Casoteca de Gesto Pblica

Solucionando problemas na administrao

pblica: trs estudos de caso sobre a
implementao de inovaes na gesto
pblica federal
Elaborado por: Murilo Marques
(2015)
Contm nota pedaggica

Introduo
Os estudos de caso a seguir tm por foco descrever aspectos
relevantes das prticas de inovao em gesto representadas por trs
iniciativas premiadas na 17 edio do Concurso Inovao na Gesto
Pblica Federal, realizada em 2012. O concurso promovido desde 1996
pela Enap e, desde ento, vem reconhecendo e disseminando solues
inovadoras em organizaes do Governo Federal, tendo como objetivos:
a) incentivar a implementao de iniciativas inovadoras de gesto
em organizaes do Governo Federal, que contribuam para a melhoria
dos servios pblicos;
b) disseminar solues inovadoras que sirvam de inspirao ou de
referncia para outras iniciativas e colaborem para o avano da
capacidade de governo; e
c) valorizar servidores pblicos que atuam de forma criativa e proativa
em suas atividades, em benefcio do interesse pblico.
Nesse sentido, as iniciativas aqui relatadas foram escolhidas por serem
consideradas inovaes com potencial, tanto do ponto de vista
administrativo, no que diz respeito a mudanas de procedimentos
internos ao servio pblico, como na perspectiva do alcance de melhores
benefcios para a comunidade de usurios desses servios e, em ltima
anlise, para a sociedade.
As trs iniciativas premiadas e escolhidas para o estudo so:
Teleassistncia em rede para regies remotas: melhorando o acesso da
populao ateno especializada em sade; Projeto Porto sem Papel;
e Compromisso Nacional para Aperfeioar as Condies de Trabalho na
Cana-de-Acar. Os casos escolhidos abrangem atuaes distintas no

mbito da administrao pblica federal, em projetos cujos objetivos

contemplam, de forma isolada ou combinada, os aspectos da prestao
de servios ao cidado, a melhoria e o aperfeioamento de processos de
trabalho e a articulao poltica entre diferentes atores do governo e da
sociedade civil.
A presente narrativa foi construda por meio do cruzamento de
informaes extradas dos relatos submetidos ao Concurso Inovao em
2012 pelos gestores responsveis 1 pelas iniciativas, com um
levantamento de atualizao do contexto dessas experincias, realizado
pela ENAP, com base na literatura e em dados estatsticos pertinentes. O
estudo foi complementado pela aplicao de questionrios de follow
up junto aos responsveis pelas iniciativas Teleassistncia e Porto sem
Papel, em dezembro de 2014.
Assim, sero apresentadas as situaes-problema, as solues
encontradas e seus contextos de implementao. Uma vez que o material
de carter retrospectivo2, sero descritos o contexto inicial, a inovao
da gesto, os desafios e dilemas enfrentados, os resultados alcanados
e as perspectivas para a continuidade da inovao, em cada caso.

Notas
1

Os responsveis pelas iniciativas foram: Maria Beatriz Moreira Alkmim

(Teleassistncia); Luis Claudio Santana Montenegro (Porto sem Papel),
Jos Lopez Feijo (Compromisso Nacional da Cana-de-Acar).

Os casos retrospectivos recontam o desenvolvimento completo de uma

situao-problema, bem como as decises tomadas no momento pelos
protagonistas da ao. Cabe ao interessado analisar as decises
tomadas, propor e justificar alternativas possveis (G RAHAM , 2010).

Casoteca de Gesto Pblica

Caso 1
Teleassistncia em rede para
regies remotas: melhorando o acesso
da populao ateno especializada
em sade

Contexto
Minas Gerais traz um retrato das desigualdades brasileiras. Em uma
perspectiva de observao que pode variar em escala do macro ao micro,
rene enormes contrastes geogrficos e socioeconmicos. Figura entre
os maiores estados brasileiros se considerarmos a sua populao, que
ultrapassa os 20,7 milhes e representa 10% da populao do Brasil
(segundo maior), ou a sua extenso territorial de 586,5 mil km2 (quarto
maior). o primeiro colocado em nmero de municpios (853), sendo 31
desses com mais de 100 mil habitantes, o que contrasta com seus 785
municpios (92%) com menos de 50 mil habitantes.3
Localizado no sudeste brasileiro, numa regio de relevo acidentado
e de grande diversidade cultural, Minas Gerais pode ser considerado um
dos estados mais prsperos do Brasil, com um produto interno bruto
(PIB) inferior somente aos de So Paulo e Rio de Janeiro, ao mesmo
tempo que abarca extensas reas com baixos ndices sociais e municpios
com precrio desenvolvimento institucional, cenrio tpico das regies
mais pobres do Pas.
O ndice de desenvolvimento humano municipal (IDH-M) aferido
para o conjunto dos municpios mineiros vem evoluindo positivamente,
apresentando uma melhoria mdia de 53% de 1991 a 2013,
aproximando-se das regies mais desenvolvidas do Brasil quando
considerados os municpios do Sul, Centro e Tringulo Mineiro. A
situao, contudo, preocupante quando se analisam as estatsticas
das regies do Norte do estado e dos vales do Jequitinhonha e Mucuri.4
Isso revela assimetrias, no somente em relao distribuio de
renda, mas tambm na distribuio dos equipamentos e servios

pblicos e no perfil de capacitao dos profissionais em atividade nas

diferentes regies do estado.
Na sade pblica, Minas Gerais tambm reflete com muita
proximidade a realidade nacional. O relatrio FiscSade,5 elaborado pelo
Tribunal de Contas da Unio com base em indicadores de 2013, afirma
que o sistema de sade brasileiro apresenta graves desigualdades
quando se compara a situao das diversas regies do Brasil no mbito
do SUS, e que tais disparidades podem ser observadas desde a situao
da sade da populao at a estrutura do sistema de sade.
Se tomarmos, por exemplo, os ndices mineiros para mortalidade
infantil, esses acompanharo de perto as mdias nacionais. 6 No
entanto, sofrero grandes variaes em se comparando diferentes
regies do estado. Regies como o nordeste de Minas e Jequitinhonha
apresentam, nessa ordem, altas taxas de mortalidade infantil (19,1 e
17,2 respectivamente), enquanto regies como o sul, centro e
Tringulo do Norte possuem taxas mais baixas (11,7; 11,4; 10,5,
respectivamente). Segundo a Secretaria de Sade de Minas Gerais
(SESMG), as desigualdades presentes nas microrregies assistenciais
podem ser ainda maiores. Assim, apresentam taxas crticas
microrregies como as de Barbacena (23,01) e Almenara (22,01), entre
outras, com ndices de mortalidade infantil quase duas vezes maior
que as mdias nacional e mineira. 7
Algumas dessas disparidades relacionam-se, por exemplo, com a
distribuio de profissionais de sade, principalmente de mdicos, e
com as grandes distores na qualidade dos servios de sade entre os
diversos municpios, tendo em vista a dinmica de operao das redes
locais e regionais de sade.
Quanto distribuio de mdicos no territrio, Minas Gerais, que
tem uma razo mdico/mil habitantes de 2,04 (abaixo da mdia do
Sudeste, 2,67), possui problemas semelhantes aos nacionais (mdia
nacional de 2,00 mdicos/mil hab.)8. O estado convive com a ocorrncia
de grandes vazios da presena mdica nas regies menos
desenvolvidas9, tal qual a ausncia observada em vastas regies do
restante do Brasil. Como se pode observar na Figura 1, as regies centro,
sul e Tringulo Mineiro apresentam grande concentrao de mdicos,
bem como maiores nveis de urbanizao e desenvolvimento em
relao s regies mais ao norte do estado.
A concentrao desigual de mdicos tambm se observa quando
consideramos os setores pblico e privado de sade. Em 2011, no estado
de Minas Gerais, o nmero de postos de trabalho mdico no setor privado
era quatro vezes maior que aqueles existentes no SUS. 10

Figura 1: Distribuio de postos de trabalho mdico no Brasil e MG.

No obstante a escassez de mdicos, Minas Gerais o estado

brasileiro com o maior nmero de equipes implantadas do Programa
Sade da Famlia (PSF). Em 2013, o programa contava com 4.541 equipes,
cobrindo 841 municpios e 80% da populao.11 O PSF, sucessor de outros
programas de ateno bsica similares, foi implantado em Minas em
2004, com prioridade para regies remotas do estado, e funciona com
equipes multiprofissionais que acompanham um nmero definido de
famlias, localizadas em determinada rea geogrfica. Conforme o
Ministrio da Sade12, cada equipe deve ser responsvel, no mximo,
por 4 mil pessoas e ser composta, no mnimo, por mdico, enfermeiro,
auxiliar de enfermagem e agentes comunitrios de sade, podendo
agregar profissionais de sade bucal. No PSF, a ateno bsica d-se no
prprio municpio e, em caso de necessidade, so feitos
encaminhamentos para a ateno secundria ou rede hospitalar para
atendimento especializado.
Com a progressiva implantao da Estratgia Sade da Famlia (ESF),
foi identificado o seguinte problema: os profissionais que aderem s
equipes so geralmente recm-formados, atrados por incentivos
remuneratrios, que possuem pouca qualificao e/ou experincia e
grande necessidade de atualizao profissional. Contudo, o isolamento
profissional, a dificuldade de atualizao cientfica e a baixa
resolutividade dos servios acabaram por favorecer a alta rotatividade
dos profissionais, prejudicando o programa e os cidados, afirmam os
responsveis pela iniciativa de inovao Teleassistncia. Assim, a ESF,

embora fosse uma boa iniciativa para atender a populao remota, ela
possua condicionantes estruturais que impediam sua mxima
efetividade, continua o relato.13
Para alm da ateno bsica ou primria, considerando a dinmica de
operao das redes locais e regionais de sade, percebe-se que os
resultados assistenciais so influenciados pelos diferentes nveis de
tecnologias gerenciais e assistenciais, bem como pelas caractersticas
espaciais das redes de ateno sade. Os Mapas 1 (Jequitinhonha) e 2
(sul de Minas) trazem a realidade de duas diferentes regies ampliadas
de sade de Minas, quanto disponibilidade de unidades hospitalares
de sade. Neles se podem observar as diferenas de nvel de
complexidade hospitalar de cada rede.14

Na regio do Jequitinhonha (Mapa 1), observa-se a presena de 6

unidades hospitalares de ateno secundria, que requerem mdia
complexidade (funo microrregional) e proximidade do usurio, com
necessidades de deslocamentos de at duas horas para o alcance dos
servios, dependendo do municpio de residncia do usurio. Observase tambm a ausncia de equipamentos de nvel de ateno tercirio
(ou de funo macro), que requerem servios, gesto e tecnologia de
mais alto custo, maior demanda agregada, mas no necessariamente
proximidade fsica do usurio. Diferentemente, a regio sul de Minas
(Mapa 2), com populao 7 vezes maior que a primeira e maior demanda
para economias de escala e escopo, possui 6 hospitais de funo macro
e 12 de funo micro, com menores distncias a serem percorridas pelo
usurio para conseguir atendimento.

Sendo assim, como se observa em outras regies do Brasil, as

populaes mais carentes, situadas em locais remotos, tendem a ser
excludas dos servios de sade de mdia e alta complexidade,
geralmente localizados nos grandes centros urbanos, o que sobrecarrega
esse grupo com custos de transporte e outros contratempos logsticos.
Tal problema interfere diretamente na fixao do profissional de sade
nessas regies, atingindo, por consequncia, a qualidade da ateno
bsica, que por sua vez refora a demanda (evitvel ou inevitvel) pela
rede de sade de maior complexidade, em prejuzo do atendimento e
da satisfao com os servios para todo o conjunto da populao.
Inovao da gesto
Como a ao governamental poderia solucionar o problema da alta
rotatividade dos profissionais, promover a capacitao em servio e,
ainda, melhorar a integrao das redes fsicas de ateno existentes em
todo o territrio de Minas Gerais? A ideia foi desenvolver um sistema,
denominado Teleassistncia, que fizesse uso efetivo das tecnologias de
informao e comunicao para reduzir os efeitos das grandes
disparidades e distncias entre centro e interior, permitindo que
profissionais em localidades remotas pudessem receber suporte
especializado em suas atividades clnicas rotineiras. Isso traria segurana
s equipes in loco, tornando o servio prestado mais resolutivo.
A Teleassistncia em Minas Gerais funciona integrando profissionais
mais e menos experientes. Na unidade de sade de um municpio, h

uma equipe que recebe o paciente. Se o problema no puder ser

resolvido pela equipe local, ela entrar em contato com a equipe no
centro de telessade. Esse contato feito por meio de tecnologias de
informao e comunicao (TICs) que transmitem solicitaes e
resultados de exames como eletrocardiograma, Holter 15 e MAPA 16,
fotografias, ou solicitao de segunda opinio sobre um caso clnico,
que so enviados pela internet para anlise e/ou opinio de especialistas
em vrias reas de sade. Cada exame analisado e respondido em
poucos minutos (nos casos de urgncia), e as teleconsultorias so
respondidas em at 12 horas por especialistas de planto exclusivo para
esse servio nos hospitais universitrios. E, caso haja necessidade, o
paciente encaminhado para o hospital de referncia da regio.
Vale destacar que no h utilizao direta do sistema pelos pacientes,
nem contato direto a distncia entre esses e os profissionais. Todas as
interaes so realizadas entre profissionais da rede de sade.
A inovao representada pela Teleassistncia em Minas Gerais fruto
de um acmulo de experincias, tentativas e parcerias. No ano 2000, o
Hospital das Clnicas da UFMG iniciou, no campo da telemedicina e
telessade, parceria com o Laboratrio de Computao Cientfica da UFMG
e a Prefeitura de Belo Horizonte. Em 2003, foi aprovado o primeiro projeto
com financiamento da Unio Europeia, que permitiu a implementao de
teleconsultorias nos centros de sade da capital. Esse projeto trouxe
visibilidade e possibilitou troca de experincia com vrios pases.
Em 2005, houve um aperfeioamento do modelo e a telecardiologia foi
implementada na ateno primria de sade (APS) de municpios do interior
do estado como uma iniciativa de pesquisa, financiada pelo Governo de
Minas e agncias de fomento pesquisa17. Esse projeto, denominado Minas
Telecardio, envolveu 82 municpios e foi o precursor da teleassistncia para
regies remotas no estado. Nesse ano, foram estabelecidas algumas regras
de adeso para atender inicialmente as regies mais necessitadas. O
municpio, para ser selecionado, precisaria ter menos de 10 mil habitantes,
IDH baixo e ser localizado em regies remotas. A escolha de focalizar o
servio em cardiologia foi motivada pelas altas taxas de mortalidade em
Minas Gerais por decorrncia de doenas cardiovasculares. Os responsveis
pela iniciativa argumentam que havia uma demanda real por servios
especializados escassos na modalidade presencial, o que tambm facilitou
a sensibilizao e aceitao de gestores e profissionais usurios.
A operacionalizao do projeto ficou a cargo da Rede de
Teleassistncia de Minas Gerais (RTMG), que iniciou suas atividades
clnicas em 2006. A rede coordenada pelo Centro de Telessade do
Hospital das Clnicas da Universidade Federal de Minas Gerais e rene
hospitais universitrios de seis universidades Universidade Federal
de Minas Gerais (UFMG), Universidade Federal de Uberlndia (UFU),
Universidade Federal do Tringulo Mineiro (UFTM), Universidade Federal

Juiz de Fora (UFJF), Universidade Estadual de Montes Claros (Unimontes)

e a Universidade Federal de So Joo Del Rei (UFSJ). De acordo com os
coordenadores da iniciativa, a adoo desse modelo permitiu suavizar
as barreiras geogrficas e econmicas, dando um pouco mais de
integrao a municpios isolados e carentes, que passaram a ter apoio
de grandes universidades, qualificando seu sistema pblico de sade e
ajudando a fixar os profissionais dessas cidades. 18
Figura 2: Universidades mineiras parceiras no Telessade

Fonte: www.telessaude.hc.ufmg.br (2014)

Em 2006, o Ministrio da Sade lanou o Projeto Nacional de

Telessade em nove estados do Pas. Em Minas Gerais, o projeto foi
coordenado pela UFMG, sendo o Centro de Telessade responsvel pela
implementao do sistema em 100 municpios. A partir de 2007, a
Teleassistncia (RTMG) passa uma por uma srie de expanses, tanto na
cobertura geogrfica, o que, em 2014, permitiu alcanar 772 municpios
(MG), como em relao ao leque de especialidades, funcionalidades e
tipos dos servios ofertados.
Nos ltimos anos, novas verses dos sistemas agregaram
funcionalidades que permitiriam, conforme os responsveis, mais
qualidade e facilidade na emisso dos laudos e maior interao entre os
participantes, com o envolvimento de vrios especialistas na promoo

de teleconsultorias multidisciplinares. Atualmente, existem plantes

nas reas de medicina de famlia e comunidade, clnica mdica, pediatria,
dermatologia, ginecologia-obstetrcia, enfermagem, odontologia,
fisioterapia, psicologia, nutrio, farmcia e fonoaudiologia.19
A trajetria da inovao envolveu uma interessante conexo
pesquisa-servio. Concebida primeiramente como uma pesquisa
acadmica universitria, a iniciativa de teleassistncia expandiu-se e
resultou na criao da Rede de Teleassistncia de Minas Gerais (RTMG).
Em 2009, foi transformada em poltica pblica estadual, com o nome
de Tele Minas Sade, e continua a articular pesquisas e projetos de
extenso universitria, que por sua vez promovem o aperfeioamento
e atualizao do servio.
Desafios e dilemas
No incio do projeto, a sensibilizao de dirigentes polticos e altos
gestores envolvidos representou um dos captulos mais marcantes da
instalao e funcionamento da Rede de Teleassistncia de Minas Gerais
(RTMG). Uma intensa rotina de reunies polticas permitiu abrandar as
dificuldades e estimular os interesses para a construo de uma malha
de apoio institucional de grande complexidade federativa, tcnica e
acadmica. Alguns recursos de convencimento foram ento utilizados:
pesquisas no campo das cincias de sade, abordando a teleassistncia
e os estudos de viabilidade econmica da inovao em telessade,
inclusive demonstrando o custo/benefcio/efetividade para o
municpio.20
Os atores e apoios articulados pela coordenao da RTMG envolveram:
(i) dirigentes das instituies financiadoras, como Fapemig, Finep,
Secretaria de Sade de Minas Gerais, (SES/MG), Ministrio da Sade,
entre outros; (ii) altos gestores operacionais de Sade (estaduais e
federais); (iii) prefeitos, secretrios e gestores de sade municipais;
(iv) pesquisadores, hospitais e servios de sade e tecnologia da
informao, envolvendo seis universidades em Minas Gerais; (v) equipe
de profissionais das reas de sade e TI do projeto; (vi) profissionais
usurios locais e unidades de sade; e (vii) rede de parceiros locais,
regionais, nacionais e internacionais.
Para tecer essa rede, expandi-la e mant-la foi necessrio perfil
empreendedor e firme compromisso por parte da coordenao do
projeto. Houve desenvolvimento de solues de gesto e inovao, por
vezes representando um esforo criativo no dilogo com a burocracia
circundante. Como exemplo, pode-se mencionar a implementao de
novos instrumentos de contratualizao (contratos de gesto e de
prestao de servios), como forma encontrada para contornar a falta de

incluso dos procedimentos de teleassistncia nas tabelas do SUS, o

que, do ponto de vista dos responsveis pela iniciativa, aumentou a
dificuldade de financiamento da telessade na rede pblica, exigindo a
celebrao de convnios para a realizao dos servios.
A sensibilizao do pblico de gestores locais e profissionais usurios
foi tambm um grande desafio. Em 2005, a insero da internet como
rotina de trabalho na ateno primria de sade em 82 municpios com
menos de 10.500 habitantes e distantes dos grandes centros era um
desses desafios. O acesso internet era bastante precrio e intermitente.
O problema foi enfrentado com uma dinmica de implantao que
buscou compreender a realidade cultural e administrativa dos pequenos
municpios remotos do estado de Minas Gerais. A soluo esboada
buscou incentivar gestores, comunidades e provedores de acesso locais
a unirem esforos para beneficiarem as suas localidades com a nova
tecnologia de sade.
O envolvimento dos profissionais, ponto crucial do projeto,
representou tambm o principal foco de resistncia (ver Quadro 1).
Quadro 1 Obstculos e fatores crticos de sucesso Teleassistncia
(MG)
Obstculos inovao

Fatores de sucesso da inovao

dificuldade de incorporao

integrao governo-academia;

da telessade na rotina de
trabalho;

seis universidades parceiras;

pouca oferta de tecnologia

especializada;

integrao pesquisa e servio;

atividade de telessade inicial

falta de apoio dos gestores

com alta demanda

(eletrocardiograma);

para funcionamento no
municpio;

visitas sistemticas aos locais

no aceitao da tecnologia;
rotatividade dos profissionais
usurios;

remotos usurios;

discusses sobre dificuldades

locais especficas;

implantao de indicadores de

receio de exposio de

desempenho;

dvidas pelos profissionais

usurios.

estudos de sustentabilidade
econmica;

monitoramento;
alteraes de modelos e
tecnologias/
empreendedorismo.
Fonte: Elaborao prpria com base no relato dos responsveis (ENAP, 2013).

O processo de sensibilizao das equipes locais no foi apenas virtual,

mas presencial, com visitas da equipe de implementao em todos os
municpios participantes inicialmente. Esse contato foi essencial para
gerar confiana entre os atores que passariam a interagir virtualmente
em um segundo momento e permitiu reduzir bastante a resistncia
nova tecnologia.
Quanto preparao dos profissionais, nos primeiros anos, foi
evidenciada a necessidade de treinamento em noes de informtica
bsica, para, em seguida, realizar o treinamento especfico no uso da
tecnologia de telessade. Foi, tambm, identificado um profissional
tcnico local para a manuteno da tecnologia instalada, que era treinado
nas universidades parceiras. O processo foi obtendo sucesso medida
que o uso da internet se inseria no cotidiano da populao.
Resultados
Pesquisas de satisfao com os profissionais usurios (pblico-alvo
direto) atestam alta taxa de satisfao com o servio (95%). No h
levantamentos de satisfao com os pacientes atendidos. A coordenao
do Teleassistncia relata que o atendimento remoto realizado entre
profissionais, mas os pacientes tm conhecimento e aceitam muito bem
esse tipo de atendimento.
Em 2014, a Rede de Teleassistncia de Minas Gerais (RTMG) estava
conectada a 722 municpios de Minas Gerais, perfazendo 940 pontos de
atendimento, em sua maioria na Ateno Primria Sade (APS), mas
tambm na Ateno Secundria e Rede de Urgncia e Emergncia. Desde
seu incio, a RTMG j realizou mais de 1,9 milho de eletrocardiogramas,
63 mil teleconsultorias e cerca de 550 outros exames utilizados em
atendimentos cardiolgicos, como Holter e MAPA. Alm disso, a rede
desenvolveu quatro sistemas de suporte a deciso, utilizados nos casos
de diabetes, hipertenso arterial, infarto agudo do miocrdio e acidente
vascular cerebral. Outros importantes resultados e indicadores:

80% de reduo dos encaminhamentos de pacientes a outras

cidades com as teleconsultorias realizadas;

mais de 5 mil profissionais de sade treinados;

custo do teleatendimento 10 vezes menor que o atendimento
presencial com deslocamento do paciente;
desde o incio da iniciativa, uma economia para o sistema de sade
de Minas Gerais de R$ 63 milhes, para um investimento de R$ 16,5
milhes;

1 % dos encaminhamentos presenciais em cada municpio

suficiente para cobrir todos os gastos com a rede nessa instncia.

Figura 3: Cobertura do Telessade.

Fonte: www.telessaude.hc.ufmg.br (2014)

A telessade tornou o acesso sade mais universal e

igualitrio. Desenvolvida inicialmente para a ateno bsica,
expandiu-se como suporte s redes de ateno, em consonncia
com as polticas pblicas e consolidando parcerias entre as
universidades, as trs esferas de governo e as empresas
privadas. O modelo desenvolvido se mostrou eficaz,
economicamente vivel e foi replicado para outras experincias
regionais e internacionais. Constitui uma das maiores
experincias pblicas de telessade em abrangncia e volume
de atendimento, criando uma nova forma de trabalho para
profissionais de sade e de atendimento para a populao. Essa
nova aplicao da tecnologia na sade introduziu na economia
um novo mercado para profissionais e empresas.
Maria Beatriz Moreira Alkmim
Coordenadora do Centro de Telessade do Hospital das Clnicas
da UFMG

(ENAP, 2013, p. 68)

Perspectivas
Embora no se disponha de dados contextuais mais robustos, como
estatsticas sobre a diminuio das taxas de adoecimento em decorrncia
do projeto, nem de avaliaes mais amplas sobre seu impacto no SUS, o
contnuo avano tecnolgico poder criar um ambiente cada vez mais
propcio ao desenvolvimento da teleassistncia no cotidiano dos servios

de sade. Todavia, um simples incremento na infraestrutura no garante

soluo para os desafios que no so estritamente de ordem tecnolgica,
como, por exemplo, o receio de exposio das dvidas e a manuteno
de nveis relevantes de adeso por parte dos profissionais de sade.
Os responsveis pela iniciativa afirmam que a telessade vive um
momento de oportunidades no Brasil, com investimentos do governo
para disseminao e incorporao da prtica na rotina dos servios
pblicos de sade. Partindo desse prognstico, planejam avanar na
diversificao das especialidades mdicas contempladas e na expanso
da taxa de utilizao dos servios disponibilizados. Tambm revelam a
inteno de pesquisar novas aplicaes em telessade, como o
telemonitoramento domiciliar de pacientes com doenas crnicas. Outro
desdobramento seria o fortalecimento da capacitao distncia, com
cursos e teleconferncia. Essa ltima modalidade conta com apoio do
Programa Nacional de Telessade e j possui cronograma com 26
teleconferncias temticas agendadas para o primeiro semestre de 2015.
A iniciativa tende a continuar integrando pesquisa e servio, o que
facilita o caminho da inovao at a sua efetiva implementao. O
financiamento tem sido obtido com base em convnios e contratos
especficos. O desafio nessa rea, segundo os coordenadores, seria a
incluso dos procedimentos de telessade nas tabelas de procedimentos
dos SUS.

Notas
3

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2014.

INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA , 2013 .

T RIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, 2014.

Consideraram-se as taxas de mortalidade infantil (mortes/mil

nascidos vivos) de 12,9 para o Brasil (U NICEF , 2013) e de 12,7 para Minas
Gerais (M INAS GERAIS , 2013a).

M INAS GERAIS, 2013a.

CONSELHO FEDERAL DE MEDICINA, 2013.

Enquanto, por exemplo, na regio metropolitana de Belo Horizonte,

tem-se 3,08 mdicos/mil hab. e no Tringulo Mineiro, 2,23; nas regies
do noroeste, Jequitinhonha e norte de Minas, as taxas so 0,86; 0,94;
1,20, respectivamente (levantamento do Conselho Regional de
Medicina/MG em outubro de 2013).

10

Em 2011, para cada 1.000 usurios de planos de sade no Brasil,

existiam 7,60 postos de trabalho mdico ocupados. Por outro lado,
para a populao dependente do SUS, esse ndice era de 1,95. Em
Minas Gerais, as razes eram respectivamente 8,83 e 2,14. O indicador
de desigualdade pblico/privado (razo das razes acima) para o
Brasil era 3,90 e, em Minas, 4,13. A quantidade de postos de trabalho
mdico ocupados diferente do quantitativo de mdicos, pois um
mesmo profissional pode ocupar mais de um posto de trabalho (C ONSELHO
F EDERAL DE MEDICINA , 2011).

11

Conforme a Secretaria de Sade de Minas Gerais (SESMG), em novembro

de 2013, eram 4.541 equipes atuando em 842 municpios. Em 1998, eram
783 equipes. As equipes da ESF cobrem 79,94% da populao do Estado,
considerando que uma equipe cobre, em mdia, 3.450 habitantes.
Disponvel em: <http://pt.slideshare.net/SESMG/o-programa-sade-emcasa-e-a-diretoria-de-estrutura-de-ateno-primria?related=1>. Acesso em:
4 de maro de 2015.

12

Poltica Nacional de Ateno Bsica (PNAB).

13

E SCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA, 2013. p. 56.

14

M INAS GERAIS, 2013b.

15

Holter um dispositivo porttil que monitora a atividade eltrica

cardaca de pacientes por 24 horas ou mais.

16

O exame MAPA, Monitorao Ambulatorial de Presso Arterial,

realizado por um holter especfico.

17

Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais (Fapemig)

e Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), empresa pblica
vinculada ao Ministrio da Cincia e Tecnologia.

18

E SCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA, op. cit., p. 59.

19

M ARCOLINO, et al., 2014.

20

Cf. estudo sobre a implantao da telessade no municpio de Miravnia

(MG), com cerca de 5 mil habitantes. Disponvel em: <http://
www.sbis.org.br/cbis11/arquivos/949.pdf>. Acesso em 16 de dezembro de
2014.

Casoteca de Gesto Pblica

Caso 2
Projeto Porto sem Papel

Contexto
Alvo de piratas, corsrios e de conquistadores durante toda a poca
colonial do Brasil, a vasta extenso da costa brasileira hoje atrai no s
turistas de todas as partes do mundo, mas tambm responsvel pela
entrada e sada de bilhes de toneladas de produtos comercializados
com o exterior. Segundo o IBGE, a costa brasileira possui 7.367 km, uma
das mais vastas do planeta, alm disso, o Pas tambm possui uma das
maiores redes de cursos dgua do mundo (composta por oito bacias
com 48 mil quilmetros de rios navegveis, sendo 8.500 km de hidrovias
em uso comercial regular). Nesse sentido, de se esperar que o
transporte martimo tenha grande importncia para o Pas, tanto por
sua capacidade de ligar todo o Brasil, quanto por permitir sua insero
no contexto global.
Os portos brasileiros, por sua vez, tm importncia crucial para o
desenvolvimento econmico nacional, sendo responsveis por 95,4%
das exportaes do Pas.21 Neles so realizadas operaes de carga,
descarga, transporte e armazenamento de mercadorias. Atualmente,
existem 37 portos pblicos organizados22 no Brasil, entre esses, alguns
dos mais importantes portos do continente americano. O porto de
Santos, por exemplo, o maior da Amrica Latina, respondendo por
mais 30% de todo o comrcio exterior do Brasil. Considerando a
movimentao nacional de cargas em 2014, o Porto de Santos foi o
que mais movimentou contineres, seguido pelos portos de
Paranagu e Rio Grande. O porto de Paranagu, localizado no Paran,
representou a segunda maior movimentao de granis slidos de
origem vegetal do Brasil. Alguns portos so localizados no interior
do Pas, como o caso do Porto de Manaus AM, de Belm PA e de
Estrela RS.23

Figura 1: Portos brasileiros organizados

Fonte: http://www.portosdobrasil.gov.br/assuntos-1/sistema-portuario-nacional.

Nesse contexto, o setor porturio vem recebendo especial ateno do

governo. Em 2007, pela a Lei no 11.518, foi criada a Secretaria de Portos
(SEP/PR), que passou a ser responsvel pela gesto dos portos martimos
nacionais, anteriormente sob a responsabilidade do Ministrio dos
Transportes. Essa especializao funcional colocou a secretaria como rgo
de assessoria direta e imediata da Presidncia da Repblica, subsidiando
a formulao de diretrizes e polticas para o desenvolvimento do setor.
No mesmo ano de sua criao, a Secretaria de Portos deu incio a um
diagnstico da situao porturia nacional, com o objetivo de
reestruturar o setor. O levantamento constatou a existncia de fatores
crticos que comprometiam a eficincia na prestao de servios
porturios satisfatrios. So eles:

intervenincia descoordenada de uma srie de autoridades, rgos

e outras entidades pblicas e privadas nos portos nacionais;

processos complexos, com fluxos intricados de informaes e

atividades, que no traziam eficincia nem transparncia aos servios
porturios;

excessivos fluxos de informaes e documentos em papel, sem a

existncia de uma base de dados centralizada e disponvel a todas as
autoridades participantes dos processos porturios;

falta de uma atuao integrada das autoridades porturias atuantes

nos portos, para maior agilidade no fluxo das cargas, pessoas e

veculos que entravam, saam e circulavam na rea do porto

organizado, devido principalmente carncia em ferramentas de
auxlio obteno de informaes e tomada de deciso.
A Figura 2, a seguir, mostra que uma das principais dificuldades era a
complexidade dos processos de informaes e atividades porturias.
Nas trs operaes bsicas da embarcao (atracao, operao e
desatracao) era necessria a anuncia (autorizao prvia) de diversos
rgos governamentais Marinha, Polcia Federal, Anvisa, Vigiagro,
Autoridade Porturia, entre outros (anuentes) com base em documentos
e formulrios em papel. S com a liberao desses documentos fsicos
das anuncias de todos os rgos em mos, o armador (dono da
embarcao) podia ento realizar as operaes. Vale ressaltar que cada
anuente possua solicitaes, sistemas e procedimentos prprios, o que
ampliava a complexidade das liberaes e exigncias sobre as agncias
de navegao, que representam os armadores, e despachantes.
Figura 2: Fluxograma das informaes e documentos trocados entre os
diversos atores do setor porturio

Fonte: ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA (2013, p. 74).

Nesse cenrio, observavam-se enormes deficincias na gesto dos

servios porturios, com excessiva circulao de papis (tipos, vias, idas
e vindas, assinaturas, conferncias etc.), atividades descoordenadas dos
rgos anuentes, falta de informaes tempestivas e fidedignas e
inexistncia de um histrico estruturado de dados que permitisse um
planejamento e uma maior eficincia do setor porturio. 24

Inovao da gesto
A tentativa de incrementar a eficincia da estadia de embarcaes
em portos brasileiros no era nova. Na dcada de 1980, houve uma
tentativa de criao de um guich nico para os processos de anuncia
das diversas autoridades atuantes nos portos. Nos anos 1990, os esforos
se concentraram na criao de um sistema de anuncia nico que
reunisse os procedimentos de fiscalizao das principais autoridades
porturias. Ambas as iniciativas foram frustradas, devido complexidade
de dados e s especificidades das atividades dos anuentes.
Em 2007, com a criao da Secretaria de Portos, a busca por eficincia
nas atividades de anuncia de embarcaes nos portos ganhou novo
flego. Uma cadeia de parcerias e aes institucionais se desenhou. A
partir do diagnstico realizado, a Secretaria de Portos da Presidncia da
Repblica (SEP/PR) iniciou o planejamento de aes que corrigissem as
deficincias identificadas que comprometiam a qualidade do servio
prestado pelo setor porturio.
O Projeto Porto Sem Papel (PSP) nasce do conceito de Inteligncia
Logstica Porturia, um macroprojeto que visa prover o setor porturio
de sistemas e informaes estruturadas confiveis e tempestivas para
que todos os intervenientes possam atuar de maneira coordenada,
eficiente e transparente, reduzindo os custos e a burocracia para os
usurios dos servios porturios. Esse conceito tem como base uma
poltica desenvolvida e implementada com sucesso em pases europeus
com o objetivo da desburocratizao dos portos.
Para a concepo do projeto foi essencial o intercmbio com a
International Maritime Organization (IMO), que possibilitou a
padronizao de procedimentos, a avaliao dos fatores crticos de
sucesso propostos internacionalmente, bem como a troca de experincia
entre portos de diferentes pases. Um benchmarking foi realizado entre
portos no exterior com iniciativas semelhantes, o que tambm permitiu
a cooperao internacional, incluindo o recebimento de recursos para
aprimoramento do projeto, como foi o caso do Governo Espanhol, que
se envolveu diretamente como colaborador.
A Casa Civil incluiu o projeto no Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), sendo o nico projeto que no envolvia obras fsicas, delegando
sua coordenao SEP/PR, que, por sua vez, firmou parceria com os
diversos anuentes envolvidos e contratou o Servio de Processamento de
Dados do Governo Federal (Serpro) para desenvolvimento do sistema.
O desenvolvimento e a implantao do Porto sem Papel previa trs
etapas: a) gesto do acesso martimo: processos de controle da estadia
da embarcao; b) gesto do acesso terrestre: processos de controle e
recepo de veculos e cargas por vias terrestres; e c) gesto
administrativa: atividades de gesto da segurana porturia, gesto de
contratos, gesto de fiscalizao operacional, gesto de finanas e gesto
de controle do meio ambiente e sade.

Para colocar em prtica a primeira etapa do programa, modelou-se

um novo fluxo de informaes e documentos, que tornasse mais
efetivo e eficiente o processo de atracao, operao e desatracao.
Foi adotado o conceito de single window (janela nica), o qual vem
sendo utilizado internacionalmente, e consiste em fornecer ao usurio
um meio nico de comunicao com todos os intervenientes nos
servios de seu interesse. Assim foi criado o Documento nico Virtual
(DUV), que rene todas as informaes necessrias a cada anuente.
Esse foi elaborado por meio de uma srie de acordos de cooperao
com os diversos rgos anuentes para que fossem identificadas e
uniformizadas as informaes e documentos por eles solicitados s
agncias de navegao martima. Os avanos tecnolgicos permitiram
a implantao de um sistema concentrador de dados (em nuvem) com
comunicao via internet.
Assim, sem modificar os sistemas prprios de cada anuente, foi
possvel concentrar os dados necessrios aos processos dos principais
anuentes nos portos a partir do preenchimento de um nico documento
virtual pelo armador ou seu agente. Os dados, compartilhados de acordo
com normas rgidas de segurana, so ento distribudos aos diversos
anuentes, que os processam em seus sistemas especficos e do um
retorno sobre a anuncia ao mesmo concentrador de dados. A troca de
informaes monitorada por uma interface visual que informa sobre o
andamento dos processos de autorizaes e se h pendncias ou
necessidade de complementao de informaes.
Como mostra a Figura 3, pelo novo fluxo de dados, continuam sendo
necessrias todas as autorizaes dos diversos rgos governamentais
e autoridades (anuentes). No entanto, as solicitaes de autorizaes
outrora realizadas por meios de comunicao isolados (fac-smile, email, telefone e despachantes) dos agentes de navegao com cada
anuente, passaram a ser realizadas nica e diretamente por um sistema
capaz de concentrar, processar e distribuir todos os dados e solicitaes
referentes aos processos de atracao, operao e desatracao de
embarcaes, o Concentrador de Dados Porturios.
Figura 3: Funcionamento do Documento nico Virtual (DUV)

Fonte: ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA (2013, p. 76).

Assim, todo o fluxo de informaes passou a ser sincronizado pelo

Porto sem Papel, que, alm de distribuir as informaes pertinentes a
cada usurio, armazena todo esse volume de dados em um banco de
dados nico, provendo uma poderosa ferramenta para anlises tcnicas
e gerenciais, subsidiando, inclusive, as atividades de planejamento do
setor porturio (Figura 4).
Figura 4: Modelo de fluxo de dados implementado com o Porto sem
Papel

Fonte: http://www.portosdobrasil.gov.br/assuntos-1/inteligencia-logistica/portosem-papel-psp

Outro aspecto que funcionou como lastro para a inovao em estudo

foram as mudanas institucionais e as firmes decises polticas25 que
criaram o contexto apropriado para o surgimento e a evoluo da melhoria
proposta. Fatos como a extino da Portobras (1990), a criao da Secretaria
de Portos (SEP/PR) e a desvinculao dos portos do Ministrio dos
Transportes (2007) e a instituio da Conaportos em 2012, tornaram possvel
o empreendimento da inovao representada pelo Projeto Porto sem
Papel. Ademais, desdobramentos institucionais na gesto da iniciativa,
como o gradualismo na implementao de solues e passagens de
basto bem sucedidas na conduo das vrias fases da inovao,
repercutiram na continuidade da soluo e seu nvel de permanncia.
Desafios e dilemas
A estratgia de implementao foi crucial para a superao dos
desafios que haviam frustrado as iniciativas anteriores. Como j
mencionado, a pluralidade de autoridades anuentes e, respectivamente,

de procedimentos burocrticos, formulrios em papel, fluxos de

informao e regulamentos prprios eram o principal desafio. Alm
disso, existiam srios gargalos operacionais, tecnolgicos e aqueles
relacionados coordenao dos diversos atores e instituies envolvidas.
A inovao representada pela iniciativa foi ento sustentada pela
gesto adequada da abrangncia do projeto. De 26 instituies
intervenientes nos processos de liberao de cargas, muitas atuam
apenas esporadicamente, variando de acordo com os tipos de
mercadoria a ser fiscalizada, como, por exemplo, o Exrcito no caso de
armas, a Comisso Nacional de Energia Nuclear no caso de materiais
radioativos, e assim por diante. O projeto abarcou apenas seis principais
anuentes que intervinham em 100% das ocorrncias. So esses: a
Autoridade Porturia (Porto), a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
(Anvisa), o Departamento de Polcia Federal (Polcia Martima),
Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento (Vigiagro), a Marinha
do Brasil (Autoridade Martima) e a Secretaria da Receita Federal do
Brasil (Autoridade Aduaneira).26
Houve tambm a deliberada opo de no modificar os processos
existentes de cada anuente e implant-los como estavam, conforme
observou o diretor da Secretaria de Portos Luis Claudio Montenegro, em
questionrio aplicado pela Enap. Isso significa que as propostas de
melhorias e aprimoramento de diversos processos dos anuentes que
participam do projeto ficaram para um segundo momento, concluiu
Montenegro.
Contudo, o que parece ter sido a melhor soluo estratgica para o
incio da operacionalizao do sistema ocasionou uma contaminao do
projeto Porto sem Papel pelas necessidades de melhoria dos processos
especficos de cada anuente (informaes consideradas desnecessrias,
obsoletas ou sobrepostas), assim consideradas pela comunidade de
usurios dos portos.
Para dar soluo ao dilema, continuidade ao processo de inovao e
promover um ambiente de maior interao entre as diversas autoridades
porturias, foi criada a Comisso Nacional de Autoridade dos Portos
(Conaportos), pelo Decreto n 7.861, de 06 de dezembro de 2012. A
comisso, que est sob a coordenao da SEP/PR, e tem como finalidade
integrar as atividades desempenhadas pelos rgos e entidades pblicos
nos portos e instalaes porturias, possui entre suas competncias a
instituio de comisses locais das autoridades nos portos. Um dos
propsitos desse colegiado o de influenciar os diversos anuentes para
que possam aprimorar seus processos com base nas possibilidades
tecnolgicas e do conjunto de informaes eletrnicas existentes no
sistema. A Conaportos foi instituda nos moldes da Comisso Nacional
de Autoridades Aeroporturias (Conaero), criada pelo Decreto n 7.554,

de 15 de agosto de 2011, para a coordenao das atividades pblicas nos

aeroportos.
Tanto na concepo, como na implementao da iniciativa, a
construo de parcerias definiu o futuro do projeto. Na rea
tecnolgica, por exemplo, a contratao do Serpro para o desenvolvimento do sistema aproveitou o fato de que essa empresa pblica j
acumulava conhecimento dos processos porturios no Brasil, pois
participara do Projeto Sisportos do Ministrio dos Transportes para
levantamento dos processos dos portos de Santos e V itria. Tal
contratao foi feita em bloco com outros sistemas e projetos para
implantao nos portos, ocasionando uma reduo nos custos de
manuteno e armazenagem de dados, e facilitando integraes com
outros sistemas desenvolvidos pelo Serpro para outros rgos, com os
quais o sistema porturio deveria dialogar. Outras parcerias, como as
firmadas com a Receita Federal do Brasil (RFB) e com a Anvisa, que
adotou integralmente o Porto sem Papel em seus processos de
liberao, foram paradigmticas para a mobilizao do rol de anuentes,
com os quais foram celebrados diversos acordos de cooperao.
Resultados
A partir do uso obrigatrio do sistema Porto sem Papel desde
agosto de 2011, no Porto de Santos, o restante dos portos pblicos
brasileiros (totalizando 34 portos organizados) passou a ter o uso
obrigatrio do sistema de forma sucessiva. Desde a implantao do
projeto at novembro de 2014, j foram emitidos 107.718 exemplares
de Documento nico Virtual (DUV). Somente no Porto de Santos, no
ms de outubro de 2014, foram emitidos 491 DUVs, acumulando
20.435 DUVs emitidos em Santos at ento, o que demonstra a plena
utilizao do sistema.
Dessa forma, alm da modernizao dos rgos anuentes, podemos
elencar alguns avanos como: a racionalizao quanto ao envio das
informaes; agilidade no atendimento de exigncias; facilidade quanto
ao acesso e anlise das informaes; previsibilidade das regras;
transparncia; formao de base de informaes teis para gesto e o
planejamento; e contribuio ambiental.27

Alguns outros resultados e impactos:

uniformizao das informaes apresentadas, gerando

confiabilidade;

concentrao da base de dados em um nico repositrio, com

todo o aparato de segurana da informao;

eliminao de mais de 140 formulrios em papel dos processos

existentes;

transmisso eletrnica dos dados, evitando deslocamentos fsicos

de despachantes e agentes de navegao at os guichs dos diversos
anuentes;

compartilhamento de informaes estratgicas entre os anuentes,

evitando fraudes em informaes importantes fiscalizao;

recepo antecipada das informaes, permitindo o planejamento prvio das aes de fiscalizao e de emisso de anuncias.
Atualmente, na mdia, todos os navios que chegam ao porto j esto
liberados totalmente nas questes burocrticas de anuncias;

transparncia de todo o processo, permitindo a visualizao de

processos ineficientes e necessidades de aprimoramentos e ganhos
de eficincia;

possibilidade de liberao de anuncias por via documental

eletrnica, sem a necessidade de presena do fiscal, ou seja, um
melhor gerenciamento de risco para as aes de fiscalizao,
melhorando a eficcia do processo;

eliminao das redundncias de informaes prestadas aos

diversos anuentes;

possibilidade de gerao de informaes para planejamento

porturio e da logstica nacional.
importante ressaltar que esse projeto alcanou impactos
positivos no objetivados inicialmente, como, por exemplo, a
economia de 3,8 milhes de folhas de papel por ano, as quais eram
enviadas aos rgos anuentes no Porto de Santos. Isso representou
17,5 toneladas de papel economizadas, para os quais seriam utilizados
340 eucaliptos/ano em seu processo de produo. A estimativa com
a implantao nos demais portos de uma economia equivalente a
1.100 rvores de eucaliptos por ano.38

Perspectivas
Uma vez j implantada a primeira etapa do Porto sem Papel (gesto
do acesso martimo), os prximos passos devero integrar sistemas
especficos para a gesto do acesso terrestre e a gesto administrativa,
alm do contnuo aperfeioamento da sistemtica j instalada.
Figura 5: Contexto amplo do Projeto Porto sem Papel (PSP)

Fonte: ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA (2013, p. 80).

Os responsveis pela iniciativa especificam como perspectiva de

avano para o projeto aes de ampliao do uso do Porto sem Papel
(PSP) para o terminais de uso privado (TUPs), que movimentaram, em
2013, cerca de 64% do peso bruto de carga do sistema porturio nacional,
havendo mais de 160 terminais autorizados pelo Governo Federal.
Outro avano necessrio seria o aprimoramento dos processos e
sistemas de cada anuente e a ampliao da integrao entre esses
sistemas, com criao de meios unificados ou consolidados de
pagamento de taxas, tributos (federais, estaduais e municipais) e de
emisses de notas fiscais eletrnicas. H oportunidades, ainda, de
integrao do PSP com os sistemas VTMIS (Vessel Traffic Management
Systems Sistemas de Gerenciamento do Trfego de Embarcaes),
em implantao nos portos brasileiros.

Figura 6: Principais terminais de uso privado (TUPs)

Fonte: http://www.portosdobrasil.gov.br/assuntos-1/sistema-portuario-nacional

Uma outra possibilidade para o desenvolvimento do projeto seria

explorar o vetor que une informao, conhecimento e transparncia
das operaes nos portos. Todas as informaes transmitidas ficam
registradas no sistema. Assim, representam uma fonte de conhecimento
para que todas as autoridades e rgos intervenientes possam gerir,
planejar, auditar atividades e analisar riscos com base em evidncias.
Tal base de conhecimento tambm permitir a definio e o
monitoramento de indicadores, gerando mais transparncia e novas
possibilidades para as polticas pblicas do setor.
O sistema est implantado, em pleno funcionamento, com
avanos muito significativos para todo o setor, porm, a
existncia de um conjunto importante de oportunidades de
melhoria dos processos de cada anuente acabam por impactar
a imagem o projeto como um todo. Assim, necessrio que se
foque no aprimoramento dos processos de forma a atender as
necessidades da sociedade. O projeto, nesse aspecto, essencial
e estratgico para que se possa aprimorar isso, pois possibilita
o uso da tecnologia e das informaes disponveis para a
evoluo desses processos. (...) O entendimento de que no
h volta para projetos como esse, ou seja, a comunidade
porturia no admite a possibilidade de voltar poca de
informaes em formulrios de papel.
Luis Claudio Santana Montenegro
Diretor de Planejamento Estratgico e Controle Porto de Santos
Ex-Diretor de Informaes Porturias da Secretaria de Portos SEP/PR

Notas
21

Informao obtida no sistema AliceWeb do

Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior.

22

Existem vrias categorias porturias no Brasil: porto organizado;

terminal de uso privado (TUP); instalao porturia pblica de pequeno
porte (IP4), entre outras. As duas primeiras so as mais importantes.
Os portos organizados so bens pblicos com administrao exercida
pela Unio, no caso das Companhias Docas, ou delegada a municpios,
estados ou consrcios pblicos, e possuem o trfego e operaes
porturias sob a jurisdio de autoridade porturia. Nesse rol esto
37 portos, que contriburam com 36% da movimentao total brasileira
em 2014. O TUP uma instalao porturia explorada mediante
autorizao e localizada fora da rea do porto organizado. Os TUPs
contriburam com 64% do movimento nacional em 2014.

23

Disponvel em: < http://www.portosdobrasil.gov.br/assuntos-1/sistemaportuario-nacional>. Acesso em: 25 de novembro de 2014.

24

No presente texto, as informaes que refletem a descrio do projeto

e as percepes dos responsveis pela iniciativa foram extradas de
seu prprio relato para o Concurso Inovao (E SCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO
P BLICA , 2013) e das respostas ao questionrio aplicado em dezembro
de 2014.

25

Houve o compromisso direto da Presidncia da Repblica e do Ministro

da Secretaria de Portos. A partir de agosto de 2011, o sistema Porto
sem Papel passou a ser de uso obrigatrio no Porto de Santos,
conforme determina a Portaria da Secretaria de Portos da Presidncia
da Repblica SEP/PR no 106/2011. Assim, um navio s pode atracar,
operar ou desatracar no porto se as anuncias forem dadas via
sistema Porto sem Papel, a partir dos dados dos DUVs.

26

Disponvel em: < http://www.portosdobrasil.gov.br/assuntos-1/inteli

gencia-logistica/porto-sem-papel-psp>. Acesso em: 27 de novembro de
2014.

27

Loc. cit.

28

Loc. cit.

Ministrio

do

Casoteca de Gesto Pblica

Caso 3
Compromisso Nacional
para Aperfeioar as Condies
de Trabalho na Cana-de-Acar

Contexto
A cultura da cana-de-acar, que sustentou a economia brasileira
por longos perodos desde o perodo colonial, moldou espaos
geogrficos e relaes sociais nas regies produtivas e ainda hoje
desempenha papel importantssimo na economia brasileira. O Brasil
o maior produtor mundial de cana, acar e etanol, sendo
responsvel por mais da metade do acar comercializado no
mundo29. Essa produo tende a aumentar, uma vez que a demanda
mundial de acar cresce taxa de 2,04% ao ano.30 Despontando como
liderana mundial em tecnologia de produo de etanol, o Pas
conquista, cada vez mais, o mercado externo com o uso do
biocombustvel como alternativa de energia renovvel e limpa. Alm
do acar e do etanol, h outros produtos oriundos da cana, como o
bioplstico, a cachaa, o melado e a rapadura. Os subprodutos e
resduos da cana-de-acar so utilizados para a fabricao de rao
animal e de fertilizantes para as lavouras e tm sido a principal fonte
de biomassa utilizada para a gerao de energia eltrica.31
O Brasil possui mais de oito milhes de hectares plantados,
produzindo mais de 650 milhes de toneladas de cana (safra de 2013/
14) 32, que beneficiada em mais de 400 usinas de acar e etanol
(Figura 1). Esse ramo emprega diretamente cerca de 1,2 milho de
trabalhadores, sendo 170 mil no cultivo, 83 mil desses somente no
Estado de So Paulo.33

Figura 1: Mapeamento da cana-de-acar e localizao das usinas no

Brasil, 2014

Fonte: http://www.agricultura.gov.br/arq_editor/file/camaras_setoriais/
Acucar_e_alcool/27RO/App_Safra_27RO_Alcool.pdf

O Brasil tem o reconhecimento internacional da eficincia e pujana

do setor sucroalcooleiro, buscando atender ao apelo global de ampliao
da matriz energtica renovvel. Essa mesma reputao, contudo, no
muito boa no que diz respeito s condies de trabalho no setor,
principalmente na atividade de colheita manual da cana-de-acar, ainda
intensiva em mo de obra humana. Na Regio Nordeste, por exemplo, a
colheita manual representa 86% da produo, contra 28% no Centro Sul.
Porm, no Centro Sul, a produo manual supera em nmeros absolutos
a produo total do Nordeste.34 Os cortadores e cortadoras de cana,
alm de desferir milhares de golpes de faco por dia para desprender as
varas das razes e das ponteiras (parte de cima da planta), precisam
transportar a cana cortada e fazer feixes ou montes de cana no local
designado para o transporte.35 Isso ocorre, geralmente, sob dificuldades
como exposio prolongada ao sol intenso e fuligem resultante das
queimas. Alm disso, h relatos de inexistncia de estruturas de apoio,
como local propcio para alimentao, higiene, primeiros socorros e
descanso intrajornada.
No tocante s condies de trabalho, eram com frequncia
denunciadas situaes degradantes, como excesso de esforo fsico
(inclusive ocasionando muitas mortes por trabalho extenuante), grande
ocorrncia de acidentes de trabalho, ausncia de equipamentos de
proteo, problemas com a aferio da produo individual, explorao
ilegal de trabalho de crianas, adolescentes e mulheres. Somam-se a

isso as precrias condies de transporte e alojamento. No raro, h

casos de aliciamento criminoso de mo de obra, levado a cabo por
intermedirios ilegais bastante conhecidos no setor, os chamados gatos,
que atuam para dissimular os verdadeiros empregadores, livrando-os
do cumprimento das obrigaes trabalhistas.
A atividade de corte da cana marcada ainda por fatores de
instabilidade, como alta rotatividade dos trabalhadores, dos quais muitos
so imigrantes sazonais advindos de regies mais pobres, oscilaes
climticas que afetam a produtividade e desemprego ocasionado pela
crescente mecanizao do setor.
Essa grave situao ocasionou a presso de organismos de defesa
dos direitos humanos nacionais e internacionais, assim como dos
mercados compradores internacionais, que no queriam ver associados
s suas cadeias produtivas problemas de superexplorao humana, ou
at mesmo a existncia de situaes anlogas a de escravido
(escravido moderna).
O art. 149 do Cdigo Penal Brasileiro tipifica o crime de reduo
de algum condio anloga a de escravo: submeter o
trabalhador a trabalhos forados; submeter o trabalhador
jornada exaustiva; sujeitar o trabalhador a condies
degradantes de trabalho; restringir, por qualquer meio, a
locomoo do trabalhador em razo de dvida contrada com o
empregador ou preposto (ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO, 2010).
A denominada lista suja do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE),
que inclui, por deciso administrativa, proprietrios autuados por
manterem prticas assemelhadas escravido, registra 24
estabelecimentos na produo de cana-de-acar, abrangendo 2.628
trabalhadores em situao de escravido.36 Tal fato gerava problemas
para as empresas brasileiras do setor, acarretando uma onda de denncias
que atingia no somente os estabelecimentos autuados, como as
empresas que j operavam com boas prticas trabalhistas.
Por uma srie de fatores, como a localizao remota dos locais de
trabalho, informalidade, alta rotatividade da mo de obra, baixas renda
e escolaridade e precrias condies sociais dos trabalhadores engajados
no manejo da cana-de-acar, suas entidades sindicais e empregadores
sucroalcooleiros ainda no haviam estabelecido um dilogo eficaz, que
permitisse apontar solues para os problemas mtuos. Alm disso,
vrias questes que diziam respeito s polticas social, econmica e
ambiental exigiam uma maior capacidade de articulao institucional e
tcnica do que as organizaes dos trabalhadores conseguiam suprir
naquele momento.37

Pelo lado do Governo Federal, sobre a temtica do trabalho no setor

canavieiro havia uma grande fragmentao das aes entre vrios rgos,
sem uma integrao das polticas pblicas na lgica do desenvolvimento
sustentvel. O Ministrio do Trabalho e Emprego (tem) realizava o dilogo
com as federaes e confederaes sindicais. O Ministrio Pblico do
Trabalho (MPT) fiscalizava as empresas. Os Ministrios do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) e do Desenvolvimento Social (MDS),
por sua vez, concediam incentivos para a indstria. No havia
transversalidade nas aes empreendidas pelo Estado, que eram
excessivamente burocrticas, descoordenadas e sem efetividade. 38
Inovao da gesto
Diante do quadro histrico de impasses, visando a uma cooperao
efetiva entre governo, empresas e trabalhadores na melhoria das
condies de trabalho na cadeia produtiva da cana-de-acar, foi
articulado o Compromisso Nacional para Aperfeioar o Trabalho na Canade-Acar, com o objetivo de garantir um trabalho decente e melhor
qualidade de vida aos trabalhadores, promover sua qualificao e
reinsero, diante do avano da mecanizao da colheita, bem como
difundir as melhores prticas trabalhistas no setor, mediante adeso
voluntria das empresas empregadoras.
A concepo e a implantao da inovao passaram pelas seguintes
etapas: diagnstico do problema; mesa de dilogo; compromisso
nacional para aperfeioar as condies de trabalho na cana-de-acar;
plano nacional de qualificao para o setor sucroalcooleiro; formao da
Comisso Nacional39; auditoria independente nas usinas aderentes para
verificao do cumprimento do acordo; e entrega do selo Empresa
Compromissada.
Figura 2: Etapas da implementao da inovao

Fonte: ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA(2013, p. 26).

Em 2008, por determinao do Presidente da Repblica,

sensibilizado pelas vrias denncias sobre as condies de trabalho
no setor, e sob a coordenao da Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica, foram feitos levantamentos iniciais e iniciados dilogos
de alto nvel envolvendo os principais atores pblicos. Os ministros
de Estado dos Ministrios da Agricultura, Desenvolvimento Agrrio,
Trabalho, Educao, Desenvolvimento Social, Secretaria de Direitos
Humanos (SDH) e da Casa Civil participaram pessoalmente das
principais discusses, que envolveram tambm as organizaes
representativas de trabalhadores e empregadores do setor
sucroenergtico.42 A temtica foi, ainda, aprofundada no mbito do
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social da Presidncia da
Repblica, que incluiu as condies de trabalho nos debates sobre
bioenergia. Surgia assim, em junho de 2008, a mesa de dilogo
tripartite governo, empresas e sindicatos sobre as condies de
trabalho no setor da cana-de-acar.
A inovao representada pela iniciativa, que foi a primeira mesa de
dilogo do tipo no Brasil, foi inspirada no modelo tripartite adotado
pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT), que tem aprovado
inmeras convenes e resolues, com base nesse modelo que
contempla as diferentes vises dos diversos participantes no dilogo
social e aumenta a legitimidade do processo decisrio.
H uma referncia importante mencionada pela equipe
responsvel pelo projeto na Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica: a principal inovao introduzida pelo compromisso
nacional a regulao do setor sucroalcooleiro por meio de um
mecanismo conhecido como soft law. O termo emprestado do
direito internacional e se caracteriza por normatizar o comportamento dos participantes de maneira menos impositiva ou
sancionadora, negociando expectativas de conduta recprocas por
parte daqueles que participam da deciso, funcionando atravs de
acordos e recomendaes. A racionalidade bem diferente da
imposio de regras obrigatrias, com suas respectivas sanes em
caso de no adimplemento.41
O compromisso nacional, firmado entre o Governo Federal e as
entidades de trabalhadores e de empresrios do setor sucroenergtico
em junho de 2009, foi fruto de 17 reunies de trabalho da mesa de dilogo
iniciada no ano anterior e refletia o resultado dos debates e
entendimentos sobre uma agenda de 18 temas42.

Figura 3 Lanamento e adeso do compromisso.

Fonte: www.secretariageral.gov.br/compromissocana

Conforme sintetiza a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, o

compromisso nacional envolveu o reconhecimento de uma matriz de
responsabilidades43 para cada parte signatria e recomendao adeso
voluntria por parte das usinas s boas prticas, como se pode observar
no quadro abaixo:
Quadro 1 Matriz de responsabilidades Compromisso para Aperfeioar
as Condies de Trabalho da Cana-de-Acar.
Contratar diretamente os seus trabalhadores
para as atividades manuais de plantio e corte
da cana-de-acar, com registro em Carteira
de Trabalho

Prticas empresariais

Utilizar a intermediao do Sistema Pblico

de Emprego quando for necessria a
contratao de trabalhadores migrantes.
Dispor de mecanismos de aferio da
produo previamente acertados com as
representaes dos trabalhadores.
Adotar melhores prticas de gesto em sade
e segurana e valorizar a Comisso Interna de
Preveno de Acidentes no Trabalho Rural.

Fornecer transporte seguro e gratuito aos

trabalhadores.

Prticas empresariais

Estabelecer, em conjunto com entidades de

trabalhadores, negociao coletiva de
trabalho, esgotando todas as possibilidades
de acordo, e zelar pelo cumprimento das
condies pactuadas.
Divulgar e apoiar aes relativas educao,
sade, cultura, esporte e lazer nas comunidades em que os trabalhadores esto
inseridos.
Assegurar a adequao dos equipamentos de
proteo individual (EPI) utilizados pelos
trabalhadores no cultivo manual de cana-deacar.

Polticas pblicas

Ampliar progressivamente os servios

oferecidos pelo Sistema Pblico de Emprego
na intermediao da contratao de
trabalhadores.
Promover a alfabetizao e elevao da
escolaridade dos trabalhadores do cultivo
manual da cana-de-acar.

Fonte: ESCOLA NACIONAL DA ADMINISTRAO PBLICA (2013, p. 27).

Alm das medidas acima, focalizando os empresrios, o compromisso

nacional busca inovar com o estabelecimento de um pacto por:
contratao direta do trabalhador pela empresa, eliminando a figura do
intermedirio, com o apoio do Sistema Pblico de Emprego (Sine);
extino da vinculao entre a remunerao dos trabalhadores do corte
manual e a remunerao de qualquer servio tomado por esses; maior
transparncia na aferio e forma de pagamento da cana cortada;
valorizao da atividade sindical e da negociao coletiva, entre outros.
O compromisso firmado pela parte governamental envolvia, ainda, a
execuo de algumas polticas pblicas, como a promoo da qualificao
e requalificao dos trabalhadores com vistas sua reinsero produtiva
e o fortalecimento das aes e servios sociais em regies de emigrao
de trabalhadores para atividades sazonais do cultivo manual da canade-acar.
No que diz respeito ao compromisso assumido pelo Governo Federal,
observou-se os seguintes desdobramentos:

 A partir de 2009, o MTE, mediante acordos de cooperao tcnica

com os Estados do Mato Grosso, Maranho, Piau, Par e Minas Gerais,
passou a intermediar nas agncias do Sine, e com o auxlio de equipes
mveis de intermediao rural, contrataes de trabalhadores na
cana-de-acar com o intuito de reduzir a informalidade e eventuais
situaes de trabalho escravo. Conforme dados do MTE para os anos
de 2011-12, mais de 20 mil trabalhadores44 tinham sido intermediados
pelo Sine nesses estados.

Foi constituda, em 24 de novembro de 2010, Comisso Nacional

de Dilogo e Avaliao do Compromisso Nacional para Aperfeioar
as Condies de Trabalho na Cana-de-Acar, com a atribuio de
implementar, acompanhar e avaliar os resultados do compromisso
nacional para aperfeioar as condies de trabalho na cana-de-acar,
bem como divulgar o compromisso nacional e estimular a adeso das
empresas sucroalcooleiras. A comisso estabeleceu critrios para a
contrao de auditorias independentes visando ao monitoramento
do cumprimento das prticas empresariais.

Ainda, em novembro de 2010, o Governo Federal lanou o Plano

Nacional de Qualificao para o Setor Sucroalcooleiro, como parte
integrante do rol de polticas pblicas do compromisso nacional que
ficou a cargo do Governo Federal. O plano, executado pelo MTE com
recursos do FAT45, visa qualificar trabalhadores do setor, tanto os
desempregados que buscam retornar cadeia produtiva da cana-deacar quanto os empregados que podero perder o posto de trabalho
devido mecanizao da colheita.

Como parte do esforo para garantir a adequao dos

equipamentos de proteo individual (EPI), o MTE estabeleceu em
2013 um regulamento tcnico (RT) para luvas de segurana utilizadas
na atividade de corte manual de cana-de-acar.46 Conforme prev a
legislao, o empregador deve fornecer gratuitamente o
equipamento aos seus empregados.47
O sistema previa adeso voluntria por parte das empresas, por meio
de requerimento Comisso Nacional de Dilogo e Avaliao do
Compromisso Nacional para Aperfeioar as Condies de Trabalho na
Cana-de-Acar. Assinado o pacto, a aferio do cumprimento do acordo
pelas empresas aderentes ficou a cargo de um mecanismo de auditoria
independente, operacionalizado por empresas auditoras, contratadas
conforme diretrizes emanadas pela comisso, porm remuneradas pelas
empresas auditadas.
Como principal smbolo do compromisso, foi concedido um selo s
empresas que aderiram e cumpriram as prticas estabelecidas. Assim,
receberam o selo Empresa Compromissada as empresas auditadas nas

quais se verificou o cumprimento de todos os itens acordados no

compromisso, aps aprovao unnime dos membros presentes
reunio da comisso. Conferido em cerimnias pblicas, o selo contribua
para a divulgao do compromisso, para a captao de mais adeses e
para a formao de um cadastro positivo de empresas comprometidas
com boas prticas trabalhistas.
Durante a vigncia do selo (prorrogada at abril de 2013), sua validade
poderia ser verificada por lista publicada no stio eletrnico da SecretariaGeral da Presidncia da Repblica. O direito de utilizao do selo em
publicidade corporativa deveria ser exclusivo da empresa a que foi
outorgado, sendo vedada sua utilizao pelo seu grupo econmico ou
outra empresa do mesmo grupo. O selo poderia ser cassado, se
comprovado o descumprimento do acordo, por meio de deciso da
Comisso Nacional.
Figura 4: Selo Empresa Compromissada a ser utilizado pelas empresas
que aderirem ao pacto

Fonte: www.secretariageral.gov.br/compromissocana

Alm disso, dada a grande visibilidade do setor, as empresas

sucroenergticas tinham grande necessidade de melhorar sua imagem
interna e externa, historicamente vinculada ao problema da
superexplorao da mo de obra, o que facilitou a adeso das usinas. No
exterior, a presso agravada pelo discurso agressivo de concorrentes,
que tentam barrar a entrada do etanol brasileiro no mercado mundial,
sob a pecha de ser produzido com utilizao de trabalho escravo.48 Havia,
por parte das organizaes representativas dos empregadores do setor,
o discurso de separar o joio do trigo, no que se refere s prticas
trabalhistas, pois maus atores existem em todos os setores econmicos
e sociais. 49 Conforme relato da Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica, a sustentabilidade do setor seria caracterizada por um
arcabouo de prticas e medidas que visassem a combater os impactos
sociais, ambientais, econmicos e trabalhistas negativos do setor,
beneficiando o meio ambiente, os trabalhadores, a economia regional
e a sociedade como um todo.50

Resultados
Alguns resultados do Compromisso para o Aperfeioamento Nacional
dos Trabalhadores da Cana-de-Acar, segundo os gestores responsveis: 51

At junho de 2012, 252 empresas aderiram ao compromisso

nacional, o que perfaz 75% da produo de cana-de-acar (matriaprima), 79% da produo de acar e 72% da produo de etanol,
todos dados relativos produo nacional.52

Das empresas que aderiram ao Compromisso, 175 passaram pelo

processo de auditoria e 169 delas receberam o selo Empresa
Compromissada.

Considerando a safra de 2011/12, 56% da produo nacional de

cana-de-acar, 61,7% da produo de acar e 51,8% da produo de
lcool seguia regras mais protetivas aos trabalhadores do que aquelas
dispostas na CLT.

Realizou-se a qualificao profissional de mais de 4.300

trabalhadores canavieiros.
O relato dos responsveis pela iniciativa salienta duas inovaes:
uma representada pela conduo participativa de construo da poltica
pblica e outra na estrutura de coordenao intersetorial do Governo
Federal. O processo de dilogo tripartite permeou todas as fases da
implementao do pacto, o que envolveu as reunies iniciais da Mesa
de Dilogo, a construo do compromisso e a implantao da Comisso
Nacional de Avaliao, que passou a fiscalizar o cumprimento do acordo.
Como soluo encontrada para a atuao desintegrada de diferentes
rgos do Governo Federal, o compromisso nacional integrou esforos
de vrios ministros, que, sob a coordenao da Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica, instaram diferentes equipes ministeriais a
alcanar resultados efetivos na consolidao do trabalho decente na
produo sucroalcooleira.
Houve, ainda, repercusso da inovao para alm do setor agrcola. O
formato de articulao e dilogo, com a nfase na participao social
dos atores envolvidos, serviu de inspirao para a construo de outros
compromissos nacionais. Em maro de 2012, foi firmado o Compromisso
Nacional para Aperfeioar as Condies de Trabalho na Indstria da
Construo, entre o Governo Federal e as entidades representativas
dos empresrios e trabalhadores, que objetiva a melhoria das condies
do trabalho na indstria da construo. Em maio de 2014, foi instituda a
Mesa Nacional Permanente para o Aperfeioamento das Condies de
Trabalho no setor de Turismo e Hospitalidade e foi articulado
especialmente no setor estimado em mais de um milho de pessoas,
apenas nas reas de hotelaria e alimentao das cidades-sede da Copa
o Compromisso Nacional para Aperfeioar as Condies de Trabalho na

Copa do Mundo da Fifa Brasil 2014. Ambos os pactos resultaram de um

dilogo tripartite e estiveram sob a coordenao da Secretaria-Geral da
Presidncia.53
O compromisso nacional consegue, com custo global baixssimo
para a administrao pblica, excelentes resultados concretos
para a melhoria das relaes de trabalho no setor sucroenergtico,
para a necessria modernizao e melhoria da imagem de um
importante setor da economia nacional, culminando com o
respeito a prticas ambientalmente sustentveis. Esses resultados
so alcanados no s com a colaborao e participao social,
mas tambm com uma melhor eficincia na integrao e
coordenao das polticas pblicas.
Jos Lopez Feijo
Assessor Especial da Presidncia da Repblica

ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA (2013, p.32)

Por ter representantes dos trs setores, essa mesa deliberou

coisas que foram muito alm das condies de trabalho,
incluindo tambm estratgias de gerao de emprego e um
plano nacional de requalificao para facilitar a recolocao
dos trabalhadores que ficaro desempregados com a
mecanizao da colheita (MATEOS, 2011).
lio Neves
Dirigente da Feraesp

Tudo foi estabelecido conjuntamente, do questionrio forma

de abordar e entrevistar os trabalhadores, passando por outras
estratgias de verificar se eles esto mesmo recebendo os
benefcios (... ) [sobre a adeso voluntria das usinas foi] o
suficiente para que os outros se sintam pressionados a aderir
tambm. (...) Ser responsvel tambm pela fiscalizao do
acordo favorece o entendimento do processo inteiro e imprime
uma qualidade diferente participao, um outro nvel de
compromisso para que as coisas funcionem. No se trata mais
de s reivindicar. Em 53 anos nunca vi um processo assim, mas
assim que a democracia mais se fortalece (MATEOS, 2011).
Alberto Broch
Presidente da Contag

Desafios e dilemas
Um dos principais obstculos enfrentados para implantao do
compromisso foi a arraigada cultura do conflito presente nas relaes
entre empresrios e trabalhadores. Havia uma resistncia mtua das
partes em considerar a outra como interlocutor confivel. Tal resistncia
foi mitigada pela criao da mesa de dilogo e pelo avano dos acordos
firmados. Empregadores perceberam a importncia da sustentabilidade
do aspecto social do trabalho no setor, como alavanca para a aceitao

do etanol brasileiro no exterior. Os representantes dos empregados

reconheceram que os acordos tinham potencial de reconhecer a
organizao sindical e implantar condies de trabalho mais vantajosas,
em alguns casos, que as reconhecidas pela legislao trabalhista.
O segundo desafio foi e a institucionalizao da iniciativa54. Como
houve a opo pelo soft law, com o reconhecimento de boas prticas e
da tica positiva, a institucionalizao deu-se com a criao da mesa de
dilogo e da instituio, via decreto presidencial autnomo, da comisso
nacional para acompanhamento do compromisso.
A qualificao profissional dos trabalhadores o terceiro grande
desafio. A questo tambm traz o dilema vivido por trabalhadores que
historicamente sofrem forte excluso social, muitos deles sazonais
(migrantes), oriundos de regies pobres, com baixssima instruo
formal. O relato da iniciativa afirma que esses trabalhadores deveriam
ser reinseridos na indstria da cana, dado o avano da mecanizao no
setor, o que exigia conhecimento para operar os mais diversos tipos de
mquinas agrcolas.
Como soluo para o problema, o Governo Federal lanou mo de
uma carteira de programas de educao, j existentes55, operados por
diferentes ministrios, que foram articuladas com foco nos trabalhadores
da cana-de-acar. A essa ao pblica, somaram-se parcerias entre
empresas, entidades sindicais de empregadores e trabalhadores e o
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), para oferecer
alternativas como o projeto Renovao, que j havia qualificado em
2012, segundo a Unio da Indstria de Cana-de-Acar (Unica), mais de
5.700 trabalhadores (12% de mulheres), em 30 diferentes cursos, tais
como operador de colhedora, eletricista, mecnico e motorista de
caminho. So tambm ofertados cursos de horticultura, corte e costura
e torneiro mecnico, entre outros, visando ao aproveitamento de parte
desses trabalhadores em outras reas econmicas.56
Perspectivas
A inovao representada pelo Compromisso da Cana-de-Acar
continuar enfrentando uma realidade cambiante. Trata-se do aumento
da demanda mundial por biocombustveis, como o etanol, que se
consolida, passando pela oportunidade de aproveitamento energtico
dos subprodutos da cana, e chegando at uma ainda crescente
preocupao com a sustentabilidade socioambiental e humanitria. Esse
cenrio obriga o setor sucroenergtico a se qualificar.
Embora haja conscincia do desafio por parte dos atores envolvidos,
so ainda evidentes as assimetrias geogrficas na produo e nas
condies de trabalho. No Estado de So Paulo, por exemplo, h uma

crescente mecanizao da colheita e, consequentemente, acentuada

diminuio dos postos de trabalho no corte manual da cana. J na regio
Nordeste, em especial no estado de Pernambuco, o trabalho manual
ainda bastante utilizado, devido, entre outros fatores, topografia
mais acidentada das reas plantadas, o que dificulta a colheita
mecanizada. 57 O Centro-Oeste se afigura como principal zona de
expanso para a lavoura canavieira, regio onde deve predominar a
colheita mecanizada.58
Considerando o total de trabalhadores no setor sucroenerntico, h
uma diminuio consistente do contingente de trabalhadores (Figura
5), o que atinge drasticamente trabalhadores mais jovens59, fato que
levar a um rpido envelhecimento da fora de trabalho disponvel, caso
no haja uma reorganizao do trabalho no setor.
Figura 5 - Nmero de trabalhadores no cultivo de cana de acar e
fabricao de acar e etanol

Fonte: Elaborado por Markestrat a partir de dados da RAIS. Dados de 2013

estimados a partir da RAIS 2012 e CAGED2013.

preciso observar que os dados se referem ao trabalho formal, o

que nos remete questo da invisibilidade do trabalho informal, e, no
limite, escravido moderna, situaes de difcil deteco e
quantificao.
No contexto de oportunidades e crises (como ausncia de chuvas,
fechamento de usinas, grande endividamento e constantes apelos do
setor por uma poltica de valorizao do etanol frente aos combustveis
fsseis), a questo ambiental no cultivo da cana est bastante ligada s
condies de trabalho. Uma vez que a queima do canavial antes da
colheita facilita o trabalho manual de corte da cana, e at das mquinas,
h uma presso para se buscar o modo mais rentvel de colheita,
independentemente das condies de trabalho.
Considerando que o atual pacto e prazo para utilizao do selo
encontram-se expirados 60, o modelo no prescinde de constantes
esforos de atualizao, rearticulao de apoios e construo de novos

pactos, em face da dinmica produtiva da cana, sujeita a rpidas mudanas

de cenrio. Sendo assim, os desafios emergentes no setor sucroalcooleiro
podero pautar novos debates e possveis acordos tripartites.
A modalidade de dilogo entre atores historicamente antagnicos,
representada pelos compromissos, gera uma oportunidade, mesmo que
limitada pelas circunstncias, de tambm alcanar outros setores da
atuao pblica, qui com a criao de formas de mensurao do seu
impacto e aprofundamento de sua institucionalizao. No sem um
grande esforo para a ao concertada por parte dos evolvidos.

Notas
29

Portal MAPA. Disponvel em: <http://www.agricultura.gov.br/vegetal/

culturas/cana-de-acucar>. Acesso em: 5 de maro de 2015.

30

DATAGRO, 2014.

31

AGNCIA EMBRAPA DE INFORMAO TECNOLGICA, 2015.

32

COMPANHIA NACIONAL DE ABASTECIMENTO, 2014.

33

F REDO , 2014.

34

COMPANHIA NACIONAL DE ABASTECIMENTO, 2013.

35

A LVES , 2006.

36

Disponvel em: <http://reporterbrasil.org.br/listasuja/resultado.php?

busca=cana&submit=Buscar&lingua=pt>. Acesso em 2 de fevereiro de
2015.

37

LAMBERTUCCI, 2010.

38

No presente texto, as informaes que descrevem a iniciativa e as

percepes dos responsveis foram extradas de seu prprio relato
para o Concurso Inovao (ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA, 2013. p.
21).

39

Comisso Nacional de Dilogo e Avaliao do Compromisso Nacional

para Aperfeioar as Condies de Trabalho na Cana-de-Acar,
estabelecida pelo Decreto (DSN) de 24 de novembro de 2010.

40

Os trabalhadores foram representados pela Confederao Nacional

dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) e Federao dos
Empregados Rurais Assalariados do Estado de So Paulo (Feraesp). A
Unio da Indstria de Cana-de-Acar (Unica) e o Frum Nacional
Sucroenergtico representaram os empresrios.

41

N ASSER, 2005.

42

O relato da iniciativa (ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA, op. cit, p. 27)

enumera as seguintes pautas: contrato de trabalho; sade e segurana
do trabalho; transparncia na aferio da produo; alojamento;
transporte; migrao; escolaridade, qualificao e recolocao;
remunerao; jornada de trabalho; alimentao; trabalho infantil e
trabalho forado; organizao sindical e negociaes coletivas;
proteo ao desempregado, com ateno aos trabalhadores no corte
manual no perodo da entressafra; responsabilidade sobre as
condies de trabalho na cadeia produtiva; responsabilidade no
desenvolvimento da comunidade; Programa de Assistncia Social (PAS)
da atividade canavieira; trabalho por produo; trabalho decente e
trabalho anlogo ao escravo.

43

Disponvel em: <www.secretariageral. gov.br/compromissocana>.

Acesso em: 19 de dezembro de 2014.

44

Projeto Marco Zero de Intermediao de Mo de obra rural (MTE/

ago2012). Municpios selecionados. No inclui somente trabalhadores
na cana-de-acar.

45

O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) um fundo especial, de

natureza contbil-financeira, vinculado ao Ministrio do Trabalho e
Emprego (MTE).

46

Portaria SIT/MTE n 392, de 18 de julho de 2013.

47

Disponvel em: <http://portal.mte.gov.br/imprensa/mte-regulamentaluvas-para-o-corte-de-cana/palavrachave/dsst-seguranca-esaude.htm>. Acesso em: 29 de dezembro de 2014.

48

CARVALHO, 2009.

49

Em discurso na entrega do Selo (2012), Pedro Parente, presidente do

conselho deliberativo da Unio da Indstria de Cana-de-Acar (Unica),
afirmou: Maus atores existem em todos os setores econmicos ou
sociais, mas a generalizao que se observava em relao s prticas
trabalhistas do setor sucroenergtico no era apenas improcedente,
mas totalmente injusta com a imensa maioria dos empresrios do
setor. Intencionalmente ou no, em nosso setor, a exceo assumida
como regra com mais frequncia do que deveria, desmerecendo as
nossas conquistas e retardando o nosso avano. E isso no bom
para os trabalhadores, para os empresrios, e para a economia do
nosso Pas. O compromisso nacional deixou claro que as melhores
prticas trabalhistas j existiam e, agora, graas a essa iniciativa,
essas prticas vo se espalhar mais rapidamente, aperfeioando e
aprimorando o trabalho na indstria da cana como um todo.
Disponvel em: <http://www.unica.com.br/download.php?idSecao=
17&id=23130215>. Acesso em: 29 de dezembro de 2014.

50

E SCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA, 2013, p. 20.

51

Ibidem, passim.

52

A produo de cana-de-acar quantidade produzida dessa matriaprima pronta para ser beneficiada. No Brasil, a maioria das usinas
que processam a cana-de-acar so unidades mistas, isto , podem
produzir tanto acar como etanol.

53

O portal da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica informa o

funcionamento de outras mesas de dilogo, como: centrais sindicais;
trabalhadores aeroporturios; plataforma operria e camponesa de
energia; negociaes sobre moradia urbana. Disponvel em: http://
www.secretariageral.gov.br. ltimo acesso em: 30 de dezembro de 2014.

54

O relatrio de visita iniciativa elaborado pelo comit tcnico do

Concurso Inovao 2012 afirma que a iniciativa ressente-se de uma
maior institucionalizao, embora reconhea seu mrito como
inovao no servio pblico.

55

Pronatec (Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego),

Pronacampo (Programa Nacional de Educao no Campo), no mbito
do Ministrio da Educao; e Planseq (Plano Setorial de Qualificao
Profissional), no mbito do Ministrio do Trabalho e Emprego.

56

Informaes do portal da Unica, que tambm menciona que mais 16

mil pessoas foram formadas pelas prprias usinas em cursos nos
mesmos moldes do RenovAo.

57

COMPANHIA NACIONAL DE ABASTECIMENTO, 2013

58

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2013.

59

S ILVA F ILHO et al., 2014.

60

Em 30 de abril de 2013 expirou a validade do compromisso nacional.

Um novo acordo est em estudo. Novas adeses somente aceitas aps
a concluso do pacto. Dis ponvel em: <http://www.secretaria
ge ral. g ov. b r /a c esso-a-informaca o / p e rg u ntas /as s essoria-es p e c i a l > .
Acesso em: 30 de dezembro de 2014.

61

ENAP, 2014.

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Agradecimentos
O autor agradece aos responsveis pelas iniciativas Maria Beatriz
Moreira Alkmim (Teleassistncia), Luis Claudio Santana Montenegro
(Porto sem Papel) e Jos Lopez Feijo (Compromisso Nacional da Canade-Acar), e s respectivas equipes envolvidas, pela dedicao na
gesto das inovaes aqui abordadas, bem como, pela valiosa
contribuio com o presente estudo.
Agradece, ainda, a colaborao de Carolina da Cunha Rocha, Marizaura
Cames, Pedro Palotti, Renata Mouro e Vincius Loureiro, ao Centro de
Estudos Avanados de Governo e Administrao Pblica (Ceag) pela
elaborao de uma verso preliminar deste trabalho e a Mariana Pescatori,
que colaborou com parte das informaes sobre o sistema porturio.

Sobre o Autor
O autor especialista em Gesto Pblica, especialista em Administrao
Judiciria e graduado em Direito. tcnico em assuntos educacionais da
Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap), onde coordenou diversas
aes de capacitao. Integra a Coordenao-Geral de Pesquisa/Diretoria
de Comunicao e Pesquisa da mesma Escola.