COMIT D'VALUATION ET DE CONTRLE DES POLITIQUES PUBLIQUES

valuation des politiques publiques

de lutte contre la pollution de lair

MM. Jean-Louis Roumgas et Martial Saddier,

rapporteurs
Jeudi 19 mai 2016

COMIT D'VALUATION ET DE CONTRLE DES POLITIQUES PUBLIQUES

AVANT-PROPOS
Le 2 octobre 2014, le Comit de contrle et dvaluation des politiques publiques (CEC) a inscrit son
programme de travail lvaluation des politiques publiques de lutte contre la pollution de lair.
la demande du Comit, ce travail a bnfici de lassistance de la Cour des comptes, qui a prsent, le
21 janvier 2016, aux membres du CEC, les rsultats de son enqute sur les politiques de lutte contre la
pollution atmosphrique.
Paralllement, les rapporteurs ont men, entre fvrier 2015 et avril 2016, leurs propres travaux, dabord sur la
pollution de lair intrieur, sujet non trait par la Cour, puis sur les constats et les recommandations de cette
juridiction, quils ont voulu approfondir. Ils ont entendu, cet effet, plus de 100 personnes.
Les rapporteurs sont convaincus de lutilit et de la pertinence des actions mises en uvre pour lutter
contre la pollution de lair : depuis vingt ans, elles ont obtenu, avec lappui du progrs technologique, des
rsultats trs significatifs, voire spectaculaires. Il est aujourdhui possible datteindre lobjectif fix par la loi
LAURE de 1996, savoir la mise en uvre du droit reconnu chacun respirer un air qui ne nuise pas
sa sant (article L. 220-1 du code de lenvironnement).
Ce rapport est prsent quelques mois aprs la COP21 qui a dmontr quen matire environnementale, le
volontarisme et le pragmatisme sont payants. Aprs les politiques de leau et du climat, le temps est donc
venu de relancer celle en faveur de la qualit de lair.
Les actions contre la pollution de lair sont en effet perfectibles : il faut les structurer davantage, aux
niveaux national et local. Non seulement parce que lEurope nous le demande 19 des 25 zones
connaissant des dpassements de seuil pour le dioxyde dazote sont concernes par une mise en demeure
de la Commission europenne mais aussi, et surtout, parce que la protection de la sant humaine et la
rationalit conomique nous limposent.
Au terme de leurs travaux, les rapporteurs font une vingtaine de propositions communes pour amliorer la
lutte contre la pollution de lair sur les six principales thmatiques de cette politique publique.
Ils ont en revanche adopt des positions divergentes sur lvolution de la fiscalit environnementale.
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1. Mieux connatre et valuer

Parler simplement de la qualit de lair est un exercice
difficile. Les associations agres de surveillance de la qualit
de lair (AASQA) utilisent, en effet, des indices diffrents, dont
lusage en zone rurale ou dans les petites villes est inadapt.

La pollution de lair est un phnomne insuffisamment

connu. Seuls une quinzaine de polluants sont surveills. Le
dispositif actuel de surveillance ne permet en outre que de
mesurer les concentrations de polluants dans lair ambiant et non
de quantifier lexposition relle des personnes ces substances.
Les interactions entre polluants ( effet cocktail ) constituent, de
plus, une terra incognita.

Propositions des rapporteurs

tablir un indice synthtique de la qualit de

lair, qui soit commun toutes les AASQA et de
comprhension aise.

Mettre disposition du grand public un

indice individualis dexposition la
pollution de lair (par exemple, par le biais
dune application sur les tlphones portables).

Crer des ples de comptitivit ddis

linnovation en matire de pollution de lair
dans les rgions les plus touches par ce
phnomne.

Crer
une
structure
de
recherche
interdisciplinaire sur les cots tangibles et
intangibles de la pollution de lair qui soit
finance par un appel projets de lAgence
nationale de la recherche (ANR).

Le cot conomique et social de la pollution de lair ne peut

tre tabli, aujourdhui, de manire prcise : il est difficile de
dterminer un pourcentage prcis de dcs prmaturs ou de
pathologies dus la pollution de lair et de chiffrer leur impact
financier. Une seule certitude : la mortalit et la morbidit
associes ce phnomne sont sous-values et leur
cot, pour la socit, est considrable.
Cot de la mortalit et de la morbidit associes la pollution de
lair extrieur = 30 Md/an pour la Cour des comptes ou entre 68 et
97 Md/an pour la commission denqute du Snat sur le cot
conomique et financier de la pollution.
Cot estim des dcs, des pertes de bien-tre et de production (arrt
maladie, etc.) et de limpact sur les dpenses publiques associs six
polluants intrieurs = 19 Md pour lANSES et le CSTB.
Cot estim de la prise en charge de quatre maladies
respiratoires : 1 2 Md pour le systme de soins, soit 15 30 % du
dficit 2012 de la branche maladie.

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2. Clarifier et simplifier la gouvernance des politiques

Le triptyque climatairnergie reste construire. La planification locale est foisonnante et inaboutie.
La pollution de lair et le changement climatique interagissent lune
avec lautre. Ces deux enjeux sont pourtant traits par des
dispositifs qui ne sont pas toujours compatibles ou
correctement articuls. Ainsi, lincitation utiliser la biomasse
pour le chauffage, une source dnergie renouvelable considre
comme neutre du point de vue des gaz effet de serre, peut
contribuer, localement, la surmission de particules fines.
La loi du 17 aot 2015 relative la transition nergtique cre trois
briques le plan national de rduction des missions de
polluants atmosphriques (PREPA), la stratgie bas-carbone et la
programmation pluriannuelle de lnergie , sans dfinir toutefois de
politique intgre climatairnergie .

La planification nationale en faveur de la qualit de

lair est instable.
Alors que la politique en faveur de la qualit de lair devrait
sinscrire dans le long terme, les plans nationaux ont t adopts
selon un calendrier heurt, en partie dict par les risques de
contentieux europen.
Plan
de rduction
des missions de
polluants
atmosphriques (2005-2010), qui attend son successeur depuis
bientt six ans ; plan particules de 2010 ; plan durgence pour
la qualit de lair (PUQA) de 2013 ; mesures figurant dans les
plans sant-environnement (PNSE 2 de 2009-2013 et PNSE 3
de 2015-2019), etc.
Ces plans nont jamais t valus, ce qui prive ltat dun outil
indispensable pour savoir si les actions sont efficaces et efficientes.

Les collectivits territoriales sont fortement impliques dans la

dfinition et la mise en uvre des politiques de lutte contre la
pollution de lair. Lefficacit de leur intervention est toutefois bride
par trois facteurs :
les instruments de planification en faveur de la qualit de
lair sont nombreux (PPA, PCAET, SRCAE, SRADDT) et la
mise en cohrence de ces outils avec les planifications
sectorielles (plans locaux durbanisme, schmas de cohrence
territoriale, plans de dplacement urbain) nest pas assure ;
les outils les plus efficaces, les plans de protection de
latmosphre (PPA), sont insuffisamment dploys sur le
territoire national ;
les mesures prises au plan local, par les prfets ou les
collectivits territoriales, peuvent tre perturbes par des
interventions du niveau national.

La gestion des pics de pollution est inadapte.

La gestion des pisodes de pollution prsente trois grandes failles :
elle ne permet pas une mise en place suffisamment rapide
des mesures durgence, le nouvel arrt du 7 avril 2016 relatif
au dclenchement des procdures prfectorales ne faisant
gagner quun seul jour ;
Le cheminement de la procdure de linformation la
restriction, avec deux seuils de dclenchement et son lien
avec les niveaux de pollution et les enjeux sanitaires sont
incomprhensibles ;
sa mesure la plus emblmatique la circulation alterne ne
rime rien puisque linterdiction de circuler en fonction des
plaques dimmatriculation est alatoire et ne permet pas de
cibler les vhicules les plus polluants.

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Propositions des rapporteurs

Mettre en cohrence les politiques de lutte

contre le changement climatique et contre la
pollution de lair, notamment en articulant le plan
de rduction des missions de polluants
atmosphriques, la stratgie bas-carbone , la
programmation pluriannuelle de lnergie et la
stratgie pour le dveloppement de la mobilit
propre.

Dcentraliser davantage la conduite des

politiques publiques de lutte contre la pollution
de lair en confiant llaboration des plans de
protection de latmosphre (PPA) aux rgions ou
aux tablissements publics de coopration
intercommunale (EPCI).

Mieux valuer les rsultats de la lutte contre la

pollution de lair, notamment en ralisant un
inventaire national spatialis (INS) des polluants
lchelle du kilomtre, mis jour chaque anne, et
en associant les AASQA et les organismes de
recherche lvaluation des plans de protection de
latmosphre des territoires les plus pollus.

Simplifier et acclrer la procdure de gestion

des pics de pollution en :
permettant le dclenchement anticip des
mesures obligatoires sur la base des prvisions
effectues par les AASQA ;
remplaant les deux seuils de dclenchement
par un dispositif de vigilance atmosphrique,
qui volue en fonction de lintensit de la
pollution, mesure par quatre couleurs (vert,
jaune, orange, rouge), sur le modle,
universellement compris, de la vigilance mtorologique de Mto France ;
substituant la circulation alterne une
circulation gradue ou partage, rserve
aux vhicules les moins polluants ou au
covoiturage pour les trajets domicile-travail.
La gouvernance francilienne des pisodes de
pollution, qui est excessivement complexe car
elle fait intervenir le prfet de police, le prfet de
rgion, la rgion et la capitale, devrait tre
simplifie
en
confiant
ladoption
des
recommandations et des mesures obligatoires
une seule autorit prfectorale, lexception de la
circulation gradue ou partage qui devrait tre
dcide par la Ville de Paris.
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3. Faire de la lutte contre la pollution de lair une priorit

pour le secteur routier
Les missions de polluants du parc routier ont fortement
baiss, grce aux avances technologiques encourages par
les normes Euro.

Malgr ces bons rsultats, les oxydes dazote (NOx) et les

particules fines (PM10 et PM2,5) restent surreprsents dans le
secteur routier, qui les met hauteur de respectivement 54 %,
16 % et 19 %. Ce secteur joue dailleurs un rle dcisif dans le
dpassement des seuils rglementaires dmission.

La fiscalit pesant sur ce secteur favorise le rejet de certains

polluants. Le taux rduit de TICPE en faveur du gazole joue
comme une subvention en faveur des vhicules diesel, en
abaissant leurs cots et en les rendant comptitifs sur tous les
trajets (et pas que sur les trajets les plus longs). Or ce diffrentiel
est dfavorable la pollution atmosphrique puisquun litre de
gazole met plus de NOx et de particules fines quun litre
dessence.

La lutte contre la pollution atmosphrique nest pas prise en

compte par les aides au renouvellement du parc routier :
Les critres dligibilit du bonus-malus et de la prime la
conversion sont en effet uniquement fonds sur les missions de
CO2.
Ces aides ne soutiennent que lachat de vhicules lectriques ou
hybrides rechargeables, leur montant cumul maximal
(10 000 euros) restant trs infrieur au cot moyen dune voiture
lectrique (30 000 euros). Une aide a t prvue pour aider les
mnages non imposables acheter les vhicules essence les
moins polluants, mais elle nest que de 500 euros. Cette prime
dailleurs t un chec (seulement 70 demandes sur lanne
2015).
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Propositions des rapporteurs

Le transport routier de marchandises (85 % du transport

terrestre) est un secteur fortement metteur : les
poids-lourds roulant au gazole mettent 37 % des NOx du
secteur routier et les vhicules utilitaires lgers (VUL)
mettent environ 30 % des PM2,5 du secteur routier. Loffre
de poids-lourds ou de vhicules utilitaires roulant au gaz
naturel (GNV) ou llectricit est trop faible alors que ces
vhicules constituent la solution idale pour rsoudre, en
zone urbaine, limpact environnemental du dernier kilomtre
de livraison.

Rendre les aides au renouvellement du parc

plus incitatives, en crant, ct du bonus-malus
centr sur le changement climatique (CO2), un
bonus-malus pollution atmosphrique (NOx
et particules) et en instituant une prime la casse
cible sur les vhicules trs polluants (poids-lourds,
VUL et autocars anciens).

Dvelopper loffre de poids-lourds et de VUL

roulant llectricit ou au GNV et faciliter les
ruptures de charge destines utiliser de tels
vhicules pour effectuer le dernier km de livraison.

Agir sur le nombre de vhicules en circulation en :

instaurant des zones faible mission reposant
sur lidentification obligatoire des vhicules en
fonction des normes Euro et loctroi de facilits de
circulation aux vhicules les moins polluants
incitant les entreprises mettre en place le
covoiturage et en assurant la prise en charge, par
lemployeur, de la moiti des frais engags par les
covoitureurs.
Appliquer, dans des dlais resserrs, le
nouveau cycle dessai des vhicules en
conditions dusage relles et crer une autorit
europenne de surveillance des niveaux
dmission des vhicules, qui soit indpendante
des tats membres et des constructeurs et procde
des contrles alatoires sur le parc roulant.

La mise en place de zones circulation restreinte

(ZCR), accordant des facilits de circulation aux vhicules
les moins polluants, prvue par la loi Grenelle II de 2010, a
dj pris six ans retard. Cette mesure, qui a un impact
positif avr sur la diminution des concentrations de
polluants au niveau local et le renouvellement du parc
routier, est pourtant applique en Europe centrale et du
Nord depuis environ dix ans.

Le contrle des missions de vhicules souffre de

faiblesses structurelles, les essais en laboratoire ne
permettant pas de respecter les seuils fixs par les normes
Euro. Ainsi, seuls 10 % des vhicules diesel Euro 6
respecteraient cette norme en conditions de conduite
relles. Pour tenir compte de ces carts, la Commission
europenne a adopt, le 20 avril 2016, un rglement sur les
essais en conduite relle qui relve les seuils dmissions
de NOx pour les nouveaux modles de 110 % partir de
septembre 2017 et de 50 % partir de janvier 2020.

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4. Lindustrie : amliorer le contrle des petites installations et

soutenir linnovation
Propositions des rapporteurs
Tous domaines confondus, depuis vingt ans, les
baisses dmissions les plus importantes
concernent les polluants dorigine industrielle, ce
phnomne ne pouvant tre exclusivement imput
celui de la dsindustrialisation.

Les rsultats obtenus par ce secteur tmoignent, de

manire incontestable, de lefficacit des mesures
rglementaires mises en place et des efforts
importants consentis par les industriels pour traiter
ou rduire les rejets de polluants.

Une baisse trs significative des missions industrielles

Les donnes du CITEPA font tat dune baisse sensible de la
plupart des polluants mis par lindustrie manufacturire entre
1990 et 2003 : 97 % pour le chrome, 89 % pour le cadmium,
78 % pour le dioxyde de soufre, 71 % pour larsenic, 48 %
pour le NOX et prs de 35 % pour le monoxyde de carbone.

Pour traiter une pollution industrielle de plus en plus

diffuse, un travail de fond devrait tre men pour
identifier les installations classes (ICPE)
soumises simple dclaration les plus polluantes.
Ces installations, contrairement aux ICPE soumises
autorisation prfectorale, ne sont pas inspectes
rgulirement, mais peuvent faire lobjet dun contrle
dit priodique, effectu par des organismes agrs,
qui concerne 2 500 3 000 tablissements par an. Or
les rapports des organismes agrs ne sont pas
adresss aux services de ltat et les maires ne sont
pas informs des contrles priodiques effectus dans
leur commune. Les rsultats de ces valuations
devraient donc tre transmis aux prfets et aux
maires.

Par ailleurs, un fonds air-industrie devrait tre

expriment pour aider les industries qui souhaitent
mettre en uvre les techniques de dpollution les plus
performantes. Ce dispositif dincitation financire
devrait tre conu sur le modle du fonds air-bois
de lADEME, qui subventionne le remplacement des
appareils de chauffage les moins performants.

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5. Lagriculture et le rsidentiel tertiaire : deux secteurs la trane

Agriculture

Rsidentiel tertiaire

Des missions stables ou en progression

Source : Agence europenne de lenvironnement

Des sources de pollution diffuses et difficilement quantifiables

Lpandage des engrais est la source quasi exclusive des

missions dammoniac et les produits agricoles biocides sont
projets dans lair ambiant.

Le chauffage rsidentiel, par biomasse en particulier, est

la principale source dmissions de particules fines
(jusqu la moiti des PM2,5),

Les particules
proviennent surtout
de la combustion de
la biomasse

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Agriculture

Rsidentiel tertiaire

La qualit de lair est la rsultante de politiques poursuivant dautres objectifs :

Face
la stagnation
des rendements,
lagriculture doit imprativement se rformer
pour accrotre sa comptitivit en limitant les
intrants :

en privilgiant les engrais dorigine

animale par rapport lazote minral, ce
qui suppose de collecter le lisier et de
lentreposer dans des fosses couvertes
en veillant la monte en charge du plan
Ecophyto 2 qui a pour objectif de rduire la
consommation de produits phytosanitaires,
notamment grce aux certificats dconomie
de produits phytosanitaires, conus sur le
modle des certificats dconomie dnergie

La performance nergtique du parc immobilier

est le gage de celle de la qualit de lair. Les
conditions en sont une meilleure isolation des
btiments et un meilleur rendement des
appareils de chauffage. Ce dernier repose sur :
le remplacement des appareils anciens quil
faut encourager par des incitations telles
que le fonds air-bois
le bon entretien des appareils de chauffage
car un appareil mal entretenu pollue
davantage.

Propositions des rapporteurs

Proposition des rapporteurs

Favoriser la diffusion des bonnes pratiques

inscrites dans le Projet agro-cologique
pour la France.

Amliorer les performances des appareils de

chauffage.

Amliorer le diagnostic de performance

nergtique (DPE).
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6. La lutte contre la pollution de lair intrieur

La mobilisation progressive des pouvoirs publics
cration de lObservatoire de la qualit de lair intrieur en 2001
principe dun plan national sant environnement ds 2004, couvrant une priode
de cinq ans
le PNSE 3 2015-2019 intgre le plan pour la qualit de lair intrieur, fort de
26 mesures
Un bilan consistant
Les tudes sur les milieux (80 % de notre temps est pass lintrieur) : aprs
une tude sur 567 logements, rvlant la ncessit dagir, lOQAI lance
successivement une campagne concernant les lieux de vie des enfants (300
coles), les bureaux, les btiments performants en nergie et les tablissements
recevant du public (hpitaux et maisons de retraite).
Les tudes sur les populations : ltude internationale ISAAC constate que 30 %
des lves sont exposs des niveaux suprieurs aux valeurs recommandes par
lOMS et lANSES ; les tudes ELFE et ESTEBAN sattachent suivre des
individus de la naissance lge adulte pour tudier linfluence du milieu de vie sur
la sant.

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La rglementation par seuil fixe des limites destines dclencher des

actions dinformation ou de remdiation :
les valeurs-guides rglementaires pour lair intrieur (VGAI) dfinies pour le
formaldhyde et le benzne fixent les objectifs ne pas dpasser
les valeurs daction rglementaire dclenchent les actions de remdiation

Linformation du public et des professionnels :

ltiquetage des matriaux de construction et de dcoration, en vigueur depuis le
1er janvier 2013, tient compte du formaldhyde et des composants organiques
volatils, mais aussi dautres substances toxiques. Il complte linterdiction de
fabrication de produits CMR
les fiches de dclaration environnementale
doivent tayer les dclarations des fabricants
et la base INIES cre par le CSTB est la
disposition des professionnels
la dclaration annuelle des fabricantsimportateurs-distributeurs de nano-matriaux

Laccompagnement des malades par des conseillers

environnement intrieur, partiellement financ par le PNSE 2

mdicaux

en
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Un air intrieur plus pollu que lair intrieur, consquence de pollutions multiples qui
interagissent entre elles dans des logements mieux isols, donc plus confins
Une dmarche longue et exigeante suivre pour ltiquetage
des produits dameublement et
dentretien
Une gouvernance touffue,
quil importe de clarifier pour
rendre le message plus clair et
mieux utiliser largent public
Il reste des zones dombre :
le monde du travail
le cas du radon

Propositions des rapporteurs

Faire de lAgence nationale de scurit sanitaire de lalimentation, de lenvironnement et du travail
(ANSES) le pivot de laction en sant-environnement.

Lancer une campagne nationale de sensibilisation aux risques de pollution de lair intrieur.
Concilier qualit de lair et normes en matire de logement.
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7. La fiscalit environnementale
Les rapporteurs ont adopt des positions divergentes sur la fiscalit environnementale.
La fiscalit des carburants
M. Jean-Louis Roumgas considre quun diffrentiel

M. Martial Saddier estime que la rduction du

de taxation en faveur dun des deux carburants ne

peut tre justifi que si lun dentre eux est moins
metteur que lautre. Or, un litre de gazole met
plus doxydes dazote (NOx) et de particules fines
quun litre dessence.

diffrentiel de taux de la TICPE serait problmatique

un double point de vue :

Par consquent, le diffrentiel de taux de la TICPE

en faveur du gazole doit tre supprim et mme
tre invers, afin que le gazole soit davantage tax
que lessence.

Cest seulement cette condition que pourrait tre

institu un systme de prix efficace, qui pnalise les
polluants atmosphriques hauteur de leurs
dommages
environnementaux
et
incite
les
consommateurs faire de bons arbitrages. Des dlais
devraient tre cependant prvus pour faciliter
lacceptabilit dune telle mesure ; ils devraient tre
coupls un mcanisme transitoire compensateur
pour les activits commerciales qui ne disposent pas,
court terme, dalternatives au diesel, comme, par
exemple, le transport routier de marchandises.

elle contribuerait rduire la demande en voiture

diesel et affecterait la valeur de ces vhicules (neufs et
doccasion), pnalisant ainsi les constructeurs et les
propritaires de diesel. Or la d-diselisation est
dj en marche, puisquen peine trois ans, les
voitures diesel ont perdu 15 points de part de march ;

elle compromettrait la ralisation de lobjectif

europen de niveau moyen dmissions de dioxyde
de carbone, qui est fix 95 grammes de CO2/km
partir de 2020 pour le parc de voitures neuves, pour
lequel le diesel est incontournable.

Par consquent, il faut maintenir la fiscalit sur les

carburants et privilgier le retrait, par des aides
incitatives, des vhicules essence et diesel les
plus anciens : remplacer un vieux vhicule par un
plus rcent, quelle que soit son nergie, est toujours
trs profitable la rduction des missions de CO2 et
de polluants.
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La taxation des poids-lourds

Pour M. Jean-Louis Roumgas, les vhicules lourds
devraient contribuer plus fortement lobjectif de
lutte contre la pollution de lair.
Il est indispensable denvoyer, cet effet, un signal prix
au transport routier de marchandises, en agissant sur
le levier de la fiscalit. Or le seul instrument qui puisse
tre, aprs le fiasco de lcotaxe, mobilis rapidement,
tout en respectant la rglementation europenne, est
celui de la taxe sur les poids-lourds de fort tonnage
ou taxe lessieu , qui doit tre augmente.

Pour M. Martial Saddier, il est prfrable dagir sur le

levier rglementaire, en sappuyant sur les normes
Euro, pour trois raisons : la fiscalit qui pse sur le
transport routier de marchandises est dj leve ; les
normes Euro applicables aux poids-lourds ont dmontr
leur efficacit, dautant que ces vhicules sont,
contrairement aux voitures particulires, dores et dj
tests avec des cycles dessai qui refltent les conditions
dusage ; une taxation environnementale accrue des
poids-lourds ne permettrait pas de lutter contre les
missions des vhicules utilitaires.

La taxe gnrale sur les activits polluantes (TGAP) air

Pour M. Jean-Louis Roumgas, les montants
actuels de la TGAP air sont trop faibles pour
internaliser les dommages lis aux rejets de polluants
et inciter les industriels appliquer les meilleures
techniques disponibles (MTD), dfinies au niveau
europen.
Pour que cette taxe ait un effet financier incitatif la
rduction des missions, il faut augmenter ses taux,
pour les rendre suprieurs au cot marginal de
dpollution, car ainsi il reviendrait moins cher aux
industriels de dpolluer que de payer la taxe.

M. Martial Saddier nest pas favorable un

alourdissement de la fiscalit sur le secteur qui a le
plus fourni defforts en matire de lutte contre la
pollution de lair.
En outre, une hausse de la TGAP air renchrirait
les cots de nos industries, qui supportent dj des
surcots rglementaires auxquelles chappent les pays
mergents.

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