INFORME

NIOS Y NIAS EN ABANDONO BAJO LA TUTELA DEL ESTADO1

Centro de Investigacin Parlamentaria
31 de julio del 2003
Situacin de la niez excluida2
Es necesario acudir a las estadsticas para tomar conciencia de la magnitud del problema de
la niez excluida: ...hasta 1995 existan alrededor de 3,327,999 de nios en circunstancias
difciles en el Per. Esto equivale a casi un tercio de los nios y nias del pas.3 El cuadro
siguiente muestra la falta de seguridad de la niez que se expresa en el trabajo infantil, la
orfandad, la violencia poltica, drogadiccin, y embarazos no deseados.
Nios en circunstancias difciles
Circunstancias
Nios que ni estudian ni
trabajan
Nios trabajadores

Edad
6 a 9 aos
15 y 17 aos
menores de 15 aos
5 y 17 aos
1 de cada 10 nios

Nmero
289.000
331.000
425.000
1.400.000
219.000
213.000

Nios en orfandad
Nios de la calle en
drogadiccin
Nios maltratados en zonas
urbano marginales
Nios hurfanos por
violencia poltica
Nios minusvlidos

Maltrato a mujeres
Nios desplazados por

Censo 1993
Varias fuentes
Censo 1993
La Repblica

Menores de 15 aos

25.242

Cedro

Varias

25.000

Ceprodep

Varias

Censo 1993

Varias

24.999
(ceguera)
20.146
(retardo)
14.479
(invalidez)
15.288

Varias

360.000

Ceprodep

Fuente
Censo 1993

Polica Nacional del Per

(2000)

Informe de investigacin realizada a pedido de la Comisin de Produccin y PYMES, a travs de su asesora

Nelly Rossinelli Ugarelli.
2
Se toma en cuenta para esta parte el texto de: Vsquez, Enrique y Enrique Mendizbal. Urgente: Bienestar y
justicia para la niez ms excluida. captulo IV del libro de los mismos autores: Los nios...primero? El
gasto pblico social focalizado en nios y nias en el Per 1990-2000.
3
Vsquez, Enrique y Enrique Mendizbal. Op. Cit. p.110.
1

violencia poltica
Tasa de mortalidad infantil
Nios en extrema pobreza
que no asisten al colegio
Nios que desertan de la
educacin primaria
Nios enfermos por
problemas de pobreza
Adolescentes de 15 a 19
aos que ya son madres o
estn embarazadas por
primera vez
Tasa de mortalidad materna
Cobertura de las vacunas
infantiles en el rea rural
Casos atendidos en las
Demuna de Lima y Callao

Menores de 5 aos
Entre 6 y 17 aos

47%
8,8%

INEI (Endes) 2000

Instituto Cunto Enniv 2000

Entre 5 y 12 aos

3%

Ministerio de Educacin 2000

Entre 2 y 5 aos

33,4%

Instituto Cunto Enniv 2000

Menores de 17 aos

21%

INEI (Endes) 2000

Por cada 100.000 casos 185

Todas las vacunas
59,6%

INEI (Endes) 2000

INEI (Endes) 2000

Varios

Save the Children Accin

por los Nios 2000

34.119

Fuente: GIN, II Informe. Situacin de la niez y la adolescencia en el Per. 1995, GIN, Lima, 1995, p.31,
cuadro: Nios en circunstancias difciles.
Tomado de: Vsquez H., Enrique y Mendizbal O., Enrique (Editores): Los nios...primero? El gasto
pblico social focalizado en nios y nias en el Per 19990-2000. Centro de Investigacin de la Universidad
del Pacfico y Save the Children. Lima. 2002. pp. 111, 112.

Es un hecho que los nios(as) y adolescentes que asisten a un centro educativo acceden a
programas de nutricin y salud, a los cuales no pueden acceder los que no estudian. Si
vemos los ndices de inasistencia de los nios y nias en extrema pobreza podemos
constatar la exclusin de estos programas de un porcentaje elevado: el 23.2% de los que
estn entre los 12 y 17 aos y el 9.3% de los que estn entre los 6 y 11 aos, no estudiaron
en 1996. Esta situacin es ms acentuada en las nias de zonas rurales 26.1 y 10.2
respectivamente4.
La vulnerabilidad de los nios ante la pobreza se muestra en el porcentaje de pobres
extremos para el ao 2000, 22.7% de los nios menores de 5 aos, mientras que el
porcentaje de pobres extremos de la poblacin total fue de 14.8%5.
El gasto pblico y los programas de apoyo a la niez en abandono
Para tener una idea ms completa del gasto social destinado al bienestar de la niez es
necesario ver ms all del presupuesto pblico, en ste, hasta el ao 2000 slo se puede ver
de manera general el gasto pblico en 5 rubros:

4
5

Datos tomados de: Op. Cit. Pp.110, 111, 175.

Datos tomados de: Op. Cit. Pp. 251.
2

Gasto Pblico en programas de apoyo a la niez en abandono

(dlares 1996)
Proyecto-Actividad / Aos
Proteccin e integracin social del
adolescente infractor.
Desarrollo y mantenimiento de
aldeas
Coordinacin de la poltica nacional
de defensa de los derechos del nio y
adolescente.
Proyectos INABIF
Apoyo al nio y adolescente
Total
Total gasto pblico
% del Total de gasto pblico

1999

2000

2,158,363

2,964,338

2,178,639

2,671,710

381,109

81,214

7,333,435
12,051,546
8,577,130,748
0.14%

8,670,215
14,387,477
9,192,366,822
0.16%

Fuente: Vsquez, Enrique y Enrique Mendizbal. Urgente: Bienestar y justicia para la niez ms excluida.
captulo IV del libro de los mismos autores: Los nios...primero? El gasto pblico social focalizado en
nios y nias en el Per 1990-2000. p. 124
Elaboracin: rea de Estudios Sociales Centro de Investigacin Parlamentaria.

Si bien el gasto en el bienestar infantil se realiza desde diferentes partidas ministeriales:

Ministerio de Salud, Ministerio de Educacin, Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social,
Ministerio de Educacin; as como desde el Poder Judicial, la Polica Nacional del Per y
las municipalidades; el principal promotor de programas y proyectos de bienestar infantil
es el MIMDES. El MIMDES promueve la mayora de los programas, pero muchos de ellos
-como los del INABIF- con presupuestos manejados por separado pues pertenecen a
entidades independientes.6
Vsquez y Mendizbal constatan que el bienestar y justicia infantil no muestra mejoras,
sino todo lo contrario, estn por debajo de lo esperado para suplir las necesidades de los
nios, nias y adolescentes en riesgo: Resulta claro, sin embargo, que los niveles de
empleo infantil y drogadiccin han aumentado desde 1990 y que, de manera paralela y
opuesta, la asistencia a los centros educativos ha disminuido..., concluyen as que existe:
...la necesidad de desarrollar hogares y albergues para nios con el fin de asegurar que
stos se vean beneficiados por los programas sociales de salud, educacin y nutricin. ...7
Entre los programas de tutela para la niez en abandono podemos mencionar:
a) Los programas impartidos por el INABIF a travs de sus tres gerencias de lnea:
1. Gerencia de proteccin integral.- la cual cuenta con tres lneas de accin
(Inabif en accin, Proteccin y Promocin), siendo la segunda y tercera, las
que ocupan nuestro inters:

6
7

Datos tomados de: Op. Cit. p.128.

Op.Cit. p.120.
3

La proteccin se da a travs del servicio de acogida a nios (as) y

adolescentes para ubicarlos en los diferentes hogares.
La promocin se da a travs del programa Educadores de la Calle,
los cuales desarrollan un proceso de formacin no convencional para
el desarrollo integral de los nios trabajadores y nios de la calle.
2. Gerencia de promocin familiar.- realiza programas de promocin del
desarrollo humano, integracin familiar y capacitacin para la generacin de
ingresos; dirigidos a poblacin en situacin de pobreza y riesgo social, entre
ellos estn nios y adolescentes.
3. Gerencia para el desarrollo de la poblacin en riesgo.- dirige, apoya,
supervisa y coordina la gestin de las entidades que conforman el Sistema
Nacional para la Poblacin en Riesgo (SPR), es decir: Beneficencias
pblicas, juntas de participacin social y otras entidades pblicas de apoyo
social.
b) La labor de la Beneficencia pblica de Lima, que es un organismo
descentralizado del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social e integrante del
Sistema Nacional para la Poblacin en Riesgo (Ley 26918, 23 de enero de 1998); a
travs del Puericultorio Prez Aranbar, el cual alberga a nios y adolescentes en
estado de abandono o que proceden de familias de extrema pobreza.
c) La atencin que dan a la niez los Programas de Defensora Municipal del Nio
y el Adolescente en Lima Metropolitana. Las Defensoras forman parte del Sistema
Nacional de Atencin Integral al Nio y el Adolescente, adems establece que el
MIMDES, dirige este sistema; razn por la que, existe un vnculo funcional entre
todas las Defensoras del Nio y el Adolescente y el MIMDES, especficamente con
la Oficina de Defensoras de la Direccin General de Nias, Nios y Adolescentes,
an cuando dichas Defensoras no pertenecen orgnicamente al Ministerio, sino a
las instituciones que promueven su creacin.
d) La labor de la Fundacin por los Nios del Per, que es una institucin jurdica
de derecho privado y sin fines de lucro, presidida por la Primera Dama de la
Nacin. La Fundacin cuenta con 28 Aldeas Infantiles y 5 Cunas Jardn.
e) Atencin a nios (as) y adolescentes en custodia en los Centro Preventivos de la
Polica Nacional. La Polica Nacional tienen un convenio con INABIF, por el cul
sta institucin tiene un equipo itinerante que promueve la no judicializacin de los
nios y adolescentes, la reinsercin familiar y el internamiento en el INABIF o
instituciones no gubernamentales.
Ver los cuadros anexos de Beneficiarios de estos programas y lneas de accin.

Lmites de la tutela del Estado para los nios y nias en abandono

Qu programas y proyectos alternativos existen para los nios y las nias que, no slo
no acceden a los programas de alimentacin o servicios bsicos de salud, sino que
tampoco tienen una familia, un techo o alguien que los proteja?.8
Esta pregunta introduce a los autores en una reflexin sobre el bienestar y la justicia en
relacin con los nios en el Per, la citamos pensando en los nios que se encuentran en
abandono y son tutelados por el Estado, y preguntndonos si realmente logran el objetivo
de ser programas y proyectos alternativos que brinden a los nios y nias salud,
alimentacin, techo y, la formacin y proteccin de un hogar.
Entre los programas que ofrece el Estado para promover el bienestar infantil encontramos
el INABIF; sin embargo, esta institucin cuenta con bajos niveles de aceptacin porque en
muchos casos los nios y nias que habitan en sus albergues tienden a regresar a las calles.
En contraparte, existen otras instituciones administradas por la sociedad civil que tienen un
grado de aceptacin mayor9.
Uno de los motivos de esta falta de aceptacin puede ser el hecho de que las casas-hogar
del INABIF no permiten a los nios entrar y salir libremente, como s lo hacen las casashogar administradas por diversas ONGs. El encierro forzado al que estn sometidos los
nios sin haber cometido ningn crimen es contraproducente. Las experiencias de casashogar como el caso de Generacin, han logrado un mayor grado de reinsercin de nios y
nias de la calle a la sociedad.
El trabajo infantil y la educacin laboral para el autoabastecimiento10
Los nios y los adolescentes que trabajan participarn en programas dirigidos a
asegurar su proceso educativo y su desarrollo fsico y psicolgico... Ley 27337. Nuevo
Cdigo de los Nios y Adolescentes. Libro II, Art. 40. 2000.
Estadsticas sobre el trabajo infantil.En cifras de 1997, el 11.8% de nios entre 6 y 14 aos trabajaba ms de 15 horas, luego de
la crisis de 1997 es de esperar que esa proporcin haya aumentado y que se haya expuesto a
los nios ms pobres a trabajos ms riesgosos y mal pagados, ms aun cuando el gasto
orientado al bienestar de la niez hasta el ao 2000, fue menor al de 1997.
Segn la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del 2001 el 26,5 5 de nios entre 6 y 17
aos realizan actividades econmicas, de este total 21,1 % comparte el estudio con el
trabajo y un 5.4% solo trabaja; 4.1% no realiza ningn tipo de actividad. Solo el 38,6%
8

Op. Cit. p.109.

Existen casas-hogar como Generacin, que es administrada por la sociedad civil, cuyo xito es reconocido
por los mismos nios de la calle.
10
Para esta parte tomamos en consideracin el captulo 4 y las Conclusiones del texto citado, as como
informacin tomada de internet: del INABIF, Beneficencia Pblica y Fundacin por los Nios del Per.
9

comienza a trabajar una vez que ha alcanzado la edad normativa (14 aos en el caso del
Per). Es probable que se subregistren los datos, ya que por ejemplo en la sierra al
efectuarse trabajos no remunerados familiares se confunden con las tareas domsticas, el
insuficiente ingreso de los adultos en la familia es complementado con el trabajo de los
nios.
La sierra es la zona con mayor porcentaje de nios que comparten el estudio con el trabajo:
1.
2.
3.
4.
5.

Puno
Apurmac
Huancavelica
Cusco y ancash
Ayacucho

54%
44%
43.2%
38.6%
37.3%

La Costa es la zona con mayor porcentaje de nios que solo se dedican a estudiar:
1.
2.
3.
4.

Ica
Lima
Moquegua
Tacna

83,9%
83,4%
79,4%
79,2%

Los que slo trabajan se presentan de manera indiferenciada en todo el territorio nacional,
mientras que aquellos que estudian y trabajan se encuentran preferentemente en la selva11:
1. Amazonas
10,3%
2. San Martn
8,1%
La Proyeccin al 2005 es que el 31,8% de la poblacin entre 6 a 17 aos participar en el
mercado laboral en ese ao.
El nivel de ocupacin infantil es diferente segn la zona de residencia. La insercin
temprana en la poblacin urbana es menor, mientras que en las zonas rurales12 el trabajo
adolescente e infantil es admitido con facilidad porque el desarrollo de las actividades en el
sector primario, no requiere mucha especializacin:
Nios
Adolescentes

Urbano
6%
22.2%

Rural
43%
49.1%

Los factores influyen en esta diferencia son:

Que el porcentaje entre poblacin dependiente y poblacin en edad de trabajar es
similar, por lo que esta ltima debe intensificar sus actividades para suplir la
diferencia o se opta por hacer ingresar a los nios y adolescentes al mundo laboral.

11
12

Ver Cuadro pg 23.

Hay que tomar en cuenta que en la Sierra, el nio trabaja, pero tiene la proteccin de sus padres a
diferencia de los nios que trabajan en la zona urbana.
6

Otro factor que contribuye son las altas tasas de natalidad en los sectores rurales,
que impulsa a ingresar mas rpidamente al mercado laboral para contribuir al
bienestar de la familia.
La migracin es otro factor que influye porque deja sin contingentes de mano de
obra a las poblaciones de la sierra, lo que fuerza a incluir la mano de obra infantil y
adolescente.

Caractersticas del trabajo que desempea la Poblacin ocupada de 6 a 17 aos:

De 6 a 13 aos:
Rural: Concentracin en actividades no tecnificadas, intensivas en mano de obra,
en empresas familiares y con poca o ninguna remuneracin (p.37)
Urbano: ayuda en el negocio de la casa o de un familiar, pastoreo o chacra, o
trabajador domstico, venta ambulatoria, ayudantes en la elaboracin de productos
para la venta, ladrilleros, cargadores de bultos.
De 14 a 17 aos:
El 80,1% de la poblacin en el rea urbana est concentrada en 8 actividades.
El 87,6% del rea rural se concentran en dos actividades: peones de labranza y
comerciantes al por mayor.
Vnculo del trabajo infantil y la pobreza:
El 61.9% de nios y adolescentes ocupados carecen de las 5 necesidades bsicas (residen
en viviendas que no tienen agua ni desage, hacinados, no asisten a un centro educativo
regular, etc). En Huancavelica por ejemplo: de cada 100 nios ocupados, 94 son pobres o
pobres extremos.
Nivel educativo de la poblacin ocupada de 6 a 17 aos :
El 8.8% no accedi al sistema educativo regular o slo alcanz el nivel inicial. De los
adolescentes, 18.3% an no concluye la educacin primaria. En zonas urbanas, 19.4% de la
poblacin ocupada no termina la educacin primaria y solo el 0.4% termina la escuela
primaria.
Cuadros de utilidad13:
Pag. 77
nios y adolescentes ocupados segn departamentos 2001
Pag 78
ocupacin de los nios segn rea de residencia
Pag, 79
poblacin ocupada en relacin a la edad mnima de admisin de empleo
Pag 82
poblacin ocupada por condicin de pobreza.

Proteccin y Educacin laboral para el autoabastecimiento.-

13

Ver anexo adjunto del documento: INEI, OIT. Visin del Trabajo Infantil y Adolescente en el Per, 2001.
Lima: INEI, 2002.
7

Como podemos ver en las cifras existe relacin entre el trabajo de la niez y adolescencia y
nivel educativo. Se ha constatado tambin que existe una relacin entre la desercin escolar
y el aumento del trabajo infantil durante los perodos de bonanza econmica, ya que se
aprovecha esta oportunidad de crecimiento econmico para volcarse al mercado laboral. Es
por ello que es necesario realizar campaas que reivindiquen a la educacin como un
instrumento para el desarrollo personal y no como un gasto, ni una prdida de tiempo o
dinero (porque reduce la disponibilidad para el trabajo infantil). Por ejemplo puede optarse
por complementar los programas educativos con programas de desayuno escolar, de modo
que se evita que los nios suplan una actividad con otra.
La labor de proteccin y bsqueda del bienestar de los nios y nias va ms all del
trabajo de construir locales de alojamiento. Lo fundamental, tal como lo plantean diversos
estudios de la OIT/IPEC, es reconocer la educacin como la herramienta ms efectiva para
erradicar el trabajo infantil... Sin embargo, en el corto plazo, se reconoce la necesidad de
otorgar a los nios y las nias trabajos de tiempo parcial y seguros que les permitan aportar
al ingreso familiar sin descuidar sus estudios ni abandonar sus momentos ldicos.14
Si bien el trabajo infantil es un tema de debate y se reconoce la promocin de la total
erradicacin de esta prctica por parte del OIT, la pobreza y el hambre no pueden esperar
...en el corto plazo es necesario integrar la educacin tradicional a una educacin laboral
dirigida a adolescentes de bajos ingresos y bajo inters por los estudios...Se debe ayudar a
los jvenes a encontrar alternativas originales para la generacin de ingresos....15
Se puede concluir entonces que es necesario encontrar alternativas para regular el trabajo
infantil y no erradicarlo. Los programas pblicos existentes que buscan enfrentar el
problema del trabajo infantil son16:

Comisin de Coordinacin del Sistema Nacional de Atencin Integral al Nio y al

Adolescente para velar por el cumplimiento de la Convencin Internacional de los
Derechos del Nio. Uno de los servicios que ofrece es una defensora legal a travs
de la Defensora del Nio y el Adolescente (DNA), el cual busca resguardar y
promover los derechos sobre las nias, nios y adolescentes.
El programa nacional de educadores de la calle del MIMDES, de manera que el
Estado garantiza un nivel mnimo de seguridad y bienestar.
La Gerencia de Operaciones de Centros Juveniles (GOCJ) del Poder Judicial que
posee un sistema de reinsercin social por medio de la educacin de los nios y
adolescentes infractores.
Centros Educativos Ocupacionales (CEO), proyecto desarrollado por la Polica
Nacional del Per por medio de su programa Gaviota.
Programa Colibr de la Polica Nacional del Per, al cual brinda apoyo la Fundacin
Por los Nios del Per. Este programa trabaja con nios que trabajan en
ocupaciones lcitas en la calle, y ejecuta acciones de seguridad, apoyo, proteccin y

14

Vsquez, Enrique y Enrique Mendizbal. Op. Cit.p.130.

Op. Cit. P.304.
16
Op. Cit. p. 120 121.
15

orientacin as como programas especiales de alimentacin, educacin, nutricin,

salud y vestido.
Adems de ellos podemos sealar la formacin que se imparte en las casas-hogar:
En el caso del INABIF, los adolescentes reciben formacin tcnica de algn oficio
en talleres de corte y confeccin, tejido, manualidades, cosmetologa; o en centros
ocupacionales fuera del hogar para que pueden desempearse con mejores
oportunidades laborales.
En el Puericultorio Prez Aranbar, a travs de un convenio con el Ministerio de
Educacin, se tiene la enseanza primaria y tcnica ocupacional. Los alumnos desde
el cuarto grado de primaria asisten en la tarde a talleres de: mecnica, carpintera,
electricidad e imprenta; las alumnas a talleres de industria del vestido, bordados,
manualidades, cocina, repostera y al taller de msica y danza (mixto). Los trabajos
son exhibidos y vendidos en el mismo local a trabajadores y pblico en general. Se
hacen productos como: mandiles, juegos de fundas, vestido para nios,
portalapiceros, tarjetas de saludo, tortas, piononos, hornillas elctricas, extensiones,
herramientas para jardinera y parrilleras, bancos plegables, lustrador de zapatos,
repisas, entre otros.
En la Fundacin Por los Nios del Per, se han implementado talleres productivos
(biohuertos y granjas) para promover el autoabastecimiento y el autoconsumo.
Tambin se han implementado talleres de capacitacin en costura, tejido,
carpintera, zapatera, cosmetologa, panadera, manualidades y cermica. Tambin
se tiene un programa de promocin educativa y laboral que brinda diversas opciones
de estudio y trabajo a jvenes externados de las Aldeas infantiles y a otros de la
comunidad en extrema pobreza; este programa se articula con tiendas comerciales,
supermercados, institutos superiores y universidades para suscribir convenios que
permitan desarrollar este programa.
Con respecto a la experiencia de la sociedad civil, se puede sealar a Manthoc
(Movimiento de Adolescentes y Nios Trabajadores Hijos de Obreros Cristianos), que
reconoce el trabajo infantil organizado, regulado y supervisado, como un medio para
promover valores, y de preparacin en oficios que pueden ser en un futuro fuentes de
ingreso. Tienen proyectos de implementacin de crditos para nios con planes de negocios
elaborados en talleres de capacitacin del centro por ejemplo.