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JEAN DABIN

Doctrina general
del Estado
Elementos de filosofa poltica
Traduccin
HCTOR GONZLEZ URIBE
JESS TORAL MORENO

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO


ELEMENTOS DE FILOSOFA POLTICA

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS


Serie DOCTRINA JURDICA, Nm. 123
Coordinador editorial: Ral Mrquez Romero
Cuidado de la edicin: Wendy Vanesa Rocha Cacho
Formacin en computadora y elaboracin de PDF: D. Javier Mendoza Villegas

JEAN DABIN

DOCTRINA GENERAL
DEL ESTADO
ELEMENTOS DE FILOSOFA
POLTICA
Traduccin
HCTOR GONZLEZ URIBE

JESS TORAL MORENO

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO


MXICO, 2003

Ttulo de la primera edicin francesa, de 1939:


Doctrine gnrale de Ltat. Elments de philosophie politique

Primera edicin: 2003


DR 2003. Universidad Nacional Autnoma de Mxico
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n
Ciudad de la Investigacin en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F.
Impreso y hecho en Mxico
ISBN 970-32-0235-7

CONTENIDO
Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .XXXVII
Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. El Estado aqu considerado es el Estado moderno . . . . . .

2. Diversidad de puntos de vista en que podramos situarnos:


no hay sino uno fundamental, a saber: el punto de vista poltico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Necesidad de la filosofa en el estudio de la poltica . . . . .

PARTE GENERAL
CAPTULO NICO
VISIN SINTTICA DEL ESTADO
4. Definicin vulgar del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . .

5. Acerca de la palabra Estado . . . . . . . . . . . . . . . .

6. Una acepcin inadmisible: el Estado en el sentido de gobierno

10

Seccin I. Los elementos anteriores al Estado . . . . . . . . . . .

11

7. Cierto nmero de hombres, un territorio limitado . . . . . .

11

1. EL ELEMENTO HUMANO
I
8. El hombre, ser racional y persona . . . . . . . . . . . . . .

11

9. Acerca del nmero de hombres que se requieren para formar


un Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12

VII

VIII

CONTENIDO

10. Las unidades componentes del Estado no son los grupos y


familias, sino los individuos . . . . . . . . . . . . . . . . .

13

II
11. Los diversos principios de reparticin de las poblaciones entre los Estados: Estado nacional y Estado de clase . . . . . .

15

12. a) Variadas concepciones (unas, ms carnales; ms espirituales, las otras) de la idea de nacionalidad . . . . . . . . .

16

13. La nacin, como tal, no es una institucin-persona . . . . .

17

14. La coincidencia entre el Estado y la nacin, que de hecho no


siempre existe, no se impone necesariamente en derecho . .

19

15. Problemas que plantea el dualismo de nacin y Estado . . .

21

16. La tesis de la desnacionalizacin del Estado . . . . . . .

22

17. b) La concepcin marxista del Estado internacional de clase

22

2. EL ELEMENTO TERRITORIAL
18. Determinado territorio, elemento indispensable para el Estado

24

19. Las dos funciones del territorio: a) negativa, como lmite de


competencia respecto de los otros Estados. b) Funcin positiva, como sede del poder . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26

20. Naturaleza del derecho del Estado sobre su territorio: un


derecho real institucional . . . . . . . . . . . . . . . . .

28

21. El territorio, simple instrumento material, no es ms que un


medio al servicio del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . .

30

Seccin II. Los elementos constitutivos del Estado . . . . . . . . .

33

22. En relacin con la sociedad subyacente, el Estado representa


un nuevo principio: el principio poltico . . . . . . . . . . .

33

23. El Estado queda incluido en la categora de las sociedades,


no de las fundaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

24. Rasgos especficos de la sociedad estatal: el bien pblico


temporal y la autoridad pblica . . . . . . . . . . . . . . . .

35

CONTENIDO

IX

1. EL FIN DEL ESTADO: EL BIEN PBLICO TEMPORAL


25. Institucin humana, el Estado no podra carecer de fin . . .

35

I
26. Distincin entre bien comn , fin de toda sociedad, y
bien pblico , fin de la sociedad estatal . . . . . . . . . .

36

27. a) El pblico , sujeto-beneficiario del bien que persigue el


Estado, es la masa total de los individuos y grupos integrados en el Estado. Bien pblico y bien particular; bien nacional y bien internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37

28. b) Los elementos formales del bien pblico: el orden y la


paz por la justicia, la coordinacin de las actividades particulares, la ayuda y suplencia a la iniciativa privada . . . . . .

40

29. Carcter a la vez impersonal e intermediario de los elementos del bien pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43

II
30. La materia del bien pblico: todas las necesidades humanas
del orden temporal, especficamente polticas, econmicas,
intelectuales, morales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

44

31. a) En qu sentido conviene entender el principio de la separacin entre la economa y la poltica . . . . . . . . . .

46

32. b) De qu manera debe el Estado interesarse en los valores


de orden intelectual y moral . . . . . . . . . . . . . . . . .

49

33. Lugar de los valores nacionales (en el sentido tnico) entre


las preocupaciones del Estado . . . . . . . . . . . . . . . .

50

34. c) La distincin de lo espiritual y lo temporal, y las relaciones entre la Iglesia y el Estado . . . . . . . . . . . . . . . .

51

35. Bien pblico temporal y filosofa general . . . . . . . . . .

54

36. Carcter relativo de las aplicaciones de la idea de bien pblico

56

CONTENIDO

2. LA AUTORIDAD O PODER PBLICO


I
37. Ms que cualquiera otra sociedad, el Estado exige una institucin gobernante: la ilusin de la cooperacin libre . . . .

56

38. Las dos tareas de la autoridad pblica: la gobernacin de los


hombres y la administracin de los servicios pblicos . . .

59

II
39. Gobierno entraa esencialmente direccin por va de mando
y, en consecuencia, poder de emitir el derecho general o particular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

40. Ese poder no compete a los sbditos como tales, sino a los
que detentan la autoridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

62

41. Pero el derecho no es creado en todas sus partes por el Estado. Los datos previos y la actualizacin, poltica y tcnica .

63

42. La fuerza material no constituye ni la realidad ni la esencia


del poder, pero es su auxiliar indispensable . . . . . . . . .

64

43. La coaccin no reemplaza, sin embargo, a la libre adhesin

66

44. Subordinacin del poder militar al poder civil . . . . . . . .

67

III
45. Nocin general de la administracin, y en qu se distingue
del gobierno aun la alta administracin . . . . . . . . . . .

68

46. Clasificacin de los servicios que ataen a la administracin:


a) Servicios de gobierno propiamente dicho . . . . . . . . .

70

47. b) Servicios de ayuda y de suplencia a las actividades privadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

48. c) Servicios de personal y de material . . . . . . . . . . . .

72

CONTENIDO

XI

IV
49. Carcter funcional de los derechos de la autoridad, que
estn al servicio del bien pblico . . . . . . . . . . . . . . .

73

50. De aqu, entre otras, estas consecuencias: separacin entre


la fiscalidad y el poder pblico . . . . . . . . . . . . . . .

75

...exclusin de toda poltica partidarista . . . . . . . . . . .

75

51. Naturaleza de las relaciones que ligan a los gobernantes con


el Estado y el poder pblico: teora de la representacin...
teora de los rganos representativos . . . . . . . . . . .

76

52. Semejanzas con ciertas concepciones modernas: a) Los juristas clsicos definen al Estado por la autoridad y el poder,
pero queda entendido que tal poder est al servicio del bien
pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

78

53. b) Kelsen reduce el Estado a un orden normativo, pero la


norma no es todo ni nos indica el fin del Estado . . . . . . .

80

54. c) Duguit analiza al Estado como un hecho de poder de los


gobernantes, que encuentra su lmite en la regla de derecho , pero no es difcil reconocer, bajo esta frmula, los rasgos de la doctrina tradicional . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

55. d) Carcter francamente revolucionario de la doctrina nacional-socialista del Estado, pero lo que aqu decide es la Weltanschauung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

84

3. EL PROBLEMA FILOSFICO DEL ORIGEN


DEL ESTADO
56. Enunciado del problema: el Estado (en general) es producto
de una exigencia de la naturaleza humana o creacin de la
libre voluntad de los individuos? . . . . . . . . . . . . . . .
I
57. Tesis del contrato social de Rousseau: el paso del estado
de libertad, que es el natural del individuo, al estado de suje-

87

XII

CONTENIDO

cin poltica, lgica y moralmente slo puede provenir de un


libre acuerdo entre los hombres . . . . . . . . . . . . . . .

88

58. Mas la libertad no es el estado natural del hombre y, por otra


parte, Rousseau reconoce implcitamente que el pacto social
era exigido por una necesidad de naturaleza . . . . . . . . .

89

II
59. Parte del elemento voluntario en la formacin del Estado: la
voluntad actualiza la tendencia natural y funda histricamente al Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91

60. Libertad de todo individuo particular para cambiar de nacionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

94

III
61. Tesis de Hauriou sobre el consentimiento consuetudinario
como fundamento jurdico del Estado . . . . . . . . . . . .

95

Crtica de esta tesis, que no afronta la dificultad profunda .

97

Seccin III. Los caracteres del Estado . . . . . . . . . . . . . . .

99

62. Los tres rasgos que derivan de la definicin de Estado: personalidad moral, soberana y sumisin al derecho . . . . . .

99

1. EL ESTADO, PERSONA MORAL


63. Opiniones propuestas e inters prctico del problema . . . .

100

I
64. La tesis de la personalidad como ficcin til: slo el individuo
humano es persona, pero la personificacin de los cuerpos
tiene una virtud simplificadora en cuanto permite referir al
Estado actos efectuados a nombre y en vista del fin del Estado, y tambin explicar la unidad y perpetuidad de ste . . .

101

CONTENIDO

XIII

65. De la autoridad competente para crear la ficcin, cuando se


trata del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

103

66. Tesis de Duguit sobre la inutilidad y peligro de la ficcin, en


cuanto es apoyo de un derecho subjetivo de soberana . . .

104

II
67. Crtica de las teoras negadoras de la personalidad moral
como realidad: a) el Estado no es slo la suma de los individuos que lo componen; es un ser realmente distinto. b) este
ser distinto que es el Estado tiene todos los ttulos para que
se le reconozca como persona, pero la personalidad no es
ms que moral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

105

68. Los grados de la personalidad moral . . . . . . . . . . . . .

109

III
69. Adems, el Estado es naturalmente persona jurdica (en el
plano del derecho positivo) . . . . . . . . . . . . . . . . . .

110

70. La persona del Estado es nica, no obstante una dualidad de


actividades y regmenes . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

111

71. La personificacin de los diversos servicios, simple procedimiento tcnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

113

2. LA SOBERANA DEL ESTADO


72. Transicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

114

I
73. El Estado es soberano en el sentido de que su sistema y su
ordenamiento son supremos frente a la voluntad de los individuos y grupos que de l forman parte . . . . . . . . . . .

115

74. La soberana es esencialmente interna . . . . . . . . . . . .

116

XIV

CONTENIDO

II
75. Examen de las objeciones de Duguit contra la nocin de soberana: a) el pretendido problema insoluble del origen del derecho de soberana, que en realidad proviene de la naturaleza .

117

76. b) El pretendido problema insoluble del sujeto del derecho


de soberana, que no es ni el Herrscher, ni el pueblo o la
nacin, ni aun el Estado, pues la soberana no tiene sujeto: es
intrnseca al Estado que obra por sus gobernantes . . . . . .

119

77. c) Las objeciones sacadas de la descentralizacin regional y


del Estado federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

122

78. d) La pretendida dificultad de conciliar soberana y sumisin


al derecho. Remisin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

123

79. Crtica de la construccin de Duguit, que reemplaza la idea


de soberana con la de funcin de los gobernantes ligados
por la solidaridad social . . . . . . . . . . . . . . . . . .

123

III
80. El Estado es necesariamente soberano, y su soberana es una
e indivisible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

125

81. Pero su soberana es esencialmente relativa, limitada al bien


pblico temporal. La cuestin de los conflictos de competencia

127

IV
82. Crtica de la teora de Hauriou sobre las tres formas de soberana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

128

3. LA SUMISIN DEL ESTADO AL DERECHO


I
83. La pretendida contradiccin entre la idea de soberana y la
de sumisin al derecho: la soberana no significa voluntarismo puro y arbitrario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

131

CONTENIDO

84. La explicacin de la sumisin del Estado al derecho por la


idea de autolimitacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

XV

134

II
85. En realidad, hay lmites racionales, objetivos, a la soberana
del Estado; forman el derecho propio, sui generis, del Estado
y de la poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

135

86. Lmite negativo de competencia: el Estado no puede traspasar los linderos de lo temporal, por una parte; de lo pblico,
por otra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

136

87. Norma positiva: La realizacin del bien pblico, lo cual entraa para el Estado, ora obligaciones de abstencin ms o menos
completa, ora obligaciones de hacer, especialmente la de organizarse a s mismo del modo ms adecuado para el buen cumplimiento de su tarea y la observancia de sus lmites . . . . .

136

88. Los principios generales de la moral ligan al Estado y a los


gobernantes como a los particulares . . . . . . . . . . . . .

138

III
89. El problema de la determinacin efectiva de los deberes del
Estado soberano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

139

90. a) No suprimen la dificultad ni la eliminacin del concepto


de soberana, reemplazado por una regla de derecho indeterminada, ni la idea de una multiplicidad de rdenes equivalentes que se hacen contrapeso . . . . . . . . . . . . . . .

141

91. b) Examen de las soluciones posibles: las soluciones inter o


supranacionales, su carcter inactual y sus inconvenientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

142

92. c) Las soluciones internas; unas, de naturaleza poltica: responsabilidad de los gobernantes ante el pueblo . . . . . . .

144

93. d) ...Reparticin entre varias instituciones, rganos o personas, de las funciones del poder . . . . . . . . . . . . . . . .

145

XVI

CONTENIDO

94. e) Otras, de ndole jurisdiccional: los defectos del mtodo


judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

146

IV
95 Ineluctable imperfeccin de todas las soluciones tcnicas . .

148

96. En qu medida entraan autolimitacin . . . . . . . . . . .

149

97. En qu sentido debe hablarse de la sumisin del Estado al


derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

151

98. La solucin ltima: el derecho de resistencia . . . . . . . .

152

PARTE ESPECIAL
CUESTIN PRELIMINAR: EL PROBLEMA
DE LAS CONSTITUCIONES RGIDAS
99. Planteamiento del problema . . . . . . . . . . . . . . . . .

157

I
100. En el sentido material, y hasta jurdico y formal, todo Estado
tiene una Constitucin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

157

101. En el sentido propiamente tcnico, el rgimen constitucional


se caracteriza por la existencia de un sistema de reglas denominadas constitucionales, elaboradas por un poder especial,
llamado poder constituyente, conforme a un procedimiento
especial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

160

II
102. La rigidez constitucional, que tiende a asegurar la estabilidad de las bases de la vida poltica, se justifica o no segn
las contingencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

161

103. Observancia de precauciones en el empleo del procedimiento .

162

CONTENIDO

XVII

104. El falseamiento de las Constituciones . . . . . . . . . . .

164

105. La sancin del procedimiento. Remisin . . . . . . . . . . .

164

CAPTULO PRIMERO
LA ORGANIZACIN DE LA AUTORIDAD EN EL ESTADO
106. Necesidad de un poder estatal, que queda por organizar . . .

167

107. Problemas que examinar y plan del captulo . . . . . . . . .

168

Seccin I. Los titulares del poder o el problema del rgimen poltico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

169

108. Distincin entre el problema de la autoridad y el de sus titulares, o sea del rgimen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

169

109. Aqu se trata de los gobernantes, y no de los simples agentes

170

1. DE LA DETERMINACIN DEL RGIMEN DE GOBIERNO


I
110. Las soluciones de derecho divino: el derecho divino sobrenatural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

170

El derecho divino providencial . . . . . . . . . . . . . . . .

171

La monarqua de derecho divino . . . . . . . . . . . . . . .

172

II
111. La seleccin de los titulares de la autoridad pertenece a la
multitud, es decir, al pueblo congregado en el Estado . . . .

173

112. Discusin de la teora de la ocupacin . . . . . . . . . . . .

174

113. El buen ejercicio del poder de hecho constituye ttulo suficiente de legitimidad? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

175

114. Qu debe entenderse por pueblo? . . . . . . . . . . . . . .

176

Formas variadas del consentimiento popular . . . . . . . .

177

XVIII

CONTENIDO

115. La teora del pacto de sujecin . . . . . . . . . . . . . .

178

III
116. El pueblo, que tiene derecho a designar al soberano, por derecho no es l mismo el soberano . . . . . . . . . . . . . . .

179

117. Crtica de la tesis de la soberana popular alienable, ya a ttulo facultativo, ya a ttulo de necesidad . . . . . . . . . . .

181

118. Crtica de la tesis de la soberana popular inalienable: los


argumentos deducidos a) de la libertad e igualdad naturales

183

b) Del derecho comn de las asociaciones . . . . . . . . . .

185

119. La tesis que niega la soberana popular de derecho no est


en contradiccin con la que reconoce al pueblo el derecho de
escoger el rgimen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

187

2. LAS FORMAS DE GOBIERNO


I
120. Los dos principios determinantes de una clasificacin: primeramente, el nmero de los gobernantes . . . . . . . . . .

188

121. ...Despus, el carcter directo del gobierno . . . . . . . . .

191

II
122. a) El gobierno de uno solo o monarqua (en el sentido etimolgico) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

192

La alteracin del principio en los regmenes de monarqua


moderada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

193

123. b) El gobierno de un pequeo nmero o aristocracia . . . .

194

124. c) La democracia (en el sentido poltico y en cuanto a la forma del poder): crtica de las tesis de la soberana nacional

CONTENIDO

XIX

y de la soberana popular ; la soberana detentada por los


individuos titulares como una funcin . . . . . . . . . . . .

195

III
125. a) Democracia directa y democracia semidirecta (referndum, etctera) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

197

126. b) Democracia indirecta, representativa, electiva . . . . . .

199

127. Las dos concepciones de la representacin: delegacin o


representacin libre? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

200

128. La democracia representativa moderna no es la democracia,


hablando con propiedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

201

129. Dominio limitado de la eleccin, que no se extiende a todos


los titulares del poder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

203

130. La participacin, aun relativa y restringida, del pueblo en el


gobierno, basta para especificar al rgimen democrtico . .

205

IV
131. Legitimidad del rgimen democrtico y defensa del principio: a) desde el punto de vista de la competencia . . . . . .

207

132. b) Desde el punto de vista del equilibrio y de una evolucin


pacfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

211

c) Desde el punto de vista del ideal humano . . . . . . . . .

212

133. La frmula del prncipe en sus consejos y el pueblo en sus


Estados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

212

V
134. En cuanto a las modalidades del rgimen: crtica de la forma
directa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

213

135. Apreciacin del procedimiento electivo, en s y relativamente .

215

136. Crtica del sistema de la delegacin . . . . . . . . . . . . .

215

XX

CONTENIDO

VI
137. Las derogaciones al principio electivo: la monarqua hereditaria y sus ventajas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

218

138. Consideracin a las preferencias sentimentales de la opinin,


as como al rgimen establecido . . . . . . . . . . . . . . .

221

3. EL SUFRAGIO POPULAR EN EL RGIMEN


DEMOCRTICO

139. Precisin de la hiptesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

222

I
140. Relaciones entre el cuerpo electoral y la nacin: crtica de la
idea de representacin de sta por los electores . . . . . . .

223

II
141. a) Quien tiene calidad para votar es el ciudadano miembro
del Estado, haciendo abstraccin de cualquiera otra determinacin extrapoltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

225

Una concepcin inexacta de la representacin de la nacin,


en que lo poltico est absorbido en lo social . . . . . . . .

227

142. La objecin del ciudadano abstracto

. . . . . . . . . . .

227

143. b) Crtica de las diversas frmulas de representacin de los


intereses (Estado corporativo, Parlamento corporativo). Sin
contradecir necesariamente a la democracia, la representacin de los intereses contradice la idea de lo poltico . . . .

228

144. c) Crtica del principio del sufragio familiar considerado


como sufragio de cuerpo . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

233

145. Slo el individuo, en cuanto hombre, es capaz de elevarse


hasta el nivel de lo poltico . . . . . . . . . . . . . . . . . .

234

CONTENIDO

146. d) Reparticin de los electores, sobre la base de la habitacin, en secciones territoriales . . . . . . . . . . . . . . . .

XXI

235

III
147. Los titulares del derecho de sufragio poltico: las teoras clsicas del derecho y de la funcin . . . . . . . . . . . . . . .

237

148. La concepcin de Hauriou sobre el sufragio-asentimiento .

238

149. El sufragio que es eleccin tiene el carcter de una funcin


pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

240

IV
150. La justificacin del principio del sufragio universal o derecho a la funcin electoral sin acepcin de categoras . . . .

242

151. El problema del sufragio plural y del voto suplementario del


padre de familia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

244

Seccin II. Las funciones del poder y el problema llamado de la


separacin de poderes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

247

152. Evocacin de la distincin entre el gobierno de los hombres


y la administracin de los servicios . . . . . . . . . . . . .

247

153. El problema de las funciones del poder es el de los diversos modos de actividad del poder y de las relaciones entre
estos modos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

248

1. LAS DIVERSAS FUNCIONES DEL PODER


154. Precisiones terminolgicas: funciones del poder y funciones
del Estado; funciones, poderes, rganos . . . . . . . . . . .

249

I
155. Las tres funciones tradicionales: a) la funcin gubernativa,
singular por los actos, universal por la competencia y la presencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

250

XXII

CONTENIDO

156. b) La funcin legislativa (sensu lato), que procede por va de


reglas preestablecidas; justificacin del procedimiento . . .

252

157. c) La funcin jurisdiccional, en las relaciones entre particulares y en las relaciones en que est mezclado el Estado . .

254

158. Controversias suscitadas por la funcin jurisdiccional: habr dejado de ser funcin poltica? . . . . . . . . . . . . . .

257

no constituir una funcin distinta? . . . . . . . . . . . . .

258

ser slo una de las ramas de la ejecutiva? . . . . . . . . .

259

II
159. La cuestin de la jerarqua de las funciones: por qu motivos no puede ser la primera la legislativa... ni la funcin jurisdiccional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

261

El primado corresponde a la funcin gubernativa . . . . . .

264

160. En qu sentido la Revolucin francesa y la ideologa procedente de ella postulan la primaca de lo legislativo . . . . .

265

III
161. La teora de los poderes en el sentido de operaciones de voluntad de la potestad pblica, segn Hauriou . . . . . . . .

267

162. Crtica de la tesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

268

2. EL PROBLEMA LLAMADO
DE LA SEPARACIN DE PODERES

I
163. Posicin del problema: suponiendo la multiplicidad de los titulares del poder, las diversas funciones sern ejercidas por
todos conjuntamente, salvo delegacin, o repartidas entre
instituciones y rganos distintos? . . . . . . . . . . . . . .

272

CONTENIDO

XXIII

164. Situacin aparte, generalmente reconocida, de la funcin jurisdiccional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

273

165. El rgimen convencionista , tipo de la confusin de los poderes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

274

II
166. Las aparentes ventajas del sistema de concentracin de los
poderes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

275

167. En realidad, el sistema es inconveniente para el propio poder, porque no permite la especializacin de las funciones .

276

168. ...y peligroso para los derechos y libertades legtimas de los


ciudadanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

278

III
169. Demostracin de la tesis referente a la acumulacin objetiva:
a) La absorcin de lo gubernamental por lo legislativo . . .

280

b) ...de lo jurisdiccional por lo gubernativo . . . . . . . . .

282

170. c) La absorcin de lo legislativo por lo gubernativo . . . . .

283

d) ...de lo jurisdiccional por lo gubernativo . . . . . . . . .

285

171. Toda frmula de delegacin de poder es contraria al principio de la separacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

286

172. Hiptesis del cmulo subjetivo, que entraa dependencia absoluta del personal de una de las funciones respecto de los
titulares de otra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

288

IV
173. Las subseparaciones en el seno de cada funcin, particularmente dentro del legislativo (ley constitucional, ley ordinaria, reglamentos); las leyes-marcos . . . . . . . . . . . .

290

174. Las segmentaciones de rganos . . . . . . . . . . . . . . .

293

XXIV

CONTENIDO

V
175. Como el principio de la separacin slo tiene valor de medio, es susceptible de excepcin, en los tiempos normales .

293

176. ...En las circunstancias anormales . . . . . . . . . . . . . .

295

177. Que se trata en verdad de excepciones, contra lo que sostiene Hauriou . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

296

VI
178. Pero la separacin en modo alguno impide las relaciones entre rganos y poderes: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

297

a) La dependencia inevitable de los rganos frente a aquel


de entre ellos de quien obtienen la existencia (normalmente,
el legislativo) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

297

La designacin (normalmente por el gubernativo) de las personas llamadas a integrar los rganos de las diferentes funciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

298

179. El principio de la separacin no est contrariado por la participacin de ambos rganos, administrativo y legislativo, en
los actos de la misma funcin, sea legislativa, sea gubernamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

300

180. La concepcin separatista de la separacin de poderes, tal


como se encuentra en Amrica . . . . . . . . . . . . . . . .

302

181. El sistema del gobierno de gabinete, tipo de gobierno a base


de separacin de funciones y de colaboracin de rganos . .

304

182. Es el gobierno parlamentario negacin de la separacin de


poderes? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

307

VII
183. Conclusin sobre la teora de los poderes y de sus recprocas
relaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

308

CONTENIDO

XXV

Seccin III. La descentralizacin (sensu lato) . . . . . . . . . . .

313

184. Definicin del problema y divisin . . . . . . . . . . . . .

313

1. EL PRINCIPIO DE LA DESCENTRALIZACIN Y SUS APLICACIONES


CON BASE TERRITORIAL

I
185. Rasgos caractersticos de la descentralizacin . . . . . . . .

314

186. Evitar confusiones entre: a) descentralizacin poltica y descentralizacin administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . .

315

b) Descentralizacin y desconcentracin . . . . . . . . . . .

315

c) Descentralizacin y democracia . . . . . . . . . . . . . .

316

187. La idea de descentralizacin y la idea de Estado . . . . . . .

318

188. Motivos justificantes de la descentralizacin: aplicacin del


principio de la divisin del trabajo; escuela de educacin poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

320

II
189. El tipo de descentralizacin con base territorial: nueva situacin de las colectividades locales despus del advenimiento del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

322

190. Armonas y contradicciones entre el bien pblico general y


el bien pblico local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

323

191. Algunos inconvenientes de la descentralizacin local . . . .

325

192. Los derechos de potestad pblica de las colectividades locales

326

193. Diferencias entre las colectividades locales y el Estado . . .

327

III
194. El Estado federal, hiptesis de descentralizacin con base
territorial: la forma federal afecta al gobierno ms bien que
al Estado mismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

328

XXVI

CONTENIDO

195. Carcter complejo del sistema federal y comparacin entre


los Estados-miembros y las colectividades descentralizadas

329

196. Ventajas e inconvenientes del federalismo . . . . . . . . . .

332

2. LOS OTROS TIPOS DE DESCENTRALIZACIN: NACIONALITARIA


(DE BASE NACIONAL) Y BASADA EN LOS INTERESES

I
197. La descentralizacin con base nacional: definicin de la hiptesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

333

198. Imprecisin del criterio de la nacionalidad . . . . . . . . . .

334

199. De por s, la nacionalidad no engendra un agrupamiento capaz de tornarse sujeto de un derecho de participacin en la
potestad pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

334

200. Pero el Estado puede, fuera de la propia solucin de desconcentracin, organizar la descentralizacin sobre la base de la
nacionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

336

201. Determinacin de las respectivas competencias de los grupos nacionales descentralizados y del poder central . . . . .

338

202. La proteccin del Estado a favor de los derechos del hombre, por una parte, y de los derechos de la comunidad poltica superior, por otra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

339

II
203. La descentralizacin a base de intereses (sensu lato): definicin de la hiptesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

341

204. Justificacin del derecho de los intereses a gobernarse por s


mismos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

342

205. Necesidad de una previa organizacin de los intereses . . .

342

206. Deficiencias relativas de esta organizacin en la realidad de


los hechos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

343

CONTENIDO

XXVII

207. Deber que se impone al Estado de tomar en cuenta esas deficiencias en la coordinacin de los poderes representativos de
los intereses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

344

208. El problema de la conciliacin del bien de los intereses con


el bien pblico general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

345

209. El freno de las solidaridades ineluctables . . . . . . . . . .

348

CAPTULO SEGUNDO
EN EL INTERIOR: EL ESTADO, EL INDIVIDUO Y LOS GRUPOS
210. El problema del estatuto del individuo y de los grupos dentro del Estado es diverso al del rgimen poltico . . . . . . .

351

211. Divisin de la materia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

352

Seccin I. El derecho individual y el Estado . . . . . . . . . . . .

353

1. VALOR DEL INDIVIDUO Y DERECHO INDIVIDUAL


I
212. Posicin fundamental del individuo humano frente al Estado
y, de una manera general, la colectividad (sociedad, pueblo,
nacin, humanidad): crtica de las tesis totalitarias . . . .

353

213. Las dos partes en el individuo humano: una pblica, ordenada a la comunidad poltica, sobre la que tiene derechos el
Estado; la otra, privada, cuyo seoro y libre disposicin
conserva el individuo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

357

214. Delimitacin del campo reservado: los derechos de la personalidad, que no slo se refieren a los valores de plano eterno, sino tambin, en cierta medida, a los valores del orden
temporal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

358

215. La objecin de la contribucin de sangre . . . . . . . . .

360

216. La alienacin, en provecho de la comunidad, de los derechos


de la persona, en el sistema del contrato social de Rousseau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

361

XXVIII

CONTENIDO

II
217. Las aplicaciones del principio del derecho individual: a) la
vida, las diferentes libertades . . . . . . . . . . . . . . . . .

363

218. b) ...la propiedad privada . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

364

219. La Revolucin francesa tuvo razn para proclamar los derechos del hombre , pero err al concebirlos de modo individualista y voluntarista . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

366

III
220. Los rasgos generales caractersticos de los derechos individuales: a) derivan de la naturaleza, independientemente de
toda concesin del Estado o de la colectividad . . . . . . .

369

221. b) En qu sentido son universales . . . . . . . . . . . . . .

370

222. c) Derechos innatos y derechos adquiridos . . . . . . . . .

372

2. MISIN DEL ESTADO RESPECTO DEL DERECHO INDIVIDUAL


223. Al Estado incumbe definir y garantizar el derecho individual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

373

I
224. Definicin del derecho individual en las relaciones de los
individuos entre s: respectivos papeles de la ley de los
acuerdos privados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

373

225. Definicin del derecho individual frente a las exigencias del


bien pblico: necesidad de una conciliacin o adaptacin,
que no podr llegar, empero, hasta la supresin del derecho

374

226. El apoderamiento del Estado sobre el derecho individual so


pretexto de colaboracin positiva al bien pblico . . . . . .

377

CONTENIDO

XXIX

II
227. La garanta del derecho individual: contra los ataques de
terceros; contra las usurpaciones del Estado y de sus rganos

378

228. Diversos sistemas de garanta: a) las declaraciones de derechos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

379

229. b) Las garantas generales, derivadas del rgimen democrtico... de las separaciones de poderes . . . . . . . . . . . . .

380

230. ...del principio de legalidad... de ciertas libertades preservativas y protectoras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

382

231. c) Las garantas especiales: el derecho de seguridad individual... los medios de defensa y recursos contra los actos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

383

232. Los remedios propuestos en lo que atae a los ataques que


emanan del poder legislativo, especialmente el control de la
constitucionalidad de las leyes . . . . . . . . . . . . . . . .

385

233. Con todo, la tarea del Estado no se reduce a la proteccin de


los derechos, sino, dentro del marco del bien pblico, a la
promocin de los intereses . . . . . . . . . . . . . . . . . .

387

Seccin II. El Estado y los grupos privados . . . . . . . . . . . .

389

234. Qu se entiende aqu por grupos privados? . . . . . . . . .

389

Planteamiento del problema y distincin entre la familia y


las asociaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

390

1. EL ESTADO Y LA FAMILIA
I
235. Se trata aqu de la familia propiamente dicha, es decir, de la
agrupacin que tiende a la perpetuacin de la especie humana y se compone esencialmente del hombre y la mujer, unidos por el matrimonio, y de los hijos nacidos de esa unin .
236.

390

XXX

CONTENIDO

Anlisis de la institucin familiar y de las dos series de relaciones que la constituyen: entre marido y mujer; entre padre
e hijos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

391

II
237. Las leyes naturales del matrimonio, normas de la legislacin
del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

393

238. La libertad de no casarse y la plenitud del consentimiento en


el matrimonio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

395

239. La libertad de casarse y el rgimen de los impedimentos de


matrimonio, en especial por causa eugensica . . . . . . . .

397

240. El problema de la secularizacin del matrimonio a los ojos


de la conciencia catlica . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

399

III
241. La educacin de los hijos compete a los padres . . . . . . .

400

242. Papel del Estado en materia de educacin . . . . . . . . . .

401

243. Consagracin de la autoridad del padre de familia, sin perjuicio de reprimir los abusos de poder . . . . . . . . . . . .

402

244. La poltica de ayuda a la familia, especialmente a la familia


numerosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

403

245. La familia, que no es persona moral, no exige la personificacin jurdica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

403

2. EL ESTADO Y LAS ASOCIACIONES


246. La asociacin con la mira de realizar ciertos fines comunes
responde a una exigencia de la naturaleza del hombre y de la
naturaleza de las cosas, y esto seala su deber al Estado . .

404

CONTENIDO

XXXI

I
247. Desde luego, el Estado est obligado a reconocer a los individuos el derecho de asociarse . . . . . . . . . . . . . . . .

405

248. Poco importa el objeto de la asociacin, aunque est en estrecha relacin con el bien pblico . . . . . . . . . . . . . .

407

...y sea cual fuere la fuerza de la asociacin . . . . . . . . .

408

249. No cabe exceptuar ni a los grupos con fines de defensa de


intereses particulares (sindicatos) . . . . . . . . . . . . . .

409

250. ...ni a las asociaciones y partidos polticos . . . . . . . . . .

411

251. Pero el Estado no slo conserva el derecho de prohibir las


asociaciones cuyos medios o fines sean contrarios al bien
pblico, sino el de reglamentar la libertad de asociacin para
el efecto de proteger el orden pblico o los legtimos intereses de los terceros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

413

La garanta del derecho de asociacin contra las empresas


ilegtimas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

414

II
252. Adems, el Estado debe respetar la autonoma de las asociaciones: crtica del corporativismo de Estado . . . . . . .

415

253. La sumisin de las corporaciones al Estado en todo lo que


atae al bien pblico: crtica de la tesis del pluralismo radical y de la igualdad del Estado y las asociaciones . . . . . .

418

III
254. Finalmente, el Estado debe consagrar los derechos de la asociacin como cuerpo: en el interior, respecto de sus miembros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

421

255. ...en el exterior, para la defensa de sus derechos morales y


pecuniarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

423

256. La concesin de la personalidad jurdica no es el nico medio de procurar este resultado . . . . . . . . . . . . . . . .

424

XXXII

CONTENIDO

Seccin III. El estatuto de miembro del Estado (estatuto cvico) . .

427

257. Nocin de estatuto cvico: el estatuto del individuo en cuanto


miembro de la sociedad poltica . . . . . . . . . . . . . . .

427

1. DERECHOS Y DEBERES DE LOS CIUDADANOS PARA CON EL ESTADO


I
258. La categora de los deberes del ciudadano, materia de la justicia llamada legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

428

259. a) El concurso al Estado mismo como institucin: prestaciones personales, especialmente el servicio militar . . . . . .

429

260. El impuesto y el principio de que el impuesto debe ser consentido La justicia del impuesto. La iniciativa gubernamental en materia de egresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

430

261. b) La sumisin a las rdenes de la autoridad, bajo reserva de


la justicia de stas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

433

II
262. La categora de los deberes del Estado hacia sus miembros:
la distribucin equitativa de los beneficios sociales, as como
de las ventajas y cargas inherentes a la vida social (justicia
distributiva o igualdad civil) . . . . . . . . . . . . . . . . .

435

263. Existencia de un derecho subjetivo a la justicia distributiva o


igualdad civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

436

2. DE LA INTERPRETACIN DEL PRINCIPIO DE LA JUSTICIA


DISTRIBUTIVA O IGUALDAD CIVIL

264. Siendo los ciudadanos a la vez iguales por naturaleza y diversos por desigualdades accidentales, sern sometidos a
un tratamiento de igualdad matemtica o de igualdad proporcional? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

437

CONTENIDO

XXXIII

I
265. Repulsa de toda discriminacin odiosa, sobre todo cuando
intervienen los derechos de la persona . . . . . . . . . . . .

438

266. Desigualdades derivadas del estado y capacidad de las personas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

440

267. Las otras desigualdades, particularmente de orden econmico y social: concepcin liberal del derecho comn y concepcin pluralista de los estatutos especiales . . . . . . . . . .

440

268. Las objeciones contra el pluralismo: el bien comn, el carcter general de la ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

443

269. El principio de la igualdad proporcional . . . . . . . . . . .

444

270. El sistema de la igualdad abstracta atemperada por el favor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

446

271. Los escollos del rgimen pluralista: la legislacin de clase ... la confusin de los gneros... las dificultades de determinacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

446

272. Aun as, la justicia distributiva queda dominada por las exigencias del bien pblico, a menudo deplorables en s . . . .

449

II
273. La poltica del Estado ante las desigualdades sociales: aceptacin de las desigualdades ineluctables, a reserva de otorgar
un tratamiento proporcional . . . . . . . . . . . . . . . . .

451

274. Contra las desigualdades derivadas de la injusticia o de la


ausencia de organizacin social, lucha por todos los medios
adecuados y honestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

452

3. EL PROBLEMA DE LA ASISTENCIA PBLICA


275. Las tesis que se enfrentan: a) tesis liberal individualista,
hostil a la asistencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

453

XXXIV

CONTENIDO

b) Tesis de Hauriou sobre el favor administrativo . . . . . .

455

c) Tesis solidarista o socialista . . . . . . . . . . . . . . . .

455

276. En realidad, el deber de asistencia deriva del sistema general


del Estado: no slo peligra la paz pblica, sino que el miembro del Estado tiene, estatutariamente, derecho al socorro de
la comunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

456

277. Con todo, la asistencia slo incumbe al Estado subsidiariamente, en defecto de la familia y de la asistencia privada . .

458

278. La determinacin y custodia, por el Estado, de las reglas de


la justicia distributiva y de la asistencia pblica . . . . . . .

459

CAPTULO TERCERO
EL ESTADO EN EL PLANO INTERNACIONAL
279. En sentido amplio, el plano externo no comprende nicamente las relaciones interestatales, sino las relaciones entre
Estados y grupos privados internacionales . . . . . . . . . .

463

280. Notas sobre la particular posicin de las iglesias . . . . . .

464

281. Limitacin del presente estudio a las relaciones estrictamente interestatales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

465

1. EL PRINCIPIO FUNDAMENTAL DEL ORDEN


INTERNACIONAL PBLICO

282. Cmo se define el problema internacional . . . . . . . . . .

466

I
283. Exposicin de la tesis de la soberana absoluta de los Estados, slo restringida por la igual soberana de los otros Estados y por la regla Pacta sunt servanda . . . . . . . . . . .

468

284. Crtica de la tesis: a) Por razn de las dos limitaciones que la


acompaan, es ilgica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

470

CONTENIDO

XXXV

Exclusin de estas limitaciones por algunos tericos (Lasson, C. Schmitt) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

471

285. b) La teora clsica est contrariada por la prctica internacional, tal como se manifiesta en el sistema del derecho de
gentes positivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

472

286. c) Es radicalmente falsa en su punto de partida individualista

474

II
287. Sobre todo en nuestros das, hay sitio para una sociedad natural de Estados, reclamada tanto por el inters de cada pueblo como por el de los Estados mismos . . . . . . . . . . .

474

288. Anlisis de la nocin de bien pblico internacional , fin de


la sociedad de Estados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

477

289. Sujetos de la sociedad internacional siguen siendo los Estados, no los individuos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

478

290. Los elementos formales del bien pblico internacional . . .

480

III
291. La existencia de un bien pblico internacional postula una
organizacin societaria, que falta constituir . . . . . . . . .

481

292. El rgimen de gobierno de la sociedad de Estados parece


que debe ser la democracia directa, lo cual, por otra parte,
no exige un rgimen de igualdad absoluta . . . . . . . . . .

482

293. Ojeada sobre la realizacin actual de la idea de sociedad de


los Estados: la Sociedad de las Naciones y las instituciones
que de ella dependen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

484

2. DERECHO SUBJETIVO DE LOS ESTADOS


Y SOCIEDAD DE ESTADOS
294. El problema de las respectivas competencias de la sociedad
y de los Estados miembros . . . . . . . . . . . . . . . . . .

486

XXXVI

CONTENIDO

I
295. Justificacin de la conservacin del derecho subjetivo de los
Estados, cosa que no excluye la existencia de rganos internacionales distintos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

487

296. Carcter esencialmente funcional del derecho de los Estados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

489

297. El derecho subjetivo de los Estados, consecuencia del derecho de los individuos que los integran . . . . . . . . . . . .

491

298. El principal derecho subjetivo: el derecho a la existencia;


sus elementos, sus lmites . . . . . . . . . . . . . . . . . .

491

299. De qu modo la existencia de los Estados, y en especial el


derecho de soberana que les pertenece sobre sus sbditos,
es conciliable con la idea de una sociedad de Estados . . . .

493

II
300. La subordinacin de los derechos subjetivos de los Estados a
las exigencias del bien pblico internacional, no solamente
en las relaciones de cada Estado con la sociedad, sino tambin en las relaciones entre los Estados miembros . . . . . .

495

III
301. Distincin entre el derecho de los Estados a la existencia y
el derecho de los pueblos a la independencia poltica . . . .

497

302. Pero, al igual que el derecho de los Estados constituidos, el


derecho de los pueblos est sometido a las supremas exigencias del orden pblico internacional . . . . . . . . . . . . .

498

Doctrina general del Estado. Elementos de


filosofa poltica, editado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, se termin de imprimir el 3 de abril de 2003 en los
talleres de Ediciones del Lirio, S. A. de C. V.
En esta edicin se emple papel cultural 70 x 95
de 50 kg. para las pginas interiores y cartulina couch de 162 kg. para los forros; consta
de 1000 ejemplares.

PREFACIO
Jean Dabin nace en Lieja el 9 de julio de 1889 y fallece en Lovaina en
1971. En 1911 obtiene el doctorado en derecho por la Universidad de
Lieja y en 1920 el doctorado especial en derecho civil por la misma Universidad. En 1922 es profesor de la Universidad de Lovaina; en 1947
miembro de la Academia Real de Blgica. Doctor honoris causa de las
universidades de Pars, Estrasburgo, Burdeos, Nancy, Mont Pellier, Dijon y Lyon, Aix-Marseille, Leiden, Utrecht, Nimega y Friburgo (Suiza),
entre otras. Miembro de la Unin Internacional de Estudios Sociales
(Malinas), miembro honorario del Instituto Argentino de Filosofa del
Derecho, miembro honorario de la Sociedad Italiana de Filosofa del Derecho, gran oficial de la Orden de Leopoldo, comendador de la Orden de
San Silvestre, caballero de la Legin de Honor.
Formado en la escuela de los grandes clsicos, Jean Dabin ama el
buen sentido de las ideas que se expresan claramente. En su fecunda vida
se publicaron de l ms de 100 artculos y libros, entre ellos se incluyen
traducciones a varios idiomas, como la traduccin japonesa de su Teora
general del derecho.
De su extensa bibliografa se pueden citar las siguientes relevantes
obras, que tuvieron resonancia mundial: La teora de la causa (1919); La
filosofa del orden jurdico positivo (1929); La tcnica de la elaboracin
del derecho positivo (1935); Doctrina general del Estado (1939); Teora
general del derecho (1944); El derecho subjetivo (1952); El Estado y la
poltica (1957).
En 1963, con motivo de su jubilacin como profesor de la Universidad de Lovaina, se publica en Francia una monumental obra en dos tomos
en homenaje al jurista belga,1 fruto de la colaboracin de cincuenta eminentes juristas de tres continentes, entre los que cabe destacar los nombres de Hans Kelsen, Georges Burdeau, Giorgio del Vecchio, Joseph L.
1 Mlanges en l honneur de Jean Dabin, tablissements mile Bruylant, Pars-Bruselas, ditions Sirey, 1963.

XXXVII

XXXVIII

PREFACIO

Kunz, Paul Roubier, Miguel Reale, N. Hazard, E. Wolf, Georges Renard,


entre otros muchos.
Como ha escrito uno de los discpulos del profesor Dabin: En el pleno sentido del trmino se puede decir que cada una de sus obras lleva la
marca de una obra maestra . Su Doctrina general del Estado es la confirmacin contundente de esta asercin.
Tal es el ttulo que Jean Dabin le da a la obra que nos ocupa, lo mismo que Alessandro Groppali, y no el de teora general del Estado, como
le denominan a la disciplina otros clsicos, como Jellinek, Kelsen o Heller, aunque este ltimo la llama simplemente teora del Estado.
En una cierta acepcin la palabra teora se contrapone a doctrina, aun
cuando muchas veces se les emplea como sinnimas. As, hablando con
rigor, teora es siempre una consideracin objetiva, imparcial de los hechos y de las verdades, en cambio doctrina implica ya una toma de posicin frente a esos hechos y verdades, una decisin de la voluntad basada
en la aceptacin de ciertas categoras axiolgicas. Tanto en la teora como en
la doctrina hay juicios existenciales y juicios de valor, pero en la segunda
esos juicios deontolgicos dan su matiz definitivo a los hechos y verdades
que se exponen. En el fondo podra decirse que la teora prepara y sirve
de fundamento a la doctrina aun cuando no desemboque necesariamente
en ella.2 Para Jellinek, en cambio, el fundamento de todo conocimiento
terico del Estado lo forma una doctrina general del mismo, y cualquiera
investigacin que no descanse en este fundamento general habr de llegar
a resultados incompletos o inexactos.3
Creemos que la expresin doctrina la utiliza Dabin en el primer sentido mencionado, pues en el propio prlogo de su trabajo seala que se
trata aqu de doctrina y, por consiguiente, de principios , y puntualiza
que si bien los principios, en materia poltica, deben forzosamente permanecer en contacto con la tierra, se remontan, al mismo tiempo, lo suficientemente alto para que pueda considerrseles en s mismos, separados
de ciertas modalidades de actualizacin . De aqu que subtitule su obra
como Elementos de filosofa poltica.
A partir de esa premisa, Dabin emprende una profunda reflexin de
los principios y de los valores del Estado y de la poltica, que no excluye los
datos que aporta la ciencia poltica. En ese reexamen de los valores, para
2
3

Cfr. Gonzlez Uribe, Hctor, Teora poltica, 6a. ed., Mxico, Porra, 1987, p. 49.
Jellinek, George, Teora general del Estado, Mxico, Oxford University Press, 1999, p. 6.

PREFACIO

XXXIX

Dabin es irrelevante que los grandes valores y principios sean nuevos o


viejos, lo importante es que sean verdaderos.
Ms all de la posible distincin o sinonimia entre doctrina y teora
del Estado, ambas, como se pone de manifiesto en la obra de Dabin, tienen como objeto de su estudio el Estado propiamente dicho, o sea la entidad que existe bajo ese nombre, independientemente de la ideologa en
que se inspire, y, como lo precisa Herman Heller, tal como se ha formado en el crculo cultural de Occidente a partir del Renacimiento .4
Podramos aadir en este primer acercamiento a la Doctrina general
del Estado de Jean Dabin, que es un verdadero tratado, amplio y profundo acerca del Estado, con un enfoque predominantemente filosfico y jurdico, que se inscribe en la tradicin histrica del jusnaturalismo, pero en
el que se toman en cuenta tambin con hbil criterio seleccionador
los datos histricos y sociolgicos.
En su obra, Jean Dabin pone de manifiesto cmo la filosofa neoescolstica constituye un sistema organizado y coherente de pensamiento,
pero a la vez singularmente abierto al dilogo con otras filosofas, y de
ese modo muy en la esfera de las preocupaciones contemporneas.
De ah que haya ejercido una gran influencia entre los cultivadores
mexicanos de la teora del Estado, en la misma lnea del pensamiento
neoescolstico, como Hctor Gonzlez Uribe, Agustn Basave Fernndez
del Valle, Francisco Porra Prez, entre otros. El primero de ellos, el doctor Hctor Gonzlez Uribe, con la colaboracin del distinguido jurista Jess Toral Moreno, fue quien tradujo por primera vez al castellano la Doctrina general del Estado de Jean Dabin, cuyas dos primeras y nicas
ediciones hasta ahora, en 1946 y 1955, respectivamente, fueron publicadas bajo el sello de la benemrita Editorial Jus.
Y justo es recordar tambin que el propio Gonzlez Uribe (1918-1988)
escribi un excelente libro sobre teora del Estado al que denomin Teora poltica, que es editado por Porra desde 1972, y que como seala
el maestro Hctor Fix-Zamudio es un libro pionero en el que expone
sistemtica y metdicamente la materia .5 Texto que, en opinin de otra
insigne cultivadora de la materia, la doctora Aurora Arnaiz Amigo, merece ser elevado a la consideracin de un clsico a la altura de un Jellinek,

4
5

p. 174.

Heller, Herman, Teora del Estado, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1974, p. 43.
Lpez Fernndez, Ana Mara E., Hctor Gonzlez Uribe. Vida y obra, Mxico, Porra, 1992,

XL

PREFACIO

de un Carr de Malberg, Maritain, Dabin, tanto por la hondura de su pensamiento como por el rigor de su exposicin cientfica .6
Al atisbar no otra cosa intentaremos, sino atisbar en el pensamiento poltico de Jean Dabin, se manifiesta inmediatamente que est
centrado en la persona humana. Para l, la concepcin del Estado es inseparable de la concepcin del hombre. El conocimiento del Estado debe
estar sustentado en el conocimiento del hombre, de otra manera no podra
ser un conocimiento verdadero.
Por ello, la primera afirmacin con la que inicia su obra, que despus
recibir un desarrollo amplio y sistemtico, es adelantar una definicin
de primera intencin del Estado, desde un punto de vista formal, como
la agrupacin poltica por excelencia , y a continuacin aade otro
dato: suprema . Es decir, la agrupacin poltica suprema. Pero, agrupacin de qu? De hombres, o sea, de seres racionales y libres que poseen
una eminente dignidad.
Para Dabin, el Estado es, ante todo, una agrupacin de hombres, o
sea, de seres racionales y libres, dotados de un destino individual propio
que trasciende al de cualquier colectividad. O, como lo dira Maritain, el
hombre vive en el Estado pero trasciende el Estado por el misterio inviolable de su libertad y por su vocacin de bienes absolutos. Esta afirmacin, que parece tan sencilla y obvia, es de capital importancia para la
teora poltica, y se logr como un triunfo del Cristianismo sobre la concepcin de la antigedad pagana, que vea en la comunidad poltica un fin
supremo.
Por ello, nuestro autor insiste en subrayar que toda doctrina negadora
de la personalidad humana tiene su repercusin necesaria en el campo del
Estado, ya sea que se quiera poner la organizacin estatal al servicio de la
masa hipostasiada, llmesele humanidad, pueblo, nacin, clase como lo
fueron los Estados totalitarios fascista, nacionalsocialista y comunista del
siglo XX o que el Estado mismo se erija en fin supremo de su propia
actividad y de la de sus miembros, que es la concepcin de la antigedad
clsica, magistralmente estudiada por Fustel de Coulanges en La ciudad
antigua.
Con el rigor metodolgico que caracteriza toda su obra, el antiguo
profesor de la Universidad de Lovaina observa y analiza la vida intensa,
rica y compleja del Estado y va identificando los elementos que contribu6

Idem.

PREFACIO

XLI

yen a formar su esencia no todos en la misma forma y en la misma


proporcin y considera como elementos previos o anteriores al Estado,
el elemento humano la poblacin y el elemento territorial; y como
elementos constitutivos, el fin del Estado el bien pblico temporal, y
la autoridad o poder pblico. De estos elementos obtiene una definicin
del Estado que le permite atribuir a ste tres caracteres fundamentales: la
personalidad moral, la soberana y la sumisin al derecho.
Del estudio de los elementos del Estado previos y constitutivos
se desprende que ste es, como lo precisa el tratadista belga, una sociedad jerarquizada al servicio del bien pblico temporal. Y de esta definicin se derivan tambin, de una manera inmediata y necesaria, como se
ha indicado en el prrafo precedente, los tres caracteres esenciales de una
sociedad de tal naturaleza, que estn estrechamente vinculados entre s y
que no pueden darse el uno sin el otro. El Estado, por su organizacin
y fines, es tiene que ser una persona moral, sujeto de derechos y
obligaciones. Por la superioridad de sus fines y medios frente a cualquier
otra entidad social, el Estado es soberano. Pero como agrupacin que est
al servicio de un fin superior, en el orden valorativo, el Estado est sometido al derecho. La norma racional y objetiva que limita su accin es el
bien pblico temporal; pero esa norma debe ser traducida en disposiciones positivas Constitucin, leyes, reglamentos para que su observancia sea efectiva.
Es de llamar la atencin siguiendo con el anlisis de Dabin que
cuando ste se refiere al elemento o aspecto teleolgico del Estado, o sea
el bien especfico de la comunidad poltica, que la tradicin filosfico-poltica del pensamiento occidental ha llamado el bien comn, Dabin lo llama bien pblico temporal. El bien comn escribe el jurista belga
ser particular o pblico segn que se relacione de manera inmediata con
intereses particulares o con el inters pblico. He aqu por qu, tratndose
del Estado, la expresin bien pblico es preferible a la de bien comn,
porque indica con precisin que el bien comn en juego es el bien comn
pblico ;7 y aade en otra parte de su obra que el bien pblico cubre la
universalidad de los bienes humanos... nada de lo que interese al hombre
le es extrao .8
Es indudable, por otro lado, que esta concepcin del Estado como
agrupacin humana orientada al bien comn, o bien pblico temporal, tie7
8

Dabin, Jean, Doctrina general del Estado. Elementos de filosofa poltica, p. 37.
Ibidem, p. 45.

XLII

PREFACIO

ne como trasfondo el imperecedero texto con el que Aristteles principia


La poltica:
Todo Estado es, evidentemente, una asociacin, y toda asociacin no se
forma sino en vista de algn bien, puesto que los hombres, cualquiera que
ellos sean, nunca hacen nada sino en vista de lo que les parece ser bueno.
Es claro, por lo tanto, que todas las asociaciones tienden a un bien de cierta
especie, y que el ms importante de todos los bienes debe ser el objeto de
la ms importante de las asociaciones, de aquella que encierra todas las dems, y a la cual se llama precisamente Estado y asociacin poltica.9

Para Dabin, el bien pblico implica la inadmisibilidad de la razn de


Estado: El bien pblico sanamente comprendido anota el jurista belga debe necesariamente conciliarse con el bien de la naturaleza humana, lo que excluye todo argumento de razn de Estado o de bien pblico
opuesto a la ley humana por excelencia, que es la ley moral .10
Por ello el bien pblico temporal es un lmite objetivo de la soberana
del Estado. No puede decirse, por tanto, que el Estado se autolimite,
como si esto proviniera de una decisin de su voluntad. Ya est intrnsecamente limitado, por su propia esencia y por su finalidad.
De aqu que no pueda desligarse nunca la soberana del fin del Estado, porque devendra en un poder omnmodo y arbitrario. Para una sana
teora poltica que busca los contenidos valorativos de justicia y bien, el
binomio soberana-fin es algo totalmente indisoluble. La una no se da sin
el otro. Por tal razn, como lo anota muy bien Jean Dabin,11 hay lmites
racionales y objetivos en la soberana que estn contenidos en la regla del
bien pblico temporal y forman el derecho al que el Estado est naturalmente sometido y fuera del cual deja de ser Estado para constituirse en un
fenmeno de fuerza incontrolada.
Soberana no significa, pues, voluntarismo puro, sin acatamiento a
ninguna regla de fondo o de competencia; en una palabra, arbitrariedad. El
bien pblico temporal, que justifica la soberana del Estado, determina, por
ello mismo, su sentido y su lmite. No se incurre, desde luego, en ninguna
contradiccin lgica al plantear el principio de una soberana limitada a un
determinado orden de relaciones y condicionada por cierta finalidad.
9 Aristteles, La poltica, trad. de Patricio de Azcrate, Buenos Aires, Espasa Calpe, 1941,
coleccin Austral, p. 25.
10 Dabin, Jean, op. cit., p. 139.
11 Ibidem, pp. 135 y ss.

PREFACIO

XLIII

Queda, no obstante, viva la interrogacin: quin y cmo va a limitar


la soberana del Estado? Las soluciones tendrn que venir, obviamente,
de la organizacin jurdica y social, tanto interna como internacionalmente.
As lo reconoce acertadamente el autor, y divide las posibles soluciones
en dos grupos: de orden supranacional y de orden nacional o interno, que
desarrolla lcidamente, y cuyo estudio nos parece sera de una gran
utilidad en el planteamiento de las cuestiones de globalizacin, soberana
y rganos supranacionales en la problemtica del mundo de nuestros das.
Y ya referido a nuestro medio nacional, cabra llamar la atencin sobre
una condicin que parece esencial y que afecta al problema de la soberana y del bien pblico temporal, y que tiene que ver con la responsabilidad del Estado de derecho en el ejercicio de su autoridad legtima, y que
Dabin expresa en los siguientes trminos: Si la fuerza no es la justificacin ni la realidad del poder, que es de esencia espiritual, es por lo menos
su auxiliar indispensable .
En consecuencia, el gobierno que por debilidad o por principio practicase la teora de no resistencia al mal, descuidando reaccionar contra las
faltas a la disciplina, faltara a su deber, que es realizar en la prctica el
ordenamiento prescrito para el bien pblico. De esto se infiere que el gobierno est obligado a armarse de tal suerte que, en el grupo, ningn individuo, corporacin o partido est en actitud de contrarrestar su propio poder. Por ello, como dice nuestro autor, enrgicamente reprimidas desde
el principio, las faltas aisladas no corren el riesgo de extenderse por contagio para determinar poco a poco un estado general de anarqua al que la
fuerza no podra ya poner remedio en lo sucesivo .12 No hacer uso oportuno y prudente del ejercicio de la fuerza, cuando lo exige el bien comn,
es abdicar de la autoridad legtima.
Y en otro lugar de la obra que comentamos aade lo siguiente: Si se
permite a los sbditos comenzar por rehusar la obediencia a las medidas
que no les placen, toda autoridad queda abolida, la arbitrariedad de los
gobernados se substituye a la de los gobernantes y se llega a la anarqua .13 Debe, pues, desecharse el equvoco de que hacer valer la autoridad es sinnimo de reprimir. El mismo Kelsen ha puesto en evidencia
cmo la antinomia entre el derecho y la fuerza slo es aparente, como lo
explica en el siguiente texto: El derecho es, sin duda alguna, un orden
establecido para promover la paz, ya que prohbe el uso de la fuerza en
12
13

Ibidem, p. 67
Ibidem, p. 153.

XLIV

PREFACIO

las relaciones de los miembros de la comunidad. Empero, no excluye de


manera absoluta su empleo. El derecho y la fuerza no deben ser entendidos como absolutamente incompatibles entre s. Aqul es la organizacin
de sta .
Otros de los temas a los que conviene prestar especial atencin y que
pueden ayudar a iluminar nuestras nuevas e inditas circunstancias polticas se refieren a los partidos polticos, al sufragio popular y a la condicin de los gobernantes.
Los partidos, como observa Dabin, que agrupan a los ciudadanos
electores segn las diversas maneras de concebir y de realizar el bien pblico, olvidan con frecuencia que existen para la poltica, en el sentido
elevado de la palabra, y no para el partido. El espritu de partido engendra
los prejuicios tenaces, las rivalidades personales y las discusiones estriles, en detrimento del fin lgico de los partidos, que debera identificarse
con el fin del Estado mismo, o sea, el bien pblico. Y, citando a Hauriou,14 seala que: No se debe gobernar para el partido; se llega al poder
con el partido, pero debe gobernarse para el bien pblico .
En cuanto al voto, le asigna una triple dimensin: es una funcin, un
deber y un derecho. Pero niega a fuer de autntico demcrata que la
sola ilustracin superior y de ello tenemos una buena prueba en Mxico sea garanta de aptitud electoral. La instruccin superior, afirma
Dabin, que no es patrimonio de todo el mundo, no corresponde a un grado superior de aptitud electoral. Ms valen el buen sentido, la prudencia y
la virtud, que se encuentran en todas las clases de la poblacin y que forman el verdadero criterio, inaplicable por desgracia tcnicamente, porque
es rebelde a la identificacin en cada caso .15 Podramos decir sin hiprbole que no ha sido infrecuente en nuestra vida pblica el caso de
personas sencillas con una gran conciencia de sus responsabilidades ciudadanas, y doctores en derecho o en otras disciplinas que son analfabetos
polticos.
Y previene el jurista de Lieja contra la proclividad de los gobernantes
de hacerse pagar muy altos sus servicios a la comunidad. Desde luego,
considera que es legtimo que los detentadores del poder pblico cuenten
con el salario merecido. Pero lo que no es legtimo es el abuso que se
genera cuando la realizacin del servicio pblico est subordinado al
pago de altas remuneraciones como compensacin del servicio rendido.
14
15

Dabin, Jean, op. cit., pp. 75 y 76.


Ibidem, p. 244.

PREFACIO

XLV

Los gobernantes dice Dabin hacen entonces negocio con su poder,


exactamente como un particular que presta servicio y, en ese caso, muy
pronto se sentirn tentados de exagerar sus pretensiones y exigir a sus
sbditos ms de lo debido .16 Podramos aadir que menos justificables
son, desde la perspectiva de la tica poltica, los ingresos desmesurados
que se asignan los representantes populares y los altos funcionarios del
gobierno en pases con un gran ndice de pobreza y de desempleo.
Pero el autor aclara contra la idea muy extendida de que la poltica
por su naturaleza es corruptora que si, a veces, la poltica se torna corruptora, esa no es culpa suya, pues, por su esencia misma, es amiga del
progreso y de la humanidad. Los responsables no pueden ser ms que los
hombres, que degradan la poltica, la alteran y la prostituyen para fines
extraos .17 Parafraseando a Eduardo Couture podramos aadir que la
poltica puede ser la ms noble de todas las profesiones o el ms vil de
todos los oficios.
En suma, se puede afirmar que para Dabin, la razn profunda del Estado es, pues, en definitiva, el bien comn o bien pblico temporal. El
Estado es necesario, en cuanto instrumento necesario de realizacin de
ese bien necesario que es el bien pblico. Y esta razn es la que explica
que despus de tantos siglos, muchos Estados se han desplomado, y, sin
embargo, el Estado nunca ha muerto, sino que se ha reconstruido siempre
bajo distintas formas. No podra zozobrar sino como un retorno de la humanidad a la barbarie.
El ilustre maestro de la Universidad de Lovaina elabor su Doctrina
general del Estado en forma sincrnica a la reforma del Estado belga
de 1938, y en el mismo prlogo de su obra escribi estas palabras que
mutatis mutandi pueden aplicarse a la tan ansiosamente anunciada
como diferida reforma del Estado mexicano:
La reforma del Estado es, seguramente, un problema de gran actualidad,
pero, si no nos equivocamos, es ante todo un problema moral, que implica
una reforma de las costumbres tanto de los gobernantes como de los gobernados, y slo secundariamente poltico, en el sentido de que la reforma
debe afectar no tanto las lneas esenciales de la construccin cuanto los detalles de la organizacin, cuya importancia prctica es a menudo ms considerable que la de aqullas.18
16
17
18

Ibidem, p. 75.
Ibidem, pp. 97 y 98.
Ibidem, p. 1.

XLVI

PREFACIO

Hasta aqu algunos rasgos del caudaloso pensamiento poltico del


eminente autor de la Doctrina general del Estado.
Constituye un sealado acierto del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico la decisin de publicar esta obra clsica de Jean Dabin, con lo cual refrenda nuestra internacionalmente prestigiada institucin su vocacin inquebrantable de estar
abierta a todas las corrientes del pensamiento jurdico jus filosfico y
jus poltico y difundirlas generosamente para ensanchar el progreso de
ese campo del conocimiento de inconmensurable trascendencia.
Por mi parte, agradezco profundamente que se me haya confiado la
honrossima encomienda de elaborar el prefacio de la obra sin tener
mrito alguno que lo justifique y que acept slo para corresponder a
una invitacin que, de tan generosa, me fue imposible rehusar.
Ral GONZLEZ SCHMAL

PRLOGO
No hay que buscar en esta obra lo que no hemos querido poner en ella.
Nos referimos, desde luego, a consideraciones acerca de la reforma
del Estado , y especialmente del Estado belga de 1938. La reforma del
Estado es, seguramente, un problema de gran actualidad, pero, si no nos
equivocamos, es ante todo un problema moral, que implica una reforma
de las costumbres tanto de los gobernantes como de los gobernados, y
slo secundariamente poltico, en el sentido de que la reforma debe afectar no tanto las lneas esenciales de la construccin cuanto los detalles de
la organizacin, cuya importancia prctica es a menudo ms considerable
que la de aqullas. Hay, por ejemplo, muchas maneras de practicar el rgimen parlamentario: unas son excelentes y eficaces, otras mediocres o
detestables. El contraste se explica, en un setenta y cinco por ciento, por
una diferencia de espritu, y en un veinticinco, por una diferencia de pura
reglamentacin, que traduce en realidad la primera. Sea lo que fuere, se
trata aqu de doctrina y, por consiguiente, de principios, y si los principios, en materia poltica, deben forzosamente permanecer en contacto con
la tierra, se remontan, al mismo tiempo, lo suficientemente alto para que
pueda considerrseles en s mismos, separados de ciertas modalidades de
actualizacin.
Esto no quiere decir, empero, que esos principios fundamentales de la
vida poltica no sean discutidos. Por el contrario, asistimos en nuestros
das a una revolucin profunda en los conceptos que, desde hace muchos
siglos, se encuentran en la base de la filosofa del Estado. Acaso no es
para prevenir el xito de esta revolucin por lo que tantas personas prudentes preconizan una reforma del Estado ? Mas, puesto que hay discusin, se impone una revisin, o mejor, un reexamen de valores. Precisamente el resultado de ese trabajo de reflexin es lo que se encontrar
consignado en las pginas de esta obra, trabajo realizado con entera buena fe, sin gran aparato de erudicin y de acuerdo con un plan ms bien
positivo que crtico.
1

PRLOGO

Si, en definitiva, los valores tradicionales salen del anlisis confirmados, poco importar al autor no haber aportado nada nuevo . Los grandes principios de la civilizacin humana y cristiana no son nuevos. Tampoco son viejos. Se contentan con ser siempre verdaderos, a pesar de sus
enemigos decididos, que oponen doctrina a doctrina; y a pesar tambin de
los relativistas de toda especie, que se figuran que la ciencia digna de ese
nombre excluye necesariamente la doctrina.
Lovaina, 1o. de agosto de 1938.

INTRODUCCIN
Conviene precisar, en primer lugar, el tema del presente trabajo y, despus, el punto de vista desde el cual se le va a estudiar.
1. Por Estado pueden entenderse, en el sentido ms amplio, todas las
formas de agrupacin poltica que revela la historia. Es la posicin de los
filsofos y de muchos otros, socilogos e incluso juristas, tales como Duguit, quien escribe: Aun precisando mucho, no se encontrar ninguna diferencia de naturaleza entre el poder de un jefe de horda y el de un gobierno moderno compuesto de un Jefe de Estado, de Ministerios, de
Cmaras... Hay una diferencia de grado, pero no de naturaleza .1 As, el
clan y la tribu, la ciudad antigua y la barona feudal en la medida en
que esas agrupaciones tienen un carcter poltico constituiran Estados
con el mismo ttulo que el Estado de la poca moderna o contempornea.
Sin entrar en la discusin de esta tesis, no se considerar aqu ms que
el Estado propiamente dicho, o sea, la entidad que existe hoy bajo este
nombre, independientemente de la ideologa en que se inspire: slo este Estado, con exclusin de las entidades polticas primitivas y de los grupos
puramente locales, realiza de una manera suficientemente clara y completa el concepto de lo poltico, por lo menos en el estado actual de la humanidad.2
No se har, evidentemente, el estudio de Estados particulares o de
formas particulares de Estado, ms que a ttulo de ilustracin, o bien
cuando esas manifestaciones traduzcan una determinada filosofa del Estado, pues se trata de desprender una doctrina, y esta doctrina, en relacin
con el tipo de agrupacin escogida, slo puede ser general, vlida para
todos los Estados.3
1 Duguit, Trait de droit constitutionnel, 3a. ed., t. I, pfo. 49, p. 537. Vase tambin pp. 538 y
539, y pfo. 62, pp. 657-660.
2 Comp., acerca de este punto de vista, Hauriou, Prcis de droit constitutionnel, 2a. ed., 1929,
p. 78; J. Barthlemy y P. Duez, Trait de droit constitutionnel, nueva edicin, Pars, 1933, p. 284; G. del
Vecchio, Justice, droit, tat, Pars, 1938, pp. 307-310; L. Febvre, De ltat historique ltat vivant,
Introduccin general al tomo X de la Encyclopdie Francaise, consagrado al Estado, 10.08-1 y ss.
3 En lo que respecta a la cuestin de saber si existe una ciencia general del Estado, vase M. de la
Bigne de Villeneuve, Trait gnral de ltat, prefacio de Louis Le Fur, Pars, 1929, t. I, pp. 176-181.

INTRODUCCIN

2. Se discute igualmente la cuestin de saber el punto de vista en que


es preciso situarse para considerar y definir al Estado. Se pretenden distinguir, y aun a veces separar y oponer, puntos de vista mltiples.4 As,
segn M. de la Bigne de Villeneuve, el Estado podra ser considerado:
desde el punto de vista histrico, si se investiga la evolucin del concepto
de poder pblico entre los diversos pueblos; desde el punto de vista econmico, si se quiere hacer del Estado el vigilante, el regulador y casi el
dispensador de la riqueza social; desde el punto de vista ms especficamente poltico, en el sentido estricto de la palabra, si el investigador se
cie a determinar las reglas tericas y prcticas del mejor gobierno; desde
el punto de vista jurdico, en suma, si lo que se quiere poner de relieve
son las reglas de derecho a las que est sometida la actividad del Estado y
los medios de derecho que puede tener a su disposicin para obtener por
la fuerza la obediencia de los gobernados.5 Actualmente, observa el mismo autor, el conflicto se plantea entre dos tendencias: en unas, las ms
numerosas, las preocupaciones jurdicas han sobrepasado decididamente
a todas las dems hasta el punto de convertirse a veces en exclusivas,
definindose al Estado como un organismo puramente jurdico; por el
contrario, los anglosajones en general, y un pequeo nmero de escritores de nacionalidad diferente, casi no retienen ms que el aspecto poltico del Estado.6 Doble error, piensa M. de la Bigne de Villeneuve, para
quien el Estado es un organismo conjuntamente moral, histrico, poltico, econmico y jurdico. Su accin debe inspirarse en las reglas de lo
til, que corresponden a la nocin de lo poltico, y revisar en seguida las
soluciones adquiridas a la luz de las reglas de lo justo, es decir, del derecho. Una teora general del Estado debe combinar todos estos elementos:
el bien, el inters general y los intereses particulares legtimos. Se trata,
pues, de una ciencia mixta, mezcla de poltica y de derecho y de algunas
otras ciencias accesorias (economa, historia...). Esencialmente, la teora
del Estado es materia de derecho poltico.7
Muchas cosas merecen aprobarse en esta exposicin, y especialmente
la condenacin de todo exclusivismo en el punto de vista. Pero quiz los
puntos de vista que se trata de reconciliar no estn tan distantes como parece a primera vista.
4
5
6
7

Vase, por ejemplo, Duguit, t. I, pfo. 49, p. 538, que cita a Jellinek, Seidler y Kelsen.
M. de la Bigne de Villeneuve, op. cit., t. I, pp. 4 y 5.
Ibidem, pp. 6 y 7.
Ibidem, pp. 14 y ss.

INTRODUCCIN

Hagamos por de pronto a un lado el punto de vista de la historia, que


es legtimo, evidentemente, y aun necesario, pero que se sita en un plano
distinto. Por instructiva que sea la historia de las concepciones relativas al
Estado, sobre todo por el empleo del mtodo comparativo, esta historia
deja intacto el problema de la concepcin verdadera del propio Estado,
que contina plantendose a pesar de la variedad de opiniones. Pasa lo
mismo con otros puntos de vista, especialmente el econmico. Hablando
con rigor, es imposible considerar al Estado desde el punto de vista econmico, porque no es una realidad o nocin econmica; el Estado tiene
tan slo relaciones con la economa. Considerar al Estado desde el punto
de vista econmico no puede, pues, significar ms que un estudio del papel y de las funciones del Estado en materia econmica. Ahora bien, es
claro que ese papel y esas funciones debern ser determinadas sin duda
de acuerdo con las exigencias de la materia econmica, pero tambin, y
sobre todo, conforme a las exigencias de la poltica, que es el punto de
vista propio del Estado.
Ms equvoca an es la relacin establecida entre el derecho y el Estado, o ms exactamente entre lo jurdico y lo poltico. Qu quiere decir
estudiar al Estado desde el punto de vista jurdico? Sin duda puede concebirse, para un pas determinado, una teora del Estado deducida exclusivamente de los datos del derecho positivo, entendiendo por tal los textos,
las jurisprudencias y las costumbres. Tal es, por ejemplo, la posicin de
Carr de Malberg, en su gran obra.8 Por el contrario, si por derecho se
entiende no precisamente el derecho positivo, sino el derecho puro y simple, es decir, los grandes principios a que se apela para regir al Estado en
su ser y su actividad, entonces, una vez ms, el derecho del Estado no
podra concebirse sino en funcin de su materia misma. Tal es, en efecto,
el problema esencial, y por consiguiente, el nico punto de vista: se pregunta qu es el Estado. Pues bien, al lado de ese problema, que es el problema poltico, no hay lugar para un problema distinto, que sera el problema
jurdico del Estado. En una palabra, una doctrina general del Estado es
necesaria y exclusivamente una doctrina de la poltica.
Es verdad que la palabra poltica ha tomado, en el lenguaje como
en los hechos, un sentido a la vez prctico y utilitario que permite evocar,
por anttesis, una regla a la cual la poltica as comprendida debera su8 R. Carr de Malberg, Contribution la thorie gnrale de ltat, spcialement daprs
les donnes fournies par le droit constitutionnel franais, 2 vols., Pars, 1921, y la nota 1 de la
p. 1 del t. I.

INTRODUCCIN

bordinarse y que se llama derecho. Pero, por una parte, esta concepcin
de la poltica, reducida a una accin concreta y emprica, es, por definicin, rebelde a toda sntesis doctrinal; y, por otra, la norma a que se hace
alusin no ser legtima y vlida sino en tanto que sea conforme a la nocin ideal de lo poltico. Teora de derecho poltico, se dice. Ms vale
hacer hincapi en el elemento poltico: el derecho normativo de la poltica, lejos de ser exterior a sta, est extrado de la poltica misma, pero de
la poltica sanamente concebida, de acuerdo con las leyes de su ser propio. Inmutables en cuanto a los primeros principios, esas leyes son, por lo
dems, susceptibles de determinaciones y aplicaciones variadas, segn las
contingencias de tiempos y lugares, de donde resulta la variedad de polticas practicadas y de los derechos positivos de la poltica (derecho pblico, administrativo, fiscal, etctera). Pero mantenindose en el terreno de
los primeros principios, el punto de vista poltico y el punto de vista jurdico se confunden: hay identidad entre el punto de vista de la filosofa
poltica y el punto de vista del derecho natural poltico.
3. Asimismo es necesario, si se quieire comprender al Estado, remontarse hasta los primeros principios y no atenerse a los fenmenos. En el
plano de los fenmenos, lo jurdico y lo poltico parecen, en efecto, distintos: el fenmeno jurdico se expresa en textos que se estiman como
exactos en la enseanza de lo que es justo; el fenmeno poltico se perfila
en determinadas realizaciones o actitudes que representan lo til. Pero es
imposible construir una teora, y a fortiori una doctrina del Estado, sobre
la base de esas apariencias. Para que el jurista y el poltico se pongan de
acuerdo es menester que lo hagan a menos de suponer una contradiccin entre la poltica y el derecho, estn obligados, uno y otro, a penetrar ms hondamente en su tema, a meditar acerca del Estado, su naturaleza, su fin, su papel; en una palabra, a tratar de extraer una filosofa del
Estado. El estudio quiz no sea cientfico , en el sentido de ciencia positiva que se limita a constataciones de hecho; ser cientfico en el sentido
completo de la palabra, si es verdad que la ciencia no se limita a constatar
hechos, sino a comprenderlos y, puesto que se trata de hechos humanos, a
comprenderlos desde el punto de vista de las necesidades o de las aspiraciones del hombre. Por miedo a filosofar , se dejar a las potencias
irracionales el empeo de resolver los problemas ineluctables que se
plantean constantemente y que, de una manera o de otra, encuentran
siempre su solucin afortunada o desafortunada?

PARTE GENERAL
CAPTULO NICO
VISIN SINTTICA DEL ESTADO
4. Definicin vulgar del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . .

5. Acerca de la palabra Estado . . . . . . . . . . . . . . . .

6. Una acepcin inadmisible: el Estado en el sentido de gobierno

10

Seccin I. Los elementos anteriores al Estado . . . . . . . . . . .

11

7. Cierto nmero de hombres, un territorio limitado . . . . . .

11

1. EL ELEMENTO HUMANO
I
8. El hombre, ser racional y persona . . . . . . . . . . . . . .

11

9. Acerca del nmero de hombres que se requieren para formar


un Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12

10. Las unidades componentes del Estado no son los grupos y


familias, sino los individuos . . . . . . . . . . . . . . . . .

13

II
11. Los diversos principios de reparticin de las poblaciones entre los Estados: Estado nacional y Estado de clase . . . . . .

15

12. a) Variadas concepciones (unas, ms carnales; ms espirituales, las otras) de la idea de nacionalidad . . . . . . . . .

16

13. La nacin, como tal, no es una institucin-persona . . . . .

17

14. La coincidencia entre el Estado y la nacin, que de hecho no


siempre existe, no se impone necesariamente en derecho . .

19

15. Problemas que plantea el dualismo de nacin y Estado . . .

21

16. La tesis de la desnacionalizacin del Estado . . . . . . .

22

17. b) La concepcin marxista del Estado internacional de clase

22

PARTE GENERAL

CAPTULO NICO
VISIN SINTTICA DEL ESTADO
4. De primera intencin, puede definirse el Estado, desde un punto de vista formal, como la agrupacin poltica por excelencia.
En esta triloga, el trmino agrupacin designa el gnero, el trmino
poltica, la especie; y como hay agrupaciones polticas de rangos diversos, el Estado representa la agrupacin poltica suprema, al menos a reserva de lo que diga el porvenir. Aunque preliminar y provisional, esta
definicin no es dada a priori: es un hecho que existen agrupaciones u
organizaciones humanas que responden al concepto que se acaba de delimitar. Se tratar tan slo de precisar el contenido del concepto y de justificar sus trminos: a qu tipo de agrupacin hace referencia la agrupacin estatal? Cules son el fin y la funcin de lo poltico ? En qu y
cmo es suprema la agrupacin estatal? La respuesta a estas esenciales
interrogaciones constituye la materia del presente captulo.
5. Por s misma, la palabra Estado (status, situacin) no da ninguna
luz. En el siglo XVI, Jean Bodin habla de Estat tanto en el sentido de
repblica como en el rgimen o forma de gobierno (monarqua, estat
aristocratique , estat populaire ).1 Pero el uso, que es el gran maestro
en materia de lenguaje, ha consagrado la palabra Estado para significar el
concepto de agrupacin poltica suprema.2 Todava precisa tener en cuenta, para ser del todo exactos, que aun en nuestros das, ese uso no es universal. As sucede que expresiones tales como el Estado , la nacin ,
el dominio nacional , los poderes del gobierno , no son corrientes en
la ley inglesa.3 Pero, qu quiere esto decir? Lo que se explica inmediatamente: que la propiedad y el poder del gobierno nacional son la propie1 Bodin, Les six livres de la Rpublique, Pars, edicin Jacques du Puys, 1577, en la tabla
onomstica, vase Estat y las referencias.
2 Acerca de la palabra Estado, vase L. Febvre, De ltat historique ltat vivant , Encyclopdie Francaise, t. X, Ltat moderne, 10.08-2. Vase tambin De la Bigne de Villeneuve, t. I, p. 116.
3 Sir M. Amos, La Constitution Anglaise, trad. de P. de Lapradelle, Pars, 1935, p. 107. Vase
tambin p. 132.

10

JEAN DABIN

dad y los poderes del rey en los derechos de la Corona, lo que significa
que de ellos estn investidos la persona de Su Majestad y los agentes que
la representan, para ser ejercitados en las condiciones y lmites indicados
por la ley y los usos constitucionales, en inters supremo del pblico .4
De esta explicacin resulta que el Estado ingls existe incontestablemente
como realidad, ya que no en la construccin y en las palabras.
6. Es errneo el empleo que se hace a veces de la expresin Estado
como sinnimo de gobierno (sensu lato). Se encuentra ciertamente un gobierno del Estado, que es, en efecto, una parte esencial del mismo. Pero si
el Estado no debiese comprender ms que el gobierno, en dnde colocar
a los gobernados y qu nombre dar al sistema por el cual y en el cual los
gobernados se ligan con el gobierno? De igual modo, no bastara representar al Estado como una simple organizacin tcnica al servicio del
pueblo, el pueblo debe necesariamente entrar en el Estado, representar
all un papel, aunque no sea ms que a ttulo de sbdito obligado a someterse a las exigencias de la organizacin. As, el concepto de Estado debe
necesariamente abrazar, al lado del gobierno o de la organizacin, a los
individuos sometidos a ese gobierno o a esa organizacin, que es el gobierno o la organizacin del Estado.
El anlisis de la definicin propuesta sugiere en seguida una distincin entre elementos anteriores al Estado y que ste viene a determinar
(naturalmente en funcin de su propio sistema) y elementos determinantes, nicos verdaderamente constitutivos de la esencia y de la nocin del
Estado.5

4 Ibidem, p. 107. Comp. Hauriou, Prcis de Droit Constitutionnel, 2a. ed., pp. 17 y ss., 216,
224, 230-232.
5 Comp. M. de la Bigne de Villeneuve, t. I, p. 193, quien distingue entre las condiciones de
orden externo necesarias para la formacin del Estado (elementos del ambiente estatal) y las condiciones de orden interno (elementos constitutivos del Estado).

Seccin I
Los elementos anteriores al Estado
7. Los elementos anteriores al Estado son dos: en primer lugar, cierto nmero de hombres, que forman la materia de la agrupacin estatal; despus, un territorio delimitado, formando el marco y la base de la agrupacin. Acerca de estos elementos previos, nos contentaremos con nociones
enteramente sumarias.
1. El elemento humano
I
8. El Estado agrupa hombres, es decir, seres racionales y libres, dotados de una vida y de un fin personales, y no de fragmentos individualizados de una especie: humanidad, pueblo, nacin, clase o colectividad
cualquiera.6 Esto, aparentemente, ya ni se discute, desde que existe una
filosofa y sobre todo desde el advenimiento del cristianismo. Mas conviene subrayar desde ahora que la concepcin del Estado es inseparable
de una concepcin del hombre y que toda doctrina negadora de la personalidad humana tiene su repercusin necesaria en el campo del Estado, ya
sea que se quiera poner la organizacin estatal al servicio de la masa hipostasiada (humanidad, pueblo, nacin, clase...) o que el Estado mismo se
erija en fin supremo de su propia actividad y de la de sus miembros (concepcin de la Antigedad clsica).7
Evidentemente, los hombres, que constituyen los elementos del Estado, no son iguales en todas partes: se diferencian por particularidades
fsicas, morales, econmicas, de orden individual o colectivo. Pero esas
diversidades, que pueden influir grandemente sobre las modalidades es6 Comp. Hauriou, Prcis, p. 87, quien situndose, es verdad, en el terreno de la historia, afirma: El poder del Estado se ha originado como gobierno de hombres libres (polticamente) y gobierno de hombres libres ha seguido siendo .
7 Habr ocasin de volver a tratar este problema fundamental: vase infra. nm. 210.

11

12

JEAN DABIN

tructurales del Estado, carecen de inters en lo que toca al principio de la


agrupacin estatal: sta vale para todos los hombres sin distincin, desde
el momento en que han llegado a determinado grado de la evolucin de
las sociedades humanas.
9. Segundo rasgo: un hombre o algunos hombres no bastan para formar un Estado. El nmero es la condicin necesaria de toda agrupacin,
pues sta, a diferencia de la fundacin, implica no slo una idea servida
por uno o varios rganos, sino una reunin de hombres que aportan a la
idea un concurso personal. Los hombres as agrupados en el Estado pueden, por lo dems, ser numerosos, muy numerosos o poco numerosos: determinados Estados son ricos en hombres, otros pobres o muy pobres. No
por ello dejan de tener, unos y otros, la naturaleza del Estado. Es preciso,
sin embargo, para que el Estado aparezca, que haya un nmero bastante
considerable de hombres, porque si no, la necesidad especfica que tiende
a satisfacer esta forma social carecera del nico medio que puede darle
nacimiento. Se tendr entonces una agrupacin, de carcter poltico quiz,
pero inferior, por ejemplo una ciudad, aun cuando lleve el ttulo de Estado en el sentido del derecho de gentes positivo.8 Sociolgicamente, el Estado supone, en efecto, una determinada cifra de poblacin y, por va de
consecuencia, una determinada divisin del trabajo y una determinada variedad en las condiciones de vida, que requieren un organismo superior
de coordinacin que es precisamente el Estado.
Sin embargo, sera errneo creer, con los antiguos, que partan de una
concepcin ms bien terica, o con ciertos gobiernos modernos, que obedecen a un mvil de defensa, que el Estado, por lo menos el perfecto e
ideal, postule una autarqua, es decir, aptitud de la poblacin a bastarse a
s misma, especialmente desde el punto de vista econmico.9 La autarqua
no slo es, en cierto modo, contraria a la naturaleza y, adems, peligrosa,
sino que contiene en germen una limitacin al progreso: entre ms crecen
las necesidades de los hombres, ms difcil, dispendiosa, y hasta cierto
punto irrealizable se vuelve la satisfaccin autrquica de las mismas.
Agreguemos que la vida en el Estado requiere, entre los individuos
que lo componen, un determinado acercamiento en el espacio, condicin
facilitada hoy da, a pesar de las distancias, por el recurso de los medios
de comunicacin. As se realizar el concepto de poblacin , que evoca
Comp. J. de Clercq, Les petites souverainets dEurope, Gembloux, 1936.
Vase, por ejemplo, en este sentido, G. del Vecchio, Leons de Philosophie du Droit, trad. de
J. A. B., Pars, 1936, p. 283.
8
9

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

13

la idea de un contacto material, si no corporal, indispensable a toda colaboracin.


Pero si el Estado implica reunin y concentracin de hombres, no es
de su naturaleza reunir en una formacin nica a todos los miembros de
la humanidad. En la actualidad el mundo est repartido entre mltiples
Estados y, a consecuencia del principio de las nacionalidades, el fraccionamiento se ha acentuado por obra de los tratados consecutivos a la gran
guerra. De tal suerte que el Estado nico, universal, con cualquier nombre
que se le llame super-Estado o Esatados Unidos del mundo no figura
en el nmero de las realidades de hoy ni, a lo que parece, de las eventualidades de maana.
10. A pesar de su calidad de personas humanas individuales, los hombres agrupados en el Estado no son, con relacin a los dems, seres aislados. Antes de ingresar en la formacin estatal,10 estn unidos entre s por
toda suerte de vnculos, de orden fsico, moral, econmico, social, religioso...; vnculos de solidaridad, por semejanza o por contacto; de intercambio, por divisin del trabajo; vnculos de integracin, como en el caso de
las sociedades propiamente dichas; o, de manera ms concreta, vnculos
de familia y parentesco, de lengua y de religin, de vecindad y de municipio, de profesin y de clase, de relaciones de negocios comerciales, corporativas, sindicales;11 en suma, el fenmeno de la interdependencia social bajo sus mltiples formas.12
La prueba de esto es que ciertos filsofos y socilogos quieren poner
en la base del Estado, como elementos primarios o unidades componentes, a las agrupaciones: el Estado ya no sera una reunin de individuos,
sino una federacin de grupos y especialmente de familias, constituyendo
la familia la clula de la sociedad y por consiguiente del Estado.13 Pero
esta frmula no tiene sentido preciso, o significa que el Estado no entrara
en relacin directa sino con las familias y los grupos, no estando incorporado el individuo particular al Estado sino a travs de unas y otros. En
10 Se adopta aqu el punto de vista lgico, si no el cronolgico, pues no se trata de suscitar una
discusin acerca de si siempre y en todas partes la formacin poltica ha sucedido a la familia, aunque
ciertamente haya motivo para pensarlo, sobre todo en lo que respecta a la formacin del Estado.
11 Comp., R. Maunier, Essai sur les groupements sociaux, Pars, 1929.
12 Es la constitucin social, anterior a la constitucin poltica, de que habla Hauriou. Vase
tambin E. Martin Saint-Len, Les socits de la nation. Estudio de los elementos constitutivos de la
nacin francesa, Pars, 1930.
13 As, por ejemplo, M. de la Bigne de Villeneuve, op. cit., t. I, pp. 195-199. Comp. L. Le Fur,
Prcis de Droit International Public, 2a. ed., nm. 128; L. Duguit, Trait de Droit Constitutionnel,
2a. ed., t. II, pfo. 2, p. 8.

14

JEAN DABIN

todo caso, esta construccin more geometrico de agrupaciones escalonadas y superpuestas, olvida la trabazn compleja de la realidad social.
Para no hablar ms que de la familia, es desde luego un error imaginar al grupo familiar como una entidad simple, revestida de personalidad,
desde el momento en que el concepto de familia engloba una sntesis de
relaciones personales, entre el marido y la mujer por una parte (grupo
conyugal, segn la expresin de la Escuela), entre el padre y la madre y
los hijos, por otra (grupo paterno).14 Observemos, en seguida, que la funcin de procreacin y de educacin a la que est ordenada en primer trmino la institucin familiar es esencialmente temporal, y que la familia,
considerada en el plano de esta funcin principal, est llamada a disolverse
desde el momento en que los hijos lleguen a la mayor edad. Adems, no
existen individuos sin familia, por lo menos actual, hurfanos o clibes,
que el Estado debe, sin embargo, admitir entre el nmero de quienes directamente dependen de l?
En fin, para estar autorizado a substituir, a ttulo de unidades componentes del Estado, las familias a los individuos, sera preciso estar en aptitud de demostrar, previamente, que el fin del Estado se encuentra en el
prolongamiento exclusivo de los fines biolgicos, morales y econmicos
de la familia, pues si el Estado es un compuesto de familias, no podra
tener, como toda federacin de grupos, otro fin ltimo que el del grupo
elemental. Ahora bien, cualquiera que sea para el individuo la importancia de los fines familiares, lo cierto es que stos no agotan la totalidad de
los fines de la vida humana. De all resulta que al lado de los fines propios de la familia, el Estado, que tiene, como lo veremos, la carga del
bien general de los ciudadanos, debe tambin preocuparse de los fines humanos extrafamiliares. En definitiva, puesto que todas las instituciones y
todos los grupos estn, en planos diversos y entrecruzados, al servicio de
los individuos humanos, ms vale sostener que en la base del Estado,
como de la familia, se encuentran individuos o, si se quiere, personas, sujetos y beneficiarios inmediatos de la agrupacin.15
No cabra, por lo dems, deducir de esta tesis, que, en el Estado, el
individuo debe ser considerado de una manera abastracta, desligado de las
determinaciones sociales mltiples que lo afectan con anterioridad a la deter14 Para la demostracin, vase J. Dabin, Sur le concept de famille , Miscellanea Vermeersch,
vol. II, pp. 229 y ss., Roma, 1935 (Analecta Gregoriana, vol. X).
15 Vase, en el mismo sentido, J. Leclercq, Leons de droit naturel, II, Ltat ou la Politique,
nm. 94, pp. 374-376. Sobre las consecuencias prcticas de esta concepcin, vase infra nms. 141 y ss.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

15

minacin poltica: determinaciones familiares, de esposo, de padre y de


madre, de hijo, de jefe de familia; determinaciones del oficio y de la profesin, de la regin y de la clase, del grupo religioso, lingstico, cultural... Todas estas determinaciones que el individuo lleva consigo a la comunidad poltica y que en ella conserva y tiene derecho de cultivar, se
imponen respecto del Estado mismo, obligado a salvaguardarlas y promoverlas, a conformar a ellas sus propias instituciones, las leyes y toda su
poltica.16
II
11. Pero, puesto que no existe un Estado nico que englobe a todos
los habitantes de la tierra, de acuerdo con qu principio, racional o emprico, se clasificarn las poblaciones entre los diversos Estados que se dividen el mundo? Tericamente, son concebibles varios criterios, unos a
base de contigidad territorial la habitacin en un mismo crculo geogrfico, lo que supone poblaciones sedentarias, otros a base de afinidades personales de diversas especies, o incluso una combinacin cualquiera de uno y otro principio, territorial y personal.
En la prctica, y en nuestros das, es el principio nacional, aunque
entendido de muy diversas maneras, el que se propone generalmente
como el criterio racional, natural, de la agrupacin de los individuos en el
Estado: ste no debe comprender, hasta donde sea posible, ms que a los
nacionales y, si es posible, a todos los nacionales... El problema de las
relaciones entre la nacionalidad y el Estado es as resuelto por la idea de
la coincidencia del Estado y la nacin. Es el famoso derecho de los pueblos a disponer de s mismos que, salvo divergencias de interpretacin
sobre el principio y sobre las modalidades, es reconocido en todas partes,
en Francia, en Alemania, en Inglaterra, en Italia, en Amrica. Al lado de
este criterio se debe sealar otro, concurrente, cuya importancia prctica
es mucho menor, pero que, sin embargo, representa una idea-fuerza: el
principio del Estado de clase, entindase que de la clase proletaria, instrumento de revolucin, precursor de la sociedad universal sin clases. Analicemos sumariamente estos dos principios.
16 Habr ocasin, con diversos motivos, de volver sobre este problema importante, especialmente en los captulos de la descentralizacin y de la justicia distributiva: Vase infra nms. 184-185
y 264 y ss.

16

JEAN DABIN

12. a) La nacionalidad, base de la agrupacin en Estado: antes de


emitir un juicio cualquiera acerca de esta tesis, convendra entenderse
respecto del concepto de nacionalidad y del concepto, lgicamente posterior, de nacin. Es, en efecto, la nacionalidad la que hace la nacin y no a
la inversa.
Ahora que, como se ha dicho, el acuerdo realizado en las palabras ya
casi no existe en las ideas: hay una concepcin francesa, una concepcin
alemana, una concepcin inglesa de la nacionalidad y de la nacin.
De suyo, la nacionalidad no podra designar ms que un determinado
carcter que afecta a los individuos, que aproxima unos a otros a los individuos que llevan impreso ese carcter comn, que los distingue de los individuos y grupos extranjeros, marcados con un carcter diferente. De dnde
deriva el carcter nacional? Cul es su elemento determinante? Aqu es
donde las opiniones se contraponen y se diversifican casi al infinito.
Se han propuesto sucesivamente, segn las tendencias y los intereses, la
sangre,17 la lengua, la religin, las costumbres, la vida en comn sobre el
mismo suelo, los recuerdos vividos en comn, la voluntad de realizar juntos
grandes empresas... Y, sin duda, todos esos factores intervienen en proporcin variable segn el caso.18 Sin embargo, aunque la nacionalidad brota quiz ms de la carne que del espritu, sera conveniente, a nuestro parecer,
combatir en pro de una espiritualizacin del concepto, haciendo prevalecer,
sobre los criterios propiamente tnicos, el argumento humano de un querer
vivir colectivo, fundado sobre una consideracin objetiva de las realidades
geogrficas, histricas, econmicas, polticas que, de buen o mal grado, condicionan la vida en el Estado. Pues, en definitiva, la nacionalidad, para las
masas como para los individuos particulares, es no slo cuestin de ser, en el
sentido de una determinacin fsica tomada; es tambin cuestin de voluntad: no obstante las diferencias tnicas, pueden establecerse a la larga semejanzas, que resultan de haber adoptado un partido de colaboracin en el culto
de un ideal comn, aunque sea de un ideal especficamente poltico como,
por ejemplo, el amor a la independencia y a la libertad. No es el caso de
17 Vase especialmente, acerca de la concepcin de raza en la doctrina nacional-socialista, R.
Bonnard, Le droit et ltat dans la doctrine nationale-socialiste , Revue de Droit Public, 1936, pp.
217 y ss.; H. Mankiewicz, Le national-socialisme allemand, ses doctrines et leurs ralisations, Pars,
1937, t. I, nms. 16-26, pp. 19-31.
18 Acerca de la nacionalidad, vase, entre otros, a juristas como Duguit, 2a. ed., t. II, pfo. 2, pp.
200-205; Del Vecchio, Leons de philosophie du droit, Pars, 1936, pp. 283 y 284; a socilogos como
J. Delos, La socit internationale et les principes du droit public, Pars, 1929, pp. 7-30; a moralistas
como E. Baudin, Cours de Philosophie Morale, Pars, 1936, pp. 404 y ss.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

17

Suiza,19 o inclusive de Blgica, a pesar de una tendencia a la autonoma


que no suprime la voluntad de vida en comn para los grandes asuntos?
Porque si flamencos y valones pertenecen a grupos tnicos diferentes,
basta, para que exista una nacionalidad belga, que unos y otros se den
cuenta de la solidaridad que los une en muchos otros puntos de vista
esenciales, y de la imposibilidad en que estaran de guardar su originalidad, aun nacional y cultural, viviendo separados o incorporados a Estados
distintos. No est prohibido, pues, concebir y desear el advenimiento de
un nacionalismo a base de razn poltica o de razn a secas, desprovisto
de las exageraciones de un nacionalismo basado exclusivamente sobre la
raza o la lengua. Tanto ms cuanto que este acontecimiento no sera ms
que un renacimiento: la concepcin primitiva y en cierto modo fisiolgica del nacionalismo es reciente, y no es ella la que ha contribuido a la
formacin de las nacionalidades ms homogneas, tales como la francesa.
13. En cuanto a la nacin, ella significa sin duda la suma de individuos o, si se quiere, la serie de generaciones sucesivas marcadas con el
mismo carcter nacional.20 Podra irse ms lejos y reconocer en la nacin como tal, independientemente del Estado, una institucin, o ms
an, una persona moral? Es una posicin adoptada muy frecuentemente
en poltica, en sociologa y en derecho.21 Se presta, sin embargo, a graves
objeciones. Una nacin puede ciertamente tener su carcter, su fisonoma,
y, en este sentido, su personalidad propia. Ms exactamente: este carcter
es el de los individuos que la componen22 y puesto que, por hiptesis, es
comn a stos, crea entre ellos una comunidad que se llama la nacin y
de la que resulta entre los individuos, miembros actuales y futuros de la
misma nacin, un conjunto de derechos y deberes recprocos.23 Pero es
19 Existe, segn parece, una nacionalidad suiza, comn a los tres grupos tnicos y que resulta
de su voluntad decidida de compartir la misma suerte poltica bajo el pabelln helvtico: fusin de la
idea nacional en la idea poltica.
20 En otro sentido ms bien tcnico (el del derecho pblico francs), la nacin es entendida en
el sentido de la nacin-persona, titular de la soberana, encarnada en el cuerpo electoral. Vase, acerca de ese punto, Carr de Malberg, t. I, nm. 2, texto, p. 2 y nota 2. Por lo dems, se encontrar
nuevamente este concepto: vase infra, nms. 75-78. Adems, respecto de la nocin jurdica y de la
nocin tnica de la nacin, R. Bonnard, op. cit., Revue du droit public, 1936, pp. 215-217.
21 Vase, por ejemplo, G. Renard, La Thorie de lInstitution, Pars, 1930, pp. 152-155; E. Baudin, Cours de Philosophie Morale, Pars, 1936, pp. 413-416.
22 Como dice el nacional-socialismo, siguiendo a Hitler, la nacin es la comunidad concreta
de seres semejantes en cuanto a su estructura fsica y espiritual (vase Mankiewicz, t. I, nm. 92, p.
94). Se trata, pues, de semejanzas individuales.
23 Esos derechos y deberes dan lugar a una moral de la nacin , como los derechos y deberes
familiares dan lugar a una moral de la familia .

18

JEAN DABIN

difcil asignar a cada nacin, considerada siempre aparte del Estado, un


fin, una misin o una vocacin cualquiera, como tambin descubrir en
ella los rganos indispensables para el cumplimiento de esa pretendida
vocacin. Un carcter comn, aunque sea fuertemente sentido, aunque
genere obligaciones, no basta para dar nacimiento a un ser real distinto,
dotado de individualidad objetiva y menos an a un ser dotado de individualidad subjetiva, en suma, a una persona moral.
Para alcanzar el grado de institucin-persona se requiere la reunin
de estos dos elementos indispensables: una idea directriz incorporada en
una organizacin; pues bien, uno y otro elementos hacen falta en el caso
de la nacin, a pesar de la solidaridad que une a los individuos nacionales
en el espacio y en el tiempo. La idea nacional que se trata de salvaguardar
o promover puede ciertamente (a pesar de lo vago del concepto) proporcionar el principio de una institucin: as en la teora que pone a la institucin-Estado al servicio de la idea nacional. Pero la nacin misma no es
ms que un hecho social, respetable sin duda, pero no una institucin sujeto de derecho.24 Sucede exactamente lo mismo con la humanidad: los
partidarios de la nacin-persona se esfuerzan por demostrar que la humanidad no es una persona. Con toda justicia hacen valer que la humanidad
no es una sociedad en el sentido propio del trmino. No existe sociedad
en general, no existe organismo que no tenga un fin propio que alcanzar,
y la sociedad de todos los hombres no puede tener finalidad propia, es
decir, fines que no se resuelvan en fines individuales .25 Estas razones
valen a la vez contra la sociedad-humanidad y contra la sociedad-nacin:
la nacin no tiene ms fin propio que la humanidad.
Si la argumentacin es verdadera, claro es que vale a fortiori para
grupos nacionales, minoritarios o inclusive mayoritarios, que no renen
ms que a una fraccin de los nacionales: con menos razn que la nacin
completa, las ramas desgajadas de la nacin, que existen en el seno de
diversos Estados, no constituyen por s mismas, en el plano sociolgico,
personas morales distintas.26
24 Comp. J. Delos, op. cit., pp. 31-49; F. Perroux, Vocation chrtienne et vocation nationale ,
La vie intellectuelle, t. LII, nms. 2 y 3, 31 de octubre y 15 de noviembre de 1937, especialmente las
pginas 221 y 374 (a propsito de la vocacin de una persona colectiva).
25 A Rocco y F. Carli, Rapport au Ille. Congrs Nationaliste, celebrado en Miln, en mayo de
1914, citado por M. Prlot, LEmpire Fasciste, Pars, 1936, nm. 29, pp. 126 y 127.
26 Nada impide, sin embargo, que el Estado se organice de acuerdo con un principio de descentralizacin territorial o incluso especficamente nacional y que reconozca la calidad de personas morales de derecho pblico a los grupos nacionales. Mas esa es una hiptesis distinta que se volver a
encontrar ms adelante: vase infra nms. 197-202.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

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14. De hecho muchos Estados realizan la coincidencia con la nacin, en


el sentido de que todos sus sbditos son, al mismo tiempo, connacionales.27
Es el caso, en los actuales momentos, de Francia, Inglaterra, los Pases Bajos, Italia y Alemania, por lo menos en su conjunto; igualmente, si se mantiene el criterio de un querer vivir colectivo, el caso de los Estados Unidos de
Amrica, de Suiza y de Blgica. Esto no quiere decir que, en la hiptesis de la
coincidencia, la Nacin haya sido siempre anterior al Estado. La vida poltica comn puede ser generadora de una nacionalidad nueva, superior, en la
cual vienen a fundirse y unificarse grupos nacionales anteriormente distintos.
Qu decir del papel del Estado francs el de los reyes como el de la Revolucin en la formacin de la nacin francesa, nacida de la fusin de
provenzales, normandos, bretones, franceses de lIle de France... en la comunidad poltica francesa? Claro que no siempre se presenta este caso, ya
que, aunque el Estado, por su poltica, est en aptitud de influir sobre el
nacimiento y consolidacin de la nacionalidad, sucede, con mayor frecuencia an, que la nacionalidad engendra al Estado, provocando la ereccin, en una comunidad poltica distinta, del grupo nacional preexistente
(actualmente, en la prctica, por va de secesin o de incorporacin).
Sin embargo, la fusin del Estado y de la nacin est lejos de realizarse en todas partes. Muchos Estados tienen como sbditos a individuos
de nacionalidades diversas: as sucede en los Estados de poblacin mixta
o de minoras nacionales, sea cual fuere, por lo dems, el tratamiento particular de que gocen los diversos individuos o grupos, en el plano interno
o en el internacional. Mas lo que precisa subrayar es que la coincidencia
que no existe de hecho, tampoco se impone en derecho.28
En primer lugar, no siempre es practicable. En las hiptesis, muy frecuentes, en que los grupos nacionales estn mezclados entre s sobre el
mismo suelo, el Estado nacional no podra nacer por falta de base territorial propia. Despus, la vida en Estado exige la reunin de determinadas
condiciones de viabilidad, muy diversas segn las contingencias, pero no
podran ser suplidas por la unidad de nacionalidad. Admitiendo que las
imposibilidades materiales sean descartadas, la exigencia moral entra en
juego. All donde la nacin forma parte de un Estado ya constituido, es
necesario tener en cuenta los derechos y legtimos intereses de los conciu27 Si la nacionalidad es, ante todo, cuestin de espritu y de voluntad, es preciso no excluir de
ella a los optantes y a los naturalizados.
28 Comp., acerca de las relaciones entre la nacin y el Estado, Le Fur, La Nation et ltat ,
Encyclopdie Francaise, t. X, Ltat Moderne, pp. 10.10-8-10.

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JEAN DABIN

dadanos de otra nacionalidad agrupados en el mismo Estado, as como las


repercusiones eventuales de una ruptura sobre los dems Estados y sobre
la comunidad internacional.29 De igual modo, nada impide que los derechos estrictamente nacionales reciban plena satisfaccin en el seno de un
Estado compuesto de varias naciones. Qu exige, en efecto, la nacin?
Vivir y desarrollarse; ms exactamente, ver mantenido y fortificado el carcter nacional de sus miembros, as como la solidaridad que los une. La
realizacin de este fin pide, sin duda, de parte del Estado, una actitud y un
conjunto de medidas favorables, o, lo que es lo mismo, una poltica consecuente, mas no podra afirmarse a priori que semejante poltica no pueda ser practicada, de manera competente y comprensiva a la vez, por un
Estado que no fuese exclusivamente nacional.30 Se dir que la experiencia ha hablado y que en todo caso el Estado nacional ofrece mayor garanta, para la ejecucin de un programa nacional, que un Estado extranjero
o sin nacionalidad determinada? A esto puede responderse que por s
sola, la conquista de esta garanta no podra justificar una modificacin
del orden establecido, tanto menos cuanto que los derechos del hombre
entre los que figuran, en su rango, los derechos nacionales gozan de
hecho de la solicitud que les es debida. Existen, por lo dems, fuera de la
independencia poltica, otros medios de salvaguardar esos derechos, ya
sea en el plano interno (recursos jurisdiccionales, soluciones de federalismo o de descentralizacin),31 o en el plano internacional (proteccin de
las minoras o proteccin internacional de los derechos del hombre).
Tales son, brevemente esbozados y sin entrar en detalle, los motivos
que recomiendan el rechazo del principio de las nacionalidades (o incluso
el derecho de los pueblos a disponer de s mismos),32 por lo menos concebido de una manera absoluta, sin consideracin de las contingencias ni de
las posibilidades, y sin respeto a las situaciones adquiridas o a la paz del
mundo. Aunque el caso fuese perfectamente claro, y suponiendo que se
tratase de un grupo nacional distinto y homogneo, la independencia poltica del grupo no podra erigirse en derecho incondicionado, trascendente,
Habr ocasin de volver a tratar este ltimo punto: Vase infra, nms. 301-302.
Vase, en lo que concierne a la antigua monarqua austro-hngara, A. Von Verdross, tat et
nation, tat national et tat plurinational , Annales de droit et de sciences politiques, Bruselas, 1936,
pp. 338 y ss.
31 Volvern a estudiarse las soluciones de federalismo y de descentralizacin: vase infra,
nms. 189 y ss.
32 Acerca de esta distincin, vase G. Scelle, Prcis de droit des gens, segunda parte, Pars,
1934, pp. 264-267.
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DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

21

aun cuando la reivindicacin no debiese buscarse sino por vas pacficas.


Todo individualismo es condenable: lo mismo el de los grupos nacionales
que el de los Estados o individuos particulares.33
15. Es innegable, por lo dems, que la vida comn, en el seno del
Estado de poblacin mixta, ofrece mayor dificultad que en el seno del Estado nacional. Si el contacto de las nacionalidades en el cuadro de un Estado nico es susceptible de proporcionar a la comunidad total, gracias al
intercambio de culturas, un enriquecimiento precioso, entraa tambin,
casi fatalmente, pugnas y malos entendimientos; a veces, inclusive, luchas
fratricidas. Pero no es deber de los hombres moderar sus pasiones, comprendiendo en ellas sus pasiones nacionales, y no es el papel del Estado
armonizar los intereses y arbitrar los conflictos con imparcialidad? Sea de
ello lo que fuere, lo cierto es que ningn empeo de simplificacin podra
legitimar la supresin del dualismo por una de estas soluciones extremas:
de parte del Estado, una poltica de asimilacin forzada que vulnerara los
derechos nacionales; de parte de las nacionalidades, una poltica de independencia que desconocera los derechos del Estado. Las complicaciones que
suscita la vida no estn hechas para ser eliminadas por la violencia, sino
para ser resueltas mediante la conciliacin de los derechos respectivos.
Tambin es verdad que puede presentarse un caso (y en nuestros turbados tiempos no es raro) en que la distincin entre la nacin y el Estado entrae un inconveniente mayor: es aquel en que el Estado plurinacional34
entrase en conflicto con el Estado de una de las nacionalidades en disputa.
Por un lado, el nacional est obligado al deber de lealtad hacia el Estado a
que est sujeto; por el otro, est unido por el lazo de la solidaridad y de la
devocin nacionales a los sbditos del Estado adverso. Penoso caso de
conciencia, seguramente, cuya solucin, por lo dems, no es dudosa: si es
necesario escoger, el deber de lealtad vence, precisamente porque el Estado plurinacional es legtimo, lo que le permite exigir de todos sus sbditos, sin distincin de nacionalidad, una obediencia leal, aun en la hiptesis de dicho conflicto y sobre todo en ella. Insistamos, pues: la mejor
frmula de las relaciones sociales no es necesariamente la que deba suprimir todo caso de conciencia. Hay casos de conciencia inevitables: son los
que provienen de los hechos de la vida y que nadie puede suprimir.

Comp., respecto del principio de las nacionalidades, E. Baudin, Philosophie Morale, p. 516.
Esta ltima palabra est empleada en sentido etimolgico y no en el sentido orgnico en que
es empleado en los pases germnicos.
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22

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16. Pero de que la coincidencia entre el Estado y la nacin no sea de


derecho, no cabra concluir, en sentido inverso, en una disociacin necesaria. Es la tesis, sostenida por ciertos ingleses, de la desnacionalizacin del Estado o, partiendo de la nacin, de la despolitizacin de la
nacin.35 Segn este punto de vista, los asuntos que interesan a cada nacin deberan ser dejados a la competencia de cada grupo nacional, mientras que el Estado, separado de las naciones, no tendra que preocuparse
ms que del orden propiamente poltico.36 Pero en teora y de hecho, esa
separacin parece imposible. De suyo, lo poltico y lo nacional tienen estrechas relaciones, porque la nacionalidad determina los individuos sbditos del Estado y ste no puede tomar a los individuos ms que como
son, es decir, determinados por su carcter nacional. Por otra parte, cualquiera que sea el margen de autonoma que se deje a las nacionalidades
para el arreglo de sus asuntos nacionales, esta autonoma tiene como lmite necesario el inters superior, representado y apreciado por el Estado: la
armona entre los diversos grupos nacionales y el bien de la comunidad
poltica entera. De all, precisamente, la impaciencia de muchos nacionalismos que no se contentan con una autonoma relativa y aspiran a una
independencia poltica completa. Lo que es exacto, en la idea de no-solidarizacin, es que el Estado no tiene derecho a encastillarse en una de las
naciones que lo componen, aunque sea la ms numerosa. Aqu, como tratndose de las clases sociales, la no-solidarizacin no puede significar
ms que imparcialidad, es decir, respeto a la justicia distributiva debida a
cada una de las naciones, no desinters o abdicacin.
17. b) A la concepcin del Estado nacional, que descansa sobre determinadas afinidades nacionales, entendidas de una manera ms o menos
materialista (tal como la concepcin racista de la nacionalidad), pero sin
acepcin de categoras sociales, se opone, desde el Manifiesto comunista
de 1848, la idea de un Estado de clase, que agrupa a los trabajadores de
todos los pases sin distincin de nacionalidad, con la sola exclusin de la
burguesa, considerada no como extraa al Estado, sino como sometida a
la dictadura del proletariado . Naturalmente este rgimen de lucha no
sera ms que transitorio, en espera de la abolicin de las clases conseVase Le Fur, La Nation et ltat , Encyclopdie Francaise, t. X, pp. 10.10-8 y 9.
No es por una fortuita coincidencia por lo que esta concepcin ha encontrado favorable acogida en Inglaterra. Inglaterra reina sobre numerosas naciones, muy diferentes unas de otra y que es
imposible reducir a un comn denominador nacional. Toda poltica imperial requiere, de parte del
Estado-imperio, una cierta reserva respecto de cuestiones propiamente nacionales.
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DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

23

cutiva al aniquilamiento de la burguesa y de la desaparicin del Estado mismo en sentido poltico, cuya presencia no tendra otra razn de ser
que la de mantener bajo el yugo al proletariado explotado. Se encuentra
un curioso esbozo de realizacin de ese programa en las Constituciones
de los Estados de la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas, especialmente la Constitucin de la R. S. F. S. R. de 1925,37 en la que figuran
principios como stos: La Repblica rusa es un Estado socialista de
obreros y de campesinos (artculo 2o.); los que no trabajen, o vivan del
trabajo de los dems, no tienen ni derechos polticos ni derechos pblicos,
ni el derecho honorfico de defender la Revolucin con las armas (artculo 10); no gozan ms que de libertades individuales y de derechos patrimoniales incluidos en la nocin de economa privada, consecuencia de
la N. E. P. (nueva economa poltica inaugurada tras de las experiencias
radicales y desastrosas de principios de la Revolucin). Este poner fuera
de la ley a la clase burguesa, salvo en la medida en que se le necesita,
parece ciertamente equivaler a ponerla al margen del Estado.38
Se dir quiz que el fenmeno del Estado de clase no es contemporneo de la ideologa marxista, que en las sociedades en que reina la esclavitud y aun en los regmenes exclusivamente patricios el Estado no es en el
fondo ms que un Estado de clase. Pero hay muchas diferencias. Se concibe que el esclavo no sea miembro del Estado, puesto que se le considera
como una cosa, no como un hombre: no es la idea de clase o de categora social la que est en juego, es la calidad de persona sujeto de derecho la que
se niega al esclavo. Los regmenes patricios representan sin duda la dominacin de una clase en el Estado; pero si la plebe est privada de derechos
polticos y aun de determinados derechos de la vida civil, no est excluida
del Estado:39 es la forma de gobierno ms que la composicin del Estado
la que aqu importa.
Pero el rasgo caracterstico del Estado de clase marxista y que lo opone radicalmente a las formas de Estado de clase que se puedan encontrar
en la historia, es la concepcin internacional de la clase y del Estado de
37 El texto de esta Constitucin est publicado como apndice a la obra de B. Mirkine-Guetzevitch, La thorie gnrale de ltat sovitique, Pars, 1928.
38 La nueva Constitucin de la U.R.S.S., de 5 de diciembre de 1936 (Bruselas, Ediciones Germinal, 1937) repite que la Unin es un Estado socialista de obreros y de campesinos , pero da como
cierto el hecho de que la burguesa ha sido destruida (vase el informe de Stalin, Ediciones Germinal,
pp. 26-27 y 51-53).
39 Acerca de la entrada de la plebe en la ciudad, en Roma, se encontrarn algunos relatos sucintos en J. Declareuil, Rome et lorganisation du droit, Pars 1924, pp. 45-56.

24

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clase. El Estado marxista no slo rechaza de su seno a todo aquel que no


es trabajador, obrero o campesino, sino que incluye entre sus miembros, a
ttulo de la solidaridad de los trabajadores de todas las naciones , a los
trabajadores extranjeros, a los que inviste de derechos polticos, pblicos
y sociales al igual de los trabajadores nacionales. Tal es la solucin inscrita en el artculo 11, prrafo 2, de la Constitucin precitada, que establece, es verdad, esta condicin: que el extranjero trabaje en territorio de la
Repblica. Es, como se ve, el Estado internacional de clase, la divisin
horizontal substituda a la divisin vertical del Estado nacional sin clase.
Es verdad que entre la teora y la prctica se interponen las disposiciones
precisas de los textos, que moderan y a veces suprimen los principios40 y
sobre todo las exigencias cambiantes de la poltica interior y exterior de
lo Soviets, a las que desde hace mucho tiempo todo se ha subordinado:
los textos y los principios. Se manifiestan, empero, ciertos reflejos, por lo
menos psicolgicos, de la concepcin del Estado de clase, en las luchas
ideolgicas que se desarrollan ante nuestros ojos: la primaca del punto
de vista nacional cede ante la consideracin de clase, hasta el grado de
que las guerras civiles que hasta ahora haban sido intestinas, y en ese
sentido nacionales, tienden a transformarse en guerras civiles internacionales. La frontera que se estableca entre los Estados se establece, en adelante, entre las clases, los partidos y los frentes , sin consideracin para
la unidad nacional descuartizada entre esos elementos hostiles. Fenmeno
de crisis, que no contiene parte alguna de verdad, pues si est permitido
concebir, en teora, un Estado internacional que rena a todas las naciones,
no se ve, en cambio, a qu ideal de organizacin humana puede corresponder un Estado internacional de clase. En todo caso, semejante frmula
sera la negacin misma del Estado, pues el Estado, por su fin y por su
funcin, supone esencialmente la unin, la colaboracin de las clases.
2. El elemento territorial
18. De ordinario, las agrupaciones son de base exclusivamente humana, en el sentido de que basta, para constituir una agrupacin, un determinado nmero de hombres. El elemento territorial no interviene ms que
40 Vase, respecto de este punto, A. Stoupnitzki, Statut civil des trangers , en Eliachevitch,
Tager y Nolde, Trait de droit civil et commercial des Soviets, Pars, 1930, t. I, nm. 49, p. 287; nm.
54, pp. 292 y 293.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

25

de una manera enteramente secundaria, como un medio de subdividir o, a


lo ms, de limitar una agrupacin que podra llegar a ser demasiado vasta.
Las agrupaciones territoriales toman entonces el nombre de secciones
ms o menos autnomas del grupo total: as pasa, por ejemplo, en la Iglesia Catlica o en ciertas organizaciones de partidos internacionales. Pero
nada impide imaginar agrupaciones que se extiendan a la tierra entera y
que no impliquen, en s mismas o en sus miembros principales, ninguna
condicin de territorialidad. Por el contrario, cuando se trata del Estado y,
de una manera general, de las agrupaciones polticas, el elemento territorial cobra, al lado del elemento humano, una importancia de primer orden. Con esto se quiere significar, no slo que los hombres llamados a
componer el Estado deban estar establecidos permanentemente en un suelo, que constituye, as, su patria (terra patrum),41 sino que la formacin
estatal misma supone un territorio sin el cual no podra haber Estado. Es
lo que se expresa diciendo que el Estado es corporacin territorial.42
Ciertos autores, es verdad, lo han negado,43 por una preocupacin de
desmaterializar al Estado y con la mira de asegurar, en cualquier hiptesis, la preponderancia del elemento humano sobre el elemento territorial. Pero la cuestin no es de desmaterializar las instituciones cuando,
de hecho, postulan un elemento material. El hombre no es puro espritu;
depende del espacio y del suelo y, adems, no conviene, a pretexto de
espiritualismo, desarraigarlo de sus soportes vitales. Se ha invocado, ciertamente, el caso de ciertas sociedades polticas nmadas e igualmente el
de la Iglesia Catlica. Pero comparacin no es razn: la Iglesia es universal
y no constituye un Estado. La misin y el fin de la Iglesia son espirituales y,
por consiguiente, independientes en s de toda contingencia territorial,44
mientras que el Estado se mueve en lo temporal y, consecuentemente, en
un dominio en que la tierra, valor temporal de primer orden, est llamada
a representar un papel. En cuanto a los grupos nmadas, si bien pueden
41 Acerca de la importancia social de la sedentariedad, vase Hauriou, Prcis, 2a. ed., 1929, pp.
41 y ss. En cuanto al concepto de patria, aspecto territorial de la nacin, vase, en diversos sentidos,
Delos, op. cit., p. 29, nota 1; Baudin, Cours de Philosophie Morale, pp. 428 y 429.
42 Vase, en cuanto a este punto, De la Bigne de Villeneuve, op. cit., t. I, pp. 235-243; L. Delbez, Du territoire dans ses rapports avec ltat , Revue gnrale du droit international public, 1932,
pp. 707-710.
43 Comp. G. Scelle, Prcis de droit des gens, primera parte, Pars, 1932, pp. 75 y 76.
44 En s, decimos. De hecho, es til que la Iglesia encuentre un punto de la tierra en el que no
est sometida a ningn poder temporal: es la garanta de su independencia contra las tendencias imperialistas de los Estados en el dominio de lo espiritual. Vase infra, nms. 280 y 281.

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encontrarse en ellos rudimentos y aun rasgos de organizacin poltica


(as: jefes, leyes, penas), lo cierto es que no han llegado, en razn misma
de su nomadismo, al grado evolucionado de la vida poltica. Hay que tener en cuenta, por lo dems, que se trata de hacer aqu un estudio sinttico del Estado moderno, tal como es actualmente y en los principales pases, haciendo abstraccin de las realidades de la historia o de la prehistoria
como posibilidades puramente lgicas de hoy o de maana.
Poco importa, adems, desde el punto de vista de la existencia del
Estado, que el territorio sea grande o pequeo; protegido o no por fronteras naturales, dotado de acceso martimo o puramente continental, rico o
pobre en recursos (suelo, subsuelo, clima, rgimen hidrogrfico...) La extensin del territorio, las fronteras, el acceso al mar, los recursos... son,
para los Estados, cualidades generadoras de potencia, a veces, inclusive,
en determinadas circunstancias polticas y econmicas, condiciones ms
o menos necesarias de viabilidad. Pero no son esenciales a la nocin de Estado, puesto que de hecho existen y han existido siempre Estados de pequea dimensin, Estados privados de fronteras naturales, Estados de
suelo pobre, incapaces de proveer a la subsistencia de sus habitantes.45 Es
que, a pesar de cierta concepcin geopoltica , el Estado es ante todo
formacin poltica y no expresin geogrfica o unidad econmica.
Agreguemos que la nocin de territorio comprende no slo la superficie del suelo, sino tambin lo que est debajo (subsuelo) y el espacio atmosfrico que cubre el suelo; eventualmente, adems, las extensiones
martimas (puertos, bahas, radas, mar territorial).46
19. Sin embargo, importa precisar en qu sentido o de qu manera
interviene el territorio en el sistema del Estado.
Una primera funcin negativa del territorio, es admitida por casi
todo el mundo: el territorio permite asignar al Estado fronteras.47 En un
rgimen de Estados mltiples, es indispensable, para prevenir conflictos,
sealar los lmites de las respectivas competencias. Pues bien, aun prescindiendo del hecho de que los pueblos presididos por diversos Estados
habiten en una regin determinada del globo, el lmite ms preciso es el
lmite territorial, que consta en el espacio, en el suelo, mientras que un
45 Se vuelve a encontrar aqu, bajo el punto de vista del territorio, la cuestin de la autarqua,
considerada ms arriba (nm. 9) bajo el punto de vista de las aptitudes de la poblacin.
46 Vase, en cuanto al territorio y el espacio, A. de Lapradelle, Le territoire , Encyclopdie
Francaise, t. X, Ltat Moderne, pp. 10.10-13 a 15.
47 En cuanto a la nocin de frontera, vase A. de Lapradelle, op. cit., pp. 10.12-1 a 3.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

27

lmite puramente personal, obtenido del solo acuerdo de personas sin


atender al espacio, contradira, a la vez, la realidad de las cosas, es decir,
el hecho de la sedentariedad de las poblaciones, y las exigencias de un
orden internacional claro que excluya los riesgos de las rivalidades. Cada
Estado tiene as su circunscripcin territorial, en la que ejerce su correspondiente papel: gobierna, legisla, juzga con relacin a todos aquellos
que se encuentran en el territorio, nacionales o extranjeros. Ese acantonamiento no significa, por lo dems, que cada Estado pueda arbitrariamente
desconocer, en su territorio, los derechos de los Estados o de los individuos extranjeros, o inclusive negar a los Estados extranjeros toda autoridad sobre sus sbditos ms all de sus fronteras: el derecho internacional
pblico y privado por lo menos el derecho natural, si no siempre el derecho positivo limita, a este respecto, la libertad de los Estados. Ese
acantonamiento no significa tampoco que no se encuentren jams casos
de competencia repartida entre dos o varios Estados, y aun casos de competencia suspendida, tratndose de un Estado cuyo territorio sea administrado por otro Estado...48 Pero esos casos son otros tantos acomodamientos o excepciones que suponen la regla: normalmente, el Estado requiere
un territorio delimitado en el que slo l tenga competencia y responsabilidad de Estado. En cuanto a determinar qu autoridad es la que tiene facultad para fijar concretamente esos lmites territoriales cada Estado en
virtud de su soberana o un rgano superior de derecho de gentes49 el
tema excede el cuadro de la tesis aqu formulada, que es la de la necesidad para cada uno de los Estados que se reparten el globo de una frontera
material tangible, de naturaleza territorial. Baste poner de manifiesto que
los peligros de un derecho de autodeterminacin en la materia justifican
por s solos la competencia de una autoridad internacional.
Pero la funcin del territorio no se limita a dotar al Estado de una
lnea-frontera que trace una rea de competencia. A esta funcin negativa
se aade otra, positiva, que es ms discutida en nuestros das,50 quiz por
razn de cierta dificultad en precisarla, pero que no es menos innegable.
En efecto, el Estado, para realizar convenientemente su misin, tiene
necesidad de un territorio, es decir, de una porcin delimitada del suelo, de
48 Acerca de esos diferentes casos, vase L. Delbez, op. cit., Revue gnrale de droit international public, 1932, pp. 720-738.
49 Vase, respecto de este punto, ibidem, pp. 711-715.
50 En sentido contrario, vase L. Duguit, op. cit., 2a. ed., t. II, pfo. 7, p. 46; Delbez, op. cit.,
Revue gnrale de droit international public, 1932, pp. 711-715.

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JEAN DABIN

la que pueda sacar partido como un instrumento en vista de sus fines de


Estado. Por una parte, en el plano interno, el territorio viene a reforzar la
autoridad del Estado, al que proporciona una base de control y de coaccin. Gracias al territorio, el Estado tiene el medio fcil de llevar la cuenta, de vigilar y de obligar a los individuos, de prohibir a unos la evasin,
de expulsar o desterrar a otros. En una palabra, quien tiene el territorio
tiene al habitante.51 Adems, una multitud de tareas que incumben al Estado (y no slo los trabajos pblicos) implican una determinada utilizacin del suelo o del espacio por parte del poder pblico; de los resortes
territoriales en una palabra.52 En el plano exterior, finalmente, el territorio proporciona al Estado una lnea de defensa, que le permite hacer frente al enemigo y cerrar el camino a la invasin. Mientras se mantiene en el
suelo patrio, el Estado est en aptitud de durar; desde el momento en que
es arrojado fuera , se desploma, no slo porque ha perdido el lmite de
su competencia, sino porque est privado del fundamento slido en que
apoyaba su accin. As, de la posesin del territorio depende la autoridad
del Estado sobre sus sbditos, al igual que su independencia frente al extranjero.53
20. Pero si el Estado no puede ni actuar ni subsistir sin la ayuda de
un soporte territorial, de all resulta que goza, con relacin al territorio, de un
verdadero derecho.54 Es el caso de todas las instituciones: conviene reconocerles, a ttulo de derecho constitucional, las facultades indispensables
para la realizacin de su obra. De qu naturaleza es ese derecho particular del Estado sobre su territorio? Teniendo por objeto una cosa el territorio, errneamente se le llamara derecho de soberana (imperium)
porque la soberana, que es autoridad, no puede ejercerse ms que sobre
las personas y no sobre las cosas.
La expresin soberana territorial encierra un equvoco: toda soberana es personal; no es territorial sino en tanto que comprende a las personas que se encuentran sobre la extensin del territorio.55 Afectando al territorio mismo, el derecho del Estado no podra ser, pues, ms que un
Comp. Carr de Malberg, op. cit., t. I, nm. 2, p. 3.
Es la palabra que utiliza Hauriou, Prcis, 2a. ed., p. 555.
Vase, acerca de esta funcin del territorio, A. de Lapradelle, Le territoire , Encyclopdie
Francaise, t. X, p. 10.10-11 y 12. Adems, acerca de la importancia del cuadro territorial en el Estado, Hauriou, Prcis, pp. 555 y 556.
54 En sentido contrario, Duguit, op. cit., 2a. ed., t. II, pfo. 7, pp. 51 y 52.
55 Comp., en cuanto a este punto, Carr de Malberg, op. cit., t. I, nm. 2, p. 4; Duguit, op. cit.,
2a. ed., t. II, pfo. 7, p. 52.
51
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DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

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derecho de dominio (dominium), que se traducir, por ejemplo, en el derecho de expropiacin por causa de utilidad pblica o en el derecho de
devastacin para los fines de defensa nacional (teora llamada del territorio-objeto).
Esta especie de derecho real eminente no es, sin embargo, un derecho
de propiedad. No se confunde ni con el derecho del Estado sobre su dominio privado, ni aun con el derecho del Estado sobre el dominio pblico.
Por una parte, el derecho del Estado sobre el territorio es a la vez general
y limitado en su objeto: se extiende al territorio entero, mientras que la
propiedad, aun pblica, no alcanza ms que a partes determinadas del territorio; no entraa plenitud y exclusividad de poderes, que siguen perteneciendo, en principio, al propietario subyacente, sino tan slo ciertas facultades determinadas de utilizacin. Por otra parte, a diferencia del
derecho de propiedad, que est destinado a la satisfaccin de fines egostas (en el sentido etimolgico del trmino), el derecho del Estado sobre el
territorio participa del carcter funcional, institucional, del Estado: encuentra su razn de ser y su lmite en el inters pblico, en las necesidades de la existencia del Estado y del cumplimiento de su misin. Y por
estar as limitado por su fin, es por lo que, igualmente, es general y est
circunscrito a su objeto. Laband hablaba de un derecho real de derecho
pblico ; podra hablarse quiz de un derecho real institucional.56
Que no se objete, con Michoud y otros, que el pretendido derecho
sobre el territorio no es en realidad ms que un poder sobre las personas.57 Sin duda, como lo sealan esos autores, el poder de utilizacin del
territorio se resuelve finalmente en un derecho, que pertenece al Estado,
de ordenar a los propietarios de los terrenos sobre los que ha puesto sus
miras (caso de expropiacin, de devastacin...) que se abstengan de toda
resistencia a la utilizacin proyectada: caso de soberana personal, de imperium por consiguiente. Pero no pasa siempre as cuando un derecho se
ejerce sobre una cosa, incluyendo el derecho de propiedad privada? Por
definicin, el derecho, inclusive el real, supone otros hombres a los que
se le opone y que estn obligados a respetarlo. De all resulta tambin que si
el Estado tiene el derecho de ordenar a los propietarios la abstencin, es
porque tiene, si no sobre los terrenos mismos, s al menos sobre el territo56 Comp., acerca de esta discusin, De la Bigne de Villeneuve, op. cit., t. I, pp. 244-249; Le
Fur, La Nation et ltat , Encyclopdie Francaise, t. X, pp. 10.10-7, col. 1 y 2.
57 Vase, especialmente, L. Michoud, La thorie de la personnalit morale, 3a. ed. por L. Trotabas, Pars, 1932, t. II, nm. 201, pp. 64 y 65, y en particular la nota 2 de la p. 65.

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JEAN DABIN

rio del que esos terrenos forman parte integrante, un derecho real de uso
que, en aquellas circunstancias en que el inters pblico est de por medio, es superior al derecho privado de los propietarios.
21. Podra irse ms lejos y, a pretexto de que el territorio es indispensable al Estado, considerarlo como un elemento del ser mismo y de la
personalidad del Estado, que, en su esencia, estara compuesto de hombres y territorio a la vez? (teora llamada del territorio-sujeto).58 La conclusin parece excesiva. No se llegar a descartarla objetando, con algunos,59 que ella impedira toda modificacin de fronteras, pues el territorio
aqu considerado, a ttulo de elemento del Estado, no es tal territorio determinado en su magnitud, sino un territorio cualquiera susceptible de variacin.60 Pero aun as interpretada, la conclusin no podra ser admitida,
porque al incorporar en el ser, y sobre todo en la persona del Estado, al
territorio, deja atrs los lmites de lo verosmil y de lo necesario. Basta,
en efecto, con concebir el territorio como la base terrestre del Estado,
como uno de sus instrumentos indispensables y sobre el cual tiene derechos el Estado, sin que haya necesidad de introducirlo en el corazn de
ste como una parte de su ser y de su persona. Tal vez se deje uno influenciar por una comparacin con el ser humano: el territorio es para el
Estado lo que el cuerpo es para el hombre. Pero este antropomorfismo no
es ms que una produccin potica: un ser moral no tiene cuerpo; no tiene
ms que elementos componentes que son los individuos que son sus
miembros. Se alega, es verdad, el precedente de la fundacin, en que el
patrimonio sera el principio y el soporte de la personalidad.61 Pero sin
contar con que el territorio no tiene, para el Estado, la significacin de un
patrimonio, el anlisis es errneo: en la fundacin, el principio y el soporte de la personalidad no es el patrimonio, masa inerte y pasiva; es la vida
incorporada en la fundacin misma y servida por el patrimonio. As en el
Estado se ver que no es el territorio, simple instrumento material, el que
forma el Estado, ni siquiera en parte, sino la idea incorporada en la institucin estatal, a saber, el bien pblico, al servicio de la cual se encuentran
el territorio y todos los dems instrumentos del Estado. En una palabra, el
58 Vase, en este sentido, G. Jellinek, Ltat moderne et son droit, edicin francesa, t. II, pp. 16
y ss.; Carr de Malberg, op. cit., t. I, nm. 2, p. 4, nota 4.
59 Por ejemplo Duguit, op. cit., 2a. ed., t. II, pfo. 7, pp. 48-50; Delbez, op. cit., Revue gnrale
de droit international public, 1932, pp. 718 y 719.
60 En este sentido, De la Bigne de Villeneuve, op. cit., t. I, p. 239.
61 A. de Lapradelle, Le territoire , Encyclopdie Francaise, t. X, pp. 10.10-11, col. 2, in fine.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

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territorio no es el Estado, ni en todo ni en parte;62 no es ms que un medio


al servicio del Estado.
Es indudable que en ausencia de un territorio no puede formarse el
Estado y que la prdida de su territorio entraa su completa extincin .63
Pero de que el territorio es una condicin de existencia del Estado 64 no
puede autorizadamente deducirse que el territorio sea un elemento del ser
y de la persona del Estado: condicin de existencia no se confunde con
elemento esencial, constitutivo. No slo ofrece esta distincin un inters
filosfico: justifica el otorgamiento de una primaca, en la estructura del
Estado, al elemento humano sobre el elemento territorial, cuyo valor, por
necesario que sea, no es, empero, ms que instrumental.

62 Algunos autores han llegado, en efecto, hasta a identificar al Estado con su territorio: vase,
en sentido contrario, Carr de Malberg, t. I, nm. 3, p. 8, nota 7.
63 Ibidem, p. 4, nota 4.
64 Idem.

2. EL ELEMENTO TERRITORIAL
18. Determinado territorio, elemento indispensable para el Estado

24

19. Las dos funciones del territorio: a) negativa, como lmite de


competencia respecto de los otros Estados. b) Funcin positiva, como sede del poder . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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20. Naturaleza del derecho del Estado sobre su territorio: un


derecho real institucional . . . . . . . . . . . . . . . . .

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21. El territorio, simple instrumento material, no es ms que un


medio al servicio del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . .

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JEAN DABIN

clase. El Estado marxista no slo rechaza de su seno a todo aquel que no


es trabajador, obrero o campesino, sino que incluye entre sus miembros, a
ttulo de la solidaridad de los trabajadores de todas las naciones , a los
trabajadores extranjeros, a los que inviste de derechos polticos, pblicos
y sociales al igual de los trabajadores nacionales. Tal es la solucin inscrita en el artculo 11, prrafo 2, de la Constitucin precitada, que establece, es verdad, esta condicin: que el extranjero trabaje en territorio de la
Repblica. Es, como se ve, el Estado internacional de clase, la divisin
horizontal substituda a la divisin vertical del Estado nacional sin clase.
Es verdad que entre la teora y la prctica se interponen las disposiciones
precisas de los textos, que moderan y a veces suprimen los principios40 y
sobre todo las exigencias cambiantes de la poltica interior y exterior de
lo Soviets, a las que desde hace mucho tiempo todo se ha subordinado:
los textos y los principios. Se manifiestan, empero, ciertos reflejos, por lo
menos psicolgicos, de la concepcin del Estado de clase, en las luchas
ideolgicas que se desarrollan ante nuestros ojos: la primaca del punto
de vista nacional cede ante la consideracin de clase, hasta el grado de
que las guerras civiles que hasta ahora haban sido intestinas, y en ese
sentido nacionales, tienden a transformarse en guerras civiles internacionales. La frontera que se estableca entre los Estados se establece, en adelante, entre las clases, los partidos y los frentes , sin consideracin para
la unidad nacional descuartizada entre esos elementos hostiles. Fenmeno
de crisis, que no contiene parte alguna de verdad, pues si est permitido
concebir, en teora, un Estado internacional que rena a todas las naciones,
no se ve, en cambio, a qu ideal de organizacin humana puede corresponder un Estado internacional de clase. En todo caso, semejante frmula
sera la negacin misma del Estado, pues el Estado, por su fin y por su
funcin, supone esencialmente la unin, la colaboracin de las clases.
2. El elemento territorial
18. De ordinario, las agrupaciones son de base exclusivamente humana, en el sentido de que basta, para constituir una agrupacin, un determinado nmero de hombres. El elemento territorial no interviene ms que
40 Vase, respecto de este punto, A. Stoupnitzki, Statut civil des trangers , en Eliachevitch,
Tager y Nolde, Trait de droit civil et commercial des Soviets, Pars, 1930, t. I, nm. 49, p. 287; nm.
54, pp. 292 y 293.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

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de una manera enteramente secundaria, como un medio de subdividir o, a


lo ms, de limitar una agrupacin que podra llegar a ser demasiado vasta.
Las agrupaciones territoriales toman entonces el nombre de secciones
ms o menos autnomas del grupo total: as pasa, por ejemplo, en la Iglesia Catlica o en ciertas organizaciones de partidos internacionales. Pero
nada impide imaginar agrupaciones que se extiendan a la tierra entera y
que no impliquen, en s mismas o en sus miembros principales, ninguna
condicin de territorialidad. Por el contrario, cuando se trata del Estado y,
de una manera general, de las agrupaciones polticas, el elemento territorial cobra, al lado del elemento humano, una importancia de primer orden. Con esto se quiere significar, no slo que los hombres llamados a
componer el Estado deban estar establecidos permanentemente en un suelo, que constituye, as, su patria (terra patrum),41 sino que la formacin
estatal misma supone un territorio sin el cual no podra haber Estado. Es
lo que se expresa diciendo que el Estado es corporacin territorial.42
Ciertos autores, es verdad, lo han negado,43 por una preocupacin de
desmaterializar al Estado y con la mira de asegurar, en cualquier hiptesis, la preponderancia del elemento humano sobre el elemento territorial. Pero la cuestin no es de desmaterializar las instituciones cuando,
de hecho, postulan un elemento material. El hombre no es puro espritu;
depende del espacio y del suelo y, adems, no conviene, a pretexto de
espiritualismo, desarraigarlo de sus soportes vitales. Se ha invocado, ciertamente, el caso de ciertas sociedades polticas nmadas e igualmente el
de la Iglesia Catlica. Pero comparacin no es razn: la Iglesia es universal
y no constituye un Estado. La misin y el fin de la Iglesia son espirituales y,
por consiguiente, independientes en s de toda contingencia territorial,44
mientras que el Estado se mueve en lo temporal y, consecuentemente, en
un dominio en que la tierra, valor temporal de primer orden, est llamada
a representar un papel. En cuanto a los grupos nmadas, si bien pueden
41 Acerca de la importancia social de la sedentariedad, vase Hauriou, Prcis, 2a. ed., 1929, pp.
41 y ss. En cuanto al concepto de patria, aspecto territorial de la nacin, vase, en diversos sentidos,
Delos, op. cit., p. 29, nota 1; Baudin, Cours de Philosophie Morale, pp. 428 y 429.
42 Vase, en cuanto a este punto, De la Bigne de Villeneuve, op. cit., t. I, pp. 235-243; L. Delbez, Du territoire dans ses rapports avec ltat , Revue gnrale du droit international public, 1932,
pp. 707-710.
43 Comp. G. Scelle, Prcis de droit des gens, primera parte, Pars, 1932, pp. 75 y 76.
44 En s, decimos. De hecho, es til que la Iglesia encuentre un punto de la tierra en el que no
est sometida a ningn poder temporal: es la garanta de su independencia contra las tendencias imperialistas de los Estados en el dominio de lo espiritual. Vase infra, nms. 280 y 281.

26

JEAN DABIN

encontrarse en ellos rudimentos y aun rasgos de organizacin poltica


(as: jefes, leyes, penas), lo cierto es que no han llegado, en razn misma
de su nomadismo, al grado evolucionado de la vida poltica. Hay que tener en cuenta, por lo dems, que se trata de hacer aqu un estudio sinttico del Estado moderno, tal como es actualmente y en los principales pases, haciendo abstraccin de las realidades de la historia o de la prehistoria
como posibilidades puramente lgicas de hoy o de maana.
Poco importa, adems, desde el punto de vista de la existencia del
Estado, que el territorio sea grande o pequeo; protegido o no por fronteras naturales, dotado de acceso martimo o puramente continental, rico o
pobre en recursos (suelo, subsuelo, clima, rgimen hidrogrfico...) La extensin del territorio, las fronteras, el acceso al mar, los recursos... son,
para los Estados, cualidades generadoras de potencia, a veces, inclusive,
en determinadas circunstancias polticas y econmicas, condiciones ms
o menos necesarias de viabilidad. Pero no son esenciales a la nocin de Estado, puesto que de hecho existen y han existido siempre Estados de pequea dimensin, Estados privados de fronteras naturales, Estados de
suelo pobre, incapaces de proveer a la subsistencia de sus habitantes.45 Es
que, a pesar de cierta concepcin geopoltica , el Estado es ante todo
formacin poltica y no expresin geogrfica o unidad econmica.
Agreguemos que la nocin de territorio comprende no slo la superficie del suelo, sino tambin lo que est debajo (subsuelo) y el espacio atmosfrico que cubre el suelo; eventualmente, adems, las extensiones
martimas (puertos, bahas, radas, mar territorial).46
19. Sin embargo, importa precisar en qu sentido o de qu manera
interviene el territorio en el sistema del Estado.
Una primera funcin negativa del territorio, es admitida por casi
todo el mundo: el territorio permite asignar al Estado fronteras.47 En un
rgimen de Estados mltiples, es indispensable, para prevenir conflictos,
sealar los lmites de las respectivas competencias. Pues bien, aun prescindiendo del hecho de que los pueblos presididos por diversos Estados
habiten en una regin determinada del globo, el lmite ms preciso es el
lmite territorial, que consta en el espacio, en el suelo, mientras que un
45 Se vuelve a encontrar aqu, bajo el punto de vista del territorio, la cuestin de la autarqua,
considerada ms arriba (nm. 9) bajo el punto de vista de las aptitudes de la poblacin.
46 Vase, en cuanto al territorio y el espacio, A. de Lapradelle, Le territoire , Encyclopdie
Francaise, t. X, Ltat Moderne, pp. 10.10-13 a 15.
47 En cuanto a la nocin de frontera, vase A. de Lapradelle, op. cit., pp. 10.12-1 a 3.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

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lmite puramente personal, obtenido del solo acuerdo de personas sin


atender al espacio, contradira, a la vez, la realidad de las cosas, es decir,
el hecho de la sedentariedad de las poblaciones, y las exigencias de un
orden internacional claro que excluya los riesgos de las rivalidades. Cada
Estado tiene as su circunscripcin territorial, en la que ejerce su correspondiente papel: gobierna, legisla, juzga con relacin a todos aquellos
que se encuentran en el territorio, nacionales o extranjeros. Ese acantonamiento no significa, por lo dems, que cada Estado pueda arbitrariamente
desconocer, en su territorio, los derechos de los Estados o de los individuos extranjeros, o inclusive negar a los Estados extranjeros toda autoridad sobre sus sbditos ms all de sus fronteras: el derecho internacional
pblico y privado por lo menos el derecho natural, si no siempre el derecho positivo limita, a este respecto, la libertad de los Estados. Ese
acantonamiento no significa tampoco que no se encuentren jams casos
de competencia repartida entre dos o varios Estados, y aun casos de competencia suspendida, tratndose de un Estado cuyo territorio sea administrado por otro Estado...48 Pero esos casos son otros tantos acomodamientos o excepciones que suponen la regla: normalmente, el Estado requiere
un territorio delimitado en el que slo l tenga competencia y responsabilidad de Estado. En cuanto a determinar qu autoridad es la que tiene facultad para fijar concretamente esos lmites territoriales cada Estado en
virtud de su soberana o un rgano superior de derecho de gentes49 el
tema excede el cuadro de la tesis aqu formulada, que es la de la necesidad para cada uno de los Estados que se reparten el globo de una frontera
material tangible, de naturaleza territorial. Baste poner de manifiesto que
los peligros de un derecho de autodeterminacin en la materia justifican
por s solos la competencia de una autoridad internacional.
Pero la funcin del territorio no se limita a dotar al Estado de una
lnea-frontera que trace una rea de competencia. A esta funcin negativa
se aade otra, positiva, que es ms discutida en nuestros das,50 quiz por
razn de cierta dificultad en precisarla, pero que no es menos innegable.
En efecto, el Estado, para realizar convenientemente su misin, tiene
necesidad de un territorio, es decir, de una porcin delimitada del suelo, de
48 Acerca de esos diferentes casos, vase L. Delbez, op. cit., Revue gnrale de droit international public, 1932, pp. 720-738.
49 Vase, respecto de este punto, ibidem, pp. 711-715.
50 En sentido contrario, vase L. Duguit, op. cit., 2a. ed., t. II, pfo. 7, p. 46; Delbez, op. cit.,
Revue gnrale de droit international public, 1932, pp. 711-715.

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la que pueda sacar partido como un instrumento en vista de sus fines de


Estado. Por una parte, en el plano interno, el territorio viene a reforzar la
autoridad del Estado, al que proporciona una base de control y de coaccin. Gracias al territorio, el Estado tiene el medio fcil de llevar la cuenta, de vigilar y de obligar a los individuos, de prohibir a unos la evasin,
de expulsar o desterrar a otros. En una palabra, quien tiene el territorio
tiene al habitante.51 Adems, una multitud de tareas que incumben al Estado (y no slo los trabajos pblicos) implican una determinada utilizacin del suelo o del espacio por parte del poder pblico; de los resortes
territoriales en una palabra.52 En el plano exterior, finalmente, el territorio proporciona al Estado una lnea de defensa, que le permite hacer frente al enemigo y cerrar el camino a la invasin. Mientras se mantiene en el
suelo patrio, el Estado est en aptitud de durar; desde el momento en que
es arrojado fuera , se desploma, no slo porque ha perdido el lmite de
su competencia, sino porque est privado del fundamento slido en que
apoyaba su accin. As, de la posesin del territorio depende la autoridad
del Estado sobre sus sbditos, al igual que su independencia frente al extranjero.53
20. Pero si el Estado no puede ni actuar ni subsistir sin la ayuda de
un soporte territorial, de all resulta que goza, con relacin al territorio, de un
verdadero derecho.54 Es el caso de todas las instituciones: conviene reconocerles, a ttulo de derecho constitucional, las facultades indispensables
para la realizacin de su obra. De qu naturaleza es ese derecho particular del Estado sobre su territorio? Teniendo por objeto una cosa el territorio, errneamente se le llamara derecho de soberana (imperium)
porque la soberana, que es autoridad, no puede ejercerse ms que sobre
las personas y no sobre las cosas.
La expresin soberana territorial encierra un equvoco: toda soberana es personal; no es territorial sino en tanto que comprende a las personas que se encuentran sobre la extensin del territorio.55 Afectando al territorio mismo, el derecho del Estado no podra ser, pues, ms que un
Comp. Carr de Malberg, op. cit., t. I, nm. 2, p. 3.
Es la palabra que utiliza Hauriou, Prcis, 2a. ed., p. 555.
Vase, acerca de esta funcin del territorio, A. de Lapradelle, Le territoire , Encyclopdie
Francaise, t. X, p. 10.10-11 y 12. Adems, acerca de la importancia del cuadro territorial en el Estado, Hauriou, Prcis, pp. 555 y 556.
54 En sentido contrario, Duguit, op. cit., 2a. ed., t. II, pfo. 7, pp. 51 y 52.
55 Comp., en cuanto a este punto, Carr de Malberg, op. cit., t. I, nm. 2, p. 4; Duguit, op. cit.,
2a. ed., t. II, pfo. 7, p. 52.
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derecho de dominio (dominium), que se traducir, por ejemplo, en el derecho de expropiacin por causa de utilidad pblica o en el derecho de
devastacin para los fines de defensa nacional (teora llamada del territorio-objeto).
Esta especie de derecho real eminente no es, sin embargo, un derecho
de propiedad. No se confunde ni con el derecho del Estado sobre su dominio privado, ni aun con el derecho del Estado sobre el dominio pblico.
Por una parte, el derecho del Estado sobre el territorio es a la vez general
y limitado en su objeto: se extiende al territorio entero, mientras que la
propiedad, aun pblica, no alcanza ms que a partes determinadas del territorio; no entraa plenitud y exclusividad de poderes, que siguen perteneciendo, en principio, al propietario subyacente, sino tan slo ciertas facultades determinadas de utilizacin. Por otra parte, a diferencia del
derecho de propiedad, que est destinado a la satisfaccin de fines egostas (en el sentido etimolgico del trmino), el derecho del Estado sobre el
territorio participa del carcter funcional, institucional, del Estado: encuentra su razn de ser y su lmite en el inters pblico, en las necesidades de la existencia del Estado y del cumplimiento de su misin. Y por
estar as limitado por su fin, es por lo que, igualmente, es general y est
circunscrito a su objeto. Laband hablaba de un derecho real de derecho
pblico ; podra hablarse quiz de un derecho real institucional.56
Que no se objete, con Michoud y otros, que el pretendido derecho
sobre el territorio no es en realidad ms que un poder sobre las personas.57 Sin duda, como lo sealan esos autores, el poder de utilizacin del
territorio se resuelve finalmente en un derecho, que pertenece al Estado,
de ordenar a los propietarios de los terrenos sobre los que ha puesto sus
miras (caso de expropiacin, de devastacin...) que se abstengan de toda
resistencia a la utilizacin proyectada: caso de soberana personal, de imperium por consiguiente. Pero no pasa siempre as cuando un derecho se
ejerce sobre una cosa, incluyendo el derecho de propiedad privada? Por
definicin, el derecho, inclusive el real, supone otros hombres a los que
se le opone y que estn obligados a respetarlo. De all resulta tambin que si
el Estado tiene el derecho de ordenar a los propietarios la abstencin, es
porque tiene, si no sobre los terrenos mismos, s al menos sobre el territo56 Comp., acerca de esta discusin, De la Bigne de Villeneuve, op. cit., t. I, pp. 244-249; Le
Fur, La Nation et ltat , Encyclopdie Francaise, t. X, pp. 10.10-7, col. 1 y 2.
57 Vase, especialmente, L. Michoud, La thorie de la personnalit morale, 3a. ed. por L. Trotabas, Pars, 1932, t. II, nm. 201, pp. 64 y 65, y en particular la nota 2 de la p. 65.

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rio del que esos terrenos forman parte integrante, un derecho real de uso
que, en aquellas circunstancias en que el inters pblico est de por medio, es superior al derecho privado de los propietarios.
21. Podra irse ms lejos y, a pretexto de que el territorio es indispensable al Estado, considerarlo como un elemento del ser mismo y de la
personalidad del Estado, que, en su esencia, estara compuesto de hombres y territorio a la vez? (teora llamada del territorio-sujeto).58 La conclusin parece excesiva. No se llegar a descartarla objetando, con algunos,59 que ella impedira toda modificacin de fronteras, pues el territorio
aqu considerado, a ttulo de elemento del Estado, no es tal territorio determinado en su magnitud, sino un territorio cualquiera susceptible de variacin.60 Pero aun as interpretada, la conclusin no podra ser admitida,
porque al incorporar en el ser, y sobre todo en la persona del Estado, al
territorio, deja atrs los lmites de lo verosmil y de lo necesario. Basta,
en efecto, con concebir el territorio como la base terrestre del Estado,
como uno de sus instrumentos indispensables y sobre el cual tiene derechos el Estado, sin que haya necesidad de introducirlo en el corazn de
ste como una parte de su ser y de su persona. Tal vez se deje uno influenciar por una comparacin con el ser humano: el territorio es para el
Estado lo que el cuerpo es para el hombre. Pero este antropomorfismo no
es ms que una produccin potica: un ser moral no tiene cuerpo; no tiene
ms que elementos componentes que son los individuos que son sus
miembros. Se alega, es verdad, el precedente de la fundacin, en que el
patrimonio sera el principio y el soporte de la personalidad.61 Pero sin
contar con que el territorio no tiene, para el Estado, la significacin de un
patrimonio, el anlisis es errneo: en la fundacin, el principio y el soporte de la personalidad no es el patrimonio, masa inerte y pasiva; es la vida
incorporada en la fundacin misma y servida por el patrimonio. As en el
Estado se ver que no es el territorio, simple instrumento material, el que
forma el Estado, ni siquiera en parte, sino la idea incorporada en la institucin estatal, a saber, el bien pblico, al servicio de la cual se encuentran
el territorio y todos los dems instrumentos del Estado. En una palabra, el
58 Vase, en este sentido, G. Jellinek, Ltat moderne et son droit, edicin francesa, t. II, pp. 16
y ss.; Carr de Malberg, op. cit., t. I, nm. 2, p. 4, nota 4.
59 Por ejemplo Duguit, op. cit., 2a. ed., t. II, pfo. 7, pp. 48-50; Delbez, op. cit., Revue gnrale
de droit international public, 1932, pp. 718 y 719.
60 En este sentido, De la Bigne de Villeneuve, op. cit., t. I, p. 239.
61 A. de Lapradelle, Le territoire , Encyclopdie Francaise, t. X, pp. 10.10-11, col. 2, in fine.

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territorio no es el Estado, ni en todo ni en parte;62 no es ms que un medio


al servicio del Estado.
Es indudable que en ausencia de un territorio no puede formarse el
Estado y que la prdida de su territorio entraa su completa extincin .63
Pero de que el territorio es una condicin de existencia del Estado 64 no
puede autorizadamente deducirse que el territorio sea un elemento del ser
y de la persona del Estado: condicin de existencia no se confunde con
elemento esencial, constitutivo. No slo ofrece esta distincin un inters
filosfico: justifica el otorgamiento de una primaca, en la estructura del
Estado, al elemento humano sobre el elemento territorial, cuyo valor, por
necesario que sea, no es, empero, ms que instrumental.

62 Algunos autores han llegado, en efecto, hasta a identificar al Estado con su territorio: vase,
en sentido contrario, Carr de Malberg, t. I, nm. 3, p. 8, nota 7.
63 Ibidem, p. 4, nota 4.
64 Idem.

Seccin II. Los elementos constitutivos del Estado . . . . . . . . .

33

22. En relacin con la sociedad subyacente, el Estado representa


un nuevo principio: el principio poltico . . . . . . . . . . .

33

23. El Estado queda incluido en la categora de las sociedades,


no de las fundaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

24. Rasgos especficos de la sociedad estatal: el bien pblico


temporal y la autoridad pblica . . . . . . . . . . . . . . . .

35

1. EL FIN DEL ESTADO: EL BIEN PBLICO TEMPORAL


25. Institucin humana, el Estado no podra carecer de fin . . .

35

I
26. Distincin entre bien comn , fin de toda sociedad, y
bien pblico , fin de la sociedad estatal . . . . . . . . . .

36

27. a) El pblico , sujeto-beneficiario del bien que persigue el


Estado, es la masa total de los individuos y grupos integrados en el Estado. Bien pblico y bien particular; bien nacional y bien internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37

28. b) Los elementos formales del bien pblico: el orden y la


paz por la justicia, la coordinacin de las actividades particulares, la ayuda y suplencia a la iniciativa privada . . . . . .

40

29. Carcter a la vez impersonal e intermediario de los elementos del bien pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43

II
30. La materia del bien pblico: todas las necesidades humanas
del orden temporal, especficamente polticas, econmicas,
intelectuales, morales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

44

31. a) En qu sentido conviene entender el principio de la separacin entre la economa y la poltica . . . . . . . . . .

46

32. b) De qu manera debe el Estado interesarse en los valores


de orden intelectual y moral . . . . . . . . . . . . . . . . .

49

33. Lugar de los valores nacionales (en el sentido tnico) entre


las preocupaciones del Estado . . . . . . . . . . . . . . . .

50

34. c) La distincin de lo espiritual y lo temporal, y las relaciones entre la Iglesia y el Estado . . . . . . . . . . . . . . . .

51

35. Bien pblico temporal y filosofa general . . . . . . . . . .

54

36. Carcter relativo de las aplicaciones de la idea de bien pblico

56

Seccin II
Los elementos constitutivos del Estado
22. A la colectividad de hombres, de la misma nacionalidad o no,1 establecidos sobre su territorio2 y unidos ya por los lazos de mltiples solidaridades, orgnicas unas, inorgnicas otras3 colectividad que puede llamarse, si se quiere, la nacin, en el sentido de la sociedad en general el
Estado aade una formacin nueva, unificadora, y en cierta manera superior, constitutiva de una sociedad jerarquizada, que tiene por fin especfico un bien que se denomina pblico y, de manera ms precisa (desde la
distincin cristiana de los dos poderes, espiritual y temporal) el bien pblico temporal.
Antes de emprender la justificacin detallada de esta tesis, conviene
presentar dos observaciones fundamentales, destinadas a aclarar y en
cierto modo a iniciar la discusin.
En primer lugar, en lo que concierne a la relacin del Estado y la sociedad en general, se cometera un error al considerar al Estado simplemente como una superestructura que viniese a rematar o coronar una estructura anterior del mismo orden.4 En realidad, el Estado aporta un
principio original el principio poltico generador de una estructura
sui generis cuya materia previa y estructura, en este sentido, es la colectividad humana, organizada en grupos sociales diversos. Esto no quiere decir, por lo dems, que la estructura poltica tenga como misin eliminar o
absorber la estructura social: se demostrar, por el contrario, que el Estado est al servicio de la sociedad, de los individuos y de los grupos, y que
su papel es dar a la misma un bien que le falta y, en este aspecto, completarla. Ahora bien, completar es respetar el ser y la autonoma; no es desAcerca de la nacionalidad y del Estado, vase, supra, nms. 11-16.
Acerca del elemento territorial, vase supra, nms. 18-21.
Respecto de esas solidaridades, familiar, profesional, nacional, etctera, vase, supra, nm. 10.
Comp. E. Baudin, Cours de philosophie morale, p. 466: El Estado est subordinado a la
nacin cuya estructura social precede, prepara y priva sobre la superestructura poltica que se le aade . Vase tambin, p. 403. En el mismo sentido, Pereira Dos Santos, La Constitution sociale et
politique portugaise, Pars, 1935, pp. 20 y 21.
1
2
3
4

33

34

JEAN DABIN

truir ni reemplazar. De all resulta que el Estado, encarnacin del elemento poltico, representa un sistema distinto y especfico con relacin al sistema social anterior, apoltico ,5 al que trata como materia suya y al que
organiza segn su propio principio.6
23. Destinado a la empresa del bien pblico , el Estado se coloca en
la categora de las sociedades. No podra asimilrsele al tipo de la fundacin. Lo que caracteriza, en efecto, a la fundacin, es que la obra establecida por el fundador es administrada por hombres de confianza sin ninguna participacin, ni activa ni pasiva, de los beneficiarios o destinatarios.
Por el contrario los individuos, beneficiarios de la obra del Estado, son
llamados a colaborar en su organizacin primero, por el impuesto, el servicio militar, eventualmente por el ejercicio del derecho electoral...; en su
funcionamiento despus, por la obediencia a las leyes y a las rdenes de
la autoridad. Es, pues, un error creer que la idea de sociedad implica,
de parte de los miembros, una participacin activa, por va de autoridad,
en la gestin de la cosa comn, a falta de la cual se caera en la categora de
la fundacin.7 Basta una participacin pasiva, desde el momento en que
hay una aportacin personal de libertad o de bienes. Es esta aportacin la
que forma la sociedad, aun en casos en que, como en Inglaterra, la empresa
del bien pblico no es cargada en la cuenta del Estado8 sino en la de la Corona, pues sta no est en aptitud de realizar la empresa sino con la ayuda y el
subsidio del pblico. Se debe decir ms: as como los soldados realizan materialmente la victoria, slo los ciudadanos, es decir, el pblico, estn en aptitud de realizar el Estado y el bien pblico. El papel de los gobernantes llamados responsables, como el de los jefes militares, no puede ser otro que la
direccin. El Estado es, en consecuencia, una sociedad en que todo el mundo
est asociado en la empresa por el lazo de una colaboracin positiva. Pero no
sociedad de iguales, puesto que precisamente los individuos y los grupos integrados en el Estado tienen necesidad de una direccin. Esta es asumida, en
el Estado, por una autoridad a la que se da el nombre de poder o gobierno
los ingleses dicen: Su Majestad sobre el que descansa, a ttulo profesional, el cuidado del Estado y del bien pblico, y que, para este fin, ordena a
Expresin tomada de la literatura nacional-socialista.
Comp. la crtica nacional-socialista de las dos Constituciones , en el sentido sociolgico y
en el sentido jurdico, en Mankiewicz, op. cit., t. I, nm. 178, pp. 176-178.
7 Comp. respecto de la distincin entre un Anstaltstaat (Estado-fundacin) y un Krperschatstaat (Estado-sociedad), L. Michoud, La thorie de la personalit morale, 3a. ed., por L. Trotabas, t. I,
pp. 224-227.
8 Vase, supra, nm. 5, notas 3 y 4.
5
6

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

35

los ciudadanos (imperium) y, para obtener la obediencia, dispone de la fuerza (potestas).


24. Seguramente que ni el principio de autoridad, aun llevado al grado de la potestas, ni la idea de bien pblico, son absolutamente propias
del Estado.9 Por una parte, la autoridad se encuentra en todas las sociedades en que, por razn del gran nmero de asociados, o a causa de la
complejidad del fin, se impone una direccin a efecto de unificar y,
por consiguiente, de hacer eficaces los esfuerzos que sin ella seran incoherentes. Slo que cuando esta autoridad se llama poder o gobierno,
est revestida de caracteres especiales: goza del monopolio de la
coaccin y, en tanto que est al servicio del bien pblico, es superior
a cualquiera otra. Por otra parte, antes de la aparicin del Estado moderno, existan, ciertamente, organizaciones o esbozos de organizaciones polticas (clanes, tribus, civitates, demos, municipios...) que perseguan cierto bien que puede llamarse pblico.10 Esas organizaciones,
empero, estaban encerradas en una rea estrictamente local, mientras
que el Estado, que sobrepasa y engloba las colectividades polticas primarias, se enfrenta a un bien pblico ms amplio que el bien pblico
local, a saber, el bien pblico nacional o general.11
Volvamos ahora, con apoyo en las explicaciones, a los dos elementos
esenciales del anlisis que precede: la nocin de bien pblico, causa final
del Estado (apartado primero) y la nocin de gobierno, de poder o de potestad pblica, causa formal del Estado (apartado segundo), terminando
por el examen del problema del origen del Estado, que evoca la idea de
causa eficiente del Estado (apartado tercero).
1. El fin del Estado: el bien pblico temporal
25. Siendo el Estado una empresa, una institucin humana, no podra
dejar de tener un fin. Es imposible, a pretexto de ciencia positiva, de mtodo histrico-emprico, querer hacer abstraccin de todo finalismo. A lo
ms, el socilogo tiene derecho de adoptar este punto de vista y estudiar
9 Comp. G. Scelle, Prcis de droit des gens, primera parte, pp. 74, 78, 79, 82 y 83, segn el
cual no habra ningn criterium jurdico ni siquiera racional del Estado, sino tan slo caractersticas
del Estado, caractersticas que, por lo dems, seran nicamente de orden material y de orden histrico-poltico.
10 Vase, acerca de este punto, Hauriou, Prcis, pp. 83 y 87. Comp. Duguit, op. cit., 3a. ed., t. I,
pfo. 49, pp. 535-539.
11 En cuanto a la centralizacin del poder del Estado, vase Hauriou, pp. 115 y 116.

36

JEAN DABIN

al Estado como una cosa , sin preguntarse a qu fin est ordenado, ni


siquiera si est ordenado a un fin. En efecto, el fin perseguido es incontestablemente uno de los signos que permiten reconocer la forma socialEstado entre las dems formas sociales; y es evidente, adems, que los
hombres que componen el Estado, los sbditos y sobre todo los gobernantes, se proponen un fin. Si esto es as, es porque el Estado, como
cualquiera otra institucin humana, es, sin duda, una cosa , pero esencialmente una cosa que tiene un fin . En materia de institucin, el fin
es, en efecto, el principal especificador y animador de toda la organizacin formal.
He aqu por qu no hay medio de representar, inclusive cientficamente, una institucin, sin abordar el problema de su fin: quien dice institucin, dice finalidad.12
Aunque desde el punto de vista del fenmeno sea la organizacin formal la que salte primero a la vista as en el Estado, bajo su aspecto de
poder es el alma del sistema la que es preciso comenzar a analizar, si se
quiere comprender el sentido mismo de la organizacin y las modalidades
de su estructura. Por una parte, en efecto, es el fin el que determinar las
atribuciones y la competencia material del organismo; por otra, en funcin de las atribuciones y de la competencia, previamente reconocidas, es
como sern ordenados los rganos. El fin proporciona as la razn ltima
del Estado y de todo lo que entra bajo este concepto.
Se admite, con gran frecuencia, que el fin del Estado es el bien pblico.13 Muchos dicen: el inters general, pero sin intencin de entender otra
cosa con esta frase. Cualquiera que sea la frmula utilizada, la idea sigue
siendo vaga, no slo en sus aplicaciones concretas, lo que es natural, sino
en sus lneas generales y hasta en su principio, cosa que es lamentable.
Conviene, pues, hacer un esfuerzo de esclarecimiento.
I
26. Cuantas veces se agrupan los hombres con miras a un fin lo
que corresponde al concepto de sociedad propiamente dicha, hay bien
comn, consistente en este mismo fin, querido y perseguido en comn,
12 Vase, acerca del error mecanicista en sociologa (Durkheim), Schwalm, Leons de Philosophie Sociale, Pars, 1910, t. II, pp. 378-385.
13 Comp., respecto de la idea de la cosa pblica , Hauriou, Prcis, 2a. ed., pp. 86, al principio, 90, 91 y 97.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

37

as como en todos los medios ordenados a l.14 En este sentido genrico,


la sociedad que se entrega a una actividad industrial o comercial, el sindicato que vela por los intereses de la profesin, la congregacin religiosa
dedicada al perfeccionamiento de sus miembros, implican bien comn
con el mismo ttulo que el municipio, la provincia o el Estado. Pero ese
bien comn ser particular o pblico segn que se relacione de manera
inmediata con intereses particulares o con el inters pblico. He aqu por
qu, tratndose del Estado, la expresin bien pblico es preferible a la de
bien comn, porque indica con precisin que el bien comn en juego es el
bien comn pblico.
Por lo dems, es menester no confundir fin de inters particular y fin
de inters egosta (por ejemplo el de las agrupaciones de fin lucrativo, que
en el fondo tienden a obtener beneficios): un fin puede ser de inters particular, aunque sea altruista, desde el momento en que mira al bien particular de los dems (por ejemplo el de las agrupaciones de fin no lucrativo
que se consagran al bien particular de los pobres). En sentido inverso, es
claro que fin de inters pblico no se confunde con fin de inters altruista
o desinteresado, puesto que el pblico somos nosotros mismos y, en final
de cuentas, el bien pblico est destinado a aprovechar a los individuos
particulares, miembros del grupo pblico.
27. a) Qu es, pues, lo que distingue el inters o el bien particular,
del inters o del bien pblico? No bastara responder, con ciertos autores
formalistas Carr de Malberg o Jze que el inters pblico es todo
inters cuya satisfaccin est a cargo del Estado, pues se trata precisamente de averiguar el ttulo o la razn que justifica esa manera de proceder del Estado. Poco importa, pues, para nuestro punto de vista, la calidad
privada o pblica de la agrupacin que interviene: el bien particular y el
bien pblico deben definirse por su naturaleza propia, independientemente de sus agentes de realizacin.15
El bien particular es el que, de manera inmediata, concierne a cada
individuo o grupo; el bien pblico es el que concierne a la masa total
de individuos y grupos integrados en el Estado bien de la multitud
(Aristteles y Santo Toms), bien de la generalidad (segn la expresin
14 Comp. J. Th. Delos, Quest-ce que la socit , La personne humaine en pril, Semanas
sociales de Francia, Clermont-Ferrand, XXIX sesin, 1937, pp. 201 y ss.
15 Comp., respecto de los criterios propuestos por los juristas para hacer la distincin entre las
personas morales de derecho pblico y las personas morales de derecho privado, Michoud, op. cit.,
3a. ed., t. I, nms. 86 y ss., pp. 242 y ss.

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JEAN DABIN

de la Edad Media), bien de la nacin (en el lenguaje de la Revolucin),


bien del pblico (Hauriou).16 Formalmente definido, por su sujeto o beneficiario, el bien pblico se separa as del bien propio de un individuo
determinado, de una clase, de una confesin, de un partido, de una nacin
(en el sentido tnico), de una regin... de una categora social cualquiera,
en suma. El bien pblico es, de manera inmediata, el bien del pblico en
general, en su diversidad y complejidad, sin acepcin de individuos o
grupos,17 comprendiendo en l, adems, no slo a los vivos, sino a las
generaciones futuras, pues el pblico y su bien se despliegan a la vez en
el espacio y en el tiempo.18
Pero si lo pblico se distingue de lo individual concreto, no podra
tampoco ser equivalente a la suma matemtica de los individuos presentes y futuros, aunque se hiciese abstraccin de su nombre. El pblico no
es la suma de individuos annimos a quienes no se conoce y no se quiere conocer individualmente :19 no se les conoce y no se les quiere conocer precisamente porque se trata de hacer abstraccin, no slo de sus
nombres, sino de sus personas individuales, para considerar ese sujeto
ideal, el pblico, que es, a la vez, todo el mundo en general y nadie en
particular. O, por lo menos, si se rechaza como irreal esta nocin del pblico, el bien pblico corresponde a aquel bien que es el bien de todo el
mundo y el bien de nadie, bien cuya existencia o concepto no se podra
poner en tela de juicio, puesto que es el fin propio, indispensable e
irreemplazable del Estado. En efecto, el bien particular, que persiguen
los individuos y los grupos (el de ellos o el de los dems), no cae, por lo
menos directamente, dentro de la esfera de competencia del Estado: es
asunto de cada individuo o grupo. Estando el individuo humano constituido de tal manera que posee los medios naturales de perfeccionarse, gracias a sus propios esfuerzos o, eventualmente, recurriendo a la ayuda privada de sus semejantes, la ley de economa de fuerzas exige que cada uno
vigile y provea, en la medida de los medios que estn a su alcance, a la
16 Comp., en lo que toca a la nocin de bien pblico, Schwalm, Leons de Philosophie Sociale,
t. II, pp. 427-433.
17 Acerca de la nocin de lo pblico , comp. Hauriou, Prcis, 2a. ed., pp. 90 y 91, que entiende en realidad la palabra en un sentido ms poltico que social, pero que subraya el carcter complejo de
lo pblico. Adems, respecto de la opinin pblica, Hauriou, op. cit., pp. 159 y ss.
18 Vase, respecto de este elemento de la duracin, Hauriou, op. cit., pp. 76 y 91.
19 R. Bonnard, Prcis de Droit Administratif, Partie gnrale, Pars, 1935, p. 70: el inters general ser simple y sencillamente la suma de los intereses individuales, pero annimos: intereses de
individuos a quienes no se conoce ni se quiere conocer individualmente.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

39

satisfaccin de sus necesidades. No toca al Estado dispensar al individuo


de la ley del trabajo y reemplazarlo en una tarea que le ha sido atribuida
por la naturaleza misma. Aydate, que Dios te ayudar es una mxima
que se verifica con mayor razn para la providencia del Estado que
para la providencia divina, pues no entra en la naturaleza del Estado prever y proveer, en descargo de los individuos y grupos. El Estado no entra
en contacto con el bien particular sino indirectamente, en cuanto el bien
pblico es la condicin del bien particular, y tambin cuando la realizacin del bien particular es, en determinadas circunstancias excepcionales,
la condicin del bien pblico.20
Sin embargo, el individuo no est en aptitud de perfeccionarse ms
que en cierta medida. Haga lo que haga, hay necesidades, sobre todo en
un grado avanzado de civilizacin, a las que no podra subvenir por sus
propios medios, ni siquiera con la ayuda benvola de sus semejantes. Es
en este momento cuando interviene, a ttulo de medio complementario del
bien particular, la idea de un bien pblico destinado a beneficiar a todo el
mundo sin distincin y justificando la agrupacin de todos en una formacin nueva, que es precisamente el Estado.
Evidentemente, el pblico cuyo bien se discute, es, para cada Estado, el pblico de sus miembros, no el pblico de los miembros de los
otros Estados o de la humanidad: es la consecuencia lgica de la multiplicidad de Estados. Mas precisa aadir, de inmediato, a reserva de volver
ms tarde sobre el punto,21 que entre el bien pblico nacional y el bien
pblico extranjero o internacional no podra haber separacin, ni menos
an contradiccin. En efecto, el bien pblico nacional postula, sobre todo
en nuestros das, relaciones internacionales, privadas y pblicas, de tal
suerte que, aun colocndose en un punto de vista egosta, fuera de toda
idea de solidaridad humana, el mal pblico extranjero o internacional
obra necesariamente de manera desfavorable sobre el bien pblico nacional de cada pas. Pasa lo mismo con la autarqua, que es la ausencia de
comercio internacional (econmico o de otra naturaleza) por el repliegue
de la comunidad sobre s misma: jams llegar a encontrar un pueblo en
sus propios recursos materiales o espirituales con qu satisfacer las necesidades de la humanidad que en l vive. La autarqua puede apenas pasar
como un medio de defensa para uso de los pueblos amenazados en su
existencia, medio que constituye ciertamente un mal, en razn de las pri20
21

Respecto de este ltimo caso, vase supra, nm. 29.


Vase supra, nm. 287.

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JEAN DABIN

vaciones que supone en el orden material y en el orden espiritual sin


que la contrapartida favorable que se da por descontada est asegurada,
por el contrario.
28. b) Los elementos del bien pblico, tales como los revelan la historia y el anlisis filosfico a la vez, pueden ser reducidos a tres, que corresponden a tres clases de necesidades pblicas, es decir, de necesidades
experimentadas por la masa del pblico, y que el Estado, comunidad pblica, va a trabajar por satisfacer, en lo que le concierne, de manera cierta
y continua, merced a un sistema de reglas y de instituciones apropiadas:
necesidad de orden y de paz; necesidad de coordinacin (que es tambin
orden, pero desde otro punto de vista); necesidad de ayuda, de aliento y,
eventualmente, de suplencia de las actividades privadas.
El orden y la paz: son el elemento ms urgente, el que se descubre en
el origen de la mayor parte de los Estados de la historia. Aun por simple
definicin, los intereses particulares, especialmente los de orden material
y econmico, estn llamados a entrar en lucha. Lo particular divide, ya
que cada uno busca tener su parte y ms que su parte de las riquezas o de
los medios de vida (competencia por los mercados, por las materias primas...). Ahora bien, esta situacin de lucha corre el riesgo de degenerar
en desrdenes y violencias daosos para todos. Donde reina la violencia
y las pasiones de deseo desenfrenado, de ambicin, de goce... que la
inspiran reina la inseguridad, la miseria, la barbarie. Por consiguiente,
hace falta, por encima de los individuos y de los grupos prestos a combatir, una institucin de fuerza pblica, la polica (primera exigencia de la
polis), que proscriba la violencia en todas sus formas, vindicativa u otras,
y monopolice la coaccin, y una institucin de justicia, que colme las diferencias y diga el derecho, siguiendo en lo posible una norma prefijada,
de origen consuetudinario o legal, que es la institucin de la regla de derecho. En este sentido, en tanto que el orden, condicin elemental del
bien pblico, supone la justicia, es decir, la definicin exacta de los derechos de cada uno por el juez y por la ley, puede admitirse, con Duguit,
que el Estado tiene como fin la realizacin del derecho .22

22 L. Duguit, 3a. ed., t. I, pfo. 63, p. 678: los autores modernos distinguen tres fines del Estado:
1) el mantenimiento de su propia existencia, 2) la realizacin del derecho; 3) la cultura, es decir, el
desarrollo del bienestar pblico y de la civilizacin intelectual y moral. Sin embargo, para Duguit, la
realizacin del derecho engloba todos esos fines, puesto que stos se reducen a la solidaridad social; y
realizar la solidaridad social es realizar el derecho (p. 679).

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

41

Pero la necesidad de orden y de paz no se manifiesta solamente en el


interior. Individuos y grupos pueden ser solidarios en el mantenimiento
de valores o de intereses materiales y espirituales que les son comunes
frente a otros grupos diferentes, animados a veces de tendencias hostiles
o imperialistas. De all la necesidad, sentida en el pblico, de un sistema
de proteccin militar y diplomtica que exige la unin de fuerzas de una
agrupacin ms amplia y ms concentrada, que es el Estado. Cierto que la
fundacin de ciudades responda ya a esas preocupaciones de orden, de
paz, de justicia, de defensa comn, pero las ciudades mismas constituan
otros tantos sistemas particulares independientes, susceptibles de entrar
en conflicto. Poda, por ello mismo, aspirarse a una organizacin poltica
suprema, capaz de instaurar el orden y la paz en el pas entero, entre las
diferentes ciudades, por una parte, y entre las ciudades y los campos, por
otra.
Hay otra forma de anarqua menos brutal, menos esencial, pero ms
daosa, no obstante, al pblico: es la que resulta de la falta de coordinacin de las actividades particulares, ya en el orden econmico, ya en el
dominio de los valores superiores, intelectuales y morales. Por naturaleza,
las actividades individuales se ejercen en forma dispersa y, aun cuando
no entren en lucha, se contraran o convergen sobre una misma materia,
lo que entraa desequilibrios, lagunas, desperdicio de fuerzas. Aqu hay
pltora, all hay falta;23 y si a veces la libertad se ofrece para remediar los
vicios de la libertad y restablecer el equilibrio, con frecuencia ya es demasiado tarde y despus de que el mal se realiz. Una racionalizacin ,
una poltica de coordinacin se impone en inters mismo de la masa, de
la poblacin, del pblico. Nada impedira, es verdad, que las actividades
privadas se disciplinaran y se coordinaran por s mismas; pero, en primer
lugar, no quieren o no pueden siempre hacerlo, por falta de desinters o
de alteza de miras; en todo caso, su poder no pasa de un radio limitado,
que es el de su especialidad. He aqu por qu tienen siempre necesidad de
cierto impulso de fuera, que estimule las voluntades perezosas o vacilantes, que defina las perspectivas y marque los niveles. Sin duda, en este
aspecto tambin, la obra de coordinacin comenz en las ciudades. Pero
entre ms ciudades englobe el grupo, ms aumentarn las posibilidades

23 Ciertos productos, por ejemplo, existen con sobreabundancia, en tanto que otros son escassimos; ciertas carreras son encumbradas y socorridas (profesiones liberales, comercio, industria, etctera) en tanto que otras seran abandonadas (la agricultura, el trabajo manual, etctera).

42

JEAN DABIN

de coordinacin, con sus ventajas. La centralizacin, obra propia del Estado, es un factor eminente de coordinacin racional.24
En suma, el pblico reclama que el Estado venga en ayuda de las
actividades individuales en los diversos campos en que pueden tener necesidad de emplearse (economa, moralidad, ciencias y artes, caridad...).
Ayudar no significa en manera alguna reemplazar y es muy lgico que
se pida a las agrupaciones pblicas la ayuda de su fuerza para facilitar a
los individuos y a los grupos privados el cumplimiento de sus tareas propias. Esta ayuda se traducir en la prestacin de toda clase de servicios
(trabajos, enseanzas, subsidios...) puestos a disposicin del pblico, de
los beneficiarios. Nada impide, sin duda, que esos servicios auxiliares
sean establecidos y administrados por la iniciativa privada. Pero precisamente donde la iniciativa privada sea dbil o insuficiente, toca a la colectividad pblica suplirla organizando el servicio. Y hay que hacer
notar nuevamente que entre ms amplia sea la colectividad mayor ser
su poder y ms eficaz su socorro; en esto es en lo que el Estado es superior a la ciudad.
Entre esos distintos elementos del bien pblico, hay, evidentemente,
un orden de importancia y conveniencia. Por ejemplo, la paz y la justicia
son ms indispensables que la ayuda a las actividades particulares, tanto
ms cuanto que sta supone un Estado ya ms perfeccionado y suficientemente equipado para prestar servicio. Sin embargo, no hay que tratar de
ser demasiado absoluto: en la eleccin entre los valores, hay que tener en
cuenta no slo el orden de la intencin sino tambin el de la ejecucin.
Determinado servicio, secundario en s, puede quiz ver que se le atribuya la preferencia, porque constituye la condicin para la realizacin de un
inters pblico superior, o, simplemente, ms urgente.
Por otra parte, si es muy cierto que el Estado no tiene el monopolio
de la administracin del bien pblico y que su papel, aun en esta materia,
24 Tal es, por lo menos, la teora. Por una parte, la razn indica que una cierta coordinacin
prudente y flexible se impone; por la otra, nada hay en la naturaleza de las cosas que se oponga a
esta coordinacin. Mas para que la coordinacin se realice, es preciso que los interesados colaboren
en ella. Rehusndose a colaborar, faltan a su deber y desprecian la razn; pero por culpable e irrazonable que sea su actitud, el Estado es incapaz de realizar solo, o por el empleo de la coaccin, la
coordinacin deseada. En esta resistencia, hay un hecho que el Estado, a su vez, sera culpable de
querer ignorar. No es ste todo el drama de las modernas tentativas de organizacin de la economa?
Por ignorancia, por inters o, muy a menudo, por efecto de una justificada desconfianza respecto de
ciertas segundas intenciones, aquellos que deberan organizarse o colaborar en la organizacin se niegan a ello. Y el Estado pretende prescindir de ellos.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

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no es ms que supletorio,25 conviene reservar al Estado la obra fundamental, poltica por excelencia, del orden y de la paz, y los gendarmes suplementarios 26 no aparecern ms que al llamado de la autoridad o para
ayudar a la insuficiencia de la fuerza pblica. O, si no, se vuelve a la
anarqua preestatal, en que los individuos y los grupos se hacan justicia a
s mismos en medio de la confusin y los excesos.27
29. Como se habr notado, esos bienes del orden, de la coordinacin
y de la ayuda que el Estado tiene como misin procurar, son bienes eminentemente comunes, impersonales, que no conciernen a ningn individuo o grupo en particular y que corresponden al pblico en general, es
decir, a todo el mundo indistintamente. Es indudable que cuando para
asegurar el orden se preocupa el Estado por dar a cada quien lo suyo, es
decir, la justicia, el Estado mismo toma en consideracin el bien particular de los que la reclaman. Pero como esta satisfaccin est distribuida
entre todos y, adems, el respeto del derecho de cada quien, condicin del
orden, representa en realidad al bien de todos, sigue siendo cierto que este
elemento del bien pblico: el orden por la justicia, no es el bien particular
concreto de nadie. A pesar de ciertas apariencias, pasa lo mismo con el
elemento de ayuda a las actividades privadas. Cuando el Estado viene en
ayuda, por sus servicios pblicos, de los industriales, de los sabios, de los
viajeros... no toma en cuenta el bien particular de nadie, ni siquiera el
bien particular de la categora de los industriales, de los sabios o de los
viajeros. Estima tan slo que el bien del pblico est interesado en que la
industria, la ciencia, las comunicaciones sean ayudadas, con una ayuda
general e indirecta, accesible a todas las personas que llenen las condiciones requeridas sin descargarlas, por tanto, de su tarea propia.
Es verdad que en nuestros das los Estados realizan con mucha frecuencia, aun fuera de los casos de crisis, intervenciones de carcter personal, en beneficio de determinados individuos o empresas, a los que conceden subvenciones o primas. Esas intervenciones, que toman aspecto de
asistencia, tienen incluso su estatuto regulado, con las instituciones y ser25 Comp. Hauriou, Prcis de droit administratif, 6a. ed., 1907, p. 44: El Estado no tiene el
monopolio de lo que es pblico, ni de utilidad pblica ni del bien pblico, ni de los servicios pblicos, de tal suerte que el desarrollo de la vida pblica no significa necesariamente el desarrollo de la
administracin del Estado . Habr ocasin para volver sobre este punto: vase infra, nm. 248.
26 Expresin usada por los polemistas de la Action Franaise.
27 No hay que confundir la justicia privada, hoc sensu, en que cada uno se hace justicia a s
mismo, con la justicia privada en el sentido de una justicia emanada de un rbitro o de un juez privado. Esta ltima, desde el momento en que ofrece garantas de buena justicia, es perfectamente compatible con la vida en el Estado: vase infra, nm. 157.

44

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vicios correspondientes. Pero una de dos: o tales intervenciones son ilegtimas, o bien, en la prctica seguida, tanto en la intencin como en los
hechos, deben, en final de cuentas, beneficiar al pblico.28 Es que, dada la
complejidad de las relaciones modernas, el bien pblico depende a menudo, estrechamente, del bien particular, sobre todo cuando se trata del bien
particular de los poderosos individuos o grupos que tienen en su
clientela amplias capas de la poblacin (dadores de trabajo, de crdito o
de productos de primera necesidad). En tal caso, la asistencia prestada por
la comunidad pblica a una empresa particular encuentra su justificacin
en la idea que es el fin y la razn de ser del Estado, a saber, el bien pblico. Reconozcamos, sin embargo, que esta situacin no es normal; que, en
la aplicacin, se presta a abusos (favoritismo, parcialidad, trfico de influencia...) y que sera conveniente modificar el rgimen econmico y social a la sombra del cual puede nacer.29
Del anlisis que precede resulta que el bien pblico, en sus diversos
elementos, no representa, en relacin con el bien de los individuos y de
los grupos, ms que un bien simplemente intermediario, que, a decir verdad, no realiza el bien propio, sino lo condiciona, procurando a cada
quien el medio de guardar, de conquistar o de perfeccionar lo que es su
bien propio.
En otros trminos, el bien pblico significa el medio de instituciones
y de servicios favorables para la expansin de las personas y de las obras
privadas, trmino de toda vida social. En ese bien pblico los individuos
no son llamados a participar ms que por va de distribucin, siguiendo la
regla de una determinada justicia, llamada distributiva, y que tiende a instaurar, entre los titulares de derechos, una igualdad proporcional tanto a
sus mritos como a sus necesidades.30
II
30. Si despus de haber considerado el bien pblico en su esencia, se
le aprecia en su materia, en ella se encontrar, sin duda, en primer lugar
(en el orden de la ejecucin), el bien del Estado mismo, en cuanto institucin poltica, lo que comprende: su existencia y su conservacin, que se
Vase infra, nm. 272.
Comp., en cuanto a la politizacin de la economa y el sistema del Wohlfahrtsstaat, la
crtica nacional-socialista, en Mankiewicz, t. I, nms. 148-159, pp. 152-157.
30 Acerca de la justicia distributiva o principio de igualdad civil, vase infra, nms. 262-272.
28
29

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45

tratan de garantizar contra todos los enemigos interiores y exteriores, su


feliz constitucin , la buena administracin y el funcionamiento regular
de las instituciones, servicios y rodajes que, en cualquier grado, dependen de
l (como la institucin de la moneda nacional). Aun se puede incluir bajo
este punto de vista propiamente poltico (aunque lo precede y lo excede),
el bien de los elementos de base que contribuyen a la fuerza del Estado, a
saber, el nmero, la calidad, la unin moral de la poblacin, la extensin
y riqueza del territorio (metrpoli y colonias). Sin embargo, el Estado no
es ms que un instrumento; y si existe un bien pblico especficamente
poltico, ste est al servicio del fin que persigue el Estado, a saber, el
bien pblico puro y simple. No podra, pues, reducirse el bien pblico al
solo bien del Estado, como si el Estado fuese a la vez el sujeto y el objeto
del bien pblico, como si el Estado fuese por s mismo su propio fin. Estando el Estado al servicio del pblico, el bien del Estado no puede constituir ms que uno de los elementos y un elemento-medio del bien
que reclama el pblico.
En cuanto a los intereses que protege el bien pblico y que forman,
por as decirlo, su materia, es preciso observar que el bien pblico cubre
la universalidad de los bienes humanos, por lo menos en el cuadro del
orden temporal. Cualquiera que sea, en efecto, el objeto de las necesidades y de las actividades del hombre, hay lugar siempre para un medio favorable, para una coordinacin de esfuerzos, para una ayuda eficaz que
sostenga y estimule. En este sentido, el bien pblico es general: nada de lo
que interese al hombre le es extrao. Gracias a esta preocupacin de humanidad completa, el Estado es el ms humano de los grupos sociales y,
desde este punto de vista, el ms prximo al individuo,31 pues aun en
aquellos casos en que un grupo privado se propone un fin de inters general, es decir, til al pblico, ese fin no deja de ser, en todo caso, especial,
circunscrito a su objeto, mientras que el Estado, encargado del bien pblico, lleva sobre s la preocupacin de todos los fines que en el plano temporal interesan a la humanidad.32

31 Comp., acerca del carcter humano de lo poltico que, en efecto, se extiende a todo lo humano y debe, por consiguiente, respetar las jerarquas de lo humano, Hauriou, Prcis, p. 108.
32 De ese carcter de generalidad del bien comn Aristteles deduca que el bien comn es
ms divino que el bien privado (I, Ethic. c. I), por encubrir mayor variedad y riqueza. Aristteles,
empero, era pagano. Basta decir que el bien comn es ms humano que el bien perseguido por los
otros grupos privados.

46

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31. a) Por consiguiente, no se podra aceptar, interpretndola en un


sentido liberal y propiamente separatista, la tesis de la separacin de
lo poltico y de lo econmico.33
Sin duda, el papel propio del Estado no es realizar funciones econmicas, producir riquezas, hacerlas circular, proceder a reparticiones de
salarios, de provechos o intereses. Esas tareas, con las competencias y
responsabilidades consecutivas, incumben a los individuos, aislados o
agrupados en las sociedades, sindicatos, cooperativas y asociaciones econmicas de toda especie. Es la solucin normal, puesto que las necesidades y las facultades econmicas recaen, en primer lugar, en el individuo;
es la solucin prudente, porque la libertad econmica es la garanta de la
libertad lisa y llana. Pero en economa, como en todos los dominios en que
el hombre se consagra a actividades externas, el bien pblico manifiesta
sus exigencias ms o menos imperiosas segn los tiempos, los lugares, las
materias. Es entonces cuando entra en escena la funcin poltica: el Estado adquiere competencia, debe tener una poltica econmica para el interior y para el exterior.34
En qu consistir esta poltica? Segn la regla habitual, el Estado
deja la economa en manos de los individuos, aislados o agrupados; pero
en economa, como en lo dems, el Estado est llamado a mantener el
orden, a introducir armona, a prestar ayuda y eventualmente a suplir, que
es el punto de vista especfico del bien pblico. Dnde es ms necesario
y al mismo tiempo ms delicado el orden emanado de la justicia y generador de la paz, que en la esfera de las relaciones econmicas, entre patronos y obreros, productores y consumidores, concurrentes nacionales y extranjeros? No se confunde en gran parte la paz econmica con la paz
social, y aun, a menudo, con la paz internacional? Indispensable tambin
es una determinada dosis de coordinacin de las actividades que se han
33 Es la frmula empleada por Hauriou (Prcis, pp. 104-108), que la entiende, por lo dems, en
un sentido enteramente aceptable y en modo alguno liberal . Sin embargo, la crtica nacional-socialista tiene razn en protestar contra la frmula de separacin (Trennungsdenken): vase Mankiewicz, t. I, nm. 177, p. 176, nota 6 y anexo II: El concepto de lo poltico, p. 233.
34 No se sale aqu del plano propiamente econmico. Mas se deben tener en cuenta, adems, las
necesidades econmicas del Estado mismo, especialmente en lo que respecta a la defensa nacional,
necesidades que pueden justificar por este solo ttulo, ciertas intervenciones del Estado en la economa. Hauriou (Principes de droit public, 2a. ed., 1916, pp. 374 y ss.) va ms lejos. Estima que incluso
desde el punto de vista de su defensa en el interior, el Estado debe tener, con respecto a la iniciativa
privada, una cierta fuerza econmica que debe permitirle equilibrar los poderes econmicos privados
(vase tambin G. Renard, LOrganisation rationnelle de ltat, que aparece como apndice a La
Thorie de lInstitution, primer volumen, Pars, 1930, pp. 556 y ss.).

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dejado libres, de modo de llegar a un equilibrio ms o menos aproximado


entre la oferta y la demanda, entre las diferentes ramas de la produccin, entre la exportacin y la importacin... La ayuda, en suma, que bajo las
mltiples formas de la organizacin del crdito y de los mercados, de la
poltica comercial, de los trabajos pblicos... aparece cada vez ms til y,
eventualmente, en la carencia de servicios de inters general, el reemplazo
de la desfalleciente iniciativa privada por las oficinas y administraciones
pblicas. Evidentemente, en economa, como en lo dems, los interesados
se esforzarn por llenar ellos mismos, por medio de las instituciones
apropiadas, esas funciones de orden, de coordinacin, de ayuda... y el Estado los alentar y a veces aun los obligar a ello. Mejor todava, asociar
su propia tarea, por un proceso de juiciosa descentralizacin, a los cuerpos dedicados a la realizacin de un determinado orden en su sector particular.35 Pero si los intereses permanecen inertes o incapaces de obrar,
ser preciso entonces que, de manera directa, el Estado intervenga, como
ultimum remedium de una situacin de anarqua perjudicial al pblico.36
Se ve entonces en qu sentido conviene entender la separacin de lo
poltico y de lo econmico . La poltica se inserta en la economa como
una consecuencia de la idea de bien pblico y de sus elementos formales.
Con el mismo ttulo que la moral (aunque de manera ms contingente), la
poltica representa un punto de vista o, si se quiere, una norma llamada a
regir, a informar una materia preexistente, en concreto la materia de las
actividades econmicas. En el dominio de la economa, el papel del Estado es el de hacer prevalecer la norma del bien pblico econmico, norma
subordinada, a su vez, a la del bien pblico general y humano, sin especificacin.37
Bautizaremos este sistema con el nombre de economa dirigida ?
No precisamente, ya que si no hay que tener miedo de las palabras, hay
que temer siempre los equvocos, y la palabra economa dirigida es
equvoca y puede cubrir realidades muy diversas. El Estado no debe diri35 Se insistir ms adelante, al tratar de la forma en que se ejercita el poder pblico, en la cuestin de la descentralizacin en general, y de la descentralizacin econmica y profesional en particular: vase infra, nms. 203-209
36 Es sobre todo en el orden econmico en el que vale la importante observacin presentada en
pginas anteriores, num. 28, nota 13, en referencia con la coordinacin por el Estado de las actividades privadas.
37 Acerca de las relaciones entre lo poltico y lo econmico en la crtica nacional-socialista del
Estado liberal, vase Mankiewicz, Le national-socialisme allemand, t. I, nms. 142-176, pp. 147-171.
En cuanto a la doctrina fascista, vase M. Prlot, LEmpire fasciste, Pars, 1936, nm. 29, pp. 120127, y nms. 54 y 55, pp. 242-253.

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gir la economa, si por ello se entiende una estatizacin de la economa,


es decir, un rgimen en el que, cualquiera que sea la etiqueta o la frmula,
el Estado tuviese de hecho la iniciativa y la responsabilidad de la economa o de uno de sus sectores. Cuando el Estado dirige la produccin, la
circulacin, la distribucin, el consumo, se constituye no solamente en
agente efectivo, sino en dictador de la economa, y los particulares son
completamente desposedos de la funcin econmica, preludio de la privacin de sus dems libertades. Pero si, aun conservando la autonoma en
la gestin de sus empresas, los particulares son obligados por medio de
reglas que tratan de salvaguardar la justicia en las relaciones econmicas,
especialmente por la proteccin de los dbiles, y aun a asegurar un mnimo
de coordinacin racional entre las fuerzas econmicas independientes, entonces tal intervencin no excede los lmites de la competencia del Estado encargado del bien pblico y, con cualquier nombre que se le bautice,
es algo que resulta de la funcin poltica.
Entre la tesis del liberalismo econmico que arroja al Estado del dominio de la economa, confiando en los mecanismos naturales , en el
juego de las leyes econmicas, para instaurar o restaurar el orden, y la
tesis socialista que, so pretexto de direccin o de plan , pretende organizar la economa como un servicio pblico, centralizado o no, pero funcionarizado,38 cabe una solucin intermedia que mantiene a cada quien en
su esfera: para los particulares, la economa misma con la libertad y la
responsabilidad; para el Estado, una poltica econmica apta para remediar, en la medida de lo posible, los inconvenientes de la libertad. Ese
justo medio, sin duda, es difcil de alcanzar, porque de hecho es insensible el descenso de la poltica econmica a la economa estatizada, pues el
camino del intervencionismo, bajo el impulso de los intereses, es muy
resbaladizo. Puede observarse, igualmente, que la prctica de una poltica
econmica aun moderada sobre todo moderada supone una ciencia y
una experiencia de la economa que son muy raras entre los polticos.
Pero esas observaciones no podran conducir ms que a una consigna de
prudencia, no de abstencin sistemtica: en cada caso, se tratar de poner
en la balanza los riesgos de la intervencin y los perjuicios del laisser
38 Se sabe que en la tesis socialista ortodoxa (que descansa en la supremaca de lo econmico)
la estatizacin de la economa tendra, incluso, como consecuencia, hacer intil el Estado poltico que
no es necesario ms que en un rgimen de economa privada para asegurar por la coaccin las ganancias de la clase capitalista. La administracin de las cosas substituira al gobierno de los hombres y bajo el nombre de Estado econmico funcionara la economa estatizada.

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faire ; para decidir y luego de acuerdo con la razn, sin prejuicio doctrinario.
32. b) Por el mismo motivo, es decir, por el carcter general de la
idea, sera otro error el querer encerrar el bien pblico y, por consiguiente, la competencia del Estado, en la esfera de los valores materiales y sensibles, con exclusin de los valores ms elevados, de orden intelectual y
moral.
Evidentemente, el espritu, que es interior y a base de espontaneidad,
no se pliega, como la materia, a la disciplina relativamente rgida del bien
pblico y de las instituciones que ste abarca. Pero no se trata, so pretexto
de bien pblico, de sujetar a un conformismo o a un confesionalismo
decretado por el Estado las ideas y las costumbres de los ciudadanos: stas emanan no slo del orden particular individual, sino, ms an, del orden privado, substrado al dominio del pblico.39 Se trata solamente de
que el Estado prepare el medio propicio, de que aporte una ayuda orgnica al trabajo de la inteligencia, al progreso de las costumbres, a la educacin de las masas, y de que salvaguarde contra ciertas licencias los valores de la civilizacin constitutivos del patrimonio comn. Tarea delicada,
que exige a la vez discernimiento y tacto. Por una parte, el Estado no puede
reducirse al papel de gendarme, de vigilante nocturno (Lasalle), de dispensador de un orden puramente material que es, en verdad, la condicin
preliminar y normal de toda actividad humana; por la otra, el Estado debe
abstenerse de imponer un sistema de pensamiento y de conducta cuyo regulador o inspirador sera l, porque, por su naturaleza, el espritu sopla
por donde quiere . Por lo mismo, la misin de civilizacin o de cultura
del Estado se encuentra orientada en el sentido de una colaboracin externa, diligente y previsora, ciertamente, pero respetuosa del espritu, el cual
tiene derecho a conservar, sin menoscabo del orden pblico, la plena libertad de sus derroteros y de sus obras.
De all se sigue, por ejemplo, que no pertenece al Estado dirigir la
enseanza o la educacin, ni siquiera en el dominio de las cosas cvicas,
pues el Estado como tal no tiene ninguna competencia, ni de hecho ni de
derecho, para formar las inteligencias y los caracteres. Cuidadoso del
bien ntegro de sus miembros, el Estado vigilar para que la enseanza y
la educacin sean impartidas a todos; en caso de necesidad, ayudar con
39 Habr ocasin de volver a tratar acerca de esta distincin: vase infra, nm. 81, y sobre todo
nms. 213 y ss.

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su dinero. Pero ni en sus propias escuelas debe profesarse ninguna doctrina de Estado, porque la verdad es independiente de la voluntad del Estado, es decir, en realidad, de la voluntad individual y privada de sus dirigentes.40
33. Entre los bienes de civilizacin y de cultura a los que debe atencin el Estado, figuran, en el lugar que les corresponde en la jerarqua de
los valores, los valores nacionales, entendiendo la palabra nacional en el
sentido tnico del trmino.41
Existe, sin duda, una manera demasiado exclusiva o excesiva de poner de relieve esa clase de valores: la que asigna como fin al Estado, en
lugar del bien pblico (o so pretexto de bien pblico), el mantener y favorecer la comunidad nacional, es decir, la solidaridad de las maneras de
ver, de sentir, de reaccionar que une a los miembros de la misma nacin,
as como la conciencia cada vez ms clara de esa solidaridad. El individuo humano, en verdad, tiene otras preocupaciones, aun en el orden temporal, adems de la de su nacionalidad y su nacin. Bajo la especificacin
nacional, comparte con todos los miembros de la humanidad ciertas necesidades especficamente humanas que, de suyo, son universales y trascienden toda idea de nacionalidad, que sta puede a veces contradecir
cuando el tipo nacional se aparta del ideal humano.42 Por consiguiente, el
Estado no tiene derecho a limitar su atencin a los solos intereses nacionales del pueblo que le est confiado, ni a concederles, en sus preocupaciones, el primer lugar. El ideal humano domina al ideal nacional en el
sentido de que el hombre debe ser servido antes que lo nacional y, en
caso de contradiccin, de preferencia a lo nacional.43
Pero esto no quiere decir que el Estado pueda descuidar el lado nacional del perfeccionamiento de sus sbditos, pues stos son, al par que
hombres, miembros de una determinada nacin, y tanto el bien individual
como el bien pblico correspondiente deben ser procurados en cuanto sea
posible, y a reserva de enmiendas en nombre del ideal humano, en la lnea natural del carcter nacional de aqullos. Si la poblacin que compone el Estado es de una sola nacionalidad, casi no presentar dificultades la
40 Habr ocasin de volver a tratar acerca de los papeles respectivos del Estado y de la familia
en el dominio de la educacin: vase infra, nms. 241 y 242.
41 Acerca del fenmeno de la nacionalidad, vase supra, nms. 11 y ss.
42 La nacin no es perfecta: sus conceptos y sus costumbres pueden ser, con respecto al ideal
humano, imperfectos e incluso francamente condenables.
43 En lo que concierne a la doctrina nacional-socialista, que es en sentido contrario, vase infra,
nm. 55.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

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realizacin de una poltica de bien pblico concebido nacionalmente. Si,


por el contrario, la poblacin est repartida entre nacionalidades diversas,
ms o menos fraccionadas, la tarea del Estado, con relacin a esa diversidad de valores nacionales que debe salvaguardar, promover o conciliar,
se vuelve ms delicada,44 sin que cese por ello, pues toca, en principio, al
Estado, adaptarse y adaptar su poltica a las particularidades, aun variadas, de la masa humana a la que tiene la misin de servir y no a la inversa.
El pueblo, por su parte, deber dar pruebas de moderacin e imponerse
los sacrificios que son el contra inevitable de la vida poltica comn. O, si
no, el bien de tal o cual fraccin nacional tendr que prevalecer sobre el
bien pblico, que es el bien de la comunidad total, superior a cualquier
categora, incluso la nacional.45
34. c) Mas he aqu que en el prolongamiento del orden intelectual y
moral aparece un orden nuevo, que se denomina de ordinario espiritual
(por oposicin a otro, llamado temporal), que designa, en concreto, no ya
los valores del espritu, que, de suyo, son temporales, sino los valores religiosos y los valores morales, en cuanto stos asignan a la moral un fundamento religioso.
Es conocido el sentido general de la distincin de lo espiritual y de lo
temporal.46 Salvo para los sostenedores del materialismo filosfico o
histrico el destino del hombre no est encerrado en la perspectiva del
tiempo y de los bienes terrestres. Dotado de una alma inmortal, el ser humano tiene una vocacin de eternidad. A esa vocacin se vincula un bien
eterno, divino, cuya conquista y posesin son procuradas por la religin,
trmino intermedio entre el alma y Dios. Ahora bien, desde que se pronunci la frase histrica: Dad al Csar lo que es del Csar y a Dios lo
que es de Dios , el bien eterno o religioso, conforme, por lo dems, a un
principio natural de especialidad, ha dejado de pertenecer a la competencia del Estado.47

Vase supra, nm. 15.


Se encontrar nuevamente la cuestin de las nacionalidades en el captulo de la descentralizacin: vase infra, nms. 197-202.
46 Acerca de las relaciones entre lo espiritual y lo temporal, vase Hauriou, Prcis, 2a. ed., pp.
109 y 110.
47 Aqu no se hace historia, por lo menos historia detallada: vase, a este respecto, L. Sturzo,
LEglise et ltat, Etude de sociologie historique, trad. del italiano por J. Bertrand, Pars, 1937. Si la
Antigedad conoci y aun practic a veces la distincin de lo religioso y lo profano, es histricamente cierto que el principio debe al Cristianismo su plena actualizacin como base constitutiva del orden
social.
44
45

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No quiere esto decir que toda idea de bien pblico deba ser excluida,
como heterognea, del orden propiamente espiritual: es la tesis, psicolgicamente inexacta, del individualismo religioso. En todas partes y
siempre, hasta en el orden espiritual, el hombre sigue siendo un animal
social, llamado a vivir en comunidad, en pblico con sus semejantes. Por
consiguiente la realizacin del bien religioso, el encuentro del alma con
Dios, por ntimas que sean las relaciones consideradas, se operar, en
cierta medida, socialmente, por la mediacin de un bien que puede llamarse asimismo pblico: el bien pblico religioso.48 Pero el cuidado de
ese bien pblico religioso ya no incumbe al Estado. Es asumido por una
institucin nueva, propia y exclusivamente religiosa, y transnacional adems, la Iglesia. La Iglesia, sociedad pblica religiosa, es quien ha recibido
el mandato de procurar al alma religiosa el ambiente favorable, el conjunto de medios y de condiciones de orden religioso que le permitirn alcanzar a Dios, su fin ltimo y su bien eterno. Aquellos que, aun admitiendo
la religin, recusen a la Iglesia o su mandato, se esforzarn por alcanzar a
Dios directamente, por sus solas fuerzas privadas, aisladas o asociadas,
pero no se dirigirn al Estado, encargado de valores perecederos, a menos
que lo hayan previamente deificado (o al ideal temporal servido por el
Estado), substituyendo la religin del verdadero Dios por religin del Estado (o de este ideal).49
Pero distincin no significa separacin, como si lo temporal y lo espiritual no debiesen jams unirse. Se tocan, por el contrario, en el hombre
mismo, que es su sujeto nico e indivisible y que est llamado a realizar
en el tiempo y por el tiempo, conjuntamente, sus fines temporales y su fin
de eternidad, pues, lejos de oponerse a esa eternidad, el tiempo es su principio terrestre, su prefacio y su prueba.
En primer lugar, el hombre no poseer a Dios, su bien eterno, en el
ms all, si no ha comenzado a entrar desde ac abajo en relacin con l,
para conocerlo, amarlo y servirlo. En este sentido, la religin es ya asunto
temporal, puesto que debe ser practicada por los hombres durante el tiempo
de su estancia en la tierra y no slo en privado, en la intimidad de la conciencia, sino al exterior, a travs de las realidades e instituciones de la
48 Vase, respecto del carcter social del hombre, incluso en el dominio religioso, A. D. Sertillanges, LEglise, 3a. ed., Pars, 1919, 2 vols.
49 Acerca del Estado y la religin en la doctrina nacional-socialista, vase Mankiewicz, Le national-socialisme allemand, t. I, nms. 43 y ss., pp. 47 y ss.

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vida pblica temporal, social y poltica.50 De ese contacto que se realiza


en el trnsito por la tierra, nace, especialmente, el problema de las cuestiones llamadas mixtas, como las del culto o de la escuela, en que lo temporal y lo espiritual se combinan en proporcin ms o menos variable.
Pero esto no es todo. El servicio de Dios no consiste nicamente en la
exacta observancia de los deberes del hombre para con Dios, cosa que es
objeto de la virtud de religin propiamente dicha. Dios no est plenamente servido y la religin no est satisfecha sino en cuanto el hombre respete,
en todas sus acciones, inclusive en las del orden especficamente temporal de cualquier naturaleza que sean: intelectuales o culturales, econmicas o polticas, humanas o profesionales, privadas o pblicas..., la ley
moral, natural o revelada, que tiene a Dios por autor. Cmo podr la
criatura humana alcanzar su fin ltimo si hace un uso indebido de sus facultades naturales o de las cosas exteriores, si desprecia al prjimo y viola
sus derechos; si desconoce, en suma, sus propios deberes en el tiempo?
Lo temporal se convierte as, no ya tan slo en el cuadro cronolgico, en
el ambiente histrico en que se inserta lo espiritual, sino, en cierta medida, en su materia misma, subordinada al punto de vista de la eternidad
(sub specie aeternitalis) sujeta a la norma del orden moral y religioso. De
lo cual se sigue que la sociedad religiosa, en cuanto tiene competencia
para determinar el bien moral y religioso del hombre, est investida de la
facultad necesaria para intervenir en los negocios temporales, al menos
cada vez que los deberes morales del hombre o de los derechos de Dios
estn de por medio (cuestin del poder indirecto de la Iglesia). Se hablar, con este motivo, de confusin, de absorcin de lo temporal por lo espiritual, de teocracia, de clericalismo ? La verdad es que si el predominio recae en lo espiritual precisamente donde ste se halla vinculado con
lo temporal, queda, para la autonoma de lo temporal, el campo inmenso
de las tcnicas, no slo materiales (fsicas o mecnicas), sino sociales y
polticas. En s mismas, es decir, si se hace abstraccin de los fines a los
que estn necesariamente ordenadas as como de las circunstancias de su
actuacin, esas tcnicas obedecen a leyes que les son propias y escapan
de primer intento al imperio de lo espiritual. Es preciso notar, adems,
que aun en las materias que no son especficamente tcnicas, que escapan
a la competencia de la moral y, por consiguiente, del orden espiritual,
50 La teora de la religin como asunto privado , que debera quedar encerrado en el fuero
interno, procede, en efecto, de una falsa concepcin de la religin y de un desconocimiento de la
psicologa humana.

54

JEAN DABIN

ste, muy a menudo, se concreta a sealar lmites, a lo ms a prescribir


directivas que, en el cuadro trazado, dejan a la accin un gran margen de
libertad. De esta manera, al lado de determinada solucin condenada por
lo espiritual, se pueden hallar otras muchas perfectamente lcitas; y siguiendo la lnea del principio impuesto, son posibles una multitud de determinaciones o modalidades, entre las cuales tendr libertad de eleccin
la autoridad encargada de lo temporal.51
Sin embargo, si el Estado no tiene por qu ocuparse del bien propiamente espiritual de sus miembros, ni siquiera la creacin del ambiente espiritual favorable (tarea que pertenece a la Iglesia), no hay que creer que
tenga el deber o inclusive el derecho de desinteresarse de l, precisamente
porque el destino eterno del hombre se labra en las condiciones del tiempo y stas son susceptibles de influir grandemente en el buen xito de la
empresa. En consecuencia, el Estado colaborar con la Iglesia en el perfeccionamiento moral y religioso de los ciudadanos por medio de la creacin de un ambiente temporal favorable a ese trabajo de perfeccionamiento que, en s, es obra de los individuos mismos, ayudados por los
medios espirituales de la Iglesia. En la medida de sus fuerzas y teniendo
en cuenta las oportunidades, impedir el escndalo y la explotacin del
vicio; alentar la accin, recta, leal, virtuosa, no slo en el dominio de la
moral social, que toca ms de cerca al bien pblico, sino tambin en
cuanto a todos los deberes morales sin excepcin. Practicando tal poltica,
el Estado no se inmiscuye en lo espiritual: lo ayuda sin abandonar los
cauces de lo temporal. El ambiente que crea, los medios que establece,
siguen siendo temporales, aunque adaptados a un fin espiritual.
En definitiva, el problema de las relaciones entre el Estado, guardin
del bien pblico temporal, y la Iglesia, responsable del bien espiritual, pblico y privado, se resuelve, ciertamente, por una distincin de los dominios y de las competencias respectivas, pero tambin por una mutua ayuda
jerarquizada en vista de la realizacin del bien total, espiritual y temporal,
de los individuos miembros de las dos sociedades.
35. De igual modo, el ltimo rasgo que debe subrayarse en este anlisis de la nocin del bien pblico es que sera ilusorio pensar que se podra

51 Vase, acerca de ese problema de las relaciones entre la moral y la poltica, la controversia
entre G. de Broglie (Recherches de science religieuse, 1928, pp. 553-593; 1929, pp. 5-42; 1932, pp.
125 y ss..) y J. Vialatoux (Morale et Politique), en la coleccin de Cuestiones disputadas, Pars,
1931; Chronique sociale de France, Lyon, 1933, pp. 183-218 y 755-767.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

55

formar una representacin estrictamente cientfica, filosfica e inclusive


teolgicamente neutra, de la idea del bien pblico temporal.
Lo mismo en teora que en la prctica, esta tentativa es imposible. En
primer lugar, porque el bien pblico forma parte, en su rango intermedio,
del bien humano; y el bien humano no podra definirse haciendo caso
omiso de una concepcin concreta del hombre, de su naturaleza y de su
fin, del lugar que ocupa en el universo creado y con relacin a Dios creador. En seguida, porque slo una concepcin del hombre permite introducir una jerarqua entre los valores de especies diversas, que corresponden
a las diferentes necesidades del hombre y que integran el conjunto del
bien pblico temporal. Sea lo que fuere lo que se pretenda y se desee, la
primera cuestin, preliminar y fundamental, es siempre la de saber qu
vale el hombre y por qu vale. El hombre vale algo en s mismo o no es
ms que un instrumento o la parte de un todo? Qu es lo que constituye
el verdadero valor definitivo y ltimo del hombre: la carne o el espritu, el cuerpo o el alma? Segn la respuesta, variarn la concepcin del
bien pblico y su actuacin: materialista, pantesta, espiritualista. Jams
ser neutra o agnstica. So pena de no actuar, el Estado debe optar entre
las diversas filosofas del mundo y de la vida; como el hombre de Pascal,
est comprometido .52
En vano se pretendera rechazar pura y simplemente, para escapar a
la necesidad de la opcin, la idea de bien pblico.53 Cmo prescindir
cuando se trata de institucin y de accin (el Estado es institucin y la
poltica es accin) de los conceptos de bien y de fin? Hay, ciertamente, el
paliativo de los fines intermedios 54 acerca de los cuales pueden ponerse de acuerdo todas las personas de buen sentido: por ejemplo, la necesidad de un orden externo que ponga un dique a la violencia. Pero sin contar con que existen teoras anarquistas, y hroes de la violencia como
generadora del progreso, los fines intermedios no conducen muy lejos y

52 Comp., acerca de la necesidad, segn la doctrina nacional-socialista, de una Weltanschauung, H. Mankiewicz, Le National-socialisme allemand, t. I, nms. 117 y 118, pp. 118-122; nm.
143, pp. 147 y 148.
53 Tal es, en general, la posicin de los socilogos: vase, por ejemplo, R. Hubert, Sur quelques faits caractristiques de differenciation juridique (prembulo del estudio) en los Archives de
philosophie du droit et de sociologie juridique, Pars, 1936, cuaderno doble, nms. 1-2, pp. 8 y 9.
Relacinese, sin embargo, la p. 14, en donde est subrayada la importancia del problema de la moralidad en s.
54 Acerca de esos fines intermediarios , vase, entre otros, F. Gny, Science et technique en
droit priv positif, t. II, nm. 77, pp. 43 y ss.; nm. 114, p. 190; nm. 164, pp. 362 y ss.

56

JEAN DABIN

la vida se encarga siempre de recordar que hay cuestiones muy concretas


y angustiosas a la vez, que ponen en peligro los ms altos principios.
No basta con reducir el bien pblico a los elementos del orden, de la
coordinacin, de la ayuda, que son otras tantas nociones formales, y desde ese punto de vista, vacas de contenido. Es preciso todava llenarlas
con una tendencia, asignarles una orientacin, lo que supone una filosofa
e incluso una posicin teolgica. Slo combinaciones ingeniosas, sugeridas por el arte poltico, permiten encubrir las diferencias profundas
que, en el plano de la vida pblica, separan a los adeptos de doctrinas tan
antinmicas como el materialismo y el espiritualismo. Por necesarias y
bienhechoras que sean esas combinaciones, la lealtad cientfica prohbe
que se admita el engao y que se les atribuya valor de verdad.
36. Es necesario aadir que as como la idea de bien pblico se inspira siempre en principios superiores muy determinados, as tambin dependen sus aplicaciones de las contingencias de tiempo y de lugar, de la
variedad de psicologas populares y de civilizaciones, y del grado de perfeccin tcnica del Estado encargado de promoverlo. El ambiente que
constituye el bien pblico debe necesariamente corresponder al ambiente
social; la eficacia de los medios, puesto que el bien pblico es bien intermedio, es lgicamente una funcin de las circunstancias. Ms an: puede
suceder, segn el ambiente o las circunstancias, que la prudencia aconseje
al Estado no usar hasta el extremo sus atribuciones y su competencia, y,
aun en caso de que est en aptitud de intervenir en toda materia que interese al bien pblico temporal, que permanezca en los lmites de su derecho terico de intervencin. Es que, en definitiva, y puesto que el bien
pblico es medio, slo el resultado importa y el valor concreto de un mtodo se encuentra a merced de mil elementos de hecho, ms o menos imponderables, que toca a la perspicacia del poltico descubrir y al tacto del
hombre de Estado apreciar.
2. La autoridad o poder pblico
I
37. La obra del bien pblico temporal no podra ser realizada por los
esfuerzos espontneos de los individuos y de los grupos: muchos no prestaran su concurso y, por otra parte, las acciones dispersas correran el

2. LA AUTORIDAD O PODER PBLICO


I
37. Ms que cualquiera otra sociedad, el Estado exige una institucin gobernante: la ilusin de la cooperacin libre . . . .

56

38. Las dos tareas de la autoridad pblica: la gobernacin de los


hombres y la administracin de los servicios pblicos . . .

59

II
39. Gobierno entraa esencialmente direccin por va de mando
y, en consecuencia, poder de emitir el derecho general o particular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

40. Ese poder no compete a los sbditos como tales, sino a los
que detentan la autoridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

62

41. Pero el derecho no es creado en todas sus partes por el Estado. Los datos previos y la actualizacin, poltica y tcnica .

63

42. La fuerza material no constituye ni la realidad ni la esencia


del poder, pero es su auxiliar indispensable . . . . . . . . .

64

43. La coaccin no reemplaza, sin embargo, a la libre adhesin

66

44. Subordinacin del poder militar al poder civil . . . . . . . .

67

III
45. Nocin general de la administracin, y en qu se distingue
del gobierno aun la alta administracin . . . . . . . . . . .

68

46. Clasificacin de los servicios que ataen a la administracin:


a) Servicios de gobierno propiamente dicho . . . . . . . . .

70

47. b) Servicios de ayuda y de suplencia a las actividades privadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

48. c) Servicios de personal y de material . . . . . . . . . . . .

72

IV
49. Carcter funcional de los derechos de la autoridad, que
estn al servicio del bien pblico . . . . . . . . . . . . . . .

73

50. De aqu, entre otras, estas consecuencias: separacin entre


la fiscalidad y el poder pblico . . . . . . . . . . . . . . .

75

...exclusin de toda poltica partidarista . . . . . . . . . . .

75

51. Naturaleza de las relaciones que ligan a los gobernantes con


el Estado y el poder pblico: teora de la representacin...
teora de los rganos representativos . . . . . . . . . . .

76

52. Semejanzas con ciertas concepciones modernas: a) Los juristas clsicos definen al Estado por la autoridad y el poder,
pero queda entendido que tal poder est al servicio del bien
pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

78

53. b) Kelsen reduce el Estado a un orden normativo, pero la


norma no es todo ni nos indica el fin del Estado . . . . . . .

80

54. c) Duguit analiza al Estado como un hecho de poder de los


gobernantes, que encuentra su lmite en la regla de derecho , pero no es difcil reconocer, bajo esta frmula, los rasgos de la doctrina tradicional . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

55. d) Carcter francamente revolucionario de la doctrina nacional-socialista del Estado, pero lo que aqu decide es la Weltanschauung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

84

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JEAN DABIN

la vida se encarga siempre de recordar que hay cuestiones muy concretas


y angustiosas a la vez, que ponen en peligro los ms altos principios.
No basta con reducir el bien pblico a los elementos del orden, de la
coordinacin, de la ayuda, que son otras tantas nociones formales, y desde ese punto de vista, vacas de contenido. Es preciso todava llenarlas
con una tendencia, asignarles una orientacin, lo que supone una filosofa
e incluso una posicin teolgica. Slo combinaciones ingeniosas, sugeridas por el arte poltico, permiten encubrir las diferencias profundas
que, en el plano de la vida pblica, separan a los adeptos de doctrinas tan
antinmicas como el materialismo y el espiritualismo. Por necesarias y
bienhechoras que sean esas combinaciones, la lealtad cientfica prohbe
que se admita el engao y que se les atribuya valor de verdad.
36. Es necesario aadir que as como la idea de bien pblico se inspira siempre en principios superiores muy determinados, as tambin dependen sus aplicaciones de las contingencias de tiempo y de lugar, de la
variedad de psicologas populares y de civilizaciones, y del grado de perfeccin tcnica del Estado encargado de promoverlo. El ambiente que
constituye el bien pblico debe necesariamente corresponder al ambiente
social; la eficacia de los medios, puesto que el bien pblico es bien intermedio, es lgicamente una funcin de las circunstancias. Ms an: puede
suceder, segn el ambiente o las circunstancias, que la prudencia aconseje
al Estado no usar hasta el extremo sus atribuciones y su competencia, y,
aun en caso de que est en aptitud de intervenir en toda materia que interese al bien pblico temporal, que permanezca en los lmites de su derecho terico de intervencin. Es que, en definitiva, y puesto que el bien
pblico es medio, slo el resultado importa y el valor concreto de un mtodo se encuentra a merced de mil elementos de hecho, ms o menos imponderables, que toca a la perspicacia del poltico descubrir y al tacto del
hombre de Estado apreciar.
2. La autoridad o poder pblico
I
37. La obra del bien pblico temporal no podra ser realizada por los
esfuerzos espontneos de los individuos y de los grupos: muchos no prestaran su concurso y, por otra parte, las acciones dispersas correran el

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

57

riesgo de contrarrestarse. Se requiere, pues, la conjugacin obligatoria de


los esfuerzos de todos, sin distincin de especie (sexo, clase, profesin,
religin, partido, regin...) pues cada uno en su rango es apto para colaborar, sin posibilidad de excepcin o de excusa, ya que siempre que el bien
pblico plantea sus exigencias, nadie tiene el derecho de desentenderse.
Se comprende, por ello, que la empresa del bien pblico revista la forma de
una sociedad a la vez universal y necesaria, que agrupa como asociados,
en el cuadro del territorio, a todos los individuos sin excepcin hombres y mujeres, capitalistas y trabajadores, citadinos y hombres de campo... cuyo concurso es indispensable para la obra comn.
Sin embargo, esta sociedad universal y necesaria, el Estado, no podra ni existir ni alcanzar su fin, sin una autoridad.
Si la mayor parte de los grupos que tienen un fin especial, definido,
son ya capaces (la experiencia lo demuestra) de dirigirse hacia su fin y
aun de perseverar en su ser por el solo movimiento espontneo de sus
asociados voluntarios, con cunta mayor razn no ser necesaria una autoridad en una agrupacin como el Estado, que no descansa en el consentimiento voluntario de cada quien y cuya misin, general y superior, consiste precisamente en poner orden en las actividades de la vida social!55
Recordemos, adems, que el bien pblico postula una ayuda y, eventualmente, una suplencia a la iniciativa privada en los diversos dominios en
que se manifiestan las necesidades humanas,56 y que el cumplimiento de
todos esos fines, de orden y de armona, de ayuda y de suplencia, exige
otros tantos servicios u oficinas que se trata de establecer y de hacer funcionar. De all se desprende que la empresa del bien pblico requiere no
slo una diferenciacin, una divisin del trabajo, en que una minora de
profesionales-especialistas tenga que determinar, para la masa del pueblo,
las exigencias del bien pblico, sino una autoridad verdadera que, despus de haber reflexionado, decida e imponga su voluntad: gobernantes,
en suma, o, an, una institucin gubernamental.
De esta manera la nocin misma del Estado y especialmente el fin
que ste persigue excluyen de s un rgimen de igualdad entre los asociados, rgimen que no podra parar sino en la anarqua y en la negacin del
bien pblico. No se llega al orden por vas de dispersin y de desorden.
El orden implica una determinada convergencia de accin como necesidad impuesta por una autoridad. Evidencia es sta tan bien reconocida,
55
56

Acerca de la misin de orden que incumbe al Estado, vase supra, nm. 28, nota 13.
Acerca de la misin de ayuda y de suplencia, vase supra, nm. 28, nota 14.

58

JEAN DABIN

que muchos autores, y no slo juristas sino tambin socilogos, no quieren ver al Estado ms que bajo su aspecto de poder, como si los gobernados, aun en el momento en que son gobernados, no fuesen ms que puros
sbditos y no asociados.57 La simplificacin sobrepasa la medida, ciertamente, pero no traduce ms que el exceso de una verdad, que es la de que,
en el sistema del Estado, el gobierno es un elemento esencial. La necesidad o la legitimidad del Estado ha podido ser discutida: el problema ser
examinado en su lugar, pero58 una vez aceptado el Estado no se podra,
sin contradiccin, negarse a admitir la necesidad y la legitimidad del gobierno. Poco importa, en este momento, la cuestin del modo de designacin de los gobernantes: el problema de los titulares del poder es distinto
del poder mismo.59
Verdad es que determinados tericos entreven una era de cooperacin
libre en que todo gobierno habr desaparecido, por la substitucin del Estado poltico del presente por un Estado exclusivamente econmico. Se
conoce la frmula socialista de la administracin o gestin de las cosas
reemplazando al gobierno de los hombres. Pero, sin contar con que el dominio de la economa no es el nico que interesa a la humanidad y, por
consiguiente, al Estado,60 es una ilusin creer que ese Estado econmico,
que sera en realidad una organizacin de la economa, podra mantenerse y funcionar por el solo juego de la libertad. Ms que ninguna otra materia, en razn de la concurrencia de intereses, la economa, si se le quiere
organizar, reclamar la intervencin de una autoridad, no slo durante un
periodo inicial de transicin, sino a ttulo permanente, mientras exista una
economa y no cambien los hombres de naturaleza. En cuanto a esto, la
experiencia sovitica es concluyente; no hay Estado ms poltico, ni ms
policiaco inclusive, que este Estado de socialismo ortodoxo.61 Bajo la cubierta del Estado econmico, so pretexto de administracin de las cosas,
habr necesidad siempre de un gobierno, que pueda llamarse econmico por cuanto se constria a la economa, pero que no dejar de ser un
57 Respecto de esta manera de concebir las relaciones entre gobernantes y gobernados y para la
crtica, vase infra, pp. 76 y 77 (a propsito de la definicin de los juristas clsicos), pp. 79 y 80 (a
propsito de Duguit).
58 Vase infra, nm. 56.
59 Se estudiar ese problema ms adelante, nms. 108 y ss.
60 Acerca del carcter general de la idea de bien pblico, vase supra, nm. 30.
61 Esto es verdad tanto bajo el rgimen de Stalin como bajo los regmenes anteriores, de la N.
E. P. y de los comienzos de la Revolucin. Vase, respecto de este punto, S. Trentin, La crise du
droit et de ltat, Pars, 1935, pp. 159-161, y notas 9-12, pp. 197-200.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

59

rgano de autoridad que procede y est obligado a proceder por las mismas vas que los gobiernos llamados polticos.
38. Precisa, empero, examinar ms de cerca en qu consiste la tarea
de la autoridad encargada de presidir el Estado y el bien pblico y por
medio de qu actividades formales se manifiesta esta autoridad. Se trata
de saber, en una palabra, qu es eso de gobernar el Estado.62
Hagamos a un lado el plano de las relaciones exteriores, en que la
autoridad gobernante es la facultada naturalmente para representar al grupo, para tomar en sus manos los derechos e intereses de la comunidad,
como tal, y de sus miembros, ut singuli; para asumir igualmente, con respecto a las dems comunidades y sus miembros, las obligaciones de la
vida internacional. Gobernar es, en primer trmino, afn interno, que
abarca a los miembros del Estado y sus relaciones recprocas, pues no es
procedente una accin exterior sino en tanto que existe en el interior una
comunidad, con un gobierno para mantenerla.
Ahora bien, a este respecto, la autoridad pblica, por definicin, y
como cualquiera otra autoridad, est capacitada para dar rdenes. Puesto
que el orden y la coordinacin, elementos primarios del bien pblico,63 no
podran ser obtenidos sin el concurso efectivo de los ciudadanos miembros del Estado, toca a la autoridad definir y prescribir las actitudes positivas y negativas, susceptibles de conducir a la realizacin del fin. Y
puesto que, por hiptesis, el cumplimiento de las rdenes importa para la
conservacin del Estado y la conquista de sus fines, es lgico que la autoridad llamada a mandar tenga el derecho de hacerse obedecer y de obligar
a los recalcitrantes.
Pero el papel de la autoridad pblica no se limita a poner orden determinado en la conducta de sus sbditos y, en consecuencia, a dar rdenes.
Esta tarea requiere ya la organizacin de una serie de servicios pblicos
esenciales que se pueden agrupar bajo el nombre de servicios jurdicos.
Ahora bien, en la medida en que el Estado tiene competencia para ayudar
y suplir a los individuos en todas las materias temporales, van apareciendo otros servicios pblicos, mltiples y diversos, cuya carga incumbe
igualmente a la autoridad pblica. Por consiguiente, la tarea de sta es
62 No se necesita decir que las palabras gobernantes, gobernar, gobierno son entendidas aqu
sin referencia a la teora de la separacin de poderes, que gira en torno de la organizacin del poder
pblico y que ser examinada a su tiempo (vase, ms adelante, pp. 262 y ss.). Estas palabras estn
tomadas en un sentido general, que comprende todas las funciones de la autoridad pblica.
63 Acerca de la jerarqua de las funciones del bien pblico, vase supra, nm. 28.

60

JEAN DABIN

doble: dirigir a los sbditos en el sentido del bien pblico bajo todos sus
aspectos (a esta tarea corresponde la idea de gobierno propiamente dicho); organizar los servicios pblicos, de direccin, de ayuda y suplencia
(a esta tarea corresponde la idea de administracin).64
Conviene, por lo dems, hacer notar desde luego que as como el gobierno es imposible sin administracin, es decir, sin la administracin de
los servicios de gobierno, de la misma manera la administracin requiere
un gobierno que tenga en sus manos los servicios. Por ello es inexacto
definir el Estado, con Duguit y M. Jze, por la sola idea de cooperacin
de servicios pblicos , aun aadiendo que los gobernantes estn obligados a organizar y controlar los propios servicios.65 De hecho, los servicios
pblicos no existirn, no funcionarn y no cooperarn , sino en tanto se
instituya una autoridad para vigilarlos,66 ya que si, por otra parte, con los
mismos autores, se colocan, entre los servicios pblicos, los de legislacin y de jurisdiccin, la idea de gobierno se restablece, puesto que legislar y juzgar son, primordialmente, menesteres gubernamentales.
Volvamos nuevamente a las dos funciones de la autoridad pblica: el
gobierno propiamente dicho y la administracin.
II
39. El gobierno es, esencialmente, la accin por la cual una autoridad
impone una lnea de conducta, un precepto a individuos humanos. Las
personas que en el Estado estn sujetas a esta accin de direccin son, en
primer lugar, los ciudadanos, miembros de la comunidad estatal; en seguida, en determinados aspectos (donde el bien pblico local o territorial
lo exige), los particulares extranjeros, residentes o de paso en el territorio.
No se habla aqu de los funcionarios, que, por una parte, estn sujetos a
una disciplina y que, por la otra, dependen en final de cuentas de la autoridad gubernamental, pero que estn ligados directamente a la administracin ms que al gobierno.67

64 Comp., en lo que concierne a la clasificacin de los derechos del poder pblico, Michoud,
3a. ed., t. II, nms. 203 y 204, pp. 68-71.
65 Vase, por ejemplo, L. Duguit, Trait, 2a. ed., t. II, pfo. 8, p. 54.
66 Vase, en el mismo sentido, Hauriou, Prcis de Droit Administratif, 1927, prefacio, pp.
VII y XV.
67 Para la demostracin de esta tesis, vase infra, nm. 45.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

61

a) La autoridad ordena, decimos. Le es posible, sin duda, proceder


por va de sugestin y recompensar a los que sigan sus consejos. Tal mtodo puede justificarse segn los tiempos, las circunstancias y los casos.
No podra, empero, constituir la regla, porque si los consejos tienen a veces eficacia, los sbditos conservan la libertad de contradecirlos. Por otra
parte, hay una manera autoritaria e inoportuna de ejercer la autoridad. No
basta que una decisin sea justa en su fin o en sus medios, abstractamente
considerados. Es preciso tambin que no suscite, en el medio en que se
aplica, una reaccin tal que se quede sin efectos. Es cuestin de tacto poltico. Lo mejor es enemigo de lo bueno y, a menudo, una solucin media
o aproximada ser preferible a un tratamiento radical, quiz acorde a su
objeto, pero no a las facultades intelectuales o morales de los sbditos.
Con reserva de la manera , el dominio de los mandamientos gubernamentales se extiende a todas las materias que, de cerca o de lejos, en el
orden de los fines como en el de los medios, tocan al bien pblico temporal, ya se trate de las relaciones de los individuos particulares entre s,
personales, familiares, sociales o econmicas por lo menos en la medida en que no son propiamente privadas y en que estn sustradas, en consecuencia, a la jurisdiccin de lo pblico 68 o de las relaciones del
orden poltico y administrativo, entre el Estado y sus servicios por una
parte, y los ciudadanos y administrados, por otra. El ordenar, que es el
medio de accin de la autoridad, cubre normalmente todo el campo delimitado por el fin de la agrupacin.
Las rdenes que emanan de la autoridad pblica pueden revestir, por
lo dems, formas variadas. Ora son generales, dictadas a priori para todos
o, por lo menos, para categoras abstractas de individuos y elaboradas segn el procedimiento, definido igualmente a priori, de las diversas fuentes formales del derecho positivo estatal (leyes, reglamentos, jurisprudencia y aun costumbres y opiniones de autores...);69 ora particulares jussa
de singulis concepta dirigidas a individuos determinados: por ejemplo
las sentencias, en las que la decisin del juez contiene un mandato al perdidoso, de que ste respete el fallo; las decisiones administrativas que
conceden o niegan determinadas autorizaciones; las decisiones de natura68 Habr ocasin de volver sobre esta reserva capital del dominio privado , al estudiar las
relaciones entre el Estado y el individuo: vase infra, nm. 213.
69 Corresponde a la autoridad del Estado definir las fuentes del derecho positivo: esta cuestin
no es tan slo materia de ciencia y, por consiguiente, de doctrina, sino ante todo de derecho y, por
consiguiente, de legislacin. Comp., en sentido contrario, F. Gny, Mthode dinterpretation et sources en droit priv positif, 2a. ed., Pars, 1919, t. I, nms. 88-90, pp. 222-226.

62

JEAN DABIN

lizacin, de gracia... Las rdenes generales mismas, ya sean concebidas


en forma flexible, ya formuladas en forma precisa (distincin de standars
y de reglas), ya impuestas de manera absoluta a pesar de cualquier convenio en contrario, o bien dictadas a ttulo supletorio, para el caso en que
los interesados no las hubiesen derogado (distincin de las leyes imperativas y de las leyes supletorias).70
Como se ve, la tarea gubernamental (en el sentido estricto del gobierno de los hombres, no de la administracin de las cosas) se confunde,
hasta el presente, con la tarea del derecho positivo ampliamente entendido, que engloba reglas generales y decisiones concretas, jurisdiccionales
o administrativas. Afirmar que el gobierno tiene el derecho y el deber de
dar rdenes, es lo mismo que decir, en palabras equivalentes, que est en
aptitud de crear el derecho positivo. No se considera, por lo dems, ms
que el derecho positivo de la sociedad estatal, pues es cierto que toda autoridad social, en el cuadro de la competencia del grupo que dirige, da
rdenes a sus subordinados y, por consiguiente, crea derecho positivo
corporativo. Ahora bien, lo que importa subrayar es que lo mismo en la
sociedad poltica que en las dems sociedades, el derecho de fijar reglas o
de tomar decisiones recae, no en los sbditos, ni aun siquiera en la masa
como tal, sino en los detentadores de la autoridad.
40. Si el derecho de mandar debiese pertenecer a los sbditos o a la
masa, ya no habra necesidad de autoridad ni aun de sociedad, pues se
admitira, por hiptesis, que el fin que se persigue en la sociedad sera
susceptible de realizacin espontnea por las solas fuerzas individuales.
Si los individuos se agrupan en el Estado, es precisamente con la mira de
encontrar, en las rdenes de una autoridad mejor informada, los medios
de alcanzar el fin que se proponen. Eso no significa que los sbditos no
deban estar asociados, de una manera o de otra, al ejercicio del poder: ese
problema atiende a la forma de la autoridad y no a su principio.71 Pero sea
cual fuere la parte de autoridad reconocida a los sbditos asociados, incluso en un rgimen de democracia directa, la distincin perdura: las rdenes, el derecho positivo, derivan de la autoridad instituida, y los sbditos, como tales, no tienen ms que el papel de la obediencia que no es
70 Vase, acerca de la nocin del derecho positivo estatal en cuanto regla general, J. Dabin, La
philosophie de lordre juridique positif, spcialement dans les rapports de droit priv, Pars, 1929,
nms. 9 y ss., pp. 34 y ss.
71 Volver a tratarse este punto ms adelante, al estudiar la organizacin del poder pblico:
infra, nm. 120.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

63

ciega, sino razonable. Con esto no se quiere dar a entender que la costumbre, que emana de abajo, de la masa de los gobernados, carezca de ttulo
para constituir una fuente de derecho en el Estado. Pero cualquiera que
sea la opinin que se tenga acerca de la esencia y el lugar que ocupa la
costumbre en el sistema de las fuentes del derecho positivo estatal, parece
a ciencia cierta que en caso de conflicto no podra admitirse que la costumbre prevaleciera, no ya necesariamente contra la ley formal (solucin
que no es aceptada unnimemente), sino por lo menos contra la voluntad
expresa de la autoridad, nica calificada para decidir en ltima instancia,
aunque sea contra la costumbre.72
41. No se trata de que, en el Estado, la autoridad tenga que crear, en
todas sus partes, el derecho positivo. As pasa, ms o menos, en las sociedades con un fin especial, profesional o tcnico, en que las reglas y las
rdenes revisten un carcter principalmente positivo. El derecho de esas
agrupaciones es entonces elaborado, no de manera arbitraria, puesto que
est sometido a la norma del fin social, pero sin referencia a ningn otro
sistema de reglas, ni exterior ni superior. No pasa lo mismo con el derecho dictado por el Estado.73 El fin que persigue el Estado tiene, sin duda,
un carcter especfico e inclusive tcnico, puesto que se refiere al bien del
pblico en todo el dominio temporal. Sin embargo, como el bien pblico
es una parte o un aspecto del bien humano en general, la ordenacin en
vista del bien pblico que es la definicin misma del derecho positivo
estatal se ve llevada, de manera necesaria, a buscar sus principios en
las normas que rigen la conducta humana, especialmente desde el punto
de vista moral.
Cmo har la autoridad que reinen el orden y la paz, elementos primarios del bien pblico, si no comienza por concebir las relaciones de los
hombres entre s sobre la base de los principios de justicia y de caridad
definidos por la moral social?74 Podr ciertamente abstenerse de reproducirlos en forma idntica en su derecho positivo, por razones de poltica
72 Acerca de la costumbre, vase F. Gny, Mthode dinterpretation, t. I, nms. 119 y ss., pp.
317 y ss.; A Lebrun, La coutume, ses sources, son autorit en droit priv, tesis, Pars, 1932.
73 Respecto de los principios que, en el fondo, rigen la elaboracin del derecho positivo, vase
J. Dabin, La philosophie de lordre juridique positif, Pars, 1929, nms. 26 y ss., pp. 96 y ss.; id., La
technique de llaboration du droit positif, spcialement du droit priv, Bruselas-Pars, 1935, pp.
11-35; Rgle morale et rgle juridique , Annales de droit et de sciences politiques, Lovaina, 1936,
p. 130.
74 Se habla de ordinario, a este respecto, de derecho natural . Siendo equvoca la expresin, la
excluyo. Mas se entiende que la moral social, en cuanto a sus primeros principios, es deducida de las
exigencias de la naturaleza, del hombre primero, de la sociedad despus.

64

JEAN DABIN

social o de tcnica jurdica de la que slo ella es juez: en esto consiste la


autonoma relativa del derecho positivo. Sin embargo, no tiene derecho a
contradecirlos; y si se abstiene, ser preciso, incluso, que esta abstencin
est justificada positivamente. Asimismo, al margen de la regla moral,
sobre el plano de los datos psicolgicos o tcnicos de tcnica social,
econmica, poltica, financiera... existen leyes de un determinismo ms
o menos riguroso, cuya consideracin se impone a los que dirigen el Estado y definen el derecho.
Sin embargo, todos esos datos de la moral, de la psicologa, de las
diversas tcnicas, requieren una explicacin, una especificacin y una actualizacin que son labor propia del derecho positivo. El ordenamiento
debe precisar hiptesis, indicar medios, prever sanciones; si se trata de
ordenamientos particulares (decisiones judiciales, administrativas o de otra
ndole) es preciso resolver el caso dando la solucin conforme a la regla
positiva preestablecida o, en defecto de tal regla, de acuerdo con la norma
ms incierta del bien pblico temporal.
La cuestin, tan frecuentemente debatida porque los trminos de la
misma se han planteado errneamente, de las relaciones del Estado y
del derecho parece resolverse as de manera muy sencilla. En tanto que el
derecho es la ordenacin, general o particular, pero concreta, destinada a
procurar en las mejores circunstancias el bien pblico temporal, el derecho es innegablemente creacin del Estado en el sentido de que la autoridad pblica es soberana apreciadora de los elementos de hecho que condicionan la ordenacin, as como de la conveniencia de las soluciones con
relacin al bien pblico. Toda la parte prudencial de prudencia poltica y tcnica del derecho necesita as de la competencia especfica de la
autoridad. Pero en tanto que el bien pblico temporal, medida y fin de
la actividad del Estado en el dominio jurdico como en todos los dems,
comprende determinadas directivas morales o tcnicas dotadas de un valor permanente y universal, la autoridad que crea la ordenacin est evidentemente obligada a respetarla, so pena de crear una ordenacin mala,
contraria a la naturaleza del hombre, de la sociedad o de las cosas.75
42. b) Pero eso no es todo. Como el bien pblico temporal y el Estado, su instrumento, deben realizarse de manera necesaria y desde esta tierra, se comprende que la autoridad tenga no slo el derecho sino el deber
75 Vase, respecto de todos esos puntos (distincin del derecho positivo y del derecho natural,
del donn y de construit) J. Dabin, La philosophie de lordre juridique positif, nms. 39 y ss., pp. 152
y ss.; id., La technique de lelaboration du droit positif, pp. 11-56.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

65

de velar por el cumplimiento de sus mandatos. A veces trata de inclinar


las voluntades reacias dando una ventaja cualquiera a la obediencia, una
desventaja o un riesgo a la desobediencia.76 Sin embargo, cuando el mandato es imperativo, procede ella, ora por va de ejecucin forzada sobre la
persona o sobre los bienes, ora a ttulo de subsidiario, por va de satisfaccin o de sancin. Es el crculo de la accin material, aunque regulada,
del gobierno de los hombres. Los embargos, por una parte, las penas y las
medidas de seguridad por la otra, ofrecen, en nuestros das, los casos ms
tpicos de esta intervencin de la fuerza pblica al servicio de la disciplina social impuesta por el Estado.77
Quien dice autoridad dice poder. Sin duda la doctrina alemana clsica
se equivocaba cuando defina al Estado por el poder material (Staat ist
Macht): el Estado es, esencialmente, sociedad en vista del bien pblico y
el poder slo viene a continuacin, a ttulo de adyuvante. Por igual motivo no se podra aceptar la frmula equvoca de Duguit conforme a la cual
los gobernantes seran los detentadores de la mayor fuerza en el Estado.78
Es posible que, a menudo, los ms fuertes lleguen al gobierno, sobre todo
si por fuerza se entiende, con Duguit, no slo la fuerza material, sino la
fuerza econmica, la fuerza del nmero o inclusive la fuerza moral. Es
sta una pura constatacin de hecho, que hay que aceptar, por lo dems,
con muchas reservas. Pero si nos colocamos en el punto de vista de los
principios, no es la fuerza la que constituye el poder o la que, inclusive,
justifica a alguien para mandar. El poder es cuestin de derecho que encuentra su razn de ser en la institucin poltica misma y cuya utilizacin
por sus detentadores actuales no es legtima sino en tanto que es ejercida
en la lnea de la institucin.
Lo que es exacto es que, para estar en aptitud de gobernar de manera
efectiva y de imponer su voluntad, el poder debe estar acompaado por la
fuerza, la fuerza material. Si la fuerza no es la justificacin ni la realidad

76 Las ventajas son, a menudo, de orden fiscal: la ley fiscal participa as en fines de poltica
general. Acerca de la legislacin-riesgo, vase, J. Dabin, La philosophie de lordre juridique positif,
nm. 12, pp. 48-50.
77 Acerca de la coaccin jurdica y sus procedimientos, vase, J. Dabin, La philosophie de lordre juridique positif, nms. 15 y 16, pp. 54-63; id., La technique de llaboration du droit positif, pp.
64-76.
78 L. Duguit, Trait de droit constitutionnel, 3a. ed., Pars, 1927, t. I, pfo. 49, pp. 535 y ss.; pfo.
63, pp. 670 y ss. Volver a tratarse ms adelante acerca de la construccin de Duguit: vase infra,
nm. 54.

66

JEAN DABIN

del poder, que es de esencia espiritual, es por lo menos su auxiliar indispensable.


En consecuencia, el gobierno que por debilidad o por principio practicase la teora de la no resistencia al mal, descuidando reaccionar contra
las faltas a la disciplina, faltara a su deber, que es realizar en la prctica
el ordenamiento prescrito para el bien pblico. En consecuencia tambin, el
gobierno est obligado a armarse de tal suerte que, en el grupo, ningn
individuo, corporacin o partido, est en aptitud de contrarrestar su propio poder. En caso necesario desarmar o fundir en sus organizaciones a
las milicias particulares que pretendiesen intimidarlo. Es que la fuerza, en
el Estado, no sirve slo para asegurar el respeto de las rdenes dadas;
constituye tambin la condicin de la libertad de decisin de los gobernantes. Ahora bien, el gobierno ser dbil mientras no disponga de una
fuerza capaz de vencer los obstculos que en el interior se le podran oponer. No quiere esto decir que la debilidad de los gobernantes sea, para los
sbditos, un motivo de desligarse de la obediencia (a menos que ponga al
Estado en peligro grave); pero esta debilidad es, segn los casos, una falta
y siempre un vicio.79
Es verdad que, sobre todo en nuestros das, fuerzas materiales distintas de la fuerza fsica o militar pueden pesar sobre el Estado y aun entrar
en competencia con l: por ejemplo, las fuerzas econmicas, financieras,
sindicales... por la presin que trataran de ejercer sobre los gobernantes
para inspirarles una poltica necesariamente interesada, o sobre el pblico
o una parte del pblico para que ste obtenga de los gobernantes esa poltica favorable a los intereses de ellas. Pero sea cual fuere la naturaleza de
las fuerzas que se oponen al Estado o al gobierno del Estado, ste debe
estar por encima de ellas y echar mano de los medios adecuados. No ha
llegado el mismo Hauriou, que era un liberal, hasta a preconizar una cierta estatizacin de la economa, no por razones econmicas de mejor rendimiento o de mejor distribucin, sino con miras a aumentar el poder poltico del Estado, al que una economa privada cada vez ms concentrada
pone en riesgo de tener a su merced?80
43. Claro que no se trata de sostener que la fuerza material, especialmente bajo la forma militar, baste para fundar de hecho la autoridad del
Estado y de los gobernantes. La experiencia ensea que ningn gobierno
se hace respetar por el solo prestigio de la fuerza, ya sea que se sirva de
79
80

Comp. Scelle, Prcis de droit des gens, primera parte, Pars, 1932, pp. 23 y 24.
Vase supra, nm. 31, nota 4.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

67

ella efectivamente, o que, segn el consejo de Lyautey, se limite a hacer


alarde de ella para no tener que utilizarla. Si la masa del pueblo, con razn o sin ella, se niega a colaborar, no es la fuerza, ni la ms temible, lo
que podr forzarla a la obediencia: slo las resistencias aisladas, en medio
de la docilidad general, son reducibles por medio de la fuerza. Materialmente fuerte o dbil, un gobierno est condenado a la impotencia cuando
no goza de la adhesin gustosa o resignada de la mayora de los sbditos.
El ejemplo de las dictaduras no hace excepcin a la norma: los dictadores
no duran sino mientras aciertan a unificar las voluntades, si no del pueblo
entero, por lo menos de sus elementos ms activos, de ordinario encuadrados en el partido del jefe . Ahora bien, la adhesin de los sbditos a
los gobernantes y a sus rdenes resulta ante todo de la confianza, que
nace de la simpata o de la autoridad, en el sentido psicolgico de la palabra. Por ello conviene organizar el gobierno de tal suerte que se permita
el juego de estos dos factores que pueden, por lo dems, conjugarse: la
correspondencia de los sentimientos entre el pueblo y sus dirigentes, y
la competencia tcnica y el valor moral de stos.81
No es menos cierto que, segn el temperamento particular de los individuos, todos los mviles de accin son susceptibles de intervenir, y
que el argumento de la fuerza es capaz de retener a los dbiles en el camino de la obediencia. Enrgicamente reprimidas desde el principio, las faltas aisladas no corren el riesgo de extenderse por contagio para determinar poco a poco un estado general de anarqua al que la fuerza no podra
ya poner remedio en lo sucesivo.
44. Aadamos que una exacta concepcin de las cosas exige la subordinacin del poder militar, es decir, de los funcionarios que detentan los
instrumentos de la fuerza, al poder civil, o sea a la autoridad gobernante.82
La fuerza pblica no debe estar ms que al servicio de aquellos que estn
capacitados para dar rdenes, sin que pueda portarse como organismo independiente o ponerse en el lugar del gobierno. El papel del militar, soldado o gendarme, se reduce a servir. A los detentadores del poder poltico
corresponde el mando, no a los tcnicos del instrumento militar. Esto no
significa, por lo dems, que el poder civil y el poder militar no puedan
81 Comp., acerca del elemento de autoridad (en sentido moral), en relacin con el elemento de
dominacin, Hauriou, Prcis de droit constitutionnel, 2a. ed., pp. 25 y 26. Adems, respecto al consentimiento en poltica, H. Laski, Grammaire de la politique, trad. de Racher, Pars, 1933, captulo
VI, pp. 141 y ss.
82 Vase, acerca de la separacin del poder civil y del poder militar , Hauriou, Prcis, 2a. ed.,
pp. 110-115.

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JEAN DABIN

estar jams reunidos en unas solas manos, ya sea de un civil o de un militar, en cuyo caso, necesariamente, lo poltico, aun ejercitado por un militar,
prevalecer sobre lo militar: significa tan slo que las atribuciones son
distintas y que, en la hiptesis de que se compartan, el personal militar
est sometido normalmente al personal poltico.83

III
45. Pero el papel de la autoridad llamada a presidir en una sociedad
que es al mismo tiempo una empresa en concreto la empresa del Estado y del bien pblico no se limita a gobernar a los hombres, es decir, a
dirigir, en el sentido de los fines sociales, la actividad de los sbditos asociados. Implica, adems, una parte muy importante de administracin.
Administrar, es decir, prever, por medio de servicios, a la satisfaccin de
los intereses que se consideran incluidos en la esfera del Estado y del bien
pblico.
Ahora bien, la tarea de la administracin as concebida comprende
una serie de maneras de proceder. En primer lugar, de modo previo, hacer
la eleccin de los intereses que merecen ser administrados. Despus, organizar los servicios encargados de administrar, estimular, controlar esos
servicios y su funcionamiento. Establecer, en fin, entre los diversos servicios avocados a distintos intereses la coordinacin requerida tanto por la
solidaridad de esos intereses como por la unidad del fin ltimo del Estado, o sea del bien pblico puro y simple.
En cuanto a los servicios mismos, cualquiera que sea el nombre con
que se les designe ministerio, oficina, comisin, consejo o simplemente
servicio, cualquiera que sea su estatuto o su forma jurdica, se componen siempre de este doble elemento: un conjunto de personas ligadas entre s por el vnculo del servicio y sometidas a la disciplina del mismo; y
un conjunto de bienes instalaciones, crditos... afectos al uso del servicio.84
Entendida de esta manera elevada y sinttica, es claro que la administracin est estrechamente vinculada con el gobierno, pues para la autoridad pblica se trata, ms que de administrar ella misma, de dominar un
Vase, respecto de los procedimientos de acantonamiento de la autoridad militar, idem.
Comp., respecto de las cosas que son los instrumentos del poder, Hauriou, ibidem, pp. 118,
175 y 184.
83
84

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

69

conjunto de servicios que constituye el organismo propiamente administrativo. Administrar, en el sentido preciso del trmino, evoca, en efecto,
las dos ideas de detalle y de tcnica. Los intereses no son administrados,
por lo menos con suficiencia, cuando no se satisfacen las mil naderas que
supone toda gestin de negocios y segn las reglas especiales de la materia. Estos detalles y esta tcnica escapan, como tales, a la competencia
de los gobernantes, para recaer en la administracin, cuerpo intermedio
entre los administrados y la autoridad, no siendo sta responsable ms
que de la marcha general de los servicios.
Sera un error, sin embargo, confundir esta alta administracin con
el gobierno propiamente dicho. No hay ms gobierno verdadero que el de
los hombres. Velar por los intereses, por eminentes que stos sean y por
alto que se coloque quien ha de protegerlos, no es, propiamente hablando,
gobernar.
Es verdad que los servicios estn en s mismos constituidos por las
actividades coordinadas de determinados hombres, los funcionarios, obligados a obedecer los mandamientos de sus jefes inmediatos en el orden
administrativo y, en ltimo trmino, de su jefe supremo, el ministro, que
es, al mismo tiempo, detentador de una parte de la autoridad gubernamental. Pero del hecho de que los funcionarios estn obligados a obedecer, no
cabra concluir que ellos sean gobernados, por lo menos con el mismo
ttulo y en las mismas condiciones que los sbditos. En tanto que la autoridad se comunica directamente con los sbditos, personas individuales
independientes, por la promulgacin de sus rdenes generales o particulares (en eso consiste el gobierno propiamente dicho), no se hace sentir a
los funcionarios sino a travs de la administracin de que forman parte y
por el cauce de la jerarqua administrativa. El funcionario no existe fuera
de la administracin y, ms todava, no conoce ms de la administracin.
En sentido inverso, salvo en el momento en que lo nombra o en que revoca su nombramiento, la autoridad no entra en contacto con el funcionario.
Es la administracin quien recibe las directivas superiores y quien las
transmite a sus miembros por la va de las rdenes , en sus instrucciones y notas de servicio. As, en el caso de la administracin, la autoridad
gubernamental se ejerce con respecto a la entidad administrativa, al cuerpo de funcionarios del personal , ms que con respecto a cada uno
de los funcionarios considerados separadamente.
Ahora bien, como el gobierno no se concibe sino en relacin con personas libres e independientes, conviene incluir en la funcin administrati-

70

JEAN DABIN

va de la autoridad todo lo que concierne al cuidado de los intereses, aunque stos no pueden ser administrados sino por hombres sometidos a una
regla, la regla del servicio, y en virtud de directivas trazadas de acuerdo
con las exigencias especficas del servicio y del bien pblico. Regla y directivas vienen a encuadrarse, a ttulo de medios, en la nocin de administracin.
El anlisis sigue siendo verdadero, subraymoslo, sea cual fuere el rgimen jurdico aplicado a la administracin. Que sta goce en el Estado de un
estatuto particular privilegiado (sistema llamado del rgimen administrativo ),85 o que est sometida al derecho comn aplicable a todas las actividades que se ejercitan en el Estado, la diferencia no influye en nada sobre
esta observacin de que la funcin de administrar no es la funcin de gobernar, porque la administracin se refiere a intereses, es decir, a cosas,
mientras que el gobierno se refiere a hombres, es decir, al espritu.86
46. Las clases de servicios que pertenecen a la funcin de administracin se dividen en varias categoras.87
Se encuentran, en primer lugar, los servicios de gobierno propiamente dicho o jurdicos, requeridos por el ejercicio de la funcin gubernamental, que consiste en dar rdenes y hacer reinar el derecho. No es contradictorio, despus de haber distinguido entre gobierno y administracin,
hablar de una administracin del gobierno. Como toda idea destinada a
ser puesta en prctica, la idea gubernamental reclama servicios encargados de administrarla. Los gobernantes dictan las leyes, pronuncian las
sentencias o las decisiones generales; en una palabra, dan rdenes. Pero
esas rdenes, si as puede decirse, es preciso confeccionarlas, despus ponerlas en conocimiento del pblico; proceder, en una palabra, a su ejecucin. En teora nada impide que los gobernantes mismos, que han podido
concebir las rdenes y haber tenido la idea de las mismas, asuman personalmente la carga de su realizacin material. Pero, desde hace ya mucho
85 Vase, acerca del rgimen administrativo , los manuales de derecho francs, especialmente
Hauriou, Prcis de droit constitutionnel, 2a. ed., 1929, pp. 718-725; R. Bonnard, Prcis de droit administratif, Partie gnrale, Pars, 1935, pp. 2 y 3. Adems: G. Renard, La thorie de linstitution,
pp. 169 y ss.
86 Vase, respecto de una distincin entre personal poltico y personal de funcionarios, representante ste de la cosa pblica, Hauriou, op. cit., pp. 91-94 y 117 (rel. p. 27, texto y nota 14). Pero
este anlisis no parece exacto. Por una parte, el personal poltico, como el de funcionarios, est sometido a la idea de cosa pblica; por la otra, en la administracin de la cosa pblica, los funcionarios
tienen que obedecer las directivas del personal poltico.
87 Comp. con la clasificacin propuesta por Duguit, Trait, 2a. ed., t. II, pfo. 8. Vase tambin De
la Bigne de Villeneuve, La fin du principe de la separation des pouvoirs, Pars, 1934, pp. 109 y 122.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

71

tiempo, se ha introducido una divisin del trabajo basada sobre un sistema de servicios particulares, que los gobernantes administran, ya sea solos, ya sea con el concurso de expertos, funcionarizados o no.
No es ste el lugar para estudiar la organizacin moderna del poder
pblico. No se trata, por el momento, ms que de poner de relieve el papel de administracin que pertenece a los gobernantes. Ahora bien, si
se parte de la divisin clsica de los poderes,88 se da uno cuenta de que
la gestin de la cosa legislativa, realizacin de una parte esencial de
la idea gubernamental, se confa a una categora de gobernantes instituidos en poder (o servicio) legislativo, que hacen las leyes siguiendo un procedimiento definido y, ms frecuentemente, con la colaboracin de servicios legislativos auxiliares (oficinas del ministerio de la
justicia, consejos de legislacin...); que la gestin de la cosa judicial
est atribuida a una categora de gobernantes erigidos en poder especial dotado de su organizacin propia, que redactan las sentencias y
administran la justicia con el concurso de los servicios auxiliares de la
misma (la barra, el cuerpo de escribanos, el cuerpo de abogados); que
la gestin de la cosa administrativa (se trata aqu de decisiones de
administracin general) est atribuida a una categora de gobernantes,
los ministros, asistidos por una multitud de oficinas , de comisiones
y de consejos que efectan el trabajo de elaboracin de las medidas; en
fin, que la ejecucin de las rdenes gubernamentales de toda especie
est confiada, en caso de resistencia de los sbditos, a organismos especiales, policiacos y militares, que actan bajo la direccin y la responsabilidad de los gobernantes, sin que stos, de ordinario, intervengan en la ejecucin...
Todos los servicios que se acaban de enumerar pueden ser llamados
esenciales en tanto que corresponden a la funcin esencial del gobierno y
al fin primario del Estado, que es ordenar las relaciones sociales, pblicas y privadas, en inters de todos.
47. Pero, ms all de esos servicios esenciales, hay otros que corresponden a la idea de ayuda y de substitucin de las actividades privadas,89
cuyo carcter es ms especial y que se definen por la especie de inters al
que estn afectados: por ejemplo, los servicios pblicos de comunicaciones, de trabajos, de la higiene, de la economa, de los cultos, de la enseanza, de las bellas artes, de la asistencia y de la previsin sociales... La
88
89

Acerca del problema de los poderes , vase infra, nm. 152.


Acerca de este aspecto del bien pblico, vase supra, nm. 28.

72

JEAN DABIN

enumeracin no es limitativa ni podra serlo. Por una parte, es imposible


determinar a priori la lista de las necesidades humanas susceptibles de
interesar al pblico en general y que, por ese ttulo, entran con justicia en
la competencia del Estado: esta lista vara segn los tiempos y los lugares. Puede notarse solamente que presenta una tendencia a acrecentarse
con el aumento de la poblacin y los progresos de la civilizacin. Por otra
parte, aun tratndose de un inters de carcter pblico, la intervencin del
Estado no se justifica ms que cuando es necesaria, o sea, en general,
cuando las fuerzas privadas son insuficientes,90 y esa capacidad de las
fuerzas privadas difiere segn los pases, las pocas, el temperamento y la
educacin del pueblo.
Notemos, por lo dems, que la intervencin del Estado, a ttulo de
servicio pblico, no excluye necesariamente la gestin por los particulares del inters considerado. En realidad, cientficamente, hay servicio pblico desde el momento en que es instituida una administracin por la autoridad pblica con la mira de servir, directa o indirectamente, una cosa
de inters pblico. Puede hablarse as de los servicios pblicos de la agricultura, de la economa o de la enseanza, aunque la agricultura, la economa y la enseanza sigan estando en manos de los individuos o de las
agrupaciones privadas. En tal caso, el servicio pblico tiene simplemente
por objeto ayudar, promover, sostener, defender, una rama de la actividad
que interesa, en cierto modo, al pblico. Pero como incluso esta ayuda a
la libertad implica servicio, es decir, un personal y oficinas, bien puede
decirse que se est en presencia de un servicio pblico.
Otras veces, la autoridad no se limita a ayudar, sino que suple las
actividades privadas impotentes o desfallecientes y erige en servicio pblico el inters descuidado.91 As en el caso del servicio de la enseanza
pblica (y ya no del servicio pblico de la enseanza privada) o en el
caso del servicio de los caminos pblicos o de los trabajos pblicos. En
esos casos, la autoridad toma a su cargo un inters que tiene, en realidad,
valor de medio o de ayuda a los particulares, en tanto que su realizacin
contribuye al desarrollo y al xito de las actividades privadas.
48. En fin, para alimentar todos esos servicios, gubernamentales o
propiamente administrativos, en funcionarios, en material, en dinero, es
90 En general, decimos, para reservar el caso (vase supra, nm. 42, nota 14) en el que la intervencin se justificara por el empeo de reforzar el poder poltico del Estado.
91 Sea cual fuere, por lo dems, el modo de ejecucin del servicio pblico: administracin en
que se perciben los impuestos, concesin, establecimiento pblico, etctera.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

73

necesaria una nueva serie de servicios pblicos: servicios del personal, de


los patrimonios reales, de las finanzas pblicas, ya sea que esos servicios
nuevos estn vinculados en todo o en parte con los servicios preexistentes
(as para los servicios del personal judicial o militar, incluidos en la administracin de la justicia o del ejrcito), o que constituyan servicios distintos (como la administracin general de las finanzas). Atendiendo a esos
servicios que condicionan a los dems,92 la autoridad pblica administra,
el Estado mismo acta, considerado en su ser instrumental.
Observemos, a este respecto, que siendo siempre tomados los elementos constitutivos de los servicios (personal, patrimonio, dinero...), de
la comunidad, la suma de gastos efectuados por el Estado para su propio
servicio y el de la comunidad debe ser proporcionada a la riqueza de la
nacin. Si, por virtud de la multiplicacin de los servicios pblicos, la comunidad es privada de los hombres y de los capitales indispensables para
el ejercicio de las actividades individuales, el Estado sofocar a la nacin,
esperando que muera por s misma de inanicin. Adems, esta hipertrofia
de la funcin administrativa corre el riesgo de distraer la atencin de los
gobernantes de su funcin primaria, que es la de gobernar. En todo caso,
el gobierno es ms indispensable que el servicio. En rigor, los servicios
pueden ser prestados por la iniciativa privada, pues muchos de ellos son
susceptibles de capitalizacin. El gobierno, en cambio, es irreemplazable,
pues su ausencia es sinnimo de anarqua y si los hombres se agrupan en
Estados es precisamente para salir de la anarqua y llegar a un orden superior que armonice las fuerzas sociales.
IV
49. Siendo estas las tareas que quedan comprendidas bajo el concepto
de autoridad poltica, resta an hacer hincapi en que los derechos de
mandar, de obligar por la coaccin y de administrar no existen para los
gobernantes mismos93 como derechos subjetivos de los que pudieran
aprovecharse personalmente, sino que deben ser puestos por sus titulares
92 Es interesante observar que, en el orden de la intencin, el servicio de las finanzas pblicas
es el ltimo: el dinero no es ms que el ltimo de los servidores; pero en el orden de la ejecucin,
recobra la primaca: nada efectivo se hace sin dinero.
93 Por gobernantes se entiende aqu de una manera general, sin otra especificacin, los individuos, cuerpos de individuos o instituciones que, de una manera o de otra, directa o indirectamente, y
sea cual fuere el rgimen poltico, participan en el ejercicio de la autoridad pblica. Se precisarn ms
adelante todas estas modalidades. Vase infra, nm. 106.

74

JEAN DABIN

al servicio del fin de la agrupacin que presiden, a saber, el bien pblico.


Derechos-funciones por consiguiente, o, si se quiere, simples competencias, con destino rigurosamente social, que excluyen todo desvo de poder . Otra es, por lo dems, la cuestin de saber cmo sern prevenidos y
reprimidos los desvos: es cuestin de posibilidades prcticas y de tcnica
jurdica.94 Pero el poder pblico, como cualquiera autoridad o funcin, no
puede ser concebido sino dependiente de la idea de servicio. Desvinculado de esta idea, el poder pierde no slo toda legitimidad, sino toda significacin: ya no es ms que una manifestacin de fuerza.
A decir verdad, la palabra poder y la de dominacin deberan ser tachadas del vocabulario de la ciencia poltica. Una y otra han sido puestas
en circulacin en una poca en que designaban efectivamente una superioridad material potestas, dominium sobre las personas y sobre las
cosas. Si han sido conservadas, especialmente con respecto al Estado y
los gobernantes, es sin duda por una supervivencia del lenguaje; pero
tambin por un efecto del despertar del espritu pagano al declinar la
Edad Media y en la poca moderna.95 Los gobernantes tienen el derecho
y el deber de ser materialmente fuertes; tienen el derecho y el deber de
mandar; y, por ello, los sbditos no tienen el derecho de oponerles una
autonoma que es inconciliable con la vida en comn, con la existencia
del Estado y la realizacin de su fin. Pero este poder y este derecho de
mando no pueden ser usados por sus titulares sino para el bien pblico:
imperium y potestas condicionados, por consiguiente, y esencialmente ordenados al fin de la cosa pblica.
Agreguemos que el lazo de subordinacin funcional entre gobernantes y gobernados no destruye el vnculo preexistente de asociacin que
los une entre s. Los gobernantes no forman una categora o una clase exterior a la nacin; son los coasociados, los conciudadanos de los gobernados. Todos juntos tienen un lugar en el interior del Estado y estn llamados
a trabajar en una obra comn. Unos tienen el poder, los otros obedecen: el
Estado es una agrupacin jerarquizada. Pero cada uno en su rango colabora: los gobernantes, sealando las directivas del fin y de los medios; los
Volver a tratarse ms adelante este problema: vase infra nm. 83.
Son los legistas los que asimilaron el poder del prncipe a una propiedad. En la Edad Media
se hablaba ms bien de usufructo o de uso. La propiedad, sin duda, estaba concebida como una institucin gravada con deberes, en especial el de ejercer el seoro en inters de todos. Mas esta reserva,
de naturaleza enteramente moral, no impide que la concepcin inicial sea falsa: el poder no es propiedad, ni aunque est gravada con cargas; es, exclusivamente, oficio, en el cuadro del bien pblico, que
es el alma de la institucin del Estado.
94
95

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

75

gobernados conformando su conducta a esas directivas. De all se sigue


que el oficio gubernamental debe ejercerse en una atmsfera de cooperacin fraternal, como conviene entre asociados, por los caminos de la comprensin y de la armona, ms que por los de la pura autoridad.
Siendo servidores, pues, del bien pblico, huelga decir que los gobernantes no tienen el derecho, por muy altos que estn colocados, de utilizar el instrumento del poder para fines de inters personal o dinstico, ya
se trata de riquezas, de gloria o de prestigio.
50. Sin llegar hasta esta perversin radical, que fue frecuente en la
historia, no se concibe siquiera que los gobernantes puedan sacar partido
de su funcin haciendo pagar los servicios que rinden a la comunidad. Es
lo que Hauriou llama la separacin de lo econmico y lo poltico, o de la
fiscalidad y del poder pblico.96 Lo econmico, la tributacin es el nervio
del gobierno en el sentido de que el gobierno no puede realizar sus fines
sin contribuciones pecuniarias. Y entre los gastos a los que esas contribuciones estn destinadas a hacer frente, es legtimo contar el salario merecido por los detentadores del poder pblico. Pero el abuso nace cuando
ese poder es puesto al servicio de lo fiscal, es decir, cuando la realizacin
de los actos del poder pblico est subordinada cada vez al pago de las
remuneraciones que son la compensacin del servicio rendido. Los gobernantes hacen entonces negocio con su poder, exactamente como un
particular que presta servicio y, en ese caso, muy pronto se sentirn tentados de exagerar sus pretensiones y exigir a sus sbditos ms de lo debido.
Sabemos que el rgimen feudal estaba fundado sobre ese sistema del do
ut des. Pero, precisamente, las relaciones entre soberano y vasallo tenan
un carcter personal, de protector a protegido: el Estado haba desaparecido y no estaba an reconstituido. Por el contrario, en el Estado moderno,
los actos de gobierno y los servicios pblicos son gratuitos, al menos en
principio, y las necesidades financieras del Estado estn aseguradas por la
contribucin general del impuesto.
Servidores del bien pblico, los gobernantes ya no tienen el derecho
de limitar sus servicios, abiertamente o no, en beneficio de una clase, de
un partido, de una nacin o de una regin.
El Estado de clase o el Estado de partido (en el sentido de Staatspartei) implica contradiccin radical a la idea del bien pblico, que es el bien
de todos los nacionales sin distincin de clase o de partido. No se debe
96

Hauriou, Prcis, 2a. ed., p. 104.

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gobernar para el partido; se llega al poder con el partido, pero debe gobernarse para el bien pblico .97 Cuando un partido ha conquistado el poder lo que es normal, en razn de la legitimidad de los partidos98 los
lderes del partido triunfante, convertidos en gobernantes, faltan a su deber si no se despojan de todo espritu de partido para ejercer el gobierno
de manera imparcial.
A menudo ocurre, en pocas de crisis, que el partido vencedor se
identifique con el Estado y lo confisque, a pretexto de que poseyendo la
concepcin ms exacta de la cosa poltica, los miembros encuadrados en
el partido son no solamente los ms fieles, sino los nicos verdaderos servidores del bien pblico. Proceden entonces, ya sea por va de exclusin
en detrimento de los ciudadanos extraos al partido, o por va de privilegios en favor de los miembros del propio partido.99 Pero la justicia distributiva no autoriza semejantes discriminaciones por delito de opinin. Sea
cual fuere la opinin de los sbditos, aunque se trate de materia poltica,
todos ellos tienen derecho, de parte de los gobernantes, a la misma solicitud, con tal de que se muestren respetuosos de las leyes y de la autoridad
constituida.100
51. A la luz de estos principios conviene definir las relaciones que
unen a los gobernantes individuos, cuerpos de individuos o incluso instituciones al Estado y al poder pblico.
Durante mucho tiempo la doctrina en vigor fue la de la representacin: los gobernantes representan a la persona-Estado como el tutor representa al menor.101 Pero la comparacin es coja, pues mientras el tutor
puede ciertamente representar al menor porque ste existe y vive fuera de
toda representacin, el Estado, por el contrario, no existe y no vive sino
en tanto que est presidido por un gobierno. Los gobernantes, detentadores del poder pblico, forman as realmente parte del Estado. Sin ellos la
idea del Estado puede ciertamente existir, pero el Estado mismo no est
constituido. Y, adems, es imposible concebir que los gobernantes, que
son una parte del Estado, puedan representarlo, obrar en su nombre y en
Idem.
Volver a tratarse ms adelante la cuestin de los partidos polticos: vase infra, nm. 250.
Vase M. Prlot, Les principes du gouvernement fasciste , Archives de philosophie du
droit, 1934, cuaderno doble, nms. 3 y 4, pp. 106-111.
100 Comp., acerca del concepto de lo poltico segn C. Schmitt (lo poltico equivale a la distincin entre amigo y enemigo pblicos), Mankiewicz, Le national-socialisme allemand, t. I, nm.
98, pp. 98 y 99, anexo II, pp. 222 y ss.
101 Vase, la exposicin de esta tesis en Duguit, op. cit., 2a. ed., t. II, pfo. 34, pp. 420-426.
97
98
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su lugar, cuando el Estado no existe ms que por ellos. Para ser representado, del mismo modo que para poder representar, es preciso previamente existir. Es verdad que, en la doctrina clsica, pretende hacerse la
distincin entre la persona-nacin y la persona-Estado, de tal suerte que a
falta de la persona-Estado los gobernantes podran, por lo menos, representar a la persona-nacin. Pero esta distincin, como se ver, no concuerda con la realidad.102
La teora favorecida hoy da es la del rgano.103 Materialmente, el
Estado es un organismo cuyos gobernantes (sea cual fuere, por lo dems,
el rgimen, democrtico o no, representativo o no) son los rganos directores y administradores. Imposible separar el Estado y sus rganos, pues
el Estado no existe en realidad y no acta sino por medio de sus rganos.
Que no se objete, con Duguit, el pretendido crculo vicioso de un Estado
que acta por medio de rganos que l mismo debera crear.104 Se responder, con Michoud, que el rgano, parte integrante de la organizacin que constituye el Estado, no es, a decir verdad, creado por el Estado, sino que nace al mismo tiempo que el Estado, bajo la presin de
fuerzas sociales que, poco a poco, engendran ste.105
Sin embargo, es preciso guardarse de asimilar los organismos morales, tales como el Estado, que tienen por materia prima, si puede decirse, a
personas humanas, a los organismos fsicos.106 El cerebro y las manos,
por ejemplo, no existen fuera del cuerpo del que forman fsica, materialmente, parte. Los gobernantes, por el contrario, tienen una existencia personal independiente de la del Estado. Solamente actan en nombre del
Estado y, en ese sentido, lo representan. En verdad representan, no al Estado, puesto que ste no existe fuera de ellos, sino ms bien la idea del
Estado. Son rganos, pero en el momento en que representan y en la medida en que representan; cuando dejan de representar, dejan de ser rganos para convertirse de nuevo en personas privadas.107 Es as como los
gobernantes pueden ser al mismo tiempo gobernados, sometidos a la disVase infra, nm. 124, nuestra crtica de la tesis de la soberana nacional.
Vase la exposicin de la teora en Duguit, Trait, 3a. ed., t. I, pfo. 45, pp. 487-489; pfo. 58,
pp. 612 y 613; 2a. ed., t. II, pfo. 35, pp. 427 y ss.
104 Duguit, t. I, pfo. 59, pp. 620 y 621; t. II, pfo. 35, pp. 437-439. Vase tambin Barthlemy y
Duez, op. cit., p. 88.
105 Michoud, Thorie de la personnalit morale, 3a. ed., t. I, nm. 62, pp. 138 y 139. Igualmente
De la Bigne de Villeneuve, t. I, pp. 216-218; t. II, p. 103.
106 Comp. De la Bigne de Villeneuve, t. II, p. 122.
107 Comp. Jellinek, Ltat Moderne et son Droit, trad. de Fardis, t. II, pp. 248 y ss., quien distingue entre el rgano y los hombres que cumplen las funciones, o soportes del rgano.
102
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ciplina del Estado que dirigen como gobernantes. De all la nocin, propuesta por Hauriou, de rganos representativos (del Estado), que seala
la diferencia entre los rganos del ser moral y los rganos del ser fsico:
los rganos del ser fsico son siempre y necesariamente rganos; los rganos del ser moral, que consisten substancialmente en hombres que nada
distingue de los dems hombres, no son tales sino cuando se presentan en
nombre del Estado, e inclusive, en principio, cuando su accin se desarrolla conforme a su papel y al fin del Estado, que es el bien pblico. Slo
entonces son gobernantes, revestidos del poder pblico y con calidad para
mandar. O si no, en principio, no representan ms que a s mismos, es
decir, nada.108
52. El anlisis que se acaba de esbozar del Estado y de sus elementos
constitutivos concuerda con el de la doctrina habitual. Generalmente se
admite, no obstante la diversidad de terminologas y de puntos de vista,
que el Estado constituye un grupo social sui generis, regido por una autoridad llamada gobierno o poder, sociedad cuyo fin es un cierto bien comn a todos los miembros del grupo, el bien pblico.
Cuestin distinta es la de saber si el Estado as definido se justifica:
los enemigos del Estado entre los cuales figuran los anarquistas, ciertos
sindicalistas y los partidarios del Estado no-poltico aseguran que no.
Pero aunque la razn de ser de la institucin parezca brotar de su definicin misma,109 no se quiere retener por el momento ms que el hecho, o
sea, la existencia del Estado tal como ha sido descrito, como sociedad jerarquizada en vista del bien pblico.
Distinta tambin es la cuestin de saber si todos los Estados de la historia han realizado la definicin: por qu negar que bajo el nombre y la
cubierta del Estado han funcionado muchas empresas que no tenan nada
de comn con el bien pblico? Sin embargo, a pesar de los antecedentes
histricos, no obstante ciertas doctrinas pesimistas que no ven en el Estado ms que un instrumento de lucha en las manos de las clases sociales,
no podra discutirse que la concepcin aqu expuesta representa el tipo
ideal del Estado, oficialmente confesado, si no practicado efectivamente
siempre. No es de llamar la atencin por ello, que esta concepcin se
haya impuesto a todo mundo, a la conciencia comn y a los hombres de
Estado lo mismo que a los tericos, filsofos, moralistas y juristas.
108
109

Vase Hauriou, Prcis, 2a. ed., p. 212, texto y nota 45.


Acerca de la necesidad del Estado, vase infra, nm. 56.

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a) Es verdad que, de ordinario, los juristas definen al Estado por la


autoridad, el poder, la soberana, que les parece el elemento verdaderamente constitutivo, la cualidad esencial del Estado.110 Semejante punto de
vista, por parte de ellos, es muy natural: especialistas de la regla de derecho se sienten inclinados a considerar al Estado en relacin con la regla
de derecho. De all la definicin de ellos: el Estado es la autoridad soberana de donde procede la regla de derecho.
Pero, por una parte, no dejan de sobrentender que esta autoridad forma parte de un sistema, el Estado, que es una agrupacin social, y, por
otra, tienen cuidado de indicar que esta autoridad, siendo pblica, no
debe ser jams ejercida sino en inters de todos (los miembros del Estado) .111 Reaparecen as, en definitiva, tras el elemento de poder, las dos
ideas esenciales de sociedad y de bien pblico. Ms vale, en todo caso,
invertir el orden y, puesto que la soberana no es en s misma ms que un
medio al servicio de una agrupacin que est, a su vez, al servicio de un fin,
poner por delante, en la definicin del Estado, el elemento de sociedad,
que caracteriza todas las relaciones intraestatales, y el elemento de bien
pblico, idea directriz de todo el sistema. En cuanto a la persona jurdica,
titular del derecho de potestad pblica, no viene ms que en orden secundario, a ttulo de consecuencia ulterior de la idea de bien pblico.
Sin embargo, es preciso colocar aparte, en razn de su aspecto revolucionario, las dos concepciones de Kelsen y de Duguit. No que tengan
semejanza: la concepcin de Kelsen es rigurosamente formalista y jurdica, la de Duguit pretende ser exclusivamente realista y cientfica; pero
una y otra caracterizan corrientes de pensamiento a la vez bastante claras
y bastante divergentes para merecer un corto examen. Por lo dems, ms
que de negar el Estado, en el fondo se trata de construirlo : de hecho,
tanto Duguit como Kelsen aceptan el Estado; rompen tan slo con la manera tradicional de representarlo.

110 Nos limitaremos a citar: A. Esmein, Elments de droit constitutionnel, 8a. ed., revisada por
H. Nzard, Pars, 1927, t. I, p. 1: El Estado es la personificacin jurdica de una nacin; es el sujeto
y el soporte de la autoridad pblica ; R. Carr de Malberg, Contribution la thorie gnrale de
ltat, Pars, 1920, t. I, p. 6: En suma y por encima de todo, lo que constituye un Estado es el
establecimiento en el seno de una nacin, de un poder pblico que se ejerce superiormente sobre
todos los individuos que forman parte del grupo nacional o que residen tan slo en el suelo nacional ;
G. del Vecchio, Leons de philosophie du droit, 1936, p. 282: El Estado es el sujeto de la voluntad
que realiza un orden jurdico, o mejor: el Estado es el sujeto del orden jurdico en quien se realiza la
comunidad de vida de un pueblo .
111 A. Esmein, op. cit., 8a. ed., t. I, p. 2 in fine.

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53. b) Para Kelsen, el Estado, como toda formacin social, se reduce


a un orden normativo.112 Ya se hable, en efecto, de agrupacin estatal de
poder pblico o de voluntad del Estado, esas expresiones no tienen sentido sino por referencia a una determinada reglamentacin de las relaciones
de los hombres entre s, reglamentacin consistente en un sollen vlido en
s, independientemente de su eficacia real.113 Esta misma referencia es indispensable para establecer, entre los actos que, en su totalidad, emanan
de los individuos personalmente, la discriminacin entre los que cabe
imputar al Estado (actos estatales) y los que slo tienen un alcance individual.114 Como, por otra parte, el orden normativo estatal se caracteriza por una organizacin de coaccin pblica,115 resulta de este anlisis
que el Estado es idntico al orden jurdico.116 Desde ese punto de vista
normativo debera explicarse todo en el Estado: as los elementos del Estado (poder pblico, territorio, pueblo), que son simplemente la validez
del orden estatal en s y su validez en el espacio y en cuanto a las personas la teora de los poderes, que tiene por objeto las etapas sucesivas de
la creacin del orden jurdico, los rganos del Estado, que son factores
de elaboracin del derecho, etctera.117 Por lo dems, por orden estatal,
Kelsen entiende un orden puramente formal, siendo la cuestin del contenido legtimo del orden estatal del resorte de la poltica y o de la teora
general del Estado.118
Esta construccin nos parece que amerita un doble reproche. En primer lugar, es inexacto reducir el Estado al orden normativo coactivo, es
decir, al sistema de reglas que, en el Estado, fijan las competencias, los
hechos y obligaciones de los que forman parte del mismo a ttulo de gobernantes o de sbditos. Sin duda el Estado, tanto como cualquier otro
grupo social, no existe fuera de los individuos y no podra realizarse sino
por un cierto ordenamiento de esos individuos, gobernantes y gobernados, ordenamiento que las normas jurdicas vienen a determinar y sancionar. Puede decirse inclusive que el Estado es en parte el amo de ese orden

112 Kelsen, Aperu dune thorie gnrale de ltat, trad. de Eisenmann, Revue du droit public
et de la science politique, 1926, pp. 562 y 571.
113 Ibidem, pp. 562-567.
114 Ibidem, pp. 567-571.
115 Ibidem, pp. 572-576.
116 Ibidem, pp. 572, 573, 576 y 577.
117 Ibidem, pp. 577, 578 y 579-646.
118 Ibidem, p. 578.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

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normativo, en la medida en que se trata del lado positivo de la reglamentacin.119


Pero el orden jurdico, que es a la vez el instrumento y la obra del
Estado, est lejos de agotar la realidad del Estado. El Estado no es solamente regla o sistema de reglas; es unin de esfuerzos, empresa en vista de
un fin comn. Reducir el Estado a la norma, es olvidar precisamente que la
norma est al servicio del Estado y de su fin y, por consiguiente, que el
Estado significa algo ms que la pura norma. Precisa por ello preocuparse
por investigar lo que significa el Estado, descubrir el fin al cual tiende la
empresa.
He aqu, ahora, el segundo reproche: partiendo de un punto de vista
puramente formal, Kelsen se prohbe toda investigacin de ese gnero;
sera caer en la poltica. Pero cmo edificar una teora general del Estado que no sea poltica? En realidad, es imposible esbozar un concepto del
Estado en que no figure, en primera lnea, el fin del Estado: ste gobierna
todo el sistema estatal, comprendiendo el orden normativo estatal, que no
podra tener otro fin que el del Estado mismo. Haciendo abstraccin de
este fin, Kelsen llega, por lo dems, a un callejn sin salida, puesto que el
orden normativo que l identifica con el Estado es precisamente el que se
encuentra establecido por el Estado. Surge entonces la cuestin de saber
en virtud de qu principio, por aplicacin de qu idea ser elaborado ese
orden positivo. Necesariamente se ve uno llevado a una idea anterior respecto a la cual el Estado es la institucin organizada y la regla la realizacin, y que no es otra que el fin del propio Estado. En suma, la visin
kelseniana del Estado origina una decepcin. Se esperaba una teora de
filosofa poltica, en la que el factor jurdico normativo habra tenido, claro, su lugar. El autor no da ms que una teora del orden jurdico estatal
puro, desvinculado de todas sus bases: en definitiva, la teora del Estado
est ausente.120
54. c) Muy diferente es el punto de vista de Duguit. Colocndose en
el terreno de la observacin pura, Duguit se pregunta cmo se nos presenta el Estado .121 Y responde: el Estado aparece desde que existen, en
un grupo dado, uno o varios hombres que, detentadores de una mayor
fuerza material, moral o numrica: la naturaleza de la fuerza dominante
Vase, acerca de este punto, nuestras observaciones, supra nms. 40 y 41.
Ha podido hablarse, con este motivo, de una Staatslehreohne Staat (Koellreutter, Grundriss
der allgemeinen Staatslehre, 1933, p. 6).
121 Es el ttulo del pfo. 49 del t. I, 3a. ed. de su Trait, p. 534.
119
120

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depende de los tiempos, de los lugares, de las civilizaciones, obtienen


la obediencia de los dems hombres.122 El Estado, pues, es un fenmeno
de poder, del poder de determinados hombres sobre otros hombres. Este
poder no es ms que un hecho; no constituye para nada el objeto de un
derecho subjetivo, pues en primer lugar el derecho subjetivo no existe (no
hay ms que situaciones y funciones), y adems no se descubren los titulares de ese pretendido derecho.123 El poder de hecho de los gobernantes
encuentra, en cambio, un lmite necesario en el derecho objetivo del grupo (regla de derecho),124 que se confunde con la ley de la solidaridad social.125 Esta ley, vlida para todos, gobernantes o gobernados, se concreta,
para los gobernantes, en la obligacin de organizar y de controlar los servicios pblicos.126
Muy revolucionario en su mtodo y en sus postulados filosficos,
este anlisis parece excluir, no slo todo recurso a la metafsica, sino toda
investigacin de las ideas racionales que explican los hechos. El resultado
del anlisis, por su parte, parece igualmente radical: no solamente se encuentra eliminada la idea de una autoridad de derecho, elemento central
de la concepcin jurdica clsica,127 sino tambin la idea de bien pblico
considerada como el fin y la razn de ser del Estado. En apariencia, inclusive, ya no hay Estado, en cuanto realidad distinta: ste desaparece tras de
las dos nociones de poder de hecho de determinados hombres, llamados
los gobernantes, y de regla de derecho, que obliga a aqullos a organizar
y a hacer funcionar las servicios pblicos. El Estado se reduce, de esta
manera, a una cooperacin de servicios pblicos 128 cuya responsabilidad y carga incumben a los gobernantes.
Sin embargo, si se penetra ms all de las frmulas simplificadas
pero vagas de que se sirve Duguit, no ser difcil redescubrir todos los
elementos componentes del Estado segn la doctrina tradicional. En efecto, Duguit plantea en principio como postulado, cosa que contradice su
122 Duguit, 3a. ed., t. I, pfo. 49, pp. 535 y ss.; pfo. 62, pp. 655 y 656; pfo. 63, pp. 670 y 671; 2a.
ed., t. II, pfo. 1, pp. 2 y 3; pfo. 4, pp. 20 y ss.; pfo. 6, pp. 40 y ss.
123 Id., t. I, pfo. 50, pp. 541 y ss.; pfos. 55-59, pp. 592 y ss.; pfo. 61, pp. 649-654; pfo. 62, p. 655;
pfo. 63, pp. 670-672; t. II, pfos. 31-35.
124 Id., t. I, pfo. 50, p. 550, initio; pfo. 63, pp. 672-674; t. II, pfo. 1, p. 4, initio; pfo. 5, pp. 35 y
36; pfo. 6, p. 43 initio.
125 Id., t. I, pfo. 63, pp. 674-680: No hacer nada contrario a la solidaridad social y cooperar en
la medida de lo posible a su realizacin (p. 679); t. II, pfo. 8, pp. 54 y 55.
126 Id., t. II, pfo. 1, p. 4, parte inicial; pfo. 54.
127 Acerca de esta doctrina vase supra, nm. 52.
128 Duguit, 2a. ed., t. II, pfo. 8, p. 54.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

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mtodo que los hombres detentadores del poder deben poner ste al
servicio, no de sus intereses, sino de la regla de derecho. Ahora bien, por
ese medio, restaura el concepto de poder de derecho, pues si el poder de
los gobernantes es funcin de la regla de derecho, se convierte, al servicio
de la propia regla, es un deber sin duda, pero tambin en un derecho; en
otros trminos, los gobernantes tienen no solamente el deber, sino el derecho de poner su fuerza al servicio de la regla de derecho. Queda por saber
lo que Duguit entiende por la regla de derecho, aplicada a la funcin de
los gobernantes. De nuevo, por una reduccin que casi no justifica, hace
consistir la regla de derecho, para los gobernantes, en la obligacin de
organizar y de hacer funcionar los servicios pblicos. Bajo otra forma,
no es esto el retorno a la idea de bien pblico, respecto de la cual los
servicios pblicos no podran ser ms que el medio de realizacin? Es
claro, en fin, que las dos nociones de pblico (incluso en el concepto de
servicios pblicos) y de solidaridad nacional (colocada en la base de la
regla de derecho segn Duguit) evocan la idea de organizacin social pblica y por consiguiente de sociedad.
De tal suerte que, revolucionaria en su punto de partida, la construccin de Duguit conduce finalmente, en trminos ms ambiguos, a la doctrina clsica que define al Estado por estos tres rasgos: una sociedad; un
fin: el bien pblico; un gobierno, que es de derecho.129 Bajo los hechos,
que necesariamente requieren interpretacin, Duguit reencuentra la idea
explicativa, a la cual es preciso volver siempre cuando los hechos que se
trata de interpretar pertenecen al dominio de las instituciones.130 La sola
diferencia un poco profunda reside en que, en la presentacin de Duguit,
el poder de hecho de los gobernantes est limitado en cierto modo desde
fuera por la idea de servicio pblico, mientras que, en la concepcin tradicional, la idea de servicio pblico o de bien pblico anima positivamente
todo el sistema: el poder de los gobernantes es un poder de hecho, justificado por la institucin y legtimo solamente en el cuadro de la institucin.
Esta diferencia, empero, no es muy consecuente, pues en resumidas cuentas, si hay servicio pblico, esta idea debe dominar todo, y en primer lugar el poder de los gobernantes.
129 Vase, en el mismo sentido, en lo que concierne a la apreciacin del sistema de Duguit, Gurvitch, La idea del derecho social, p. 622; S. Trentin, La crise du droit et de ltat, pp. 164-168 y las
notas.
130 Vase la relacin establecida por Duguit mismo, de su doctrina con la teora institucional de
Hauriou, Trait, t. II, pfo. 5, pp. 37 y ss.

84

JEAN DABIN

Aadamos que, desde el punto de vista lgico, la construccin de Duguit peca de ciertos graves defectos. Qu significa, para un realista ,
esta regla de derecho, esta ley de solidaridad social as establecida a priori?
Cmo explicar que los detentadores de la mayor fuerza estn obligados a
poner esa fuerza al servicio de la solidaridad social? Cmo explicar que
la ley de solidaridad social, para los gobernantes, se traduzca justamente
en el servicio pblico? Hay all una serie de problemas que, es verdad, se
refieren a la filosofa social y jurdica de Duguit ms que a su concepto
del Estado.
Sea de ello lo que fuere, puede suscribirse parcialmente la conclusin
de este autor: As, si hay un poder pblico, es un deber, una funcin y
no un derecho .131 Que el poder pblico sea un deber, una funcin,
quin lo ha discutido jams? Esmein mismo no dice que la soberana es
en inters de todos ? El error de Duguit es creer que el derecho subjetivo no podra existir ms que en inters de su titular, cuando existen derechos subjetivos de poder en la familia, en el Estado, en toda sociedad
jerarquizada que son de carcter funcional, altruista.
55. d) Pero si los sistemas de Kelsen y de Duguit no son, en el fondo,
ms que construcciones y maneras de representar el Estado, hay otras
doctrinas ms revolucionarias: por ejemplo, la concepcin nacional-socialista.
Segn el nacional-socialismo, el Estado ya no es la sociedad nueva,
especfica, llamada a unificar y a ordenar, en el sentido del bien de todos,
indistintamente, a los individuos y los grupos que componen el Estado.
Antes de que se trate del Estado, la unidad est ya realizada bajo una forma
orgnica y viviente en la comunidad popular, a cuyo servicio el Estado
viene simplemente a ponerse. Lo que es, a la vez, primario y supremo, es
el pueblo (Volk). Para el nacional-socialismo, el pueblo es el hecho primario, el que lo engloba todo. Es el centro del pensamiento de la creencia y
de la vida .132 El Estado considerado en s mismo no es ms que el instrumento, el aparato encargado de la proteccin del pueblo contra el enemigo interior y exterior. El Estado no es un fin en s. No es ms que un
medio para llegar a un objetivo determinado. Ese objetivo es la defensa y
la promocin de una comunidad concreta de seres semejantes en cuanto a
su estructura fsica y espiritual. He aqu la tarea y la funcin nicas del
Duguit, t. II, pfo. 8, p. 57.
Stuckart, citado por Mankiewicz, Le national-socialisme allemand, t. I, nm. 96, p. 97. Vase tambin nm. 93, pp. 94 y 95.
131
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Estado .133 As, el Estado no es sociedad distinta del pueblo: es el pueblo


mismo,134 organizado polticamente en vista de su propia defensa y de su
propio perfeccionamiento.135 Pero en qu consiste el pueblo? El pueblo
no es el pblico en general y sin distincin: es el conjunto de los nacionales, de todos aquellos que, en el interior o en el exterior de las fronteras,
pero slo de stos, comulgan en la misma sangre y en la misma Weltanschauung.136 Fruto del genio del pueblo, de su raza, de su pasado histrico,
la Weltanschauung (manera de ver el mundo) no tiene nada de universal: ya
que existen desigualdades entre los pueblos, siendo unos Kulturtrger portadores y propagadores de cultura, mientras que los otros se limitan a recibir la cultura,137 cada pueblo tiene su Weltanschauung particular, verdaderamente incomunicable.138 Asimismo, la Weltanschauung no es fija,
inmutable, pues todo en la naturaleza, mundo e ideas, estn en perpetua
evolucin.139 Por el contrario, la Weltanschauung es totalitaria y exclusiva: nada se exime de su imperio, ni el pensamiento ni la accin, ni la vida
privada ni la pblica, ni el individuo ni el Estado,140 y no soporta ninguna
contradiccin ni concurrencia.141 En cuanto al contenido de la Weltanschauung, es, tambin, nacional, particularista y dinmico, en el sentido de
que la Weltanschauung ve el mundo en funcin del destino de la comunidad nacional, que es vivir y desarrollarse segn su propia ley. El pueblo
alemn es una comunidad espiritual formada por la sangre y el destino
y que sobrepasa y engloba las generaciones la cual, arraigada en el suelo y el espacio asignados por la naturaleza, encuentra su sentido en la salvaguarda y el desarrollo de la vida alemana .142
Por otra parte, el pueblo no es la simple suma de los nacionales.
Constituye una comunidad, ms amigable que jurdica, en realidad, que
adopta en las relaciones entre los miembros (Volksgenossen) la forma de
camaradera, pero extremadamente estrecha y profunda. Con respecto a
Hitler, en Mankiewicz, t. I, nm. 92, p. 94. Vase tambin nm. 93 y las notas; nm. 56, nota 52.
Huber: Para el pensamiento nacional, el Estado es la forma viviente del pueblo. No es ni un
fin en s ni un simple instrumento. Es el pueblo mismo, citado por Mankiewicz, nm. 93, p. 95, nota 7.
135 Acerca de la funcin de lo poltico, vase, Mankiewicz, t. I, nm. 98, p. 98 y Anexo II, pp.
220 y ss.
136 Acerca de la Weltanschauung nacional-socialista, vase ibidem, nms. 16-64, pp. 19-68.
137 Ibidem, nm. 26, pp. 29-31. Adems, nm. 25, p. 28, nota 32.
138 Ibidem, nms. 19-25, pp. 23-28.
139 Ibidem, nms. 53-57, pp. 59-62.
140 Ibidem, nms. 27-42, pp. 32-45.
141 Ibidem, nms. 43-51, pp. 47-58.
142 Buurmann, citado por Mankiewicz, t. I, nm. 96, p. 97, nota 18.
133
134

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su pueblo, el individuo no cuenta, sino como miembro fiel y abnegado


hasta la muerte; con relacin al pueblo, no tiene ms que deberes, ningn
derecho:143 tal es, al menos, la teora, demasiado excesiva para ser verdadera, aunque a menudo haya sido aplicada a la letra. A la cabeza de la
comunidad, emergiendo del pueblo, se coloca el Fhrer, que interpreta y
realiza de manera infalible la voluntad nacional: esta democracia es la
verdadera democracia germnica, que consiste en la libre eleccin del
Fhrer combinada con la absorcin, por l, de la responsabilidad entera
de todos sus actos .144 Conductor de la comunidad, el Fhrer es naturalmente el jefe del Estado, que es el instrumento al servicio de esta comunidad. Es, al mismo tiempo, el jefe del partido que, guardin y depositario
de la Weltanschauung alemana nacional-socialista, est encargado de hacerla penetrar en el pueblo alemn y en la organizacin del Estado.145 As
se articula, en el culto del mismo ideal y bajo una misma direccin, la
trinidad Estado-partido-pueblo.146
De este anlisis somero resulta que tanto el fin del Estado como su
naturaleza han cambiado. No solamente ya no es el Estado ms que un
aparato, siendo la verdadera sociedad la comunidad popular, sino que,
como sta, ya no tiene como fin ms que al pueblo, en sentido racista. El
pueblo, centro de todo , alpha y omega del Estado, ha tomado el lugar
del individuo-persona. En la concepcin tradicional, el Estado quedaba en
definitiva ordenado al bien de los individuos y sin distincin de raza: aunque su fin inmediato fuese el bien pblico, ste no era ms que un bien
intermedio, sujeto a distribucin entre todos los individuos miembros
del Estado en vista del perfeccionamiento de sus personalidades bajo todos
sus aspectos.147 En adelante, el beneficiario primero y ltimo de la actividad del Estado es el pueblo en sentido exclusivamente nacional cuyas
exigencias vitales y obscuro destino interpretan el partido y el Fhrer.
Es demasiado evidente que una tal concepcin del Estado no podra
encontrar su examen crtico en un trabajo relativo al Estado. La teora nacional-socialista del Estado no tiene sentido ms que en el cuadro de la
Weltanschauung nacional-socialista. El problema que se plantea es el de
la naturaleza del hombre, especialmente con respecto a su pueblo. Se volMankiewicz, nm. 97, pp. 97 y 98. Respecto a la idea de camaradera, vase anexo II, p. 238.
Hitler, citado por Mankiewicz, t. I, nm. 112, p. 114.
En lo que toca al papel del partido en el Estado y en el pueblo, vase Mankiewicz, t. I, nms.
58-64, pp. 63-68.
146 Acerca de esta Dreigliederigkeit, ibidem, nm. 100, p. 101, nota 2.
147 Vase supra, nms. 26-29.
143
144
145

2. LA SOBERANA DEL ESTADO


72. Transicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

114

I
73. El Estado es soberano en el sentido de que su sistema y su
ordenamiento son supremos frente a la voluntad de los individuos y grupos que de l forman parte . . . . . . . . . . .

115

74. La soberana es esencialmente interna . . . . . . . . . . . .

116

II
75. Examen de las objeciones de Duguit contra la nocin de soberana: a) el pretendido problema insoluble del origen del derecho de soberana, que en realidad proviene de la naturaleza .

117

76. b) El pretendido problema insoluble del sujeto del derecho


de soberana, que no es ni el Herrscher, ni el pueblo o la
nacin, ni aun el Estado, pues la soberana no tiene sujeto: es
intrnseca al Estado que obra por sus gobernantes . . . . . .

119

77. c) Las objeciones sacadas de la descentralizacin regional y


del Estado federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

122

78. d) La pretendida dificultad de conciliar soberana y sumisin


al derecho. Remisin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

123

79. Crtica de la construccin de Duguit, que reemplaza la idea


de soberana con la de funcin de los gobernantes ligados
por la solidaridad social . . . . . . . . . . . . . . . . . .

123

III
80. El Estado es necesariamente soberano, y su soberana es una
e indivisible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

125

81. Pero su soberana es esencialmente relativa, limitada al bien


pblico temporal. La cuestin de los conflictos de competencia

127

IV
82. Crtica de la teora de Hauriou sobre las tres formas de soberana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

128

3. LA SUMISIN DEL ESTADO AL DERECHO


I
83. La pretendida contradiccin entre la idea de soberana y la
de sumisin al derecho: la soberana no significa voluntarismo puro y arbitrario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

131

84. La explicacin de la sumisin del Estado al derecho por la


idea de autolimitacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

134

II
85. En realidad, hay lmites racionales, objetivos, a la soberana
del Estado; forman el derecho propio, sui generis, del Estado
y de la poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

135

86. Lmite negativo de competencia: el Estado no puede traspasar los linderos de lo temporal, por una parte; de lo pblico,
por otra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

136

87. Norma positiva: La realizacin del bien pblico, lo cual entraa para el Estado, ora obligaciones de abstencin ms o menos
completa, ora obligaciones de hacer, especialmente la de organizarse a s mismo del modo ms adecuado para el buen cumplimiento de su tarea y la observancia de sus lmites . . . . .

136

88. Los principios generales de la moral ligan al Estado y a los


gobernantes como a los particulares . . . . . . . . . . . . .

138

III
89. El problema de la determinacin efectiva de los deberes del
Estado soberano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

139

90. a) No suprimen la dificultad ni la eliminacin del concepto


de soberana, reemplazado por una regla de derecho indeterminada, ni la idea de una multiplicidad de rdenes equivalentes que se hacen contrapeso . . . . . . . . . . . . . . .

141

91. b) Examen de las soluciones posibles: las soluciones inter o


supranacionales, su carcter inactual y sus inconvenientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

142

92. c) Las soluciones internas; unas, de naturaleza poltica: responsabilidad de los gobernantes ante el pueblo . . . . . . .

144

93. d) ...Reparticin entre varias instituciones, rganos o personas, de las funciones del poder . . . . . . . . . . . . . . . .

145

94. e) Otras, de ndole jurisdiccional: los defectos del mtodo


judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

146

IV
95 Ineluctable imperfeccin de todas las soluciones tcnicas . .

148

96. En qu medida entraan autolimitacin . . . . . . . . . . .

149

97. En qu sentido debe hablarse de la sumisin del Estado al


derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

151

98. La solucin ltima: el derecho de resistencia . . . . . . . .

152

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

87

ver a encontrar su enunciado al principio del captulo consagrado al derecho individual.148


3. El problema filosfico del origen del Estado
56. Es normal que despus de haber tratado de definir al Estado en
sus elementos esenciales, previos y constitutivos, se investigue el origen
de la institucin. Es el problema de la causa eficiente del Estado. Pero
la cuestin debe ser explicada, pues encierra un equvoco. No se trata
aqu de estudiar las causas, de orden puramente fenomnico, que han engendrado los diversos Estados: esas causas son mltiples, confusas y variables. El esclarecimiento de esas causas requiere el trabajo del historiador y, desde otro punto de vista, las clasificaciones del socilogo. Pero
puede llevarse ms lejos la investigacin y, sin romper el contacto con la
historia y la sociologa, esforzarse por descubrir, bajo las causas fenomnicas, el juego de razones ms profundas, capaces de explicar el nacimiento, no ya tan slo de determinado Estado particular, sino del Estado
en general. De manera precisa, se trata de saber si el Estado, siempre y en
todas partes, encuentra su causa primera en una exigencia de la naturaleza
humana, o si es el producto de la libre voluntad de los individuos. Aplicando al Estado el dilema planteado por M. Gny en lo que concierne al
derecho positivo, se pregunta: el Estado es dado o construido?149 (donn
ou construit). El problema es as de orden filosfico, y no ya de filosofa
de la historia o de sociologa poltica, sino de filosofa social.
Evidentemente, no se piensa negar la parte de la voluntad humana,
del artificio y de la tcnica, en la organizacin, es decir, en la estructura y
el funcionamiento del Estado. En especial el Estado moderno del tipo clsico, parlamentario, es una construccin complicada, ingeniosamente
equilibrada, cuya paternidad puede reivindicar la razn prudencial del
hombre, ayudada por la experiencia. Pero el Estado mismo en su principio, en cuanto agrupacin en vista del bien pblico de un bien pblico
que sobrepasa el de los municipios y de las ciudades era necesario,
con una necesidad humana sin duda, pero querida por la naturaleza, o
bien procede, no de un capricho, sino de un acto libre del hombre, que
hubiese podido dejar de realizarlo sin contradecir a la naturaleza? Tal es
148
149

Vase infra, nm. 212.


Vase F. Gny, Science et technique en droit priv positif, Pars, 1914-1925, 4 vols.

3. EL PROBLEMA FILOSFICO DEL ORIGEN


DEL ESTADO
56. Enunciado del problema: el Estado (en general) es producto
de una exigencia de la naturaleza humana o creacin de la
libre voluntad de los individuos? . . . . . . . . . . . . . . .

87

I
57. Tesis del contrato social de Rousseau: el paso del estado
de libertad, que es el natural del individuo, al estado de sujecin poltica, lgica y moralmente slo puede provenir de un
libre acuerdo entre los hombres . . . . . . . . . . . . . . .

88

58. Mas la libertad no es el estado natural del hombre y, por otra


parte, Rousseau reconoce implcitamente que el pacto social
era exigido por una necesidad de naturaleza . . . . . . . . .

89

II
59. Parte del elemento voluntario en la formacin del Estado: la
voluntad actualiza la tendencia natural y funda histricamente al Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91

60. Libertad de todo individuo particular para cambiar de nacionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

94

III
61. Tesis de Hauriou sobre el consentimiento consuetudinario
como fundamento jurdico del Estado . . . . . . . . . . . .

95

Crtica de esta tesis, que no afronta la dificultad profunda .

97

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

87

ver a encontrar su enunciado al principio del captulo consagrado al derecho individual.148


3. El problema filosfico del origen del Estado
56. Es normal que despus de haber tratado de definir al Estado en
sus elementos esenciales, previos y constitutivos, se investigue el origen
de la institucin. Es el problema de la causa eficiente del Estado. Pero
la cuestin debe ser explicada, pues encierra un equvoco. No se trata
aqu de estudiar las causas, de orden puramente fenomnico, que han engendrado los diversos Estados: esas causas son mltiples, confusas y variables. El esclarecimiento de esas causas requiere el trabajo del historiador y, desde otro punto de vista, las clasificaciones del socilogo. Pero
puede llevarse ms lejos la investigacin y, sin romper el contacto con la
historia y la sociologa, esforzarse por descubrir, bajo las causas fenomnicas, el juego de razones ms profundas, capaces de explicar el nacimiento, no ya tan slo de determinado Estado particular, sino del Estado
en general. De manera precisa, se trata de saber si el Estado, siempre y en
todas partes, encuentra su causa primera en una exigencia de la naturaleza
humana, o si es el producto de la libre voluntad de los individuos. Aplicando al Estado el dilema planteado por M. Gny en lo que concierne al
derecho positivo, se pregunta: el Estado es dado o construido?149 (donn
ou construit). El problema es as de orden filosfico, y no ya de filosofa
de la historia o de sociologa poltica, sino de filosofa social.
Evidentemente, no se piensa negar la parte de la voluntad humana,
del artificio y de la tcnica, en la organizacin, es decir, en la estructura y
el funcionamiento del Estado. En especial el Estado moderno del tipo clsico, parlamentario, es una construccin complicada, ingeniosamente
equilibrada, cuya paternidad puede reivindicar la razn prudencial del
hombre, ayudada por la experiencia. Pero el Estado mismo en su principio, en cuanto agrupacin en vista del bien pblico de un bien pblico
que sobrepasa el de los municipios y de las ciudades era necesario,
con una necesidad humana sin duda, pero querida por la naturaleza, o
bien procede, no de un capricho, sino de un acto libre del hombre, que
hubiese podido dejar de realizarlo sin contradecir a la naturaleza? Tal es
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Vase infra, nm. 212.


Vase F. Gny, Science et technique en droit priv positif, Pars, 1914-1925, 4 vols.

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JEAN DABIN

el problema filosfico del origen del Estado, problema cuya gravedad


puede ser menor que lo que a primera vista parece, pero que no ha dejado
de ser discutido en las escuelas, esperando que, por obra de J. J. Rousseau, el debate sea llevado a las asambleas y hasta a la plaza pblica.

I
57. Examinemos, pues, rpidamente, la tesis de Rousseau, limitando
nuestro estudio al solo Contrato social,150 y con un espritu objetivo, desprovisto de toda animosidad polmica.
Desde el principio de la obra151 expone el autor su designio: El
hombre ha nacido libre y por todas partes est encadenado [entindase
que est sometido a una disciplina social]. Cmo se ha operado ese
cambio? Lo ignoro [entindase que no entra al examen de ese fenmeno].
Qu es lo que puede hacerlo legtimo? Creo poder resolver esta cuestin .152 As, descartando Rousseau toda consideracin histrica, aun de
historia hipottica, se pone a investigar el motivo que, con respecto a la
razn filosfica y moral, permite explicar el paso del estado de libertad,
supuesto como el estado natural de la humanidad, al estado de sujecin
poltica.153 Y cree descubrir ese motivo de legitimidad en la idea de un
pacto social, cuyas clusulas se reducen todas a una sola, a saber: la enajenacin total de cada asociado, con todos sus derechos, a la comunidad ,154 mediante la compensacin de una libertad civil, ms restringida,
tericamente, que la libertad natural, pero ms eficaz, puesto que ser garantizada por la voluntad general.155 Que ese pacto haya existido o no, de
manera expresa o simplemente tcita, una vez ms Rousseau no se preocupa de ello. Pero el convenio proporciona, a sus ojos, la condicin lgicamente necesaria, moralmente justificativa del estado poltico, pues no
podra concebirse que ningn hombre pudiese perder su libertad natural
150 No nos preocuparemos, especialmente de sus dos Discursos, acerca de las ciencias y las artes
y el origen de la desigualdad, cuya conciliacin con las tesis del Contrato social ofrece dificultades
que, por lo dems, no parecen insolubles.
151 J. J. Rousseau, Du contrat social, 3a. ed., Pars, publicado por G. Beaulavon, 1922.
152 Ibidem, cap. I, p. 119.
153 Se trata, pues, de examinar, el acto por el cual un pueblo es pueblo , cuestin que precede a
la del acto por el cual un pueblo elige su gobierno, es decir, elige a las personas que ejercern el
poder (Contrat social, libro I, cap. V, p. 136).
154 J. J. Rousseau, Du contrat social, libro I, cap. VI, p. 139.
155 Ibidem, libro I, cap. VI, p. 139 y cap. VIII, p. 148.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

89

sin haber dado su consentimiento. En cambio, si ha consentido, la obediencia a la ley que uno se ha prescrito es libertad .156 Rousseau aade
que slo un convenio es capaz de constituir un pueblo, es decir, un cuerpo
moral y colectivo, dotado de personalidad, ya que, de otra manera, no se
trata ms que de una agregacin de individuos sujetos a un amo.157
Haciendo a un lado el contenido del pacto y la frmula encontrada
por Rousseau a efecto de salvaguardar el derecho del individuo,158 no retengamos por el momento ms que la idea fundamental: el estado poltico
resultara de un libre acuerdo entre los hombres, no de la naturaleza. Lo
que es natural, para Rousseau, es el estado de libertad (que no hay que
entender, por lo dems, como un estado de salvajismo o aislamiento completo); el estado poltico, con las obligaciones que entraa y con la persona pblica que supone, est necesariamente fundado sobre convenios.
58. Sin parar mientes, incluso, en el mtodo puramente dialctico, que
puede prestarse a discusin,159 este sistema admite dos crticas, una que se
refiere al estado de naturaleza, la otra al pacto social.
En primer lugar, no es exacto que la naturaleza, tratndose del hombre, no conozca, fuera de la familia la ms antigua de todas las sociedades y la nica natural ,160 ms que la libertad individual. Esta libertad,
nos dice Rousseau, es una consecuencia de la naturaleza del hombre. Su
primera ley es velar por su propia conservacin, sus primeros cuidados son
los que l se debe a s mismo; y tan pronto como se encuentra en edad de
razn, siendo el solo juez de los medios propios para conservarla, se convierte por ello en dueo de s mismo .161 Pero de que el individuo tenga
que conservarse a s mismo y de que sea juez de los medios de su propia
conservacin, no resulta que el individuo humano no sea solidario de sus
semejantes hasta en la obra de esa conservacin. Ms an, es natural al
hombre no slo conservarse, sino perfeccionarse. Pues bien, bajo todos
esos puntos de vista, el individuo humano se ve compelido a buscar la sociedad de los dems individuos humanos. Entre esas sociedades necesarias
figuran, adems de la familia, las diferentes formas de agrupacin poltica:
Ibidem, libro I, cap. VIII, p. 149.
Ibidem, libro I, cap. V, pp. 135 y 136; cap. VI, pp. 141 y 142.
Ibidem, libro I, cap. VI, pp. 137-142. El estudio de esta cuestin pertenece a la materia de las
relaciones entre el Estado y el individuo: vase infra, nm. 216.
159 Vase, respecto de este punto del mtodo, G. del Vecchio, Des caractres fondamentaux de
la philosophie politique de Rousseau , Revue critique de lgislation et de jurisprudence, Pars, 1914,
y Justice, Droit, tat, Pars, 1938, pp. 255 y ss.
160 J. J. Rousseau, op. cit., libro I, cap. II, p. 120.
161 Ibidem, p. 121. Vase tambin cap. IV, p. 129.
156
157
158

90

JEAN DABIN

las aldeas y ciudades, primero; despus, en la misma prolongacin, pero


sobre un plano ms amplio, el Estado. De igual modo por qu se han
visto obligados los individuos a celebrar el pacto social, sino porque se
sentan inclinados a ello por una necesidad de su naturaleza? Rousseau
mismo lo deja entender, en trminos vagos, por otra parte, en el pasaje en
que introduce la idea del pacto social: supongo a los hombres habiendo
llegado a un punto en que los obstculos que atentan a la conservacin en
el estado de naturaleza exceden a las fuerzas que cada individuo puede
emplear para mantenerse en ese estado. Entonces ese estado primitivo ya
no puede subsistir; y el gnero humano perecera si no cambiase su manera de ser .162 De esta manera, el gnero humano perecera qu quiere
decir sino que los hombres no eran libres de no celebrar el contrato social?
Rousseau observa, adems, que el trnsito del estado de naturaleza al estado civil produce en el hombre un cambio muy notable, substituyendo en
su conducta la justicia al instinto y dando a sus acciones la moralidad de
que antes carecan... Por ms que se prive en este estado de muchas ventajas que recibe de la naturaleza, gana otras muy considerables, sus facultades se ejercitan y desarrollan, sus ideas se amplan, sus sentimientos se
ennoblecen, su alma entera se eleva a tal punto que, si los abusos de esta
nueva condicin no lo degradasen a menudo por debajo de aquella que antes tena, debera bendecir sin cesar el feliz instante que lo arranc de ella
para siempre y que, de un animal estpido y limitado, le hizo un ser inteligente y un hombre .163 Qu quiere ello decir sino que el individuo humano no realiza su condicin de hombre, que es sin duda su estado natural,
sino en la sociedad poltica y, en consecuencia, que sta es natural al hombre, como medio de perfeccionamiento necesario? Si no fuese por la concepcin estrecha y falsa de la idea de naturaleza, reducida a lo individual
puro y a lo primitivo, la posicin de Rousseau no est tan alejada de la de
Aristteles: Zoon Politikn!
Sin duda que la necesidad propiamente poltica, consistente en el deseo de orden, de armona, no apareci sbitamente: fue preciso, para que
esa necesidad se hiciese sentir, el crecimiento y la diferenciacin de las
poblaciones, provocando el nacimiento de los grupos locales y, ms tarde,
despus de un nuevo estadio, del Estado moderno. Pero no porque la sociedad poltica no haya nacido con el primer hombre, debe dejar de ser
llamada natural: basta que responda a las exigencias de la naturaleza hu162
163

Ibidem, libro I, cap. VI, p. 137.


Ibidem, libro I, cap. VIII, pp. 147 y 148.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

91

mana en ciertas condiciones de vida, que dependen del progreso de la humanidad, ya que sta, por naturaleza, es progresiva, y todo lo que exprese
esa tendencia al progreso debe lgicamente encontrar su lugar bajo el
concepto de naturaleza.
Hay que tener en cuenta, sin embargo, que a los ojos de Rousseau,
por ineluctable y bienhechor que sea el advenimiento del hombre al Estado poltico, este Estado no ha podido nacer legtimamente ms que del
consentimiento, por lo menos terico, de los interesados, y que, en la hiptesis imposible de que se hubiesen negado a ello, el Estado poltico no
habra encontrado ninguna justificacin, ni aun en la exigencia de la naturaleza. Pero all es donde radica el error. La voluntad del individuo no
tiene derechos contra la naturaleza. Fsicamente, el hombre es libre sin
duda, e incluso es libre de no seguir a la naturaleza. En ese caso, huye de
la humanidad y corre a su perdicin, sin que ninguna libertad natural pueda legitimar esa actividad contraria a la naturaleza, pues la naturaleza no
se contradice. Por el contrario, cuando la voluntad se conforma a la naturaleza, no hay fundamento para decir que sea creadora: se limita a traducir en acto una tendencia preexistente, que es la verdadera causa de la
operacin. Pacto si se quiere; pero pacto necesario, que da lugar a la constitucin de una sociedad necesaria y no de una sociedad voluntaria que
dependera de la pura voluntad de cada hombre constituir o no.
II
59. Quiere esto decir que la idea de un pacto social (que no fue inventada por Rousseau, sino que se encuentra en espritus tan dismbolos
como Aristteles, Epicuro, San Agustn, Santo Toms de Aquino, Surez,
Hobbes, Grocio, Bossuet, Locke...)164 est desprovista de todo valor? No,
por cierto. Se trata tan slo de darle su verdadera importancia y, desde
luego, no entenderla en un sentido demasiado estricto. He aqu, pues,
cmo puede representarse la parte del elemento voluntario (es todo lo que
precisa retener de la idea de pacto) en el proceso que conduce a la institucin del Estado.

164 Vase, sobre los predecesores de Rousseau y sobre Rousseau mismo, P. L. Len, Le problme du contrat social chez Rousseau , Archives de philosophie du droit et de sociologie juridique,
1935, cuaderno doble, nms. 3 y 4, pp. 157 y ss.

92

JEAN DABIN

En primer lugar, existe en el hombre un instinto natural que lo impulsa, no slo a entrar en relacin con sus semejantes (sociabilidad natural
del hombre), sino, de manera precisa, a formar con ellos la sociedad poltica.165 En la historia de la humanidad, o, ms exactamente, de las comunidades humanas, llega un momento en que los hombres experimentan la
necesidad vaga, indeterminada, de un bien que sobrepasa su bien particular inmediato y que, al mismo tiempo, sera capaz de garantizarlo y de
promoverlo. Ese bien es el bien comn o pblico, consistente en un rgimen de paz, de coordinacin de esfuerzos, de ayuda mutua organizada.
Por su razn, el hombre se ha dado cuenta de que el medio de realizar tal
rgimen es la reunin de todos en una agrupacin especfica que tenga
como fin el bien pblico. As, la causa primaria de la sociedad poltica
yace en la naturaleza humana, a la vez perfectible y razonable,166 sin contar los individuos particulares que no representaran el tipo de la especie:
brutos o dioses, dice Aristteles.167
Sin embargo, la tendencia debe transformarse en acto. Es la naturaleza la que impulsa al hombre a instituir la sociedad poltica; pero es la voluntad de los hombres lo que ha instituido las diversas sociedades polticas
antiguas y modernas. El instinto natural no ha bastado; ha sido necesaria
la industria humana .168 sta ha revestido, por lo dems, formas contingentes, no slo la forma del pacto explcito (hiptesis rara), sino tambin
la del consensus implcito de la masa, la fuerza o el ascendiente de un
grupo o de un jefe, o bien una negociacin o un arreglo diplomtico, o
alguna combinacin entre esos modos. La mayora de las veces, la obra
se ha constituido lentamente, con ocasin de acontecimientos diversos
(por ejemplo, una invasin), gracias a colaboraciones mltiples y annimas (por accin del hombre sobre el hombre): es el misterio de la generacin de los Estados, que estudia concretamente el historiador y, de manera ms sistemtica, el socilogo.

165 Para Aristteles, el hombre es, en primer trmino, animal social, pero tambin animal familiar y animal poltico. Vase M. Defourny, LIde de ltat daprs Aristote , Miscellanea Vermeersch, Roma, 1935, t. II, pp. 83-89. Otros autores, tales como el terico fascista Pannunzio, hablan
de un sentimiento del Estado, que constituye un dato inmediato de la conciencia : vase M. Prlot,
LEmpire Fasciste, Pars, 1936, nm. 17, pp. 72 y 73; nm. 19, pp. 80-83.
166 Comp. Santo Toms de Aquino, Polit., t. I, lect. I: In omnibus hominibus inest quidam naturalis impetus ad communitatem civitates, sicut et ad virtutes (como en materia de virtud).
167 Santo Toms de Aquino traduce: idiota o solitario contemplativo.
168 Santo Toms de Aquino, Polit., I, lect. I: Sicut virtutes adquirentur per exercitium humanum,
ut dicitur in Il Libro Ethicorum, ita civitates sunt institutas humana industria.

DOCTRINA GENERAL DEL ESTADO

93

Se ve, pues, que si la sociedad poltica es natural al hombre, cada sociedad poltica particular procede de un acto cualquiera de fundacin169 y,
por consiguiente, de la voluntad humana. Tal es la parte de verdad contenida en la idea o smbolo del contrato social: bajo una forma que no es
necesariamente un contrato libre, la voluntad interviene para realizar, en
concreto, una exigencia de la naturaleza. Las comunidades polticas:
Francia, Alemania, Blgica, etctera no son creaciones de la naturaleza;
son producto de la historia, y, en la medida en que la voluntad humana es
factor de la historia, producto de la voluntad. Pero el Estado en general
es querido por la naturaleza, por lo menos cuando se encuentran reunidas
las condiciones de hecho que hacen posible y deseable esta forma superior de agrupacin.170
Agreguemos que, cuando se ha fundado un Estado, no hay por qu
volver sobre ese hecho adquirido para impugnar su legitimidad bajo el
solo pretexto de que el acto de fundacin adoleci de un vicio cualquiera
del consentimiento. Sin contar con que la coaccin (si no la astucia) podra ser, en cierta medida, legtima, pues los individuos no tienen el derecho,
a nombre de su libertad natural, de rehusar a los dems su colaboracin
para constituir el Estado, hay que hacer notar que los medios ilegtimos
utilizados en la fundacin de un Estado determinado, no entraan, de
suyo, la ilegitimidad de ese Estado, precisamente porque, a diferencia de las
asociaciones voluntarias, el Estado responde a una tendencia de la naturaleza humana. El vicio inicial se encuentra as, no justificado moralmente
(el fin no justifica los medios), sino polticamente purgado por la virtud
de la institucin misma, que encuentra, en su conformidad con la naturaleza,
la razn suficiente de su mantenimiento.171 Pero como, en el orden humano, nada se funda, en el sentido de un fundamento definitivo, sobre la sola
coaccin, la vida de un Estado, emanada de ella, corre el peligro de ser
precaria. Para que el Estado, una vez nacido, se consolide, necesita de la
adhesin del pueblo. Ms an: el Estado ser tanto ms slido y alcanzar
tanto mejor sus fines de bien pblico, cuanto repose sobre un consensus
ms unnime, ms consciente y ms entusiasta de todos aquellos que, por
un ttulo cualquiera y con un rango cualquiera, forman parte del Estado.
Si no es indispensable, para que el Estado exista y sea legtimo, que todos
hayan consentido, es cierto, psicolgicamente, que el Estado no forma un
169
170
171

Comp., acerca de la fundacin del Estado, Hauriou, pp. 78 y ss., 252, 253, 255 y 256.
Comp., con las conclusiones de Schwalm, Leons de Philosophie Sociale, t. II, pp. 440 y ss.
Comp. G. Renard, La thorie de linstitution, pp. 160-162.

94

JEAN DABIN

cuerpo moral y colectivo sino en tanto que es querido y que todos comulgan en l. En otros trminos, si el Estado es sociedad necesaria, debe
sin embargo esforzarse por realizar el tipo voluntario.172 Y sta es quiz
una de las partculas de verdad contenidas en la idea del contrato social : cuando el Estado no es positivamente querido, deseado y amado,
cuando la masa del pueblo se limita a sufrirlo como una necesidad aun
natural, Rousseau tiene razn: es, si se quiere, una agregacin, pero no
una asociacin; all no hay ni bien pblico, ni cuerpo poltico .173
60. Se habr terminado de precisar la parte del elemento voluntario
en la constitucin del Estado cuando se haya hecho notar que, segn la
prctica moderna, los nacionales de un Estado determinado tienen siempre, en principio, el derecho de abandonarlo para hacerse naturalizar en
otro Estado.174 El Estado es sociedad natural para el conjunto de la humanidad llegada a un cierto grado de desarrollo, pero no tal Estado determinado para tal individuo particular. Sin duda, de ordinario, cada individuo
pertenece a un Estado determinado, que es un Estado natural y que no ha
escogido. Pero, por una parte, esa pertenencia es en s puramente contingente, resultado de los azares del nacimiento; y por otra, no es tan esencial
al individuo-miembro o a sus conciudadanos, que escape completamente al
imperio de la voluntad individual. Hay all un correctivo aportado al carcter no voluntario de la adquisicin de nacionalidad: sin haberlo querido, el individuo est adscrito a un Estado determinado, que es el de su
familia o el del suelo en que ha nacido. Pero, salvo los derechos de control, o incluso de oposicin, del Estado que pretende abandonar, y salvo
tambin el acuerdo que debe obtener del Estado cuya nacionalidad reclama, el individuo es dueo, por hoy, de su destino nacional.
Aun puede suceder que determinados individuos, por efecto de las circunstancias o por su voluntad, no pertenezcan a ningn Estado: es la hiptesis llamada de la apatridia o heimatlosat. Pero sera un error concluir de all
que la pertenencia a la sociedad poltica es, para cada uno, cuestin puramente voluntaria y, en consecuencia, que el Estado no es una sociedad
natural y necesaria. Esos casos, desde luego, son poco numerosos, excepcionales, y por ello confirmaran ms bien la regla; adems, la apatridia
es ms jurdica que real: de hecho los aptridas forman, en cierta medida,
Vase, en el mismo sentido, Del Vecchio, Philosophie du droit, pp. 299-301.
J. J. Rousseau, op. cit., libro I, cap. V, p. 135 y cap. VI, p. 141.
Vase, acerca de esta cuestin, desde el punto de vista filosfico, J. Leclercq, Leons de droit
naturel, II, Ltat ou la Politique, nm. 9, pp. 42 y ss.
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173
174

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parte de los Estados en que viven, y si no tienen el estatuto de ciudadano,


quedan sometidos a una regla social de naturaleza poltica.
En resumen, si se admite: 1o., que el bien pblico, tal como ha sido
definido, constituye, para la generalidad de los miembros de la raza humana, un medio indispensable de perfeccionamiento del bien de cada uno
y de todos en el orden temporal; y 2o., que entre los procedimientos de
realizacin de ese bien pblico, la agrupacin de los interesados en asociacin constituye la solucin ms conforme a la naturaleza del ser humano, que es persona, dotada de razn y de libertad, ser preciso concluir,
lgicamente, que el Estado, que es esta asociacin y que est ordenado a
este fin, constituye una institucin natural, independiente de la voluntad
arbitraria de los hombres. En una palabra, la definicin del Estado en su
fin y en su forma implica la necesidad del Estado. El Estado es necesario,
en cuanto instrumento necesario de realizacin de ese bien necesario que
es el bien pblico.
No hay, por lo dems, contradiccin alguna entre el concepto de asociacin y el de necesidad. La asociacin supone unin de esfuerzos en vista de un fin, sean cuales fueren la causa, el origen y el carcter de esta
unin. Tan slo ciertas asociaciones son libres, en el sentido de que depende de la voluntad, razonable ciertamente, de determinados hombres, el
constituirlas o no, mientras que otras son necesarias, en el sentido de que
la voluntad de los hombres, en general o en particular, no puede razonablemente substraerse al deber de establecerlas. En los dos casos, la razn interviene, porque siempre, aun frente a lo necesario, el hombre conserva su naturaleza de ser razonable; pero, en el primer caso, la razn es libre de decidir
segn sus conveniencias y las circunstancias, mientras que, en el segundo,
encuentra la norma de su decisin en una exigencia de la naturaleza.

III
61. Tiene relacin con estos puntos de vista, que son los de la filosofa
clsica, la teora de Hauriou sobre el fundamento jurdico del Estado.175
Ese fundamento, extremadamente sencillo, es, segn Hauriou, el consentimiento consuetudinario , que puede referirse ciertamente al Estado
mismo o a una institucin simblica, como la Corona, a travs de la cual
175

Hauriou, Prcis de droit constitutionnel, 2a. ed., 1929, pp. 94-97.

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JEAN DABIN

el Estado sera, en todo caso, aceptado. Ese consentimiento es consuetudinario, porque se forma en las mismas condiciones que el consentimiento a las reglas de derecho consuetudinarias. En los dos casos, se lanza un
precedente en el medio social por un poder fundador. Ese precedente es la
organizacin de una institucin o bien de una decisin judicial; a continuacin, se produce en el medio social un usus communis de la institucin, como se produce uno del precedente judicial. Al cabo de un cierto
tiempo, ese usus communis engendra la opinio juris, es decir, el carcter
jurdico .176 Ese consentimiento consuetudinario, que se encuentra subyacente en los textos escritos, incluso constitucionales, y que es mucho
menos efmero que ellos, se forma continuamente en el transcurso del
tiempo, diferencindose por ello de las formas de consentimiento que se
renen en un acto, tales como la vereinbarung. Con esta concepcin, la
formacin histrica del Estado es tambin jurdica, puesto que al mismo
tiempo es consuetudinaria .177
Por exacto que sea este anlisis del modo de proceder del elemento
voluntario en la gnesis del Estado (felizmente relacionado con la gnesis
de la costumbre), no nos entrega la justificacin profunda del Estado. El
consentimiento, aunque sea consuetudinario, es decir, duradero y continuo, puede representar a lo ms, para el jurista del derecho positivo, la
razn ltima de las instituciones y de las reglas llamadas consuetudinarias; pero por s mismo no funda nada, pues puede ser rehusado o retirado; en todo caso, queda por saber sobre qu est fundado el consentimiento al Estado. Hauriou se da cuenta de ello y dice: No puede hacerse
a esta doctrina ms que una objecin y es la de que hace descansar la
existencia de los Estados sobre el consentimiento de los pueblos. Pero se
cree que con cualquiera otra doctrina podran subsistir en contra de ese
consentimiento? .178 La cuestin no est all. Es muy cierto que de hecho
ni los Estados particulares ni el Estado en general podran existir o subsistir a falta del consentimiento de los pueblos. Pero la cuestin es de derecho: se trata de saber si hay razones que obliguen a los pueblos a consentir. Hauriou aade que considerando al Estado como una institucin
en parte consuetudinaria, lo establecemos sobre el consentimiento conIbidem, pp. 94 y 95.
Ibidem, p. 96. Adems, pp. 4 y 14, nota 5, pfo. 5.
Ibidem, p. 97. Adems (pp. 4 y 5), Hauriou dice en trminos textuales que esta explicacin
no proporciona una teora exhaustiva del poder; es puramente prctica... De hecho, esta construccin
jurdica basta para todas las necesidades . Vase tambin p. 17, rengln 1.
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suetudinario, que es el ms resistente de todos .179 No cabe duda de ello,


pero la posibilidad de que se rehuse el consentimiento no queda excluida,
lo que deja el problema intacto.
Sin embargo, al final de su razonamiento, Hauriou se encamina hacia
la solucin: Y despus, es preciso contar con la idea de la cosa pblica,
que es el alma del Estado, que puede obrar sobre las inteligencias de los
hombres y mantener sus voluntades. Los Estados perdurarn en tanto que
los hombres comprendan todo lo que significa para el bien comn la idea
de la cosa pblica y en tanto que crean en ella. Qu ms puede hacerse
que obrar sobre las inteligencias y sobre las voluntades? .180 La razn
profunda del Estado es, pues, en definitiva, el bien pblico, tomado como
punto de partida necesario del sistema, al servicio del cual se encuentra la
idea de la cosa pblica, que es el alma del Estado. Y el bien pblico, la cosa
pblica y el Estado empresa de la cosa pblica son fines y medios
que se imponen independientemente de la voluntad de los hombres.
Precisa an, dice Hauriou, que los hombres los reconozcan como tales, los comprendan y los acepten. Se responder que su valor es independiente de este reconocimiento, que no es ms que declarativo y que no
se efecta ms que en razn de este valor previo. La experiencia misma
lo prueba: despus de tantos siglos, muchos Estados se han desplomado,
y, sin embargo, el Estado nunca ha muerto, sino que se ha reconstruido
siempre bajo distintas formas. No podra zozobrar sino con un retorno de
la humanidad a la barbarie. No es esta la mejor prueba de que ms all
del consensus, aun siendo consuetudinario, y cualquiera que sea la voluntad actual de los hombres con respecto a una determinada sociedad poltica o incluso a la sociedad poltica en general, sta se presenta como un
hecho natural que responde a las necesidades de la vida humana que ha
salido del estado de barbarie? De hecho, la experiencia misma lo ensea y
la comprobacin de ello est inscrita hasta en las palabras: la civilizacin,
que no es ms que el perfeccionamiento de la humanidad en todo el dominio de lo temporal, est ligada a la vida en la ciudad; sta estimula el
progreso por la creacin y el mantenimiento de condiciones exteriores favorables, y, al mismo tiempo, por la disciplina que impone a los instintos,
que les impide volverse contra la humanidad. Si, a veces, la poltica se
torna corruptora, eso no es culpa suya, pues, por su esencia misma, es
amiga del progreso y de la humanidad. Los responsables no pueden ser
179
180

Ibidem, p. 97.
Idem.

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ms que los hombres, que degradan la poltica, la alteran y la prostituyen


para fines extraos.
De las explicaciones que anteceden resulta que el dilema planteado
por Hauriou como conclusin de lo que expone, no es ineluctable: Es
preciso escoger, escribe, entre fundar el Estado sobre el consentimiento
de los hombres o fundarlo sobre normas de origen trascendente .181 Hay
un trmino medio, y es la naturaleza del hombre, que ha sido creada, sin
duda, por Dios, pero que, tal como ha sido creada, tiene sus exigencias
propias, naturales, y de ninguna manera trascendentales, ante las cuales se
inclinan y deben inclinarse las voluntades humanas, dando su consentimiento para la constitucin del Estado. Con toda justicia, Hauriou insiste
en la forma de ese consentimiento, que no es expreso, estrictamente individual y encerrado en un lmite temporal determinado, como los contratos
celebrados entre los individuos particulares. Es que el Estado no es contrato, sino institucin: El vnculo del Estado es un vnculo institucional.
Es ese consentimiento consuetudinario otorgado espontneamente por los
sbditos a las instituciones, como lo otorgan a las reglas de derecho. La
fundacin y la vida del Estado son jurdicas con el mismo ttulo que la fundacin y la vida de toda institucin incorporada .182 Mas si, prosiguiendo
la comparacin, Hauriou admite que el Estado tiene la primaca sobre
las instituciones similares, no tan slo por su estructura formal perfecta,
sino por la actualizacin valiosa del orden individualista que encierra ,183
comete un error quiz, al no sealar esta diferencia esencial, y lgica adems si se atiende al fin del Estado, que es la de que ste es sociedad necesaria, postulada por las exigencias de la naturaleza humana, mientras que
las instituciones similares , en razn de su carcter privado y en tanto
que siguen siendo privadas, se mueven sobre el plano de la libertad.

181
182
183

Ibidem, p. 97, nota 10.


Ibidem, p. 76.
Ibidem, pp. 76 y 77.