ste la potestad para
revocarlos en todo momento y lugar. Esta gran novedad habida en el absolutismo
-inconcebible en el Medioevo- tiene sus races en las civilizaciones orientales
quela heredaron al Imperio romano, luego del cual, durante el feudalismo, guarda
una especie de latencia y reaparece durante la monarqua absolutista. Cabe mencionar que la administracin pblica moderna tiene como supuesto la facultad
del Ejecutivo de nombrar y remover libremente a los titulares de los cargos
pblicos del gobierno.
Comenta Tocqueville que del mismo modo como la administracin integral
del pas recaa en la autoridad nica del consejo real, as sus parcelas dependan
dela autoridad indivisa del Intendente. A la cabeza de ese consejo -en la cual
confluan todos los asuntos de la gobernacin interior del reino- estaba el Contralor General, hasta 1661 conocido como Superintendente, cargo abolido por
Luis XIV; corresponda asimismo al Contralor General la hacienda, el comercio
y las obras pblicas. En las provincias fungia como titular el Intendente, como
ya se dijo, un hombre de extraccin idntica alos consejeros del rey, y generalmente su nombramiento supona el ejercicio de un cargo inferior en el propio
c?nsejo, su cargo le confera facultades paralelas de administracin y jurisdiccion; por otra parte, en cada cantn haba un Subdelegado, plebeyo casi siempre,
nombrado en forma dir~cta por el Intendente.
No obstante, el Consejo del Rey, el Con[ralor General, los Intendentes
y los Subdelegados laboraban en la penumbra, casi en el anonimato, opacados
por el brillo de la nobleza. "Estos funcionarios tsn poderosos estaban, sin embargo, eclipsados por los restos de la antigua aristocracia feudal y como perd?OS en medio del esplendor que sta irradiaba todava; esto es lo que hace que,
Incluso en su misma poca, pasaran casi desapercibidos; aunque ya estuvieran
maera
52
presentes en todas partes.'?" Comenta Tocqueville que la nobleza, dirigente

del ejrcito y la marina, se sentira ofendida si a alguno de sus miembros se
le hubiera sugerido el cargo de intendente, toda vez que a esta posicin se le
juzgaba como intrusin. "Y sin embargo, estos hombres gobernaban a Francia." La administracin absolutista estaba ya en manos de hombres comunes
del estado llano, de burgueses, antes que estos hombres crearan la ciencia de
la administracin. No debe extraarnos que los miembros del estado llano, que
gobernaron Francia durante la Revolucin, fueran los creadores de la disciplina
habiendo sido los poseedores del organismo ya desde las postrimeras del Antiguo Rgimen.
Francia tena un sistema mixto de administracin tributaria: por arriendo,
cuya competencia era del Consejo, y mediante recaudacin directa de tres ingresos por va de funcionarios estatales: talla (impuesto individual sobre los campesinos cobrado por parroquia, pero dividido por cabeza), captacin (producto pagado por cabeza) y vigsimo (cobro de la vigsima parte de las rentas de los bienes
ralees). Tambin la administracin central se encargaba del reclutamiento para
el ejrcito y las obras pblicas, tales como caminos y puentes, cuya administracin
estaba a cargo del Intendente, aunque el organismo responsable tcnicamente
de stos era el Cuerpo de Puentes y Calzadas. Tocaba a la administracin pblica
la polica urbana y rural, la atencin de vagabundos y mendigos, la ayuda a las
parroquias, el suministro de granos en pocas de escasez, establecimientos de
talleres de caridad para menesterosos y otras tareas similares o diversas. "El gobierno central no se limitaba a socorrer a los campesinos en sus miserias; pretendia
tambin ensearles el arte de enriquecerse, ayudndolos e incluso obligndolos a
ello, si era necesario.':" A este propsito, contina el autor, en ocasiones los intendentes y subdelegados repartan cartillas de agricultura, fundaban sociedades
agrcolas, prometan primas y mantenan viveros; pero, juzga Tocqueville, "ms
eficaz parece que hubiera sido aliviar el peso y disminuir la desigualdad de las cargas que pesaban por entonces sobre la agricultura, pero por lo visto en esto nunca
se pens.Y" Este pasaje, que rememora la ciencia de la polica, se extiende sealando que la administracin pblica tambin obligaba a los trabaj adores a mejorar sus mtodos de labor, sobre todo artesanales, tambin nos inspira medtar
sobre el carcter contradictorio de la materia tenida como objeto de la accin
administrativa absolutista que -incapaz de obtener resultados positivos en el
fomento de las artes y manufacturas entre los ciudadanos, as como en el mejoramiento de los mtodos de cultivo- supliera sus fallas por medio de organismos
y funciones tutelares empeados en combatir el desempleo, la mendicidad y la
vagancia; no slo el xito, sino tambin el fracaso, fueron acicates poderosos para
incrementar el centralismo y la burocratizacin de la administracin absolutista.
Ibid, pgs. 6768.
Ibid; pg. 73.
19 lbid.
17
18
4.2.2
53
La tutela administrativa
As como la centralizacin es una institucin nacida en el antiguo rgimen, la

tutela administrativa -abordada en el captulo 3 del Libro Segundo- tambin
lo es. Comenta el autor que en Francia la libertad municipal sobrevivi al
feudalismo'" y en tal condicin arrib a la poca de la Revolucin, conservandoincluso una especie de autogobierno, pero con la transformacin importantsima de que los cargos consejiles se haban convertido, desde 1692, en oficios"
negociables del rey con las personalidades del lugar.
Fue un acto negativo, porque cuando la compra-venta se aplica" a la administracin propiamente dicha, en la que se necesita sobre todo responsabilidad,
subordinacin y celo", la misin no se cumple con la debida diligencia. Pero
la administracin real no actuaba as de manera general, sobre todo en lo relativo a sus propios organismos centrales, y as lo advierte Tocqueville: "el gobierno de la antigua monarqua no se engaaba al respecto y tena mucho cuidado
deno utilizar para s mismo el sistema que impona a las ciudades, guardndose
muy bien de convertir en oficios las funciones de subdelegados e intendentes".
Con el tiempo esta situacin degener y las ciudades tuvieron da a da una
administracin ms ineficaz, hasta que el gobierno central la someti gradualmente a su tutela, es decir, entraron al circuito de la centralizacin administrativa: "las ciudades no podan ni establecer un arbitrio, ni cobrar una contribucin,
ni hipotecar, ni vender, ni pleitar, ni arrendar sus bienes, ni administrarlos, ni
emplear el excedente de sus ingresos, sin que interviniera un decreto del Consejo
basado en el informe del Intendente. Todas las obras pblicas se ejecutaban
sobre planos y segn presupuestos aprobados por decretos del Consejo, eran
adjudicadas ante los intendentes y subdelegados. y de ordinario las diriga el
ingeniero o el arquitecto del Estado. Todo esto sorprender mucho a quienes
creen que lo que sucede en Francia actualmente es nuevo"."
En relacin a la correspondencia sostenida por los oficiales administrativos y los intendentes, por cuanto a los primeros juzga Tocqueville que "tienen
una idea adecuada de su propia insignificancia;" el autor seala al tenor de una
carta que cita: "es as como la clase burguesa se prepara para el gobierno y
el pueblo para la libertad". Sera equivocado pensar que la centralizacin slo
elimin la vieja sociedad feudal; tambin liquid instituciones que antecedieron el
Medioevo, tales como los municipios, y que se remontan a la repblica roman.a. Pero esta suerte no fue corrida nicamente por instituciones del pasado,
SIno tambin por otras que se estaban engendrando en el seno de la sociedad
20 lbid.
Sobre este tema sugerimos la obra de Ch. Petit Dutaillis, Los municipios 7-anceses. Carac;~res y evolucin desde los orgenes hasta el siglo XVIII.
bi El carcter del oficio como mercanca negociable. en cuyo sentido lo emplea Tocqueville, fue muy
2;en trata~o por Bodino, op. cit. en el Libro Tercero.
Tocquevl1le, op. cit., pg. 80.
------------------------~
54
absolutista, es decir, las burguesas, nacidas del desarrollo de las ciudades francesas, y cuyos movimientos productivos, de no morir de inaccin, la administracin terminara con ellas por asfixia. Por ello, la Revolucin elimina el absolutismo, que era esa enorme masa de tentculos que opriman todo por igual, lo viejo
y lo nuevo, y conserva la centralizacin, que era orden, unidad y uniformidad.
La centralizacin administrativa, pues, es una institucin de la monarqua
absolutista que la Revolucin hereda y desarrolla, que este gran movimiento
social llega a perfeccionar.
El Consejo Real, el Contralor General, los Intendentes Provinciales, todos
ellos gobiernan a Francia sin cuerpos intermediarios, de lo cual el autor se pregunta: "qu es todo esto, sino la centralizacin que conocemos? Sus formas
son menos acentuadas que hoy da, sus trmites menos regulares, su existencia
ms confusa, pero es el mismo ente. Desde entonces, no se le ha podido aadir
ni quitar nada; ha bastado con derribar todo lo que se elevaba en torno a ella
para que apareciese tal como ahora la vemos".23 Las barreras las juzgamos remanentes feudales, y la obra de limpieza de la "basura medieval" como bien
la llam Marx, fue obra de la Revolucin.
La sobrevivencia de la centralizacin, su trnsito del Antiguo Rgimen
a la Revolucin, sigui un proceso que Tocqueville juzga como paciente, hbil
y oportuno, en el cual no hubo violencias ni planes meditados a priori; simplertfente la Repblica se dej llevar por el instinto que conduce a todo gobierno
a dirigir los asuntos, conduye el autor, pero agrega: "si se me pregunta como
esta parcela del Antiguo Rgimen pudo ser transportada en su totalidad a la
sociedad nueva e incorporarse a sta, responder, que si la centralizacin no
pereci en la Revolucin es porque ella misma fue el comienzo de esta Revolucin y su signo; y aadir, que cuando un pueblo destruye en su seno a la aristocracia, corre a la centralizacin por propio impulso. Son necesarios entonces
menos esfuerzos para precipitarlo por esa pendiente que para detenerlo. En su
seno todos los poderes tienden -naturalmente hacia la unificacin, y slo con
mucho arte se puede conseguir que permanezcan separados"."
4.3
DE LA REVOLUCiN ADMINISTRATIVA
A LA REVOLUCiN POUTICA
Dentro del Libro Tercero hay un captulo, el siete, harto significativo, y que
lleva atractivo ttulo: De cmo una gran revolucin administrativa precedi a
la revolucin politica y de las consecuencias que tuvo. Durante el Antiguo Rgimen hubo una especie de proceso subterrneo que transform las "leyes secundarias que regulaban la condicin de las personas" sin haber ocurrido todava
23
24
Ibid.
Ibid, pg. 96.
55
el cambio de gobierno, tal como sucedi con la eliminacin de las supervisiones

gremiales que vigilaban las relaciones obrero-patronales, eliminacin que convirti estas relaciones en frgiles y precarias: Varias modificaciones a la organizacin de la administracin judicial haban creado desconcierto en la sociedad
francesa, que se agudiz con la reforma administrativa de 1787, que cre una
Asamblea Provincial junto al Intendente de cada provincia. Comenta Tocqueville que entonces entraron en juego las costumbres, cuyo papel iba a ser determinante para la abolicin de la monarqua absoluta.
Hasta fines del siglo XVIII el Estado nicamente haba conocido rganos
unipersonales, jerrquicos y burocrticos; ahora la reforma creaba organismos
colegiados, de modo que en las provincias cuya administracin se confiaba a
un funcionario, ste actuaba slo con participacin de s mismo, y donde tenan
una asamblea, el poder ejecutivo se ejerca colegiadamente por todos sus miembros, o mediante comisiones temporales. "Como no se conocan ms que estas
dos maneras de actuar, cuando se abandon la una, se adopt la otra. Es bastante extrao que, en el seno de una sociedad tan ilustrada y donde la administracin pblica desempeaba desde haca tiempo un papel tan importante, no se
hubiera pensado nunca en reunir los dos sistemas, y distinguir, sin separarlos,
el poder que debe ejecutar del que debe supervisar y prescribir. Esta idea, que
parece tan simple, no se les ocurri, y no ha sido descubierta hasta el presente
siglo. Es, por as decirlo, el nico gran-descubrimiento en materia de administracin pblica que hemos realizado. "25 Y es, parafraseando a Tocqueville, la base
fundamental sobre la cual descansa la moderna ciencia de la administracin
creada por Bonnin.
4.3.1
Las costumbres administrativas
Toda la autoridad antes dada al Intendente y sus subdelegados pas a manos

de las asambleas provinciales, las cuales recogieron asimismo la tutela de las
ciudades. Pero el Intendente subsisti y esto, como lo observa Tocqueville, embroll ms la cuestin, en tanto que al Subdelegado se le aparej una Asamblea
Distrital. Sigui entonces una guerra sin cuartel, en la que la labor de zapa de
los oficiales reales llev la mejor parte.
La novedad de la funcin y la complejidad de la legislacin enred a las
asambleas que cayeron en la impotencia, la administracin se detiene y la "vida
pblica queda en suspenso... " "Si se considera ahora el inmenso campo que
desde haca mucho tiempo ocupaba en Francia la administracin pblica, la
multitud de intereses cotidianos a los que afectaba, todo cuanto de ella dependa
o necesitaba de su concurso; si se piensa que los particulares contaban ms
con ella que consigo mismos para realizar sus propios negocios, favorecer sus
25
/bid. pg. 250.
56
industrias, asegurar su subsistencia, trazar y conservar los caminos, preservar

su tranquilidad y garantizar sus bienes, se tendr una idea del nmero infinito
de personas que se debieron de encontrar personalmente afectados por el mal
que la administracin padeca. "26
Ya vimos antes como la monarqua, que haba centralizado toda la vida
nacional en torno a la Corona, afect con ello negativamente a la sociedad civil,
porque, aunque en forma no deliberada, la acostumbr a no valerse por s misma.
La vida productiva de los franceses estaba tan vinculada a la administracin
en su mundo vital, que no haba actividad industrial, comercial, agrcola o financiera que no estuviera concatenada a las acciones de la administracin; en Francia habase dado el ejemplo ms tpico de la accin de la polica, tal como la
entendan sus idelogos.
La reforma administrativa de 1787 trajo, dice Tocqueville, novedad, oscuridad y conflicto en las leyes secundarias, las que afectaban la vida cotidiana
de los franceses, sin que hasta el momento se hubieran tocado las leyes principales relativas al gobierno. Y fueron esas leyes secundarias, por ejemplo las relativas a la cobranza de impuestos en las parroquias donde privaban diferencias
de clase y estamento, las que crearon con sus fracasos un gran malestar. "Esta
renovacin repentina e inmensa de todas las reglas y de todos los usos administrativos que precedi entre nosotros a la revolucin poltica, y de la que hoy
da apenas se habla, era ya, sin embargo, una de las mayores perturbaciones
qt1e nunca se hayan dado en la historia de un pueblo. Esta primera revolucin
ejerci un influjo prodigioso en la segunda, e hizo de sta un acontecimiento
diferente de todos los de la misma especie que hasta entonces haban tenido
lugar en el mundo y de los que despus tendran lugar."27
Uno de los grandes mritos de Tocqueville, y por tanto una de sus mayores
contribuciones a la ciencia de la administracin, consiste en haber descubierto
y explicado el papel de lo que llama "leyes secundarias", que tienen un extraordinario arraigo entre los funcionarios y los ciudadanos, que forman parte de
las costumbres, es decir, lo que denomina "costumbres administrativas", tiempo despus estudiadas por Max Weber." Segn se aprecia de la exposicin de
Tocqueville, las actividades administrativas, que estn regladas por una gran
,variedad de normas secundarias que detallan sus operaciones ms precisas y
pormenorizadas, llegan a fundirse en costumbres rutinizadas que se incorporan
al mundo de los hbitos sociales cuando se compenetran con las actividades
de los particulares, en todas sus modalidades y comprendiendo su gran variedad. Entonces las actividades administrativas se convierten en instituciones
duraderas y permanentes que cubren la existencia vital de los funcionarios y
los ciudadanos, cuyas contrapartes se complementan.
J bid. pg. 252:
[bid. pg. 256.
28 Ver Economa y sociedad. tomo I pgs. 171180 y tomo IIpgs. 716752.
26
27
57
Las leyes administrativas son ms que simples normas de derecho; son

ya comportamiento adquirido, asimilado y a diario reproducido por administradores y administrados. Cuando ocurre una modificacin de las leyes primarias
relativas a la forma de gobierno, sin tocarse las secundarias, es idea de Tocqueville que la sociedad no se altera mayormente; caso contrario ocurre cuando las
ltimas son trastocadas: entonces si hay una convulsin social porque tal modificacin incide en los intereses vitales de toda la nacin, al afectar a cada uno
de sus individuos; pero cuando esto ocurre en un pas centralizado como Francia, la alteracin trae consecuencias convulsivas para el gobierno que as lo hace;
esto ocurri en 1787 con la reforma, o "revolucin administrativa", como la
llama Tocqueville, lo que provoc la revolucin poltica.
Ocurri de manera diversa en Inglaterra (1640-1660), dice el autor, donde
la primera revolucin transform cabalmente la constitucin poltica, pero no
las leyes secundarias ni los usos. Tanto la jurisdiccin como la administracin
siguieron bajo los mismos procedimientos, a grado tal que los jueces del Reino
hicieron sus dos recorridos anuales en plena guerra civil. "La revolucin se encontr circunscrita en sus afectos, y la sociedad inglesa, aunque profundamente
alterada en su cumbre, se mantuvo firme en su base.' '29
En Francia, una vez realizada la revolucin administrativa que precedi
a la revolucin poltica, y ya asentada la centralizacin heredada por el Antiguo
Rgimen antes de la reforma de 1787, la administracin pblica qued consolidada. "Nosotros mismos hemos visto en Francia, desde 1789, varias revoluciones que han cambiado de arriba a abajo la estructura del gobierno. La mayor
parte han sido muy bruscas y se han realizado por la fuerza, en abierta violacin
a las leyes existentes. Sin embargo, el desorden que han provocado nunca ha
sido ni prolongado ni general; apenas han sido padecidas por la mayor parte
de la nacin, y a veces ni siquiera percibidas. Y es que, desde 1789, la constitucin administrativa ha permanecido siempre de pie en medio de las ruinas de
las constituciones polticas. "30 Los titulares del poder eran reemplazados, pero
la marcha diaria de los asuntos continuaba y cada individuo segua implicado
en el trmite administrativo que, como ley secundaria, interesaba a su negocio
o asunto particular de su vida civil. En este nivel, el cuidado dependa de los
poderes secundarios y acuda siempre a los mismos funcionarios, que ya conoca, y no cambiaban, "porque si bien en cada revolucin la administracin era
decapitada, su cuerpo quedaba intacto y vivo; las mismas funciones eran ejercidas por los mismos funcionarios, quienes conservaban, a travs de la diversidad de las leyes, su mentalidad y experiencia. Juzgaban y administraban en
nombre del rey, a continuacin en el de la Repblica, y luego en el del emperador.
Despus, la fortuna hacia que su rueda diese de nuevo el mismo giro, y volvan
a administrar y juzgar en nombre del rey, de la Repblica y del emperador,
29
30
Tocqueville, op. cit., pg. 256.
tua.
58
los mismos de siempre y del mismo modo. Qu les importaba a ellos el nombre de su amo? Su oficio consista en ser buenos jueces y buenos administradores, ms que buenos ciudadanos. Una vez pasada la primera sacudida, era, por
tanto, como si nada se hubiese movido en el pas"." Los planteamientos de
Tocqueville fueron confirmados por la historia inmediata y posterior de Francia, la cual fue vivida por nuestro autor y que correspondi a la poca de publicacin del Antiguo rgimen y la revolucin (1856). La centralizacin permiti el
transcurso de la administracin de la Monarqua a la Repblica y de sta alImperio, para luego hacerlo del Imperio a la Monarqua y de sta a la Repblica para luego ser transmitida al Imperio, en 1851. Marx observ muy bien
este proceso:
"Este poder ejecutivo, con su inmensa organizacin burocrtica y
militar, con su compleja y artificiosa mquina de Estado, un ejrcito de
funcionarios que suma medio milln de hombres, junto a otro ejrcito
de medio milln de hombres, este espantoso organismo parasitario que
se cie como una red al cuerpo de la sociedad francesa y le tapona todos los
poros, surgi en la poca de la monarqua absoluta, de la decadencia del
rgimen feudal, que dicho organismo contribuy a acelerar. Los privilegios
seoriales de los terratenientes y de las ciudades se convirtieron en otros
tantos atributos del poder del Estado, los dignatarios en funcionarios retribuidos y el abigarrado mapa-muestrario de las soberanas medievales
en pugna en un plan reglamentado de un poder estatal cuya labor est
dividida y centralizada como en una fbrica. La primera revolucin francesa, con su misin de romper todos los poderes particulares, locales, territoriales, municipales y provinciales para crear la unidad civil de la nacin,
tena necesariamente que desarrollar lo que la monarqua absoluta haba
iniciado: la centralizacin; pero al mismo tiempo ampli el volumen, las
atribuciones y el nmero de servidores del poder del gobierno. Napolen
perfeccion esta mquina del Estado. La Monarqua legitima y la Monarqua de julio, no aadieron nada ms que una mayor divisin del trabajo,
que creca a medida que la divisin del trabajo dentro de la sociedad burguesa creaba nuevos grupos de 'intereses, y por tanto un nuevo material
para la administracin del Estado. Cada inters comn se desglosaba inmediatamente de la sociedad, se contrapona a sta como inters superior,
general, se sustraa a la propia actuacin de los individuos de la sociedad
y se converta en objeto de la actividad del gobierno desde el puente, la
casa-escuela y los bienes comunales de un municipio rural cualquiera, hasta los ferrocarriles, la ri-queza nacional y las universidades de Francia. Finalmente, la Repblica parlamentaria, en su lucha contra la Revolucin,
vise obligada a fortalecer, junto con las medidas represivas, los medios
y la centralizacin del poder del gobierno. Todas las revoluciones perfeccio, III/d. pg. 257.
59
naban esta mquina, en vez de destrozarla. Los partidos que luchaban

alternativamente por la dominacin, consideraban la toma de posesin de
este inmenso edificio del Estado como el botn principal del vencedor."32
4.3.2
Arraigo social de la accin administrativa
No conocemos ninguna obra, salvo la de Tocqueville, en la cual se encuentre

demostrado tan claramente el papel de la administracin como impulsora de
un cambio social como fue en la Revolucin Francesa, y en especial el arraigo
de las costumbres administrativas, las cuales, contra lo que pudiera pensarse,
no slo implicaron la existencia vital de los administradores, sino tambin la
de los administrados; y no slo la existencia vital de la baj a burocracia, sino
inclusode los altos funcionarios del Estado,' por ejemplo, el Controlador General
que se interesaba hasta de los asuntos ms insignificantes del Reino. En esta
trama de relaciones entre la sociedad y la administracin estn ntimamente
vinculados funcionarios y ciudadanos, de modo que la marcha de los asuntos
privados est aunada a la marcha de los negocios pblicos y la lentitud o celeridad de stos determinan el desarrollo de los primeros. Era tan importante la
administracin pblica en el Antiguo Rgimen que, como consecuencia, se fue
desarrollando dentro de su caparazn un cuerpo material de poderosos burcratas. "Los funcionarios administrativos, casi todos burgueses, constituan ya
una clase que tena su espritu peculiar, sus tradiciones, sus virtudes, su honor
y su orgullo ~ropios. Era la aristocracia de la nueva sociedad, que ya estaba
formada y viva: slo esperaba que la Revolucin le hiciera un sitio. "33
. No slo la revolucin administrativa precedi a la revolucin poltica, tambIn las actividades de clase funcionarial. La administracin en su forma monrquica se haba convertido en un freno de la sociedad burguesa. "Lo que ya caracterizaba a la administracin en Francia era el violento odio que le inspiraban
indistintamente todos aqullos que, nobles o burgueses, queran ocuparse de
los asuntos pblicos prescindiendo de ella. El ms insignificante cuerpo indepe.n~iente que quisiera constituirse sin su concurso le produca terror; la ms
mInIma asociacin libre, cualquiera que fuese su objeto, le importunaba; no consenta que subsistieran ms que aqullas que ella haba formado a su arbitrio
y que preceda".34
Francia entera estaba abrazada por la administracin pblica; el ciudadanose senta aprisionado por ella, para bien o para mal. Como lo refiere Tocquevi~e, los individuos atribuan al gobierno sus miserias, inclusive las inevitables;
se le reprochaba hasta la intemperie de las estaciones". Como bien lo dice el
:J2
33 Marx.
34
o~. cit., pgs. 339-340.

T~quev}le, op. cit. pgs. 99100.
tu, pg.
100.
-------------------------------
60
autor, no hay que extraarse que la Primera Repblica haya restablecido sin
problemas la centralizacin. Los hombres del 89, dice Tocqueville, construyeron
el edificio de la Repblica a partir de los cimientos de la monarqua; como tampoco debemos extraarnos que el fenmeno de la centralizacin administrativa
fuera ms all de la Revolucin, incluso perfeccionando la organizacin y funcionamiento de la administracin pblica, y transformando a la sazn el papel poltico del funcionariado, que tenda a acrecentarse. En esto tambin hay un
extraordinario paralelo entre Tocqueville y Marx, sobre todo cuando ste afirma: "pero bajo la monarqua absoluta, durante la primera revolucin, bajo Napolen, la burocracia no era ms que el medio para preparar la dominacin de
la clase burguesa. Bajo la restauracin, bajo Luis Felipe, bajo la Repblica parlamentaria, era el instrumento de la clase dominante, por mucho que ella aspirase tambin a su propio poder absoluto. Es bajo el segundo Bonaparte cuando
el Estado parece haber adquirido una completa autonoma. La mquina del Estado se ha consolidado ya de tal modo frente a la sociedad burguesa'I."
De cmo la Revolucin surgi espontneamente de todo lo anterior, bello
captulo 8 del Tercer Libro, sintetiza el espritu de la obra, sobre todo a travs
de un pasaje que nos permitimos reproducir, y con l concluir el estudio de Toequeville: "El Antiguo Rgimen haba incluido, en efecto, toda una serie de instituciones de corte moderno que, no siendo hostiles a la igualdad, podan fcilmente ocupar un lugar dentro de la nueva sociedad y que, sin embargo, ofrecan
al despotismo facilidades singulares. Se las busc en medio de las ruinas de
todas las dems y se las encontr. Estas instituciones haban hecho nacer en
otro tiempo hbitos, pasiones e ideas que tendan a mantener .. los hombres
divididos y obedientes; se las reaviv y se las alent. Se rescat a la centralizacin de en medio de sus ruinas y se la restaur; y como al mismo tiempo que
se le restauraba, todo lo que antao poda limitarla haba quedado destruido,
de las mismas entraas de una nacin que acababa de derribar a la realeza surgi de repente un poder ms extenso, ms detallado y absoluto que el que nunca
ejerciera ninguno de nuestros reyes. La empresa pareci de una temeridad extraordinaria y su xito inaudito, porque no se pensaba ms que en lo que se
vea y se olvidaba lo que se haba visto. El dominador cay, pero lo ms sustancial de su obra permaneci en pie; su gobierno pereci, pero su administracin
continu viviendo, y cuantas veces han querido los hombres posteriormente
abolir el poder absoluto, se han limitado a poner la cabeza de la libertad sobre
un cuerpo servil.' '36
as Marx. op. cit .. pgs. 339-340.

as Tocqueville, op. cit.. pg. 265.
CAPTULO 5
LA ADMINISTRACiN
PBLICA DURANTE LA
REVOLUCiN FRANCESA
OBJETIVOS
Conocer la organizacin y el funcionamiento de la administracin pblica
durante la Revolucin Francesa.
Analizar la transicin de la organizacin oficial a la comisarial.
Examinar el proceso de transformacin de la organizacin oficial, en la
comisarial.
Explicar las condiciones administrativas en que se concibi la moderna
'
ciencia de la administracin.
SUMARIO
5.1
5.2
DE LOS OFICIALES A LOS COMISARIOS

DE LOS COMISARIOS A LOS OFICIALES
64
Tocqueville ha reseado magistralmente la imagen de la administracin pblica

absolutista y cmo los elementos fundamentales de la centralizacin fueron
reconstituidos por la Revolucin. El cmo fue la administracin pblica durante
la Revolucin Francesa es el objeto del captulo que ahora iniciamos. Antes
debemos recordar al lector la dialctica oficial-comisario establecida por Bodino
a fines del siglo XVI, tratado en la Primera Parte, y que se corrobora completamente poco ms de dos siglos despus con la abolicin del Antiguo Rgimen
y el surgimiento de la Revolucin. En su transcurso, la Revolucin recurri a
los comisarios primero para desplazar a los oficiales y luego eliminarlos; despus, Napolen y su Imperio recurrieron a los oficiales para eliminar a los comisarios, ayudando con ello a sofocar la Revolucin.
Durante la etapa revolucionaria Francia fue gobernada por diferentes
grupos polticos colectivos: la Asamblea Constituyente, la Asamblea Legislativa, la Asamblea Nacional, el Comit de Salud Pblica, el Directorio, hasta el
advenimiento del imperio napolenico. Vamos a resear la organizacin y el funcionamiento administrativos durante el gobierno de estos cuerpos colectivos.
5.1
DE lOS OFICIALES A lOS COMISARIOS
La Asamblea Constituyente, como despus la Legislativa, estuvo preocupada

en los pormenores de una administracin caracterizada por el siguiente proceso:
Primero, una vez que el reyes obligado a compartir el poder con los cuerpos
parlamentarios, la administracin pblica francesa combina la organizacin convencional establecida de funcionarios asalariados profesionales, de un lado, y
La administracin pblica durante la Revolucin Francesa
65
comisarios extraordinarios nombrados para atender asuntos delicados o urgentes, del otro; evocamos aqu la famosa distincin hecha por Bodino entre oficiales y comisarios. Por tanto, la caracterstica fundamental de la administracin
,~urante la etapa revolucionararadca enla existencia de estos comisarios. ConvIene, de entrada, distinguir tres tipos: a) comisarios monrquicos de los servicios administrativos tales corno los de Polica, Hacienda, Guerra y Contribuciones, nombrados por los ministerios; b)comsariosdenegoces, tambin llamados
"comisarios de accin", que eran enviados por los ministerios para atender asuntos imperiosos, como la abolicin de las cargas feudales, la conduccin de las
elecciones de las nuevas autoridades locales, cuidando que no fueran elegidos
contrarrevolucionarios; c) los comisariosenviadosen,representacin~l pueblo.' No podr entenderse la administracin francesa si antes no se ha comprendido la funcin de los comisarios. En segundo lugar, debemos mencionar
la etapa en la que los funcionarios tradicionales heredados del antiguo rgimen,
y las funciones que realizan, son desplazados gradualmente por los comisarios
del pueblo. Tercero, la poca en la cual prevalecen totalmente estos comisarios,
y cuarto, el momento en que se reconstituye la centralizacin administrativa,
mediante la modalidad de una nueva organizacin administrativa permanente.
La Asamblea Constituyente (1789-1791) fue un organismo activo que solicit al rey el envo constante de comisarios monrquicos para restablecer el
orden en las provnias, pero que ella misma instituy sus propios comisarios
nombrados dentro de su membresa. Estos ltimos fungieron al principio slo
en materias internas y financieras, pero, debido al intento de fuga del Rey ocurrido en junio de 1791, la "Asamblea Nacional ejerci una actividad administrativa completamente independiente,"2 haciendo pblico que en ausencia del
monarca sus decretos eran vlidos aun sin la autorizacin real. Aqu encontramos la confirmacin de los planteamientos de Tocqueville en relacin al arraigo
e importancia de las costumbres administrativas. La Asamblea Nacional Constituyente actu de esta manera para impedir que el correo se detuviera, que
loshabitantes salieran de la ciudad, que fueran cerradas las fronteras y se evitara que la familia real sustrajera oro o municiones. Someti a su autoridad al
comandante de las fuerzas parisinas, sell los ingresos al palacio real, envi
a tres comisarios, designados entre sus miembros, a cada uno de los departamentos fronterizos para convenir con los funcionarios administrativos y militares el restablecimiento del orden y hacer ejecutar sus disposiciones; inclusive
estos comisarios estaban facultados con poder discrecional para realizar sus
cometidos. La Asamblea Nacional Constituyente tuvo suficiente poder como
para ordenar a los ministros que despidieran a todos aquellos militares sospechosos de atentar contra la Revolucin. Se trat, en suma, de un gran movimiento en el cual la administracin pblica establecida fue subordinada a
1 Schmitt. La dictadura.
2 [bid. pg. 200.
pg. 199.
66
la administracin extraordinaria dependiente de la Asamblea Nacional Constituyente.

Pero la Asamblea Constituyente funcion en un momento de cambios rpidos, mas no tan profundos como ocurri con la Asamblea Legislativa (1791-20
de septiembre de 1792), la cual, mejor asentada, tuvo ocasin de practicar alteraciones significativas al orden social y a la organizacin administrativa. Con
el regreso del Rey, la Asamblea Legislativa tambin lo exhort para enviar comisarios para el restablecimiento del orden pblico. Por ejemplo, los comisarios
enviados a las colonias lo eran por indicacin real, con el aval de la Asamblea
Legislativa para emplear la fuerza pblica en caso necesario, a fin de celebrar
nuevas elecciones, ser informados con exactitud por los funcionarios establecidos, incluso transportar a personas encontradas como culpables. "Pudieron suspender con frecuencia asambleas y autoridades, y establecer autoridades judiciales. A los comisarios encargados de la reorganizacin de la administracin
de distritos singulares les hacian rendir cuentas."3 Pero la Asamblea pudo nombrar por s misma comisarios a mediados de 1792 para aprovisionar el campamento de Soissons; luego de que el poder ejecutivo -el Rey- fue suspendido
en agosto de 1792, la Asamblea Legislativa asumi ms poderes, nombrando
a la sazn cuatro comisarios para evaluar la gestin real hasta esa fecha, y despus otros ms para asistir a los ejrcitos del norte, del centro y del Rhin, quienes estaban capacitados para exigir la colaboracin de los funcionarios establecidos. "Los cometidos y las facultades de estos comisarios se limitan de la manera
siguiente:en todas las partes donde lo consideren conveniente pueden convocar
a las autoridades administrativas para darles explicaciones y hacerles adoptar,
o adoptar por s mismos, todas las medidas que exigiesen el inters de la patria
y la tranquilidad pblica. Tienen adems el cometido de estimular y conseguir
la moral revolucionaria, mediante proclamaciones y declaraciones. Con el decreto del 16 de agosto de 1792 se sientan los cimientos para ejercicio futuro del
poder estatal mediante comisarios de la representacin popular."! Fueron nombrados asimismo ms comisarios, tanto en materia civil como militar y, como
en casos anteriores, las autoridades establecidas deban auxiliarlos o ser sustituidas por ellos en la realizacin de sus comisiones. La totalidad de los comisarios investidos por la Asamblea Legislativa son distintos de los comisarios monrquicos, porque en tanto los primeros estn amplia y extraordinariamente
facultados, los segundos actan conforme al derecho establecido.
La Convencin Nacional instituida el 20 de septiembre de 1792, no slo
ratific en sus funciones a los comisarios de la Asamblea Legislativa sino que
nombr otros muchos, sobre todo porque el pas se encontraba sumido en la
guerra civil y desde el exterior ejrcitos extranjeros estaban por cruzar las fronteras francesas. "As se form todo un sistema de gobierno y de administracin
:J Ibid,
4
pg. 202.
Ibid. pg. 203.
67
comisariales, cuyo punto central lo constitua el Comitente y Poderdante, esto

es, la Convencin Nacional, siendo sus rganos miembros de la misma ConvencinNacional." Los comisarios preponderaban en el Estado francs; para marzo
de 17931aConvencin Nacional envi a 82 de-sus miembros hacia las provincias
para acelerar el reclutamiento de tropas, convirtindose stos de comisarios
encomisarios de accin. Esta situacin se mantuvo hasta la cada de Robespierre,
poca en la cual la mitad de los miembros de la Convencin viajaban como comisarios; sin embargo no fueron stos los nicos comisarios, ya que junto a ellos
aparecieron otros con comisiones muy precisas y poderes especiales. Este sistema
estaba muy perfeccionado, ya que los comisarios se agrupaban en "diputaciones"
de tres a nueve miembros o ms, nos dice Karl Schmitt, e incluso podan subdividirse, pero slo podan actuar en forma independiente de dos en dos. Schmitt
seala que incluso usaban ropas que asemejaban una especie de uniforme.
Las facultades iniciales de los comisarios eran de vigilancia y control, pero
pronto fueron sustituyendo de manera sistemtica a las autoridades constituidas. En el primer momento sus facultades de inspeccin y control derivaban
de reportes dirigidos a la Convencin o a su Comit de Defensa General, informes relativos a la situacin general del pas. Pero despus realizaron una gradual expropiacin de cargos pblicos en manos de aristcratas y contrarrevolucionarios, poniendo en su lugar a republicanos convencidos; pero su actividad
fue an ms radical: reorganizacin de la administracin pblica, la divisin
en Departamentos y Distritos, la ejecucin inmediata de leyes, el apoyo oportuno al ejrcito, lucha contra la contrarrevolucin y combate al acaparamiento
de vveres; lo mismo que restablecimiento del orden pblico, aseguramiento del
libre trfico de cereales y reapertura de los centros de trabajo. De esta manera,
las atribuciones comisariales siguieron este proceso: vigilancia y control; inspeccin; intervencin en los nombramientos de cargos; destituciones y nuevos
nombramientos. En suma, los comisarios del pueblo se haban apoderado de
la administracin.
"Todas estas facultades se basaban en una transferencia del poder ejecutivo a los comisarios, de donde se sigue que en un principio no deban efectuar, por encima de las prescripciones legales, indudablemente muy amplias, ninguna otri'injerencia en la libertad personal, la propiedad o la vida
de las personas privadas que aqullas a que estaban autorizadas a efectuar
las autoridades en cuyo lugar actuaban o a quienes requeran p~a ello."!
Pero su esfera de accin fue ms amplia porque de hecho tenan facultades
ilimitadas, dado que la convencin detentaba la soberana y sus comisarios eran
dotados de plenos poderes para realizar todas aquellas medidas necesarias para
garantizar la seguridad, la tranquilidad y el orden pblicos, como lo sugiere
Schmitt, toda vez que las circunstancias as lo exigan.
5 bid,
pg. 208.
68
5.2
DE lOS COMISARIOS A lOS OFICIALES
Con el establecimiento del Comit de Salud Pblica, la organizacin comsarial

fue alterada, en adelante los comisarios seran controlados centralmente y con
mayor rigor, ya que este Comit menos numeroso que la Convencin Nacional
poda actuar ms en concierto. Se lleg inclusoal hecho de que el Comit de
Salud Pblica nombrara comisarios especiales para vigilar a los comisarios. "Con
ello se redujo la libertad de movimientos de estos comisarios en inters de una
centralizacin rigurosa. Sin embargo, mediante la legislacin de la Revolucin
y la completa eliminacin de todos los derechos y libertades ciudadanos, fue
amplindose de una manera ilimitada el poder del comisario en casos singulares,
tanto frente a las autoridades como frente a los ciudadanos. La extensin del
poder hacia afuera y la dependencia ms estricta hacia adentro tambin eran
aqu concordantes.' '6 En otras palabras, se haba dado un doble proceso ds.centralizacin: de la sociedad al Estado y del Estado a la administracin comisarial
por la va del Comit de Salud Pblica, logrndose desde ese momento eliminar
la antigua administracin estatal y crear otra con sentido revoluconaro.pero
recuperndose en este movimiento la centralizacin del Estado absolutista. Esto
provoc algo ms: en Francia fueron anulados los elementos conservadores que
dominaban la administracin local y provincial, lo mismo que el vigoroso movimiento federalista, producindose entonces el hecho de que Francia quedara
convertida en un pas unitario e indiviso, altamente centralizado, cuyo proceso
es magistralmente explicado por Tocqueville.
La organizacin administrativa creada por el Comit estaba encabezada
por l mismo. Sus funciones eran de inspeccin, ya que se le remitan todos
los informes y era el Comit el que aprobaba los programas de trabajo. En cada
distrito se integr una comisin central integrada por polticos leales al Comit
y result tan exitosaesta forma de organizacin que anul todo intento de representacin local de los organismos polticos centrales de la Repblica. Toda la
administracin establecida qued sometida al Comit y sus comisarios. La dictadura soberana de la Convencin Nacional estaba fuertemente apoyada en la
dictadura comisarial, y segn la expresin de Schmitt, "el resultado fue no slo
la eliminacin de todos los obstculos polticos en el interior, sino tambin la
formacin de un aparato de gobierno dominado desde el centro, en el cual ninguna autonoma intermedia detena el impulso que parta del centro". Hacia la
poca delComit de Salud Pblica, Francia estaba tan centralizada como durante el absolutismo.
La doble centralizacin, de la sociedad al comisario y del comisario al Comit de Salud Pblica, se transform en una centralizacin ms acusada en el pro'
pio Comit cuando se logr que el primero se sujetara estrictamente a un mandato imperativo en el que se reseaban las instrucciones del Comit. Como esta
6
lbid, pg. 208.
69
centralizacin trajo con ella la regularizacin de.la vida administrativa, el comisario dej de ser tan til como antao; ahora se requera una accin regular
y regulada, implicada otra vez en un carcter general, ya que como lo menciona
Schmitt, las convulsiones polticas haban sido eliminadas y las relaciones con
los Estados extranj eros normalizadas." Adems, el representante -comisarioresultaba con frecuencia demasiado independiente, ya que se consideraba como
colega de las personas que dirigan el centro y era tan representante del pueblo
como ellas."?
Lo que ocurri fue que la centralizacin haba creado una administracin
pblica establecida y permanente, oficial dira Bodino, una administracin continuada que repeli naturalmente al comisario republicano incapaz de convertirse en "funcionario sedentario". No poda ocurrir de otro modo, el comisario del
pueblo era un agente poltico comprometido con una causa nacional, til en circunstancias extraordinarias, apto para resolver problemas extraordinarios; pero
lfue la semilla de la nueva administracin francesa. "En consecuencia, el comisario de la Convencin Nacional estableci mediante su accin una 'burocracia
administrativa institucionalizada', que se convirti en un instrumento de direcciones polticas contrapuestas y subsisti despus que su demiurgo, el comisario, se haba hecho contraproducente y haba retrocedido."B
Paralela a la desaparicin del comisariado en general, ocurri la transformacindel comisario de accin en comisario de inspeccin, es decir, "como comisario regular de servicios", como resultado de la constitucin provisional promulgada en diciembre de 1 793 que situaba como centro nico del impulso del
gobierno a la Convencin Nacional y colocaba "a todos los funcionarios bajo
la autoridad del Comit de Salud Pblica; es entonces cuando se determina
quela fiscalizacin es parte de la ejecucin de la leyes. Esta misma Constitucin
sienta las bases de lo que Schmitt denomina una administracin sistemtica
y unitaria sujeta a la direccin del Comit, contribuyendo a la vez a incrementar
an ms el grado de descentralizacin al abolir el procedimiento de eleccin
delas autoridades locales y provinciales, que haba sido conservado por la Constitucin de 1791. En lugar de elecciones, el Comit de Salud Pblica nombraba
Comits Revolucionarios Locales atribuidos con facultades policiales. Como lo
anota Schrntt, con esto se consolid la administracin, gracias a lo cual la organizacin centralizada del Estado republicano pudo sobrevivir a la cada de Robespierre y a la disolucin del Comit de Salud Pblica. Todava en marzo de
1795 fue rechazada una proposicin que sugera la eleccin de autoridades por
parte del vencindario. Durante el Directorio, la reorganizacin ocurrida en el
ao de 1795 conserv la centralizacin.
El acceso al poder de Napolen fue precedido por la conversin de los comisarios del Directorio en comisarios supervisores de los Departamentos y las
------
: bid. pgs. 213-214.

bid. pg. 214.
-------------------------------
'[1
70
autoridades locales, a la vez que fueron ampliamente facultadas, continuando

con el proceso de centralizacin. Pero tambin con Napolen desaparecieron
los comisarios, y frente a cada Departamento provisional fue nombrado un Prefecto asistido por un Subprefecto. "Intencionalmente y en inters de una centralizacin incondicionada no se nombraron ms vecinos para el cargo de Prefecto
y Subprefecto. Con ello se cre la burocracia ideal, y del Intendente del Ancin
Rgime, que todava era relativamente independiente, se hizo el Prefecto de
la administracin moderna, integrado en el sistema burocrtico, pasando por
el comisario de la Revolucin, todopoderoso hacia afuera, pero incondicional
mente dependiente de la Convencin Nacional en el interior. Ahora la mquina
del gobierno poda dirigirse fcilmente desde el centro. Mediante el golpe de
Estado del 18 Brumario, Napolen se convirti en el director de este aparato,
que en tiempos normales trabajaba con competencias regulares."9
E sta organizacin administrativa estuvo al servicio de Napolen de manera
permanente, y en ocasin de necesidades imperiosas que as lo requirieron, el
emperador se auxili de nueva cuenta por medio de comisarios extraordinarios.
Los borbones, cuando fueron restituidos en el trono en abril de 1814, tambin
acudieron al servicio de comisarios. Napolen, al recuperar el poder en junio
de 1815, puso nuevamente la organizacin administrativa a su disposicin
nombrando ms comisarios, y cuando fue derrotado y establecido otro gobierno, otros. comisarios funcionaron paralelamente con la administracin regular,
hasta que por real orden del 19 de julio de 1815 los comisarios extraordinarios
fueron abolidos por ser perjudiciales a "la unidad de direccin, que es el primer
menester de la administracin regular". lO
Tales fueron los sucesos histricos que condicionaron la gestacin de la administracin pblica ms avanzada de entonces, y con ella la ciencia de la administracin destinada a explicar sus alcances; pero no slo esto, sino que tambin
sentaron los principios universales y permanentes que rigen la administracin.
Ibid, pgs. 216-217.

1Olbid. pg. 219.
(
I
TERCERA PARTE
BONNIN:NACIMIENTO
DE LA MODERNA
CIENCIA DE LA
ADMINISTRACiN
,
Del administrador pblico es de quien puede

decirse, que cuanto ms sabe, ms le queda
por saber.
Bonnin
1808
___
SUMARIO
CAPTULO 6.
CAPTULO 7.
CAPTULO 8.
CAPiTULO 9.
BONNIN, FUNDADOR DE LA MODERNA CIENCIA DE

LA ADMINISTRACION
CONCEPTO DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
LA MATERIA ADMINISTRATIVA
DIFUSION UNIVERSAL DE LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACION
CAPTULO 6
.BONNIN, FUNDADOR DE LA
MODERNA CIENCIA DE LA
. ADMINISTRACiN
/'
OBJETIVOS
Conocer el perfil intelectual del autor del Compendio de los principios
de administracin.
Analizar el impacto politico de la obra.
Examinar el contenido temtico del Compendio.
Evaluar la importancia de la contribucin intelectual de Bonnin.
SUMARIO
6.1
6.2
EL AUTOR V SU TIEMPO
EL AUTOR V SU OBRA
76
BONNIN: NACIMIENTO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI~TRACIN
Con Carlos Juan Bonnin culmina un proceso y comienza otro. En su obra Compendio de los principios de administracin estn resumidos los aportes de la polica,
ciencia antigua, al tiempo que las modernas contribuciones de la ciencia de la
administraci6n. Existe una ciencia cultivada por intelectuales, en su mayora
profesores e investigadores, y ella se expande por Europa y Amrica. La ciencia
de la administraci6n es, naturalmente, cultivada en Espaa y Mxico, pero conviene exponerlo partiendo desde su propio coraz6n, Francia, a fin de sintetizar
su desenvolvimiento universal; y luego, desde el pas europeo en donde tuvo mayor desarrollo: Espaa. Mxico sigue la tradici6n espaola y, por ende, la francesa.
6.1
EL AUTOR Y SU TIEMPO
No es casualidad que Francia sea el pas de la nueva ciencia de la administracin.

La Revoluci6n de 1789 no hizo sino culminar un proceso iniciado durante el
antiguo rgimen, el Estado absolutista, que sentara las bases de la Francia moderna. Entre los siglos XVIII y XIX Francia era el pas ms moderno de Europa,
el ms poblado y de mayor prosperidad, toda vez que el feudalismo haba sido
totalmente abolido. Y as como el Estado absolutista cre6las bases para el desarrollo de la moderna administraci6n pblica, as la ciencia de la polica puso
los cimientos de la moderna ciencia de la administraci6n. La Revoluci6n capitaliz a su favor los avances absolutistas, haciendo de la centralizaci6n administrativa una propiedad que antes haba sido de la monarqua.
El Compendio de los principios de administracin de Bonnin est precedido por una interesante advertencia del an6nimo editor francs que resea el
Bonnin, fundador de la moderna ciencia de la administracin
77
ambiente inmediato en el que fue elaborado por el autor. En la Advertencia aclara que la Asamblea Constituyente sent Jas bases legales del nuevo Estado,
la Repblica, pero que no fue sino con Bonnin que Francia tuvo su primer tratado de administracin, aunque fue publicado durante el Imperio. "Ninguno de
los autores que han escrito sobre ,esta materia, antes ni despus de la obra
de Bonnin, ha formado una idea exacta de la administracin, ni un verdadero
sistema de ella; pues todos han mezclado en sus obras, y confundido con la naturaleza administrativa, objetos extraos; cuyo plan, aunque sea cierto que el
hombre exista toda su vida bajo el imperio de la administracin, como lo ha
demostrado Bonnin, nunca sera propio para sealar la diferencia entre la administracin y el orden civil, al cual es igualmente aplicable".' Antes de Bonnin
no hubo ciencia de la administracin, en la acepcin moderna del trmino. Bonnin, segn el editor, hizo un servicio "a la humanidad en el arte de gobernar",
ya que la administracin se consideraba solamente como una "serie de usos
o reglas recibidas y consagradas", nunca una ciencia.
La obra fue publicada originalmente en 1808, cuando Francia haba regresado a la monarqua, pero no al antiguo rgimen, sino al moderno Imperio de
Napolen. Sin embargo, no se trata de una obra napolenica, sino republicana,
ya que el editor atestigua que fue presentada por un diputado ante.la Asamblea
Constituyente, que sesion de 1789 a 1791. Incluso, en ese entonces la obra
fue el objeto de elogios de periodistas que no dejaron de difundirla. La obra misma es considerada como una buena base para la creacin de un necesario cdigo
administrativo, as como para ilustrar a los pretendientes de la carrera administrativa o para quienes ya se encuentren en ella. En fin, el Compendio es considerado de utilidad para "todas las clases de la sociedad, para cuya felicidad se
ha escrito". Fue una obra conocida, reconocida y elogiada en los tiempos que
apareci, y luego, tambin fue publicada.
Creemos con toda seguridad que el Compendio de los Principios de Administracin es una obra excepcional, la ms importante de la moderna ciencia
de la administracin. Y que es no slo por cuanto tal, sino por las condiciones
histricas en que tiene lugar su gestacin. En este sentido, es oportuno citar
la idea de Eugene Meehan con relacin al pensamiento poltico: "debe abandonar el estudio contemporneo de la poltica a Platn y Aristteles? Desde luego
que no. De hecho, ningn estudioso puede permitirse ignorarla puesto que su
altura es mayor cuanto ms en serio se le tome. Es ofender a Aristteles, leerlo como un trozo de historia muerta. La cuestin no est en lo que se lee sino
en cmo se lee, en qu contexto se le inserta. La politica es merecedora de estudio
atento por cualquiera que est interesado en los fenmenos polticos, simplemente por el hecho de que Aristteles dijo acerca de los fenmenos de la vida
social organizada, mucho que es todava importante, vlido y sumamente signi1
Advertimiento al Compendio de los principios de administracin, pg. 67.
78
BONNIN: NACIMIENTO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
fcatvo't.v'Ocurre igual con el pensamiento administrativo; hoy da tiene mucho que ensearnos, y de Bonnin habremos de aprender.
Bonnin compone su obra ya iniciada la Revolucin, precisamente durante
la Asamblea Constituyente, aunque est lejos de representar la convulsiva etapa revolucionaria; as como tampoco representa a la administracin monrquica. Ms bien transluce un espritu de progreso y renovacin impregnado de las
ideas polticas de entonces, mezclando finalmente las bondades heredadas de
la administracin del antiguo rgimen y las perspectivas progresistas y llenas
de optimismo de la Revolucin. Es por tanto un libro pletrico del espritu francs, el ms avanzado de entonces, que combina la tradicin de centralismo con
la novedad del liberalismo.
La poca de Bonnin es de vertiginoso cambio. La administracin absolutista es desmantelada y luego, en sus partes esenciales, vuelta a ensamblar. En
medio de tan complejos procesos sociales aparece su obra, de modo tal que es
revelador a la vez de su momento histrico.
En la medida en que el Compendio de los principios de administracin
es la primera obra escrita sobre ciencia de la administracin, huelga recalcar
su importancia. Nos proponemos desarrollar una visin sinttica que permita
obtener un panorama de conjunto, ya que la nica versin accesible, la de la
Revista de Administracin Pblica,3 comprende solamente el prlogo ~ la parte primera del Libro 1, y la versin hispnica se remonta a 1834, siendo casi
imposible su consulta por no existir en las bibliotecas pblicas mexicanas. *
Pero antes de emprender el estudio de Bonnin, debemos hacer alusin a
la atmsfera intelectual en la cual se gesta la obra, propia de fines del siglo
XVIII y principios del XIX, caracterizada por un notable desarrollo de las ciencias en general. "A principios del siglo XIX el clima intelectual de Francia estaba bien unificado. Se senta orgullo por los progresos de las matemticas y de
las ciencias naturales, y confianza en la omnipotencia de los mtodos. En relacin con los asuntos humanos, el clima inclua la creencia en la existencia
de leyes sociales anlogas a las establecidas en las ciencias naturales. Entre
esas leyes se daba lugar prominente a, la ley del progreso o del inevitable desarrollo de las sociedades humanas hacia etapas ms elevadas y mejores."! Timasheff agrega que estas ideas se remontan a BIas Pascal (1623-1662), quien en
su poca hablaba del transcurso generacional del eterno ser humano, que acumulaba el conocimiento a medida que se sucedan las generaciones. Es famosa
la definicin de ley elaborada por Montesquieu (1689-1735)como ley natural, que
en su poca fue de general aceptacin: "lasleyes, en su significacin ms extensa,
Pensamiento poltico contemporneo, pg. 17.
RAP nmero especial en memoria de Gabino Fraga. pgs. 81-102.
... Nosotros pudimos consultarla gracias a la copia obtenida del original que posee don Jess Rodri'
guez y Rodrguez, de quien agradecemos su bondadoso gesto.
4 Timasheff, La teoria sociolgica. pg. 31.
2
Bonnin, fundador de la moderna ciencia d~ la administracin
79
,noson ms que las relaciones naturales derivadas de la naturaleza de las cosas;

y en este sentido, todos los seres tienen sus leyes: la divinidad tiene sus leyes,
el mundo material tiene sus leyes, las inteligencias superiores al hombre tienen
sus leyes, los animales tienen sus leyes, el hombre tiene sus leyes"." Pero fue
Turgot (1727-1781) quien ms se interes por los problemas del progreso, tanto
en un discurso pronunciado en 1750, como en su opsculo Discurso sobre la
historia universal, en los cuales sostiene que el conocimiento sobre la naturaleza
avanza conforme se libera de los conceptos antropomrficos. Turgot, como luego lo hizo Condorcet (1743-1794), concibe el progreso en etapas sucesivas siempre ascendentes. Este ltimo pensaba que la ciencia podia prever los progresos
futuros y, con base en ellos, conducirlos y acelerarlos, toda vez que las leyes
universales e invariables del ser humano fueran debidamente conocidas." Finalmente, no debemos olvidar que esta poca es tambin la de los utopistas
modernos Saint-Simon (1760-1825) y Fourier, que como estima Engels," fueron quienes pusieron al descubierto las limitaciones del mundo tradicional concebido por los idelogos del progreso.
Es ste el ambiente en el que se gestaron los Principios de administraci~.
6.2
El:. AUTOR Y SU OBRA
Bonnin es un hombre liberal de ideas p

esistas, sumergido en el positivo
espritu de los franceses que hicieron la Re olucin, por lo que su teora sobre
la administracin pblica queda tot~ente empapada de este ambiente. La
cienciade la administracin de Bonnin ls una compleja disciplina que sintetiza
diversas ciencias sociales, tales como la aconcma, ciencia politica y sociologa,
cuyos contenidos supone y glosa la $ncia de la administracin. Considera que
la administracin hunde sus raices en' el seno de la sociedad, y est, por as
decirlo, preada de naturaleza social.
'
"La administracin es una consecuencia natural del estado social, como
ste lo es de la sociabilidad natural del hombre; su naturaleza es un resultado de la comunidad, pues desde el momento en que existe el pacto social,
hay administracnggsf es, que siempre encontramos la naturaleza, ha~ta
en el despotismo. Es pues evidente que la administracin notoma su pnncipio en convenios humanos, sino que es un fenmeno proced?nte de la
existencia misma de la sociedad, sin que los convenios o leyes sirvan ms
que para organizarla, es decir, para determinar su modo de existir, pues
: E~ espritu de las leyes, pg. 3.
T1masheff. op. cit.. pg. 32.
7 Del socialismo utpico al eocialismo cie,nttJic4,
122.
80
su existencia procede de los mismos principios que de la sociedad. En efecto, las leyes no instituyen la administracin, ni tampoco la asociacin; lo
que hacen es modificar su organizacin, porque la existencia la deben a
la tendencia social, sin que las leyes hagan ms que darles impulso vital
en tal o cual direccin."8
En la actualidad hemos perdido ya esta perspectiva, confinando la administracin a los convenios humanos, especialmente al derecho administrativo,
dej ando a un lado una visin tan amplia y fiel de la verdadera naturaleza de
la administracin pblica. Hemos limitado la ciencia de la administracin circunscribindola al modo de existir 'de la sociedad moderna. Bonnin pensaba de
manera diferente, ya que a su entender la esencia de la administracin descansa
principalmente en el estado social, aunque su organizacin est tan ntimamente relacionada con su modo de existir. Nuestro autor ha llegado a elaborar los
principios de la administracin con arreglo a la sociedad, es decir, a la existencia de la propia administracin, aunque en principio la demarque al modo de
existir de entonces: la Revolucin. "Este modo, o sistema, constituye, en cuanto
los principios, la ciencia de la administracin, yen cuanto su accin, el arte
de administrar."? Es as que Bonnin se conforma a su momento histrico al
crear, de este modo, una ciencia histrica de la administracin.
El autor se asombra de que hasta su tiempo no hayan sido formulados
los principios de la administracin, aunque la organizacin administrativa haya
sido alterada en tantas ocasiones, incluyendo en ellas las usurpaciones de los
gobiernos que han corrompido la naturaleza de las cosas en su beneficio, pero
quedando intacta "la naturaleza primitiva de la administracin". De aqu que
Bonnin tenga siempre un espritu positivo y optimista, y no claudique jams
en su propsito de constituir una ciencia fundamentada, al menos como finalidad postergable, no en el modo de existir de la sociedad, sino en su existir mismo,
porque su naturaleza primitiva es eterna."La ciencia administrativa, tanto en
su mtodo de organizacin como en sus medios de ejecucin, se compone de
principios de una naturaleza tan universal e invariable, como los que constitu
yen y sostienen la sociedad; porque es preciso no perder jams de vista que
la naturaleza, tanto en las cosas polticas como en las naturales, slo procede
con arreglo a las invariables leyes de creacin y conservacin, y que cuando las leyes humanas se separan de ese principio, se ponen en contradiccin
con las naturales. De donde se deduce con evidencia que los mtodos de organizacin que no proceden esencialmente de las leyes de la naturaleza politica, son
un mal; y que siendo consecuencia de falsos principios, no pueden ser admitidos
como tales en politica" .10* Por esta razn, considera Bonnin que la Asamblea
" Compendio de los principios de administracin, pg. 14.
! Ibid, pg. 15.
I [bid.
Subrayado nuestro.
II
I
i
81
Constituyente, a la cual califica como el primer rgano legislativo conocido en

Francia, fue polticamente exitosa al constituir los "principios orgnicos de administracin" restituyendo esta misma en su naturaleza y objeto; por lo que,
aunque alterados durante la Repblica, perduraron lo que vivi ella misma. Sin
embargo, el Consulado napolenico los desnaturaliz, como ocurri con otras
instituciones basadas en principios naturales que favorecan la libertad, de lo
cual Bonnin deduce el psimo estado de la administracin al llegar los ltimos
das del Imperio. La situacin posterior tampoco fue buena, ya que segn lo
aprecia, la libertad ha sido limitada en pro del valor artificioso del orden pblico
y las prerrogativas que gobierna, supeditndola a falsos principios fundamentados temerariamente en lo que la aristocracia considera las bondades de la propiedad, la raz y las riquezas, y no lo que legtimamente vale: el trabajo del hombre.
"De treinta aos a esta parte, la monarqua fuerte o dbil, se desenfrena."!'
El autor exige que los derechos sean restituidos a los ciudadanos, pues de este
modo cesar el temor. "Dominados por la influencia de un hombre extraordinario que diriga los destinos de la Europa, habamos abandonadola libertad y
sus principios por la gloria y sus ilusiones, cuando en 1808 publiqu mis Principios de administracin, que aunque acogidos por algunos amigos de la verdad
y de la libertad, para el gobierno y la multitud slo fueron una teora poltica. "12 Confa en que su obra ser til para ilustrar a todo ciudadano interesado en la instruccin poltica';ror lo cual decide publicar un Compendio de
los cuatro libros de la obra dici4Bo que: "slo contiene textualmente los principios fundamentales de la naturaleza, organizacin y leyes de la administracin; y ms ostensiblemente lps principios relativos a las personas y propiedades, pues las personas y propiedades constituyen la materia administrativa. Al
reducir as mi obra a lo que es ms esencial saber, la instruccin, podr ser adquirida ms fcilmente. "13. Para Bonnin la administracin es un resorte que
difunde entre los ciudadanos la bondad de las leyes, as como la sabidura del
gobierno, ya que nace de la ley y es respaldada por ella con base en las necesidades colectivas; es ms, "por ella se dirigen los hombres al bien y se disminuye
en los tribunales la necesidad de castigar"!', toda vez que la organizacin de
la sociedad ser mejor y ms slida cuando la administracin tenga como base
leyes estables.
1 Por la redaccin de este pasaje. lo mismo que por lo que inmediatamente se seal arriba. se
infieren tres cuestiones: al la obra fue presentada durante la Asamblea Constituyente. segn lo
expresa el editor francs y el propio autor; b] sin embargo fue publicada. hasta 1808; el el prlogo
fue elaborado a fines de la segunda dcada del siglo XIX, ya que los 30 aftos a que se refiere parece
contarlos a partir del inicio de la Revolucin, es decir de 1789 a 1819. Ibid, pg. 18.
12 Ibid, pg. 19.
13 Este pasaje. situadO en la pgina 19, sedalala publicacin de una segunda edicin de la obra.
ahora como Compendio. ya ques finalidad esl'UBtaDcialmenteeducativa. Empero, no se menciona
la fecha de edicin de la segunda versin. Subrayado nuestro.
14 Ibid. pg. 20.
82
Bonnin considera que su obra est comprendida dentro de lo que denomina

"economa social", porque la administracin tiene la misin de soportar y mantener el orden social, garantizando a la vez la vida de las personas y asegurndoles sus propiedades, aun aquellas cosas que parecieran ser superfluas...Me propuse pues tratar de la administracin corno ciencia, por lo respectivo a la teora
de los principios productores de las cosas administrativas; corno arte en cuanto
a la aplicacin de los principios, a la ejecucin de las leyes, y corno institucin
poltica en el conjunto de la organizacin de las autoridades ejecutoras; que
es el sistema completo de la ciencia administrativa. "15 Con base en estos tres
conceptos, ciencia, arte e institucin poltica, Bonnin se propone construir la
"doctrina administrativa" y demostrar que sus principios constituyen una
ciencia.
El autor hace nfasis en la importancia de las reglas permanentes para
la administracin pblica, corno ocurre con la administracin de justicia, ya
que ha sido la voluntad de los reyes y sus consejos, la arbitrariedad y la rutina,
las nicas reglas conocidas para normar el trabajo administrativo; segn Bonnin, esto tiene corno base tanto la ausencia de las leyes, corno el desconocimiento
de los principios de la administracin, "pues an se ignora qu cosa es la admi
nistracin en la organizacin poltica, y que no debe ser confundida con el gobierno: estos hechos histricos no pueden ser destruidos ni contestados"."
Sin embargo, hace notar que a mediados del siglo XVIII fueron los economistas los que desarrollaron estudios sobre las prcticas del gobierno y la adminstracn, de donde se derivan una buena cantidad de obras sobre estas materias; pero la administracin era entre los economistas un manojo de ternas aislados
que no formaban parte general de la economa social. Lleg entonces la Revolucin, y antiguos conocimientos fueron revisados; se encontraron errores y se
replantearon los problemas.
Con la Asamblea Constituyente se cre la administracin republicana, basndose las primeras leyes administrativas en el conocimiento de la necesidades
sociales, con mayor razn ahora que las nuevas leyes no tienen nada que ver
con las anteriores; pero Francia no dispone todava de un cuerpo legislativo
unificado. Asimismo, Bonnin se pregunta por qu las leyes administrativas no
pueden integrar un cdigo independiente y agrega que este problema se convirti en un objeto especial de sus reflexiones sobre la administracin pblica. Pero
el problema no es meramente jurdico, porque el autor no considera suficiente el que la Asamblea Constituyente eliminara el caos de la ciencia legislativa,
ya que esto sera intil si a la sazn no se difunde el conocimiento de la "teora
de la administracin y los elementos naturales de esta teora", es decir, si no
15 Ibid, pg. 21. Bonnin usa indistintamente los trminos "ciencia administrativa" y "ciencia de
la administracin". Nosotros no lo hacemos as, porque queremos hacer una distincin que creemos
fundamental.
16 Ibid.
83
se establece una ciencia de la administracin. Por este motivo recrimina la ceguera de quienes no observan los principios fijos de la administracin, estando
ala sazn abandonada al imperio de las circunstancias y subordinada a las necesidades locales. "Qu opinin tan contraria a la verdad, a los progresos de la
ciencia y al bien y tranquilidad de las naciones! No abraza la administracin
todo el Estado? Esta institucin comunal; elemento y modelo de todo el orden
politico y a la que todo est ligado ntimamente en los pueblos, no constituye
la organizacin civil de stoS?"17 Debemos reconocerle no slo su extraordinario optimismo, sino tambin su absoluta certeza.
Bonnin no abriga dudas acerca de que se trata efectivamente de una materia cientfica. Afirma que la administracin ha buscado sus elementos y demostrado sus principios de manera ordenada y sistemtica, por tanto, rene las
cualidades exigidas a toda ciencia. Pero "lo que realmente importaba era dar
una idea exacta de lo que es administracin en la institucin poltica, pues
de otro modo hubiera sido errar sobre sus principios. Cuando escrib la parte de
administracin pblica, result muy voluminosa, efecto de que todo en la sociedad procede de la administracin: ms no queriendo formar un sistema sobre
ella, tom por bases las que vi existan en el orden natural de las cosas, cuyo
orden natural fue mi regla alguna vez para juzgar de los hechos"." Y menciona que conforme examinaba las leyes administrativas y apreciaba las dificultades inherentes asu ejecucin, tomaba ms fuerza su idea del establecimiento
deprincipios que sistematizaran un plan, el cual, a su vez, facilitara su prctica;
esto es, perciba la necesidad de principios invariables de la administracin.
El que el gobierno est bien establecido, que la justicia est bien organizada, que las leyes polticas sean buenas, todo ello es intil para Bonnin si la administracin "peca" en su organizacin y funcionamiento. "Pero cualesquiera que
sean los sistemas de administracin de las naciones COIl relacin a las personas
y a las cosas, la doctrina administrativa es independiente de tiempos y de pases, y por consecuencia universal, y tiene su base en la naturalza como los
principios primitivos de la sociedad y de la legislacin. Llegar un dia en el que
se demostrar esta verdad y se disminuir el mrito de mi obra, pero habr
indicado la senda que otros rectificarn y embellecern. "19 El autor tenia razn,ya que de esta obra, nunca suficientemente elogiada, surgi la nueva ciencia
de la administracin, pero no fue rectificada sino menormente, y si embellecida
pero sin llegar a superarla. No conocemos todavia alguna obra ms importante
que la de Bonnin sobre la ciencia de la administracin.
Bonnin no es jactancioso ni tiene vanidad alguna cuando suscinta el contenido de su obra: "este Compendio es la exposicin analtica de los principios
generales y naturales, siempre constantes, de la administracin, con entera abspg. 25. Subrayado nuestro.
pg. 26. Subrayado nuestro.
19 bid. pgs. 27-28.
17 bid.
18 bid.
84
BONNIN: NACIMIENTO DE LA C&NCIA DE LA ADMINISTRACIN
traccin de tiempos y localidades, y ordenados por una clasificacin metdica

que fija las ideas sobre cada una de las materias, y compone un tratado de la
ciencia, una doctrina administrativa segn mi plan primitivo, y con arreglo al
objeto que me haba propuesto, un libro para todos los pases. No hay que buscar en l una disertacin ms o menos erudita sobre la administracin comparada de los pueblos y mucho menos un anlisis de los diversos escritos sobre
la materia, porque no sera haber formado una idea verdadera del espritu y
plan de la obra, que est concebida como un tratado elemental de la ciencia
administrativa, y no como disertacin sobre ella o como memoria histrica"."
La ciencia de Bonnin no slo comprende la universalidad de su sentido cientfico, se extiende igualmente a su trascendencia histrica. l escribi un libro para
todos los tiempos y todos los pases, para aqu y all, ayer y hoy, estableci
los principios generales para todo el mundo moderno, y pudo trascender a la historia porque su ciencia no slo fue del propio Bonnin, ni de los franceses, sino
de toda Europa e incluso de Amrica. La obra de Bonnin inspir en Espaa
a Silvela, Olivn, Ortiz de Ziga, Posada de Herrera, Madrazo y Colmeiro,
y stos inspiraron a los mexicanos: De la Rosa, Veytia, Lares, Castillo Velasco
y Cruzado; y los mexicanos, a su vez, inspiraron al guatemalteco Gonzlez Saravia. * El desarrollo de la ciencia de la administracin no fue sin embargo propiedad latina y latinoamericana; tambin influy la ciencia de la administracin
de Alemania y la ciencia administrativa norteamericana.
No cabe duda que esta ciencia no poda nacer ms que en un slo momento:
la Revolucin Francesa. Tanto su poca, como los aos que la antecedieron,
fueron tiempos de una enorme importancia intelectual. Con slo citar algunos
nombres habremos dicho casi todo: Rousseau, Diderot, Montesquieu. Es la edad
de la razn y las luces, la poca cimera del pensamiento poltico moderno. "Y
en qu tiempo ser ms necesario el estudio de la ciencia administrativa, que
cuando el desarrollo de la razn ampla la inteligencia y permite al talento abrazar ms, y cuando los nuevos adelantos, la economia pblica y la estadstica
ensanchan y rectifican los conocimientos de la administracin? Cundo las luces se difunden en todas las profesiones y en todos los pases? Cundo el campo ms vasto se halla abierto al talento humano, la inteligencia se desenvuelve
ms pronto en los hombres, lasciencias y las artes se hallan ms perfeccionadas,
y por la bondad de los nuevos mtodos han llegado a hacerse ms sencillas y
fciles? Cundo la instruccin tiende a aumentar el nmero de hombres
tiles?"21
20
tua,
pg. 28.
* Autor de la obra Administracin pblica.

21 tua. pgs. 30-31.
editada en 1887.
I
I
CAPITULO 7
CONCEPTO DE CIENCIA DE
LA ADMINISTRACION
OBJETIVOS
Conocer el significado y papel de las dependencias sociales.
Conceptualizar las nociones de administracin como accin y como ejecucin.
Analizar la separacin Bonniniana del gobierno y la administracin.
Explicar los principios que rigen el estudio de la administracin pblica.
SUMARIO
7.1
SOCIEDAD Y ADMINISTRACION
7.1.1
7.1.2
7.2
La ciencia de la administracin
La administracin pblica
NATURALEZA, OBJETO Y CARCTER DE LA ADMINISTRACION
7.2.1
7.2.2
7.2.3
7.2.4
7.2.5
Las dependencias sociales

La administracin como accin y ejecucin
Gobierno y administracin
Justicia y administracin
Los principios de la administracin
LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
88
Nadie, antes que Bonnin, se haba propuesto establecer los principios universales e invariables de la administracin; esta idea, que parece aventurada, no tuvo
eco en todos los seguidores del autor, no slo por falta de audacia, sino por carecer de ambicin; y en realidad tales principios no implican sino una extraordinaria sencillez. como lo vamos a observar.
7.1
SOCIEDAD Y ADMINISTRACiN
Bonnin debe ser situado en un tiempo de grandes avances en las ciencias y cambios vertiginosos, si deseamos comprender plena y objetivamente su Compen:
dio. Y es que las ciencias en general evolucionaron rpidamente en esa poca;
en el caso de las ciencjas qumicas, ,por citar alguna, no debemos olvidar las
aportaciones a la qumica moderna de Lavoisier, por cierto victimado durante
la Revolucin. Lo ms relevante es que el desarrollo de las ciencias naturales
haba penetrado en el espritu de las ciencias sociales, como antes vimos, y como
este espritu prevaleciera en general sobre todas las ciencias sociales, por qu
no habra de serlo tambin en la ciencia de la administracin; es ms, ahora
sabemos que la primera ciencia social surgida con base en esta atmsfera intelectual es la ciencia de la administracin. Todava la sociologa tendra que operar hasta 1822 para que Comte y Saint-Simon formularan la obra: Plan de las
operaciones cientficas necesarias para la reorganizacin de la sociedad, la nueva ciencia de la fsica social, tal como se llam en un principio, y an ms la
ciencia politica hasta 1897, cuando Gaetano Mosca la sistematiz en sus Elementos de ciencia poltica, no en Francia. sino en Italia.
I
!I"
1
.
11
Concepto de ciencia de la administracin
89
La ciencia de la administracin, entonces, es la primera ciencia social forj ada conforme los principios del iluminismo y la razn. Bonnin no encuentra diferencias sustanciales en la composicin del orden natural y el orden social, por
cuanto a la forma en que se integran. "En el orden social, lo mismo que en el
fsico, esta relacin es natural, y de ella depende que exista en la sociedad poltca la misma armona que en el universo."! Pero no hay nada absoluto por su
naturaleza, porque todo procede de las leyes generales que gobiernan a cada
especie de seres o de cosas y sus efectos son slo dependencias de estas "leyes
o causas primeras". De tal modo, agrega el autor, "el mundo moral, as como
el fsico, slo es una correlacin de analoga forzada, sin lo que no podran subsistir uno ni otro; es una continuacin de hechos encadenados entre s: descompuesto uno de los eslabones, se interrumpen las causas y sus efectos; separado, todo se transforma", Por tanto, los mismos principios constitutivos rigen
tanto al universo fsico, como a la sociedad; leyes equivalentes a las leyes eternas que rigen al universo lo hacen con la sociedad.
Estas leyes, harto claras y sencillas en el pensamiento de Bonnin, se refieren a la sociedad como tal: a) la comunidad no puede existir sin los individuos
que la integran; b) no puede subsistir la poblacin sin las relaciones que unen
a los individuos; e)no puede el orden social ser mantenido sin reglas que manten
gan esas relaciones. En sntesis, la sociedad, que es a la vez comunidad, poblacin y orden social, se integra por individuos, relaciones y reglas que guardan
un Cosmos.En esto se basan las leyes que rigen el funcionamiento de la sociedad.
Tales planteamientos evocan a Hobbes" ya Bousseau.' sobre todo cuando Bennn seala que la asociacin est fundada en la suma de las necesidades de los
individuos que la integran y que estn trabadas por las relaciones habidas entre
ellas. De ello, insiste el autor, que se trate de un orden natural slo conservable
gracias al mantenimiento de sus integrantes individuales, as como de sus relaciones. La existencia del hombre en sociedad supone la conservacin de su individualidad y de sus relaciones.
La conservacin de la sociedad est garantizada por el inters pblico,
que tambin est fundado en el inters particular, toda vez que ambos tipos
de intereses tienen como cimiento las leyes aplicadas por las magistraturas,
"o de otro modo, su ejecucin efectuada por la administracin pblica". La
sociedad concebida por Bonnin est construida a partir de los individuos y el
individualismo, de modo que su existencia es la existencia del individuo y el individualismo.
"El inters pblico es permanente, porque es el conjunto de los intereses
particulares que no cesan jams, y es el lazo que une a los individuos; pues por
de los principios de administracin. pg. 33.
[bid.
a Leviatn.
4 El contrato social.
1 Compendio
90
BONNIN: NACIMIENTO DE LA CIENciA DE LA ADMINISTRACIN
inters pblico debe entenderse la reunin de aquellas necesidades y relaciones

naturales y universales, cuya expresin son las leyes, y el poder de stas el regulador."? Por tanto, en el inters pblico, al que Bonnin concibe como coleccin
de todos los intereses individuales, descansa el elemento de la asociacin, que
no es otro que "la institucin de la administracin, que es su gobierno natural,
pues que la conservacin de cada cual de los individuos fue siempre el objeto
de la unin social y porque esta conservacin es la causa de la administracin
y las leyes para el sostn y garantas de las relaciones sociales"." Dicho de otro
modo, la interaccin de los individuos crea la sociacin, que se plasma en el
inters pblico, cuya conservacin como asociacin requiere de un gobierno natural que toma cuerpo en la administracin; teniendo la administracin el natural cometido de conservar a los individuos, sus relaciones y la asociacin en
que se agregan estas relaciones individuales.
7.1.1
Por tanto, la administracin tiene una" accin social" que sustancia una ciencia
basada en elementos naturales y fundamentada en "principios universales y
fijos". El concepto de administracin bonniniano, muy amplio y comprensivo,
tiene una correspondencia igualmente magna: la ciencia de la administracin
"es, en efecto, la ciencia de las relaciones entre la comunidad y los individuos,
y de los medios de conservacin de esas mismas relaciones por la accin de las
leyes y de los magistrados sobre las personas y las propiedades, en todo a lo
que interesa el orden social". 7 Sin embargo, aunque la sociedad concebida por
el autor es altamente individualista, ser conservada por cuanto ella misma
como asociacin, como ente distinto a sus miembros individuales, porque las
relaciones que agrupa son mantenidas por el efecto de las leyes que aplica la
administracin; por lo tanto no es la ciencia de los individuos, sino de lo que po
dramos llamar espacio pblico, algo contrario a los individuos, a la vez que
ciencia de las relaciones entre el espacio pblico y el espacio privado, porque
estudia los vnculos entre la comunidad y los individuos.
La ciencia concebida por Bonnin es eminentemente ciencia social y ciencia
politica porque toma como base la propia sociedad, haciendo descansar su espritu sobre la colectividad, es a saber, la generalidad contrapuesta al individualis
mo; sociolgica antes del nacimiento de la sociologa, y politolgica antes del
nacimiento de la ciencia poltica. En realidad, como la ha ideado Bonnin, es la
ciencia social, si no nica, s sinttica, porque engloba el conocimiento integral
de la sociedad, salvo la economa, a la cual el autor, sin embargo, le reconoce
Bonnin, op. cit.. pg. 35.
[bid.
7 [bid. pgs. 3536
5
6
91
races intelectuales. "La ciencia administrativa, pues, debe ser considerada como
conocimiento de los principios de las relaciones sociales, es decir, anlisis de
las propiedades y fenmenos de estas relaciones, y como aplicacin a las personas y las cosas de las reglas mismas que encaminan dichas relaciones con el
inters comn". 8
Luego de establecer el significado de la ciencia de la administracin el pensador francs pasa a conciliar el doble aspecto de ella: teora y aplicacin, serialando que, considerada sobre la base de la naturaleza de las cosas, por cuanto
la primera "demuestra el juego de la accin social" y como aplicacin consiste
en "el arte de poner aquella accin en prctica". De aqu que, por extensin,
seale que "la administracin es por consiguiente ciencia y arte: ciencia para
poner en claro la teora de las relaciones sociales, y arte cuando tiene por objeto
la prctica de esta teora para la aplicacin de estas leyes". 9 Cuando decamos
quela ciencia de la administracin de Bonnin era harto sencilla, sin pretensiones
extraordinarias, hemos querido decir que trata simplemente de explicar la teo
ra de las relaciones sociales, como l lo sostiene, pero la teora de las relaciones
sociales no de manera genrica, sino particular, exclusivamente circunscrita
a las relacionadas con la comunidad y los individuos, nada ms. Es, a nuesr-o
entender, el intento de explicar la manera en que se constituye el espacio pblico
por la va de la interaccin individual y cmo, una vez definido este espacio,
elmismo tiene una relacin permanente con el espacio privado, que no es objeto
de su estudio, y cuya relacin tiene la finalidad de mantener la sociedad mediante el arte de la administracin. Pero la ciencia de la administracin no es una
disciplina pura, sino aplicada, porque la propia administracin ha sido engendrada por necesidades y es su misin el darles satisfaccin. Por tanto, la ciencia
de la administracin' no es ni ms ni menos, ni tiene por qu ser considerada
slo teora o aplicacin, sino ambas a la vez, ya que en el arte nace su propia
justificacin como institucin social y en esta funcin, Bonnin ha previsto grandes tareas para ella:
"Qu no debe esperarse de la administracin! Por sus cuidados y
vigilancia de asegurar los derechos comunes y personales, la tranquilidad
reina en las familias y la paz entre los ciudadanos; las propiedades estn
preservadas de la violencia o de la astucia, la fuerza pblica contribuye
al mantenimiento del orden, la industria nacional se aumenta con la industria particular, se sostiene el espritu pblico, el hombre puede gozar en
seguridad de cuanto ama y posee, los individuos se ilustran recprocamente, y todos disfrutan de aquella seguridad que aumenta a la existencia,
y de la felicidad objeto de sus deseos y trabajos. "10
R Ibid,
9
pg. 36. Subrayado nuestro.
Ibid.
10
[bid, pgs. 36-37.
92
7.1.2
"
Tal como puede observarse, la ciencia de la administracin, como ciencia que

estudia el espacio pblico y las relaciones entre ste y el espacio privado, es
una disciplina cuyo objeto de investigacin es la administracin pblica, no la
administracin privada, cuyo estudio implica una disciplina harto diversa. La
ciencia de la administracin, as, es la ciencia de la administracin pblica: "definir pues la administracin pblica: es una potencia que arregla, corrige y mejora cuanto existe, y da una direccin ms conveniente a los seres organizados
y a las cosas ".11 No es posible aislar la ciencia de la polica de la ciencia de la
administracin, relacionadas por el legado de la primera a la segunda, a saber,
la materia de la administraci6n, si se quiere conocer con absoluta precisin el
concepto de la administracin pblica. Debemos recordar que la polica no es
una institucin ni un mecanismo estatal, sino, como ya lo mencion Foucault,
ms bien una tecnologa del Estado y por extensin, un dominio o espacio en
el que acta. La administracin es concebida en forma idntica a la polica; no
es una institucin, sino una magna tecnologa que acta sobre la sociedad, una
potencia que arregla, corrige y mej ora, es decir, una fuerza organizadora, correctora y constructora que como tecnologa estatal acta mediante esos tres procesos conservando y mejorando la sociedad. Pero, al mismo tiempo, asume la direccin de los seres organizados en sociedad, incluyendo sus cosas, "es el gobierno
de la comunidad en su accin ejecutiva directa de aplicaci6n: pasiva como voluntad determinante, que es la ley, es activa como ejecucin determinada. La ejecuci6n de leyes de inters general, es su verdadera atrbucn't.> Y, aunque lo
anterior Bonnin lo entiende por cuanto la administracin pblica como "establecimiento social", ya que es gobierno de la comunidad, y no ha sido todava confinada a una instituci6n poltica especfica, como ocurre posteriormente, con mayor precisin: el poder ejecutivo.
Hemos dicho que la ciencia de la administracin es una ciencia social, y
una ciencia poltica, y es en la "naturaleza poltica" donde Bonnin busca los
elementos de la ciencia de la administracin, porque "s610 siendo la administraci6n lo que la naturaleza poltica quiere que sea, es como llena sus deberes, conoce sus obligaciones y calculando sus fuerzas y recursos con su objeto, no ambiciona traspasar los lmites de sus derechos, ni mucho menos lo intenta, pues
la primera da a conocer el mal que resultara y el precipicio que abrira bajo
sus pies"." Al invocar la poltica no s6lo se refiere a la comunidad en la que
se plasma, sino al sentido de la poltica en la poca de la Revolucin, y que era
concebida como poder y responsabilidad, de modo tal que es ella la que regula
y limita la accin de la administracin.
11
12
13
[bid, pg. 37. Subrayado nuestro.

[bid.
[bid. pg. 37.
7.2
93
NATURALEZA, OBJETO Y CARACTER

DE LA ADMINISTRACION
Hay que considerar en todo momento que Bonnin juzga a la comunidad ya formada, por lo cual los problemas de sus procesos de integracin no son estudiados, a excepcin de un "principio primitivo" del que emanan los secundarios
y el cual, nos dice, explicar. Este principio yace en las dependencias sociales.
7.2.1
Las dependencias sociales
El autor expone que el principio fundamental de la sociedad estriba en las dependencias sociales, que a su vez, son efecto de la sociabilidad humana, de lo que
deduce que esas dependencias constituyen asimismo "el primer elemento de
la administracin". El pueblo, que es un agregado de familias, es una expresin
de las necesidades colectivas, de las dependencias entre los individuos, de las
cuales emana el inters pblico que se "aproxima, rene y modifica p!<i formar
un todo de la generalidad de los individuos asociados". Se trata d'~ hecho
natural del que brota, con igual caridad, la administracin; "es evidente, la administracin nace del instinto de conservacin y de la voluntad de mantenerse
en comunidad"." Son las dependencias, insiste el autor, el origen de la sociedad.
"Dependencias sociales son las relaciones que nacen de las necesidades
de cada cual, por la ley natural de la sociabilidad: son nhereates a la especie
humana como consecuencia de la organizacin fsica del hombre, y su voluntad
puede darles slo tal o cual direccin. "15 Hay, sin embargo, un proceso acumulativo de las dependencias del cual brotan necesidades de las necesidades, es
decir, de las naturales nacen las comunales, que son de la asociacin. Estas ltimas engendran en s mismas la "direccin general", movida por el inters pblico y cuya misin es -convertida en una institucin- reunir las necesidades
sociales en un cuerpo y conducir su accin. Llega el momento en el discurso
de Bonnin en que define a la administracin como institucin, pero tan genricamente que no se identifica de ningn modo, en su aspecto organizacional, por
ejemplo, con uno de los tres poderes del Estado, quedando entonces esa concepcin tan amplia como la de la polica: "la administracin es esta institucin y
esta magistratura destinada a dar a todos los ciudadanos una direccin comn
por medio de la ejecucin de las leyes, que como ya he dicho, son la expresin
de las necesidades sociales: necesidades y dependencias puestas en comn para
el orden pblico y el inters general; esto es lo que puede llamar movimiento
en el cuerpo poltico". 16 Definida la administracin como direccin del E sta14
Ibid, pgs. 40-41.

pg. 41.
bid, pg. 42.
15 bid.
1~
94
BONNIN: NACIMIENTO DE .LA CIENCIA DE LA.ADMINISTRACIN
do, en que se plasma la asociacin desde el punto de vista poltico, sigue entendindola en un sentido magno y extensivo, como el de polica, de modo tal que
la administracin es caracterizada ampliamente como el movimiento del cuerpo
poltico, es decir, debemos insistir nuevamente, la administracin pblica es
una potencia que mueve al Estado; el movimiento es en s su naturaleza.
7.2.2
la administracin como accin y ejecucin
Ese amplio concepto de la administracin inclina a Bonnin a entender la administracin como "la accin propiamente dicha en los pueblos", de donde el autor
se extiende aclarando que no debe confundirse con la relativa a la justicia. A
partir de l, los doctrinarios de la ciencia de la administracin ponen nfasis
en la distincin entre administracin y justicia; para el pensador francs, la
primera tiene relacin con leyes de carcter general; en tanto que la segunda,
con leyes de inters privado. Las primeras tratan de la relacin entre la comunidad y los individuos, en tanto que las segundas se refieren a la relacin de los
individuos entre s, de aqu que la administracin se distinga por la aplicacin
de leyes "que consideran a las personas como miembros de la comunidad", es
decir, se refieren al ciudadano, no al individuo, segn separacin formulada por
la Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano. Por tanto, enfatiza
que "la administracin abraza todo lo que constituye las relaciones o deberes
del ciudadano para la comunidad, en el inters del orden social"."
Y, para subrayar lo discurrido con anterioridad, Bonnin dice que lo expresado no vale por cuanto su persona, sino porque "as lo quiere la naturaleza
poltica". Es el carcter poltico uno de los basamentos en los que descansa
la conservacin de la sociedad, conservacin que el autor considera descansar,
a su vez, en la divisin de la poblacin en "cortas porciones" cada una gobernada
por s misma, es decir, un gobierno municipal que por definicin es un gobierno
civil, en contraste con el gobierno poltico que comprende a la asociacin entera.
E ste planteamiento, que parece sencillo, nos lleva al punto ms difcil y cuestionable del pensamiento bonniniano: las relaciones entre el gobierno y la administracin.
7.2.3
En nuestra opinin uno de los problemas ms oscuros en la ciencia de la administracin, ayer y hoy -de Bonnin al presente- consiste en la distincin entre
gobierno y administracin, transfigurada luego, desde Colmeiro, en la dicotoma poltica-administracin.
17
[bid. pg. 45.
95
La primera ocasin en que el autor toca este tema lo hace por medio de
la identificacin entre gobierno y "administracin central", trmino que no es
definido, pero que seala, se trata de aqulla en la cual convergen las administraciones particulares o comunales, a la vez que centro de donde parten y regresan.
Dice enseguida que es un error funesto considerar al gobierno como la accin
que anima los pueblos, ya se trate incluso de un gobierno antiguo; pues este
papel es el de la administracin. Por su parte, la accin del gobierno consiste
en "trasmisin" y su autoridad es de "vigilancia y censura: es pasivo y no activo". Ocurre as, porque la ejecucin de las leyes radica en la administracin,
quedice ser el "rgano que transmite la vida al cuerpo poltico". Pero slo hay
confusin en este planteamiento, yen verdad, lo que enseguida comentaremos
tampoco resuelve el problema. 18
Contra quienes sealan que el gobierno es el pensamiento que dirige y la
administracin el brazo que ejecuta, Bonnin sostiene que la administracin no
obra si el gobierno no le imprime movimiento, movimiento que ella misma es
incapaz de imprimirse; es ms, sin gobierno no hay administracin y, admitiendo la inexistencia del gobierno, agrega, cada administracin sera 1;,' !{obierno
de su propia comunidad. El asunto inspira a Bonnin, una cuestin: "'~\ll sera
ellazo comn de estas partes divididas? O por mejor decir, dejara de disolverseel Estado? ... Dir solamente que el gobierno no es el pensamiem') que dirige,
porque ste slo se halla en la voluntad pblica que es la ley, pues de otro modo
no habra ni gobierno ni administracin, sino despotismo". Aade que, si se
entiende por pensamiento el derecho que tiene el gobierno peta transmitir la
voluntad del legislador a la administracin, esto no impide que la administracintenga capacidad ejecutiva atribuida por la propia ley; es decir, Bonnin abandona los argumentos sociales y polticos, que son la fuerza de su razonamiento,
para situarse en el debatible punto de asirse de la ley. De aqu que caiga en
el error de declarar, textualmente, que "el gobierno no es ms que una medida
poltica para ligar las magistraturas, no esencialmente necesaria para la vida
social", y que no habra lugar para sealar que la sociedad se disolvera sin
gobierno, porque ste no es indispensable para la sociedad."
Caso contrario es el papel de la administracin, la cual s es indispensable
para la sociedad y en la medida en que en sta no hay sino dos poderes, el de
hacer las leyes y el de ejecutarlas, el ltimo es su propia atribucin. "Se puede
concebir una sociedad sin gobierno, pero no sin administracin." La importanciade la administracin es tanta que Bonnin asigna a su funcin el papel estelar:
"si se ha comprendido bien la naturaleza y objeto de la administracin, se ver
que su carcter es esencialmente conservador y preservador. Por consecuencia,'
todo cuanto interesa al orden social, la seguridad de las personas y de las cosas,
Yen una palabra, todo cuanto pertenece o tiende a proporcionar a los hombres
18
tu. pgs.
42-43.
19/bid. pgs. 48-50.
96
la felicidad por el empleo de sus fuerzas y voluntades, por la fusin en comn

de sus sentimientos e intereses, y por el empleo de las cosas, es de su atribucn"." El planteamiento, llevado al extremo apologtico de la administracin
en menosprecio del gobierno, cuya separacin ni la explica Bonnin ni nos la
explicamos nosotros, resulta simplemente estril, pero que, valga el trmino
y la paradoja, siembra la semilla del error entre sus proslitos, toda la ciencia
de la administracin misma, y que ser finalmente su taln de Aquiles.
7.2.4
Justicia y administracin
Bonnin establece una segunda distincin, ahora entre justicia y administracin, con precisin y riqueza conceptual, toda vez que tiene como fundamento
la razn histrica de separar jueces y funcionarios pblicos. La administracin,
dice, es la cadena que liga todas las partes de la sociedad "y constituye lo que
llamamos unidad del cuerpo poltico", en tanto que la justicia es el ojo por cuya
vigilancia se impide que los eslabones de la cadena se rompan; la primera obra,
la segunda juzga; "administrar es la regla general; juzgar es la regla particu:
lar"," Lo primero es as porque nace de la reunin comn de los hombres, lo
segundo porque hay conflictos entre los individuos que viven en la comunidad.
En fin, concluye Bonnin, la administracin representa a la comunidad y la justicia cura sus males.
7.2.5
Los principios de la administracin
Todo lo antes argumentado sirve de base a Bonnin para establecer aquello que
es la finalidad de su obra, a saber, los principios de la administracin. "Estableceremos, pues, como principios fundamentales:
1) Que la administracin naci con la asociacin o comunidad;
2) que la conservacin de sta es el principio de la administracin;
3) que la administracin es el gobierno de la comunidad;
4) que la accin social es su carcter, y su atribucin la ejecucin de leyes
de inters general"."
El autor nos recuerda que en sus cometidos, la administracin relaciona
a la comunidad con los individuos, ms todo aquello que tiene que ver con su
vida, goces y actividades, es decir, la materia de la administracin, que adelante
abordaremos.
20
21
22
Ibid, pgs. 47-48 y 50.

Ibid, pgs. 5455. Subrayado nuestro.
lbid, pgs. 48.
7.3
97
LA ORGANIZACiN ADMINISTRATIVA
El segundo captulo del Libro 1, referido a la "Organizacin administrativa",

es en realidad, por decirlo de algn modo, pobre, sobre todo si lo comparamos
con el precedente.
Volviendo al tema de la distincin entre gobierno y administracin, nos
recuerda que el gobierno municipal es en esencia civil, por lo que los cimientos
de su organizacin deben ser propios, no asignados por el gobierno poltico.
La administracin, por su parte, dice que es popular y debe permearse a los
ciudadanos en pro del inters pblico. La administracin tiene una accin directa o indirecta porque la autoridad ejecutiva se divide en deliberacin y ejecucin, lo primero tocante a la asamblea de ciudadanos, y a los magistrados la
segunda. "As, la organizacin administrativa se divide en dos principios esenciales, el consejo y la magistratura, lo que da dos caracteres bien distintos, el
de censura y el de administracin.' '23 El resto de los empleos, agrega, no son
sino "ruedas en el juego de la mquina poltica".
Es intil ampliar una exposicin que el autor, parece, no pudo iBsarrollar,
ono lo quiso hacer; es una pena, porque en el organismo hubramoseacontrado
probablemente los remanentes absolutistas en estado latente, esperando, como
Ocurri, el momento de su reproduccin en un ser mayor y ms importante.
Es probable que la ausencia del anlisis profundo de la organizacin administrativa obedeci a que la administracin era, inmejorablemente concebida, como la
potencia que mueve al Estado, aquello que corrige, arregla y mejora, una gran
tecnologa estatal que, como su antecedente policial-el absolutismo- todava
nutra con toda eficacia las fuerzas interiores de la Repblica revolucionaria.
2:llbid. pg. 66.
CAPTULO 8
LA MATERIA
ADMINISTRATIVA
OBJETIVOS
Relacionar la administracin y las personas, segn planteamiento de
Bonnin.
Vincular la administracin y el problema relativo a la propiedad.
Definir las funciones administrativas que Bonnin comprende bajo la denominacin de actividades morales.
Analizar la necesidad histrica relativa a la creacin del cdigo administrativo, con el nacimiento de la Repblica francesa.
SUMARIO
8.1
LA ADMINISTRACION y LAS PERSONAS
8.1.1
8.1.2
8.2
8.3
8.4
Dependencias administrativas. civiles y pblicas

Moral de la administracin
A. Instruccin
B. Agricultura. industria y comercio
C. Higiene pblica
D. Socorros pblicos
E. Prisiones
F. D~scubrimientos e invenciones
G. Polica
LA ADMINISTRACION y LAS PROPIEDADES

LA ESTADIsTICA
LAS LEYES ADMINISTRATIVAS
8.4.1
8.4.2
El cdigo administrativo
Reglas naturales de las leyes administrativas
102
Ahora, Bonnin estudiar la accin administrativa, a saber, lo relativo a las personas y las cosas, que a la vez son la "vida de la administracin", Por tanto,
la materia administrativa implicada en la sociabilidad humana, en la vida coleetiva de los hombres, que la administracin debe asegurar, comprende tanto a
las personas como a las cosas relacionadas con aqullas; pero, y en esto no cesa
de insistir, trata de las personas y las cosas en funcin de la colectividad, A
esta relacin Bonnin la llama "moral de la administracin", considerndola como
vnculos no obligatorios y que no tienen como base la ley, sino los "deberes
que impone el bien pblico y la humanidad", Se trata pues de un campo de dimensiones colosales, que comprende desde la higiene pblica a la aplicacin de
inventos y descubrimientos, que no emana de las leyes y que se relaciona con
"la polica, que se confunde con la misma administracin".'
8.1
LA ADMINISTRACiN Y LAS PERSONAS
"Siendo la administracin aquella parte del gobierno de la comunidad destinada

a poner en armona las personas y las cosas, la polica es el ojo de vigilancia
que impide que la armona se turbe: la administracin es la direccin de las personas en sus relaciones sociales, y la polica vigila las acciones en cuanto pueden
perjudicar aquellas relaciones; la administracin dirige y la polica reprime: stos son los dos medios de que se vale la accin administrativa, principal el uno
1
Compendio de los principios de administracin, pg. 88.
La materia administrativa
103
y accesorio el otro."2 Todas aquellas acciones, incluso los pormenores que tengan relacin con la sustentacin del orden pblico, todo lo que signifique prev,sin y seguridad para las personas y las cosas, son materia de la polica. Pueden
observarse en estas consideraciones dos problemas; el primero de los cuales
consiste en la sustitucin de la polica por la administracin, en tanto que el
segundo consiste en el confinamiento de la polica, extraordinariamente restringida, a acciones de seguridad y prevencin, tal como es hoy da. El propio Bonnin, en una nota al calce, marca la diferencia entre la acepcin correcta y el concepto tergiversado de polica: "es fcil conocer que la polica de que se trata
no es aquella inquisicin poltica obra del despotismo, monstruo alimentado
y formado con una predileccin particular por las monarquas europeas". 3 Pero
agregaramos que esta concepcin es propia de un liberal progresista como Bonnin; s es verdad que nuestro autor ha desechado la palabra polica para conservar
el contenido de la misma, ahora llamada administracin, con la salvedad que
la funcin de la administracin en la Repblica, aunque equivalente a la funcin
de la polica en el Antiguo Rgimen, se trata de dos sociedades contrastadas.
una de las cuales, la revolucionaria, dio a luz suprimiendo a la otra, la monrquica.
La accin administrativa trata tambin de las cosas, o ms bien como lo
precisa Bonnin, de las propiedades, diciendo que las shordar adelante, "porque
la propiedad es de tal modo inherente al hombre, que
tica y legislativamente
no puede prescindir de ella, hablando del hombre s
". Por cuanto a la relacin entre la comunidad y la propiedad, seala que su relacin radica en el uso
de la segunda y su contribucin al sostn de las car~as pblicas. En fin, la administracin se relaciona con el hombre por cuanto su conexin con la comunidad,
y con la propiedad por cuanto su uso en correspondencia con la misma.
8.1.1
Dependencias administrativas, civiles y pblicas
Bonnin explica que la asociacin humana genera tres tipos de dependencias,

las cuales hay que diferenciar; las dependencias sociales, que se refieren a las
relaciones naturales de las personas; las dependencias polticas, que renen a
los ciudadanos bajo la misma institucin social; y las dependencias administrativas, que cimentan la unidad social con base en la necesidad comn.
Las dependencias sociales o civiles tienen como base la inscripcin cvica, que
es de inters para la administracin, y que comprende: nacimientos, adopciones, casamientos, divorcios, naturalizaciones, defunciones, etc. "Todas ellas son acciones
o cosas administrativas; porque se trata de una relacin social, y toda relacin social
forma la accin de la administracin, especial, esencial y exelusivamenta.v2
Ibid, pgs. 88-89. Subrayado nuestro.
tua, pg. 89.
Ibia, pg. 95.
104
BONNIN: NACIMIENTO DE LA ,CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN
Las dependencias polticas o pblicas, en contraste, tienen una referencia

directa con la comunidad, considerada como cuerpo poltico y cubren, como totalidad, la sociedad entera; se refieren a las relaciones entre el individuo y la
comunidad en el punto preciso de la seguridad de la sociedad, ms especficamente con el uso de la fuerza pblica, que Bonnin define como la participacin
de cada individuo en la conservacin de la comunidad. Toca pues a la administracin convocar el reclutamiento militar y organizar su servicio.
Todo lo anterior es til para entender la materia administrativa, variada
y compleja, que Bonnin denomina con el trmino de "moral de la administracin".
8.1.2
Moral de la administracin
'Voy a hablar de los deberes que emanan de la naturaleza de la administracin,

y al entrar en esta nueva carrera, un campo ms vasto, un horizonte ms dilatado se presenta a mi imaginacin. En l se ofrecen a la idea, los ltimos designios,
las bienhechoras meditaciones, los generosos pensamientos y la propensin al
bien, que dan a la administracin la preferencia sobre las leyes, presentndola
bajo su aspecto ms importante y ventajoso, ms imperioso y dulce."! Y, en
efecto, se trata de un amplio horizonte que comprende toda la vida social: instruccin, agricultura, industria, comercio, higiene y socorros pblicos, prisiones, descubrimientos e invenciones, estmulos y recompensas, la polica y mucho ms. El carcter de la moral administrativa, en el que se perfilan fieles
reminiscencias de la antigua polica, no slo tiene una base legal, como antes
lo seal Bonnin, sino que sienta su accin en los deberes y las obligaciones,
para que la administracin, por s misma, aumente la "prudencia y sagacidad"
en sus actividades, "porque en administracin adems del conocimiento de las
leyes y de su aplicacin, es preciso obtener el de cuanto pueda interesar al hombre en sociedad, importar a su conservacin o contribuir a su ventura, como
los medios enseados por la medicina o por las artes rural y veterinaria; poseer
en fin los conocimientos necesarios para apreciar el mrito y la utilidad de las
invenciones y descubrimientos que puedan servir a la humanidad. Estos conocimientos son extensos, pero el funcionario pblico debe tenerlos, y cualquiera
que sea la naturaleza de sus atribuciones, aspirar siempre a elevarse sobre el
empleo que ejerce, para desempearlo bien. No es la administracin la que ensea a impregnarse de los grandes intereses de la sociedad y manejarlos?"."
Dicho sea de paso, la exigencia para el funcionario del pasado quiere decir
mucho. Deba conocer materias dismbolas, pero en el entendido que con relacin a los intereses generales, porque de tal modo se relacionaban con la adminis5
6
[bid, pg. 132.

[bid, pgs. 132-133.
105
tracin. De aqu que Bonnin hubiera sealado que "del administrador pblico
es de quien puede decirse, que cuanto ms sabe, ms le queda por saber". 7
Volviendo a nuestro tema, debemos insistir que es en las funciones metajurdicas donde se encuentra la esencia de la funci6n administrativa, ya que en
ella descansa la nutrici6n de la sociedad, que tiene como misi6n. "Encargada
del precioso dep6sito de la seguridad de las personas y los bienes, de la moral
pblica, y de todo cuanto puede conservar la salud de los hombres y contribuir
a su felicidad y a la mejora de su estado fsico y moral, como tambin de cuanto
tiende a dirigir la sociedad en la distribuci6n de auxilios y recompensas, y de
contribuir al fomento de la agricultura, la industria y el comercio, la administracin debe llevar sus cuidados y meditaciones ms all de las funciones que le
estn sealadas por las leyes, porque, es preciso repetirlo, no s610 est encargada de su ejecuci6n material, sino tambin de todo en lo que en las relaciones
o dependencias sociales constituye la moral de la instituci6n administrativa. "8
En palabras distintas, la administraci6n, como antao la polica, vela por la
sobrevivencia, vida y vida superior del hombre; su materia es el hombre "n todas
sus manifestaciones: salud, mejoramiento fsico, superaci6n moral, ~arrollo
de su felicidad y su trabajo, ya se trate de la industria, el comercio o la agricultura, sin olvidar que debe recompensar sus iniciativas de invencin 3' descubrimiento; y todo ello ms all de lo sealado por la ley, aunque sin contravenir
a sta. Sin embargo, hay que destacarlo, la funci6n metajurdca es la mdula
de la administracin pblica concebida en la forma como lo hace Bonnin: una
potencia que arregla, corrige y mejora a la sociedad.
La ciencia de la administraci6n es una disciplina sistemtica y erudita. La administraci6n no puede actuar si no conoce la materia de su virtual
actividad; de aqu que habr de reunirse el documental necesario sobre higiene
y veterinaria, as como de agricultura o comercio, si ha de obrar en favor de
ellas. "S610 poseyendo documentos exactos sobre ellos, ser verdaderamente
el gobierno de la comunidad." Caso igual ocurre con las dems materias de su
acci6n, partiendo por la enseanza.
A. INSTRUCCIN
Toca a la instruccin formar hombres tiles a la sociedad, fundamentalmente
con base en la raz6n y conocimientos amplios y profundos de la propia sociedad.
Debe la administraci6n vigilar el cuidado fsico y moral de los nios en las escuelas. cerciorarse de la calidad de la enseanza, lo mismo que la instruccin intermedia y la educaci6n superior, y los institutos que desarrollan los inventos y
hacen los descubrimientos.
7
[bid, pg. 133.

[bid, pg. 140.
106
B. AGRICULTURA, INDUSTRIA y COMERCIO

La ciencia de la administracin presupone la eliminacin del feudalismo, de aqu
que Bonnin comente que ah donde la poblacin se encuentra al margen de los
embarazosos privilegios y fueros, la administracin no slo asegura al hombre
la tranquilidad, sino promueve tambin su progreso. "Todo cuanto tiende a garantizar-este desahogo individual, facilitar los medios de cubrir las primeras
necesidades de la vida, mejorar el alimento de los hombres, proporcionarles el
trabajo asegurado para criar su familia, prevenir los peligros y enfermedades
que nacen de la insalubridad del aire, aguas y lugares, facilitar la comunicacin
y transporte de bastimentos y cuidar de la salubridad de las ciudades y campos,
debe ser objeto constante de las investigaciones de la admnstracn."? La administracin puede, incluso, uniformar condiciones desiguales de la produccin
agrcola creadas por la naturaleza de los climas y suelos, porque el genio humano
est por encima de cualquier condicin natural. La administracin debe velar
por la buena marcha de la agricultura, ya que ella alimenta a los hombres. Pero
no slo debe vigilar, sino velar por la incorporacin de buenos mtodos de cultivo que la incrementen y mejoren. El cultivador interesa a la administracin
no slo como individuo, sino como productor de alimentos para la sociedad,
"en sus relaciones sociales como miembro de la comunidad". Acta de manera
idntica sobre la industria, a la cual vigila y fomenta a la vez, lo mismo que
el comercio; a todos ellos, Bonnin los estudia trabados en relaciones sociales
ms extensas que las relativas a su propia materia.
C. HIGIENE PBLICA
Por cuanto a la higiene pblica, la administracin va ms all de las relaciones
sociales, adentrndose en la preservacin de la especie humana misma, por medio de la salvaguarda de la salud del cuerpo y el mejoramiento de las condiciones
ambientales. "As concurren todos los desvelos de una buena-administracin,
a la salud de la especie humana y de los animales, y aun las cosas fsicas sirven
para alargar la existencia de los individuos y multiplicar sus goces. "10 A la ciencia de la administracin no atae ni la medicina ni la veterinaria, pero s los
efectos de stas en la salud humana y la higiene ambiental, que s son materia
administrativa. Hay entre aqullas y la administracin una relacin estrecha.
"Esta intimidad de direccin se nota ms particularmente en la parte de la ciencia administrativa que tiene por objeto la conservacin de los hombres."!' Particularmente eneste tema se puede observar con toda claridad el extraordinario
9
tua. pg.
!O
11
170.
[bid, pg. 138.

[bid, pg. 203.
107
parentesco entre la antigua ciencia de la polica y la moderna ciencia de la administracin, toda vez que ambas pretenden comprender como objeto de estudio
la nutricin de las fuerzas internas del Estado; la comunidad politica de la que
nos habla Bonnin. Es tan amplia la actividad administrativa, que la ley, siempre
finita, es incapaz de contener su ilimitada esfera de actividad, que se expande
incluso a la promocin de las invenciones encaminadas a producir medios para
mejorar el ambiente, y conservar ptimamente la especie humana; en fin, el
hombre como ser biolgico y su entorno fsico inmediato: "en este caso es la
administracin una segunda naturaleza, pues ejerce un poder que corrige, mejora y determina lo que existe, dndole una direccin ms conveniente a favor
de los seres organizados" .12
D. SOCORROS PBLICOS
Bonnin seala lo penoso que es tratar la indigencia como materia de la administracin, pero agrega, los menesterosos existen y la admniso acin debe velar
por su subsistencia. Sobre el punto, luego de desarrollar el pr~ma de la mendicidad, el autor menciona las instituciones relativas al tema. Qlsiramos comentar algo que salta a la vista: la despreocupacin de Bonnin, as como de sus
discpulos, por plantear en forma crtica la materia de la administracin porque
hay descripcin, pero no evaluacin, ni juicios sobre la sociedad estudiada. Entienden la mendicidad como natural, como un problema que se ha de administrar.
mas no de resolver. No comparan los rubros de la masera administrativa, por
ejemplo, la industria y el desempleo, o la agricultura, con el pauperismo, enlazando relaciones de consecuencia que pudieran existir. Omiten el problema no
slo de las deficiencias administrativas, tales como la mendicidad, sino los problemas inherentes a la sociedad estudiada y que la administracin desea conservar, pero conservar con sus virtudes y defectos, sus triunfos y fracasos, entre
los cuales la mendicidad es uno de los ms deplorables, y que por cierto no es
una deficiencia de la propia administracin.
E. PRISIONES
Deriva el tema de las prisiones de la violacin del orden pblico y dedica al tema
apenas cuatro pginas, que no vale la pena comentar.
F. DESCUBRIMIENTOS E INVENCIONES
Sus comentarios sobre el tema se encaminan a alabar el espritu de superacin
12lbid, pg. 205.
108
de inventores y descubridores, y el ruso de sus hallazgos. Huelga comentario

alguno.
G. POLCIA
Esta funcin ha sido reducida a la represin del delito, aunque Bonnin le asigna
an un carcter conservador y seala que es piedra angular del edificio administrativo. Pero vale la pena agregar un comentario de pie de pgina: "la polica
entre los antiguos significaba la forma de la institucin de la sociedad y tena
un sentido politico. Al perder este sentido entre los europeos, en lugar de constituirse en aquella vigilancia cuyo objeto es la seguridad, tranquilidad y salubridad pblicas, degener en inquisicin poltica,carcter distintivo de la debilidad
y la tirana, es decir, del miedo que constituye la base de sus gobiernos"."
8.2
LA ADMINISTRACiN Y LAS PROPIEDADES
En este tema los involucramientos entre la administracin y la economa poltica, o economa pblica, como la llama Bonnin, son muy intensos, sobre todo
porque tocan el problema de la propiedad; es ms, dice que es equvoco el trmino economa poltica porque no se trata del establecimiento poltico de las naciones, sino de la aplicacin de las facultades humanas al trabajo para producir
cosas o apropirselas. Sienta la base, pues, en el trabajo, del cual dice, es la
relacin entre el hombre y las cosas, y de las cosas con su valor, y de aqu la importancia de la propiedad, que para el autor tiene las siguientes modalidades:
propiedad pblica y propiedad individual, que a su vez se divide en material
e industrial. Slo habremos de agregar, para dejar este tema que juzgamos importante, aunque secundario frente a lo tratado, que Bonnin seala que la propiedad interesa a la administracin en lo relativo a su uso, contribucin y empleo
de utilidad comn.
'
8.3
LA ESTADSTICA
El autor considera que el examen de los deberes de la administracin sera incompleto sin el tratamiento de la estadstica porque, "en efecto, slo con el conocimiento positivo de la poblacin, producciones, consumos y comercio interior
y exterior, puede la administracin formar sabios planes y el legislador dictar
leyes necesarias y razonables que renan el carcter de utilidad y previsin que
13
Ibid, pg. 291.
109
constituye su bondad y causa su duracin";" La estadstica no slo tiene una

utilidad tcnica, como saber los recursos y bienes que se disponen para emprender una accin, sino tambin un uso poltico. "Al presente que la ciencia administrativa se ha enriquecido con un conocimiento accesorio que proporciona a
la administracin resultados exactos sobre los recursos del Estado, en poblaciny productos territoriales e industriales; cuando este conocimiento, sealando errores y preocupaciones, destruye las envejecidas rutinas, puede la administracin sacar de l todo el partido de que es susceptible, aplicndola, no como
una compilacin de simples nomenclaturas o una coleccin de descripciones de
productos territoriales y de poblacin, sino como la ciencia de las fuerzas reales
y de los medios de poder y engrandecimiento de un pueblo; objeto el ms grande,
til y positivo que puede ocupar un gobierno. "15 La estadstica tiene pues un
uso poltico que, dicho sea de paso, la polica no descuid, ya que el conocimiento
exacto de los recursos y medios fortalece al Estado y lo hace menos vulnerable
a las debilidades que suelen invadirlo.
"La estadstica no es el conocimiento de las leyes que arreglan los objetos de que se trata, ni el de la aplicacin de las leyes a stos, sino el de los resultados polticos que pueden sacarse de la influencia que ms o menosviercen
directamente sobre la poblacin, producciones, industria, consumos yeemercio, y por consecuencia sobre el poder y riqueza de una nacin. "16 Y bien,cules son los rubros que debe atender la estadstica como aplicacin poltica de
la accin administrativa?: topografa, meteorologa, hidrografa, orografa, bosques, animales, valles, plantas, minerales, poblacin, beneficencia. instruccin
pblica, hbitos, agricultura, productos agrcolas, contribuciones, industria, comercio, medios de comunicacin. "La ciencia administrativa es extensa, abraza
mucho; pero, hay algn conocimiento que deba ser extrao para la administracin, cuando todo lo que depende del orden social, cuanto tiende a estrechar
los lazos del hombre con la comunidad y poner en armona a las personas,
las voluntades, los intereses y las acciones, y hacerlas concurrir a la prosperidad comn, a asegurar la conservacin, la seguridad y la moralidad de los
hombres...?"17
8.4
LAS LEVES ADMINISTRATIVAS
Bonnin comenta, al prologar su Libro Cuarto, que en l se resumen los temas

tratados en el resto de la obra, con base en su principio vital, o sea, la legislacin,
que es entonces causa del principio vital de la administracin. El autor prelbid, pg. 440.
pgs. 443-444 Subrayado nuestro.
16 Ibid, pg. 444.
17 Ibid, pgs. 473-474.
14
15 lbid,
110
cisa que sta, junto con la justicia y el gobierno, son los tres establecimientos
orgnicos de la sociedad; entonces, va a tratar de las leyes administrativas y
de su importancia.
"Por leyes administrativas se entiende, las que arreglan, modifican y aseguran los derechos naturales, en sus aplicaciones a las cosas de inters comn."18 Es decir, el hombre como miembro de la sociedad. A la ley, en relacin
con la administracin, le interesa el hombre no como individuo, sino como ciudadano. Las leyes administrativas estn integradas por la irretroactividad, la equidad y el derecho natural. Las leyes pblicas, remarca, son correlativas en su
conjunto, por 10 que el cdigo administrativo no es sino el complemento de la
administracin, "porque la administracin en s misma no es ms que la comunidad en su accin vital"."
8.4.1
El cdigo administrativo
Las leyes administrativas tienen su base en la constitucin poltica, cuyo tratamiento, decide darlo por supuesto para entrar en materia, sosteniendo que la
Constitucin establece los poderes necesarios para la vida poltica, en tanto
que al cdigo administrativo toca contener "las consecuencias de los principios
y las reglas de su ejecucin". Por tanto, si existieran leyes sin Constitucin,
en ellas no habra armona. En Francia los principios fundamentales de la administracin, agrega, fueron establecidos por la Asamblea Constituyente; pero,
se extiende, el agregado y la superposicin de leyes republicanas, directoriales, consulares e imperiales, han precipitado la legislacin administrativa en
la confusin, que deber eliminarse si se desea constituir el cdigo administrativo. Asimismo, dicha confusin obedece a las mudanzas polticas que han
tergiversado el espritu poltico sobre el cual se fundaron las instituciones republicanas, basadas a su vez en principios naturales, que fueron desnaturalizados
por lo que Bonnin llama "el falso espritu de unidad de poder y centralizacin".
Hoy da es distinto; los actuales enfoques de la administracin, sobre todo los
que sostienen los principios de la burocracia, descansan en los argumentos de
la unidad y la centralizacin.
Juzga que la administracin tiene funciones" detalladas y minuciosas", que
son las primeras y ms importantes. "Como magistratura popular, encargada
de la confianza de los ciudadanos, responsables a ellos y a la nacin de la parte de
poder que ejerce, ms prxima a los individuos que al gobierno, es el rgano intermediario de la voluntad del legislador, as como sta es el garante de su comportamiento."20 De aqu que puede decir: "no es todo administracin en la nacin?"
18
19
20
Ibid, pg. 481.

Ibid, pg. 489.
Ibid, pg. 504.
111
En fin, su preocupacin es la elaboracin de un cdigo administrativo que

juzga necesario para Francia. "Un cdigo administrativo debe ser la reunin,
en un sistema legislativo, de todos los principios fundamentales en la materia
de administracin pblica. "21 Debe estar integrado por normas constitutivas
e invariables, por disposiciones fundamentales, normas esenciales que dirijan
a la administracin y al ciudadano; pero que puedan variar segn condiciones
de importancia general, en forma de reglamentos y disposiciones secundarias.
8.4.2
Reglas naturales de las leyes administrativas
Estas reglas, que suman 128, resumen el contenido general de la obra. De entre
ellas destaca una, que compendia este apartado, que huelga considerar, ya que
hemos comentado toda la obra; es la novena: "el ciudadano existe toda su vida
sometido a la administracin". 22
El Compendio concluye con estas palabras:
"Este tratado es una demostracin de loshechos naturales del organismo
administrativo... doy estos principios, base y espritu de mi obra, menos C0,"3
mas que como resultados de la observacin de su naturaleza poltica en eSt~~'
materia... si yo no hubiera resuelto el problema, siempre habr sembrado un
germen en algn buen talento, donde se desarrolle baj o la influencia, nica durable, de la verdad y la libertad que son los dos grandes mviles de la inteligencia
y del hombre. "23
Ibid. pg. 531.

Ibid. pg. 557.
n lbid. pgs. 615-617.
21
22
CAPTULO 9
DIFUSiN UNIVERSAL DE
LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACiN
l~
-----------
OBJETIVOS
Conocer el desarrollo general de la ciencia de la administracin en el mundo.
Relacionar la evolucin de la ciencia de la administracin con la del derecho administrativo.
Situar los avances de la ciencia de la administracin mexicana, dentro
del desenvolvimiento universal de nuestra materia.
Sintetizar los adelantos mexicanos relativos a la ciencia de la administracin.
SUMARIO
9.1
9.2
DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN EN

EUROPA Y ESTADOS UNIDOS
EL DESENVOLVIMIENTO EN MXICO, DENTR DEL CONCIERTO
INTERNACIONAL
A. Como filosofa
Como tcnica
Como accin
Como poltica de la administracin
Como suma de principios reguladores de
la actividad del Estado
F. Como sociologa
B.
C.
D.
E.
-----------------------
116
El nacimiento de la ciencia de la administracin moderna supone ciertas condidones polticas que pueden resumirse en una cuestin: la eliminacin del Estado
absolutista y su reemplazo por el Estado liberal, cuyos cimientos descansan
en el derecho; por tanto, la creacin del Estado de derecho es una condicin
medular para el nacimiento de la ciencia de la administracin, porque sta se
supone sometida a la ley, cuestin por la cual la ciencia de la administracin
y el derecho administrativo tienen un origen comn y se encuentran, en un principio, estrechamente emparentados. Analicemos enseguida este problema.
9.1
DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN EN

EUROPA Y ESTADOS UNIDOS
La ciencia de la administracin supone la eliminacin del absolutismo, un Estado basado en el derecho y la divisin de poderes. Pero estas condiciones no han
sido uniformes, sino especiales en cada pas.
En Francia ocurre el proceso tpico y original del nacimiento de la ciencia
de la administracin conforme los supuestos antes mencionados. De hecho, Francia es la cuna de la ciencia de la administracin; es en ella donde, antes que
en ningn otro pas, el feudalismo es eliminado como propiedad, poder y privilegio; donde el absolutismo alcanza ms rpidamente la unidad y la centralizacin
poltica y administrativa; donde una Revolucin, la de 1789, crea el ms puro
y representativo Estado liberal; donde existen, entonces, las condiciones propicias para la codificacin de las normas administrativas; en fin, es el pas en
el cual la ciencia de la administracin se hace posible.
Difusin universal de la ciencia de la administracin
117
J os Gascn y Marn ha sostenido acertadamente que una condicin indispensable para el surgimiento del derecho administrativo fue la separacin de
poderes, imposible en el absolutismo, porque sta es asimismo una condicin
de la autonoma del derecho administrativo dentro del marco del derecho en
general; es decir, la .independencia del poder ejecutivo implica como consecuencia la independencia del derecho administrativo. "La Revolucin comenz por
separar lo administrativo de los tribunales, y por estimar distinto lo administrativo de lo legislativo."! Estos hechos dan pie a la poca de los grandes tratados de derecho administrativo francs, a saber: Macarel, Elementos de jurisprudencia administrativa (1818); Cormenn, Cuestiones de derecho administrativo
(1822); Gerando, Programa de derecho administrativo (1819); y, para citar a
otro ilustre jurista, Laferriere, Curso de derecho pblico y administrativo (1839).
Pero antes de estas obras, que fundan el derecho administrativo, nace una disciplina que le antecede: la ciencia de la administracin, gracias a la obra de C.J.B.
Bonnin, Compendio de los principios de administracin. La ciencia de la administracin en Francia fua posible de este modo.
Contrastando con el caso francs, en Alemania los antecedentes de d"ncia
de la administracin del absolutismo (la polica), no posibilitaron sino un _egimiento tardo de la moderna ciencia de la administracin. Esta dilacin obedece,
a nuestro entender, a la persistencia de remanentes feudales en la ciencia de
la polica, que es transmitida por Von Justi a Von Stein. Gascn y Marin ha
visualizado el problema de la siguiente manera: considera que en un principio
prevalecen los derechos seoriales de los prncipes, luego la separacin entre
el jus eminentis de stos frente al jus politiea del pueblo y, finalmente, la constitucin de la llamadapolizeistaat, o sea, el Estado polica del que ya hablamos
en la primera parte. Durante el Estado polica"orignase la doctrina del Estadofsico, sociedad de intereses pecuniarios, persona moral de derecho civil, distinta del Estado propiamente dicha, persona de derecho pblico"." No es sino
hasta el establecimiento del Estado de derecho que se posibilita el nacimiento
de la ciencia de la administracin, tarea que cumple el clebre Lorenzo Von Stein
hacia la segunda mitad del siglo XIX con su Ciencia de la administracin, magna obra que publica en ocho volmenes a partir de 1866. La ciencia de la administracin alemana surge al fin, pero tardamente.
1talia es un caso similar al de Alemania. Ambas llegan rezagadas a la unidad nacional, que cuaja hacia fines del siglo XIX; las dos, igualmente, crean
una importante aunque tarda ciencia de la administracin. No obstante, en
la materia del derecho administrativo tienen los italianos el mrito de haber elaborado el primer tratado: Principios fundamentales del derecho administrativo
(1814) de Dino Domnico Romagnosi; pero sus libros de ciencia de la administra1 "Desarrollo histrico del derecho administrativo". Revista de Administracin Pblica (RAP), edicin especial en memoria de Gabino Fraga, pg. 39.
2 Ibid, pg. 41.
118
cin son muy posteriores: Wautrain 'Cavagnari, Elementos de ciencia de la administracin (1894); y Presutti, Ciencia de la administracin (1910). La ciencia
de la administracin italiana, sin embargo, no tiene sus propias fuentes; surge
de la alemana*.
En Inglaterra y Estados Unidos la ciencia de la administracin no eman
de sus circunstancias particulares. stas son las razones: en ambos pases hubo
un menor grado de codificacin de las normas administrativas, sobre todo en
Inglaterra donde es tan importante el derecho consuetudinario, y por lo que
hace a los Estados Unidos la preocupacin fundamental descans en el derecho
constitucional.
Hasta 1921, merced a la "Ciencia de la administracin pblica" de W.H.
Moreland, Inglaterra parte al cultivo de la disciplina; en tanto que en Estados
Unidos la ciencia de la administracin se inicia por influencia externa, francesa
y alemana, y cuyo proceso antecedi al derecho administrativo: Woodrow Wilson, "Estudio dela administracin" (1887); Frank Goodnow, Derecho administrativo comparado (1893).
En Inglaterra, pues, se dio la ciencia de la administracin muy tarda, pero
de propia raz, en tanto que en Estados Unidos la ciencia administrativa fue
tarda y de influencia extranjera.
Finalizaremos con Espaa, un caso oscuro y paradjico, extraordinariamente importante. En la Pennsula el derecho administrativo y la ciencia de
la administracin nacen de raz hispnica de un lado, y por influencia francesa
del otro, al tiempo que ambas disciplinas estn entreveradas, tanto en sus contenidos como en la secuencia de su desarrollo; de hecho, los tratados de ciencia de la
administracin son tambin buenos textos de derecho administrativo y stos
son, igualmente, magnficos tratados de administracin. Toca a Javier de Burgos
fundar la ciencia de la administracin espaola, la cual, sea dicho de paso, antecede al derecho administrativo, con su Memoria a Fernando VII (1826), la Instruccin de 1833 y sus Ideas de administracin (1841); antes y despus de las
Ideas brota un caudal de extraordinarias obras de administracin y derecho
administrativo; Francisco Silvela, Estudios prcticos de administracin (1839);
Ortiz de Ziga, Elementos de derecho administrativo (1842-43); Alejandro Olivn, De la administracin pblica con relacin a Espaa (1843); Gmez de la
Serna, Instituciones de derecho administrativo (1843); Posada de Herrera, Lecciones de administracin (1843), y Manuel Colmeiro, Derecho administrativo
espaol (1850). El caso espaol es de gran relevancia, pues fue el nico pas en el cual
durante el siglo XIX, sobre todo en la primera mitad, se desarroll la ciencia de la
administracin en forma sistemtica, programada y pedaggica; a la vez que,
pese a todo, con mayor nocin de independencia del derecho administrativo. Las
obras de Silvela, Olivn y Posada de Herrera son testimonio de esta aseveracin.
* Sabemos que en 1897 Brunialti Attillo tradujo la obra de Stein, con el ttulo La scienza delta
pubblica amministrazione.
119
La ciencia de la administracin en ese pas, no slo es de importancia mundial, lo cual es suficiente, sino especialmente para Mxico, ya que en nuestro
pas es engendrada una ciencia de la administracin inspirada directamente en
la espaola. Este punto ser abordado enseguida.
9.2 EL DESENVOLVIMIENTO EN MXICO,

DENTRO DEL CONCIERTO INTERNACIONAL
El problema de deslindar la ciencia de la administracin y el derecho administrativo, es uno de los puntos ms oscuros en la mayora de los pases, quiz salvo
Estados Unidos y los estados anglosajones, sobre todo en aqullos en los que
elderecho administrativo ha sido la materia bsica para el estudio de la administracin pblica. Mxico es un pas de una anti~a y fuerte tradicin jurdica
y la administracin pblica ha sido estudiada generalmente desde esta perspectiva; es ms, la ciencia de la administracin mexicana ha sido, en esencia, disciplina fuertemente influida por el derecho administrativo. Estos problemas fueron objeto de un insospechado trabajo elaborado en 1938 por el iurstajsnstavo
R. Velasco, miembro fundador del Instituto Nacional de AdministradM Pblica y uno de los grandes conocedores de la ciencia de la administracin en el
pas."
Segn lo plantea Velasco, las relaciones entre la ciencia de la administracin y el derecho administrativo han sido planteadas en forma diferente en cada
pas. En Italia, para empezar, estas relaciones se han planteado como una antinomia; en la Espaa de fines del siglo pasado hasta la cuarta dcada del xx,
se ha hecho una copia de los trabajos italianos; en Alemania qued subordinado
el derecho administrativo como un elemento de la ciencia de la administracin;
en Estados Unidos se puso el acento en la metodologa, esto es, en la concepcin
disciplinaria de la ciencia de la administracin. En aquel entonces Velasco pensaba que existan valiosos puntos de vista acerca del tema, pero que "probablemente debido a que dichas publicaciones provienen casi en su totalidad de escritares de una sola nacionalidad, la discusin se resiente de dicha estrechez y
los argumentos se mueven en un crculo vicioso... Adems en los escritores
ms recientes se advierte un como cansancio con la controversia y una tendencia
a eludirla, aunque ni es posible considerarla resuelta, ni existe razn alguna
para pensar que ha perdido inters"." Coincidimos con el autor, aunque nos separen ms de cuatro dcadas, toda vez que creemos que por no estar resuelto
el problema planteado es menester expresar proposiciones acerca de la real concepcin de la ciencia de la administracin como cuestin distinta al derecho
"El derecho administrativo y la ciencia de la administracin". Escuela Libre de Derecho. 1938.
Hay una edicin en la RAP en memoria de Gabino Fraga.
4 [bid. pg. 8.
:l
, l
120
..
administrativo. Y, como Velasco hace ms de cuarenta aos, esperamos no

pedir al derecho administrativo lo que nos puede ofrecer la ciencia de la administracin.
Velasco decide pasar revista a las teoras correspondientes, algunas de
las cuales juzga peregrinas. La primera versin analizada -la ms antiguaseala que la ciencia de la administracin tiene por objeto la investigacin de
los principios y las normas racionales, en tanto que el derecho administrativo
tiene a su cargo "la exposicin y exgesis de las leyes administrativas en que
se aplican y concretan los primeros"," es decir, hay una diferencia de grado
identificable por la accin de cada cual sobre el mismo objeto de estudio. Se
desprende, entonces, de acuerdo con esta concepcin, que la ciencia de la administracin y el derecho administrativo, tal como expone Velasco, comparten
el mismo objeto de estudio, pero lo abordan en dos momentos sucesivos y complementarios. Tal es la idea de Manuel Colmeiro, espaol, aunque seala a la
ciencia de la administracin el ser absoluta y al derecho administrativo el ser
relativo; y del mexicano Manuel Cruzado, quien sostiene la generalidad de la
ciencia, que no desciende a los pormenores y la aplicabilidad del derecho, que
s lo hace. Gustavo R. Velasco disiente con esta proposicin, por considerarla
primordialmente negativa al derecho administrativo, al que juzga digno de generalizar, comparar, ordenar y sistematizar, no apto slo a la aplicacin, toda
vez que califica con razn, de equvoco el dicotomizar entre lo racional y concreto, lo cientfico y legal, lo que debe ser Y lo que es.
La segunda perspectiva atae aljurista italiano Carlos F. Ferraris, de quien
Velasco obtiene sus ideas a travs de Orlando," y que sostiene lo siguiente: "la
ciencia que estudia la administracin en su organismo es el derecho administrativo; la que examina a la administracin en su accin, en sus objetivos, es precisamente la ciencia llamada de la administracin". Velasco comenta que esta
perspectiva -a la que nosotros encontramos emparentada con la precedentederiva de antiguas ideas alemanas basadas en el derecho constitucional las cuales atribuan a ste el estudio del organismo total del Estado, incluyendo el
organismo administrativo comprendido en su seno, dej ando la actividad del
Estado al derecho administrativo, y agregando que la separacin entre organismo y actividad es injustificada e insostenible. Este argumento es suficientemente slido como para no requerir ms comentarios.
La tercera proposicin tambin nace de la pluma de Ferraris. Velasco seala que, inspirado en la triparticin las Institutas, de Gayo con relacin a las
personas, las cosas y las acciones, el jurista italiano sugiere que al derecho administrativo corresponde las personas y las cosas, en tanto que a la ciencia de
la administracin las cosas, y agrega a la contradiccin original ya analizada
" lbid, pg. 9.
Citado por Velasco. Orlando: Principios de derecho administrativo. quien a su vez cita a Ferraris.
Da estadistica .Y la ciencia de la administracin en las facultades de derecho. Ibid. pg. 12.
121
en el prrafo anterior, una segunda nacida de la separacin -de las cosasdentro de la administracin en la actividad jurdica, que atae al derecho administrativo, y actividad social, correspondiente a la ciencia de la administracin.
Una clasificacin harto confusa, como sta, cae por su propio peso y Velasco
refuta con el peso de la solidez que l cree encontrar en los argumentos kelsenianos.
Gustavo R. Velasco juzga con gran rigor estas propuestas, de las que piensa hay poco o nada aprovechable, afirmando que las que enseguida comenta
s tienen gran valor:
El primer planteamiento es del espaol Antonio Royo Villanova, cuya idea
es que" el derecho administrativo es la parte del derecho aplicado a la administracin", en tanto que la ciencia administrativa' 'trata de lo administrativo como
fenmeno social"." En este sentido, agrega Velasco, el jurista hispano refuerza su tesis sosteniendo que ambos estudian los fines del Estado, pero que el
primero aborda el ngulo jurdico y la segunda la perspectiva sociolgica. La
debilidad del planteamiento yace en el concepto de sociologa como suma de
las ciencias sociales, concepcin a la cual Velasco, con toda razn por cierto,
no reconoce tener consenso.
La segunda proposicin se inclina a considerar que la ciencia de .,wiadministracin es parte de la ciencia poltica. Es una escuela italiana en la eIlal estn
implicados Donati, D'Alessio y Presutti. El primero declara que toca a la ciencia
de la administracin el estudio de los principios politicos relatvos a la administracin pblica, en tanto que el segundo expresa que se refiere al estudio de
un aspecto especial del Estado, lo subjetivo y objetivo de la administracin,
mientras que la ciencia poltica comprende el anlisis del Estado en general.
Velasco se opone a estos planteamientos, que considera dbiles por atender una
impresin ambigua de la ciencia de la administracin como disciplina aplicada
o descriptiva, aunque dice que "constituye un acierto indudable el llamar la
atencin sobre el carcter poltico de la ciencia administrativa"." Presutti, por
su parte, cree que la administracin es regulada por normas diversas que proceden por igual de la ciencia jurdica, ciencia de la administracin y ciencias tcnicas, por lo cual debe estudiarse desde esta triple perspectiva. El ngulo tcnico
se relaciona con las actividades que deben desarrollarse para alcanzar los fines;
el jurdico se refiere a las instituciones que el derecho pone a disposicin de
la administracin; el administrativo seala en qu casos debe intervenir la administracin, tomando como base la norma "generalsima" de obtener el mayor
efecto con el menor esfuerzo. "El conjunto de leyes derivadas de sta, que estudian los casos de intervencin y los medios a qu recurrir, constituyen la ciencia
de la administracin."9 Por ltimo, insiste Presutti, en que la ciencia de la ad7
8
Ibid, pg. 15.

Ibid, pg. 17. La obra de Donati es Principios generales de derecho administrativo y ciencia de
la administracin (19321 y la de D'Alessio Instituciones de derecho administrativo italiano.

!i Ibid, pg. 17. La obra de Presutti es Instituciones de derecho administrativo italiano.
122
ministracin es parte de la ciencia poltica porque participa en la investigacin

de las leyes de desarrollo y funcionamiento de las fuerzas sociales que actan
sobre la constitucin del Estado. A la posicin de Presutti, del agrado de Velasco, responde ste que la triangulacin de ciencias convergiendo en la administracin no tiene por qu engendrar la ciencia de la administracin, ni ellas mismas
se convierten en algo distinto de lo que son, como la higiene pblica no deja
de serlo por ponerse al servicio de la administracin.
Termina Velasco el anlisis de los diversos enfoques acerca de las relaciones entre la ciencia de la administracin y el derecho administrativo, sealando
que esta problemtica no tiene cabida en Estados Unidos e Inglaterra donde
la ciencia administrativa es una disciplina racionalizadora de resultados ptimos, la ciencia y el arte de la direccin y el gobierno aplicados a los asuntos
del E stado, segn definicin tomada de Leonard White en su artculo" Administracin pblica" (1933). Nosotros agregaramos que, luego de nuestras investigaciones sobre la ciencia administrativa norteamericana, discrepando con Velasco, el problema prevalece pero con el agravante de haberse convertido en
la tristemente clebre dicotoma poltica-administracin.
Sin embargo, la tradicin de la ciencia de la administracin en Mxico no
tiene races anglosajonas, sino franco-espaolas. En este sentido, los problemas
de definicin de nuestra disciplina deben buscarse en esa tradicin.
El debate doctrinario de la administracin, que originalmente sigui la
va franco-espaola, tuvo durante los ltimos aos del siglo XIX y principios
del xx una variacin fundamental, al tener como centro Italia. Desde entonces
la ciencia de la administracin italiana influy a Espaa y Argentina, y en grado
mucho menor a Mxico. La sacudida fue muy fuerte en Espaa, donde una obra
recoge las proposiciones italianas, las cuales, por cierto, tambin captaron la
atencin de Gustavo R. Velasco. El libro tiene como centro los aportes italianos.
La obra que nos referimos, publicada en 1920-22 por Recaredo Fernndez
Velasco Calvo, intitulada Resumen de derecho administrativo y ciencia de la
administracin, presenta interesantes propuestas acerca de la definicin del campo de estudio de la ciencia de la administracin, considerando equvoco circunscribir a la administracin pblica toda la actividad del Estado; en cualquier
caso, debe identificarse como una actividad especfica del Estado. La administracin se refiere al gobierno, pero excluyendo -agrega- al legislativo y al judicial. La clave, conforme al planteamiento de Fernndez Velasco, radica en la
localizacin de una funcin que garantice la existencia del Estado. "La realizacin de los fines del Estado, implican el desenvolvimiento de actividad. El Estado
exige de actividad para constituirse, para conservarse, para perfeccionarse"
... "Los autores y las instituciones reducen a tres esas actividades: legislativa,
ejecutiva y judicial. La primera y la ltima, la legislativa y la judicial, obran
intermitentemente: aqulla en periodos fijos, constitucionalmente sealados o
por convocatoria del jefe de Estado, y el judicial a requerimiento de parte. Forzosamente, pues, la tercera funcin, la ejecutiva, ser permanente, y en ella,
123
incluso como sinnima, se inserta la administracin o funcin administrativa."!? El autor refuerza su argumento sosteniendo que la administracin no
slo garantiza la 'permanencia del Estado, sino tambin su continuidad. "El
Estado que cambia y se modifica, que a veces se destruye, se perpeta y subsiste
ensus obligaciones anteriores, mediante la administracin... Esa continuidad en
la administracin descubre entre dos gobiernos distintos la unidad del Estado."11 El trnsito entre el Antiguo Rgimen y la Primera Repblica, por mediode la Revolucin, tal como nos 10 ha explicado Tocqueville, es el mejor testimonio de esta aseveracin.
El autor intenta delimitar el concepto de la actividad administrativa, idea
que desarrolla por la combinacin de dos criterios: subjetivo, basado en el rgano que desarrolla la funcin, y por tanto en la divisin de poderes; y el objetivo,
fundando en la "razn a la materia misma" y asimismo en la divisin de funciones. En el primero ve la inconveniencia de confinar la administracin en un solo
poder, cuando la funcin administrativa es tan amplia que comprende a los tres.
Contra el segundo encuentra problemas de definicin relativos a las competencias
delos rganos a cuya encomienda est la administracin, pero la salida al 'J,roblema
es poco satisfactoria. Dice que siendo definidas las actividades le
tiva y
ad adjudicial, la tercera, la ejecutiva, puede apreciarse por exclusin: "act
ministrativa ser toda la del Estado que no sea legislativa ni jurisdiccional".
De acuerdo a la idea anterior, la administracin puede ser deffpida conforme la siguiente clasificacin: 1) como gestin econmica; 2) como funcin de
conservacin del Estado; 3) como actividad del Estado para el cumplmiento
de sus fines; 4) como accin del Estado en sus relaciones con los particulares,
y 5)como sistema de servicios pblicos. Aunque d esta tipologa podra pensarse que excluye y selecciona, en realidad sintetiza. Consideramos que, de una
u otra forma, la administracin pblica es todo ello.
Es mucho ms interesante el estudio de Fernndez Velasco con relcin
a la ciencia de la administracin, aborda el tema partiendo de la tradicn europea: cita a Bonnin, Tocqueville, Stein, Cavagnari, Curato iSul concettb della
scienza dell 'amministrazione, 1908), Presutti, Olvn, Posada de Herrera y Borsi (L'unit del diritto amministrativo e della scienza dell'amministrazione, 1906).
De conformidad con su interpretacin de diferentes pensadores, Fernndez Velasco considera que la ciencia de la administracin puede ser definida de las
siguientes maneras:
A. COMO FILOSOFA
La ciencia de la administracin tiene principios jurdicos racionales relativos

a la organizacin y accin de la administracin pblica. Es un campo, dice el
ro Resumen de
[bid, pg. 5.
11
derecho administrativo y ciencia de la administracin, pgs. 34.
124
autor, sujeto a la "especulacin" y los problemas del "debe ser". Sus doctrinarios son Maccarel, Di Bernardo y otros autores, de los cuales no da ningn dato.
B. COMO TCNICA
Los medios que permiten a la administracin alcanzar sus fines son tcnicas
jurdicas y sociales, ambas concebidas como instrumentos racionales. El problema de la eficiencia es su elemento. Meucci, Instituziani di diritto amministrativa, Cavagnari y Presutti son sus seguidores.
C. COMO ACCIN
Fernndez Velasco seala que bajo este rubro hay dos "escuelas". La primera
_ concibe a la ciencia de la administracin como el estudio de los medios por los
cuales el Estado se procura los bienes econmicos y los servicios necesarios
para "promover el desenvolvimiento fsico, econmico e intelectual de la sociedad". Dentro de este esquema, Ferraris seala que toca a la ciencia de la administracin el estudio de las cosas, atendiendo la clasificacin antigua de Gayo
entre personas, cosas y acciones. La ciencia de la administracin se interesa
entonces por la poltica, estadstica y economa, "subdividindose en dos grandes ramas: la ciencia de la administracin poltica relativa a la determinacin
de los medios de que el Estado se vale para la realizacin de sus fines, y la ciencia de la administracin social relativa a la incorporacin y empleo de esos medios en las diversas actividades provocadas por las exigencias de la prosperidad
colectiva" .12 Asimismo, la primera se subdivide en ciencia de la jerarqua civil
relativa a los funcionarios, segn lo argumenta Cavagnari, ciencia del ejrcito
y ciencia de la hacienda; y la segunda es la ciencia de la administracin interior,
ciencia de la administracin econmica y ciencia de la instruccin pblica. Este
pretencioso examen debido a Ferraris, La statistica e la scienea dell'amministrazione nelle Facolta Guiridique, 1877, tiene, sin embargo, unidad: "todos estos
elementos mediales del Estado surgen de la vida social y se refieren a la vida
social en el cudruple aspecto econmico, fsico, intelectual y moral. De aqu
que el mismo Ferraris propusiera que la ciencia se denominara ciencia de la
administracin social"." Cavagnari propone una divisin muy similar a la de
Ferraris; en su planteamiento hay una divisin tripartita: ciencia de la administracin econmica, relativa a la produccin y distribucin de la riqueza nacional;
ciencia de la administracin interior, interesada en las condiciones fsicas de
la poblacin (sanidad, migracin y beneficencia), y ciencia de la administracin
12
13
Ibid, pg. 22.

Ibid, pg. 23.
125
de la cultura pblica, que le incumbe el desenvolvimiento intelectual y moral

del pueblo.
'
Aparte de Ferraris -de quien debemos tambin mencionar su Scienza
dell'amministrazione, oggetto, limite ed ufficio e la relazioni della scienza dell'amministrativo col diritto amministrativo, 1890- y Cavagnari, Fernndez Velasco apunta otros autores italianos que se suman a esta perspectiva: Gentile
Agneta, Prelezione al corso di scienza dell'amministrazione; Rabbene, Corso
di scienza dell 'amministrazioni sociale, y Garelli della Morea, Saggio sulla scienza
dell'amministrazioni, de cuyas obras no tenemos fecha de edicin.
La segunda escuela a que se refiere el autor habla de la ciencia de la administracin, a la que agrega, "social", que dice estar definida por la intervencin
del Estado en la vida social. Empero, tal divisin seria artificial en atencin
al concepto globalizador de Ferraris en el sentido que la ciencia en anlisis se
llamara "ciencia de la administracin social". Pero Fernndez Velasco insiste
en esta segunda escuela se incluyen a Von Stein y Orlando, Diritto amministrativo e Scienza dell'amministrazione.
Aunque tal vez resulte ocioso mencionarlo, lo haremos: hay una extraor~~
naria similitud entre los argumentos de la ciencia de la policia y los correspondientes a los doctrinarios de la ciencia de la administracin considerada cerno
accin.
D. COMO POLTICA DE LA ADMINISTRACIN
Tiene una relacin estrecha con los problemas de eficacia, pero slo en relacin
con la ciencia poltica, porque se concibe a la administracin como un medio
para la consecucin de los fines polticos del Estado. Es entonces que puede
hablarse de poltica financiera, poltica econmica o poltica militar. Sus doctrinarios son el alemn Holtzendorf, Principios de politica, Presutti y el espaol
Adolfo Posada, Derecho pblico.
E. COMO SUMA DE PRINCIPIOS REGULADORES
DE LA ACTIVIDAD DEL ESTADO

El autor ms relevante en esta perspectiva es el italiano Giura, Introduzione
allo studio della scienza deli'amministrazioni, 1895, que sostiene que: "cuando
la sociedad humana haya alcanzado su pleno desarrollo, esos dos trminos (Estado y sociedad) se integran mutuamente y el Estado no tendr slo por fin
la determinacin de los principios de la coexistencia, sino que sealar tambin
las condiciones del desarrollo de toda actividad particular o colectiva, mediante
un conjunto de instituciones para la realizacin de los mltiples fines del consorcio humano. Negada, pues, la distincin entre lo jurdico y lo social, se llega
126
a resolver el problema de los fines del Estado con el criterio pantestico del monismo socialista y se define a la ciencia de la adminiatracn: disciplina que indaga los principios reguladores de la accin del Estado para la realizacin de los
fines de utilidad social, definiendo sus lmites jurdicos y polticos correlativamente a la conservacin y al normal desarrollo del cuerpo social"."
Esta interesante perspectiva, agrega Femndez Velasco, slo observa una
ciencia de la administracin, con lo que estamos de acuerdo. Infortunadamente
no hay ms informacin que nos permita penetrar con alguna profundidad en
este planteamiento. Basta slo agregar que se trata de una alternativa terica
que en un futuro convendra desarrollar.
F. COMO SOCIOLOGA
Es la idea del espaol Royo Villanova, Elementos de derecho administrativo,
que argumenta que la ciencia de la administracin es parte de la sociologa en
el punto particular de los fines del Estado, es decir, "la consideracin sociolgica
de la actividad teleolgica del Estado".
Estas variadas posiciones con respecto a la definicin de la ciencia de la
administracin sealan un abanico de doctrinas, pero tambin la preocupacin
_ de los pensadores por nuestra materia de estudio. Mucho queda an por hacer
sobre el estudio de esta ciencia. Por ahora debemos al menos comenzar por la
bibliografa que estamos descubriendo. En un futuro inmediato habremos de
examinar otros trabajos italianos: Borsi, L 'unit didattica del diritto amministrativo e della scienza dell'amministrazione, 1906; Bruggi, Scienza dell'ammr
nistrazione; Longo, La distinction entre le. droit administratif et la science de
l'administration, 1894; Presutti, Principii fondamentali di scienza dell'amministrazione, 1910; Vacchelli, La scienza dell'amministrazione como scienza antonoma, 1894; Cavagnari, Elementi di scienza dell'amministrazione, 1919. No
olvidemos, igualmente, que en Italia fue traducido Stein en 1897.
Pero volvamos al caso de Mxico. Gustavo R. Velasco ha implicado someramente la participacin mexicana en el problema aqu abordado, gracias a la
cita de Manuel Cruzado. Al margen, en la nota al calce nmero 10, menciona
otros autores a los cuales, no sabemos por qu, no incluy en el debate: Jos
Mara del Castillo Velasco, Derecho administrativo mexicano, 1874; Teodosio
Lares, Lecciones de derecho administrativo, 1852; Gabino Fraga, Derecho administrativo, 1934; Emiliano Busto, La administracin pblica de Mxico, 1889;
y Jos Mijares Palencia, El gobierno mexicano. Su organizacin y funcionamiento, 1936. Menciona asimismo a Luis G. Aragn, La administracin pblica
del Estado. Estadistica y tecnologa, 1921 y Manuel Lpez Meoqui, Breves lecciones en forma de catecismo sobre administracin pblica, 1879. De la primera
14
Citado por Fernndez Velasco, op. cit., pg. 25.
127
dice que carece de inters pblico. La segunda seala no haberla encontrado,

nosotros s, pero se trata de una obra de contabilidad gubernamental.
En todo caso, los nombres y obras dicen suficiente como para ser incluidas
en el concierto internacional, que tan bien conoci el finado profesor Gustavo
R. Velasco, toda vez que algo interesante hubieran podido decir. Toca a nosotros, por tanto, introducirlas no slo a la problemtica de las relaciones entre
la ciencia de la administracin y el derecho administrativo, sino dentro del desenvolvimiento general de la primera.
Por principio de cuentas debemos no slo exonerar a Velasco, sino alabarle
su aporte, porque es uno de los autores que ser sealado entre los mexicanos
que ms han contribuido a la ciencia de la administracin. Dijimos primero exonerarlo, porque no le toc conocer, cuando redact el magnfico artculo aqu
expuesto, las dos obras de administracin escritas en Mxico antes y despus
del artculo: me refiero a La administracin pblica de Mxico y medios para
mejorarla de Luis de la Rosa, 1852, y La administracin pblica en Mxico de
LucioMendieta y Nez, 1942, ambas, por cierto, planteadas fuera del derecho
administrativo. Parece que tampoco conoci el Opsculo del derecho constitucional y administrativo de M.R. Veytia, escrito en el mismo ao que la obra
de Lares y De la Rosa, o sea, 1852. Finalmente, y slo El guisa de ejemplo, tendramos que incluir otro texto sobre la administracin pblica en general, Organizacin administrativa y poltica de la Repblica Mexicana, 1955, de Roberto
Chellet Osante, una modesta pero importante obra del Mxico de entonces; ji
jaremos para despus la resea ycomentarios de otros aportes de nuestro pa1~
Slo debemos recalcar que dentro del importante problema planteado por
Velasco, y que fue la mdula de este captulo, as como ms all, existen posihilidades ilimitadas para explorar tanto la ciencia de la administracin universal,
como la desarrollada en Mxico. Antes examinaremos el pensamiento administrativo espaol, del cual se form, de manera esencial, la ciencia de la administracin mexicana.
CUARTA PARTE
LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACI'ON
EN ESPAA
EN EL SIGLO XIX
Seores: la administracin es de todos los

tiempos y todas las sociedades, pero en
todas las administraciones segn su diversa
clase hay siempre un principio que domina,
y forma por as decirlo la base de todas
ellas.
Jos Posada de Herrera.
1843
------------
SUMARIO
CAPTULO 10.
CAPiTULO 11.
CAPTULO 12.
CAPTULO 13.
CAPTULO 14.
CAPTULO 15.
CAPiTULO 16.
PANORAMA GENERAL DE LOS ESTUDIOS

ADMINISTRATIVOS EN ESPAIQA EN EL SIGLO XIX
FRANCISCO AGUSTIN SILVELA: ESTUDIOS
PRAcTICOS DE ADMINISTRACiN
ALEJANDRO OLlvAN: LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACiN
MANUEL ORTIZ DE ZIQIGA: DERECHO
ADMINISTRATIVO Y CIENCIA DE LA
ADMINISTRACiN
JOS!: POSADA DE HERRERA: LECCIONES DE
ADMINISTRACiN
MANUEL COLMEIRO: LA CIENCIA ADMINISTRATIVA
LA ENCICLOPEDIA ESPAIQOLA DE DERECHO Y
ADMINISTRACIN
I
I
!
CAPTULO 10
PANORAMA GENERAL DE
, LOS ESTUDIOS
ADMINISTRATIVOS EN
ESPAI\IA EN EL SIGLO XIX
OBJETIVOS
Sintetizar el pensamiento administrativo espaol del siglo XIX.
SUMARIO
Panorama general de los estudios administrativos en Espaa en el siglo XIX
Antecedentes
Siglo XVIII
Siglo XIX
Dcada de los treinta
Dcada de los cuarenta
Dcada de los cincuenta
134
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN EN ESPAA EN EL SIGLO
XIX
Podra afirmarse, casi sin temor a equvoco, que la ciencia de la administracin

francesa, la de Bonnin, influy ms en Espaa que en la propia Francia, toda
vez que los autores peninsulares estudiaron en tierra gala, o leyeron los trabajos
de sus vecinos, o los tradujeron al castellano. Durante la dcada de los treinta
en el siglo pasado tiene lugar la aparicin de los primeros estudios de administracin, que comprenden obras de ciencia de la administracin, trabaj os prcticos de administracin y traducciones del francs, aunque ya a fines del siglo
XVIII la influencia gala haba motivado versiones al castellano de obras de ciencia de la polica. Siguiendo un curso histrico y, por ahora, considerando solamente obras sobre ciencias de la administracin, podemos resear el desarrollo
del estudio de la administracin espaola en la forma siguiente:
ANTECEDENTES
Jernimo Castillo de Bovadilla. Politica para corregidores. 1597.
Juan de Solrzano Pereira. Politica indiana. 1649.
J. Enrquez de Ziga. Tractatus de oficialibus reipublicae. 1676.
Antonio Fernndez de Otero. Tractatus de oficialibus reipublicae. 1682.
SIGLO XVIII
Juan Enrique de Justi. Elementos generales de policia. 1784.
Traduccin de Antonio Francisco Ruiz y Gelabert.
Panorama general de los estudios administrativos en Espaa en el siglo
XIX
135
Toms Valeriola. Idea general de la polica o Tratado de polica sacado de los

mejores autores. 1798-1802.
SIGLO XIX
Antes de la dcada de los treinta
Valentn de Foronada. Cartas sobre la polica. 1801
Luis Pereira, Ensayo de los elementos de la ciencia del buen gobierno. 181l.
Javier de Burgos. Memorial a Fernando VII. 182.6.
DCADA DE LOS TREINTA
Javier de Burgos. Introduccin al decreto de noviembre de 1833 para los subdelegados provinciales.
Bourbon-Leblanc. Filosofa poltica o Elemento de la ciencia del gobierno y de
administracin pblica. 1834. Traduccin D.G. de S.P.
C.J.H. Bonnin. Compendio de los principios de administracin. 1834. Traduccin de D.J.M. Saavedra.
Gandillot. Curso de derecho administrativo. 1835. Traduccin de D.J.M. Saavedra.
Cristbal Bordiu y Antonio Gil de Zrate. Cuestiones polticas y administrativas. 1836.
Agustn Silvela. Estudios prcticos de administracin. 1839.
DCADA DE LOS CUARENTA
Javier de Burgos. Ideas de administracin. 184l.
Alejandro Olivn. De la administracin pblica con relacin a Espaa. 1842.
Manuel Ortiz de Ziga. Elementos de derecho administrativo. 1842, 1843.
Jos Posada de Herrera. Lecciones de administracin. 1843.
Pedro Gmez de la Serna. Instituciones de derecho administrativo espaol. 1843.
Pedro Mariano Ramrez. Tratado de administracin prctica en Espaa. 1844.
Eduardo Gmez Santamara. Manual completo de administracin. 184p.
J.B. Casas. Estudios acerca del rgimen y administracin de Espaa en ultramar. 1845.
DCADA DE LOS CINCUENTA
Manuel Colmeiro, Derecho administrativo espaol. 1850.
136
XIX
Francisco de Paula Madrazo. Manual de administracin. 1857.

Pelayo Cabeza de Vaca. Tratado para mejorar nuestra
. . administracin.'1859.
El listado de obras espaolas refleja muy bien la preocupacin hispnica
con respecto a la ciencia de la administracin, preocupacin que tuvo como centro el nacimiento y desarrollo de la disciplina, tanto en la academia como a travs de la imprenta.
Como ha podido observarse, el estudio de la administracin en Espaa
es antiguo; dio comienzo en el momento mismo en que Espaa se convierte,
en el siglo XVI, en la primera potencia de Europa. La obra de Castillo de Bovadilla sobre los corregidores muestra gran inters por la administracin provincial, en tanto que las de Enriquez de Ziga y Fernndez de Otero, ambas
en latn, son dos importantes trabajos sobre la jerarqua de los funcionarios
reales. Del mismo modo, Politica indiana de Solrzano Pereira es una obra monumental sobre la administracin colonial americana; tal produccin forma un
cuadro completo de la administracin imperial, estos textos son de inspiracin
exclusivamente espaola. Sin embargo, la Pennsula no estuvo ajena a los avances continentales, en especial los de la ciencia de la polica, y a fines del siglo
XVIII se haba traducido el tratado de von Justi y escrito obras sobre el tema
debido a la pluma de autores espaoles, entre los que destaca Valeriola. Sobre
el tema de la polica debemos agregar el Manual de polica urbana, 1877, de
Fermfn Abella. Pensamos que la ciencia de la polica es la semilla de la ciencia de
la administraci6n, tal como ocurri en Francia, y ms adelante tendremos oportunidad de demostrarlo.
Lo que aqu debemos destacar es que luego de los aportes de Burgos y
Silvela -pioneros de la ciencia de la administracin espaola- en la primera mitad de la dcada de los cuarenta nacen las ms grandes obras sobre nuestra materia, la mayora por efectos del decreto del 10. de octubre de 1842 en el que en la
Facultad de Jurisprudencia es fundada la ctedra "Elementos de derecho administrativo". Y como no haba bibliografia que pudiera nutrir el programa de la
nueva asignatura, Ortiz de Ziga y Gmez de la Serna elaboraron los textos. 1
Burgos imparte sus lecciones sobre Ideas de administracin en el Liceo
de Granada en 1840, en donde lo escucha Ortiz de Ziga y es influido fuertemente. Ortiz de Ziga fue un autor prolijo; adems de sus Elementos de derecho administrativo (tomo 1,1842 Y tomos 11y 111,1843), escribi las siguientes
obras: Deberes y atribuciones de los corregidores, justicias y ayuntamientos
de Espaa, 1832; El libro de los alcaldes y los ayuntamientos, 1841, complementado con la Prctica de los secretarios de ayuntamientos, 1843; Biblioteca de
escribanos o Tratado general terico-prctico para la instruccin de los escribanos, 1843, y Prctica general forense, 1856.
1 Estudio preliminar a El libro de los alcaldes y ayuntamientos de Ortiz de Ziga, obra de Alejandro Nieto. pgs. 13-18,
Panorama general de los estudios administrativos en Espa.a en-el siglo
XIX
137
Gmez de la Serna aclara en su obra que la idea de un libro sobre las instituciones administrativas era muy necesario, y que comenz su elaboracin en 1840,
para luego dejarlo en el olvido; hasta que en 1843 y por instancia de sus compaeros acadmicos lo public como libro de texto. Idea similar inspir a Ortiz
de Zfiiga.
Por cuanto a Posada de Herrera, sus Lecciones de administracin nacen
del decreto de 29 de diciembre de 1842, mediante el cual se cre en Madrid la
Escuela de Administracin. Dentro de la curricula se incluian ctedras de administracin y derecho administrativo, adems de que la Escuela serviria como
sinodal de los postulantes al servicio pblico espaol; dicho sea de paso, en un
proyecto de 1841 se pens en una Facultad de Administracin orientada a la
formacin de funcionarios pblicos, pero el proyecto no prosper en las Cortes
espaolas. Por cuanto a la Escuela, los cursos eran dos y duraban de septiembre
de un ao a junio del siguiente; en el segundo se enseaba administracin y
derecho administrativo. La ctedra era diaria durante dos horas y a ellas concurran funcionarios, estudiantes y graduados de la Facultad de Jurisprudencia.
"La idea de esta Escuela parece, como se ve, excelente, y se adelanta en ms
de un siglo a las realizaciones de la mayor parte de los paises europeos. "2 Sin
embargo, pese a su xito, la Escuela fue cerrada y los estudios de administracin
pasaron nuevamente a la Facultad de Jurisprudencia. Jos Posada de Herrera
fue quien por primera vez imparti en la Escuela el curso de administracin,
y gracias a tres de sus alumnos, Juan Jos de Bascn, Francisco de Paula Madrazo y Juan Prez Calvo, que las tomaron en taquigrafa, ahora podemos
consultarlas.
Pero como bien lo afirma Nieto, no se trata de un mero movimiento acadmico, sino un replanteamiento intelectual acorde a la Espaa renovada en el
Constitucionalismo que sigui a la muerte de Fernando VII y la conclusin de
la guerra civil, es al mismo tiempo, su incorporacin al progreso de Europa.
En este ambiente, Burgos expone sus "Lecciones" en Granada, luego editadas
en el peridico local Alhambra; Olivn publica su trabajo en la Enciclopedia
Espaola del Siglo XIX; Silvela realiza su gran compilacin; Arrazola y socios
crean su Enciclopedia Espaola de Derecho y Administracin, 1848. Todas estas obras, como las anteriores, son importantes para el desarrollo de la ciencia
La idea del presente capitulo ha sido la de elaborar un bosquejo del desarrollo de la ciencia de la administracin espaola, transmitir al lector el ambiente
acadmico en el cual tuvo su origen y los factores que contribuyeron a ello. En
los captulos siguientes, al tratar a los principales pensadores espaoles, entraremos ms en detalle al estudio de la ciencia de la administracin peninsular.
El motivo de nuestro libro no es sino el sintetizar, lo cual es vlido para
este capitulo, razn por la cual recomendamos al lector tres lecturas para pro2
lbid
! "pg. 17.
138
XIX
fundizar sobre el desarrollo global del estudio de la ciencia de la administracin

en E spaa: Historia de la administracin espaola e hispanoamericana de Juan
Beneyto, obra monumental acompaada por una abundante bibliografa. La
administracin espaola de Eduardo Garca de Enterra, cuyo captulo 1 se dedica a la ciencia de la administracin y el2 a Alejandro Olvn. y Sobre la gnesis
del derecho administrativo espaol; 1812-1845. de Juan Alfonso Santamara Pastor, cuya introduccin comprende el examen de la ciencia de la administracin
espaola.
CAPTULO 11
FRANCISCO AGUSTN
SILVELA: ESTUDIOS
PRCTICOS DE
ADMINISTRACION
, (
OBJETIVOS
Al

Conocer a uno de los pioneros de la ciencia de la administracin.
Examinar uno de los modernos planteamientos de reforma administrativa.
Analizar una obra de investigacin prctica, segn planteamiento de
Silvela.
Analizar los aportes de este notable pensador hispano.
SUMARIO
11.1 NECESIDAD DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA
11.2 OBJECIONES POSIBLES A SU PLANTEAMIENTO
11.3 PLAN DE LA OBRA
11.4 CONCLUSIONES Y MATERIAS CONEXAS
142
XIX
Coleccin de proyectos, dictmenes y leyes orgnicas; o Estudios prcticos de

administracin, son dos ttulos de una misma obra a la cual representan con
absoluta fidelidad. Tal es el libro de Silvela, una coleccin de leyes administrativas; empero est precedida por una larga introduccin de 41 pginas en donde
trasluce su concepto de administracin, que tiene tres apartados:
1. Necesidad de la reforma administrativa
2. Objeciones posibles a su planteamiento
3. Plan de la obra
11.1
NECESIDAD DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA
La obra comienza con una amplia definicin de la accin gubernativa: "gobernar, en su ms alta acepcin, es dirigir a los hombres, dictarles reglas de conducta y conseguir que las observen: es hacer y ejecutar la ley".' Dice que en la
monarqua las potestades legislativa y ejecutiva estn reunidas, en tanto que
en las democracias estn separadas, lo que exige la participacin de los ms
"sabios y virtuosos". Luego de abordar brevemente el tema de la divisin de
poderes, procede a tratar el de la administracin.
Segn lo expresa, las leyes administrativas son las que tienen por objeto
organizar la administracin, as como el crear y armonizar los medios de ejecucin de las dems leyes, generales o particulares. Con base en este planteamien1
Estudios prcticos de administracin. pg. 3.
Francisco Agustn Silvela: Estudios prcticos de administracin
143
to, y como diferente a gobierno, seala: "y por administracin del Estado, el
conjunto de medios por los cuales las leyes se ejecutan, o la accin y juego de
las diversas partes del poder ejecutivo"." Pero, como ocurre con Bonnin, en
quien se inspira, dice que poder ejecutivo y gobierno son la misma cosa.
Silvela identifica al poder ejecutivo con el gobierno, pero entendido ste
tal como fue definido arriba; asimismo, lo distingue del poder judicial, por cuanto que ste aplica reglas o hechos consumados y probados, en tanto que el poder
ejecutivo se caracteriza por preveer hechos futuros, evitar qu tengan lugar
hechosperjudiciales y cooperar en todos aquellos que favorezcan lo que se juzga
conveniente para la prosperidad pblica. Lo distingue del legislativo, al cual
define como el encargado de sentar reglas generales y uniformes, en tanto que
aqul "tiene que cuidar de su ejecucin, descender a infinidad de pormenores
sutiles y variables, segn las circunstancias y las localidades, y suplir a cada
instante la falta, la insuficiencia, el laconismo o el silencio de la ley"."
Con base en tales planteamientos, el autor seala que toca al gobierno
el mantenimiento del orden interior y la seguridad exterior; la administracin
de la hacienda pblica; la proteccin de los derechos politicos; el fomento de
la industria, el comercio y la agricultura; la defensa de los intereses generales
ocomunes; la tutela de pueblos, provincias, establecimientos pblicos de educacin, de beneficencia o de correccin; en fin, concluye Silvela, cuidar de la ejecucin de todas aquellas leyes politicas y administrativas relacionadas con la
forma de gobierno, la ciudadana y las relaciones con el exterior.
11.2
OBJECIONES POSIBLES A SU PLANTEAMIENTO
Un severo juicio de Silvela acerca de la situacin de entonces en Espaa -una

atmsfera de conflictos constitucionales, irritaciones entre los grupos polticos,
elcarcter peculiar de la monarqua, las atonas provinciales, la carencia de ilustracin de las clases inferiores y los movimientos de independencia en las colo
nias-Io lleva a considerar como causas de la ausencia de "un sistema completo
y bien entendido de gobierno". Estas preocupaciones lo encaminan hacia el estudio tanto de la administracin como de la poltica, y al efecto cita la obra
de un autor espaol, mismo que demuestra conocer profundamente ambos temas; se trata de Alberto Lista, * quien menciona que la entronizacin de la casa
de Borbn en Espaa anul tanto la libertad como los fueros municipales, a
lo que debemos agregar la reforma administrativa del siglo XVIII, la cual, too
mando como modelo la administracin francesa, se caracteriz por la centralizacin de la vida nacional. "La ciencia politica progresa: hizose un ramo de ella
tu
pg. 6.
pg. 7.
* "Del rgimen municipal en Espaa", Revista de Madrid, arto 1, Nm. 1.
:J [bid,
144
XIX
la ciencia administrativa, * de la cual ni aun el nombre conocieron nuestros antepasados. Se supo que la centralizacin del poder, necesaria en cualquier Estado
como condicin imprescindible del orden, ni estaba reida con las garantas de
la libertad civil y poltica, ni con la intervencin de los pueblos en sus intereses
locales."4 Agrega que la monarquia coloc en su propio seno el gobierno y logr atenuar la resistencia de las fuerzas sociales, tarea que en un rgimen representativo haria el parlamento; "y que la concentracin de los poderes del Estado
era la nica condicin de que se nacionalizacen, por as decirlo el orden y la
libertad, el trono y las garantas individuales"; en otras palabras, es la separacin de poderes y la centralizacin, que unifica social y politicamente a la Pennsula, las que crean las condiciones para el desarrollo de la ciencia de la administracin, cuestin ya planteada, as por Tocqueville como por Bonnin, para Francia.
Por tanto, las objeciones en torno a la imposibilidad de la ciencia de la
administracin en Espaa, Silvela las ha refutado con base en el desarrollo mismo de la Pennsula -enfrascada ya, en la cuarta dcada del siglo pasado, en
la eliminacin del carcter absolutista de la monarqua-, y como dice al principio de este apartado, la atmsfera conflictiva del pas no obstruy el desarrollo
de la nueva disciplina; ms bien, agregaramos, fue uno de sus mayores estmulos.
11.3
PLAN DE LA OBRA
Entonces, la ciencia de la administracin es posible y Silvela se propone escribir

un libro sobre esta materia, sin que fuera un tratado terico sobre la misma,
ya que el autor se consideraba l mismo un practicante del quehacer administrativo. "Pero si bien desebamos ofrecer a los legisladores, por as decirlo, el cuadro de los asuntos pendientes y facilitar de algn modo sus tareas, debemos
manifestar que el objeto principal que nos hemos propuesto, como ms a nuestro alcance, ha sido el auxiliar a esa juventud de quien se exige, y a quien se
manda ejecutar, lo que no nos hemos tomado el trabajo de ensearle. La mayor
parte de los empleados en los gobiernos polticos, lo mismo que los dems encargados subalternos de los diversos ramos de la administracin pblica, carecen
de la preparacin de estudios necesaria para desempear bien su cometido; porque no siempre suple el buen deseo, o el despejo natural, al indispensable acopio
de conocmentos.!" Se trata de una obra pedaggica que intenta ilustrar a funcionarios en servicio, en ese momento incompetentes para desempear con acierto
sus encomiendas, y entre tales funcionarios, el autor encuentra a personas que
juzga son en "alto grado respetables", y cuya ignorancia no hace sino agravar
Silvela, como Bonnn, no distinguen entre ciencia de la administracin y ciencia admnstratveNosotros si y ms adelante argumentaremos por qu.
4 Citado por Silvela, op. cit.. pg. 20.
5 Silvela, op. cit., pg. 34.
Francisco Agustn Silvela: Estudios prcticos de administracin
145
la situacin. Silvela incluso llega a comentar que en Espaa hay muchos que
presumen de polticos y muy pocos son en realidad "inteligentes en la ciencia
deadministrar". Por tal motivo, juzga que se debe dar a la juventud una nueva
orientacin y encaminarla hacia estudios ms positivos.
Asume que por falta de fuerzas no pudo escribir unos' 'Elementos de administracin", porque en medio de nimos agitados los" estudios puramente tericos o especulativos" no consiguen fijar la atencin, y s logran captarla las
reflexiones propiamente aplicadas, de ah el origen de su coleccin de proyectos
y leyes aplicadas, de los cuales dice que junto con los dictmenes de comisiones
legislativas y los discursos y discusiones preliminares de las propuestas de ley,
darn una idea ms cabal y exacta de la materia que se trata, por ejemplo la
administracin municipal, que la que puede dar un "tratado de administracin".
y a este respecto agrega: "apelamos al testimonio de cuantos hayan ledo el
Bonnn, el Gandillot y el Bourbon-Leblanc, que son los tres tratados que tenemos traducidos en castellano":" e insiste en que este argumento se basa en su
propia experiencia, pese a las lecciones que tom en la Universidad de Pars.
Sin embargo, considera que el caso francs es buen ejemplo a seguir, e.incluso
para adoptar, pero de acuerdo con las condiciones espaolas, ya que, segn afirma,lo bueno no tiene nacionalidad, sino que es propiedad de todas las naciones.
Para finalizar la introduccin, seala que elabor un ndice analtico de
materias que puede servir como diccionario administrativo, aunque de manera
imperfecta. La obra, insiste, puede ser til para empleados de gobierno, tanto
delMinisterio del Interior como de las dems Secretaras, as como para abogados y hombres de negocios que carezcan de tiempo para investigar y requieran
informacin de manera sucinta y sencilla.
Cuando tuvimos el placer de encontrar un ejemplar de la versin original
de esta notable obra, entre los libreros de la Lagunilla, sospechamos que se trataba del primer trabajo sistemtico de la ciencia de la administracin espaola;
y as se corrobor en el curso de nuestras investigaciones. Aunque el autor sostiene no haber escrito un tratado de administracin, cierto es que elabor un
libro de administracin, a la postre, el primer documento sistemtico de la moderna ciencia de la administracin en Espaa; tal como l mismo lo seala: "el
nico ttulo de recomendacin que nos atrevemos a suponer a esta obra, es el de
presentar por primera vez entre nosotros un sistema completo de organizacin
administrativa", toda vez que los nicos tratados de administracin en Espaa
hasta entonces eran los ya mencionados de Bonnin, Gandillot y Bourbon-Leblanc.
11.4
CONCLUSIONES Y MATERIAS CONEXAS
Esta obra, escrita de manera tan especial, cuenta con un excelente apndice
6 [bid,
pg. 36.
146
XIX
donde se analiza un dictamen sobre el proyecto del Consejo de Estado, y el propio autor explica el carcter y concepto de los Ministerios espaoles y las Drecciones Generales. En la parte final contiene una conclusin en la cual el autor
refiere la ausencia de un necesario cdigo administrativo y hace hincapi en
la urgencia de introducir el estudio de la administracin en las universidades:
.,si a estas medidas se aadiese la enseanza del derecho poltico y administrati
vo en las universidades, vendra a hacerse ms rpida y ms slida nuestra regeneracin administrativa. Entonces pudiera exigirse suficiencia aprobada por
exmenes pblicos para obtener ciertos y determinados empleos de la carrera,
como se exigen para la civil y militar; y entonces tendriamos mayor nmero
de Ministros, Directores Generales, Jefes Politicos y Secretarios de Gobierno,
dignos de ocupar sus puestos, * y capaces de encaminar a la nacin hacia su fe'
licidad; mayor nmero de administradores hbiles, que reuniesen en s los conocimientos del publicista, la ciencia del jurisconsulto y los desengaos de la
prctica"." Silvela est planteando aqu la creacin del servicio civil de carrera
con base en la incorporacin de la ciencia de la administracin a las aulas universitarias, y en ellas los postulantes al servicio pblico espaol.
* Subrayado nuestro.
7
tua.
pg. 344.
CAPTULO 12
ALEJANDRO OLIVN:
LA CIENCIA DE LA .
ADMINISTRACiN
OBJETIVOS
Explicar el carcter peculiarmente administrativo de la obra de Olivn,
en comparacin con la naturaleza del derecho administrativo.
Definir la administracin pblica en concordancia con las ideas del autor.
Relacionar el concepto de ciencia de la administracin y la materia que
trata.
Conocer los aportes del autor a la ciencia de la administracin.
SUMARIO
12.1
12.2
12.3
PANORAMA GENERAL DE LA OBRA

IDEA GENERAL DE LA ADMINISTRACiN
LAS MATERIAS DE LA ADMINISTRACiN
150
XIX
Francisco Agustn Silvela fue un autor de slidos conocimientos sobre la ciencia

de la administracin, pero que careca del inters y los motivos para realizar
una obra doctrinaria; elabor un manual prctico de administracin. Con Alejandro Olivn ocurri cosa distinta: redact el primer tratado completo de administracin pblica con aspiraciones cientficas, a fin de explicar la compleja naturaleza de tal administracin.
Olivn escribe su obra De la administracin pblica con relacin a Espaa
en 1842, como parte de la Enciclopedia Espaola del Siglo XIX y cuya funcin
era la de tratar la palabra "administracin"; pero al ao siguiente aparece en
edicin por separado dentro de la coleccin Biblioteca de Educacin, edicin
tan limitada que la obra slo fue consultada por muy pocas personas. El prologuista de la edicin que consultamos, Eduardo Garca de Enterra, dice de la
obra: "la primera sugestin dellibro de Olivn es la de ser virtualmente el primer
libro sistemtico en la materia publicado en nuestra patria",' siempre y cuando aceptemos la distincin, como lo hace el propio prologuista, "entre descubridores y colonizadores". Burgos y Silvela seran descubridores, en tanto que
Ortiz de Ziga, Posada de Herrera y Olivn seran colonizadores. Aade Garca de Enterra que se trata de una obra nica dentro y fuera de Espaa, Yque
en ella se sintetiza un "rgimen administrativo" de factura "napolenica", de
cuya exposicin no existe paralelo. Creemos que los juicios del prologuista no
son en nada exagerados; si a la obra de Olivn agregamos la de Ortiz de Ziga,
Posada de Herrera, Manuel Colmeiro y Francisco de Paula Madrazo estaremoS
1
Prlogo a De la administracin pblica con relacin a Espaa. pg. 6.
------------------------------
Alejandro Olivn: La ciencia de la administracin
finalizando la primera mitad del siglo

ms importante del mundo.
12.1
XIX,
151
ante la ciencia de la administracin
PANORAMA GENERAL DE LA OBRA
Puedeafirmarse que la obra de Olivn es filial, genuina de la ciencia de la polica,

pero por va de Bonnin, en donde encontramos la dualidad temtica de los problemas relativos a la nutricin de las fuerzas del Estado propios de ella y los
pertenecientes a la moderna ciencia de la administracin relacionados con los temasde la separacin de poderes y la distincin entre gobierno y administracin.
El contenido de la obra comprende cinco captulos: 1) Idea general de la
administracin; 2) Atribuciones de la administracin; 3) Organizacin administrativa; 4) Accin administrativa, y 5) Reforma administrativa en Espaa. El
captulo final es muy til para comprender las diversas modificaciones a la organizacinadministrativa hispnica; en tanto que el tercero nos introduce al modo
concreto en que est conformado el organismo administrativo. Los captulos
1, 2 Y 4 son los ms ricos y relevantes.
12.2
IDEA GENERAL DE LA ADMINISTRACION
Olvn es un pionero del estudio de la administracin y en tal circunstancia

comprende el papel de su obra dentro de su seno. "Hasta estos ltimos tiempos
puede decirse que no se ha aplicado con fruto el anlisis a la investigacin y
clasificacin de las diferentes operaciones que en una nacin practica el poder
Supremopara la conservacin, direccin y mejora de las fuerzas e intereses sociales. El hecho de administrar es tan antiguo como la existencia de los gobiernos; pero la ciencia de la administracin es muy moderna."> Tan moderna que
el autor es uno de los iniciadores; pero, con pertenencia tan inmediata y directa
a la nueva ciencia, hunde todava sus races en la vieja ciencia de la polica que
p:rsegua idntico objetivo: la conservacin y mejora de la sociedad. Pero la
CIencia de la administracin, con base en el principio vital del Estado liberal,
propone la separacin de poderes; entonces Olivn ofrece la posibilidad de un
poder supremo compuesto por los tres actos: pensar, resolver y ejecutar, en los
que se encierra la soberana y que implican de hecho la separacin, de poderes.
Es la divisin de poderes un principio vital, porque la libertad poltica descansa
en la ausencia del despotismo; er un mundo donde existe libertad poltica, la
administracin pblica tiene una funcin distinta a la tarea que le es propia en
el despotismo, como fue durante el Estado absolutista. "La administracin
pblica pasa la valla del miserable crculo fiscal y aun del puramente econmico,
2 De
la administracin pblica con relacin a Espaa, pg. 27. Subrayado nuestro.
152
XIX
se presenta y se deja contemplar extensa, tutelar, benfica, creadora, presidiendo a los destinos del pas y proveyendo de elementos de poder y grandeza al
Estado."3 Gran combinacin de elementos de la vieja y la nueva ciencia.
Segn Olvn, la trascendencia del mero carcter fiscalista d la administracin hacia tareas en las que se incluye la proteccin y el fomento, consiste
en el reconocimiento de la propia administracin de la importancia que ella misma encierra, asumiendo a partir de entonces el carcter de una verdadera "ciencia social" relativa "al conjunto de cuidados que exige la cosa pblica",' y considerndola no como el ejercicio de la autoridad; sino ms bien como una forma
de asumir la responsabilidad de gobernar. Es que, remarca Olivn, quien administra reconoce dependencia. Bella remembranza de Bonnin.
El autor nos habla de una accin administrativa profundamente comprometida; la administracin pblica o de la "cosa pblica" habr de satisfacer
las necesidades interiores de la sociedad, vigilar la buena marcha de los negocios para el beneficio de los asociados, pero someter a las reglas dictadas por
el poder supremo, que no es otra cosa que la personificacin de la propia sociedad.
Como hemos podido observar desde Bonnin, los pensadores administrativos estn interesados en la distincin entre gobierno y administracin, naturalmente Olivn tambin lo est; "el gobierno es el poder supremo considerado
en su impulso y accin para ordenar y proteger la sociedad, y la administracin
constituye el servicio general o el agregado de medios y el sistema organizado
para transmitir y hacer eficaz el impulso del gobierno y para regularizar la accin legal de las entidades locales. De modo que administrando se gobierna".5
Es decir, caminan de la mano pero son entidades distintas; pero la distincin
merece ser explicada y Olivn se propone hacerlo: el gobierno entra en contacto
con otros gobiernos del extranjero, mantiene las instituciones fundamentales
de la sociedad y determina el movimiento que, en cada etapa, habr de tener
la sociedad, en tanto que la administracin provee los medios para realizar estos
fines, ya que desde" el pensamiento impulsivo del gobierno hasta la accin administrativa" no media distancia considerable, ya que ambos se tocan y se "confunden a la vist-a"." Este planteamiento, al cual puede uno difcilmente adherirse por su formalismo y precariedad, constituye el taln de Aquiles de la moderna
ciencia de la administracin, toda vez que su confusin con el agregado de la
participacin del poder supremo crea ms interrogantes; al respecto nuestro
autor seala que el poder supremo es una voluntad social que encabeza, la administracin es el brazo ejecutor y que el gobierno piensa, existen entonces dos
cabezas pensantes y un solo brazo activo. El sentido amplio y positivo dado
inicialmente a la administracin, es en consecuencia restringido y empobrecido
Ibid, pg. 31.
[bid, pg. 64.
5 Ibid.
6 Ibid, pg. 34.
3
Alejandro livn: La ciencia de la administracin
153
por cuanto se le asigna un mero papel ejecutor de leyes, o cuando ms, el de

desarrollar sus contenidos; como lo plantea Olivn, la administracin cumple,
hacecumplir las leyes o, en su caso, las desenvuelve o suple en sus pormenores.
Aunque un autor no puede sino ser analizado y enjuiciado como totalidad,
ciertamente tampoco hay pensador perfecto; la exposicin del que analizamos
debe ser reconocida por sus aportes y no alimentar la crtica destructiva de
sus insuficiencias. Olivn tiene ms grandeza que pequeeces; ello es observable en la claridad con que marca la divisin de materias sociales tocantes a la
administracin pblica, de lo que deriva una magnfica interpretacin de sus
matices: "la administracin general se distingue en administracin civil u ordinaria, que es la fundamental, como encargada de la conservacin y mejora de
la sociedad, y en administraciones especiales o profesionales de otros ramos
que,marchando paralelamente a ella, le sirven de auxiliares; son las de la hacienda, de la justicia y culto, y de la fuerza armada. Cuando se trata indeterminadamente de administracin, se entiende por antonomasia la civil"." Al igual que
otros autores que le precedieron, Olivn se preocupa por el problema de la centralizacin, cuestin que emprende analizando el punto a travs de la separacin
entre intereses generales e intereses particulares, estando los primeros sumergidos en el cuerpo social y los segundos entre las localidades y los individuos,
aunque entre ambos hay que considerar lo que el autor denomina "demarcaciones territoriales". Existe un escalonamiento de intereses que principian en la
base con los individuos y concluyen en la cspide, en el seno de la sociedad en
su conjunto, siendo superiores estos ltimos y conforme esta idea, tal debe ser
la organizacin y el funcionamiento de la administracin pblica; ste, segn
el autor, es un fundamento en el que descansa la doctrina de la administracin.
Olivn difiere de todos aquellos autores que sostienen la necesidad de centralizar el gobierno y descentralizar la administracin; dice que con ello sepensa que lo relativo a la conservacin e independencia del Estado brota de un
centro nico de manera enrgica, en tanto que lo concerniente a los intereses
especialesy la administracin local y provincial debe ser conferida a los habitantes de esos lugares. Sin embargo, como l la considera, la administracin es
una cadena de transmisin de las decisiones gubernamentales que nacen del
Podersupremo y, por cuantotal, es dependiente, de modo que si estuviera descentralizada no contara con agentes propios y en cada lugar cada decisin gubernamental estara sujeta a la discusin de las autoridades locales: "Sin administracin subordinada no hay gobierno, porque no podr expedir rdenes, sino
a lo sumo dar consejos."8 y, en caso de haber duda sobre este planteamiento,
sepropone de antemano elaborar una aclaracin a partir de la definicin misma
de centralizacin, sobre lo que dice que "centralizar es reunir en un punto el
Conocimiento y direccin de las cosas o el mando de las personas, de modo que
7 [bid.
8 [bid.
pg. 36.
pg. 46.
------------------------------~--:--
154
XIX
la voluntad central llegue a todas partes y produzca por igual sus efectos"."
Sobre esto, el autor seala que es Francia el pas donde se ha dado la centraliza
cin, y con ello ilustra su planteamiento; y tiene razn, aunque no as cuando
seala que la centralizacin comienza con Napolen Bonaparte, a quien no cita,
pero alude, argumentando que gracias a l, luego de eliminarse la anarqua republicana y abolirse los estertores absolutistas, del eje del poder imperial se unific
la nacin centralizndose del modo ms "sencillo, expedito y eficaz que recuerda la historia" a la que parece desconocer Olivn, ya que el Imperio no fue sino
una de las fases progresivas de la centralizacin, luego que haba sido creada
por el Antiguo Rgimen y desarrollada por la Revolucin.
En contraste, define a la descentralizacin como el esparcir los atributos
de la autoridad, antes radicados en un punto, hacia el resto de las fases de la
superficie. Una vez ocurrido tal fenmeno, surge un Estado federal con provincias independientes y en lugar de un espritu nacionalista nace el egosmo provincial, transgredindose la idea fundamental de que el inters general est por'
encima de los intereses particulares. Lo prudente es el sano equilibrio entre la
centralizacin y la descentralizacin para que ambas esferas operen en concierto, pues una excesiva centralizacin es tan perniciosa como una excesiva descentralizacin. La supercentralizacin es evitable si el centro descarga en las
provincias y ocalidades atribuciones sobrantes o acumuladas en su seno, o bien,
contina Olivn, confiando y descargando en ellas parte de esas atribuciones;
incluso, fraccionando la administracin en ramos independientes, sin cabeza
nica, o debilitando en su totalidad la accin administrativa; pero considera
que lo uno imposibilitara un buen sistema y lo otro lo paralizara.
De todo lo anterior, el autor llega a las siguientes conclusiones:
1. La administracin debe estar centralizada para obedecer el impulso del
gobierno, transmitindolo en todas direcciones, con autoridad para hacer cumplir las leyes con respecto a los intereses generales y para el estmulo con relacin a los particulares.
2. Tanto la centralizacin como la descentralizacin excesivas son perjudiciales, porque la primera acumula incumbencias y limita el autogobierno a las
poblaciones, en tanto que la segunda, que traspasa la accin de las localidades,
priva al gobierno de la intervencin y conduccin adecuadas para el servicio
ptimo del Estado.
3. El exceso de centralizacin es propio del absolutismo y el exceso de des'
centralizacin lo es de las federaciones; lo que tienda a eliminar ambos vicios
favorece la flexibilidad.
4. y "que, por regla general, donde-est verdaderamente el resorte del poder, all est tambin la administracin".
Dentro de la tnica impuesta por el discurso de Olivn, la dicotoma gobier9
tua.
155
no-administracin, aunque es el taln de Aquiles, paradjicamente es la base

desu argumentacin; de aqu su afirmacin de que el gobierno forma la administracin, pero la administracin sostiene al gobierno, por lo que argumenta que
elprimero estar en el aire sin el soporte de una buena administracin. De ello
deduce que dado el caso de que se decida descentralizar elgobierno y se determine conservar "arreglada, compacta y prudentemente centralizada" la administracin, se est cayendo al error de vulnerar al primero y fortalecer la
segunda, lo cual, en todo caso es un error. Un gobierno centralizado supone
siempre una administracin igualmente centralizada.
Reconoce livn tal importancia a la administracin que hace la siguiente
afirmacin: "en administracin, que es una ciencia de aplicaciones y mtodos,
son an menos admisibles los raptos de imaginacin, y menos disculpables los
desrdenes. Fundada en el conocimiento del corazn del hombre, yen el estudio
de las necesidades pblicas, su misin es satisfacerlas sin distincin, conservar
laarmona que conviene en la sociedad y auxiliarla para que, mejorndose, prospere, Arraigada una buena administracin, no nos cansaremos de indicarlo, poco
afectan al Estado las oscilaciones de la discusin poltica; al contrario, sin una
buena administracin las sacudidas polticas se traducen en trastornos sociales",1O Tocqueville ya haba dado fe de esto cuando demostr que la Revolucin administrativa engendrada por los efectos negativos de la reforma de 1787
precipitaron la Revolucin poltica de 1789.
12.3
LAS MATERIAS DE LA ADMINISTRACION
Consideramos que en lo referente a las materias de la administracin pblica

es donde la obra da los mejores frutos, toda vez que evoca los tradicionales
o?jetos de accin de la polica de la antigedad. El ncleo de esta exposicin
tIene lugar en el captulo 2 y en algunos pasajes del 3.
El concepto olivaniano de la administrtl,ciQD en s11carc~er de protectora
de la Cn~rvacin y mejoramiento de las fu~~zas ilteress de la sociedad,
deriva, naturalmente; IfTa'nociri d serVici.o pblico, de aqu que "administ:ando se lleva con regularidad el conjunto de los servicios pblicos. Estos servCIOS determinan la materia administrativa, en la cual figuran los individuos como
partcipes de las cargas y los goces comunes"." Los servicios pblicos son una
respuesta administrativa a las necesidades sociales, que adoptan la forma de
lavida material, intelectual y moral de los pueblos. Con mayor precisin, enumera Olivn los intereses que surgen de las necesidades de la sociedad: de la individUalidad, de familia, de asociaciones voluntarias, de comunidades creadas por
la divisin del territorio, de nacionalidad, de civilizacin y de la humanidad.
~---10
tua, pg. 78.
n Ibid. pg. 79,
------------------------------
156
XIX
Olivn tiene un concepto positivo de la accin administrativa, al decir que

la "sociedad se conserva y mejora" a travs de ella. Hay una "conservacin
ordenada dentro de la rbita de la administracin". Por tal razn, la administracin pblica tiene en primera instancia los medios pertinentes para hacer respetar la integridad nacional y territorial respecto del exterior, para lo cual, antes
que todo, el Estado debe ser una entidad fuerte, prspera y leal, segn sus propias palabras. En este punto, la materia exterior, como la entendemos, es tema
actual de las relaciones internacionales, mismas que tienen una estrecha relacin con la ciencia de la administracin en el punto en el que el inters pblico,
las transacciones comerciales y el honor nacional son materia vinculada a la
conservacin de la sociedad, as como al fomento de su progreso en relacin
con otras sociedades nacionales. Asimismo, toca a la administracin pblica
organizar el reclutamiento militar y proveer el movimiento de tropas y equipos,
as como todo aquello relacionado con lajusticia militar, prisioneros, hospitales,
transportes, etc.
Por cuanto a la conservacin de la sociedad en lo interior, Olivn comenta
que la fuerza pblica, como materia administrativa, funge como mera auxiliar
de la autoridad civil. Toca a la administracin levantar, instruir y utilizar esta
fuerza para el beneficio de la sociedad. En estrecha relacin con la fuerza pblica, se desenvuelve, en las sociedades, la justicia como elemento sustancial para
la conservacin de la sociedad, especialmente porque promueve la unin de sus
miembros. Pero ha de distinguirse la accin judicial sobre intereses privados
y la accin administrtiva conciliando los intereses privados y los intereses colectivos. Incumbe a la administracin, anota el autor, organizar y vigilar el orden judicial en su plena extensin, actuando con la denominacin de "ministerio
pblico". Junto a la fuerza armada y la justicia aparece la hacienda pblica,
que recaba las rentas que permiten sufragar los gastos colectivos de la sociedad.
Estas administraciones especiales, fuerza pblica, justicia y hacienda, son una
remembranza muy directa a la antigua concepcin espaola de las cuatro causas
-guerra, justicia, hacienda y gobierno- este ltimo transformado en la administracin civil que Olivn ha concebido como administracin por antonomasia.
Un bello pasaje, encabezado con el significativo ttulo de la "mejora de
la sociedad", sintetiza el concepto policial de la administracin, tal y como lo
desarrolla el autor: " ...mejora. sta corresponde en su totalidad a la administracin civil... "12 Seala que los individuos no deben esperar de la sociedad,
con relacin a su existencia material, sino slo proteccin y estmulo. El concepto
liberal de la sociedad propio de entonces, lo impele a establecer que del intercambio individual se engendra la prosperidad social, de cuyo intercambio surgen
necesidades sociales que reclaman la accin administrativa; pero Olivn es muy
claro en sus argumentos: no slo la administracin abate los obstculos que
se oponen a la prosperidad social, porque tal sera una tarea supletoria, mera12
[bid, pg. 90.
------------------------------
157
mente reactiva, propia de un Estado liberal que slo deja hacer y deja pasar;
tiene un concepto liberal de la sociedad, pero no de la administracin, porque
la materia administrativa desciende directamente de la ciencia de la polica del
Estado absolutista y se trata de una ciencia que supone una administracin
con iniciativa, activa y flexible. Su accin es esencialmente positiva. "Todava
avanzams la buena administracin. No solamente desenvuelve su accin propia para remover obstculos, sino que ejerce sobre las acciones de otros una
influencia saludable que las favorece y fecunda, procurando que logren ventajososresultados y que llega a estimularlas, promoverlas y crearlas. Esto es propianente fomentar. "13
';
, La administracin, entonces, est estrechamente relacionada con los diversos grupos de la sociedad, con sus diferentes facetas, con sus distintos productos, manifestaciones y relaciones. Es una potencia entraablemente ligada
a la sociedad. }
Aunque el contenido de la ciencia de la polica subsiste en la moderna
ciencia de la administracin, de la que nuestro tratadista es un digno representante, hay en su seno un concepto restringido de polica que el autor define con '
. precisin y el cual, si bien emparentado con el original, ha variado en significacin. "Son materia administrativa las cosas de uso comn o del dominio pblico,
c~yo disfrute se regulariza para que no resulte perjuicio a terceros ni a la comunIdad; tales como la va pblica, las aguas, el aire considerado en su salubridad
y cuantos goces permitan las leyes. Todas estas cosas, que interesan al buen
orden, son obj etos de la polica; que si entre los antiguos era la polica el gobierno
dela ciudad cuando ste se confunda con el Estado, hoyes el nfimo gobierno
sise quiere, nfimo en el orden jerrquico, pero importante y trascendental hasta lo sumo, tanto por los extremos que abraza cuanto porque constituye la atmsfera que inmediatamente rodea al hombre en sociedad y a todas partes le
acompaa.''14 Como materia administrativa de polica se extienda a la tranquilidad pblica, la libertad y la seguridad personal. La polica, asimismo, comprendeladeclaracin de utilidad pblica de cierto tipo de construcciones o demoliciones, las vas pblicas por cuanto al alineamiento de los edificios conforme a
los caminos, adems de fincas, arboledas, carruajes, todo aquello que tiene un
Uso de carcter comn. Le toca igualmente aguas de navegacin y pesca, tales
C?mo ros, canales, deltas y tomas de aguas, etc.; la salubridad del aire con relaCIn a la prevencin de epidemias, incluyendo baos minerales, ventilacin de
b~~enterios y el ejercicio de la farmacia y la veterinaria. Asume como responsaIlidad la vida humana: "tambin tiene aqu lugar el cuidado de la vida de los
hombres, precaviendo incendios, inundaciones y otros desastres, reparando lo
necesario para ataj arlos, vigilando la solidez de las construcciones y obligando
a la renovacin de los edificios ruinosos" .15 Abarca asimismo lo concerniente a
-------:: !bid, pg. 9l.

pg. 94.
"bid. pg. 97.
1" bid,
-------------------------------
158
XIX
las subsistencias, de las cuales dice que no deben dejarse al inters particular,
porque tiene relacin estrecha con la salud y el "sosiego pblico". En fin, toca
tambin a la polica el cuidado y la conservacin de los lugares pblicos de reunin para fiestas y espectculos, as como establecimientos tan variados como
crceles, orfanatorios, casas de asistencia pblica, lo mismo que infinidad de
acciones orientadas a la represin de escndalos, el cuidado del ornato de la
ciudad y otros ms que huelga mencionar.
La vida material del hombre tambin es atendida por la polica, as lo hace
cuando protege la industria, la agricultura y el comercio, garantizando sobre
todo la libertad y evitando los monopolios. Al efecto difunde la enseanza industrial, promueve las asociaciones de empresarios, robustece el crdito, crea vas
de comunicacin, distribuye premios, retribuye las innovaciones, explora mercados y forma establecimientos que sirven de modelo. Tambin le atae la vida
moral de los hombres en lo relativo a la tica, y la educacin relacionada con
el desarrollo intelectual. "La administracin promueve la religin y hace respetar sus ceremonias y sus ministros en el inters de la moral pblica, as como
entiende en todos los actos exteriores originados de ella y los vigila en el inters
del orden social,"16 es decir, la religin es un instrumento de la conservacin
de ciertas costumbres que contribuyen a la integracin de la sociedad y, por
tanto, til para su mantenimiento. Por cuanto a la educacin, no slo la polica
se relaciona con la enseanza en s, la cual debe cuidar, sino tambin con la
administracin de los distintos niveles y especialidades educativas.
La ciencia de la administracin es una disciplina precisa. Por ello se auxilia
de la estadstica, a travs de la cual obtiene datos sobre la sociedad que conserva
y desarrolla. En la estadstica la administracin tiene un espejo; "all observa la misma administracin los resultados de su accin ms o menos acertada
y determina las mejoras y su oportunidad, y all se facilitan a los particulares
todas las noticias relativas a la produccin y al consumo, para iluminarles en
la direccin y empleo de las fuerzas industriales que tengan disponibles". 17
Poco puede agregarse a la exposicin de Alejandro Olivn, cuya obra Ve
la adminietracin. pblica con relacin a Espaa fue elaborada con carcter ilustrativo y para difusin de la nueva ciencia, la de la administracin.
16
[bid. pg. 105.
17 [bid.
CAPITULO 13
MANUEL ORTIZ DE, ZIGA:

DERECHO ADMINISTRATIVO
Y CIENCIA DE LA
ADMINISTRACiN
OBJETIVOS
Al

Conocer al fundador del derecho administrativo en Espaa.
Examinar los aportes de Ortiz de Ziga a la ciencia de la administracin.
Identificar las materias relativas a la ciencia de la administracin.
Evaluar el papel de este estudioso en la formacin de la ciencia de la administracin.
SUMARIO
13.1
13.2
TEORfA ADMINISTRATIVA DE ORTIZ DE ZI\IIGA

LA MATERIA DE LA ADMINISTRACiN
162
XIX
Ya hemos analizado dos obras originales, las de Silvela y Olivn; pasamos de

un descubridor a un colonizador. Toca ahora el turno al primer Iibro de derecho
administrativo espaol, escrito por Ortiz de Ziga, el cual a la vez constituye
un tratado sobre administracin. Como Olivn, est fuertemente influenciado
por Bonnin, aunque este tratadista s cita al autor francs, cuestin que no ocurre con el primero.
El autor del libro Elementos de derecho administrativo, tambin estuvo
influenciado por Javier de Burgos, escuchaba sus charlas sobre Ideas de administracin -en Granada en el ao de 1840- lugar donde dos aos ms tarde
publica el primer tomo de los Elementos. Tom para su propia obra nociones
de las aportaciones de Burgos, as como de sus conversaciones durante las lec'
ciones granadinas. En lo relativo a las fuentes externas, el autor seala slo
a franceses: Bonnin, Huart, Delamare, Gerando, Foucart y Macarel, entre los
ms conocidos. Para nuestra disertacin, los ms importantes son Bonnin Y
Delamare, de cuyas obras parece haber abrevado en forma intensa y directa.
El prologuista del Libro de los alcaldes y ayuntamientos de Ortiz de Ziga, * considera que el autor basa su obra -losElementos- en la economa poltica, de lo cual da fe el propio Ortiz de Ziga al citar a Antonio Prez, Ward
y Saavedra Fajardo.' de quienes, empero, pensamos que pertenecen ms a la
ciencia poltica; menciona tambin a Smith, Say y Malthus.
* Alejandro
Nieto.
Respectivamente: Norte de principes: Proyecto econmico en que se proponen varias providencias para promover los intereses de Espaa, con los medios necesarios para su planificacin; y Empresas politicas,
1
.1.
Manuel Ortiz de Ziga: Derecho administrativo y ciencia de la administracin
163
La obra -Elementos- como ya mencionamos, consta de tres tomos, el

primero de ellos aparece en 1842; al ao siguiente salieron a la luz los dos restantes. No sabemos si posteriormente hubo otras versiones. En tanto slo podemos
manifestar que fue gracias a una bsqueda sistemtica en colaboracin con algunos colegas universitarios, lo que permiti que esta obra fuera localizada en
Mxico -en la biblioteca Cepeda de la ciudad de Mrida (Yucatn)- pero nicamente sus dos primeros tomos; desconocemos el contenido del tercero, que no
hemos podido encontrar an. Ambos tomos han sido de extraordinaria utilidad
para los fines de este trabajo, ahora procederemos a tratarlos.
13.1
TEORrA ADMINISTRATIVA DE ORTIZ DE ZIGA
El autor, como sus contemporneos, pertenece a una generacin de brillantes

intelectuales profundamente sumergidos en la creencia del progreso y la prosperidad. Su ciencia de la administracin flota en un ambiente de inusitado optimismo, de un nimo muy positivo. "Los grandes adelantos hechos desde los dos
ltimos siglos en las teoras econmicas, polticas y de gobierno, han conducido
a las naciones civilizadas, casi insensiblemente y por la tendencia que impulsa a la sociedad a su progreso y perfeccin posible, a crear un cmulo de doctrina
y principios desconocidos o poco vulgarizados hasta entonces, y elevarlos a la
altura de una Ciencia de las ms difciles e importantes. Hablo de la administracin. Ningn pueblo de la antigedad se ocup de esta parte esencial de los
conocimientos polticos y legislativos, cuya utilidad es hoy unnimemente reconocida por las naciones cultas."!
Seala que desde el siglo XVI algunos pensadores ya estaban preocupados
por el problema de la distribucin de la riqueza de los pueblos; en Espaa, Prez,
Ward y Saavedra, quienes junto con los estadistas, mucho hicieron en favor
de la formacin de la economa poltica en la que se aliment la intelectualidad
del siglo XVI. Por el contexto en que refiere a los estadistas, a los que sita
entre los siglos XVI y XVII, bien podra tratarse de los tericos de la ciencia
de la polica, de los cuales conoca a Delamare. Segn Ortiz de Ziga, los avances en la economa poltica arrastran siempre "graves reformas en el orden administrativo", de lo que se concluye que el autor concepta a la ciencia econmica y a la cienia de la administracin extraordinariamente emparentadas.
Como anotamos, el autor menciona las fuentes externas en las que se inspir. Entre sus contemporneos menciona haber ledo a Silvela y especialmente
a Burgos; de ste dice haber consultado la Memoria a Fernando VII en 1826,
enviada al rey desde la ciudad de Pars, alude tambin a la Instruccin de 1833
y las Lecciones del Liceo de Granada. De ambos -Burgos y Silvela- opina:
"stos son los principales y casi nicos escritores que forman en Espaa la base
:!
Elementos de derecho administrativo, Tomo 1, pgs. 5 y 6.
164
.!
XIX
de la ciencia". En su da, agrega, no hay pensadores, motivo por lo cual, no sin

extraarse de que habiendo intelectuales de alta calidad en la Pennsula no
haya quienes se preocupen de la importante ciencia de la administracin y asume la tarea de elaborar por propia mano una obra sobre la materia. "Pero ya
en el da es urgente y aun imperiosa la necesidad de escritos que faciliten el
conocimiento de esta parte de la administracin. El gobierno ha llegado a convencerse de la importancia de estos estudios; y si bien no la ha cuidado an,
porque tal vez todava no sea la razn oportuna, de proporcionar la enseanza
de la ciencia de la administracin, ni la jurisprudencia administrativa, ha establecido ya en las universidades ctedras de derecho administrativo para la explicacin y conocimiento de las leyes que corresponden a esta materia."! Al efecto, propone la elaboracin de tratados elementales, obras fundamentalmente
prcticas que sirvan de guas de estudio en especial para la docencia universitaria, espritu con el cual, nos dice, antes pudo elaborar El libro de los alcaldes.
El espritu prcticoy tcnico que inspira a Ortiz de Ziga evoca los propsitos similares que inclinaron a Silvela por un manual administrativo. "Con
el conocimiento pues de tan grave obstculo, y desconfiando de mi dbil capacidad, me he decidido a escribir unos Elementos de derecho administrativo. Para
ello me propongo no salir de los lmites de un mero expositor de las doctrinas,
aunque procurando presentarlas con el orden y el mtodo que en vano se aspirara encontrar en las compilaciones legales. No voy pues a crear una ciencia; tampoco intento profundizar en su filosofa, ni elevarme a la regin de las teoras
controvertibles, a los principios cuestionables. Mi propsito es muy limitado.
Yo acepto la legislacin administrativa, tal cual hoy existe, cual hoy rige Espaa, con sus pocos aciertos, con sus irremediables errores; pero sin embargo,
procurar coordinar sus partes, metodizar sus estudios, dar alguna claridad
a ese caos a cuya vista se arredra el espritu ms tenaz y perseverante; y alguna
vez me ser forzoso indicar los defectos de las leyes, poco acordes con los principios constitutivos de nuestra sociedad y con las doctrinas ms acreditadas. Para
ello procurar explicarme de una manera sencilla, lacnica, y que est al alcance
de la comn inteligencia. Voy pues a abrir un camino del todo nuevo y desconocido: otros escritores ms hbiles tendrn la gloria de perfeccionar la obra, de
cuyos cimientos coloco la primera piedra.!"
De la exposicin de Ortiz de Ziga se desprenden tres problemas: primero, que desea componer un vehculo didctico universitario, pero tan sencillo
en su discurso que pueda ser accesible a toda persona; segundo, no se trata
entonces de un tratado, digamos al estilo de Olivn, sino un manual bsico como
la obra de Silvela, pero un manual no de administracin, sino de derecho administrativo, aunque sus aportes a la ciencia de la administracin son considerables; tercero, es una obra pionera, pero de colonizador, cuya meta, abrir la primera brecha en Espaa, dej huella.
3
4
[bid, pg. 15.

[bid, pgs. 17-18.
Manuel Ortiz de Ziga: Detecho administrativo y ciencia de la administracin
165
La obra no contiene grandes propsitos explicativos; pero, adems de las

cualidades que hemos mencionado posee la de contener un interesante captulo.
Unico, segn lo encabeza, que trata de la "Idea General de la Administracin
y del Derecho Administrativo", en el cual desarrolla una clara concepcin de
la ciencia de la administracin. Otra cualidad, fundamental a nuestro entender,
est contenida en el tomo segundo, en el cual al tratar los "Objetos y Atribuciones de la Administracin", expone la materia de la administracin fielmente
basada en los planteamientos de la ciencia de la polica, aunque, hay que decirlo,
en forma muy esquemtica; empero, la mera formacin temtica del ndice tiene
valor por s mismo.
Primero analizaremos su teora de la administracin pblica y luego pasaremos a la materia de la administracin.
Antes de entrar a la descripcin del contenido de la obra, Ortiz de Ziga
se propone analizar la ciencia de la administracin y el derecho administrativo.
Comenzando por la citacin literal de la definicin de administracin de Guizot,
Historia general de la civilizacin de Europa, que la concibe como la reunin
de medios encaminados a situar pronta y seguramente la accin del poder central en toda la sociedad, as como el ingresar a ese poder todos los recursos
de la sociedad, ya sean personales como pecuniarios; el autor prosigue haciendo
una segunda citacin poco ligada con la primera, pero tambin dirigida a definir
la administracin: es, de acuerdo con Escriche, Diccionario de Legislacin y
Jurisprudencia, la parte de la autoridad pblica que cuida a las personas y sus
bienes en sus relaciones con el Estado, agregndolas en el bien comn, y, asimismo, ejecutante de leyes que llama de inters comn." Ambas definiciones, que
casi transcribimos literalmente, servirn de base para la exposicin de Ortiz
de Zniga. El autor agrega que la administracin es un poder que, del trono
a las familias, vela por la proteccin de los hombres de la cuna al cementerio. *
Aqu recoge la tradicin de la ciencia de la polica, que centra como objeto de
estudio al hombre en su totalidad: "cuanto existe, desde lo ms grande y sublime hasta lo ms pequeo, todo est sujeto al influjo benfico y poderoso de
la administracin": el goce de la libertad individual, de los bienes, y la propia
existencia; la instruccin pblica, la prosperidad y el fomento de la industria;
el socorro a la humanidad en sus dolencias y tragedias; la tranquilidad interior
y la defensa contra el exterior; espectculos, recreo y ornatos de los pueblos...
"todo es objeto de esa institucin saludable y protectora, que pudiramos llamar omnipotente","
Aclara un asunto que bsicamente contribuye a definir el carcter de la
administracin y de la ciencia que la estudia: la administracin se abstiene de
intervenir en la vida privada de los individuos que no tienen relacin con la
5
lbid, pg. 2.
6
!bid, pg. 3.
166
XIX
sociedad; en palabras nuestras, le toca slo administrar el espacio pblico y

las relaciones entre ste y el espacio de la vida privada. Considera que las' 'transacciones particulares" y las controversias relativas a lo "tuyo y lo mo", son
propios de la justicia, estando a la administracin atribuido slo el prevenir
que no se d paso a lo inj usto. "Tal es la idea que yo concibo de la administracin.
Su objeto y atribuciones son amplsimos, y puede decirse, inconmensurables.
En trminos generales y absolutos promover la prosperidad, proteger los intereses generales, en una palabra, hacer el bien es su incumbencia esencial, su objeto
exclusivo.' '7
El ncleo de la perspectiva administrativa de Ortiz de Ziga descansa
en las enseanzas de Burgos, sobre todo en sus lecciones granadinas, de quien
hace una larga citacin. Para ste, como para todo estudioso de la ciencia de
la administracin de entonces, la administracin lo abraza todo: "Objeto es
de su solicitud el hombre antes de nacer, y despus que ha cesado de existir."
La administracin crea escuelas en las cuales se prepara a los mdicos que atendern los alumbramientos; ella prepara los contravenenos que combaten los
virus que medran la vida de los hombres; lucha contra la lepra, que tanto dao
hizo en el pasado; cuando adulto, el hombre es cuidado por la administracin
mediante ejercicios gimnsticos que fortalecen su cuerpo. "Domiciliado en un
pueblo, la administracin vela por sobre su seguridad y reposo, y cuida adems
de que aguas copiosas y saludables aplaquen su sed; alimentos abundantes y
sanos satisfagan su hambre; rboles frondosos le proporcionen sombra y frescor
en el verano, y calles espaciosas, ventilacin y comodidad en todas las estaciones." La administracin crea las condiciones que hacen posible la fecundacin
de la tierra y abre cauces para la circulacin de barcos cargados de mercancas;
construye refugios donde descansa el viajero, combate el crimen y alivia la mendicidad. Da trabajo a los hombres sanos, hospeda a los desvalidos y confina
a los delincuentes; crea hospitales y difunde los beneficios de la asistencia pblica y privada, instituye orfanatorios y talleres para menesterosos. "Ni aun al
morir el hombre, abdica la administracin; ella preside los fun~rales, dicta las
precauciones con que deben hacerse, aisla el asilo de los muertos, y sealando
a los vivos la mansin que les guarda, les ofrece en cada tumba un recuerdo
de su miseria y una leccin de moralidad." Tanto la sociedad como la administracin se acompaan a travs del ciclo biolgico del hombre ligado a las dems
situaciones en las que ste se encuentra implicado: la administracin seala
al ejrcito y la marina los jvenes aptos para su servicio; precisa a los cobradores
de impuestos el objeto de su actividad tributaria; proporciona crceles, presidios y talleres penitenciarios para la justicia; crea las condiciones sanitarias
para que enfermedades provenientes del exterior no penetren al pas; y asocia
a los ministros de la iglesia en actividades asistenciales. "Con razn, pues, califiqu yo un da de inmensa, la administracin y enumer, y aun desenvolv los
7
[bid, pg. 4.
167
beneficios de su omnipresencia. " Burgos considera tan importante la administracin que siente que en su espacio yacen todos los intereses sociales, pero
no en una mezcla catica, sino sujetos a un sistema que los deslinda y clasifica.
"Como para el orden del mundo fsico amalgam al crearlo o separ aquellos
elementos, la mano del Supremo Hacedor, amalgama o separa la administracin
la enorme masa de intereses aislados, en cuya armona consiste la organizacin
del mundo social. Hacer confluir en un punto de conveniencia comn la mayor
suma posible de estos intereses, fundirlos cuando son afines, impedir, cuando
son antipticos, el contacto, que luego traera el roce, y el choque a la larga,
tal es la misin sublime de ese poder que se designa en la actualidad bajo el
nombre de administracion.'"
En opinin de Ortiz de Ziga poco puede agregarse a la categora de administracin tal y como la expuso Burgos, y tiene razn, salvo al mencionar que
esta riqueza conceptual acerca de la misin omnipotente y omnicomprensiva
de la administracin tiene su raz en la ciencia de la polica considerada aisladamente; como se expresa en la larga citacin de Burgos, pareciera un concepto
idntico al de polica, y no lo es porque se trata de la moderna ciencia de la
administracin, sta tiene como base la separacin entre gobierno y administracin, motivo por el cual el autor agrega, no sin hacerlo artificialmente, que
semej ante poder instituido para la conservacin y provecho de la sociedad sera
insuficiente sin el concurso de un elemento que le d impulso y accin: el gobierno. y citando a un autor, cuyo nombre omite, asienta que el gobierno es el pensamiento que dirige y la administracin el brazo que ejecuta. Por fortuna, Ortiz
de Ziga tiene una mayor influencia de la ciencia de la polica y propone que
por "omnipresencia de la administracin" se extienda la accin protectora del
gobierno sobre todos los seres, en todo momento, sobre todos los objetos de
la sociedad, accin protectora realizada por los agentes de la administracin.
Toca su turno al anlisis de la ciencia de la administracin. Ya hecha la
exposicin de la accin administrativa, o mejor dicho, del "poder", segn Ortiz
de Ziga; al igual que Silvela y Olivn, considera establecida una ciencia de
la administracin atribuyendo el mrito, sobre todo, al pensamiento francs,
dentro del cual destaca a Bonnin, del que preconiza que tiene principios y teoras, e invocando una referencia de Burgos, la que dice estimar por ser "la ms
variada, la ms vasta, la ms til de todas"." Pero por cuanto ciencia, la influencia de Bonnin se deja sentir en forma ms decisiva; "Bonnin, que como
ya he indicado, fue acaso el primero que desenvolvi de una manera filosfica
y analtica las doctrinas administrativas, dice que esta ciencia, tanto en su mtodo de organizacin como en sus medios de ejecucin, se compone de principios
de una naturaleza tan universal e invariable, como los que constituyen y sostienen la sociedad. "10 A pesar de esto, juzga exagerado el planteamiento de BonCitado por Ortiz de Ziga, op. cit., pgs. 59.
Citado por Ortiz de Ziga, op. cit., pg. 11.
10 Ortiz de Zga, op. cit., pg. 11.
168
XIX
nin debido al tiempo en que escribi, considerando por el contrario que la administracin es ms una ciencia de "hechos", que de principios, por lo que juzga
que en su momento son contados los principios generales e incontrovertibles
sobre administracin, y muy pocas las teoras ciertas y universales que pueden
ser formuladas con respecto a la misma. Sin que pretenda dej ar a un lado la
ciencia de la administracin, sino, dada a la "naturaleza vaga y alterable de
sus principios", profundiz~ y ampla la investigacin sobre sus materias.
13.2
LA MATERIA DE LA ADMINISTRACiN
La materia de la administracin, como ya lo mencionamos, el autor la engloba

en los objetos y atribuciones de la misma contenidos en su tomo segundo; ste
consta de siete secciones, dispuestas de la siguiente manera:
1. Religin y moral pblica; donde trata de la religin y sus ministros, as
como de las costumbres pblicas, es decir, se refiere a todo aquello que como
ideologa cohesione psicolgicamente a la sociedad.
Il. Orden pblico y proteccin; seguridad de personas y bienes. Comprende los siguientes temas: el orden pblico; vagancia y juegos prohibidos; "idea
general de la polica" y proteccin y seguridad pblicas; motines, asonadas y
conspiraciones; celadores de seguridad pblica; pasaportes; licencias de autoridad protectoras de la seguridad; recaudaciones de autoridad que velan por
la seguridad. Estas materias comprenden todos aquellos mecanismos encaminados a mantener integrada a la sociedad, reprimiendo todo tipo de desviacin
social o movimiento disidente. Como las materias de la seccin anterior, tocan
funciones negativas de la administracin.
IlI. Sanidad y salubridad pblica; aqu Ortiz de Ziga aborda la conservacin fsica de la sociedad respecto a la salud de sus individuos, entendida
como un problema general de la poblacin; sus temas son los siguientes: polica
sanitaria, vigilancia del ejercicio de las ciencias mdicas, baos, aguas minerales y cementerios.
IV. Instruccin pblica; es una funcin positiva de la administracin, en
la cual el autor pone gran nfasis por su carcter formativo de la personalidad
humana; seala como atribuciones educativas de la administracin, la instruccin primaria, instruccin secundaria, las bibliotecas, museos pblicos y la propiedad literaria.
V. Beneficencia; toca un tema preocupante para los estudiosos de la ciencia
de la administracin, un problema sin solucin al que la administracin, sin
resolver, debe atender sin interrupcin mediante instituciones y acciones continuas. En esta seccin Ortiz de Ziga trata los conceptos de beneficencia, casas
de maternidad, hospicios, socorros domiciliarios, hospitales, hospitalidad domiciliaria y casas para dementes.
VI. Polica de abastos; el autor entra en un tema medular de la ciencia
169
de la administracin, una de las piedras de toque de la conservacin biolgica de la poblacin como unidad material de la sociedad; una funcin, por
tanto, altamente positiva referente a dos grandes problemas: suministro de vveres, que comprende libertad de trfico, mercados, mataderos de reses, almacenes, pesos y medidas, yaguas; y la caza y la pesca por cuanto alimento, que
desarrolla en consideracin de su situacin legal y en sus especiales caracteres
de combinar propiedad pblica y propiedad privada.
VII. Agricultura y ganadera. Es la seccin ms extensa, toda vez que es
una funcin positiva destinada a fomentar la actividad econmica ms importante de Espaa. Consta de diez capitulos: fomento de la agricultura: cultivos.
aguas de regado, lagunas y pantanos y rgimen municipal de agricultura; psitos: distribucin de granos, panadeo y venta de trigo y asuntos comerciales
relativos a ellos; banco de labradores; montes y plantos pblicos: tipos de montes, tala, reforestacin, industrializacin, reglamentos alusivos a la materia; ganado lanar y caballar; aves; animales dainos a la agricultura; pastos; terrenos
baldos y realengos; la vecindad considerada como disfrute de tierras y pastos
pblicos.
De acuerdo con textos contemporneos a los Elementos, como el de Olivn, ya visto, y el de Posada de Herrera, por verse, suponemos que nuestro
autor, Ortiz de Ziga, trataba en el tomo tercero, los temas de la industria
y el comercio, que lamentamos tener que omitirlo en nuestra exposicin. Lo
que no omitiremos son algunas consideraciones sobre el temario anterior, cuando menos de pasajes representativos, ya que el carcter prctico de la obra
impide la reflexin terica en gran medida, pero permite las consideraciones
intelectuales.
Comencemos con la moral y la religin, as como la alusin de Bonnin,
acerca de lo cual Ortiz de Ziga seala que no es pertinente que la administracin y los asuntos religiosos tengan relacin. Si se piensa que la religin tiene
una funcin integradora de la sociedad, y Espaa es el pas ms catlico del
mundo, es evidente que el autor toca el tema porque "la administracin est
encargada del precioso depsito de la seguridad de las personas y de los bienes.
de la moral pblica, y de todo cuanto puede contribuir a la mejora del estado
social de los hombres"." Por tanto, la moral y la religin interesan a la administracin no como problemas teolgico o filosfico, sino como asunto prctico
que tiene relacin directa con su atribucin de conservar a la sociedad. El autor
sita a la religin como base de la moral del pueblo y auxiliar poderoso para
conservar las buenas costumbres, es decir. un fuerte adhesivo que impregna
las entraas de la sociedad y repele, a favor del orden social. tendencias centrfugas. No olvidemos que formul el concepto de "omnipresencia de la administracin" como accin protectora del gobierno sobre todos los seres y todos los objetos de la sociedad; lo anterior se relaciona estrechamente con las costumbres
11 [bid.
tomo
n, pg.
6.
170
~,
XIX
pblicas, a las cuales. junto con la religin, considera las bases de la moral y
el orden pblico.
El tratamiento de la moral, la religin y las costumbres preceden de manera natural en el discurso del autor. al estudio del orden pblico. Sin orden. dice,
no hay prosperidad. por lo que todas las medidas encaminadas a garantizar
la paz social que ataen a la administracin sirven para conservar a la vez la
seguridad de las personas, de sus vidas y propiedades, por lo que conviene que
la propia administracin combata la vagancia y su secuela. los juegos prohibidos. males menores al fin, pero males, si se comparan con los motines, asonadas
y conspiraciones -males mayores- que s~rn combatidos con energa por la
polica mediante la represin. Concibe el espacio pblico como un estanque quieto e imperturbable. No toda su exposicin transpira el conservadurismo, que
hasta ahora hemos visto; como cuando, por ejemplo, aborda la salubridad encargada de velar por la higiene pblica. preservando la vida de los hombres y la
de los animales que le sirven de alimento y compaa.
La sociedad por la que vela la administracin no es una sociedad perfecta,
sino repleta de defectos de los que adolece dada su propia naturaleza, por lo
que la miseria no es sino producto del fracaso de la prosperidad, el resultado
de la inmoralidad de una sociedad que reconociendo la existencia de la pobreza
dej a a la administracin la responsabilidad de atender este agudo problema que
ella es incapaz de resolver. Por esto la ciencia de la administracin, que tiene
relacin con la moral y la religin, con las buenas costumbres y el orden pblicoque ha de garantizar. tambin asume funciones contrastantes como el procurar
atencin a los menesterosos y extender el beneficio de la hospitalidad y la beneficencia. La administracin. pues. conserva por igual las virtudes y los defectos
de la sociedad. a lo que no son ajenos sus doctrinarios, y por ende Ortiz de Ziga, que tanta importancia da a la beneficencia. Sobre esto. destaca el tema de
las casas de maternidad: pese a la moral, la religin y las buenas costumbres,
hay personas inmorales, ateas y mal acostumbradas de cuyas relaciones carnales nacen seres que con frecuencia son asesinados por sus progenitores; existe
pues el infanticidio, y para prevenirlo deben tomarse medidas. ya que todo problema social debe ser atendido por la administracin. Casos asociados son los
hospicios, asilos para ancianos y otros establecimientos similares.
El espritu que anima a la accin administrativa y a sus estudiosos es positivo, optimista y eficaz. La ciencia de la administracin no se arredra; sigue
adelante y propone mejoras. Por encima de los males de la sociedad, males que
amenazan destruirla, est el darles solucin o el paliar sus efectos. Ante todo
se debe conservar a la sociedad. misin que es posible si se garantiza el libre
cambio y el suministro continuo de vveres. La sociedad espaola es librecambista y el autor lo sabe. por lo cual el libre flujo del capital debe ser garantizado,
as como la libertad de precios y la libertad de trfico. es decir, la libre concurrencia; hay que evitar los monopolios econmicos.
Para finalizar la exposicin. debemos comentar las ideas de Ortiz de Z-
171
iga con respecto a la accin administrativa en casos extraordinarios, no de

carcter natural, como sera el de incendios o inundaciones, sino de corte social.
Tal es el caso de los psitos o repuestos en granos o dinero previstos para socorrer a campesinos necesitados, cuyo efecto indirecto beneficia a la sociedad en
su conjunto porque garantiza el suministro alimenticio. Es una funcin preventiva. como el Banco de Labradores que asegura circulante lquido a los campesinos, son medidas previsoras de la administracin que se suman al vasto cosmos
creado por aquello que Ortiz de Ziga llama omnipresencia de la administracin y que es precisamente su actividad organizando, dirigiendo, remediando,
reprimiendo, vigilando, amonestando, en fin, conservando a la sociedad.
CAPTULO 14
,
JOS POSADA DE HERRERA:

LECCIONES DE
ADMINISTRACiN
"'-,-----------
OBJETIVOS
Interpretar la obra que representa el primer curso moderno de ciencia
Examinar la definicin de la ciencia de la administracin del autor.
Distinguir los papeles correspondientes a la unidad y la centralizacin,
para la formacin de la moderna administracin espaola.
Identificar las materias de la administracin.
----------)
,
)
~~----------------------
SUMARIO
14.1
14.2
SOBRE LA ENSEANZA DE LA ADMINISTRACiN

TEORA ADMINISTRATIVA DE POSADA DE HERRERA
14.2.1. La unidad administrativa

14.2.2. La centralizacin
14.3
14.4
'----------------------------
~i
176
XIX
Toca el turno a uno de los ms importantes pensadores administrativos espaoles de

siempre, y uno de los ms clebres en el mundo, sobre todo en el siglo XIX. Es, a su vez,
elprimer catedrtico, de que tenemos noticia, que imparte un curso completo de administracin, precisamente en la primera Escuela de Administracin del mundo moderno.
Sus Lecciones de administracin, impartidas en 1843, son producto de las versiones
taquigrficas de sus alumnos Antonio de Bascn, Juan Prez Calvo y Francisco de
Paula Madrazo, este ltimo, autor tambin de una obra sobre administracin.
Las Lecciones comprenden tres voluminosos tomos en los que estn editadas las 66 disertaciones magistrales de Posada de Herrera en la Escuela de Administracin y que circunscriben con gran riqueza las variadas y completas materias que trata la ciencia de la administracin, en su sentido ms fiel, evocando
el Compendio de Bonnin. El ncleo de la obra se halla en las dos primeras lecciones, que abordaremos en detalle, pero sin dejar de examinar la materia administrativa, que despierta enorme inters.
14.1
SOBRE LA ENSEI\IANZA DE LA ADMINISTRACiN
La ctedra de administracin implica, dice Posada, un gran progreso para la

instruccin pblica, sobre todo porque la enseanza slo comprenda el derecho,
la medicina y las ciencias eclesisticas, militares, naturales y exactas, "y slo
estaba olvidada la ciencia del gobierno y de la administracin como si el regir
fuera un arte fcil y sencillo, que no necesitara combinacin ni estudio".' Esto
I
Lecciones de administracin. pg. 9.
Jos Posada de Herrera: Lecciones de administracin
177
era explicable cuando el gobierno era el patrimonio de una familia, mas no en

la poca del autor, segn lo dice, en la cual la democracia haba ampliado los
derechos ciudadanos. Comenta que para los cargos de juez, promotor fiscal y
abogado se exigan "aos de estudio y,una gran cantidad- de ctedras y exmenes, ninguna prueba de capacidad se'cree necesaria al que ha de desempear
la carrera administrativa, y sin ms mritos que el favor, entran a gobernar algunos de nuestros empleados, haciendo ensayos costosos en el cuerpo de la nacin"." En los quehaceres judiciales el trabajo es complejo, reclama la participacin de personas inteligentes que demuestren sus argumentos, lo que no ocurre en la administracin, en la cual las exigencias son mucho menores. Porque,
en tanto los errores de un juez puede corregirlos un superior, los de 'la administracin son irreparables. " En fin, Posada se muestra muy sorprendido del gran
cuidado puesto en los intereses de un individuo y el enorme descuido hacia los
de la sociedad, de que se d preferencia a las relaciones entre los individuos
por encima de las relaciones entre el individuo y la nacin.
Evocndonos el planteamiento de Burgos en relacin al carcter comprensivo de la administracin, seala: "Cun importantes, cun variadas se ofrecen
a nuestra vista todas las ramas de la administracin! Desde que nace el hombre
hasta que muere, vive bajo su vigilancia y cuidado, y siguindole con la solicitud
de madre cariosa le acompaa desde la cuna hasta el sepulcro". 3 Agrega que
"si el cielo le dio vida, la administracin lo certifica; al abandonado ofrecer
asilo y cuidar de su vida y educacin; adulto, siendo pobre, velar por su subsistencia; enfermo, cuidar de su salud. En el trabajo, sea en el campo o la ciudad, le ensear los mtodos de labor mejorando la produccin y ahorrndole
esfuerzos. Le ofrece caj as de ahorro, cuida de sus propiedades mientras duerme,
le proporciona diversiones, le construye caminos, protege sus viajes, vigila por
sus intereses ciudadanos en el extranjero. La administracin es la vida de la
sociedad. Por ella obra, por ella se instruye, por ella piensa las leyes, por ella
las ejecuta, por ella progresa, por ella entra en relacin con pueblos extranjeros,
por ella se organiza, por ella se defiende, por ella, en fin, protege a todos en
sus necesidades y peligros". 4
La administracin sigue la mano del legislador ejecutando las leyes; sin
embargo, hay ocasiones en que examina las necesidades pblicas, rene datos
y prepara los fundamentos de las disposiciones legislativas. Asimismo, preside
las elecciones, organiza el ejrcito, recaba los ingresos pblicos, administra el
patrimonio pblico, celebra tratados internacionales, "es, en una palabra, la
sociedad en accin, pensando, obrando, siguiendo el camino que le ha marcado
la providencia en el espacio de los siglos"."
Ibid,
Ibid, pg. 10.
4 Ibid, pg. 11. Subrayado nuestro.
5 Ibid, Subrayado nuestro.
2
178
XIX
Todo lo anterior, que Posada de Herrera inclua en lo que llama una multitud de relaciones que vinculan al hombre y la administracin, que comprenden
la organizacin social, "su vida moral y material", debe ser enseado en las
escuelas de administracin.
14.2
TEORA ADMINISTRATIVA DE POSADA DE HERRERA
Posada comienza su primera Leccin con una vigorosa expresin: "seores: la

administracin es de todos los tiempos y de todas las sociedades; pero en todas
las administraciones segn su diversa clase hay siempre un principio que domina, y forma por decirlo as la base de todas ellas"." En un principio, prosigue,
"la administracin era heterognea, yaca dispersa en los territorios, nacida del
egosmo local, sin principios generales que la unificaran. No haba condiciones
para la unidad administrativa".
14.2.1
La unidad administrativa
Llama la atencin el autor sobre el hecho de no confundir la unidad y la centralizacin. De entrada, dice Posada que la unidad no es una palabra vaca: "por
unidad entiendo la igualdad de las leyes y derechos de todos los ciudadanos
dentro de un pas, pero esta igualdad de leyes y derechos de todos los ciudadanos dentro de un pas, es causa y efecto al mismo tiempo"." Es causa, prosigue, porque la unidad de derechos de la ciudadana establece una confianza colectiva y generaliza, en el territorio de la nacin, los usos y las costumbres. La
unidad" crea por as decirlo una especie de espritu pblico". y es tambin efecto, porque es el producto de la "mancomunidad de intereses" de la sociedad
y las facilidades de comunicacin. "Ella, en fin, sostiene y conserva todas estas
relaciones que hay dentro de la sociedad," que contribuyen a definir la nacin
y sus provincias. Es, en suma, lo que nosotros llamaramos unidad civil de la
nacin. Es ms, "la unidad es el hecho ms importante de las sociedades modernas". y Posada de Herrera tiene razn: en su da, lo que caracteriza a las sociedades es la unidad civil de la nacin, fruto, como ya vimos, de la supresin total
del feudalismo; el autor hace la consideracin de que tal unidad est incluso
plasmada en la Constitucin espaola.
Seis son las causas, segn la obra de Posada, que contribuyeron a la unidad
de la sociedad:
\
a) La monarqua, de la que su enorme poder se hizo en la sociedad un hbito.
b] El carcter hereditario de la monarqua, que arraig los hbitos de generacin en generacin.
;; Ibid. pg. 18.
7 Ibid. pg. 21.
179
c) El sentimiento religioso, que contribuy a mantener la obediencia a la

monarqua por crear espritu de cuerpo.
d) Los concilios religiosos en Espaa, que unificaban los criterios y las
normas de la iglesia catlica en toda la Pennsula.
e) Las guerras, que funden los intereses parciales en un sentimiento nacional de conservacin del pas.
'(
.
f) Las reuniones de las cortes generales en Castilla y Aragn, gracias a
las cuales las regiones del pas se hacan representar mediante diputados.
Contra las tendencias centrpetas enumeradas, Posada menciona otras,
centrfugas, que tendan a entorpecer la unidad: feudalismo, fueros municipales, privilegios provinciales y la topografa del pas.
Pero la unidad fue fortalecida por instituciones propiamente administrativas, creadas en la poca de Carlos v y Felipe n. Posada se refiere a las Audiencias en las capitales provinciales, las Cancilleras de Valladolid y Granada y,
luego, con Felipe v, las Secretaras de Estado y del Despacho. Aqu queremos
hacer notar que la unidad, acompaada por la administracin, no crea necesariamente la centralizacin.
14.2.2
La centralizacin
Posada menciona que hay dos escuelas en Europa que tratan sobre la administracin, ambas contrapuestas, ya que una se inclin por la centralizacin y otra
por la descentralizacin, es decir, el punto de anlisis son las relaciones entre
la nacin, las provincias y los ayuntamientos.
Preocupa a Posada de Herrera, en especial, y hace nfasis, el no confundir
la unidad y la centralizacin. Por cuanto a sta, dice que "la centralizacin es
resolver todas las cuestiones que pueden interesar a un pas por el gobierno
central, situado en la capital de la monarqua"." Y pone como ejemplo de la
diferencia entre una y otra -que es muy ilustrativo- con referencia a los ayuntamientos: cuando se acuerda un margen de cuotas de gasto uniforme entre
los municipios, se trata de unidad. En caso contrario, habra centralizacin si
el gobierno nacional dispusiera la ausencia de fondos especiales a los ayuntamientos, cuyos gastos s cubriran con contribuciones determinadas ingresadas
a la Tesorera central, y luego remitido el dinero a los municipios.
Por tanto, Posada observa dos tendencias contrapuestas en la administracin. Una, del poder central, que quiere adjudicarse el gobierno y la administracin en su totalidad. Otra, de individuos, ayuntamientos y provincias que
quieren resolver por s mismos sus problemas, emancipndose del poder central.
Ambas tendencias, enfrentadas, tienden a provocar parlisis, por lo que el autor
propone se busque que caminen paralelamente.
8
lbid, pg. 28.
180
XIX
La centralizacin tiene; por tanto, ventaj as y desventaj as; veamos primero las ventajas: cuando todas las cuestiones de administracin se deciden por el
gobierno central, hay igualdad y justicia; en los pueblos pequeos la centralizacin crea, por igual, buen orden y administracin. En suma, argumenta que
la centralizacin refuerza la unidad, porque consolida la uniformidad. Pero la
centralizacin adolece tambin de grandes desventajas, como "agolpar todas
las fuerzas de la sociedad en un punto", propiciando que las revoluciones se
difundan con rapidez, caso que ilustra con el golpe de Estado de Napolen. Otro
gran inconveniente es que muchas veces se emprende la solucin de un problema
local sin conocimiento de causa, es decir, se asumen medidas sin informacin
fidedigna; ocurre tambin la burocratizacin, crece el nmero de empleados,
en fin, no hay lugar para el "gobierno barato, econmico". Finalmente, tiene
que motivarse el inters de las personas no slo por la nacin, sino por su propia
localidad. Entonces, lo conveniente es hacer coexistir la centralizacin y la descentralizacin, pero en puntos en los cuales sus ventajas entran en relacin positiva.
"As, seores, resumiendo este principio diremos: gobierno central, administracin central para todos los intereses generales del pas; administracin
local, administracin confiada a los ayuntamientos y diputaciones provinciales
en toda la latitud que sea compatible as con el gobierno de la nacin, como
con la administracin en general. "9
14.3
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
Hay una estrecha relacin entre la administracin y el derecho administrativo.

"Administracin es el nmero y distribucin de agentes que tiene el gobierno
a su disposicin para poder ejecutar las leyes. Derecho administrativo ser el
conjunto de leyes administrativas."lO Est muy claro, Posada de Herrera seala, por la primera, un organismo con funcionamiento ejecutivo, en tanto que,
por el segundo, el conjunto de la legislacin administrativa. Son dos definiciones extraordinariamente estrechas, sobre todo cuando se comparan con su
concepto de ciencia de la administracin, harto ambiciosa, de la que dice que es
"aquella ciencia que establece los principios y las relaciones que hay entre la
sociedad y los miembros que la componen, o viceversa, entre los individuos que
componen la sociedad y la sociedad misma, ms aquellos derechos que la equidad establece entre los particulares, y nacen del mismo principio de asociacin"." Es decir, una versin bonniniana, positiva, optimista, contrastante con
la estrechez de su nocin de administracin, objeto de estudio de aqulla; en
~
l bid, pg. 34.

Ibid, pg. 36.
11 bid.
ll!
181
cuanto a la segunda parte de su definicin, seala que los derechos debern

nacer de la sociedad y estar basados en la equidad.
Posada de Herrera hace un balance de las contribuciones hechas por los
pensadores a la ciencia de la administracin, comenzando con Bonnin, a quien
critica el separar el gobierno y la administracin, Cita luego al italiano Romagnosi, que define a la administracin pblica como "aquella serie de acciones
interesantes a toda la sociedad poltica, exigida por autoridad soberana, propia
o delegada, sobre materias pertenecientes o interesantes a todo el cuerpo poltico o la misma soberana" .12 Dice en su exposicin que Romagnosi confina la
administracin a las autoridades, lo cual resulta inaceptable. Luego alude a Cotelli, otro pensador italiano, as como a su paisano Laserna, quienes definen
a la administracin como "el conjunto de medios por los cuales las leyes se ejecutan", a quienes critica por marginar las leyes administrativas.
Gobierno y administracin encierran un problema que Posada juzga de
gran importancia. Para l, la segunda, forma parte del primero, y dice al respecto: "la esfera del gobierno se extiende ms que la de la administracin, pero
la esfera de la administracin est comprendida dentro de la esfera del goberno".'" No pueden separarse porque son como la voluntad y la accin en el
individuo, y sobre el punto, cita a Bonnin en su planteamiento sobre este problema, toda vez que "no deja de ser de mucho peso por ser bastante comn y ledo,
y por haber sido el primero que abri el estudio de la ciencia administrativa". *
Dice que este planteamiento es comprensible por la poca del autor, no as su
idea de la administracin, que juzga, "absurda", aunque se refiere ms bien
a su separacin del gobierno.
Pero, hay que decirlo nuevamente, tamba Posada est encerrado en el
- crculo de la ciencia de la administracin, por lo cual niega la separacin entre
gobierno y administracin - "no se puede separar la accin del gobierno de la
accin de la administracin"- y sostiene a la vez su distincin -" ahora bien,
cindonos a las ideas enunciadas, hallaremos fcilmente la diferencia esencial
que hay, entre gobierno y administracin"- que plantea en estos trminos:
las funciones gubernamentales son ms elevadas que las administrativas, estn
plasmadas en la Constitucin, aunque las segundas son igualmente tiles al
"bienestar y a la felicidad de la nacin" .14 De modo tal que la crtica a Bonnin
hecha por Posada, se le revierte totalmente, cae en la misma contradiccin que
el pensador francs, al separar gobierno y administracin.
No obstante, Posada es el ms genuino discpulo espaol de Bonnin. Como
l, concibe la administracin como ciencia, arte y establecimiento poltico, y
Pensarnos que cita la obra Principios fundamentales del derecho administrativo, 1814.1 bid, pg. 37.
lbid, pg. 38.
14 lbid, pgs. 39, 40.
* Para Posada en indistinto hablar de ciencia de la administracin o ciencia administrativa. Nosotros haremos, sin embargo, una separacin conceptual.
12
13
182
XIX
en su pensamiento se encuentra la ms fiel tradicin de la ciencia de la administracin en la pennsula, tal como se observa cuando trata de la materia de la
administracin.
14.4
Las lecciones nmeros 3-23, que abarcan todo el primer tomo, se refieren a la
organizacin administrativa; la materia de la administracin la trata en los dos
siguientes -por cierto de manera soberbia, mejor que ningn otro despus que
Bonnin- sin pretencin interpretativa alguna, sino como un problema de ejecucin de la administracin pblica. Puede decirse que hay un elevado nivel de
sistematizacin, a la vez que un tratamiento claro y prolijo de las materias
de la administracin, tal como enseguida lo exponemos:
1. Orden pblico: responsables de l; medidas preventivas y represivas; lmites de la libertad individual; ladrones, malhechores, gitanos,
vagos y desertores; conmociones, bullicios y asonadas; estado de
sitio. Crceles: atribuciones de la administracin y de la justicia: presos, separacin de hombres, mujeres y nios; sistemas carcelarios; condiciones sanitarias de los presidios.
2. Salud pblica: prevencin de epidemias; vacunas; higiene pblica;
aguas, bebidas, alimentos, aire; cementerios, mdicos; baos pblicos.
3. Agricultura: tipos de cultivos; bienes raices; terrenos baldos, tierras
propias y consejiles; propiedad rural; propiedad libre del productor;
pasturas; industria agrcola.
4. Aguas: propiedad de las aguas; aguas no apropiables; canales de riego.
5. Montes: montes de intereses privados; rboles; montes pblicos, realengos y provinciales; prohibicin de talas; caza y pesca; animales dainos; minera.
6. Ganaderia: tierras de pastoreo; pastos; la meseta; produccin de lana;
ganado caballar; industria ganadera.
7. Industria: aplicacin de las mquinas; relacin entre la industria y la
pobreza; inconvenientes; privilegios sobre la industria.
8. El trabajo: asociaciones gremiales; relaciones entre el inters del fabricante y el inters del obrero; relaciones entre la administracin, el producto y el trabajador.
9. Aduanas y aranceles: puertos de trnsito, depsito y francos; comercio de cabotaje; buques.
10. Mineria: tribunal de minas; registro de productos mineros; derechos;
compaas mineras; impuestos sobre minas; minas de carbn, azufre,
azogue, plomo, cobalto, etc.
11. Comercio: fomento del comercio; tipos; garantas al comercio; empresas comerciales; pesos y medidas; moneda; metales preciosos; mercados; ferias.
183
12. Vas de comunicacin: caminos y canales; ingenieros; construccin y

conservacin; carreteras provinciales y municipales; vas acuticas;
vas martimas; puertos.
13. Correos: casas y postas.
.
14. Intereses morales:la perfeccin del hombre; la moral; religin; libertad
de conciencia, costumbres pblicas.
15. Diversiones pblicas: festivales populares; representaciones dramticas; teatros; toros.
16. Imprenta: libertad de imprenta; impresores y libreros; peridicos.
17. Instruccin pblica: enseanza; profesorado; alumnos; niveles de enseanza; universidades; tipos de enseanza tcnica.
En realidad, Posada, como otros autores, nos da una versin muy completa de la vida integral del pas. Su obra, como la de sus antecesores, es un aporte
a la historia, situacin social, costumbres, poltica y vida cotidiana de Espaa
en ese momento.
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CAPTULO 15
MANUEL COLMEIRO: LA
CIENCIA ADMINISTRATIVA
l_--------------
OBJETIVOS
Conocer la obra por la cual transita la ciencia de la administracin hacia
la ciencia administrativa.
Explicar los principios de la administracin, con base en la organizacin
gubernamental.
Identificar los elementos de la antigua ciencia de la administracin.
Evaluar los aportes de Manuel Colmeiro.
/
, I
SUMARIO
15.1
15.2
15.3
15.4
LA ACCiN ADMINISTRATIVA
NATURALEZA DE LA ADMINISTRACiN
188
XIX
El Derecho administrativo espaol de Manuel Colmeiro fue publicado en 1850,

en Madrid y en Lima al mismo tiempo. Se trata de la obra de derecho administrativo que ms influy el pensamiento mexicano en el siglo pasado.
15.1
"Cuatro ciencias auxilian principalmente el estudio de la administracin: el derecho poltico, la jurisprudencia civil, la economa poltica y la estadstica. La
primera seala sus fuentes, la segunda traza sus lmites, le comunica sus principios la tercera y la ltima sugiere datos y noticias."!
Recordndonos el pensamiento poltico de Juan Jacobo Rousseau,* pero
sin citacin alguna, seala que "poder es querer con eficacia", es decir, se
compone de voluntad para concebir y fuerza para ejecutar; sola, la voluntad
es estril; aislada, la fuerza es un instrumento ciego. As como en el hombre
hay voluntad y fuerza, en la sociedad existe la deliberacin y la ejecucin, cuestiones que, comenta, sealan una ntima relacin entre la poltica y la psicologa.
De aqu que "gobernar ser ejecutar la voluntad y encaminar la accin social
hacia el bien comn"." El gobierno ejerce un "poder general", prosigue, ya que
personifica al Estado, teniendo como funciones el dictar las leyes, declarar el
derecho y proveer el bien comn: "legisla, juzga y administra".
1 Derecho
administrativo espaol, pg. 5

El contrato social. pgs. 30-31.
2 Colmeiro, op. cit., pg. 5.
* Ver
Manuel Colmeiro: La ciencia administrativa
189
Segn el planteamiento de Colmeiro, el concepto de gobierno comprende

la totalidad de la accin del Estado, al que personifica, ya que incluye en su
funcin legislar, juzgar y administrar; pero el autor es un terico de la ciencia
de la administracin, tambin separa gobierno y administracin, recogiendo
antes la triple identificacin de Rousseau:* "administrar, pues, equivale a gobernar; es decir, ejercer el poder ejecutivo", esto es, restringe el gobierno a
la administracin, situndolo a su vez en el poder ejecutivo. Pero las argumentaciones del autor van ms all, entrando a una problemtica peligrosa: la
dicotomia poltica-administracin. "Ei gobierno, as limitado, dispone del poder
ejecutivo en el cual se comprenden la poltica y la administracin propiamente
dicha. La primera imprime una direccin moral a la sociedad, mueve y ordena
los poderes constitucionales y restablece entre ellos la perturbada armona...
la administracin pura, es el conjunto de principios o reglas que determina las
relaciones entre el Estado y sus miembros. "3
Las ideas de Colmeiro merecen alguna reflexin; primero, el autor sigue
sumergido en la tradicin de la ciencia de la administracin, pero ha agregado
la separacin poltica-administracin que vulnera an ms el punto dbil de la
disciplina: la separacin entre gobierno y administracin, de lo que deriva un
concepto de ciencia de la administracin no relacionado a su idea original: "estudia y seala las relaciones que conviene establecer entre los gobernantes y gobernados; orden de derechos y deberes intermedio respecto a la justicia y a
la poltica nternaconal", Pero, como reminiscencia del espritu original de la
ciencia de la administracin, se extiende apuntando que "abraza todos los intereses,las necesidades todas de la sociedad". Fomentar el bien, combatir el mal;
es inmensa la tarea del poder administrativo, dice, es ms. "es una verdadera
providencia de los estados, porque debe ser sabio, previsor y estar siempre despierto y presente en todas partes".
Recordando la idea de Burgos -sin citarla- en el sentido que la administracin acompaa al hombre de la cuna al sepulcro, agrega que cada paso del
hombre es acompaado por un acto de administracin que lo ampara o lo reprime, por lo que los hombres, aunque estuvieran aislados entre s, siempre estaran acompaados por la administracin. Y, como la tradicin administrativa
franco-espaola marc, insiste en la variedad inmensa de sus funciones que
implican: el subsistir, el vivir, y vivir mejor de los hombres. En fin, "nada hay
indiferente para la administracin desde lo ms grande hasta lo ms pequeo,"
que no son otra cosa que las necesidades materiales y morales de los pueblos.
Entre las primeras debemos incluir no slo las del "corazn", sino tambin las
del pensamiento.
* [bid, pg. 6. Rousseau plantea este problema as: "llamo por
consiguiente, gobierno o suprema

administracin, al ejercicio legitimo del poder ejecutivo, y prncipe o magistrado, al hombre o al
cUerpo encargado de esta administracin", Op. cit., pg. 31.
3 Colmeiro,
'
. p g s. 67
op. eit.,
-.
4 [bid. pg. 7.
190
XIX
La administracin tiene un carcter esencialmente preventivo, ms que

represivo, que, segn Colmeiro, es ms propio del poder judicial. Sus funciones
no slo se orientan a conservar la sociedad, sino tambin a perfeccionarla. Slo
a ella toca satisfacer las necesidades pblicas, ya que hay una "regla general:
el gobierno jams debe hacer lo que la sociedad sabe y puede hacer por s misma"." Colmeiro es el primer pensador administrativo que declara expresamente
-los anteriores lo plantearon sin declaracin formal- que hay una separacin
entre vida pblica y vida privada," y que la primera es el espacio de la ciencia
de la administracin: "hay pues una vida moral y social, separada de la oficial
y poltica, y descbrese en las naciones una marcha natural en que la administracin no puede intervenir, sin sofocar todo sentimiento individual y sin trastornar las leyes del orden, sustituyendo una voluntad ciega y forzada al movimiento espontneo y colectvo de los hombres"."
Pero, en el tono de las contradicciones -dela teora administrativa de Colmeiro, en el que encontramos todava el peso de la ciencia de la polica, junto
con un replanteamiento de fondo de la ciencia de la administracin, an concibe
a la administracin magnamente, ya que dentro de los confines en que la sita,
considera que l' abraza la existencia entera de la socedad, su pasado, su presente, y su futuro, y por eso, prever, ver y proveer son tres palabras que resumen
todos los actos de todos los gobernos"." Con Colmeiro asistimos a la renovacin de la ciencia de la administracin, a su conversin, como veremos, en ciencia
administrativa, pero igualmente a su confinamiento dentro del derecho administrativo.
15.2
La sociedad es, como ente vivo, un ser activo; pero acta como sociedad por
medio y gracias a la administracin. "La accin administrativa es por consiguiente la misma actividad social", pero como "reflexin" de las fuerzas individuales que se suman en el poder poltico que acta irradiando, formando de
ello la administracin. Sin embargo, la sociedad es individualista y sus individuos egostas; los intereses individuales pueden chocar, por lo que la administracin debe suavizar el impacto; si son "simpticos, los funde; si son divergentes, los concentra; sin son afines, no turba su reposo". "El orden socal exige
- he aqu la irona de la teora de Colmeiro- que en vez de una pluralidad egois-\
ta, reine en la sociedad la unin armnica de todos los intereses; y en vez del
Ibid, pg 9.
Aunque Marx ya haba observado este problema en 1844 en un artculo sobre la administracin
titulado "Sociedad. Estado y administracin." as como en "La cuestin juda."
7 Colmeiro, op. cit . pg. 9.
5
[bid.
------------------------
191
tumulto de las hostilidades individuales triunfe un gobierno unitario y una administracin moderadora. "9
15.3
NATURALEZA DE LA ADMINISTRACJON
, I
Colmeiro concibe una ciencia de la administracin en la cual no hay ni "reglas

fijas" ni "leyes absolutas". Ello se debe, dice, a los cambios constantes de la
sociedad y sus individuos. "Por eso la ciencia de la administracin debe ser
variable y el poder que la aplica flexible. " Conviene buscar ideas en la "inmovilidad" de ciertos principios, por lo que en la ciencia de la administracin tienen
lugar dos cantidades, una fija y constante, la "verdad absoluta", y otra variable
e indefinida, la "verdad relativa"." En la economa poltica, a la cual define
como la "ciencia de la administracin pura", deben buscarse las reglas del arte
delgobierno, pero cuidando en esta empresa el distinguir la verdad cientfica del
filsofo y la verdad de conveniencia del estadista. Todo esto le lleva a concluir
que, dado que los actos administrativos son de tal variedad que no es posible
clasificarlos, se imposibilita la comparacin y sistematizacin en reglas fijas,
no existe una' 'teora general de la ciencia administrativa", sino ms bien" aquel
don de acierto para guiar los estados que sabemos llamar tacto gubernativo".
Con base en lo anterior, Colmeiro plantea lo que define como ideas afines
acerca de lo comn en la variedad de los actos de la administracin, a lo cual
denomina como: "las condiciones orgnicas de la administracin o los caracteres propios de la organizacin administrativa de cualquier Estado", que son
cinco, como veremos, y que conviene analizar, ya que estas generalizaciones no
estn planteadas con base en la accin administrativa, que es el sustento de
la ciencia de la administracin, sino en la organizacin administrativa. Esto
acredita a su favor el haber realizado la innovacin ms profunda en la ciencia
de la administracin: sentar sus principios no en la accin, donde se encontraban, sino en su organizacin, hacindola mirar hacia su interior, no a su medio
de actividad. Dej entonces de ser una ciencia de la administracin de la sociedad, para convertirse en la ciencia de la organizacin administrativa del gobierno; se transform en una ciencia que estudia la organizacin administrativa, dejando de ser el estudio de sus relaciones con la sociedad. Abandona sus
investigaciones sobre la relacin entre el espacio pblico y el espacio privado,
abdicando con ello a su naturaleza sociolgica y politolgica, cediendo tambin
el espacio pblico al desinteresarse por el Estado. As se empobreci la ciencia
de la administracin, transformndose en una ciencia administrativa extraordinariamente estrecha basada en los siguientes "principios":
1. La administracin debe ser anloga a las instituciones politicas de cada
9
lbid, pg. 10.
tu
192
XIX
nacin. Esto es, estar conformada de acuerdo a los principios que rigen la vida
poltica de cada pueblo.
2. La administracin debe ser esencialmente activa, estar en movimiento,
cuyas condiciones son la generalidad, perpetuidad, prontitud y energa. Es general porque aplica las leyes del fuero comn; perpetua, porque en su gestin de
los intereses pblicos no hay lugar para el descanso; pronta, porque de otro
modo falla en su cometido, la accin; enrgica, porque no debe dejarse vencer
por los obstculos alzados ante su movimiento.
3. La administracin debe ser centralizada. "La centralizacin administrativa es la concentracin en el poder ejecutivo de cuantas fuerzas son necesarias
para dirigir los intereses comunes de una manera uniforme. La centralizacin
es la unidad de la nacin y el poder o la unidad en el territorio, en la legislacin
y en el gobierno."!' Para Colmeiro, contrastando con Posada de Herrera, existe una confusin entre unidad y centralizacin, con la cual no concordamos,
que no cesa de considerar como tal: "centralizar es someter todas las personas
y todos los intereses a la ley de la igualdad... ,;' que para Posada sera unidad,
no sin razn.
4. La administracin debe ser independiente. Debe preservar los intereses
pblicos, tarea posible siempre y cuando cuente con medios coercitivos para
exigir la obediencia de sus actos.
5. La administracin debe ser responsable. Como responsable, la administracin debe sujetarse al legislativo, de cuya voluntad es su ejecutor. La administracin est sujeta al derecho.
stos son, concluye Colmeiro, los caracteres comunes de cualquier administracin.
La estructura del contenido de la obra de Colmeiro es muy similar a la
de Ortiz de Ziga y Posada de Herrera. Desarrolla ampliamente la organizacin administrativa y el extenso Libro Cuarto, bien encabezado como "De la
Materia Administrativa", trata de la accin administrativa en sus variados
campos.
15.4
El ttulo comprende los deberes de la administracin hacia las personas. Pero

hay una interesante divisin que conviene analizar: 1) deberes de la administracin comunes a las personas (registro civil, subsistencias pblicas, polica sanitaria y el orden pblico y prisiones); deberes de la administracin relativos al
estado natural de las personas (beneficencia pblica, atencin de menesterosos,
invlidos, educacin, religin y espectculos pblicos); deberes relativos al estado civil de las personas; y deberes relativos al estado poltico de las personas
(derechos civiles y polticos, libertad de imprenta y elecciones).
11
Ibid, pg. 17.
193
El ttulo II se refiere a los derechos de la administracin con respecto a

las personas y comprende: cargas pblicas, servicio militar, matrculas del mar,
cargas provinciales y municipales, y lo referente a las personas morales.
El ttulo III toca lo que compete a los deberes de la administracin respecto de las cosas. Colmeiro divide su exposicin en cuatro secciones: al bienes
pblicos (dominio pblico, el mar y sus riberas, aguas, caminos y obras pblicas); b) bienes del Estado (dominio del Estado, baldos, montes, minas, bienes
nacionales y bienes mostrencos); c) dominio colectivo, y d) dominio privado.
Finalmente, el ttulo IV se refiere a los derechos de la administracin con
relacin a las cosas: a) contribuciones; b) administracin de la hacienda pblica;
c) contabilidad; d) servidumbres pblicas, y e) de la expropiacin.
Como se observa, la obra de Colmeiro implica el trnsito de la ciencia de
la administracin como disciplina sociolgica y politolgica, a una disciplina
fundamentada en el derecho administrativo, y centrada en la organizacin de
la administracin. Sin embargo esto no fue una decisin de Colmeiro o sus contemporneos, sino la consecuencia de las condiciones imperantes de su tiempo:
se haba consolidado el Estado de derecho y con ello sistematizado el derecho
administrativo; los pensadores vieron en ello, aunque en parte con equivocacin, el lugar natural de la ciencia administrativa. En adelante el inters de los
pensadores descansara en la organizacin de los ministerios y las direcciones
generales, en su jerarqua interna, en las relaciones orgnicas entre los funcionaros.los caracteres de los cargos pblicos y las funciones de las diferentes dependencias administrativas. La accin administrativa en la sociedad no era una
preocupacin de los doctrinarios de la ciencia administrativa.
IltH
CAPTULO 16
LA ENCICLOPEDIA
ESPAOLA DE DERECHO Y
ADMINISTRACiN
OBJETIVOS
Conocer la ms antigua enciclopedia administrativa de habla hispana.
,f
---~
SUMARIO
Ii
,
I
Enciclopedia espaola de derecho y administracin
.~
198
XIX
La ciencia de la administracin espaola abarc todo el espectro intelectual de

la materia: su ejercicio, con Silvela; su divulgacin general, con Olivin; su desarrollo docente, con Ortiz de Ziga y Posada de Herrera; su expresin formal,
con Colmeiro. Tambin cre otra dimensin: su desenvolvimiento temtico, por
medio de la Enciclopedia Espaola de Derecho y Administracin, cuyo primer
volumen, llegado a nuestras manos de una librera de obras antiguas de la Ciudad de Mxico, apareci en 1848 encabezado por Lorenzo Arrazola.
Entre las pginas 526 y 563 se desarrolla el significado de la voz "administracin pblica", brevemente precedida por la palabra"administracin". Analicemos ambas voces.
Los autores mencionan que la palabra administracin deriva del vocablo
latn ministrare, administrare, que "indican con preferencia la idea de prestar
un servicio en favor de las cosas o las personas". En la antigedad europea
su significado se extiende al "manejo y direccin de los bienes o negocios de
otros", as como el desempear oficios. Tambin implic, antao, rgimen o gobierno y la "administracin del Estado",
La administracin pblica "es la institucin que en la sociedad desempea
el cargo de cuidar, conservar y fomentar los intereses comunes, proteger 10s
derechos de los individuos como miembros de ella, y facilitar el cumplimiento
de los fines de la asociacin por medio de las autoridades, funcionarios y agentes
a quienes esta misin se confa, y con arreglo a leyes, instrucciones, reglamentos, edictos, rdenes y dems disposiciones dictadas con el mismo objeto".'
1
Enciclopedia EspaoLa de Derecho y Administracin. pg. 527.
La enciclopedia espaola de derecho y administracin
199
De acuerdo con la tradicin de la ciencia de la administracin, sus autores

dividen el desarrollo de su contenido en cinco secciones: 1)idea general de administracin; 2) instrumento y materia de la administracin; 3) accin administrativa y judicial; 4) accin administrativa propiamente dicha, y 5) organizacin
administrativa.
Dentro del campo de las "ciencias polticas" tuvo lugar elnacimiento
de la ciencia de la administracin, como ciencia' independiente con "verdades,
mximas y principios" a ella inherentes. La ciencia de la administracin "tiene
por objeto el poder, la organizacin, los deberes, las atribuciones y reglas de
aplicacin relativas a cada una de las partes que constituyen la institucin misma que era objeto de la ciencia, esto es, la administracin pblica":" y, como
su propia tradicin lo traza, tambin separan el gobierno y la administracin
para tratar de definir con mayor exactitud la administracin pblica, a la que
consideran el "poder social activo", el movimiento de la sociedad.
La administracin debe ser examinada bajo la doble perspectiva de "accin que obra, que ejecuta y provee a las necesidades sociales, y bajo estas mismas necesidades y objetos, como trmino reservado al ejercicio de dicha accin... " Del mismo modo, la ciencia de la administracin debe tambin ser
dividida en dos partes: una que trata del poder administrativo; "y otra que estudia, ilustra y determina los objetos a que aqul se aplica", o sea, la materia
administrativa." La primera se refiere a las funciones, organizaciones y agentes; "a la segunda pertenecen todos los objetos que son materia de la accin
administrativa, aplicada tanto a las cosas como a las personas en relacin con
la sociedad, o consideradas como miembros de ella". La segunda es la importante, y los autores as lo consideran: "esta parte es inmensa e inagotable. Es toda
la sociedad con sus multiplicadas necesidades... ", y luego citan a Burgos y
a Vivien.
En su conjunto el artculo repite y compendia las contribuciones espaolas
a la ciencia de la administracin de entonces, la que huelga repetir, ya que las
hemos tratado con bastante extensin en esta obra. No quisimos omitir a Arrazola y sus colegas, porque su Enciclopedia es un broche de oro a la conclusin
de la ciencia de la administracin espaola.
2 [bid.
:J [bid.
pg. 529.
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1"
UNIDAD DOS
EL DESARROLLO DEL
ESTUDIO DE"LA
ADMINISTRACION
PBLICA EN MXICO
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QUINTA PARTE
r,-----------1
LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACiN EN
MXICO EN
EL SIGLO XIX
I
I
I-
I
I
I
I
La ciencie amll7lstratlva
su c.n.icu es
esencialmente posiuvo V se tunda en las
observaciones que diariamente IIOS sugf(HC
la expenenc.e Su prrnclpal tendenCIa es la
de formar adrTllIllstradores h"lJ/es, \ ouun,
en cuanto a ia indoie. con todos souelto
pmJclplOS que no tenqan une dplicdun
tnetemente orcuco
Manuul Cruzado
1895
SUMARIO
CAPiTULO 17
CAPITULO 18.
CAPiTULO 19
EL DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACiN EN MXICO. VISiN
PANORMICA .
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACiN PBLICA EN
EL SIGLO XIX
LOS TRATADOS DE CIENCIA DE LA
ADMINISTRACiN
-------------
CAPTULO 17
EL DESARROLLO DE
LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACiN EN
MXICO. VISION
PANORMICA
--------
OBJETIVOS
Sintetizar el desenvolvimiento del estudio de la administracin pblica
en Mxico.
, i
:~~:n~~:ci6n
El desarrollo de la ciencle de
a) poca virreinal
b) Etapa independiente
c) poca porfiriana (1877-1910)
d) poca revolucionaria (1910-1939)
e) poca posrevolucionaria (1940-1967)
f) poca actual (1968-1983)
en Mxico.
208
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN EN MXICO EN EL SIGLO
XIX
Ciertamente es poco conocida la evolucin de la ciencia de la administracin

en Mxico. Recientemente, la bsqueda y sistematizacin de la bibliografa ad
ministrativa de nuestro pas,' el hallazgo de abundante y variado material que,
desde la poca colonial, ha sido fruto de la preocupacin de los estudiosos de
la administracin pblica mexicana, nos ha dejado gratamente sorprendidos.
Para hacer una exposicin panormica del desenvolvimiento de la ciencia de
la administracin en Mxico, la hemos dividido convencionalmente en cuatro
etapas: virreinal," independiente, porfiriana y revolucionaria; y esta ltima, a
su vez, en revolucionaria propiamente, posrevolucionaria y actual. La exposicin, cuidadosamente seleccionada, ser lo ms completa posible a fin de no omitir obra importante alguna; sin embargo en este captulo no incluiremos algunos
de los ttulos de las obras que sern examinadas en el transcurso del texto.
El primer intento de sistematizacin de la bibliografa administrativa mexicana tuvo lugar en 1956 gracias a la pluma de Catalina Sierra Casass. 3 Ms
recientemente, Jos Chanes Nieto escribi un artculo-en el cual aparecen en
buena cantidad libros, artculos y ensayos sobre la administracin pblica, que
tomaremos como base.
1 Esta tarea ha sido realizada en colaboracin por la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de
la UNA M y el Instituto Nacional de Administracin Pblica.
2 De la poca prehispnica slo se cuenta con material que describe la organizacin administrativa
de entonces, pero no sabemos de obras que reflexionen sobre la materia administrativa de aquellos dias.
:J "Estudios sobre administracin pblica en Mxico"; RAP nm. 1.
4 "La investigacin sobre la administracin mexicana", RAP. Conmemorativa del 25 aniversario
deIINAP.
El desarrollo de la ciencia de la administracin en Mxico. Visin panormica
209
a) poca virreinal. Poco sabemos de la etapa colonial. Sin embargo, a ltimas fechas el grupo de investigacin al que nos referimos, encontr valiosos
testimonios de la administracin pblica virreinal: hablamos de las Instrucciones reservadas que cada virrey saliente dejaba a su sucesor. 5
Desde 1873 fueron publicadas la mayor parte de las que se conservan: Luis
de Velasco, Antonio de Mendoza, Martn Enrquez, Marqus de Montes Claros,
Marqus de Mancera, Duque de Linares, Primer Conde de Revillagigedo, Marqus de Branciforte, y Marquina, as como otros documentos.similares dirigidos
por los virreyes o del gobierno espaol ~ ellos." Hay otros documentos similares, como el Informe General del Visitador Jos de Glvez de 1771, dejado al
virrey Bucarel? y el dictamen de Revillagigedo sobre la implantacin de las
intendencias en la Nueva Espaa de 1791. 8
Empero existe una obra -ya no documentos- en la cual tenernos un magnfico anlisis de la administracin colonial en sus postrimeras: Enfermedades
polticas que padece la capital de esta Nueva Espaa, escrita a fines del siglo
XVIII por Hiplito Villarroel y publicada, en parte, por vez primera en 1830.9 Se
trata de un valioso texto relativo al estado de la capital, que comprende un diagnstico de toda la colonia. Consta de seis partes: la primera aborda el tema de la
Iglesia y el clero; la segunda al gobierno en general, describiendo muchos de
los cargos administrativos virreinales, tales como los de fiscales, procuradores,
alcaldes y otros ms; la tercera trata el tema de la "polica", en su sentido original, abarcando todo gnero de servicios municipales; la cuarta parte es una
miscelnea sobre la vida virreinal; la quinta parte versa sobre diferentes temas;
la sexta, una de las ms interesantes, de la implantacin de las intendencias
en la administracin de la Nueva Espaa.
Lamentablemente no tenemos espacio para abundar ms en este importante tema. Es inters de este libro abocarse a la ciencia de la administracin
moderna en Mxico, a partir del siglo XIX, y particularmente desde la poca
independiente.
b) Etapa independiente. Pensamos que es la poca de oro de la ciencia de
la administracin mexicana. Haremos una sucinta relacin de las obras siguiendo un riguroso orden cronolgico, dividido en dcadas:
1820-29
Juan Mara Barquera, Lecciones de poltica y derecho pblico para la instruccin del pueblo. 1822.
5 Las publicaciones recientes son stas: Juan de Palafox y Mendoza, 1946; Marqus de Croix, 1960;
Miguel Jos de Azanza, 1960; Conde de Revillagigedo. 1960 Y Juan de Ortega Montaez, 1965.
6 Publicadas en dos tomos. Ver bibliografa.
7 Publicado en 1867. Ver bibliografa.
8 Publicado por la Secretara de Economia Nacional.
9 Reeditada en 1979. Ver bibliografa.
210
XIX
Lorenzo de Zavala, Aspirantismo y parcialidad, Aspirantismo, y Medios

que debe tomar el gobierno para destruir el aspirantismo. 1828.
1830-39
Tadeo Ortiz, Mxico considerado como nacin independiente, 1832.
Juan Wenceslao Barquera, Directorio Politico para los alcaldes constitu-
cionales. 1834.
Juan Rodrguez de San Miguel, Manual de providencias econmico-policas
para los habitantes del Distrito Federal. 1834.
Jos Mara Luis Mora, Discurso sobre los perniciosos efectos de la empleomana. 1837.
Lucas Alamn, Examen general de la organizacin de la administracin
pblica. 1838.
1840-49
Juan Rodrguez de San Miguel, Directorio general de los supremos poderes
y de las principales autoridades, corporaciones y oficinas de la Na-
cin. 1845.
Luis de Ezeta, Manual de alcaldes y jueces de paz. 1845.
Mariano Otero, Consideraciones sobre la situacin politica y social de la
Repblica mexicana en el ao de 1847 (Captulo sobre los "empleados"). 1847.
1850-59
Mariano Galvn Rivera, Novsimo manual de alcaldes. 1850.
Luis de la Rosa. Observaciones sobre varios puntos concernientes a la ad-
ministracin pblica del Estado de Zacatecas. 1851.

R.M. Veyta. Opsculo de derecho constitucional y administrativo. 1852.
Teodosio Lares. Lecciones de derecho administrativo. 1852.
Luis de la Rosa. Sobre la administracin pblica de Mxico y medios de
mejorarla. 1852.
Francisco de Paula Madrazo. Manual de administracin. 1857.
1860-69
Guillermo Prieto, Algunas ideas sobre la organizacin de la hacienda pblica basadas en el presupuesto de 1857. 1858 (1861).
Manuel Dubln, Curso de derecho fiscal, 1865.
I
Julio Jimnez, Tratado de administracin y contabilidad de los caudales
del gobierno federal. 1868.

Jos Mara del Castillo Velasco, Disposiciones de polica, 1869.
1870-76
Isidro Antonio Montiel y Duarte, Derecho pblico mexicano. 1871.
211
Jos Mara del Castillo Velasco, Ensayo sobre el derecho administrativo

mexicano. 1874.
Manuel Lpez Meoqui, Curso elemental terico-prctico de contabilidad
administrativa: 1874.
Julio Jimnez y Agustn Lozano. Manual de los ayuntamientos. 1875.
;
, i
c) poca porfiriana (1877-1910).

Idelfonso Estrada y Zenea, Manual de gobernadores y jefes politicos. 1878.
Juan M. Vzquez. Curso de derecho pblico. 1879.

Manuel Lpez Meoqui, Breve compendio en forma de catecismo de las lecciones orales sobre administracin pblica. 1879.
Julio Jimnez, Manual de administracin econmica y contabilidad fiscal.
1885.
Charles Nordhoff (y Eduardo Ruiz), La ciencia politica al alcance de los
jvenes. 1885; aparecida despus, en 1890, con el ttulo La ciencia
administrativa al alcance de los jvenes. 1890.
Alberto Daz Rugama, Guia prctica del empleado en la Repblica mexicana. 1887.
Eduardo Ruiz, Curso de derecho constitucional y administrativo. 1888.
Emiliano Busto, La administracin pblica de Mxico. 1889.
Miguel Len: Directorio para los ayuntamientos. 1890.
Manuel Cruzado, Elementos de derecho administrativo. 1895.
Cosme Garza Garca, Manual de los presidentes municipales. 1897.
Francisco Bulnes. El porvenir de las naciones hispanoamericanas (captulo "El canibalismo burocrtico"). 1899.
C. Trejo Lerdo de Tejada. Derecho administrativo mexicano. 1911.
poca revolucionaria (1910-1939). Hemos dividido convencionalmente
este periodo, que produjo las siguientes obras:
Alberto J. Pani, El camino hacia la democracia (Captulo"El nuevo Departamento de Contralora y la moralizacin administrativa"). 1918.
Alberto Hjar y Haro, Administracin y contabilidad fiscal. 1919.
Manuel Gamio, Organizacin y tendencias de la Secretaria de Agricultura
y Fomento. 1920.
G.L. de Llergo, La desorganizacin de la Secretaria de Hacienda, porefecto
de la creacin del Departamento de Contraloria. 1920.
Ezequiel A. Chvez, Manual de organizacin de archivos. 1920.
Luis G. Aragn, Administracin pblica del Estado. 1921.
Annimo, La Confederacin Nacional de la Administracin Pblica, folleto alusivo a la misma. 1924.
Julin Soto, Manual para autoridades y particulares. 1924.
d)
212
XIX
Severino Santa Mara, Catalotecnia carteconmica o sea reglas para la formacin de archivos oficiales de la federacin, los estados y los municipios. 1927.
Informe de la Comisin Reorganizadora de la Secretaria de Hacienda y
Crdito Pblico. 1927-1928.
Annimo, "Conferencia sobre la administracin pblica". 1933.
Carlos Dupln, El problema de la organizacin de las oficinas del gobierno
y su solucin. 1930.
Gabino Fraga, Derecho administrativo. 1934.
Jos Mij ares Palencia, El gobierno mexicano, su organizacin y funcionamiento. 1936.
Manuel Hinojosa Ortiz, La actividad administrativa del Estado. (Tesis
profesional, Facultad de Derecho, UNAM). 1937.
e) poca posrevolucionaria (1940-1967). Este periodo, tambin convencional, concluye en 1967 con el Informe sobre la reforma de la administracin pblica mexicana de 1967, obra de la Comisin de Administracin Pblica.
Lucio Mendieta y Nez, La administracin pblica en Mxico. 1942.
Roberto Chellet Osante, Organizacin administrativa y politica de la Repblica mexicana. 1955.*
William Ebenstein, Premisas histricas y tendencias del gobierno mexicano. 1955 (1945).
Wendell Karl Gordon Schaeffer, La administracin pblica mexicana. _
1955.*
Antonio Garca Valencia, Las relaciones humanas en la administracin
pblica mexicana. 1958.
William Patton Glade, Las empresas gubernamentales descentralizadas.
1959.*
Francisco Lpez lvarez, La administracin pblica y la vida econmica
de Mxico. 1956.
Jos Galvn Escobedo, Tratado de administracin general. 1962.
f) Epoca actual. (1968-1983) La literatura administrativa contempornea

es abundante por lo que en lugar de enumerar las obras, ensayos y artculos,
en el captulo correspondiente, abundaremos en torno a las mismas.
Esta relacin de obras sobre administracin pblica, de 1821 a la fecha,
no incluye todos los .libros que podran comprenderse en la materia; ello se
debe, primero, a que hicimos una seleccin, y segundo, a que desconocemos otras
* Autores extranjeros.
213
muchas que estn enterradas en los estantes de las bibliotecas mexicanas, en

espera de ser descubiertas. 10
Al comienzo de este captulo relacionamos algo ms de cincuenta obras
sobre la administracin pblica mexicana, con propsitos variados y composicin diversa: tratados, artculos, ensayos, textos; lecciones, informes, manuales, guas tcnicas, instructivos, directorios, folletos, etc. Existen obras sobre
administracin municipal y estatal; textos generales sobre la administracin,
polmicas, diagnsticos sobre varios temas; tratados de administracin financiera y contabilidad gubernamental; adems obras sobre la burocracia, as como
de la administracin de personal; tambin libros especializados en administracin de archivos y catalogacin de la informacin gubernamental, y por ltimo,
tratados sobre ciencia de la administracin precisamente derivados de la ciencia
de la administracin franco-espaola. Esto ltimo es el objeto fundamental de
nuestra obra; empero, situar la ciencia de la administracin mexicana en el contexto general del estudio de la administracin pblica en nuestro pas es necesario y es precisamente tema de esta seccin.
Consideramos que la preocupacin intelectual de los pensadores mexicanos estuvo enfocada primordialmente sobre los puntos siguientes: 1)la burocracia; 2) la organizacin y el funcionamiento de la administracin pblica; 3) la
organizacin administrativa; 4) la administracin financiera; 5) reforma administrativa; 6) miscelnea, y 7) la ciencia de la administracin. Omitiremos el
ltimo punto, pasando a explicar los anteriores, pero no sin antes realizar algunos comentarios en torno a las ciencias sociales en Mxico en el siglo XIX.
Las ciencias sociales tuvieron en Mxico un desarrollo notable durante
el siglo pasado. Las obras de Mora, Zavala y Otero representan fielmente aquel
arnbente: pero no analizaremos de estos autores sino sus estudios sobre la
burocracia. Nos interesa destacar el papel de la ciencia poltica, la economa
poltica y el derecho constitucional. Con respecto a la primera, nos referiremos
a dos obras poco conocidas; Poltica Natural o Discurso sobre los verdaderos
principios del gobierno de Ignacio Garca Malo, publicado en 1822, que trata
temas en boga en esa poca: el gobierno, la obediencia, formas de gobierno, magistrados, economa del Estado, la poltica y otros similares. Hay un opsculo
aparecido en 1839, obra de Marcos Arnaud, con el sugestivo ttulo de El justo
medio o Ensayo poltico sobre laprosperidad y grandeza de laRepblica mexicana. Se trata de una breve exposicin sobre la vida poltica de entonces, la cual
comprende, entre otros temas, los empleos pblicos, el ejecutivo y las rentas
del Estado.
10 Mientras se redactaba esta unidad, encontramos en la Biblioteca Nacional de Mxico el Nooisimo manual de alcaldes de Galvn Rivera, c1asificadoen la palabra "polica", (D345, 7372, GAL.n.,g.2I,
y que antes no habamos localizado aunque se exploraron otros temas, tales como los de "ayuntamientos" o "municipios."
!] Ver: Obras sueltas de Jos Mara Luis Mora. Lorenzo de Zavala, Obras, en tres tomos; Otero,
Obras, dos tomos.
214
.t
XIX
El estudio de la economa es tambin antiguo; sabemos, por ejemplo, que

la obra espaola Curso de economa politica vio la luz en Londres en 1828 y
posteriormente se public en Pars en 1831. Su autor, el ibero Alvaro Florez
Estrada, agradece en la "Advertencia" la bondad del mecenazgo del mexicano
Lorenzo de Zavala, quien solvent los gastos de la edicin; por lo que podemos
darnos cuenta que los mexicanos estaban al da en esta materia, al igual que
en otras ciencias sociales. Nuestra obra ms antigua es Economa politica en
Mxico, 1838, de Esteban de Antuano, brevsimo opsculo dividido en dos
partes, ms un resumen y apuntes, redactado a manera de catecismo, en el cual
el tema central es el concepto de produccin. Tiempo despus, el polifactico
y brillante Guillermo Prieto nos dej, en 1871, sus Lecciones elementales de
economa politica; destacan en su exposicin el tratamiento de la propiedad y
la riqueza, contempladas desde el triple ngulo de la circulacin, distribucin
y consumo. Por ltimo, ya concluyendo el siglo, en 1897, Lzaro Pava escribe
sus Nociones generales de economa politica. Su obra contrasta con la de Prieto
por la incorporacin de temas tales como el derecho, la sociedad, el gobierno
y las razas; aunque el punto ms destacado es su preocupacin por las finanzas
pblicas.
Por cuanto al derecho constitucional, uno de los antecedentes ms antiguos se remonta a 1861 y es obra de Nicols Pizarro, est escrito en forma de
catecismo y sigue a pie juntillas los grandes rubros de la Constitucin de 1857.
Aunque ya antes, M. R. Veytia, haba escrito el Opsculo del derecho constitu:
cional y administrativo, en 1852, este es, al parecer, el nico tratado existente
sobre la Constitucin de 1824, posteriormente hablaremos acerca de l. Jos
Mara del Castillo Velasco escribi los Apuntamientos para el estudio del derecho constitucional, y Eduardo Ruiz, del cual tambin nos ocuparemos ms adelante, su Curso de derecho constitucional y administrativo en 1888. Mariano
Coronado en 1887, elabor Elementos de derecho constitucional mexicano. Finalmente, Luis Velasco Rus dio a imprenta sus Nociones de derecho constitucional mexcano en 1897 para que se realizara su tercera edicin.
En una ambiente de tales preocupaciones intelectuales, el estudio de la
administracin pblica no poda estar excluido.
CAPTULO 18
EL ESTUDIO DE LA
ADMINISTRACION PBLICA
EN EL SIGLO XIX
OBJETIVOS
Al concluir el. estudio de este captulo el lector podr:
Conocer los estudios ms antiguos sobre la burocracia.
Analizar las investigaciones relativas a la reforma administrativa en el
siglo XIX.
Evaluar los estudios correspondientes a las administraciones estatales
y municipales.
Examinar las contribuciones mexicanas al estudio de la administracin
financiera.
-------------------------/
'""1nn
I:,,,
:i~
SUMARIO
18.1
EL ESTUDIO DE LA BUROCRACIA
18.1.1 Zavala y el aspirantismo
18.1.2 Mora y la empleomana
18.1.3
18.1.4
18.1.5
18.2
ESTUDIOS DE ORGANIZACiN Y REORGANIZACiN
18.2.1
18.2.2
18.3
18.4
18.5
18.6
El manuscrito Alamn
Busto y la administracin pblica comparada
ESTRADA Y ZENEA: ADMINISTRACiN PBLICA ESTATAL

LOS MANUALES DE ADMINISTRACiN PBLICA MUNICIPAL
TRABAJOS SOBRE ADMINISTRACiN FINANCIERA
18.5.1
18.5.2
Otero: los empleados

Daz Rugama: la administracin de personal
Bulnes: el canibalismo burocrtico
Estudios presupuestarios de Guillermo Prieto

Tratados de administracin financiera de Julio Jimnez y de
Lpez Meoqui
MISCELNEA
'''---,---------------------------,-''
218
XIX
No sera posible comprender el desarrollo de la ciencia de la administracin en

Mxico tanto del siglo pasado como del actual, sin un examen previo del estudio
de la administracin pblica en general. Ciertamente la distincin entre ciencia
de la administracin y otros estudios de administracin pblica obedece a una
finalidad didctica, sistematizar la exposicin de esta parte; de ninguna manera
significa una separacin efectiva. La materia administrativa es harto espesa
y prolija, ya pudimos apreciar su omnicomprensin; de aqu que los tratados
de doctrina -llammoslos as- que sintetizan su estudio, sean el vehculo elegido en este texto para explicar el nacimiento, desarrollo y contenido de la ciencia de la administracin.
Hecha esta pertinente aclaracin, entremos en materia.
18.1
EL ESTUDIO DE LA BUROCRACIA
La Repblica. apenas constituida en 1824, estaba todava sumida en la lucha

de partidos, provocando con ello el "aspirantismo" y la "empleomana", prcticas viciosas que fueron preocupacin, entre otras no menos importantes, de
Zavala, Mora y Otero.
18.1.1
Zavala y el aspirantismo
La primera interpretacin sobre el fenmeno del aspirantismo y la empleomana

cor: nonde a Lorenzo de Zavala, publicada en el peridico ~uila Mexicana
---------
El estudio de laadministracin pblica en el siglo
XIX
219
durante 1828; algunos de sus articulos llevan los siguientes ttulos: "Federacin" (febrero 13 y 14), "Aspirantsmo y parcialidad" (febrero 15), "AspirantisIDO" (abril 3), y "Medios que debe tomar el gobierno para destruir al aspirantismo" (abril 14). La preocupacin fundamental de Zavala radica en el tipo de
hombre adecuado para nutrir las filas del gobierno republicano, lo que incluye
a losfuncionarios. Entre los males de la nueva Repblica se halla el desconcierto
de los mexicanos, al que debe agregarse el aspirantismo de los polticos por
vivir a expensas del erario pblico; por consiguiente, ya que el federalismo es
la mejor opcin del pas, el federalista debe ser un poltico virtuoso que se abstenga del mal, no prive a nadie de los beneficios que goza y d a cada cual lo
que le corresponda. Privar a,los ciudadanos de sus ventajas, es aspirantismo;
negrselas a quienes las merecen es parcialidad.
"El aspirante es preciso que embarace las ventajas de otros. Como toda
su mira es colocarse en un empleo lucroso, sin parar atencin en que su aptitud
sea o no suficiente para desempearlo, suceder muchas veces que carezca de
ella."! Inquieta al autor que el pas est dominado por "aspirantes" y, en sus
artculos da la voz de alarma. Los "hombres de bien" no quieren nada para
s, pero tampoco nada para los "ineptos", de aqu que su disgusto nazca no
deque sean empleados, sino de que no sean capaces. "La virtud excluye al amor
propio, y de consiguiente al alto concepto de si mismo. ste sobra en el aspirante, como que carece de ella. No hay cosa ms frecuente que ver sujetos que
se creen los nicos capaces de gobernar al mundo.">
Pero el aspirantismo es un mal que no slo se presenta aislado, sino que
con frecuencia va acompaado de la parcialidad, esto es, la ayuda de un partido para conseguir un cargo en el gobierno. Y como la parcialidad trae consigo
compromisos, tan luego el aspirante obtiene el empleo debe retribuir a sus amigos, aun con perjuicio de la patria, acallando "la obligacin" y escuchando el
"compromiso." Por eso, el federalista debe combatir el aspirantismo y la parcialidad, aunque sta sea una condicin del sistema liberal.
En el mes de abril (1828) Zavala vuelve a escribir sobre el mismo tema,
slo que esta vez propondr formas para contener el aspirantismo, trtese de
funcionarios pblicos, o de simples ciudadanos, porque es un mal que se cierne
sobre toda la sociedad mexicana. El aspirantismo lleva con l la corrupcin y
el acceso a los cargos, toma la va de la intriga, la adulacin, el envilecimiento
y la prostitucin moral de los candidatos. "De suerte que puede asegurarse que
el pas donde el aspirantismo sea la escala para obtener los empleos, han de
estar ocupados por los peores ciudadanos, y de consiguiente los ms mal gobernados."3 Convoca entonces a la ciudadana a combatir el aspirantismo, procurando convencerles de que si quieren medrar, debern seguir vas distintas
lZ
avala, Obras. El periodista y el traductor, pg. 121.
2 [bid.
3
[bid, pg. 132.
~---------------------------
220
XIX
a la de los cargos pblicos. Hay en Mxico restos de una educacin deficiente

que slo lleva a los "empleos, ciencias y armas". Se ha visto -dice Zavalaque los jvenes se conforman con sueldos miserables en los empleos pblicos;
y seguramente cuando ancianos la situacin no habr variado. Otra cosa sera
el seguir una ocupacin distinta a la de la administracin pblica, como las artes
mecnicas, tan tiles para el desarrollo de un pas.
"Desengense los mexicanos, entiendan bien sus intereses, desarraiguen
las preocupaciones y detesten la empleomana. Recuerden continuamente que
vivimos en un gobierno republicano, e imitemos a los antiguos hroes que tambin empuaban la espada como el arado, y desde el carro triunfal pasaban a
cultivar personalmente sus campos. La igualdad, que es una base fundamental
de nuestro sistema, abre la puerta a todas las profesiones para influir en los
negocios grandes de la patria. "4 El aspirantismo y la empleomana es propio
de los regmenes aristocrticos, "en donde es esclavo el que no tiene talento
'para esclavizar". El funcionario debe ser justo, prudente e imparcial, y no prestar odos a las recomendaciones de partidos, sino a las cualidades de los candidatos a los cargos del gobierno.
r
18.1.2
Mora V la empleomana
Ni el aspirantismo ni la empleomana, pese a ser grandes males para la Repblica recin constituida, fueron eliminados merced a las advertencias y el prestigio
del examen de Lorenzo de Zavala. Todava una dcada despus, en 1837, otro
ilustre intelectual y hombre de poltica hubo de volver a denunciar sus peligros:
J os Mara Luis Mora, quien en su Discurso sobre los perniciosos efectos de
la empleomania hace una crtica, y alerta a los ciudadanos sobre este grave mal
que encaraba la Repblica. Hay, dice Mora, un equvoco nacido de una mala
interpretacin de la "igualdad legal" de los hombres: "el ttulo de hombre se
ha querido que sea suficiente para ocupar todos los puestos pblicos... la ignorancia ocupa un lugar alIado de la ciencia... "5 De aqu el error de querer multiplicar los empleos, retribuir la ambicin de todos los aspirantes "y satisfacer
con su posesin el derecho quimrico de la igualdad absoluta". La tendencia
de los aspirantes a vivir a expensas de otros, contina, ha dado mayor fuerza
a la empleomana y "hecho de la administracin un campo abierto al favor, las
intrigas y los ms viles manejos, introduciendo un trfico escandaloso e inmoral
entre los dispensadores de las gradas y los ms viles cortesanos"." Mora, como
Zavala, es un tpico liberal de principios del siglo XIX, para quien, como lo afirma, la libertad no consiste en vivir del erario, sino lo ms alejado posible de
4
5
6
Ibid, pg. 134.

Obras sueltas, pg. 531. Hay una versin moderna en RAP. nm. 50.
Ibid.
El estudio de la administracin pblica en el siglo
XIX
221
la autoridad gubernamental; un hombre es ms libre, ratifica Mora, no cuando

domina ms, sino cuando es dominado menos, cuando sus facultades tienen
ms desarrollo y goza ampliamente de los frutos de su trabajo.
Es contrario a una Repblica hacer ms dependientes a los ciudadanos
con respecto del Estado, es "socavarlo" desde sus bases. "La empleomana,
por l~ creacin de los empleos, pone a disposicin del poder, siempre enemigo
de la libertad, una gran masa de fuerza con qu oprimirla; y al mismo tiempo
degrada a los ciudadanos, los envilece y desmoraliza". 7 Esto, como ya vimos,
fueestudiado tambin por Tocqueville en 1856 cuando analiz la administracin
de la monarqua absoluta.
Mora percibe la ntima relacin entre la empleomana y la centralizacin,
yen un pasaje de su Discurso comenta que cuando aqulla ha sentado sus reales
en el "coloso de la administracin", ha puesto el pie, al mismo tiempo, en todo
elterritorio y creado con ello una masa de intereses que se reproduce a si misma:
"este mal... se halla consolidado y robustecido con una serie de dependientes
ligados entre s por ideas comunes e intereses reciprocos y estrechamente adheridos al poder que reconocen por centro y nico exclusivo'"; es decir, la sociedad se ha burocratizado. Contra quienes pudieran afirmar que esta condicin
es innata en el hombre, por darle "brillo y subsistencia", el autor responde que
s,pero con salvedades de tiempo y lugar; y que la empleomana es ms peligrosa
"cuando un pueblo se ha sacudido el yugo de la opresin y de los privilegios
que estancaban la administracin en pocas y determinadas manos", cuando
loscargos del gobierno han dej ado de ser monopolio de una casta y se han abierto como posibilidad al mrito, porque se abre la puerta tambin al aspirantismo.
La burocracia es un legado colonial y, como bien lo dice Mora, ya que las
naciones pueden cambiar de gobierno sin mudar sus ideas, las precedentes persisten durante mucho tiempo. Como antao eran fuente de fortuna y prestigio,
por qu no despus, enla Repblica. Slo que antes la administracin era privilegio de unos cuantos; ahora, son muchos los que creen no s610tener la "facultad
sino tambin el derecho" de tomar posesin de los cargos.
Pero, quin es el emplemano? Mora responde: el adulador; que no tiene
opinin propia, ya que se miente a s mismo y a los dems; que no contradice
ideas y palabras, "calcula lo que le conviene manifestar y cambia de opiniones
y de conducta con la misma facilidad que el camalen cambia de colores"; el
ingrato a quien ya no le sirve, pero le sirvi, y ahora cuya relacin es peligrosa
para sus relaciones con su nuevo benefactor. "Enemigo por necesidad de todos
los que le hacen sombra" es proclive al odio, al descrdito, al chisme y los enredos. Aunque Mora ha hecho un fiel retrato de este personaje, lo juzga incompleto y parcial: "este bosquejo imperfecto de lo que es un aspirante, pues el entendimiento humano es incapaz de seguirlo en todas sus sendas tortuosas, contar
7 lbid.
8lbid.
------------------------------
222
XIX
el nmero indefinido de sus extravos, intrigas y maldades; este bosquejo, repetimos, podr en alguna manera conducir al conocimiento de lo que ser una
nacin compuesta de una muchedumbre de ellos"."
La alternativa se.alada por el autor es el trabajo, la industria y la riqueza, es decir, el hombre dedicado a las actividades productivas de la vida privada. La empleomania procura a los aspirantes "una vida descansada", el empleado, enfatiza Mora, trabaja infinitamente menos que un artesano o labrador
descansados; "todas las miras del empleado se reducen a procurarse algn ascenso o jubilacin que deje vacante el puesto para otro que lo pretende". De
no lograrlo se convierte en un critico amargado, transformando el favor en mrito propio. La empleomania ha sido perjudicial no slo a la administracin, sino
a todo el pas: "una misma poblacin no puede estar al mismo tiempo animada
de propensiones tan contrarias, y el deseo de los empleos excluye las cualidades
necesarias a la industria"." La costumbre de vivir de los empleos destruye el
talento necesario para la "invencin" y la "perfectibilidad". Hombres talentosos, sigue Mora, han ido a la administracin slo para sentirse frustrados de
no alcanzar un empleo.
Por tanto, finaliza el autor, la propensin a los empleos empobrece a la
sociedad, su mayor vctima, porque paraliza sus facultades activas, "destruye
el carcter inventivo y emprendedor." Pero lo peor es que muchos brazos, aptos
para la industria y el trabajo, estn utilizados en la administracin pblica,
o en el empe.o de emplearse en ella.
18.1.3
Otero: los empleados
Ni Zavala ni Mora pudieron, sin embargo, con la empleomana y el aspirantismo.

Otro cerebro contemporneo, Mariano Otero, tambin abord el tema en su clebre opsculo Consideraciones sobre la situacin poltica y social de la Repblica
mexicana en el ao de 1847, donde refiere el estado del pas en todos sus aspectos
-poblacin, indios, comercio, industria, agricultura, justicia, minas, artes Y
oficios- en la primera parte y en la segunda, da lugar al estudio de los empleados junto al tratamiento del ejrcito y el clero. Aunque se trata de breves consideraciones, stas son muy pertinentes y acertadas.
Se.alaque por el constan~ desorden del gobierno" se han dado con mayor
profusin los empleos, por obsequiar la recomendacin de ste o el otro personaje, o para'premiar los ms despreciables servicios prestados a algunos de los
individuos del gobierno",'! es decir, la empleomana y el aspirantismo denunIbid, pg. 535.
pg. 536.
1I Consideraciones sobre la situacin poltica y social de la Repblica mexicana en el ao de 1847.
pg. 25.
9
10
tua.
XIX
223
ciados por Zavala en 1828 y Mora en 1837 sobreviven hasta 1847. La seleccin
de los funcionarios no ha sido ni por el mrito ni por la honradez; sino por recomendaciones influyentes. Se ha llegado al extremo de que en las oficinas hacendarias hay empleados que no slo "ignoran la gramtica de su propio idioma
yaun la aritmtica, sino que no saben escribir ni medianamente", tambin hay
corrupcin y se sabe de funcionarios que han amasado fortunas a costa del robo
del erario. "La desmoralizacin en esta clase est tan bien organizada y tan
bien recibida en la sociedad, que ya nadie se escandaliza de ver que un empleado
que slo cuenta con un sueldo de dos o tres mil pesos anuales. compra haciendas,
monta su casa con los ms exquisitos y costosos muebles, y sostiene a su familia
con lujo extraordinario. "12
Cuando ocurren despidos, el empleado es reinstalado despus, o bien, pasndose al partido contrario, aprovecha la ocasin para desacreditar al gobierno. Hay entonces corrupcin, ineficiencia, empleomana y aspirantismo. "En
todos los pases donde hay algn orden, no se crea ms que el nmero preciso
de empleos para el servicio de rentas; pero en Mxico, donde todo suele andar
al revs, se crean las rentas para los empleados. "13 La empleomana ha complicado la contabilidad de los salarios destinados a los oficiales pblicos, ya que
una funcin es cubierta por un cargo, pero convergen a l tres o cuatro ms,
cuyos depositarios estn "cesantes o jubilados", pero gozando an de sueldo
ntegro, con lo que el gasto del gobierno se dispara. En suma, es evidente que
el gobierno tiene ms empleados de los que puede sostener.
18.1.4
Daz Rugama: la administracin de personal
En la poca de Porfirio Daz, en la que hubo "poca poltica y mucha administracin", la situacin no vari mucho, aunque parece que mejor el rendimiento
de la administracin pblica por medio de tecnologas adecuadas. Una de estas
tecnologas fueron los manuales. Hay uno magnfico y al parecer, nico: Guia
prctica del empleado en la Repblica Mexicana. Su autor es Alberto Daz Rugama y fue elaborado en 1887; es el primer paso para sistematizar los principios
del servicio civil en Mxico.
El autor era un funcionario del ramo de hacienda, donde haba servido
muchos aos, y de su experiencia encontr deficiencias para las cuales, con su
Guia, ofreci soluciones. "Empleado en diversas oficinas del gobierno desde hace
diecisis aos, he tenido ocasin de palpar lo que en ellas acontece cuando no
se cuenta con personas aptas y que posean las nociones ms indispensables
acerca de los trabajos que deban desempear, con arreglo a los cargos que obtienen".14 Comenta ser testigo del nombramiento de personas incapaces, conver12 Ibid.
13 lbid,
pg. 126.
del empleado de la Repblica mexicana, pg. 1. Hay una versin en RAP Nm 52.
14 Guia prctica
224
XIX
tidos con el tiempo en "verdaderos parsitos", a la vez que los competentes

no eran remunerados de acuerdo con su capacidad. Todo esto lo anim a escribir
la Guia prctica del empleado, pensando que con este manual se facilitara el
trabajo de los funcionarios pblicos.
Dos grandes partes componen la obra; la primera, explicativa, trata lo relativo al personal pblico de entonces: Captulo 1, Perfil del candidato a ocupar
los empleos; 11, Organizacin de la administracin pblica; 111, Nombramiento,
despacho y toma de posesin; IV, Horario de trabajo y labores; V, Comunica
ciones, expedientes e informes; VI, Registro de correspondencia, inventario de
expedientes y libro de partes; VII, Fianzas y anticipos, pagos de marcha, des'
cuentos y nminas; VIII, Plizas, comprobantes, liquidaciones y facturas; IX,
Cortes de caja y estado de valores; X, Consultas, proyectos e iniciativas; XI,
Circulares, leyes, decretos y reglamentos; XII, Promociones, permutas, licencias
y jubilaciones. Al comienzo de esta parte aparece un listado bibliogrfico, legislativo y documental que Daz Rugama denomina "Biblioteca del Empleado".
La segunda parte, es una abundante coleccin de "modelos", o sea, formularios
en uso dentro de los variados procedimientos del trabajo administrativo.
En la Biblioteca del Empleado fij a Daz Rugama el mnimo de conocimientos exigibles a "todo" funcionario pblico, porque habr de requerirlos en su
trabajo: la Constitucin Poltica; Ley del timbre; Cdigos Civil, de Procedi
mientos, Postal, de Comercio y de Minera; Ley de Ingresos y Presupuestos
de Egresos correspondientes al ao fiscal en ejercicio; Ley sobre facultad
econmica-coactiva: algn reglamento de contabilidad, de preferencia el de la
Tesorera General de la Federacin; el Catlogo de Cuentas de orden y el de
Presupuestos; Reglamento de Visitadores; Mapa de la Repblica; una obra
de geografa de la Repblica; un libro de historia de la repblica; y un diccionario
de lengua castellana. Adems, para el caso de empleados hacendarios, incluye
otros reglamentos y documentos; ocurre.lo mismo con funcionarios de correos,
ayuntamientos, justicia, relaciones exteriores, fomento y guerra. Se necesitaba,
entonces. una buena preparacin, que al parecer no exista en la poca de Porfirio Daz .
.'Generalmente en nuestro pas se pretende un empleo sin que el solicitante
piense siquiera si tiene la aptitud necesaria para poderlo desempear, una vez
que lo haya conseguido. "15 Menciona que las influencias se ponen en movimiento y de un da para otro aparece un nuevo empleado, que por s mismo se acredita
la "inteligencia y la buena voluntad" para ejercer un cargo; en tanto aprende
su trabajuno cumple debidamente su responsabilidad. "Las oficinas del gobierno se convierten as en planteles de instruccin, con perjuicio notorio para la
buena marcha y expedicin de sus negocios y, en las ms se advierte un personal
numeroso, pero poco apto, con ligeras excepciones. "16 Sigue triunfando la ero15
16
Ibid, pg. 2.
Ibid.
XIX
225
pleomana y el aspirantismo. Hay que agregar, dice el autor, que muchos "jovencitos" pierden el tiempo, son "verdaderas sanguijuelas del erario", que consumen sin producir.
)
La Biblioteca del Empleado es el instrumental que se debe conocer y usar.
. Pero no basta, se requiere ms, nos dice: "toda persona que desee seguir la
carrera de empleado, debe en mi concepto saber cuando menos lo siguiente: leer,
escribir y contar lo mejor posible; gramtica, lgica e ideologa; historia y geografa, principalmente del pas; tener algunas nociones de economa poltica;
conocer la Constitucin Federal, con sus adiciones y reformas"." El 'autor
aclara que estas exigencias son necesarias a todo empleado; no se refiere a las
que requieren ttulo profesional, que quedan excluidas de su anlisis.
18.1.5 Bulnes: el canibalismo burocrtico
Ya concluyendo el siglo XIX, Francisco Bulnes escribi un interesante libro que

llevapor ttulo El porvenir de las naciones hispanoamericanas ante las conquistas recientes de Europa y los Estados Unidos. El captulo 14 lleva el sugestivo
ttulo "El canibalismo burocrtico", mismo que ser objeto de nuestra atencin
por las importantes contribuciones al estudio de la burocracia en general, si
bien muchos de sus planteamientos son aplicables a nuestro pas.
Es verdad que el libro de Bulnes comprende el conjunto de los pases latinoamericanos, entre ellos Mxico, y sus tesis con frecuencia son privativas a
cada pas en lo particular. Pero, como arriba anotamos, buena cantidad de sus
apreciaciones son aplicables 8I caso mexicano y as lo haremos notar. El autor
principia su estudio del canibalismo burocrtico diciendo que los pases latinoamericanos son fundamentalmente acreedores de la cultura greco-romana, ms
que de la egipcia, y que de ella mucho hubieran podido aprender; esto se puede
hacer constar en las obras de grandes pensadores polticos, como Montesquieu
y Tocqueville, que abrevaron en los principios del gobierno egipcio. Estos principiosson: uno, impedir que gobierne una sola clase social; dos, slo pueden gobernar aquellos interesados en sus conveniencias personales en inters pblico.
Bulnes dice que todo gobierno se integra por tres partes: la moral, que
representa a la tradicin; la econmica, representada por las riquezas individuales y sociales, y la intelectual, expresada en las "clases profesionales". La proporcin de los tres elementos determina la calidad del gobierno. Por esto, lo
seala con nfasis, no son los cuartelazos sino las revoluciones que derrocan
los gobiernos, las que alteran los tres elementos: "tradicin, riqueza y ciencia".
En ocasiones la modificacin de estos elementos, agrega, puede ser altamente
revolucionaria, pero sin derramamiento de sangre alguna.
En el mundo moderno el elemento dominante en el gobierno, y que a la
vez produce la paz, es la riqueza industrial, "representada por quienes la produ17 [bid.
pg. 2.
226
XIX
cen: capitalistas y trabajadores". En los pases latinoamericanos no ocurre tal

cosa: "nuestras nicas fuerzas de gobierno consisten en una amplia clase profesional, que inunda la Amrica y que probablemente no cabria en el rio Amazonas, compuesta de millares de abogados, de generales, de mdicos, de periodistas y de pordioseros de levita que acusan siempre como servicio mejor haber
salvado a su patria por haber participado del pillaje de alguna revolucin o de
muchas"." Esta clase es un "excelente" elemento del gobierno, siempre y cuando
no sea el nico. Ocurre as, seala el autor, porque la clase profesional es la "clase
que no produce"; su proyecto no consiste en incrementar y conservar la riqueza
social, sino "el poder comer y enriquecerse aunque perezca la riqueza social".
"Cuando slo gobierna una clase social sin dinero, su objeto nico de gobierno es comer y enriquecerse a costa de la vida, del honor, del trabajo, del
porvenir de la nacin y a esa clase de gobierno se le llama socialismo de levita"." Cuando alguna sociedad se encuentra atrapada en el "canibalismo burocrtico" hacen falta ciertos elementos conservadores para mantener alguna
estabilidad. Ocurre de tal modo, dice Bulnes, en Francia, pero no en Argentina.
En el primer caso, el canibalismo burocrtico crea "dos o tres esferas de anarqua" en el marco de un gobierno aparente. En contraste, cuando los elementos
conservadores estn ausentes, el canibalismo burocrtico forma de "cincuenta
a cien atmsferas de anarqua", lo que impide a cualquier sociedad toda defensa
y reclama la presencia de la "dictadura enrgica que ponga en orden en el tumulto parlamentario de las clases profesionales entregadas al canibalismo burocrtico sin piedad para la patria, ni para sus trabaj adores y pacficos individuos". 20
El canibalismo burocrtico es un precipitante de las dictaduras, porque
crea, multiplicadamente, muchas atmsferas de anarqua, El planteamiento de
Bulnes, a quien se reconoce como uno de los grandes idelogos del conservadurismo mexicano, es claro: la burocracia es buena si participa en el gobierno al
lado de otras clases sociales; no lo es, cuando lo hace sola. Parasitaria como
es, se alimenta de una riqueza que no contribuye a producir; medrar es su forma
de vida. La aristocracia, la plutocracia y "un Csar" pueden gobernar, no as
las clases profesionales ni las populares; "se hacen del poder para ejercerlo exclusivamente; ni una ni otra pueden gobernar' y las dictaduras aparecen para,
contener las anarquas. sta es la ley histrica sin ninguna excepcin, y todo
lo que se haga o se diga en su contra, es tan vano e insulso como querer evaporar
las aguas del mar con una lmpara de minero"."
La fobia de Humes al parlamentarismo es notoria. En un cuadro en el que
se resea la composicin de una Cmara de representantes latinoamericana integrada por miembros de ideologa liberal, asi como otra que representa una
Cmara conservadora, seala que el alto nmero de integrantes de las clases
El porvenir de las naciones hispanoamericanas. pg. 242.
[bid, pg. 247.
20 Ibid, pg. 251.
21 Ibid.
18
19
XIX
227
profesionales en la primera (90 abogados, mdicos, militares, periodistas e ingenieros; 60 funcionarios y empleados y 46 parientes de funcionarios, de un total
de 200 miembros) lleva a los paises hispanoamericanos al canibalismo burocrti, (co, o bien al canibalismo teocrtico, y finalmente a la dictadura. Conforme a esta
idea, la democracia en Latinoamrica a fines del siglo pasado era algo imposible.
Bulnes establece una ley histrico-politica en la que clasifica siete "formas
efectivas de gobierno"; de las cuales nos interesa particularmente la ltima,
que identifica como canibalismo burocrtico o dictadura, y cuya "condicin"
es la siguiente: "clases medias dominantes, profesionales liberales famlicas.
Estado rico". Si como antes dijimos, la democracia de aquellos das en Amrica
Latina es imposible atendiendo el planteamiento de Bulnes, habrn de variar
las condiciones para darle cabida. Bulnes mismo da la solucin: "lo que necesitan las naciones americanas es transformar sus clases profesionales liberales
famlicas en clases industriales ricas o por lo menos con vida fcil fuera de la
poltica, o lo que es lo mismo, necesitan desarrollarse Industrialmente"." La
industrializacin capitalista, pues, es la nica solucin que reconoce Bulnes
para el cambio en la condicin social de Amrica Latina.
Pero Bulnes es realista. Las clases profesionales deben ser alimentadas
trabajen o no, en espera de que el proceso de industrializacin las obligue ms
adelante a trabaj ar para comer, es decir, hagan un trabajo til para la sociedad.
"El estado en Amrica espaola debe ser de preferencia una cocina socialista
para la clase profesional." Para concluir, el autor remarca su planteamiento
en torno al carcter parasitario de la clase profesional, sealando que los paises
donde existe el canibalismo burocrtico, como Argentina y Uruguay (aunque
valdra la pena preguntarse por qu no incluy a Mxico), son los que mayor
deuda pblica tienen. Espaa, a la que califica como "monarqua burocrtica
canbal", es tambin una de las naciones ms expoliadas por ese fenmeno. En
otras palabras, tanto Espaa como sus antiguas colonias padecen el mismo mal:
son vctimas del canibalismo burocrtico, que Francisco Bulnes se ha propuesto
denunciar.
Creemos haber dicho suficiente sobre el apasionante tema de la burocracia
durante el siglo XIX. En el siglo siguiente fue de nueva cuenta objeto de la reflexin de los pensadores de la administracin, en especial de Lucio Mendieta y
Nez, quien ms adelante ser objeto de nuestra disertacin.
18.2
18.2.1
ESTUDIOS DE ORGANIZACION y REORGANIZACION

El manuscrito Alamn
En el Archivo Noriega se conserv indito un manuscrito de Lucas Alamn,

sin ttulo, tocante al tema del "Examen de la organizacin general de la admi22
tu
pg. 254.
228
XIX
nistracin pblica"." Es el documento conocido ms antiguo sobre la organizacin y funcionamiento de la administracin pblica, as como de su reforma,
pues se remonta a 1838.
Alamn dice al principio de su escrito que una comisin, de la cual forma
parte, se ha abocado a "reparar las bases y distribuir los trabaj os relativos a
la organizacin general de la administracin pblica," tema que por extensin
invita, a lo que el autor denomina "reforma", sta debe ser integral, porque
todos los ramos administrativos estn interrelacionados, ya que las reformas
realizadas tiempo atrs son slo parciales. Sin embargo, como la Constitucin
de Cdiz y las constantes revoluciones han colaborado al desconcierto de la administracin, la situacin ha empeorado; la Constitucin espaola alter no slo
el estado de la administracin mexicana, sino la de todos los pases hispanoamericanos; "en todos se ha desorganizado el antiguo sistema que rega, por el establecimiento de otros nuevos, sin regularizar segn cada uno de ellos lo exiga,
todos los ramos de la administracin en consonancia con la ley fundamental
que se habia adoptado"24 Pero Alamn encuentra que no slo se reduce el problema a esto, sino que se le han dado soluciones equvocas originadas por el
falso supuesto de que los yerros tienen un origen poltico, sobre lo cual, siguiendo el pasaje precedente, el autor seala: "y como sin esto es imposible que ninguna forma de gobierno subsista, se ha atribuido a defectos e inconvenientes de
los sistemas politicos, lo que no era ms que la falta de medios de ejecucin
para llevarlos a cabo."
En situacin tal, las revoluciones han encontrado campo frtil a su desarrollo y, quienes con propsitos personales las han encabezado, se han aprovechado de la ocasin. Pero Alamn es un pensado!' inteligente y profundo que
observa algo ms: "es ms fcil escribir nuevas constituciones que organizar
efectivamente gobiernos",* por lo que se ha desechado "la obra de arreglar la
administracin". La reforma sugiere mucho y tesonero trabajo, conocimientos
prcticos ms que tericos, reforma frustrada por la precariedad y carcter efmero de gobiernos que ms que realizar su misin -gobernarse dedican a
defender su existencia.
Luego de su aguda explicacin, donde sienta los principios que deben sustentar la reforma administrativa, Alamn hace un diagnstico de las cuatro
secretaras de Estado existentes, el cual, lejos de confinarse a la organizacin
sola, contempla tambin la situacin de la poca:
al Ministerio de Guerra. Encuentra como problema general el que la legislacin militar sea obsoleta y complicada y que la contabilidad interna se encuentre en confusin. Al respecto, la Comisinpropone: 1) que la Comisin de
Guerra presente a la brevedad posible una iniciativa de ley sobre reclutamiento,
Desconocemos quin le dio el ttulo. Hay una versin en RAP nm. 52.
Examen de la organizacin general de la administracin pblica, pg. 70.
23
24
El estudio de la administracin pblica en el siglo XIX
229
para hacer ms equitativa su distribucin; 2) que la misma Comisin presente

otra iniciativa, ahora de amnista, para reincorporar a los desertores; 3) que
se leven 10 000 hombres a organizarse de acuerdo con disposiciones del gobierno;4)que aquella Comisin presente un plan de fuerza total que integre el ejrcito y de las armas con que se deba equipar; 5) que se restablezca la denominacin
numrica de los cuerpos; 6) que se simplifique de inmediato la contabilidad; 7)
que se actualicen las ordenanzas militares; 8) que, para ejecutar estos trabajos,
la Comisin se auxilie. de los oficiales que requiera.
.
b) Ministerio de Hacienda. La reforma del Ministerio de Hacienda es crucial, segn se desprende del documento; seala que la escasez es mayor que
el grave desorden imperante, por lo que la Comisin propone: 1) concluido el
ao presupuestal debe cerrarse la cuenta y no hacerse gasto alguno que no est
sealado en el presupuesto actual; 2) ya que por las "conmociones polticas"
hay hasta tres empleados por plaza, se recomienda que se pague una y las otras
se cubran como cesantes, en tanto se reacomoda a los empleados si tienen mritos para ello; 3) se paguen los adeudos de aos anteriores; 4) lo mismo para
el caso de deudas o indemnizaciones; 5) como hay una gran confusin en el estado de los sueldos, hay empleados que han cambiado de adscripcin para asegurar su pago, haciendo catica la situacin, la Comisin determin que las oficinas recaudadoras slo paguen a sus empleados, reduzcan su nmina a sus
funcionarios, se nivelen sueldos y en el ramo de guerra se remueva a todos los
comisionados.
c) Ministerio de Relaciones Exteriores. Alamn menciona que las relaciones con el exterior estn en pleno deterioro. Sugiere: 1)normalizar las relaciones
con otros estados; 2) examinar los reclamos, que se estudien los tratados y se
realicen convenios particulares; 3) que se acelere la aprobacin legislativa de
losconvenios; 4)se estrechen vnculos con los pases hispanoamericanos; 5) colonizar la frontera norte, pues ser un medio ms eficaz que el ejrcito para contener las invasiones; 6) reorganizar las ligaciones con el exterior; 7) reorganizar
tambin el propio Ministerio. '
d)Ministerio de Relaciones Interiores. La clave de la reforma administrativa
la sita en la reorganizacin de este ministerio: "el medio necesario para hacer
practicable todas las medidas concernientes a los ramos de guerra y hacienda
es el arreglo de la administracin interior."25 Aunque la Constitucin ha ofrecido las facultades, no seala su forma de ejecucin, dice, y como el problema
es complejo, deber seguirse trabajando sobre el asunto, sugiere las tareas posibles en lo inmediato, por lo que propone: 1) revisar los reglamentos de polica;
2) un proyecto de reforma de los presidios y caminos; 3) establecimiento de una
fuerza policaca dependiente del gobierno de los Departamentos, modelada al
estilo de la A cordada; 4)continuar el levantamiento estadstico; 5) un proyecto de
organizacin municipal; 6)un proyecto de reforma de la administracin de justicia.
25
[bid. pg. 76.
230
XIX
Discurrimos este resumen con cierto detalle porque el examen de la organizacin general de la administracin pblica es a la vez una exposicin muy clara de la
situacin del Estado mexicanoen 1838,toda vez que puede apreciarse paralelamente las propuestas de solucin, da a conocer los complejos problemas de entonces.
18.2.2
Busto y la administracin pblica comparada
Muy posterior a la elaboracin del manuscrito Alamn, en 1889, se publica un

estudio completo que lleva por ttulo La adminis tracin pblica de Mxico. Breve estudio comparativo entre el sistema de administracin de hacienda en Francia y el establecido en Mxico. Fue redactado por Emiliano Busto en el breve
lapso de seis meses y publicado poco despus. El grueso de la voluminosa obra
trata de la administracin hacendaria precedida por una detallada descripcin
de la organizacin administrativa porfiriana. Probablemente sea sta la primera obra de administracin pblica comparada escrita en la era de la ciencia de
la administracin; fue elaborada como parte de la Exposicin Mexicana en Pars, por lo que contiene tambin la traduccin al francs. *
Emiliano Busto dice haber escrito la obra especialmente "al inmigrante,
capitalista o trabajador," para que conozca los derechos en el pas; es decir,
se trata de un libro de divulgacin universal, de aqu que aclare lo siguiente:
.'no es mi nimo dar a esta obra otro objeto que el de sugerir indicaciones que
puedan ser tiles a los hombres de Estado, y a aqullos que por su posicin
poltica o social deseen completar las nociones generales de administracin que
ya tengan"." El autor comenta haberse servido del libro del escritor francs
J. Josat. El ministerio de hacienda y la organizacin general de los otros ministerios, as como de obras sobre economa poltica, "administracin en general"
y administracin hacendaria, pero no dice cuales.
Luego hay un pasaje que resulta muy extrao, dice Busto que, de acuerdo
con J osat, se desconocen los "principios de la administracin pblica" tal vez
debido a "la falta de una obra elemental sobre la materia", de lo que naci la
publicacin de su obra en Francia. Y concluye: "qu podr pasar en Mxico?
Lo mismo; pues hasta hoy ninguna obra se ha publicado aqu, que yo sepa, sobre
este linaje de estudios"." Ni Josat conoci a Bonnin, ni Busto a Veytia, Lares, De la Rosa, Madrazo, Castillo Velasco y Nordhoff; haba ocurrido entonces
una gran amnesia administrativa o Busto ley autores que nosotros no conocemos, y que no son tampoco espaoles. En vista de esto es comprensible que
Busto se refugie en Josat.
... Busto fue un hombre verstil; tambin escribi Estadistica de la Repblica mexicana. publicada
en 1880.
26 La administracin pblica en Mxico, pg. 11. Hay una versin (1976). de la Direccin General
de Estudios Administrativos de la Secretaria de la Presidencia.
27 [bid. pg. 12.
XIX
231
Al decir de Busto, en el Estado el gobierno es el "alma que inspira y la

administracin el cuerpo que obra", un ente que abraza directa o indirectamente
todos los intereses que tengan relacin con ese cuerpo. As, en tanto los poderes legislativo, ejecutivo y judicial no son sino "ideas vagas, abstracciones...
.la administracin, por el contrario, nos circunda por todas partes: es la realidad palpable y constituye en algn modo un ser tangible que se encuentra
a cada paso y cuando se necesita penetra en nuestro hogar". 28 En este planteamiento sobrevive empero el espritu de la ciencia de la administracin,
lo que desdice la ausencia de tratados franceses o mexicanos sobre esta materia. El concepto de omnipotencia y omnipresencia de la administracin le reconcilia con una ciencia de la administracin que, por irona, no conoce con suficiencia.
Busto define a la administracin como "el conjunto de los servicios destinados a ayudar bajo el impulso del gobierno, a la ejecucin de las leyes, decretos
y reglamentos que tienen por objeto prestar un beneficio al Estado, proteger
sus intereses o mantener en sus justos limites el ejercicio de las libertades pblicas". Por cuanto a la materia administrativa, "la administracin tiene por
objeto lo que atae de cerca o de lejos al inters de la sociedad", y abraza
por extensin lo relativo a sus bienes, la seguridad individual, la fuerza pblica,
la moral y la riqueza nacional. Por ltimo, sus atribuciones comprenden la implantacin de reglamentos generales o especiales que complementan la ley, prescribe las medidas conducentes a este propsito, ejerce tutela, castiga delitos,
reprime controversias, anula la legislacin contraria al inters general, recaba
los impuestos, ejecuta las obras pblicas, examina las reclamaciones que le presentan, "practica el derecho en cuestiones jurdicas", juzga las respuestas a
sus actos y protege el inters pblico.
De las 292 pginas, muy grandes por cierto, que comprende la obra, poco
ms de 100 resean en detalle la organizacin, facultades y funciones de los
seis ministerios porfirianos: Relaciones Exteriores; Gobernacin; Justicia e Instruccin Pblica; Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio; Hacienda y Crdito Pblico; y Guerra y Marina. Juzga que la organizacin administrativa es
perfectible, por lo cual "debieran unirse a una misma Secretara los servicios
homogneos", tales como los siguientes: la estadstica, retirada de Fomento
y atribuida a Hacienda; agregadas aJusticia e Instruccin Pblica, las Escuelas
de Beneficencia y de Minas, ahora asignadas a Fomento; y creada una Secretara de Correos y Telgrafos que unifique ambos servicios.
Omitiremos resear la organizacin administrativa de Mxico, ya que escapa al propsito de este texto. Pero queremos dejar constancia de esta colosal
obra.
28 [bid,
29 [bid.
pg. 1.
232
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN EN MXICO EN EI,. SIGLO
18.3
ESTRADA Y ZENEA: LA ADMINISTRACiN PBLICA

ESTATAL
XIX
En el ao de 1851, Luis de la Rosa escribi un trabajo importantsimo sobre

la administracin pblica mexicana: Observaciones sobre varios puntos concernientes a la administracin pblica del Estado de Zacatecas. Aunque su objeto
fue estudiar la administracin de una sola entidad federativa, Zacatecas, sus
apreciaciones se extienden a la administracin estatal en general y a la del pas
en su conjunto, motivo por el cual dejamos para despus su exposicin, cuando
examinemos el pensamiento administrativo de De la Rosa.
Como veremos enseguida, los trabajos ms numerosos de la generacin
decimonnica son los que comprenden la administracin municipal; sabemos
de la existencia de ocho manuales de ayuntamientos, de los cuales hemos localizado seis, y Luis de la Rosa dice haber escrito un artculo sobre administracin
municipal para la Biblioteca Econmica de Mxico en el ao de 1851. Los estudios de administracin estatal, hasta donde sabemos, son menos numerosos,
pero no menos importantes.
Hay uno muy relevante: Manual de gobernadores y jefes politices de Ildefonso Estrada y Zenea, cubano radicado en Mxico, publicado en 1878. La obra
est dedicada a Trinidad Garca, secretario de Gobernacin, ilustrada con fotografas de otros ministros y gobernadores, as como una de Porfirio Daz. Por
su ttulo puede interpretarse que se trata de un trabajo referente a la praxis
administrativa; pero slo en parte, porque en realidad es un documento formativo y moralizador. En su discurso est inmerso un nimo edificante y constructivo, una estructura sugerente que transcurre en proposiciones perfilando al
gobernador idneo. Se asemeja mucho a los Espejos de Prncipes musulmanes
de los que hemos hablado. 30
"A toda autoridad conviene tener a la mano en un solo volumen no slo
la doctrina correspondiente a su empleo, sino todas aquellas rdenes y disposiciones que tienden a facilitar el despacho y a poner en manos aun de los menos
versados en materias de oficinas, los medios de proveer con inteligencia, equidad y justicia en los asuntos que directa e inmediatamente dependen de las
facultades de que se halla Investida"." Antes, con espritu similar, Estrada y
Zenea dice haber escrito el Manual de secretarios, que por mala fortuna no hemos podido encontrar. La obra es rica y aparentemente voluminosa, toda vez
que tiene la siguiente composicin: primera parte, Cualidades y condiciones que
deben tener los gobernadores: educacin, moralidad, ilustracin, honradez, afabilidad, audiencia, maneras; segunda parte, Principales atenciones de las autoridades: instruccin pblica, talleres de artes y oficios, bellas artes, academias
literarias, bibliotecas y museos, sociedades, ornato pblico, juegos, estadstica,
30
31
"Los espejos de los prncipes musulmanes", Tlamati, pgs. 5-14.

Manual de gobernadores y de jefes polticos. pg. 9. Hay una versin en la RAP nm. 50.
,(
XIX
233
museo nacional militar, inmigracin, agricultura, correos, asilos de pobres, diversiones pblicas, vias de comunicacin, hospitales, crceles y cuarteles, educacin de los indgenas, reparto de aguas y mineria; tercera parte, Extractos
de la Constitucin Federal y de las constituciones de las entidades federativas.
.
La segunda parte, la ms relevante, trata la materia administrativa concerniente a los gobernadores, que el autor sistematiza y resume. A la primera
parte que perfila al gobernador idneo, circunscribiremos una breve exposicin.
Estrada y Zena considera que un gobernador debe ser educado en lo fsico,
moral e intelectual, lo que constituye las tres fases orientadas a la "perfectibilidad humana." Debe, asimismo, procurar una figura gallarda, tener buenas maneras y voz dulce y persuasiva; ser generoso de sentimientos, puro de intenciones, leal y tener grandeza de alma. Por cuanto a su educacin intelectual, debe
conocer de ciencias, literatura y bellas artes, aunque no sea "ni sabio, ni artista,
ni poeta." Tener buena cultura en general, que incluya nociones de arquitectura,
economa, ingeniera mecnica, agricultura, comercio y mineraloga, historia
y fisica. Finalmente, ser honrado y afable. En suma, "el gobernador o jefe poltico de un estado o territorio, es el centro en el que convergen todos los intereses
de los gobernados y a la vez el foco de donde parten las disposiciones que han
de proporcionar el desarrollo y el fomento de todos los ramos que constituyen
la riqueza del territorio encomendado a su ilustracin, a su honradez y patriotismo".32
18.4
LOS MANUALES DE ADMINISTRACiN PBLICA

MUNICIPAL
La materia municipal es el tema que ms preocup a los pensadores mexicanos

durante el siglo pasado, no como problema terico sino como razn prctica;
elaboraron manuales de administracin municipal, abarcando desde los aos
primeros de la independencia hasta los ltimos del siglo. Para escribir estas
lneas hemos acudido a seis obras" que researemos brevemente, aunque mereceran ser objeto de una disertacin particular por su enorme riqueza temtica, ya que en su contenido yace la historia, concepto y significado del municipio
mexicano.
a) Manual de providencias econmico-polticas para uno de los habitantes
del Distrito Federal de Juan Rodrguez de San Miguel; fue elaborado en 1834
y comparte con el Directorio de Barquera su antigedad. De San Miguel lo escribi con la intencin de ilustrar a los ciudadanos sobre "las disposiciones ge32 [bid, pg. 11.
33 Realmente son siete, ya que Ezeta refunde el manual de Barquera. Ver apartado b] de esta seccin. Sabemos igualmente, por una nota en la solapa de la obra de Ezeta, que hay un octavo: Guia
de alcaldes auxiliares de Mxico, al cual no hemos tenido acceso.
234
XIX
nerales de ms frecuente uso a que se arregla la sociedad en que viven", as

como para hacerles conocer sus derechos y obligaciones. "Por tal motivo he
formado estos apuntamientos nada cientficos, pero s muy tiles" y con el nimo de glosar en un volumen disposiciones diversas y abundantes." Su obra
tiene un carcter ilustrativo para la ciudadana, en la que el autor comprende
tambin a regidores, sndicos y alcaldes. De su contenido, destaca el examen
en detalle, relativo a la divisin de la ciudad de Mxico en ocho cuarteles menores y 245 manzanas, si bien el manual es un prolijo documento de 43 encabezados que tratan los ms diversos ramos municipales, algunos tan particulares
como los bandos de vacas de ordea o el reglamento de baos y temascales,
estos ltimos que se remontan a la poca prehispnica.
b) Manual de alcaldes y jueces de paz de Luis de Ezeta, elaborado en 1845,
como una refundicin del Directorio politico para alcaldes constitucionales de
Juan Wenceslao Barquera que, como antes mencionamos, apareci en 1834.
Ezeta se tom el trabajo de actualizar elDirectorio de Barquera, por considerarlo obsoleto: 'he credo hacer un servicio acomodndolo a las instituciones actuales, y con sujecin a las leyes que nos rigen", tarea que juzga incomparable
con la calidad del de Barquera e incluso conserva el prlogo de ste. El Manual
de Ezeta, como el anterior, trata en un listado la variada materia municipal,
pero sin capitulacin." Destaca en la obra, en varios puntos, la organizacin
y funciones municipales, bsicamente jurdicas, ya que es una compilacin de
disposiciones legales sobre materia de ayuntamientos.
c) Novsimo manual de alcaldes, o sea Instruccin breve y sumaria para
los de la capital de Mxico y para los alcaldes y jueces de paz de los estados
de Mariano Galvn Rivera, aparecido en 1850. Se trata, como todos, de una
compilacin legal que el autor dividi en seis captulos: 1) atribuciones civiles;
2) materia criminal; 3) polica; 4) juicios; 5) formularios, y 6) disposiciones de
polica." En comparacin con las anteriores, el Novsimo manual est mejor
estructurado y sirve por tanto con ms eficacia a sus propsitos prcticos e
ilustrativos.
d) Manual de los ayuntamientos (1875), de Julio Jimnez y Agustn Lozano." Es una obra especializada en contabilidad financiera municipal, documento nico en su gnero. Jimnez, quien aparece como autor principal, se
distingui en esa materia. Su composicin, muy posterior al trabajo de Galvn
Rivera, visiblemente mejoradacomo material ilustrativo, consta de seis partes,
cinco de las cuales son contables o de temas conexos, en tanto que la primera,
brevsima, se refiere a las atribuciones y organizacin de los ayuntamientos,
34 Manual de providencias econmico-polticas para el uso de los habitantes del Distrito Federal,
pgs. 1,2. Hay una versin (1980)editada por la Coordinacin General de Estudios Administrativos
de la Presidencia de la Repblica.
35 Manual de alcaldes y jueces de paz, pg. 3. Hay una versin en la RAP nm. 53.
36 Novsimo manual de alcaldes, pg. 5.
37 Hay una versin en RAP nm. 53.
XIX
235
las funciones del presidente, sindicos y regidores, a las comisiones, a la comisin

de hacienda y los fiscales. La obra, insistimos, es recomendable para conocer
con profundidad la hacienda municipal.
e)Directorio para los ayuntamientos, 1890, de Miguel Len. Fue elaborado
,(
'yaentrada la poca porfiriana y corresponde con mucho al espritu administrativo de entonces, a saber, el perfeccionamiento administrativo del rgimen en
todos sus aspectos. Contiene siete partes: 1) origen de los ayuntamientos; 2)
renovacin de los mismos; 3) cabildos; 4)actividades de los funcionarosmunicipales; 5)el secretario y eltesorero; 6)disposiciones legales; 7)modelos y formularios. Esta obra posee la particularidad de haberse elaborado con nfasis en los
ayuntamientos del Estado de Mxico y no en el de la capital de la Repblica
como los de Rodrguez de San Miguel y Ezeta.
f)Manual de los presidentes municipales de Cosme Garza Garca, publicado en 1897 en Saltillo, Coahula." Quiz por ser el ms reciente, sea el ms didctico, o corresponda ms a la nocin moderna del manual administrativo.
Consta de 31 captulos muy bien diferenciados: 1) deberes constitucionales; 2)
instruccin; 3) rgimen interior; 4) elecciones; 5) estadstica; 6) ejidos; 7) licores
y tabacos; 8) hacienda;. 9) fiel contraste; 10) montepos; 11) gendarmera; 12)
polica; 13)salubridad e higiene; 14) silvicultura; 15) polica municipal; 16)penitenciara y crceles; 17) caminos; 18) ferrocarriles; 19) prevenciones contra el
abigeato, registro de fierros; 20) bienes mostrencos; 21)corridas de ganado, 22)
cercas y predios rsticos; 23)registro civil; 24)cementerios; 25)vagancia y mendicidad; 26) portacin de armas; 27) protestas de libranzas; 28) registro pblico; 29) contrabando; 30) timbre; 31) servicio postal. No podemos sino evocar
la materia administrativa en toda su riqueza, ahora confiada no al gobierno
nacional, sino a la administracin municipal.
Como dijimos, la administracin municipal es materia prolija, aqu hemos
bosquejado sus caracteres generales; otro tanto haremos con la administracin
financiera, tema muy apreciado tambin en el siglo pasado, sobre todo en sus
postrimeras.
18.5 TRABAJOS SOBRE ADMINISTRACION FINANCIERA

ste es otro ramo muy interesante, en el que cabe mencionar las obras de tres autores: Guillermo Prieto, Julio Jimnez -ya examinado- y Manuel Lpez Meoqui.
18.5.1
Estudios presupuestarios de Guillermo Prieto
Guillermo Prieto, ilustre liberal mexicano que hizo grandes aportaciones a la

economa poltica, escribi en 1871 su manual relativo a esta materia, autor
38
Hay una versin en RAP nm. 53.
236
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION EN MXICO EN EL SIGLO
XIX
tambin de un notable trabajo sobre la administracin financiera, en el cual

hace un extraordinario anlisis sobre el estado de la administracin pblica en
la dcada de los sesenta. Este trabajo lleva como titulo Algunas ideas sobre
la organizacin de la hacienda pblica basadas en el presupuesto de 1857,redactado en marzo de 1858 y publicado en 186l.
Se trata de un opsculo elaborado en forma epistolar y dirigido al Presidente Benito Jurez.
Considera la administracin presidencial de entonces como un rgimen
transitorio, agitado por los peligros de la poca. "Penetrado de esos sentimientos, paso a exponer ante mis compaeros mis dudas sobre la situacin financiera
del pas, y mis creencias sobre el remedio radical de los males que le aquejan"."
Se trata pues, originalmente, de una exposicin ante el gabinete, del cual Prieto
era Secretario de Hacienda.
Guillermo Prieto ve ms all de los nmeros que plasman el presupuesto
federal. "Tras los nmeros... se deben descubrir las relaciones internacionales,
las cuestiones del ejrcito, del clero, de colonizacin, de comunicaciones: ver
aislada la cuestin de hacienda, reducindola a una operacin de sumar y restar,
ser pervertirla dejndola intacta"." La cuestin de la hacienda es de tal importancia, que el autor la refiere como "gran cuestin de vida del pas"; con
tal tenor, Prieto comienza el estudio de la organizacin hacendara del pas partiendo de la situacin que priva en el clero, en la que an observa ciertas fallas
legales y tambin polticas, as como la situacin relativa al ejrcito, sobre el
particular seala la conveniencia de formar un grupo armado permanente. Sin
embargo, el tema principal es el estudio de la hacienda con relacin a la sociedad
en general. "A la hacienda pblica deben reorganizarla el trabajo, la libertad,
la colonizacin, en una palabra, los adelantos sociales". 41
Lo medular del trabajo de Guillermo Prieto es el anlisis, partida por partida, del presupuesto federal. El autor va profundizando o matizando, de conformidad con lo que juzga de mayor o menor importancia. Respecto a la partida
1 considera que si bien el sueldo del Presidente de la Repblica es justo, pes
a la elevada suma de sus ingresos, no ocurre lo mismo con el del secretario de
la Presidencia y el numeroso personal de "escribientes y mozos" que le rodean.
La partida 2, que comprende l ministerio de Relaciones Exteriores, incluye
observaciones de Prieto en torno a la organizacin de la administracin pblica
y su necesaria reforma. Al respecto sugiere que Gobernacin y Relaciones Exteriores deben fundirse en una sola, como ocurri antao.
Su consejo relativo a la abolicin del Ministerio de Fomento resulta curioso, ya que es un instrumento organizativo que todo liberal debiera apreciar;
39 Algunas ideas sobre la organizacin de la hacienda pblica. . . pg. 15. Utilizarnos la versin de
la RAP nm. 54.
40 Ibid. pg. 17.
41 Ibid, pg. 18.
XIX
237
podramos decir que es el gran aporte a la administracin pblica en los estados

, liberales del siglo XIX; sin embargo, Prieto se muestra contrario a "esa gran
mquina de centralizacin". Melchor Ocampo, deca que un Ministerio tal equivale a uno de "felicidad pblica", Guillermo Prieto juzga que esa felicidad nace
mediante buenas leyes, "no porque haya muchos empleados y una oficina dotada con liberalidad".
'
Hace una larga disertacin cuando aborda la partida relativa a la Tesorera
General. La materia hacendaria vive entre grandes problemas y hay muchos
males en ella; uno preocupa especialmente al autor, el error de la separacin
entre conduccin y ejecucin. "Deben enumerarse como muy notables (males),
que el pensamiento directivo se desvirta cuando se desmoraliza o pervierte,
al independizarse de la ejecucin, y ese mal se palp en la poca de la existencia
de las multiplicadas direcciones que aboli la pasajera administracin del seor
general lvarez"." Las direcciones generales se convirtieron en enemigos de
los ministerios rompiendo la unidad de su mando, sustrayndose a su autoridad
y haciendo ms engorrosos los trmites.
Guillermo Prieto es contrario al burocratismo representado por las direcciones generales. "En administracin, todo debe ser activo, rpido; tener la obligacin de andar y tener rmoras es un contraprincipio; el mando administrativo,
comola responsabilidad, tienen que ser necesariamente unitarios; la dislocacin
administrativa es la anarqua, y una administracin anrquica es dbil y desastrosa para una nacin"." He aqu un planteamiento que antecede con mucho
tiempo a los llamados principios de la administracin, pero con un rigor que
ahora no se tiene: unidad de mando, responsabilidad compartida; vigor, fuerza
y consistencia. Tales son las necesarias cualidades de la administracin pblica
eficiente.
Al tocar el punto relativo a la Tesorera, dice que est en el propio Ministerio de Hacienda, y que as ocurre en "las naciones ms adelantadas en materia
de administracin." Pero este Ministerio sufre graves problemas de organizaciny funcionamiento: el ministro decide sin tener antecedentes sobre el asunto
tratado, la Tesorera ejecuta las decisiones conforme su arbitrio' 'y el gran aparato de empleados viene a nulificarse ante el escritorio o la simple cartera de
un agiotista." Esto ocurre porque, al decir de Prieto, "el inters privado es ms
sagaz siempre que la sobrevigilancia de la administracin", explota con gran
medro la Tesorera de la nacin.
En lo tocante al ramo de pagaduras, Prieto aborda el problema de la empleomana. El erario ha sido vctima de la inmoralidad y el desenfreno de funcionarios y particulares. "La sed de empleos", las revueltas constantes, los compromisos contrados por los vencedores han creado el hbito de "jubilar a la
vctima para colocar al vencedor", sufriendo el erario las consecuencias. Se ha
42 lbid,
43 [bid,
pg. 23.
pg. 24.
238
XIX
llegado al extremo de pagar el salario a tres ministros, tres oficiales mayores

y tres tesoreros. Entonces este sistema se llamaba de "para-cada". Guillermo
Prieto nos da la noticia de la abolicin de las alcabalas, a las que considera uno
de los grandes males del gobierno espaol. Existe el peligro de dej ar a los estados con una o la nica fuente de ingresos con que cuenta; pero la medida, que
se juzga durar un ao su implantacin, debe ser general, no excepcional para
uno o varios estados, porque esto desatara la guerra entre ellos y reforzara
el "feudalismo".
El autor propone implantar un sistema postal, dotado de "regularidad,
celeridad, moralidad y baratura". Describe a grandes rasgos la forma de su organizacin, incluyendo tanto las vas terrestres como las martimas; considera
que el sistema debe plasmarse en un organismo de la administracin pblica,
pero no centralizado, tampoco una direccin general. Sin definirlo con precisin,
se inclina por una especie de rgano descentralizado basado en la calidad de
la administracin pblica como "negociante".
El diagnstico general de la administracin pblica mexicana, fundado
en su interpretacin de la hacienda pblica, tiene como remedio el inicio de una
"reforma administrativa" suficientemente combativa para enfrentarse al "favoritismo y la empleomana". La perspectiva positiva que tiene Prieto sobre
el pas le hace llegar a esta conclusin.
18.5.2
Tratados de administracin financiera de Julio Jimnez y

de Lpez Meoqui
De la poca del gobierno juarista (1861-1872) y la de Porfirio Daz hay dos buenos libros del gnero que nos ocupa: Tratado de administracin y contabilidad
de los caudales del gobierno general y Manual de administracin econmica
y contabilidad rural. El primero fue escrito en 1868 por Julio Jimnez; setrata
de una obra especializada sobre contabilidad gubernamental que a la vez expresa con fidelidad, la forma en que funcionaba este sector en la poca de J urezEl segundo es un texto ms amplio escrito en 1885 y adicionado en 1888 y 1891.
Esta obra, ms amplia que la anterior comprende problemas de economa, en
especial agricultura y ganadera, pero desde el punto de vista compartido de
la economa poltica y la contabilidad en general.
Lpez Meoqui escribi en 1874 su Curso elemental terico-prctico de contabilidad administrativa para las escuelas nacionales y estatales, especialmente
para la Escuela Nacional de Comercio y Administracin, a manera de catecismo,
y cuenta con abundante documentacin sobre el tema. Tambin, en 1879, escribi, su Breve compendio en forma de catecismo de las lecciones orales sobre
administracin pblica; no coincidiendo sino parcialmente con su ttulo, trata
ms bien de contabilidad fiscal.
Hemos querido apuntar la existencia de cuatro obras de contabilidad ad-
XIX
239
ministrativa importantes para el estudio de la administracin pblica, cuyos

contenidos rebasan el propsito de sus ttulos.
18.6
MISCELNEA
Hemosdejarlopara el final tres pensadores, cuyas obras no pueden ser omitidas si

sequiere tener una panormica completa del estudio de la administracin pblica
en Mxico: Tadeo Ortiz, Juan Rodrguez de San Miguel y Juan M. Vzquez.
Tadeo Ortiz fue autor de obras importantes, entre ellas dos significativas
para la ciencia de la administracin: Resumen de la estadistica del Imperio
mexicano (1822), YMxico considerado como nacin independiente y libre (1832),
en las cuales realiza aportaciones importantes para nuestra disciplina. Un magnficoartculo sobre el autor, "Uno de los primeros tericos de Mxico independiente: Simn Tadeo Ortiz de Ayala", de Jos Chanes Nieto." desarrolla una
interpretacin magnfica acerca de los aportes de Ortiz relativos a la administracin pblica, y que pueden sintetizarse en: a) arreglo de la administracin;
b) mejoramiento de la administracin; el medidas administrativas relativas al
plan de desarrollo econmico y social. Con Tadeo Ortiz encontramos problemas
abordados por Mora, Zavala y Otero, como la empleomana y el aspirantismo,
critica a la administracin colonial y seala la necesidad de cimentar la mejora
de la administracin sobre la "ciencia de la administracin social." No quisiramos abundar aqu sobre Ortiz de Ayala, porque seria repetir el artculo de Jos
Chanes Nieto que es inmejorable, por lo que sugerimos su lectura.
Rodrguez de San Miguel, de quien ya analizamos su Manual; fue autor
de otra interesantsima obra: La repblica en 1846 o sea Directorio general de
los supremos poderes y de las principales autoridades, corporaciones y oficinas
de la nacin, publicada no en 1846, sino en 1845, lo cual no nos lo explicamos."
En fin, se trata de un Directorio que comprende las altas jerarquas polticas,
militares, administrativas y eclesisticas de entonces. En l encontramos a grandes personajes y los cargos que ocupaban; haremos una breve lista de ellos:
Lorenzo Arellano, diputado por Guanajuato
Mariano Otero, diputado por Mxico
Melchor Ocampo, diputado por Michoacn
Carlos Mara Bustamante, diputado por Oaxaca
Jos Mara Lafragua, diputado por Puebla
Ignacio Comonfort, diputado por Puebla
Juan Rodrguez de San Miguel, diputado por Puebla y Suplente de los Magistrados de la Suprema Corte de Justicia.
Jos Mara Luis Mora, diputado por Puebla
44
45
RAP nm. 50.

240
XIX
Luis de la Rosa, diputado por Zacatecas

Valentn Gmez Paras, diputado por Zacatecas
Nicols Bravo, senador por Mxico
Andrs Quintana Roo, [Segunda clase, agricultores] (de Senadores)
Anastasio Bustamante, candidato al Senado
Pedro Mara Anaya, cubri vacante en el Senado y Secretario de Guerra y Marina
Jos Joaqun Herrera, Presidente de la Repblica
Manuel de la Pea y Pea, a la vez: senador, Secretario de Relaciones exteriores
y Magistrado de la Suprema Corte de Justicia
Teodosio Lares, magistrado del tribunal Superior de Justicia del Estado de Zacatecas
Lucas Alamn, vocal de la Junta Superior de Hacienda
Manuel Payno, vocal de la Junta Superior de Hacienda
Guillermo Prieto, seccin de Naipes de la Renta del Tabaco
Jos Mara Bulnes, Oficial 10. de Fbrica de Puros y Cigarros de Mxico
Benito Jurez, magistrado del Tribunal Superior de Justicia de Oaxaca con el
cargo de Fiscal.
Este Directorio contiene tambin informacin demogrfica y geogrfica,
adems de otra de menor importancia. Es precursor de los modernos directores
del gobierno federal.
No queremos concluir este apartado sin tomar nota de otra obra de la poca
porfiriana, Curso de derecho pblico, fruto de la pluma de Juan M. Vzquez
en 1879, entonces magistrado de la Suprema Corte de Justicia. Esta obra es
importante en general para los juristas, pero tiene adems relevancia para los
estudiosos de la ciencia de la administracin, ya que en ella se hace un extenso
examen sobre la administracin municipal y la administracin estatal. Sus interpretaciones sobre el gobierno federal son tambin dignas de tomarse en consideracin. Hay un captulo, el ltimo de la obra, dedicado al "poder gubernamental" y el anterior al "ministerio pblico"."
Esta breve resea es solamente una ilustracin de los aportes dados por
tres autores cuya preocupacin no fue esencialmente la ciencia de la administracin, pero que contribuyeron a darle contenido.
46
Estos ltimos fueron reproducidos en la RAP en honor de Gabrino Fraga.
CAPTULO 19
,LOS TRATADOS DE CIENCIA

DE LAADMINISTRACION
OBJETIVOS
Explicar el desenvolvimiento de la ciencia de la administracin mexicana,
a travs de sus principales doctrinarios.
Distinguir los aportes de los estudiosos, tanto a la ciencia de la administracin, como los correspondientes al derecho administrativo.
Relacionar las races franco-hispanas y los desarrollos administrativos
mexicanos.
Evaluar las contribuciones mexicanas a la ciencia de la administracin
en el siglo XIX.
SUMARIO
19.1
VEYTIA: DERECHO y ADMINISTRACiN

19.1.1 Federalismo y divisin de poderes
19.1.2 El presidente y los ministros
19.1.3
19.2
LARES: LA CIENCIA DE LA ACCiN Y DE LA COMPETENCIA DEL

PODER EJECUTIVO
19.2.1 Derecho y administracin
19.3 FRANCISCO DE PAULA MADRAZO: MANUAL DE ADMINISTRACiN
19.3.1
19.3.2
19.3.3
Unidad y centralizacin
La administracin
19.4 CASTILLO VELASCO y LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN
19.4.1 La ciencia de la administracin
19.4.2 La accin administrativa
19.4.3 La materia administrativa
19.5
MANUEL CRUZADO: EL LTIMO TERICO DE LA CIENCIA DE LA

ADMINISTRACiN
19.5.1
19.5.2
19.5.3
19.6
La accin administrativa
La administracin
CHARLES NORDHOFF y EDUARDO RUIZ: UN REPLANTEAM1ENTO TERICO
19.6.1
19.6.2
La originalidad de la obra
Concepcin administrativa de Nordhoff y Ruiz
244
XIX
Dentro de la variedad temtica de la ciencia de la administracin, en Mxico

se escribieron tratados de doctrina en los cuales se planteaba expresamente
la problemtica de la concepcin cientfica de la administracin pblica, contribuyendo al desarrollo de los principios de la ciencia moderna, apenas gestada
a principios del siglo XIX. Dentro de la tradicin franco-espaola de la ciencia
de la administracin, ciertamente la ortodoxa por excelencia, se originaron en
nuestro pas, hasta donde sabemos, seis tratados de doctrina destinados a explicar el carcter cientfico de la administracin pblica, escritos por Veytia, Lares, Madrazo, Castillo Velasco, Cruzado y De la Rosa. En este y el siguiente
captulo expondremos estas obras; una ms, de Nordhoff y Eduardo Ruiz, que
presenta una perspectiva diferente, ha sido tambin incluida en este captulo.
19.1
VEYTIA: DERECHO y ADMINISTRACiN
En 1852 apareci el cuarto y ltimo tomo del Nuevo Febrero Mexicano (editado
por Mariano Galvn Rivera entre 1851 y 18521, que en sus pginas 231 a 378
contiene un trabajo casi desconocido denominado Opsculo de derecho constitucional y administrativo, cuyo autor es M. R. Veyta. Se trata de una obra
de valor inestimable en el que se aprecia, desde el ngulo del derecho constitucional y administrativo, la organizacin poltica y administrativa del pas a mediados de siglo, especialmente de la segunda.
El Opsculo est integrado por cuatro ttulos: el primero, comprende el
rgimen federal; el segundo, la divisin de poderes; el tercero, la organizacin
general de la administracin, y el cuarto, la administracin estatal y municipal.
Los tratados de ciencia de la administracin
245
La obra est precedida por una pequefta exposicin de su propsito: "como he

llegado a entender que muchas personas se han figurado que mi nimo fuese
combatir el sistema federal que nos rige, o cuando manifiestan los huecos y
vacos de nuestra Constitucin poltica, los defectos que adolece, y los remedios
o reformas que debieran adoptarse; y como tampoco faltan otros que han imaginado que el derecho administrativo sea una ciencia desconocida en su totalidad,
y esperan por lo mismo que se les diga y descubra alguna cosa enteramente
nueva; me apresuro a desvanecer estos dos conceptos equivocados".' Por cuanto al rgimen federal, seala que no har juicio alguno, sino una descripcin
de lo existente tal cual es; a lo segundo, dice que el derecho administrativo es
tan antiguo como los gobiernos que rigen la sociedad, definindolo como "el
conjunto de medios por los cuales se hacen obedecer las leyes". Extiende su
exposicin mencionando que del mismo modo como no hay sociedad sin gobierno, "tampoco puede haber gobierno sin administracin".
Veytia aclara no haber "puesto de caudal propio", sino haber abrevado en las
disposiciones establecidas y los autores contemporneos, pero omite sus nombres.
19.1.1
Federalismo y divisin de poderes
La obra de Veytia interesa tambin por otro motivo; es el producto de la pluma

de un liberal y federalista, trata de la Constitucin de 1824, quiz la nica obra
que lo hace. Hasta donde conocemos, este Opsculo es el primer tratado de
derecho constitucional mexicano; el ms cercano es el Catecismo poltico constitucional de Nicols Pizarro, publicado en 1861, o sea, diez aftas despus. Es
un texto sin grandes pretensiones intelectuales que por el carcter de Veytia
como "descubridor", tiene en si importancia doctrinaria, no slo para el derecho constitucional, sino tambin para el administrativo, toda vez que inicia en
Mxico -junto con el Derecho administrativo de Lares- esta materia.
El autor seftala que en 1824 se sentaron las mximas constitucionales sustentadoras del rgimen federal: independencia, integracin territorial, soberana nacional, religin, forma de gobierno, partes integrantes y divisin de poderes. Hace una resefta del gobierno interior de los estados, de la historia de
stos, y examina la divisin de poderes, comenzando por el bicamerismo; el examen comprende los requisitos para acceder a las diputaciones y senaduras, as
como las atribuciones y funciones del Congreso.
19.1.2
El presidente y los ministros
La exposicin del cargo presidencial la divide en seis secciones: el presidente

1 "Opsculo de derecho constitucional y administrativo", Nuevo Febrero Mexicano, pg. 231. Hay
Una versin en RAP en honor de G. Fraga.
246
XIX
como jefe del poder ejecutivo, sus atribuciones, derecho de gentes, custodia
de la justicia, "como administrador supremo" y la intervencin ministerial. Corno
titular del poder ejecutivo tiene a su cargo la administracin pblica: "como
administrador supremo" . . . acta "publicando y haciendo ejecutar las leyes,
y expidiendo al efecto los decretos, reglamentos e instrucciones convenientes,
disponiendo cuanto conduce a la conservacin del orden pblico, decretando
la inversin de los fondos destinados a cada uno de los ramos de la administracin que le estn encomendados, cuidando de la fabricacin de moneda y nombrando a los empleados pblicos"."
Bajo la autoridad del Presidente, como sus auxiliares, se encuentran los
ministros: "los ministros son los empleados funcionarios del poder ejecutivo
que firman y son responsables de cuanto el Exmo. Sr. presidente mande o disponga en el ejercicio de su autoridad"." Segn Veytia, son los agentes cuya
tarea es la de imprimir movimiento al cuerpo poltico, que les transmite a su
vez el presidente. Bajo la autoridad de los "ministros" o "secretarios del despacho", como tambin los llama, se encuentra funcionando la administracin
pblica, tambin integrada por las Direcciones Generales; nacidas de la acumulacin de tareas en los ministerios; pero se encuentran en calidad de "delegadas"
del mismo y no pueden extenderse mucho ni hacerse independientes. "Las ven
taj as de estas Direcciones consisten principalmente en que la inspeccin sea
ms eficaz, ms activa y ms inmediata, y de consiguiente ms fciles las reformas y mejoras administrativas. "4 Tienen el inconveniente de que, "cuando no
estn bien organizadas", debilitan, retardan y entorpecen la "accin del gobierno". Conforme con la exposicin de Veytia, las Direcciones Generales funcionaban como organismos descentralizados, integrados-de manera distinta a los mi'
nisterios. En su tiempo, estaba en cuestin su utilidad, respecto de lo cual el
autor propone su reforma para convertirlas en auxiliares de los ministros, manteniendo su carcter delegado, como "secciones de los ministerios".
La parte ms jugosa del ensayo de Veytia es un pequeo apartado que
lleva el ttulo tercero, denominado "De la naturaleza, lmites y organizacin
general de la administracin".
19.1.3
Luego de recapitular en torno a lo tratado hasta el momento, Veytia indica que

pasar a estudiar la administracin "transcribiendo al efecto las doctrinas de
uno de los ms clebres y modernos escritores, amoldndolas a nuestra actual
2
3
4
Ibid, pg. 250.

Ibid.
Ibid, pg. 257.
247
forma de gobierno"." No dice de quin se trata, pero se deduce que sea algn
extranjero, francs o espaol.
En la ciencia de la administracin, uno de los supuestos consiste en la definicin del poder ejecutivo separado en poder administrativo y poder judicial,
Veytia seala al primero la tarea de ejecutar las leyes de carcter general y
al segundo la aplicacin de las leyes a casos particulares. Del mismo modo, desarrolla la separacin entre poder ejecutivo y poder legislativo, igualmente bsica
como presupuesto de la ciencia de la administracin.
Dentro de este apartado, la mdula de la exposicin radica en el examen
de la accin administrativa: "el ejercicio de la administracin se desarrolla de
un modo activo, por va de decisin", teniendo entonces la administracin varios modos de accin:
a) Como rgano de instruccin, promulgando leyes, estableciendo lo necesario para su ejecucin, inspeccionando lo que es de inters pblico y reuniendo
la informacin conveniente.
b) Como instrumento de operaciones materiales, administrando los bienes
comunes, contratando lo relativo a ellos, ejerciendo acciones judiciales en su
representacin y cuidando de las obras pblicas.
c) Como podermoral, en "una misin altamente humana y benfica, aunque indeterminada en su extensin: cumpliendo, la administracin instruye, recompensa, auxilia, anima y fomenta, sirve de guia a los pueblos, y vigila y autoriza actos relativos a sus intereses"."
d) Como autoridad, mandando en todo aquello que es de inters para la
sociedad, tanto en lo que se refiere a las cosas (servicios pblicos o expropiando
por causa de inters general), como en lo relativo a las personas, por ejemplo,
la salvaguarda del orden pblico o haciendo cumplir las leyes.
e) Como distribuidor de cargas y aprovechamientos comunes, es decir, todo
aquello que incumbe a la distribucin de las atribuciones, el servicio militar,
los servicios personales y otros similares.
f) Como inspector de gastos pblicos, esto es, exigiendo las cuentas relativas a los bienes del Estado y las dependencias de la administracin.
g) Como medio de represin, castigando mediante multas a quienes contravengan las disposiciones legales.
Estas siete facetas de la accin administrativa rememoran con nitidez la
materia administrativa, sobre todo aqulla relativa a las actividades de la administracin respecto a las cosas y a las personas. De ello extrapolamos que el
autor annimo en quien se inspira, al parecer casi literalmente, es uno de los
tericos de la ciencia de la administracin, aunque no parece ser ninguno de
los que hemos examinado
Veytia prosigue su exposicin tratando acerca de los caracteres de la ac5
Ibid, pg. 258.

pg. 264.
6 bid.
248
XIX
cin administrativa, de la que asegura, exige "unidad en su ejercicio, dependencia inmediata, responsabilidad efectiva y residencia fija de sus agentes, para
que no pierda el carcter de fuerza que debe distinguirla". 7 Por unidad entiende el poder que tiene el gobierno para "vigilar y disponer la accin general de
la administracin", poder que es ejercido mediante funcionarios, bajo un impulso y una direccin nica. Esta unidad, de la que se origina el "orden jerrquico",
es lo que unifica y fortalece a los pueblos. Dependencia implica que teniendo
cada funcionario atribuciones propias y actividades relativas a su cargo, stos
se encuentran "encadenados entre s" en torno a un centro comn, a saber, el
titular del poder ejecutivo, quien tiene la facultad de nombrarlos y removerlos con toda libertad. La responsabilidad se:ala que' 'los agentes de la administracin no pueden tener otra voluntad que la de la ley, a la que estn sujetos, y
cuya ejecucin deben promover"," se trata de un impedimento contra el abuso
por parte de los funcionarios pblicos. Finalmente, la residencia es la localizacin de los funcionarios del Estado en un lugar fijo, cosa que facilita la ejecucin
rpida y plena de la ley.
Para Veytia, la administracin, analizada dentro del derecho administrativo, tendra elementos relativos a la ciencia de la administracin; l mismo es
un doctrinario de esta ciencia, aunque modesto en pretensiones. El objeto principal de la exposicin del autor es jurdico y por tanto la administracin se confina al derecho administrativo, e irnicamente, la materia de la administracin,
objeto de su accin, se revierte a su interior y toca entonces su anatoma, no
su actividad misma ni los efectos que tiene en el cuerpo de la sociedad. La definicin de administracin propuesta por el autor corrobora esta aseveracin: "en
su significacin estricta y rigurosa, que es la de nuestro propsito, se limita
al poder ejecutivo, y es la accin de sus diversas partes, o lo que es lo mismo,
el conjunto de medios por los cuales las leyes se ejecutan".9
Poco puede agregarse a la exposicin de un "descubridor", mejor ser ceder el turno a otro develador de la ciencia de la administracin, tambin jurista,
pero conservador y defensor del centralismo: Teodosio Lares.
19.2
LARES: LA CIENCIA DE LA ACCiN Y

DE LA COMPETENCIA DEL PODER EJECUTIVO
En el mismo ao en que aparece el Opsculo de derecho constitucional y administrativo de M. R. Veytia, eri 1852, aparecen publicadas las Lecciones de derecho administrativo de Teodosio Lares, impartidas en el Ateneo Mexicano. *
.. Ibid, pg. 265.
Ibid.
9 Ibid, pg. 259.
* Sobre el pensamiento de Lares recomendamos: Fichas para el estudio del derecho administrativa
en Mxico (Teodosio Lares). de Jess Castain Rodrguez.
8
249
Fueron catorce las lecciones y segn se asienta en la obra, stas concluyeron el19 de agosto del ao anterior. La primera leccin tiene una finalidad introductoria; la segunda trata del derecho administrativo, la tercera y la cuarta,
del poder ejecutivo, la quinta de la administracin activa, la sexta y la sptima,
, ( de las atribuciones de la administracin graciosa; la octava y la novena, de
la administracin contenciosa, la dcima, de la divisin de poderes, las undcima
y la duodcima, del poder judicial; la decimotercera, del poder administrativo, y
la decimocuarta, de la jurisdiccin administrativa.
19.2.1
Derecho y administracin
Lares indica en la primera leccin que el derecho administrativo es "una ciencia

poco cultivada entre nosotros" y que es en Francia donde se ha intentad establecer como una ciencia basada en principios positivos, necesarios e incontestables, tarea en la que participaron Cormenin y Macarel en 1818, Gerando en 1819
y Foucart en 1841, toda vez que Laferriere ha sintetizado sus elementos y Chaveau Adolphe ha puesto la cimentacin acadmica en la que descansa.
Parece ser Laferriere quien influye ms profundamente el pensamiento
de Lares, de l adopta su concepto de derecho administrativo como la ciencia
y la competencia del poder ejecutivo,pero abarcando tambin a los funcionarios y
tribunales administrativos en relacin con los intereses y derechos de los ciudadanos, as como con el "inters general del Estado"." El punto de anlisis radica en la "organizacin" del poder ejecutivo. Un concepto tan amplio como
el que Lares sugiere del derecho administrativo, lo relaciona con el derecho pblico al que concibe como "la ciencia de los principios de la organizacin de la
sociedad civil", o ms precisamente, "la ciencia de la organizacin de los poderes
socales". Segn Lares, la diferencia entre el derecho pblico y el administrativo consiste en que el primero se refiere a todos los poderes sociales, en tanto
que el segundo slo tiene incumbencia con" la accin" del poder ejecu tivo. E stas
referencias a los planteamientos jurdicos generales de Teodosio Lares nos servirn para centrarnos en su teora de la administracin.
El autor considera que all donde haya existido gobierno hubo tambin
administracin. "No puede concebirse gobierno sin administracin, ni sta sin
reglas destinadas a dirigir a los funcionarios en los diversos ramos administrativos. "12 Lares evoca el planteamiento de Laferriere en el sentido que el derecho
administrativo no se constituy durante la monarqua absoluta, sino en la poca
dela Asamblea Constituyente, tal como nosotros mismos lo hemos podido constatar por la exposicin de Alexis de Tocqueville, poca en la que la centralizacin
to Lecciones de Derecho Administrativo, pg. 2. Hay una versin en RAP nm. 50.
u bid, pg. 3.
12
tua.
250
XIX
administrativa jug un papel preponderante, as como en la obra de Bonnin,

en la que hemos abundado. Para Lares fue asimismo el trnsito de la unidad
nacional a la unidad administrativa: "estableciendo la unidad nacional, establecida igualmente la unidad administrativa, y proclamando los derechos del hombre y los principios de la razn que haban de ser realizados por las instituciones
administrativas, zanjaba los fundamentos de la ciencia" .13 Pero, agregaramos
que no slo nace aqu el derecho administrativo, sino antes que l, la ciencia
de la administracin tal y como lo haba demostrado Bonnin.
Cabe mencionar que en opinin de Lares, la unidad es el fundamento de
la accin administrativa y la combinacin entre las" atribuciones del poder pblico" y "los intereses y derechos de los particulares", que ambos resumen la
ciencia del derecho administrativo. Por tanto, el derecho administrativo se sustenta en' 'principios racionales", siendo por extensin las instituciones administrativas "la realizacin o consecuencia de tales principios".H
Lares es un profundo conocedor del derecho administrativo francs, tanto
como lo es de la ciencia de la administracin espaola. Expone que Espaa capitaliza los progresos intelectuales franceses y que una vez rebasado el feudalismo
y eliminados los fueros municipales, quedan sentadas, en la Pennsula, las bases
de la unidad administrativa gracias a los esfuerzos de los reyes de Castilla y
Aragn por uniformar la legislacin y centralizar el gobierno. Evoca las condiciones ptimas que en Espaa propiciaron el desarrollo del derecho administrativo, a saber, el gobierno representativo, la libertad de igualdad y los derechos
del hombre y del ciudadano, y cita a Burgos como creador del proyecto de ley
encaminado a la creacin de los tribunales administrativos, lo mismo que a nuestro tambin conocido Francisco Agustn Silvela.
Juzga que en Mxico las instituciones administrativas y el derecho administrativo, a los que identifica, se encuentran dispersos en distintas frmulas
jurdicas que ataen a los "diferentes ramos de la administracin pblica", como
ocurre con la confusin entre el contencioso administrativo y el orden civil. Todo
esto exige el nacimiento de una ciencia, la de la administracin, en Mxico. "As
es como la necesidad de la ciencia se hace sentir, en los casos graves y complicados de la administracin. Debemos, pues, todos aspirar a su desarrollo, porque
en l estamos todos interesados. No hay uno solo sobre el que no haga sentir
la accin de la administracin. Ni las personas, ni los bienes pueden estar exentos de ella. Administrar, els obrar, y la accin del gobierno se ha de ejercer precisamente sobre las cosas y los individuos. Combinar en la accin el inters pblico con los derechos e intereses de los particulares, de tal manera, que aqul
prefiera sin herir ni ofender a stos, es el gran problema de la administracin,
y su resolucin comprende toda la ciencia de la administracin. Ciencia en que
todos tenemos un grande y particular inters, porque de ella depende que el
13
14
Ibid, pg. 5.
Ibid.
251
gobierno al administrar la cosa pblica, lo haga sin atacar nuestros derechos,

ni perjudicar nuestros intereses. "15 De acuerdo con este pasaje, y evocando la
tradicin franco-espaola de la ciencia de la administracin, para Lares, como
para sus doctrinarios, es aqulla que estudia las relaciones entre el espacio pblico y el espacio privado.
19.2.2
Lares, como el espaol Colmeiro, elabora su discurso intelectual combinando

elementos fidedignos de la ciencia de la administracin, tales como la idea de esta disciplina como relacin entre el espacio pblico y privado; y elementos
estrictamente jurdicos que confinan el estudio de la administracin a los marcos del derecho administrativo. Pero hay ms: Lares, como todo doctrinario
de la ciencia de la administracin, sostiene la separacin entre gobierno y administracin.
Lares sita, como lo hemos mencionado, a la problemtica del derecho administrativo, y por tanto de la administracin, en torno al poder ejecutivo al
que considera, dividido "en poder ejecutivo puro, o propiamente dicho, y poder
administrativo, o administracin activa"." Por extensin, agrega que, "gobernar" implica poder administrativo strictu sensu y "administrar" implica administracin activa. Dice que la accin del gobierno se manifiesta en los reglamentos, decretos y rdenes encaminados al cumplimiento de la Constitucin; es
decir, en las normas relativas a la seguridad pblica, las negociaciones diplomticas, los convenios militares, los nombramientos, retiros y licencias de los funcionarios "yen otros actos de orden, disciplina general y alta politica. En todos
estos casos, se dice con toda propiedad que el poder ejecutivo gobierna. La administracin activa, se manifiesta en la proteccin de los intereses generales de
la sociedad, vigilando la accin de cada ciudadano. Y entonces, se dice que el
ejecutivo administra.:""
Considerado crticamente, el planteamiento de Lares relativo a la separacin entre gobierno y administracin resulta dudoso, porque los problemas de
alta poltica a los que se refiere, as como a la disciplina general, lo mismo que
la seguridad pblica, las relaciones internacionales y las relaciones como funcionarios pblicos, constituyen un problema de inters general para la sociedad,
cuestin que atae a la administracin. Pero si quisiramos aceptar el matiz
referente a que los intereses generales de la sociedad se preservan por la administracin mediante la vigilancia de la accin de cada ciudadano, entonces, el
gobierno estara definido por su desvinculacin con la sociedad, en tanto que
Ibid, pg. 10.
pgs. 15-16.
17 Ibid, pg. 16.
15
16 Ibid,
252
XIX
la administraci6n, lo estara por sus relaciones con ella. O lo que es lo mismo, la

separaci6n aludida es no s6lo artificial, sino falsa.
El argumento elaborado por Lares nos deja frente a una administraci6n
activa, cuyo obrar se ejerce sobre las personas y las cosas: "si la administracin
activa toca a sus intereses, provoca sus reclamaciones, y se llama poder gracioso; si hiere sus derechos, da lugar a un recurso contra sus decisiones, y se llama
poder contencioso" .18
Las Lecciones de derecho administrativo de Lares implican importantes
contribuciones a la ciencia de la administraci6n, pero contadas y sin articulaci6n
con la propia disciplina, pues se trata de una obra de derecho administrativo
y que, pese a la ntima relaci6n que guarda con la ciencia de la administraci6n,
son cosas distintas. Tal sera la diferencia entre Posada de Herrera y Colmeiro,
o bien, entre Olivn y Ortiz de Zga. Olivn y Posada de Herrera fueron esencialmente doctrinarios de la ciencia de la administraci6n; mientras que Ortiz
de Ziga y Colmeiro fueron tratadistas del derecho administrativo. En Mxico, Veytia y Lares contribuyeron sustancialmente al nacimiento y desarrollo
del derecho administrativo, en tanto que Luis de la Rosa y el espaol Francisco
de Paula Madrazo lo hicieron fundamentalmente en la ciencia de la administraci6n. Analicemos ahora a Madrazo, y dejemos para despus a De la Rosa.
193
FRANCISCO DE PAULA MADRAZO:

MANUAL DE ADMINISTRACiN
Francisco de Paula Madrazo naci6 en Barceloa en el ao de 1817. A la edad

de 25 aos asisti6 a las lecciones de administraci6n impartidas por Jos Posada de Herrera, que copi6 junto con dos condiscpulos suyos, las cuales fueron
editadas en 1843. En 1857 sali6 a luz la obra de Madrazo, Manual de administracin, pero no en Espaa sino en Mxico, formando parte de la Enciclopedia Popular Mexicana. Tal es el motivo por el cual Madrazo es desconocido en Espaa,
donde no encontramos referencia a su obra, y conocido en la sexta dcada del
siglo pasado en nuestro pas.
El autor fue un discpulo ortodoxo de Posada de Herrera; su Manual est
inspirado extraordinariamente en las Lecciones de Posada de Herrera, aunque
de menor extensi6n que la obra de su maestro, es una especie de sntesis de
la obra de Posada de Herrera quien, junto con Olivn, es el ms grande pensador
administrativo espaol y uno de los ms eminentes del mundo durante la moderna poca de la ciencia de la administraci6n. Los datos que menciona sealan
un hecho relevante: en Mxico haba una significativa actualizaci6n intelectual
sobre esta materia en el siglo XIX, que era, adems, la ciencia de la administraci6n ms avanzada durante la primera mitad del siglo pasado: la espaola, por
lo cual su difusin en nuestro pas contaba con los mejores auspicios.
IX
Ibid.
19.3.1
253
"La aficin que de algunos aos a esta parte se ha despertado hacia el estudio
de la ciencia de la administracin, no slo debe, a nuestro juicio, mirarse como
un notable progreso de la instruccin pblica, sino como uno de aquellos fenmenos que revelando el estado de la sociedad, prueban de un modo indudable que
este ser moral se acerca ya a su completo desarrollo, y que ha llegado el da
de entregarle el cuidado de sus propios intereses. "19 Este interesante pasaje,
es complementado por Madrazo haciendo alusiones indirectas de Posada de Herrera, o bien citaciones literales, como aqulla antes vista y que dice que la administracin "es la vida de la sociedad". Y, como todos los doctrinarios de la ciencia de la administracin aclara que su obra no tendr por base ni teoras vanas
ni principios abstractos, sino "doctrinas de aplicacin prctica... objeto ser
de este tratado todas las instituciones, todas las leyes, todos los derechos que
forman los diferentes lazos y relaciones del hombre en sociedad, as como todos
los derechos de sta... escribimos un tratado cientfico, no un libro de poltica.
Si conseguimos consignar en l, siquiera sea en compendiado resumen, los buenos principios, los nicos sobre que puede establecerse una administracin inteligente, ilustrada, justa y vigorosa, algo habremos hecho en favor de las buenas
doctrinas, y nuestra ambicin de escritores quedar cumplidamente satisfecha'',> todo ello, subraya, "sin preocupacin de escuela, sin pasin de partido".
Los conceptos plasmados en la obra de Madrazo son entonces de la mejor
calidad que pudieran difundirse en nuestro pas en aquellos aos; se trata de
la moderna ciencia de la administracin, que tiene todava sus bases en el ambicioso espritu de la vieja ciencia de la polica.
19.3.2
Unidad y centralizacin
Francisco de Paula Madrazo inspirado en su maestro, Posada de Herrera, sienta

el argumento de su exposicin administrativa en los conceptos de unidad y centralizacin. Tomado literalmente de Posada, dice que la unidad es el hecho ms
marcado e importante de las sociedades modernas, y como su profesor, la define
como la igualdad de leyes y derechos de los ciudadanos. Extiende el espritu
del concepto a la gestacin de la confianza entre los ciudadanos, a la generalizacin de las costumbres, es decir, valga el trmino, a la publicitacin de la vida
civil,a la ampliacin del espacio pblico; como lo seala, a la creacin del" espritu pblico": hay una ampliacin en la comunicacin de los individuos. Distingue, como Posada entre unidad y centralizacin, y como l, define a la centralizacin "como la facultad de resolver todas las cuestiones que pueden interesar
19
20
Manual de administracin. pg. 5. Hay una versin en RAP nms. 51-53.

9.
iu pg.
254
XIX
a un pas por el gobierno central"." Es talla fidelidad de Madrazo con relacin a su maestro que, como era usual y legtimo entonces, reproduce sus planteamientos como hemos expuesto; sin embargo, no deseamos fatigar al lector
con repeticiones.
19.3.3
La administracin
En el captulo relativo al estudio de la administracin y el derecho administrativo, Madrazo transcribe literalmente prrafos completos de Posada de Herrera
relativos a las definiciones de administracin, derecho administrativo y ciencia
de la administracin. Se trata de los planteamientos ms importantes de la ciencia de la administracin de entonces, pero tambin Madrazo pone de su propia
cosecha, como cuando se refiere a las diferentes funciones de la administracin
que clasifica en econmicas, morales y tutelares.
Por cuanto a la materia de la administracin, sta comprende la enorme
riqueza implicada en el objeto de la ciencia de la administracin, como aquella
disciplina "que establece los principios y relaciones que median entre la sociedad y los individuos que la componen; ms aquellos derechos que existen entre
los particulares que estn reglados por la equidad y nacen del principio de asocacn"." a saber: deberes de administracin respecto al orden pblico (crceles y presidios) y respecto de la salubridad pblica. Los intereses materiales
colectivos: agricultura, aguas, montes, caza y pesca, ganadera, psitos, industria, aranceles, comercio, minera, pesos y medidas, moneda, bancos, ferias, mercados y bolsa de comercios, caminos pblicos, obras pblicas, comunicaciones
acuticas y correos. Intereses morales: religin, diversiones pblicas, imprenta,
instruccin pblica y beneficencia pblica. De los derechos de la administracin
con respecto a las personas: quintas, matrculas de mar, cargas provinciales
y municipales. De los derechos de la administracin relativos a las cosas, tales
como las contribuciones. Todo esto encierra la materia de la administracin conforme el espritu de la ciencia de la administracin.
La ciencia de la administracin ms progresista y poderosa de entonces,
la espaola, llega a Mxico, a travs de Madrazo, inspirada en Posada de Herrera.
I
19.4
CASTILLO VELASCO V LA CIENCIA DE LA

ADMINISTRACiN
Uno de los ms distinguidos pensadores de la administracin en Mxico, Jos

Mara del Castillo Velasco, autor de un texto sobre Derecho constitucional Y
21
22
Ibid, pg. 13.

[bid. pg. 18.
, i
255
de otro titulado Ensayo sobre el derecho administrativo mexicano, fue profesor de derecho administrativo y constitucional en la Escuela Especial de Jurisprudencia de Mxico. Escribi su obra en la poca intermedia entre la presidencia de J urez y el rgimen porfiriano, es decir, durante el gobierno de Sebastin
Lerdo de Tejada (1872-1876).
La idea fundamental de su obra se orienta a examinar los problemas relativos al derecho administrativo; sin embargo, dos captulos (l y 2), los dedica
a la ciencia y la accin administrativas, y su extenso contenido, a la materia
administrativa, que mucho se relaciona con la moderna ciencia de la administracin franco-espaola.
19.4.1
Tanto la obra sobre derecho constitucional de Castillo Velasco, como la que

ahora examinaremos, tuvieron una finalidad magisterial. "El deseo de cumplir
mis labores como profesor en la Escuela Especial de Jurisprudencia, que me.
anim a escribir y publicar mis Apuntamientos sobre el estudio del derecho constitucional, me ha inspirado nimo para escribir el presente Ensayo sobre el derecho administrativo mexicano. . . "22bis Su modestia le hace solicitar la comprensin para los defectos de su obra, "por lo importante y delicada que es la ciencia
de la administracin".
Enfrascado en el espritu progresista y liberal propio de los doctrinarios
de la ciencia de la administracin, nuestro autor, se refiere a las constituciones
polticas como el ambiente de libertad en el cual se desarrollan los hombres.
"Lo que se ha llamado don de gobierno y es propiamente la ciencia administrativa, consiste en el conocimiento de las causas comunes a todas las naciones y
de las particulares de cada una de ellas que pueden producir el desarrollo y el
adelantamiento de los pueblos, o su decadencia y postracin, as como de los
medios propios para obtener aquellos bienes y evitar esos males"." La ciencia
de la administracin, segn la perspectiva de Castillo Velasco, es muy amplia,
progresista y positiva, trata de aquello que es comn a las naciones y de aquello
otro que se vincula a su desarrollo, sin lo cual sobrevendra la decadencia y
empobrecimiento. Su tesis descansa en la firme tradicin bonniniana de la ciencia
de la administracin, pletrica de actividad en el seno de la sociedad, ya sea
conducindola, conservndola o mejorndola; es la ciencia que "provee al bien
del hombre desde antes de su nacimiento y lo sigue durante la vida y lo acompaa al sepulcro"." Tiene que ver con el mejoramiento de las razas, el progreso
22bis Ensayo sobre el derecho administrativo mexicano pg. 3. Hay una versin en RAP en honor
de G. Fraga.
23 bid, pg. 5.
24 lbid.
256
XIX
de las generaciones, la difusin de la enseanza, la preservacin de las costumbres, la salvaguarda de la industria, el comercio y las artes, el desenvolvimiento
del talento y el trabajo, y la eliminacin de la miseria; "haciendo sentir por todas
partes su benfica influencia, logra el bien de las sociedades y el bien de los
individuos" .25
Si para los estudiosos de la materia, sta es de importancia capital, para
el autor no lo es menos, ya que considera que la ciencia de la administracin
es un crisol en el que se funden "los principios de las ciencias administrativas,
todos los conocimientos humanos aplicados en bien de la humanidad para el
desarrollo social y para el bienestar moral, intelectual y material de los hombres"." es decir, una ciencia social sinttica en la que se glosan magnamente
todos aquellos conocimientos que tienen por objeto el mejoramiento moral, intelectual y material del hombre, en otras palabras, todos los conocimientos susceptibles de ser creados por las ciencias sociales. Castillo Velasco trata con una
ciencia de la administracin encaminada a mejorar a la sociedad, pero como
los dems doctrinarios, se refiere a una sociedad integrada por individuos, la
administracin tiene entonces el deber de velar por el desarrollo de estas unidades individuales de la sociedad.
Castillo Velasco visiblemente influenciado por la obra de Manuel Colmeiro, toma de este pensador espaol la idea de separacin entre poltica y administracin, que derivan, en su opinin, de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial previamente deslindados: "al poder legislativo corresponde nicamente
legislar y al ejecutivo quedan confiadas la poltica y la administracin: la poltica cuyo objeto debe ser el exacto cumplimiento de la constitucin y de las leyes
y cuyo fin es mantener en el interior la armona entre los elementos polticos del pas para que los principios constitucionales sean una verdad y las leyes aseguren la libertad del hombre, y adquirir y conservar en el exterior, en las
relaciones con el mundo, el respeto a la soberana nacional; la administracin,
cuyo objeto se forma de las necesidades materiales, morales e intelectuales de
la sociedad, y cuyo fin es satisfacer esas necesidades". 27 La dicotoma polticaadministracin en Castillo Velasco es tan injustificada como en el caso de Colmeiro, ya que en realidad es una transfiguracin de la antinomia entre gobierno
y administracin, sustituyendo el primero por la poltica. El cumplimiento exacto de la constitucin y las leyes, el mantenimiento de la armona interior y el
establecimiento de las relaciones internacionales son realizados no tanto por
la poltica, sino por dependencias administrativas encargadas de cumplir y hacer cumplir la constitucin; asegurar el orden pblico y mantener las relaciones
internacionales, son funciones de la administracin, lo mismo que la satisfaccin de las necesidades materiales, morales e intelectuales de la sociedad.
25
26
27
Ibid.
Ibid, pg. 6.
Ibid, pg. 7.
i1!'&\"ma:
257
Por cuanto al gobierno, no solamente no es definido, sino tampoco considerado en el planteamiento anterior; dice que no debe hacer aquello que la "sociedad sabe y puede hacer": no limitar ni la libertad ni la actividad individual;
ni enervar las fuerzas del pueblo para gobernarse por s mismo; sta es la mejor
forma de que la administracin, agrega Castillo, salvaguarde el bien pblico
y el beneficio particular, evitando la tirana que somete al pueblo como ocurre
en el despotismo.
Vuelve a la separacin entre poltica y administracin cuando aborda el
terreno de las disciplinas: "as como la ciencia administrativa difiere de la ciencia poltica, as la accin del poder de la administracin difiere de la accin del
poder en la poltica" ... "la ciencia poltica busca el establecimiento de la armona de todos los elementos polticos en una direccin determinada. La ciencia
administrativa busca la armona absoluta entre todos los intereses sociales y
entre todos los intereses individuales." De esto se extrapola una distincin artificial de objetos de estudio entre la ciencia poltica y la ciencia de la administracin, porque la armona de todos los elementos polticos encauzados hacia un
punto determinado no puede realizars: sin la armona previa entre todos los
intereses sociales y todos los intereses individuales, en otras palabras, es la
armona entre el espacio pblico y el espacio privado lo que permite que la sociedad y el Estado, que no es sino su organizacin poltica, tengan una direccin
nica: en este punto, que es la mdula de la poltica y la administracin, yace
no su diferenciacin de campos, sino su identificacin. "En el ejercicio de la
accin poltica la mayora de los ciudadanos tiene el poder de sobreponerse a
las minoras. En la prctica de la administracin no es lcito sacrificar ningn
inters por pequeo que sea."> Conforme al planteamiento de Castillo Velasco, si fuera cierto, la "accin poltica" y la "prctica de la administracin" se
tocaran en el punto en el cual quedara garantizada a la vez la preservacin
del inters general y la conservacin del inters particular, lo cual es falso, ya
qUe si se preserva el inters ciudadano se afectan no slo pequeos intereses
individuales, sino grandes intereses particulares; lo mismo ocurre cuando se
garantiza la satisfaccin de un inters particular en detrimento del beneficio
e inters pblico; por tanto, la administracin por estar preada de naturaleza
Poltica garantiza, segn la tradicin de la ciencia de la administracin, ms
bienel inters general que es el inters de todos los individuos, afectando uno
o varios intereses particulares no por pequeos, sino por grandes que sean.
"La poltica satisface las necesidades generales sin detenerse ante los intereses polticos e individuales. La administracin estudia las necesidades del individuopara satisfacer las necesidades comunes." Ciertamente la poltica satisface las necesidades generales sin contemplar los intereses polticos individuales,
pero tambin lo hace la administracin, de donde resulta falso que estudie las
necesidades del individuo para satisfacer las necesidades comunes. Hasta ahora
;lb;; pg. 8.
---------------------------_.
258
XIX
Castillo Velasco haba estado situado en el genuino espritu de la ciencia de

la administracin, espritu que abandona en favor de una causa perdida que
se denomina dicotoma poltica-administracin. La ciencia de la administracin
segn el concepto de Bonnin, de los pensadores espaoles y algunos estudiosos
mexicanos, tiene por objeto el estudio de aquello que es relativo a la direccin,
conservacin y mejoramiento de la sociedad, as como de las relaciones entre
sta y los individuos que la integran. En todo caso, la administracin tiene relacin con los individuos a partir de la sociedad, no a la inversa, del individuo
a la sociedad como lo plantea equvocamente Castillo. Por ltimo, el autor dice
que "la poltica considera siempre el conjunto de la nacin y el Estado. La administracin se empea en la consideracin de cada parte de los componentes de
ese conjunto que forma la nacin o el Estado".w Como el autor no define qu
es "cada parte", supondremos que se trata de los individuos o de grupos de
individuos; esto es , que la administracin se refiere a los individuos y los
segmentos del Estado, en tanto que la poltica se refiere a la generalidad, lo
que en ambos casos es falso: tanto la poltica como la administracin se encierran en el concepto de Estado como totalidad.
"Entre la ciencia poltica y la ciencia administrativa hay la diferencia de
que aqulla no es suficiente por s sola y sin auxilio de sta para obtener la
felicidad de los pueblos y de los individuos, cuando la ciencia administrativa
sin el auxilio de la poltica puede ser bastante para obtener el progreso material
de las naciones, y hasta cierto punto el adelantamiento moral e intelectual de
la sociedad y del individuo."30 Esto es lo que han sostenido los doctrinarios
de la ciencia de la administracin! De lo que se deduce no slo la contradiccin de Castillo con respecto a la separacin entre la poltica y la administracin,
sino tambin lo artificial e intil de sus argumentos.
19.4.2
la accin administrativa
Respecto a la accin administrativa, Castillo Velasco tambin es ambivalente;

tiene aciertos\ .y desvaros. Seala que la accin administrativa ha sido confiada
a funcionarios pblicos dotados de poder para preservar tanto el bien comn
como el inters particular, haciendo uso de la fuerza si fuere necesario. Castillo
Velasco sigue parapetado en las almenas del individualismo, al que defiende
a ultranza, sobre todo cuando los intereses individuales son "legtimos, justos
y verdaderos ... y de ninguna manera debe entenderse que la accin administrativa puede salvar un inters por ms que pudiera convenir a la mayora.
siempre que fuese contrario a otro ya particular, ya general, que tuviera las
cualidades de legitimidad. justicia y verdad antes referidas";" o sea, que un
29
:JO
31
Ibid, pgs. 8-9.

Ibid, pg. 9.
Ibid, pg. 11.
259
inters particular que se juzgue legtimo, justo y verdadero siempre estar por
encima (le cualquier inters conveniente, ya lo sea para la mayora. Habiendo
ratificado su conviccin de la preponderancia del inters particular sobre el inters general, agrega: "se ha dicho antes y es conveniente repetir que la administracin no debe sacrificar ningn inters legtimo ni aun a la mayora de otros
intereses contrarios", porque segn lo menciona, "el hombre ha nacido para
vivir en sociedad y habiendo la triada de necesidades intelectual, moral y fsica
para ser satisfechas, nada debe contrariar esta satisfaccin, porque de ocurrir
semejante cosa sera impedir el desarrollo de la sociedad para imponer tal sacrificio que importara una violacin del derecho individual y con ella una violacin
del derecho natural, exige que la accin administrativa prevea para evitarlos
todos aquellos casos en que pudiera aparecer alguna contrariedad entre el inters particular y el bien pblico, y que llegado alguno de esos casos concilie al
uno con el otro"." Si este planteamiento fuese riguroso, lo que no es, el individualismo que sostiene Castillo sera, como en la realidad, irreconciliable con
el inters pblico.
Dice, conforme lo antes establecido, que es difcil el ejercicio de la accin
administrativa porque atae a los hombres y las cosas, y que pese a que la ciencia
de la administracin se integra de las dems ciencias y progresa da a da, an
no tiene "la suma de principios universales o verdades absolutas", evocando
ideas de Colmeiro; de aqu que la accin administrativa quede bajo la responsabilidad del "talento y de la instruccin" de los funcionarios pblicos, es decir,
del "don de gobierno", del que nos habl antes Colmeiro.
Tambin del autor espaol toma aquellos aspectos comunes a las administraciones en general, que hacen referencia a que la administracin debe estar
en armona con las instrucciones politicas, as como ser independiente, activa
y responsable, lo que ya analizamos en el caso de Colmeiro e invitamos al lector,
si as lo desea, a regresar al captulo correspondiente.
19.4.3
Por cuanto a la materia administrativa, Castillo Velasco nos da mucho ms,

y resulta irnico que el estrecho concepto de administracin que formula, con-
traste con la bondad, amplitud y riqueza del anlisis relativo a la materia de

la administracin. Como Colmero, en quien se apoya tambin, divide su tratamiento con los deberes de la administracin con relacin a las personas y con
relacin a las cosas.
Por lo que hace a las personas, marca la siguiente distribucin: a) personas:
Poblacin, subsistencias, polica sanitaria, polica de alimentacin y cremacin
de cadveres; b) orden pblico: polica de seguridad, juegos prohibidos, vagos,
:;------, [bid, pg. 10.

----------------------------------
258
XIX
Castillo Velasco haba estado situado en el genuino espritu de la ciencia de

la administracin, espritu que abandona en favor de una causa perdida que
se denomina dicotoma poltica-administracin. La ciencia de la administracin
segn el concepto de Bonnin, de los pensadores espaoles y algunos estudiosos
mexicanos, tiene por objeto el estudio de aquello que es relativo a la direccin,
conservacin y mejoramiento de la sociedad, as como de las relaciones entre
sta y los individuos que la integran. En todo caso, la administracin tiene relacin con los individuos a partir de la sociedad, no a la inversa, del individuo
a la sociedad como lo plantea equvocamente Castillo. Por ltimo, el autor dice
que "la poltica considera siempre el conjunto de la nacin y el Estado. La administracin se empea en la consideracin de cada parte de los componentes de
ese conjunto que forma la nacin o el Estado".29 Como el autor no define qu
es "cada parte", supondremos que se trata de los individuos o de grupos de
individuos; esto es , que la administracin se refiere a los individuos y los
segmentos del Estado, en tanto que la poltica se refiere a la generalidad, lo
que en ambos casos es falso: tanto la poltica como la administracin se encierran en el concepto de Estado como totalidad.
"Entre la ciencia poltica y la ciencia administrativa hay la diferencia de
que aqulla no es suficiente por s sola y sin auxilio de sta para obtener la
felicidad de los pueblos y de los individuos, cuando la ciencia administrativa
sin el auxilio de la poltica puede ser bastante para obtener el progreso material
de las naciones, y hasta cierto punto el adelantamiento moral e intelectual de
la sociedad y del individuo. "30 Esto es lo que han sostenido los doctrinarios
de la ciencia de la administracin! De lo que se deduce no slo la contradiccin de Castillo con respecto a la separacin entre la poltica y la administracin,
sino tambin lo artificial e intil de sus argumentos.
19.4.2
La accin administrativa
Respecto a la accin administrativa, Castillo Velasco tambin es ambivalente;

tiene aciertos y desvaros. Seala que la accin administrativa ha sido confiada
a funcionarios pblicos dotados de poder para preservar tanto el bien comn
como el inters particular, haciendo uso de la fuerza si fuere necesario. Castillo
Velasco sigue parapetado en las almenas del individualismo, al que defiende
a ultranza, sobre todo cuando los intereses individuales son "legtimos, justos
y verdaderos ... y de ninguna manera debe entenderse que la accin administrativa puede salvar un inters por ms que pudiera convenir a la mayora,
siempre que fuese contrario a otro ya particular, ya general, que tuviera las
cualidades de legitimidad, justicia y verdad antes referidas'Y" o sea, que un
. 29 Ibid,
pgs. 8-9.
Ibid, pg. 9.
31 tu, pg. 11.
30
I
!
259
inters particular que se juzgue legtimo, justo y verdadero siempre estar por
encima de cualquier inters conveniente, ya lo sea para la mayora. Habiendo
ratificado su conviccin de la preponderancia del inters particular sobre el inters general, agrega: "se ha dicho antes y es conveniente repetir que la administracin no debe sacrificar ningn inters legtimo ni aun a la mayora de otros
intereses contrarios", porque segn lo menciona, "el hombre ha nacido para
vivir en sociedad y habiendo la triada de necesidades intelectual, moral y fsica
para ser satisfechas, nada debe contrariar esta satisfaccin, porque de ocurrir
semej ante cosa sera impedir el desarrollo de la sociedad para imponer tal sacrificio que importara una violacin del derecho individual y con ella una violacin
del derecho natural, exige que la accin administrativa prevea para evitarlos
todos aquellos casos en que pudiera aparecer alguna contrariedad entre el inters particular y el bien pblico, y que llegado alguno de esos casos concilie al
uno con el otro".32 Si este planteamiento fuese riguroso, lo que no es, el individualismo que sostiene Castillo sera, como en la realidad, irreconciliable con
el inters pblico.
Dice, conforme lo antes establecido, que es difcil el ejercicio de la accin
administrativa porque atae a los hombres y las cosas, y que pese a que la ciencia
de la administracin se integra de las dems ciencias y progresa da a da, an
no tiene "la suma de principios universales o verdades absolutas", evocando
ideas de Colmeiro; de aqu que la accin administrativa quede bajo la responsabilidad del "talento y de la instruccin" de los funcionarios pblicos, es decir,
del "don de gobierno", del que nos habl antes Colmeiro.
Tambin del autor espaol toma aquellos aspectos comunes a las administraciones en general, que hacen referencia a que la administracin debe estar
en armona con las instrucciones polticas, as como ser independiente, activa
y responsable, lo que ya analizamos en el caso de Colmeiro e invitamos al lector,
si as lo desea, a regresar al captulo correspondiente.
19.4.3
Por cuanto a la materia administrativa, Castillo Velasco nos da mucho ms,

y resulta irnico que el estrecho concepto de administracin que formula, contraste con la bondad, amplitud y riqueza del anlisis relativo a la materia de
la administracin. Como Colmeiro, en quien se apoya tambin, divide su tratamiento con los deberes de la administracin con relacin a las personas y con
relacin a las cosas.
Por lo que hace a las personas, marca la siguiente distribucin: a) personas:
poblacin, subsistencias, polica sanitaria, polica de alimentacin y cremacin
de cadveres; b) orden pblico: polica de seguridad, juegos prohibidos, vagos,
:l2
lbid, pg. 10.
260
XIX
uso de armas, malhechores, reuniones pblicas y asonadas y motines; c) prisiones: en Europa, Estados Unidos y Mxico; gobierno de las prisiones, rgimen
interior y polica de salubridad; d) beneficencia pblica: monte de piedad, bancos
de socorro, pobres invlidos, casa de maternidad, casa de expsitos, asilos, hospicios, hospitales, asistencia domiciliaria, mendicidad, y embriaguez; e) educacin en sus diferentes niveles y especialidades; f) culto religioso; g) espectculos
pblicos; h) estado civil; i) libertad de imprenta; j) de las elecciones; k) de las
cargas pblicas; servicio municipal, servicio militar y organizacin del ejrcito.
Tocante a las cosas, el autor se refiere a las siguientes: bienes pblicos,
mar yaguas; caminos, obras pblicas, caminos de, fierro, puertos, bienes
del Estado (baldos, montes, repartimientos y minas), bienes nacionalizados,
bienes mostrencos, bienes de corporacin, bienes de particulares, propiedad literaria, agricultura y ganadera, polica rural, industria, comercio, sociedades
mutualistas, propiedad, bancos, ferias y mercados, pesos y medidas, moneda,
contribuciones, administracin hacendaria, contabilidad, servidumbres pblicas, expropiacin, aranceles, egresos.
De lo anterior podemos concluir que la actividad administrativa en relacin a estas variadas materias no puede ser ejercida por la administracin, tal
y como lo concibe Castillo Velasco en la estrechez de su definicin. Toda una irona.
19.5
MANUEL CRUZADO: EL LTIMO TERICO

DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN
Como se anota en la cabeza de este apartado, Manuel Cruzado es el ltimo doctrinario de la ciencia de la administracin, tal y como fue concebida por el pensamiento de Bonnin, y desarrollada por Silvela, Olivn, Ortiz de Ziga, Po
sada de Herrera y Manuel Colmeiro, y los mexicanos Veytia, Lares, el espaol
Madrazo, Castillo Velasco y Luis de la Rosa; aunque ciertamente la ciencia de
la administracin se iba circunscribiendo al estudio de la organizacin administrativa.
I
Cruzado menciona haber elaborado un libro de texto: Elementos de derecho
administrativo, con la idea de combinar' 'la teora y la prctica de la administracin' '. La obra aparece en 1895, ms de una veintena de distancia despus de que
Castillo Velasco escribiera la suya, y a cinco aos de extinguirse el siglo XIX. Comenzaremos con el concepto de ciencia de la administracin formulado por Cruzado.
19.5.1
Al decir de Cruzado, la autoridad poltica requiere para la ejecucin de las leyes

de una "gua luminosa" que la conduzca. "La realizacin de este deber es el
objeto de la ciencia administrativa, la ms extensa y complicada, pues compren-
261
diendo de otras ciencias accesorias, requiere de un estudio prolij o del cual depende la eficacia de su aplicacin. Su carcter es esencialmente positivo y se funda
en las observaciones que diariamente nos sugiere la experiencia. Su principal
tendencia es la de formar administradores hbiles, y pugna en cuanto a la ndole,
con todos aquellos principios que tengan una aplicacin meramente prctica. "33
Agrega que el origen de esta ciencia obedece a las reformas y al desarrollo de
las sociedades de su tiempo, argumentando que ha existido siempre, aunque
antao sus principios estuvieran confundidos en otras disciplinas.
Segn lo expresa, la rapidez de los cambios ocurridos en la organizacin
de los pueblos ha creado cierta inestabilidad en las teoras de la ciencia de la
administracin e impedido el establecimiento de "un sistema uniforme de administracin para todas las naciones". No existe pues, "una teora general de la
ciencia administrativa", sino "un conjunto de reglas indestructibles de cuyo
conocimiento depende el acierto de la accin admnistrativa"." En contraste con Castillo Velasco, Cruzado observa una gran intimidad entre la poltica y
la administracin: "existe aun otra ciencia que se relaciona con la administracin, la cual es la poltica, y que de ningn modo puede consistir, como opinan
muchos en evitar esa inquietud que fatiga al Estado en un curso incierto y engaoso. Tiene un objeto mucho ms noble como es el del cumplimiento de las leyes
fundamentales y realizar los principios contenidos en ella, conservar la armona
entre los elementos, y por fin mantener ilesa la soberana al contraerse y reanudar sus relaciones con el extranjero. "35
19.5.2
la accin administrativa
Concibe Cruzado una sociedad nacida de los impulsos de las transacciones entre
sus miembros, activa por naturaleza; su accin la confiere a "un brazo poderoso" apto para movilizarla. "En consecuencia, la accin administrativa es la misma actividad social, representada por los esfuerzos individuales que se acumulan en una sola mano que los dirige. "36 Seala que existe controversia en lo
relativo a la mutua autonoma de la accin administrativa y la libertad individual, entre las cuales debe haber una clara delimitacin, para evitar el abuso
contra la esfera de libertad de los particulares; pero sostiene una argumentacin
diametralmente opuesta a la de Castillo Velasco al opinar que la exageracin del
principio de libertad es tan daina como la exageracin de la esfera de actividad del poder pblico. La sobrelimitacin del principio de libertad' 'puede degenerar en la anarqua". En este sentido, Cruzado se encuentra al margen tanto
de derecho administrativo. pg. 6. Hay una versin en RAP en honor de G. Fraga.
[bid. pg. 7.
[bid.
Ibid, pg. 8.
;J:J Elementos
34
35
:l6
262
XIX
del individualismo, como de las inclinaciones de supercentralizacin; "es preciso'

que la administracin tenga el menor nmero posible de atribuciones para con
los administrados; mas no por esto debe desecharse aquella saludable influencia
que le es inherente cuando trata de suplir la falta de cultura de un pueblo. Esto
es obvio, porque cuando aqul ha llegado a cierto grado de perfeccin el inters
individual reemplaza con ventaj a la intervencin de la autoridad pblica" y
Conforme lo anterior y basndose en las ideas de Colmeiro y Castillo Velasco, dice que el gobierno no debe suplir a los particulares en aquellos negocios
en los cuales stos puedan desenvolverse, ni limitar los derechos y las garantas
que "aseguran la vida del hombre"; no debe coartar la iniciativa y la libertad
individuales, ni enervar la fuerza colectiva "de los asociados cuando se dirija
hacia un objeto lcito". Por todo esto, sugiere un "justo medio" entre la accin
administrativa y la libertad individual y lo refuerza citando a J os Mara Luis
Mora, al referir que un gobierno es ms liberal cuanto menos interviene en la
persona del individuo y el individuo es ms libre por cuanto tiene menos relacin
con los funcionarios del Estado.
19.5.3
La administracin
Luego de establecer la etimologa latina del trmino administracin, define conceptualmente administracin pblica: "es la institucin que cuida del fomento
y la conservacin de los intereses de la sociedad por conducto de los funcionarios
establecidos por la Ley".38 En abstracto, Cruzado centra el concepto de administracin en el suministro de servicios pblicos como atribucin del poder ejecutivo: "a esa reunin de servicios pblicos y al conjunto de reglas que dirigen
la relacin de servicios pblicos y al conjunto de reglas que dirigen la relacin
entre la autoridad administrativa y los particulares, se ha dado el nombre de
administracin", Incluso dice que la administracin y el poder ejecutivo se asimilan, y extendindose en su intencin de precisar el concepto, agrega, "la administracin considerada abstractamente, es la intermediaria entre el Estado y
sus miembros por efecto de las relaciones que determinan las leyes",39 La administracin no es un invento y ha existido siempre.
Nuestra materia debe ser examinada desde un doble ngulo: servicios pblicos y relaciones entre el gobierno y los particulares; concibindose primero
de manera "orgnica y reglamentaria" y en seguida como "rgano de derecho".
En tal sentido, el autor establece, con todo acierto, que la administracin se
confunde con la polica, aunque sta ha venido a confinarse a las categoras
de prevencin y represin; de aqu que el autor en cuestin sostenga que la admi37
38
39
[bid, pgs. 8-9.

[bid.
[bid.
263
nistracin hace el bien y la polica impide el mal. Manuel Cruzado, como ltimo
representante de la ciencia de la administracin, no olvida que "el oficio de la
administracin" est orientado a mejorar al hombre, desde su nacimiento, a
travs de toda su vida y aun despus de muerto. Extrae del pensamiento de
Colmeiro laproposicin de que la administracin, en consonancia con las instituciones polticas, es activa, independiente y responsable; sujeta, al mismo tiempo, a cuatro condiciones: "ser esencialmente civil" esto es, "extendiendo su dominio a los intereses generales de la sociedad, y representar al pueblo en la
universalidad de sus exigencias y necesidades";" procurar en forma constante
la gestin de los intereses pblicos; actuar con prontitud; y hacerlo en forma
enrgica. Este pensador fue un hombre docto en materia de administracin
y derecho administrativo: ley a los franceses Cormenin y Macarel, Gerando y
Fourcart; a los espaoles Gmez de la Serna y Colmeiro; adems a los mexicanos
Lares y Castillo Velasco. Cita, asimismo, las obras de sus compatriotas de la
poca: de Julio Jimnez, Manual sobre ayuntamientos, y Emilio Pardo y Pablo
Macedo, Diccionario de derecho y administracin.
En Cruzado no existe ya, sino en cuanto a elementos mnimos, la ciencia
de la administracin; se ha convertido en la ciencia de la organizacin administrativa. Trata de la organizacin y atribuciones de las autoridades federales
y locales. Ha desaparecido la materia administrativa, y con ella la mdula de
la ciencia de la administracin. Naci la ciencia administrativa en Mxico.
19.6
CHARLES NORDHOff y EDUARDO RUIZ:

UN REPLANTEAMIENTO TERICO
En 1885 apareci en Mxico una obra titulada La ciencia politica al alcance

de los jvenes, escrita originalmente en ingls por Charles Nordhoff, y "traducida al castellano y arreglada a las instituciones y el carcter mexicano por el
Lic. Eduardo Ruiz". En 1890 hubo una segunda edicin titulada La ciencia administrativa al alcance de los jvenes. Antes de explicar la variacin del titulo,
indicaremos que el libro tiene esencialmente propsito didctico, ya que tanto
el autor original, Nordhoff, como quien lo arregl en relacin con las instituciones mexicanas, Ruiz, buscaban instruir tanto a los jvenes como a la ciudadana
acerca de sus derechos polticos.
19.6.1
La originalidad de la obra
En el libro no aparece ninguna aclaracin que explique el porqu del cambio

del ttulo de 1885 a 1890; sin embargo la variacin queda justificada en el conte40
Ibid, pg. 12.
264
XIX
nido, mismo que en la primera edicin es el siguiente: 1)la sociedad; 2)la libertad;
3) los gobiernos; 4) las funciones principales del gobierno; 5) otras funciones
del gobierno; 6) utilidad e inconvenientes del gobierno libre; 7) las partes del
gobierno; 8) la descentralizacin; 9) el poder ejecutivo; 10) los partidos polticos;
11) los votantes; 12)los empleados que no deben ser elegidos; 13) las constituciones polticas; 14) el poder legislativo; 15) los ayuntamientos; 16) la enseanza;
17) impuesto; 18) la deuda pblica; 19) la propiedad; 20) la moneda; 21) trabajo
y capital; 22) la usura; 23) los bancos; 24) los billetes de banco; 25) el comercio;
26) la diversidad de industrias; 27) de las corporaciones; 28) del sistema poltico
norteamericano; 29) los derechos del hombre; 30) los deberes del ciudadano mexicano; 31) importancia y deberes de minora; 32) rgimen municipal; 33) reglas
para la conducta de las asambleas deliberativas. Adems de algunos prrafos
o partes de ellos omitidos, en la edicin de 1890 desapareci el captulo 18 relativo a la deuda pblica y el 22 dej de llamarse "de la usura", para denominarse
"del prstamo con intereses". En la edicin de 1890 aparecen dos captulos nuevos: el poder judicial, y distrito federal y los territorios. Es muy probable que
los dos ltimos hayan inspirado a Eduardo Ruiz para cambiar el antiguo ttulo
de ciencia poltica a ciencia administrativa.
Con objeto de hacer una descripcin lo ms fiel posible, expondremos basndonos en la primera edicin y cotejando con la de 1890 los apuntamientos
correspondientes.
La ciencia administrativa de Nordhoff yRuz es una disciplina totalmente
distinta de la hasta ahora analizada; de hecho nada tiene que ver con ella. En
la Introduccin, Eduardo Ruiz comenta que la obra se formul originalmente
para ser leda por los jvenes, pero en realidad pretende ilustrar a todos los
ciudadanos. "Entre nosotros no han faltado hombres que se hayan consagrado
al estudio de una materia tan importante; pero sus trabajos, o son obras de
consulta, ms tiles a los profesores de derecho que al pueblo en general, o son
simples cartillas o compendiados manuales en que los nios pueden aprender.
solamente de memoria, el resumen de los derechos y obligaciones del ciudadano
y unas cuantas definiciones aisladas e incoherentes. "41 Asegura que las primeras han contribuido al estudio del derecho constitucional, pero las segundas
han sido contraproducentes. La ciencia poltica no se aprende mediante simples
listados de preceptos, tal como se hace con los dogmas de la religin, sino mediante el razonamiento convincente. Puesto que no se haba escrito en Mxico
una obra de ciencia poltica conteniendo semejante espritu, Ruiz elabora la propia para llenar ese vaco.
Contra lo que pudiera pensarse, Eduardo Ruiz no es slo un traductor,
sino un verdadero coautor de Nordhoff: "de traducirlo literalmente habra resultado nuestro trabajo til nada ms para el estudio comparado entre el derecho
Versin de 1885. pg. 3; versin de 1890. pg. 3. En adelante citaremos ambas versiones, correspondiendo el primer nmero a la de 85 y el segundo a la de 90. Hay una versin en RAP nm. 52.
41
,i
265
constitucional norteamericano y el nuestro, y esto para los hombres inteligentes

en la materia; pero el libro no sera propio para el pueblo. Ylo que hemos querido,
10 que creemos que se necesita entre nosotros es un libro popular que d a conocer las bondades del gobierno libre, entre ellas la facilidad de comprender y practicar nuestras instituciones"." Segn se desprende de la introduccin el ttulo
original de la obra es "La ciencia poltica al alcance de los jvenes norteamericanos" del que el estudioso mexicano omiti "norteamericanos"; y que despus
en 1890 cambi por ciencia administrativa; ms que poner atencin en las palabras de Nordhoff, conserv el espritu del libro, cuidando las cuestiones que
son propias "de la enseanza universal". Segn el autor mexicano la obra consta
de tres partes: Derecho constitucional, Economa poltica, y Aplicacin de sus
enseanzas" a la vida prctica de los pueblos". Del detallado contenido del libro
hemos escogido slo aquellos captulos y pasajes directamente relacionados con
la administracin pblica.
19.6.2
Concepcin administrativa de Nordhoff y Ruiz
Los autores refutan la idea de que el gobierno es un mal necesario, sealando

que tiene por objeto cuidar los intereses comunes de la sociedad. Sus funciones
principales son: "conservar la paz y administrar justicia", que no es otra cosa
que la proteccin de la vida y propiedad de los ciudadanos, pero sus actividades
comprenden el acopio de recursos para solventar las necesidades sociales. Nordhoff y Ruiz proponen extender las actividades gubernamentales a otras que
juzgan de inters: las funciones relativas al ejrcito, policia, relaciones internacionales y otras similares; incluyendo el correo, la enseanza pblica, los trabajos cientficos, los deslindes y mediciones de terrenos, la administracin hacendaria, la salubridad y el mantenimiento de caminos. Ruiz precisa las actividades
que estn a cargo del gobierno federal, los estados y los municipios.
Los autores sostienen un liberalismo clsico; "se puede comprender que
todos estos ramos podran ser atendidos por empresas particulares, tan bien
o mejor que por el gobierno; por ejemplo, el correo, la conservacin de caminos; pero todo el mundo conoce que estos deberes se desempean ms uniformemente, de una manera ms rpida y expedita, y a precios ms baratos por
el gobierno, que por los particulares, y sta es la razn legtima de que se le
encomienden"." Pero el hecho de que el gobierno desempee funciones que podran realizar los particulares, no implica que deba extender sus actividades
englobando el rea de accin la empresa particular; "y sin embargo, sta es
la constante tendencia de los que mandan' '; Nordhoff y Ruiz sostienen un juego
de puestos entre el gobierno y los particulares que debe establecerse equilibra42
43
Ibid, pg. 4.
Ibid, pg. 23, pg. 19.
266
XIX
damente; consideran que hay tres razones por las cuales el gobierno debe realizar slo aquellas actividades que le son inherentes: 1) tendra que incrementar
el nmero de empleados; 2) aumentara el gasto gubernamental; 3) enervara
la iniciativa de los particulares.
El captulo relativo a la descentralizacin, muy interesante, plantea las
formas de dividir al poder: primero la divisin de poderes; segundo, el rgimen
federal. Los autores se muestran partidarios de la descentralizacin, porque
juzgan que mediante ella, el pueblo interviene sustancialmente en la "accin
poltica" yen el gobierno mismo y adems porque limita los abusos de los gobernantes. Cabe mencionar que algunos pasajes relativos a la centralizacin en
Francia, contenidos en la versin del 85, son deliberadamente omitidos en la
del 90. En los captulos relativos a la descentralizacin administrativa en Mxico, as como al rgimen municipal y el gobierno del Distrito Federal y los territorios, Eduardo Ruiz realiza algunas precisiones propias de nuestro pas, ms
bien descriptivas que huelga analizar.
Por su carcter divulgativo la obra no tiene pretensiones tericas y poco
podra agregar a nuestro estudio, pero quisimos dej ar testimonio de ella, pues
contribuy de alguna manera al estudio de la administracin pblica en Mxico.
Intencionalmente hemos excluido el examen de la obra Derecho constitucional y administrativo de Eduardo Ruiz, aparecida en el ao de 1888, en dos
tomos; el primero para tratar la parte constitucionl y el segundo, la administrativa. La omisin se debe al escaso valor interpretativo y explicativo de la publicacin, cuyo propsito fundamental fue describir la organizacin jurdica de
la densa estructura administrativa porfiriana, lo cual s se logra en el tomo segundo. Quienes se interesan en este asunto encontrarn en el libro de Ruiz un
material inapreciable; pero si buscan vestigios de la ciencia de la administracin
del porfiriato se sentirn decepcionados.
SEXTA PARTE
I
I
I
I
I
LUIS DE LA ROSA:
FUNDADOR DE
LA CIENCIA DE LA
ADMINISTRACiN
EN MXICO
I
,
I
II
!
i
I
i
I
i
La obra del Sr Lares examina las metenes

legales relativas a la edtninistrecion Yo me
propongo exammar la teora de la
admmistracln pblica en su eoticecion a la
moral V la economa
. LUIS
de la Rosa
I,
L_ _- - -
1852
-"
I
SUMARIO
CAPTULO 20.
CAPiTULO 21.
CONCEPTO DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN

LA ADMINISTRACiN PBLICA MEXICANA
,------------------------
I
I
I
!
CAPTULO 20
OBJETIVOS
Conocer la obra del fundador de la ciencia de la administracin en Mxico. \:,

Analizar su aportacin a la ciencia de la administracin universal.
Explicar las condiciones histricas en las que se origin la ciencia de la I
administracin mexicana.
Sintetizar el contenido temtico de la maJeria administrativa.
~
SUMARIO
20.1
20.2
LA OBRA
IDEA GENERAL DE LA ADMINISTRACiN PBLICA
20.2.2
---------~
272
LUIS DE LA ROSA: FUNDADOR DE LA ADMINISTRACIN EN MXICO
El siglo XIX fue poca de hombres ilustres. Hemos hablado de algunos de ellos,
y ahora lo haremos de Luis de la Rosa, economista, socilogo y politlogo. Sin
embargo, sus principales aportes fueron para la ciencia de la administracin,
en cuya pluma se fund como disciplina cientfica en Mxico.
Sabemos de Luis de la Rosa que fue estadista y hombre de academia, que
cultiv las letras, y debemos a su esfuerzo dos obras de valor extraordinario
para nuestra disciplina: Observaciones sobre vanos puntos concernientes a la
administracin pblica del estado de Zacatecas, publicada en 1851, y Sobre
la administracin pblica de Mxico y medios de mejorarla, editada al ao siguiente. La primera, un magnfico estudio sobre la administracin del estado
de Zacatecas, es el primero realizado en Mxico acerca de la administracin
estatal en general; pero adems, ofrece una clara y detallada exposicin del pas
desde el punto de vista de la ciencia de la administracin en su sentido ms
genuino. La otra es el nico tratado puramente administrativo sobre esta disciplina escrito hasta la poca de Porfirio Daz. Emiliano Busto escribe su obra
en la misma poca, pero sin alcanzar la calidad ni la importancia lograda por
Don Luis de la Rosa. Comenzaremos nuestra exposicin con la segunda.
20.1
LA OBRA
Sobre la administracin pblica de Mxico y medios de mejorarla es, en nuestra

opinin, el estudio ms importante escrito sobre la materia durante el pasado
273
y el presente siglos. Al ser puesto en nuestras manos, la emocin que sentimos

por su hallazgo se vio ensombrecida por el pesar de verlo incompleto. *
De la Rosa inicia su libro discurriendo: "yo escrib esta obra, y comenc
a imprimirla en circunstancias en que, todava, se poda esperar que la paz y
el orden se conservaran por materiales, en fomentar la instruccin pblica
y en morigerar todas las clases de la sociedad por medio de una buena administracin". Agrega que la nacin cansada de disputas y conflictos disfrutara de
los beneficios de la civilizacin y que se reanimaba el espritu de empresa, refirindose a caminos, telgrafos, el vapor, exposiciones industriales, hospicios,
penitenciaras, construccin de nuevos teatros, maquinaria agrcola e industrial, el pas tena un porvenir halagador. Concluye diciendo: todo ha fallado
y sobre los escombros de las instituciones caern las obras de utilidad pblica,
"esas mejoras administrativas que se haban realizado ya, o que se iban planteando cada da".' En el pas, hasta 1852, existan condiciones tales, que incluso se recrudecieron despus de ese ao, como para considerar que la "buena
administracin" era una quimera; sin embargo, al cuestionarse acerca de la utilidad de una obra sobre administracin pblica en aquel momento, en el que
no corresponda sino hablar de mejoras, civilizacin y progreso, De la Rosa se
responde:
"Confieso que al meditar sobre esto, he dudado si debiera continuar la
impresin de esta obra, y posedo de desaliento mi corazn, ms de una vez
he dejado la pluma, y he puesto a un lado mis manuscritos, considerndolos
extemporneos o inoportunos en la poca de desgracia en que vivimos. Pero
despus he reflexionado, que no pudiendo existir una sociedad poltica sin una
regular administracin, todo lo que es relativo a ella debe tener un grande inters para todas las clases del Estado, sean cuales fueran las instituciones polticas, y aun cuando no haya en el pas ms institucin que un poder absoluto,
ni otras leyes que la voluntad del hombre que ejerza el poder. E sta consideracin
me ha reanimado, y resuelto a continuar la impresin de mi obra, voy a dar
una idea sucinta de ella, exponiendo cul es su objeto, y la distribucin de materias que en ella he examinado."!
Considera falso que la administracin pblica haya empeorado luego de
la consumacin de la independencia, error que, declara, se propone combatir.
Cree que se han cometido yerros que residen no en la novedad, sino en el pasado.
ya que los mexicanos conservan "muchos errores administrativos del gobierno
colonial". Reconoce que las discrepancias internas entorpecieron el establecimiento de "un sistema completo de administracin", ya que las cuestiones pol-
* El doctor Jos Chanes Nieto. la persona ms enterada de la historia de la administracin pblica

mexicana. lo localiz sepultado en el Archivo Lafragua. acervo que forma parte de la Biblioteca
N acional de Mxico.
1 Sobre la administracin pblica de Mxico y medios de mejorarla. pg. a.
Hay una versin parcial en RAP nm. 50.
Z Ibid. pg. 4.
274
ticas -que todo lo invaden- han ido envenenando y confundiendo los mejores
talentos del pas con cuestiones que "irritan el espritu" y "extravan las ms
nobles pasiones". En tales condiciones, el gobierno no se ocupa sino de cmo
mantenerse, toda vez que el erario se destina a alimentar a un cuantioso ejrcito
cubriendo con dificultad una deuda que una "buena administracin" POdra amortizar ms fcilmente. "Muy pocas mejoras, pues, ha podido hacerse en esa clase
de mejoras administrativas, desde que se consum la independencia hasta nuestros das.' '3 Y sin embargo, insiste, fue peor la situacin administrativa durante la Colonia; el demostrarlo es, entre otras cosas, la finalidad de su libro:
"l tiene por objeto establecer verdaderos principios de la buena administracin, exponer las opiniones ms fecundas sobre materias administrtivas,
que an no estn bien dilucidadas; resumir, en fin, las doctrinas de los escritores
ms eminentes que en nuestra poca han comenzado a formar con sus escritos
una nueva ciencia, la ciencia de la administracin. Pero no he considerado en
este Ensayo la administracin como una pura teora, sino como una ciencia que
tiene una aplicacin prctica en el estado de cada pas. Al tratar sobre cada
materia, asiento los principios que creo ms seguros, y hallo luego su aplicacin
a la situacin actual de Mxico. "4
En uno de los pasajes patentiza con profundidad y sapiencia el objeto de
estudio de la ciencia de la administracin y el correspondiente al derecho administrativo; menciona que Teodosio Lares public en 1852 sus Lecciones de derecho administrativo; aclara que su obra no versa sobre esa materia, sino en la
ciencia de la administracin cuando dice, "la obra del Sr. Lares examina las
materias legales relativas a la administracin: yo me propongo examinar la teoTa de la administracin pblica en su aplicacin a la moral y la economa"."
Por consiguiente la obra de Lares servir de consulta bsicamente a jurisconsultos, tribunales e interesados en "cuestiones jurdicas de la administracin",
en tanto que la suya ser materia provechosa para funcionarios pblicos, pero
con la salvedad de" que se trate de mejoras e innovaciones, de mejoras y adelantos en materias prcticas de administracin". Pese a las diferencias anotadas,
De la Rosa aclara haber obtenido buenos frutos de la obra de Lares para redactar
su libro.
Cabe mencionar que desde Bonnin, los autores estuvieron preocupados
por deslindar en sus textos la ciencia de la administracin (Posada de Herrera),
del derecho administrativo (Ortiz de Ziga y Colmeiro), pero no elaboraron
un tratado que separara absolutamente lo primero de lo segundo, a excepcin
de Olivn en 1843.
Diez aos despus. Luis de la Rosa integra una obra exclusivamente sobre
la ciencia de la administracin, logrando separarla en una poca en la que su
[bid.
[bid. pgs. 45.
5 [bid. pg. 5. Subrayado nuestro.
3
4
--------------_._-------------
._---
275
estudio se consideraba inmerso en el derecho administrativo, segn la concepcin del espaol Manuel Colmeiro, cuyas ideas prevalecan en Mxico. Contempla claramente el objeto de estudio de la ciencia de la administracin y la necesidad de escindirla de la materia del derecho administrativo; sin embargo, Castillo
Velasco y Cruzado no 10 hicieron as, ni hubo quien continuara la obra de Luis
de la Rosa.
Volviendo al texto, la primera versin de la obra consisti en un "programa
administrativo" destinado a la gubernatura del estado de Zacatecas; pero al
imposibilitarse su aplicacin lo ampli a modo de que abarcara el estudio de
la administracin pblica "de toda la nacin". En el captulo siguiente analizaremos dicho programa.
Se trata de una obra dedicada exclusivamente a la ciencia de la administracin, en el sentido ms fiel, a la fundada por Bonnin, testimonio que da su contenido:
Primera seccin. Ideas generales sobre la administracin pblica, que resalta su importancia con relacin al bienestar de las sociedades y la diferencia
entre gobierno y administracin.
Segunda seccin. Administracin general de la Repblica, extraordinariamente pormenorizada por De la Rosa, comprende los siguientes apartados: 1)
tierras pblicas, colonizacin y emigracin extranjera; 2) divisin territorial de
la Repblica. Mapa de los estados. Perfiles o cortes verticales de las montaas. Planos topogrficos de las principales poblaciones. Planos y vistas de los
principales edificios y monumentos pblicos -del cual slo se publicaron tres
pginas-; 3) censo y poblacin de Mxico; 4) catastro general del pas; 5) fomento gubernamental de la agricultura, artes e industria; 6) comercio, caminos, medios de transporte, ferrocarriles, navegacin fluvial y martima, arsenales y astilleros, faros, escuelas de marina; 7) pesos y medidas, amonedacin y males
relativos de los arrendamientos de los ramos importantes de la administracin;
8) ley general de quiebras y bancarrotas; 9) educacin y fomento de las bellas
artes, literatura y ciencias; 10) relaciones con las tribus salvajes; 11) las guerras
de castas; 12) Ministerio del Interior; 13) ventajas y desventajas de la centralizacin.
Tercera seccin. Administracin interior de los estados: 1) caminos estatales, minera, agricultura, industria y comercio estatales; 2) educacin; 3) penitenciaras, hospicios, instituciones de beneficencia y polica de seguridad pblica; 4) fundacin de nuevas poblaciones.
Cuarta seccin. Estudia lo relativo a la administracin particular del Distrito Federal y territorios de la Repblica.
.
Quinta seccin. Administracin municipal: 1) eliminacin del sistema de
abastos legado por la Colonia; mercados, alhndigas y rastros; 2) acueductos
y fuentes pblicas; 3) hospitales, baos y lavaderos pblicos y vacunas; 4) crceles y polica municipal; 5) polica de ornato y recreo; 6) educacin; 7) autonoma
municipal; 8) organizacin de los ayuntamientos.
~_~_--_~_-----
--- -
--------- --
276
Sexta seccin. Entra en el campo de la estadistica considerada como una

rama de la administracin.
Sptima seccin. Toca lo relativo a la defensa militar y martima del pas.
Octava seccin. Referente a la moral pblica y el catolicismo, y sus relaciones con la administracin. Haba un apndice integrado con curiosos manuscritos inditos relativos a la administracin colonial.
De la Rosa calculaba que su obra tendra alrededor de 400 pginas y se
publicara en 10 entregas de 40 pginas. La primera entrega estaba "ya impresa". A nuestras manos ha llegado una edicin que suma 85 pginas. En la pgina
84 una mano annima anot "no se public ms"; de ser cierto, faltaron de publicarse algo ms de trescientas pginas que quedaron, quiz, en borrad~res.
20.2
IDEA GENERAL DE LA ADMINISTRACiN PBLICA
De la Rosa, como doctrinario de la ciencia de la administracin, se plantea el

problema de la diferencia entre gobierno y administracin, como antes se hizo
en Francia y Espaa.
20.2.1
"Un gobierno tiene por principal objeto difundir y conservar la nacionalidad

e independencia del pas, mantener inviolables sus instituciones polticas y proteger al pueblo en el goce de sus derechos, si la constitucin es popular, o sostener las prerrogativas o inmunidades de las clases privilegiadas, si el gobierno
es una aristocracia. La administracin pblica tiene por objeto satisfacer las
necesidades ms imperiosas y exigentes de toda sociedad: la seguridad personal
y las propiedades, el decoro y el honor de las familias; la salubridad y la higiene
pblica, la abundancia de recursos necesarios para la subsistencia, la moralidad
y buenas costumbres; la instruccin pblica; el socorro de las miserias y calamidades a que estn sujetas las clases ms menesterosas de la sociedad; y si es
posible, el goce de todos los beneficios, de todas las comodidades y ventajas
que proporciona al hombre la civilizacin.':"
De acuerdo con esta clsica divisin entre gobierno y administracin, corresponde al primero la funcin soberana encaminadaa la.preservacin-de la
sociedad como ente poltico. es.decir, comEsfado';'y de las instituciones y los
derechos del pueblo en la democracia o de las clases privilegiadas en la aristocracia; en cuanto a la segunda, es un servicio dirigido a la satisfaccin de las necesiddesde-la sociedad, tanto las imperiosas como las que son inherentes al mundo
civilizado con todas sus comodidades. Como en otros pensadores, es sta una
6
Ibid, pg. 1.
277
separacin artificial porque la defensa y preservacin de la nacionalidad conlleva la satisfaccin de sus necesidades, y stas a su vez, la solidez poltica de
la nacin. Pero, en todo caso, es encomiable que De la Rosa tenga una idea ms
clara con respecto a esta divisin, aunque resulte estril por estar al 'margen
del discurso y el argumento de los estudiosos, es decir, tal separacin se plantea,
pero no se desarrolla.
Tambin para De la Rosa, la ciencia de la administracin es una disciplina
que abraza grandes conocimientos sobre los recursos y necesidades de un pas:
clima, productos naturales, oro e hidrografa, poblacin, "usos y costumbres
y carcter de las diferentes clases de la sociedad", y grado de civilizacin alcanzado. La administracin pblica conlleva un compromiso de mejoramiento social en todos sus aspectos, y debe "poner a la sociedad en un estado de animacin, de vida y progreso", crear instituciones, construir obras; levantar crceles
y penitenciaras, casas de correccin y una polica eficiente que garantice la
vida y las propiedades de la poblacin. Se requiere fomentar la agricultura, el
comercio, la industria; todo aquello que la ciencia de la administracin, antes
y despus de Bonnin, tiene como objeto de estudio.
La "buena administracin" que preocupa a De la Rosa no es mera retrica:
una sociedad podra subsistir con un gobierno mal organizado si mantiene acertadas relaciones diplomticas, pero no ocurre lo mismo con una " administracin
torpe", pues frena su progreso, la civilizacin decae y la corrupcin se extiende.
El caso de Mxico, del que hace una larga argumentacin sobre los efectos de
la administracin negligente, que l ha vivido y sufrido, corrobora su tesis.
La sociedad persiste con un mal gobierno, pero no con una mala administracin, aunque en ella converjan "la espontnea e ilustrada cooperacin de todas las clases del Estado", porque ambos, gobierno y administracin, no son
compartimientos estancos sino que estn en interaccin. Los altos asuntos gubernamentales se transmiten a la sociedad por la va de la administracin, lo
que afecta al gobierno atae a la administracin y a la inversa. Aunque el gobierno "manda y se hace obedecer", no toca a la administracin lo que dirige a la
sociedad hacia su prosperidad; la esencia del gobierno, literal y conceptualmente, es dirigir y la de la administracin servir.
20.2.2
De la Rosa haba ofrecido realizar una exposicin crtica de la administracin

virreinal, y lo hace mediante juicios que demuestran las deficiencias de aqulla,
tanto con los Habsburgo como con los Borbones. Dice que no debe sorprendernos porque la Metrpoli haba decidido entorpecer el desarrollo de la Colonia,
los errores espaoles eran comunes en toda Europa durante la segunda mitad
del siglo XVIII; aclara que "Espaa, nuestra maestra e institutora", rebas la
situacin y ha emprendido mejoras e innovaciones tanto en la Pennsula como
278
en las colonias, Mxico, sin embargo, mantiene todava las trabas administrativas heredadas por el virreinato.
"No slo se han hecho en Espaa grandes e importantes innovaciones y
mejoras administrativas, sino que muchos escritores espaoles de nuestros das
han examinado e ilustrado en escritos originales o tratados especiales la teora
de la administracin y que se ensea como cualquier otra en Espaa y aun en
Cuba, como debera ensearse en la Repblica."7 Tal como lo expresa el autor,
nos hace pensar que pudo consultar las obras de Silvela, Olivn y Posada de
Herrera, que tratan esencialmente la administracin.
De la Rosa considera que la ciencia de la administracin, disciplina que
ha madurado con el tiempo, es una ciencia exacta y segura. Un estadista encargado de dirigir la administracin deber conocer con profundidad la ciencia, as como las teoras administrativas del pasado y la historia econmica y
administrativa de otras naciones a la vez que sus instituciones administrativas.
Deber entender adems, que las teoras administrativas se adecuan a cada
pas incluyendo sus condiciones fsicas y naturales; afirma: "lo he consultado,
pues, al formar mi programa, las teoras ms seguras de la administracin
expuestas principalmente por autores espaoles y franceses, he procurado tambin formarme una idea exacta de los principales planes e instituciones administrativas de Francia, de Blgica, de Espaa, de Inglaterra y Estados Unidos... "8 Dado que como l mismo seala, Estados Unidos es el nico pas
extranjero que ha visitado, podra atribursele alguna predileccin por esa nacin. El refiere su admiracin por ese pas, pero que est "lejos de creer que
all la administracin pblica haya llegado a la perfeccin. Todo lo relativo a
la administracin general de aquella Repblica est casi en embrin"." En su
formacin intelectual deben haberse incluido los autores franceses traducidos
al espaol.
Recordemos que parfl De la Rosa la administracin pblica est estrechamente relacionada con el progreso de la sociedad; veremos que con toda certeza
propone que los inventos y las innovaciones sean consideradas por aqulla para
cumplir con su propsito, y evitar que el gobierno no sea objeto de "especuladores y charlatanes proyectistas". Muchas teoras administrativas son obsoletas
y ahora deben considerarse progresos morales de la "economa industrial",
tales como el vapor, las bombas hidrulicas, los pozos artesianos, los ferrocarriles, los telgrafos magnticos y el alumbrado de gas; as como las mejoras
intelectuales y morales, como las escuelas lancasterianas, escuelas para ciegos
y sordomudos, casas de partos, caj as de ahorro y nuevos sistemas penitenciarios.
Hasta aqu el desarrollo doctrinario de la obra, que correspondi a la introduccin y la seccin primera. El resto de la publicacin, una pequea parte de
7
8
9
[bid, pg. 13.

[bid, pg. 14.
[bid.
279
la segunda seccin, comprende un apartado completo sobre colonizacin, esplndidamente desarrollado, as como lo relativo a la divisin territorial de la
Repblica, tambin completa. Por ltimo, como ya mencionamos, qued inconcluso el apartado del "mapa general de la Repblica".
'
Hemos analizado una obra de importancia extraordinaria. Quien desee conocer la ciencia de la administracin en Mxico no puede dejarla de lado, debe
conocer, cuando menos, de qu trata y cul es su papel en la formacin de esta
disciplina.
CAPTULO 21
LA ADMINISTRACiN
PBLICA MEXICANA
OBJETIVOS

Conocer el estudio de Luis De la Rosa sobre la administracin pblica
de la poca.
Relacionar las ideas de De la Rosa con la realidad y la ciencia de la administracin en Mxico.
Analizar el concepto de materia administrativa del autor.
Sintetizar los aportes de De la Rosa al estudio de la realidad administrativa de Mxico.
~----~~-~
(
t
SUMARIO
21.1
21.2
21.3
21.4
21.5
21.6
DISTRIBUCION DE LA PROPIEDAD
ORDEN PBLICO
CLASES SOCIALES Y HACIENDA PBLICA
ADMINISTRACION MUNICIPAL
LA ACCION ADMINISTRATIVA
----------------~)
284
Durante el siglo XIX hubo en Mxico un desusado inters por la administracin

municipal; a la fecha hemos encontrado seis manuales sobre los ayuntamientos,
los que abarcan desde los inicios de la independencia hasta la poca del porfiriatoo Ahora bien, las obras de administracin estatal son menos numerosas, pero
de mayor profundidad que las relativas a los ayuntamientos, de las cuales recientemente han sido encontradas dos de gran inters; la primera, de Luis de
la Rosa, escrita en 1851 y denominada Observaciones sobre varios puntos concernientes a la administracin pblica del estado de Zacatecas; la segunda, escrita en 1878 por el cubano, radicado en Mxico, Ildefonso Estrada y Zenea, titulada Manual de gobernadores y jefes politices, ya analizada anteriormente.
El opsculo de Luis de la Rosa es mucho ms que un programa de actividades encaminadas hacia la consecucin de la gubernatura del estado de Zacatecas
-cual era su objetivo-, toda vez que la exposicin incide constantemente en
la situacin general del pas.
21.1
La obra se divide en dos partes; en la primera, el autor bosqueja la situacin

global del pas y de su estado natal, Zacatecas, intercalando en el discurso las
actividades administrativas relativas a las materias inherentes. La segunda
parte es una seccin pormenorizada donde profundiza los temas de la parte inicial, clasificados conforme a la siguiente distribucin:
a) Educacin, enseanza e instruccin pblica.
b) Proteccin y fomento a la minera.
La administracin pblica mexicana
285
e)
d)
e)
f)
g)
Comercio interior de los Estados.

Sistema de abastos.
Carros y otros medios de transporte.
Divisin de la propiedad territorial.
Emigracin extranjera a Mxico.
?)) Colo~i~s agrcolas. Aumento de la poblacin en la Repblica.
I
HOSPICIOS y casas de beneficencia.
j) Robos, salteadores y bandidos.
k) Fomento y proteccin de la agricultura.
1) Robos de animales.
11) Desiertos de los Estados Unidos.
m) Fundacin de nuevas poblaciones en el Estado.
n) Derecho de denuncia en las minas.
) Terrenos realengos o nacionales.
o) Tierras de comunidad de indios.
p) Colonias limtrofes de Zacatecas.
q) Crceles, casas correccionales y penitenciarias.
r) Organizacin de la polica.
s) Milicia nacional. Mala distribucin de la riqueza.
t) Estadstica de Zacatecas.
u) Aumento de poblacin en el Estado.
v) Catastro de las propiedades, rentas de giros.
w) Sistema de hacienda en el Estado.
x) Administracin municipal.
y) Aranceles parroquiales.
z) Terrenos salinos del Estado.
El 13 de marzo de 1851 el Sr. Jos Gonzlez y Echeverra, entonces gobernador del estado de Zacatecas, envi una carta a Luis de la Rosa, que en aquellos
das se encontraba en la legacin mexicana en Estados Unidos, para invitarle
a encargarse del gobierno de esa entidad federativa. Las Observaciones sobre
varios puntos concernientes a la administracin pblica del estado de Zacatecas
es la respuesta a tal solicitud, y si bien es cierto que Luis de la Rosa nunca
se encarg de la gubematura zacatecana, tambin lo es que su obra, para beneficio nuestro, fue publicada en Baltimore, Estados Unidos, en 1851.
En la citada carta, De la Rosa se entera del deplorable estado en el que
se encuentra Zacatecas: quiebra del Erario estatal, insuficiencia de la seguridad
pblica, deficiencia en la enseanza, en fin, "que en el estado de Zacatecas no
ha quedado ya ninguno de los elementos que constituyen la felicidad de los pueblos y que todo es preciso organizarlo." y agrega que la minera est paralizada,
la agricultura en decadencia y la poblacin tiende a disminuir.
En su respuesta que consta de cuarenta pargrafos, De la Rosa responde
al Sr. Gonzlez y Echeverria estar imposibilitado para regresar en breve y que
286
en ningn momento intentara hacer reformas a la administracin estatal como

l se lo propone, finalmente puntualiza sus observaciones y propuestas.
21.2
DISTRIBUCiN DE LA PROPIEDAD
De la Rosa sostiene al tratar el problema de los vveres, que en gran medida

las deficiencias remontan su origen a la poca colonial pues son el resultado
del sistema de alcabalas y gabelas municipales impuestas y de lo que juzga
"el sistema antieconmico" de los abastos espaoles, los peajes, los malos caminos y la escasez de transportes. Se ha llegado al extremo de que algunos estados
prohban, mediante leyes, la importacin de vveres producidos por otros estados. "Considero estas leyes incompatibles con los sentimientos de justicia y
de benevolencia que deben existir entre estados que forman una sola nacin,
y las considero tambin como opuestas al espritu de la Constitucin Federal
que ha declarado como una de las facultades exclusivas del Congreso Nacional
de arreglar el comercio exterior entre los diferentes estados de la federacin."
Juzga conveniente la expedicin de una ley que rija el comercio interestatal
y evite todo intento de restringir la libre circulacin mercantil en el pas. Al
respecto propone algo que nos parece inusitado a mediados del siglo XIX: la
abolicin de alcabalas y pensiones municipales; as como el mejoramiento de
caminos y la importacin de carruajes del extranjero. Sin embargo, la causa
original del problema del abasto de vveres la adjudica a la inadecuada distribucin de la propiedad territorial: "En la circunstancia verdaderamente lamentable de que los terrenos de la Repblica, por resultado de causas muy lejanas, se hallan todava acumulados en un corto nmero de propietarios, y la
muchedumbre reducida a la triste condicin de proletario". Hay extensos territorios incultos y al mismo tiempo millones de familias "de la clase agrcola"
que carecen de terrenos y han sido reducidos a la condicin de "arrendatarios" o
inclusive a la de "i orrialeros". De la Rosa declara que, de llegar a la gubernatura,
se esforzara por redistribuir la tierra sin paternalismos que provocan la pereza
y la indolencia del pueblo, y sin afectar los derechos de los propietarios, ya sean
de una clase, corporacin o establecimiento, pero en ese planteamiento encontramos una contradiccin: todo lo que podra repartirse est apropiado. El mismo De la Rosa estara dispuesto a repartir sus propiedades mediante enfiteusis
o renta perpetua, o bien por venta directa, para favorecer familias pobres. Propone, asimismo, la colonizacin del estado por parte de mexicanos, no de extranjeros, y al respecto agrega que ha comprado maquinaria y herramientas tanto
agrcolas como artesanales para ser vendidas a precios bajos entre las familias
de escasos recursos. Con ello, al crear fuentes de trabajo, irn disminuyendo
la desocupacin y la mendicidad.
La escasez de vveres ha propiciado tambin el bandolerismo y los asaltos
en los caminos, lo mismo que el contrabando en el que se refugian gran cantidad
287
de familias; sigue diciendo: "Otra de las principales causas de esta inmoralidad consiste tambin en la miseria a que est reducida esta clase proletaria,
que desgraciadamente es la ms numerosa del Estado. De no mejorarse la situacin de estos miserables no cesar el robo, ya que estn cansados de estar
ocupados en un trabajo incesante, mprobo, y apenas remunerado con un jornal
tan miserable que, no bastndoles ni aun para satisfacer las primeras necesidades de la vida, no les deja ni la remota esperanza de que mejore su porvenir
o el de sus hijos."! Uno de los males ligados a la condicin de esta clase es que
las grandes propiedades son trabajadas por jornaleros, lo cual, dice De la Rosa,
es funesto tanto para la moral pblica como para los grandes propietarios.
Muy aguda es la visin de nuestro autor sobre el origen del pauperismo en el campo; no acepta que se llame a los campesinos salteadores y ladrones,
en su favor alega que "forman la clase ms recomendable de la sociedad por
sus buenas costumbres, por su laboriosidad y su carcter pacfico y naturalmente benvolo". Tambin agrega que en el campo hay otras clases de hombres
ligados ms bien a la ganadera y la crianza de animales que viven de alguna
manera del robo, y cuya condicin de vida no tiene empacho en diferenciarla
radicalmente de la de los campesinos: se trata de los arrimados, arrendatarios,
pastores y vaqueros. Los arrimados son artesanos de bajo nivelo comerciantes
sin capital que se acomodan cerca de las haciendas y entran en conflicto con
los propietarios, a la vez que mediante el comercio fraudulento envilecen a los
campesinos usando del trfico y el contrabando de tabaco, licores y juegos de
naipes. Los arrendatarios cran ganado y pasan el tiempo poco ocupados; practican el fraude, vagabundean y provocan pleitos por donde pasan. Los pastores
son una clase a la que De la Rosa califica como ruda e ignorante, dedicada tanto
al vicio como al abigeo. Y los vaqueros, al igual que los pastores, aprovechan
su trabajo itinerante para enviciarse, dedicarse al abigeo y establecer relaciones
con contrabandistas.
Basado en lo anterior insiste en que los robos y los asaltos en los caminos
nacen de la inmoralidad de las rancherias en donde habitan estos sujetos, situacin inexistente en pases donde la propiedad territorial est dividida en pequeos solares y estos estn distribuidos entre una gran cantidad de propietarios.
Estos solares no slo evitan los campos desiertos ya que las familias tienden
a distribuirse uniformemente, sino que crean tambin centros de produccin
agrcola y ganadera animando los lugares donde se asientan. "Si se han de atacar de raz las causas de los vicios y desrdenes que hay en nuestro pas, una
de las principales reformas debe consistir en que las grandes haciendas de campo, en las que con el transcurso del tiempo se ha reunido una numerosa poblacin, se transformen en villeros o municipalidades siempre que su situacin
topogrfica, su salubridad, su abundancia de agua y combustible las hagan a
1
2
Observaciones concernientes a la administracin pblica del estado de Zacatecas, pg. 7.

[bid, pgs. 78.
288
propsito para aquel objeto."3 De la Rosa considera que la reforma a la propiedad territorial puede ser pacfica, legal y ventajosa mediante el siguiente proceso:
Primero, el estado podra comprar las haciendas y los terrenos circunvecinos para formar un nuevo centro de poblacin, con base en la elaboracin de
un plan en el que se establezca una distribucin adecuada de los solares. Acto
seguido, y luego que el Estado hubiera reservado terrenos para dar servicios
pblicos, tales como mercados, graneros, cementerios, hospitales, etc., seran
puestos a la venta solares para ser adquiridos por pequeos propietarios. En
ningn caso se obligara a los propietarios a vender sus predios. Por cuanto
a las condiciones de venta, propone que a los nuevos propietarios no se les cobre
derechos por ventas de mercancas, fincas y solares durante diez aos, que no
se les restrinj a la libre importacin y exportacin, as como el almacenamiento
y venta de granos, semillas, vveres y similares, pero se ataje el libre acceso a productos nocivos a la salud; y que todos los productos de la tierra, en
su superficie o en su interior, sean de su propiedad.
La exposicin de De la Rosa se extiende a los terrenos realengos, que a
partir del Mxico independiente se llaman terrenos nacionales, y de los cuales
no se conoce su asignacin exacta a tal o cual territoro o Estado. Opina que
tales terrenos deben ser una pertenencia de la nacin, no de los estados, y venderse luego parcelados. Las tierras comunales, considera, no se han repartido
entre las familias indgenas debido a su escasa extensin.
21.3
ORDEN PBLICO
Por cuanto a los delitos en s, De la Rosa seala que l, de llegar a ser gobernador,
evitara la pena de muerte y hara uso del indulto; asimismo, piensa que los
azotes son una buena forma de castigo y que sera del todo conveniente establecer una penitenciara para el mej oramiento material y moral de los presos. Opina
que el cuerpo de gendarmera es buen complemento del sistema y ms eficaz que cualquier milicia rural.
En lo relativo a la milicia nacional, el autor dice a Gonzlez y Echeverra
que comprende sus dificultades para formarla, pero que stas tienen como raz
la naturaleza de la sociedad mexicana. "Como por desgracia la mayora de la
poblacin est formada de miserables proletarios que no tienen ni una propiedad raz, ni un giro, ni un pequeo capital que los arraigue al pas y que les
d un vivo inters en conservar el orden, falta en nuestra sociedad una clase
media muy numerosa, la base de que se forma la milicia nacional en los pases
libres. "4 Por tanto, De la Rosa subraya que slo en la medida en que la muche3
4
[bid, pgs. 9-10.

[bid, pg. 15.
,
/
289
dumbre transforme su condicin proletaria y en su lugar exista una numerosa

clase media, se podr establecer firmemente la milicia nacional.
21.4
CLASES SOCIALES Y HACIENDA PBLICA
Debido a que en esa poca estaba en proceso la elaboracin del mapa del estado
de Zacatecas, evocando las funciones del Instituto Nacional de Geografa y Estadstica, Luis de la Rosa analiza la relacin de las clases sociales con la hacienda
pblica. Menciona que una junta de estadstica establecera el censo general
del Estado, importante catastro que era en su opinin la base del sistema tributario del pas el cual no funcionaba bien debido a una concepcin equivocada del gobierno republicano. "Uno de los errores ms generalizados en nuestro pas, por lo menos entre ciertas clases de la sociedad, consiste en creer
que bajo instituciones libres y principalmente bajo instituciones republicanas,
el gobierno no puede tener facultad para investigar las rentas, capitales y bienes que posee cada persona o corporacin en el Estado. Este error es tanto
ms funesto, cuanto que ningn gobierno podr acertar jams con el mejor
sistema tributario que convenga establecer, si no tiene el ms exacto conocimiento que sea posible adquirir, del valor de la riqueza pblica, de las diferentes clases de bienes, capitales y giros que la forman y de la manera con
que est distribuida entre las diferentes clases del Estado. "!j
Considera que en Mxico por lo general no se pone en duda la facultad
del gobierno para conocer la riqueza pblica y hacer gravitar en ella los tributos del Estado. Pero es en la propiedad, o ms bien en la distribucin de la propiedad, donde residen los problemas ms graves que enfrenta la administracin
pblica. Como la riqueza est acumulada en pocas manos, "los opulentos propietarios y capitalistas (con pocas pero honrosas excepciones), son los primeros
que se oponen con todo su poder e influencia a que se hagan investigaciones
dirigidas a conocer el estado de la riqueza"." Las clases acaudaladas saben que
los impuestos sern distribuidos en proporcin a lo que posee cada persona por
lo cual se unen y enfrentan al gobierno con gran oposicin.
Ligado al problema anterior se encuentra el de las exenciones, tales como
la del clero para contribuir al gasto pblico, los privilegios de la minera y el
comercio y la pretensin de la industria manufacturera para no contribuir de
ninguna manera... "yen fin, de exencin en exencin, de privilegio en privilegio, toda la ley viene a ser ineficaz y todo plan para. un arreglo financiero queda
nulificado enteramente". 7
" [bid. pg. 17.

[bid.
7 [bid.
f
, i
290
Deseamos comentar un pasaje en el cual el autor expone el sentido de la

administracin como una disciplina, y una forma de accin, que requieren de
clculo, informacin y datos de absoluta precisin. Al tratar de la formacin
del catastro de las riquezas del estado de Zacatecas, dice que es facultad del
gobierno exigir los datos correspondientes; ya se hizo antes en 1796 y 1813.
En su opinin, el catastro debe sustentarse en las siguientes bases: ttulos, planos y acordonamiento de propiedades territoriales, y sus inventarios y avalos
recientes; ttulos, planos, inventarios y avalos de las fincas urbanas, as como
las escrituras de ventas de todo tipo de propiedad raz; los registros de hipotecas; los libros de los capitalistas dedicados al comercio. Estos datos, pensamos,
sirven para establecer una administracin meticulosa y eficaz, sobre todo lo
de la hacienda pblica, materia que enseguida trata el autor.
De la Rosa ve con muy buenos ojos que el gobernador tenga en mente
la abolicin de las alcabalas a las que, junto con el derecho de consumo y las
pensiones municipales, por considerarlos entre las ms grandes calamidades
del pas, imposibilitan el espritu de empresa, desaniman el comercio, matan
la industria y mantienen decadente la agricultura, lo mismo que la minera. Insiste en que es tan grande su mal que entorpece todo tipo de comercio, retarda
los cambios, alienta el fraude, propicia el contrabando y la corrupcin de los
empleados y otros defectos ms que no tiene empacho en denunciar y que ya
antes hemos mencionado. La exposicin sobre la hacienda estatal concluye con
un breve prrafo relativo a las contribuciones directas, de las cuales no proporciona mayor informacin.
21.5
ADMINISTRACiN MUNICIPAL
"Siempre he credo que para mejorar muy notablemente la suerte del Estado
era necesario comenzar por introducir mejoras muy importantes en la administracin municipal.':" El bienestar de los municipios es el bienestar del Estado, para lograrlo, el municipio debe contener una multitud de instituciones
y servicios: archivos, alhndigas, graneros, mercados, fuentes, baos, hospitales, escuelas, bibliotecas, imprentas, peridicos, empedrados, jardines, alumbrado, etc. Encuentra que la administracin municipal adolece de tres grandes
defectos que se remontan a la poca virreinal; primero la intervencin de los
ayuntamientos en materias puramente polticas, actuando con ellos en asuntos
de partidos, falsificando en su obrar la verdadera voluntad popular y sustituyendo el real sistema representativo, aceptable durante la Colonia por la ausencia de derechos politicos, pero no en su tiempo -dice el autor- en que ya estn
garantizados, toda vez que el Estado est representado por los senadores y
los diputados en el Congreso Nacional, y las municipalidades en el congreso
H Ibid,
pg. 21.
La administrac6n pblica mexicana
291
local. Juzga tan importantes los asuntos municipales que no acepta como razona?le desatenderlos por razones polticas. "Otro defecto radical que me parece
exista en la administracin municipal de nuestro pas es la excesiva sumisin
y dependencia en que estn los ayuntamientos con respecto al gobierno del estado.?? Establecido el orden jurdico de los municipios, debe dejarse a sus autoridades el mayor margen de accin libre, por ello seala tambin como gran
defecto de la administracin municipal, el que consiste en "la escasez de recursos y en ocasiones en la verdadera indigencia a que estn reducidos los fondos
municipales, estando sumamente restringidos los ayuntamientos aun para emplear estos recursos tan escasos en beneficio pblco"." Son muy pocos los municipios que cuentan con ingresos prepos; por lo que la mayor parte tienen que
hacer uso de los" arbitrios", formas inadecuadas de captacin de ingresos municipales. Considera que la solucin del problema consiste en asignar a los municipios una cuarta parte de las contribuciones directas del Estado, siempre y
cuando stas fueran establecidas, asunto que parece posible en el estado de Zacatecas.
Tales reflexiones en torno a la administracin municipal nos dan una idea
muy clara de la situacin de aquel entonces, aunque no parece haber cambiado
mucho hoy en da pese a que, como ya vimos, los trabajos sobre administracin municipal fueron de las aportaciones ms importantes a la ciencia de la
administracin mexicana del siglo XIX; y pese a que tenan un objeto totalmente prctico, es decir, eran manuales y directorios creados precisamente para
mejorar la administracin municipal.
Concluye De la Rosa esta seccin diciendo que en caso de obtener la gubernatura del estado de Zacatecas estara animado por un espritu de reforma y
mejoramiento de la administracin pblica tomando en consideracin para tal
fin algunas ventajas que ha apreciado en los Estados Unidos.
21.6
Por cuanto a la educacin pblica, De la Rosa sugiere que se elabore una ley
orgnica de enseanza, as como la creacin de instituciones conjuntas que sirvan de base para el fortalecimiento de la enseanza en el Estado y que son las
siguientes: Direccin de Instruccin Pblica, Imprenta, Biblioteca Pblica, Colegio de Matemticas, Astronoma, Geografa. y de Ingenieros Militares y Civiles, Colegio de Minera y Ciencias Fsicas, Colegiode Ciencias Mdicas. Escuela
de Agricultura. Academia de Bellas Artes, y Escuela Normal de Enseanza;
para el Instituto Estatal sugiere la incorporacin de ctedras sobre economa
poltica. estadstica y ciencia de la hacienda.
y
Ibid, pg. 22.
ID
[bid.
.(
292
Cuando alude a la proteccin y fomento de la minera, recomienda que no

se afecten los intereses de la sociedad beneficiando a una sola clase, y la creacin
de una Inspeccin General de Minas del Estado con personal competente en
mineraloga, geologa, qumica, metalurgia y ciencias fsicas; su secretario tendra que ser una persona instruida en preparacin de planos, cortes y perfiles
geolgicos, toda vez que el personal de esta "Inspeccin" debe ser experto en
lo relativo a minas. Convendra que se estableciera un Colegio de Minas, un
Museo Mineralgico y la difusin relativa a las disciplinas ligadas a la mineraloga y la metalurgia. La Inspeccin de Minas tendra a su cargo funciones tales
como la elaboracin del mapa geolgico y mineralgico del Estado, la estadstica e historia de las minas de Zacatecas, la plantacin y conservacin de rboles
que circunden los lugares de explotacin, la prerniacin de descubrimientos e
invenciones en la materia, y la presentacin anual de una memoria de las actividades realizadas, as como las cuentas relativas a sus gastos.
Adems de estas medidas, De la Rosa insiste en que se eliminen las alcabalas, gabelas municipales y derechos de eonsumo: se mejoren los caminos y la
seguridad aprovisionando de vveres los caminos y brindando comodidades para
los viajeros; se facilite la importacin de carros del extranjero; se mejoren las
razas caballares; y se permita la importacin de todos aquellos artculos que
contribuyan al desarrollo de la minera. El autor realiza otras proposiciones muy
precisadas, pero que por razones de espacio no podemos considerar en esta obra.
Respecto al comercio exterior de los estados, nuestro tratadista sugiere
la creacin de una" Junta de Fomento", cuyas funciones seran: proponer, junto
COn la Direccin General de Rentas, una Ley para establecer un derecho de patente sobre giros mercantiles; administrar los fondos destinados a la construccin. arreglo y ampliacin de caminos, puentes y calzadas. Se promovera la
apertura de una E scuela de Comercio para impartir ctedras sobre esta materia,
as como una" Lonj a" en la que existieran objetos de recreo y gabinetes de lecturas relativos al comercio. Y se fundara un diario econmico o diario del comercio
a fin de publicar las noticias, observaciones, anuncios y avisos sobre el comercio interior.
El sistema de abastos es otra de las preocupaciones de Luis de la Rosa,
tema que desarrolla con amplitud en la primera parte de su trabajo; en el anexo
D hace referencia a la administracin de abastos imperante en la poca colonial,
pero no da mayor tratamiento a la de su poca. De la Rosa era, a no dudar,
una persona culta y bien preparada tanto en economa como en administracin
pblica. En este apartado cita la obra Elementos de la ciencia de hacienda de
Canga Argolles, de origen espaol, as como su propio artculo" Abastos",
publicado en la Biblioteca Econmica de Mxico e invita al lector a consultarlo
PUes en l ha "examinado con ms extensin esta materia".
Por cuanto a carros y medios de transporte, el autor reitera su idea de
quo la construccin de carruajes en nuestro pas es ineficiente, por lo que sugiere
su importacin, cuestin que trata ampliamente en la primera parte.
293
Al abordar el aspecto de la propiedad territorial, el autor cita al francs

Thiers, quien considera que la propiedad es el cimiento de la sociedad, y critica
a los "socialistas modernos" por proponer el comunismo de los bienes. Juzga
que la propiedad territorial es la ms importante porque, en gran medida, el
desarrollo de la agricultura la tiene como base, sin embargo, se muestra contrario a la acumulacin de la tierra en Mxico; sobre ello nos ha informado con
anterioridad.
En el ramo de migracin extranjera a Mxico, Luis de la Rosa sostiene
que se han dado todas las facilidades, aunque se piense lo contrario. El autor,
experto de la economa poltica, hace una excelente proposicin para seleccionar
al tipo deseable de colonizador extranjero: mineros sajones para explotacin
de minas de plata; austriacos o peruanos para las minas de azogue; vizcanos
para fundicin de metales; norteamericanos para las minas de carbn de piedra
y zinc; los de Nueva Granada para las vetas de esmeralda y platina; brasileos
para las minas de diamantes. Cultivadores espaoles para trigo y vias, as
como fabricacin de vino; portugueses para olivo y fabricacin de aceite; de
Granada para la morera y la cra de gusanos de seda; habaneros (cubanos)
para la cra de abejas; guatemaltecos para el cultivo de ail. Espaoles para
ganado merino; suizos para vacuno; peruanos para iniciar la crianza de alpacas
y llamas. Sudamericanos para la explotacin del rbol de la quina, el mate y
el caucho; chinos para el desarrollo del cultivo del t; colonos portugueses para el
clavo, pimiento, canela, moscada y almendra. Alfareros chinos para la porcelana; de Mlaga para el barro; artfices chinos para el marfil y filigrana de oro
y plata. Tejedores europeos de pao; fabricantes franceses de seda; herreros
ingleses y suecos; carpinteros, carroceros, ladrilleros. albailes y constructores
de buques, norteamericanos. Holandeses para la construccin de obras hidrulicas. Sabios y artistas de todas las naciones.
En cuanto a colonias agrcolas y aumento de la poblacin, De la Rosa propone un interesante proyecto basado en la poblacin nacional por la va del aumento de recursos y medios de subsistencia, y al respecto sugiere su artculo" Abundancia de recursos en Estados Unidos" publicado tambin en la Biblioteca
Econmica de Mxico, aadiendo que el proyecto es posible siempre y cuando
hubiera una modificacin en la propiedad territorial de tal modo que los cultivos
se extiendan y diversifiquen, se aumente el alimento para los animales y con
ello el abasto para las personas.
En lo referente a hospitales y casas de beneficencia, el autor consulta brevemente los Tratados de legislacin de Benthan, que trata la mendicidad, sugiriendo la creacin de una Junta de Beneficencia cuya preparacin intelectual
puede lograrse mediante' 'una pequea biblioteca" que comprende nueve obras.
de las cuales citamos tres: Memoria sobre los pobres mendigos y sobre los medios de hacerlos subsistir (Pars, 1724); Del hambre, de Benjamn Bell (Gnova,
1804); y Estado de los pobres de Morton Eden (Pars. sin fecha).
La agricultura tiene serias dificultades en el Estado, ocasionadas por: 1)esca-
, f
294
LlJIS DE LA ROSA: FUNDADOR DE LA ADMINISTRACIN EN MXICO
sez de riego para el campo y carencia de agua potable para los pobladores;
2) escasez de bosques y caresta de lea, carbn y madera para construccin;
3) falta de terrenos cultivables que se puedan ampliar; 4) falta de instrumentos
de cultivo y medios de transporte; 5) falta de animales tiles; 6) imperfeccin de
los mtodos de cultivo; 7) falta de educacin y de medios de vida de las clases
jornaleras. Para atender estos problemas, De la Rosa propone que el gobierno
del estado realice obras hidrulicas y aporte equipo agrcola conexo. Para forestar y diversificar los cultivos y mejorar al mismo tiempo las condiciones de vida
de los cultivadores, habra que aplicar los adelantos de la agricultura. Relata
el autor que en 1840 se decret en Mxico el establecimiento de una escuela de agricultura, los trabajos iban muy avanzados, pero con la guerra de 1847
quedaron truncados. Por ltimo, sugiere la creacin de la Inspeccin de Agricultura, Tierras y Colonizacin, equivalente de la Direccin General de Agricultura
del Pas.
De la Rosa no trata del rubro del robo de animales, nicamente recomienda
la lectura de su artculo "Abigeato". Adems escribi un artculo sobre" Abortos". En la pgina 94, dice estar preparando otro relativo a la administracin
municipal y que lo entregara a la Biblioteca Econmica de Mxico, en donde
fueron publicados estos tres artculos. Dejaremos hasta aqu la exposicin de
De la Rosa, habida cuenta de estar cumplido ya el cometido de ilustrar a nuestros lectores sobre la operacionalizacin programtica de la materia administrativa por el ms distinguido estudioso mexicano de la ciencia de la administracin.
SEPTIMA PARTE
EL ESTUDIO DE LA
ADMINISTRACiN
PBLICA EN
EL SIGLO xx
Hav una creencia vulgar de que, ClldrJ(!o se

habla de reotosrvzocion, es (jue se' ha
dejado de ser ievolucumeno, V es tu es un
error, porque prectsetnente el tevoiucson.n .
es el que sabe comprender e Interpretar
tocios los oenodos de una etapa
revolucioneus, el de desttuccion. lo rmsmo
que el constructivo
Carlos Dupln
1930
SUMARIO
CAPTULO 22.
CAPTULO 23.
CAPiTULO 24.
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN

LA POCA DE LA REVOLUCION
LA ADMINISTRACION PBLICA EN EL PERIODO
POSREVOLUCIONARIO
EL ESTUDIO DE LA DMINI5TRACION PBLICA EN
LA ACTUALIDAD
CAPITULO 22
EL ESTUDIO DE LA
ADMINISTRACiN PBLICA
EN LA POCA DE
LA' REVOLUCiN
OBJETIVOS
Conocer el desarrollo general de la ciencia administrativa durante la etapa revolucionaria.
Examinar los distintos aspectos del desenvolvimiento del estudio de la
administracin pblica en esa etapa.
Evaluar las aportaciones a la ciencia administrativa.
I Sintetizar el conocimiento acumulado 'acerca de la administracin pblica mexicana.
I
~- - -
SUMARIO
22.1
22.2
EL PANORAMA DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA

LA CIENCIA ADMINISTRATIVA DURANTE LA ETAPA
REVOLUCIONARIA
22.2.1
22.2.2
22.2.3
22.2.4
22.3
ESTUDIOS SOBRE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
22.3.1
22.3.2
22.3.3
22.4
22.5
Los aportes de Gabino Fraga

La Obra de Mijares Palencia
Hinojosa Ortiz: una tesis profesional de 1937
El pensamiento administrativo de Velasco
Debate en torno a la Contraloria
Aragn: un tratado de contabilidad administrativa
Gamio: la contribucin administrativa de un antroplogo
ESTUDIOS DE REFORMA ADMINISTRATIVA
22.4.1
22.4.2
22.4.3
La Comisin Reorganizadora de Hacienda

La Comisin Reorganizadora del D.D.F.
El aporte de Carlos Dupln
MANUALES T~CNICOS
22.5.1
22.5.2
Chvez: un sistema de informacin administrativa

Santa Maria: tecnologa de la sistematizacin de archivos
22.6 ACCIONES GREMIALES DE LA BUROCRACIA:
l~_22._7
LA CONFEDERACION NACIONAL DE LA ADMINISTRACION

PBLICA
LA ESCUELA DE ADMINISTRACION PBLICA
-------_)
300
22.1
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACN PBLICA EN EL SIGLO xx
EL PANORAMA DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA
El desarrollo de la ciencia administrativa en Mxico durante la revolucin y

luego de la misma, hasta nuestros das, ha dejado frutos muy apreciables para
el estudio de la administracin pblica mexicana. Por convencin dividiremos el
anlisis en dos periodos: uno que comprende por igual la etapa de lucha armada y los regmenes comprendidos entre las presidencias de Venustiano Carranza
y Lzaro Crdenas, y el otro que abarca desde la poca del gobierno de vila
Camacho hasta el de Jos Lpez Portillo; este ltimo subdividido en posrevolucionaro propiamente dicho, de vila Camacho al comienzo de la reforma administrativa en 1967, Y contemporneo de 1968 a 1982.
El primer periodo se caracteriza por su acento en estudios prcticos de
organizacin y reorganizacin, aunque tambin se desarrollaron trabajos con
cierta dosis de doctrina describiendo ampliamente la organizacin y funcionamiento de la administracin pblica mexicana. La etapa siguiente se define por
la ampliacin en el desarrollo de la ciencia administrativa, toda vez que en ese
lapso se fortalece la docencia y la difusin de la misma, a pesar de que al lado
de la investigacin aplicada llevada a cabopara realizar la reforma administrativa yace un pobre desarrollo de la investigacin bsica, en demrito de la formacin terica de la disciplina. Ambos periodos denotan la ausencia del espritu
de la viej a ciencia de la administracin y un dominio pleno de la idea de la disciplina como un campo de estudio de la organizacin administrativa, no de la
accin administrativa.
Dado que la ciencia administrativa durante la etapa revolucionaria comparte el florecimiento de trabajos sobre organizacin y doctrina administrativa,
El estudio de la administracin pblica en la poca de la Revolucin
301
h.aremos un anlisis.separado de cada una de las frmulas. Comenzaremos por

citar obras de gran Importancia, las que por desconocimiento de su contenido
! aun de su existencia se las ha marginado de las aulas, limitando as la
mvestigacin y la difusin de la cienciaadministrativa: De Jos Mijares Palencia,
El gobierno mexicano. Su organizacin y funcionamiento; Manuel Hinojosa Ortiz,
La actividad administrativa del Estado; y "Derecho administrativo y ciencia
de la administracin" de Gustavo R. Velasco. Salvo el caso de la obra de Fraga,
Derecho Administrativo, que ha sido muy difundida.
22.2
22.2.1
LA CIENCIA ADMINISTRATIVA DURANTE LA ETAPA

REVOLUCIONARIA
Los aportes de Gabino Fraga
A principios de siglo, C. Trejo Lerdo de Tejada escribe su Derecho administrativo mexicano; se trata sin embargo, ms bien de una obra relativa al porfirismo
que al moderno derecho administrativo; por tal motivo, la obra Derecho administrativo de Gabino Fraga debe ser considerada con toda certeza como el primer tratado -en el sentido modemo- sobre esta materia escrito en nuestro siglo.
Mientras preparbamos una edicin especial de laRevista de Administracin Pblica.' entonces a mi cargo, encontramos en el despacho de Gabino Fraga las versiones mecanogrficas de sus lecciones de 1926 y 1930, las cuales le
sirvieron de base para la elaboracin de su libro.
Dimos, asimismo, con otros trabajos inditos, uno dedicado a las atribuciones cuasijudiciales de la administracin y otro en el que se propona un proyecto de Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (1958).2
Dichas lecciones son especialmente significativas pues en ellas se aprecia
la maduracin gradual del texto de derecho administrativo ms consultado en
Mxico y de amplia difusin en Amrica Latina. Las lecciones de 1926 perfilan
ya la nocin de derecho administrativo en Fraga y, lo que es de especial inters
para nuestro trabajo, su concepto de administracin dentro del propio derecho
administrativo. Su definicin del derecho administrativo la basa en el significado de la funcin administrativa del Estado, concebida ampliamente como la
"actividad general del Estado' '; Al decir de Fraga, administracin pblica significa legislacin, ejecucin y jurisdiccin. Sin embargo, aclara, el derecho administrativo no tiene por base tal acepcin, sino que se restringe a la funcin ejecutiva, en el entendido de que el ejecutivo es el nico' que acta por cuenta del
Estado, "tiene un sentido ms restringido en que slo se dirige a las funciones
1 Revista de Administracin Pblica. Edicin Especial en Memoria del Maestro y Primer Presidente del Instituto Nacional de Administracin Pblica, Gabino Fraga. Noviembre, 198~.
2 Ambos pueden ser consultados en el nmero de la RAP antes citado.
302
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL SIGLO xx
del poder ejecutivo y se ha considerado que propiamente la accin del Estado

es la nica que puede realizar el poder ejecutivo"." Fraga argumenta la imposibilidad del poder legislativo y el poder judicial para actuar en nombre del Estado, subrayando que de acuerdo a la divisin de poderes tal actividad es prerrogativa exclusiva del ejecutivo.
Por extensin hay un problema que preocupa a Gabino Fraga: el confinamiento de la administracin a la ejecucin de la ley. Opina que la administr~n
opera en concierto con leyes, pero de ningn modo se restringe a las mismas.
Nunca en contra ni por encima de ellas. Lo anterior nos recuerda la nocin de
Bonnin con respecto a las funciones morales de la administracin, quiz inspiradas en el espritu creativo y altamente eficaz de la polica en el orden absolutista
del que ya tratamos. El derecho administrativo, sin embargo, por su propia
razn de ser est imposibilitado a efectuar el estudio de las funciones metajurdicas de la administracin pblica, sobre todo el moderno, no tanto el decimonnico; el aporte de Fraga debe apreciarse sustancialmente en funcin del derecho
administrativo y a la propia administracin a travs del derecho administrativo.
En las lecciones de 1930, desarrolla mayormente a administracin. Partiendo del hecho que de ella hay muchas acepciones, Fraga seala que gramaticalmente se refiere a la prestacin de un servicio, en particular a la gestin de
los servicios pblicos, aunque todava esta acepcin es laxa en grado sumo.
La administracin pblica es una atribucin del poder eje9ltiY9 "pero sin estar
reducida a ese poder" . En funcin de esto, sostiene que la denominacin de "funcin administrativa" es ms rica que la de "funcin ejecutiva", toda vez que
sta es hart restringida.
Por cuanto al Derecho administrativo Fraga llega a un mayor grado de
madurez, despus de los cursos mencionados. Dentro de tan densa obra, libro
de texto por excelencia, hay dos apartados que representan con mucha fidelidad
la teora administrativa de este gran jurista, uno, concerniente a la actividad
del Estado y el otro, relativo a la funcin administrativa. El Estado debe proveer su propia existencia, por lo cual el contenido d sus funciones son sus
propias atribuciones para satisfacer los fines del Estado mismo. Tales fines son:
el mantenimiento y proteccin de su existencia corno entidad soberana, la conservacin tanto del orden material corno del jurdico y de todo lo que pueda
favorecer el bien pblico; las atribuciones del propio Estado podran reducirse
a actividades sin afn de lucro que condujeran a la realizacin de aquellos fnes.' Quedando las lucrativas corno atribucin de los particulares, a saber, las
relativas a la produccin, el intercambio y el consumo. Sera errneo pretender
que el Estado no realizara actividades econmicas, as corno restringirlo a funciones meramente polticas, pues debe proveer la existencia material de la organizacin social, afectar el patrimonio individual por medio de los impuestos,
expropiar, requerir servicios y administrar sus propios bienes.
3
"Lecciones de derecho administrativo", RAP en memoria de Gabino Fraga, pg. 331.

Derecho administrativo. pg. 1.
303
En relacin a la funcin administrativa menciona que es a la vez jurdica

y prctica, y que hay discrepancia por cuanto al peso e importancia de cada
cual, sealando buena cantidad de actos materiales, comola enseanza, la existencia y las operaciones militares, que constituyen un medio para la realizacin
de las finalidades jurdicas. Hemos escogido este apartado porque denota que
para Fraga no existe el purismo legal que confine la administracin a! orden
jurdico, sino que va ms all. Como estudioso del derecho administrativo que
fue su especialidad y en ella uno de los ms distinguidos en todos los tiempos,
Fraga aporta ms al derecho administrativo que a la administracin pblica,
al menos en los trabajos mencionados. Sin embargo sera parcial y equivoco
limitar su obra a la disciplina del derecho administrativo, pues en otros trabajos
realiz importantes contribuciones a la ciencia administrativa. Gabino Fraga
fue el fundador del Instituto Nacional de Administracin Pblica y su primer
presidente. Otras de sus obras quedan comprendidas en el segundo periodo de
modo que en su momento las abordaremos."
22.2.2
La obra de Mijares Palencia
El gobierno mexicano, su organizacin y funcionamiento, de Jos Mijares Palencia publicado en 1936 es un valioso texto, el nico que conocemos sobre la
administracin pblica cardenista. El autor dedica su libro al Presidente Lzaro
Crdenas y cuenta que le llev dos aos de intensa investigacin y profundo
estudio, buscando exponer la organizacin administrativa del gobierno mexicano de manera llana y didctica:
"Este trabajo es una sencilla aportacin literaria de ndole tcnica-descriptiva, producto de la sincera animacin de colaboracin real y modestamente
para que nuestro pueblo cuente con un medio informativo, amplio y completo, de lo que en s es el gobierno mexicano, su organizacin y funcionamiento,
complementando de esta manera las nociones que acerca del mismo se adquieren en las aulas escolares,por elfrecuente trato de negociosde las oficinas
pblicas o por la participacin ciudadana en las actividades cvicas.':"
El autor dice que su libro tiene una sustancia latinoamericana que ser
til para que en Centro y Sudamrica tengan una visin exacta del funcionamiento del gobierno mexicano. Tuvo el acierto de realizar una versin en ingls
que contribuy probablemente a difundir la obra en pases anglosajones. Est
compuesta de 24 captulos, divididos conforme la separacin de poderes; por
primera vez se comprende el estudio de nuevos organismos pblicos tales como
;) Invitamos al lector a leer la semblanza de la vida y obra de Fraga. hecha por Jos Chanes Nieto
en el nmero de la RAP publicado en su memoria.
6 El gobierno mexicano. Su organizacin y funcionamiento. pg. 14.
304
la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y la Direccin de Pensiones Civiles de Retiro, as como la organizacin politica denominada Partido Naconal
Revolucionario.
Es pues un documento descriptivo sin pretensiones doctrinarias, pero que
permite ciertas extrapolaciones que nos acercan al concepto de administracin
tenido por el autor. En primer lugar, consideremos que hasta el tiempo de Mijares Palencia -precisamente el de Crdenas-, caracterizado por ser la poca
en la cual la revolucin llega a su clmax, no hay un texto que al menos resee
la organizacin y materia de la administracin pblica de ese lapso. Si bien desprovista de carcter doctrinario, la obra es indispensable para quien desee conocer la estructura administrativa de aquellos dias. Las acciones revolucionarias
del Presidente Crdenas, en todos los rdenes de la sociedad mexicana, son comprendidas mejor si se estudia la administracin pblica que las llev a cabo.
22.2.3
Hinojosa Ortiz: una tesis profesional de 1937
Manuel Hinojosa Ortiz obtuvo el ttulo de Licenciado en Derecho en 1937 al

presentar su tesis titulada La actividad administrativa del Estado. Se trata
de un trabajo bsicamente jurdico, pero de interesantes ngulos sobre la ciencia administrativa tal y como se conceba en aquellos das, es decir, subordinada
al derecho administrativo; est dividido en cuatro captulos: 1)actividad jurdica y actividad social; 2)actividad estatal; 3)actividad administrativa, y 4) administracin estatal y administracin pblica. Nos limitaremos al estudio de los
dos ltimos.
Como lo hacen los doctrinarios del derecho administrativo, Hinojosa sedala que el Estado se activa mediante legislacin, jurisdiccin y "administracin" .
Vigentes en su poca las dictaduras fascista y nacional-socialista en Italia y
Alemania respectivamente, el autor las considera, con razn, que actuaban al
margen del derecho. Para definir las diversas actividades jurdicas alude a las
teoras de Gastn Jze, Hans Relsen, Merkel y Fraga; del primero toma la idea
de que los actos administrativos se relacionan con los actos realizados por los
individuos adscritos a un servicio pblico, con la cual se muestra en desacuerdo.
Asimismo, est inconforme con la diferencia kelseniana entre jurisdiccin y administracin que, juzga, corresponde simplemente a la. separacin de rganos
del Estado. Con respecto a Merkel, comenta su definicin de la administracin como actividad del Estado para alcanzar sus fines, en especial como funcin
ejecutiva distinta a la judicial. Para finalizar, aludiendo a Gabirio Fraga, seala
que este jurista define a la administracin como la ejecucin de actos materiales que se traducen en situaciones jurdicas individuales. Del anlisis de los cuatro autores concluye lo siguiente: "en consecuencia, para delimitar el objeto
de una teora jurdica de la administracin, no queda ms recurso que echar
mano de un criterio formal u orgnico. De tal suerte que la funcin administrati-
305
~a ser la actividad que realicen los rganos ejecutivos, y el derecho administrativo el conjunto de normas que regulen la actividad de esos rganos"."
En el ltimo capitulo aborda el estudio de la administracin pblica mexicana diferenciada en tres mbitos: federal, estatal y municipal. Explica que desde 1914{~arranza haba reformado la Constitucin de 1857 para abolir las jefaturas polticas y establecer los municipios. Para Hinojosa el municipio debe
ser comprendido dentro del concepto de descentralizacin. Con respecto a los
Departamentos Administrativos no encuentra fundamento en la Constitucin,
a excepcin de las facultades del Congreso relativas a la creacin de la administracin pblica. Concluye con algunos planteamientos sobre la virtual distincin entre "administracin estatal" y administracin pblica, concluyendo "que
el objeto de esta ciencia -de la administracin- es la actividad administrativa
estatal".
22.2.4
El pensamiento administrativo de Velasco
Gustavo R. Velasco es el nico pensador de quien conocemos un trabajo en

el que trata especficamente la ciencia de la administracin, es decir, cuestiona
y desarrolla los problemas relativos a la administracin como ciencia," En su
artculo El derecho administrativo y la ciencia de la administracin seala que
"no es exagerado afirmar que an no existe" esta ciencia. No se debe cuestionar
ni su mtodo ni sus fronteras: "la ciencia de la administracin no existe absolutamente, radicalmente: las aisladas y pobres creaciones que llevan a ese rubro
no bastan para darle vida"." De aceptar tan extrema aseveracin nos hubiramos ahorrado el ro de tinta vertido en esta obra, no podemos sino expresar
nuestro desacuerdo con Velasco, su planteamiento tiene una relativa ignorancia hist1)ica del pensamiento administrativo, situacin en la que debemos
reconocernos muchos profesores dedicados a la materia. A Velasco se le debe
observar en su tiempo, cuando parece que no se conoca o no se apreci la nocin
general de la ciencia de la administracin de Bonnin, a quien ni siquiera cita;
tampoco tiene noticia de Olivn, Silvela, Ortiz de Ziga y Posada de Herrera.
De los mexicanos no conoce la fundamental obra de De la Rosa, y con ello se
explica la audacia errtica de afirmar la inexistencia de la ciencia de la administracin. En todo caso, Velasco tendra razn si se refiere a la ciencia de la administracin de Bonnin; como tal, ya no exista en su tiempo: la ciencia de la administracin haba sido sustituida por la ciencia administrativa. Pero no es as.
Ahora bien, lo que l llama ciencia de la administracin pblica, lo consiLa actividad administrativa del Estado. pg. 53. Subrayado nuestro.
Por supuesto no es su nica obra; adems fue un destacado profesor de la Esc~ela Libre de Derecho. de cuyas lecciones de derecho administrativo de 1939 poseemos una copla.
9 El derecho administrativo y la ciencia de la administracin. pg. 24.
7
306
dera "un aspecto. una parte, de una ciencia general. la administracin o manej o cientfico", ya que la fuente de su idea -la teora norteamericana- es equvoca. La ciencia administrativa (como antes la ciencia de la administracin) es
la de la administracin pblica; la privada es otra materia, no integran ambas
una ciencia general. Los autores que lo inspiraron - White, Willoughby y
Pfffner-e-" son mucho ms tiles para apreciar la realidad estadounidense que
la mexicana, la cual tiene su propia tradicin en la ciencia de la administracin.
Pero Velasco, crtico poderoso, ha preparado anticipadamente la respuesta a nuestras objeciones y en ella yace su teora administrativa. Manifiesta su
inconformidad hacia una concepcin ms amplia de la ciencia administrativa
como cmulo de todas las disciplinas y artes relativas a la propia administracin, aludiendo un principio de especializacin disciplinaria, y considerando que
en esta suma no varan los objetos de estudio de ndole diversa. Se preocupa
de la salud. la agricultura y la construccin de caminos, no como materia tcnica de estudio sino de sus efectos administrativos.
Tampoco juzga viable el concepto restringido que la limita a la ciencia
militar, la ciencia de la polica y la ciencia de la hacienda pblica, porque no
ve en ello ninguna utilidad prctica; se inclina ms bien por la concepcin de
"la ciencia de la administracin como investigacin de las cuestiones que plantea la actividad oficial en cada uno de los campos en que se manifiesta"." Segn lo expresa, la actividad de la administracin "es consciente e intencional",
tiene un motivo, un sentido y se encamina a un fin. La "accin oficial" se distingue, por su estudio, en: a) la situacin o necesidad que suscita la accin; b) la
accin misma, y c) el resultado obtenido. Es decir: qu, por qu y para qu se
hace, dice Velasco. L~ situacin social, econmica o poltica obliga a recurrir
para su anlisis a una ciencia terica: sociologia, economa o ciencia poltica.
La accin exige en contraste ciencias prcticas: ingeniera, higiene, pedagoga.
El resultado, corresponde a las ciencias descriptivas o del conocimiento. Ni la
situacin ni la consecuencia -dice Velasco- requieren una ciencia social. como
tampoco la accin misma. Rechaza la proposicin de situar en la organizacin
administrativa el objeto de estudio de la ciencia de la administracin, sealando
que esto es motivo de la "business administration" o la "scientific management" de los norteamericanos.
Concluye, por tanto, que no hay lugar para que a la administracin pblica
se le conceda el rango de ciencia, que si bien existen problemas peculiares a
la administracin no inspiran verdadera respuesta cientfica. La nica va posible para el estudio de la administracin pblica es el derecho administrativo,
por lo que uno y otro son inseparables.
Si recordamos la tendencia del estudio de la administracin pblica a par
10 White, Public tulministration e Introductian to the public administration; Whilloughby, Principies af public administratian; Pfiffner, Public administration.
11 Velasco, op. cit., pg. 26.
El estudio de la administracin pblica en la poca de la ,Revolucin
307
tir de la ciencia de la polica, pasando por Bonnin, los pensadores espaoles

y los m~xicanos del siglo XIX, el planteamiento de Gustavo R. Velasco cae por
su propio peso.
La existencia de una ciencia de la administracin ampliamente desarrollada cuatro siglos antes y desconocida para l hace ms evidente lo equivocado
de sus conclusiones.
22.3
ESTUDIOSSOBRE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
Entre 1919 Y 1933 se elaboraron varios trabajos que el interesado en la ciencia

administrativa mexicana no puede desconocer: El camino de la democracia (Cap.
"El nuevo Departamento de Contraloria y la moralizacin administrativa") de
Alberto J. Pani; Administracin y contabilidad fiscal de Alberto Hjar y Raro;
Desorganizacin de la Secretara de Hacienda, por efecto de la creacin de la
Contralona de G. L. de Llergo; Contraloria General de la Nacin; Administracin pblica delEstado. Estadistica y Tecnologade Luis G. Aragn; la annima
Conferencia de la administracin pblica, y Organizacin y tendencias de la
Secretara de Agricultura y Fomento de Manuel Gamio.
22.3.1
Debate en torno a la Contralorfa
Al ao siguiente de la promulgacin de la Constitucin de 1917 se public El

camino hacia la democracia de Alberto J. Pani, que contiene un capitulo, "El
nuevo Departamento de Contraloria y la moralizacin administrativa", dedicado a tan importante y novedoso organismo de la administracin pblica. Fueron
originalmente declaraciones de Pani -quien era Secretario de Industria y Comercio- a la prensa.
Comienza su alocucin mencionando que el nuevo Departamento de Conti{aloria naci en el seno de la Ley de Secretarias y Departamentos de Estado
de diciembre de 1917. "Como esto constituye, indudablemente, uno de los pasos
ms importantes de los gobiernos que han existido en Mxico, desde la fecha
en que se consum la independencia nacional, hacia la eficiencia, economia y
moralidad de la administracin pblica, y como adems la ley reglamentaria
respectiva -aunque sea reproducida por todos los peridicos del pais- puede
correr la triste suerte de los documentos oficiales extensos -para cuya lectura
todos parecen tener siempre telaraas en los ojos- me voy a permitir. en las
lineas que siguen, hacer una sintesis de la expresada ley... "12
El autor explica que el trmino "contralora" es castizo y da las raices
etimolgicas, entrando en materia dice que las cuentas del erario han sido una
12
El caminio hacia la democracia. pgs. 63-64.
- - - - - - - - - - - - - _ . _ - _ . _.. _-----.
308
EL
asrunro
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL SIGLO xx
"madeja difcil de desenredar", crendose un vaco legal que impide castigar

las faltas administrativas y la inmoralidad. Tras el triunfo revolucionario sobre
el porfirismo se implantan reformas administrativas para poner fin a una secular tradicin financiera: que el manejo de los fondos pblicos, la administracin
de los bienes nacionales y la responsabilidad de la contabilidad y glosa, dejaran de estar en manos de la Tesorera General de la Nacin, o sea, en la Secretara
de Hacienda a la cual est subordinada. "Quin podra imaginar la tremenda
suma de poder poltico -puesto que el que paga manda- que tales condiciones
eran capaces de ofrecer al encargado de la Secretara de Hacienda, dependencia
fiscalizadora de todos los otros rganos del Poder Ejecutivo y sin ser fiscalizada, a su vez, por ninguno de ellos?"13
Es cierto que con anterioridad a la creacin de la administracin pblica
del rgimen revolucionario ya se haban emprendido reformas conducentes a
modificar el estado de cosas. En mayo de 1910 se separaron las funciones de
contabilidad y glosa de la Tesorera, asignndose a la nueva Direccin General
de Contabilidad y Glosa, pero como sta, seala Pani, qued incorporada a la
Secretara de Hacienda, la reforma no tuvo efectos mayores: el "ministro de
Hacienda -con el dinero en la mano derecha y los comprobantes justificativos
de los gastos en la izquierda"... qued "en posibilidad de ejercer cristianamente la caridad con aqulla, sin que sta se percatara de ello";"
Pani tena no slo una idea muy clara de las causas que dieron origen a
la Contralora, sino tambin de sus objetivos y funciones: "bastaria decir, para
sintetizar las funciones principales de eficiencia del Departamento de Controlora. que ste unifica, uniforma y simplifica la contabilidad oficial de manera que
el Jefe del Poder Ejecutivo pueda estar debida, pronta y suficientemente informado en la materia hacendaria. "15 Con el Departamento de Contraloria se ha
cortado el mal de raz, se ha "amputado la mano izquierda del omnipotente personaje poltico, rbitro y seor de las finanzas nacionales... "
Sin embargo, el nuevo rgimen habia concebido un diseo ms ambicioso
para el nuevo Departamento. Alberto J. Pani seala que la Contraloria tendra
asimismo la responsabilidad de "estudiar la organizacin y procedimientos de
las dependencias gubernamentales, para recomendar mejoras que abatieran costos. "Los efectos de eficiencia del Departamento en cuestin no se limitarn
a su propio funcionamiento, sino que se extendern, de modo beneficioso, a todos los rganos del Poder Ejecutivo Federal. "16 Las funciones de la Contralora tendran tambin un efecto de moralizacin entre los funcionarios pblicos,
lo que redundara en beneficio de toda la administracin pblica.
El Departamento de Contralora nace como un organismo quiz demasiaIbid, pg. 66.
pg. 67.
15 Ibid, pg. 68.
16 Ibid.
13
14 Ibid,
309
do poderoso, especialmente frente a la Secretara de Hacienda directamente

afectada con su creacin. Su actuar sobre la nueva administracin pblica, que
todava conservaba baja burocraciaporfiriana, es decir, a los empleados de base,
logra efectos eficientes moralizando organismos que se presuponan corruptos;
tendra, ,por tanto, enemigos naturales. La Contralora tuvo tambin enemigos
y defensores igualmente armados con la pluma; entre los primeros se destaca
Llergo y entre los segundos Hjar y Haro.
Ajar y Haro publica su obra Administracin y contabilidad fiscal en
1919,17 -entonces Jefe de Servicios Especiales de la Contralora General de la
Nacin-, con la intencin de que sirva de texto en la Escuela Superior de Comercio
y Administracin, para cubrir las ctedras de Contabilidad y de Controlacn
Fiscal. La Escuela dependa en aquellos das de la Secretara de Industria, Comercio y Trabajo. La obra se sujet al dictamen de un profesor de Contabilidad
Fiscal, de nombre Luis G. Aragn, quien apoy decididamente su publicacin.
Aragn dice que el libro es muy til para dar a conocer a los empleados de la
administracin pblica la organizacin y el funcionamiento de la Contralora,
as como para estudiantes del curso de Contabilidad Fiscal.
La obra consta de dos partes: "Manual de la contralora" y "Principios
de administracin fiscal con relacin a Mxico". Juan Castillo, a la sazn Director de la antigua Oficina de la Deuda Pblica hace un muy favorable prlogo
de la obra, enfatizando su importancia para el conocimiento de la Contralora,
llamada a moralizar la administracin pblica, y juzga conveniente difundirla
no slo entre empleados de la administracin federal, estatal y municipal, sino
tambin entre los particulares tales como comerciantes, agricultores e industriales.
Para Hjar y Haro, la Contralora tiene la primordial funcin de lograr
mayor efic~derry--mel'alidadeDlQ,c8.~shacendarios.C~mienzaanalizando el-sgnificado e historia de la Contralora, desde su creacin en Francia
en 1661 porColbert, durante el reinado de Luis XIV; dice que desde 1889 Emla- \
no Busto, en su obra La administracin pblica en Mxico, propuso la creacin
de un organismo contralor y en 1910 una reforma, que Hj ar califica de "vacilante", estableci la separacin entre los rganos administradores de fondos y los
de contabilidad y glosa, es decir, la Tesorera General de la Nacin de un lado
y la Direccin General de Contabilidad y Glosa del otro, ambas subordinadas
a la Secretara de Hacienda.
'
Sin embargo, en 1917 la Comisin de Administracin Fiscal propuso la
creacin del Departamento de Contralora, cuyas funciones, una vez contempladas en la Ley de Secretaras de diciembre de ese ao, fueron las de glo~a, contabilidad, deuda pblica y relaciones con la Contadura Mayor de Hacienda de la
Cmara de Diputados. Con ello se pretenda l,o~ar mayor resp~to a las dsposciones legales, mejor manejo de los fondos pblicos, recuperacin del prestgio
17 Hay una versin parcial reciente en RAP nm. 54.
310
<;
como sujeto de crdito del gobierno y evitar la corrupcin. La comisin sealada

encontr que en la Secretaria de Hacienda faltaba la funcin de verificacin.
Por lo que hace a los opositores de la Contralora diremos que la Contralora tuvo la beligerancia decidida de la Secretaria de Hacienda, hasta lograr
su extincin; la obra menciona, por lo que hace a los opositores de este organisIDO, que en 1920 aparecieron en el peridico "El Heraldo de Mxico" doce artculos escritos por G. L. de Llergo, destinados a impugnar la creacin del Departamento de Contraloria. Ese mismo ao su autor los reuni en una obra a la que
titul Desorganizacin de la Secretara de Hacienda, por efecto de la creacin
de la Contralora. Llergo, antiguo funcionario porfiriano y luego trabajador pblico del gobierno revolucionario," entonces Jefe de Seccin de la Contaduria
Mayor de Hacienda, mucho tenia que decir como militante de la burocracia hacendaria.
Aragn, al igual que Hijar y Haro, tambin ley la obra de Llergo, y deja
testimonio de su agradecimiento. El estudio critico sobre la Contralora est
acompaado por otro relativo a la Contadura Mayor de Hacienda, asi como
de tres anexos que omitimos tratar.
El capitulado refleja fielmente el propsito de la obra: 1) perspectiva del
estudio; 2) aspecto legal de la creacin de la Contraloria; 3) inconveniencia de
la Contraloria; 4) vocabulario; 5) partes de Hacienda que pasaron a la Contraloria; 6) funciones de la Tesorera General de la Federacin que pasaron a la Contraloria; 7) Direcciones Generales suprimidas; 8) situacin anterior de la Secretaria de Hacienda; 9) y 10) comparacin de presupuestos.
Llergo polemiza con la Contraloria; califica como uno de los buenos organismos heredados por el porfiriato a la Secretaria de Hacienda, argumentando
que a la fecha, su ascenso es incuestionable, igual que la creacin de las Direcciones Generales de Aduanas, p.el Timbre y la de Contabilidad y Glosa; en cambio,
la Contraloria desde su nacimiento mismo fue mal concebida, comenzando por
su designacin como Departamento. Agrega que no existia antecedente alguno
de esto, ni antes ni en la Constitucin de 1917. Aunque en general la polmica
del autor se encamina a impugnar la validez del trmino "Departamento" con
este mtodo pretende descalificar a la Contraloria.
Con respecto a las atribuciones del Contralor General, considera que no
slo han mermado las de la Secretaria de Hacienda, sino tambin las de la Contadura Mayor de Hacienda, es decir, el Congreso, violentando la divisin de poderes. Pero dentro del poder ejecutivo se ha convertido en un funcionario omnipotente que slo es responsable ante el Presidente.
18 l mismo seala en su obra sus cargos de miembro de la Comisin de Lmites con Guatemala
(1888-1897); Jefe de la Seccin de Materiales y Construcciones de Lineas de la Direccin General
de Telgrafos (1898-1905); Jefe de la Seccin de Administracin en la Secretaria de Instruccin
Pblica (marzo-agosto 1912). y Subsecretario de la misma (de septiembre de 1912 a febrero de 1913);
Diputado Federal hasta octubre de 1913; y Jefe del Departamento de Crdito de la Secretaria de
Hacienda de fines de 1916 a comienzos de 1918.
311
Enfocando de nueva cuenta la creacin de "Departamentos", considera

que no han servido sino para desordenar la,administracin pblica, conmoviendo
la uniformidad; de este modo, cada titular de Departamento tiene una denominacin distinta: el Universitario, Rector; el de Salubridad Pblica, Presidente;
el de Aprovisionamientos Generales, Director; el de Establecimientos Fabriles,
Jefe; el de Contraloria, Contralor.
Desearamos agregar ms sobre un trabajo tan especializado que por su
carcter resulta muy interesante para los estudiosos de la administracin pblica vigente durante el periodo revolucionario, pero nos daremos por satisfechos con hacer mencin de su importancia y dar fe de sus aportes para el estudio
de nuestra materia.
Consignamos la existencia de otro valioso documento elaborado en 1921
con motivo del centenario de la consumacin de la independencia nacional. Se
trata de un folleto relativo al Departamento de Contraloria, en l se hace una
relacin precisada de la organizacin y el funcionamiento de la misma que ha
sido redactado con nimo plenamente apologtico; hace mencin de los sealamentos-presdencales sobre la Contralora durante el informe presidencial
de 1918 y enfatiza la importancia de la dependencia dentro del marco de la administracin pblica mexicana. Un breve relato de su historia da pie al cuerpo
del trabajo, reseado prolijamente tanto en lo relativo a la organizacin general del Departamento, as como a sus subdependencias, incluyendo las funciones globales y especiales que desempean las mismas. El documento finaliza
con la resea de las funciones de la Comisin Reorganizadora encargada de la
reforma administrativa.
A quienes interese el estudio de aquel controvertido Departamento de Contralora, antecedente de la Secretaria actual que lleva su nombre, encontrarn
en este documento de la administracin pblica de la poca de la revolucin
mexicana, los detalles precisos de su estructura y funcionamiento.
J
22.3.2
Aragn: un tratado de contabilidad administrativa
Luis G. Aragn elabora en 1921 su propia contribucin, especialmente para

la contabilidad gubernamental, en una obra de ambicioso titulo: Administracin pblica del Estado, subtitulada Estadistica y Tecnologa. Tiene como propsito brindar apoyo bibliogrfico a estas dos materias que se impartan en
la Escuela Superior de Comercio y Administra.cin y en.la Escuela de ~dminis
tracin Militar. Se trata pues, de una obra tcnica que, sm embargo, deja traslucir algunos conceptos sobre la administracin. Dice que con la finalidad de contribuir al entrenamiento de los empleados pblicos en Mxico se ensea en las
escuelas mencionadas la asignatura" administracin pblica, estadistica y tccnologa", y que su libro pretende lle~ar el p~?grama re~pe~t~vo. Define co~ t~a
sencillez "administrar" como sinmmo de gobernar .dcendo que lo publico
312
es lo que pertenece al Estado o la Nacin. Luego concepta al sistema federal,

hace algunas anotaciones simples alrededor de la administracin y entra sin
ms prolegmenos a la materia misma. En la primera parte trata los ingresos
y egresos, contabilidad y temas conexos. La parte de estadistica constituye
una gran aportaci6n a esta materia, la obra en s es pionera. Finalmente, examina con detenimiento la tecnologia, en la cual comprende gran cantidad de productos agrcolas e ndustriales.
Quien lea este libro no encontrar elementos tericos de explicacin conceptual, pero en cambio hallar una obra transparente de las preocupaciones
prcticas de la administracin pblica mexicana, y su posible buena solucin. *
Ms de diez aos despus la materia hacendaria sigue siendo objeto de
gran preocupacin. En 1933 tiene lugar una conferenca'? -se desconoce el
nombre del autor- con relacin a la administracin pblica que formaba parte
de un curso mayor impartido a los Visitadores Especiales de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, y personal docente de las Oficinas Federales. La
idea de la conferencia y de su posterior publicacin fue resear la organizaci6n
general del rgimen poltico y de la administraci6n pblica, como introducci6n
a la exposicin de las materias de administracin hacendaria.
Este trabajo, como otros ya mencionados (el de Aragn y el de Mijares
Palencia) tiene amplio sentido didctico, refleja el nimo del gobierno mexicano
por ilustrar a la burocracia sobre sus nuevos deberes. No hay en esos momentos
preocupaciones tericas, sino el espritu de resolver problemas prcticos.
\
22.3.3
Gamio: la contribucin administrativa de un antroplogo.
Concluiremos con un inusitado trabajo muy breve del ilustre antroplogo Manuel Gamio; que no trata de temas antropolgicos sino de administracin, cuya
edicin es anterior a 1920, pues la segunda edicin del articulo se realiza en
ese ao. Su titulo: Organizacin y tendencias de la Secretara de Agricultura
y Fomento. Comienza considerando que dicha Secretara "tiene dos tendencias
nacionalistas eminentemente prcticas: 1) estudiar y fomentar las condiciones
de posesin, produccin y habitabilidad del territorio nacional; y 2) estudiar
y fomentar el desarrollo de su poblacn't.w Se estructura de esa manera porque la poblacin y el territorio estn ntimamente relacionados. Menciona algunos datos necesarios para el conocimiento del territorio, la posesin y produccin de la tierra y sus habitantes. Sobre la poblacin incluye el censo, naturaleza
fsica, civilizacin y cultura, idiomas y dialectos, y antecedentes de las poblaciones en Mxico.
R. Velasco, op. cit., haba calificado la obra, quiz con exceso, de carente de valor.
20 Organizacin y tendencias de la Secretaria de Agricultura y Fomento, pg. 1. Hay una versin
en RAP nm. 52.
19 Gustavo
313
En lo tocante a la organizacin de esta Secretara, nos indica que la integran ocho Direcciones: Agraria, de Agricultura, Aguas, Bosques, Estudios Geogrficos, Climatologa, Estudios Biolgicos, Estadistica, y la de Antropologa,
de la cual Gamio es titular, agrega que todas ellas deben funcionar en "coordinacin, convergencia y enlace", para conseguir los fines de la Secretaria. En fin,
la Secretaria de Agricultura y Fomento tiene por objeto hacer que las relaciones
entre la poblacin y el territorio sean de tal modo favorables, que se obtenga
una alta produccin del territorio y una floreciente evolucin de la poblacin."
Manuel Gamio aporta en este breviario su idea de la funcin de esta Secretaria, con una alta dosis de concepcin terica, excepcin a la regla de la tendencia prctica de los estudios administrativos de entonces. Debemos recordar que
el autor fue un notable estudioso.
22.4
ESTUDIOS DE REFORMA ADMINISTRATIVA
Ms especializados que los estudios anteriores son los que examinamos a continuacin: Informe de labores de la Comisin Reorganizadora de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico (1927-1928); Organizacin del Departamento del
Distrito Federal (1929); y El Problema de la organizacin de las oficinas de gobierno y su resolucin de Carlos Dupln, escrito en 1930.
22.4.1
La Comisin Reorganizadora de Hacienda
El Informe de Hacienda" es un voluminoso documento de 500 pginas que resume el trabajo de dos aos realizado por la Comisin Reorganizadora correspondiente. Est integrado por una parte general, esto es, el propio Informe.
compuesto a su vez por 55 pginas; el resto es un copioso documental. Es fruto
del trabajo de las siguientes personas: Saturnino Prez Lpez, Hermenegildo
Daz, Toms Vilchis y David Thierry, y fueron auxiliados, entre otros. por Carlos Dupln y Jess Silva Herzog.
Los autores refieren que la Secretara ha sufrido "hondas conmociones
a partir de 1913", tanto el personal como los sistemas han sido modificados
y objeto de experimentacin sin que tales cambios estuvieran sujetos a programas definidos, por tanto no hay en ella "unidad, eficien~ia y e~~moma". ~abia
duplicacin, faltaba homogeneidad Ylas tareas estaban indebidamente asignadas. La reforma administrativa en la Secretara no slo estaba enfocada a corre[bid, pg. 8.
. "
.,' . .
.
H
.,
1 RAP n m 54 Sobre el trabajo de esta Comisin ver: Comisin Reorganiay una version en a
.'
zadora de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. 1927-1928", de Csar Augusto Izaguirre
Rojo. RAP nm. 7 y RAP antologa 1-54.
21
22
314
gir sus deficiencias, sino que obedeca tambin a los replanteamientos introducidos al sistema fiscal, la organizacin crediticia, los procedimientos presupuestales
y las innovaciones en otros pases.
En marzo de 1927 se decidi emprender un estudio, cuya comisin recay
en Toms Vilchis y David Thierry. El15 de agosto de ese ao presentaron el
diagnstico de la situacin J la Secretara, concluyendo lo siguiente:
I. Ausencia de un plan general de organizacin.

2. Falta de unidad de criterio en la organizacin de sus dependencias.
3. Carencia de reglamentacin general de las funciones de la Secretara y
la relativa, en especial, a sus dependencias.
4. Heterogeneidad y obsolescencia de los sistemas de archivo.
5. Falta de equipo en muchas oficinas.
6. Falta de idoneidad y calificacin de los empleados subalternos.
7. Ausencia de mtodos estadsticos para la buena marcha de los asuntos. '
8. Predominio de la costumbre en la tramitacin administrativa.
9. Concentracin innecesaria de autoridad en funcionarios superiores.
10. Cada dependencia tiene su propia mesa de archivo y correspondencia.
lI. Invasin de funciones entre las dependencias.
12. Traslape de actividades entre los departamentos, y dentro de stos, entre
las secciones.
13. Inexistencia de coordinacin de funciones.
14. Carencia de relacin entre las dependencias.
Tal dictamen sirvi de base a la reforma propuesta por la Comisin, se

expidi una ley con rango constitucional que defina las competencias federal,
estatal y municipal; tambin se expidi la Ley Orgnica de la Secretara de Hacienda y el Cdigo IFiscal de la Federacin y se revis la legislacin fiscal que
rega entonces. Luego del Informe de Thierry y Vilchis, la reforma comenz
el primero de septiembre de 1927 y concluy un ao despus, el31 de agosto
de 1928, no sin completarse casi ntegramente el trabajo.
La Comisin elabor un plan de trabajo, basado en la centralizacin de
servicios generales para unificar procedimientos, abatir costos y mejorar el despacho de los asuntos. Se plane tambin la elaboracin de instructivos, la reorganizacin de la Secretara y el mejoramiento de la seleccin de personal, creando o suprimiendo dependencias. El plan comprenda: 1. La centralizacin de
los siguientes servicios: correspondencia, archivo, biblioteca, mdicos, dibujo,
estadstica, proveedura y talleres. n. Creacin de nuevas dependencias tales
como el Departamento de Control de Correspondencia, Oficina Central de
Archivo, Departamento de Biblioteca y otras correspondientes a los servicios
centralizados. 11 f. La integracin de instructivos sobre: correspondencia, archi"es; personal; reorganizacin de antiguas dependencias; agruvos, equipo y sin
pacin de labore
rnilares y medidas reglamentarias.
i
315
E ste Informe, que ningn especialista en organizacin y mtodos debe desconocer, ha quedado como testimonio del logro ms significativo y antecedente
de la moderna reforma administrativa. No fue el nico trabajocon tal viso, en
1929 el Departamento del Distrito Federal fue reformado, tambin por medio
de una Comisin Reorganizadora; los resultados aparecieron en dos pequeos
tomos, el primero en el mes de febrero, sobre obras pblicas y el segundo en
marzo de aquel ao, acerca de la propia reorganizacin, es este ltimo el que
ms nos interesa para nuestro estudio.
22.4.2
La Comisin Reorganizadora del O.O.F.
El Informe se titula Reorganizacin, en detalle, del Departamento y lleva el

sugestivo subtitulo: "Proyecto general de organizacin". La Comisin estuvo
integrada por Rafael Mancera, Oficial Mayor de la Secretaria de Hacienda; Hermenegildo Daz, Oficial Mayor del propio Departamento; y Julio Novoa, Oficial
Mayor de la Contralora. Menciona que en folletos sucesivos se detallarn las
reformas de las dependencias del Departamento. Contiene seis capitulos: 1) antecedentes; 2) organizacin fiscal; 3) organizacin administrativa; 4) centralizacin de servicios; 5) relacin de los consejos consultivos; 6) expedicin de disposiciones reglamentarias.
El estudio de reorganizacin se realiz con motivo de la transformacin
del Ayuntamiento de la Ciudad de Mxico en Departamento. El trabajo se dividi en dos aspectos, organizacin fiscal y organizacin administrativa, y las
labores se separaron en inmediatas y mediatas encaminadas a implantar una
organizacin permanente. En la organizacin administrativa, las funciones fueron establecidas con arreglo a doce dependencias que se proyectaron como estructura interna, adems de las dependencias relativas a la polica y otras de
variada naturaleza, en las que se encuentran incluidas las de beneficencia, Comisin Local Agraria y el Consejo de Notarios, es decir, lasque son autnomas.
Los servicios de correspondencia, archivo, almacn y proveedura, consultorio mdico e intendencia quedaron centralizados. En un apartado final dedicado al servicio civil se contempla todo lo relativo al mejoramiento del personal
pblico. La obra de esta Comisin da buen ejemplo de organizacin administrativa.
22.4.3
El aporte de Carlos Oupln
El problema de la organizacin de las oficinas del gobierno y su resolucin de

Carlos Dupln fue publicado en 1930. El autor, antiguo miembro del Congreso
Constituyente de 1916-17 Y colaborador de la Comisin de Hacienda, escribe
su obra siendo funcionario activo en el Departamento del Distrito Federal. Se
316
trata de un manual que aborda no ya una Secretara de Estado, sino toda la

administracin pblica. Est integrado por 16 captulos, ms la introduccin
y las conclusiones. Advierte que no entrar en detalles cuando dice: "vamos
a exponer el problema de la organizacin administrativa del gobierno en sus
aspectos generales y estudiar la aplicacin de sistemas modernos de manejo
de oficinas a las dependencias del ejecutivo"." Estos problemas son los siguientes:
1. Organizacin
2. El problema del gobierno
3. Organizacin funcional
4. Centralizacin
5. Centralizacin de correspondencia
6. Centralizacin de archivos
7. Centralizacin de personal
8. Tramitacin
9. El pblico
10. El procedimiento
11. Estadstica
12. El factor humano
13. Exmenes
14. El presupuesto
15. El tiempo
16. Equipo
J
Pasando por alto la totalidad de la obra haremos referencia somera a los

aspectos ms generales del estudio de Dupln.
Dupln acepta que la industria, el comercio y la economa en general deben
reorganizarse, y aade que primero debe hacerlo el gobierno, porque es el "principal productor, el principal comerciante, el ms grande consumidor y el ms
rico de todos"." Como juzga que el gobierno tiene los mismos problemas tcnicos que la industria y el comercio, considera que idnticos procedimientos
pueden aplicarse en todo caso; puede haber diferencias de forma, no de fondo,
segn observa. "La aplicacin en el gobierno de los principios del sistema de
organizacin cientfica del trabajo de Taylor, no es una teora, sino que puede
lograrse fcilmente. Fayol se ha dedicado con especialidad a la aplicacin del
sistema industrial de Taylor a las oficinas, y ha creado en Francia el llamado
fayolismo."25 Una mente medianamente aguda podr inquirirse si una revolucin que se apoya en las masas y en la reivindicacin de los intereses populares,
23 El problema de la organizacin de las oficinas del gobierno y su resolucin, pg. 3. Hay una versin (1976) de la Direccin General de Estudios Administrativos de la Secretaria de la Presidencia.
24 Ibid, pgs. 5-6.
25 Ibid, pg. 6.
317
como la mexicana, es compatible con el taylorismo. La respuesta lgica sera

no, pero esa misma mente inquirir el porqu, pues tambin Lenin invoc el
taylorismo a pesar del radicalismo de la revolucin rusa." Quiz la respuesta
sea que las revoluciones contemporneas resuelven sus problemas prcticos
de administracin sin hacer distinciones ideolgicas, aislando la administracin
a su naturaleza tcnica. En todo caso, no olvidemos que el taylorismo fue una
moda y an lo sigue siendo."
. Dupln aconsej a que sea el gobierno el que organice la industria y el comerCIO, dados los fracasos de la "iniciativa privada" luego de la terminacin de la
Primera Guerra Mundial. La reorganizacin debe ser no slo tcnica, sino tambin humana, es decir, tomar en cuenta al personal pblico, sus actitudes e intereses, abarcando gobierno federal, estatal y municipal. "Hay la creencia vulgar
de que, cuando se habla de reorganizacin, es que se ha dejado de ser revolucionario, y esto es un error, porque precisamente es el que sabe comprender e interpretar todos los periodos de una etapa revolucionaria, el de destruccin, lo mismo que lo constructivo. Algunos opinan que cuando se ha acusado a Rusia de
volver sobre sus pasos, es porque est precisamente organizando su revolucin,
esto es, encauzando el movimiento que la origin para poder hacer efectivos
sus principios. Sin organizacin puede fracasar la revolucin que traiga en su
bandera los principios ms sanos, las ideas ms benvolas y que venga dirigida
por los cerebros mejor ordenados intelectualmente. "28
Cuando define el alcance de la materia organizacin, seala que debe circunscribirse al trabajo llamado administrativo, es decir, lo relativo a las relaciones entre las oficinas y entre stas y el pblico. Al respecto se requiere unificar
y centralizar el mando, evitando la dispersin en la toma de decisiones. La reorganizacin debe estar encabezada por una dependencia, que Dupln juzga debe
ser la Contralora General de la Nacin, debido a la afinidad de sus funciones
y el control que ejerce sobre las otras dependencias de la administracin pblica,
que es su atribucin; en lo cual coincide, como hemos visto, con la idea de Pani.
26 En una antologa titulada Acerca de la incorporacin de las masas a la administracin del Estado, que glosa los aportes de Lenin a la materia administrativa, hay pasajes relativos a este problema.
Escogmos uno muy ilustrativo: "se debe plantear al orden del da la aplicacin prctica y prueba
de la remuneracin del trabajo por obra realizada, la utilizacin de lo mucho que hay de cientfico
y progresista en el sistema Taylor ... el sistema Taylor, al igual que todos los progresos del capitalismo, rene en si toda la refinada ferocidad de la explotacin burguesa y muchas conquistas cientficas
concernientes al estudio de los movimientos mecnicos durante el trabajo, la supresin de movirnientos superfluos y torpes, la elaboracin de los mtodos ms racionales... hay que organizar en Rusia
el estudio y la enseanza del sistema Taylor, su experimentacin y adaptacin sistemticas." pg. 95.
27 Taylor fue un autor muy difundido. En Mxico su obra fue publicada en 1928 con el titulo Principios de manejo cientfico, gracias a la traduccin al castellano de Ramn Alvarez Martnez y el
auspicio de la Compaa Fundidora de Fierro y Acero de Monterrey. Fue tambin conocido en otros
pases, como Espaa, en la cual se hicieron dos antiguos trabajos sobre el taylorismo: el de La ciencia
del trabajo y su organizacin, trabajo de la belga Josefa Joteyko, traducido al espaol en 1926;
y Organizacin cientfica del trabajo, de Jos Mallart y Cut, publicado en 1942.
28 Dupln, op. cit., pg. 8.
318
El grueso de este notable documento est encaminado a precisar tcnicamente los propsitos de la reforma administrativa partiendo de la organizacin
funcional y la centralizacin de servicios. Con lo antedicho creemos haber ilustrado suficientemente acerca de la importancia de la obra de Dupln.
22.5
MANUALES TCNICOS
Hay otro campo que tambin fue de gran preocupacin para los gobiernos de
la Revolucin en su labor reformadora de las estructuras administrativas del
porfiriato. Se trata de las tcnicas administrativas encaminadas a sistematizar
las operaciones de esa ndole, en particular el trabajo de las oficinas relativo
al movimiento de la informacin por medio del papeleo. Dos manuales sirven
de inmejorable ilustracin, Manual de organizacin de archivos de Ezequiel A.
Chvez, hombre de letras y de accin administrativa, publicado en 1920, y Catalotecnia Carteconmica de Severino Santamara, aparecido en 1927.
22.5.1
Chvez: un sistema de informacin administrativa
El Manual de Ezequiel A. Chvez ejemplifica la manera como se sistematiz

la informacin procesada en la administracin pblica de aquellos aos, tan
cercanos todava a la lucha armada. Fue elaborado en la Secretara de Industria,
Comercio y Tr aba] o, aunque su alcance no se circunscribe a ella, sino a la administracin pblica mexicana en general. El autor seala como objetivo del Manual instruir acerca de la forma de ordenar los archivos de cada departamento
administrativo, cmo utilizar su clasificacin decimal y cul es el mejor medio
de servirse de ellos. Corno observbamos en el caso del ensayo de don Manuel
Gamio, cuando un documento tcnico es realizado por personas dedicadas a
labores acadmicas la obra tiene profundidad y se desenvuelve dentro de un
nimo explicativo, no simplemente descriptivo o de relato; ocurre algo similar
con Chvez, destacado literato, cuyas actividades administrativas complemen-'
taban la de las letras. Cuando se le encomend, por instrucciones del Secretario,
Alberto Pani, la elaboracin de un manual de archivo, dio tal valor al documento
que en sus pginas hay mucho ms de lo que pudiera esperarse, entre lo cual
se cuenta la concepcin del autor acerca de la administracin pblica.
La obra est dividida en tres partes, cada una subdividida en libros y stos
en captulos. La primera parte, en el libro primero, se refiere a la clasificacin
y anotacin de documentos de giros, la clasificacin de documentos segn el
asunto que contienen; el libro segundo comprende la distribucin y arreglo de
documentos de giro y guarda de los mismos, en tanto que el tercero se relaciona
con los medios adecuados para localizar rpidamente los documentos. En la
segunda parte aborda lo relativo a la tramitacin entre el estado en que se en-
319
cuentran documentos y expedientes en giro y el que llegan a tener en archivos

de expedientes concluidos. Por ltimo, la tercera parte trata del traslado final de
los expedientes a un archivo generaly de las condiciones en que deben mantenerse dentro del mismo.
Como el propio Chvez lo seala en la Introducci6n, el estudio tena en
un principio la intencin de exponer algunas ideas sobre la organizacin de un
sistema decimal de archivos para la mencionada Secretara, as como para la
administraci6n pblica mexicana en general, pero luego ampli6 su alcance al
sistema internacional de clasificaci6n decimal bibliogrfica. Empero, el autor
reconoce la dificultad que representa. "El problema, no obstante, es ms vasto,
porque si se ve en su conjunto y a travs de los siglos, como debe verse, la vida
de las instituciones, para organizarse se necesita tener presente que en los documentos por medio de los cuales efectan su trabajo hay tres momentos diferentes: el primero, aqul en el que se encuentran mientras estn prestando servicios
en asuntos en vas de trmite: se les lleva entonces sin cesar de una a otra mesa
y no forman todava ni expedientes completos, ni archivos, aunque estn en
camino de formarlos. El segundo es el que corresponde cuando, al ir concluyendo
la tramitacin de que forman parte, constituyen expedientes propiamente dichos, e ingresan al conjunto que deben constituir su archivo, sin que all adquieran entre ellos los nuevos a quienes toca su vez. El tercero y ltimo, es el que
los expedientes asumen cuando no slo estn terminados todos, sino que entre
unos y otros, dado su estado final, no es posible incorporar ya nada. "29 Por
tanto, agrega, hay que diferenciar con claridad los tres pasos: el primero, mvil; el segundo, estable, pero no completamente en reposo; tercero, quieto y fosilizado.
Ahora bien, para dar una difana idea de cmo sugiere el autor servirse
del Manual sacando el mayor provecho posible, haremos referencia al captulo
II de la primera parte, relativo a los smbolos de clasificacin decimal de las
grandes instituciones del servicio administrativo de la Repblica mexicana. En
opini6n de Chvez, la clasificaci6n de los archivos debe atender los grandes ramales de la administraci6n pblica, es decir, las Secretaras y los Departamentos, representar ellos mismos la estructura orgnica del Estado. Como lo menciona con magnfico dominio del castellano, "las anotaciones de clasificaci6n
decimal que en los documentos de diario trmite revelan las lineas arquitect6nicas del edificio que de la administracin de un pas pueden concebrse't.w
Define al poder ejecutivo como el6rgano supremo que tiene encomendado
llevar a cabo los servicios que requiere el pas. Dependiendo del ejecutivo, y
luego de sealar que los servicios sociales de una comunidad nacional los pueden
efectuar los particulares, autoridades locales u organismos nacionales, menciona que los ltimos son de tres clases: los que tienen "importancia poltica" deno29
30
Manual de organizacin de archivos. pg. 3.

[bid. pg. 10.
320
minados ministerios o secretaras de Estado; los departamentos caracterizados

porque "no tienen carcter poltico"; y los que aun siendo departamentos, por
su carcter "auton6mico" deben separarse de los antes tratados. Tal es, dice,
el sistema de administraci6n vigente en nuestro pas: siete secretaras, un departamento que atiende al conjunto de las dependencias de la administraci6n
pblica; otro auton6mico, que complementa los servicios de las dems dependencias; ms otros tres cuyos servicios son especializados, y de los cuales trataremos ms adelante.
De modo que adems de la clasificaci6n de los archivos con base en el sistema decimal, que es parte de la contribuci6n de Chvez a travs de su Manual,
hay que anotar la importantedistinci6n de la que hemos hecho referencia. Las
secretaras son las de Relaciones Exteriores, Hacienda, Gobernaci6n, Comunicaciones y Obras Pblicas, Guerra y Marina, Industria, Comercio y Trabajo,
y la de Agricultura y Fomento. Los departamentos administrativos, "que no
forman parte integrante de la Federacin", son Salubridad Pblica, Contralora
y el Universitario y Bellas Artes. Por cuanto a los "departamentos administrativos auton6micos", que juzga auxiliares de todos los anteriores, son: el Departamento de Aprovisionamientos Generales y el de Establecimientos Fabriles
y Aprovisionamientos Militares.
Quedan muchos aspectos interesantes por tratar de la obra de Chvez,
pero rebasaran el propsito sinttico de este libro. Ahora pasaremos al estudio
de una obra similar a la de Ezequiel A. Chvez, tambin de gran relevancia.
22.5.2
Santa Mara: tecnologa de la sistematizacin de archivos
En el mercado de La Lagunilla de esta ciudad encontramos casualmente un

pequeo manual sobre archivos, publicado en 1927 por Severino Santa Mara,
antiguo empleado de Hacienda, ex-alumno de la Escuela Superior de Comercio
y Administracin y miembro de la Asociacin de Bibliotecarios Mexicanos, segn su propio relato. Tiene el curioso ttulo de Catalotecnia carteconmica y
est subtitulado como Reglas para la formacin de archivos oficiales de la federacin, los estados y los municipios. El propio autor nos explica el ttulo en
la Advertencia, dice que las cosas deben llamarse por su nombre, su obra no
se titula catalogacin de archivos, porque catalogacin es "el acto de catalogar"; su obra no catalogar nada, sino ensear cmo hacerlo. "Catalotecnia
es la enseanza o aprendizaje relativos a catlogos, o lo que es lo mismo: catalotecnia es la tcnica del catlogo." De modo similar, la "carteconomia es el arreglo, conservacin y administracin de archivos compuestos de cartas". Esta
terminologa, consideramos, sera perfectamente aplicable a la obra de Chvez
antes tratada. Sin embargo, reconoce que ambos trminos han sido usados antes por otros autores.
Ambas obras, la de Chvez y Santa Mara, deben ser conocidas por los
321
estudiosos de los sistemas de informacin, sobre todo por quienes tengan bajo
su responsabilidad archivos a los cuales no haya llegado todava la computacin
electrnica, o bien quieran simplemente conocer 'antecedentes sobre la sistematizacin de archivos.
El recorrido que hemos realizado a travs del estudio de la administracin
pblica en Mxico durante la etapa revolucionaria nos ha mostrado el ambiente
que a la sazn imperaba. Nos ha enseado, asimismo, que las preocupaciones
por el estudio de la administracin pblica no requieren necesariamente estabilidad absoluta; un rgimen poltico recin constituido exige una organizacin administrativa urgente y una innovacin de la tecnologa administrativa, perentoria por s, para lograr los fines que ha planteado la revolucin.
22.6
ACCIONES GREMIALES DE LA BUROCRACIA:

LA CONFEDERACION NACIONAL DE LA
Tambin se ejecutaron accionesconcretas dignas de mencionar en especial aqulla

de la que nos queda constancia en La vigorosa accin social de la Confederacin
Nacional de la Administracin Pblica: un curioso folleto relativo a este organismo, relata que la Confederacin Nacional de la Administracin Pblica
(CNAP) se fund el5 de junio de 1922. El folleto es a la vez una convocatoria
de afiliacin a todos los funcionarios pblicos: "invitamos a todos los elementos
que constituyen el servicio civil de los Estados Unidos Mexicanos a tomar participacin activa en el desarrollo de la Confederacin Nacional de la Administracin Pblica. La CNAP es una institucin de carcter exclusivamente profesional, que pretende la realizacin de altos fines sociales y econmicos y que se
ha establecido conforme a las leyes de la Repblica, para promover la prosperidad de quienes se consagran al servicio del Estado. "31 En un recuadro puesto
al calce de cada una de las 15 pginas del texto, aparece la siguiente leyenda
"aydenos: haga que quienes no lo conozcan, lean este folleto' '; Convocan Antonio Caso, Gilberto Valenzuela, Gregorio Cristiani, jr., Jos D. Alvarez, Salvador
Seoane, Ulises Contreras y Manuel E. Ramrez, todos ellos altos funcionarios
del gobierno federal.
Como programa general, la CNAP se fij la integracin de treinta asociaciones locales, afiliadas a ella; as como una sociedad Econmica de Previsin
con las siguientes finalidades: 1)creacin de una Asociacin de Consumo, encaminada a facilitar a los miembros de la CNAP los artculos del mercado; 2)organizacin de una asociacin de Construccin, dedicada a facilitar medios para
el pago de alquiler y construccin de multifamiliares; 3)establecimiento de una
31 La vigorosa accin de la Confederacin Nacional de la Administracioh Pblica, pg. 1. Hay una
versin en RAP nm. 51.
322
EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL SIGLO xx .
Caja de Ahorros y Prstamos, encargada de constituir un "seguro oficial" y

prevenir emergencias del trabajo, ancianidad y muerte. J unto a estas instituciones se formara una Agrupacin de Prevencin Social" destinada a la reglamentacin del servicio civil", fomento del establecimiento de sociedades mutualistas y el desarrollo intelectual y fsico de los asociados. Para ello se creara el
Comit de Prevencin Social, crculos de estudio, casas de salud, gimnasios,
parques deportivos y una liga de excursiones.
Se prev tambin la constitucin de la Accin Mutualista, con las siguientes funciones: 1)en caso de cesanta y cuando no haya motivos graves, se indemnizar al asociado con cuatro meses de sueldo; 2) cuando defuncin, los deudos
recibirn una cantidad del 250 all calculada sobre la base de una cuota mensual
y se cubrirn los gastos de inhumacin. Cuando fuere necesario la CNAP abogar por sus miembros y se establecer una bolsa de trabajo.
Se menciona que el Consejo Directivo est en comunicacin con los gobernadores de las entidades federativas y que en Jalisco, Veracruz y San Luis Potos, ya han comenzado a crearse las asociaciones locales: para el16 de septiembre
de 1922 se calculaba estaran creadas las treinta previstas. Tambin alude a
la construccin de una zona residencial para los servidores del Erario pblico,
mediante su conversin de bonos en lotes de la nueva colonia. La Compaa
Nacional Mexicana de Finanzas proyect para la CNAP una Caja Bancaria Beneficiadora del Empleado.
Dado que los aos inmediatos a la conclusin de la guerra civil fueron crticos, muchos empleados pblicos recurrieron al apoyo de la Caj a de Ahorros
de la CNAP, por lo que sta propuso la formacin de pequeas industrias para
emplear a los funcionarios que no tuvieran formas de subsistir.
En las conclusiones dicha organizacin refuerza su espritu de agregacin
de los funcionarios del Estado: "nadie que viva el momento actual, ignora la
fuerza representativa de la asociacin; la preeminencia de las clases sociales
en el mundo entero depende ahora de su solidaridad; la CNAP ofrece esta oportunidad nica para que los miembros de la administracin pblica constituyan
la ms poderosa de las asociaciones existentes en el pas, y una de las ms t'to;ecien tes para el porvenir. Inspirada en altos fines sociales y econmicos; profundamente respetuosa de todas las leyes, de todas las autoridades, de todas las
instituciones pblicas y privadas; en ntimo contacto con los ms encumbrados
funcionarios federales (ntese bien, 'funcionarios', no polticos) y atenta siempre al papel que debe desempear en la vida de Mxico, la CNAP no ser un
elemento de perturbacin social; ser, por lo contrario, un factor principalsimo
de eficiencia administrativa y de progreso nacional, en consecuencia. ":32
La CNAP estaba encabezada por varios cuerpos colegiados compuestos
por personajes de la poca.
:32 l
bid, pg. 14.
323
Consejo Tcnico
Presidente: Antonio Caso, Rector de la Universidad de Mxico.
Consejero Legal: Gilberto Valenzuela, Subsecretario de Gobernacin.
Vicepresidentes: Honorato Bolaos, Secretario de la Facultad de Altos Estudios; Antonio Pons, Profesor.
Secretario: Salvador Seoane, Director Gerente de la Compaia Nacional Mexicana de Finanzas.
Secretario: Jess M. Miranda y Abenomar Esteban Ramirez.
Consejo Ejecutiuo
Presidente: Gregorio Cristiani
Secretario: Manuel Esteban Ramirez
Tesorero General: Jos D. lvarez
Vicepresidentes: Alfredo Vergara y Jos C. Diguez
Subsecretarios: Carlos Gutirrez Cruz y Pedro Medina Escalona
Director de Asociaciones Locales: Luis Arrioja Izunza
Presidente de la Comisin de Hacienda: Juan M. Verges
Cuerpo Consultivo Honorario
Presidente: Enrique Martinez Sobral
Secretario: Ulises Contreras
Miembros Honorarios
lvaro Obregn, Presidente de la Repblica
Adolfo de la Huerta, Secretario de Hacienda
Jos Vasconcelos, Secretario de Educacin Pblica
Miguel Alessio Robles, Secretario de Industria, Comercio y Trabajo
Alberto J. Pani, Secretario de Relaciones Exteriores
Amado Aguirre, Secretario de Comunicaciones y Obras Pblicas
Carlos Peralta, Oficial Mayor de la Secretaria de Educacin Pblica
Celestino Gasea, Gobernador del Distrito Federal
Miguel Alonzo Romero, Presidente del H. Ayuntamiento de la ciudad de Mxico
Manuel 1. Fierro, Procurador General de Justicia del Distrito y Territorios Federales
Cosme Hinojosa, Director General de Correos
Regino Hernndez Llergo. Secretario de Redaccin de El Universal.
En el folleto se asienta que en breve se publicara la lista de los miembros
de la CNAP, es decir, que no fue un organismo "fantasma" sino real y actuante.
22.7
LA ESCUELA DE ADMINISTRACiN PBLICA
Del mismo modo como nos sentimos extraordinariament sorprendidos cuando
324
al descubrir que existi una Confederacin Nacional de la Administracin Pblica que tuvo gran actividad gremial para la burocracia mexicana durante su lapso de vida, asimismo al saber que hubo una Escuela de Administracin Pblica,
fundada en el mismo ao: 1922.
El hallazgo de la antigua institucin educativa fue obra de Cipriano Flores,
gracias a la localizacin inesperada de una publicacin peridica del Departamento de Contralora denominada Boletn de Informaciones. En el nmero 1
(marzo-abril de 1925) viene incluido un reporte firmado por Manuel Centurin
titulado "La Escuela de Administracin Pblica". Centurin, quien funga como
Director, comienza con las siguientes palabras: "la Escuela fue fundada en los
primeros meses del ao de 1922". Naci de la idea original de crear un curso
de contabilidad fiscal para los empleados superiores del Departamento de Contralora, tomando como base el "vasto campo de la administracin pblica".
El proyecto original se desdobl ampliamente y se convirti en un ambicioso plan: el establecimiento de una entidad acadmica destinada a formar a los
altos funcionarios del gobierno. La Escuela de Administracin Pblica concret
ese plan.
Segn lo narra Manuel Centurin, la nueva Escuela vendra a resolver
grandes problemas relativos al estado del rendimiento de los trabaj adores
del Estado, que dejaba mucho qu desear. En particular, los empleados gubernamentales eran incapaces para desempear tareas en las que no tenan experiencia, es decir, les era imposible innovar pues carecan de inventiva. Especialmente, su inexperiencia les impide "apersonarse con trabajos que, por su
naturaleza, ameritan resoluciones profundas u orientaciones a lo que pudiera
llamarse mero trmite't." Se requera emprender actividades educativas que
formaran profesionalmente a los servidores pblicos; altamente especializados
--c:dice Centurin- pero ineptos para resolver problemas ajenos a su mbito
de accin. La incompetencia del empleado no tiene un origen personal; no es
"porque carezca de voluntad y buenos propsitos, sino porque no se encuentra
debidamente preparado y prcticamente educado".
El que la Escuela haya nacido en el seno de la Contralora debe ser explicado. Creemos que el nuevo Departamento estaba facultado para realizar las mejoras necesarias en la administracin y, debido a su accin global en la misma,
era la ms apta para tales cometidos; por tanto la escuela naci en su lugar
natural. Las innovaciones constantes en la Contralora se podan difundir pronta y ampliamente en el seno del gobierno. Las actividades de la E scuela de Administracin Pblica, dice Centurin, se vertan al medio apropiado que es la propia administracin gubernamental y mediante sus funciones, fundamentalmente
la docencia, el empleado era preparado para cumplir eficientemente con sus cometidos y educado para atender puestos futuros. "Ya se ver, pues, que este
plantel no solamente mejora la situacin individual del empleado, sino que, en
33 "La Escuela de Administracin Pblica", Boletn de informaciones de la Contraloria General de
la Nacin, pg. 22.
325
poco tiempo ms, podr ofrecer al ejecutivo un amplio contingente de servidores

en quienes se renan competencia, honorabilidad, nocin de deber, concepto
de la responsabilidad... "34
Con un nmero de 700 estudiantes dieron comienzos los cursos de la E scuela de Administracin Pblica, creada por decreto especial de la Secretaria de
Educacin Pblica, y para 1924 la cantidad haba aumentado a 800 educandos
sin embargo, en enero del ao siguiente la E scuela tuvo que cerrar por insuficiencia presupuesta! del Departamento de Contralora. Hubo una afortunada contradecisin, merced a las gestiones del nuevo Contralor, Luis Montes de Oca,
el Presidente de la Repblica aprob su reapertura contando con el consenso
y apoyo de la Secretaria de Educacin Pblica y la Universidad Nacional de
Mxico. Las clases dieron comienzo nuevamente en febrero de 1925.
La institucin fue progresando acadmica y organizativamente hasta obtener su incorporacin a la Universidad Nacional de Mxico, aunque el subsidio
econmico sigui fluyendo de la Contralora. Incluso a falta de local propio,
la E scuela de Jurisprudencia albergaba a los alumnos de la E scuela de Administracin Pblica en tanto se les dotaba de sede. Fue el propio Rector, Alfonso
Pruneda, quien inaugur los nuevos cursos; luego de sus palabras, las autoridades acadmicas del plantel convocaron: "La nueva Escuela hace un llamado
al personal de las diferentes secretaras y departamentos de Estado, pidindole
su asistencia y su concurso en esta obra de educacin, exclusivamente para su
provecho individual, ya que, como se dice, de sus aulas saldrn los empleados
de verdadera competencia, para quienes el gobierno siempre tendr un puesto
que ofrecer."35
Un plan de estudios bien meditado acorde a las ambiciosas pretensiones
de los creadores de la Escuela, estaba previsto para cuatro aos, cada uno con
un nmero variable de asignaturas, a saber:
Primer ao. Preparacin. Lengua Castellana; Aritmtica Razonada; Nociones sobre Funcionamiento de las Oficinas Administrativas y Tramitacin
Oficial, y Biblioteconoma y Archivo.
Segundo ao. Curso medio. Nociones de Derecho Constitucional en sus
Relaciones con el Derecho Administrativo, y Nociones de Derecho Administrativo; Nociones de Derecho Civily Mercantil; Estadstica Administrativa, y Contabilidad General.
Tercer ao. Curso superior (primer ao). Contabilidad Superior; Contabilidad Pblica (primer ao); Generalidades de Contabilidad Fiscal y Ramo Civil;
Ramo Militar; Ramo Aduanal (primer ao), y Direcciones Generales.
Cuarto ao. Curso superior (segundo ao). Contabilidad Pblica (segundo
ao); Ramo Aduanal (segundo ao); Ramo d~l Timbr~; De los Es~ados y Municipios; Contabilidad de Inspeccin Fiscal, e Industrias del Gobierno.
34
Ibid, pg. 23.
35 Ibid.
326
Cada asignatura se imparta tres veces a la semana, una hora por da. El
plan de estudios terminaba con un curso optativo de Taquimecanografa que
se imparta durante dos aos. En un cuadro anexo firmado tanto por el Director,
como por el Secretario, E. Ruiz Fernndez, los horarios aparecen debidamente
programados para facilitar la asistencia de los alumnos al plantel. Las materias
se impartan terciadamente de 7 a 8, 18.15 a 19.15, 19.15 a 20.15 y de 20.15
a 21.15 horas.
De lo antedicho se desprende que la Escuela de Administracin Pblica
estaba bien organizada y funcionaba con eficiencia. En el plan de estudios nada
haba sido omitido: el ncleo de la formacin tcnica se basaba en varios cursos
de contabilidad, tanto generales como especializados, comprende materias jurdicas, sin abusar de su inclusin, as como ctedras de perfil muy interesante
como las relativas a los procesos administrativos de las oficinas pblicas, estadstica administrativa, direcciones generales, administracin estatal y municipal e industrias gubernamentales. Slo faltara un curso de ciencia administrativa, del que ya estaba prevista su incorporacin, como veremos adelante.
Los estudiantes se haban agremiado en una Sociedad de Alumnos, cuyo
propsito primordial era propagar entre los empleados pblicos las bondades
de la nueva institucin docente: elevacin de sus conocimientos y capacitacin
para desempear con mayor eficacia sus labores. Para apoyar la labor de proselitismo de la sociedad de alumnos, la Contralora aprob la insercin de noticias
acerca de sus eventos en el Boletn de Informaciones a partir del primer nmero.
La Sociedad de Alumnos iba agrupando a cualquier persona que acudiera
a tomar los cursos, ya fueran empleados o aspirantes a serlo; as -declaran
sus fundadores- se prestaran ayuda mutua y colaboraran al desarrollo del
plantel. Sus premisas er~ "patriotismo, honor y eficiencia" y se proponan combatir "la burocracia y el parasitismo de los presupuestos"." Sin embargo, esta
Sociedad de Alumnos no bordaba en el vaco, sino que contaba realmente con
un programa de metas muy bien definidas:
1. "Fomentar en todos los empleados pblicos la aficin al estudio para
perfeccionar sus conocimientos, inscribindose y concurriendo a los cursos que
se vienen dando en la Escuela Superior* de Administracin Pblica, con el objeto de que el gobierno pueda obtener el mayor provecho en el rendimiento de
trabajo de su personal, a efecto de que se vaya implantando la prctica de que
con corto nmero de empleados eficientes se produzca mejor labor que la
que desempean numerosos improvisados sin conocimientos especiales, gestionando por su parte que el gobierno retribuya bien a sus servidores que demuestren la ms completa eficencia"."
Notas de la Escuela de Administracin Pblica, pg. 188.
qu el calificativo de Superior de la Escuela. Quiz fue nombre definitivo y
posterior de la misma.
37 Ibid.
36
* Desconocemos por
327
2. Luchar por la modificacin de estatus del empleado pblico en el seno

de la sociedad, con base en su moralizacin, empeo en el trabajo e incremento de su cultura y rendimiento. Se trata, por extensin, de que el empleado deje
de ser conocido como "burcrata" que vive de explotar el presupuesto y se le
identifique, ms bien, con un factor primordial de la administracin pblica en
pro del mejoramiento de la sociedad.
'
3. "Trabajar por el establecimiento definitivo de la Escuela Superior de
Administracin Pblica como entidad de educacin superior, creando en sus
programas de estudio, cursos que abarquen los distintos temas de la ciencia
administrativa, a fin de que el gobierno pueda contar con elementos tiles en
todas las oficinas, destruyendo paulatinamente la prctica de improvisar empleados, tomados al azar, por la falta de especialistas tcnicos en cada ramo. "38
4. Influir en los gobiernos federal, estatal y municipal para que, cuando
haya igualdad de circunstancias, sean escogidos los egresados de la Escuela
para ocupar los cargos pblicos, obtener estmulos o lograr la exencin de exmenes de ingreso, cuando stos existan.
5. Contribuir a la superacin de la Escuela de Administracin Pblica, auspiciando la asistencia y el empeo de los alumnos en las actividades de enseanza. Asimismo, la Sociedad se propone solicitar que se "establezca una biblioteca
de obras de ciencia administrativa en la que se contengan todas las disposiciones vigentes sobre la misma materia". Como complemento, se solicitar al gobierno que facilite sus instalaciones a fin de que los alumnos de la Escuela realicen sus prcticas profesionales en el medio idneo.
La sociedad de alumnos estaba encabezada por una Mesa Directiva Provisional, lo que indica que su creacin fue posiblemente en 1925, integrada por
las siguientes personas:
Presidente: Mario Hellin
Secretario del Interior: Antonio Revilla Ziga
Secretario del Exterior: Gonzalo Torres Mondragn
Secretario de Actas: Donato Salgado
Tesorera: Mara de la Luz Gonzlez Baz
Vocal: Miguel Aznar
Al final del documento se reproduce la lista de los alumnos ms distinguidos en cada asignatura. Dato curioso es que slo la asignatura Aritmtica est
desierta; no hubo alumnos ameritados en ella.
Concluiremos diciendo que el parentesco entre la Escuela de Administracin Pblica y la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, instituciones de ayer
y hoy de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, es extraordinariamente
estrecho; y aunque no tengan relacin de consecuencia, se unen con el mismo
eslabn: el estudio de la administracin pblica.
38
Ibid.
CAPTULO 23
LA ADMINISTRACiN
PBLICA EN EL PERIODO
POSREVOLUCIONARIO
OBJETIVOS
Explicar el desenvolvimiento de las ciencias administrativas durante el
periodo posrevolucionario.
Conocer los aportes mexicanos a la ciencia administrativa en la etapa
mencionada.
Analizar el conocimiento acumulado en esa etapa.
Evaluar el avance de nuestra disciplina.
SUMARIO
23.1
23.2
23.3
23.4
23.5
23.6
23.7
23.8
23.9
LA CONTRIBUCION DE MENDIETA Y N~EZ

LOBATO: ESTUDIO DE LA BUROCRACIA
CHELLET OSANTE: UN ESTUDIO DESCRIPTIVO
LOPEZALVAREZ: UN PLANTEAMIENTO JURIDICO INTERESANTE
CARRILLO PATRACA y RODRIGUEZ REYES: DOS ARTlcULOS DE
LA REVISTA DE ADMINISTRACION PBLICA
GARCIA VALENCIA: APORTE A LA ADMINISTRACION DE
PERSONAL
ERNESTINA VIDAL: UN ARTICULO SOBRE LA ADMINISTRACION
PBLICA
LA CONTRIBUCION DE GALVAN ESCOBEDO
INFORME CAP: DIAGNOSTICODELA ADMINISTRACION PBLICA
332
En contraste con la poca precedente, en la cual los estudios administrativos

fueron significativos, pero escasos, en el periodo posrevolucionario existe gran
cantidad de literatura administrativa; antes abundamos por lo limitado, desconocido e inaccesible de los trabajos examinados; ahora discriminaremos en pro
de la sntesis y la definicin del objeto de estudio: la ciencia administrativa.
El periodo posrevolucionario que comprende los aos de 1940 a 1967, es
una poca riqusima en literatura sobre nuestra materia, no tanto en obras pro.'piamente de ciencia administrativa, empero las que hemos seleccionado son indudablemente muy interesantes. Las ordenaremos atendiendo a su fecha de
aparicin: Mendieta y Nez, La administracin pblica en Mxico (1942); Lucio Ernesto Lobato: "La burocracia mexicana" (1951); Roberto Chellet Osante,
Organizacin administrativa y poltica de laRepblica Mexicana (1955); Joaqun
Carrillo Patraca, La naturaleza intrnseca de la funcin administrativa (1956);
lvaro Rodrguez Reyes, Filosofa de la Organizacin (1956); Francisco Lpez lvarez, La administracin pblica y la vida econmica de Mxico (1956);
Delfino Solano Yez, La administracin pblica en Mxico (1959); Ernestin ,
Vidal, Administracin pblica (1959); Jos Galvn Escobedo, Tratado de Administracin general (1962),e Informe sobre la reforma de la administracin pblica mexicana de la Comisin de Administracin Pblica (1967).
23.1
LA CONTRIBUCION DE MENDIETA Y NI\lEZ
Sin lugar a dudas, La administracin pblica en Mxico de Lucio Mendieta y

Nez publicada en 1942, es la obra ms importante en Mxico durante el periodo que nos ocupa. Los graves problemas administrativos de su tiempo quedan
La administracin pblica en el periodo posrevolucionario
333
contemplado~ en el texto, reflejndose en su capitulado; sin embargo, aborda

la problemtica del pas prevaleciente a travs de cualquier poca: 1) sociologa de la administracin pblica; 2) historia de la administracin pblica' 3)
Ley de Secretaras y Departamentos de Estado; 4) Departamento del Dist;ito
Federal; 5) Servicio Civil; 6) Estatuto de los Trabajadores al Servicio del Estado; 7) re~~onsabilidad d~ los ~ncionarios y empleados pblicos; 8) Ley de
Responsabilidades de Funcionarios y Empleados, y 9)ensayo sociolgico sobre
la burocracia mexicana. Trataremos de manera general este importante trabajo
enfatizando los asuntos de mayor relevancia.
En la Introduccin, Lucio Mendieta y Nez alude a que recientemente
se ha creado el segundo curso de derecho administrativo en la Facultad de Derecho de la UNAM, en el primero, prosigue, no hubo lugar para tratar con profundidad la parte terica. Otra causa de su apertura obedece a la intencin de comprender las funciones, cada vez ms amplias, del Estado en la sociedad. "El
Estado aspira a absorberlo todo, a intervenir en todas las actividades sociales
del hombre y por elloel nmero de leyesy de reglamentos administrativos aumenta en forma asombrosa. "1 Pero Mendieta y Nez, erudito en ciencias sociales, est lejos de permanecer en el derecho administrativo, su mrito estriba
en trascender el derecho administrativo y fijar de nueva cuenta el estudio de
la administracin pblica vuelto hacia la sociedad, rompiendo la camisa de fuerza
con que se le haba sujetado desde los das de Castillo Velgseo y Cruzado. El
derecho administrativo es la hase-para la formacin de la ciencia administrativa, tambin hay que agregar que qued confinado a una sola dimensin, perdiendo entonces su enorme riqueza social y politica. Para Mendieta y Nez las
leyes administrativas son la expresin jurdica de las acciones de la administracin pblica, por lo que obedecen a las condiciones sociales en las que surgen.
Con base en tal planteamiento, el autor se propone estudiar tanto la organizacin
de la administracin pblica como las relaciones entre ella y los funcionarios
pblicos, y las responsabilidades de stos con referencia a sus actividades.
Mendieta y Nez formula un novedoso planteamiento de la ciencia administrativa al situarla en estrecha relacin con la sociologa -la especildad del
autor- pero sin alcanzar el espiritu de antao. l hace una "sociologia de la
administracin pblica", y agrega: "Toda sociedad humana, en cuanto adquiere
cierta importancia y complejidad, se organiza para responder a exigencias internas de la vida colectiva y a exigencias que pudiramos llamar externas frente
a otros grupos sociales. El Estado, por primitiv~ que sea, se e~tructu~a administrativamente de acuerdo con un plan que deriva de la SOCIedad misma: o en
otras palabras que le imponen los hechos sociales. "2 Estas ideas tienen como
fuente la tesis del francs Raoul de la Grasserie Sociologie du droit administratif, 1911; se complementan con la citacin que del pe?sador .galo hace el autor
al mencionar que el Estado tiene ciertos deberes hacia los CIUdadanos y stos
1
2
La administracin pblica en Mxico. pg. 5.

[bid, pg. 10.
334
hacia el Estado. Adems, Mendieta y Nez dice que, segn Grasserie, el Estado desempea tres funciones: servicios sociales, recursos necesarios para los
individuos y aplicacin de estos recursos para el sostenimiento de los servicios.
Ms en lo particular, los servicios del Estado se clasifican en los siguientes
ramos: defensa; de garanta o autentificacin; promocin de la prosperidad pblica material y promocin de la prosperidad pblica moral e intelectual. Estas
tareas responden, dice el autor, al crecimiento incesante de la vida social ya
las respuestas que el Estado da a este crecimiento, por lo cual una consecuencia
es la burocratizacin de la administracin pblica. En el anlisis sociolgico
de Mendieta y Nez que mucho nos recuerda los planteamientos de Bonnin,
debemos reconocer como aportacin propia del autor el carcter histrico de
la administracin pblica y desde el cual se puede apreciar con mayor rigor
su naturaleza. "La organizacin de la administracin pblica est ligada estrechamente a la historia poltica de todo el pas; estudiando las diversas fases
de ella, se tiene una visin exacta de la forma y de las vicisitudes de su integracin, del grado de civilizacin que ha alcanzado, de sus tendencias, de sus posibilidades y se comprenden, con exactitud, sus actuales instituciones."! A fin de
tornar operable esta esquematizacin conceptual, desarrolla como captulo III,
una breve y primera historia de la administracin pblica en Mxico dividida
en las siguientes fases: precolonial, colonial (la ms y mejor desarrollada), independiente y actual. A manera de ilustracin queremos hacer una breve referencia de la etapa colonial que por s misma podra aparecer como un tratado, por
la abundancia y riqueza con que es expuesta por Mendieta y Nez, La organizacin gubernamental tenia entonces su cspide en los reyes, pero era el Consejo
de Indias la autoridad delegada sobre las colonias y, desde luego, sobre la Nueva
Espaa. En suelo colonial la autoridad recaa en los gobernadores, la Audiencia
y, sobre todo, en los virreyes. La vida local estaba organizada en ayuntamientos; en materia jurisdiccional exista gran cantidad de tribunales especializados: ordinarios, de indios, de la Hacienda Real, eclesisticos, mercantiles, de
minas, de la Santa Hermandad, de la Acordada, de mostrencos, de la Santa
Cruzada, de la Inquisicin y otros muchos. Con este espritu de anlisis histrico, Mendieta y Nez emprende el estudio de la administracin pblica de sus".
das, en cuya organizacin estuvo comprometido materialmente.
El autor realiza tambin un interesante y profundo anlisis de la Ley de
Secretaras de Estado de 1939. Es una descripcin detallada de la organizacin
y funcionamiento de la administracin pblica mexicana, pero, adems, un examen riguroso sin precedentes, toda vez que el autor, como ya dijimos, rebasa
el formalismo de los autores del derecho administrativo. Seala que los distintos gobiernos han formulado sus propias leyes de secretarias, pero que en todas
ellas hay una constante por cuanto al sistema de distribucin de materias; de
aqu que, pese a que el gobierno establecido (de vila Camacho) proyecte reformas
3
Ibid, pg. 20.
335
al r~imen legal de su administracin; "en el fondo la organizacin de la administracin pblica seguir la misma, porque viene formndose desde hace muchos
aos, amplindose y perfeccionndose lentamente sobre una estructura central
inalterabls". Por lo que estima muy acertadamente que la ley no considera
las dependencias antes existentes, pero cuyas funciones eran realizadas otrora
por las vigentes, es decir, ha habido un proceso de diferenciacin de funciones
y creacin de nuevos organismos que realizan en particular una o varias de estas
funciones.
Su estudio comprende once secretaras y tres departamentos, a los cuales
dedica atencin por igual haciendo precisiones tanto en lo referente a sus funciones, como a su organizacin interna. Luego de describir cada una de las dependencias de la administracin pblica federal, al finalizar el capitulo hace un examen de la Ley y de la propia administracin gubernamental. Sostiene que la
Ley de Secretaras de Estado no tiene un plan estructurado para normar las
relaciones entre las dependencias de la administracin pblica, ni hay unidad
suficiente para definir una poltica proyectada y desarrollada. Como el Presidente de la Repblica es su nico vinculo, y est colmado de actividades, no
puede realizar la coordinacin necesaria entre ellas. Por eso, no existen ni orientaciones especficas ni polticas definidas, de lo que deriva el funcionamiento
separado y en ocasiones contrapuesto entre los diferentes ministros. Se ha intentado establecer coordinacin por medio de comisiones intersecretariales, pero
stas han sido insuficientes para lograr su cometido, convirtindose los ministerios a fin de cuentas, en "verdaderos feudos". La alternativa para conseguir
una coordinacin eficaz parece ser la Secretaria Particular del Presidente de
la Repblica, esencialmente por medio del Departamento de Estudios; a travs
de este rgano, dice Mendieta y Nez, el Presidente puede fijar el rumbo de
la administracin pblica, planear y supervisar el funcionamiento de la misma
y ejercer un verdadero control.
Pero se requiere mucho ms; una reforma administrativa: "en nuestro concepto es ya indispensable una revisin, a fondo, de la organizacin de la administracin federal, para introducir en ella cambios de esencia, mediante una nueva
Ley de Secretaras y Departamentos de Estado cuidadosamente estudiada",
Ha habido un lento desarrollo caracterizado por cierta inercia. Es un organismo
"lleno de achaques y defectos" que requiere una revisin total. "En ninguna
parte, como en el gobierno federal, se necesita la aplicacin urgente y rigurosa del taylorismo, para lograr en ~ada ~ecretara y D~l?artamento .d~ Est~do
la ms alta perfeccin local de funclOnaIlliento en beneficio de la administracin
y del pblico.l" y a antes mencionamos nuestras reservas acerca de la eficiencia del taylorismo aplicado en la administracin pblica.
.
Lucio Mendieta y Nez elabora un magnfico captulo dedicado al Departamento del Distrito Federal, basado en parte en un articulo titulado "El
4
5
6
Ibid, pg. 79.

lbid, pg. 122.
Ibid, pg. 124.
336
Departamento del Distrito Federal", redactado por Ricardo J. Zavala en 1929.*

Con l concluye los aspectos generales de la administracin pblica, para adentrarse en la especificidad del estudio del servicio civil y la burocracia.
En su examen del servicio civil en Mxico, Mendieta y Nez considera
que aqul fue bosquej ado por primera vez en la poca de Porfirio Daz. Debemos
recordar sobre esta materia la Guia prctica del empleado de Alberto Daz Rugama. Dentro del ambiente mundial de su tiempo, en el cual el movimiento obrero
abarc la definicin del estatus del empleado pblico en relacin con el Estado,
se lleg a la acertada conclusin de que se trata de trabajadores asalariados.
Ya vimos que, con este carcter, fue como se concibi la Confederacin Nacional
de la Administracin Pblica en la poca de Obregn, sin embargo Mendieta
y Nez dice que fue durante la Presidencia de Abelardo Rodrguez cuando
se dio el primer paso a favor del servicio civil de carrera mediante el Acuerdo
sobre Organizacin y Funcionamiento del Servicio Civil, de abril de 1934. Con
base en ese acuerdo Lzaro Crdenas expidi el Estatuto Jurdico de los Trabajadores al Servicio del Estado. No obstante, el Estatuto tuvo otro antecedente:
un proyecto redactado en el Partido Nacional Revolucionario, en el Instituto
de Estudios Sociales, por Lucio Mendieta y Nez, su Director; participaron
tambin en su elaboracin: Andrs Serra Rojas, Enrique Landa Berriozbal,
Francisco H. Matar, Luis Bobadilla y Ernesto P. Uruchurtu; fue publicado en
la Revista Politica Social tomo I, nmero 4, de noviembre de 1935.
En opinin del autor, el meollo del problema radica en el estatus de los
trabajadores del Estado en cuanto tales, es decir, en las relaciones entre ellos
y el Estado para el cual laboran. Mendieta y Nez entra al debate, que es uno
de los temas del derecho administrativo, y recurre a las fuentes ms prestigiadas de entonces: Berthelemy, Duguit, Houriou, J ze, Concluye que la relacin
entre el empleado pblico y el Estado es de suyo distinta a la que existe entre
el obrero y el capitalista, en la cual media la ganancia del segundo y con ello
el abatimiento de los costos de la mano de obra. Agrega que el Estado, en sus
funciones meramente de administracin pblica, organiza los servicios pblicos, ,
para la comunidad para atender problemas generales, por lo que las relaciones
con sus empleados son diferentes a las de la empresa privada con los suyos.
El Estado no pretende obtener ganancia. Si tal es la visin de Mendieta y Nez
resulta contradictoria la sugerencia de aplicar el taylorismo -concebido en la
empresa privada para maximizar la ganancia del empresario- al gobierno, donde no existe semej ante situacin. En fin, para quienes interesa la problemtica
de la definicin del servicio civil en general, y en especial en Mxico, el estudio
de las pginas de esta obra sobre la materia resulta indispensable. Nuestro autor
juzga defectuoso tcnicamente el Estatuto de Crdenas, adems de "contrario
a la doctrina jurdica y a los intereses de la Patria". La experiencia, ms de
cuarenta aos despus, muestra que fue todo lo contrario.
* Revista de
la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. tomo VIII. nm. 10. 1929.
337
Analiza la organizacin administrativa, puntualizando los "resultados la-
~entables" de las comisiones reorganizadoras, dos de las ~uales ya hemos estu-
diado; tal es su juicio porque -dice- estn integradas por personas ignorantes
del organismo a reformar. Disentimos nuevamente con l, cuando menos en
lo relativo a la Comisin Reorganizadora de la Secretaria de Hacienda, cuyos
miembros eran viejos funcionarios de la misma, igual que sus colaboradores,
entre los cuales destaca el experto en organizacin Carlos Dupln y el gran economista Jess Silva Herzog, pero reconocemos que es magnifica su propuesta cuando dice: hace falta un organismo no gubernamental, desligado de las
rutinas de oficina. Propone concretamente la creacin del Instituto de Administracin Pblica, que tenga adems "ciertas facultades de supervisin moral
sobre el funcionamiento de todas las oficinas". El Instituto, a diferencia de la
Confederacin Nacional de la Administracin Pblica, no seria un organismo
gremial ni profesional, sino una entidad acadmica integrada por representantes de los diferentes ministerios, que seran elegidos por los empleados de cada
uno; tendra las siguientes funciones: 1)estudiar los problemas de la burocracia
y proponer al Ejecutivo Federal las reformas convenientes; 2)establecer el perfil
de las carreras administrativas e integrar sus planes de estudio; 3) organizar
y dirigir las Academias de Administracin Pblica para la imparticin de cursos
de especializacin no incluidos en la Universidad Nacional ni en entidades docentes oficiales, y 4) controlar moralmente la tramitacin burocrtica en relacin con el pblico. Este Instituto debera ser establecido a juicio de Mendieta
y Nez por la Ley del Servicio Civil.* No obstante, el Instituto de Administracin Pblica se fund la dcada siguiente, como asociacin civil, por Gabino
Fraga, Gustavo R. Velasco y otros estudiosos de la administracin pblica.
Luego trata el tema de la responsabilidad de los funcionarios pblicos,
as como su Estatuto correspondiente. Lucio Mendieta y Nez, uno de los grandes cientficos sociales de Mxico de todos los tiempos, comienza en el captulo
final su examen de la burocracia sealando que la sociedad est dividida en
clases y sectores. Dentro de lo que llama las clases medias se encuentra la burocracia. "Ella est constituida por todas aquellas personas que prestan sus
servicios al Estado, por todos los que hacen, de la actividad administrativa,
o profesional, o tcnica, o cientfica, pero relacionada con la administracin pblica, o dependiente de ella, su ocupacin permanente y fundamental. "7
Luego establece su "morfologa": 1) burocracia de accin y trmites interiores; 2) burocracia de accin y trmites ext~ri~~es; ~) burocracia d~ ser~icio
pblico; 4) burocracia profesional; 5) burocracia cientfica: 6) burocracia mixta;
7) burocracia pasaritaria; 8) burocracia femenina, y 9) burocracia obrera. Esta
clasificacin, hacia la cual guardamos cierto escepticismo sobre su validez, es
... El autor menciona que este pasaje, que resea el es~ablecimient~ del Instituto d~ ~dministracin
Pblica. apareci originalmente como articulo del peridico El Uniuersal el23 de diciembre de 1935.
7 [bid, pg. 271.
338
en cambio un magnfico vehculo para comprender de manera sencilla a la burocracia en su quehacer cotidiano. Considera que aunque se cree que en el seno
de la burocracia hay inmovilidad, la verdad es que existe una especie de circulacin, como ocurre entre las lites; para afirmarlo se ha inspirado en Vilfredo
Pareto. La circulacin es tanto vertical como horizontal, y est en estrecha relacin con una numerosa clientela a la que alimenta y enriquece.
La burocracia tiene ciertos caracteres que la definen: posee las "taras"
propias de las clases medias a la que pertenece que la nulifican para la lucha
independiente. Antes, Zavala, Mora y Otero ya lo haban advertido. Sus miembros tienen desinters en el trabajo, desprecian el tiempo del pblico y son inmorales. Los burcratas viven bajo un rgimen jurdico especial, como ya vimos; pero son altamente indisciplinados, no desarrollan un trabajo manual sino
intelectual, y se juzgan asimismo infalibles; es calificable de politica y, tambin
inestable, en fin, la burocracia, dice el autor, es ostentosa.
Con lo antedicho creemos haber bosquejado de manera suficiente el perfil
de la obra de Lucio Mendieta y Nez, la cual vino a dar nueva vida a los estudios de la administracin pblica en Mxico.
23.2
LOBATO: ESTUDIO DE LA BUROCRACIA
En la Revista de Eco no ma (octubre de 1951)se public un interesante artculo:

su autor, el economista Ernesto Lobato, realiza un
trabajo original pero basndose en los planteamientos de Lucio Mendieta y Nez. El articulo se divide. en siete partes: 1) el personal de la administracin;
2) Mxico y su burocracia; 3) el Estatuto Jurdico; 4) trabajadores de base y
de confianza; 5) estructura de la burocracia; 6) cuantificacin de la burocracia,
y 7) desarrollo de la burocracia.
"Burocracia" es un barbarismo que procede del idioma francs dice Ernesto Lobato. Al citar La administracin pblica en Mxico de Lucio Mendieta
y Nez, toma su definicin de burocracia (antes transcrita). Segn Lobato,
la burocracia est caracterizada por la enorme diversidad de funciones adminis-" ,
trativas que realiza y por las distintas circunstancias econmicas y culturales
de sus individuos. Pero dentro de la clase media, es uno de los sectores que
se distinguen con mayor facilidad, "pero se diferencia de la clase media y de
las dems clases sociales por su vivir tan estrechamente ligado a la funcin
estatal. Los burcratas no slo son el medio de relacin del Estado con el resto
de la sociedad, sino que son la expresin objetiva del Estado, ya que ste se
encuentra en sus manos ya travs de ellos se manifiesta"." Lobato agrega que
no se debe identificar al Estado con la burocracia, y que el Estado no existe sin
ella. La burocracia, pues, es un campo de estudio compartido por la sociologa,
economa, ciencia politic a, as como por administradores responsables de la cosa
~"La burocracia mexicana",
"La burocracia mexicana", Revista de Economa, pg. 307.
339
pblica, en particular, funcionarios interesados en mejorar los mtodos gubernamentales de organizacin y servicios pblicos,
.El autor est consciente de la secular tradicin burocrtica mexicana que
proviene de la Colonia. Insiste en que ayer, como hoy, ha existido conciencia
en relacin a la burocracia y los problemas del pas, cuestin que hemos podido
constatar. La burocracia ha sido objeto de stiras y ancdotas, ms que de estudios serios y concienzudos, dice, salvo el trabajo de investigacin realizado por
Mendieta y Nez. Asimismo, seala que las investigaciones, si las hay, han
sido ignoradas. Tal es la razn por la cual los trabajos de indagacin deben recurrir a fuentes oficiales, o bien, a informes sindicales, y as lo hace Lobato, comenzando por el Estatuto Jurdico.
El articulo de Lobato ilustra sobre la burocracia de principios de la dcada
de los cincuenta, toda vez que sus representaciones cuantitativas dicen mucho.
Ocurre as cuando trata a la densidad burocrtica federal, tanto como a la masa
de burcratas en los poderes legislativo y judicial, en comparacin con el ejecutivo; este ltimo comprende el 98.85%: Pensamos que en realidad no podra ser
de otro modo, porque se trata de un rgimen presidencial, aunque ocurrira cosa
similar en uno parlamentario. La comparacin con las burocracias de los estados
y los municipios, es tambin materia de anlisis: Lobato prueba el enorme centralismo del Estado mexicano a principio de los cincuenta. He aqu las cifras
que obtuvo de la Direccin General de Egresos de la Secretara de Hacienda:
de 52,154 plazas que haban en 1933, stas crecieron hasta 130,953 en 1950,
es decir, casi aument dos veces y media su cantidad en 17 aos.
Lobato dice que "podemos concluir que la burocracia federal mexicana
tiende a crecer con mayor rapidez que nuestra poblacin ocupada en tareas productivas y aumentar relativamente su importancia numrica dentro de la misma".s La conclusin de Lobato descansa en el testimonio que, de acuerdo al
censo de 1940, del 30% que es la poblacin econmicamente activa, la burocracia
representaba el 1.47%; pero, por cifras de 1950, se sabe que la poblacin econmicamente activa aument 31 %, en tanto que la burocracia, dentro de ella, lo
hizo en un 52%.
No hay duda que la burocracia es importante; en la poca del trabajo de
Lobato se haba expandido mucho; nos dice que la centralizacin de la administracin pblica no tiene freno y, segn se puede sospechar, segua acompaada
por el aspirantismo y la empleomana.
23.3
CHELLET OSANTE: UN ESTUDIO DESCRIPTIVO
Sin tener el alto rango intelectual de la obra d.e Mendieta. y Nez, el texto
de Roberto Chellet Osante escrito en 1955 no de] a de ser de inters, Aunque de
propsitos modestos, mucho se desprende de su contenido; viene a ser un paso
9
tua, pg.
312.
340
adelante en el estudio de la administracin gubernamental. Se titula Organizacin administrativa de la Repblica mexicana. No se trata de un trabajo con
pretensiones tericas, sino meramente descriptivas; pero en aras de la objetividad, debemos afirmar que hay en el libro cuestiones interesantes relativas a
la doctrina administrativa. El autor refiere que desde 1940 fue fundada la Academia de Capacitacin de la Secretara de Hacienda, donde se preparaba tanto
a los funcionarios de la misma, como a las personas interesadas en ingresar a
ella. Debemos agregar que antes hubo cursos destinados al mismo propsito,
tales como aqullos en los que se incluy la conferencia sobre la administracin pblica de 1933, que ya hemos hablado. El autor menciona un curso permanente, impartido con los ttulos de Derecho Administrativo, Administracin
Pblica u Organizacin Administrativa, pero cuyo contenido ha sido invariablemente el de la actividad administrativa del Estado. Chellet, profesor de este
curso, elabor el libro para mej orar su enseanza y la propia Academia de Capacitacin lo public, de aqu su redaccin sencilla, desprovisto de tecnicismos
y" ajeno a toda discusin doctrinaria", trata de presentar una panormica general de la "esfera de la accin administrativa".
El contenido de la obra es completo, sistemtico y muy bien presentado
para los objetivos que se propuso el autor; consta de doce captulos, subdivididos en secciones y materias. El primero estudia al Estado mexicano, incluyendo
el territorio y su divisin poltica, la poblacin, ciudadana, etc., as como al
gobierno en su carcter democrtico, representativo y federal. El segundo toca las atribuciones del Estado. en el cual diserta sobre el totalitarismo, el
individualismo y el intervencionismo. El tercero tiene como objeto el rgimen
federal, en el que trata su historia. El captulo cuarto aborda el poder legislativo,
en tanto que el octavo se relaciona con el poder judicial. El resto de los captulos
se refieren a la administracin pblica, y los trataremos por separado.
Aunque sea una obra al margen de los debates de la doctrina, Chellet incluye varios apartados en los cuales tiende a explicar problemas que juzga relevantes para su disertacin. Ocurre esto con las atribuciones del Estado, en las cuales entra a la descripcin de una tipologa que comprende el estatismo, donde
trata las caractersticas del Estado totalitario, el individualismo y el "intervencionismo moderado del Estado"; tipologa que sirve para dar pie a una definicin del Estado mexicano con base en su conceptualizacin como Estado de
servicio, que sintetiza en los problemas relativos a la proteccin de los derechos
individuales y la ayuda de intereses. Debemos mencionar, de paso, que dentro
del captulo que incumbe al poder legislativo, Chellet tambin abarca la organizacin administrativa de las Cmaras de Diputados y Senadores.
El captulo sobre la administracin pblica federal es el ms amplio y pormenorizado. Comienza con el examen del cargo del Presidente de la Repblica
y luego va describiendo cada una de las Secretaras de Estado. En el apartado
correspondiente a la Secretara de Hacienda pone gran nfasis tanto en la organizacin administrativa, como en las finanzas pblicas, que comprenden ingre-
341
sos, egresos, crdito pblico, deuda pblica interior y exterior. Asimismo, trata
acerca de l~s departamentos propiamente administrativos de entonces, y de
otros orgamsmos administrativos con marcada funcin jurisdiccional: Tribunal
Fiscal de la Federacin, Tribunal de Arbitraje y Juntas Federales de Conciliacin y Arbitraje, Tribunales de Justicia Militar y Tribunal para Menores Delincuentes. Estudia ampliamente el tema de la "organizacin administrativa
descentralizada", define la descentralizacin, clasifica los distintos establecimientos y resea la historia de varios organismos descentralizados. Complementa el estudio de la administracin pblica federal examinando a los que llama
auxiliares de la administracin, a saber, los notarios pblicos, corredores y agentes
aduanales.
Hay dos captulos destinados a la burocracia, aunque no en el sentido
sociolgico como lo trata Mendieta y Nez; a Chellet le preocupa fundamentalmente la situacin jurdica y administrativa de los trabajadores del Estado. Por ltimo, en los tres captulos postreros el autor desarrolla el tema de
la administracin de las entidades federativas, los territorios federales y el municipio.
En Mxico no tenemos todava una historia del estudio de la administracin
pblica nacional. Obras como las de Emiliano Busto, Mijares Palencia, Mendieta
y Nez, y Chellet Osante sern de gran utilidad cuando se emprenda esa tarea,
ya indispensable.
23.4
lPEZ lVAREZ: UN PLANTEAMIENTO

JUR(OICO INTERESANTE
Francisco Lpez lvarez escribe en 1956 su obra La administracin pblica

y la vida econmica de Mxico prologada por el jurista Andrs Serra Rojas.
La edicin consultada (Edil. Porra) seala ser la segunda, pero no consigna
si la primera fue impresa tambin por esa casa editorial. Pensamos que la primera pudo ser la publicacin de la versin original de la tesis de Licenciatura en
Derecho, tal como la concibi en principio el autor. Comienza con la definicin
etimolgica de la palabra administracin; enseguda e~trae~ materia sos.t~nien
do como fundamental la distincin entre administracin privada y administracin pblica, considerada sta como la funcin ~el poder ejecutivo, pero seala
adems que concepta a la administracin pblIca encer.r~da de?tro del ma:co
del derecho administrativo. "Podemos decir que la administracin, en sentido
amplio, es la actividad total del Estado para la realizacin de sus fines nec~sa
rios y contingentes. Es actividad de los tres ~ode~es.. Desde e! ~unto de VIsta
ms restringido entendemos por administraclOn pblicala actividad d~l poder
ejecutor de su competencia.Y'" Sus fines, agrega Lpez Alvarez, son seis: 1) de
JI)
"
" puiblitea y 1a
L a a d ministracton
'da econo'mica de Mxico, pg. 41.
VI
342
proteccin, seguridad jurdica y ordenacin jurdica; 2) econmicos; 3) sociogeogrficos, ms precisamente, dice el autor que son los de condicionamiento
biolgico y social en razn de la geografa; 4) higinicos y sanitarios; 5) benficos, y 6) culturales.
La administracin pblica, por tanto, es fundamentalmente la "administracin estatal", una actividad constructiva que se orienta a consumar los fines
que favorecen los intereses de la comunidad. En lo particular hay un apartado
dedicado a la ciencia administrativa. Para Lpez lvarez no existe duda de que
la materia administrativa es una ciencia, cuya base la constituye la administracin pblica considerada como "organizacin y accin". En su entender toca
al derecho administrativo lo concerniente a la organizacin, en tanto que a la
ciencia administrativa corresponde la accin. Tomando como base el planteamiento del italiano Ferraris (Diritto amministrativo, 1917), distingue en la administracin el aspecto formal y el aspecto material; lo primero, es el conjunto
de rdenes y procedimientos internos del poder ejecutivo; lo segundo, es la actividad misma de la propia administracin pblica para satisfacer las necesidades
sociales. Del propio autor italiano adopta la definicin de la ciencia administrativa como la ciencia de la finalidad y la accin directa para alcanzar los fines en
materia administrativa.
Por cuanto al contenido general de la obra, comprende cuatro captulos:
1) los problemas generales del estudio de la administracin; 2) historia de la
administracin pblica; 3)las doctrinas econmicas, y 4)la economa mexicana.
Es una obra recomendable para comprender las relaciones entre la administracin y las finanzas pblicas de nuestro pas, as como para conocer la realidad administrativa de Mxico durante la segunda mitad de la dcada de los
cincuenta.
I
23.5
CARRILLO PATRACA y RODRGUEZ REYES:

DOS ARTCULOS DE LA REVISTA DE ADMINISTRACiN
PBLICA
En el nmero 4 de la Revista de Administracin Pblica, (octubre-diciembre

de 1956) rgano de difusin del entonces Instituto de Administracin Pblica, de la cual hablaremos ms adelante, apareci el artculo La naturaleza intrnseca de la funcin administrativa, de Joaqun Carrillo Patraca. Adems de lo
que su ttulo sugiere, contiene una disertacin sustancialmente jurdica. Inicia
su exposicin sustentando que las funciones del Estado estn en ntima relacin
con las atribuciones que le corresponden, luego distingue, como Lpez lvarez,
la funcin administrativa desde el punto de vista formal y desde el punto de
vista material. Cita al argentino Bielsa, a los alemanes Mayer y Fleiner, al francs Houriu y los mexicanos Serra Roj as y Fraga, entre otros. Como es un aporte
bsicamente al estudio del derecho administrativo y en lo esencial, una enume-
343
racin comentada de citaciones de pensadores jurdicos, nos conformamos con

consign.ar su ex~s~encia. y recomendar su lectura para profundizar el concepto
de fu~cln administrativa dentro del mbito del derecho administrativo.
Alvaro Rodrguez Reyes, uno de los pensadores administrativos mexicanos de la actualidad, elabor un interesante artculo titulado Filosofa de la organizacin. Publicado tambin en la Revista de Administracin Pblica, nm. 3
(julio-septiembre 1956).
Es un apreciable documento, comosu ttulo lo seala, sobre los problemas
filosficos relativos a la organizacin administrativa. Rodrguez Reyes parte
del anlisis de la dialctica, tomando al efecto las ideas de Herclito, Hegel y
Marx, caracterizando a la sociedad con base en su dinmica, en su condicin
cambiante. Pero no slo la sociedad est impactada por las contradicciones,
sino tambin el Estado, la familia, el ejrcito y las empresas privadas: "todas
las instituciones humanas obedecen a esta ley inexorable... todo orden estructural, como manifestacin humana, tiende a cambiar como resultado de la interaccin de las fuerzas del progreso que delinean la fisonoma histrica de los
pases y en virtud del principio filosfico de la contradiccin". 11
De ah que el autor proponga una definicin "instrumental" de la organizacin. Puede ocurrir, agrega, que los fines sean tiles o peligrosos para la sociedad, pero, con autonoma de tales fines, la organizacin debe ser ante todo "eficiente" y al efecto habr de consolidar la integracin colectiva. Pero he aqu
el punto neurlgico, la organizacin debe ser concebida dentro del marco de
los valores sociales, en particular el de la libertad, que es el valor fundamental
de la sociedad moderna. "Es indudable que los hombres estn eslabonados a
un espritu colectivo, no viven ni actan como piensan, sino que actan y piensan segn viven. Es la sociedad organizada la que imprime su sello sobre la
conciencia del hombre. "12
Este artculo de Rodrguez Reyes dice mucho acerca de las posibilidades
de establecer categoras tericas sobre la ciencia administrativa. Porque, pese
a que la organizacin tiene un carcter instrumental y su principio vital es la
eficiencia, la propia organizacin es parte de la sociedad y, diramos interpretando al autor, el armazn de la sociedad, es ella la que determina la forma que
adoptan las organizaciones especializadas en el Estado, la familia, el ejrcito,
las empresas particulares. En cuanto tal, la organizacin, cuyo fin interno es
la eficiencia, no tendra entonces una base filosfica; pero relacionada con la
sociedad, la sociedad organizada, y sujeta a las ~smas leyes del desarrollo social, s tiene esa base. La organizacin, en fin, reclama de un principio idntico
al de la sociedad: elinstinto gregario del hombre. Es indiscutiblemente un trabajo digno de tomarse en consideracin.
11
12
"Filosofa de la organizacin", RAP, nm. 3. pg. 17.

Ibid, pg. 19.
344
23.6
GARCA VALENCIA: APORTE A LA ADMINISTRACiN DE

PERSONAL
Antonio Garca Valencia elabor poco despus, en 1958, un estudio pionero en

el campo tan especializado de la ciencia administrativa: las relaciones humanas
en la organizacin administrativa. Su libro Las relaciones humanas en la administracin pblica mexicana es til no slo para mejorar el aprendizaje sobre
la administracin pblica, sino tambin para mostrar lo que el autor llama una
forma peculiar de abordar la expresin: "los valores del buen gobierno". El nuevo estilo descansa en superar la frustracin y la amargura, anteponiendo un
modo ms humano, esttico y vital de la existencia de la administracin pblica,
en ese ambiente, que el autor juzga positivo, las relaciones humanas juegan
un papel decisivo.
"Las relaciones humanas, en el campo de la administracin pblica, constituyen un tema que apenas se asoma en el inters del estudioso de las cuestiones
administrativas. "13 Pero el autor aclara que las relaciones humanas, compuestas por una gama de disciplinas, es un trmino que apasiona tanto como desorienta, por lo que su definicin estricta es medular y a ello encamina sus pasos
Garcia Valencia: "en un sentido amplio estas tcnicas sociales representan todos los-esfuerzos de la ciencia de la administracin para lograr que el proceso
productivo sea verdaderamente humano y abarque, necesariamente, una nueva
visin de cuanto constituye el clima social de la organizacin de la empresa". 14
Garcfa Valencia, lo hemos dicho, es un pionero, su obra da entrada al campo de las relaciones humanas como materia administrativa de estudio en nuestro pas. Consta de nueve captulos: 1) valoracin de las relaciones humanas
en la administracin pblica; 2) las relaciones humanas en la administracin
precolonial a principios del siglo XVI; 3) las relaciones humanas en la administracin pblica colonial; 4) las relaciones humanas en la administracin pblica
del Mxico independiente; 5) trayectoria y dinmica de la administracin pblica mexicana de la revolucin hasta nuestros das; 6) las relaciones humanas
del trabajo; 7)las relaciones humanas y el personal de la administracin pblica;
8) el personal de la administracin pblica mexicana y las relaciones humanas,
y 9) las motivaciones del servidor pblico en el trabajo administrativo.
Omitiremos introducir al lector en el aspecto histrico de esta obra, en
cambio, s le transmitiremos las ideas de Antonio Garcfa Valencia en cuanto
a la necesidad de crear un Instituto Nacional de la Productividad para la Administracin Pblica o Instituto de las Reformas Administrativas, cuyo proyecto
plasma el autor en un apndice de la obra. Para expandir el crecimiento econmico del pas se requiere una accin concertada del gobierno y las empresas privadas. Dentro de la tnica del apremiante incremento de la productividad, en espe13
Las relaciones humanas en la administracin pblica mexicana. pg. 9.
tua.
345
cialla del gobierno, debe comprenderse el mejoramiento de la administracin

pblica. Este mejoramiento, agrega Garca Valencia, se condensara en la crea.
cin de una "institucin de adiestramiento, investigacin y motivacin de la
productividad administrativa". Tal establecimiento se llamara Instituto Nacional de Productividad para la Administracin Pblica, al que debe encabezar
un Consejo Tcnico formado por el Director General del Instituto y por representantes de las Secretaras de la Presidencia, Patrimonio Nacional, Industria
y Comercio, Trabajo, Gobernacin, ISSSTE, IMSS y FSTSE. El Director General, quien asumira la responsabilidad de administrar internamente el Instituto,
sera nombrado por el Presidente de la Repblica, y se auxiliaria con un Secretario General. Habra, asimismo, una Subdireccin General Tcnica, de la cual
dependeran tres Direcciones: Tcnica para el Estudio y Mejoramiento de la
Administracin Pblica Federal (a la que estara subordinada el Departamento
de Estudios sobre las Reformas Administrativas y el Departamento de Investigaciones Antropolgicas y Psicosociales de la Administracin), de Asistencia
Tcnica para el Perfeccionamiento de la Funcin Pblica de los Gobiernos Estatales, y la de Estudios para la Superacin de la Administracin Pblica Estatal.
Una segunda Subdireccin General, la de Relaciones Pblicas, tendra bajo
su autoridad al Centro de Informacin Administrativa, la Direccin de Prensa,
Radio, Cine y Televisin, Museo de la Administracin Pblica, Biblioteca y
Seccin Legislativa, Filmoteca, Editorial e Impresos. Interesante proyecto que
sirve de conclusin organizativa a los planteamientos de Garca Valencia concernientes a las relaciones humanas en el seno de la administracin pblica mexicana.
23.7
ERNESTINA VIDAl: UN ARTCULO SOBRE

lA ADMINISTRACION PBLICA
En 1959 apareci el nmero 9 de la revista Cuestiones Nacionales. Sus editores,

Jorge Echaniz y Emilio Mjica, dedicaron la edicin a la administracin pblica; y con ese ttulo Ernestina Vidal elabor el artculo correspondiente.
La autora seala que la caracterstica moderna de los gobiernos es su especialidad de funciones, ya se trate de pases desarrollados, como de pases subdesarrollados. Tales funciones exigen una "maquinaria administrativa cuidadosamente estudiada". Ernestina Vidal est consciente de la preeminencia del poder
ejecutivo sobre los otros dos poderes, y con ello, de la importancia de la administracin pblica dependiente del primero. La adminis~racin pblica es definida
por la autora como un instrumento para alc~~ar los fInes.del Est~do, a saber, el
orden pblico, la educacin general, la proteccI~n ~ontr~ la m~al~bnd~d. etctera.
El mbito de la problemtica de la admImstrac~n ~~bhca gira en torno
a la elaboracin y coordinacin de program~s, .coordmaclOn de sus d~p~nden
cas, reorganizacin de las oficinas y estableCImIento de nuevos procedimientos
346
al trabajo gubernamental. La aplicacin de los principios de la administracin

pblica debe estar sujeta a las circunstancias econmicas y sociales, porque
aun en pases altamente desarrollados su inclusin exige la reforma de la organizacin administrativa, pues no es concebible una administracin pblica ajena
a las condiciones sociales de un pas, a los problemas de la distribucin del ingreso y la educacin pblica por mencionar solamente algunas de las circunstancias
que influyen en ella.
Ernestina Vidal sostiene que en un pas como Mxico la intervencin estatal en la vida econmica est ms que justificada. Nuestro pais ha progresado
econmicamente despus de la Revolucin, sobre todo a partir de 1920; pero,
seala la autora, no" ay que olvidar que la pobreza no ha sido abatida y persisten
an graves problemas. Esta es una condicin insoslayable cuando se trata del
estudio de la administracin pblica. Dentro del realismo en que se mueve la
autora, e incluso partiendo de que la base del estudio de la administracin pblica descansa en la divisin de poderes, cabe agregar la preeminencia presidencial:
"sin embargo, en nuestra realidad nacional es innegable el predominio del poder
ejecutivo sobre la accin de los otros dos.":"
Elabora un buen anlisis de la situacin administrativa del pas, relativo
a problemas de organizacin y coordinacin, as como a la falta de continuidad
en los programas gubernamentales, por lo que, luego de un penetrante diagnstico de la condicin vigente en la administracin pblica mexicana, hace una
serie de propuestas concernientes a su reforma.
En sus conclusiones, Ernestina Vidal propone la creacin de una Escuela
de Administracin Pblica, as como el establecimiento de sistemas de capacitacin para los trabaj adores del gobierno. Una nueva ley orgnica de las secretaras se hace necesaria y, como corolario, la creacin de un rgano asesor del
Presidente de la Repblica que le informe la problemtica de la administracin
y le plantee las posibles soluciones.
23.8
LA CONTRIBUCION DE GALVN ESCOBEDO
Desde 1942, fecha en que Mendieta y Nez elabor su texto, no se haba escrito
con propsitos tericos ningn trabajo hasta 1962 en que aparece el Tratado
general de la administracin de Jos Galvn Escobedo publicado en Costa Rica
por el Instituto Centroamericano de Administracin Pblica. La obra no fue
elaborada especficamente para Mxico, sin embargo su autor es efectivamente
un mexicano; la versin ms reciente se edit en nuestro pais. Se trata de un
texto bien documentado, completo y sustancioso, que en la poca de su aparicin respondi con creces a lo que entonces exiga la academia para llenar las
curriculas de los programas de las asignaturas de administracin pblica, sobre
15
"Administracin pblica", Cuestiones Nacionales, nm. 9, pg. 11.
347
todo en temas tericos, con el gran mrito de representar una alternativa a los
estudios de derecho administrativo, otrora dominantes. Est compuesta de seis
captulos: el primero se refiere a la importancia y conceptos de la administracin
y en las seis secciones que comprende se contempla la definicin de la administracin, su campo de estudios y su concepto por cuanto proceso y funcin:
la importancia de la administracin que el autor trata mencionando la especializacin, coordinacin, poltca, mtodo, dinmica y complejidad; el proceso
administrativo; tipologa de la administracin (pblica, privada y mixta]: comparacin entre la administracin pblica y privada; y las interpretaciones cientficas y tecnolgicas de la administracin. El captulo segundo trata de la
evolucin del pensamiento administrativo desde la antigedad a la poca actual: comienza tratando el desarrollo de la administracin pblica en Babilonia,
Egipto, Judea, China, Grecia, Roma y la India; en esta seccin menciona la obra
Arthasastra de Kautilya, escrita en el siglo IV a. C., a la cual considera como
un antecedente fundamental del pensamiento administrativo, con lo cual estamos plenamente de acuerdo pues consideramos esta obra como el antecedente
ms remoto e importante del estudio de la administracin pblica. Contempla
la Edad Media, los desarrollos entre los siglos XVI y XVII, as como los siglos
XVIII y XIX, cita, o bien, menciona pensadores tales como Maquiavelo, Adam
Smith, von Clausewitz, Owen, Babage; en la era actual se cita a Taylor y Gilbreth, entre otros.
El captulo tercero abunda sobre la administracin "cientfica", ampliando la exposicin de Taylor e incluyendo el examen de Gantt y Alford. Analiza
prolijamente problemas de la organizacin administrativa: los de produccin.
salarios, especializacin, mando, etc. El cuarto trata de la gerencia administrativa, abordando las obras de Fayol, Mooney, Urwick, Graicunas y Weber. El siguiente captulo se ocupa de las relaciones humanas y con ellas de los trabajos
de FolIet y Barnard, as como de los experimentos de Hawthorne y Munstenberg. El captulo final se refiere a la administracin contempornea y en uno
de sus apartados hace una revisin del estudio de la administracin pblica
en todo el orbe.
La obra de Galvn Escobedo refleja fielmente el tiempo en el que fue escrita y en el cual predominaba la concepcin de la administracin como una
disciplina nica, indivisible, una ciencia que no distingue entre lo pblico y lo
privado; en fin, es un tratado de administracin general. En la introduccin
de su libro, el autor manifiesta absoluta seguridad de estar tratando con un
objeto de estudio cientfico: "la administracin, como proceso, e.s univ~rs~. ~
le encuentra en todos los tiempos y en todos los lugares. No existe, m existi,
grupo humano alguno que no llev~ im~lic~to un .concepto a~strativo, sea
en forma expresa o tcita."!" Una nsttucn u~ver~alen el tiempo y el espacio, no puede tener para el autor sino un estatus cientfico. Adems, Galvn Esco16
Tratado de administracin general. pg. 19.
348
hedo sugiere que la administracin, como producto social, se encuentra sujeta

al tiempo y las condiciones cambiantes. Por tanto, "los principios en que se
base son vlidos solamente si se adaptan y surgen como resultado de las condiciones privativas en el tiempo y el lugar en que tratan de aplicarse"." Los cambios geogrficos y tecnolgicos imprimen modificaciones a la organizacin administrativa, porque la administracin lleva los conceptos dinmicos, cambiantes
y evolutivos de "todo organismo social" implicitos en ella misma.
Galvn Escobedo considera que la contribucin de su obra radica en su
labor sinttica, ms que un propsito de originalidad.
Es una obra abundante que suma ms de trescientas pginas; contiene
lo esencial de la disertacin terica del autor en el capitulo primero. Alli anota
que si bien la administracin pblica no es una ciencia"completa", cuando menos cuenta ya con conocimientos sistematizados basados en principios relativamente generales que permiten su enseanza y aplicacin. "Se puede concluir,
por consiguiente, que existe una teora general o un arte que se puede denominar
indistintamente administracin o gerencia, que se preocupa por estudiar.los
procesos administrativos fundamentales que son esenciales en cualquier situacin en que un grupo de individuos se organiza para lograr propsitos. "18 Galvn Escobedo juzga que por extensin la administracin puede concebirse como
proceso o como funcin. Pero va ms all, al sealar que "en sentido concreto,
la administracin es la ejecucin de un programa", el cual puede ser tan variable
como la institucin que lo tiene como bandera: una familia, una empresa o el
gobierno. Es en el mbito del esfuerzo colectivo donde la administracin tiene,
entonces, "su significacin ms precisa y fundamental".
Galvn Escobedo distingue entre administracin pblica y administracin privada; la primera dice, es la ejecucin y observancia de la politica gubernamental y ataen a ella los poderes, organizacin y tcnicas relacionados con
la aplicacin de aquella poltica. "La administracin pblica es la ley en accin;
es la parte ejecutiva del gobierno". En contraste, tocan a la administracin privada las actividades de los particulares en general, ya se trate de la industria
que es su campo fundamental, ya lo sea de la iglesia, las universidades o instituciones de beneficencia. Hay un tercer tipo, la administracin mixta o "cuasipblica" que est bajo la jurisdiccin compartida del gobierno y los particulares
y cuyas empresas forman el sector paraestatal. Por tanto desde el punto de
vista de los organismos en particular, la administracin es de tres clases; para
el autor, se trata de una disciplina nica con principios generales para las tres.
El mrito de Galvn Escobedo estriba en haber escrito a principios de la
dcada de los sesenta una obra explicativa de los problemas tericos de la administracin pblica, poca en la cual predominaban el derecho administrativo
y los estudios meramente tcnicos; razn por la que ningn otro mexicano se
preocup entonces por escribir sobre el asunto.
17
Ibid.
18
Ibid, pg. 28.
23.9
349
INFORME CAP: DIAGNOSTICO DE LA

ADMINIS1"RACION PBLICA
Finalizaremos este captulo con el examen de un documento, un parteaguas

en el estudio de la administracin pblica, esencialmente para la investigacin
aplicada de la administracin pblica. Se trata del Informe sobre la reforma
de la administracin pblica mexicana elaborado por la Comisin de Administracin Pblica en el ao de 1967. Es cierto que los estudios de reforma administrativa, tanto de organismos gubernamentales como de personas especialistas en la materia, son anteriores; pero es hasta el ao mencionado que se
plantea, por primera vez desde la poca de Lucas Alamn, un proyecto global
de reforma administrativa del gobierno mexicano.
El Informe es de suyo un diagnstico del estado de la administracin pblica, acompaado de las propuestas correspondientes a la solucin de los problemas, conocido entre los especialistas como Informe CAP. La Comisin que lo
elabor fue establecida en 1965 en el seno de la Secretara de la Presidencia,
integrada, en principio, por: Jos Lpez Portillo, presidente de la misma; Carlos
VargasGalindo, secretario, Emilio Mjica Montoya, Rodolfo Moctezuma, Gustavo Martnez Cabaas y Fernando Solana, miembros; ms tarde se incorporaron: Jos Enrique Gama Muoz, Leopoldo Ramirez Limn, Guillermo Velzquez Herrera, Pedro Zorrilla Martnez, Alejandro Carrillo Castro, Carlos Tello
y Miguel Duhalt Krauss.
El Informe se caracteriza por la importancia primordial dada entonces al
fomento del desarrollo econmico y a la planeacin del uso ptimo de los recuro
sos para impulsarlo. Dentro de este contexto, "la reforma administrativa, por
su lado, aspira a ordenar las estructuras y los sistemas de la administracin
pblica, de tal manera que pueda alcanzar sus objetivos con mxima eficiencia
posible"." Pero, tanto la planeacin econmica como la reforma administrativa comparten el mismo objetivo -dice la Comisin de Administracin Pblica
(CAP)-: mejorar la situacin vital de los mexicanos.
La ejecucin de la reforma administrativa fue proyectada en dos planos:
macroadministrativo, relativo a la estructura, los procedimientos y la coordinacin de las dependencias de la administracin, y el microadministrativo, concerniente a la estructura, procedimiento y coordinacin internos de cada una de
ellas. Los objetivos d la reforma fueron formulados de la siguiente manera:
1) determinar la ms adecuada estructura de la administracin pblica y las
modificaciones que deberan hacerse en su actual organizacin, para lograr tres
metas ms especificas: a) coordinar la accin y acelerar el proceso de desarrollo
econmico, b) introducir las tcnicas ms convenientes para el gobierno a fin
de alcanzar aquella meta, e) mejorar el entrenamiento del personal pblico; 2)
proponer reformas en la legislacin y las medidas administrativas conducentes.
01.
19 Informe
sobre la reforma de la administracin pblica mexicana, pg. 15.
350
El Informe consta de tres partes: I) poltica de la reforma administrativa;

In anlisis general de la administracin pblica, que es la parte ms abundante
y rica, y III) anlisis por sectores de la administracin pblica.
En la primera, la poltica de la reforma define los marcos de la misma:
idea del Estado como un Estado de servicio; su inicio slo debido a una decisin
presidencial; la reforma debe ser un proceso continuo.
La parte segunda consta de cinco secciones. Primera seccin: la organizacin y el funcionamiento de las dependencias centrales de la administracin
pblica y, derivados de l, los siguientes problemas: la planeacin administrativa, que est ausente; confusin de las normas internas, falta de reglamentos
interiores; distribucin de funciones, que ms bien estn duplicadas; hay exclusin entre ellas, se carece de estadsticas, censos y registros, dispersin de funciones inherentes a obras pblicas y falta de normacin y uniformidad en lo
relativo a los bienes de la nacin. Los procesos administrativos han sido establecidos empricamente, por efecto del tiempo. Por cuanto a los centros de decisin
existen imprecisiones entre las esferas de mando, en tanto que le relativo alos
niveles jerrquicos y lneas de mando la CAP recomienda el establecimiento
de la unidad de mando. El captulo incluye los sistemas de control administrativo, los problemas de coordinacin, los recursos materiales (locales, equipo, adquisiciones), administracin de personal, con toda la tecnologa para la seleccin
y anlisis de 10$ trabajadores del Estado, sistemas de planeacin y el presupuesto federal.
La parte tercera y ltima del documento es una brevsima referencia al
anlisis por sectores de la administracin pblica mexicana.
El informe CAP es indudablemente el ms valioso documento de investigacin aplicada para conocer la situacin de la administracin pblica mexicana
en su momento de elaboracin, adems uno de los trabajos ms importantes
en materia de reforma administrativa en todos los tiempos.
CAPTULO 24
EL ESTUDIO DE LA
EN LA ACTUALIDAD
~-----j
OBJETIVOS
Sintetizar el desarrollo de la ciencia administrativa en la actualidad.
"--------_._---------------~
SUMARIO
24.1
24.2
LIBROS
REVISTAS
"'-----------'------
354
El desarrollo de los estudios administrativos en la actualidad contrasta con

las pocas anteriores: por un lado, la expansin y diversificacin como enseanza, investigacin aplicada y difusin, son extraordinarias; por otro, la omisin
de la investigacin bsica persiste an sin justificacin alguna dado el aumento de estudios en administracin pblica a nivel posgrado. Para este periodo
habremos de ser ms restrictivos, a fin de centrarnos en el objeto del texto:
las obras relativas al estudio de la administracin pblica, y debido a que la
mayor parte de la literatura es conocida por los interesados en nuestra materia,
est a la venta en libreras, o bien, a su disposicin en alguna biblioteca, haremos
un breve compendio bibliogrfico, toda vez que existan obras que glosan este
periodo de manera exhaustiva.
Los temas a tratar los hemos dividido en: 1) libros y 2) revistas.
24.1
LIBROS
La produccin bibliogrfica ha sido ampliada considerablemente en la era actual. Los autores mexicanos han producido un buen nmero de obras sobre la
administracin pblica nacional,'o bien sobre temas generales de la ciencia administrativa. Las obras aparecidas en nuestro pas son de ndole variada: Miguel Duhalt Krauss escribi La administracin pblica y el desarrollo en Mxico
en el ao de 1970; trata del perfil del administrador pblico, el plan de estudios
-de la carrera de administracin pblica, administracin pblica y desarrollo,
planeacin, reforma administrativa y otros tpicos -una obra verstil-o El
mismo autor public otro libro en 1972, La administracin de personal en el
'El estudio de la administracin pblica en la actualidad
355
s~ctor pblico, con el ~ue d~o inicio la coleccin bibliogrfica del INAP. Hoy
da, aunque agotado, SIguesiendo una obra consultada con frecuencia en la materia que est~dia. El I~~P pu?lic en 1977 otro trabajo de Duhalt Krauss ligado a la materia de administracin de personal, titulado significativamente Una
selva semntica y jurdica: la clasificacin de los empleados al servicio del Estado; es un trabajo imprescindible para penetrar en la maraa burocrtica mexicana. Sobre este mismo tema fue publicado en 1980 un interesante texto editado
en cuatro fascculos, titulado La burocracia en Mxico; el primero toca la poca prehispnica, luego sigue la virreinal, terminando con dos volmenes sobre la
independiente; su autor, Diego G. Lpez Rosado, ha llenado con esta obra una
laguna de conocimiento de la historia de la burocracia mexicana. Romeo Flores
Caballero public recientemente (1981) una obra con orientacin histrica Administracin y politica en la historia de Mxico, un relato gil y ameno sobre
el decurso de la vida administrativa en Mxico. Cipriano Flores es autor de un
slido libro: La administracin capitalista del trabajo; en l se analiza el pensamiento administrativo de Marx. Finalmente, dentro de la obra Las organizaciones sindicales, obreras y burocrticas contemporneas en Mxico, Javier Frevre
Rubio recientemente -1983- ha tratado el tema del sindicalismo burocrtico.
Sobre ciencia administrativa en particular destacan dos trabajos, ambos
de lvaro Rodrguez Reyes; el primero tiene el titulo de Administracin del
sector pblico; es un texto general sobre la materia de la ciencia administrativa
que comprende: 1) fundamentos de la administracin gubernamental, donde
diserta sobre problemas tericos, 2)dialctica organizativa, 3) principios administrativos, 4) administracin de personal, 5) administracin presupuestaria, 6)
administracin de compras y almacenes, 7) administracin de las empresas del
Estado y 8)reorganizacin del sector pblico -obra que actualiza viejos problemas de la ciencia administrativa, aunque haya aparecido en 1970-. Ms actual
es su Organizacin: un enfoque dialctico, editado en 1978; el centro de la disertacin es la relacin entre la administracin y la ciberntica, aunque es de elogiarse su captulo sobre la organizacin de los aztecas, tratado con gran novedad
y acierto. En 1983, Federico Reyes Heroles public su Politica y administracin
_ a travs de la idea de vida, un interesante trabajo sobre temas variados de la
administracin pblica, entre ellos el de la burocracia y la tecnocracia. Asimismo, Ricardo Uvalle, tambin en 1983, tena en imprenta su obra El gobierno
en accin, una atinada disertacin sobre los aspectos funcionales de la administracin pblica.
..
.,
"
.
La nueva ley orgnica de la admlnlstracLOn pblica federal de Jos Francisco Ruiz Massieu y A. Lozano H. trata de la reforma administrativa eJ.110s comienzos del gobierno del Presidente Lpez Portillo. Ms abundante y prolija,
Administracin pblica federal de Jacinto Faya Viesca, sistematiza detalladamente las novedades de aquella ley. Dos obras recomendables para conocer la
organizacin administrativa en aquellos das.
. ...
.
Acerca de la reforma administrativa los aportes ms significativos deri-
356
van de la obra de Alejandro Carrillo Castro, especialmente La reforma administrativa en Mxico, que lleva varias ediciones desde su aparicin en 1973. Por
la experiencia profesional del autor, as como por sus concepciones acadmicas,
esta obra es tambin muy til para apreciar el desenvolvimiento de la reforma
administrativa desde 1967. Valiosa es tambin la obra Diez aos de planificacin y administracin pblica en Mxico de Ignacio Pichardo Pagaza, una antologa de ensayos sobre el tema, en particular de la reforma administrativa estatal y municipal. De manera especial llama la atencin su ltimo captulo, en
que Pichardo Pagaza desarrolla uno de los pasajes mejor planteados de la literatura administrativa mexicana contempornea.
Como resultado de ejercicios de comunicacin acadmica conviene mencionar los ciclos de conferencias realizados en 1970, 1972 Y 1973 en la Facultad
de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM, que aparecieron publicados con
los ttulos de Administracin pblica y desarrollo; La administracin pblica
federal; y Politica y administracin pblica; en los cuales disertaron conocidos
acadmicos y profesionales mexicanos y extranjeros. Como una experiencia docente, Jos Castelazo public sus Apuntes sobre teora de la administracin
pblica en 1977; se trata de un glosario sistematizado del programa de estudios
de las asignaturas Teora de la Administracin Pblica I y 11, de las cuales
imparte su ctedra.
Hemos de disculparnos por los textos omitidos, pues autores importantes
no han sido incluidos, tratamos de ofrecerles una bibliografa no exhaustiva,
sino seleccionada acorde a la materia de nuestro texto: la ciencia administrativa. Trabajamos igualmente con autores mexicanos, empero, deseamos agregar
algunos pensadores extranjeros que escribieron sobre la administracin pblica
mexicana. En la revista Problemas Agrcolas e Industriales de Mxico (enerofebrero 1935) fueron publicados tres importantes trabajos: El papel del jefe del
ejecutivo en Mxico de Stephen Goodspeed; La administracin pblica mexicana de Wendell Karl Gordon; y Premisas histricas y tendencias del gobierno
mexicano de William Ebenstein.
En nuestro pas se han traducido al espaol obras sobre nuestra materia,
o bien, se han redactado en castellano, como la Introduccin a la administracin
pblica (1954) de Pedro Muoz Amato -puertorriqueo-o En el caso de traducciones estn las siguientes: Marshall Dimock, Administracin pblica (1967);
Roscoe Martin, mismo ttulo (1967);Dwight Waldo, igual ttulo (1967),lo mismo
que la de Simn, Smithburg y Thompson (1968), y Sharkansky (1971).
24.2
REVISTAS
En el campo de las publicaciones peridicas la produccin ha sido tambin prolfica; como caso especial, la Revista Internacional de Ciencias Administrativas
dedic una edicin (vol. XL, nm. 1, 1974) a la administracin pblica mexicana,
El estudio de la administracin pblica en la actualidad
357
en la que escribieron varios secretarios de Estado de entonces. Por otra parte,

de manera temporal, en tanto la Presidencia de la Asociacin Latinoamericana
de Administracin Pblica est radicada en Mxico, * la Revista Latinoamericana de Administracin Pblica se publicar aqu.
Ha habido casos en que revistas no especializadas en la materia se han
preocupado por la administracin pblica. Problemas Agrcolas e Industriales,
como vimos, lo estuvo, como ocurri tambin con Cuestiones Nacionales. La
Revista Mexicana de Ciencias Politicas y Sociales de la Facultad de Ciencias
Polticas de la UNAM dedic sus nmeros 68 y 69 a los temas Administracin
pblica y desarrollo, y Administracin pblica y cambio social, respectivamente,
en los aos de 1972 y 1978. La Revista de Investigaciones Jurdicas, rgano
de difusin de la Escuela Libre de Derecho, comprende en su volumen nico de
1980 tres artculos sobre la administracin pblica mexicana.
Tambin se han publicado revistas especializadas, como Desarrollo Municipal, del Centro de Estudios Municipales, que hasta enero-febrero de 1973 haba editado su nmero 5; as como Reforma Administrativa, de la Asociacin
Nacional de Administracin Pblica, la cual hasta el ao de 1980 haba impreso
el nmero 6. La Universidad del Estado de Mxico produjo laRevista de Administracin Pblica a fines de 1973, de la cual sabemos de dos nmeros. Actualmente esa Universidad est editando una nueva revista, Administracin y Politica, que ha llegado al nmero 5.
El Colegio de Licenciados en Ciencias Polticas y Administracin Pblica
edit en 197 51aRevista de Politica y Administracin, cuyos dos nicos nmeros
se dedicaron respectivamente a la Burocracia y subdesarrollo, y al Desarrollo
politice y administrativo. Recientemente este Colegio ha publicado el Diccionario de Politica y Administracin Pblica, en tres tomos, obra magna que llena
una gran laguna en esta materia. Entre 1981 y 1982 aparecieron los cuatro nmeros de Tlamati, rgano de difusin sobre capacitacin de la entonces Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, en los cuales aparecieron,
sin embargo, artculos relativos a nuestra materia. Desde enero de 1981 el IN AP
est publicando la Gaceta Mexicana de Administracin Pblica Estatal y Municipal, rgano de difusin muy necesario en un tema tan abandonado por los
estudiosos hoy da. Finalmente, debemos mencionar la Revista de Administracin Pblica, nacida en 1956 y que en 1983 ha dado a luz su edicin nmero
54, pese a las tribulaciones de su larga vida.
. .
No podemos omitir la Serie Praxis, cuadernos sobre temas adI~llmstrati.
vos producida por el INAP, as como ,l~s cuadern~s de nuestra materia qu~ elaboraron la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM, lo rrusmo
que el Instituto Poltico Nacion~ d~ Administradores Pblicos.
. . .
El profuso nmero de publicaclOne~ se debe, en ~an. parte, al decIdId.o
empeo de algunas instituciones acadIlllcas y casas editoriales para producir
* Alejandro
Carrillo Castro tiene la titularidad de esta asociacin.
358
cada vez ms y mejores materiales; destaca especialmente la labor del Fondo

de Cultura Econmica y la del Instituto Nacional de Administracin Pblica,
as como las tareas que conjuntamente realizan ambas editoriales. El INAP,
que bajo la presidencia de Luis Garca Crdenas tuvo su consolidacin definitiva
y en la gestin actual de Ignacio Pichardo Pagaza sostiene un gran repunte,
tuvo un nmero inusitado de publicaciones en diferentes gneros: libros, cuadernos, memorias e informes de labores, adems de la Revista de Administracin
Pblica, Programa Serie Praxis y Gaceta Mexicana de Administracin Pblica
Estatal y Municipal. Cabe destacar el convenio de coediciones FCE-INAP, que
a la fecha comprende la presentacin al pblico de dos obras: Universidad, formacin de administradores y sector pblico en Amrica Latina de Bernardo
Kliksberg, y La ciencia administrativa de Loschak y Chevalier.
Finalmente, queremos mencionar la existencia de tres trabajos de gran
valor como fuentes de investigacin, elaborados por la Direccin General de
Estudios Administrativos de la Secretara de la Presidencia, hoy desaparecida,
y que se remontan a 1976. El primero es una obra monumental, Mxico a travs
de los informes presidenciales, dentro del cual varios tomos se dedicaron a la
compilacin de documentos sobre la historia de la administracin pblica mexicana. Los otros dos, Aportes al conocimiento de la administracin pblica federal -uno comprende autores mexicanos y otro extranjeros- son magnficas
antologas que ningn interesado en la administracin pblica mexicana debe
I
desconocer.
En esta apretada sntesis bibliogrfica llena de lagunas y de omisiones,
no se ha dicho todo y quiz tampoco todo lo importante porque, la ciencia de
la administracin y la ciencia administrativa no se agotan en la palabra escrita
que no es sino una de sus manifestaciones; la ciencia de la administracin pblica, en sus dos momentos histricos, se ha mantenido viva por la palabra hablada, en la ctedra, en el debate de seminario, en las ponencias de congresos, en
el vital proceso de la construccin del conocimiento durante la investigacin
bsica y aplicada; en fin, la comunicacin social entre los interesados de nuestra
disciplina. La ciencia de la administracin no es slo la palabra escrita; pero
quisimos dej ar sentado la enorme riqueza e importancia de las hoj as claro-oscuras
en nuestro pas.
De la exposicin realizada queda en claro que Mxico es un pas en el cual
existe, desde los primeros das de vida independiente, una enorme preocupacin
por el estudio de la administracin pblica. La ciencia de la administracin tuvo
durante el siglo XIX un amplio, brillante y exitoso desenvolvimiento hasta que,
en sus postrimeras, influida por los acontecimientos acadmicos europeos, se
fue trasformando gradualmente en la ciencia administrativa, confinando su objeto de estudio a la organizacin administrativa. En circunstancias tales, la disciplina empequeeci y empobreci sus propsitos; apresada en la estructura
de la administracin, vuelta hacia s misma, se conform con explicaciones introspectivas, despreocupndose por el estudio de las relaciones de la adminis-
El es-tudio de la administracin pblica en la actualidad
359
._----------~------------------_... _---
tracin pblica con la sociedad e, incluso, con el propio Estado; forj sus principios en los pies de barro de las relaciones y las jerarquas administrativas,
cayendo en la esterilidad. El estudio de aquella estructura y la oportunidad de
su reforma, la atraparon en la investigacin aplicada. Las instituciones acadmicas hicieron eco de semejante demanda y convirtieron los planes de estudio
en materias de formacin profesional para conducir y reorganizar la administracin, pero slo eso. La interpretacin rigurosa y la reflexin crtica haban desaparecido cuando se extingui la ciencia de la administracin. Los principios de
Fayol y Gulick, se aceptaron como artculos de fe. La construccin del conocimiento se perdi en las tribulaciones de estos desarrollos, o quiz mejor, de
estas involuciones; sin juicios crticos, sin interpretaciones rigurosas, sin acumulacin de conocimiento, ausente una historia de la teora de la administracin
pblica, la ciencia administrativa fracas ante el reto de demostrar su cualidad
y estatus de ciencia, desafo que la ciencia de la administracin haba convertido
en su triunfo cimero. No nos sorprendamos si hoy da tanto los nefitos, como
los especialistas, digan con razn que la ciencia administrativa no lo es; esto
es cierto en parte, en lo relativo a la ciencia admimstrativa considerada en su
momento histrico; pero no lo es por cuanto a la ciencia administrativa situada
en el suyo, donde fue una ciencia, pero que algunos de nuestros antepasados
acadmicos no se atrevieron a mantener. Aqu intentamos, entre otros objetivos de enseanza, explicar las causas de esa cada; las consecuencias estn a
la vista, pero podemos reconsiderar y volver sobre nuestros pasos. Podemos
reconstruir la ciencia de la administracin: Bonnin, Olivn, Ortiz de Ziga y
De la Rosa trazaron el camino, toca a nosotros reconstruirlo y recorrerlo. Si
este libro contribuye a sustentar las bases para emprender tal obra, habremos
ganado mucho quienes nos empeamos en ponerlo en manos de los interesados
en el estudio de la ciencia de la administracin y por qu no, al alcance de la
ciudadana, pues es en ella, en quien recaen los efectos de la administracin.
(----------------\
POST SCRIPTUM
~---------------
------~
E stando esta obra en imprenta fuimos partcipes de un hallazgo extraordinario.

Leonardo Santana Rabell, egresado del doctorado de administracin pblica
de la Facultad de Ciencias Politicas y Sociales de la UNAM, dio casualmente
con una obra: Apuntes de derecho administrativo de Nicforo Guerrero, publicada en la ciudad de Guanajuato en el ao de 1929, por la Tipografia Comercial.
El original, por cortesia del doctor Santana, ha llegado a estas manos y ahora
comentaremos nuestras impresiones.
El libro fue concebido por el autor como un texto "para el uso de los alumnos de la ctedra respectiva en el Colegio del Estado". Lo ms importante es
que Nicforo Guerrero contina la tradicin genuina de la ciencia de la administracin, que creiamos agotada con el trabajo de Manuel Cruzado. toda vez que
este mismo haba culminado el trnsito entre la ciencia de la administracin
y la ciencia administrativa. No ocurri as: la ciencia de la administracin trasciende el siglo pasado y sobrevive, con toda vitalidad, hasta bien entrado el
presente. El texto de Ncforo Guerrero es el mejor testimonio.
Guerrero aclara en la Explicacin con la que comienza su obra. que al aceptar encargarse de la ctedra de derecho administrativo en el Colegio del estado,
decidi elaborar los Apuntes por la ausencia o insuficiencia de los textos habidos.
"Mi idea principal, al formarlos, fue que los alumnos que hacen este curso, se
penetren en la importancia de la materia y tengan alguna idea de las principales
leyes e instituciones administrativas, tanto federales, como del estado";' es .decir, no constituye slo un aporte al derecho administrativo. sino al derecho administrativo estatal en lo particular.
!
Apuntes de derecho administratiuo, p. 5.
362
POST SCRIPTUM
El texto consta de dos tomos. El primero contiene cuatro partes. La primera trata de la ciencia administrativa, tema capital para nosotros; la segunda
el derecho administrativo; la tercera, dividida en dos secciones, respectivamente las autoridades centrales y las autoridades locales. La cuarta parte tiene cuatro secciones: la primera contiene problemas relativos al derecho administrativo, poblacin, inmigracin, subsistencias pblicas, polica sanitaria, Cdigo
Sanitario del Estado de Guanajuato, orden pblico y prisiones; la segunda seccin se refiere a las personas, la educacin, cultos y espectculos pblicos; la
tercera se dedica al estado civil de las personas. Estas tres secciones contienen
lo que Guerrero considera la materia administrativa, en tanto que la cuarta
tiene que ver con los deberes de la administracin con relacin a las personas.
El tomo 1cierra con una relacin de normas relativas al derecho administrativo.
El tomo JI contiene lo relativo a los deberes de la administracin en cuanto
a las cosas; las cosas en general, propiedad en Mxico y registro de la propiedad,
terrenos baldos y nacionales, minas, industrias minerales, legislacin sobre
minera; petrleo, aguas, montes, ganadera, propiedad literaria, dramtica y
artstica, servidumbres pblicas, expropiacin, obras pblicas y contratos administrativos, caminos, ferrocarriles, comunicaciones elctricas, correos y moralidad. Culmina como el tomo anterior, con una numerosa coleccin de normas
correspondientes al derecho administrativo.
Toda similitud con el texto de Manuel Colmeiro no es accidental. Guerrero
modela su obra en Colmeiro, pero tiene otras fuentes que conviene mencionar:
Castillo Velasco, Cruzado y Emilio Rabasa, entre los mexicanos; Frank Goodnow, Adolfo Posada y el mismo Colmeiro, entre los extranjeros. Como Manuel
Cruzado, comienza el estudio de la ciencia de la administracin definiendo el
Estado y el Gobierno, y como todos los especialistas de la misma, separa gobierno y administracin. El gobierno, dice, tiene una doble acepcin: en sentido
amplio es una entidad que legisla, ejecuta y realiza deberes judiciales; restringidamente, comprende al poder ejecutivo slo y por tanto, "la poltica y la administracin propiamente dicha". Agrega que, en Ieste sentido, "gobernar es
administrar"." Por su parte, la administracin, en su sentido general, engloba
la acti vidad total del gobierno, en tanto que restringidamente se refiere slo
a la funcin ejecutiva.
Guerrero sostiene que las esferas administrativas son cinco:
1) Administracin de las relaciones exteriores. El ejecutivo lleva las relaciones entre el Estado nacional y otros estados y se considera al Estado
como sujeto del derecho internacional.
2) Administracin de los asuntos militares. Consiste en las disposiciones
necesarias para preservar al Estado de los ataques externos y, en lo
interior, garantizar el orden pblico.
2
Ibid, p, 11.
Post Scriptum
363
3) Administracin de los asuntos judiciales. "Entendiendo por tal no a

la decisin de los tribunales sino a la actividad de los rganos ejecutivos
del gobierno para proveer a la existencia de los tribunales en las condiciones necesarias para que cumplan su cometido, que es decidir los conflictos que se susciten entre los habitantes del territorio por lo que atae
a los derechos de los mismos. "3
4) Administracin financiera. Se refiere a la administracin de los medios
pecuniarios para atender los servicios pblicos.
5) Administracin de los asuntos interiores. Consiste en la garanta de
los intereses colectivos y el fomento del bienestar de la ciudadana.
Toca a la ciencia poltica, agrega Guerrero, sealar dnde debe llegar la

accin del gobierno y dnde debe comenzar la de los particulares.
Entrando en materia propia de la ciencia de la administracin, Nicforo
Guerrero indica que "la administracin puede ser pura o aplicada. La primera,
como ciencia, es el conjunto de principios y de reglas que determinan las relaciones entre el Estado y sus miembros... abraza todos los intereses, todas las necesidades de la sociedad, siendo su tarea inmensa fomentar el bien y combatir
el mal, sea cual fuere su causa. La administracin aplicada es la administracin
como poder en ejercicio... "4 Esta argumentacin que comenz con citas de
Goodnow (Derecho administrativo comparado), tiene su fundamento y apoyo
en sealamientos de Cruzado y Colmeiro. Pero todava, mirando al fondo de las
palabras, encontramos remembranzas de la ciencia de la polica y he aqu una
de ellas: "para una administracin solcita por el bien del Estado, nada hay indiferente ni pequeo: su mirada debe ser penetrante, su voluntad firme, su accin
permanente y su perseverancia infatigable"." La administracin se relaciona
directamente, prosigue Guerrero, con las necesidades materiales y morales de
los pueblos con el fin de satisfacerlas ampliamente y con los menores sacrificios.
Tales necesidades, sin embargo, no slo deben considerarse en su impacto inmediato, sino en sus efectos futuros, de modo tal que la administracin debe situarse en un rgimen preventivo, ms que en uno represivo.
Por cuanto a la accin administrativa, que no es otra cosa que la accin
social misma, dice Guerrero que ella incide tanto en los hombres como en las
cosas. En los hombres, que tienen inclinaciones sociales, antisociales y mixtas,
fomenta las primeras, combate las segundas y modera las terceras. Como Colmeiro, al que cita frecuentemente, juzga que la administracin no debe slo
actuar negativa e indirectamente, sino positiva y directamente, "tomando la
administracin la iniciativa en los casos en que el inters particular es dbil,
dscolo o sospechoso". Por cuanto a las cosas, la administracin debe servirse
de ellas porque satisfacen las necesidades humanas.
Ibid, p. 12.
[bid, p. 13.
" Ibid.
3
4
364
POST SCRIPTUM
El concepto de ciencia de la administracin de Guerrero est fuertemente

emparentado con el de Colmeiro: "la ciencia administrativa da pocas reglas fijas
y verdades absolutas para dirigir la accin del gobierno, pues aplicada al Estado, que es variable como el individuo, la manera de administrar debe ser variable
en los pormenores y ms flexible el poder que la aplica"." Asimismo, los principios en que se basa, o sea, los de la organizacin administrativa, son calcados
de Colmeiro: la administracin debe ser anloga a las instituciones polticas;
ser esencialmente activa; estar centralizada; y ser independiente.
No queremos ahondar en la obra de Nicforo Guerrero, porque tendramos
mucho que agregar y ste no es ni el lugar ni la ocasin. Nos habremos de conformar con decir que el mrito de ella no radica en su originalidad, porque no lo
es, sino en lo que representa, es decir, la preservacin de la idea de ciencia de
la administracin en su sentido ms fiel. Pero no slo esto. Apuntes de derecho
administrativo conserva la idea de ciencia de la administracin refrescada por
los nuevos aportes en la propia disciplina, tanto en Mxico como en el extranjero, lo que ayuda a actualizar y refrescar las antiguas categoras que se remontan
a la obra de Bonnin.
Tal como hemos aprendido los que nos interesamos por la ciencia de la
administracin, esto es, que nadie ha dicho ni la primera ni la ltima palabra
con relacin a ella, slo habremos de agregar que, hasta el momento de escribir
estas lneas, Nicforo Guerrero es el ltimo representante conocido de la ciencia
de la administracin en Mxico.
Ibid, p. 15-16.
BIBLIOGRAFA
, r
~-------------------------------
A continuacin se relaciona la bibliografa ms importante del pensamiento administrativo en Mxico a excepcin de las obras actuales, que son del conocimiento de los
estudiosos de la materia. En esta relacin han sido omitidas aquellas obras cuya cita
fue circunstancial.
PUBLICACIONES PERiDICAS
En la redaccin de publicaciones peridicas aparece, entre parntesis, el ao de su publicacin as como la mencin de su edicin.
1.
Revistas
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de Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Universidad Autnoma del Estado de Mxico.
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Problemas Agricolas e Industriales de Mxico. Mxico, 1955. Nm. 1, vol. VII.
Reforma Administrativa. Mxico, Asociacin Nacional de Administradores Pblicos
(1980).
Revista de Administracin Pblica (RAPJ. Mxico, IN AP. Esta revista fue profusamente utilizada y citada a lo largo de esta obra. Se hizo empleo de los siguientes nmeros:
1 ene-mar 1956, 3 jul-sep 1956, 12 jul-sep 1959, 41 ene-mar 1980, 42 abr-jun 1980,
43 jul-sep 1980, 44 oct-dic 1980,46 abr-jun 1981, 47-48 jul-dic 1981, 49 ene-mar
1982,50 abr-jun 1982, 51 jul-sep 1982, 52 oct-dic 1982, 53 ene-mar 1983, 54 abr-jun
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2.
Cuadernos
Del Centro de Investigaciones en Administracin Pblica. Mxico, FCPS, UNAM.

Del Departamento de Administracin Pblica. Mxico, FCPS, UNAM.
Del Instituto Politice Nacional de Administradores Pblicos. Mxico, Partido Revolucionario Institucional.
Programa Serie Praxis. Mxico, INAP.
3.
Otros
Diccionario de Politica y Administracin. Mxico, Colegio de Licenciados en Ciencias

Polticas y Administracin Pblica, A.C.
11.
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Libros
AL GAZAL!. Nasihat al muluk (Consejo para los Reyes). Oxford University Press. 1964
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AN()NIMO. Trait des founctionnaires et trait de l. 'arme. Leyde, E. J. Brill. 1947-1948.
Dos tomos, 499 y 1093 p.
ANTUANO, ESTEBAN. Economa politica en Mxico. Puebla, Pue. 1838. 15 p.
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* Entre parntesis
se seala el ao de la primera versn.
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(
/
, I
'---------------------)
Abella, Fermn, 136
Agneta, Gentle, 125
Aguirre, Amado, 323
Alamn, Lucas, 210, 227, 228, 229, 230,
240, 349
Alessio Robles, Miguel, 323
Alford,347
Al, 13, 14
Alonso Romero, Miguel, 323
lvarez, Jos D., 321
lvaro Obregn, 323
Al Gazali, 16
Al Mansur, 14, 15
Al Mawardi, 17, 24
Al Mugafa, Ibn, 14
Anaya, Pedro Mara, 240
Annimo, 211
Antuano, Esteban de, 214
Aragn, Luis G., 126, 307, 309, 311,
312
Arellano, Lorenzo, 239
Aristteles, 77
Arnaud, Marcos, 213
Arrazola, 137
Arrioja Izunza, Luis, 323
Arthasastra, 9
vila Camacho, 300, 334
Babage,347
Bacon, 29
Bakar, Ab, 13
Barnard, 347
Barquera, Juan Mara, 209, 234
Bascn, Antonio de, 176
Bascn, Juan Jos de, 137
Beg, Koja, 15
Bell, Benjamn, 293
Beneyto, Juan, 138
Berthelemy, 336
Bielsa, 342
Bobadilla, 136
Bodino, 22, 23, 24, 31, 64, 65, 69
Bolaos, Honorato, 323
Bonnin, 34, 42, 45, 50, 55, 71, 76, 78,
79, 80, 81, 82, 83, 84, 88, 89,
91,92,93,94,95,96, 102, 103,
104, 105, 106, 107, 108, 110,
117, 123, 134, 135, 143, 144,
145, 151, 152, 162, 167, 169,
176. 181, 182, 230, 250, 258,
260. 275, 277, 278, 302. 305,
307, 334, 359
Bordiu, Cristobal. 135
Borsi, 123, 126
Bourbon, 145
Bourbon-Leblanc, 135
378
NDICE ONOMSTICO
Branciforte, Marqus de, 209

Bravo, Nicols, 240
Brihaspati, 8
Bruggi, 126
Buida, Al Ahmad, 14
Bulnes, Francisco, 211, 225, 226, 227
Burgos, Javier de, 118, 135, 136, 137,
162, 163, 164, 166, 167, 177,
189, 199, 250
Bustamante, Anastacio, 240
Bustamante, Carlos Mara, 239
Busto, Emiliano, 211, 230, 231, 272,.
309, 341
Buvareli, virrey de, 209
Cabeza de Vaca. Pelayo, 136
Campanella, 29
Crdenas, Lzaro, 300, 303, 304
Carranza, Venustiano, 300, 305
Carrillo Castro, Alejandro, 349, 356
Carrillo Patraca, Joaqun, 332, 342
Casas, J.B., 135
Caso, Antonio, 321, 323
Castelazo, Jos, 356
Castillo de Bobadilla, Jernimo, 134
Castillo, Juan, 309
Castillo Velasco, Jos Mara del, 126,
127, 210. 214, 230, 244, 254,
255, 256, 257, 258, 259, 260,
261, 262, 263, 333
Cavagnari, Wautrain, 118, 123, 124,
126
Centurin, Manuel, 324
Chanakya,9
Chandragupta, 9
Chanes Nieto, Jos, 208, 239
Chaveau, 249
Chvez, Esequiel A., 211, 318, 319, 320
Chellet Osante, Roberto, 127, 332, 339,
340, 341
Choudhary, 11
Cimmino,32
Clausewitz, 347
Colmeiro, Manuel, 94, 118, 120, 135,
150, 189, 190, 191, 192, 193,
251, 25~ 256, 259, 26~ 26~
263, 274, 275
Comonfort, Ignacio, 239

Comte,88
Condocert, 79
Contreras, Ulises, 321, 323
Cormenin, 117, 249, 263
Coronado, Mariano, 214
Cotelli, 181
Cristiani, jr., 321, 323
Cruzado, Manuel, 120, 123, 126, 244,
260, 261, 262, 263, 275, 333
D' Alessio, 121
De Forronda, Valentn, 35
De Justi, Juan Enrique, 34, 134
De Paula Madrazo, Francisco, 137, 150,
176, 210, 252, 253,
De Solrzano Pereira, Juan, 134, 136
De Velasco, Luis, 209, 214
De Ziga, Enrique, 134, 136
De la Pea y Pea, Manuel, 240
Della Morea, Garelli, 125
Delamare, 30, 31, 32, 33, 162, 163
Daz, Hermenegildo, 313, 315
Daz, Porfirio, 272, 284, 336
Daz Rugama, Alberto, 223, 224, 336
Di Bernardo, 124
Diderot, 84
Diguez, Jos C., 323
Dimock, Marshall, 356
Domenico Romagnosi, Dno, 117
Donati, 121
Dubln, Manuel, 210
Duguit,336
Duhalt Krauss, Miguel, 349, 355
Dupln, Carlos, 212, 294, 313, 315, 316,
317,318,337
Ebenstein, William, 212, 356
E chaniz, Jorge, 345
Engels,79
Enrquez, Martn, 209
Escriche, 165
Estrada, Ildefonso, 211, 232, 233, 284
Ezeta, Luis de, 210, 234, 235
Faya Viesca, Jacinto, 355
Fayol, 316, 347, 359
ndice Onomstico
Federico el Grande, 48
Fernando VII, 137
Ferraris, Carlos F., 120, 125, 342
Fierro, Manuel L, 323
Filoteo, 22, 23
Fils-Nel, Ricardo, 23
Flores Caballero, Romeo, 355
Flores, Cipriano, 324, 355
Flores Estrada, lvaro, 213
Follet, 347
Forronda, Valentin de, 34, 35
Foucart, 162, 249, 263
Foucault, 29, 30, 31, 33, 92
Fourier, 79
Fraga, Gabino, 126, 212, 301, 302, 304,
337, 342
Freyre Rubio, Javier, 355
Frontino, 22, 23
Galvn Escobedo, Jos, 212, 232, 346,
347, 348
Galvn Rivera, Mariano, 210, 234, 244
Gama, Jos Enrique, 349
Gamio, Manuel, 307, 312, 313, 318
Gandillot, 135, 145
Gantt, 347
Garca de Enterria, Eduardo, 138, 150
Garca Malo, Ignacio, 213
Garca, Trinidad, 232
Garca Valencia, Antonio, 212, 344, 345
Garza Garca, Cosme, 211, 235
Gasea, Celestino, 323
Gascn, 117
Gayo, 120, 124
Gelabert, 34
Gerando, 117, 162, 249, 263
Gilbreth, 347
Gil de Zarate, Antonio, 135
Giura, 125
Gmez de la Serna, Pedro, 118, 135,
136,263
Gmez Faras, Valentn, 240
Gmez Santamara, Eduardo, 135
Gonzlez Haz, Mara de la Luz, 327
Gonzlez y Echeverra, Jos, 285, 288
Goodnow, Frank, 118
Goodspeed, Stephen, 356
379
Gordon Schaeffer, Wendell Karl, 212

Graicunas, 347
Grasserie, Raoul de la, 333, 334
Guizot, 165
Gulick, 359
Gutirrez Cruz, Carlos, 323
Hamid, Abdel, 14
Hans Kelsen, 304
Haro, 211, 307, 309, 310
Harrengton,29
Hegel,343
Hellin, Merio, 327
Hernndez Llergo, Regino, 323
Herclito, 343
Heroles, Reyes, 29
Herrera, Jos Joaqun, 240
Hjar, Alberto, 211, 307, 309, 310
Hinojosa, Cosme, 323
Hinojosa Ortiz, Manuel, 212, 301, 304
Hissari, Ac, 15
Holtzendorf, Alemn, 125
Houriou, 336, 342
Huart, 162
Huerta, Adolfo de la, 323
Huhental, 31, 32
Jaldn, Ibn, 12, 13, 14
Jze, Gastn, 304, 336
Jimnez, Julio, 210, 211, 234, 235, 238,
263
Josat, J., 230
Jurez , Benito, 236, 238, 240
J usti, Juan Enrique de, 34
Karl Gordon, Wendell, 356
Kaus, Kai, 16
Kautilya, 3, 8, 9, 10, 11, 12, 347
Lafarriere, 117, 249
Lafragua, Jos Mara, 239
Lares, Teodosio, 126, 127, 230, 244,
245, 250, 251, 252, 260, 263,
266, 274
Laserna, 181
Lavoisier, 88
Lzaro Crdenas, 336
380
NDICE ONOMSTICO
Lenin, 317
Len, Miguel, 211
Lerdo de Tejada, Miguel, 255
Linares, Luque de, 209
Lista, Alberto, 143, 144, 145
Lobato, Ernesto, 332, 338, 339
Longo, 126
Lpez lvarez, Francisco, 212, 232,
341, 342
Lpez Meoqui, Manuel, 126, 211, 235,
2~8
Lpez Portillo, Jos, 300, 349

Lpez Rosado, Diego G., 355
Lozano, Agustn, 211, 234, 355
Luis Felipe, 60
Luis, XVI, 43, 46
Llergo, G.L. de, 211, 307, 309, 310
Macarel, 117, 124, 162, 249, 263
Macedo, Pablo, 263
Madrazo, 230, 244, 260
Mahoma, 13
Malthus, 162
Mancera, Marqus de, 209
Mancera, Rafael, 315
Maquiavelo, 347
Marn, 117
Marquina, 209
Martnez Cabaas, Gustavo, 349
Martinez Sobral, Enrique, 323
Marwan I1, 14
Marx, Carlos, 42, 43, 45, 54, 58, 60,
343, 355
Mawardi,24
Max, Weber, 56
Mayenne, Turquet de, 28, 29, 30, 31, 32
Mayer, 342
Medina Escalona, Pedro, 323
Mehemed Pasha, Sari, 15
Meehan, Eugene, 77
Mendieta, Lucio, 227, 332, 333, 334,
335, 336, 337, 338, 339, 341,
346
Mendoza, Antonio de, 209
Merkel,304
Meucci, 124
Mijares Palencia, Jos, 126,

212, 301, 303, 304, 312, 341
Mirabeu,46
Miranda, Jess, 323
Moctezuma, Rodolfo, 349
Montes de Oca, Luis, 325
Montes, Marqus de, 209
Montesquieu, 78, 84, 225
Montiel y Duarte, Isidro Antonio, 210
Mooney, 347
Mora, Jos Maria Luis, 210, 218, 220,
221, 222, 223, 239, 262, 338
Moreland, W.H., 118
Moro, 29
Morton Eden, 293
Mosca, Gaetano, 88
Mosher,32
Muawiya, 13, 14
Mugafa, 15, 16
Mjica, Emilio, 345, 349
Mulk al, Nizm, 16
Muoz Amato, Pedro, 349, 356
Murad IV, 15
Napolen, 60, 64, 69, 70, 77, 180
Nenthan, 293
Nerva,23
Nieto, Alejandro, 162, 163
Nordhoff, Charles, 211, 230, 244, 264,
265
Novoa, Julio, 315
Nez, 332, 333, 334, 335, 336, 337,
338, 339, 341, 346
Obregn, 336
Ocampo, Melchor, 237,239
Olivn, Alejandro, 118, 123, 135, 137,
138, 150, 151, 152, 153, 154,
155, 156, 157, 158, 162, 164,
167, 169, 252, 260, 274, 278,
305
Ornar, 13
Orlando, 120, 125
Ortiz de Ziga, 135, 136, 137, 166,
168, 192, 274, 305
Ortiz, Tadeo, 210, 239
Otero, 213, 218, 222, 239, 338
ndice Onomstico
Othmn (Osmn), 15
Owen, 347
.(
Pani, Alberto J., 307, 308, 311, 317,

318,323
Parasana,8
Pardo, Emilio, 263
Pareto, Vilfredo, 338
Pascal, BIas, 78
Pasha, Lufti, 15
Patton Glade, William, 212
Pavia, Lzaro, 214
Payno, Manuel, 240
Peralta, Carlos, 323
Pereira, Luis, 35, 135, 136
Prez Calvo, Juan, 137, 176
Prez Lpez, Saturnino, 313
Prez Ward, Antonio, 162, 163
Pfiffner, 306
Pichardo Pagaza, Ignacio, 356, 358
Pizarro, Nicols, 214, 245
Platn, 77
Pons, Antonio, 323
Posada, Adolfo, 125, 192
Posada de Herrera, 118, 123, 129, 135,
]37,150,169,176, 177, 178,
17~ 180, 181, 183, 198, 252,
253, 254, 260, 278
Presutti, 118, 121, 122, 124, 125, 126
Prieto, Guillermo, 210, 214, 235, 236,
237, 238, 240
Pruneda, Alfonso, 325
Pug, Antonio Francisco, 34
Quintana Roo, Andrs, 240
Qutaiba, Ibn, 16
Ramrez, Esteban, 323

Ramirez Limn, 349
Ramrez, Manuel Esteban, 321, 323
Ramrez, Pedro Mariano, 135
Rashid, Al, 17
Revilla Ziga, Antonio, 327
Revillagigedo, Primer Conde de, 209
Reyes Heroles, Federico, 355
Reyes Heroles, Jess, 29
Robespierre, 67, 69
381
Rodrguez, Abelardo, 336

Rodrguez de San Miguel, Juan, 210,
233, 235, 239
Rodrguez Reyes, lvaro, 332, 342,
343,355
Romagnosi, 181
Rosa, Luis de la, 127, 210, 232, 240,
244, 252, 260, 266, 272, 273,
274, 275, 276, 277, 278, 284,
285, 286, 287, 288, 289, 290,
291, 292, 293, 294, 303, 359
Roscoe Martin, 356
Rousseau, Juan Jacobo, 84, 89, 188
Royo Villanova, Antonio, 121, 126
Rugama Daz, Alberto, 211
Ruz, Eduardo, 211, 214, 244, 263, 264,
265,266
Ruz Fernndez, 326
Ruz Gelabert, Antonio Francisco, 134
Ruz Massieu, Jos Francisco, 355
Saavedra, 163
Saint, 78, 88
Salgado, Donato, 327
Santamara Pastor, Juan Alfonso, 138
Santa Mara, Severino, 211, 318, 320
Say, 162
Schmitt, Karl, 67, 68, 69
Seoane, Salvador, 321, 323
Serra Rojas, Andrs, 341, 342
Shamasastry, 10
Sharkansky, 356
Sierra Casass, Catalina, 208
Silva Herzog, Jess, 313, 337
Silvela, 136, 142, 143, 144, 145, 150,
163, 167, 25~ 278, 305
Silvela, Agustn, 135, 163, 164, 165,
198
Silvela, Francisco, 118, 260
Simn, 79, 356
Smith, 162, 347
Smthburg, 356
Solana, Fernando, 349
Solano Yez, Delfino, 332
Soto, Julin, 211
Stein, Von, 117, 123, 125
382
NDICE ONOMSTICO
Taifur, Taihir, 14
Taylor, 316, 347
Tello, Carlos, 349
Teodosio Lares, 248, 249
Thiers, 293
Thierry, David, 313, 314
Thompson, 356
Timasheff, 78
Tocqueville, 37, 42,43,44,45,46,47,
48, 49, 50, 51, 52, 53,.54, 55,
56, 57, 58, 59, 60, 64, 65, 68,
69, 123, 144, 221, 225, 249
Torres Mondragn, Gonzalo, 327
Trejo Lerdo de Tejada, 211, 301
Turgot,79
Turquet, 31, 32
Urwick,347
Uvalle, Ricardo, 355
Vacchelli, 126
Valenzuela, Gilberto, 321, 323
Valeriola, Toms, 34, 35, 135
Vargas Galindo, Carlos, 349
Vasconcelos, S. Jos, 323
Vzquez, Juan M., 239, 240
Velasco, Castillo, 275
Velasco, Gustavo R., 119, 120, 121,
122, 126, 127, 300, 305, 306,
307, 337
Velasco, Jos Mara, 210

Velzquez Herrera, Guillermo, 349
Vergara, Alfredo, 323
Verges, Juan M., 323
Veytia, M. R., 127, 214, 230, 244, 245,
246, 247, 248, 252, 260
Vidal, Ernestina, 332, 345
Vilchis, Toms, 313, 314
Villarroel, Hiplito, 209
Vishnagupta, 9
Vislaksha, 8
Vivien, 199
Von Justi, 31, 32, 33, 34, 117, 136
Von Stein, Ludwing, 32, 34
Waldo, Dwight, 356

Weber, Max, 56, 347
Wenceslao Barquera, Juan, 210, 234
White, Leonard, 122, 306
Wilson, Goodrow, 118
Willebrandt, 31, 32
Willoughby, 306
Yusuf, Ab, 17
Zenea, 232, 233, 284

Zorrilla Martnez, Pedro, 349
INDICE DE MATERIAS
Abasto(s), 286, 292

Absolutismo, 54, 68, 97, 116
Accin, administrativa, 258, 259, 261,
262,291
del gobierno, 251
gubernativa, 142
judicial, 199
Actividad, administrativa, 123, 304
ejecutiva, 122
estatal, 305
judicial, 122, 123
jurisdiccional, 123
legislativa, 122, 123
Actividades administrativas, 284
Actos administrativos, 304
Adab,16
Administracin, 79,81-83, 96, 123-125,
154, 190-192, 198,247,258
abasida, 15
absolutista, 24, 54
comisin de la, 24
oficio de la, 24
accin de la, 92, 250
activa, 249, 251, 252
actos de la, 191
arte de la, 16
atribuciones de la, 249
auxiliares de la, 341
Administracin (cont.)
bizantina, 23
oficios de la, 23
buena, 273, 274, 277
central, 52, 95
cientfica, 347
civil, 153, 156
colonial, 136, 209, 239, 276
contenciosa, 249
de abastos, 292
de compras y almacenes, 355
de justicia, 82
de la monarqua absoluta, 221
de las empresas del Estado, 355
de las entidades federativas, 341
de los territorios federales, 341
de personal, 213, 223, 344, 350, 356
definicin de la, 165, 248, 347
del Estado, 30, 46, 58, 143, 198
del municipio, 341
desarrollo de la, 44, 347
ejercicio de la, 247
en general, 230
estatal, 232, 240, 272, 284, 305, 342
estatal y administracin pblica, 304
estatal y municipal, 244, 326
estudio de la, 146, 188, 342
financiera, 15, 213, 235, 236, 238
384
NDICE DE MATERIAS
Administracin (cont.)
funciones de la, 16
funciones morales de la, 302
general, 278
general de la Repblica, 275
gubernamental, 335, 355
hacendaria, 230, 312
idea de la, 311
imperial, 136
importancia de la, 347
interior, 275
judicial
organizacin de la, 55
lecciones de, 252
leyes de la, 81
local, 153, 180
modos de, 22
monrquica, 24
municipal, 48,232, 235, 275, 284, 290
municipal y estatal, 213
naturaleza de la, 191
oficio de la, 263
organizacin de la, 80, 81
parroquial, 48
presupuestaria, 355
principio(s) de la, 96
principios invariables de la, 83
privada, 92, 348
privada y administracin pblica
distincin entre, 341
problemas prcticos de, 317
provincial, 136, 153
real, 53
reorganizacin de la, 66
tributaria, 52
urbana, 23
y ciberntica, 355
Administracin de la Nueva Espaa,
209
Administracin India, 8
Administracin Mexicana, 228
Administracin musulmana, 16, 17
fundamentos de la, 17
Administracin osmanl, 15
Administracin pblica, 92, 123, 152,
262, 276278, 345, 346, 348
Administracin pblica (cont.]

anlisis general de la, 350
anlisis por sectores de la, 350
antecedentes del estudio de la, 350
aspectos funcionales de la, 355
centralizada, 48
comparada, 230
diagnstico del estado de la, 349
eficiencia de la, 307, 349
en Mxico, 321
historia de la, 334
estatal, 232
estudio de la, 213, 218, 239, 300, 346
federal, 301, 340
estudio de la, 341
funcionamiento de la, 213, 228
historia de la, 333, 342
historia de la teora de la, 359
historia del estudio de la, 341
moderna, 22, 51
estudio de la, 24
municipal, 232
organizacin de la, 333335, 349
organizacin y funcionamiento de la,
300
organizacin y funcionamiento de las
dependencias centrales, 350
organizacin y materia de la, 304
principios de la, 230
reforma de la, 67
y desarrollo, 354
y privada
comparacin entre, 347
Administracin pblica mexicana, 311,
312, 318, 344, 346, 350, 356
estudio de la, 305
historia de la, 357
organizacin y funcionamiento de la,
334
Administracin pblica virreinal, 209
Administraciones especiales, 153
Administrador pblico, 71, 105, 350
Administradores, 57, 59, 146
responsables de la cosa pblica, 338
Administrados, 57, 59
Administrar, 166, 189, 250, 251, 311
Aduanas y aranceles, 182
ndice de Materias
Agricultura, 182, 293

Y ganadera, 169
Aguas, 182
Alcabalas
,
, I
abolicin de las, 290
eliminacin de las, 292
y gabelas municipales, 286
y pensiones municipales, 286
Alcalde o sndico, 50
Antiguo Rgimen, 42, 43, 45, 59, 60
Archivo(s), 318-321
catalogacin de, 320
clasificacin de los, 319
general, 319
Arte de gobernar, 9
Arthasastra(s), 8-11, 347
Arrendatarios, 286, 287
Arrimados, 287
Asamblea, 66
Constituyente, 64-66, 77, 78, 80, 82,
110, 249
Distrital, 55
Legislativa, 64, 66
Nacional, 64, 65
Provincial, 55
Asamblea Nacional Constituyente, 65,
66
Asambleas Provinciales, 55
Aspirantismo, 218-223, 225, 239,
339
Audiencias, 179
Autoridad
administrativa, 262
poltica, 260
tipos de, 24
Autoridades, 65
Ayuntamiento de la Ciudad de Mxico,
315
Ayuntamientos, 179, 264, 284, 290,
291,334
organizacin de los, 275
origen de los, 235
Bancos, 264
Beneficencia, 168, 170
Bien pblico, 259
Billetes de banco, 264
385
Burocracia, 221, 336-339

administrativa, 69
cientfica, 337
cuantificacin de la, 338
de accin y' trmites exteriores, 337
de accin y trmites interiores, 337
de servicio pblico, 337
desarrollo de la, 338
estructura de la, 338
estudio de la, 341
femenina, 337
mixta, 337
obrera, 337
parasitaria, 337
profesional, 337
Burocracia mexicana
historia de la, 355
Burcrata, 327, 338, 339
Burocratismo, 23
Burocratizacin, 52, 339
de la administracin pblica, 334
Califato, 13, 14, 17
Cmara de Diputados, 309
Cameralstica, 32
Campesino, 287
Campo, 287
Cancillerla(s), 12, 13, 14, 179
Canibalismo burocrtico, 225-227
Cargos pblicos, 67, 220
Carteconomia, 320
Carrera administrativa, 77
Casas y postas, 183
Catalotecnia, 320
Catastro, 290
Centralismo, 52, 339
Centralizacin, 49, 54, 153, 179, 253
administrativa, 49, 54, 192
de archivos, 316
de correspondencia, 316
de personal, 316
de servicios, 314, 315
del Estado absoluto, 31
funcional, 316
poltica, 43
poltica y administrativa, 49
386
NDICE DE MATERIAS
Centralizar, 153
el gobierno, 153
el mando, 317
Ciencia administrativa, 80, 82, 84, 91,
109, 255, 306, 333, 342, 343
estudio de la, 84
Ciencia de administrar, 145
Ciencia
del ejrcito, 124
del Estado liberal, 34
del gobierno, 176
de la hacienda, 124
pblica, 306
de la instruccin pblica, 124
de la organizacin administrativa,
191, 263
de la polica, 30-32, 34
de la poltica, 9
jurdica, 121
legislativa, 82
militar, 306
poltica, 88, 90, 121, 257, 264, 358
Ciencia de la administracin, 76, 89-91,
116-127, 180, 191, 208, 253,
274
de la cultura pblica, 124
econmica, 124
estudio de la, 275, 359
interior, 124
poltica, 124
pblica, 92
social, 124, 125, 239
Ciencias, administrativas, 256
de la administracin, 134
sociales, 213, 256, 306, 333
Ciudadanos, 81
Clase(s), agrcola, 286
media, 338
sociales, 226, 289, 338
Clero, 209
Cdigo administrativo, 77, 110, 111,
146
Colonias agrcolas, 293
Comercio, 182, 264
exterior, 292
Comisariado, 69
Comisariots), 24, 31, 64-70

monrquicos, 24
Competencia
esferas de, 17
Competencia federal, estatal y
municipal, 314
Comunicacin, 30
Congreso, 305, 310
atribuciones y funciones del, 245
Consejo, 52, 53, 97
de Estado, 146
del Rey, 51
Real, 54
Constitucin poltica, 110
Constituciones polticas, 264
Contabilidad administrativa, 311
Contabilidad financiera municipal, 234
Contabilidad gubernamental, 311
Contralor General, 51, 54, 59
Contralora, 307-311, 317, 324, 325
organizacin y funcionamiento de
la, 309, 311
Convencin Nacional, 6670
Corporaciones, 264
Correos, 183
Corrupcin, 223, 310
administrativa, 15
Corte(s), 16, 137
Crdito pblico, 341
Chambeln, 11, 12
Deberes del ciudadano mexicano, 264

Delegacin de autoridad, 17
Departamento de Aprovisionamientos
Generales, y el de
Establecimientos Fabriles y
Aprovisionamientos Militares,
320
Departamento de Contraloria, 307-309,
311,324
eficiencia del, 308
Departamento del Distrito Federal,
315, 333, 335
Departamentos administrativos, 305,
320, 341
Dependencias de la administracin
pblica federal, 335
ndice de Materias
Derecho(s), 244, 249

administrativo, 117-122,180,
249-252, 301305
estudio del, 342, 347
constitucional, 120, 213, 214, 244
estudio del, 264
de consumo
eliminacin de los, 292
del hombre, 264
de los particulares, 250
polticos, 143, 146, 188
pblco, 249
Descentralizacin, 69, 154, 179, 180,
266
administrativa, 266
Descentralizar, 155
la administracin, 153
Desmoralizacin, 223
Deuda pblca, 264
interior y exterior, 341
Diccionario administrativo, 145
Dicotomia poltica-administracin, 94,
122, 189, 256, 258
Dictadura, 227
comisarial, 68
soberana, 68
Die politik, 33
Direcciones Generales, 146, 246
Directores Gubernamentales, 12
Distrito Federal, 264
Diversiones pblicas, 183
Divisin de poderes, 151, 244, 245, 249,
266
Divisin entre gobierno y
administracin, 276
Divisin territorial de la Repblica, 279
Doctrina administrativa, 300, 340
Economia, 11, 90, 124, 213
poltica, 108, 163, 191, 213, 235, 265
pblica, 84, 108
Edad Media, 22
Educacin, 275
pblica, 291
Efectos administrativos, 306
Eficiencia, 124
387
Egresos, 341
Ejecutivo, 51, 301, 302, 316, 319
El Echiquier, 23
Empleado(s), 222, 223, 264
de la administracin federal, estatal
y municipal, 309
pblcos), 311, 336
Empleomana, 218, 220-224, 237, 239,
339
Emple6mano, 221
Ensayo sociolgico sobre la burocracia
mexicana, 333
Enseanza, 264
Errores administrativos, 273
Escuela(s)
de Administracin, 176, 178
de Administracin Militar, 311
de Administracin Pblica, 324-327
de Jurisprudencia, 325
Superior de Administracin Pblica,
326, 327
Superior de Comercio y
Administracin, 309, 311
Espacio privado, 92, 191, 251, 257
pblico, 90, 92, 166, 191, 251, 257
Especializacin, 17
Espejos de Prncipes, 13, 16, 232
Estadstica, 84, 108, 109, 124, 188
administrativa, 326
Estado, 45, 58-60, 116, 188, 189, 258,
302, 334
absolutista, 23, 42, 83, 116
accin del, 302
actividad administrativa del, 340
de servicio, 340
economia del, 213
federal, 154
fines del, 302
funciones del, 342
liberal, 34, 42, 116, 151, 157
mexicano, 339, 340
moderno, 28, 34, 42
nacional, 49
polica, 117
poltico, 49
razn del, 30, 34
social, 50, 79, 80
388
NDICE DE MATERIAS
Estados, 317, 339

Estructura(s) administrativa(s), 304,
318
Estudio de la reorganizacin, 315
Estudios administrativos, 332
desarrollo de los, 354
Estudios de la carrera de
administracin pblica, 350
Estudios sobre la organizacin
administrativa, 307
Estudiosos de la administracin
pblica, 337
Fayolismo, 316
Federacin, 319
Federalismo, 245
Feudalismo, 49, 51, 53, 76, 116
Filosofa, 16
Finanzas pblicas, 15, 214, 340, 342
Formas de gobierno, 213
Funcin(es), administrativa(s), 16, 123,
301-304, 338, 342, 343
ejecutiva, 302, 304
judicial, 304
pblica, 29
Funcionarios), 16, 56-59, 64-66, 219
administrativos y militares, 65
del gobierno
altos, 324
estatales, 52
municipales, 235
pblicos), 48, 96, 137, 219, 224
responsabilidad de los, 337
reales, 136
seleccin de los, 223
y empleados pblicos
responsabilidad de los, 333
Gabelas municipales
eliminacin de las, 292
Ganadera: tierras, 182
Gerencia, 348
administrativa, 347
Gestin, 302
Gobernador, 232
idneo, 233
Gobernadores
cualidades y condiciones que deben
tener los, 232
Gobernados, 189
Gobernantes, 189
Gobernar, 142, 188, 189, 251
Gobierno, 94-97, 179-181, 188-192,225,
231, 249-251, 265, 276, 277
arte del, 16
buen, 344
cambio de, 55
central, 53, 169, 180, 254
civil, 94
del Distrito Federal, 266
'en general, 209
federal, 240, 317, 335
forma de, 46, 247
formas efectivas de, 227
funciones principales del, 264
interior de los estados, 245
judicial, 122
legislativo, 122
mexicano, 303
estudio de la administracin del
personal en el, 344
funcionamiento del, 303
organizacin y funcionamiento
del,303
municipal, 94, 97
organizacin del, 97
nacional, 179
otras funciones del, 264
partes del, 264
poltico, 94, 97
problema del, 316
y administracin, 181, 189, 251
diferencia entre, 275, 276
Gobiernos, 264
Hacienda, 236
estatal, 290
municipal, 235
pblica, 236, 238, 289, 290
Higiene, 306
Iglesia, 209
Igualdad, 178
ndice de Materias
Imperio, 58, 64, 77, 81, 154

Imprenta, 183
Impuesto, 264
Industria(s), 182
diversidad de, 264
Ineficiencia, 223
Informacin administrativa, 318
Ingeniera, 306
hidrulica, 23
Ingresos, 340
municipales, 291
Inmoralidad, 287
Instruccin pblica, 168, 183
Intendencias, 209
Intendente(s), 51-55
Inters(es)
ciudadano, 257
colectivos, 156
comn, 165
de los particulares, 250
general(es), 153, 257, 259
individuales, 257
materiales colectivos, 254
morales, 183
particular(es), 89, 153, 257-259
politicos, 257
privados, 156
pblico(s), 89, 90, 93
sociales, 151, 257
Islam, 13, 14, 17
Jefe, de Estado, 122
politico, 232
Jornaleros, 286, 287
Jueces, 96
Jurisdiccin, 51, 57
administrativa, 249
Jurisprudencia civil, 188
Justicia, 83, 94, 96, 110, 166
Justicia e Instruccin Pblica, 231
Ley(es), 78-82, 89-92, 94-96, 142
administrativas, 109-111, 142,333
polticas, 143
pblicas, 110
Libertad, 264
poltica, 151
389
Literatura, 16
administrativa, 332, 355
Magistrados, 24, 90, 213
Magistratura, 97
Manuales administrativos, 14
Mquina
.
del Estado, 58, 60
gobierno, 70
Maquinaria administrativa, 345
Materia(s)
administrativa, 107, 155-157, 182,
199, 274, 342
de administracin pblica, 111
de la administracin, 165, 168, 182,
254
hacendaria, 237
municipales, 291
Medidas administrativas, 239, 349
Medios de transporte, 292
Mejoramiento de la administracin
pblica, 345
Mejoras administrativas, 274
Mendicidad, 286
Mtodos de administracin, 17
Migracin extranjera, 293
Milicia nacional, 288, 289
Minera, 182
proteccin y fomento a la, 292
Ministerio
de Colonizacin, 231
de Fomento, 231, 236
c.
de Gobernacin, 231, 236
de Guerra, 228
de Guerra y Marina, 231
de Hacienda, 229, 237
de Hacienda y Crdito Pblico, 231
de Industria y Comercio, 231
de Relaciones Exteriores, 229, 231,
236
de Relaciones Interiores, 229
Ministerios, 65
Ministros, 24
Moneda, 264
Montes, 182
Monarqua, 58
absoluta, 28, 48-50, 55, 58
390
NDICE DE MATERIAS
Monarqua (con t.)

absolutista, 34, 51, 54
antigua, 53
centralizacin de la 56
Moral, 169, 170,274
administrativa, 104
pblica, 168, 169, 276, 287
Moralidad de la administracin pblica,
307
Moralizacin, 308
administrativa, 307
Muncpos), 50, 53, 290, 291, 305
asignar a los, 291
Nacin, 258
Normas administrativas, 116, 118
Oficial(es), 24, 48, 64, 65, 68, 69
estamentarios, 24
pblicos, 12
Oficinas, del gobierno, 224
pblicas, 303
Oficio(s), 24, 198
Orden jurdico, 291, 303
poltico, 83
pblico, 93, 103, 168, 182, 288
social, 95
Organismo(s), administrativo(s), 151,
341
descentralizados, 238, 246, 341
Organizacin, 82, 93, 227, 228, 343
administrativa, 30, 97, 213
burocrtica y militar, 58
del gobierno, 316
de la administracin federal, 335
de la administracin pblica, 224,
231, 236
de las Cmaras de Diputados y de
Senadores, 340
de los ayuntamientos, 234
eficiente, 343
especializacin, 347
estudio de la, 260
fiscal, 315
funcional, 316
general del Departamento, 311
general de la administracin, 244
Organizacin (Cont.)
general de la administracin pblica,
228
gubernamental, 334
hacendaria, 236
interna, 335
poltica, 244, 304
Y funciones municipales, 234
Organizaciones sindicales burocrticas,
355
Organizar, 228
Partidos polticos, 264
Pastores, 287
-Pauperismo, 287
Pedagoga, 16, 306
Pensadores administrativos, 343
Pensamiento administrativo, 78, 305,
347,355
evolucin del, 347
Pensamiento poltico moderno, 84
Pensiones municipales, 290
Personal de la administracin, 338
pblica mexicana y las relaciones
humanas, 344
Personal pblico, 224, 317
Poblacin
aumento de la, 293
Poder
administrativo, 189, 199, 247, 249
central, 179
contencioso, 252
ejecutivo, 58, 92, 143, 192, 319
federal, 308
ejecutor, 341
judicial, 143, 190, 256, 302
jurisdiccional, 48
legislativo, 143, 256, 302
poltico, 49, 190
pblico, atribuciones del, 250 I
soberano, 17
supremo, 152, 153
Polica, 28-35, 92-94, 102-105, 108, 158
de abastos, 168
funciones de la, 31
Poltica, 256-258, 261
de la reforma administrativa, 350
ndice de Materias
Poltica (cont.)
econmica, 125
financiera, 125
militar, 125
tributaria, 15
y administracin, 257
intimidad entre, 261
separacin entre, 256-258
Polizei,33
Polizeiwissenchaft, 30
Prcticas administrativas, 16, 32
Prefecto, 70
Presidente, 245, 246, 335
Presidente de la Repblica, 335, 340
Presupuesto, 316
Primer ministro, 11
Primera Repblica, 49
Principio(s)
administrativos, 355
de administracin, 79
de la administracin, 80, 82, 237
fijos de la administracin, 83
primitivo, 93
Proceso(s) administrativo(s), 326, 347,
348,350
Propiedad, 264
individual, 108
pblica, 108
territorial, 293
Provincias, 55, 179
Realidad administrativa, 342
Reforma, 228, 287, 288, 291
administrativa, 142, 229, 308, 315,
318, 335, 350
del gobierno mexicano, 349
estatal, 356
estudios de, 319, 349
municipal, 356
de la organizacin administrativa,
346
en el orden administrativo, 163
Rgimen federal, 244, 245,
historia del, 340
Rgimen
feudal,58
391
Rgimen (cont.)
municipal, 264, 266
poltico, 13
Relaciones humanas, 344, 347
en la administracin precolonial, 344
en la administracin pblica, 344
colonial, 344
del Mxico Independiente, 344
en el seno de la administracin
pblica mexicana, 345
en la organizacin administrativa,
344
Relaciones sociales, 91
Religin, 168-170
Reorganizacin, 300, 317
administrativa, 315
Reorganizar la administracin, 359
Repblica, 58, 60, 77, 218
Residencia, 248
Revolucin, 42-50, 52-54, 76, 78, 117
administrativa, 37, 54
Francesa, 42-44, 46, 58
parlamentaria, 58, 60
poltica, 37, 47, 54
social, 47
Salubridad pblica, 254, 320
Salud pblica, 68, 69, 182
Sanidad y salubridad pblica, 168
Secretaria
de Agricultura y Fomento, 313, 320
de Comunicaciones y Obras
Pblicas, 320
de Educacin Pblica, 325
de Gobernacin, 320
de Guerra y Marina, 320
de Hacienda, 308-310, 320, 340
de Hacienda y Crdito Pblico, 312
de Industria, Comercio y Trabajo,
309, 318, 320
de la Presidencia, 349
de Relaciones Exteriores, 320
Secretarias de Estado, 179, 228, 340
Secretarios, 12
Sector pblico
reorganizacin del, 355
Separacin poltica-administracin, 189
392
NDICE DE MATERIAS
Servicio civil, 223, 321, 336, 337

organizacin y funcionamiento del,
336
Servicio(s) pblico(s), 155, 247, 262
Servicios sociales, 334
Servidor pblico, 344
Sistema de administracin, 320
Sistema poltico norteamericano, 264
Situacin administrativa, 15
anlisis de la, 346
Situacin poltica, 15
Sociedad, 257, 259, 264, 343, 359
Sociedad(es) feudal(es), 23, 53
Sociologa, 90, 126, 306, 333, 338
Soberana, 46, 67, 181
estatal, 11
Subdelegados, 51-53, 55
Subprefecto, 70
Sultanato, 13, 14, 16
Supercentralizacin, 154
Superintendente, 51
Taylorismo, 317, 335, 336
Tecnocracia, 355
Tecnologa, 311
Teora
administrativa, 163, 178, 190, 278,
302, 306
de la administracin, 22, 23, 82, 278
pblica, 267, 274, 356
jurdica de la administracin, 304
poltica, 81
Terrenos
nacionales, 288
realengos, 288
Territorios, 264
Tesorero General, 11, 12

Trabajadores
de base, 338
de confianza, 338
del Estado
situacin administrativa de los,
341
situacin jurdica de los, 341
rendimiento de los, 324
Trabajo, 182
administrativo, 317, 344
Y capital, 264
Tratados de administracin, 118
financiera, 17
Tribunales administrativos, 250
Tutela administrativa, 53
Tutelar, 152
Unidad, 178, 179, 192, 248, 250, 253
administrativa, 178
civil de la nacin, 178
de mando, 17
poltica, 13
Unificar el mando, 317
Usura, 264
Vaqueros, 287
Vas de comunicacin, 183
Vida
administrativa de Mxico, 355
privada, 165, 166, 190
pblica, 190
Visirato, 15, 17
de Delegacin, 17
de Ejecucin, 17
Votantes, 264
La publicacin de la obra se
termin el 31 de octubre de 1984.
En ella intervinieron:
Repro lrnp, S. A.
Fotomecnica:
Offset Rebosn, S.A.
Impresin:
Encuadernacin: Servicios Editoriales Profesionales, S.A.
El tiro consta de 4 000 ejemplares,
ms sobrantes para reposicin.

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Jaime Arvizu Lara

INTRODUCCIN A LA ADMINISTRACIN PBLICA

Las cuestiones administrativas no tienen

ORIGEN Y DESARROLLO DE LAS

LAS CIENCIAS DE LA ADMINISTRACIN ORIENTALES

1.1 ARTHASASTRA: LA PRIMERA CIENCIA DE LA

1.2 LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN MUSULMANA

2.1 CONTRIBUCIONES ROMANAS Y FEUDALES. . . . . . . . . .

3.1 EL CONCEPTO DE POLICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

CONDICIONES HISTRICAS DEL

4.1 ,EL ANTIGUO RGIMEN Y LA REVOLUCIN. . . . . . . . . .

LA ADMINISTRACiN PBLICA DURANTE LA

5.1 DE LOS OFICIALES A LOS COMISARIOS. . . . . . . . . . . . . .

BONNIN: NACIMIENTO DE LA MODERNA

BONNIN, FUNDADOR DE LA MODERNA CIENCIA

7.1 SOCIEDAD Y ADMINISTRACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8.1 LA ADMINISTRACIN Y LAS PERSONAS. . . . . . . . . . . . .

DIFUSiN UNIVERSAL DE LA CIENCIA DE LA

9.1 DESARROLLO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN

PANORAMA GENERAL DE LOS ESTUDIOS

FRANCISCO AGUSTN SILVELA: ESTUDIOS

NECESIDADES DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA.

ALEJANDRO OLlvAN: LA CIENCIA DE LA

12.1 PANORAMA GENERAL DE LA OBRA. . . . . . . . . . . . . .

MANUEL ORTIZ DE ZIGA: DERECHO

13.1 TEORA ADMINISTRATIVA DE ORTIZ DE ZIGA '"

JOS POSADA DE HERRERA: LECCIONES DE

14.1 SOBRE LA ENSEANZA DE LA ADMINISTRACIN. . .

14.2 TEORA ADMINISTRATIVA DE POSADA DE HERRERA

MANUEL COLMEIRO: LA CIENCIA

LA ENCICLOPEDIA ESPAIQOLA DE DERECHO Y

Unidad Dos ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION

EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACiN PBLICA

18.1 EL ESTUDIO DE LA BUROCRACIA..... .. .

18.2 ESTUDIOS DE ORGANIZACIN Y REORGANIZACIN.

LOSTRATADOS DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACION

19.1 VEYTIA: DERECHO y ADMINISTRACIN

LUIS DE LA ROSA: FUNDADOR DE LA

CONCEPTO DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN.

LA ADMINISTRACiN PBLICA MEXiCANA.......

EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACiN PBLICA

22.1 EL PANORAMA DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA..

22.5 MANUALES TCNICOS

LA ADMINISTRACION PBLICA EN EL PERIODO

LA CONTRIBUCIN DE MENDIETA Y NEZ

EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PBLICA

La cita de Luis de la Rosa, que abre la nueva aportacin de Ornar Guerrero

momento actual. Es as como la gestacin de una ciencia nueva, que busca su

concepciones administrativas son, en el mejor de los casos, adaptaciones de

biente de ruptura con el actual estado de cosas del estudio de la administracin

de sea una coleccin de estudios; por el contrario, el trabajo de reflexin y de

Resulta siempre actividad agradable y un honor, escribir el prlogo de una obra

Aparte del objetivo anteriormente sealado, el autor muestra el panorama

necesaria consulta para los especialistas y un aporte de gran importancia para

objeto de estudio a la administracin gubernamental, como lo demostraremos

la estadstica, empleada polticamente, era su instrumento por excelencia.

de Ziga, Posada de Herrera y De la Rosa muestran su preocupacin por la

del pensamiento administrativo en Mxico, pues tenemos un cmulo de ideas

Habiendo ganado un firme apoyo en el

LAS CIENCIAS DE LA ADMINISTRACION ORIENTALES

concluir el estudio de este captulo el lector podr:

ARTHASASTRA: LA PRIMERA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION