EQUIPO TCNICO

TEXTOS

Diana Milena Murcia Riao

Abogada Mg en Sociologa y miembro del grupo
de investigacin Summa Causa, Universidad del
Bosque.

COORDINACIN

Tatiana Roa Avendao

CENSAT Agua Viva

Mara Cecilia Roa Garca

Fundacin Evaristo Garca

EQUIPO EDITORIAL

Primera Edicin

DIRECCIN CREATIVA

Septiembre de 2014
ISBN: 978-958-58470-4-0

DIAGRAMACIN

CENSAT - Agua Viva

www.censat.org
Correo electrnico:
comunicaciones@censat.org
Telfono: 57 1 3377709

Johanna Vidal Gmez

Leslie Lpez Ramos

ILUSTRACIONES

Fabian Orlando Prada Useche

FOTOGRAFA

Archivo de CENSAT - Agua Viva

Archivo del Cinturn Occidental
Ambiental - COA
Archivo del Comit Ambiental
del Tolima

Fundacin Evaristo Garca

http://lfs-feg.sites.olt.ubc.ca/
Correo electrnico:
fundegarcia@gmail.com
Telfono: 57 2 6582886

Presentacin
En los ltimos aos han sido activados mecanismos de participacin ciudadana
en el mbito poltico como consultas, referendos, iniciativas populares y cabildos abiertos; todos stos dirigidos a la defensa del ambiente, del agua y de los
territorios. Estas iniciativas han tenido relativo xito en los casos que confrontan
directamente la poltica gubernamental de extraccin ilimitada de recursos.
Tales iniciativas heredaron la fortaleza de las luchas locales que vienen desde
tiempo atrs y se amalgamaron con otros repertorios de exigibilidad, enraizados en el activismo por los derechos en el pas, como la movilizacin social, el
cabildeo ante organismos de presin y la movilizacin a travs del derecho, sumando a sectores, grupos y comunidades de diferentes tradiciones de accin:
derechos humanos, ambientalismo y comunidades campesinas.
En la puesta en marcha de estos mecanismos se ha hecho visible el dficit de
democracia que subyace a la (in)justicia ambiental, razn que ha motivado la
realizacin de un documento que reconstruya su historia y esclarezca el significado de su uso en el contexto actual y los debates de fondo que se ponen en
juego.
Es as como nace este documento que presentamos ante ustedes. El texto se
divide en tres secciones: la primera aborda la estructura de las formas de participacin en Colombia a partir del Artculo 40 de la Constitucin Poltica y de la
Ley 134 de 1994, recopilando los balances que, sobre su eficacia, juiciosamente
se han realizado. En la segunda se describen los mecanismos y procesos ms
especficos en defensa del medio ambiente con breves comentarios sobre su
mbito de aplicacin.
Finalmente, la tercera seccin ofrece una breve conclusin referida a los aprendizajes, significados y horizontes de sentido en la lucha por los territorios y el
agua, a travs de los mecanismos de participacin en los casos estudiados.
Esperamos que este documento sea un instrumento que permita reconocer el
proceso histrico que se ha desarrollado a travs de los mecanismos de participacin ciudadana como estrategias que enaltecen la defensa del ambiente
y los territorios.

Agradecimientos
Gracias a las organizaciones y delegados del Comit Ambiental del Tolima, del
Cinturn Occidental Ambiental, al Movimiento Ros Vivos, la Comisin por la
Proteccin del Pramo del Almorzadero, el Comit para la Defensa del Agua y
del Pramo de Santurban, la Asociacin de Acueductos Comunitarios de Tasco
(ASOTASCO), y al Comit por la Defensa del Agua de Tauramena, por compartir con nosotras sus experiencias en la proteccin del territorio.
Tambin agradecemos a Fabian Orlando Prada por su generosidad, y a Mara
Pinzn por todo su esfuerzo y apoyo para la buena realizacin de este trabajo.

Contenido
I. Formas de participacin en Colombia .....7
Revocatoria del mandato
Consultas
Las iniciativas populares
Cabildo abierto
Veeduras ciudadanas

II. Mecanismos de participacin en

defensa del ambiente y los territorios

.....21

Audiencias pblicas ambientales

La consulta previa a pueblos indgenas y comunidades consideradas tribales
Mecanismos de proteccin de derechos
Mecanismos de participacin en defensa del
ambiente y los territorios: los casos de la iniciativa
popular en defensa del Pramo del Almorzadero,
las consultas populares de Piedras y Tauramena,
y el Referendo por el agua

III. Aprendizajes, significados y horizonte

de sentido en la lucha por el ambiente y
los territorios a travs de los mecanismos
de participacin
.....45

I. Formas de participacin en Colombia

En la Constitucin Poltica de 1991 se plasm un modelo de participacin ciudadana en cuatro mbitos principales: el electoral, el desempeo de cargos
pblicos, los mecanismos de participacin en el mbito poltico, y la defensa de
la constitucin a travs del uso de acciones jurdicas.

Esquema 1: Mecanismos de participacin ciudadana

plasmados en la Constitucin de 1991

De estas formas de participacin, el repertorio ms arraigado en defensa de los

derechos ha sido el uso de mecanismos judiciales como la Accin de tutela o las
acciones populares, que se tratarn ms adelante.
8

En cuanto a la participacin a travs de mecanismos en el mbito poltico, la

Ley 134 de 1994 instituy formas especficas ligadas al voto, a la realizacin de
consultas, a las iniciativas populares, al cabildo abierto, a la revocatoria del
mandato y a la veedura ciudadana.

Esquema 2. Mecanismos de participacin

de la Ley 134 de 1994

Revocatoria del mandato

En primer trmino, la Constitucin de 1991 estableci la modalidad de mandato
programtico que compromete la gestin de los alcaldes y gobernadores hasta el punto en que los ciudadanos puedan hacerla valer mediante la revocatoria del mandato.
La doctrina ha acuado el concepto de mandato libre en virtud del cual
el representante lo es de la nacin entera y no del grupo o regin que lo
ha elegido, concepto que sufri cambios de especial trascendencia hasta
llegar hoy al actual mandato programtico que le confieren los elegidos
al elector a travs del programa que ste haya presentado en las elecciones. Como lo consagra el mismo Artculo 259 de la Carta Poltica y la ley
estatutaria del voto programtico para el caso de los alcaldes y gobernadores, si el mandatario se presenta ante los electores defendiendo y comprometindose al cumplimiento de un programa de gobierno y lo incumple
sin ninguna justificacin, los electores o miembros de su respectivo partido
o movimiento poltico tendrn el derecho de revocarle el mandato (Corte
Constitucional, Sentencia C-180 de 1994).

La relevancia de esta figura, sin embargo, se ha desdibujado en razn a que

durante la vigencia de la Ley 134 ninguna revocatoria ha prosperado. En el
estudio Mecanismos de participacin ciudadana en Colombia, 20 aos de ilusiones realizado por la Misin de Observacin Electoral (MOE) en 2012, se
estableci que fueron tramitadas 132 propuestas de revocatoria, 130 para alcaldes y dos para gobernadores, de las cuales no se logr superar la etapa
de recoleccin de firmas para el caso de los gobernadores, solo el 25% lleg a
votacin en el caso de los alcaldes.
La MOE encontr que la etapa de recoleccin de firmas se ve afectada por
conductas que constituyen desvo, abuso de poder, engao y amenazas a los
promotores, entre otras; la de votacin se afecta por esas mismas razones, a
las que se suman la escasa publicidad de las iniciativas, y el desconocimiento
y desinters de los electores (MOE, 2012: 40).

Consultas
El mecanismo de la consulta tiene tres modalidades, conforme a la Ley 134 de
1994: el plebiscito, el referendo y las consultas populares.
Con el plebiscito el pueblo se pronuncia para apoyar o rechazar una determinada decisin del Ejecutivo (Ley 134, Art. 7). Para esto se requiere que el Presidente de la Repblica, con la firma de todos sus ministros, convoque al pueblo
sobre materias que no requieran la aprobacin del Congreso, que no versen
sobre la duracin de su mandato, ni modifiquen la Constitucin Poltica. Ningn
plebiscito ha sido convocado durante la vigencia de la actual carta poltica.
Con el referendo, el pueblo, en los niveles nacional, departamental, municipal
y local, aprueba o rechaza un proyecto de norma jurdica1, o deroga una que
ya est vigente; incluso puede reformarse la Constitucin.

1. Para efectos del referendo derogatorio son leyes las expedidas por el Congreso o los decretos que dicte el Presidente de la Repblica
en ejercicio de facultades extraordinarias que ste le haya conferido; son ordenanzas las expedidas por las asambleas departamentales y los decretos que dicte el gobernador con fuerza de ordenanza; son acuerdos los expedidos por los concejos municipales y los
decretos que dicten los alcaldes con fuerza de acuerdo; y son resoluciones las expedidas por las Juntas Administradoras Locales y las
resoluciones que dicte el alcalde local, todos de conformidad con las facultades extraordinarias otorgadas para tal evento (Registradura Nacional del Estado Civil, s/f).

10

Esquema 3. Procedimiento para llevar

a cabo un referendo

Por su contenido, no pueden someterse a referendo derogatorio las leyes o decretos que se refieren a la aprobacin de tratados internacionales, al presupuesto, a materias fiscales o tributarias, a la concesin de amnistas o de indultos, a las iniciativas que son exclusivas del gobierno nacional, a las relaciones
internacionales ni a la preservacin o restablecimiento del orden pblico.
La MOE encontr que se han presentado 18 iniciativas de referendos aprobatorios de reforma constitucional y solo una de origen gubernamental ha llegado
a votacin, lo que equivale al 6% del total de las iniciativas, cifra que evidencia
la falta de efectividad del referendo constitucional en Colombia (2012: 72),
tambin recalca que ninguna de las 13 propuestas de referendo constitucional
de origen ciudadano que han existido en Colombia ha prosperado (2012: 75).
Entre los motivos identificados para tan absoluta inefectividad, se tiene que
en la etapa de recoleccin de firmas existe incapacidad para conseguirlas, lo
que -segn la MOE (2012)- se debe a: que algunas iniciativas buscaban tener
un efecto poltico ms que llegar propiamente al referendo, que las iniciativas
no eran atractivas para la ciudadana, que los promotores calcularon mal el
margen de invalidacin de apoyos (que en promedio ha llegado a un 52%),
y a la falta de pedagoga ciudadana, pues muchos no conocan que existen

dos etapas de recoleccin de apoyos (constitucin del comit promotor y convocatoria al referendo) y por ello una vez haban apoyado la primera etapa se
negaban a hacerlo en la segunda, argumentando haber firmado previamente,
cuando en realidad debieron diligenciar los formularios en dos oportunidades
diferentes (MOE, 2012: 78).
11

Tres iniciativas s alcanzaron las firmas requeridas y llegaron al Congreso: la de

reeleccin de alcaldes y gobernadores en 2005, el referendo por el derecho
fundamental al agua y la pena de prisin perpetua para castigar delitos atroces contra los nios en 2008, sin embargo la convocatoria a los referendos no se
logr debido a los intereses polticos, econmicos y jurdicos que tocaban las

tres iniciativas y que no concordaron con los intereses del Congreso y Gobierno (MOE, 2012: 79).

Dos iniciativas -la reeleccin presidencial y la pena de prisin perpetua para

castigar delitos atroces contra los nios en 2008- no pasaron el control de la
Corte Constitucional por vicios de procedimiento ligados a que el Congreso modific el texto de la iniciativa ciudadana, no pas el control de transparencia
de la financiacin de las iniciativas o se incumplieron los procedimientos para
el trmite de la iniciativa (sentencias C- 397 y C-141 de 2010).
Sin entrar a revisar en profundidad las decisiones de la Corte, se debe
reconocer que dentro del control que ha efectuado s cre -o por lo menos
evalu- requisitos que taxativamente no estuvieron previstos en la ley o
la Constitucin y, por ende, nunca fueron conocidos previamente por los
promotores. A pesar de ello, exigi su cumplimiento inmediato a las dos
iniciativas examinadas, ocasionando consecuentemente su hundimiento
(MOE, 2012: 88).

En cuanto a los referendos municipales, la MOE encontr que se haban realizado 69 referendos, de los cuales 52 se impulsaron para la creacin de nuevos
municipios con una altsima tasa de efectividad pues ciertamente se crearon 49.
Se considera que esta tendencia est ligada a intereses relativos al mejoramiento de las capacidades administrativas e institucionales de las entidades
territoriales o la promocin de su integracin socio cultural, pero tambin se
relaciona con una estrategia tanto de actores legales como ilegales para
crear instituciones extractivas o captura de rentas, e incrementar los botines
electorales (MOE, 2012: 108).
Por su parte, con las consultas populares el pueblo se pronuncia ante una pregunta de carcter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, propuesta por el Presidente de la Repblica,
el gobernador o el alcalde, segn el caso.
12

El asunto en cuestin debe ser competencia de la respectiva autoridad, no ser

un proyecto de articulado (pues para eso est la iniciativa popular normativa),
y no referirse a temas que modifiquen la Constitucin.

Esquema 4. Procedimiento para llevar

a cabo una consulta popular

Conforme a la MOE, en Colombia se han impulsado dos consultas departamentales, 23 municipales y ninguna en el mbito local ni nacional (2012: 140). Las
dos consultas departamentales impulsadas versaron sobre la proteccin del Pramo de Santurbn. Los gobernadores de Santander y de Norte de Santander
propusieron las consultas a sus respectivas asambleas departamentales, pero
el control de constitucionalidad solo la viabiliz para ste ltimo, sin embargo,
Se present una situacin sin precedente alguno frente al trmite de este
mecanismo de participacin ciudadana, a pesar de haberse cumplido con
todos los requisitos establecidos en la Constitucin y la ley, la Comision Nacional Electoral (CNE) y la Registradura Nacional del Estado Civil (RNEC)
no adelantaron la consulta excusados en que para la poca en que se dio
viabilidad a la consulta ya se haban despachado los kits electorales para
las elecciones locales y logsticamente era imposible organizar una sexta
tarjeta electoral (MOE, 2012: 142).

Por otra parte, las 23 consultas municipales se concentraron en los sectores de

seguridad y convivencia (10), medio ambiente (4), servicios pblicos (3), empleo y desarrollo econmico (2), y en otros como equipamiento municipal, educacin, cultura y transporte (1).

13

En el tema ambiental que interesa, la siguiente tabla resume las iniciativas presentadas, sin incluir la de Piedras y Tauramena, que se tratarn ms adelante:

Tabla 1. Consultas populares municipales en asuntos

ambientales

14

Otras consultas se han realizado con el fin de modificar o precisar lmites intermunicipales (de las 8 iniciativas 7 fueron realizadas), de constituir reas metropolitanas (tres, de las cules solo una prosper) o de constituir municipios (se
han conformado siete municipios en La Guajira, Sucre, Cauca y Bolvar).

Las iniciativas populares

Las iniciativas populares son un mecanismo de participacin en el cual los ciudadanos impulsan la adopcin de leyes o normas -de menor jerarqua- ante las
corporaciones pblicas correspondientes: el Congreso de la Repblica en caso
de leyes, la Asamblea Departamental en el caso de ordenanzas, los Concejos
Municipales o Distritales en el caso de Acuerdos, y las Juntas Administradoras
Locales en el caso de Resoluciones para que sean debatidos y posteriormente
aprobados, modificados o negados por stas (Ley 134 de 1994, Art. 2).
Este procedimiento implica, como ningn otro, un protagonismo importante de
parte de los impulsores, pues participan en todas la sesiones de debate de la
iniciativa y, si la Corporacin no aprueba el proyecto de articulado o lo modifica, pueden apelar ante sta o convertir la iniciativa en un referendo aprobatorio, caso en el cual deben reunir en seis meses el 5% del censo electoral y seguir
el procedimiento correspondiente.

Esquema 5. Procedimiento para llevar

a cabo una iniciativa popular

De acuerdo con la MOE, entre 1991 y 2012 se realizaron tres iniciativas populares de acto legislativo, una de ellas no cumpli con las firmas, otra fue desistida
y la que lleg al Congreso -para modificar el rgimen constitucional de los ser15

vicios pblicos domiciliarios- fue retirada en el primer debate: debido al grado

de inmadurez poltica, la poca visibilidad y el flaco seguimiento al Congreso de
parte de la opinin pblica no hubo una reaccin fuerte ante la decisin de la
Comisin Primera de no darle trmite a la iniciativa (MOE, 2012: 51).
En el mismo periodo se realizaron seis iniciativas populares sobre proyectos
de ley, de las cuales solo dos llegaron al Congreso pero fueron desestimadas
en el primer debate. Estas dos situaciones en las que el Congreso desatendi

fcilmente iniciativas normativas que contaban con un amplio respaldo ciudadano, ponen de presente la tensin que existe entre democracia participativa y
democracia representativa, que precisamente se acenta cada vez que se activa
un mecanismo de participacin directa (MOE, 2012: 55).
En cuanto a iniciativas normativas, la MOE encontr tres sobre proyectos de
ordenanzas que llegaron a las asambleas departamentales, pero fueron rechazadas; cuatro sobre proyectos de acuerdos de las cuales solo fue aprobada
la que determin la finalidad y propsito del pramo El Almorzadero, en la
jurisdiccin de Cerrito, Departamento de Santander, como zona excluida de la
minera.

Cabildo abierto
Como lo indica la Ley 134 de 1994, este mecanismo es la reunin pblica de los
Concejos Distritales, Municipales o de las Juntas Administradoras Locales, en la
cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos
de inters para la comunidad (Art. 9).
El cinco por mil del censo electoral del lugar presenta ante la secretara de la
respectiva corporacin, la solicitud razonada para que sea discutido un asunto
en Cabildo Abierto y dentro de la semana siguiente a su realizacin; el presidente de dicha corporacin da respuesta escrita y razonada a los planteamientos y solicitudes ciudadanas (Art. 87).
La Corte Constitucional encontr constitucional la caracterizacin que la Ley 134
hizo de los cabildos abiertos, sin embargo, los magistrados Cifuentes, Gaviria
y Naranjo lamentaron en su salvamento de voto que el alcance dado al mecanismo fuera tan limitado:
16

La decisin mayoritaria de la Corte [] acepta el sentido democrtico y participativo de la institucin pero, de manera inexplicable, limita sus alcances
hasta considerar que solo tiene efectos deliberantes. En estas condiciones,
el cabildo abierto se confunde con el derecho de peticin consagrado por
el constituyente en el Artculo 23 de la Carta. La voluntad popular de institucionalizar una va de participacin adicional queda entonces desvirtuada por la decisin de la Corte de recortar sus alcances hasta confundir su
operatividad con la de otra figura ya existente (Sentencia C-180 de 1994).

El derecho de peticin es un mecanismo que propende por la interaccin eficaz entre los particulares y las entidades pblicas o privadas, obligando a stas
a responder de manera oportuna, suficiente, efectiva y congruente las solicitudes hechas por aquellos (Corte Constitucional, Sentencia T-172 de 2013) y
solo se diferencia del Cabildo Abierto en que se concreta en un intercambio de
escritos, mientras que ste se escenifica en una audiencia pblica.

Veeduras ciudadanas
Con el fin de vigilar la gestin pblica, los resultados de la misma y la prestacin de los servicios pblicos, la Ley 34 de 1994 previ la figura de las veeduras
ciudadanas. El mecanismo ha sido reglado por la Ley 850 de 2003.
En el pas existen aproximadamente 500 veeduras ciudadanas que son respaldadas por una Red Institucional de Apoyo2, sin embargo, como lo reconoce
la Procuradura General (2011: 33), no cuentan con los recursos financieros ni
el personal suficiente, las entidades pblicas no les facilitan las condiciones
necesarias para su quehacer y, adems, sus miembros se exponen a diversas
amenazas, el oficio del veedor est desprotegido, los veedores ciudadanos se

hallan bajo las mismas condiciones de inseguridad que padecen los defensores
de los Derechos Humanos (El Heraldo, 2013).

2. Integrada por la Procuradura General de la Nacin, la Defensora del Pueblo, la Contralora General de la Repblica, el Ministerio
del Interior y el de Justicia, el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, la Auditora General de la Repblica, la Contadura
General de la Nacin y la Escuela Superior de Administracin Pblica.

17

Esquema 6. Actores y materias de las veeduras ciudadanas

18

Existe adems una multiplicidad de espacios para la rendicin de cuentas,

como las audiencias pblicas, foros, conversatorios, etc., y de escenarios locales para la participacin como los consejos, comisiones, comits, mesas, ncleos, juntas, etc. que abarcan un portafolio temtico y poblacional muy amplio,
pero con enormes dificultades para articularse en un sistema que tenga sentido para la gente (Velsquez y Gonzlez, 2003: 364) y que permita conquistar
un nivel de incidencia aceptable en la toma de decisiones.
En lneas generales, puede concluirse que en el pas existe una variada gama
de mecanismos de participacin ciudadana, diseados de tal manera que el
derecho a la participacin, en s mismo, no puede concretarse; se trata de una
especie de ley del embudo en la que el espritu de la norma que crea el mecanismo es amplio, pero va siendo restringido a medida que es reglamentado y
puesto en marcha (Velsquez y Gonzlez, 2003: 363).
Resulta significativo que ningn plebiscito o consulta nacional haya sido intentado, que toda revocatoria haya fracasado, que todo referendo constitucional de
iniciativa ciudadana, referendo aprobatorio, consulta departamental e iniciativas populares legislativas y departamentales se hayan cado en la respectiva
corporacin.
Los mecanismos de participacin han tenido efectividad en el punto de la conformacin o delimitacin de municipios a travs de referendos y consultas municipales, ms como expresin de la consolidacin de intereses polticos y econmicos locales que como construccin de foros para el debate sobre lo pblico o
sobre el destino de los bienes comunes. Ante tan desastroso panorama, llama
poderosamente la atencin que los mecanismos utilizados en el marco de la
movilizacin por el ambiente y los territorios hayan tenido un margen significativo de xito, y que sean los que provocan y convocan a los debates relativos a
los lmites y posibilidades de la participacin bajo el modelo poltico y normativo imperante.

19

21

II. Mecanismos de participacin en defensa del

ambiente y los territorios
En el pas la guerra y el conflicto armado se han institucionalizado, es decir,
comprenden discursos regulares, espacios oficiales de difusin, medios de comunicacin a su servicio, textos y formas de hablar de la guerra que ya hacen
parte de la vida cotidiana (Estrada, 2004 citado por Olave, 2012), lo que ha copado la agenda social enfocndola en las necesidades de las vctimas de las
violaciones de derechos humanos y en el movimiento permanente por la paz.
Pero en los ltimos aos la consideracin de los conflictos socioambientales
como conflictos relevantes en la vida nacional, en y ms all de la guerra, viene
ganando visibilidad y protagonismo en la arena pblica.
Seguramente han incidido en esta cuestin la degradacin ambiental planetaria que se expresa en los discursos sobre la crisis climtica, y el destacado
posicionamiento de grupos y movimientos ambientalistas y ecologistas en escenarios internacionales relativos al desarrollo, el ambiente y los derechos humanos, pero fundamentalmente, es potenciada por la arremetida de la economa
extractivista y sus exponentes transnacionales, y la resistencia glocal que le
ponen cientos de comunidades y procesos colectivos.
Los ejercicios de resistencia han sido repelidos e intentan ser neutralizados con
el uso excesivo de la fuerza en el caso de las manifestaciones; la deslegitimacin de las causas de las y los defensores del ambiente y el territorio a travs
de los discursos de funcionarios pblicos; la estigmatizacin de su labor por
parte de los aliados de las empresas; su criminalizacin y judicializacin, y los
hostigamientos, amenazas y atentados en su contra, llegando incluso a su exterminio fsico.
De acuerdo con Global Witness (2014) el nmero de asesinatos contra ambientalistas da cuenta de que Amrica Latina y el sureste de Asia son los lugares
ms peligrosos para las luchas ambientales, y que ms de dos tercios de esos
asesinatos estn ligados al control y uso de la tierra.

22

Imagen 1. Mapa del aumento de asesinatos contra ambientalistas y

defensores de los territorios (tomado de Global Witness, 2014)
Entre 2002 y 2013 al menos 908 personas fueron asesinadas en 35 pases protegiendo los derechos sobre la tierra y el
ambiente, y en los ltimos cuatro aos el
ndice de muertes aument a una media
de dos activistas por semana.
El ao 2012 fue, hasta la fecha, el peor
ao para ser defensor del ambiente, ya
que se cometieron 147 asesinatos; esto es
casi el triple de los cometidos en 2002.
La impunidad por estos crmenes est
muy extendida: solo hay constancia de
que se haya condenado a 10 personas
entre 2002 y 2013, lo cual representa poco
ms de un 1% del ndice total de asesinatos (Global Witness, 2014)

Este escenario no ha pasado desapercibido en organismos internacionales de

derechos humanos, que han definido a los ambientalistas como un grupo poblacional en riesgo e identificado la debilidad estatal para protegerlos en un
ambiente de crecimiento significativo del poder de empresas transnacionales.
[] gran parte de los proyectos desarrollados por industrias extractivas se
han dado como consecuencia de la conclusin de tratados de libre comercio y los compromisos de aumento de la inversin extranjera en algunos
estados. As mismo, la mayora de estos proyectos se desarrollan por empresas extranjeras, cuyas actividades y consecuencias ambientales de los
proyectos no seran sujetas a una fiscalizacin adecuada por parte de los
Estados en donde se implementan (CIDH, 2011: Prr. 313).

Aunque el modelo de agresin se extiende por toda Latinoamrica, es profundamente significativo que Colombia encabece la lista de conflictos ambientales
en la regin, de acuerdo con los resultados del proceso de documentacin que
a la fecha ha realizado el Environmental Justice Organisations, Liabilties and
Trade (EJOLT). Los conflictos socioambientales pueden explicarse a partir de
la conjuncin de varios elementos, entre los que estn la escalada del modelo
extractivo, su amalgamiento con actores armados y dinmicas de violencia estructural, y la marcada inefectividad de mecanismos jurdicos para contenerlos.
23

En muchos casos los conflictos ambientales no se evidencian como tales porque

se traslapan con las dinmicas del conflicto, y el temor y el miedo que cunde en
las regiones no permite que se expresen prima facie ni que sean tratados como
tales por parte de las autoridades correspondientes.
En el pas, las formas de participacin en lo ambiental bsicamente se han
plasmado en las audiencias pblicas ambientales, en los procesos de consulta
previa con comunidades indgenas y las comunidades consideradas tribales,
en el uso de mecanismos jurdicos como la tutela o las acciones populares y,
en el contexto actual, en el uso de algunos de los mecanismos de participacin
plasmados en la Ley 134 de 1994.

Audiencias pblicas ambientales

Con una licencia ambiental se busca eliminar o por lo menos prevenir, mitigar
o reversar, en cuanto sea posible, con la ayuda de la ciencia y la tcnica, los
efectos nocivos de una actividad en los recursos naturales y el ambiente (C035 de 1999), por lo que segn la Corte Constitucional, se trata de un tpico mecanismo de intervencin del Estado en la economa, y una limitacin de la libre
iniciativa privada, justificada con el propsito de garantizar que la propiedad
cumpla con la funcin ecolgica que le es inherente (C-894 de 2003).
Su fin es proteger derechos individuales y colectivos ligados a la prevencin de
daos al ambiente, y para ello se prev la realizacin de audiencias pblicas
como forma de participacin para que las comunidades conozcan la solicitud
de las licencias y concesiones o los impactos que un proyecto puede generar,
adems, que expresen sus opiniones y aporten los documentos que consideren
pertinentes3.
Cabe tener en cuenta que este mecanismo no es una etapa de decisin ni de
debate, es decir, no es vinculante u obligatoria para la administracin pblica,
es ms bien un instrumento de informacin, socializacin y control social (Procuradura, 2008: 30) al que puede asistir cualquier interesado, pero en el que
solo pueden intervenir:

3. Decretos 2762 de 2005 y 330 de 2007.

24

Por derecho propio:

1. Representante legal de la autoridad ambiental competente y los dems
funcionarios que para tal efecto se deleguen o designen
2. Representante(s) de las personas naturales o jurdicas que hayan solicitado la realizacin de la audiencia
3. Procurador General de la Nacin, el Procurador Delegado para Asuntos
Ambientales y Agrarios, o los Procuradores Judiciales Ambientales y Agrarios o sus delegados
4. Defensor del Pueblo o su delegado
5. Gobernador(es) del(los) departamento(s) donde se encuentre o pretenda localizarse el proyecto, o sus delegados
6. Alcalde(s) del(os) municipio(s) o distrito(s) donde se encuentre o pretenda desarrollarse el proyecto, o sus delegados
7. Personero municipal o distrital o su delegado
8. Los representantes de las autoridades ambientales con jurisdiccin en
el sitio donde se desarrolla o pretende desarrollarse el proyecto, obra o
actividad, o sus delegados
9. Los directores de los institutos de investigacin cientfica adscritos y vinculados al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o sus
delegados
10. El peticionario de la licencia o permiso ambiental
(Las personas antes citadas no requerirn de inscripcin previa)
Por previa Inscripcin:
1. Otras autoridades pblicas
2. Expertos y organizaciones comunitarias y/o ambientales
3. Personas naturales o jurdicas (Art. 12 Decreto 330 de 2007).

Segn lo expone Rodrguez et al (2012), entre 1993 y mayo de 2012 se realizaron

en el pas 60 audiencias pblicas y fueron otorgadas 2.279 licencias. Estas cifras
indican que solo el 0.2% de licencias ambientales pas por la realizacin de
una audiencia pblica, lo que puede deberse al desconocimiento del mecanismo o a que se dude o desconfe de su eficacia. Tngase en cuenta que altos
funcionarios de las autoridades ambientales vienen pasando directamente de
sus cargos a ejercer como asesores o directivos de las grandes empresas que
adelantan procesos de licenciamiento ambiental (Rodrguez et al, 2012: 245).
25

Para el promotor del proyecto, la audiencia es til en tanto le permite reconocer

el contexto de conflictividad que genera la iniciativa, y adoptar la medidas
necesarias para contenerla y evitarque sta llegue a las instancias gubernamentales de control ambiental, convirtindola entonces en un problema de incumplimiento de los actos administrativos (Macas, s/f). Para las comunidades
es una oportunidad de conocer los alcances de los proyectos y -alrededor o a
partir de ellas- consolidar sus estrategias de movilizacin4.

La consulta previa a pueblos indgenas

y comunidades consideradas tribales
La consulta previa es un derecho que se enmarca en el deber de los Estados de
desarrollar, con la participacin de los pueblos interesados, una accin coordinada y sistemtica con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a
garantizar el respeto de su integridad (Art. 2, Convenio 169 de la OIT).
En Colombia, entre 1993 y 2013 se realizaron 156 consultas previas. La Corte
Constitucional ha aclarado que la consulta de las medidas o proyectos que
afectan directamente a los pueblos indgenas, es una de las tres dimensiones
de su derecho a la participacin, al lado de
[] la simple participacin, asociada a la intervencin de las comunidades
en los rganos decisorios de carcter nacional, as como en la incidencia
que a travs de sus organizaciones pueden ejercer en todos los escenarios
que por cualquier motivo les interesen, [] (y) el consentimiento previo,
libre e informado cuando esa medida (norma, programa, proyecto, plan o
poltica) produzca una afectacin intensa de sus derechos, principalmente aquellos de carcter territorial (Corte Constitucional, sentencia T-376 de
2013).

4. Como la que se gest alrededor de la iniciativa de instalar la industria minera en los pramos de Santurbn y Almorzadero. Una resea se encuentra en: Notiagen, Audiencia pblica nacional por los pramos Santurbn y Almorzadero, septiembre de 2012, disponible en:
http://notiagen.wordpress.com/2012/09/04/audiencia-publica-nacional-santurban-almorzadero-revive-el-debate-sobre-el-agua-y-la-mineria/

26

Sin embargo, el derecho a la consulta en Colombia suele identificarse como

la forma exclusiva en la que los pueblos indgenas y tribales pueden y deben
hacer justiciables sus derechos y defender la especial relacin que tienen con
su territorio5, que es la que los define como un sujeto colectivo.

Esquema 7. Principios que deben guiar la realizacin

de las consultas de pueblos indgenas y tribales

En tal sentido, el debate se ha concentrado en si las consultas6 se realizan siguiendo los principios prescritos en estndares internacionales o no, aplazando
e incluso anulando otros debates urgentes.
En primer lugar, el posicionamiento discursivo de la consulta como la mayor
conquista de los pueblos indgenas en el derecho internacional de los derechos
humanos y su consecuente construccin como derecho sntesis (de otros derechos), ha velado la dramtica realidad que subyace a su aplicacin, y que se
traduce en la legalizacin del despojo de los territorios, pues como lo seala
Betancur (2014)

5. En el Sistema Interamericano de Derechos Humanos se ha comprendido que para las comunidades indgenas la relacin con la
tierra no es meramente una cuestin de posesin y produccin sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente,
inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras; que la cultura de los miembros de las comunidades
indgenas corresponde a una forma de vida particular de ser, ver y actuar en el mundo, constituido a partir de su estrecha relacin con
sus territorios tradicionales y los recursos que all se encuentran, no solo por ser stos su principal medio de subsistencia, sino adems
porque constituyen un elemento integrante de su cosmovisin, religiosidad y, por ende, de su identidad cultural (CIDH, 2009: Prr. 56)
6. Especficamente las consultas de proyectos, pues otra ha sido la dinmica, mecanismos e impactos de las de leyes.

27

La movilizacin indgena para demandar que el derecho fundamental a

la consulta se cumplan o ha garantizado a las comunidades un desenlace
satisfactorio. Esto tampoco se ha garantizado en los escenarios jurdicos,
pues a pesar de que sucesivamente los tribunales de justicia le ordenen
al gobierno suspender proyectos para realizar en debida forma la consulta, en los hechos se instrumentan diversas frmulas como la cooptacin
mediante la prebenda o el empleo, la corrupcin o las ms efectivas: la
amenaza, la violencia y el desplazamiento forzado de la poblacin, para
imponer finalmente el proyecto en detrimento de la territorialidad y la integridad de los pueblos indgenas.
Quizs por ello para el pueblo Uwa estaba claro que el problema de fondo no era si se realizaba o no en debida forma la consulta previa, a la cual
se opusieron de manera persistente.

En segundo trmino, el exclusivo derecho a la consulta ha delimitado los sujetos

ambientalmente relevantes, esto es, los pueblos indgenas y tribales, excluyendo a otros grupos poblacionales para quienes los territorios tambin tienen una
importancia cultural, econmica y social que merece proteccin. As, se omite
construir una participacin ambiental ms amplia que aborde problemticas
comunes entre los grupos poblacionales concernidos.
Finalmente, la exaltacin de la caracterizacin de la consulta como un derecho
que excluye el veto, despoja al proceso de participacin de la facultad primaria
de decir no y hacer valer, junto con otros actores, el derecho al consentimiento;
esto es, a oponerse a los proyectos que contaminen o destruyan los ecosistemas o por cuyos impactos se impida su resiliencia.

Mecanismos de proteccin de derechos

En los veinte aos de vigencia de la Constitucin se han presentado ms de
cuatro millones de tutelas que constituyen aproximadamente el 22% de todos
los procesos que atiende la funcin judicial en el pas (Caracol, 2012). Ante tal
recurrencia, la Corte Constitucional desarroll varios tipos de decisiones con
una alta repercusin en las polticas pblicas, como los estados de cosas in-

28

constitucionales7 o los autos de seguimiento8 de sus sentencias, que han con-

figurado un activismo judicial muy valorado por las vctimas de las violaciones
de derechos, y muy criticado desde los sectores que validan la poltica econmica del pas.
En la jurisprudencia de la Corte se ha pretendido plasmar, adems, un modelo
de ponderacin de derechos basado en la idea de que la funcin ecolgica
de la propiedad es capaz de mensurar los conflictos ligados a la libertad de
empresa, situacin que materialmente, bajo las condiciones actuales, parece
imposible.
En la Constitucin Poltica surge un trptico econmico, constituido por el
trabajo (Artculo 25), la propiedad privada (Artculo 58) y la libertad de
empresa (Artculo 333). Este trptico econmico tiene una funcin social. En
tanto que social, l debe velar por la proteccin de los valores y derechos
sociales. Entre stos a su vez se destaca la vida y la ecologa. Luego el
trabajo, la propiedad y la empresa tienen una funcin ecolgica que es
inherente a la funcin social. Es de advertir que el fin ltimo de la funcin
ecolgica del trptico econmico es la prevalencia del inters general sobre el inters particular, que es un principio fundante del Estado colombiano (Sentencia T-411 de 1992).

Las acciones populares, por su parte, se erigieron como un mecanismo fundamental en la prevencin de daos a intereses colectivos y en la lucha por la
moralidad administrativa. La sancin por la violacin del patrimonio pblico en
el caso Dragacol, la liberacin de recursos para la ampliacin de la cobertura
en salud del Fosyga o la orden de saneamiento del ro Bogot no hubiesen sido
posibles sin la activacin de este mecanismo judicial.
7. Es una declaracin realizada por la Corte cuando concurren estos elementos: 1) La vulneracin masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un nmero significativo de personas. 2) La prolongada omisin de las autoridades en el cumplimiento
de sus obligaciones para garantizar estos derechos. 3) La adopcin de prcticas inconstitucionales, como la exigencia de incorporar
la accin de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado. 4) La no expedicin de medidas legislativas,
administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneracin de los derechos. 5) La existencia de un problema social cuya
solucin compromete la intervencin de varias entidades, para la adopcin mancomunada de un conjunto de medidas multisectoriales
que exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante. 6) Si todas las personas afectadas por
el mismo problema acudieran a la accin de tutela para obtener la proteccin de sus derechos, se producira una mayor congestin
judicial (T-068 de 2010).
8. La Corte no desatiende la suerte de las sentencias que emite, por el contrario, mantiene su competencia para verificar que las autoridades adopten las medidas necesarias para restablecer los derechos fundamentales vulnerados o se eliminen las causas de la amenaza. Los autos ms famosos son los de seguimiento al cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004 en el que se declar el estado de cosas
inconstitucional frente al desplazamiento forzado en Colombia.

29

Sin embargo, aunque su uso es mucho menor que el de la tutela -no ms de

15.000 acciones populares presentadas que representan solo un 3% de los procesos judiciales atendidos en el pas (Echeverri, 2011)-, su efectividad se ha
visto minada por una frrea oposicin a su consolidacin como mecanismo de
proteccin ambiental.
Los ataques frente a las acciones populares colombianas han tenido en
los ltimos aos diversos orgenes: i) acciones de inconstitucionalidad, ii)
proyectos de ley modificando la Ley 472 de 1998 y iii) ataques desde los
medios de comunicacin. Hoy podemos afirmar como hiptesis que estos
ataques empiezan a lograr su objetivo de bajar los estndares de proteccin de los derechos colectivos (en especial del derecho a la moralidad
administrativa), de reducir el ejercicio de acciones populares al eliminar los
incentivos y dificultar el ejercicio de estas acciones al exigir la constitucin
en renuencia para ejercerlos (Londoo y Torres: 2012: 242).

Efectivamente, hasta el ao 2010 se otorgaba un incentivo econmico a aquellos que presentaran este tipo de acciones, sin embargo, ste se elimin mediante la Ley 1425 argumentando la necesidad de reducir la congestin judicial, evitar la temeridad y proteger el patrimonio de las entidades territoriales,
lo que incidi en la disminucin en un 77% en la presentacin de este tipo de
acciones entre 2009 y el 2013 (Amador, 2014).
En un pas marcado por la hiperjuridizacin de los conflictos sociales -esto es
por una clara forma de contenerlos a travs del uso de mecanismos jurdicos
(Murcia, 2012)-, el cierre progresivo de esos espacios de justiciabilidad ha incidido en la bsqueda de nuevos repertorios de movilizacin social. Es en este
campo que emerge el uso de los mecanismos de participacin en el mbito de
lo poltico.

30

Mecanismos de participacin en defensa del ambiente y los territorios: los casos de la iniciativa popular en defensa del Pramo El Almorzadero, las
consultas populares de Piedras y Tauramena, y el referendo por el agua

A medio camino entre la democracia representativa y la democracia directa, el

modelo democrtico que se quiso establecer en la Constitucin de 1991 es de
corte participativo,
La democracia que, como principio fundante, instituye el texto constitucional es, adems de pluralista, participativa y su especial configuracin
resulta de la complementacin de los modelos de democracia representativa y de democracia directa que aprovecha las virtudes del sistema
representativo e incorpora las ventajas de la participacin ciudadana
y de esa manera expresa un proceso social de intervencin de los sujetos en la definicin del destino colectivo (Corte Constitucional, sentencia
C-230A de 2008).

Sin embargo, como se vio en la primera parte de este escrito, en general los ciudadanos no han podido definir su destino colectivo a travs de los mecanismos
de participacin en lo poltico -revocatoria del mandato, consultas, iniciativas
populares y cabildos abiertos- pues el poder definitorio de temas tan relevantes
como el ambiental, es resguardado y escatimado celosamente por las autoridades nacionales.
As, tanto el Congreso como el Ejecutivo, muy comprometidos con una expansiva poltica minero-energtica, vienen desmontando las exiguas barreras normativas que protegen el ambiente, tal y como lo ha denunciado la Contralora
General de la Nacin (2013: 107):
Paulatinamente, mediante la expedicin de una serie de normatividades,
que llega hasta el Decreto 2820 de 2010, se han ido flexibilizando requisitos
o excluido actividades que inicialmente estaban obligadas a solicitar licencia ambiental. El anlisis de este Decreto realizado en su momento por la
Contralora General concluy que: Es incomprensible la eliminacin de

la exigencia de un Diagnstico Ambiental de Alternativas para proyectos de explotacin minera. Para la Contralora General de la Repblica, esta serie de modificaciones introducidas resultan preocupantes
31

toda vez que lejos de representar un avance en la reglamentacin

de instrumentos de gestin ambiental, se evidencia su desmonte y
con ello la disminucin de mecanismos que favorezcan la adopcin y
seguimiento de medidas preventivas al momento de planear el desarrollo de un proyecto, obra o actividad (CGR, 2010:4).
En el plano local, el desmonte de los lmites normativos a la depredacin ambiental se ve asegurado por una dbil presencia institucional que cede a la
presin ilegal de actores armados y otros mltiples grupos de inters.
Es revelador, por ejemplo, que las Corporaciones Autnomas Regionales, que
son las encargadas, conforme a la ley, de administrar el ambiente y los recursos
naturales en su respectiva jurisdiccin, no hayan podido ser reformadas pese
a su desastrosa actuacin, hecho que solo conviene a agentes buscadores de
rentas, locales y regionales, que tienen va libre para acceder a recursos a
travs de contratos, reduccin de tasas e impuestos ambientales, flexibilizacin
o eliminacin de requisitos para la obtencin de permisos, concesiones y cupos
de explotacin, manteniendo sus excedentes econmicos (Contralora, 2013:
110).
Ante tal panorama, las autoridades locales tienen un margen de maniobra estrecho que solo ha podido expandirse con ocasin de la movilizacin ciudadana en la activacin de los mecanismos de participacin.

32

 Experiencia del Referendo por el

Agua
El 25 de abril de 2007 fue radicada ante
la Registradura la solicitud de inscripcin
del Comit de Promotores para adelantar el referendo constitucional para garantizar la educacin, la salud, el agua
potable, el saneamiento bsico y la Descentralizacin Administrativa. Un ao y
medio despus, el 29 de septiembre de
2008, ste organismo certific que haban sido recolectadas 2.039.812 firmas
vlidas, cifra muy superior al porcentaje
electoral requerido para el impulso de la
iniciativa.
El proceso que llev a consolidar la idea
del referendo tiene races, muchos aos
atrs, en diferentes iniciativas regionales y nacionales en defensa del agua, y
se concret con la creacin del Comit
Nacional en Defensa del Agua y la Vida
(CNDAV) y los correspondientes comits
promotores regionales, integrados por
una multiplicidad de sectores sociales de
todo el pas.
Uno de los elementos ms importantes
de este proceso es que la recoleccin de
los apoyos no se limit al acopio de firmas, sino que se orient a consolidar una
pedagoga social alrededor del valor
cultural del agua y la necesidad de proteger los ecosistemas que la sustentan
para el bienestar no solamente humano,
sino de todos los seres vivos.

33

Texto del Referendo por el agua

TITULO I DE LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
Artculo nuevo
El Estado debe garantizar la proteccin del agua en todas
sus manifestaciones por ser esencial para la vida de todas
las especies y para las generaciones presentes y futuras.
El agua es un bien comn y pblico.
TITULO II CAPTULO I DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES
Artculo nuevo
El acceso al agua potable es un derecho humano fundamental. El Estado tiene la obligacin de suministrar agua
potable suficiente a todas las personas, sin discriminacin
alguna y con equidad de gnero. Se debe garantizar un
mnimo vital gratuito.
TITULO II CAPTULO II DE LOS DERECHOS SOCIALES,
ECONOMICOS Y CULTURALES
Pargrafo nuevo Artculo 63.
Todas las aguas, en todas sus formas y estados; los cauces, lechos y playas, son bienes de la Nacin, de uso pblico. Se respetar una franja de proteccin de los cauces
de ros, lagos y humedales. Las aguas que discurren o se
encuentren en territorios indgenas o en los territorios colectivos de las comunidades negras son parte integrante
de los mismos. Se garantizar adems el valor cultural del
agua como elemento sagrado en la cosmovisin de los
grupos tnicos.
TITULO II CAPTULO III DE LOS DERECHOS COLECTIVOS Y DEL AMBIENTE
Pargrafo nuevo Artculo 80.
Los ecosistemas esenciales para el ciclo del agua deben
gozar de especial proteccin por parte del Estado y se
destinarn prioritariamente a garantizar el funcionamiento de dicho ciclo, sin vulnerar los derechos de las comunidades que tradicionalmente los habitan, procurando modelos de uso sustentable, de tal manera que se disponga
de agua abundante y limpia para todos los seres vivos.
TITULO XII RGIMEN ECONMICO Y DE LA HACIENDA
PBLICA
Pargrafo nuevo Artculo 365
El servicio de acueducto y alcantarillado ser prestado en
forma directa e indelegable por el Estado o por comunidades organizadas. Las entidades estatales o comunitarias que se organicen para dicha prestacin no tendrn
nimo de lucro y garantizarn la participacin ciudadana,
el control social y la transparencia en el manejo de los
recursos y dems aspectos de la operacin. Las comunidades organizadas para la prestacin de estos servicios
se fundamentarn en la autogestin para lo cual todos
sus integrantes acordarn las modalidades de gestin
econmica necesarias para su funcionamiento. Dichas comunidades recibirn apoyo del Estado para garantizar la
cobertura y potabilizacin del agua que suministren.

Esta pedagoga se concret en la navegacin de la idea por todo el pas:

Las navegaciones pueden identificarse entonces como una estrategia de
impacto social desde la cual si bien se recogan firmas, tambin se realizaban foros, conversatorios, talleres, marchas, conciertos, festivales del agua
y declaraciones de ros que atraan la participacin de alcaldes, campesinos, estudiantes, indgenas, comerciantes. Este tipo de acciones eran un
acontecimiento importante para la regin, y del cual era posible encontrar
que alguien escuchaba o se preocupaba por la situacin del agua, antes
latente pero no valorada.
Para los fluvionautas conformados por integrantes de la Comisin Nacional
en Defensa del Agua y la Vida (CNDAV), acadmicos, activistas y periodistas, las navegaciones eran tambin otra forma de recuperar la palabra
y la credibilidad por los procesos sociales y organizativos, al generarse
la posibilidad de intercambio con las comunidades donde stas exponan
sus necesidades respecto al agua, asuman compromisos en el proceso de
referendo y reconocan alternativas de solucin (Gmez, 2012: 53).

Una vez entregadas las firmas, las energas se concentraron en visibilizar la

importancia de la adopcin de la medida, y en dar seguimiento al debate que
deba surtir en el Congreso y que dur algo ms de un ao. En esta corporacin,
algunos senadores, contrariando las disposiciones legales en la materia, intentaron introducir modificaciones al texto del referendo que cambiaban completamente su sentido.
Finalmente, en la sesin del 18 de mayo de 2010 en la que deba decidirse la
convocatoria al referendo, pese al esfuerzo puesto por cientos de organizaciones de todo el pas y el apoyo que tena el proyecto en las bancadas del Polo
Democrtico Alternativo, el Partido Liberal, el Movimiento Mira y los representantes afrodescendientes e indgenas, no se complet el qurum y el referendo
fue negado. Para los promotores,
Lo ocurrido hasta ahora demuestra que el Congreso colombiano y la Cmara de Representantes, como instituciones, son escenarios antidemocrticos, adversos a la participacin ciudadana. Adems de lo anterior, el incumplimiento de sus deberes, comenzando por los ms elementales como
asistir a las sesiones y permanecer en ellas, fue ostensible y frecuente por
34

no decir permanente. En el actual perodo la plenaria de la Cmara solo

alcanz el qurum decisorio y lo mantuvo en la sesin del pasado 18 de
los corrientes. En las ms de diez citaciones anteriores este qurum no se
complet o se disolvi luego de aprobar el orden del da. As el ausentismo
parlamentario se sum a la obsecuencia hacia Gobierno y los intereses
privados y mercantiles en torno al agua para negar el referendo (Comit
de Promotores, 2010).

El proceso hizo visibles las limitadas posibilidades de hacer justiciables derechos ambientales en el esquema poltico vigente, y el carcter meramente
formal del rgimen de participacin de la Ley 134. Pero lo ms importante de
ste, fue la dinmica que cataliz cientos de iniciativas locales de vocacin ambiental hacia una dispora de procesos organizativos en defensa de los bienes
comunes, como lo apuntan Roa y Rodrguez (2012):
La amplitud del proceso del Referendo permiti una articulacin social entre procesos sociales, que incluan en sus repertorios de contienda el agua:
la defensa de las cuencas y microcuencas en la provincia Guanenta frente
a la industria avcola, la resistencia a la construccin de una hidroelctrica
y en defensa del ro Sogamoso, la lucha por los servicios pblicos domiciliarios, la articulacin de los acueductos comunitarios, la defensa de las
cinagas del Llanito y la Virgen en Barrancabermeja, la lucha de los trabajadores en defensa de las empresas pblicas, la defensa de los pramos
frente a la minera, entre muchos otros.

35

 Experiencia de la iniciativa popular normativa en defensa del pramo El Almorzadero

En abril de 2010, los habitantes de Cerrito - Santander, organizados en la Comisin de Vigilancia y Seguimiento para la
Proteccin del Pramo El Almorzadero,
radicaron ante la Registradura General
de la Nacin ms de mil firmas en apoyo
a una iniciativa popular normativa con el
objeto de determinar los usos del suelo
y los recursos naturales en la jurisdiccin
del municipio del Cerrito, Santander. En
agosto de ese ao y con votacin unnime, el Consejo municipal aprob el proyecto de acuerdo.

Texto del proyecto de acuerdo

EL CONCEJO MUNICIPAL DE CERRITO SANTANDER,
EN USO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES,
LEGALES [] ACUERDA
Art. 1. El uso del suelo y los recursos naturales de conformidad con el Art. 10 del EOT del municipio de Cerrito, para
su desarrollo deben implementar las siguientes acciones
territoriales:
Recuperacin y proteccin ambiental mediante el aislamiento, la siembra de especies nativas que coadyuven a
la estabilizacin de mrgenes, de suelos y aguas; permitiendo con ellos la restauracin natural del ecosistema. En
el pramo El Almorzadero seguirn existiendo las zonas
de conservacin, amortiguamiento y produccin de acuerdo a las lgicas propias de la comunidad que lo habitan,
siempre y cuando se lleve a cabo mediante el enfoque
sostenible y sustentable.
Garantizar la proteccin, recuperacin y aprovechamiento de la red hdrica y ecosistemas acuticos existentes,
toda vez que stos abastecen los sistemas de riego y
acueductos urbanos y rurales del municipio de Cerrito, con
su respectiva concesin dada por la autoridad ambiental.
PARGRAFO.
El pramo El Almorzadero como ecosistema frgil y esencial para el ciclo del agua debe gozar de especial proteccin por parte del Estado, y se destinarn prioritariamente
a garantizar el funcionamiento de dicho ciclo, sin vulnerar
los derechos de las comunidades que tradicionalmente
los habitan, procurando modelos de uso sustentable. Se
garantizar adems el valor cultural del agua como elemento sagrado en la cosmovisin de los grupos tnicos.

La iniciativa normativa fue especial desde su origen. Se concibi

a travs de otro mecanismo de
participacin, un cabildo abierto,
en el cual diversos sectores sociales con la anuencia del Concejo
municipal, alcalda y Corporacin
Autnoma Regional de Santander, decidieron proteger los recursos naturales (agua, fauna,
flora), mediante un proyecto que
en lugar de ser expedido directamente por el Concejo, primero
sera divulgado y consensuado
con la comunidad a travs de
una iniciativa normativa. Si la
iniciativa reciba el apoyo de la
comunidad, definitivamente se
convertira en acuerdo municipal
(MOE, 2012: 59).

Art. 2. Sealar que en cumplimiento del Artculo 3 de la

Ley 1382 de 2010 y dentro del sistema grfico del Catastro
Minero Colombiano, se encuentra delimitada la zona del
pramo El Almorzadero como excluible de la minera.
Art. 3. En todo macro proyecto de inters nacional que se
adelante por el Gobierno Nacional, el Concejo Municipal
deber participar en su adopcin y as mismo deber
darse la consulta previa a la comunidad y organizaciones
cuyo objeto son la defensa y proteccin del medio ambiente en cumplimiento al Artculo 2 y 313 de la Constitucin Nacional y Ley 136 de 1994 que garantizan la Autonoma de los Entes Territoriales. Toda vez que el Art. 79 del
Plan Nacional de Desarrollo fue declarado inexequible.
Art. 4. En los predios de propiedad del municipio destinados a la conservacin de los recursos debern adelantarse programas, proyectos o actividades que garanticen su
finalidad de conservacin y proteccin en concordancia
con el Artculo 1 de este Acuerdo Municipal.

36

Art. 5. El presente acuerdo rige a partir de su aprobacin,

sancin y publicacin y modifica las normas que le sean
contrarias.

sta, la nica iniciativa popular normativa que se ha aprobado en el pas, se

desarroll en un ambiente de movilizacin permanente de ms de dos dcadas por parte de los habitantes de Cerrito y otros municipios aledaos que promueven la proteccin de los pramos Santurbn, Berln y El Almorzadero, an
a pesar de que la zona ha sufrido la presencia de todos los actores armados,
asesinatos selectivos y desplazamiento forzado (Sandoval, 2013: 415). El activismo en defensa del pramo se ha sustentado en una frrea conciencia sobre
el valor que tiene la conservacin del ecosistema pramo,
El consenso social en toda la provincia se ha conseguido mediante estrategias de formacin como foros, talleres, debates pblicos y audiencias, pero
tambin con otros mtodos ms creativos como las jornadas de limpieza,
la promocin del carcter sagrado del pramo o su recorrido con grupos
de maestros, estudiantes, comerciantes, organizaciones juveniles, entre
otros (Sandoval, 2013: 415).

En 2011 el movimiento estaba tan fortalecido que los gobernadores de Santander y Norte de Santander promovieron la realizacin de dos consultas populares en defensa de los pramos a partir de las preguntas:
Santander: Est de acuerdo en que los ecosistemas esenciales en el ciclo
del agua en Santander se declaren bienes de utilidad pblica e inters
comn para su proteccin? S o No.
Norte de Santander: Est de acuerdo con declarar legalmente como
rea protegida todas las zonas productoras de agua definidas por la
Autoridad Ambiental en el departamento Norte de Santander, antes de
finalizar el ao 2015? S o No. (MOE, 2012: 142).

Pero, como se mencion antes, el Tribunal Administrativo de Santander declar

inconstitucional la iniciativa y aunque el de Norte de Santander si la aprob, la
Registradura y el Consejo Nacional Electoral no emitieron las boletas para que
se realizara la votacin.
A pesar de esto, la Iniciativa por el Pramo El Almorzadero se constituy en una
experiencia inspiradora para otros procesos como los de consulta, que seran
realizados tres aos ms tarde en Piedras y Tauramena. En el proceso de construccin del texto del acuerdo municipal, la comunidad se aline polticamente
37

con otros procesos comunitarios en los que el valor intrnseco de la naturaleza y

sus componentes son valorados por sobre el criterio de utilidad, como en Ecuador, Estados Unidos y Bolivia.
[] el hecho de que no se hable de recursos naturales ni de ecosistemas
estratgicos, sino ms bien de ciclo del agua para consumo humano y ecosistemas esenciales, es uno de los aprendizajes del Referendo por el Agua,
pues ste, como proceso pedaggico, rescat una visin de la naturaleza
que no la entiende simplemente como proveedora de materiales al servicio de los seres humanos. Por el contrario, se asume que la naturaleza es un
complejo entramado de relaciones, de seres interdependientes, donde se
rompen las jerarquas que nos convencen de poder decir de un ecosistema
que tiene un propsito nico cuyos beneficiarios somos los homo sapiens.
Es, pues, muy relevante que se retome en esta consulta el hecho de que ni
el agua ni la naturaleza en general son mercancas (Roa y Rodrguez, 2011).

Lnea del tiempo 1. Perspectiva cronolgica del uso de mecanismos

de participacin para la defensa del Pramo El Almorzadero
Los gobernadores de Santander y Norte de
Santander promueven la realizacin de
consultas populares en defensa de los
paramos de la regin, luego de Acuerdo
Regional para la Conservacin de los
Pramos de Santurban y Almorzadero
17 organizaciones
comunitarias y sociales
con el apoyo del
Consejo Municipal
convocan un Cabildo
Abierto para discutir los
impactos de la minera
en su territorio

Proceso de
pedagoga
popular
alrededor
del
Referendo
por el Agua

de quorum

El Tribunal Contencioso de Santander declara inconstitucional el

texto de la consulta y la Registradura omite enviar las boletas de
votacin a la de Norte de Santander.

El Gobierno emite el Decreto 0934 para evitar que los gobiernos locales establezcan zonas excluidas de la minera

38

En una retrospectiva de diez aos, el proceso que llev a la aprobacin de la

iniciativa mezcl muchas estrategias de exigibilidad y vincul varios mecanismos de participacin en el mbito de lo poltico, que contrastaron con talanqueras institucionales que demuestran cmo pese al discurso de apertura y
transparencia del dilogo social en las Alianzas para la Prosperidad, lo que
ocurre en el escenario pblico es que progresivamente se mengua el margen
de intervencin posible dentro de los espacios oficiales para quienes tienen
una visin de pas diferente y el potencial para posicionarla (Rodrguez, 2013).

Experiencia de consultas populares en Piedras - Tolima

y Tauramena - Casanare
De los casos aqu tratados, ninguno como el ejercicio de las consultas populares
ha generado tantas reacciones en contra por parte del Gobierno nacional.
En Piedras se requera de por lo menos 1.702 ciudadanos que rechazaran las
actividades mineras en el territorio, pero el 28 de julio de 2013 se obtuvieron
muchos ms, 2.995 respaldos y solo 24 Piedrunos dijeron s a la pregunta:
Est de acuerdo, como habitante del municipio de Piedras, Tolima, que
se realice en nuestra jurisdiccin actividades de exploracin, explotacin,
tratamiento, transformacin, transporte, lavado de materiales, provenientes de las actividades de explotacin minera aurfera a gran escala, almacenamiento y el empleo de materiales nocivos para la salud y el medio
ambiente, de manera especfica el cianuro y/o cualquier otra sustancia o
material peligroso asociado a dichas actividades, y se utilicen las aguas
superficiales y subterrneas de nuestro municipio en dichos desarrollos
o en cualquier otro de naturaleza similar que pueda afectar y/o limitar el
abastecimiento de agua potable para el consumo humano, la vocacin
productiva tradicional y agrcola de nuestro municipio?

El municipio haba sido destinado para asentar la planta de produccin del oro
de La Colosa, que implicara el uso de elementos como el cianuro, susceptible
de contaminar el agua y ambiente del lugar. Ante tal panorama, la comunidad
y las autoridades del lugar iniciaron un proceso de movilizacin cuya expresin
ms visible fue la consulta popular.

39

Una vez sta fue realizada, el gobierno

y la empresa reaccionaron enrgicamente. La Anglogold demand la nulidad de
la consulta, que fue posteriormente rechazada por el Tribunal Administrativo
del Tolima, basada en tres argumentos:
Uno: que la actividad minera
no es competencia de los municipios; que stos solo estn facultados para reglamentar el uso
del suelo, pero no del subsuelo,
que le pertenece a la Nacin.
Dos: se critica la falta de imparcialidad en el texto de la consulta
[] El tercer y ltimo argumento
es que hubo vicios en el proceso
de la consulta9 (El Espectador,
2014).

Texto del Decreto del Alcalde Piedras 094 de 2013

CONSIDERANDO
1. Que la comunidad del municipio de Piedras en mltiples
expresiones ha manifestado su preocupacin y descontento originado por la presencia de la Compaa Minera
Anglogold Ashanti en la Vereda Camao, Predio la Perdiz,
Jurisdiccin de Municipio de Piedras, en donde se pretende llevar a cabo actividades complementarias a la fase
de explotacin del proyecto la Colosa, como proyecto de
gran minera que se adelanta en la regin.
2. Esta actividad minera con uso intensivo del cianuro y exposicin a materiales qumicos nocivos, generan un inminente riesgo para la comunidad en sus aspectos sociales,
econmicos, legales, la vida, la salud, el medio ambiente
y el futuro de la poblacin y dems aspectos del entorno.
3. El uso del suelo y la cantidad de agua para consumo
humano sufrirn un cambio significativo con afectacin de
la calidad de vida de las personas y la vocacin agrcola
por tradicin de la zona.

Dos meses antes de la consulta en Piedras, el Gobierno Nacional haba emitido

el Decreto 934 por el que radic exclusivamente en el Ministerio del Ambiente,
las CARs y los Distritos Especiales, la facultad de establecer zonas excluidas y
restringidas de minera, en un intento
dirigido directamente a neutralizar la autonoma territorial de los Concejos Municipales y de las Asambleas Departamentales, y a tipificar disciplinariamente esa
facultad como un exceso del mbito de
sus competencias.
9. Cabe mencionar que ya antes la empresa haba usado herramientas
judiciales ante las protestas de la comunidad en contra de las operaciones exploratorias, presentando una accin de tutela en defensa de los
derechos de libre locomocin y al trabajo que, segn l (representante
de la empresa), le han sido vulnerados directamente por personas indeterminadas e indirectamente por el alcalde de Piedras, Arqumedes vila
Rendn (El Nuevo Da, 2013).

40

4. Las peticiones elevadas no solo fueron aceptadas por

el Alcalde de Piedras sino aplicadas legalmente acudiendo al mecanismo de participacin ciudadana; para este
caso como es la consulta popular regulada en la Ley 134
de 1994, Art. 53 y 105 de la Constitucin Nacional, la que
llevar a cabo la Registradura Nacional del Estado Civil
con sede en el Municipio de Piedras Tolima.
5. En su trmite la alcalda solicit al Concejo Municipal
de Piedras mediante Oficio motivado No. 381 de mayo 16
de 2013, concepto sobre la conveniencia de la consulta.
6. El Consejo Municipal de Piedras emite concepto favorable de conveniencia para realizar la consulta segn oficio
No. 061 de fecha mayo 22 de 2013.
7. Dentro de los trminos legales para el trmite de la
consulta popular con radicado No. 73001-23-33-005-201300317, el Tribunal Administrativo del Tolima discuti y aprob en Sala de Decisin l la legalidad del procedimiento
y la constitucionalidad del texto de la pregunta de la
consulta.
8. Una vez notificada la Registradura Nacional del Estado
Civil, mediante oficio NO. DT-2532 de julio 3 de 2013, manifiesta la viabilidad para llevar a cabo la consulta popular
el da domingo 28 de julio de 2013.
DECRETA []

Recordemos que desde 2012 los concejos de Tmesis, Urrao y Jardn en Antioquia, haban proscrito la actividad minera en sus territorios ya sea declarndolos zonas de proteccin especial o reivindicando su vocacin agrcola, y que
esto haba generado mucho ruido en los medios de comunicacin.
Amparada en el Decreto, una vez realizada la consulta en Piedras, la Procuradura General de la Nacin se pronunci y el mensaje, que en principio iba
dirigido al alcalde, termin por causar temor en el Concejo, ante eventuales
procesos investigativos en contra de los cabildantes que voten a favor de la
prohibicin (El Espectador, 2013).
De hecho, un tiempo despus, la Procuradura Provincial de Ibagu abri indagacin preliminar contra el alcalde y los miembros del Concejo Municipal de
Piedras, a pesar de que ambos haban sido facultados por el Tribunal Administrativo del Tolima para la realizacin de la consulta mediante el control constitucional que le ordena la Ley 134. Este hecho no deja de llamar la atencin, pues
la intervencin de la Procuradura da cuenta de que en el pas se est consolidando el poder administrativo - disciplinante por sobre el judicial.
Cinco meses despus de la gesta en Piedras, el 15 de diciembre de 2013, Tauramena se lanz a una consulta popular con la pregunta:
Est usted de acuerdo con que se ejecuten actividades de exploracin ssmica, perforacin exploratoria, produccin y transporte de hidrocarburos,
en las veredas San Jos, Monserrate Alto, Monserrate la Vega, Guafal del
Caja, Bendiciones, Visinaca, Lagunitas, Aguamaco, Zambo, Oso y Jaguito,
donde se ubica la zona de recarga hdrica del municipio de Tauramena?

En este caso votaron por el NO 4.610 ciudadanos, nmero suficiente para que
procediera la consulta, pero esta vez, el Gobierno nacional intent disuadir a la
comunidad de realizar esta consulta desplegando das antes una delegacin
compuesta por los ministros de Minas y Energa, Medio Ambiente, la viceministra del Interior y el presidente de Ecopetrol.
Pese a la diplomacia del gobierno, los habitantes no cedieron en el impulso de
realizar la consulta en tanto casi el cincuenta por ciento del territorio es afectado por el Bloque Odisea 3D, aquejando a once veredas, en las que se encuentran 798 manantiales (El Espectador, 2013b).
41

El cumplimiento de ambas consultas se

encuentra en ciernes, en primer trmino
porque la Procuradura podra terminar
los procesos disciplinarios con sanciones
o destituciones susceptibles de minar el
respaldo poltico e institucional que han
tenido las comunidades en resistencia a
la minera en sus territorios. En segundo
lugar, porque la Corte Constitucional al
revisar una accin contra el Decreto 934,
declar su constitucionalidad condicionando la realizacin de un proceso de
concertacin con las autoridades locales,
que terminar por sacar del juego a los
ciudadanos.
En este fallo, del que solo se conoce un
comunicado, la Corte determin:
[] en procura de una solucin
que permita aplicar de forma
armnica el contenido de los
principios que se encuentran en
tensin en este caso concreto, se
concluy que el artculo 37 de la
Ley 685 de 2001 -Cdigo de Minas- estara acorde con la Constitucin, siempre y cuando en el
proceso de autorizacin para la
realizacin de actividades de exploracin y explotacin minera
-cualquiera sea el nombre que se
d al procedimiento para expedir
dicha autorizacin por parte del
Estado- se tengan en cuenta los
aspectos de coordinacin y concurrencia, los cuales se fundan
en el principio constitucional de

Texto del control constitucional realizado por el Tribunal Contencioso del Tolima a la consulta de Tauramena
1. Esta sala encuentra ajustada a la constitucin, en la
perspectiva formal, la consulta popular que pretende adelantar Tauramena, en lo relativo al procedimiento previo
ya surtido; advertir que ella tendr que convocarse dentro de los dos meses siguientes a la notificacin de este
pronunciamiento, en virtud del perentorio mandato legal
anunciado en las consideraciones para el marco abstracto y los lmites temporales del caso concreto.
2. Tambin estima conforme con la Carta y con los lineamientos legales, el contenido de la pregunta que se
someter a la votacin de la comunidad de Tauramena,
en cuanto concierne a la claridad y a la preservacin del
ncleo esencial de la libertad de los electores para optar
por una respuesta simple: SI o NO, sin condiciones ni agregados que puedan distraer su comprensin o su decisin.
3. En lo que atae al contenido jurdico de la pregunta,
deja advertido que: i) no presupone ni excluye la fidelidad
de los elementos fcticos inherentes a ella; ii) nada anticipa respecto a la validez de los futuros actos que deba
expedir la autoridad territorial, si los votantes acogen el
NO, con la participacin y la mayora previstas en el ordenamiento; iii) en la frontera porosa y por dems compleja
de las competencias de las autoridades nacionales, departamentales y municipales, respecto de la ponderacin
de intereses y valores atinentes a la presunta contraposicin de la actividad de la industria del petrleo, en toda
su cadena, con la preservacin de algunos elementos del
medio ambiente sano (recursos hdricos, bosques, reas
de reserva forestal) o con otras intervenciones antrpicas
tradicionales (agricultura y ganadera, vivienda rural),
abord la discusin en uno de los escenarios posibles -el
de la duda razonable- para hacer viable la consulta, en
cuanto debe privilegiarse la participacin democrtica.
Ninguna de las tesis radicalmente opuestas que se esgrimieron en la audiencia en torno a competencias, pueden
considerarse victoriosa; y iv) aqu se ha ocupado nicamente del examen constitucional de la consulta popular,
no de las aristas que podra abordar un juez popular en
torno a un determinado proyecto de ssmica o de otras
actividades exploratorias, o en general de la cadena del
petrleo en parte de la jurisdiccin de Tauramena.
Como no se trata de un juicio ordinario, no tiene que convocarse a partes ni a terceros interesados; no hay demanda, ni traslados, ni contestacin []

42

autonoma territorial. En este sentido, una autorizacin al respecto deber

dar la oportunidad a las entidades municipales o distritales involucradas
de participar activa y eficazmente en dicho proceso, mediante acuerdos
sobre la proteccin de cuencas hdricas y la salubridad de la poblacin,
as como, del desarrollo econmico, social y cultural de sus comunidades
(Corte Constitucional, comunicado 07, 2014).

En suma, la Corte legitim el desmantelamiento de la autonoma territorial que

en el dramtico contexto de la participacin en el mbito de lo ambiental, era
el ltimo amparo. Los alcaldes tendrn que entrar en un proceso de concertacin, seguramente muy similar en sus efectos al de las consultas previas, en el
que la palabra final la tendr la autoridad competente. Con el riesgo latente de
ser disciplinados por la Procuradura, si no actan bajo el principio de coordinacin armnica, concedern lo que haya lugar.
En el filo de culminar la primera versin de este escrito, se conoci que a dos
das de realizarse la consulta popular en Monterrey, Casanare10, el Consejo de
Estado orden su suspensin como medida cautelar en favor de la empresa
Ecopetrol que, por la va de la accin de tutela, aleg que la explotacin petrolera es un asunto de inters nacional que no puede decidirse en lo local.
Posteriormente, la decisin de este tribunal fue la de anular la consulta dndole
razn a la empresa y agregando que nunca fue demostrado que las veredas
comprometidas con el proyecto fueran zona de recarga hdrica. En esta ocasin, el mecanismo de la consulta fue exitosamente frustrado.

10. Cuyo texto era: Est usted de acuerdo con que se ejecuten actividades de exploracin ssmica, perforacin exploratoria, produccin
y transporte de hidrocarburos, en las veredas de Casical, Guayabal, Piarelar y Guadalito, donde se ubica la zona de recarga hdrica
del municipio de Monterrey Si __ No __.

43

45

III. Aprendizajes, significados y horizonte de sentido

en la lucha por el ambiente y los territorios a travs
de los mecanismos de participacin
Los casos y el contexto referido, contrastan con el marco normativo de la participacin formal en Colombia y son demostrativos de un dramtico dficit democrtico. Ante tal estado de cosas podemos concluir que el discurso de los
bienes comunes y del inters pblico no solo limita la participacin y autonoma
territorial11 ligada al destino del subsuelo/suelo, sino que suplanta el marco de
derechos conquistado con la Constitucin de 1991.
As pues, emerge la pregunta es posible la participacin ciudadana ambiental
en el contexto de una poltica guiada por una economa extractivista? La respuesta se constata en el uso que las comunidades hacen de mecanismos de
exigibilidad social, jurdica y poltica de sus derechos.
En el caso de la movilizacin social a travs del derecho, Rodrguez y Rodrguez
(2010) han identificado que las sentencias judiciales surten varios tipos de efectos: unos instrumentales, relativos a lo que materialmente se logra con el fallo,
y otros simblicos, que consisten en cambios en las ideas, las percepciones y
los imaginarios sociales sobre el tema objeto del litigio (2010: 25). Estos efectos a su vez pueden ser directos o indirectos, como se muestra en el siguiente
esquema:

Esquema 8. Tipos y
ejemplos de efectos de
las decisiones judiciales
conforme a Rodrguez
(2010)

11. Entendiendo por autonoma territorial la capacidad que tienen los entes locales, por mandato constitucional, para gestionar sus
respectivos intereses a travs de sus propios rganos y bajo su propia responsabilidad. Se traduce en el derecho y correlativo deber de
participar en todos los asuntos ya sean de ndole nacional, regional, municipal o provincial, que por supuesto, involucre los intereses de
las comunidades (Gonzlez, 2012, 11).

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Este modelo de comprensin de los alcances de las decisiones judiciales puede servir de gua para enmarcar los significados y aprendizajes del uso de los
mecanismos de participacin ciudadana en la defensa del ambiente y los territorios.
Salvo el caso del Referendo por el Agua, todos los mecanismos estudiados han
satisfecho el objetivo instrumental: que se apruebe la consulta o que se valide
la iniciativa popular. El xito instrumental, es el que, de hecho, ha propiciado el
contragolpe estatal va normativa, jurisprudencial o con la amenaza disciplinaria.
A su vez, en todos ellos reluce un capital simblico en el que radica la fortaleza
de la movilizacin social. La contundencia de los casos estudiados revela que
el momento es significativo en los siguientes elementos:
1. La reconstruccin del sentido de territorio a partir de la mirada
ambiental. Normalmente se liga a lo campesino el debate de la tierra propiedad, y a lo tnico lo territorial - cultural12. Los ejercicios de referendo,
consulta e iniciativa popular normativa, que heredaron luchas histricas
de carcter local, han redimensionado el valor del territorio para comunidades y grupos del campo y de la ciudad, ms all de lo tnico, lo cual
expande la nocin hacia otros grupos poblacionales y la concentra en la
dimensin ambiental.
2. Una pedagoga ambiental en marcha. Cada uno de los casos estudiados ha sido exitoso en tanto apost a la sensibilizacin y pedagoga
ciudadana sobre la relevancia del entorno ms all de su utilidad mercantil. El Referendo del Agua, aunque truncado en el Congreso, tuvo la
virtud de incorporar en la reflexin comunitaria y organizativa una mirada
del agua, no como un recurso, sino como el componente ms vvido de los
ecosistemas; adems, fundamental para que la vida de los seres humanos
y dems seres vivos se recree.

12. Libardo Hereo ha trabajado las definiciones tierra/territorio en relacin a las comunidades indgenas: Mientras que tierra a secas
es una idea que remite a un carcter bsicamente instrumental, la nocin de territorialidad indica procesos complejos de construccin
cultural ligados a la ocupacin y al uso de las tierras ancestrales. En tanto, la acepcin del territorio si bien conserva un marcado carcter cultural, su esencia determinante es poltica pues ha servido para defender el ejercicio de la autonoma por parte de las comunidades originarias frente a la institucionalidad estatal y a la sociedad mayoritaria, concretndose para ello en la demarcacin de reas
territoriales en las cuales los pueblos tnicos pueden desarrollar sus proyectos de vida (2004: 220).

47

3. La recuperacin de espacios democrticos fallidos. Si bien en general los mecanismos de participacin han sido un fracaso, o servido solo
para la redefinicin del mapa poltico, su uso en defensa del ambiente y los
territorios han significado una puja por la democracia, al conquistar esos
espacios fallidos.
4. La lucha por el papel garante del Estado. Algunos de los protagonistas de estos procesos definen los procesos no como luchas contra transnacionales, sino por el Estado. Cuando entran los proyectos, las empresas
acaparan muchos escenarios de la vida comunitaria e imperceptiblemente
desaparece la presencia de las instituciones pblicas. Los mecanismos de
participacin han posicionado de nuevo a las instituciones, han convocado
a los funcionarios pblicos y constituyen una verdadera movilizacin por lo
pblico.
5. La desjuridizacin de las causas. Si bien es cierto que los procesos han
involucrado la presencia de abogados(as), ellos no son los protagonistas,
como s lo son cuando se ponen en marcha los mecanismos de proteccin
de derechos por la va judicial. La entidad de los argumentos y estrategias
de las ramas del poder pblico para truncar los procesos ha redimensionado el talante antidemocrtico del sistema y no simplemente su carcter
antijurdico.
A la movilizacin fundada en la reivindicacin del bien fundamental, el agua,
el Estado responde con el acerbo formalismo del bloque normativo y jurisprudencial, pero no le es suficiente. La resistencia por el territorio encierra nuevas
narrativas difciles de neutralizar o contener, como lo expresa Roa (2013):
En la medida en que se consolida esta consciencia de la resistencia y se
asume desde otros lenguajes que reivindican las ancestralidades de las
comunidades y sus oficios, se empieza a elaborar un nuevo discurso ambientalista que permite la presencia de estas nuevas formas de narrar los
conflictos y las luchas. Es as que, por ejemplo, se empieza a hablar de
territorio en lugar de terreno o tierra, de colectividad en lugar de consorcio,
de seres vivos en lugar de recursos naturales.

48

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