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CAPTULO SEGUNDO
LOS DERECHOS POLTICOS

EN EL ORDENAMIENTO JURDICO VIGENTE
I. Derecho general de participacin en asuntos polticos
1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. La ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Derecho al voto o sufragio . . . . . . . . . . . . .
1. Voto o sufragio activo . . . . . . . . . . . . .
2. Voto o sufragio pasivo . . . . . . . . . . . . .
3. El voto en las elecciones por usos y costumbres
4. Otros instrumentos de participacin ciudadana .
III. Derecho de asociacin poltica . . . . . . .
1. Fundamentos . . . . . . . . . . . . . . .
2. Derecho individual de asociacin poltica
3. Derecho colectivo de asociacin poltica .
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IV. Modalidades de las garantas individuales en materia

poltica: las libertades de expresin y reunin, el derecho a la informacin y el derecho de peticin . . .
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CAPTULO SEGUNDO
LOS DERECHOS POLTICOS EN EL ORDENAMIENTO
JURDICO VIGENTE
En este captulo se har un anlisis de los derechos polticos tal
como estn consagrados y reglamentados en el ordenamiento jurdico vigente. Para tal efecto se tomarn principalmente en
cuenta las disposiciones de la Constitucin federal y el Cdigo
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE),
pero tambin se har referencia a las Constituciones de los estados51 y a los tratados y convenciones internacionales relevantes
que forman parte del derecho interno por virtud del artculo 133
constitucional.
I. DERECHO GENERAL DE PARTICIPACIN
EN ASUNTOS POLTICOS
1. Concepto
El derecho de participacin en los asuntos polticos es el derecho poltico por excelencia; los dems derechos polticos
pueden considerarse concretizaciones o modalidades de este
derecho general.52 La Constitucin de 1917 no establece expl51 Se han tomado en cuenta los textos vigentes al 31 de enero de 2006, segn se reproducen en las pginas web oficiales de las entidades respectivas.
52 Silva Adaya (1999, p. 1226) deriva de la Constitucin un elenco ms amplio de derechos polticos de los tratados aqu. En ellos incluye el acceso o
nombramiento en condiciones generales de igualdad a las funciones pblicas;
la defensa de la Repblica y sus instituciones; la prohibicin de la extradicin
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DERECHOS POLTICOS DE LOS MEXICANOS
citamente, como principio, un derecho general de esta naturaleza, sino que enumera, en su artculo 35, una serie de prerrogativas del ciudadano, entre las cuales se encuentran los que
llamamos propiamente derechos polticos,53 pero el derecho general puede considerarse implcito en stas y en otras disposiciones constitucionales.
En cambio, se trata de un derecho enunciado explcitamente
en la Constitucin del estado de Guanajuato, cuyo artculo 15
dispone Todo ciudadano guanajuatense tiene derecho a participar en la vida poltica del Estado en la forma y trminos que sealen las leyes. Del mismo modo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP) y la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos (CADH) que son ambos instrumentos ratificados por nuestros pas y parte del orden jurdico interno establecen de manera expresa, en sus artculos 25 y 23, respectivamente, el derecho de todo ciudadano a participar en la
direccin de los asuntos pblicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos. La CADH dispone, adems,
que el ejercicio de los derechos polticos puede ser reglamentado
por ley exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instruccin, capacidad civil o mental, o condena,
por juez competente, en proceso penal. Se trata, pues, de los
conceptos generales por los cuales se pueden limitar legtimamente estos derechos a travs de una ley en sentido formal y material (reserva de ley). Aunque son muy amplios, tambin son
excluyentes, es decir, que no admiten otros adems de los sealados ah de manera explcita.
de reos polticos. De ellos, consideramos que slo el primero forma parte de
los derechos polticos en sentido estricto. Dado su carcter ms bien derivado,
lo consideramos subsumido en el derecho general de participacin poltica que
se examina enseguida.
53 Orozco Henrquez (1997, pp. 95 y ss.) habla del principio de libre e
igual participacin como principio tutelado por el rgimen democrtico-electoral mexicano, aunque no seala en qu disposiciones constitucionales se encuentra consagrado.
ORDENAMIENTO JURDICO VIGENTE
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Como puede verse, la CADH habla de asuntos pblicos y

no de asuntos polticos. Existe acaso una distincin entre ambos conceptos? En efecto, es posible trazar una distincin entre
lo poltico y lo pblico. Lo pblico, que es el concepto
ms amplio, se refiere a todo aquellos asuntos que interesan de
manera comn a una colectividad (por ejemplo, los servicios
pblicos), mientras que lo poltico es todo aquello encaminado, directa o indirectamente, a producir decisiones colectivas
obligatorias. En la prctica, la frontera entre ambos conceptos no
es tan estricta, por lo que en ocasiones se utilizan de manera intercambiable; sin embargo, la distincin tiene importantes consecuencias jurdicas, segn se ver ms adelante. En todo caso, la
CADH se refiere manifiestamente al concepto de lo poltico,
por cuanto habla de direccin de los asuntos pblicos.
La existencia del derecho de participacin en asuntos polticos implica el deber correlativo del Estado de establecer y perfeccionar constantemente los mecanismos y procedimientos de
dicha participacin. Estos incluyen no slo la eleccin de gobernantes y representantes, sino tambin los mecanismos de democracia directa y semidirecta como el referndum, el plebiscito y
la iniciativa ciudadana o popular, adems de otras formas de
consulta de la ciudadana. Tambin trae consigo una especial
responsabilidad por el desarrollo y proteccin de otros derechos
ntimamente ligados al ejercicio de los derechos polticos, como
la libertad de expresin o el derecho de peticin (vase infra).
El fundamento jurdico del derecho de participacin en asuntos polticos reside en la ciudadana, por lo que en el siguiente
apartado se hace una breve referencia a la adquisicin, suspensin y prdida de este status.
2. La ciudadana
La ciudadana es la capacidad fundamental de la que deriva la
posibilidad de poseer y ejercer los derechos polticos como dere-
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chos de participacin en los asuntos polticos de un Estado. La

ciudadana, sin embargo, constituye en realidad un status jurdico ms amplio, que no slo incluye los derechos estrictamente
polticos, sino que abarca tambin ciertas obligaciones fundamentales. De acuerdo con el artculo 34 de la Constitucin federal, son ciudadanos mexicanos los varones y las mujeres que, teniendo la nacionalidad mexicana, ya sea por nacimiento o por
naturalizacin, hayan cumplido 18 aos y tengan un modo honesto de vivir.
La ciudadana confiere, en principio, todos los derechos polticos, salvo suspensin de alguno o algunos de ellos. Sin embargo, no todos los ciudadanos tienen derecho de ocupar ciertos
cargos pblicos. As, por ejemplo, aparte de los requisitos habituales de edad, residencia o incompatibilidad, ciertos grupos de
personas tienen la prohibicin, absoluta o relativa, de ocupar determinados cargos pblicos, pues se considera que su vinculacin con la nacin no es todava suficientemente fuerte o que su
ocupacin podra acarrearles conflictos de lealtad: los ministros
de cultos religiosos; los mexicanos por naturalizacin para todos
aquellos cargos que requieren la nacionalidad por nacimiento;
los militares en servicio activo, y, a partir de la reforma constitucional de 1997 que la permite, los mexicanos que hayan adquirido una segunda nacionalidad.
Por exclusin, los extranjeros, esto es, los individuos que
conforme a las leyes no posean la nacionalidad mexicana y, por
tanto, tampoco la ciudadana, carecen tambin de los derechos
polticos y estn sujetos a la prohibicin expresa y terminante de
inmiscuirse en los asuntos polticos del pas mientras se encuentren en territorio nacional, bajo pena de expulsin, inmediata y
sin juicio previo, por el presidente de la Repblica (artculo 33
constitucional).54 Esta prohibicin comprende no slo la partici54 Obviamente, la expulsin de ciudadanos extranjeros puede realizarse
simplemente por violaciones a las leyes migratorias, las que les prohben determinadas clases de actividades, como las polticas.
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pacin directa o indirecta en la adopcin de decisiones propiamente polticas, sino tambin el ejercicio de aquellas garantas
individuales, como las libertades de asociacin y reunin o el
derecho de peticin, respecto de las cuales la Constitucin dispone expresamente que estn reservadas a los ciudadanos mexicanos cuando se refieren a asuntos polticos.
El principio de no intervencin de los extranjeros en los asuntos polticos del pas se extiende no slo a los que habitan en
nuestro territorio, sino a los individuos y organizaciones de otros
pases. Si bien el Estado mexicano no puede, ni jurdicamente ni
de hecho, controlar la conducta de residentes en el exterior, sean
ciudadanos o no, s puede imponer a los residentes en territorio
nacional la obligacin de no aceptar apoyo proveniente de territorio extranjero. Las agrupaciones y partidos polticos estn expresamente sujetos a esta prohibicin en trminos del COFIPE
(por ejemplo, artculo 25.1 c).
Sin embargo, como ya hemos dicho, la intensificacin de los
intercambios entre pases, la globalizacin de las comunicaciones,
juntamente con la universalizacin de los derechos humanos, han
tenido por consecuencia, de un lado, una movilidad cada vez ms
amplia de los personas, de modo que en los distintos pases existen cada vez sectores ms amplios de habitantes extranjeros; del
otro, que los procesos polticos internos de los Estados estn sujetos al escrutinio cada vez ms estrecho de la opinin pblica externa. Lo anterior lleva a preguntarse si los extranjeros pueden y
deben estar totalmente excluidos de participar en los asuntos pblicos del pas, ya que los de naturaleza poltica les estn vedados.
Esta problemtica podemos analizarla en relacin con la Ley de
Participacin Ciudadana del Distrito Federal (2004) y con los observadores electorales internacionales.
La Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal
(LPCDF) prev varios instrumentos y rganos de representacin
ciudadana (artculos 2o. y 3o.). Algunos de ellos estn abiertos
slo a la participacin de los ciudadanos del Distrito Federal,
que son los ciudadanos mexicanos originarios o vecinos, por
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ms de seis meses, de esa entidad federativa; otros permiten la

participacin de los habitantes, que son todas las personas que
residen en su territorio (artculo 5o.), lo que incluye a los extranjeros. As, por ejemplo, los habitantes tienen, entre otros derechos, los de proponer la adopcin de acuerdos y la realizacin de
actos a los rganos de participacin ciudadana y a las autoridades del Distrito Federal; o bien, el de emitir opinin o formular
propuestas para la solucin de los problemas de inters pblico o
general y para el mejoramiento de las normas que regulan las relaciones en la comunidad (artculo 8o., fracciones I y V). Tambin tienen derecho a formar parte de las contraloras ciudadanas
(fraccin VII) y de las asambleas ciudadanas. Cmo estas ltimas no son slo rganos de anlisis y consulta, sino tambin de
deliberacin y decisin,55 en ellas los habitantes del Distrito
Federal que no son ciudadanos tienen voz pero no voto (artculo 75).
En la accin de inconstitucionalidad 19/2004, la minora de la
Asamblea Legislativa del Distrito Federal impugn la LPCDF
por considerar, entre otros conceptos de invalidez, que las citadas asambleas ciudadanas violaban el artculo 9o. constitucional,
que reserva a los ciudadanos mexicanos el ejercicio de la libertad de reunin en asuntos polticos. En su sentencia,56 la Corte
sostuvo que ni la asamblea ni el comit eran rganos de gobierno
o autoridad pertenecientes a la administracin pblica, cuyos actos pudieran afectar la esfera jurdica de los gobernados o los derechos ciudadanos. Para la Corte, la participacin ciudadana tie55 Artculo 77, LPCDF: La Asamblea Ciudadana podr decidir el uso de
los recursos pblicos destinados por el Gobierno del Distrito Federal y el rgano-poltico administrativo de la demarcacin, correspondientes a programas especficos cuyas reglas de operacin as lo establezcan, para lo cual debern
nombrar comits ciudadanos de administracin y supervisin. De acuerdo con
el artculo 78 de la misma ley: Las resoluciones de la Asamblea Ciudadana
sern de carcter obligatorio para el Comit Ciudadano, y para los vecinos de
la Unidad Territorial que corresponda.
56 Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, 9a. poca, t. XXI, junio de 2005, pp. 471 y ss.
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ne como finalidad buscar la solucin de los problemas de inters

general de la ciudadana que pertenece a la misma unidad territorial, as como el intercambio de opiniones sobre asuntos pblicos, lo que no implica tomar parte en asuntos polticos. Ms an,
hizo referencia expresa a la reforma de 1993 al artculo 122
constitucional, por la cual se elimin el requisito de ser ciudadano para participar en organizaciones ciudadanas. Segn la exposicin de motivos respectiva, ello buscaba:
...alcanzar tambin a los habitantes y residentes de esta ciudad,
independientemente de su nacionalidad y de su carcter de ciudadanos. Esta ampliacin de derechos se explica por la importancia
de reconocer que las decisiones sobre la administracin de la ciudad afectan a todos sus habitantes por igual y que por ello, deben
tener derecho a participar.
En resumen, la ley y la Corte reconocen que los habitantes del

Distrito Federal, incluyendo los extranjeros, tienen un inters legtimo en los asuntos de su comunidad ms inmediata. La sentencia de la Corte confirma, adems, la idea de que el concepto
de lo pblico es ms amplio que el de lo poltico, pero tambin
claramente distinto de l, quedando el concepto de lo poltico
circunscrito estrictamente a la intervencin directa en procesos
de toma de decisiones de autoridad.57
Por lo que se refiere a los observadores electorales internacionales, que el COFIPE denomina visitantes extranjeros (artculo 82.2),58 es obvio que en su calidad de extranjeros no pue57 Conviene agregar que el proyecto original de sentencia de la Corte propona declarar inconstitucional el artculo 77 de la LPCDF (vase nota anterior). Sin embargo, como solamente siete ministros votaron por declarar dicha
inconstitucionalidad, y no el mnimo de ocho que prescribe la Constitucin, tuvo que desestimarse la accin respecto de este precepto. Lo anterior indica que
estas formas de participacin ciudadana se mueven en un terreno constitucional
menos firme de lo que parece.
58 Solamente los ciudadanos mexicanos pueden ser observadores (artculo
5.3). Los observadores mexicanos no tienen prohibicin de recibir apoyos del
extranjero (sobre todo de organismos internacionales encargados de la promo-
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den tener ninguna intervencin formal en los procesos polticos

internos del pas. Sin embargo, dado que su presencia y su opinin sobre dichos procesos tienen cada vez mayor peso e influencia, desde hace tiempo resultaba necesario encauzar jurdicamente una actividad que se daba ya en los hechos. La reforma
electoral de 1994 permiti que los visitantes extranjeros acudan a conocer el desarrollo de los procesos electorales federales
en cualquiera de sus etapas. Corresponde al Consejo General del
Instituto Federal Electoral (IFE) la facultad de invitar y de acordar las bases y criterios en que habr de atenderse e informarse a
dichos visitantes.
La ciudadana mexicana es nica y confiere el derecho a participar en asuntos polticos en todo el pas y en todos los niveles
de gobierno.59 En consecuencia, las entidades federativas no pueden restringir el derecho general de todo ciudadano mexicano de
participar en asuntos polticos en su territorio, aun si stos se refieren a cuestiones que pudieran considerarse como esencialmente internas de la entidad. Por ello, resulta constitucionalmente cuestionable el artculo 4 bis de la Constitucin del Estado de
Hidalgo en cuanto dispone respecto del derecho de peticin y en
imitacin extralgica de la Constitucin federal: En materia poltica, slo podrn hacer uso de este derecho los ciudadanos hidalguenses. Tambin es problemtico el artculo 15 de la Constitucin de Sonora, en cuanto prescribe que los mexicanos no
sonorenses no podrn inmiscuirse en los asuntos polticos que
se refieran al estado y los municipios mientras no adquieran la
calidad de sonorenses. Una interpretacin literal de la disposicin anterior impedira que un ciudadano mexicano no sonorense (calidad que se adquiere por residencia efectiva de dos aos
cin de la democracia electoral), pero por lo mismo se les impone la obligacin
de declarar ante el IFE y previamente a la jornada electoral, el origen, monto y
aplicacin del financiamiento que hayan obtenido (artculo 5.4).
59 El mismo principio es aplicable a los partidos polticos con registro nacional, que por disposicin expresa de la Constitucin (artculo 41), tienen derecho de participar en las elecciones estatales y municipales.
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en esa entidad) pudiera participar, por ejemplo, en una campaa

electoral local apoyando a los candidatos de su partido poltico
de preferencia.
Sin embargo, los estados s pueden complementar la reglamentacin de la ciudadana mexicana estableciendo una ciudadana local que tiene efectos, principalmente, en relacin con
los requisitos para votar y ser votado en las elecciones estatales y
municipales, incluyendo los procesos de referndum, plebiscito e
iniciativa popular. Por lo que se refiere al derecho de asociacin
poltica, aunque en teora es posible su ejercicio por parte de ciudadanos mexicanos que no lo sean de la entidad federativa respectiva, en la realidad resulta razonable exigir, como lo hacen de
manera explcita o implcita las leyes electorales locales, requisitos de residencia o registro electoral local a quienes deseen conformar una agrupacin o un partido polticos estatales. No obstante, como ya se dijo, el derecho general de participacin en
asuntos polticos, as como las modalidades polticas de las garantas individuales, tal como las libertades de reunin, de expresin y el derecho de peticin, adems de la observacin electoral, son derechos que pueden ejercer los ciudadanos mexicanos
en las entidades federativas sin necesidad de poseer la ciudadana local.
Para la obtencin de la ciudadana local, cuando est prevista,
se requiere, adems de la nacionalidad y la ciudadana mexicanas, ser originario de la entidad federativa o descendiente de padre o madre originarios de la misma, o haber adquirido previamente dicha calidad por algn otro medio, tal como la vecindad
o una residencia no menor a un periodo determinado que vara
entre entre seis meses y cinco aos en los distintos ordenamientos locales. Los estados de Quintana Roo y Veracruz prevn un
cierto grado de desacoplamiento entre la calidad de habitante o
vecino del Estado y el ejercicio de la ciudadana. As, aunque los
ciudadanos mexicanos no originarios de Quintana Roo requieren
domicilio y residencia efectiva de dos aos en la entidad para adquirir la calidad de quintanarroenses (artculo 37, fraccin III),
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bastan seis meses de haber residido ah para que puedan ejercer

los derechos al voto activo y de asociacin poltica (artculo 40).
En el estado de Veracruz, la calidad de veracruzano slo se puede adquirir por nacimiento o filiacin (artculo 11), lo cual tiene
trascendencia para efectos del derecho a ocupar ciertos cargos
pblicos, como los de diputado o gobernador. Sin embargo, los
ciudadanos mexicanos que sean vecinos con residencia mnima
de un ao, pueden adquirir la calidad de ciudadanos veracruzanos (aunque no sean veracruzanos; artculos 12 y 14).
Los derechos polticos se suspenden, en lo individual, en los
supuestos que establece el artculo 38 constitucional:60
Por incumplimiento, sin causa justificada, de las obligaciones del ciudadano que estipula el artculo 36.
Por estar sujeto a proceso penal, desde la fecha del auto
de formal prisin, y durante la extincin de la pena.61
Por vagancia y ebriedad consuetudinaria, declarada en los
trminos de las leyes.62
60 Las Constituciones de los estados prevn supuestos iguales o muy similares tanto para la suspensin como la prdida de los derechos polticos locales.
En algunos casos, remiten directamente a las disposiciones correspondientes de
la Constitucin federal.
61 Segn criterio del TEPJF, esta hiptesis opera ipso facto para la autoridad electoral, sin necesidad de declaracin previa de diversa autoridad. Sala
Superior, tesis S3EL 003/99, en TEPJF (2003b, 382 y 383). Conviene destacar
que esta disposicin parece entrar en conflicto con el principio de inocencia (el
cual no es reconocido todava de manera explcita por nuestro ordenamiento
constitucional), pues se priva del ejercicio de los derechos polticos al inculpado sin que todava se haya demostrado su responsabilidad y se le haya aplicado
la sancin correspondiente. En todo caso, esta privacin podra justificarse respecto de los inculpados que se encuentran en prisin (lo que les impide ejercer
con suficiente libertad sus derechos polticos), pero no de quienes gozan de libertad bajo caucin.
62 La vagancia y la malvivencia han desaparecido como delitos del Cdigo
Penal Federal (anteriores artculos 255 y 256). La ebriedad consuetudinaria
constituye una causa de incapacidad, de acuerdo con la fraccin II del artculo
450 del Cdigo Civil Federal, pero que debe declararse judicialmente.
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Por estar prfugo de la justicia, desde que se dicta la orden de aprehensin hasta la prescripcin de la accin penal.
Por sentencia ejecutoria que imponga como pena tal suspensin.
El mismo artculo dispone en su parte final que la ley fijar...
los dems (casos) en que se suspenden los derechos de ciudadana y la manera de hacer la rehabilitacin. Si bien no hay ms
supuestos expresamente previstos de suspensin de los derechos
polticos, debemos considerar que son relevantes para estos propsitos las reglas establecidas por las leyes civiles en relacin
con la capacidad jurdica general de las personas fsicas. La incapacidad en los trminos del derecho civil, declarada judicialmente, suspende los derechos polticos, ya que el ejercicio de stos
es personal, es decir, no puede realizarse mediante representante.
En cambio, no resulta posible la suspensin general de los derechos polticos, en todo o parte del territorio nacional, en cuanto,
por jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, los derechos
polticos no se consideran garantas individuales, y el artculo 29
constitucional slo se refiere a la suspensin de estas ltimas en
casos de emergencia. Sin embargo, aun si esta interpretacin cambiara, nuestro pas ha asumido la obligacin internacional, establecida en el PIDCP y la CADH, de no suspender ciertos derechos,
que incluyen a los derechos polticos, as como tampoco los medios necesarios para protegerlos.63
Los derechos polticos se pierden, en primer lugar, al perderse
la nacionalidad mexicana por naturalizacin, lo que determina
tambin la prdida de la ciudadana (artculo 37, apartado B). Sin
embargo, la ciudadana puede perderse, junto con los derechos
polticos y con independencia de la prdida de la nacionalidad,
en los supuestos que seala el apartado C del mismo artculo.
Dichos supuestos se refieren, genricamente hablando, a la aceptacin, sin permiso del Congreso de la Unin, de ttulos, distin63
Vese, por ejemplo, el artculo 27.2 de la CADH.
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ciones y funciones conferidas por pases extranjeros, con excepcin de los ttulos cientficos, literarios o humanitarios. La ayuda a
personas o gobiernos extranjeros respecto de reclamaciones diplomticas o ante tribunales internacionales en contra de la nacin, es
tambin causa de prdida de la ciudadana. Las Constituciones de
los estados reglamentan tambin, con algunas variantes, la suspensin y la prdida de los derechos derivados de la ciudadana local.
II. DERECHO AL VOTO O SUFRAGIO
1. Voto o sufragio activo
El derecho de voto o sufragio activo es el derecho de participacin poltica por excelencia y consiste en la facultad que tiene
el ciudadano de manifestar su voluntad en favor de los candidatos a ocupar cargos de eleccin popular de todo tipo, es decir, le
permite actuar como miembro del rgano encargado de la designacin.
Dada la naturaleza del sistema representativo, excepcionalmente puede el voto funcionar tambin en forma negativa, a travs de la revocacin de mandato, esto es, la facultad que se otorga a los ciudadanos de privar de un cargo de eleccin popular a
su titular. En Mxico, solamente los estados de Chihuahua y Zacatecas prevn en sus Constituciones el ejercicio de este derecho
a travs del voto popular directo.64 De acuerdo con el artculo 27
64 Tambin las Constituciones de Sinaloa y Yucatn establecen una revocacin de mandato. Sin embargo, en el primer caso (Sinaloa) se trata de una
especie de recurso de reconsideracin que permite a la mayora absoluta de los
ciudadanos de un pueblo o regin recusar el nombramiento de autoridades hecho por el Ejecutivo, el Supremo Tribunal de Justicia o los ayuntamientos. Si
el superior de quien haya hecho el nombramiento no acepta la reconsideracin,
corresponde al Congreso resolver en justicia (artculo 150). En el segundo
(Yucatn), es facultad del Congreso (artculo 30, fraccin XLI) Revocar el
mandato conferido al gobernador, a los magistrados del Tribunal Superior de
Justicia y a los diputados en lo particular; esta facultad ser enteramente libre a
juicio del Congreso y a mayora de votos, excepto cuando se trate del Goberna-
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de la Constitucin de Chihuahua, es revocable el mandato del

gobernador, los diputados, presidentes municipales, regidores y
sndicos. La solicitud respectiva debe ser suscrita por al menos
10% de los ciudadanos del Estado, el distrito o el municipio, una
vez transcurrida una tercera parte del periodo para el cual haya
sido electo el funcionario. La fraccin I del artculo 14 de la
Constitucin de Zacatecas indica que es derecho de los ciudadanos zacatecanos participar en los procesos de revocacin de
mandato a que se convoque en los trminos de la Constitucin y
sus leyes reglamentarias. Sin embargo, ni la una ni las otras contienen hasta ahora disposiciones que permitan aplicar esa figura
participativa.
De acuerdo con el artculo 4.2 del COFIPE, el voto es universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible.
Universalidad del voto significa que en principio tienen derecho a ejercerlo todos los ciudadanos mexicanos que no
tengan suspendidos sus derechos polticos, sin restricciones
de sexo, raza, nivel de educacin o riqueza. En algunos casos, este principio tiende a predominar por encima de la
vinculacin territorial del voto. As, la legislacin electoral
prev la posibilidad de votar en alguna de las elecciones,
por ejemplo la presidencial, cuando el elector se encuentra
transitoriamente fuera de la seccin, el distrito o la circunscripcin electoral que habitualmente le corresponden. Ms
recientemente, la universalidad del voto alcanza incluso a
los nacionales que se encuentran fuera del pas.
Libertad del voto significa que el ciudadano pueda decidir
en conciencia la emisin del voto y, sobre todo, ejercerlo
dor y los diputados, en cuyos casos ser necesario la determinacin del 65% de
los electores, comunicada al Congreso y aprobada por el voto unnime de la
Legislatura cuando se trate del Gobernador, y de dos terceras partes para el caso de los diputados. Fcilmente puede observarse que ninguno de ambos procedimientos es prctico.
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el da de la jornada electoral sin estar sometido a ninguna

clase de presin o coaccin.
El secreto del voto, es decir, la emisin del mismo en condiciones tales que ningn otro ciudadano pueda identificar
su sentido, es una condicin de su libertad. La legislacin
electoral y las leyes penales establecen una serie de salvaguardas tendientes a proteger la libertad y el secreto del
voto, como las facultades de los presidentes de casilla para
mantener el orden y la normalidad de la votacin.
Voto directo quiere decir que los candidatos reciben los
votos de los ciudadanos sin intermediacin de ningn rgano o cuerpo de electores, como fue habitual durante el
siglo XIX.
Voto personal e intransferible significa que slo la persona que es titular de tal derecho puede ejercerlo. No se permite la emisin del voto por medio distinto a la emisin
personal, aunque excepcionalmente s por correo.
Una caracterstica fundamental del sufragio activo, que no se
menciona expresamente en el COFIPE, pero que permea a todo
el sistema electoral, puesto que pertenece a la esencia misma de
los derechos polticos, es la igualdad del voto. Esta igualdad tiene un doble significado: por un lado, que los individuos tienen
un nmero igual de votos; por el otro, que el valor y el peso de
cada voto es aproximadamente el mismo, esto es, cuando existe
una proporcin similar entre el nmero de votantes y el nmero
de representantes electos.
Una excepcin a este principio de igualdad consiste en establecer un porcentaje mnimo de votacin para elegir un representante, ya que los votos en favor de un partido por debajo de ese
porcentaje se pierden y no son contados para efectos de la eleccin. La justificacin de esta excepcin es que de este modo se
contribuye a evitar que se atomice excesivamente la representacin nacional y se promueve la formacin de partidos con un ni-
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vel significativo de apoyo social. Dicho porcentaje es aplicable

slo para efectos de tener acceso a la representacin proporcional, pues los diputados electos por mayora lo son con independencia de que sus partidos alcancen el 2.5% de la votacin nacional emitida.65
El problema ms importante en relacin con la igualdad del
voto es el de la distritacin, es decir, la necesidad de contar con
circunscripciones electorales con un nmero similar de ciudadanos en relacin con el nmero de representantes a elegir, y, adems, con una composicin socioeconmica relativamente uniforme. La creacin y manipulacin de circunscripciones electorales
con nmero variable de electores y composicin socioeconmica
diversa (por ejemplo, rural y urbana), orientada a anular entre s
o deformar el voto de ciertos grupos,66 es lo que se conoce como gerrymandering en los Estados Unidos, y es una prctica
combatida por los tribunales de ese pas desde la dcada de los
sesenta.67
Nuestra Constitucin establece, en su artculo 53, que la demarcacin territorial de los 300 distritos electorales uninominales federales ser la que resulte de dividir la poblacin total del
pas entre los distritos sealados, teniendo en cuenta el ltimo
65 Los umbrales de votacin mnima para tener derecho a la representacin
proporcional en los congresos estatales van de 1.5 a 4%. En aos recientes algunos estados han elevado dichos porcentajes y la Suprema Corte de Justicia
ha aceptado la constitucionalidad de dicho incremento.
66 Sobre este tema vanse los estudios y las propuestas de Martell Espinosa
(1994) e Islas Coln (1994).
67 Mientras tanto se ha recurrido a una prctica compensatoria en favor de
las minoras raciales, conocida como safe districting, es decir, la creacin
de distritos en que los electores comparten una caracterstica o inters polticamente significativos y que tienen una posibilidad razonable de elegir un
candidato que tambin los comparta. Howard y Howard (1983, p. 1617)
consideran que si bien esta prctica puede contribuir a la realizacin del valor constitucional de la igualdad racial, tambin puede entrar en conflicto con
la norma constitucional relativa a la igualdad poltica, que definen como el
derecho del votante a limitar la medida en que el gobierno puede intencionalmente favorecer o desfavorecer un grupo de votantes o un inters especficos
en el proceso electoral.
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censo general de poblacin y sin que ningn estado tenga menos

de dos diputados de mayora, es decir, que puede haber excepcionalmente distritos con una poblacin menor al promedio. De
acuerdo con los resultados preliminares del censo general de poblacin de 2000, que arroj una poblacin total de 97.5 millones
de habitantes, cada uno de los 300 distritos uninominales tendr,
para las elecciones federales de 2006 (y 2009) un promedio de
325 mil habitantes. Conforme a estos mismos datos, slo los estados de Baja California Sur y Colima no tienen suficientes habitantes para alcanzar dos distritos uninominales: 424 mil y 543
mil, respectivamente.68 Sin embargo, tambin puede ocurrir que
los distritos tengan una poblacin superior al promedio, pues tienen que respetar las fronteras municipales y estatales.
La divisin del territorio nacional en 300 distritos uninominales, as como en cinco circunscripciones plurinominales (junto
con la determinacin del nmero de diputados que sern electos
en cada una de ellas), es realizada por el Consejo General del
IFE sobre la base de los estudios y proyectos que haga la Junta
General Ejecutiva del propio Instituto (artculo 82.1, incisos j y
l, COFIPE).69
La igualdad del voto se rompe en la eleccin del Senado, ya
que cada entidad federativa posee igual nmero de senadores, independientemente de su poblacin. Esta excepcin se justific
en su momento por el sistema federal, como forma de dar a las
entidades federativas con menor poblacin un mayor peso en
las decisiones de alcance nacional. Sin embargo, desde que los
senadores dejaron de ser formalmente representantes de las entidades federativas, y ms ahora que tambin existe en el Sena-
68 En la LIX Legislatura de la Cmara de Diputados del Congreso de la

Unin (2003-2006), electa todava con la distritacin de 2000 por acuerdo del
IFE, cinco estados cuentan con slo dos diputados de mayora relativa: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima y Quintana Roo.
69 En el caso de las circunscripciones plurinominales, la determinacin se
hace para cada eleccin.
49
do la representacin proporcional, tal justificacin se debilita notablemente, aunque no se invalida del todo.
Por lo que se refiere a los criterios que rigen la distritacin
electoral en los estados, la Constitucin federal no contiene ninguna norma especfica al respecto, pero dispone que el nmero
de representantes de la legislatura ser proporcional al de habitantes y seala un nmero mnimo de diputados segn la poblacin del estado respectivo (artculo 116, fraccin II): al menos
siete diputados si la poblacin es menor a 400 mil habitantes; no
menos de nueve si la poblacin se encuentra entre 400 y 800 mil
habitantes; y cuando menos once si la poblacin rebasa este ltimo nmero. En varias ejecutorias, la Suprema Corte ha interpretado este precepto en el sentido de que la distritacin electoral en
los estados debe seguir solamente un criterio poblacional (proporcional al nmero de habitantes, no al de electores) y no geogrfico (como el que s prev el artculo 53 constitucional arriba
citado), lo cual significa que ser inconstitucional aquella disposicin local que establezca una correlacin fija entre los municipios y los distritos electorales. As, por ejemplo, la Corte invalid una disposicin de la Constitucin de Campeche segn la
cual ninguno de los municipios deba quedar sin representacin
ante el Congreso por no contar, cuando menos, con un diputado
de mayora relativa.70 Por las mismas razones invalid una disposicin constitucional del Estado de Aguascalientes que asignaba solamente al municipio de Aguascalientes 13 de los 23
municipios de mayora relativa.71 Pero en la medida en que la
70 Accin de inconstitucionalidad 35/2001, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, 9a. poca, t. XV, febrero de 2002, pp. 555 y ss. Resulta interesante hacer notar que la Sala Superior del TEPJF consider que dicha
disposicin no responda a un criterio geogrfico y que por ello no era contraria a la Constitucin. El Pleno de la Suprema Corte razon que no era posible
seguir la interpretacin de la Sala Superior porque la intencin del legislador
constitucional local era claramente que los municipios contaran con al menos
un distrito de mayora, con independencia de su poblacin.
71 Vase la ejecutoria de la accin de inconstitucionalidad 37/2001 y sus
acumuladas 38/2001, 39/2001 y 40/2001. Semanario Judicial de la Federacin
50
distritacin local se ajuste al criterio poblacional bsico sealado, las disposiciones constitucionales y legales locales pueden
establecer lineamientos adicionales, como los de densidad de poblacin, condiciones geogrficas y circunstancias socioeconmicas prevalecientes en la entidad.72
El artculo 6.1 del COFIPE seala como requisitos para poder
votar, adems de los que exige el artculo 34 constitucional, estar
inscrito en el Registro Federal de Electores y contar con credencial para votar. Segn el mismo artculo, el voto debe ejercerse
en la seccin electoral que corresponda al domicilio del votante,
salvo casos de excepcin sealados en el Cdigo. As, por ejemplo, los electores en trnsito que se encuentran fuera de su distrito, de su entidad federativa y de su circunscripcin plurinominal,
pueden sufragar, de todos modos, por presidente de la Repblica
y senadores de representacin proporcional (artculo 223.2 d
COFIPE).
En relacin con el ejercicio del voto dentro del territorio nacional, desde hace aos se ha planteado y discutido si por excepy su Gaceta, 9a. poca, tomo XV, mayo de 2002, pp. 454 y ss. Como resultado
de la declaracin de inconstitucionalidad de la Corte y de que no se ha reformado posteriormente la disposicin impugnada, el texto vigente del artculo 17
de la Constitucin de Aguascalientes (2003) sigue siendo problemtico y contradictorio. En efecto, de acuerdo con el texto anterior a la reforma de 2001,
corresponden al municipio de Aguascalientes ocho distritos uninominales y
uno a cada uno de los municipios restantes. El nuevo texto del segundo prrafo, producto de esa misma reforma y no afectado por la declaracin de inconstitucionalidad, seala lo siguiente: El Instituto Estatal Electoral fijar el mbito territorial de los distritos electorales uninominales basado en un criterio
poblacional. Se tomarn en cuenta los principios de contigidad de fronteras,
conectividad, compacidad y respeto a la divisin seccional; se propiciar la
unidad geogrfica de los distritos electorales. El nmero de habitantes que contendr cada distrito no podr diferir en veinte por ciento, ms o menos, del cociente resultante. La revisin o adecuacin se realizar despus de cada Censo
General de Poblacin (nfasis aadido).
Vase tambin la accin de inconstitucionalidad 18/2002 y su acumulada
19/2002, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, 9a. poca, tomo
XVII, marzo de 2003, pp. 1179 y ss.
72 As el artculo 53 de la Constitucin de Quintana Roo. Vase tambin el
artculo 25 de la Constitucin de Quertaro, el cual contiene criterios similares.
51
cin, y bajo qu modalidades, pueden ejercer su voto los mexicanos que se encuentran o residen en el extranjero. Y de manera
ms general, se discute tambin hasta qu punto es permisible y
legtimo que realicen fuera del pas actividades que repercuten
en las relaciones polticas internas y de qu forma pueden reglamentarse dichas repercusiones. Est claro que, en su calidad de
ciudadanos, conservan todas las prerrogativas y los derechos inherentes a tal condicin, pero hasta la reforma legal de junio de
2005, su ejercicio gozaba de la proteccin plena de las leyes slo
en territorio nacional.
En su texto original, la fraccin III del artculo 36 constitucional estableca la obligacin del ciudadano mexicano de votar en
las elecciones populares en el distrito electoral que le corresponda. La reforma constitucional de agosto de 1996 suprimi el
trmino en el distrito electoral que le corresponda y lo sustituy por la expresin en los trminos de la ley. De este modo se
elimin lo que se consideraba un obstculo para que los ciudadanos mexicanos que se encuentren en el extranjero ejercieran su
derecho de voto en las elecciones nacionales, pero dejando al legislador ordinario la decisin de si y cmo configurar de modo
concreto esa posibilidad. Las reformas al COFIPE de noviembre
del mismo ao dispusieron (artculo octavo transitorio, prrafo
tercero) que el Consejo General del IFE creara una comisin para el estudio de las modalidades de participacin de los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero en las elecciones presidenciales. La comisin citada entreg su informe final en
noviembre de 1998. En dicho informe estudia tanto el universo
de votantes que podran participar en las elecciones desde el extranjero como las modalidades de registro y emisin del voto
que podran utilizarse para tal fin a partir de las elecciones de
2000.73 Sin embargo, los partidos polticos nacionales enfrentaron grandes dificultades para lograr un consenso en el tema.
Entre 1998 y 2003 se presentaron numerosas iniciativas ante el
73
Vase IFE (1998).
52
Congreso de la Unin,74 pero fue apenas hasta 2005 que se public la reforma al COFIPE que permite el voto en la eleccin
presidencial de los mexicanos en el extranjero. Las razones de
estas dificultades no son difciles de entrever.
Si bien son numerosos los pases que han establecido la posibilidad de que sus ciudadanos voten mientras se encuentran en
territorio extranjero,75 en el caso de Mxico concurren circunstancias especiales, pues el nmero de sus ciudadanos que residen
habitual o temporalmente fuera de sus fronteras alcanza varios
millones, y casi todos se encuentran concentrados en los Estados
Unidos.76 Adems de las dificultades logsticas y econmicas de
organizar un proceso electoral de tales dimensiones fuera de nuestras fronteras, los obstculos y dilemas polticos no son menores.
El mayor de ellos es, sin duda, el simple hecho de que millones de
electores en el extranjero, muchos de los cuales poseen ya otra
nacionalidad, tendran un peso determinante en las elecciones
nacionales.77
No obstante que ya se ha expedido una primera reglamentacin sobre este tema, resulta importante analizar primero las razones de principio, y no slo de oportunidad poltica, que enmarcan la problemtica constitucional del voto en el extranjero.
En primer trmino, no puede aceptarse el argumento de que
como el sufragio es un derecho humano, por ello resulta prcticamente absoluto y que por lo mismo no puede ser limitado por
ninguna autoridad, con el pretexto de que el nacional y ciudadano mexicano se encuentre transitoriamente o resida fuera su domicilio originario, pues las prerrogativas son inalienables, y las
74 La pgina web del IFE (www.ife.org.mx, visitada en febrero de 2006)
consigna 13 iniciativas legislativas presentadas ante el Congreso de la Unin
por diputados y senadores de varios partidos entre abril de 1998 y abril de
2003.
75 Vase Nohlen y Grotz (2001) y Navarro Fierro (2001).
76 La comisin de especialistas calcul que, para el ao 2000, 9 millones de
ciudadanos mexicanos en los Estados Unidos (correspondientes a casi el 15%
del padrn electoral) podran participar en las elecciones nacionales.
77 Vase Carpizo y Valads (2002), as como Valads (2005).
53
autoridades mexicanas no pueden argumentar en contra la residencia del ciudadano mexicano.78

El derecho de participacin poltica es, como hemos visto, un
principio que admite grados de cumplimiento. El legislador mexicano no est obligado a conceder el voto a los ciudadanos mexicanos que se encuentran en el extranjero, sino que est autorizado a configurar legalmente este principio constitucional
mediante su ponderacin con otros principios como el de territorialidad, el de certeza y otros valores que resulten relevantes, incluyendo la soberana.79 No es suficiente que la Constitucin haya suprimido obstculos para su implementacin para considerar
que tal derecho ya existe en forma definitiva.80
La razn determinante para conferir el derecho al voto debera
ser el principio de sometimiento habitual a las decisiones del
mismo poder en el que se quiere participar, pues a diferencia de
los dems derechos humanos, la ciudadana es un vnculo recproco que se manifiesta generalmente en un catlogo de deberes
u obligaciones del ciudadano, y no slo un lazo unilateral con el
78
79
Gonzlez Oropeza (2004, p. 44).

Por eso tampoco es correcto el argumento de que como se trata de un derecho reconocido por los pactos internacionales suscritos por Mxico y como
la Suprema Corte ha sostenido el criterio de que los convenios internacionales
son superiores en jerarqua normativa a las leyes internas, contra l no puede
haber ley que lo limite o restrinja (Gonzlez Oropeza, 2004, p. 44). Hay que
tomar en cuenta que la CADH autoriza expresamente la reglamentacin y limitacin del voto por motivos de residencia, como lo sealamos ms arriba.
80 As Gonzlez Oropeza (2004, p. 46), quien sostiene que la negativa a
implementarlo [el voto en el extranjero] constituye una denegacin del derecho al sufragio que establece la Constitucin y, de hecho, constituye la violacin a la ley, pues en los hechos se les despoja de su nacionalidad y ciudadana
plena a los mexicanos en el extranjero. Sin embargo, tomando en cuenta la
distincin que proponemos entre argumentos propiamente constitucionales y
argumentos de conveniencia poltica, pensamos que ello no es as y que como
hemos apuntado tambin en el texto, no le corresponde nicamente a la autoridad administrativa implementar dicho derecho. El legislador es el nico autorizado a definir, en primer trmino, las modalidades del ejercicio del voto en
el extranjero (reserva de ley).
54
Estado.81 Por tanto, no basta con sealar, como fundamento suficiente de un derecho al sufragio en el exterior, que los ciudadanos mexicanos residentes fuera de nuestras fronteras siguen siendo afectados por los actos del poder pblico en sus posesiones o
sus familias ubicadas en territorio nacional, o que con su trabajo
en el extranjero contribuyen al desarrollo de la nacin. Dicho en
otras palabras: la democracia en un pas no requiere, por imperativo constitucional, el otorgamiento del voto a sus ciudadanos
que se encuentren residiendo en el extranjero.82 Aunque tal concesin s significa el intento legtimo, oportuno y deseable, de un
Estado por mantener y reforzar los vnculos que mantiene con
todos sus ciudadanos, as como el reconocimiento de sus contribuciones al pas, no puede ser entendida como otorgamiento de
un derecho fundamental que es exigible ex ante y en forma absoluta.83
Por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin
del 30 de junio de 2005, se modific el COFIPE con el objeto de
permitir el voto de los mexicanos en el extranjero y de instrumentar las modalidades correspondientes. De acuerdo con dichas
modificaciones, los ciudadanos que residan en el extranjero pueden ejercer su derecho al voto exclusivamente para la eleccin
81 Vanse los artculos 32 y 36 de la Constitucin federal (hay disposiciones similares en los estados), aunque las obligaciones ah sealadas estn directamente vinculadas a la residencia en territorio nacional.
82 En el mismo sentido Bovero (2002, pp. 24 y 25).
83 Sobre la posibilidad de que sean las entidades federativas las que hagan
realidad la posibilidad del voto en el extranjero (cfr. Gonzlez Oropeza, 2004,
pp. 48 y ss.), valen los mismos argumentos expuestos en el texto principal supra. Resulta interesante tomar en cuenta, sin embargo, que como un paso hacia
el reconocimiento de los vnculos polticos con los emigrantes mexicanos a los
Estados Unidos, la Constitucin del Estado de Zacatecas permite el ejercicio
de los derechos ciudadanos a los zacatecanos que tengan residencia binacional
y simultnea en el extranjero y en territorio del estado, si acreditan que seis
meses antes de la elecciones poseen domicilio propio, no convencional, en dicho territorio, registro federal de contribuyentes (RFC), clave nica del Registro de Poblacin (CURP) y credencial para votar con fotografa (artculo 12,
fraccin II).
55
de presidente de los Estados Unidos Mexicanos (artculo 273.1,

COFIPE). Para tales efectos, adems de los requisitos que sealan el artculo 34 constitucional y el artculo 6.1 del COFIPE
estar inscritos en el Registro Federal de Electores y contar con
credencial para votar con fotografa expedida por el IFE, dichos ciudadanos debern solicitar su inscripcin en el listado nominal de electores en el extranjero y manifestar el domicilio en
el extranjero al que se har llegar la boleta electoral (artculo
274, COFIPE). El voto se ejerce por correo certificado y deber
recibirse en el IFE hasta 24 horas antes del inicio de la jornada
electoral (artculos 285 y siguientes, COFIPE). El artculo 296.1
del COFIPE prohbe a los partidos polticos nacionales y sus
candidatos realizar campaa electoral en el extranjero, lo mismo
que los actos de propaganda electoral a que se refiere el artculo
182 del mismo Cdigo.
Como puede advertirse, de las modalidades posibles para permitir el voto en el extranjero, el legislador escogi una opcin
bsica que trata de minimizar, por tratarse de una decisin delicada y de una experiencia inicial, muchos de los problemas que
hubiera planteado una reglamentacin ms ambiciosa. Sin embargo, en el marco del anlisis de los principios constitucionales
del sufragio, se trata de una solucin compatible con el margen
de decisin que le corresponde. Conviene recalcar, adems, que
se inserta claramente en la apertura progresiva y paulatina del rgimen poltico-electoral de las dos ltimas dcadas. El tiempo y
la experiencia permitirn, en su caso, ampliar y perfeccionar la
reglamentacin actual.84
84 Aunque el IFE realiz intensas campaas en los medios de comunicacin

y distribuy varios millones de solicitudes, hasta el cierre del plazo para su recepcin se haban recibido apenas unas 57 mil solicitudes, provenientes de 86
pases (comunicado de prensa nmero 24, del 16 de febrero de 2006, consultable en www.ife.org.mx).
56
2. Voto o sufragio pasivo

El voto o sufragio pasivo es la capacidad de ser elegido para
un cargo de eleccin popular, de acuerdo con los requisitos que
fijen la Constitucin y las leyes electorales. La fraccin II del artculo 35 de la Constitucin federal dispone, como prerrogativa
del ciudadano, la de poder ser votado para todo los cargos de
eleccin popular teniendo las calidades que establezca la ley.
Los requisitos para ser elegible son normalmente mayores que
para el ejercicio del voto, pues se trata de asegurar mayor experiencia y mayor arraigo del candidato en el pas, en la entidad federativa o en el municipio de que se trate, as como impedir incompatibilidades entre diversas funciones y el uso de los cargos
pblicos como ventaja indebida en la campaa electoral.
Otros requisitos generales que no se encuentran en la Constitucin y que estn definidos en la ley electoral, son los siguientes:
Estar registrado en el Registro Federal de Electores y contar con credencial para votar.85
No estar en los supuestos de incompatibilidad del artculo 7o. del COFIPE, que se refieren al desempeo de cargos dentro de los rganos electorales, o a las funciones
de presidente municipal o delegado poltico en el Distrito
Federal.
Ser registrado como candidato ante la autoridad electoral y
manifestar aceptacin de la candidatura (artculo 178.2,
COFIPE); slo los partidos polticos nacionales tienen derecho a solicitar el registro (artculo 175.1, COFIPE).
En relacin con el sufragio pasivo tambin se plantea la cuestin de la igualdad entre los ciudadanos. En efecto, siempre es
posible preguntarse si los requisitos para ocupar un cargo de
85 Este requisito se encuentra justificado constitucionalmente por la obligacin que tienen los ciudadanos de inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos a que se refiere la fraccin I del artculo 36.
57
eleccin popular no excluyen injustificadamente a un grupo importante de ciudadanos mexicanos. As, hasta 1994, el artculo
82 constitucional dispona, en su fraccin I, que para ser presidente de la Repblica se requera ser ciudadano mexicano por
nacimiento, en pleno goce de sus derechos, hijo de padres mexicanos por nacimiento. La opinin, que no era unnime, en el
sentido de que resultaba excesivo exigir que ambos padres del
candidato fueran mexicanos por nacimiento condujo, en el ao
citado, a una reforma por la cual ahora slo se requiere que el
candidato sea ciudadano mexicano por nacimiento e hijo de padre o madre mexicanos y haber residido en el pas al menos durante veinte aos.
En el mismo orden de ideas podra cuestionarse si se justifica
plenamente que los candidatos a diputados o senadores tengan
que ser ciudadanos mexicanos por nacimiento. En contra de este
requisito puede argumentarse que, al excluirlos, de algn modo
se convierte en ciudadanos de segunda a los mexicanos por naturalizacin, cuando por el hecho mismo de haber adquirido la nacionalidad mexicana demuestran su voluntad de compartir el
destino de nuestra comunidad poltica. Al mismo tiempo, tampoco puede negarse que en la mayora, si no es que en todos los ordenamientos jurdicos contemporneos, se hace una distincin
entre la nacionalidad por nacimiento y la nacionalidad por naturalizacin, con consecuencias de diverso grado. La cuestin que
se plantea, por tanto, no es si debe haber o no tal distincin, sino
ms bien qu tanto puede o debe atenuarse.86
Se trata, sin duda, de un asunto delicado que no puede resolverse con argumentos puramente racionales, pues en el debate
influyen tambin las experiencias histricas y la psicologa colectiva. Ello es lo que justifica, por ejemplo, la prohibicin a los
86 La Constitucin federal de los Estados Unidos, pas de inmigrantes por
excelencia, exige la nacionalidad por nacimiento para poder ser presidente de
la Repblica, as como una residencia mnima de catorce aos en el pas (artculo II, seccin quinta).
58
ministros de culto religioso de participar en asuntos polticos.87

Sin embargo, estas experiencias y actitudes deben ser motivo de
revisin y reflexin permanentes, pues de otro modo no podra
haber progreso en el desarrollo de las instituciones. Las reglas de
la vida constitucional no pueden considerarse fijadas de una vez
para siempre.
En este sentido, las Constituciones de los estados ofrecen variadas soluciones en relacin con los requisitos para ocupar los
cargos de diputado estatal o de integrante de un ayuntamiento,
ya que el prrafo final de la fraccin I del artculo 116 de la
Constitucin federal dispone que slo podr ser gobernador
constitucional un ciudadano mexicano por nacimiento, pero no
hace referencia a los dems cargos de eleccin popular locales.
De acuerdo con una revisin e interpretacin de sus textos constitucionales, 17 estados no exigen la nacionalidad mexicana por
nacimiento para ser diputado local,88 y al menos quince tampoco
la requieren para ocupar un cargo en los ayuntamientos.89
Adems de la igualdad formal, en aos recientes se ha planteado tambin la cuestin de la igualdad real de oportunidades
en el acceso a los cargos de eleccin popular. En relacin con
ello se han debatido las llamadas cuotas, es decir, la reserva de
un nmero mnimo de candidaturas (o de cargos) a un grupo social discriminado o en posicin de desventaja. El objetivo de es-
87 De acuerdo con una encuesta nacional representativa, levantada a principios de 2003, el 62.7% de los encuestados se manifest en desacuerdo, o muy
en desacuerdo, con que los sacerdotes hablen de poltica en la misa. Concha
et al. (2004, Anexo III, tabla 11).
88 Los que s la exigen son Aguascalientes, Baja California, Campeche,
Chiapas, Chihuahua, Colima, Jalisco, Michoacn, Nayarit, Quertaro, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Yucatn.
89 Los estados que s lo requieren son mismos sealados en la nota anterior,
con la excepcin de Chihuahua, Jalisco, Quertaro, Tlaxcala y Veracruz. Parece extrao que algunos estados, como el Estado de Mxico y Quintana Roo,
exijan la nacionalidad mexicana por nacimiento para los integrantes de los
ayuntamientos, pero no para los diputados locales.
59
tas cuotas es contribuir a compensar y revertir esa situacin de

desventaja o discriminacin.
El principal grupo cuyo nivel de presencia en cargos pblicos
y de eleccin popular no corresponde a su participacin e importancia sociales es el de las mujeres.90 De ah que en los ltimos
aos se hayan iniciado diversos intentos para promover una mayor presencia de las mujeres en la vida poltica. As, por ejemplo, el artculo vigsimo segundo transitorio de las reformas de
noviembre de 1996 al COFIPE impusieron a los partidos polticos nacionales la obligacin de considerar en sus estatutos que
las candidaturas para el Congreso no excedieran del 70% para
un mismo gnero, as como de promover la participacin poltica de las mujeres.
La reforma al COFIPE que fue publicada el 24 de junio de
2002 en el Diario Oficial de la Federacin da un paso ms, al
disponer que las solicitudes de registro tanto de candidaturas de
diputados como de senadores en ningn caso incluirn ms del
setenta por ciento de candidatos propietarios del mismo gnero
(artculo 175-A, COFIPE). Quedan exceptuadas las candidaturas
de mayora relativa que sean resultado de un proceso de eleccin
mediante voto directo (artculo 175-C.3, COFIPE). En el caso de
la representacin proporcional, las listas se integran por segmentos de tres candidaturas, y en cada uno de los primeros tres segmentos habr una candidatura de gnero distinto (artculo
175-B COFIPE). La no observancia de estos requisitos tiene por
sancin ltima el no registro de las candidaturas respectivas.
Las Constituciones y leyes de varios estados han seguido tambin este ejemplo, e incluso van ms all de l. As, por ejemplo,
segn reforma de 2004, el artculo 150-A, segundo y tercer p-
90 Lo mismo puede decirse de muchos otros grupos, como el de los indgenas, los ancianos, los campesinos, los obreros, e incluso los jvenes. La Constitucin del Estado de Chiapas impone a los partidos polticos (artculo 19) la
obligacin de registrar no menos del 20% de las candidaturas con jvenes menores de 25 aos.
60
rrafos de la Constitucin del Estado de Sonora dispone lo siguiente:

En los procesos electorales distritales y municipales que se rigen
por el principio de mayora relativa, los partidos polticos promovern, en trminos de equidad, que se postule una proporcin
paritaria de candidatos de ambos gneros, lo que ser aplicable
para candidatos propietarios y suplentes, Se excepta de lo anterior el caso de que las candidaturas de mayora relativa sean resultado de un proceso de eleccin interna de democracia directa.
Las listas de representacin proporcional a cargos de eleccin
popular a nivel estatal y municipal de propietarios y suplentes,
se conformarn y asignarn en frmulas y planillas, bajo el principio de alternancia de ambos gneros, hasta agotar el derecho
de cada partido poltico.91
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ya ha tenido una

primera oportunidad de pronunciarse, por la va de la accin de
inconstitucionalidad, sobre la licitud constitucional de una cuota
de gnero en el registro de candidaturas.92 En relacin con una
reforma de 2001 a la Ley de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales del Estado de Coahuila, la cual dispuso, entre otros cambios, que el registro de candidatos a diputados e integrantes de los ayuntamientos por mayora relativa no excediera
70% de un mismo gnero, la Corte sostuvo que no violaba la garanta de igualdad del artculo 4o. constitucional, ya que no era
un sistema obligatorio (haba varias opciones de registro) ni impeda que hombres y mujeres participaran en la contienda electo91 Adems de las disposiciones anteriores, el prrafo final del artculo 22 de
la misma Constitucin seala: En la integracin de los organismos electorales
habr paridad de gnero y se observar, en su conformacin, el principio de alternancia de gnero. Asimismo, en la integracin del Tribunal Estatal Electoral
y de Transparencia Informativa ser obligatorio conformarlo por ambos gneros.
92 Accin de inconstitucionalidad 2/2002. Vase la ejecutoria en Semanario
Judicial de la Federacin y su Gaceta, 9a. poca, tomo XV, marzo de 2002,
pp. 914 y ss.
61
ral en igualdad de circunstancias.93 No obstante lo anterior y como lo hicieran notar en su voto particular dos ministros, la
inobservancia del requisito s poda tener consecuencias jurdicas, pues el Instituto Electoral del Estado estaba autorizado para
asignar la primera diputacin de representacin proporcional al
gnero subrepresentado, a partir de la lista de preferencias o frmula de asignacin, lo que significa, en concreto, la posibilidad
de privar a otro candidato de la posibilidad de ser elegido. En este sentido, resulta menos cuestionable el sistema escogido por el
COFIPE y otras legislaciones estatales de impedir ya el registro
de las candidaturas que no cumplan con las disposiciones respectivas.
El monopolio del registro de candidatos por los partidos polticos, que constituye una restriccin constitucional mediata del
derecho de ser votado, amerita tambin un comentario particular.
Al resolver sobre la negativa de la autoridad electoral del Estado
de Michoacn a registrar una candidatura independiente, la Sala
Superior del TEPJF examin cuidadosamente la regulacin
constitucional del derecho a ser votado.94 La Sala Superior lleg
a la conclusin de que la Constitucin no consagra ni un derecho
absoluto a ser votado ni tampoco un derecho a ser registrado como candidato independiente. Por lo que se refiere a la postulacin de candidatos por los partidos polticos, el TEPJF determin que solamente en la postulacin de candidatos a diputados
federales y senadores por el principio de representacin proporcional existen disposiciones expresas y claras que confieren este
derecho en exclusiva a los partidos polticos, lo cual es perfecta93 En este sentido, resulta digna de tomarse en cuenta la argumentacin favorable a la cuota en el dictamen rendido por la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federacin (vase la ejecutoria de la accin
de inconstitucionalidad 2/2002). Dicha Sala sostuvo, en resumen, que slo se
violara el principio de igualdad si se fijara un porcentaje menor de 50% para
un gnero, que el porcentaje mximo de 70% no era obligatorio, y que se trataba de un mecanismo que posibilita la igualdad real y efectiva.
94 Expediente SUP-JDC-037/2001, consultable en la seccin de sentencias
relevantes en la pgina web del TEPJF (www.trife.org.mx).
62
mente lgico, pues dicho principio de eleccin nicamente es

posible como forma de representacin partidista. Hay que aadir, sin embargo, que an as, ello no significa que los diputados
o senadores de representacin proporcional sean representantes
de los partidos. El artculo 51 de la Constitucin dispone, por
ejemplo, que los diputados federales son representantes de la
Nacin, de modo que los diputados de representacin proporcional pueden renunciar a la fraccin partidista o al partido que los
postul sin que por ello pudieran perder su escao.95 En lo dems, la Constitucin no prev tampoco ningn monopolio en la
postulacin de candidatos de mayora relativa a favor de los partidos. Por tanto, corresponde al legislador ordinario, tanto federal como estatal, determinar si se admite o no la posibilidad de
las candidaturas independientes.
No obstante lo anterior, es necesario cuestionar, de lege ferenda, el monopolio prcticamente absoluto de los partidos en la
postulacin de candidatos.96 Si la legislacin electoral pretende
crear un sistema fuerte de partidos polticos, en los que stos
sean los principales canales de participacin ciudadana y los actores centrales en las elecciones, resulta comprensible que los
partidos tengan una participacin preponderante en la postulacin de candidatos a cargos de eleccin popular. Sin embargo,
los partidos polticos no tienen el monopolio de la vida poltico-electoral, ni es posible asumir que su oferta poltica necesariamente representa las ideas y opiniones de los ciudadanos, en
cuyo inters existe el proceso electoral, incluso si no se exige
que los candidatos sean militantes del partido que los postula.
95 Es as que hemos podido observar en aos recientes, tanto a nivel federal

como estatal, el fenmeno de los diputados (o senadores) independientes que
se separan del grupo parlamentario del partido que los postul.
96 Segn refiere la sentencia del TEPJF citada, durante los primeros treinta
aos de la vigencia de la Constitucin de 1917, la legislacin electoral federal
permita el registro de candidatos independientes. En la actualidad, slo el estado de Tlaxcala permite estas candidaturas a nivel municipal.
63
Los derechos polticos de los ciudadanos son los derechos originarios o primarios; los derechos de los partidos polticos, aunque independientes de los de sus afiliados (vase infra), son derivados o secundarios. Dicho en otras palabras: los derechos
polticos se han establecido en funcin o como instrumento para
la realizacin de los derechos de los ciudadanos. La regla general de que los ciudadanos no puedan postularse por s mismos
tiene como finalidad principal proteger el proceso electoral, no
a los partidos polticos. Para ser verdaderamente democrtico, el
proceso poltico tiene que estar abierto a nuevos temas y nuevas
propuestas, lo que algunas veces slo puede lograrse fuera de los
partidos establecidos.
As, pues, parece necesario que est abierta la posibilidad de
que los ciudadanos puedan ser electos sin ser registrados por un
partido, cumpliendo determinados requisitos para garantizar que
la candidatura tenga un mnimo de seriedad y que no est encaminada simplemente a quitar votos a los partidos establecidos.
Lo anterior no desconoce que, en la prctica, la admisin de
candidaturas independientes plantea algunos problemas serios,
aunque no insuperables. Pinsese solamente en la cuestin del financiamiento. Por un lado, difcilmente puede pensarse que una
candidatura independiente prospere sin algn grado de organizacin y de financiamiento. El otorgamiento de financiamiento pblico sera una invitacin a la multiplicacin de esas candidaturas, sin que hubiera suficientes garantas del uso responsable de
los fondos, como sucede todava con los partidos. Por la otra
parte, el financiamiento privado de las candidaturas independientes, si bien sera un indicador del apoyo social que puedan
movilizar, corre el riesgo de generar intereses y compromisos
poco claros (con el narcotrfico, por ejemplo).
En todo caso, mientras los partidos sigan teniendo el monopolio de la seleccin y registro de candidatos en las elecciones federales, estatales y municipales, es muy importante que los procedimientos internos de seleccin sean abiertos y democrticos;
que permitan y promuevan la postulacin de candidatos que no
64
sean militantes de dichos partidos, y que estn sometidos, en alguna medida, al control jurisdiccional (vase infra).
3. El voto en las elecciones por usos y costumbres
Desde hace varios siglos, los pueblos y comunidades indgenas asentados en el territorio de la actual Repblica mexicana se
gobiernan internamente por sus propias tradiciones y formas de
autoridad. La conquista espaola y el rgimen colonial respetaron, en principio, estas formas de gobierno, en tanto que no fueran contrarias a los intereses de la corona espaola ni a los mandamientos de la Iglesia catlica. Aunque las Constituciones
republicanas del siglo XIX, y la vigente hasta 1992, no reconocan ni autorizaban expresamente tales formas de gobierno, stas
se mantuvieron vigentes, gozando de reconocimiento y tolerancia tcitos. El rgimen de partido hegemnico que subsisti hasta hace pocos aos facilitaba el ajuste de estas tradiciones con las
formalidades de las leyes, al tiempo que se salvaguardaban recprocamente los intereses del partido y de los grupos gobernantes
en las comunidades indgenas.97
Los permanentes reclamos de los pueblos indgenas y la prominencia internacional que adquiri el reconocimiento de sus
derechos con motivo del quinto centenario del llamado Encuentro de Dos Mundos (1992), as como la creciente pluralidad poltica del pas, han llevado a una importante modificacin de las
97 Lo habitual era que el Partido Revolucionario Institucional (PRI) presentara como candidatos propios a las autoridades indgenas electas en asambleas
comunitarias. La eleccin de ayuntamientos dispuesta por el orden jurdico oficial se converta entonces en una formalidad y en un ritual que respetaba esencialmente la voluntad de la comunidad, pero que en el fondo no cumpla con
los requisitos del voto en un sistema electoral moderno. Por ello, era comn
que en tales comunidades el PRI obtuviera, sin ninguna clase de oposicin, el
100% de los votos, ya fuera porque los responsables de organizar la eleccin se
encargaran de cruzar las boletas electorales conforme a la designacin ya hecha, o porque la comunidad votara por el PRI una vez que ya haban sido elegidos sus candidatos. Vase Ramrez (2003, pp. 99 y 100).
65
coordenadas en las que se desarrollan los procesos polticos y

sociales en las etnias del pas. En el mismo ao de 1992 se llev
a cabo una reforma constitucional al artculo 4o. constitucional,
por la que se reconoci por primera vez la composicin pluritnica y pluricultural de la nacin mexicana, a la vez que se formulaba tambin un primer reconocimiento a las costumbres y
usos jurdicos propios de los pueblos y comunidades indgenas.
La rebelin del EZLN en Chiapas a comienzos de 1994 dio
todava ms prominencia a la situacin de marginacin y pobreza en que se encuentran los pueblos indgenas. Las posteriores
negociaciones entre los representantes de ese movimiento armado y los del gobierno federal condujeron a la firma de los llamados Acuerdos de San Andrs Larrinzar (1996), con base en los
cuales se redactaron varias iniciativas de reforma constitucional.
Finalmente, el 14 de agosto de 2001 se public un decreto de reformas a la Constitucin federal que, si bien no dej satisfechos
a muchos de los grupos interesados, ampla considerablemente el
rgimen constitucional relativo a los derechos de los pueblos y
comunidades indgenas. En el nuevo texto constitucional se
aborda explcitamente el reconocimiento de su libre determinacin y autonoma, lo que incluye sus formas propias de gobierno. De acuerdo con la fraccin III del apartado A del artculo
2o., los pueblos y comunidades indgenas tienen derecho a:
Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prcticas
tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio
de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la participacin de las mujeres en condiciones de equidad frente a los
varones, en un marco que respete el pacto federal y la soberana
de los Estados.
Para el reconocimiento y regulacin de estos derechos en los

municipios, la Constitucin remite a las Constituciones y leyes
de las entidades federativas, determinando que la reglamentacin
local tendr el propsito de fortalecer la participacin y la re-
66
presentacin poltica de conformidad con sus tradiciones y normas internas.

Como ejemplo de reglamentacin de la modalidad de elecciones por usos y costumbres podemos mencionar la del Estado de
Oaxaca, la cual se adelant incluso a la reforma constitucional
federal de 2001.98 En 1995 se reform el artculo 25 de la Constitucin estatal para disponer, en el penltimo prrafo que: La
ley proteger las tradiciones y prcticas democrticas de las comunidades indgenas, que hasta ahora han utilizado para la eleccin de sus ayuntamientos.
Con fundamento en esta disposicin, dos reformas al Cdigo
de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales del Estado (CIPPEO), de 1995 y 1997, establecieron las reglas que rigen
las elecciones por usos y costumbres (artculos 109 a 125). De
acuerdo con dichas disposiciones, los municipios que cumplan
determinadas condiciones pueden acogerse al rgimen de elecciones por usos y costumbres, por oposicin a las elecciones con
la participacin de partidos polticos. En la actualidad, as lo han
hecho 418 de los 570 municipios del Estado. Realizada la eleccin de acuerdo con las normas consuetudinarias tradicionales,
corresponde al Instituto Electoral Estatal (IIEO) y, ms adelante,
a la Legislatura del Estado, declarar y ratificar la validez de estas
elecciones. El CIPPEO dispone, adems, que los ayuntamientos
electos bajo normas de derecho consuetudinario no tendrn filiacin partidista (artculo 118), y confiere al IIEO la facultad de
resolver las controversias que se presenten, previa bsqueda
de la conciliacin entre las partes (artculo 125).
Como seala atinadamente Jos Roldn Xopa, la juridificacin del orden normativo indgena, esto es, su conversin a derecho positivo, tiene tambin:
98 Sobre estas reformas y sus consecuencias jurdicas y polticas, vase Ramrez (2003), Cordero Avendao (1999) y Martnez Snchez (2002).
67
...como consecuencia su conformacin como parcela del derecho

nacional. No obstante su diversidad (su carcter consuetudinario,
su nfasis comunitario, etctera), la recepcin legal y constitucional que del mismo se hace, desencadena un proceso de ubicacin
en el sistema de fuentes del derecho mexicano, cuya base comn
de validez es la Constitucin.99
En efecto, el reconocimiento y la garanta constitucionales de

los derechos indgenas conllevan, necesariamente, su articulacin con el resto de las disposiciones constitucionales y legislativas relevantes. stas los acotan y les dan un sentido particular en
funcin de los problemas y controversias, hasta cierto punto imprevisibles, que se plantean en la prctica, los que deben ser resueltos, en ltima instancia, por los rganos jurisdiccionales
competentes.
Sin embargo, resulta evidente que el voto que se ejerce en las
elecciones por usos y costumbres presenta importantes divergencias respecto de los principios que lo gobiernan en el rgimen ordinario de las elecciones municipales (cfr. los artculos 116, fraccin IV, inciso a y 41, fraccin I, de la Constitucin). La
pregunta es si la llamada reforma indgena ofrece un fundamento constitucional suficiente para ese rgimen de excepcin.100
Por lo que se refiere a la universalidad e igualdad del voto,
nada en el artculo 2o. constitucional lleva a pensar que est permitida alguna excepcin, ya que se hace una mencin expresa a
la participacin de las mujeres, tradicionalmente excluidas de las
elecciones por usos y costumbres, aunque tambin quedan excluidos ocasionalmente los ancianos, los avecindados y los habitantes de las agencias municipales.101 Al respecto, la Sala Superior del TEPJF ha sostenido que si bien
99
100
101
Roldn Xopa (2002, p. 250).

Ibidem, pp. 261 y 262.
Ramrez (2003, p. 103).
68
las elecciones por usos y costumbres indgenas no contravienen

el principio constitucional de igualdad; cuando impliquen actividades que violenten la universalidad del voto, no sern vlidas
Consecuentemente, si en una comunidad indgena no se permitiera votar a los ciudadanos que no residieran en la cabecera municipal, dicha restriccin se traducira en la negacin o anulacin
de su derecho fundamental a sufragar...102
En relacin con el secreto del voto, puede argumentarse que

al garantizar a las comunidades indgenas el derecho a elegir de
acuerdo con sus normas, procedimientos y prcticas tradicionales, se est permitiendo cualquiera de las diversas manifestaciones del voto pblico.103
Por ltimo, la exclusin de los partidos polticos podra justificarse constitucionalemnte en virtud de la misma disposicin,
ya que si las elecciones indgenas se basan en el principio del
consenso, no parece lgico introducir el principio partidista, que
es por naturaleza antagnico. Sin embargo, puesto que se trata
de procesos de poder, no es difcil que en las elecciones por usos
y costumbres los partidos acten en la sombra y que incluso impidan el cambio de rgimen cuando dicho cambio no convenga a
sus intereses. La bsqueda del consenso puede ser un objetivo
ideal de las tradiciones de gobierno indgenas, pero no puede olvidarse que muchas comunidades se encuentran profudamente
divididas y que ya no tienen slo habitantes que se identifican
como indgenas. Puede pensarse, en consecuencia, que con el
tiempo la mayora de tales comunidades se ver en la necesidad
de canalizar sus conflictos por la va partidista.104
102 Sala Superior, tesis S3EL 151/2002 (expediente SUP-JDC-013/2002), en
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (2003b, pp. 779 y 780).
103 Martnez Snchez (2002, p. 84).
104 La legislacin del estado de Chiapas busca un compromiso entre el sistema de usos y costumbres y el rgimen de partidos. El artculo 6o. de la Ley de
Derechos y Cultura Indgenas del estado reconoce y protege a las autoridades
tradicionales de las comunidades indgenas, nombradas por consenso de sus
integrantes y conforme a sus propias costumbres. Estas autoridades no slo
69
4. Otros instrumentos de participacin ciudadana

Adems de la eleccin directa de autoridades, las democracias
contemporneas conocen varios otros instrumentos de participacin ciudadana, entre los cuales figuran de manera destacada los
de democracia directa o semidirecta. La idea que se encuentra
detrs de estos mecanismos es que los derechos del ciudadano
son originarios, y que la mediatizacin que sufren a travs del
sistema representativo y los partidos polticos, si bien resulta
inevitable en la sociedad moderna, no impiden el establecimiento de otros medios de participacin de los ciudadanos en las decisiones ms importantes sobre el destino de su comunidad. Tales decisiones pueden referirse, por ejemplo, a la aprobacin de
un nuevo texto constitucional, a la incorporacin a una comunidad de integracin supranacional, a la que se transfieren derechos de soberana (como ocurre con la Unin Europea), o bien, a
profundos conflictos de valores, como la aceptacin o rechazo
del aborto, que se plantean en ltima instancia, y de manera directa, a la ciudadana.
Nuestro ordenamiento federal se encuentra claramente rezagado en materia de mecanismos de democracia directa y semidirecta como los mencionados, aunque no han faltado proyectos e iniciativas en ese sentido. El rezago es tanto ms notorio, en cuanto
se trata de instituciones ampliamente aceptadas y difundidas en
la mayora de los sistemas constitucionales contemporneos. En
1977, en el marco de la Reforma Poltica aprobada ese ao, se
introdujo en la fraccin VI del artculo 73 constitucional, que estableca entonces las bases de organizacin constitucional del
incluyen a las electas para efectos de la integracin del correspondiente ayuntamiento. Por su parte, el artculo 37, fraccin XV, del Cdigo Electoral del
Estado seala, como obligacin de los partidos: En los distritos y municipios
con poblacin predominantemente indgena los partidos polticos preferirn registrar candidatos a ciudadanos indgenas, previo proceso de seleccin interna,
respetando sus tradiciones, usos y costumbres, y que en las planillas para la integracin de los ayuntamientos, la poblacin indgena de esos municipios est
proporcionalmente representada.
70
Distrito Federal, la posibilidad de tales consultas ciudadanas (referndum e iniciativa popular) en esa entidad federativa, no a nivel federal. Aunque las nuevas figuras se reglamentaron detalladamente en la Ley Orgnica del Departamento del Distrito
Federal aprobada en 1978, nunca se utilizaron. La reforma poltico-electoral de 1987 suprimi el referndum, aunque dej vigente la posibilidad de la iniciativa popular.105
La mayora de las Constituciones de los estados (con excepcin de ocho: Campeche, Durango, Hidalgo, Nayarit, Nuevo
Len, Oaxaca, Quintana Roo y Tamaulipas) han sido reformadas
en aos recientes para introducir las figuras de participacin ciudadana del referndum y el plebiscito, las cuales regulan con
mayor o menor detalle en el propio texto constitucional, siguiendo variantes y modalidades diversas.106 Se trata de formas de
participacin que se llevan a cabo mediante el voto, razn por la
cual se encarga la organizacin y realizacin del proceso respectivo a los institutos electorales de las entidades federativas. Las
controversias que se produzcan en relacin con la validez y efectos de estos procesos corresponden al tribunal electoral estatal,
aunque rara vez las Constituciones de los estados mencionan esta facultad de manera explcita.
105 Patio Camarena (2006, pp. 243 y ss.). El actual Estatuto de Gobierno
del Distrito Federal, expedido por el Congreso de la Unin, prev en su artculo 46, fraccin IV, la posibilidad de la iniciativa popular, y en el 67, fraccin
XXX, la de que el jefe de gobierno convoque a plebiscito. El fundamento para
el referndum, no regulado en el Estatuto, se encuentra en la facultad que el artculo 122, apartado C, Base Primera, fraccin V, inciso h, de la Constitucin
confiere a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para legislar sobre participacin ciudadana.
106 En el caso del estado de Guerrero hay una cierta ambigedad, pues el prrafo 2 del artculo 25 dispone lo siguiente: El Poder Ejecutivo someter a
consulta de la ciudadana, conforme a las tcnicas y mtodos del referndum,
los asuntos que de manera trascendente afecten el bienestar popular y reclamen importantes recursos fiscales. De esta disposicin se desprende que se
trata ms bien de la posibilidad de someter a plebiscito los actos del ejecutivo
estatal. No hay ningn precepto constitucional que autorice el referndum legislativo.
71
El referndum se refiere a la aprobacin o rechazo, por la ciudadana, de disposiciones generales expedidas por los rganos pblicos. Tales disposiciones son fundamentalmente las leyes expedidas por los congresos o legislaturas, pero incluyen en algunos
casos las reformas a la Constitucin local, as como los decretos,
reglamentos y bandos que expidan el gobernador y los ayuntamientos.107 Los estados que permiten el referndum sobre reformas de la Constitucin estatal son Baja California, Chihuahua,
Colima, Guanajuato, Jalisco, Mxico, Morelos, Tlaxcala y Veracruz (en este ltimo caso slo para la reforma total o abrogacin
de la Constitucin). De estos estados, Jalisco, Tabasco y Tlaxcala lo prevn tambin respecto de disposiciones generales dictadas por el Ejecutivo, mientras que el referndum a nivel municipal existe en Guanajuato, Jalisco, Morelos, Tabasco, Tlaxcala,
Yucatn y Zacatecas.
Del referndum estn excluidas, en general y por razones
comprensibles, las leyes fiscales y financieras, las leyes orgnicas de los poderes del Estado, as como las normas constitucionales y legales que se expidan en cumplimiento de una reforma a
la Constitucin federal. En algunos casos tambin se prohbe el
referndum respecto de las leyes electorales en un plazo determinado previo a la realizacin de las elecciones. El Estado de Tabasco prohbe el referndum en aos electorales. Varias Constituciones disponen, adems, que las normas rechazadas mediante
referndum no podrn presentarse en forma de nueva iniciativa
legislativa en un periodo determinado.
El plebiscito implica la aprobacin o desaprobacin de medidas o de propuestas de medidas trascendentes del ejecutivo estatal y, en algunos casos, de los ayuntamientos. El plebiscito existe
en todas las entidades federativas, con excepcin de las ocho ya
sealadas. Permiten, adems, el plebiscito a nivel municipal los
estados de Coahuila, Colima, Guanajuato, Jalisco, Michoacn,
Morelos, San Luis Potos, Sinaloa, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz,
107
Como ya se seal, en Guerrero no hay referndum, propiamente dicho.
72
Yucatn (nicamente) y Zacatecas. En Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Guanajuato, San Luis Potos, Tlaxcala y
Zacatecas existe la posibilidad de realizar plebiscito sobre la
creacin o supresin de municipios.
Una forma ms de participacin ciudadana es la llamada iniciativa popular, la cual consiste en la facultad que tiene cualquier ciudadano, o una fraccin determinada del electorado, de
presentar proyectos de leyes, decretos y otras disposiciones generales para que sean discutidos y, en su caso, aprobados por los
rganos competentes.108 La iniciativa popular existe prcticamente en todos los estados y el Distrito Federal, con excepcin
de Campeche, Durango y Nayarit. En el estado de Hidalgo los
ciudadanos no presentan directamente sus iniciativas, sino que
tienen que hacerlo a travs de los ayuntamientos o de los diputados de los respectivos distritos electorales (artculo 47, fraccin
VI); lo mismo sucede en Tamaulipas por conducto de los diputados locales (artculo 64, fraccin V). Adems, existe la posibilidad de iniciativa popular a nivel municipal en Colima, Hidalgo,
Morelos, Tabasco, Veracruz, Yucatn (nicamente) y Zacatecas.
De acuerdo con las Constituciones estatales, son en primer
trmino los ciudadanos quienes pueden solicitar la realizacin de
referndums y plebiscitos. Para tal efecto, las disposiciones correspondientes exigen que un porcentaje determinado de los ciudadanos registrados en el padrn electoral el cual oscila entre
el 0.1 y el 30%109 suscriban la solicitud correspondiente. Con
frecuencia, pueden solicitar la realizacin de un referndum o
plebiscito los poderes u rganos que hayan expedido o vayan a
expedir las disposiciones o medidas de que se trate; ocasional108 Por supuesto, tambin el derecho de peticin permite a todo ciudadano
dirigirse a sus representantes para solicitarles la aprobacin (o derogacin) de
determinadas disposiciones, pero este derecho no los obliga a discutir la propuesta del ciudadano, lo que s se logra a travs de la figura de la iniciativa popular.
109 No todas las Constituciones, sino apenas 11 de ellas, establecen en su
texto algn porcentaje. El resto remite a la legislacin reglamentaria.
73
mente pueden hacerlo tambin otros poderes u rganos. Algunas

Constituciones sealan un qurum especfico de participacin y
de votacin para que los resultados del referndum o plebiscito
sean vlidos y obligatorios.110
Por ltimo, adems de las anteriores, existen otras formas de
participacin poltica. La nueva Ley de Participacin Ciudadana
del Distrito Federal (2004) ofrece un catlogo bastante amplio de
ellas (artculo 2o.), aunque en rigor slo agrega la asamblea ciudadana como rgano de deliberacin y decisin directa de los
ciudadanos.
Sin duda, resulta conveniente que las entidades federativas incorporen y reglamenten estos instrumentos de participacin ciudadana. Pero como sucede con muchas otras instituciones constitucionales, su utilidad y legitimidad depende decisivamente de
su adecuado diseo. Las fallas graves en este diseo pueden conducir al desprestigio o a la inoperancia de la institucin. Por no
mencionar sino dos puntos de crtica en este sentido: primero,
varios estados han fijado un porcentaje demasiado elevado del
padrn electoral para solicitar la realizacin de un plebiscito o
referndum, especialmente cuando el plazo para reunir las firmas
necesarias es relativamente breve (de 30 a 60 das); segundo, el
otorgamiento de la facultad de solicitud a los rganos y poderes
pblicos especialmente cuando son distintos a los que expiden
la norma u acto de que se trate abren posibilidades de manipulacin partidista y obstaculizacin poltica que pueden resultar
inconvenientes.
En resumen, si se trata de verdaderas instituciones de participacin ciudadana, est claro que son los ciudadanos quienes deben tener la iniciativa y la decisin preferentes en estos procesos.
Ello implica, pues, que sea efectiva, aunque no ilimitada, la posibilidad de llevar a cabo un referndum o plebiscito, o de ejercer
110 La disposicin ms comn es que participe la mayora absoluta de los
ciudadanos y que de stos se pronuncie a favor o en contra tambin una mayora absoluta.
74
la iniciativa popular, de modo que estos instrumentos se utilicen

para tomar decisiones verdaderamente trascendentes.
III. DERECHO DE ASOCIACIN POLTICA
1. Fundamentos
El fundamento general del derecho de asociacin poltica se
encuentra en el artculo 9o. constitucional. De acuerdo con la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, la libertad de asociacin, en trminos genricos, es el derecho de que gozan los
particulares, tanto personas fsicas como personas jurdico-colectivas, para crear un nuevo ente jurdico que tendr personalidad
propia y distinta de la de sus asociados.111 El objeto de este
nuevo ente, de acuerdo con la misma norma constitucional, debe
ser lcito, es decir, no estar prohibido por las leyes, en particular,
por las de carcter penal. Segn la propia Corte, la esfera de proteccin de dicho derecho se desenvuelve en tres direcciones,
pues comprende 1) el derecho de asociarse; 2) el derecho a permanecer en la asociacin o renunciar a ella, y 3) el derecho a no
asociarse, es decir, a no ser obligado a formar parte de una asociacin.112 En la terminologa de Alexy, se trata de un derecho
complejo, pues comprende al mismo tiempo un derecho a acciones positivas y negativas por parte del Estado (creacin de
un rgimen jurdico apropiado y no interferencia, respectivamente), una libertad negativa (el ciudadano decide si se asocia
o no), y una competencia para la creacin de nuevos entes jurdicos.
La fraccin III del artculo 35, as como la fraccin I, in fine,
del artculo 41 constitucional, parecen ser una mera reiteracin del
enunciado del artculo 9o.. Sin embargo, esto no es as. En su re111 Tesis P./J 28/95, en Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta,
9a. poca, tomo II, octubre de 1995, p. 5.
112 Idem.
75
daccin original, la fraccin III del artculo 35 constitucional defina como prerrogativa del ciudadano la de asociarse para tratar los asuntos polticos del pas. Sin embargo, dos reformas, de
1990 y 1996, agregaron al texto de 1917 los adverbios individual y libremente, as como la frase en forma pacfica. Este
ltimo aadido puede considerarse implcito en el requisito del
objeto lcito que seala el artculo 9o., pues no puede pensarse
que lo satisfaga una asociacin que se propusiera la violencia como medio de lucha poltica. Su inclusin en la fraccin citada
tiene, empero, el sentido de reforzar la indicacin de que solamente la va pacfica es legtima como forma de participacin de
las organizaciones polticas.
Por otra parte, mientras la expresin libre(mente) parece redundante, el adverbio individualmente sugiere que solamente
los individuos tienen derecho a asociarse en materia poltica,
aunque hemos visto que, conforme a la interpretacin que hace
la Suprema Corte de la libertad de asociacin, esto no es as.
Cul es entonces el sentido de ambas adiciones? Su sentido se
explica por las peculiaridades corporativistas del sistema poltico
posrevolucionario a partir de la dcada de los treinta, y tiene el
propsito de impedir que los partidos polticos y otras organizaciones reguladas por la ley electoral recurran a la afiliacin forzada y colectiva. Este es el mismo propsito de la redaccin de
la ltima parte de la fraccin I del artculo 41, la cual dispone:
Slo los ciudadanos podrn afiliarse libre e individualmente a
los partidos polticos.
En relacin con estas ltimas disposiciones, el TEPJF ha sostenido, en su jurisprudencia, que no constituyen un simple desarrollo del derecho de asociacin en materia poltica, sino que
consagran un derecho bsico con caracteres propios al que denomina de derecho de afiliacin en materia poltico-electoral.113
Una peculiaridad de este derecho de asociacin o afiliacin en
113 Sala Superior, tesis S3ELJ 24/2002 y 61/2002, en TEPJF (2003a, pp. 61
y 62, 68 y 69).
76
materia poltico-electoral consiste, siguiendo al TEPJF, en que

su ejercicio se satisface cuando el ciudadano se adhiere slo a
una organizacin, es decir, que no permite la afiliacin simultnea
a dos o ms partidos o agrupaciones polticos. Las razones que
justifican esta limitacin son varias, y entre ellas pueden citarse la
inconveniencia de que un grupo de ciudadanos concentrara el financiamiento pblico a las organizaciones poltico-electorales, o
la incapacidad relativa para comprometerse con el desarrollo y
fines de estas agrupaciones si el ciudadano pudiera afiliarse a un
nmero indeterminado de ellas.114
En vista de lo arriba sealado, puede decirse que el derecho
de asociacin poltica se configura, en nuestro ordenamiento positivo, como un derecho a la vez general y especial, as como individual y colectivo. En los siguientes apartados se desarrollan
con ms detalle estos dos ltimos aspectos.
2. Derecho individual de asociacin poltica
El derecho individual de asociacin poltica comprende la facultad que tiene cada ciudadano de participar en la formacin de
toda clase de entes y organismos cuyo objeto permanente sea la
promocin y defensa de intereses y derechos polticos.
Dichos entes no tienen que asumir necesariamente las formas asociativas previstas en el COFIPE, es decir, las de partido
poltico o agrupacin poltica nacionales. Con fundamento en
el derecho general de asociacin que consagra el artculo 9o.
constitucional, los ciudadanos pueden formar una simple asociacin civil cuyo objeto sea de naturaleza poltica. Qu sucede, en cambio, con los llamados movimientos sociales cuando no asumen ninguna forma asociativa prevista por la ley?,
de qu proteccin constitucional gozan? Puesto que la libertad
de asociacin implica la creacin de un ente jurdico indepen114 Sala Superior, tesis S3ELJ 59/2002 y 60/2002, en TEPJF (2003a, pp.
66-68).
77
diente, estos movimientos quedan protegidos por el derecho general de participacin poltica de los ciudadanos, pero tambin
por la libertad de reunin prevista por el mismo artculo 9o.
constitucional.
En cambio, si los ciudadanos pretenden formar asociaciones
polticas que gocen de los derechos y prerrogativas especiales
que prev la ley electoral, entonces tienen que cumplir con los
requisitos y obligaciones que seala el COFIPE para su constitucin y registro. El COFIPE prev dos formas de asociacin poltica en este sentido: las agrupaciones polticas nacionales y los
partidos polticos nacionales. Las agrupaciones polticas nacionales estn definidas como formas de asociacin ciudadana que
coadyuvan al desarrollo de la vida democrtica y de la cultura
poltica, as como a la creacin de una opinin pblica mejor informada (artculo 33.1). Para obtener su registro ante el IFE, requieren comprobar un nmero mnimo de afiliados, as como
contar con documentos bsicos (artculo 35, COFIPE).
Por lo que se refiere a los partidos polticos, los requisitos para su constitucin y registro son bastante ms exigentes y se han
hecho ms estrictos en las ltimas reformas (2003). De entrada,
ahora son slo las agrupaciones polticas nacionales las que tienen derecho a solicitar registro como partidos polticos nacionales
(artculos 22.1 y 24.1, COFIPE). El propsito de esta disposicin
es claro: promover formas intermedias de participacin poltica
que preparen y faciliten la creacin de los partidos polticos, asegurando que stos cuenten, desde un inicio, con elementos y antecedentes suficientes en el terreno de la accin poltica, e impidiendo as la constitucin de organizaciones partidistas oportunistas o
carentes de seriedad. Sin embargo, aqu se presenta una objecin
de orden constitucional. De la ley se deduce que los ciudadanos
no pueden constituir de manera directa un partido poltico, sino
que requieren la intervencin de una agrupacin poltica nacional previamente constituida, lo que parece contrario a lo dispuesto implcitamente en la parte final de la fraccin I del artculo 41
constitucional. El obstculo constitucional parecera salvarse por
78
el hecho de que, para la constitucin del partido poltico, se requiere necesariamente la celebracin de asambleas estatales o
distritales a las que acuda directamente un nmero mnimo de
afiliados (artculo 28.1, COFIPE), por lo que no bastara que la
agrupacin comprobara por otros medios contar con ellos. Si
la agrupacin satisface los requisitos para obtener el registro
definitivo como partido poltico nacional, el IFE debe otorgarlo, limitndose sus facultades a comprobar el cumplimiento de
aqullos. La negativa de registro puede impugnarse ante el
TEPJF.
La problemtica constitucional arriba apuntada fue examinada
por la Suprema Corte de Justicia en las acciones de inconstitucionalidad 6/2004 y 9/2004, mediante las cuales un partido y una
agrupacin poltica nacional impugnaron las reformas de diciembre de 2003 al COFIPE, argumentando que stas impedan a
cualquier organizacin poltica constituirse en partido poltico y
formar coaliciones, frentes y fusiones con los partidos establecidos en el primer proceso electoral federal en el que participaran.115 El Pleno de la Suprema Corte declar infundada esta impugnacin, considerando que no se impeda el derecho a formar
partidos polticos. Especficamente, seal que la:
...libertad de asociacin, tratndose de partidos polticos, no es
absoluta, sino que est afectada por una caracterstica de rango
constitucional, conforme a la cual su participacin en los procesos electorales queda sujeto a lo que disponga la ley ordinaria
conforme a criterios de razonabilidad, es decir, los requisitos que
para ello se establezcan no deben hacer nugatorio el ejercicio del
derecho de asociacin en materia poltica, pero tampoco impedir
la consecucin de los fines que persiguen los partidos polticos...
Sin embargo, la resolucin de la Suprema Corte de Justicia no

fue unnime. En su voto particular, el ministro Gngora Pimen115 Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, 9a. poca, tomo XIX,
abril de 2004, pp. 1029 y ss.
79
tel seal con claridad y lenguaje contundente los peligros de

dejar un margen demasiado amplio a la reglamentacin legislativa en esta materia, consistente en que los partidos polticos establecidos intenten cerrar la puerta y monopolicen las opciones para que los ciudadanos tengan acceso al poder. En su opinin, los
nuevos requisitos no poseen un parmetro real, pues la exposicin de motivos de la reforma carece de un examen tcnico y razonado de las causas que llevaron a su duplicacin; esto se traduce, en la prctica, en un obstculo real y casi insalvable para la
formacin de nuevos partidos polticos. No ha sido el pluralismo
dice el ministro lo que ha hecho dao al sistema poltico
mexicano, sino la corrupcin, por lo que no se entienden las razones para obstaculizar la formacin de nuevos partidos. No hay
que olvidar, por ltimo sigue argumentando el ministro Gngora que si se cierra la puerta a las minoras y a quienes no se
sienten representados por los partidos actuales (lo que se manifiesta tambin en el abstencionismo), se abre la peligrosa va de
los cauces no institucionales.116
Los argumentos del ministro Gngora refuerzan nuestra impresin de que los nuevos requisitos para la constitucin de partidos polticos se encuentran en el borde de la (in)constitucionalidad. Sin embargo, la prueba de que no se ha vuelto imposible
la formacin de nuevos partidos, como teme el ministro Gngora, es que para las elecciones federales de 2006 el IFE otorg registro a dos nuevos partidos polticos nacionales. En todo caso,
resulta preferible establecer mayores controles y responsabilidades ex post sobre la actuacin de los partidos, sobre todo en materia financiera, que ex ante a travs de requisitos y obstculos
de carcter formal que en ocasiones carecen de suficiente fuerza
probatoria. La nica decisin que no hay que obstaculizar es la
del rbitro ltimo: el electorado.
116 Voto particular del ministro Genaro David Gngora Pimentel, pp. 1117 y
ss. (supra nota anterior).
80
Adems de los requisitos arriba citados, las agrupaciones que

pretendan obtener su registro como partidos deben contar con
declaracin de principios, programa de accin y estatutos. Los
estatutos, en particular, deben prever las estructuras organizativas mnimas previstas por el COFIPE (por ejemplo, asamblea
nacional y comit directivo nacional), los derechos y obligaciones de sus afiliados, as como los procedimientos democrticos
para la integracin de sus rganos directivos y la postulacin de
sus candidatos (artculo 27, COFIPE).
Ante los exigentes requisitos para constituir partidos polticos
nacionales, los ciudadanos tienen la opcin adicional de crear
partidos polticos a nivel de los estados.117 No es posible hacer
un repaso aqu de los requisitos fijados en las Constituciones y
leyes estatales para la creacin de partidos locales. Sin embargo,
el hecho de que slo en seis estados existan partidos estatales
con una mnima representacin en el congreso local es un indicador de las dificultades para competir con las estructuras de los
partidos nacionales, por lo que resulta ms viable constituir otro
tipo de organizaciones polticas que puedan asociarse con los
partidos en los procesos electorales locales.
No obstante lo anterior, el caso del estado de Aguascalientes
plantea el interesante problema de si es conforme a la Constitucin que los ciudadanos estn jurdicamente impedidos de crear
partidos polticos locales. En efecto, del artculo 17 de la Constitucin del Estado se deduce que solamente los partidos polticos
con registro nacional estn autorizados a presentar candidatos a
diputados de mayora relativa y representacin proporcional,
mientras que el Cdigo Electoral, en su artculo 15, dispone que
en las elecciones estatales participarn los partidos polticos nacionales. Resulta obvio que ni el artculo 9o. ni la fraccin I del
artculo 41 de la Constitucin federal ofrecen lineamientos expl117 En el Distrito Federal slo pueden participar en las elecciones los partidos polticos nacionales, conforme a lo dispuesto por el inciso f de la Base Primera, apartado C del artculo 122 constitucional.
81
citos para resolver esta cuestin. Sin embargo, si tomamos en

cuenta que: a) los ciudadanos tienen derecho a afiliarse a los partidos polticos nacionales, pero stos no estn obligados a admitir a quienes lo soliciten; b) en el estado de Aguascalientes los
partidos y las coaliciones tienen monopolio en la postulacin de
candidatos (artculo 145 del Cdigo Electoral); y c) los ciudadanos pueden sentirse no representados por los partidos polticos
nacionales que realizan actividades en la entidad, tendremos que
llegar a la conclusin, con apoyo de los argumentos del ministro
Gngora, que el impedimento de formar partidos polticos estatales es violatorio de la Constitucin federal, aunque desde otros
puntos de vista pueda resultar prctico o polticamente conveniente.
Como lo sealan atinadamente la Suprema Corte y el TEPJF
en su jurisprudencia, el derecho individual de asociacin no se
agota en la libertad de formar y constituir una organizacin, sino
que comprende tambin el derecho de permanecer en ella, con
todos los derechos inherentes a tal pertenencia, como los de
participacin en rganos directivos y en la postulacin de candidaturas, pero tambin el derecho de renunciar o desafiliarse.118
De ello se deriva una problemtica particular, y delicada, en relacin con la defensa interna de estos derechos de los miembros
o afiliados frente a las propias organizaciones polticas. De
acuerdo con el COFIPE (artculo 27.1, inciso g), los estatutos de
los partidos polticos deben establecer medios y procedimientos
de defensa a favor de sus miembros a los que se aplique sanciones, que pueden llegar a la expulsin, por infringir sus disposiciones internas. Nada se dice, en cambio, sobre la defensa de los
otros derechos que se han mencionado. La pregunta es si los medios de defensa internos son suficientes y si no es necesario contar con una va externa tanto administrativa como judicial.
En relacin con esta problemtica, la Sala Superior del TEPJF
ha sostenido que la autoridad electoral (el IFE) tiene facultades
118
Sala Superior, tesis S3ELJ 24/2002, en TEPJF (2003a, pp. 61 y 62).
82
no slo para sancionar la violacin de los derechos poltico-electorales del ciudadano cometida por un partido poltico, sino tambin para restituir al quejoso en el uso y goce del derecho violado.119 Por lo que se refiere a la va judicial, dicha Sala ha
sostenido que no se pueden impugnar directamente ante la jurisdiccin electoral los actos internos de los partidos que afecten
los derechos de sus miembros o afiliados, sino solamente actos
de las autoridades electorales.120 Sin embargo, cuando las autoridades electorales validen actos internos de los partidos que sus
afiliados consideren violatorios de sus derechos, proceden los
correspondientes medios de defensa judicial. As, por ejemplo, el
TEPJF ha resuelto que el registro de candidaturas por la autoridad electoral es impugnable si los candidatos no fueron electos o
seleccionados de acuerdo con los procedimientos definidos por
los estatutos del propio partido.121
Aunque en casos como el anterior en rigor no se revisan directamente actos de la vida interna de los partidos, sino el error
de la autoridad electoral, propio o provocado por terceros, al momento de comprobar los requisitos establecidos por la ley,122 resulta comprensible que los partidos perciban la intervencin judicial como intromisin en su vida interna. En efecto, la eficacia
de un partido como organizacin exige un mnimo unidad y disciplina internas, las que slo pueden lograrse si el partido posee
autonoma para adoptar y hacer cumplir sus decisiones. Despus
de todo, sus miembros o afiliados han aceptado voluntariamente
las reglas internas de la asociacin. No obstante, existen tambin
argumentos de peso a favor de la vigilancia de la vida interna de
los partidos por las autoridades administrativas y judiciales. En
tal sentido no slo resulta relevante el rgimen jurdico especial
aplicable a los partidos como entidades de inters pblico, o la
necesidad de garantizar la vida democrtica en todos los niveles,
119
120
121
122
Sala Superior, tesis S3ELJ 007/2001, en TEPJF (2003b, pp. 383 y 384).
Sala Superior, tesis S3ELJ 15/2001, en TEPJF (2003a, pp. 118 y 119).
Sala Superior, tesis S3ELJ 23/2001, en TEPJF (2003a, pp. 205-208).
Idem.
83
sino sobre todo hay que insistir en ello nuevamente en el

carcter originario de los derechos polticos del ciudadano en lo
individual, cuya proteccin tiene que ser tanto ms elevada
cuanto mayor sea el peso de los partidos en la vida poltica de un
pas.123 El establecimiento de instancias internas para la solucin
de controversias entre sus afiliados es justamente un medio que
tienen los partidos polticos para reforzar su autonoma. Aunque
estas instancias no pueden excluir del todo la intervencin de las
autoridades administrativas y judiciales, resulta evidente que
mientras ms eficaces y legtimas sean, tanto menor ser la necesidad de intervencin de esas instancias externas.
3. Derecho colectivo de asociacin poltica
Las asociaciones polticas, constituidas o no como partidos
polticos, tienen derechos propios e independientes de los derechos individuales de sus asociados. Estos derechos protegen en
primer lugar la permanencia de la organizacin, as como las actividades lcitas que realicen para la consecucin de sus objetivos, lo que incluye destacadamente la posibilidad de recurrir a
las formas asociativas como la coalicin, el frente y la fusin que prevn las leyes electorales.
Las agrupaciones y partidos polticos nacionales que se constituyan y registren conforme a las disposiciones del COFIPE (y
de las leyes electorales de las entidades federativas), gozan de
una garanta de permanencia en tanto cumplan con los requisitos
que seala la ley. En consecuencia, el incumplimiento se traduce
en la prdida del registro y, por tanto, de todos los derechos y
prerrogativas que les concede la legislacin electoral. As, por
ejemplo, una organizacin poltico-electoral que no sea capaz de
ganar un grado mnimo de apoyo de la ciudadana (2% de la votacin en alguna de las elecciones ordinarias federales; artculo
123 Vanse los argumentos desarrollados por Orozco Henrquez (2004, pp. 8
y ss.).
84
32.1, COFIPE) pierde el derecho de participar en la vida poltica

bajo la forma organizativa partidista exclusivamente, al menos
de manera temporal.124
La ley confiere a las agrupaciones y partidos polticos nacionales una serie de derechos y prerrogativas encaminados a promover y facilitar su participacin en la vida poltico-electoral.
Los partidos polticos nacionales (y en menor medida las agrupaciones polticas nacionales) tienen, entre otros, los siguientes derechos y prerrogativas (artculo 41 constitucional; artculos 36 y
41, COFIPE):
Realizar libremente sus actividades.
Participar en la preparacin, desarrollo y vigilancia del
proceso electoral.
Postular candidatos en las elecciones federales.
Participar en las elecciones estatales y municipales.
Formar frentes y coaliciones, as como fusionarse.
Disfrutar de las prerrogativas que les confiere la ley: recibir financiamiento pblico; tener acceso permanente a la
radio y televisin; gozar de un rgimen fiscal especial;
disfrutar de franquicias postales y telegrficas.
En relacin con el principal derecho de los partidos polticos,
es decir, el de participar en los procesos electorales, se plantea la
cuestin de si es posible, en trminos constitucionales, la realizacin de elecciones de las que estn excluidos expresamente dichos partidos. No se trata de una cuestin meramente acadmica.
124 Sobre los efectos de la prdida del registro y la extincin de un partido
poltico, el TEPJF ha sealado que la prdida de derechos y prerrogativas no
implica la cancelacin de las obligaciones y responsabilidades que la organizacin ha adquirido durante su existencia (por ejemplo, el uso de los recursos
provenientes del financiamiento pblico). Sala Superior, tesis S3ELJ 49/2002,
en TEPJF (2003a, pp. 208 y 209). La prdida del registro no implica necesariamente la extincin plena de la organizacin, sino que sta puede conservar su
existencia como asociacin civil con fines de carcter poltico. Sala Superior,
tesis S3EL 018/2001, en TEPJF (2003b, pp. 289-291).
85
La primera accin de inconstitucionalidad admitida por la Suprema Corte en 1995, impugnaba la Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal (LPCDF) aprobada por la Asamblea de
Representantes del Distrito Federal en ese ao. Con fundamento
en una reforma al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, que
es expedido por el Congreso de la Unin, la Ley mencionada no
prevea el derecho de los partidos polticos nacionales para postular candidatos para la eleccin de los llamados consejos de ciudadanos como rganos de representacin y participacin ciudadana (como s lo prevea el texto original del Estatuto de 1994),
sino solamente el de participar en la organizacin y vigilancia
del proceso electoral, al tiempo que prohiba expresamente la
utilizacin de emblemas, frases, leyendas (o) colores de partido
poltico alguno (artculo 71, LPCDF de 1995).125
La Suprema Corte, por seis votos contra cinco, determin que
la accin era improcedente por referirse a la materia electoral, en
aqul entonces todava excluida de su conocimiento por esa
va.126 Por tanto, la Corte no pudo pronunciarse sobre el alcance
del derecho de los partidos a participar en los procesos electorales. Sin embargo, puede afirmarse que dicho derecho, en trminos de la fraccin I del artculo 41 constitucional, tiene como
fin, entre otros, el de hacer posible el acceso de (los ciudadanos) al ejercicio del poder pblico. De ah se deduce que siempre que las leyes determinen la eleccin de un rgano del poder
pblico mediante votacin ciudadana, los partidos tendrn derecho, no necesariamente exclusivo, a participar en el proceso
electoral, lo que incluye la postulacin de candidatos y la realizacin de campaas electorales partidistas. El examen de la nue125 La eleccin de los consejos citados a fines de 1995 se realiz sin que los
partidos pudieran postular candidatos. Sin embargo, y como era de esperarse,
s participaron en forma encubierta y se dieron maa para que los ciudadanos
pudieran identificar las simpatas partidistas de las distintas frmulas de candidatos.
126 Vanse la sentencia de la Suprema Corte, as como los votos particular y
de minora, en Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, 9a. poca, tomo III, marzo de 1996, pp. 85 y ss.
86
va Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal, de mayo

de 2004,127 permite precisar estos conceptos.
La LPCDF de 2004 establece, como rganos de representacin ciudadana en las unidades territoriales que se integran mediante votacin universal, secreta y directa de los ciudadanos,
bajo el principio de representacin proporcional, a los comits
ciudadanos (artculos 86, 89, 97). Aunque no la prohbe expresamente, la ley no prev la participacin de los partidos polticos
en este proceso electoral, el cual es organizado por el Instituto
Electoral del Distrito Federal (artculo 100). La postulacin de
candidatos se hace mediante planillas de nueve nombres, que es
el mismo nmero de integrantes del comit (artculos 87, 99). La
propaganda slo puede realizarse en blanco y negro, y debe ser
financiada por los propios integrantes de la planilla (artculos
108 y 109). Sin embargo, a diferencia de los consejos de ciudadanos de 1995, los comits ciudadanos previstos en la ley vigente carecen de facultades de decisin propias que resulten obligatorias para los vecinos y ciudadanos o para otras autoridades, es
decir, que no ejercen poder pblico (artculo 88).128 En todo caso, a estos comits les corresponde instrumentar las decisiones
de las asambleas ciudadanas, que son rganos democrticos de
base, integrados por los habitantes y ciudadanos de una unidad
territorial (artculos 74 y siguientes). Entre otras decisiones, que
son obligatorias para los vecinos de la unidad territorial, dichas
asambleas pueden determinar el uso de los recursos pblicos
destinados por el gobierno del Distrito Federal y las delegaciones, correspondientes a programas especficos cuyas reglas de
operacin as lo establezcan (artculos 77 y 78). Dado que las
asambleas se integran de manera directa, mediante convocatoria
127 Dicha ley ya no tiene su fundamento en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, sino directamente en las facultades que el artculo 122 constitucional (Base Primera, fraccin V, inciso h) otorga a la Asamblea Legislativa
del Distrito Federal.
128 As lo confirm la Suprema Corte en su resolucin sobre la accin de inconstitucionalidad 19/2004, ya citada.
87
de las autoridades o de los ciudadanos y sus rganos de representacin, tampoco hay aqu lugar para la participacin de los
partidos polticos (artculos 84 y siguientes). En resumen, si el
artculo 41 de la Constitucin seala que un objetivo esencial de
los partidos polticos es hacer posible el acceso de stos (los
ciudadanos) al ejercicio del poder pblico, resulta posible sostener que no es constitucionalmente imperativo que intervengan
los partidos polticos en la eleccin de rganos de participacin
ciudadana que no ejerzan facultades de autoridad pblica. Sin
embargo, es ilusorio pensar que en una democracia cuyo funcionamiento depende esencialmente de su mediacin, los partidos
polticos no encontraran modos y formas de intervenir, incluso
subrepticiamente, en los procesos electorales respectivos.
Por ltimo, la accin de inconstitucionalidad 6/2004, ya citada, plante tambin una cuestin de gran importancia para los
partidos polticos: su derecho a establecer formas de cooperacin
y asociacin con otros partidos y agrupaciones polticos. Concretamente, la accin se encamin a combatir el impedimento
que tienen los partidos polticos nacionales de nuevo registro de
realizar frentes o coaliciones o de fusionarse durante la primera
eleccin federal inmediata posterior a su registro (artculo 56.4,
COFIPE). En su resolucin, la mayora del Pleno de la Suprema Corte sostuvo que no haba prohibicin, sino slo un requisito de temporalidad que no transgrede el artculo 41, fraccin
I, as como tampoco la garanta de libre asociacin en materia
poltica de los artculos 9o. y 35, fraccin III. En todo caso, la
regla es que los partidos polticos participen por s solos en las
elecciones, y slo por excepcin en coalicin o fusin con otros.
Sera incluso inequitativo que un partido poltico de nuevo registro se beneficiara, sin haber probado su representatividad, del
posicionamiento de un partido existente ante el electorado. En su
voto particular, el ministro Gngora consider, en oposicin a la
mayora, que la disposicin impugnada es inconstitucional por
violentar temporalmente la libertad de asociacin de los partidos
88
polticos, as como el derecho que tienen stos de participar en

los procesos electorales.
Entre las dos posiciones citadas, resulta correcta y convincente la de la mayora de los ministros, especialmente en lo relativo
a los argumentos de oportunidad y conveniencia que ofrecen.
Sin embargo, ni la resolucin de la mayora ni el voto particular
son suficientemente precisos respecto del fundamento jurdico-constitucional del rgimen de los frentes, las coaliciones y las
fusiones. Los artculos 9o. y 35, fraccin III, no resultan aplicables, pues el derecho de asociacin poltica que contienen es de
carcter individual; adems, la libertad de asociacin implica dar
origen a un nuevo ente, con personalidad jurdica, lo que slo
ocurre con las fusiones, pero no con los frentes ni con las coaliciones. Del artculo 41, fraccin I, tampoco se deriva una respuesta. Por tanto, no queda ms que considerar que el derecho
que tienen los partidos polticos y las agrupaciones polticas de
asociarse est amparado, constitucionalmente hablando, por el
derecho general de participacin poltica al que hemos hecho referencia ms arriba y quiz tambin, en circunstancias limitadas, por las libertades de reunin y expresin. Si esto es cierto,
y dada la naturaleza innominada y general de aquel derecho,
entonces el legislador tiene un margen bastante amplio, aunque
no absoluto, para configurar las modalidades de ejercicio, las
cuales, en el presente caso, no resultan irrazonables.
IV. MODALIDADES DE LAS GARANTAS INDIVIDUALES
EN MATERIA POLTICA: LAS LIBERTADES DE EXPRESIN
Y REUNIN, EL DERECHO A LA INFORMACIN
Y EL DERECHO DE PETICIN
Existen varios derechos fundamentales o garantas individuales que tienen una vinculacin tan estrecha con los derechos polticos propiamente dichos, que la Constitucin y las leyes prevn modalidades y restricciones especiales para su ejercicio en la
89
materia poltica. Pueden mencionarse en este sentido la libertad

de expresin, la libertad de reunin, el derecho a la informacin
y el derecho de peticin. En relacin con estos derechos, la Suprema Corte ha sostenido que si su ejercicio se hace con fines de
obtener un cargo de eleccin popular, ese ejercicio se encuentra
supeditado a los derechos y obligaciones que la propia Constitucin establece tratndose de la materia electoral, por encontrarse
estrechamente vinculados con la renovacin de los poderes y entes pblicos.129
La libertad de expresin, garantizada en los artculos 6o. y 7o.
de la Constitucin federal, comprende tambin la materia poltica, a la que se aplica, en principio, el rgimen jurdico derivado
de dichas disposiciones fundamentales, como lo indica el
COFIPE en diversas disposiciones. Sin embargo, existen normas
especficas que afectan el ejercicio de este derecho en el mbito
poltico-electoral, estableciendo restricciones y modalidades de
ejercicio que se justifican en trminos de la imparcialidad e integridad del proceso electoral, que es tambin un valor de orden
constitucional. Podemos mencionar al respecto:
La prohibicin de contratacin de propaganda en radio o televisin en favor o en contra de algn partido poltico o
candidato por parte de terceros (artculo 48.13, COFIPE).
La prohibicin de fijar o distribuir propaganda electoral en
las oficinas pblicas (artculo 188, COFIPE).
Las reglas sobre la identificacin y colocacin de propaganda electoral (artculos 185, 189, COFIPE).
129 Accin de inconstitucionalidad 26/2003, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, 9a. poca, tomo XIX, marzo de 2004, pp. 959 y ss. En la
especie se alegaba la violacin de la libertad de expresin con motivo de los lmites impuestos en el Estado de Baja California Sur a las precampaas electorales. El Pleno de la Corte resolvi, con apoyo en el principio arriba enunciado,
que si la precampaa poda afectar el resultado electoral, no era inconstitucional en s mismo imponer ciertos lmites a su realizacin.
90
La prohibicin de que durante la jornada electoral y los

tres das previos se celebren o difundan reuniones o actos
pblicos de campaa, propaganda o proselitismo (artculo
190.2, COFIPE).
La prohibicin de que durante los ocho das previos a la
votacin y hasta el cierre oficial de las casillas electorales,
se difundan sondeos y encuestas sobre preferencias electorales (artculo 190.4, COFIPE).
La prohibicin a los observadores electorales de manifestarse a favor de candidato o partido alguno, as como de declarar su triunfo (artculo 5.3 inciso e, II y IV, COFIPE).
La prohibicin a los ministros de cultos religiosos de manifestarse pblicamente sobre asuntos polticos (artculo
130 constitucional; artculo 268.1 inciso a, COFIPE).
En sentido positivo, pueden sealarse las facilidades de acceso a la radio y la televisin los medios de comunicacin de
mayor alcance de que gozan los partidos polticos en forma
equitativa.
El derecho a la informacin tiene una historia compleja en
nuestro ordenamiento.130 Este derecho se incluy en el ltimo
prrafo del artculo 6o. de la Constitucin en el marco de la llamada Reforma Poltica de 1977. Su propsito en ese momento
fue el de crear un fundamento jurdico para el acceso de los partidos polticos a los medios de comunicacin (radio y televisin),
y en esos trminos fue interpretado inicialmente por la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin.131 Sin embargo, la discusin
pronto le dio un alcance mucho mayor (y eso tuvo, entre otros
130 Sobre este derecho y su evolucin en nuestro ordenamiento puede verse
Lpez Aylln (1997; 2002).
131 Vase la tesis con el rubro Derecho a la informacin. La Suprema Corte
interpret originalmente el artculo 6o. constitucional como garanta de partidos polticos, ampliando posterioremente ese concepto a garanta individual y a
obligacin del estado a informar verazmente, P. XLV/2000, en Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, 9a. poca, tomo XI, abril de 2000, p. 72.
91
efectos, el de impedir su reglamentacin), sobre todo en vista de

que el concepto contemporneo de este derecho no slo incluye
la libertad de difundir informacin, sino tambin el de buscarla y
recibirla.132 Por tanto, el derecho a la informacin del artculo
6o. se interpreta actualmente como una garanta individual que
ampla y complementa la tradicional libertad de expresin y cuyo objeto especfico son las obligaciones de acceso y difusin de
la informacin pblica por parte del Estado.133 Aunque no se ha
dicho as de manera expresa, este derecho constituye el fundamento ms prximo de las nuevas leyes, tanto federal como locales, de transparencia y acceso a la informacin pblica gubernamental.
Si bien el texto constitucional no define expresamente modalidades polticas del derecho a la informacin, resulta evidente
que tal derecho, lo mismo que la libertad de expresin, tiene, por
sus orgenes y desarrollo, una importancia especial para el funcionamiento de la democracia y para los derechos polticos propiamente dichos. Las leyes de transparencia citadas constituyen
un instrumento para que el ciudadano tenga acceso informacin
que tiene relevancia para el ejercicio de esos derechos, as como
para el control de las de la actuacin de las autoridades electorales y los partidos polticos.134
Por lo que se refiere a la libertad de reunin (artculo 9o.) y el
derecho de peticin en materia poltica (artculos 8o. y 35, fraccin V de la Constitucin), no existen propiamente modalidades
o restricciones expresas en la Constitucin o en las leyes secundarias, salvo lo relativo a las campaas electorales. Cabe destacar, sin embargo, que el sealamiento que hace la Constitucin
132 As lo estatuyen los instrumentos internacionales ms importantes en materia de derechos humanos.
133 Vase la tesis P. XLV/2000, ya citada supra.
134 El prrafo segundo del artculo 11 de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental dispone: Cualquier ciudadano podr solicitar al Instituto Federal Electoral la informacin relativa al uso
de los recursos pblicos que reciban los partidos polticos y las agrupaciones
polticas nacionales.
92
de que en materia poltica slo pueden hacer uso de ellos los ciudadanos mexicanos no slo es un indicador de su estrecha vinculacin con los derechos polticos, sino que tiene tambin, como
consecuencia prctica, la necesidad de interpretar las respectivas
normas con vistas a sus dimensiones pblicas y colectivas y no
slo individuales. El segundo objetivo es establecer, en la terminologa de Alexy, una restriccin definitiva de estos derechos
para los extranjeros, como ya lo hemos indicado anteriormente.

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CAPTULO SEGUNDO

LOS DERECHOS POLTICOS

IV. Modalidades de las garantas individuales en materia

DERECHOS POLTICOS DE LOS MEXICANOS

ORDENAMIENTO JURDICO VIGENTE

Como puede verse, la CADH habla de asuntos pblicos y

DERECHOS POLTICOS DE LOS MEXICANOS

chos de participacin en los asuntos polticos de un Estado. La

ORDENAMIENTO JURDICO VIGENTE

DERECHOS POLTICOS DE LOS MEXICANOS

ms de seis meses, de esa entidad federativa; otros permiten la

ORDENAMIENTO JURDICO VIGENTE

ne como finalidad buscar la solucin de los problemas de inters

En resumen, la ley y la Corte reconocen que los habitantes del

DERECHOS POLTICOS DE LOS MEXICANOS

den tener ninguna intervencin formal en los procesos polticos

ORDENAMIENTO JURDICO VIGENTE

en esa entidad) pudiera participar, por ejemplo, en una campaa

DERECHOS POLTICOS DE LOS MEXICANOS

bastan seis meses de haber residido ah para que puedan ejercer

ORDENAMIENTO JURDICO VIGENTE

Vese, por ejemplo, el artculo 27.2 de la CADH.

DERECHOS POLTICOS DE LOS MEXICANOS

ORDENAMIENTO JURDICO VIGENTE

de la Constitucin de Chihuahua, es revocable el mandato del

DERECHOS POLTICOS DE LOS MEXICANOS

el da de la jornada electoral sin estar sometido a ninguna

ORDENAMIENTO JURDICO VIGENTE

vel significativo de apoyo social. Dicho porcentaje es aplicable

DERECHOS POLTICOS DE LOS MEXICANOS

censo general de poblacin y sin que ningn estado tenga menos

68 En la LIX Legislatura de la Cmara de Diputados del Congreso de la

ORDENAMIENTO JURDICO VIGENTE

DERECHOS POLTICOS DE LOS MEXICANOS

ORDENAMIENTO JURDICO VIGENTE

Vase IFE (1998).

DERECHOS POLTICOS DE LOS MEXICANOS

ORDENAMIENTO JURDICO VIGENTE

autoridades mexicanas no pueden argumentar en contra la residencia del ciudadano mexicano.78

Gonzlez Oropeza (2004, p. 44).

DERECHOS POLTICOS DE LOS MEXICANOS

ORDENAMIENTO JURDICO VIGENTE

de presidente de los Estados Unidos Mexicanos (artculo 273.1,

84 Aunque el IFE realiz intensas campaas en los medios de comunicacin

DERECHOS POLTICOS DE LOS MEXICANOS

2. Voto o sufragio pasivo

ORDENAMIENTO JURDICO VIGENTE

DERECHOS POLTICOS DE LOS MEXICANOS

ministros de culto religioso de participar en asuntos polticos.87

ORDENAMIENTO JURDICO VIGENTE

tas cuotas es contribuir a compensar y revertir esa situacin de

DERECHOS POLTICOS DE LOS MEXICANOS

rrafos de la Constitucin del Estado de Sonora dispone lo siguiente:

La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ya ha tenido una

ORDENAMIENTO JURDICO VIGENTE

DERECHOS POLTICOS DE LOS MEXICANOS

mente lgico, pues dicho principio de eleccin nicamente es

95 Es as que hemos podido observar en aos recientes, tanto a nivel federal

ORDENAMIENTO JURDICO VIGENTE

DERECHOS POLTICOS DE LOS MEXICANOS

ORDENAMIENTO JURDICO VIGENTE

coordenadas en las que se desarrollan los procesos polticos y

Para el reconocimiento y regulacin de estos derechos en los