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EL DESARROLLO LOCAL

EN EL ECUADOR
Historia, Actores y Mtodos

Galo Ramn Valarezo


Vctor Hugo Torres Dvila

EL DESARROLLO LOCAL
EN EL ECUADOR
Historia, Actores y Mtodos

COMUNIDEC
Comunidades y Desarrollo en el Ecuador

EL DESARROLLO LOCAL EN EL ECUADOR


Historia, Actores y Mtodos
Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila
1ra. Edicin:

Ediciones Abya-Yala
Av. 12 de Octubre 14-30 y Wilson
Casilla 17-12-719
Telfs.: 2 506-251 / 2 506-267
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Quito-Ecuador
COMUNIDEC
Eloy Alfaro 18-24 y Blgica
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E-mail: comunidec@ecuanex.net.ec

Autoedicin:

Ediciones Abya-Yala
Quito-ecuador

ISBN:

9978-22-374-6

Impresin:

Producciones digitales Abya-Yala


Quito-Ecuador

Impreso en Quito-Ecuador, Febrero 2004

INDICE

Presentacin....................................................................................................

El Estado ecuatoriano y las localidades en el Siglo XIX


Por Galo Ramn Valarezo
I.
II.

Introduccin .......................................................................................
El espacio en el que se construy
el Estado Nacional Ecuatoriano: 1808-1830.....................................
A. Un ambiente megadiverso .........................................................
B. Un pas pluricultural..................................................................
C. Un espacio regionalizado con tensiones internas.....................
D. Una diversidad de opiniones y creencias ..................................
E. Haban elementos de unidad de la diversidad?.......................
III.
La ideologa de la construccin del Estado Nacional.......................
A. Un nombre de compromiso ......................................................
B. El mito del Ecuador como continuidad del Reino de Quito...
C. La Repblica como mito fundacional y como utopa..............
D. El mito de la potencialidad poltica de los criollos
y el envilecimiento de los subalternos.......................................
IV.
Los actores de la construccin del Estado Nacional ........................
A. Las caractersticas centrales de las localidades a inicios
del siglo XIX ...............................................................................
B. Localidades y Regiones en la transicin:
unidades y tensiones ..................................................................
V.
Las localidades en el proceso de construccin
nacional: 1830-1895 ...........................................................................
A. Las localidades en la fase de la institucionalizacin
estatal: 1830-1845.......................................................................
B. Las localidades en los gobiernos marcistas:1845-1861 ............
C. Las localidades en el rgimen garciano:1861-1875 ..................
D. Las localidades en los gobiernos progresistas: 1875-1895 .......
Conclusiones.......................................................................................
VI.
Bibliografa......................................................................................................

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El Estado y la cuestin local en el Ecuador contemporneo


Por Galo Ramn Valarezo
I.
II.

Introduccin .......................................................................................
Regin y localidades en el perodo de la
Revolucin liberal: 1895-1925 ...........................................................
A. El auge cacaotero........................................................................
B. El impacto de la revolucin liberal en las Regiones
y Localidades ..............................................................................
III.
Regin y localidades en la revolucin juliana
y la poca bananera ............................................................................
A. De la crisis a la poca bananera: 1925-1960 .............................
B. Las localidades en la fase antioligrquica influida
por la revolucin juliana: 1925-1945 ........................................
C. Las localidades en la poca bananera........................................
IV.
Regin y localidades en el periodo de industrializacin
por sustitucin de importaciones ............................................................
A. La industrializacin por substitucin
de importaciones: 1960-1980 ....................................................
B. Regiones y localidades en la poca del Estado centralista .......
C. Crisis del Modelo de Industrializacin Substitutiva ................
D. El resurgimiento de lo local.......................................................
Bibliografa......................................................................................................

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Actores del desarrollo local y manejo de recursos naturales en el Ecuador


Por Vctor Hugo Torres Dvila
I.
II.
III.

IV.

V.
VI.
VII.

Introduccin .......................................................................................
Desarrollo local y manejo de recursos naturales..............................
Las principales experiencias de desarrollo local ...............................
A. Renovacin de los gobiernos seccionales..................................
B. Iniciativas de la sociedad civil....................................................
C. Influencia de la ayuda internacional .........................................
D. Descentralizacin estatal............................................................
Geografa de las experiencias de desarrollo local .............................
A. Localizacin nacional de los casos ............................................
B. Localizacin cantonal de los casos ............................................
El mbito jurdico del desarrollo local..............................................
Principales resultados del desarrollo local ........................................
Avances conceptuales y metodolgicos.............................................

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El desarrollo local en el Ecuador / 7

A. Los avances conceptuales ...........................................................


B. Las metodologas en uso............................................................
C. Las destrezas instrumentales......................................................
VIII. Lecciones de las experiencias de desarrollo local .............................
Bibliografa......................................................................................................

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El mejoramiento de la vida tambin es cuestin de mtodos: un recuento


de la metodologa participativa y el desarrollo local
Por Vctor Hugo Torres Dvila
Presentacin........................................................................................
Introduccin .......................................................................................
La participacin: acumulado de sentidos .........................................
A. Qu es la participacin en el desarrollo local?............................
B. Acerca de metodologa, mtodos y tcnicas participativas ..........
IV.
De dnde proviene la metodologa participativa? ..........................
A. La cultura empresarial ...................................................................
B. La Sicologa Social ..........................................................................
C. La Antropologa .............................................................................
D. La Planificacin pblica ................................................................
E. La cooperacin al desarrollo..........................................................
F. Convergencia disciplinaria .............................................................
Las recreaciones metodolgicas nacionales ......................................
V.
El repertorio de mtodos y tcnicas ..................................................
VI.
VII. Un balance de los mtodos participativos ........................................
A. Algunas tensiones a superar ......................................................
VIII. Conclusin..........................................................................................
Bibliografa......................................................................................................

I.
II.
III.

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PRESENTACIN

En Ecuador el auge de las experiencias de desarrollo local durante la


ltima dcada, tiene implicaciones tanto para las polticas pblicas, cuanto para el accionar de la sociedad civil, las tensiones del mercado y el rediseo del Estado; sin embargo, pese a su trascendencia, es un asunto escasamente estudiado. En la actualidad en varios foros se debate intensamente acerca del desarrollo local; en la mayora de discursos sobre el desarrollo la dimensin local est presente; asimismo, cada vez numerosas entidades estatales y de la sociedad civil anuncian estar involucradas en alguna
experiencia de desarrollo local. El tema se ha vuelto en el sino de la poca,
sea como resistencia a la globalizacin neoliberal, o como nicho de mercado para integrarse a la deseada era global.
En el pas el tema del desarrollo local est asociado con la descentralizacin estatal, la participacin ciudadana y la gobernabilidad democrtica, mostrndose flexible a las adaptaciones instrumentales en los cantones
y parroquias. En muchos casos el desarrollo local adopta versiones del municipalismo, en otros se muestra como experiencias de gobiernos locales
innovadores, se presenta tambin como iniciativas del Tercer Sector, o se
asume como orientacin estratgica de la cooperacin internacional. Al
igual que toda creencia el desarrollo local tiene adeptos y detractores, pues
hay quienes estn convencidos de que en el nivel local es donde surgen las
alternativas, desde all se construyen las nuevas alianzas entre el Estado y
la sociedad civil, en su nombre otros apuestan por una redefinicin de espacios intermedios o regiones; pero tambin hay los escpticos que estn
convencidos que no lleva a ningn lado, que solo es un resurgir de antiguos faccionalismos, otrora conocidos como federalismos, o simplemente
es otra moda del desarrollo.
Lo cierto es que en torno al desarrollo local hay muchos y complejos interrogantes Cules son las tendencias histricas del Estado ecuatoriano que sustentan al desarrollo local? Quines son los actores protagonistas de las experiencias de desarrollo local en el pas? Cmo se imple-

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menta la participacin ciudadana en el desarrollo local? Se pretende responder algunas de ellas con este libro a travs de los ensayos recopilados,
en el afn de proveer elementos de reflexin, informacin especializada y
perspectivas de anlisis para todos aquellas personas e instituciones involucradas en las diversas iniciativas del desarrollo local en el Ecuador.
El libro contiene cuatro artculos. El primero escrito por Galo Ramn Valarezo desde la perspectiva de la Historia ecuatoriana del siglo XIX,
muestra el proceso de integracin nacional y cmo el Estado central abri
un perodo de negociacin que impuso a las regiones y localidades el proyecto nacional. El segundo artculo del mismo autor, continua con la reflexin histrica, revelando que al inicio del siglo XX las localidades y regiones abandonaron los planteamientos federalistas para inscribirse en el Estado central, luego en los aos sesenta y setenta con la modernizacin y el
boom petrolero las localidades fueron subsumidas por el Estado central,
hasta que la crisis de los aos noventa replante a las localidades y las regiones en el Estado nacional. Ambos textos ofrecen una perspectiva de
anlisis histrico que resulta clave para comprender el alcance del desarrollo local.
El tercer artculo escrito por Vctor Hugo Torres Dvila, desde una
perspectiva de la Sociologa del Desarrollo, ofrece una visin panormica
de las instituciones estatales subnacionales y del Tercer Sector que estn involucradas en diversas actividades: proyectos, planes, programas e iniciativas consideradas como de desarrollo local; es una descripcin sumaria de
las experiencias colaborativas de nivel pblico en el Ecuador, con nfasis
en el manejo de los recursos naturales, en la que se describe a sus principales actores. El cuarto texto, tambin del mismo autor, muestra un aspecto menos conocido del desarrollo local, esto es el campo de la metodologa participativa, en la que se resean los diversos mtodos disponibles para impulsar la participacin ciudadana; no es un texto sobre los discursos
de participacin, sino una rpida mirada al mundo de los mtodos participativos aplicados al desarrollo local. Ambos textos tambin ofrecen claves de anlisis e interpretacin sobre las experiencias contemporneas del
desarrollo local, que junto con la perspectiva histrica se vuelven complementarios.
Los artculos fueron producidos en el marco de las actividades de
acompaamiento a las experiencias de desarrollo local que implementa
COMUNIDEC, con el auspicio del Programa de Capacitacin a Tcnicos

El desarrollo local en el Ecuador / 11

en Desarrollo Local del Consorcio CAMAREN, coordinado por el Instituto de Estudios Ecuatorianos IEE. Los textos fueron originalmente pensados como materiales de lectura para los asistentes a los eventos de capacitacin del Programa del Consorcio CAMAREN-IEE, no obstante, dado
que estn escritos en un formato pedaggico, fcilmente asequible, se opt por ofrecerlos como material de consulta para un pblico ms amplio
como son los estudiantes universitarios, tcnicos de ONG, miembros de
organizaciones de base, funcionarios de entidades estatales, pequeos municipios y dems personas involucradas en prcticas de desarrollo local.
COMUNIDEC, al poner en circulacin el presente libro, quiere
contribuir al debate profesional y tcnico sobre el desarrollo local en el
pas, acercando los esfuerzos acadmicos al mundo prctico del desarrollo,
juntando la reflexin terica con la experiencia institucional, aspectos que
siendo partes de un mismo camino no siempre van juntos y menos an se
entrecruzan y alimentan mutuamente. Confiamos que la lectura de estos
textos contribuya a una mejor comprensin y desempeo de todas las personas, organizaciones y entidades comprometidas con el desarrollo local.
Los Autores

EL ESTADO ECUATORIANO
Y LAS LOCALIDADES EN EL SIGLO XIX

Galo Ramn Valarezo


I. Introduccin
Cules eran las caractersticas del espacio en el que las lites criollas
de la Real Audiencia de Quito, pretendan construir al Ecuador, a inicios
de Siglo XIX? Cunta conciencia tenan esas lites de la enorme diversidad regional, ambiental, tnica, clasista, cultural y poltica que tena este
espacio?. Ms an. Cmo asumieron y trataron esa diversidad en funcin
de la construccin del Estado nacional ecuatoriano? Tal es la primer pregunta con la que iniciaremos este texto.
Las lites de todo el mundo crearon mitos para fundar los Estados
nacionales. Cules fueron esos mitos en el caso ecuatoriano? Qu capacidad tuvieron para integrar a la diversidad ecuatoriana y crear la comunidad imaginada para todos? Estas preguntas nos conducirn al anlisis
de la ideologa de la construccin nacional, para calibrar la capacidad de
las lites para crear una identidad nacional, legitimar su autoridad y controlar el territorio.
Sin embargo, hay claras diferencias entre la ideologa de la construccin nacional y la historia real. Cules fueron los actores principales de la
integracin nacional? Cules eran sus caractersticas, cules sus intereses
y posiciones? De manera especfica, Qu era lo local, o ms concretamente los poderes locales en el siglo XIX? Qu relaciones, alianzas y tensiones
haba entre estos poderes locales y los poderes regionales que actuaban en
ese tiempo? Su comprensin nos permitir evaluar el papel de los poderes
locales en la construccin de sus patrias chicas y su articulacin con las
regiones y el Estado nacional.

14 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

El siglo XIX se caracteriz por un avance del poder central sobre la


sociedad para crear el Estado nacional. En este sentido, los principales impulsos y debates estuvieron fuertemente relacionados con las iniciativas
del poder central para penetrar a la sociedad, como lo sostiene Juan
Maiguashca. Cmo participaron los poderes locales en los procesos de la
institucionalizacin del Estado nacional entre 1830 y 1895? Cmo estos
procesos redefinieron a los poderes locales o cmo ellos influyeron en la
construccin del Estado? Estas preguntas redondearn nuestra aproximacin a lo local, como un fenmeno que tiene directa conexin con la relacin centro y periferia, que constituye el aspecto ms sobresaliente de la
conflictividad en el Ecuador del siglo XIX.
II. El espacio en el que se construy el Estado Nacional ecuatoriano:
1808-1830
Las lites de Quito, Cuenca y Guayaquil que lideraron el proceso de
construccin del Estado nacional, tenan conocimiento sobre la enorme
diversidad regional, ambiental, tnica, clasista, cultural y poltica que caracterizaba al espacio norandino en el que buscaban desarrollar su proyecto. Sin embargo, no valoraron positivamente esa diversidad, porque estaban persuadidos de que ella era un obstculo para la integracin nacional.
Plantearon una propuesta de integracin nacional homogeneizadora que
choc duramente con la realidad.
El espacio norandino en el que se construira el Ecuador era muy diverso, pequeo, pero extraordinariamente complejo. Era y sigue siendo un
pas con mltiples ambientes naturales, megadiverso como sabemos hoy
da en sus ecosistemas, especies y variedades genticas, con diversas identidades regionales y hasta locales, con una poblacin sumamente heterognea en lo tnico, social y cultural; con creencias, opiniones e incluso cosmovisiones del mundo diferenciados; con un territorio poco unificado y
sin fronteras nacionales claras. Tal el reto del espacio ecuatoriano. La evaluacin del espacio norandino, nos permite analizar tanto la diversidad,
como los elementos de unidad existentes, para establecer cmo los criollos
manejaron estos elementos.

El desarrollo local en el Ecuador / 15

A. Un ambiente megadiverso
Tras la disolucin del pleistoceno, en la fase del trnsito al Holoceno, ocurrida hace unos nueve a diez mil aos antes de nuestra era, los macreoecosistemas del espacio norandino adquirieron las caractersticas ambientales bsicas que hoy exhiben. Los gegrafos hablan de cinco grandes
determinantes naturales, o datos mayores de la geografa fsica, cuya
combinacin define el ambiente diverso de los andes septentrionales: (i) la
cordillera andina que marca la meridianidad de sus estructuras espaciales; (ii) la presencia de las selvas de la Amazona y El Choc ese curioso carcter de tener selva a ambos lados de las cordilleras; (iii) las corrientes del
Nio y de Humboltd que influyen poderosamente en el clima y la pluviosidad; (iv) los vientos alisios del Pacfico y la Amazona que traen o desalojan la humedad; y (v) las cuencas que se abren desde la sierra transversalmente hacia el Pacfico y la Amazona, en las que se destaca por su gran
tamao la cuenca del Guayas1.
El primer dato, la presencia de la Cordillera de los Andes, que atraviesa de norte a sur al espacio, marca definitivamente al territorio. Las alturas
de los Andes permiten que en plena zona tropical, se sucedan los pisos ecolgicos que nos llevan en pocas horas entre los extremos: entre las tierras
clidas a los pisos glidos, pasando por todos los climas del planeta. Sin
embargo, la cordillera andina no es homognea, registra diferencias de altitud, anchura, topografa, tipo de suelos e incluso de direccin, que diversifican an ms su influencia. Podemos hablar de dos regiones orogrficas
distintas: la sierra centro norte y la sierra sur, separadas por el enorme y
abrupto nudo del Azuay. En la sierra centro norte, los dos ramales de las
cordilleras son altos, corren longitudinalmente y presentan numerosos picachos coronados de hielo permanente. Estos ramales se unen a travs de
nudos transversales, conformando los valles internos, una especie de celdas, conocidos como las hoyas interandinas, que se abren en mayor nmero al occidente que al oriente, a travs de un ro que las atraviesa. Sus
ricos suelos provienen de un volcanismo reciente que ha depositado una
arena fina de andesita y calcita sometida a grandes presiones, denominada
cangahua. En cambio, desde el nudo del Azuay al sur, las cordilleras andinas son ms bajas, no encontramos ningn picacho coronado de hielo
permanente, la cordillera occidental pierde su carcter longitudinal a la altura de Loja, transformndose en un conjunto de estribaciones transver-

16 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

sales que se dirigen hacia la costa, definiendo hoyas de valles pequeos y


difusos, que presentan una topografa muy quebrada, como la de un papel arrugado, frase atribuida a Simn Bolvar. Sus suelos proceden de un
volcanismo antiguo, son ms mineralizados y pobres, pero en cambio,
contienen algunos yacimientos minerales.
El segundo dato, es la presencia de dos grandes masas de selva tropical
hmeda, en el oriente la gran llanura Amaznica y en el noroccidente la
selva del Choc. La presencia de las dos masas selvticas en el norte del espacio, influye en la simetra del paisaje andino: bosques hmedos tanto en
la costa como en el oriente de las montaas andinas, en tanto, las alturas
siempre se encuentran coronadas por los pramos, cuestin que va desapareciendo hacia el sur, en el que una pequea franja de pramo slo es visible en la cordillera central. Ellas influyen en la humedad y en la nubosidad de la mayor parte del espacio, sobre todo en la regin centro norte, al
punto que marcan una notable diferencia de los andes entre Cotopaxi y
Pasto, que son muy hmedos todo el ao, de los andes centrales que tienen cierta estacionalidad y los del sur que muestran tiempos de seca y de
lluvia claramente establecidos.
Tanto la llanura amaznica, como el Choc presentan a su vez, algunas diversidades internas. La Amazona tiene dos zonas diferenciadas: la
alta Amazona y la baja Amazona. La alta Amazona est constituida
por los flancos orientales de la cordillera central y los fragmentos de la llamada tercera cordillera. Se trata de un territorio muy abrupto, lluvioso y
fro, que desciende al oriente, surcado por numerosas quebradas y ros no
navegables, que algunos lo denominan el piedemonte amaznico, que por
su cercana a la sierra, constituy un espacio de transicin muy importante. Ms abajo, cuando la altura ha descendido hasta los 1.000 m.s.n.m, la
alta Amazona da paso a la gran llanura, denominada la baja Amazona.
Tambin es una zona diversa, en la que es posible identificar tres formaciones ecolgicas: la tierra firme, la vrzea y el igap. La tierra firme es
la zona no inundable de la llanura amaznica, cubierta por una abundante cubierta vegetal, que se desarrolla en suelos pobres y delicados, que vive
merced al ciclo de pudricin permanente de los materiales orgnicos, en la
que la selva mantiene a la selva. La vrzea se ubica en las riberas inundables de los grandes ros como el Napo o el Amazonas. Cuando suben las
aguas en la poca de lluvias, se depositan los sedimentos arrastrados por

El desarrollo local en el Ecuador / 17

las aguas, creando un suelo rico que permite en el tiempo de seca una agricultura de alta productividad.
Tambin permite la formacin de lagunas de aguas blancas que
tienen abundante pesca, que favorecieron el asentamiento de densas poblaciones. El igap tambin se ubica en las riberas inundables de los ros,
pero solo de aquellos que nacen en la propia amazona. En consecuencia,
no se beneficia de los sedimentos ricos que arrastran las aguas que vienen
de la sierra, por lo cual no son propicias para la agricultura, ni para la pesca, son las denominadas aguas negras (Ospina, 2002). Por su parte, la selva del Choc, muestra importantes diversidades: formaciones vegetales del
manglar, el guandal o bosque siempre verde inundable de tierras bajas
caracterizados por su exceso de humedad, los bosques siempre verdes y semideciduos no inundables, las cordilleras de piedemonte y el matorral
seco.
El tercer dato, es la influencia en el clima y sobre todo, en los ciclos de
lluvias, las corrientes del Nio y Humboldt. La corriente del Nio corre de
norte a sur, trayendo aguas clidas de la zona tropical. Aparece normalmente entre los meses de diciembre a mayo, produciendo el ciclo de lluvias en la costa y el flanco occidental de los andes. La corriente de Humboldt, en cambio, corre de sur a norte, transportando las aguas fras de las
aguas profundas del sur del continente. Ella domina el ocano a partir de
mayo enfriando las aguas del Pacfico, produciendo el ciclo seco de la costa. Debemos subrayar en ambos casos, la palabra normalmente, porque
las dos corrientes registran grandes variaciones en el tiempo, lo cual diversifica notablemente los resultados de su influencia. Una mirada de larga
duracin del comportamiento de estas corrientes, nos muestra la existencia de eventos favorables, alternados por otros catastrficos: tiempos de ciclos normales que fueron propicios para la agricultura, sbitamente alternados por lluvias fuertes o Meganios (Ortlieb, 1990), o sequas temibles, Antinios o Nias como se los denomina actualmente (Jakob Schlpmann, 1993). Los cambios ms notables se produjeron en las pequeas glaciaciones que fueron responsables del colapso de algunos reinos
costeos, como El Moche, en tiempos preincsicos.
El cuarto dato de la naturaleza, es la presencia de los vientos alisios del
Pacfico y la Amazona, y del frente de convergencia intertropical que traen o
desalojan la humedad. En esta regin se encuentran, chocan y se superponen dos anticiclones de distinto origen: aquellos que provienen de las

18 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

aguas clidas del Atlntico y aquellos que provienen de las aguas calientes
del Pacfico. Su encuentro produce la llamada inversin climtica, es decir que, cuando domina el anticicln Amaznico hay lluvia en la Amazona del sur, la sierra sur y central, en tanto hay, hay sequedad en la costa y
sierra norte, sucediendo lo contrario cuando domina el anticicln Pacfico. Ello contribuye a la diversidad climtica de las regiones influidas diferencialmente por los anticiclones.
El quinto dato, es la presencia de las cuencas hidrogrficas de diverso
tamao, pendiente y profundidad, que se abren tanto a la costa, como a la
amazona. De ellas, por su magnitud, tiene una enorme importancia la
cuenca del Guayas, que constituye el sistema fluvial ms grande del Pacfico sur. Se trata de una llanura muy frtil, cruzada por una inmensa red fluvial, que influy en las comunicaciones. Otras cuencas, como la del Chota-Mira, Guayllabamba, Patate, Paute, Jubones, para mencionar algunas,
permitieron las comunicaciones entre costa y sierra, o entre sierra y amazona, as como, el desarrollo de la agricultura escalonada en los diversos
pisos y nichos ecolgicos. Estos llamados pasos naturales entre las tres
regiones, posibilitaron contactos permanentes y tempranos entre las diversas sociedades.
Pero ms importante que la presencia de los cinco datos de la naturaleza considerados por separado, es su combinacin. Los resultados del
influjo de todos estos elementos permitieron la formacin de una megadiversidad gentica, de especies y de ecosistemas, as como de transiciones
mltiples, que convierte a muchos de esos ecosistemas en nicos, que han
dado lugar a la presencia de especies endmicas, es decir, propias de estas
formaciones ecolgicas que no se repiten en ningn otro lugar del planeta.
Entre las transiciones, destaquemos las principales en cada una de
las regiones naturales. En la costa, hay dos transiciones notables: la transicin entre dos extremos climticos, la regin biogeogrfica del desierto
tumbecino en la costa sur que es una de las ms secas del mundo, a la costa muy hmeda del Choc en el norte que es una de las zonas ms lluviosas del planeta, produciendo en su intermedio una extensa zona de transicin de clima incierto; y la transicin en el ocano entre las aguas fras en
el sur, a las aguas calientes en el norte, que favorecen el desarrollo de diversas especies, como las sardinas y macarelas en las aguas fras, y los camarones, atunes y el famoso spondylus en las calientes. En la sierra, hay una
transicin importante entre la sierra norte hmeda, que va progresiva-

El desarrollo local en el Ecuador / 19

mente tornndose seca hacia el sur. Esta transicin va cambiando gradualmente las caractersticas de la sierra, favoreciendo una enorme biodiversidad: solo en tipos de pramos, los eclogos clasifican diez formaciones2.
En la amazona, es notable la transicin entre la zona alta y la zona baja,
que permite la sucesin de mltiples pisos y nichos ecolgicos, que al igual
que las transiciones ya nombradas permite una gran biodiversidad.
La megadiversidad biolgica de ecosistemas, especies y recursos genticos es muy plstica. Mirado longitudinalmente el espacio, es notable la
diferencia entre sus regionales naturales costa, sierra, amazona y regin
insular, marcadas especialmente por la altitud, la topografa y el tipo de
suelo. Pero mirado transversalmente, se puede percibir diferencias importantes entre la zona sur y centro-norte por la presencia de los andes bajos
del sur, el tipo de suelos terciarios de esa zona, su mayor sequedad, la conversin de la cordillera occidental en estribaciones costeras y su notable escarpamiento. Incluso a nivel micro, en la sierra es perceptible la diferencia
entre los fondos profundos de los ros generalmente secos, los valles y las
alturas hmedas. Por esta razn, es posible en pocas horas, pasar por diversos pisos y nichos ecolgicos, desde el bosque umbroso a nivel del mar
en Esmeraldas, a los valles templados serraniegos, a las alturas de los pramos donde habita el cndor, o bajar a los valles secos como El Chota, o
adentrarnos a la foresta tropical amaznica.
En verdad, es un espacio que recin lo estamos reconociendo en su
complejidad. Rodrigo Sierra utiliza las categoras de ecorregiones y formaciones vegetales para clasificar las unidades ecolgicas, a travs de la
identificacin de comunidades vegetales dominantes, la cual expresa condiciones climticas comunes para cada una de esas unidades morfolgicas.
Su equipo ha definido ocho grandes ecorregiones: los Bosques hmedos
occidentales de Ecuador; los Bosques montanos del noroccidente de los
Andes; los Bosques secos ecuatorianos; los Pastos inundados de Guayaquil;
los Pramos de los Andes Norte; los Bosques montanos de la Cordillera
Real oriental; los Bosques hmedos del Napo; y la Vegetacin xrica de las
islas Galpagos. A ellos debemos aadirles los Ecosistemas marinos y costeros, de los cuales se conoce muy poco.
Estas grandes ecorregiones, se podran subdivivir, en la clasificacin
de R. Sierra en 46 formaciones vegetales: 16 formaciones naturales en la
costa, 21 en la sierra y 9 en la amazona (Sierra, 1999; 2001). Salm y Clark
agregan 19 ecosistemas marinos y costeros (1989). Los bilogos estiman

20 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

que la flora de la regin comprende entre 20.000 a 25.000 especies de plantas vaculares, de las cuales el 20 a 25% son endmicas. Tambin el nmero de plantas no vasculares es enorme, pero no se tienen estimaciones. Se
han contabilizado alrededor de 1.600 especies de aves; mientras entre los
invertebrados se destaca el nmero impresionante de insectos; es particularmente rica la presencia de microorganismos y la enorme diversidad de
cultivos y animales nativos y aquellos adaptados en el proceso histrico.
Myers identific tres lugares con gran biodiversidad de especies endmicas
a los que denomin hotspots: el noroeste de Esmeraldas; una faja en las
estribaciones de la Cordillera Occidental que llegara hasta la latitud de
Quevedo aproximadamente y otra similar en las estribaciones de la cordillera Real. (Myers, 1988). Por esta gran diversidad biolgica y el alto grado
de endemismo de la regin, se ha reconocido al espacio como megadiverso.
B. Un pas pluricultural
La diversidad de la poblacin asentada en este espacio, fue muy visible para los conquistadores espaoles, que en mltiples crnicas, relaciones, visitas e informaciones lo sealaron repetidamente. Con las informaciones de los espaoles, ha sido posible confeccionar una lista aproximada
del nmero de pueblos existentes en el siglo XVI. Ellos podran clasificarse, por sus formaciones econmicas, sociales y polticas en cuatro grandes
grupos:
1) Las sociedades de sistemas econmicos basados en archipilagos
verticales, similares a los andes de Puna. Estos sistemas habran sido
impuestos por una larga presencia transformadora de los incas, que
en un proceso gradual de asimilacin, construyeron archipilagos
cerrados como mecanismo central de acceso a los recursos productivos, aunque subsistan vestigios de las viejas estructuras norandinas basadas en el intercambio, alianza y conflicto con las etnias de
las cejas de montaa a uno y otro flanco de las cordilleras occidental y oriental. En el nivel poltico, haba una gradual separacin entre los jefes redistribuidores y la sociedad, al convertir a los redistribuidores en funcionarios adscritos a la reproduccin ampliada del
imperio. A estos sistemas de archipilagos verticales de sociedades

El desarrollo local en el Ecuador / 21

muy incorporadas al Tawantinsuyo, pertenecan, de modo genrico,


los seoros de las confederaciones paltas, caaris y puruhes.
2) Las sociedades de sistemas econmicos microverticales y comerciales, que conservaban ms ntidamente las soluciones norandinas para acceder a los recursos, sin que la presencia incaica haya logrado
cambiarlas profundamente. Nos referimos a la regin serrana al
norte de Puruha, que comprende los grandes seoros PanzaleoQuito, y la llamada regin Cara de los seoros Cayambe-Otavalo-Carangue3. En estos seoros, encontramos tres modalidades de
acceso a los recursos: el control microvertical de diversas zonas de
produccin a cortas distancias de sus llactakuna serranas; la comparticin mediante alianzas simtricas o asimtricas de cuencas
productoras de artculos estratgicos; y el intercambio, alianza y
conflicto con las etnias de las cejas de montaa, los yumbos de
ambos lados de las cordilleras (Oberem, 1978; Salomon, 1980; Moreno, 1981; Ramn, 1987). Los sistemas polticos de estos seoros
se organizaban an, alrededor del redistribuidor y del parentesco,
en los que la sociedad controlaba importantes hilos del poder, aunque, estas estructuras vivan un proceso de construccin de confederaciones sobre la base de prolongadas alianzas y sobre todo, un
proceso de constitucin de una clase elitaria intraseorial unida por
el parentesco, que intentaba romper los hilos que la sujetaban a la
sociedad.
3) Las sociedades de sistemas comerciales en la costa norandina, algunas de las cuales complementaban el acceso a los recursos mediante el sistema de control vertical, con enclaves ubicados en la ceja de
montaa, compartindolos con las etnias serranas. A estas estructuras pertenecan los grandes seoros situados entre Tacmez y Tmbez. En esta regin se destacaban cinco grandes unidades sociopolticas: el seoro de Salangome o manteos, los huancavilcas, los punaes o lampunas, los tumbecinos y los chonos. A su interior, cada
una de estas grandes unidades contenan una diversidad de pueblos
y etnias que haban sido incorporadas en los procesos de expansin
que stas vivan. Los sistemas polticos de estas sociedades, haban
creado ya una poderosa clase de mercaderes redistribuidores, claramente separados y por encima de la sociedad, configurando una
clara formacin estatalista. Sin embargo, a pesar de haber estructu-

22 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

rado una alianza, denominada Liga de Mercaderes, no haba aparecido un Estado hegemnico costeo.
4) Las sociedades tribales situadas en la Amazona, las Cejas de Montaa de ambos lados de la Cordillera y el eje Pasto-Esmeraldas. Aunque las formas de acceso a los recursos son diversas, tienen dos elementos comunes: un hbitat situado preferentemente a las orillas de
los ros, que hacen de esta va de comunicacin y acceso, el elemento central de sus movimientos. El otro elemento comn, es la gran
autarqua, a partir de una naturaleza bondadosa que les permite acceder a los recursos mediante la combinacin del cultivo, el semicultivo, la recoleccin y caza. Tal capacidad de obtener productos,
permiti el desarrollo de sistemas polticos poco centralizados, sociedades igualitarias llamadas por los espaoles behetras. En este
modelo de sociedad descentralizada, apareci la figura del greatman, del jefe de guerra investido como tal por la sociedad durante
el perodo de conflicto, para ser despojado de su autoridad, apenas
superada de la situacin que le dio origen.
A.C. Taylor divide la regin en cinco zonas: En la zona sur-occidental, entre el ro Chinchipe al Sur hasta el ro Zangorima en el norte
se registraron las siguientes etnias: Palta-Xiroa, Rabona, Bolona, Xibaro, Bracamoro, Chirino, Perico-Patagn, Bagua y Giuarra. En la
zona meridional, en la cuenca del ro Maran, desde la cordillera
del Cndor al oriente, se encuentran, los jvaros (Giuarra y Cungarapas), Candoa (maynas), Cipitacona, Potros Chayovitas y Xeberos. En la zona oriental, en el curso alto de los ros Santiago, Morona, Pastaza y afluentes del Tigre, se ubican los Andoas (Guasagas,
Guallapayos o Tocureos, los Muratos o Kandoshi), los Coronados,
Siona-Secoya tukano, chudavinas Oas, o Oaquis-Dequacas, los Romaina-Zapa, los Pinches, Habitoas, Pavas, Asarunatoas, Arazas, Los
Uspas (Ushpas aucas), los Zparo (Gayes, Semigayes o Soronatoas,
Nevas y Comacores). En la zona septentrional, en la ribera norte del
Pastaza y la rivera sur del Coca y del Napo, se encontraran los Tupi
(Apana Menor, Omaguas, Yrimara, Yetes, Pariana), los Quijos, Cofanes, Abijiras (Aushiris o Agonis, Waoranis y Sabela), Ardas, Encabellados (tukano). Finalmente, en la zona Noroccidental, en el ro
Bomboiza y el Alto Pastaza, se ubicaran los Huamboyas, RabonaBracamoros, Xibaros, Xibaros del Palleque y Proto Achuar4.

El desarrollo local en el Ecuador / 23

En la ceja de montaa del Oeste, comenzando desde el sur, ubicaramos a los Yaznes en el curso del ro Puyango (Caillavet, 1985: 155),
los Campaces (Chono-Colorado) en las riveras del alto Daule, los
Angamarca-Sigchos en la cuenca del Toachi (Navas, 1987), Los Colorados (Tzchila) en las cuencas del Toachi-Quinind, los Yumbos
del Sur en los afluentes del ro Blanco, los Yumbos del Norte, en la
cuenca del Guayllabamba (Salomon, 1980: 114-119) y los Niguas en
la confluencia del Guayllabamba con el Esmeradas.
En el eje Pasto-Esmeraldas, en las cuencas de los ros Mira, Mataje,
Santiago, Cayapas y Onzole, se ubicaron: los Quilcas, Litas, los Lachas, los Yambas, los Cayapas, los Malabas (Palop Martnes, 1986:
231ss). Tambin se ubicaron otros grupos difciles de identificar como los Soncon, eronda, Aucaes, Oncones (Ibid: 241). Ms al norte, se ubicaban en la sierra los pastos y hacia occidente, en el llamado valle vicioso, los Altas, Nurpes, Chilangos y Sindaguas (Ibid:
244, Moreno, S. 1986: 253ss). Todos ellos tenan cierta filiacin Barbacoa, situndose al norte del ro Mira, en las cuencas del Ichapi, Pata y Telembi. A ellos podran agregarse los indios Mayasqueros y
Pasao en las cuencas bajas del San Juan y del Pata (Moreno, S. 1986:
258).
Durante el perodo colonial, los espaoles buscaron homogeneizar
a los indios para facilitar la evangelizacin, el cobro de tributos y la organizacin de las mitas. Las rdenes religiosas hicieron un enorme esfuerzo
por difundir el quichua, como la lengua de los indios. A pesar de que en el
siglo XVI, se reconocieron cinco lenguas en las que los religiosos deban
catequizar, en los hechos, se us el quichua y el espaol. Ello impact en la
irreparable prdida de varios idiomas como: el palta, el caari, el puruha,
la lengua cara, la lengua de los pastos, la lengua marinera de la costa, para mencionar las principales. A este proceso de homogeneizacin se sum
un hecho fuertemente devastador: la enorme prdida de poblacin producida por las pestes, enfermedades y la violencia de la conquista, que liquidaron a pueblos enteros, o los disminuyeron a tal nivel, que fue imposible
su mantenimiento como pueblos, especialmente en la costa y la foresta
tropical amaznica. El nmero de pueblos disminuy, pero an as, los
pueblos indgenas eran muy diversos cuando los criollos comenzaban la
creacin del Estado nacional del Ecuador.

24 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

Este proceso de disminucin de los pueblos indios, tuvo una contrapartida. Los conquistadores incorporaron a un nuevo grupo tnico, a los
negros trados directamente desde Africa, o desde diversos sitios en los que
ya haban sido esclavizados. Los negros eran a su vez muy diversos, pero
aqu, debieron homogeneizarse o fundirse con pueblos locales. Particular
importancia tiene el grupo de negros que fug de un barco negrero que
encall en Esmeraldas, del cual, se form el famoso reino mulato de los
Illescas, Arrobes y Mangaches, que result de la fusin de los negros con
indios locales como los Malabas y Cayapas, complejizando el panorama
tnico de nuestro pas. De otra parte, a los nueve meses de la conquista,
apareci un nuevo sector, los mestizos, como producto de numerosas
mezclas de todos los grupos. Estigmatizado en un principio, tanto por indios, negros y blancos, el mestizo se fue abriendo paso y creciendo inconteniblemente. Al momento de la construccin del Estado nacional, el mestizo era ya un actor importante al que haba que incorporar. Los criollos
utilizaron el blanqueamiento, la ciudadana y el alejamiento de la condicin de indio tributario, como los seuelos para atraer a este sector, que
creci considerablemente.
En esta enorme diversidad de pueblos indios, negros, mestizos y
blancos, se desarrollaron formas de racismo desde los grupos dominantes
y aparecieron diversas odiosidades raciales, incluso entre los grupos subalternos; pero tambin se desarrollaron formas de convivencia pluriculturales, especialmente entre los de abajo, hecho que constituye uno de los legados ms importantes que los criollos no supieron ver, ni desarrollar.
C. Un espacio regionalizado con tensiones internas
La estructura econmica, social y poltica de este espacio entre 1808
y 1830 era fuertemente regionalizada. La historiografa ecuatoriana reconoce a tres regiones relativamente constituidas: la sierra centro-norte, la
costa y la sierra sur. El espacio oriental es marginal y excluido, no tiene
atributos de regin. Cada una de las regiones tenan varios elementos de
unidad que les daban soporte, pero tambin mostraban importantes tensiones internas entre los actores territoriales: regionales, provinciales y locales, al punto que algunos autores han hablado de la existencia de ciudades regionales, ms que de regiones propiamente dichas (Morelli, 1998).
Hagamos un balance de la situacin regional al iniciar la construccin del
Estado nacional.

El desarrollo local en el Ecuador / 25

La Sierra Centro-Norte en 1830, estaba integrada por las provincias


de Imbabura, Pichincha y Chimborazo. Se trataba de un espacio reconocible que tena antiguos antecedentes, desde el Gran Quito en la poca incaica, y en la jurisdiccin de Quito en la poca colonial. La ciudad de Quito, adems de ser la capital de la Repblica, era el centro econmico, poltico y administrativo de la regin. Le seguan en jerarqua dos ciudades importantes, Ibarra y Riobamba, como capitales de provincia. En el norte haba tres antiguas cabeceras cantonales: Otavalo, Cotacahi y Cayambe. En el
centro, se sucedan seis cabeceras cantonales: Machachi, Latacunga, Ambato, Guano, Guaranda y Alaus. Estos cantones tenan 158 parroquias al iniciar la construccin nacional (Boletn Estadstica, APL:131, 1841).
La Sierra Centro-Norte constitua de lejos, la regin ms importante del naciente pas, aunque comenzaba a perder poblacin que se desplazaba a la costa. Su poblacin para 1841 era de 427.430 habitantes, de los
cuales, el 58.18% eran indgenas, el 23.08% blancos, el 17.15% mestizos y
el 1.14% negros. Comparados los porcentajes con 1785, se registra una disminucin de once puntos en los porcentajes de poblacin indgena y un
crecimiento de 15 puntos de la poblacin mestiza, cuestin que expresaba
un proceso que se vena operando en las ciudades, que haba sido represado por el hecho colonial que se resista a reconocer al mestizaje y que con
la independencia encontr un espacio de expresin.
Sierra Centro norte
Evolucin de la poblacin 1785-1858
1785
INDIOS
BLANCOS
MESTIZOS
ESCLAVOS

193994
74137
7187
2961
280064

1841

1858

69.27
26.47
2.57
1.06

248.679
98.651
73.304
4.873
427.430

58.18
23.08
17.15
1.14

255106
102442
148203
5439
513048

49.72
19.97
28.89
1.06

Fuentes: ANH,Q, Empadronamientos, C.26. Censos 1776,1781 y 1785; Boletn de Estadstica,


APL:1841:131; Avendao de, Joaqun, Poblacin del Ecuador en 1858, en Nueva Historia, Vol.7:51.
Elaboracin: autor

Era una regin que se haba caracterizado por un dualismo rgido


entre indios y blancos, que funcionaba sobre todo en los pueblos y reas
rurales de fuerte poblacin indgena, que en los imaginarios de los dos ac-

26 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

tores reproduca la separacin entre la Repblica de blancos con la de indios (Caillavet, 2000:311-326). Este dualismo que es muy visible en los
censos de 1785 en los que es insignificante la poblacin mestiza, tiende a
cambiar en la poca republicana, especialmente en Quito, en donde comienza a crecer una progresiva identidad mestiza: el dualismo rgido se
mantena en los pueblos (cantones y parroquias), mientras haba mayor
flexibilidad en las ciudades grandes y medianas. Los mestizos no requeran, como en la Colonia, hacer un juicio para demostrar su identidad tnica: el Estado criollo les dio una mayor apertura, al convocarlos como
ciudadanos de la Repblica.
El Sistema de hacienda dominaba la regin. La lite terrateniente
haba logrado fortalecer el control de la tierra al haberse apoderado de todos los complejos hacendarios de los jesuitas expulsados en 1767. Controlaba de manera directa al 49.34% de indgenas tributarios, que los haba
enrolado en calidad de conciertos o huasipungueros. El otro 50.66% de
tributarios, eran indios libres que vivan en los pueblos (cantones y parroquias). Sin embargo, muchos de ellos trabajaban ocasionalmente para la
hacienda, como yanaperos, arrimados o peones; otros realizaban trabajos
para los blancos y mestizos pueblerinos y finalmente otros, haban desarrollado estrategias de reproduccin autnomas.
INDIOS SUJETOS A LAS HACIENDAS: 1804:05
SIERRA CENTRO NORTE
PARTIDO
LATACUNGA
QUITO
RIOBAMBA
AMBATO
OTAVALO
IBARRA
GUARANDA
ALAUSI
TOTAL REGIONAL

TRIBUTARIOS

SUJETOS

PORCENTAJE

8282
7422
8826
5627
5705
2175
1951
1855

4515
3968
4673
2892
2737
925
586
348

54.52
53.46
52.95
51.40
47.98
42.53
30.04
18.76

41843

20644

49.34

Fuente: Oberem, Udo, Indios libres e Indios sujetos a las haciendas en la Sierra
Ecuatoriana a fines de la Colonia, en Pendoneros 20, 347-349
Elaboracin: autor

El desarrollo local en el Ecuador / 27

A pesar de ese dominio terrateniente, se trataba de una hacienda en


crisis, de refugio, que haba perdido la rentabilidad de la produccin
obrajera, ganado vacuno, caa-aguardiente y cereales que tuvo en el pasado. La hacienda no exportaba para los mercados externos del Per y Nueva Granada. Las polticas de libre comercio impulsadas por Espaa, las crecientes exacciones fiscales impuestas por la Corona y un conjunto de catstrofes naturales (terremotos y erupciones) y sociales internas (viruela,
levantamientos) haban golpeado a la hacienda y produjeron tres efectos
demogrficos: migracin a la costa, ruralizacin de la poblacin y disminucin de su peso poblacional. La crisis era tal, que en el siglo XIX, el mercado principal de las haciendas era Quito y eran los quesos frescos, los que
lograban la mayor rentabilidad, cuestin que mostraba la restriccin de los
mercados de la hacienda. A ello habra que aadir la actividad textil, que a
pesar de estar muy golpeada, se mantena en unas cuantas haciendas de la
Sierra Norte; la cra de mulas en Chimbo, la produccin de frutas de Ambato, la produccin de sal en Tomabela y Salinas de Ibarra, la de cabuya y
sus elaborados en la sierra central y el algodn y aguardiente en los valles.
Por su parte, la Sierra Sur estaba integrada por las provincias de
Cuenca y Loja. Como regin tena poca densidad histrica, es mas bien un
producto de la poca colonial, cuando se cre un espacio de circulacin de
bienes y servicios entre Cuenca, Loja, Piura y Paita-Tmbez. Para 1830,
tiene dos ciudades importantes: Cuenca y Loja. Tiene seis cantones, con
sus respectivas cabeceras: Caar, Gualaceo, Girn, Zaruma, Cariamanga y
Catacocha. Se contabilizaban 56 parroquias (Boletn Estadsticas APL,
1841:131).
La poblacin estimada para 1841 era de 150.173 personas. Resulta
difcil obtener estimaciones adecuadas sobre la composicin tnica, debido a que, la fluidez entre la poblacin blanca y mestiza producida desde la
segunda mitad del siglo XVIII, complejiz notablemente las estimaciones
de los propios observadores de ese tiempo. Con excepcin de Caar que
tiene una importante poblacin indgena y que en rigor reproduce el dualismo indio-blanco de la Sierra Centronorte, el resto de la regin muestra
un mestizaje avanzado, sobre todo en Loja, en la que, las diferencias tnicas se haban cruzado ya con aspectos clasistas y de estatus. El dualismo rgido haba sido matizado por un fuerte mestizaje que se produjo por la llegada de grandes contingentes de migrantes atrados por un espacio semivaco como el lojano. En Cuenca, la emergencia de una sociedad variopin-

28 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

ta se viva en medio de un conjunto de nuevos adjetivos e insultos que


mostraban la emergencia de una poblacin distinta que no poda ser catalogada5. Los datos disponibles de Cuenca son extremadamente deficientes
en cuanto a la clasificacin tnica, de manera que preferimos manejarlos
por separado respecto a los de Loja:
Evolucin de la poblacin de Cuenca:1785-1858
1778

1858

INDIOS
BLANCOS
MESTIZOS
ESCLAVOS

50822
25165

66.9
33.1

82268
30850
10285

66,66
24,99
8,32

TOTALES

75.987

123.403

Fuentes: ANH, Q, Empadronamientos C.26. Censos de 1778 (Cuenca); Villalba, 1980. Censos de 1825 y
1828; de Avendao, Joaqun, Poblacin del Ecuador en 1858, en Nueva Historia, Vol.7:51
Elaboracin: autor

Evolucin de la poblacin de Loja:1790-1858


1783
INDIOS
BLANCOS
MESTIZOS
ESCLAVOS

13262
6176
5202
295

TOTAL

24935

%
53.19
24.77
20.86
1.18

1858
19849
34692
5000

%
33.34
58.27
8.40

59541

Fuentes: ANH,Q, Descripcin de Quito, Jos del Corral y Narro; Avendao de, Joaqun, Poblacin del Ecuador en 1858, en Nueva Historia, Vol.7:51.
Elaboracin: autor

Las estadsticas de Cuenca revelan la enorme dificultad que tienen


los observadores en separar a los mestizos de los blancos; en tanto, las estadsticas de Loja muestran adicionalmente, una gran dificultad de separar a los mestizos de los indios, revelndonos una gran fluidez que se vive
en las adscripciones tnicas, que ya no son tan claras como para establecer

El desarrollo local en el Ecuador / 29

clasificaciones rgidas. Va emergiendo un poderoso mestizaje que terminar por absorber al mundo indgena que se integra o queda reducido a pequeos espacios rurales muy marginales como Saraguro, Nabn y Oa.
En Cuenca, la principal actividad era la produccin de cascarilla,
que se exportaba al mercado mundial. En su produccin participaba el
sector privado y la Real Hacienda. Otro importante rubro de produccin,
fueron los tejidos de algodn que se enviaban a la costa peruana, desde la
cual traan a su vez, varios efectos de Castilla, es decir, haba un sector comercial significativo. Adicionalmente se produca ganado y trigo para la
exportacin a Guayaquil y el consumo de las ciudades (Palomeque, 1994:
71). En Loja, la produccin de vacunos que se enviaban al Per era muy
importante y la produccin de mulares que servan para el transporte entre el Per y Cuenca (Saint Geours, 1983: 216-221). La Cascarilla lojana,
entr en crisis a finales del XVIII. La regin por tanto mostraba dos realidades distintas: la zona de Cuenca con una precaria estabilidad antes de la
independencia y la zona de Loja, encerrada en s misma, golpeada por la
crisis de la cascarilla.
La estabilidad de la economa cuencana fue duramente golpeada
por el proceso de transicin. Los lazos mercantiles externos se debilitaron,
Cuenca se desmonetiz, debi rearticularse sobre su propia demanda interna y crear su propia moneda. La disminucin de la recoleccin de cascarilla se atribuye a la prdida del control estatal sobre el manejo de los
bosques que ocurri con la independencia, cuestin que permiti al sector
privado destrozar de manera desordenada los delicados bosques, con lo
cual se cort la produccin de punta que se recuperar recin en 1850 (Palomeque, 1994:72). Por su parte, tambin los textiles sufrieron la competencia inglesa: los tocuyos descendieron abruptamente veinte y tres veces,
de 598.000 varas anuales en 1802 a solo 25.466 en 1849; las bayetas descendieron a la mitad, de 125.700 a 63.774 varas en el mismo perodo. Tambin
bajaron las exportaciones de ganado y trigo a Guayaquil, por la competencia de productos extranjeros, como por la desorganizacin que produjo la
transicin (Chiriboga, 1980)
Este proceso de debilitamiento de los lazos comerciales, produjo
una reorientacin de la regin sobre s misma, sobre su mercado domstico, e incluso tuvo que desarrollar su produccin minera para obtener dinero propio. Creci la produccin de maz, ovejas, cebada, papas, caa de
azcar y sus derivados. Se activ la produccin de plata con la que se fa-

30 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

bric moneda de baja ley para la circulacin local, cuestin que acarrear
diversos problemas de circulacin de moneda. Crecieron y se multiplicaron los pequeos comerciantes, que mantuvieron activas las relaciones con
Loja y Guayaquil. La feria del Cisne en Loja, se convirti en un espacio
muy animado para las transacciones del pequeo comercio, especialmente de sal peruana, jabones, cordobanes, sedas y ropas, comercio ilegal que
fue reprimido y controlado a instancias de los grandes comerciantes. Por
su parte, estos ltimos, reorientaron sus intereses a la compra de tierra barata por la crisis, para dedicarla a la produccin para el mercado local (Palomeque, 1983: 80-84).
En Loja los censos levantados entre 1826 y 1840 mostraban una
provincia que produca especialmente vacas, cuya produccin calculada en
alrededor de 160.000 pesos, supera en 1,5 veces a la suma de todos los productos, mostrando que, al haber perdido su papel de intermediaria del comercio entre Cuenca y el Per, desarrollaba la produccin de vacunos para articularse de algn modo al Per. Tambin se mantena la produccin
de mulares y derivados de la caa de azcar, que juntos llegaban a 70,000
pesos (Censos 1826, 1827, 1840, en Saint Geours, 1983: 230-233).
La regin de Guayaquil o de la Costa, estaba integrada por las provincias de Guayaquil y Manab, con sus respectivas capitales Guayaquil y
Portoviejo. Tena siete cantones, Daule, Babahoyo, Baba, Punta de Santa
Elena, Machala, Jipijapa y Montecristi. Se contabilizaban 32 parroquias
(Boletn Estadsticas APL, 1841:131). Para 1841 la poblacin era de 65.364
habitantes, encontrndose en un proceso de pleno crecimiento, desde
1793, segn Laviana Cuetos (1987). La etnicidad en la costa tena caractersticas distintas a las hasta aqu reseadas. Los observadores de la poca
distinguen cuatro grupos tnicos: los blancos y los mestizos que son vistos
como un solo grupo tnico difcil de separar, es decir, es la zona en donde
ms tempranamente aparece la nocin de blancomestizos como grupo
unificado y dominante; los indios que por no tener un idioma ancestral
son tambin conocidos como cholos; los pardos que estn constituidos
por mulatos, zambos, negros libres y libertos; y los esclavos (Aruz,
2000:48). Como se advierte, la clasificacin incorpora etnicidad, clase, color y condicin de esclavitud, matizando las clasificaciones puramente tnicas.

El desarrollo local en el Ecuador / 31

Evolucin de la poblacin de la Costa:1780-1858

BLANCO MESTIZOS
INDIOS
PARDOS
ESCLAVOS

1780
3753
9322
15161
2107

Total

30343

%
12.37
30.72
49.97
6.94

1790
5425
11727
19214
2226
38592

%
14.06
30.39
49.79
5.77

1858
76260
33579

%
69.4288914
30.5711086

109839

Fuentes: Cuetos Laviana, 1987; Aruz, Maritza, 2000:50;; Avendao de, Joaqun, Poblacin del Ecuador en
1858, en Nueva Historia, Vol.7:51.
Elaboracin: autor

Entre 1779 y 1820 se produjo lo que se ha denominado como el


primer boom cacaotero, que inclua la produccin y exportacin de tabaco y caa/aguardiente. La exportacin de estos productos, se vio favorecida al final de la Colonia por la reduccin del almojarifazgo (impuesto a
las ventas al exterior), la promocin de estos cultivos por la Corona, la eliminacin de aranceles en las remesas para Espaa y la baja de los intereses
a los crditos (Marchn, 1983, 241-242) En cacao, de 40.000 cargas anuales que se exportaban en 1775, se subi a 58.000 en 1780, a 87.500 en 1800,
a 100.000 en 1810, a 130.000 en 1820, convirtindose en el primer productor mundial (Hamerly, 1976:121-122). La produccin de tabaco subi de
100 mil a 238.865 libras en 1836 y su precio se cuadriplic, llegando a valorarse las cosechas entre 58 mil y 69 mil pesos (Marchn, 1987: 243).
Por su parte, la produccin de caa y elaboracin de aguardiente se
benefici de la prohibicin de las importaciones de vino desde Lima y una
subida en el precio de la botija, lo que permiti que la produccin anual se
elevara hacia 1779 a 16 mil arrobas (Ibid: 245). La produccin de sombreros de paja toquilla en Jipijapa y de sal en Santa Elena crecieron en el perodo. Adicionalmente se producan otros artculos menores como las frutas (mangos, cocos, naranjas, pias, bananos, caf y tamarindos) que se exportaban a la costa Pacfica; y productos para el mercado interno como el
arroz y caa de azcar, ganado vacuno y caballar. Con ello, el volumen del
comercio de exportacin por el puerto de Guayaquil supera por primera
vez las exportaciones hacia Colombia. Comienza un desplazamiento re-

32 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

gional de la economa hacia la costa, inaugurando una nueva etapa que


cambiar radicalmente el destino de este espacio: Guayaquil se beneficiar
claramente del libre mercado, que en cambio deprimi a la produccin
obrajera serrana. El pas comienza su articulacin como productor de materia primas para el mercado mundial, dejando atrs el protoindustrialismo obrajero que nos habra permitido una articulacin ms ventajosa a
travs de productos procesados (Mio, Manuel, 1993)
La produccin de los diversos artculos incentiv la creacin de las
enormes plantaciones latifundistas alrededor del ro Guayas y sus afluentes. Los mecanismos de apropiacin fueron diversos, pero se us principalmente la denuncia de sitios baldos colindantes al ncleo principal, para
obtener la legalizacin respectiva. Al lado de estas enormes propiedades,
que llegaron a producir entre 100 mil a 325 mil matas de cacao cada una,
existan medianas y pequeas propiedades de produccin diversificada. La
fuerza de trabajo de las plantaciones fue constituida por indios y mestizos migrantes del litoral y la sierra bajo modalidades precarias como la
sembradura o finquera y la aparcera y mediera. La diferencia entre
estas dos modalidades era que en la primera el propietario venda a crdito una parcela al campesino, mientras que en la segunda el latifundista retena la propiedad de la tierra, dndola solo en usufructo al aparcero
(Mills, 1983:154). Se cre una clase dominante que controlaba todo el espacio, constituida por poderosos dueos de plantaciones, que tienen una
enorme fuerza de negociacin con las otras dos regiones, a pesar de que la
poblacin a la que representaban an era pequea.
El Oriente o Amazona ecuatoriana mostraba entre 1770 y 1840, un
acentuado decaimiento de los establecimientos coloniales, el fraccionamiento del frente misionero y una carencia total de podero y de control
central. Es tambin el momento en que surgieron en la regin intensas rivalidades entre los dos virreinatos y luego entre las dos naciones PerEcuador. De forma correlativa, este perodo se caracteriz por un lento aumento demogrfico y por cierta expansin territorial de las sociedades indias que sobrevivieron (Taylor, 1994: 20-21). En efecto, las aldeas amaznicas se quedaron semivacas de blanco mestizos, los franciscanos fracasaron en su intento por recuperar las misiones jesuitas, los poderes polticos
quiteos no mostraban inters alguno por incorporar a esta zona, a diferencia de la planificada presencia peruana y portuguesa que se afinc en la
mayor parte del territorio que supuestamente perteneca a la Audiencia.

El desarrollo local en el Ecuador / 33

En contrapartida, los grupos tnicos amaznicos lograron un cierto crecimiento demogrfico, perceptible en el retorno parcial al control de las orillas de los grandes ros abandonados en el siglo XVI y la aparicin de nuevos lugares de asentamiento. En verdad, los indios no buscaban, segn
Taylor, eliminar a los blanco mestizos, sino que haya una poblacin pequea y controlable con la cual realizar intercambios para acceder a algunos
bienes tiles (ibid:34-39).
Para 1830/40, el Oriente est compuesto por dos cantones: Macas y
Quijos, dependientes de las provincias de Chimborazo y Quito respectivamente. No constituan en ese momento una regin, eran un hinterland
de la sierra. Para 1830, se calcula una poblacin de 9,000 habitantes. La etnicidad en esa zona, presentaba un dualismo radicalmente rgido: blancos
e indios, sin mediaciones de mestizaje. Su participacin en la construccin
del Estado nacional fue muy marginal.
D. Una diversidad de opiniones y creencias
Las diferencias de opiniones y creencias polticas entre blancos,
mestizos, indios y afroecuatorianos, eran sin duda alguna muy profundas,
aludan incluso a sus cosmovisiones. Sin embargo, debido a que los mestizos, indios y negros fueron excluidos del proceso de construccin nacional, estas diferencias no se expresaron en lo poltico. Esta diversidad se expres en el eje territorial, como diferencias de opiniones y creencias entre
las lites regionales y locales. Lo interesante de estas diferencias, es que ellas
no expresaban nicamente los intereses regionales, sino, diferencias de visin segn el grado de influencia del pensamiento tradicional, el grado de
secularizacin y de penetracin del pensamiento racional moderno. Varios
debates polticos, en torno al tipo de Estado federal o unitario, as como al
nivel de centralismo y el descentralismo en el rgimen administrativo, que
constituyeron los principales temas de la poca, se relacionaron con estas
concepciones.
La Sierra Centro-Norte estaba articulada por una misma clase dominante de carcter latifundista que comparta intereses econmicos, relaciones familiares y tena percepciones ideolgicas similares. Muchos terratenientes que vivan en Quito, tenan propiedades en toda la regin. Sin
embargo, tambin se poda reconocer lites locales en Ibarra y Riobamba
que tenan su residencia en esas localidades. La lite de Riobamba actuaba

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muchas veces como una especie de zona tapn atrada progresivamente


por la costa (Saint Geours, 1994:145). En los cantones tambin haba pequeas lites pueblerinas que tenan algunas diferencias con las lites regionales, ellas jugarn un papel significativo en la construccin de los pueblos y en la negociacin con el Gobierno Central. En lo ideolgico, las lites regionales se perciban como blancos criollos, despreciaban profundamente a los mestizos, indios y negros, cuestin que les impidi crear una
idea de comunidad imaginada comn con los chagras, longos e indios.
Tampoco tenan los suficientes recursos financieros para articular hegemnicamente a los subalternos, ms an, atravesaban por un momento de
profunda crisis, pero en cambio, compartan con el pueblo profundos sentimientos catlicos, un integrismo religioso como destaca Saint Geours,
muy anclado en el pensamiento tradicional de antiguo rgimen que les
permiti mantener el control poltico e incluso movilizar a los sectores populares en diversas ocasiones alrededor de idearios poltico-religiosos, como en las Juntas Soberanas de 1809-1812.
A diferencia de la Sierra Centro Norte, en la Sierra Sur, no exista
una clase dominante nica con intereses regionales: Cuenca tena una lite local, Loja la suya propia, e incluso cada cantn tena una pequea lite
propia. La ausencia de una lite regional consolidada, estaba relacionada
con varias explicaciones: (i) la regin tuvo una secular falta de fuerza de
trabajo por el descenso poblacional que experiment, de manera que la
hacienda dispuso de escasa mano de obra; (ii) el tipo de suelos favoreci la
actividad pecuaria, la produccin de ganado y mulas, que fueron ms importantes que la actividad agraria, de manera que esta produccin tena
sus momentos de auge cuando haba un activo comercio; y (iii) el otro tipo de produccin de la regin, era muy contingente (minerales y cascarilla) que funcionaban de manera intermitente y muy sujetos a la casualidad. Estas caractersticas del manejo econmico, no les permiti, ni interes enrolar a inmensas cantidades de conciertos en los predios hacendarios.
En Loja, por ejemplo, en 1804, de los 2.832 tributarios, los terratenientes apenas haban incorporado a sus haciendas a 465, es decir, el 16%
(Oberem, op.cit:349), vale decir, la clase dominante latifundista no tena ni
el poder econmico para enrolar a una importante poblacin, ni para asegurar una actividad econmica estable. El sistema hacendario, si bien era
importante, no tena la fuerza suficiente para articular a todo el espacio.

El desarrollo local en el Ecuador / 35

Haba un numeroso sector de campesinos medios, comerciantes y artesanos con cierta capacidad econmica independiente. Por ello fue necesario,
que la Iglesia asumiera el papel de verdadero articulador de la subregin
en trminos ideolgicos.
Esta constitucin muy local de las lites, que en el caso de Cuenca,
llegaron nicamente a tener propiedades en un mximo de dos cantones
(Palomeque, 1994:126), los llev a tener rivalidades, incluso entre municipios. A nivel regional, se dieron importantes rivalidades entre las lites de
Loja y Cuenca, que incluso se expresaron en la bsqueda de Loja en 1826,
por autonomizarse del Departamento del Azuay o negociar su pertenencia
a Guayaquil6. A pesar de esa rivalidad entre las lites, haba significativos
lazos familiares entre cuencanos y lojanos, debido a que, buena parte de la
poblacin que se asent en Loja en la segunda mitad del siglo XVIII y comienzos del XIX, provena de Cuenca. Muchos comerciantes, mineros y terratenientes de Cuenca, Loja, Piura eran emparentados, pero en muy contadas ocasiones lograron expresiones unificadas. Aunque no se dieron movimientos de integrismo religioso, tambin la clase terrateniente comparta con su pueblo profundas convicciones catlicas: la Virgen del Cisne ya
haba sido convertida en un cono regional, cuyas fiestas y rituales eran organizadas por la iglesia, institucin que vinculaba realmente a la clase terrateniente. Por tanto, funcionaba un control poltico muy evidente inspirado en el pensamiento tradicional, a pesar de la debilidad econmica y
del localismo de las lites que tampoco tenan capacidad hegemnica.
En la costa, especficamente en Guayaquil, haba surgido un sector
comercial de fortunas considerables, calculadas entre 40 y 200 mil pesos,
aunque modestas comparadas con las de otros puertos, dedicados a una
serie de actividades, como la produccin y exportacin del cacao que era
la actividad predominante, la exportacin de cascarilla, tabaco, madera y
algunos textiles de Quito. Tambin se dedicaban a la industria naval y algunos productos menores como henequn, cera, sombreros de paja toquilla y otras artesanas. Los productores y comerciantes guayaquileos se haban beneficiado de las Reformas Borbnicas impuestas por la Corona que
impulsaron la liberalizacin del comercio y la expansin de los cultivos de
exportacin. Tambin se beneficiaron de los aranceles bajos para la exportacin de cacao y haba surgido un activo contrabando. De esta situacin
de bonanza, se deriv su inicial apoyo al rgimen espaol en los sucesos de
1809 y 1812 cuando los quiteos sublevados organizaron las Juntas de Gobierno, posicin que recin cambi diez aos ms tarde, muy presionados

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por los hechos irreversibles de la independencia (Anhalzer, Carmen,


1997).
Se trataba de una clase dominante de nuevo tipo, diferente a la de la
sierra. Era una clase que crea en el libre comercio y en la insercin en el
mercado mundial. Tenan menos prejuicios raciales, puesto que, las diferencias estaban marcadas por la posicin clasista. En este sentido eran ms
abiertos a las relaciones intertnicas, a punto que tenan relaciones ms
fluidas con los sectores subalternos. Anhalzer seala que en el Puerto bullan personas de todos los colores, estratos sociales, ocupaciones y profesiones. En las plantas bajas, las tiendas y pulperas se vean atestadas de
compradores y vendedores que hablaban como cotorras, pues los guayaquileos tendan a hablar mucho y a gritos. Los inquilinos habitaban el
primer piso y los dueos los pisos altos. Adrian Terry, un viajero de principios del siglo XIX, llam la atencin sobre la fuerte pasin por la vestimenta, para cuya satisfaccin aprovechaban cada oportunidad, el sentido
del humor, la comprensin aguda y rpida que caracterizaba a los porteos. Sin duda alguna, las lites guayaquileas estaban ms cercanas a una
conducta secularizada, racional y moderna, que los diferenciaba claramente de las serranas.
E. Haban elementos de unidad de la diversidad?
Cuando analizamos las diversidades del espacio norandino en el
que los criollos construyeron al Ecuador, dara la impresin de que fue un
pas inventado, un conjunto de pedacitos mal cosidos que se separaran al
menor soplo. Lo sorprendente es que tal cosa no ocurri, a pesar de las
ms de cien batallas y de la cantidad de sangre y muertos que corrieron por
los campos y calles en la dolorosa historia de enfrentamientos que se produjeron en el proceso de construccin nacional. Mas all de las ideologas
que utilizaron los criollos para unificar al pas desde arriba, y que las analizaremos en el siguiente captulo, nos preguntamos si existan elementos
profundos de unidad, que a pesar de no haber sido potencializados por los
criollos, pudieron jugar como teln de fondo favorable a un proceso de
unidad de la diversidad, a pesar de los torpes enfrentamientos protagonizados por las lites. Pregunta muy compleja, que nos invita a realizar una
lectura a contrario de la que hemos hecho hasta aqu, para enfatizar la unidad en la diversidad: qu una a los habitantes de este espacio?

El desarrollo local en el Ecuador / 37

Si arrancamos por el anlisis del ambiente, el espacio norandino entre Pasto y Cajamarca es claramente diferente del resto de los andes. La humedad, la nubosidad, la ausencia de estaciones marcadas, la sucesin de
pisos ecolgicos en distancias cortas, la presencia de bosque hmedos en
ambos lados de las cordilleras, las pocas y discontinuas heladas, los valles
estrechos y el verdor de sus paisajes son ciertamente elementos que nos diferencian del resto de los Andes, y a su vez nos unifican internamente con
un entorno natural de identidad que marca de manera profunda nuestro
sentido de pertenencia.
Pero no solo ello. En esta subregin norandina o de pramo, sus sociedades idearon soluciones idiosincrticas, originales y adaptadas a este
espacio nico y diferente. En el pasado aborigen, las sociedades serranas,
por ejemplo, manejaban simultneamente el acceso a diversos pisos y nichos ecolgicos microverticales, el comercio a corta y larga distancia y el
control multitnico de cuencas clidas. Esta solucin es claramente diferente a las que se desarrollaron en el resto de los Andes: este espacio aparece como un sitio de encuentro, como un chaupi, entre las soluciones surandinas y las mesoamericanas, reunidas de manera muy original. En lo
poltico tambin la originalidad de estas sociedades se manifest claramente. La construccin del Estado, a partir de los grandes seoros tnicos, no adopt la forma de la conquista como en el Per y Bolivia, sino la
construccin de elaboradsimas confederaciones que incluan alianzas para estructurar redes de comercio, la comparticin de cuencas, casamientos
de las lites y el intercambio de hijos para la crianza entre seores tnicos,
cuestin que nos muestra que en condiciones de relativo equilibrio de seoros, se prefiri la va diplomtica de consensos y alianzas.
Estas soluciones norandinas no fueron completamente abandonadas por las haciendas coloniales. Los famosos juegos o complejos hacendarios que construyeron los jesuitas, o los grandes terratenientes, reprodujeron el control simultneo de varios pisos ecolgicos, los intercambios entre zonas diversas para evitar al mximo las erogaciones monetarias y rentabilizar la produccin que sala al mercado. Por ejemplo, en la sierra norte, los jesuitas tenan un complejo regional que integraba las haciendas de
altura de Cangahua, Cayambe y San Pablo para la produccin de lana, granos, vacunos y papas, es decir, producan la materia prima de los tejidos y
artculos para el abastecimiento de los trabajadores de todas las haciendas.
En las haciendas de valle caliente del Chota-Mira producan caa y aguar-

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diente, en tanto, en las de valle temperado de Otavalo, Cotacachi, San Pablo y Agualongo producan maz y tejidos.
Se intercambiaban las producciones de todas las haciendas para eliminar los gastos en la manutencin de los trabajadores, se producan artculos de mayor valor agregado para llevarlos al mercado como el aguardiente, la panela y los tejidos, obteniendo cuantiosas ganancias (Coronel,
1991: 119-120). Esta misma racionalidad productiva, la lograron en menor
escala, los grandes hacendados que tenan propiedades que controlaban
diversos pisos ecolgicos. La hacienda Guachal de Cayambe, por ejemplo,
que en 1762 tena 1.008 caballeras realizaba cinco actividades bsicas: la
produccin textil de jerguetas, bayetas, lienzo y pao; la produccin de
ovejas para la produccin de lana; la produccin agrcola de cebada, maz,
trigo, papas, arvejas y lentejas orientadas al mantenimiento de la fuerza de
trabajo; la produccin quesera, de vacunos y cerdos para venderla en Quito; y la produccin de mulares para el transporte. La hacienda fue dividida en tres grandes zonas de produccin por pisos ecolgicos: en el valle la
produccin textil, la quesera, el ganado de engorde, la produccin de
maz, trigo y leche; en la ceja de pramo la produccin de cebada, papa, arveja y lenteja; y en los pramos el pastoreo de ovejas, vacunos y mulares
(Ramn, 1987: 239-254).
Tambin debemos reconocer que, a pesar de las ms de cien batallas
libradas entre ecuatorianos, cuando ya se disolva el pas, siempre se busc la alianza, como en los tiempos aborgenes. En este punto, actuaron
muchas veces los lazos familiares entre las lites regionales, y en otras ocasiones, el relativo equilibrio y debilidad de las regiones, en las que todos saban, que era imposible imponer por la fuerza una hegemona. A pesar de
los dbiles lazos econmicos entre las regiones, los ejes de circulacin entre Quito y Guayaquil, entre Cuenca, Loja y Guayaquil de alguna manera
funcionaron.
Es bien cierto que los acentos del habla de los guayaquileos, cuencanos, lojanos, quiteos o pastuzos son diferenciados, pero no debe olvidarse que, en el pasado aborigen la mayora de las lenguas tenan origen
macrochibcha o arawak en el caso de la amazona, que luego el runasimi o
kichwa tuvo un sabor muy norandino, diferenciado del kechwa sureo, y
que en el espaol se inscribieron todos estos elementos anteriores. Para alguien de fuera, los ecuatorianos hablamos muy parecido, los monos nos

El desarrollo local en el Ecuador / 39

llaman los peruanos, para destacar ese dejo norandino que caracteriza a
los habitantes de este espacio.
Algo menos conocido, pero mucho ms importante en la unidad del
pas profundo, son los elementos de convivencia desarrollados por los grupos subalternos, lo que actualmente denominamos la pluriculturalidad.
Este rasgo es muy antiguo. Los grupos serranos aborgenes de este espacio
aceptaban como sus iguales a los yumbos de la selva con quienes intercambiaban y hasta se unan en matrimonios, cuestin que por ejemplo, no era
aceptable para los incas. Estas relaciones de igualdad entre serranos y yumbos se mantuvieron en la colonia. Frank Salomon ha estudiado las relaciones entre los seores de Aloag y los Yumbos del Sur (Ailluriqun y Santo
Domingo de los Colorados), que fueron sorprendentemente armoniosas,
aceptables para los yumbos que inclusive les permitieron pagar cumplidamente los tributos, cuestin que no haban logrado los espaoles, ni siquiera las rdenes religiosas (Salomon, 1997).
Las formas de convivencia entre los diversos estn por investigarse,
hace falta una relectura por ejemplo, de las grandes sublevaciones andinas,
como la de Otavalo de 1777 que al llegar a Agualongo, contaba con un amplio respaldo mestizo. Qu haba detrs de esta alianza entre mestizos e
indios? Conviene revaluar las relaciones fluidas entre las castas en las ciudades que haca difcil toda clasificacin tnica, o el papel de muchas mujeres indgenas de la ciudad, que tenan un abanico de hijos de padres de
diversa condicin tnica. Dmelas y Saint Geours han llamado la atencin
sobre el funcionamiento de redes verticales en la sociedad quitea, que
enlazaban a los criollos con los sectores populares, cuestin bien diferenciada a los casos de Per o Mxico (1988:25). Tambin funcionaba la idea
de la violencia limitada, por la cual se prefera enviar al exilio a los enemigos polticos antes que ejecutarlos: la ejecucin siempre fue una medida extrema mal vista por la sociedad.
Otro aspecto de unidad, fue sin duda el de la religiosidad, leda en
su complejidad. Nos referimos tanto al integrismo religioso de las lites serranas, que llegaron a imaginar una utopa religiosa que aspiraba crear en
este espacio la verdadera religin lejos de la corrupcin europea. Con esta propuesta, cientos de curas movilizaron al pueblo catlico y a las lites en los sucesos de 1809 y 1812, que encontraron un punto de unidad, a
pesar de sus grandes diferencias (Ibid: 85-96) Pero la religin toc otros
aspectos todava ms profundos: el barroco de los jesuitas, el milenarismo

40 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

de los franciscanos, integraron de manera sincrtica muchos elementos de


la religiosidad andina: cruces de quishuar, el rbol sagrado de los andes,
sobre huacas andinas; panes convertidos en momias para celebrar el da de
difuntos con rezos incluidos; exvotos pintados con vrgenes que simulaban
a la pachamama; San Juan degollado para ser integrado en los rituales de
sangre de las cosechas para propiciar la fertilidad, en fin, un mundo de sincretismos que produjeron encuentros entre espaoles, mestizos, indios y
negros que matizaban las grandes diferencias tnicas, clasistas y regionales
que habamos anotado.
III. La ideologa de la construccin del Estado Nacional
Para calibrar y comprender el desafo que tuvieron los criollos que
construyeron el Estado nacional, es necesario caracterizar al espacio norandino en la coyuntura previa a la creacin del Ecuador. El inicio de la coyuntura fue marcado por la convocatoria a la eleccin de los representantes de las Colonias para integrar las Cortes de Cdiz, que hoy se reconoce
como el primer gesto democrtico del proyecto liberal que en aquel momento logr expresarse en Espaa. Aunque asign una representacin minoritaria a las Colonias, por primera vez las trat como parte del imperio
espaol y las llam a ejercer el voto para elegir sus representantes. Este gesto influy notablemente en los acontecimientos suscitados en Quito entre
1809 y 1812, en los que los criollos quiteos formaron las Juntas Soberanas para reivindicar su autonoma, en medio de un discurso fuertemente
influido por el integrismo religioso y la fidelidad al Rey (Dmelas e Yves
Saint Geours, 1988). Tras un lapso de repliegue, el proceso independentista madur definitivamente en la regin andina, polarizando el enfrentamiento con la Corona desde 1820. Culminada la independencia, comenz
la difcil tarea de organizar los Estados nacionales. El primer intento fue el
de crear la Gran Colombia. El ensayo dur poco, hasta 1830. Muri enredado en los conflictos regionales. En ese ao, los criollos quiteos decidieron separarse de la Gran Colombia y emprender por su cuenta la construccin del Estado nacional ecuatoriano, iniciando una nueva etapa, conocida en el pas como la era Republicana.
Como hemos dicho, las lites de todo el mundo crearon mitos para
fundar los Estados nacionales. Los mitos de la construccin nacional, resultaban ms potentes si lograban reforzar en la poblacin la idea de una

El desarrollo local en el Ecuador / 41

comunidad imaginada para todos. En el Ecuador, las lites produjeron


varios mitos para crear la nacin desde arriba. Sin embargo, fueron mitos
elitistas, algunos neutros y de compromiso, otros para justificar la exclusin de las mayoras o para apropiarse de la historia india. Ello les rest
fuerza y capacidad integracionista, pero an as fueron suficientes para
fundar el pas, mantener una relativa unidad de las lites e incluso para
atraer a buena parte de la poblacin blancomestiza a ese proyecto.
A. Un nombre de compromiso
Resulta bastante extrao e intrigante que se haya bautizado con el
nombre de Ecuador a un espacio que nunca se haba identificado con tal
denominacin. Cunto perdimos y cunto ganamos con el nombre Ecuador? se han preguntado insistentemente los historiadores. Para muchos les
resultaba incomprensible una decisin tan poco fundada en la historia. Varios de ellos debieron aclarar las confusiones que produjo y sigue produciendo este nombre tan ecuatorial, tan tropical, tan anodino. Cmo fue
posible que escogieran este nombre? De dnde sali semejante idea?
Enrique Ayala sugiere que, la designacin de Ecuador a nuestro pas,
fue el resultado de un acto de compromiso entre las lites regionales. La
eleccin de un nombre neutro, sin historia, de carcter eminentemente
geogrfico, fue un mero compromiso de las lites para que los representantes de los Departamentos de Guayaquil y Cuenca no se sintieran avasallados por el predominio de Quito, a la que consideraban solamente una parte del pas que se fundaba. Aunque el espacio se denominaba Real Audiencia de Quito, los poderes regionales, no tenan una clara identificacin con
ese nombre, estaban preocupados por el equilibrio regional de los actores.
Tampoco por esos aos, 1830, circulaba todava la idea de que el fundamento histrico del Ecuador era el Reino de Quito, por tanto, ni los guayaquileos, ni los cuencanos se sentan a esa altura identificados con ese
mtico reino. Aunque el texto de Juan de Velasco que argumentaba sobre la
existencia del Reino de Quito ya estaba escrito, sin embargo, no haba sido
todava apropiado e interpretado como fundamento histrico7. Por esta
razn, acudieron a un nombre extrado de los estudios de los geodsicos
franceses que haban medido el meridiano de la tierra un siglo atrs, que
aluda a un hecho geogrfico, importante, pero no especfico, puesto que
de la lnea ecuatorial participan muchos pases. A pesar de ello, el nombre
encontrado se impuso por su neutralidad.

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B. El mito del Ecuador como continuidad del Reino de Quito


El padre Juan de Velasco haba sustentado en 1789 la idea de que el
territorio ocupado por la Real Audiencia de Quito desde 1563, no provena de una arbitrariedad espaola por crear audiencias con lmites antojadizos o guiados por la mera racionalidad administrativa, sino, este territorio tendra una justificacin histrica, sociopoltica y cultural, al haber sido asiento del Reino de Quito. De este modo, la Audiencia no era sino una
continuidad del Reino de Quito que habra sido fundado por los Scyris y
continuado por Atawalpa tras un lapso de adscripcin subordinada al Tawantinsuyo, y que la lucha con su hermano Wascar slo pretenda recuperar los territorios del antiguo Reino.
El territorio que Velasco seala para el Reino de Quito se extenda
por la sierra, desde Huaca, Dehuaca y Tusa en el norte, hasta Ayabaca y
Calbay en el sur; y en la costa, desde Tacamez en el norte, hasta Tumbez en el sur, unidos en un solo cuerpo, en la tercera poca de la antigedad, con el nombre de Reino de Quito. A este territorio bsico los espaoles, con la conquista y creacin de la Audiencia de Quito, le habran agregado otras provincias por el norte y el oriente, de modo que la Audiencia
de Quito limitara en el norte con el Reino de Granada, en Antioqua;
por el sur con el Reino de Lima en Jaen de Pacamores, Muniches y Baradero; por el oriente confina con los dominios de Portugal en el ro Yavari; y por el poniente con las costas del Mar Pacfico8. Velasco vea una
continuidad total entre el Reino de Quito y la Audiencia de Quito, a pesar
del corte colonial.
A muchos lectores les pareci sospechosamente curioso el hecho de
que los lmites de la Real Audiencia de Quito, coincidieran con los territorios que Velasco fijara para el Reino de los Scyris, si tomamos en cuenta
que las fuentes tempranas son muy discutibles cuando se refieren al Reino de Quito, peor para sealar lmites tan precisos. Debieron pasar algunos aos de intenso debate9, para entender que el propsito real del padre
Velasco era ms poltico que histrico; buscaba fundar una tesis central del
pensamiento nacional criollo: la idea del territorio con densidad histrica
y cultural sobre el que poda levantarse un Estado nacional10. En este sentido, Velasco result un adelantado del pensamiento criollo constructor
del Estado nacional, al dotar de fundamento histrico a ese proyecto, argumentando su legitimidad, a tiempo que transfera a los criollos la idea

El desarrollo local en el Ecuador / 43

de su continuidad. Era la lectura que esa generacin de criollos precisaba


del pasado aborigen y colonial para justificar su proyecto. Los criollos se
asumieron como herederos y continuadores de los Scyris, puesto que eran
ellos, y no los indios, los sectores con potencialidad para llevar adelante el
proyecto, en la tesis de Velasco.
Las investigaciones histricas hasta aqu realizadas, no han encontrado pruebas concretas sobre la existencia del Reino de los Scyris. Velasco
exager, manipul, hasta llevarlo a los lmites de la Real Audiencia, el proceso de creacin de confederaciones que vivieron los seoros y los alineamientos que se dieron en las guerras dinsticas. En ambos casos, ni en la
etapa de las confederaciones preincaicas, como tampoco en los proyectos
que se movieron detrs de Atawalpa en el enfrentamiento con Wascar, se
aglutin a todos los seoros que pertenecieron luego a la Audiencia de
Quito.
En verdad, la idea de la existencia de un Reino de Quito, antes de la
venida de los incas, era el mito histrico que necesitaban los criollos para
darle races en el tiempo a su proyecto. La construccin de este mito se cocin entre 1847 y 1855, y fue finalmente elaborado por el historiador guayaquileo Pedro Fermn Cevallos. La Historia del Ecuador que publicara
Cevallos en 185511, plantea que su propsito es unir y encadenar la historia antigua de mi patria con la moderna, para lo cual, he casi extractado
una parte de la del Reino de Quito, escrita por el presbtero Juan de Velasco. Con ello, Cevallos traz una clara continuidad entre la historia antigua
de los Scyris y de Atawalpa, con aquella que comenzaban a crear con sus
propias manos12. La ideologa criolla precisaba en aquel momento planteamientos de unidad territorial, una historia comn, una homogeneidad
histrica, un orden producido por los hombres dueos de su propio devenir: el mito cumpla su rol poltico.
C. La Repblica como mito fundacional y como utopa
Juan Maiguashca propone que los criollos utilizaron la idea de repblica como un mito fundador y como utopa para unificar a la nacin.
Como mito fundador, la repblica se refiri a la revolucin independentista como un hecho anticolonial. Es decir, al contrario de lo que sucedi
en Francia, donde el republicanismo tuvo que ver con una oposicin de
clase, en la Amrica Latina y en el caso concreto del Ecuador el republica-

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nismo signific la oposicin nacin contra imperio. De este modo, la repblica fue una especie de partida de nacimiento de los pueblos latinoamericanos y, como tal, enfatiz el aspecto unitario ms que los conflictos
internos de las nuevas nacionalidades.
Como utopa, la repblica postul un imaginario poltico, legal y
social, basado en los principios de libertad e igualdad. La funcin de este
imaginario fue el de inspirar y guiar la construccin de un nuevo orden social que con el tiempo reemplazara al orden jerrquico de la colonia
(Maiguashca, 1994:372-373).
Esta larga construccin del nuevo orden social como utopa, atravesara en el siglo XIX por tres perodos: (i) entre 1830 a 1845, bajo los regmenes de Flores y Rocafuerte, se expres como un ideal poltico jurdico
en el que se busc institucionalizar, en la retrica ms que en la realidad,
los principios de soberana del Estado o la nacin, el sufragio popular como mtodo para designar los rdenes estatales, la separacin de poderes,
el rgimen presidencialista, la idea de gobierno responsable y alternativo, y
las garantas civiles; (ii) entre 1845 y 1861, con la emergencia de un sector
social menos aristocrtico que moviliz a sectores medios, blancos y mestizos, los marcistas liderados por Urvina, imprimieron un ideal econmico social al republicanismo, reivindicando el concepto de igualdad,
cuestin que permiti importantes reformas como la emancipacin de los
esclavos en 1854 y la abolicin del tributo de indios en 1857; fomentaron
la educacin bsica para cambiar las costumbres jerrquicas del pasado colonial para crear una familia poltica ecuatoriana ms igualitaria, y en lo
econmico, promovieron el libre comercio para segn ellos, combatir a
los monopolios econmicos y permitir la incorporacin de las clases populares; y (iii) entre 1861 y 1875, el republicanismo al encontrar severos lmites en su aplicacin por la va de la modernizacin secularizadora, se
transform con Garca Moreno en un ideal tico religioso, que se plasm
en su idea de crear una repblica catlica para impulsar la modernidad
catlica. En esta repblica, Garca buscaba que la legitimidad de la autoridad y de las instituciones derivaran de la ley religiosa y no solo de la ley
civil, y que la identidad colectiva se fundamentara en las creencias religiosas, el pueblo cristiano y no en las ideas seculares de igualdad o fraternidad (ibid:373-390).
A lo largo de estas etapas, subyace como mito unificador la idea de
la construccin de la repblica como utopa, como forma de articular a

El desarrollo local en el Ecuador / 45

una patria que la saban tan dividida por los intereses y pasiones de los
partidos, de localidades y de razas, como lo seal Garca Moreno en su
Mensaje a la Convencin Nacional de 1869.
D. El mito de la potencialidad poltica de los criollos y el envilecimiento de los
subalternos
Reuniendo todos los elementos del pensamiento criollo que fund
el Estado nacional, estamos seguros que las lites conocan perfectamente
que existan claras diversidades tnicas, regionales, clasistas y de opiniones
en el Ecuador. Mas an, consideraban que ellas dividan al pas, como lo
seal Garca Moreno. Sin embargo, no evaluaban como positivas tales diversidades, buscaban uniformizarlas y estaban convencidos de que los sectores subalternos, portadores de tales diferencias, deban ser uniformizados puesto que no tenan ningn potencial poltico para plantear o constituir una alternativa para pensar el pas. Ello dio lugar a un nuevo mito:
la idea de que la potencialidad histrica resida en el pensamiento de las
lites y que el Ecuador era una nacin uniforme.
La idea de que la potencialidad histrica resida en las lites criollas,
fue planteada tambin por Juan de Velasco, el jesuita criollo que escribi la
primera historia de Quito en 1789, que seal categricamente que los
nicos que tenan potencial histrico eran los blancos criollos, en tanto los
indios, mestizos, negros y mulatos no tenan ninguna potencialidad poltica, estaban totalmente envilecidos13. Esta idea de profundo raigambre
colonial, expresaba un proceso de desvalorizacin de lo indio implantado
desde la conquista: los conocimientos, las creencias y las prcticas indgenas, y por extensin de los grupos subalternos, fueron consideradas primitivas, incultas o salvajes. Las lenguas, las formas organizativas y hasta los
productos, calificados de runas fueron consideradas de inferior calidad.
Peor an en el nivel de las ideas polticas. El pensamiento indio fue considerado prepoltico, parcial, reactivo, anclado en el pasado, en la revancha
tnica, en la simple odiosidad. Al denigrar y desvalorizar lo indio, se esperaba como efecto a contrario, uniformizar al pas.
La idea de unificar la diversidad, tambin tena su propia historia.
Uno de los intelectuales ms destacados, Eugenio Espejo, considerado el
precursor de la independencia, pensaba que la diversidad era una traba para el progreso. En uno de sus importantes libros Voto de un Ministro To-

46 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

gado, Espejo abogaba por la unificacin de la lengua, el vestido y el pensamiento poltico y religioso, como condicin indispensable para incorporar a los indios, mestizos y negros al pensamiento poltico, y lograr el progreso14. La idea de unificar tnicamente a la nacin, se fue convirtiendo
poco a poco en un mito. A fuerza de repetirlo, se fue creando la idea de que
el Ecuador era un pas homogneo o que transitaba hacia ello. Los trminos de ciudadano, la idea de igualacin de razas que se utilizaron profusamente, sobre todo en la etapa de la revolucin marcista, tena como
propsito fomentar en la idea de la ecuatorianidad la homogeneizacin.
La utilizacin de todos estos mitos en la prctica social del siglo
XIX, produjo dos efectos: de una parte, excluy a las mayoras, a los subalternos de la construccin nacional, puesto que en los imaginarios criollos
aparecan como obstculos para su proyecto. Pero, de otra parte, estos mitos lograron penetrar en los grupos medios de blancomestizos, que se
adhirieron a esta ideologa. La actitud dominante de desvalorizacin de los
indios, negros y cholos, se combin con la idea de la integracin por la va
de la homogeneizacin.
IV. Los actores de la construccin del Estado Nacional
El proceso de construccin del Estado nacional, debido al limitado
desarrollo econmico del Ecuador en el siglo XIX tuvo como sus actores
protagnicos a tres fuerzas que se enfrentaron y negociaron a nivel espacial o territorial, ms que en el eje funcional o clasista: el poder central,
los poderes regionales y los poderes locales (Maiguashca, 1994). Cmo podemos entender a cada uno de estos agentes histricos y quines representaban de manera especfica a las localidades?
Por poder central entendemos a la institucin o aparato burocrtico del gobierno central que reside en Quito y que asumi el papel de integrar al Estado nacional, principalmente desde la dimensin normativa,
ms que en su dimensin material, debido a la pobreza secular del erario
nacional. El poder central, como institucin, fue sin duda alguna, el motor principal del proceso de integracin nacional durante todo el siglo
XIX En ausencia de una clase dominante nacional y de un mercado interno con capacidad de integrar al espacio ecuatoriano, en medio de una escasa interrelacin de las economas regionales, de una marcada fractura
social entre las lites criollas blancas y la sociedad; y de una total exclusin
de los indios, cholos y negros, el papel de la construccin del Estado na-

El desarrollo local en el Ecuador / 47

cional, correspondi, al menos en su parte normativa, al poder Central,


como institucin burocrtica, que asumi las tareas de: (i) institucionalizar el poder del Estado; (ii) organizar las entidades administrativas en el
territorio; (iii) forjar la cohesin social y la identidad nacional; y (iv) la
creacin de una comunidad poltica (Ibid, 1994).
Por poderes regionales, entendemos a los sistemas de dominacin
econmica, social y poltica, constituidos por las lites de Quito, Guayaquil
y Cuenca, que manejaban y articulaban desde esas ciudades a sus respectivos espacios regionales. Su papel en la construccin del Estado nacional,
fue el de representar y negociar los intereses de esas lites regionales. Participaron en los debates en torno: (i) al tipo de Estado unitarista o federalista que deba tener el Ecuador; (ii) en las discusiones en torno a la cuestin administrativa: centralismo y descentralismo; y (iii) en el debate en
torno a la representacin.
Por poderes locales, entendemos a los espacios subregionales, esto
es, a las ciudades intermedias (capitales provinciales) y pueblos (cabeceras
cantonales y parroquiales) que constituan tambin, pequeos sistemas de
dominacin econmica, social y poltica de sus respectivos espacios. Se
trataba de lites medianas y pequeas, que tenan intereses propios, lo cual
a menudo los llevaba a enfrentarse con los grandes poderes regionales y el
propio aparato central, a desarrollar estrategias de alianza con otros espacios, aunque, en la mayora de ocasiones, actuaban articulados a los poderes regionales. De manera especfica, cuando hablamos de las localidades
en el siglo XIX, nos referimos a estos sistemas de dominacin medianos y
pequeos, que generalmente eran representados por los municipios de las
capitales provinciales y cantonales. Ellos participaron en los debates en
torno al tipo de Estado, a la cuestin administrativa, a su definicin tnica y el pago de tributos; a tiempo que mantuvieron una serie de relaciones
de tensin y articulacin con los poderes regionales.
La Ley de Divisin Territorial de la Repblica de Colombia de 1824,
expresa muy bien esa estructura jerarquizada de Departamentos, Provincias y Cantones de los principales actores territoriales del naciente Estado
ecuatoriano. Se reconocieron cinco ciudades intermedias (capitales de
provincia, a ms de las tres capitales de departamentos) y 27 cantones. La
provincia de Jan de Bracamoros con su capital Jan, y los cantones de
Borja y Jeveros no fueron integrados realmente al Estado nacional ecuatoriano, por manera que en rigor, debemos hablar de 24 cantones:

48 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

Departamentos
y Capitales

Provincias
y Capitales

Cantones
y Cabeceras

Departamento del Ecuador

Provincia de Pichincha
y su capital Quito
Provincia de Imbabura
y su capital Ibarra
Provincia de Chimborazo
y su capital Riobamba

Quito, Machachi, Latacunga,


Quijos, Esmeraldas
Ibarra, Otavalo, Cotacachi y
Cayambe
Riobamba, Ambato, Guano,
Guaranda, Alaus y Macas

Departamento del Azuay

Provincia de Cuenca
con su capital Cuenca
Provincia de Loja
con su capital Loja
Provincia de Jan de Bracamoros
y Mainas, con su capital Jan

Cuenca, Caar, Gualaceo


y Jirn
Loja, Zaruma, Cariamanga
y Catacocha
Jan, Borja, Jeveros

Departamento de Guayaquil

Guayaquil con su
capital Guayaquil

Guayaquil, Daule, Babahoyo,


Baba, Punta de Santa Elena y
Machala
Puertoviejo, Jipijapa
y Montecristi

Manab con su capital Portoviejo

LAS R EGION ES EN EL
ECUADOR DEL SIG LO
X IX:
S IER RA CE NTRO- NOR TE
S IE RR A S UR
COS TA

El desarrollo local en el Ecuador / 49

A. Las caractersticas centrales de las localidades a inicios del siglo XIX


Para 1841, como hemos sealado anteriormente, existan en el
Ecuador, tres capitales regionales, Quito, Guayaquil y Cuenca que representaban los intereses de las lites regionales que hemos analizado. Bajo esta definicin de partida, lo local se defina por representar a los espacios
subregionales. En ese momento, lo local tomaba la forma de tres espacios territoriales posibles: (i) el espacio de las capitales provinciales que no
eran capitales regionales, esto es, las ciudades de Ibarra, Riobamba, Loja y
Portoviejo; (ii) el espacio de las 24 cabeceras cantonales: Machachi, Latacunga, Quijos, Esmeraldas, Otavalo, Cotacachi, Cayambe, Ambato, Guano,
Guaranda, Alaus, Macas, Caar, Gualaceo, Girn, Zaruma, Cariamanga,
Catacocha, Daule, Babahoyo, Baba, Punta de Santa Elena y Machala; y (iii)
el espacio de las 246 parroquias.
Estas tres distintas formas de lo local en el siglo XIX podan expresarse por separado, puesto que tenan importantes diferencias por su origen y por sus caractersticas econmicas, sociales y polticas; pero tambin
podan expresarse como aliados o como integrantes de espacios ms agregados: un municipio poda expresar a todas sus parroquias, o una provincia a todos sus municipios. En cualquiera de sus formas, ellos participaron
activamente en la construccin nacional. Por ejemplo, fueron los que presionaron con mayor fuerza por un rgimen provincialista, por la autonoma municipal y por defender su identidad blancomestiza diferenciada de
los indios. En otros debates y comportamientos, en cambio, estuvieron articuladas a sus respectivas lites regionales.
Las cuatro capitales provinciales fueron villas o ciudades creadas
por el Estado colonial como espacios administrativos, de manejo econmico y de residencia de espaoles, por tanto, pertenecan a la esfera de lo
que en la colonia temprana se denomin la Repblica de Blancos. Eran
el asiento de lites medianas, que en muchos casos, tenan rivalidades importantes con las capitales departamentales.
En cambio la mayora de cabeceras cantonales y parroquiales, fueron creadas como asientos o como pueblos indgenas en el proceso de
reducciones iniciado en 1560 para controlar el tributo indgena, organizar
el adoctrinamiento a los indios, ensearles normas de vida urbano occidentales y en muchos casos, para eliminar las relaciones rituales con los territorios ancestrales, que segn los espaoles permita el mantenimiento

50 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

de sus idolatras. Estos pueblos fueron creados como parte de la Repblica de Indios. Debemos exceptuar de esta lista a Zaruma, que fue creada como villa para blancos por tratarse de un asiento minero, que sin embargo,
por su efmera prosperidad, no logr convertirse en una capital provincial.
A pesar de este origen diferenciado, en los Siglos XVII y XVIII, tanto las capitales provinciales, como los asientos y pueblos indgenas de reduccin, tendieron a unificarse u homogenizarse desde el punto de vista tnico. Ello fue posible, debido a dos cambios importantes y significativos que experimentaron los pueblos:
(i) Muchos indios abandonaron los pueblos de reducciones a lo largo de los Siglos XVII y XVIII a travs de diversas vas: la mitad de ellos se
enrolaron en haciendas y obrajes, cuestin que les permiti regresar o
mantenerse en sus residencias ancestrales (Ramn, 1987); otros se incorporaron de manera clandestina en otros pueblos, algunos se relacionaron
con familias o caciques indgenas; otros tantos migraron a las ciudades o
unidades productivas de la esfera espaola cambiando incluso de adscripcin tnica (Powers, 1994:289-316); y unos cuantos huyeron a zonas inaccesibles o a territorios de frontera, con lo cual los pueblos disminuyeron su
poblacin indgena. En los pueblos solo se quedaron los indios libres, es
decir, aquellos que no fueron enrolados en las haciendas. Este proceso se
dio principalmente en la Sierra Centronorte; y,
(ii) Los pueblos comenzaron a ser habitados por familias de espaoles y mestizos pobres, atrados por el comercio, las posibilidades de acceso
a la tierra, el acceso a la fuerza de trabajo de indios libres y eventuales actividades mineras. Este proceso se intensific notablemente en la segunda
mitad del Siglo XVIII, como una respuesta a la crisis en el caso de la sierra,
o para articularse a un proceso en expansin, como en el caso de la costa.
De todas maneras, ello cambi radicalmente la composicin tnica de los
pueblos. Para inicios del siglo XIX, las cabeceras cantonales e incluso las parroquiales, estaban mayoritariamente compuestos por blancos, mestizos y
mulatos. Junto a ellos, haba un pequeos nmero de indios libres y otro
pequeo nmero de indios dedicados al servicio domstico en proceso de
ladinizacin. Ello era muy visible en los pueblos de la Sierra Sur y la Costa.
Para ejemplificar este cambio tnico suscitado en los pueblos que en
el pasado fueron reducciones indgenas y para profundizar en el anlisis de
algunas particularidades que desempeaban algunos pueblos respecto a
las ciudades intermedias, o para mostrar la presencia de pueblos de colo-

El desarrollo local en el Ecuador / 51

nizacin y la tendencia de agrupamiento indgena en determinadas parroquias rurales, veamos la composicin tnica de los pueblos de Loja en la
Sierra Sur. Este es un caso representativo de los procesos de fuerte mestizacin ocurridos tempranamente en regiones como la Sierra Sur. Tambin
es un caso representativo del proceso que vive la costa, por la fuerte presencia de negros y pardos en camino al mestizaje; y nos muestra el proceso de agrupamiento indgena en determinadas parroquias rurales que caracteriza a la Sierra Centro-Norte.
Los 22 pueblos registrados en Loja en 1849 incluyen: una capital
provincial (Loja), una villa (Zaruma), dos cabeceras cantonales (Catacocha y Cariamanga) y 18 parroquias. Los datos nos muestran que en 11 de
ellas la poblacin mayoritaria es blancomestiza; en otros cinco, la suma de
blancomestizos y negros tambin es superior al 50%; en tanto, en los seis
restantes, se ha producido una reagrupacin indgena muy significativa,
mostrndonos una tendencia que luego se generalizar en los todos los
pueblos del pas. Sin embargo, para un anlisis ms fino, es posible en el
ejemplo escogido, por su capacidad de mostrarnos la tendencia del futuro,
encontrar cuatro patrones distintos segn su composicin tnica:
Pueblos

Chaguarpamba
Loja
Zaruma
Zapotillo
Paccha
Zumba
Malacatos
Cariamanga
Amaluza
Celica
Gonzanam
Sosoranga
Santa Rosa
San Pedro
Guachanam
Catacocha
Chito
Saraguro
Chuquiribamba
Yulug
San Sebastin
San Juan del Valle

Blanco
mestizos
977
2785
2696
414
1389
325
1494
1668
780
978
1519
952
309
368
188
995
72
1106
168
202
1
1

Indgenas

Negros

91.39
91.25
89.96
82.47
69.04
65.00
64.20
59.28
56.81
54.64
50.08
45.18
43.83
34.91
31.39
29.65
39.13
25.49
13.07
10.21
0.11
0.08

91
0
239
59
581
174
781
1035
565
781
1405
1049
148
397
225
1670
112
3210
1065
1760
918
1181

8.51
0.00
7.97
11.75
28.88
34.80
33.56
36.78
41.15
43.63
46.32
49.79
20.99
37.67
37.56
49.76
60.87
73.98
82.88
88.98
99.89
99.92

1
267
62
29
42
1
52
111
28
31
109
106
248
289
186
691
0
23
52
16
0
0

Total

0.1
8.7
2.1
5.8
2.1
0.2
2.2
3.9
2.0
1.7
3.6
5.0
35.2
27.4
31.1
20.6
0.0
0.5
4.0
0.8
0.0
0.0

1069
3052
2997
502
2012
500
2327
2814
1373
1790
3033
2107
705
1054
599
3356
184
4339
1285
1978
919
1182

52 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

Un primer grupo de cuatro pueblos en los que los blanco mestizos


son la mayora, constituyen ms del 80%: dos son ciudades intermedias
fundadas por espaoles (Loja y Zaruma) y los otros dos, son pueblos de
reciente formacin (Zapotillo y Chaguarpamba) como pueblos de colonizacin, integrados por blancomestizos pobres que buscaban oportunidades econmicas. Se destaca en Loja la presencia de un importante grupo
de negros integrados al servicio domstico.
Un segundo grupo de pueblos en los que los blancomestizos constituyen ms del 50% integrado por siete pueblos: seis de ellos son antiguos
pueblos de reduccin de indgenas, en los que se ha transformado su composicin tnica debido al desastre demogrfico indgena y la llegada de forasteros, mestizos y blancos pobres. El otro, Zumba, es un pueblo de reciente colonizacin en el oriente. En todos ellos, los indgenas fluctan entre el 28% y 46%, pero se encuentran en pleno proceso de ladinizacin.
Un tercer grupo est integrado por cinco pueblos, en los que los
blancomestizos fluctan entre el 30% y el 50%. Hay cuatro pueblos en los
que la poblacin negra es muy alta, flucta entre el 20% y 35%. Se trata de
pueblos con haciendas de valle en las que fueron enroladas familias negras
en calidad de esclavos. La poblacin indgena es distinta en estos pueblos,
flucta entre un 20% al 50%. Sin embargo, todos ellos, tanto indgenas, como negros, se mestizarn durante el transcurso del siglo.
Finalmente un cuarto grupo de cinco pueblos, integrados mayoritariamente por indgenas, en ms del 61% de sus habitantes. Todos ellos son
pueblos de altura, en los que el descenso poblacional fue significativamente menor a los pueblos de clima templado y de valle. Dos de estos pueblos,
San Sebastin y El Valle, se encuentran junto a la ciudad de Loja. Ellos obedecen a un patrn colonial adoptado en el siglo XVIII, de situar pueblos
indgenas junto a las ciudades y pueblos mestizos para que sirvan en actividades de mantenimiento de la ciudad (barrer las calles, mantener las
vas, servir a la iglesia) y para que sean ocupados en el servicio domstico.
Estos pueblos integrados a las ciudades, tendern a mestizarse. Los otros
tres pueblos, Saraguro, Ylug y Chuquiribamba, pertenecen los dos primeros al potente pueblo de los saraguros, que tenan una fuerte cohesin tnica por su origen mitjma, en tanto Chuquiribamba pertenece al pueblo
Amboca que tambin tiene origen mitjma, puesto que segn Salinas de
Loyola eran de origen caari. Aqu aparece una tendencia que luego ser
muy clara en el pas: la poblacin indgena de la sierra, tender a agrupar-

El desarrollo local en el Ecuador / 53

se en determinadas parroquias rurales que constituan los ncleos de sus


pueblos ancestrales.
Volviendo a nuestro anlisis global, diramos que los pueblos se
constituyeron en un verdadero campo de fuerzas en donde actuaban varios
actores sociales definidos por una mezcla de factores tnicos, econmicos
y relacin campo-ciudad; y actores institucionales del Estado central y del
mbito local: la pequea lite pueblerina blancomestiza; los indios libres
que residan en los pueblos y zonas aledaas; marginalmente tambin hacen presencia los indios de hacienda, aunque su actuacin es muy mediatizada por los terratenientes; los hacendados que generalmente no residen
en el pueblo sino entre las ciudades y las haciendas, pero tienen importante influjo en los pueblos; y los comerciantes de diverso tamao. A nivel institucional son importantes los Municipios, el poder estatal representado
por los Jefes y Tenientes Polticos, y la iglesia. Como campo de fuerza, los
procesos que se vivieron en los diversos pueblos fueron muy diversos, dependieron precisamente de la correlacin de fuerzas de los actores.
Los pueblos comenzaron a diferenciarse por sus estrategias productivas, segn el peso que tena la hacienda, y la presencia de indios libres y
de mestizos pueblerinos ocupados en la artesana y el comercio. Su papel
en el proceso de construccin del Estado nacional y su relacin con las lites regionales y provinciales, tendr mucha relacin con estas diferenciaciones. Son muy tpicos los pueblos artesanos como Guano que produce
bayetas, Cotacachi como productor de ponchos; Atuntaqui que produce
sombreros y bolsas; Ambato que elabora confecciones de cuero, u Otavalo
que es un pueblo artesanal. Un Censo de 1861 de Otavalo nos muestra que
el 45.7% de la poblacin son tintoreros, cargadores, hiladoras, costureras,
fregadilleras, contra un 38.7% clasificados como jornaleros y pastores
(ANH, Q, Empadronamientos, Caja 15). En contraste, hay pueblos caracterizados por el peso de la hacienda, como Tabacundo, Machachi, Cusubamba, Pungal, Quero, Chuquiribamba o Cayambe, en este ltimo se registra en 1862 un 82.26% de agricultores y jornaleros, contra un 12.32%
de artesanos (ANH,Q, Empadronamientos, Caja 26).
Sin embargo, de estas diferencias, tienen varios elementos en comn. Estas lites pueblerinas se definen por los siguientes elementos:
(i) Son lites pequeas, que defienden ardorosamente su identidad
blancomestiza o mestiza blanqueada, para diferenciarse profunda-

54 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

mente de los indios de hacienda o de los indios que se han agrupado en determinadas parroquias ancestrales. En este proceso de construccin de su identidad, han creado una nueva frontera tnica entre la zona urbana con la que se identifican y la zona rural campesina, indgena y sujeta a la hacienda.
(ii) Estn fuertemente interesados en la construccin de su ciudad, sus
patrias chicas que constituye su comunidad imaginada. Expresan
esta voluntad a travs de sus Municipios, que van convirtindose en
organismos que obtienen recursos de sus reas rurales (de las parroquias) para la construccin de la ciudad. Tambin utilizan la fuerza
de trabajo india, se disputan el uso de la masa monetaria que produce el trabajo subsidiario y ejercen su poder con los indios libres,
antiguos dueos de los pueblos, a quienes les terminaron arrebatando sus jurisdicciones para ponerlos bajo el mando municipal.
(iii)Las pequeas lites pueblerinas se disputan con las lites regionales
el control de la Fuerza de Trabajo indgena, la tierra y los rendimientos monetarios del trabajo subsidiario. Por su dimensin y poder,
tienen sin embargo escasa capacidad de oposicin real, por lo cual
actan de manera ambigua, secundando muchas veces a las lites
provinciales o reivindicando sus propios intereses.
(iv)Uno de sus papeles ms importantes en la construccin de la nueva
frontera tnica ser, incorporar y disolver a los indios libres, sobre
todo a los que vivan en la ciudad, trabajando por dentro de sus instituciones.
(v) Aunque tienen fuertes lealtades tnicas, religiosas y polticas con los
poderes regionales y los gamonalismos locales, tienen contradicciones que los llevan a comportamientos polticos distintos.
B. Localidades y Regiones en la transicin: unidades y tensiones
Las regiones tenan fuertes elementos de unificacin, pero tambin
tensiones internas. Cada una de ellas crearon mbitos geogrficos reconocibles, crearon una esfera de circulacin econmica en su respectivo mbito, tenan lites dominantes que compartan fuertes elementos ideolgicos
para ejercer un dominio tradicional que les otorgaba gran legitimidad, y
lograron en el proceso de construccin del Estado ecuatoriano negociar y
dotarse de una organizacin administrativa en departamentos, provincias,

El desarrollo local en el Ecuador / 55

cantones y parroquias bajo su jurisdiccin. Sin embargo, tambin registraban tensiones internas: tensiones entre las lites regionales y provinciales,
tanto en el caso de la Sierra Centro Norte entre Quito y Riobamba y en el
caso de la Sierra Sur entre Cuenca y Loja. Estas tensiones presionaron por
la supresin de los Departamentos y actuaron en favor de un rgimen administrativo basado en las provincias.
Las tres regiones (Sierra Centro-Norte, Sierra Sur y Costa) eran mbitos econmicos, sociales, polticos y culturales diferenciados y con diverso peso y dinamismo. Ellas atravesaban por una coyuntura que afect de
manera diversa a las regiones: el libre comercio acentu la crisis de la Sierra Centro-Norte y Sur, pero al mismo tiempo favoreci el despegue de la
costa que comenz a articularse al mercado mundial a travs de la venta
de cacao. Estas situaciones influyeron en el peso poltico que tuvieron en
las negociaciones para la construccin del Estado nacional. Los balances
de poblacin cambiaron notablemente entre 1780 y 1858. La Sierra Centro Norte, que es la regin ms grande, baj en su peso porcentual, del
67.94% en 1785 al 63.58% en 1858, cediendo poblacin a la costa, cuestin
que se acentu en el segundo boom cacaotero de la costa. La Sierra Sur,
afectada tambin por la crisis, perdi peso, al bajar del 24.64% en 1785 al
22.75% en 1858. En cambio, la Costa es la nica regin en ganar peso porcentual al subir del 7.40% al 13.66% en igual perodo, mostrando un dinamismo que anuncia un nuevo balance regional que se concretar en el
segundo boom cacaotero en el ltimo cuarto de siglo. El crecimiento demogrfico general del Ecuador es modesto, registra una tasa del 0.92%
anual, pasando de 409.544 personas en 1785 a 803.973 en 1858.
Los enlaces inter-regionales eran dbiles. Desde Quito se llevaba a
Guayaquil lienzos, papas, cebollas, ajos, jamones, legumbres y harinas; desde Guayaquil a la sierra algodn, sal, arroz, pescado, cacao, vino y ropa europea. Las vas de transporte eran malas: la principal va de Guayaquil a la
Sierra por Guaranda duraba cinco das y de ah se poda tomar hacia Riobamba o hacia Mocha-Ambato; otro tortuoso sendero era el de GuayaquilNaranjal-Cuenca; haba un camino veranero entre Esmeraldas-Mira-Ibarra; otra va era Guayaquil-Alaus-Riobamba. Hacia el Per, se haba privilegiado la va Loja-La Toma-Catacocha-Paita/Tmbez, aunque subsista
la va por Cariamanga-Ayabaca que era el camino real. Hacia el norte se
mantena la va por Tulcn. A partir de 1837 se dedicaron recursos estatales para hacer puentes y mantener las vas. Por barco, los viajes ms fre-

56 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

cuentes eran hacia Acapulco y Valparaso; y ms frecuentes con Paita y Callao. A partir de 1837 comenz la llegada de barcos internacionales. Sin
embargo, las difciles relaciones entre la dinmica regin costea y la sierra, los efectos diferenciados del libre comercio y las limitaciones de la lgica de articulacin al mercado mundial a travs de la exportacin de una
materia prima como el cacao, impidieron una integracin real del mercado interno.
Tambin es visible la incapacidad econmica de las lites regionales,
de la Sierra Centro-Norte y Sur, para desarrollar un proyecto hegemnico
para superar la crisis y para articular a las lites locales cantonales y parroquiales, razn por la cual comenzaron a producirse desplazamientos de
poblacin a la costa en busca de oportunidades y se registraron fisuras entre las pequeas lites cantonales con las regionales y provinciales, que en
una situacin de crisis, se manifestaron en la disputa de la tierra, la fuerza
de trabajo indgena y el comercio. Obviamente, las diferencias econmicas
abismales que existan entre lites regionales y locales impulsaba esas contradicciones.
Por ejemplo, en Cayambe y Tabacundo, la Composicin de tierras
de 1685-96 mostr dos estratos brutalmente diferenciados: nueve propietarios integrados por rdenes religiosas, grandes obrajeros y comerciantes,
la mayora de ellos miembros del Cabildo Quiteo y antiguos encomenderos, que residen en Quito, controlaban el 90% de la tierra; mientras, en el
otro extremo, 28 blancos asentados en esos pueblos apenas accedan al
10% de la tierra. Este es un pueblo controlado totalmente por la gran hacienda, en la que la lite local es muy dbil. Esta situacin era menos contrastada en ciudades intermedias como Otavalo o Ibarra, sobre todo en sta ltima en la que se asent una importante clase terrateniente local. En
Otavalo, se poda distinguir tres estratos: los propietarios que tenan ms
de 80 caballeras controlaban el 57.63% de la tierra; un 27,03% perteneca
a unidades que tenan entre 10 y 49 caballeras, y el 14,97% restante estaba en poder de unidades menores a 10 caballeras.
Lo impresionante de esta estratificacin no radica solamente en su
temprana estructuracin, sino en su mantenimiento por ms de trescientos aos, como es posible seguirlo a travs de los avalos catastrales de los
siglos XVIII y XIX. Ello nos insina que las posibilidades de negociacin
entre lites regionales, de ciudades intermedias y pequeas, estuvo muy limitada por estas diferencias econmicas tan agudas, cuestin que ms

El desarrollo local en el Ecuador / 57

bien nos advierte la necesidad de estudiar las alianzas verticales y horizontales que pudieron establecerse para aumentar el peso especfico de estas
pequeas lites pueblerinas.
Otro elemento importante de disputa entre las lites regionales y locales fue la apropiacin de la fuerza de trabajo indgena. El acceso a la fuerza de trabajo indgena, no tuvo una relacin directa con el tamao de la
propiedad. Haba otros elementos en juego. Por ejemplo, en la Sierra Norte en 1830, los datos de ocho pueblos nos muestran que la capacidad de
enrolar indgenas a los predios hacendarios tena relacin, en su orden,
con los siguientes aspectos: (i) el nmero promedio total de indios que es
posible enrolar tiene relacin con el nmero de indios existentes en la parroquia y el nmero de propietarios blancos; (ii) se relaciona con la fuerza global que la hacienda ha logrado en determinado espacio; y (iii) tiene
relacin con el tamao de la propiedad y la productividad de las tierras. De
esta manera se dibujan tres tipos de parroquias: en primer lugar aparece
Otavalo, que tiene numerosos propietarios blancos y alto nmero de indios; luego hay un grupo de parroquias como Cangahua, Cotacachi, Cayambe y San Pablo que tienen tierras de alta productividad y grandes propietarios regionales; y un tercer grupo de parroquias como Atuntaqui, Tabacundo y Tocachi con tierras ms secas y menos productivas.
Ello muestra que, el acceso a la fuerza de trabajo, comenz a resolverse al interior de los pueblos, de acuerdo a variables cada vez ms internas. En este punto, las lites locales se mostraron muy activas, logrando
disputar ciertos espacios a los grandes terratenientes regionales.
Acceso a la fuerza de trabajo indgena: 1830
Parroquias

Hacienda

Otavalo
Cangahua
Cotacachi
Cayambe
San Pablo
Atuntaqui
Tabacundo
Tocachi

18
5
18
9
7
7
10
8

Indios
Promedio Indios
sirvientes sueltos
575
331
354
399
176
63
248
124

32
66
20
44
25
9
25
16

1416
95
802
126
221
168
62
84

Promedio

Total

Promedio

79
19
45
14
32
24
6
11

1991
426
1156
525
397
231
310
208

111
85
64
58
57
33
31
26

58 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

La incapacidad de las lites para articular a sus espacios, constituy


un factor importante para que terminaran negociando sus relaciones entre s y con el poder central, y para que apoyaran el proyecto de construccin del Estado nacional. Su adscripcin a este proyecto podra explicarse
por: (a) la debilidad econmica de las lites regionales que difcilmente
podan imponer unilateralmente una propuesta a los restantes actores,
quedndoles el camino de la negociacin; (b) por las tensiones internas
que tenan las regiones, lo cual no les permiti tener un frente consolidado, dando paso a la actora de las provincias; (c) por la fuerza de integracin normativa que ejerci el gobierno central, controlado por unitaristas
fuertes; y (d) porque finalmente, compartan objetivos clasistas comunes y
tenan elementos ideolgicos unificadores, tanto en su autopercepcin tnica de criollos, en el desprecio y temor a los indios, negros y mestizos; como en sus sentimientos religiosos.
Este ltimo aspecto, el de la etnicidad y sus percepciones fue, sin lugar a dudas, la variable que mayores cambios registr en la transicin. Se
produjeron dos cambios importantes: primero, a nivel de la estadstica
global del pas: los indios bajaron espectacularmente del 65.29% en 1785
al 48.60% en 1858, cuestin que nos advierte de un proceso de cambio en
la adscripcin tnica muy poderoso imputable al destape de las restricciones al reconocimiento del mestizaje de la Colonia, a la accin del poder
central que planteaba una integracin social por la va de la desindianizacin y por la incorporacin de indios libres en los pueblos. Surgi con
fuerza una identidad mestiza, que logr un crecimiento asombroso, del
6.72% al 20.33%, absorbiendo en ese proceso a los pardos, que dejaron de
ser una categora tnica utilizable. Los blancos como tales perdieron peso,
bajando del 26.67% al 20.89%, apareciendo una nueva categora, la de
blancomestizos con 9.48% que preanunciar una alianza que se consolidar al final del siglo; por su parte, la categora de esclavos dio paso a la categora negros.
Segundo, se registra importantes cambios al interno de las regiones:
la Sierra Centro-Norte caracterizada por un dualismo rgido entre indios
y blancos, fue matizada por el surgimiento de los mestizos, sobre todo en
las ciudades; en los pueblos se vive la construccin de una nueva frontera
tnica entre zona urbana y rural (entre habitantes de los pueblos y los habitantes de las haciendas); y una total exclusin del mundo indgena del
proceso de construccin del Estado nacional. En la Sierra Sur, las diferen-

El desarrollo local en el Ecuador / 59

cias entre blancos y mestizos se tornaron muy difciles de establecer, se registra un fuerte proceso de ladinizacin de la poblacin indgena, lo que
permiti el surgimiento de smbolos compartidos por todos los grupos tnicos. En la Costa, surgi de manera ms clara una identidad blancomestiza que busc crear nueva una relacin entre criollos y mestizos, a tiempo que, se produjo una mayor fluidez entre zambos, mulatos, mestizos, negros e indios, que fueron cambiando de pardos a una identidad mestiza
de manera laxa.
V. Las localidades en el proceso de construccin Nacional: 1830-1895
A. Las localidades en la fase de la institucionalizacin estatal: 1830-1845
En esta primera fase de construccin nacional en la que el poder
central buscaba institucionalizar los principios de soberana, sufragio popular, presidencialismo, separacin de poderes, gobierno alternativo y garantas civiles, los debates, enfrentamientos, alianzas y negociaciones entre
poder central, regiones y localidades, se concentraron en tres aspectos bsicos: (i) la organizacin jurdica poltica del Estado en departamentos o
provincias; (ii) el grado de autonoma y el papel de los municipios; y (iii)
el tributo para los blancos y la frontera interna con los indios
La discusin sobre las unidades jurdico-administrativas en las que
deba organizarse el pas, enfrent dos tendencias: los federalistas y los
unitaristas. La primera constitucin de 1830 declar que el Estado ecuatoriano era unitario y lo dividi en departamentos, provincias, cantones y
parroquias. Sin embargo, en los hechos, esta divisin territorial consagr
un federalismo de facto, en el que Quito, Guayaquil y Cuenca reclamaban cuotas equivalentes de poder. Frente a ello, el poder central, tanto el
gobierno de Flores, como el de Rocafuerte, buscaron eliminar los departamentos, por considerar que no haban enlaces institucionales interdepartamentales, que no haba control suficiente y que representaban intereses
regionales que minaban la unidad nacional. Para superar este federalismo,
el poder central plante la supresin de los departamentos y en su lugar, el
fortalecimiento de las provincias.
Este planteamiento, fue resistido por las tres capitales de los departamentos que no estaban conformes con la penetracin normativa del poder central en sus jurisdicciones, pero en cambio, fue apoyado por las pro-

60 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

vincias que vieron la oportunidad para mejorar su peso frente al gobierno


central, aunque perdiesen parte de su autonoma. Tambin lograban mayor autonoma frente a las capitales departamentales, con las que mantenan una serie de discrepancias. Provincias como Loja, Portoviejo, Riobamba e Ibarra apoyaron con firmeza esta propuesta. En efecto, la segunda Constitucin de 1835 aboli los departamentos y constituy a la provincia como la unidad territorial principal, pero las someti a la autoridad
del gobernador que era el representante del Ejecutivo. En compensacin
con los departamentos, los asuntos religiosos, electorales, hacienda, guerra
y marina quedaron en esas jurisdicciones (Maiguashca, 1994: 362; Trabucco, 1975:90).
Rocafuerte en 1837 suprimi las doctrinas parroquiales y privadas,
estas ltimas creadas por grandes hacendados en los predios de sus latifundios para que los curas oficien misas, casamientos, bautizos y defunciones,
bajo una concepcin feudalizante de que la hacienda era un universo completo y autosuficiente. Con ello, la organizacin jurdico-territorial del Estado se impona sobre la antigua organizacin creada por la iglesia y las
haciendas. El poder central tambin puso en cuestionamiento la existencia
de los municipios a los que Flores consideraba un rezago colonial. En verdad nunca los dot de recursos, tanto por su resistencia a estos organismos
como por la conocida pobreza del erario nacional: los municipios agonizaban en su abandono. La tercera Constitucin de 1843, conocida como
Carta de la Esclavitud propuso en su lugar, la creacin de un Consejo de
ciudadanos nombrados por el Ejecutivo, que auxilie al Gobernador y cumpla funciones locales. En el nivel cantonal funcionaran los corregidores y
en el parroquial los tenientes, todos ellos dependientes del Ejecutivo. Este
planteamiento fue duramente resistido por los Municipios, que constituan la representacin del vecindario blancomestizo de los pueblos.
El enfrentamiento entre poder central y pueblos o poblados, forma como se los conoca a los vecindarios blancomestizos de las cabeceras
cantonales y parroquiales, se profundiz con la creacin de un impuesto
llamado de blancos. La Convencin Nacional por pedido de Flores reform la base tributaria de los ecuatorianos, para incorporar a los blancomestizos. En junio de 1843, el Congreso aprob la Ley de Contribucin General, que estableca dos tipos de impuestos: el primero era un impuesto
sobre los negocios, las profesiones y la propiedad urbana, graduado de acuerdo a la capacidad de pago. El segundo era una captacin de tres pesos por

El desarrollo local en el Ecuador / 61

hombre adulto. Se exima de la contribucin general a los indios, a los soldados y a los miembros de las rdenes religiosas, pero los indgenas deban continuar pagando el tributo de tres pesos y medio, que era idntico al nuevo impuesto creado para blancos y mestizos (Van Aken, Mark, 1995:318)
La contribucin impuesta a los blancomestizos irrit profundamente a los habitantes de los pueblos de la sierra centro norte. No aceptaban un impuesto que consideraban degradante, al igualarlos con los indios. Se sentan defraudados de un Estado criollo liberal al que suponan
un aliado en su afirmacin tnica. Las revueltas blancomestizas se produjeron en los pueblos de Chambo, Licto, Punn, Guano, Cayambe, Cotacachi, Otavalo, Tabacundo. En varios de estos pueblos, la protesta alcanz
una notoria violencia: en Cayambe mataron y arrastraron al coronel Klinger, dueo de la hacienda Guachal, ex militar y extranjero que lo ligaron
con el nuevo impuesto. Los mozos estaban persuadidos que Klinger reuna armas y soldados en su hacienda para atacar al pueblo y realizar la cobranza del impuesto personal. En Otavalo se organiz un ejrcito de unos
1.200 blancomestizos proveniente de los pueblos de Cayambe, Malchingu, San Pablo, Cotacachi, Otavalo, Ibarra y Atuntaqui, que pretenda llegar a la capital. Flores se vio precisado a enviar a su siempre leal Otamendi para reprimir a los sublevados, que presentaron batalla en la loma de
los Reyes, donde fueron derrotados15. Sin embargo, Flores debi suspender el cobro de este impuesto.
En estos pueblos, los blancomestizos a travs de los Municipios y tenientes polticos haban logrado minar por dentro a las instituciones que
todava mantenan los indios libres, interviniendo activamente incluso en
el nombramiento de gobernadores de indios16. La presin por la mestizacin cultural de los indios libres era intensa en los pueblos, al punto que,
en aquellos en los que los indios libres eran una minora lo consiguieron.
Con ello, movieron la frontera tnica, creando una zona urbana blancomestiza y una zona rural indgena, controlada generalmente por la hacienda. En este punto, como lo sostiene Ayala, haba un acuerdo muy claro entre poder central, poderes regionales y locales, para reducir al mundo indio a espacios rurales y determinadas parroquias.
B. Las localidades en los gobiernos marcistas:1845-1861
En este segundo momento de la construccin del Estado nacional,
en el que los marcistas dirigidos por Urvina intentaban imprimir un se-

62 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

llo econmico-social al republicanismo, implementando reformas como la


emancipacin de los esclavos, la abolicin del tributo de indios, el fomento de la educacin bsica, la promocin del libre comercio, los debates que
tocaron directamente las relaciones entre poder central y localidades, se
concentraron en los siguientes temas: (i) el reforzamiento de las provincias
bajo inspiracin federalista; (ii) mayor autonoma para los regmenes seccionales y ampliacin de la participacin local; y (iii) la participacin de
las localidades en la disolucin nacional de 1859 y en la nueva Constitucin de 1861
Los enfrentamientos entre pueblos y poder central desatados por
Flores a raz de la imposicin de la Constitucin de 1843, produjeron la revolucin marcista, que expresaba a un nuevo actor social: los blancos y
mestizos medios. Los marcistas Roca, Noboa, Urvina y Robles, aunque
mantuvieron el unitarismo, buscaron ampliar las autonomas locales. Algunos municipios, como el de Guayaquil, comenzaron a mejorar sus rentas como producto de la exportacin de cacao, en medio de las polticas de
libre comercio17. Ello comenz a introducir grandes diferencias entre municipios con capacidad de generar recursos y aquellos sumidos en la pobreza. Tambin los municipios comenzaron a encargarse del cobro del trabajo subsidiario que les permiti realizar obras pblicas en la zona urbana captando en su favor la fuerza de trabajo rural y de encuadrar esa fuerza de trabajo para ubicarla en las nuevas unidades productivas: el municipio en las zonas de activo dinamismo econmico, se convirti en el nuevo
intermediario entre las unidades productivas necesitadas de mano de obra
y los asalariados.
Sin embargo del inters del poder central por ampliar la autonoma
local, persisti la ambigedad entre centralizacin y descentralizacin, entre unitarismo y federalismo, cuestin que provoc el movimiento federalista de 1859 que cre cuatro gobiernos federales en Quito, Cuenca, Guayaquil y Loja, en la coyuntura de una crisis generalizada con enfrentamientos de caudillos regionales y del desembarco del Mariscal Castilla en Guayaquil. La superacin de la crisis dio lugar a una nueva negociacin entre
los poderes nacionales, regionales y locales, que se expres tardamente para los marcistas, en la sptima Constitucin de 1861, que ampli la participacin de las localidades con el nombramiento de los Gobernadores
provinciales a travs del voto ciudadano, profundiz la autonoma de los
regmenes seccionales y dict la primera Ley de Rgimen Municipal. Esta

El desarrollo local en el Ecuador / 63

ley cre las Corporaciones municipales, en las que se incluan: las Juntas
provinciales, los Concejos Cantonales y los Consejos parroquiales.
Se busc una relacin orgnica entre Junta Provincial y Consejos
Parroquiales, puesto que se otorg la atribucin a las Juntas de elegir segn sus conveniencias a las parroquias en las que deban funcionar los
Consejos Parroquiales. El mecanismo introdujo una disputa entre la Junta Provincial y los Concejos cantonales en su relacin con las parroquias,
cuestin que curiosamente se ha prolongado hasta el presente. En cuanto
a los municipios cantonales, esta Ley los liber de la tutela del poder ejecutivo. Les otorg amplias facultades para autogobernarse, para expedir
acuerdos y ordenanzas de carcter obligatorio, para autofinanciarse, para
normar las actividades laborales y organizar la vida interna de sus comunidades. Se cre la figura de el comn para referirse a las jurisdicciones
de los pueblos, se los declar los dueos legales de los bienes, rentas y obras
pblicas. Se cre la asamblea de ciudadanos encargada de elegir a los alcaldes, consejeros, procurador y alguaciles. El municipio tambin deba
nombrar a los comisarios de polica y a los tenientes polticos parroquiales, cuestin que les otorgaba autoridad sobre el espacio parroquial
En este perodo se completa el avance de la frontera tnica, sobre todo en los pueblos que haban sido en el pasado reducciones indgenas, a
travs del mecanismo de la apropiacin de las tierras de reversin por los
municipios locales. Por ejemplo, en Catacocha, la cabecera del cantn Paltas en la provincia de Loja, los indios haban recibido del Rey una legua a
la redonda (50 cuadras), cuestin que haba sido ratificada a travs de diversas composiciones de tierras: de 1620 y de 1751. Entre esa fecha y 1860,
se haban instalado en el pueblo numerosos blancos y mestizos, a punto de
que el centro urbano estaba ya controlado por ese sector, aunque formalmente la tierra segua siendo de la comunidad de indios Collana-Catacocha. El Municipio que haba sido creado con la Constitucin de 1824 requera asumir la autoridad sobre esas tierras, para lo cual se utiliz el mecanismo de declararlas tierras de reversin, es decir, tierras que regresaban
al Municipio por no haber sido utilizadas por los indios. Tambin se utiliz la nocin de zona urbana como sinnimo de modernizacin y se asoci a los indios con el pasado rural, con el desorden, para quitarles la jurisdiccin a los indios, tal como lo expresa el acta del Cabildo de Paltas del
16 de junio de 1860:

64 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

El Seor Gobernador propuso la emocin de que el terreno que ocupa la


localidad de la poblacin, haviendo Estado sujeto al capricho de los Indijenas, sin duda por una mala inteligencia de lo que dimana no solo la ostruccin del adelantamiento de esta floreciente Billa, porque aun se priva
el que se modifiquen casas en el interesante orden de calles, sino tambien
que los mismos indijenas no gozan de aquel derecho de comprender el orden de localidades: espres que deba sujetarse exclusivamente al Ilustre
Concejo Municipal la determinacin de sealar y dar posesiones para casas, tanto a los indijenas como a los blancos que quisieran edificar. Esta
mocin fue apoyada por el Seor Consejero Primero y en seguida por toda la Ilustre Corporacin, de lo que result la unnime aprobacin acuerdo; y se procedi a fijar las cuadras que ocupa y debe ocupar la poblacin
urbana de esta Billa: se discuti lo suficiente la cuestin bajo el conocimiento pleno que tienen los honorables miembros, y se resolvio a pluralidad de votos que son dose cuadras de longitud y siete de latitud las que debe tener derecho para la cignacin de casas y corrales el Ilustre Concejo
Municipal (Acta Municipal de 1860)

En cuanto a los Municipios Parroquiales, deban integrarse por un


Procurador-Sndico y dos ciudadanos elegidos por voto universal. Sus tareas eran las de cuidar el aseo y limpieza de las calles, plazas y mercados;
velar por la calidad de los alimentos; el establecimiento de crceles; la provisin de agua potable, el orden, ornato y salubridad, supervigilar la educacin pblica y coordinar con los Concejos Cantonales. Lamentablemente para los marcistas, la reforma lleg demasiado tarde. Soplaban fuerte los
nuevos vientos garcianos que planteaban una nueva articulacin entre poder central, y los poderes locales.
C. Las localidades en el rgimen garciano:1861-1875
En el tercer perodo de construccin nacional, cuando Garca Moreno buscaba construir de manera autoritaria su repblica catlica y lograr una modernidad catlica derivando su legitimidad de la ley religiosa y en las creencias religiosas del pueblo cristiano, los debates entre poder central y localidades se centraron en: (i) la directa adscripcin de las
provincias al ejecutivo para fortalecer el unitarismo; (ii) las restricciones a
la autonoma municipal y supresin de los municipios provinciales y parroquiales; y (iii) la disputa por los rendimientos del impuesto del trabajo
subsidiario.

El desarrollo local en el Ecuador / 65

Apenas asumi el poder Garca Moreno en 1861, despus de la Convencin Nacional, comenzaron las quejas de sus ministros del interior sobre la excesiva autonoma de los municipios, su mal funcionamiento y las
contradicciones con el poder central. Para 1865, Garca pidi al Congreso
que restituyera la facultad del Ejecutivo para elegir y destituir a esas autoridades. Como tal facultad no se le concedi, en el golpe de Estado que
protagoniz en 1869, puso en debate el tema de la anarqua que producan en el pas las autonomas municipales. En esa octava Constitucin de
la Repblica conocida como Carta Negra, Garca logr la supresin de
los municipios provinciales y parroquiales, dejando nicamente a los cantonales. Fortaleci la presencia del ejecutivo en las provincias asumiendo
directamente el nombramiento de gobernadores, jefes y tenientes polticos. Someti adicionalmente todos los acuerdos municipales a la aprobacin de los gobernadores. A nivel cantonal, los jefes polticos constituan la
primera autoridad por sobre el municipio (Maiguashca, 1994:369).
El aspecto que irrit ms a los municipios, fue sin duda la disposicin de Garca Moreno de utilizar el trabajo subsidiario para sus proyectos viales nacionales y regionales, impuesto que vena siendo utilizado por
los Municipios para construir sus ciudades y obras pblicas locales. Estos
organismos haban realizado un serio esfuerzo para cobrar este impuesto
a travs de una serie de pactos y arreglos locales. Por ejemplo en Otavalo,
el rendimiento del impuesto se haba triplicado en solo 11 aos, entre 1866
y 1875:
Ao
1866
1867
1872
1875

Valor recaudado
1060
1300
2000
3.452,63

Aumento
100 (base)
122%
188%
325%

A qu se deba tal efectividad en el rendimiento de este nuevo impuesto? Cmo fue posible que el poder local blanco persuadiera a los indios de pagar el impuesto?: coaccin o acuerdo? Nuestra idea es que tal
xito se explica debido a que el poder local blanco-mestizo negoci un
acuerdo social con el poder indio representado en sus curagas. El municipio reconoci el poder de los curagas a quienes se les encarg del cobro en su respectiva parcialidad, dndoles el ttulo de empleados municipales. A cambio de su participacin se convino en mantener su exonera-

66 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

cin al servicio militar, cuestin que haba quedado suprimida con el decreto de igualacin de razas al eliminarse el tributo en 185718, pero sobre todo, permitieron que los numerosos pedazos de tierra municipales y
los ejidos de cada parcialidad sean ocupados por los indios en arrendamiento19, desafiando incluso una orden de la Corte Superior de Quito que
reclamaba al Concejo reasumir los terrenos municipales anteriormente
adjudicados a los indgenas, el Municipio archiva tal orden20.
Varios municipios, sobre todo los de las reas indgenas, cobraban
estos impuestos en fuerza de trabajo, lo cual les permita movilizar enormes contingentes humanos para realizar las obras pblicas locales. Garca
Moreno no solo que utiliz los recursos monetarios recaudados por los
municipios, sino tambin la fuerza de trabajo local, que comenz a ser desplazada a la construccin de obras como la va Molleturo-Naranjal, IbarraSan Lorenzo, la de Quito-Sibambe, que llevaba a los indios a zonas distantes de sus moradas y a zonas calientes, lo cual produjo enfermedades y la
muerte de numerosas personas.
Estas medidas garcianas fueron resistidas por los indios, que se levantaron en varias oportunidades, como el levantamiento de 1862 de Caar, el de 1868 de Guano, el famoso levantamiento de Fernando Daquilema de Chimborazo en 1871 y los levantamientos del Azuay en ese mismo
ao, que fueron duramente reprimidos. Por su parte, los municipios comenzaron a hablar abiertamente de tirana, provocando un agudo debate
con el Ejecutivo. El asesinato de Garca en 1875, puso fin a estas controversias.
D. Las localidades en los gobiernos progresistas: 1875-1895
Este cuarto y final perodo con que remata el Siglo XIX, comienza
por una breve administracin de Borrero, que al ao siguiente es reemplazado por Veintimilla. En este momento, todava hay un intento de las regiones y municipios por regresar a la Constitucin de 1861 que les conceda una amplia autonoma. Por ejemplo, cuando el Concejo de Guayaquil
decide su apoyo como Jefe Supremo a Veintimilla, seala claramente que
lo hace para impulsar la vigencia de la Constitucin de 1861. Sin embargo, era ya una discusin anacrnica. En verdad haba un agotamiento muy
claro de los procesos de integracin nacional por la va normativa, que privilegiaron la accin poltica, cultural e ideolgica. Se buscaba acciones ma-

El desarrollo local en el Ecuador / 67

teriales para articular al espacio ecuatoriano. Ello fue bien interpretado


por los regmenes autodenominados progresistas de Caamao, Antonio
Flores y Luis Cordero, que intentaron resolver de manera pragmtica la integracin nacional a travs de programas concretos de crdito, educacin,
vas, navegacin fluvial e inmigracin extranjera. Hacen un llamado a la
unidad entre liberales y catlicos, para formar la Unin Republicana, aunque solo lograron atraer a las lites de Quito y Cuenca.
El perodo coincidi con el segundo boom cacaotero, cuyos ingresos comenzaron a sentirse desde 1879. Los progresistas iniciaron un conjunto de actividades para desarrollar su programa: crearon el Ministerio
de Instruccin Pblica, separndolo del Ministerio del Interior para darle
mayor empuje a la educacin, autorizaron el establecimiento de escuelas
de los Hermanos Cristianos en todas las cabeceras cantonales del pas, dispusieron el establecimiento de escuelas de artes y oficios en las ciudades de
Guayaquil, Cuenca y Latacunga e informaron que el pas tena ms de
40.000 alumnos en los planteles oficiales y 11.000 en los privados. Impulsaron el establecimiento de vas: la construccin de la carretera del norte,
la construccin de la lnea de ferrocarril entre Chimbo-Zibambe, Yaguachi-Durn y el camino de Archidona a Quito.
Tambin inauguraron el telgrafo entre Quito y Guayaquil, contrataron la instalacin del alumbrado elctrico para Quito, Latacunga, Ambato, Riobamba, Loja y Guayaquil, y lograron la expedicin de una nueva Ley
de Divisin Territorial. Iniciaron el camino de la secularizacin del pas,
con la firma de un Decreto en 1889 que sustituy el diezmo por el impuesto de tres por mil sobre la propiedad y por un impuesto de ochenta centavos por cada 46 Kg de cacao exportado. Se incorpor la mquina a vapor
que revolucion el transporte entre Guayaquil, Daule y Babahoyo (Deler,
1987:194)
Con estas acciones modestas, pero necesarias y pragmticas, intentaron despolitizar la relacin entre poder central y municipios, pero carecieron de una utopa con capacidad de conectarlos con el pueblo. Ese vaco fue ampliamente llenado por Alfaro, que a pesar de sus numerosas derrotas electorales y militares, impregnaba politicidad a las relaciones entre
las provincias y el Estado bajo el ideario liberal.

68 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

VI. Conclusiones
Esta primera gran etapa de construccin del Estado nacional ecuatoriano, entre 1830 y 1895, ha sido caracterizada de manera global, como
de avance del Estado sobre la sociedad (Maiguashca, 1994), para construir
la nacin desde arriba, esto es construir la cohesin social y la identidad
nacional; para integrar al Estado nacional en su dimensin normativa, vale decir, para institucionalizar el poder del Estado y organizar las entidades
administrativas del territorio; y para crear una comunidad poltica. Este
proceso avanz considerablemente en el perodo, teniendo como sus principales protagonistas, al poder central, a los poderes regionales y a los poderes locales. Los sectores indgenas, negros y populares, estuvieron en su
mayora excluidos del proceso, pero se expresaron de mltiples formas de
manera subterrnea o en sublevaciones abiertas. Otros actores corporativos como la iglesia y las fuerzas armadas; y actores clasistas como los terratenientes, comerciantes y asalariados tendieron a expresarse a travs de las
contradicciones-alianzas y conflictos de los tres actores analizados.
Los principales resultados de este proceso, pueden resumirse en los
siguientes aspectos:

La construccin de la identidad nacional, sobre la base de los mitos


de la nacin uniforme hispano-mestiza, del blanqueamiento como
ideal, de la potencialidad de los criollos para construir la historia, de
la continuidad histrica del Reino de Quito en el Ecuador y de la
utopa republicana, lograron cohesionar a la mayora de sectores
blancomestizos de las principales ciudades y centros poblados y tuvieron la capacidad de separar de la esfera indgena a muchos indios
libres; pero dejaron fuera, a los mayoritarios sectores indgenas del
sector rural, a los negros y grupos populares, cuyas voces e idearios
quedaron excluidos. Aunque se confrontaron dos visiones del mundo, una catlica y otra, secular, las dos estuvieron de acuerdo sobre
la construccin de la identidad nacional sobre estos mitos y sobre la
base del sector blancomestizo de la sociedad. El sector criollo, debi
compartir el poder con un nuevo sector mediano, que se expres a
travs de los marcistas.
El Estado logr institucionalizarse en sus principios bsicos y normativos, que en general, en el papel, nunca fueron seriamente cues-

El desarrollo local en el Ecuador / 69

tionados: la vigencia de un Estado unitario, soberano, el sufragio popular, el presidencialismo, la separacin de poderes, el gobierno alternativo y las garantas civiles. Las tendencias federalistas y autonomistas de los poderes regionales y locales, sirvieron para matizar el
centralismo y unitarismo del poder central. Tambin el Estado
afianz su legitimidad en su disputa con la iglesia y cre una comunidad poltica pequea, democracia oligrquica elitista y muy activa, que particip a travs del voto, en la eleccin de sus mandatarios. La soberana territorial se ejerci en los ncleos consolidados
de la sierra y la costa, quedando inmensas zonas en el oriente y en la
costa norte, sin efectiva presencia estatal.
El poder central nunca tuvo los recursos suficientes para lograr una
integracin material del pas. Tampoco la burguesa naciente de la
costa tuvo la capacidad de articular a las dems regiones, ni de crear
un mercado interno que integrara a todo el pas. Sin embargo, la articulacin al mercado internacional con la venta de cacao, logr mejorar el presupuesto del Estado, lo que les posibilit iniciar varias
obras de articulacin material, que sin embargo hasta 1895, no lograban vencer la cordillera para conectar a la costa con la sierra.
Guayaquil cre un circuito de circulacin de mercancas a travs de
la navegacin al vapor, que revolucion los tiempos y los volmenes
de transportacin.
La penetracin normativa del Estado en todos los espacios jurdicoadministrativos del pas de los ncleos consolidados, desde las provincias, cantones y parroquias, y la institucionalizacin del Estado,
disminuyeron las diferencias regionales. De una representacin basada en la paridad de las regiones, se negoci una representacin por
provincias, lo cual permiti una mejor representacin nacional. Pero el problema regional no alude nicamente a diferencias geogrficas, de sus estructuras econmicas y la debilidad de lazos inter-regionales, sino principalmente, a la vigencia de poderes regionales
constituidos que operan en el terreno poltico. En este sentido, el
problema regional no desapareci, continuar expresndose, como
un conflicto entre poder central y periferia. En el proceso se produjeron diversos alineamientos: en varios debates sobre el unitarismofederalismo y en la representacin, el poder central cont con el
apoyo de los pueblos y ciudades intermedias; en materia de centra-

70 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

lismo-descentralismo, los poderes regionales, lograron tener el respaldo de los pueblos. Esta dinmica de los alineamientos mantuvo el
equilibrio de las fuerzas, ninguna de las cuales pudo imponer de manera unilateral y sin resistencias sus intereses.
En el nivel espacial, se continu con el fortalecimiento de una red de
ciudades y pueblos en la sierra, que tena origen colonial e incluso
aborigen. Asistimos a un despegue econmico y poblacional de la
costa, especialmente del puerto de Guayaquil, aunque las complementaridades entre ciudades interandinas y puerto fueron limitadas
por la inexistencia de vas que permitiesen una comunicacin gil.
Este es, sin embargo, un problema claramente establecido por los actores que intentan resolverlo.
El proceso ha definido una tipologa de asentamientos: (i) las ciudades grandes de Quito y Cuenca, y el Puerto de Guayaquil, y las ciudades intermedias de Ibarra, Riobamba, Loja y Portoviejo se consolidaron; (ii) las cabeceras cantonales, comenzaron a diferenciarse
por su dinmica econmica, algunas alcanzaron su estatuto de ciudades intermedias como Latacunga, Ambato, Tulcn, Guaranda,
Azoguez, Babahoyo, Machala y Esmeraldas, que lograron en ese Siglo su provincializacin como Len, Tungurahua, Carchi, Bolvar,
Caar, Los Ros, El Oro y Esmeraldas respectivamente; (iii) las parroquias rurales tambin se diferenciaron, y algunas alcanzaron su
estatuto de cantones; tambin es posible distinguir parroquias en
reas de colonizacin que integraron al espacio nacional a zonas semivacas; y (iv) una extensa zona rural, en la que es posible reconocer a los espacios hacendarios o de plantaciones, y a las parroquias
mayoritariamente indgenas o afroecuatorianas, que han encontrado en la agrupacin, su forma de resistencia cultural.
Las fronteras tnicas del Ecuador en el siglo XIX se movieron: las zonas urbanas, tanto de ciudades, como de los pueblos, tendieron a ser
copadas por sectores blancomestizos; en tanto la zona rural, especialmente serrana, es fuertemente indgena. Estas fronteras tnicas,
son menos rgidas en la Costa y en la Sierra Sur, en las que, el fenmeno tnico se ha mezclado con identidades clasistas y de estatus.
Los sectores populares urbanos de las ciudades y de los pueblos, estn formalmente integrados a la esfera blancomestiza, pero comenzaron a expresarse desde ideologas ms secularizadas. Ello ser muy

El desarrollo local en el Ecuador / 71

visible al final del perodo, al expresarse a travs del liberalismo alfarista.


Notas
1

4
5
6

8
9

Jean Paul Deler en Gnesis del espacio ecuatoriano, (1987 [1981]), haba definido tres
determinantes naturales: la Cordillera de los Andes, las selvas del Choc y del Amazonas; y el Golfo de Guayaquil. A estas determinaciones hemos agregado dos ms, para
una mejor caracterizacin del espacio
Pramo arbustivo de los Andes del Sur, Pramo de frailejones, Pramo de pajonal, Pramo herbceo de almohadilla, Pramo herbceo de paja y almohadilla, Pramo pantanoso, Pramo seco, Pramo sobre arenales, Superpramo, Superpramo azonal
7.416 (Medina et al. 1997).
La frontera entre la zona incanizada de la Sierra central y de la de los Seoros norteos resulta aun difcil de definir, parecera dibujarse ms bien un continuun: una zona muy incanizada hasta el pas Puruha; una zona de transicin y de frontera movible
en la zona de Quito y los Seoros de sistemas econmicos y polticos ms visiblemente locales al norte de la cuenca del ro Guayllabamba. Pero a pesar de que Quito es una
zona de frontera, sus sistemas son mucho ms cercanos a los de los Seoros norteos
que a los de los Andes meridionales.
Renard-Cosevitz, Saynes, Taylor, op. Cit: La reconstruccin de este mapa tnico, fue
realizado por Taylor usando documentos del Siglo XVI al XVIII.
Los insultos de cholo, china, longomitayo, cholo patriota, etc. estaban al orden
del da entre los cuencanos
Para la Convencin de 1826, el delegado de Loja Jos Flix de Valdivieso, fue enviado
con claras disposiciones de obtener una Intendencia propia en lo civil y un Obispado
en lo eclesistico, o en ltimo de los casos, negociar su relacin con Guayaquil. Tal eran
las disputas entre las dos lites, que tenan pocos elementos de unidad.
La primera edicin del Reino de Quito de Juan de Velasco se realiz en Francia en
1840. En 1841 Agustn Yerovi realiz una edicin ecuatoriana. En 1847 Nicols Espinoza y Agustn Yerovi iniciaron la recopilacin de materiales para continuar la historia de Velasco en la poca republicana. Ser Pedro Fermn Cevallos el que en 1855 incorpora las principales tesis del texto en la perspectiva de la construccin nacional.
Velasco, Juan, Historia del Reino de Quito en la Amrica Meridional, CCE, Tomo II:
50, 83, 87, Quito, 1967.
Las ideas de Velasco, desataron el ms largo y candente debate que domin la literatura del 30-60, enfrentando a conservadores con liberales. Sin embargo, aunque se gast mucho papel y corri mucha tinta, el debate fue poco productivo, cruzado por determinaciones ideolgicas que ms bien lo entorpecieron. Esa literatura ensayista rayana en el manifiesto poltico, recin fue superada en la dcada de los 70, con trabajos
como el de Roig et.all. que replantearon el debate sobre la cuestin nacional, situando
con mayor acierto el pensamiento de Velasco.

72 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

10 La idea del territorio haba sido ya cartografiada por otro criollo, don Pedro Maldonado en su Carta de la Provincia de Quito y de sus adyacentes en 1750. Velasco la argumentar histricamente.
11 Cevallos, Pedro Fermn, Resumen de la Historia del Ecuador, 6 tomos, Ed. Tungurahua, 1971, Ambato.
12 El liberal Roberto Andrade, dir de Pedro Fermn Cevallos, que fue patriota, honrado, estudioso, observador, hombre de buen criterio; pero en extremo pusilnime. Historia del Ecuador, Primera Parte, CEN, 1982: 64.
13 Velasco, Juan, Historia del Reino de Quito en la Amrica Meridional (1779), Tomo
I:357, Quito, CCE, 1977
14 Espejo, Eugenio, Voto de un Ministro Togado, en Pensamiento Ilustrado Ecuatoriano, 1981:243, BCE y CEN, Quito.
15 Villegas, Rodrigo, Historia de la Provincia de Imbabura, Centro de Ediciones Culturales de Imbabura, 1988:162/63.
16 En Cayambe, por ejemplo, el Alcalde Pedneo, los tenientes polticos, el cura y el vecindario blancomestizo, participaron activamente en un largo litigio por el nombramiento del Gobernador de Indios, tomando abierto partido por Jos Manuel Puento,
y en contra de Francisco Anrrango. El litigio mostr el grado de penetracin blancomestiza en los indios libres, que terminaron ladinizados.
17 El libre comercio fue un dogma introducido por la Ilustracin y fue asumido por los
criollos en sus compromisos con Inglaterra, de manera que mantuvieron una apertura indiscriminada de las exportaciones e importaciones, con lo cual favorecieron a las
exportaciones de cacao, tabaco y balsa de la costa; la de cascarilla y sombreros de paja
toquilla de la Sierra Sur que se reactivaron a partir de 1854, y caucho del oriente, pero quedaron rezagadas todas las actividades orientadas al mercado domstico. Es decir, de partida encadenaron al pas a las exportaciones de algn producto primario demandado por el mercado internacional y no permitieron el desarrollo de la industria
local que no poda competir con las mercancas de mejor calidad y precio tradas por
los importadores.
18 Acta del 4 de julio de 1866. PENDONEROS, op.cit
19 Las Actas del Cabildo mencionaban los arrendamientos de 19 terrenos de 19 Terrenos
a indios individuales, 50 terrenos al Curaga de Imbabuela y los ejidos de Jatunyacu,
Pinsaqu, Quising, Santiaguillo, Ilumn, Azama, Camuendo, la Compaa, Pusaco,
Itambi Chiquito a los curagas de las comunas respectivas
20 Acta del 1o de Abril de 1867.PENDONEROS, Op.cit

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EL ESTADO Y LA CUESTIN LOCAL


EN EL ECUADOR CONTEMPORNEO

Galo Ramn Valarezo


I. Introduccin
A diferencia del siglo XIX, en el que la integracin nacional enfrent a un poder central relativamente dbil, con poderosos sistemas de dominacin local y regional, en el Siglo XX, las cosas cambiaron. El auge cacaotero, primero, y el boom bananero, ms tarde, crearon redes e interrelaciones econmicas que redefinieron los espacios regionales, y a los propios sistemas de dominacin local que se diversificaron y complejizaron.
En el nivel poltico, la revolucin liberal, y la revolucin juliana, cambiaron las relaciones entre la iglesia y el Estado, minaron el absoluto control
ideolgico que tenan los sectores confesionales sobre el pueblo, favoreciendo la emergencia de nuevos sectores sociales y polticos que tenan intereses nacionales, lo cual cruz a los sistemas de dominacin locales y regionales, obligndolos a reposicionarse. A raz de la traumtica derrota
frente al Per, el Estado nacional emprendi una decidida cruzada por integrar al territorio, logrando una presencia significativa en todo el espacio,
tanto desde el punto de vista material, como normativo. Ello fue reforzado con el proceso de modernizacin, que aunque lento, retrasado y conflictivo, avanz, especialmente, cuando se contaron los con recursos petroleros.
Sin embargo, los poderes regionales y locales no desaparecieron, lograron procesar estas dinmicas externas. Abandonaron sus veleidades separatistas y federalistas, para inscribir sus caractersticas en el propio Estado nacional, que fue organizado a su imagen y semejanza. Empero, tampoco las cosas terminaron all. Con la modernizacin, la aplicacin del
modelo de industrializacin por substitucin de importaciones y los recursos petroleros, el Estado central se fortaleci, como nunca antes, pasan-

78 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

do a desempear un papel central en la economa y en la estructura de la


propia sociedad. Se cre la imagen de un Estado nacional centralizado.
Ello no era tan as. Las negociaciones se complejizaron, puesto que incluan a sistemas de dominacin local renovados y a una serie de actores
con caractersticas nacionales. Con la crisis, el Estado perdi centralidad, y
otra vez, hicieron presencia en el escenario los sistemas de dominacin local y regional, pero esta vez, expresando una diversidad de posiciones, inclusive a sectores subalternos, como los indios, que haban sido excluidos
en el siglo anterior del proceso de construccin nacional.
Cmo se dieron estas dinmicas? Qu nuevos actores entraron en
el escenario? Cmo se remozaron los sistemas locales de dominacin?
Cmo se combinaron actores territoriales con actores nacionales de carcter mas bien clasista en la construccin del Estado nacional? Cmo se
replante el tema de descentralizacin y que nuevos actores aparecieron en
el escenario tras la crisis y en medio de un nuevo proceso de implementacin del modelo neoliberal? Tales son las preguntas que articulan la presente reflexin.
II. Regin y localidades en el periodo de la Revolucin Liberal: 18951925
La revolucin liberal fue comandada por una burguesa agrocomercial costea que creci con el segundo boom cacaotero producido desde
1875. La Revolucin Industrial europea de finales del XIX produjo una alta demanda de productos alimenticios para los trabajadores europeos que
vivan en las ciudades y de materias primas para las industrias. Los pases
latinoamericanos pasaron a ofertar buena parte de estos productos. Pero,
al mismo tiempo Amrica Latina import una serie de bienes manufacturados: textiles, maquinaria y bienes de lujo. Otra importante inversin fue
la construccin en serie de los ferrocarriles para los diversos pases. De este modo, Amrica Latina adopt un modelo de produccin dependiente
de las decisiones y prosperidad de otras partes del mundo, aceptando como natural esta divisin mundial del trabajo. Tal poltica estaba ampliamente justificada por el pensamiento liberal que se impuso en Amrica Latina que tena una fe ciega en la libertad individual, en el progreso y en la
ingenua creencia en que se desarrollara mediante el juego libre de las
fuerzas comerciales sin haber pasado por la revolucin industrial (Skidmore y Smith, 1984:55).

El desarrollo local en el Ecuador / 79

En medio de esta coyuntura econmica de produccin y exportacin cacaotera, entre 1875 y 1925, se produjo la revolucin liberal que empuj cambios importantes en el pas, modificando las relaciones y las caractersticas del Estado Central, las Regiones y las Localidades. Al finalizar
el Siglo XIX, a pesar de todo el esfuerzo del Estado Central por integrar al
pas, las regiones y localidades mantenan firmes sus bases econmicas, sociales, polticas e ideolgicas de poder. Su fuerza econmica radicaba en el
control monoplico de la tierra, de la produccin y la comercializacin de
los principales productos de exportacin y consumo interno. El poder poltico era controlado a travs de todo un sistema de redes sociales e incluso de parentesco, organizadas alrededor de los latifundios, que conformaban verdaderas oligarquas locales.
Estos latifundios controlaban directamente a los trabajadores internos y a las sociedades locales a travs de una serie de mecanismos como el
concertaje, la prisin por deudas, las yanapas, el sistema de partidos, entre
otros. Por su parte, la iglesia catlica sostena y legitimaba ideolgicamente a estos sistemas de dominacin. Sin embargo, en varias de las localidades, los poderes locales ya mostraban algunas grietas: en unos casos, no lograban integrar a todas las localidades, dejando varios espacios vacos; en
otros, haban contrapoderes, sobre todo de grupos de comerciantes (arrieros, contrabandistas y comerciantes), y adicionalmente, existan conflictos
internos al interior de la propia clase dominante, sobre todo, con las visiones modernizantes surgidas en algunos de estos sectores. La revolucin liberal, expresaba precisamente, la emergencia de actores contestatarios a
estos sistemas de dominacin, pero tambin, expresaba a nuevas formas de
dominacin surgidas en la costa, que juntaban control de la tierra y comercializacin. Estas diferencias se expresarn en las etapas que tuvo la revolucin liberal.
A. El auge cacaotero
El cacao se convirti en el nervio central de la economa ecuatoriana, favorecido por la demanda de los pases industrializados que tenan
crecientes excedentes para endulzar sus paladares, por la nueva tecnologa
en la construccin de barcos que baj los precios de la transportacin, las
excepcionales condiciones naturales del puerto de Guayaquil y su sistema
fluvial, el clima propicio para el crecimiento de la fruta y las condiciones

80 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

internas de produccin. La venta de cacao subi 22.7 veces en el perodo,


de un valor de 1,248,000 en la dcada de 1850-60 a 28,356,000 en la dcada de 1920-29, a pesar de la baja de los precios que se produjo desde 1907.
La dependencia del cacao fue tal que acapar el grueso de las exportaciones: en la dcada 1850-60 constituan el 53%, subi a constituir el 59% en
la dcada 1860-69, para llegar a representar el 70% entre 1870-79 y mantenerse entre 66 y el 68% hasta 1919; para bajar al 48% entre 1920-29 (Pineo, 1994:286).
La produccin del cacao se realiz en enormes latifundios, que se
crearon violentamente a travs del despojo a propietarios que no tenan ttulos de propiedad, la apropiacin de tierras estatales, y el remate de hipotecas a medianos e incluso grandes propietarios. Para fines del XIX unas
veinte familias acaparaban el 70% de la tierra. Manuel Chiriboga1 elabora
una lista de las principales familias:
Familia
Aspiazu
Seminario
Morla
Burgos
Puga
Avils-Pareja
Durn Balln
Parodi
Caamao

N propiedades

Avalo (sucres)

59
35
27
24
17
16
6
6
2

3,138,500
3,728,500
2,340,000
1,405,000
3,930,000
2,598,000
1,900,000
2,815,000
3,250,000

Localizacin
Palenque
Ventanas-Balao
Balao-Milagro
Catarama
Puebloviejo
San Juan
Babahoyo
Balao
Balao

Un balance objetivo de los cambios econmicos, sociales y polticos


que produjo el boom cacaotero, entre 1875 y 1925, nos muestra que al
igual que en otros pases latinoamericanos, se cre un modelo de desarrollo basado en la exportacin de productos agrcolas no procesados y la importacin de productos manufacturados, con lo cual se cre un modelo de
desarrollo dependiente y de crecientes intercambios desfavorables para el
pas, a nombre del discurso liberal del libre comercio. Las importaciones
crecieron al mismo ritmo que las exportaciones: de diez millones de sucres
anuales en la dcada 1889-1899 a 43 millones en la dcada de 1920. Las importaciones hasta la primera guerra mundial fueron dominadas por los
europeos, Gran Bretaa, especialmente, para ser reemplazadas por Estados
Unidos a partir de 1920.

El desarrollo local en el Ecuador / 81

Uno de los rasgos particulares del caso ecuatoriano, es que el auge


cacaotero no logr crear los suficientes eslabonamientos econmicos para
arrastrar a las dems regiones. Se mantuvo una dualidad en el agro ecuatoriano: una economa de exportacin en la costa y el sistema de hacienda
tradicional en la sierra. La cordillera andina result un enorme obstculo
para la articulacin de la sierra, cuestin que se remarc por la vigencia de
una economa tradicional que no poda ofertar los productos que demandaba la costa, que debi importar incluso bienes de subsistencia. Es decir,
se produjo el crecimiento de una sola regin, mientras se mantena la economa rezagada de las dems, lo cual mas bien introdujo nuevas diferencias y distorsiones para un crecimiento ms equitativo y homogneo. Jorge Trujillo en su trabajo Hacienda Serrana 1900-1930, muestra que el auge cacaotero no dinamiz la produccin de la hacienda serrana hasta 1914.
Con el funcionamiento del ferrocarril y el alza de los bienes de subsistencia que se produjo en la primera guerra mundial, comenz recin un proceso de substitucin de importaciones agrcolas, cuestin que introdujo
cambios significativos en el proceso productivo de las haciendas serranas
ms dinmicas, especialmente de la sierra centronorte y el desarrollo de
actividades industriales y bancarias en Quito. Ello dio origen al aparecimiento de una oligarqua serrana con intereses en la tierra, la industria y
la banca
En la costa, se desarroll una burguesa agroexportadora que controlaba la tierra, la banca, las casas de exportacin, algunas industrias y el
sector servicios (Chiriboga, 1980). Tambin apareci una dbil actividad
agroindustrial: Rafael Guerrero en Los Ingenios en el Desarrollo del Capitalismo Ecuatoriano encuentra significativas transferencias de capital
hacia la produccin azucarera. Es decir, creci entre la oligarqua guayaquilea cierto espritu empresarial, una industrializacin incipiente de
productos como textiles, cueros, bebidas, alimentos y materiales de construccin, as como los ferrocarriles y muelles2; sin embargo lo ms notable de estas lites fue el desarrollo de un comportamiento imitativo de Europa y Norte Amrica, que los llev a dilapidar sus fortunas en las ciudades europeas y desarrollar una cultura fuertemente desencontrada con lo
nacional.
Un aspecto que si logr cambiar el boom cacaotero fue el peso demogrfico y econmico de las regiones. La costa creci significativamente
hasta representar un 30.42% de la poblacin hacia 1909, superando a la

82 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

sierra sur que representaba el 24.03%. La Sierra Centro Norte perdi su


peso decisivo, aunque an representaba el 45,53%. Guayaquil se convirti
en el polo ms dinmico del desarrollo: creci el movimiento portuario,
de 149 barcos que movilizaban 63.000 toneladas en 1860 a 400 en 1922 que
movilizaban 400.000 toneladas. El valor de la tierra cambi notablemente
en favor de las tierras que podan dedicarse a los productos de exportacin: la Ley sobre terrenos baldos de 1884, estableci que: el precio de cada hectrea ser de cuatro reales en los terrenos de pramo o bosque situados a ms de 2.000 metros sobre el nivel del mar; de seis reales en los terrenos que estn a una altura de mil metros hasta dos mil metros; y de
ocho reales en las llanuras o colinas que no pasen de los mil metros de elevacin3. Entre 1884 y 1909, el Estado traspas a propietarios individuales tierras baldas por 69.289 sucres, que a un precio promedio de seis
reales la hectrea, significaban unas 115.000 hectreas
Los cambios que el auge cacaotero produjo en las relaciones sociales de produccin fueron ambiguos, se quedaron en la transicin entre
relaciones no capitalistas a relaciones salariales. De una parte, Andrs Guerrero en Los Oligarcas del cacao muestra que se desarrollaron modernas
relaciones salarial-capitalistas solo en los procesos de ensacado, transporte y embarque de cacao, en tanto, se mantuvieron las relaciones no capitalistas en las plantaciones. M.Chiriboga, agrega que la redencin de cultivos
y el peonaje por deudas, fueron efectivamente relaciones no capitalistas,
que sin embargo se realizaban en un proceso mayor de valorizacin y circulacin de mercancas que las vinculaba de alguna manera al salario
monetario y al consumo de bienes producidos en el mercado mundial.
Sabine Ficher en Estado, clase e industria y el citado trabajo de Rafael
Guerrero muestran que en la actividad azucarera, posterior a la primera
guerra mundial, se utilizaron definitivamente relaciones de produccin salariales, lo cual confirma el carcter transicional que tuvo el cacao en la
modernizacin de las relaciones sociales.
El auge cacaotero comenz a declinar en 1914 como efecto directo
de la primera guerra mundial, lo cual produjo una baja significativa de la
demanda del cacao y de sus precios. Sin embargo, el Ecuador estaba atrapado en el modelo agroexportador de productos primarios de la costa y
del sistema de hacienda serrano. Por esta razn, cuando la crisis se profundiz en la dcada de 1920, la reaccin fue buscar otros productos que
reemplazaran al cacao, como el caf, el arroz, la tagua y el azcar. Sin em-

El desarrollo local en el Ecuador / 83

bargo, ni los precios, ni el volumen producido de todos estos nuevos productos de exportacin, fueron lo suficientemente importantes como para
reemplazar los ingresos que se obtenan en el auge con el cacao. La crisis
lleg a su punto crtico en 1931, ao en el que colaps el sistema financiero, el Banco Central perdi sus reservas, la balanza comercial fue desfavorable para el pas en todo el perodo, se produjo una importante devaluacin monetaria, baj el poder adquisitivo de los ecuatorianos y aument
el desempleo en el sector asalariado. La crisis impact en el sector agrcola agroexportador que perdi ingresos y tambin se sinti en las pocas haciendas serranas que haban logrado articularse de alguna manera al mercado como ofertantes de cereales, vacunos, leche y derivados (Mio, Wilson, 1990:41-58).
B. El impacto de la revolucin liberal en las Regiones y Localidades
La revolucin liberal puso al debate cuatro temas bsicos que tocaron la relacin Estado-regiones y localidades, en la coyuntura entre 18951925: (i) la bsqueda de una integracin ms igualitaria de la sociedad, sobre la base de un pensamiento secular y modernizante; (ii) la integracin
material de la costa y la sierra; (iii) una mayor supeditacin de los municipios al Estado central para desarrollar este programa de modernizacin;
y (iv) el inicio de un proceso organizativo de algunos sectores populares,
atrapados todava en los paradigmas liberal-conservadores. Sin embargo,
el perodo liberal tuvo dos fases claramente diferenciadas: una primera, de
mayor radicalidad entre 1895 y 1912, en la que enfatizaron la secularizacin de la sociedad, invocaron a la igualdad social, promovieron la integracin material, hablaron de la industrializacin del pas4 y pusieron bajo su
conduccin a los municipios. Este mpetu decay con el asesinato de Alfaro y el surgimiento del liberalismo moderado. La segunda fase, entre 1912
y 1925 mantuvo la idea de la secularizacin social que propugnaban las lites costeas para arrebatarles el control poltico e ideolgico a la aristocracia serrana, continuaron en la integracin material, pero en cambio, desapareci la idea de la igualdad, se apagaron las escasas veleidades industrializadoras y los municipios retornaron al poder de las lites locales (Maiguashca, 1992:199)
La integracin social igualitaria basada en la secularizacin de la sociedad, fue uno de los principales cambios que propuso la revolucin libe-

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ral, en su primera fase. Aspiraban cambiar la ideologa tradicional religiosa de la sociedad, por una visin moderna, que liberara a los sectores subalternos del frreo control ideolgico de la iglesia y la clase terrateniente,
para que pudieran incorporarse a la demanda de mano de obra de las
plantaciones cacaoteras y a las demandas que originaba el comercio, las finanzas y los servicios de las ciudades. En su disputa con la iglesia por el
control ideolgico del pueblo a travs de la secularizacin de la sociedad,
se promovieron un conjunto de leyes que lograron cambios importantes:
se dict la Ley de Instruccin Pblica el 29 de mayo de 1897 que instituy
la educacin laica, gratuita y obligatoria en todo el pas que quitaba parcialmente a la iglesia la formacin de la juventud y plantearon la separacin de la iglesia del Estado; en 1898 se reformaron las rentas eclesisticas,
suprimiendo las contribuciones que substituyeron a los diezmos; en 1902
se promulg la Ley de Matrimonio Civil; en 1903 la Ley de Cultos que
cambi las relaciones entre la Iglesia y el Estado, suprimiendo el cobro de
diezmos, primicias, derechos mortuorios y otros semejantes; y en 1908
se expidi la Ley de Manos Muertas, por la cual todos los bienes races de
las Comunidades Religiosas establecidas en la Repblica pasaron a la Beneficencia Pblica5. Todo ello choc rudamente con la iglesia, especialmente serrana.
En los cantones y municipios se vivi este conflicto que polariz a
la poblacin y que incluso enfrent a cantones predominantemente liberales con conservadores. El conflicto comenz a disminuir, cuando la iglesia quitea jug un rol de intermediaria entre laicismo y confesionalismo.
En la segunda fase del perodo, debido a los siempre escasos fondos pblicos para ampliar la educacin laica, la iglesia haba recuperado buena parte de la educacin. En la regin sur, en Cuenca y Loja, controlada por una
iglesia ultraconservadora que se erigi en defensora del confesionalismo, y
en una serie de cantones predominantemente rurales de la Sierra CentroNorte, las tensiones entre liberales y conservadores se prolongaron hasta la
dcada del 60.
La poltica de igualacin de los indios con la sociedad blancomestiza se inici en 1895, con la exoneracin del pago del trabajo subsidiario.
Al mismo tiempo, el Estado proclam al mestizaje como el crisol que unira a la reconocida diversidad racial. En el terreno de las ideas, Gonzlez
Surez, el arzobispo de Quito, que concili el liberalismo con la iglesia, jug un rol muy significativo. Gonzlez proclam al mestizaje como frmu-

El desarrollo local en el Ecuador / 85

la de conciliacin racial. Escribi que cuando se formaba poco a poco en el


suelo ecuatoriano la nueva colonia, la principal parte de la poblacin la constituan los indios, muchsimo ms numerosos entonces que ahora; el nmero
de europeos era todava relativamente corto: las familias que los espaoles haban formado estaban en la flor de la vida, y del abrazo de la raza europea
con la raza americana iba brotando una generacin llena de vigor y dispuesta para lanzarse a empresas aventuradas6.
Esa nueva raza americana, no era otra sino la mestiza. A los indios
los consider una raza vencida, subyugada, ms an, situados por fuera de la historia. Para Gonzlez, los mestizos, no tanto por su herencia andina sino por la espaola, constituan el fundamento de la nacionalidad,
era el sector con futuro, los iniciadores de la historia y los que poseen verdadera nocin de ella. Conjuga una concepcin religiosa del mundo como
orden recibido y como destino providencial trazado por la voluntad
divina, con la accin de los hombres como producto de la libertad humana. En su opinin, los mestizos en su calidad de catlicos y como raza
con iniciativa, unen este doble tipo de atributos que los convierte en pueblos con capacidad de adelantar y engrandecerse moralmente. En cambio, los indios ni son catlicos, ni tienen iniciativa, su destino final ser
su incorporacin a la civilizacin o su envilecimiento total. As nos lo dice en una de sus clebres pastorales:
Hoy, en el Ecuador, los indios forman un pueblo en medio de otro pueblo;
y constituyen una raza al frente de otra raza: esto depende de sus costumbres, de su jerarqua social, de sus usos tradicionales, y, sobre todo, de su
lengua; mientras el indio conserve su lengua materna propia, su civilizacin, ser moralmente imposible el buen xito de toda reforma7.

El intento por mestizar a los indios puso al orden del da, como tema central, la supresin del concertaje y la servidumbre, que se consideraba el mecanismo por el cual los hacendados serranos vinculaban a los indios y los mantenan en su condicin miserable: en 1916 se suprimi la
prctica de las prisiones por deudas, con lo cual qued abolido el concertaje. Tericos y polticos como Abelardo Moncayo fustigaron el encadenamiento de la fuerza de trabajo, generacin tras generacin a los predios hacendarios a travs de las deudas y plantearon la necesidad de generalizar
las formas asalariadas y de libre contratacin, como nueva modalidad de

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las relaciones sociales8. Tal liberacin de la fuerza de trabajo, producira,


segn el pensamiento liberal, la conversin de los indios en ciudadanos libres, capaces de integrarse al proyecto nacional. Entre lneas, la abolicin
del concertaje buscaba, adems de la mestizacin, liberar a esa fuerza de
trabajo para que pueda vincularse a las demandas del desarrollo capitalista. Como ocurri con todos los programas liberales, el radicalismo solo
lleg hasta la eliminacin del concertaje.
Los hacendados pronto se dieron modos para aparentar en los libros de cuentas que la forma salario era dominante, transformaron en dinero todos los socorros y suplidos, sin grandes adelantos en especie, total,
tenan los suficientes trabajadores, tal que resultaba superfluo el endeudamiento hereditario (Ramn, 1993). Miles de serranos, sobre todo del campo y de las parroquias rurales, se desplazaron a la costa, como fuerza de
trabajo de las dinmicas unidades productivas de esa regin. La supuesta
igualacin de los indios, produjo su marginacin como pueblos con derechos diferenciados, promoviendo su eclipsamiento como indgenas de la
escena nacional, por largo tiempo. En 1921 se produjo uno de los ltimos
levantamientos caracterizado como de indgenas, el de Guano, Cubijes y
Paquicagun. Despus de esa dcada, comenzaron a expresarse, o ser vistos, como campesinos. Los indios se comunalizaron y la administracin
tnica del Estado se volvi parroquial, encargada a los tenientes polticos
(Ramn, 1993).
En el tema de la integracin material, la revolucin liberal puso notable empeo en la construccin del ferrocarril, el telgrafo y el telfono.
La construccin del ferrocarril entre Guayaquil-Quito-Ibarra, fue sin duda, una de sus mayores realizaciones. Fue una construccin costosa que
dej fuertemente endeudado al pas. Tcnicamente compleja por la empinada topografa de los andes que debi vencer. Se realiz a travs de negociaciones muy desventajosas para el Ecuador y la obra final fue de calidad
mediocre por los deficientes materiales que utilizaron y por los recortes
realizados a la ruta en el ascenso a la cordillera, cuestin que baj sus capacidades de transporte. An as, la ruta vincul a las dos terceras partes
de la poblacin nacional y a cuatro de las cinco ciudades ms grandes del
pas (Deler, 1992:199). Dej fuera a la Sierra Sur, Esmeraldas y a la Amazona, que se rezagaron definitivamente de su integracin al mercado nacional. Por su parte, la conexin por telgrafo se realiz entre 1880 y 1886,

El desarrollo local en el Ecuador / 87

en 1903 se fund la Compaa Nacional de Telfonos, pero la conexin telefnica tom un tiempo mayor, recin en 1920 logr conectar a Quito y
Guayaquil. Una conexin area comercial comenz a funcionar desde
1929 (ibid:204). Si bien el ferrocarril no se justificaba desde el punto de
vista de incorporar a la sierra a los mercados externos, en cambio contribuy en la formacin del mercado nacional y promovi cierta modernizacin de las haciendas serranas cercanas a las lneas frreas de la sierra centro-norte. En suma, el ultimo cuarto del siglo XIX y el primero del XX,
vencieron la barrera de los Andes, permitiendo una articulacin material
bsica entre Guayaquil y Quito, nuevo eje del poder nacional.
Los liberales de la primera fase buscaron consolidar un aparato burocrtico central, que controlara y se impusiera sobre las municipalidades.
En muchos sitios, el liberalismo debi crear el aparato local del Estado,
hasta entonces muy embrionario. Comenz a controlar el personal poltico de las localidades (Gobernador, Jefes y Tenientes Polticos) escogindolos de sus filas. El Estado a nivel local actu varias veces como rbitro de
conflictos interclasistas y comenzaron a controlar enrgicamente al proceso electoral. Se trataba de un nuevo avance del Estado sobre las sociedades
locales. Ello fue acompaado por un control territorial ms efectivo a travs de las fuerzas armadas, se cre la polica rural en la Costa y Loja y se
organizaron las aduanas en la mayora de puestos de frontera. El liberalismo cre una red de sustentacin con los municipios beneficiados por su
poltica, que conjuntamente con los jefes polticos y las fuerzas armadas
que fueron distribuidas siguiendo la divisin jurdico-poltica del pas,
fueron el soporte del proceso, incluso de los fraudes electorales con los que
se legitimaron en el poder9.
En verdad, la coyuntura, entre 1895 hasta 1916, estuvo atravesada
por conflictos polticos y armados entre conservadores y liberales, primero, y luego, desde 1912 hasta el sofocamiento de los ltimos conchistas en
1916, por los conflictos entre liberales radicales y moderados, que en el caso del coronel Concha se convirti en un conflicto regional al haberse
constituido el Gobierno de Esmeraldas. Esta conflictividad y los cambios
modernizantes, algunos de alcance nacional, y otros que tocaban por dentro a las localidades, inquietaron profundamente a las lites locales, que
reaccionaron de varias formas: unos, asumieron una actitud de confrontacin total; otros, aceptaron las ideas de cambio, buscando adaptarse a esta
nueva situacin, para volver a reconstruir su poder

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En la segunda fase, se produjo un notable cambio en la relacin municipios-Estado: las redes locales volvieron al poder de los municipios. Los
poderes regionales, especialmente costeos, impusieron una descentralizacin del cobro de los impuestos al comercio local e internacional, lo cual
dividi claramente a los municipios en tres tipos, segn el volumen de ingresos: (a) los municipios interioranos, ubicados en las rutas comerciales
marginales, perifricas o de mbitos econmicos pequeos, que lograban
bajsimas recaudaciones a travs de los impuestos al comercio, los juegos y
los catastros; (b) los municipios ubicados en arterias comerciales importantes, sobre todo en el nuevo eje comercial Guayaquil-Quito-Ibarra articulado por el ferrocarril, que podan acceder a los impuestos de un nutrido comercio interregional; y (c) los municipios situados estratgicamente
en los puertos e inclusive en zonas fronterizas con el Per y Colombia, que
podan beneficiarse de las aduanas y el comercio internacional, que lograron recaudar importantes recursos. Segn Federico Trabucco, un tercio del
presupuesto del municipio de Guayaquil en 1919, provena de los impuestos a la exportacin de cacao. Incluso, en modestos cantones como el de
Macar en la frontera con el Per, el ingreso por aduanas representaba en
1914 el 39.2% del presupuesto total (18% por ingreso de productos extranjeros y el 21.2% por exportacin al Per); el 47.41% provienen de la
exportacin de chancaca, chanchos y cueros; y solo el 13.3% proviene de
la subvencin estatal (Ramn, 2002:34). Con estos recursos, los municipios podan construir las obras pblicas y los servicios, de manera que, la
legitimacin del municipio como poder local con capacidad de incidir en
la economa local, estaba directamente relacionada con las rentas logradas
por su ubicacin en los circuitos comerciales de circulacin nacional e internacional.
Otro elemento muy importante que explic el triunfo de los poderes locales sobre el Estado, fue la creacin de diverso tipo de juntas que
manejaban de manera autnoma fracciones importantes del presupuesto.
Como hemos sealado, a partir de 1890, con el segundo boom cacaotero,
el Estado ecuatoriano mejor sustancialmente sus ingresos, pero al mismo
tiempo, se estructuraron redes clientelares verticales para manejar esos recursos. Las lites de Quito, Guayaquil y Cuenca apelaron a las antiguas redes de parentesco y al intercambio de votos por asignaciones pblicas, para negociar el reparto a travs de la juntas. Por su parte, los grupos medios y altos de Quito se especializaron en el manejo de los cargos pblicos,

El desarrollo local en el Ecuador / 89

el trfico de influencias y hasta del control del mismo ejrcito. Esta realidad acu la tan conocida sentencia del habla popular: el que tiene padrinos se bautiza. Hacia 1924, el 80% de los fondos del presupuesto nacional
se haba descentralizado a las juntas, con lo cual, el Estado perdi autoridad nacional y debi endeudarse con capitalistas nacionales para solventar sus gastos administrativos, lo cual endos clamorosamente el Estado
central a los prestamistas, especialmente costeos.
Sin embargo, el aspecto que ms contribuy al triunfo de los poderes locales en la poca del liberalismo fue la propia condicin de clase de
los liberales. Como seala Emmanuel Fauroux, las veleidades modernizantes de los liberales, terminaban cuando comenzaban a tocar a sus intereses,
en ese momento reapareca la unidad sagrada entre conservadores y liberales. En Loja, por ejemplo, una zona en la que las pugnas eran particularmente ardorosas, se dieron varias manifestaciones de esta unidad: la
una, con oportunidad de la disputa de los Egidos entre 1906 y 1920,
cuando el Municipio Liberal, apoyado por los grupos de presin local se
enfrentaron contra los arrendatarios y aparceros; otra cuando reprimieron
en 1919 y luego en 1936, la huelgas de los mineros de Portovelo, o cuando
reaccionaron contra las burlas del populacho que sola abochornar a los
miembros de la oligarqua en los espectculos pblicos (Fauroux,
1983:239).
A travs de estas tcticas, los poderes locales retomaron el control de
los aspectos sustantivos del poder local. Nuevamente tomaron las principales decisiones de sus jurisdicciones, por ellos pasan los principales problemas y discusiones, en ellos se expresan los diversos actores sociales y las
personalidades, y son los interlocutores con el poder central. En lo cantones, los Municipios mantuvieron su legitimidad, a pesar del funcionamiento muy incipiente de los partidos polticos. Ella proceda de la eleccin anual de los concejales municipales, cuestin que promova una
constante participacin del electorado. Los electores escogan por sus
nombres a los personajes prestantes, a menudo caciques locales, con los
que desarrollaron fuertes relaciones clientelares. La continua rotacin de
los concejales en un crculo de personajes influyentes, su eleccin popular
y la relacin clientelar, les permiti reconstruir la legitimidad de las lites.
Esta consolidacin de los municipios como poderes locales, especialmente de aquellos situados en los ejes de circulacin, produjo un cambio en la constitucin del Estado nacional, como lo anota V.H Torres ya

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no son exclusivamente la expresin de un poder regional con afanes federalistas, sino que ante todo logran imponer el reconocimiento de procesos
regionales y locales como elementos constitutivos de un proceso nacional, pero sustentados en el manejo de instancias propias volcadas en la
aplicacin de polticas impositivas sobre sus respectivos grupos sociales
subalternos (V.H.Torres, 1989: 57).
III. Regin y localidades en la Revolucin juliana y la poca bananera
La revolucin liberal culmin en 1925, justo cuando se inici la crisis de la exportacin cacaotera. En 1925 se produjo la Revolucin Juliana
liderada por oficiales jvenes del ejrcito. El 9 de julio, los levantados se tomaron la guarnicin de Guayaquil, apresaron a las autoridades gubernamentales y conformaron una Junta Militar de Gobierno. En Quito, los sublevados obligaron a dimitir al presidente Crdova, desterraron al ex-presidente Plaza y organizaron una Junta Suprema liderada por el Coronel
Luis Telmo Paz y Mio. Esta crisis se resolver el ao siguiente en 1926,
cuando se constituye una Junta Civil de Gobierno y se nombra como presidente a Isidro Ayora. Lo nuevo de esta Revolucin Juliana es su espritu antioligrquico, que intenta fortalecer al Estado creando el Banco Central, la Superintendencia de Bancos y la Contralora General de la Nacin.
Tambin busca desarrollar un programa social, dictando varias leyes como: la de Asistencia Pblica, de Sanidad, de Jubilacin, Montepo Civil,
Reglamentacin de la Jornada de Trabajo, el descanso semanal, el trabajo
de mujeres y menores, y de proteccin de la maternidad. El empuje de este proceso llega hasta 1945, poca en la que se inicia una nueva fase sustentada en la produccin bananera que se extiende hasta 1960.
Sin embargo de que los dos perodos son marcadamente distintos
en la economa, el primero de crisis y el segundo de bonanza, tienen en comn la revitalizacin de los poderes locales, que terminan imponindole
su sello al Estado Central. Este perodo ser, de un claro avance desde las
regiones y las localidades sobre el Estado.
A. De la crisis a la poca bananera: 1925-1960
La crisis econmica iniciada en 1925, que lleg a su clmax en 1931,
se prolongar hasta 1939, en medio de una serie de devaluaciones que buscaban hacer competitivas las exportaciones y de un conjunto de polticas

El desarrollo local en el Ecuador / 91

monetarias poco profundas que no tuvieron la capacidad de introducir reformas estructurales. Mas bien, un nuevo acontecimiento, la Segunda
Guerra Mundial incrementar las exportaciones y para fines de la dcada
del 40, un nuevo producto de exportacin, el banano, iniciar un nuevo
boom agroexportador ahogando los tmidos intentos de poner en marcha
un nuevo modelo de industrializacin por substitucin de importaciones,
que otros pases latinoamericanos haban emprendido.
Los pases en guerra aumentaron la demanda de arroz, balsa, caucho, cascarilla, cacao y caf lo cual permiti una triplicacin de las exportaciones entre 1939 y 1945. Adicionalmente, la balanza comercial desfavorable que el pas tuvo hasta 1940 comenz a cambiar porque creci la demanda de Estados Unidos que entr a la guerra y bajaron las importaciones por problemas de transporte. La Segunda Guerra Mundial favoreci la
recuperacin de la economa ecuatoriana: subi el precio de los productos
de exportacin, aument la demanda de nuevos productos hacia Estados
Unidos, y reingresaron capitales nacionales y extranjeros por la mayor seguridad que les ofreca un pas no involucrado en la guerra. Sin embargo,
el crecimiento del circulante produjo una inflacin de tres veces entre 1939
y 1944.
Entre 1946 y 1948 las exportaciones de caf y cacao volvieron a incrementarse, respondiendo al ciclo de expansin del capitalismo mundial.
A partir de 1948 comenz el impetuoso crecimiento de la exportacin bananera favorecido por las plagas, huracanes y ciclones que impactaron en
las plantaciones centroamericanas (Larrea, 1987). El precio del banano subi de 9.53 sucres el racimo en 1948, a 18.46 sucres en 1952. Las exportaciones de banano subieron de 99.600 toneladas mtricas en 1948 que significaban un ingreso de 2.8 millones de dlares, a 429.800 en 1952 que
produjeron 21.4 millones de dlares; para duplicarse a 895.100 toneladas
en 1960 que significaron un ingreso de 45.3 millones de dlares; y crecer
todava a 1,086.000 toneladas en 1964 que se vendieron en 69 millones de
dlares, poca en la que se produjo su rpida declinacin. Este nuevo ciclo
de agroexportaciones mostrar cuatro diferencias importantes respecto al
perodo cacaotero:
Primero, fue el Estado el que estimul las inversiones bananeras a
travs de crditos, subsidios, entrega de tierra y devaluaciones monetarias
para mejorar su competitividad y las ganancias de los productores y exportadores, mostrndonos que el discurso liberal de la libre iniciativa se

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haba matizado con aquel que otorgaba al Estado un papel importante en


la economa para favorecer al mismo modelo agroexportador, forma como
se reproces en el Ecuador en esta etapa al discurso cepalino. Segundo, se
origin una nueva burguesa agraria de pequeos y medianos productores10, integrada por antiguos propietarios, comerciantes y profesionales
que abrieron agresivamente nueva frontera agrcola hacia las estribaciones
de la cordillera, para controlar el 80% de la produccin, en tanto el otro
20% estuvo a cargo de las grandes plantaciones11 (Abad, Gonzalo,
1970:196), cuestin que muestra que el discurso modernizador de la va
farmer del desarrollo agropecuario, haba calado, matizando al antiguo
modelo extremadamente concentrador, basado en grandes familias de
propietarios, cuestin que adicionalmente sealaba el camino que deba
seguir el proceso reformista que ms tarde afectara a la hacienda tradicional serrana.
Tercero, las relaciones sociales que establecieron las diversas unidades de produccin fueron definitivamente salariales, es decir, se super la
ambigedad de las relaciones en transicin que caracterizaron a la poca cacaotera, y enviaron un importante mensaje a la hacienda serrana, sobre todo a la tradicional, que an mantena las formas serviles tipo huasipungo en el campo; y cuarto, sin embargo de estas importantes matizaciones introducidas al modelo agroexportador, se mantuvo e incluso acentu la dependencia, tanto porque el pas continu su papel de exportador
de materias primas e importador de bienes de capital, como porque, las
grandes compaas transnacionales controlaron la comercializacin, que
manejaban el 80% de las exportaciones en 1954 e incluso subieron al 90%
en 1964 (Larrea, 1980, III, 27). De manera marginal, algunas empresas
ecuatorianas, algunas muy pequeas, lograron incorporarse en la comercializacin.
Qu suceda en la hacienda serrana en todo este proceso de auge y
crisis del banano? La hacienda serrana, desde las transformaciones liberales de inicios del siglo XX, debi supeditarse al modo de produccin capitalista, aunque conserv a su interior formas de produccin serviles. Andrs Guerrero, ha analizado con detenimiento la articulacin orgnica de
la renta precapitalista con el salario y la supeditacin de la hacienda al modo de produccin capitalista. Al interior de la hacienda, viva la familia
huasipunguera ampliada, integrada por la familia nuclear, arrimados y
allegados. El hacendado se apropiaba de una renta en trabajo precapitalis-

El desarrollo local en el Ecuador / 93

ta de la familia huasipunguera nuclear a cambio de otorgarles un pedazo


de tierra, que se complementaba con un salario generalmente nominal.
Cuando no era suficiente la fuerza de trabajo de la familia nuclear acuda
a la familia ampliada, que se contrataba en ciertos picos agrcolas a travs
de formas salariales, combinando de esta forma la renta precapitalista y el
salario. El hacendado deba realizar su produccin en el mercado bajo formas de intercambio del sistema capitalista y deba adicionalmente someterse a las relaciones capitalistas en sus empresas industriales y financieras
que tena en la ciudad.
Sin embargo, la articulacin orgnica entre formas de produccin
no capitalistas con el salario, comenz a entrar en crisis por una baja permanente de la produccin y productividad de los antiguos sistemas agropecuarios, la hacienda agot su frontera agrcola, sufri de un exceso de
huasipungueros, y experiment con nuevas opciones productivas e incorporacin de tecnologa. La hacienda se encontraba frente al dilema de modernizarse o ser intervenida.
Las haciendas instrumentaron varias tcticas tradicionales para intentar revertir la crisis: la ampliacin de la frontera agrcola hacia las alturas de los pramos desmontando el matorral virgen, actividad que deleg
a una serie de partidarios (aparceros), a quienes les entregaba tierra virgen
para su desmonte y siembra. Otra tctica fue reubicar y recortar las parcelas de los huasipungueros descargando en sus trabajadores parte de la crisis, al estrechar las condiciones de su reproduccin, ampliando as la frontera interna de la hacienda. La creciente cantidad de indios en los predios
hacendarios o alrededor de ella, les permiti instrumentar una tctica adicional a los terratenientes: congelar y disminuir el nmero de huasipungueros, acrecentando en cambio el nmero de aparceros, de arrimados y
de yanaperos, a los que se les poda imponer relaciones aun ms desventajosas que a los huasipungueros. Tanto en el caso de los aparceros, arrimados y yanaperos, la hacienda no asuma toda la reproduccin de esa fuerza de trabajo, ellos ms bien se reproducan a partir de su propia unidad
domstica, su relacin con husipungueros o al interior de las comunas, sin
que ello le cueste al hacendado que usufructuaba as de una fuerza de trabajo barata para los picos agrcolas. Pero tambin esta tctica hacendaria
entr en crisis. Los aparceros y arrimados pugnaban por adquirir tierras
de la hacienda y convertirse en comuneros12; los yanaperos no soportaban
las cada vez peores condiciones que pretenda imponerles la hacienda,

94 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

pugnando tambin por adquirir tierras, ya no de reversin que se haban


agotado, sino de la propia hacienda13.
Todas estas tcticas de la hacienda eran tradicionales, en el sentido
de buscar soluciones en el marco de los sistemas agrcolas tradicionales y
en mantener la renta aumentando los coeficientes de explotacin de las relaciones de servidumbre. Sin embargo, la hacienda instrument tambin y
al mismo tiempo, salidas modernizadoras basadas en la incorporacin de
maquinaria, no tanto para aumentar la productividad, sino para ahorrarse fuerza de trabajo; incorporaron fertilizacin qumica al mismo tiempo
que mantenan la orgnica y comenzaron a experimentar con nuevos cultivos para cambiar sus estrategias productivas. Vale decir, no establecieron
oposicin, como se pens en el pasado, entre crisis local, conflictividad
campesina y bsqueda de modernizacin pautada y selectiva de las haciendas, en medio de una coyuntura nacional e internacional que dinamizaba
esos cambios.
Esta larga acumulacin de opciones y la creciente conflictividad,
permitir que varios hacendados de espritu modernizante respondan a
la coyuntura que se dinamizar a partir de la dcada del 60. Los hacendados privilegiarn la produccin lechera, no solo por demandas del mercado, y los estmulos estatales, sino como la mejor opcin para arreglar el
conflicto con los trabajadores, optando por una estrategia productiva que
la haban experimentado largamente. Las relaciones internas de la hacienda incluan la explotacin, la violencia, pero tambin el pacto, la resistencia, la ritualizacin de las relaciones de reciprocidad y redistribucin14 e
incluso la rebelin si las relaciones se desbordaban.
B. Las localidades en la fase antioligrquica influida por la revolucin juliana: 1925-1945
En 1912 se inici un cambio significativo en la relacin entre centro
y periferia: como habamos sealado, entre 1830 y 1912 el Estado mantuvo la iniciativa para penetrar a los poderes regionales y locales en el proceso de integracin nacional. Tras ese siglo largo de integracin nacional
desde la iniciativa del poder central, los poderes locales y regionales revertieron el proceso hasta 1960, en que el poder central volvi a tomar la iniciativa con la implementacin del modelo de industrializacin por la va
de la substitucin de importaciones.

El desarrollo local en el Ecuador / 95

Los poderes locales, como sistemas de dominacin construidos en


espacios territoriales bien definidos y asociados en el siglo XIX con los territorios de las provincias y los cantones que soportaron una fuerte penetracin desde el poder central, terminaron finalmente reconstituyndose
en este perodo, pero experimentaron algunos cambios. El boom cacaotero, el ferrocarril y ms tarde, el boom bananero, crearon redes de poderes
locales, con mltiples enlaces econmicos entre las localidades y centros
urbanos, cuyas economas se haban diversificado.
Ya en la poca cacaotera, se cre una red de pueblos y de comerciantes parroquianos que unan a Guayaquil, Naranjal, Balao, Machala y Santa
Rosa, vinculados a la circulacin de mercancas, a los servicios y a la artesana productiva, necesaria para ciertas labores de las haciendas(Chiriboga, 1989:255). Con el ferrocarril, se reforz el eje Durn, Riobamba,
Ambato, Latacunga, Quito, Ibarra. El boom bananero diversific las actividades econmicas de los pueblos, creando un mayor nmero de complementariedades. Con estos circuitos de articulacin, los poderes locales de
estos ejes modernizados se redefinieron y entrelazaron, sus lites se complejizaron para incluir a los comerciantes, se ensancharon sus visiones y se
estructuraron poderes que articulaban a territorios ms extensos.
Es decir, los poderes locales de los sectores dinmicos de la economa del siglo XX, a diferencia de aquellos que observamos en el siglo XIX,
tienen mayores enlaces; han redefinido la frontera tnica por una cuasi clasista, sus lites manejan cierto discurso modernizador, han logrado mayor
legitimidad electoral, han asumido ciertas lgicas de intervencin de la racionalidad planificadora, han logrado del Estado nacional su reconocimiento como parte constitutiva e incluso pretenden reproducir esa imagen
en la propia estructura del Estado. En cambio, las pequeas lites de aquellos cantones ubicados fuera de los principales circuitos de articulacin comercial, pierden su calidad de sistemas de dominacin local, siendo articulados por aquellos ms dinmicos. Es decir que, ya no hay una correspondencia mecnica entre poder local y municipio. Hay poder local, en
aquellos sitios en los que logra reconstituirse un sistema de dominacin
local con capacidad de articular a su respectiva jurisdiccin.
Este proceso de redefinicin de los sistemas locales de poder, se ver atravesado por una serie de iniciativas nacionales que los impactarn.
Ello obligar a los poderes locales a incorporar cambios, sobre todo ideolgicos, para adaptarse a estos nuevos procesos. Entre 1925 y 1945, tres te-

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mas atravesaron al perodo, tocando a la relacin entre Estado, regiones y


localidades: (i) la presencia, en la crisis, de un nuevo actor corporativo, las
fuerzas armadas, que irrumpieron en diversos momentos en la direccin
del Estado con propuestas reformistas que demandaron cambios y readaptaciones de los poderes regionales y locales; (ii) la aparicin de una nueva
frontera cuasi clasista que opona a la oligarqua contra el pueblo, que
desplaz a la oposicin blancomestizos contra indios que caracteriz al siglo anterior, lo cual impact en las relaciones y discursos ideolgicos de las
regiones y localidades; y (iii) el aparecimiento de movimientos sociales de
carcter nacional que cruzaron a las regiones y localidades.
El primer tema que puso en el tapete la revolucin juliana, fue la
bsqueda por imponer los intereses de la nacin sobre los intereses privados, la autoridad central sobre las regiones y los grupos econmicos, y
la institucionalizacin de la cuestin social en las polticas del Estado.
(Paz y Mio, 2000:25). Ello llev a la revolucin juliana, al intento por modernizar la administracin pblica, desde el punto de vista tcnico, administrativo y financiero, en lo que se llam la revolucin institucional
Buscaba fundamentalmente centralizar la recaudacin y la inversin de las
rentas pblicas (alcoholes, aguardientes y tabacos, los aranceles aduaneros,
tasas portuarias, derechos consulares y ley de timbres, impuestos sobre herencias, legados y donaciones); y poner en orden el sistema financiero nacional para lo cual se invit a Kemmerer para poner en prctica las reformas que l haba introducido en Colombia y Chile, que se concretaron luego, en el gobierno de Isidro Ayora, en la creacin del Banco Central y la
promulgacin de varias leyes de rgimen monetario, cambiario y hacienda. Estas polticas irritaron profundamente a los sectores de la bancocracia guayaquilea, que pronto esgrimieron su muletilla regionalista. El levantamiento de los banqueros de Guayaquil de enero de 1926, que acusaron al Gobierno de querer expropiarles el oro de los bancos para traerlo a
Quito, ocasion incluso la renuncia de la Junta de Gobierno: tal la fuerza
de las regiones, especialmente de Guayaquil. Ello moder sustantivamente la intervencin del Gobierno Central sobre las regiones.
El segundo tema de la coyuntura que impact a las relaciones y caractersticas de las regiones y localidades, entre 1925 y 1945 fue el surgimiento de una nueva frontera entre oligarqua versus pueblo, que desplaz a la frontera blancomestizos versus indios que constitua hasta entonces la contradiccin central. El mundo indgena perdi presencia nacional,

El desarrollo local en el Ecuador / 97

se haba atomizado, comunalizndose, esto es, desapareci la estructura de


caciques, mandones y mandoncillos que representaban cierta continuidad
de los seoros tnicos, para ser reemplazados por parcialidades fuertemente autnomas, lo cual les rest capacidad de negociacin corporativa
nacional15 (Ramn,1989). Los indgenas se haban agrupado en 88 parroquias bsicamente rurales, tal como lo mostr el censo de 1950, cuestin
que ruraliz y concentr en determinados mbitos su presencia (Knapp;
1987)16. El Estado consolid su administracin de la cuestin tnica, desde las parroquias, en medio de relaciones increblemente inequitativas entre las autoridades y los vecinos mestizos, contra el indigenado. Adicionalmente, los indgenas fueron interpelados por los gremios nacionales como
campesinos, ms que como indgenas, cuestin que sac a la cuestin tnica de la agenda pblica nacional.
De otra parte, el crecimiento de la costa y de las ciudades, provoc
la emergencia de nuevos actores asalariados, subocupados y artesanos en
crisis que constituyeron lo popular y que promovieron procesos organizativos nacionales. Entonces, en las ciudades se volvieron ms visibles las
contradicciones clasistas que asumieron la forma de una oposicin entre
pueblo y oligarqua El surgimiento de una identidad cuasi clasista de los
actores, preocup a las lites regionales y locales, puesto que, ya no era posible instrumentar la adhesin tnica blancomestiza para contener a los
sectores rurales tipificados como indios. La contradiccin clasista, divida
por dentro a la propia sociedad blancomestiza. Ello provoc un cambio en
el discurso de las lites regionales y locales, que debieron acudir a las identidades locales para buscar principios de unidad en torno al territorio, a los
personajes locales, a hitos destacados de su historia, algunos se apropiaron
de la historia indgena local, especialmente de sus hroes, elementos que
fueron recogidos en las monografas que se escribieron sobre sus patrias
chicas. En estos aos, se puso de moda el gnero monogrfico: decenas de
intelectuales escribieron emocionadas historias sobre sus terruos, buscando smbolos y elementos de unidad para exorcizar las diferencias clasistas.
Con el avance de las autopercepciones clasistas de varios actores,
creci el proceso organizativo de los grupos ms radicales que, a esta altura del proceso, surgieron por fuera del alineamiento liberales versus conservadores. La organizacin autnoma de grupos radicales, comenz a expresarse en 1919, con la creacin de la Federacin de Estudiantes de la

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Universidad Central. En 1920 se llev a cabo el II Congreso Obrero que


congreg a 55 sociedades obreras de todo el pas que formaron la Confederacin Obrera Ecuatoriana. Su convocatoria los interpel como trabajadores y como pueblo extorsionado, enfatizando esta nueva identidad.
En 1922 la protesta popular de Guayaquil se expres en una huelga reprimida brutalmente, que se considera el primer bautizo de sangre de la clase obrera. La contradiccin pueblo contra oligarqua fue desplazando a la
ideologa liberal-conservadora que atravesaba a los trabajadores. En 1923
se produjo la sublevacin en la Hacienda Leito en Tungurahua, considerada ya como una expresin campesina. Desde este acontecimiento, los movimientos rurales, sern interpretados, y ellos mismos se identificarn, como movimientos campesinos. En 1926 se cre el Partido Socialista Ecuatoriano, que si bien en una parte de su manifiesto planteaba la oposicin
clasista entre explotados y explotadores, terminaba postulando la necesidad del gobierno del pueblo por el pueblo, reforzando esta nueva identidad.
En 1929 se produjo otra sublevacin campesina en Colta y Columbe, rea indgena, que sin embargo se expres en este nuevo contexto con
una identidad cuasi clasista. En 1934, se realiz la primera huelga de obreros fabriles por crear un Sindicato en la fbrica Internacional; en 1938 se
reuni en Ambato el IV Congreso Obrero Nacional; en ese mismo ao se
promulg el Cdigo del Trabajo que estableci una jornada laboral de 44
horas. Se cre tambin la CEDOC, Confederacin Ecuatoriana de Obreros
Catlicos, atrapada todava en las polticas de control de la iglesia. La crisis de los aos 30 y 40, deslegitim, tanto a las relaciones paternalistas al
interior de las haciendas y plantaciones, como a las lealtades de artesanos
y trabajadores de la ciudad, que se expresaron en fuertes movilizaciones de
los subalternos y en un avance de su proceso organizativo. Con la Gloriosa de 1944, los grupos sociales se sacudieron de las sobredeterminaciones
liberal-conservadoras: se cre la FEUE, la CTE y en 1945 la FEI. En estas
condiciones, las lites regionales renovaron su ideologa para identificar al
pueblo con la revolucin y el caos, en tanto la oligarqua se autoperciba
como la representante del orden y el progreso. Utilizaron el discurso de las
identidades locales, para incorporar de manera paternalista al pueblo dentro de sus sociedades jerarquizadas, buscando anular las oposiciones clasistas. Estos poderes locales, ya no promovan separatismos federalistas,

El desarrollo local en el Ecuador / 99

como en el pasado, sino proyectaron la idea de un Estado nacin corporativo, a su imagen y semejanza, como lo sostiene Maiguashca.
El tercer tema que impact en la coyuntura, fue el aparecimiento de
organizaciones y movimientos polticos de signo antioligrquico, e incluso la aparicin de instituciones nacionales y de una tmida racionalidad
planificadora desde el Estado, que intentaron minar el control que tenan
las lites regionales y locales sobre sus jurisdicciones. Sin embargo, ello no
aconteci. Los esfuerzos antioligrquicos se agotaron en 1945, dando paso
a una nueva consolidacin de los poderes regionales y locales, sobre todo
de aquellos que manejaron los recursos generados por el boom bananero.
La crisis econmica que sacudi a las capas medias entre 1925 y
1945, impact en instituciones como las fuerzas armadas constituidas por
miembros de esta clase, e integrada mayoritariamente por quiteos. Las
fuerzas armadas, ms institucionalizadas que en el pasado, participaron
como un organismo corporativo que buscaba introducir reformas, bajo un
sello antioligrquico. Su estructura nacional, les permita estar en capacidad de penetrar a las regiones y localidades para intentar un nuevo avance sobre estos poderes. Las fuerzas armadas irrumpieron en el manejo del
poder central y participaron de una alianza ambigua con los sectores populares, bajo una propuesta antioligrquica, que intent realizar varias reformas, a travs de las Constituciones de 1938 y 1945. Ello no cuaj, por la
oposicin efectiva de las poderosas lites regionales, pero oblig a esas lites a negociar con estas nuevas fuerzas.
En esta misma fase, entre 1925 y 1945 aparecieron otros organismos
gremiales de carcter nacional que cruzaron a las regiones y localidades: en
1937 se crearon las Cmaras de Agricultura de la Primera y Segunda Zona; en 1939 se organiz el Sindicato de Escritores y Artistas del Ecuador;
en 1940 se organiz la Unin Nacional de Periodistas de Quito; en 1944 se
fund la Federacin Mdica del Ecuador y en 1945 la Federacin de Choferes Profesionales. La constitucin de estos actores nacionales tambin retaba a las formas clientelares regionales y locales que venan funcionando,
pero por las limitaciones econmicas y el fuerte localismo de estos actores,
no lograron constituirse en interlocutores con capacidad de romper las dinmicas regionales.

100 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

C. Las localidades en la poca bananera


Con el boom bananero producido en la segunda fase entre 1946 y
1960, el Estado central tuvo recursos para emprender un nuevo avance en
la integracin material del Ecuador. El presupuesto del Estado creci y las
inversiones pasaron de representar el 16% en 1950 al 22.5% en 1955. Ello
plante la necesidad de una planificacin nacional que intentara un crecimiento ms ordenado del pas. La racionalizacin de la administracin del
Estado, comenz con la realizacin del Primer Censo Nacional en 1950;
continu con la creacin de la Junta de Planificacin y Coordinacin Econmica en 1954 y el Censo Agropecuario en ese mismo ao. En 1952 se
cre la Ley de Carrera Administrativa y se mejor la infraestructura fsica,
sobre todo en las zonas productoras de banano, azcar, cacao y caf, con
lo cual, se consolid el despegue de las regiones prsperas, en detrimento
de las provincias marginales.
Los intentos planificadores de carcter nacional, debieron negociar
con las regiones para su ejecucin, cuestin que atent contra su intencin
nacional. Estas negociaciones se expresaron en la creacin de varios organismos regionales: el Centro de Recuperacin Econmica del Austro,
CREA en 1952, luego el CEDEGE, CORNOFOR, CORFODEC; en 1958 la
Autoridad Portuaria. Estas transacciones con las lites regionales y las limitaciones de los recursos estatales, impidieron una intervencin desde
una perspectiva nacional en las regiones y localidades. En el balance, los
grupos regionales terminaron apoderndose de los organismos de planificacin regional, imprimindoles sus propias lgicas. En esas condiciones,
estos organismos se convirtieron en espacios clientelares en las que las lites regionales y locales mantuvieron el control de sus poblaciones, con lo
cual, el Estado ecuatoriano mantuvo su fisonoma parcelada, como lo queran las lites regionales.
Tambin en esta fase aparecieron algunos movimientos polticos
que intentaron crear bases nacionales. Eran organizaciones urbanas que
expresaban a sectores populares, como el Velasquismo, primero, y luego el
CFP organizado en 1949. El surgimiento de instituciones y organizaciones
nacionales de alguna envergadura, o de expresiones polticas de lenguaje
antioligrquico, tambin oblig a las lites regionales a negociar sus relaciones con estos nuevos grupos, cuya verborrea populista, pronto dio paso a compromisos con estos grupos de presin local.

El desarrollo local en el Ecuador / 101

Las lites regionales y locales, pronto asumieron estos nuevos procesos organizativos nacionales, creando sus respectivas expresiones locales,
de manera que, ello mas bien apunt a la construccin de un Estado a su
imagen y semejanza. La alianza de las fuerzas armadas con los sectores populares, que mantuvieron su empuje hasta la Constitucin de 1945, no tuvieron ni los recursos, ni la organizacin, ni la radicalidad suficiente para
controlar a las lites locales y regionales, diluyndose sus intenciones en la
mera gestualidad. Su expresin antioligrquica tuvo un carcter mas bien
retrico, que pronto dio paso a una nueva ofensiva de las lites regionales.
A partir de 1948, con la bonanza bananera, las regiones procesaron
la recuperacin econmica de muy diversa manera, complejizndose sus
diferencias. El Ecuador de este perodo, muestra un enorme desbalance
entre sus regiones y localidades, de manera que, va configurndose un
nuevo centro en el eje Quito-Guayaquil, y una periferie, a su vez dividida,
entre localidades con algn dinamismo y otras muy marginalizadas. Estas
caractersticas de la relacin centro-periferia, son distintas a las que funcionaban en el siglo XIX, que tenan como nico centro a Quito
En efecto, en este perodo, los grupos monoplicos financieros y comerciales de Guayaquil establecieron un dominio frreo sobre los pequeos y medianos industriales y comerciantes regionales como lo destaca
Liza North (1991:126-129). En Cuenca, los nobles locales, una lite que
ha sido caracterizada como una casta con poder monoplico en el campo
econmico, social y poltico (Maiguashca y North, 1991:115) se reconstituyeron en medio de la crisis, controlando a los distintos sectores econmicos locales y a sus instituciones. En Loja, el poder gamonal controlado
por una firme alianza de terratenientes e iglesia se consolid, controlando
a ms mano de obra, aprovechando la baja de la demanda de la costa, lo
cual les permiti articular a una fuerte cantidad de arrimados, (campesinos mestizos vinculados a las haciendas que no reciban salario monetario,
sino nicamente una parcela de tierra en la zona de secano, a cambio de la
cual se obligaban a trabajar gratuitamente para la hacienda por cinco
das a la semana).
En la sierra en general, la mayor disposicin de mano de obra, les
permiti a los hacendados utilizar estrategias tradicionales de produccin,
mantener el estancamiento tecnolgico, el ejercicio de mayores abusos y la
utilizacin de sus excedentes fuera de las actividades agrcolas, realizando
incluso inversiones en otros sitios. A nivel poltico instrumentaron el re-

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gionalismo como forma de controlar el crecimiento de sectores contestarios, como los grupos socialistas, y como discurso, para desarrollar iniciativas locales de control del capital financiero, tanto para arrebatarles el poder a los pequeos chulqueros locales, como para disputarse el poder con
otros espacios regionales. (Fauroux, 1983:241-44).
Este procesamiento regional de la recuperacin econmica producido con el boom bananero, en el balance general, ahond profundamente las diferencias regionales y locales. Se consolid un eje central, integrado por un bipolarismo Quito-Guayaquil que acceda al grueso de las rentas estatales, que se beneficiaba de las polticas, de la infraestructura y al
control del poder. Cuenca pas a convertirse en una regin de segunda categora, que en ciertos momentos lograba negociar su participacin; un
tercer grupo de ciudades y espacios locales como Loja, Ibarra, Riobamba,
Portoviejo con escaso dinamismo y un cuarto grupo de cantones y gobiernos seccionales muy debilitados.
IV. Regin y localidades en el periodo de industrializacin por sustitucin de importaciones
En 1925 con la revolucin juliana y en medio del inicio de la industrializacin por substitucin de importaciones que ocurri en varios pases latinoamericanos17, se dict una ley de proteccin de la industria nacional en noviembre de ese ao. Ella buscaba proteger la dbil industria de
alimentos, bebidas y textiles de la competencia extranjera. Sin embargo,
ella no prosper: no haba un sector industrial importante en el pas, la
clase dirigente (la burguesa importadora, exportadora, financiera y la clase terrateniente) de entonces estaba ms preocupada por resolver la crisis
buscando nuevos productos agrcolas de exportacin; el mercado interno
era muy reducido y persistan las ideas de que el Estado deba intervenir
poco en la economa. Es decir, aunque haba mrgenes, como en otros pases de Amrica Latina, para una recuperacin por la va de industrializacin substitutiva, la recuperacin en el caso ecuatoriano se produjo por la
va de la diversificacin agrcola, primero, y luego por la agroexportacin
del banano. En el ciclo del auge bananero creci y se diversific de alguna
manera la industria, pero no tuvo carcter autnomo, estuvo fuertemente
vinculada a la burguesa tradicional. Debi esperarse a la crisis del modelo agroexportador bananero, para que comience en los sesenta el proceso

El desarrollo local en el Ecuador / 103

de industrializacin por sustitucin de importaciones en el Ecuador, lo


cual ubic al pas, en lo que se conoci como los pases de industrializacin tarda en Amrica Latina.
El nuevo modelo de industrializacin por substitucin de importaciones, fue sostenido nuevamente por los militares, en alianza con industriales y bajo una retrica nacionalista. En la primer fase, entre 1960 y
1972, el proceso tuvo poca fuerza por la debilidad del Estado central. Con
el inicio de la exportacin petrolera y los altos precios que logr el crudo,
el Estado le imprimi un fuerte ritmo al desarrollo de su modelo hasta
1980, dcada en la que entr en crisis.
A. La industrializacin por substitucin de importaciones: 1960-1980
El boom bananero producido entre 1948 a 1964, tuvo dos efectos
clave que prepararon el proceso de industrializacin substitutiva: (i) se
ampli el mercado interno, es decir, crecieron los estratos medios de la poblacin, se produjo una mayor urbanizacin y crecieron varias ciudades; y
(ii) se fortaleci el Estado, cuestin que permiti que asuma la planificacin y las polticas de desarrollo industrial. Esta tendencia se consolid con
un crecimiento significativo de la inversin externa y la integracin subregional andina que favorecieron la substitucin de importaciones. La implementacin del nuevo modelo implic una modernizacin del sector
agrario a travs de la Reforma Agraria, la modernizacin del sector industrial por la va de la substitucin de importaciones, una reforma fiscal para centralizar el cobro de los impuestos, y una reforma administrativa, para mejorar al sector pblico y consolidar el sistema de planificacin nacional.
El nuevo proceso comenzar con la creacin del Centro de Desarrollo Industrial del Ecuador, CEDES, se trataba de una ofensiva estatal para
crear una fuerza de trabajo calificada. A la par se inicia en 1963, un nuevo
plan de Alfabetizacin. Tambin se impulsa la modernizacin del campo,
a travs de la Reforma agraria dictada en 1964, la nueva Ley de Fomento
Industrial en ese mismo ao; y el decreto 1001 de 1970. En el campo, comienza a trabajar en esa misma direccin modernizadora la OIT a travs
del programa de la Misin Andina dirigida especialmente a los indgenas
y los programas de Alianza para el Progreso, ALPRO.

104 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

La economa nacional experiment un importante crecimiento: el


PIB creci al 4.39% entre 1960 y 1969, el PIB industrial a un ritmo de
8.32% en el mismo perodo; la poblacin econmicamente activa pas de
1621.000 personas en 1961 a 2131.000 en ese mismo lapso y mejoraron
los rendimientos tributarios que pasaron de representar el 15% del PIB en
1960 al 18.5% en 1970. Se instalaron varias industrias de gran tamao y
complejidad, apareci una fraccin burguesa industrial que impuls el
proceso y surgi toda una enorme presin para modernizar la agricultura.
El Estado comenz a jugar un rol protagnico en la economa: cre la Corporacin Financiera Nacional en 1964 para transferir recursos a los industriales, y controla los sectores estratgicos de la economa: el sector energtico a travs de CEPE, el elctrico a travs de IETEL, el transporte areo
y martimo a travs de TAME y FLOPEC.
La modernizacin agraria se realiz en una coyuntura en la que se
produjo un encuentro entre condiciones nacionales e internacionales para el cambio. A nivel internacional haba una enorme presin norteamericana para producir cambios que conjuraran las posibilidades de una revolucin campesina al estilo chino o cubano; a nivel interno, el consenso fue
impuesto por una dictadura militar, que cont con el apoyo de la burguesa industrial, de un sector de terratenientes que actuaron por dentro para
darle direccin a una modernizacin bajo su iniciativa, el apoyo de la iglesia y de las universidades y de la presin campesina, que aunque no logr
constituirse en un actor decisivo, particip en la coyuntura activamente.
En el nivel ideolgico tambin hubo un encuentro entre el espritu de
progreso o la iniciativa terrateniente de varios hacendados motivados
por el mercado y la movilizacin social protagonizada por los campesinos18.
El proceso de modernizacin agraria cobr mayor impulso con el
nuevo boom petrolero de la dcada de los setenta, que le dio una capacidad inusitada al Estado para intervenir en la economa, superando largamente todos los ingresos histricos que hasta aqu haba registrado el pas.
La aplicacin de la reforma agraria, era en verdad la principal reforma que
se haba intentado para modernizar el agro, para cambiar la estructura de
tenencia de la tierra y las relaciones sociales manejadas por las poderosas
lites regionales y locales, especialmente de aquellas reacias a la modernizacin (Maiguashca, 1992: 200-220)19. A pesar de haber sido un proceso
que cont con un amplio respaldo norteamericano, de la opinin pblica

El desarrollo local en el Ecuador / 105

local, de los gremios y universidades, del movimiento campesino y de los


industriales, fue realmente tmida. Apenas se intervino 900.000 has, lo que
verdaderamente se hizo fue colonizacin y se activ el mercado de tierras.
Los grandes grupos hacendarios regionales lograron retener las mejores
tierras, vender sus tierras de mala calidad y resolver sus conflictos con el
campesinado.
La exportacin petrolera se inici en 1972, inaugurando una nueva
fase en el pas. Era la primera vez que se trataba de un boom minero, no
agrcola, manejado bsicamente por el Estado. La produccin del crudo se
increment 54 veces entre 1970 y 1973, al pasar de 1.4 a 76.2 millones de
barriles por ao. El precio del petrleo se multiplic por 14 veces, de 2.50
dlares el barril en 1972 lleg a 35 dlares en 1980. Entre 1970 y 79 el PIB
creci al 9%, se profundiz el modelo de industrializacin substitutiva,
crecieron las capas medias, se consolid un sector financiero e industrial,
creci el sector servicios, en medio de una urbanizacin constante que alter definitivamente las caractersticas rurales que tena el Ecuador hasta
la dcada del 60.
El modelo puso en ejecucin una poltica econmica que buscaba,
de manera desordenada, tres objetivos centrales: impulsar un proceso de
industrializacin por la va de substitucin de importaciones, favoreciendo el desarrollo de un sector industrial moderno altamente protegido, que
produjera los artculos de consumo domstico que antes importaba; una
ampliacin del mercado interno, creando sujetos demandantes de esos
productos por la va de la modernizacin de la sociedad; y el crecimiento
y modernizacin del Estado que jugara un rol central en el reordenamiento de la sociedad, complementndose con una legislacin social y laboral
que buscara paliar los desequilibrios sociales que ocasionara el modelo. El
impulso petrolero fue acompaado por un agresivo endeudamiento externo con grandes dosis de corrupcin, propiciado en gran parte por el capital internacional, por la entrada de nuevos acreedores al sistema, especialmente del Japn, Europa y los excedentes acumulados por los altos precios
del petrleo. El proceso tuvo fuerza hasta 1982 en que se inici la declinacin del precio del petrleo y comenzaron los procesos de ajuste estructural, que busc imponer un nuevo modelo de desarrollo neoliberal, en medio del proceso de globalizacin de la economa.
El modelo de industrializacin por substitucin de importaciones
tuvo importantes limitaciones: la industria sobreprotegida y aislada de las

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fuerzas econmicas internacionales, dependa clamorosa y contradictoriamente de insumos y tecnologa importada y contaba adems con un mercado interno pequeo que pronto se satur, de manera que, no pudo competir en un mercado progresivamente internacionalizado,. El crecimiento
internacional de los precios de estos productos importados, traslad los
costos a las producciones locales, cuestin que se tradujo en inflacin y en
baja competitividad; los trminos de intercambio continuaron deteriorndose, si bien el volumen de exportaciones creci, tomando como ndice
100 en 1980 a 163 en 1990, el valor unitario disminuy de 100 a 66.5,
mientras las importaciones aumentaron de 100 en 1980 a un ndice de
372.6 en 1990, pero el volumen importado descendi a 20.6, lo que significa, en sntesis, que los productos ecuatorianos se abarataron seis veces
respecto a los extranjeros, con lo que importamos inflacin y cedimos capital (Landzuri, 1991:55-67).
Por su parte, el mercado interno no se ampli significativamente
porque el proceso de Reforma Agraria dej con escasos recursos y sin viabilidad econmica a miles de campesinos utilizados estacionalmente como fuerza de trabajo barata en las ciudades. Por si esto fuera poco, los incentivos y subsidios se dirigieron a las polticas macroeconmicas y sectoriales asociadas con la industrializacin para substituir importaciones,
premiando a la industria y a los habitantes de los centros urbanos, discriminando a la agricultura y especialmente al sector campesino e indgena
de la zona rural; el apoyo complementario en insumos, servicios y crdito,
y el estmulo de los precios que deba garantizar el Estado fueron muy modestos y diferenciales. Se profundizaron mas bien las desigualdades en el
acceso a la oferta estatal, y no mejoraron los sistemas de produccin considerados ineficientes.
A semejante escenario debe agregarse la corrupcin y el mal manejo administrativo que el Estado y los sectores privados hicieron de los desacostumbrados ingresos, junto a las exacciones del capital financiero internacional, que en su conjunto no permitieron sentar las bases del crecimiento econmico del pas. La deuda externa creci de 4,601.3 millones de
dlares en 1980 a 11,855.6 millones en 1990, vale decir, si cada ecuatoriano deba 597.53 dlares, cada uno de nosotros deba en 1990 nada mas que
1,228.70 dlares (Acosta, 1991).
La cada de los precios del petrleo que de 35 dlares por barril en
1980 descendieron a menos de 10 en 1986, para situarse en promedios de

El desarrollo local en el Ecuador / 107

13-15 dlares en los ltimos aos y la reduccin de los crditos externos,


que comenzaron a sentirse con fuerza a partir de 1982, disminuyeron las
rentas fiscales, cuestin que impidi financiar los gastos pblicos y privados de un Estado sobredimensionado que haba gastado el 79% de los ingresos del petrleo en salarios del sector pblico (CEA, 1988), pero sobre
todo, result imposible mantener el subsidio a la industria y a los habitantes de las ciudades. Es decir, la crisis tocaba aspectos medulares del modelo, dando lugar a un conjunto de medidas inmediatistas, que no hicieron
sino agudizar la crisis, a tal punto que los indicadores sociales y econmicos del 90, nos regresaron a situaciones anteriores a los ochenta, cuestin
que en la amplia retrica latinoamericana fue bautizada como la dcada
perdida20.
B. Regiones y localidades en la poca del Estado centralista
El modelo de industrializacin por substitucin de importaciones
iniciado en 1960, fue sostenido por una alianza de militares, industriales y
terratenientes modernos, que tuvo como base de su accin poltica al Estado Central, cuestin que fue ms visible en la segunda fase entre 1972 y
1980 impulsada por los ingresos petroleros. El control del Estado Central
para implementar el modelo de industrializacin substitutiva era absolutamente crucial, para imponerles el modelo a las fracciones tradicionales
de terratenientes, importadores e incluso exportadores tradicionales, renuentes al cambio. Por su inspiracin cepalina, el modelo fue acompaado por una fuerte retrica nacionalista, modernizante e integradora del espacio nacional que pretenda ganar el apoyo de los sectores populares, de
campesinos y capas medias para derrotar a esas fracciones tradicionales de
carcter regional y local.
En todo el proceso, se pusieron en debate tres temas centrales que
cambiaron la relacin entre centro y periferie: (i) el nuevo carcter del Estado, que comienza a intervenir directamente en la economa, afectando
intereses regionales y de las fracciones tradicionales del capital; (ii) el control de los Gobiernos Seccionales (Municipios y Consejos Provinciales), al
supeditarlos al presupuesto entregado por el Estado, controlar sus fuentes
financieras y al centralizar una serie de atribuciones y funciones que anteriormente estaban a su cargo; y (iii) la modernizacin de la sociedad y del
Estado, que promueve el aparecimiento de nuevos actores y dinmicas so-

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ciales que redefinen a las lites locales, creando nuevas expresiones que se
configuran nacionalmente.
El nuevo carcter del Estado como activador, redistribuidor e interventor en la economa se expresa claramente en el control directo que ejerce sobre los sectores estratgicos, en el fortalecimiento de sus aparatos de
planificacin, en la participacin en las empresas estatales industriales y
agroindustriales que para 1979 llegan a 65, en el crecimiento del nmero
de trabajadores del sector estatal que para 1980 llegan a 140.000, en la
puesta en vigencia de la Ley de Seguridad Nacional y la Ley de Partidos Polticos, en el fortalecimiento de las Fuerzas Armadas que incluso controlan
varias empresas y en la institucionalizacin del papel central del Estado reconocido en la Constitucin de 1978. Ello le permite negociar y en algunos casos, imponer los cambios a las poderosas lites terratenientes regionales y estimular a las fracciones comerciales, industriales y financieras.
Adicionalmente se consolida la integracin nacional del Ecuador: el sistema vial, transportes, telgrafos, telfonos, correos, radios, prensa y televisin cubren la mayor parte del territorio nacional, en tanto, el aparato estatal, a travs de sus organismos pblicos, la polica y las fuerzas armadas
hacen presencia en el conjunto nacional.
El Estado centralista asume la mayor parte de funciones y atribuciones que les corresponda a los Municipios y Consejos Provinciales. Los
Municipios perdieron visin sobre el desarrollo local, debieron concentrarse en las zonas urbanas mientras el campo quedaba bajo la accin de
los Consejos Provinciales, ahondndose la brecha entre el campo y la ciudad. Para establecer mejor las caractersticas de estas diferencias entre
campo y ciudad, tomemos un ejemplo: el cantn Macar: entre 19921996, la inversin municipal se ocupa, casi de manera exclusiva, de la infraestructura de servicios en la ciudad: vas, saneamiento, embellecimiento urbano, servicios comunales y electrificacin. Varias de estas obras se las
realizan en convenio con organismos nacionales como el FISE, FONDVIAL, EERSA y con el organismo regional PREDESUR.
La inversin en la zona urbana es abrumadoramente superior a la
de la zona rural en una relacin de ms de 3 a 1 (76% a 23%)21. Esta preferencia por el sector urbano, es general en los municipios ecuatorianos.
En estas condiciones, se produce un distanciamiento cada vez ms agudo
entre ciudad y campo, profundizando la migracin del campo y el crecimiento insostenible de las ciudades. Adicionalmente, cada municipio debe

El desarrollo local en el Ecuador / 109

negociar con el Gobierno de turno sus rentas, de las que depende en ms


del 90%: paternalismo y clientelismo se juntan en estas relaciones. A ello
debe sumarse la creacin del Banco de Desarrollo del Ecuador, BEDE, para financiar proyectos municipales, que consolida el control desde el Estado a los municipios. Acosados por las demandas locales, los municipios
pugnan en ese perodo por ceder todas sus atribuciones mientras las rentas petroleras sostienen el proceso.
De otra parte, se consolidan organismos de la sociedad civil de carcter nacional: como los gremios empresariales y profesionales, las centrales de trabajadores CEOLS, CEDOC y CTE, los organismos campesinos
como la FENOC, la FEI, los organismos estudiantiles, entre otros. El Estado interviene en la creacin de numerosos cantones, hasta hipertrofiar su
nmero y acta poderosamente en la movilizacin de la poblacin, sea para favorecer procesos de colonizacin en la regin Amaznica22 y Esmeraldas, sea para incentivar su salida a la ciudad como fuerza de trabajo barata de la industria protegida. En 1988 se agudiza la baja del precio del petrleo, que se sita en 14 dlares, que debilitar al Estado central, mientras
en ese ao, la deuda ha alcanzado un monto de 11 mil millones de dlares. En 1990 se produce el levantamiento indgena que cuestiona al Estado
unitario y plantea desde otra ptica la necesidad de una reforma del Estado
C. Crisis del Modelo de Industrializacin Substitutiva
Los ingresos petroleros ayudaron a mantener el espejismo de un
pas que se resista a la crisis que sacuda a todos los pases latinoamericanos. Las lites mantuvieron un doble discurso: de una parte bregaban por
el neoliberalismo, de otra, vivan a costa del Estado. La accin de las lites
se neutraliz por los intereses en pugna: se desataron inmensos apetitos en
torno a las privatizaciones de las empresas estatales. Tambin ha sido notable la resistencia de los sindicatos pblicos, las organizaciones sociales y
la ciudadana en general, que en distintos momentos se opusieron a estos
procesos. En el balance, los ajustes fueron siempre insuficientes, carentes
de imaginacin, repetitivos, condicionados por los organismos internacionales y absolutamente inequitativos.
En ese escenario, la crisis se desbord en un tiempo rcord: entre
1995 al 2000, el Ecuador se convirti en el pas de ms acelerada cada en

110 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

el continente y el de mayor inestabilidad poltica. Las estadsticas del pas


resultaron aterradoras. En esos cinco aos, cinco presidentes se sucedieron
en el poder, mientras los pobres se duplicaron: de 3.9 millones llegaron a
8.4 millones. Sus ingresos bajaron en un 25%; ms de 800 mil personas salieron del pas en busca de oportunidades y continan migrando; entre
1998 y 1999 quedaron sin empleo en las ciudades 340.000 personas; cada
da hay 1.500 nuevos nios pobres; el gasto social percpita cay en 22%
en educacin y 26% en salud;23 el pas registra un 17% de desempleo
abierto y 52% de subempleo; la inflacin acumulada en el perodo borde
el 700% y a pesar de la dolarizacin contina; la mitad del presupuesto
global del Estado es destinado al servicio de la deuda, entre los indicadores ms descollantes. La perversidad del proceso se manifiesta en que,
mientras la pobreza de la mayora de ecuatorianos se acentu, se produjo
una mayor concentracin de la riqueza y la desigual distribucin del empleo: en 1998 el 10% ms rico de la poblacin concentr el 42.5% del ingreso, mientras que el 10% ms pobre apenas obtuvo el 0.6%.
La pobreza en el rea rural es an ms alarmante. El modelo de desarrollo subestim el papel de la agricultura y discrimin al sector agrcola, de manera que al iniciar el siglo XXI, el 90% de los campesinos son pobres: la exclusin y la inviabilidad en este sector se cuenta por miles. En estas condiciones, las estrategias de reproduccin social campesina se han
complejizado: los ingresos no agrcolas, han comenzado a tener un papel
gravitante y central en la economa, cuestin que ha producido un proceso masivo de abandono del campo. La poblacin rural baj del 41.8% al
39% entre 1990 y el 2001 (INEC, 1990,2001). Los pequeos espacios de
viabilidad campesina en mares de inviabilidad son aquellos que han logrado procesos de diversificacin productiva con la construccin de infraestructura de riego; los que se han dotado de cierta seguridad productiva con la construccin de invernaderos; los que han explorado en productos no tradicionales; los que han emprendido procesos agroindustriales y los que producen para los mercados selectivos externos. Sin embargo,
ellos son muy pocos.
El gobierno opt por la dolarizacin, como medida extrema para
controlar la devaluacin que se desbordaba y buscar un equilibrio macroeconmico. Se eliminaron la mayor parte de subsidios, se redujo modestamente el aparato estatal y se flexibiliz el sistema laboral siguiendo las recomendaciones del modelo neoliberal. Tras la crisis bancaria del 1999, se

El desarrollo local en el Ecuador / 111

han hecho grandes esfuerzos por reflotar al sistema financiero y se intent


avanzar en los temas de privatizacin, sin resultados tangibles. Un inesperado aumento de los precios del petrleo y el ingreso de algunos prstamos represados han logrado el milagro de sostener en la pendiente a un
pas que se precipitaba al vaco. Sin embargo el futuro es ms incierto que
nunca. Aunque se produjo un crecimiento del PIB en los dos primeros
aos, la balanza comercial es desfavorable, el costo de la vida se ha incrementado brutalmente y se ha perdido la escasa competitividad de la produccin nacional que est en quiebra. Se discute la necesidad de salir ordenadamente de la dolarizacin para buscar una reinsercin ms competitiva.
D. El resurgimiento de lo local
Los Municipios ecuatorianos: historia de una derrota, titulaba
V.H. Torres a su artculo escrito en 1989 para destacar la prdida del papel
de los municipios como poderes locales frente a la envestida centralista del
Estado de la poca petrolera. Pocos aos ms tarde, podamos decir que
no estaban muertos, solo estaban de parranda: la crisis del Estado los resucit.
El modelo de desarrollo basado en el Estado centralista que tuvimos
en las tres dcadas finales del milenio anterior, se agot: el Estado perdi
su capacidad econmica; no poda asumir las diversas y complejas demandas de la sociedad ecuatoriana, a punto de estar incapacitado de manejar
los problemas que afectan a las localidades. En el pas se constat una generalizada desilusin por la planificacin central: a nivel de la sociedad, en
general, se critic el costo de mantener oficinas, tcnicos y administrativos
en un Estado en crisis; se evidenci que los niveles de apropiacin de las
polticas y proyectos por la poblacin eran bajos, subsistan mientras se
ejecutaban los proyectos, es decir, los resultados no eran sostenibles en el
tiempo; se puso en duda la calidad tcnica de estas ofertas y tambin de su
agilidad; y se destac que muchas de las propuestas tecnolgicas, econmicas y culturales no empataban con la poblacin con la que se trabajaba.
Ello se agrav con el manejo corrupto facilitado por un excesivo
centralismo que no tena transparencia alguna, y la dilapidacin de los escasos recursos que llegaron a acuar la frase dnde est la plata? Por su
parte, a nivel de los Gobiernos Seccionales comenz a revertirse la tenden-

112 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

cia centralista que ellos mismos secundaron en el pasado: cansados de negociar y mendigar polticamente los recursos con los gobiernos de turno,
el movimiento por la descentralizacin comenz en varios municipios alternativos, apoyados por la Cooperacin Internacional y ONGs nacionales.
Concomitantemente, la globalizacin mostr la caducidad de los
conceptos decimonnicos de soberana interna, territorio y cultura nacional que inspiraron a los Estados nacionales. Las grandes decisiones son
ahora transnacionalizadas, el territorio nacional es atravesado sin tregua ni
permiso por capitales, informaciones y tecnologas. En medio de estos
procesos, resurgi lo local y lo regional para proponer procesos de descentralizacin y autonoma, como una forma de enfrentar la globalizacin y
la crisis de los Estados. En medio de estos procesos, creci paulatinamente la demanda por desarrollar una democracia participativa, cuyo mbito
ideal de ejercicio es la localidad, espacio en el cual, los residentes estn ms
prximos y pueden participar y controlar mejor a sus gobiernos seccionales, lo cual ha dado origen a demandas de autonoma y descentralizacin
que se impulsan desde diversas concepciones en el pas, tanto desde las oligarquas y poderes locales o regionales, as como, desde las organizaciones
sociales.
Lo nuevo y especfico de este proceso, que se vive de manera ms o
menos generalizada en Amrica Latina, es de una parte, la emergencia de
actores excluidos, los indios, que a travs de una poderosa revitalizacin
tnica que tiene un fuerte carcter territorial, no solo cuestionaron al Estado unitario y centralista, sino que plantearon su renovacin desde los
poderes seccionales, lo cual plantea, un cambio en la base misma de los sistemas de dominacin local. De otra parte, la otra particularidad del proceso ecuatoriano, es la presencia renovada de diversos actores locales, que
se expresan de manera muy diversa: en ocasiones como organizaciones sociales y tnicas de primero, segundo y tercer grado que buscan participar
en las decisiones pblicas; en otros casos se expresan como iniciativas de
los gobiernos locales, Juntas Parroquiales, Municipios y Consejos Provinciales, muchos de ellos fuertemente atomizados y casi inviables; tambin se
han expresado como cuencas o microcuencas hidrogrficas o lacustres, algunas de ellas incluso binacionales; y en otros casos se han expresado como corredores transversales que intentan formar regiones. Esta nueva
complejizacin de la relacin entre centro y periferia, se abre con fuerza al
iniciar el siglo XXI.

El desarrollo local en el Ecuador / 113

Notas
1
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3
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5

6
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8
9

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12

13

Para un anlisis ms exhaustivo de la fase cacaotera, ver, Chiriboga, Manual, Jornaleros y gran propietarios en 135 aos de exportacin cacaotera 1790-1925, CIESE, 1980
En 1881 se funda el Ingenio azucarero Valdez y en 1887 se inaugura el Ingenio azucarero San Carlos en Milagro. Para 1890 se inicia la exportacin de caa de azcar. En
1892, se funda en Guayaquil la fbrica de Cigarrillos El Progreso
Gua Comercial agrcola e industrial de la Repblica del Ecuador, 1909, Talleres de Artes Grficas.
La poltica industrial fue mas bien retrica. Se qued en la expedicin de la Primera
Ley de Proteccin Industrial en 1906.
Un resultado no programado que produjo la estatizacin de los bienes de las Comunidades Religiosas que pasaron a la Beneficencia Pblica, fue la deslegitimacin del
pacto entre huasipungueros y arrendatarios de las haciendas, que hacia la dcada del
30, se expres como una crisis de la autoridad paternal de los hacendados sobre los
trabajadores, inaugurando una larga fase de lucha por la recuperacin de la tierra.
Gonzlez Surez, Federico, Historia General de la Repblica del Ecuador, Tomo 2,
CCE, 1970: 22.
Gonzlez Surez, Federico, Quito instruccin pastoral sobre la evangelizacin de los
indios, en Federico Gonzlez Surez y la polmica sobre el Estado laico, op. cit.: 398.
Moncayo, Alberto, El concertaje de indios, 1912, mimeo, Quito.
Los liberales tuvieron una poltica ambigua frente a los Municipios. De una parte, buscaron intervenirlos, pero de otra emitieron una ley que fortaleca su autonoma: La
Constitucin de 1906, en su artculo 114, reconoci formalmente que las Municipalidades, en el ejercicio de sus funciones privativas, sern absolutamente independientes de los otros poderes(Trabucco:1975:344).
El 53,1 del rea total dedicadas a la produccin bananera (174.361 has clasificadas y
15.000 no clasificadas), eran propiedades menores de 100 has; el 34.1% de la tierra estuvo en propiedades medianas de 100 a 500 has; y el 12.8% en propiedades de ms de
500 has.
Las grandes compaas prefirieron el control de la comercializacin. Sin embargo,
Compaas como La Astral de la Fruit Trading Corporation la combinaron con la posesin directa de la tierra para la produccin.
Por ejemplo, los aparceros y arrimados de Pesillo, en 1943, piden se les adjudiquen 200
has. de tierra, de la que la hacienda reclama propiedad, para constituirse en comunidad. Argumentan que lo nico que cuentan para hacer frente a las necesidades de la
vida, es el irrisorio salario de veinte centavos diarios que perciben como trabajadores
de la hacienda Pesillo. Archivo de comunas del MAG. Carpeta Cayambe-Pucar, 22
Noviembre, 1943
Los comuneros de Paccha, en Cangahua repudian la inaceptable condicin que les impone la hacienda La Compaa que por permitirles pastorear las ovejas en pramos
de la hacienda pretende que trabajen todos los das por yanapa y entreguen todo el
abono orgnico a la hacienda, que lo precisaba para mantener su sistema Agrcola (Archivo Comunas MAG. Carpeta Cayambe-Paccha, 1 Diciembre 1947)

114 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

14 Mark Thurner Poltica campesina y hacienda andina, siglos XIX-XX, FLACSO, 1989,
analiza las obligaciones de reciprocidad y redistribucin que obligan al pen y al patrn, que dificultan los cambios laborales que el patrn quera implantar.
15 La comunalizacin del mundo indgena desplaz el problema tnico a los cantones, y
la resistencia tom la forma de un enfrentamiento inorgnico de la sociedad contra el
Estado.
16 De las 403 parroquias existentes en 1950, en 88 de ellas los indios eran ms del 50%, y
en otras 59 constituan entre el 25 y 49%
17 La idea era producir artculos manufacturados que se importaban de Europa y Estados Unidos. En pases como Argentina, Brasil, Chile y Mxico, los Estados pusieron en
marcha importantes procesos de industrializacin, crearon barreras arancelarias que
elevaron los precios de los bienes importados, ampliaron la demanda a travs de contratos con el Estado e incluso crearon industrias estatales. Este proceso dio resultados
iniciales positivos para el desarrollo de sus economas. Sin embargo, en los aos sesenta, el modelo mostraba importantes limitaciones: (i) era porque continuaba dependiendo de bienes de produccin importados, especialmente maquinaria,; (ii) la demanda interna de productos industrializados era muy pequea por las grandes inequidades en el ingreso de las grandes masas de trabajadores; (iii) la tecnologa utilizada
era muy intensiva, propia de los pases desarrollados, cuestin que no creaba puestos
de trabajo, sino mas bien los desplazaba; y (iv) el descontento, sobre todo de la clase
obrera que haba crecido significativamente, fue frenado de manera autoritaria y brutal por una serie de dictaduras militares
18 En los aos 80 se produjo en el pas un interesante debate intelectual sobre la interpretacin de la Reforma Agraria: para un sector (Barsky, Murmis, Arcos; Marchn y
otros) se trataba de un proceso motivado por el desarrollo del capitalismo; mientras
que para Guerrero se trataba de una respuesta a las luchas campesinas. La idea de coyuntura supera estas dos versiones que polarizaron las respuestas unilaterlamente
19 En este acpite, vamos a seguir y desarrollar las tesis propuestas por Juan Maiguashca
en su influyente trabajo La cuestin regional en la historia ecuatoriana (1830-1972),
en Nueva Historia, Volumen 12.
20 Para una versin ms exahustiva de este proceso, ver, Ramn, Galo, et.all Actores de
una Dcada Ganada: tribus, comunidades y campesinos en la modernidad, COMUNIDEC, 1992, Quito
21 Actas del Cabildo de Macar, 1992-1996
22 En 1977 se dict la Ley de Colonizacion de la regin Amaznica y se conform el INCRAE para regular esta actividad.
23 UNICEF, El gasto social en la proforma presupuestaria para el 2001, Quito, 2000.

El desarrollo local en el Ecuador / 115

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ACTORES DEL DESARROLLO LOCAL


Y MANEJO DE RECURSOS NATURALES
EN EL ECUADOR

Vctor Hugo Torres Dvila


I. Introduccin
El presente documento contiene una sistematizacin general de las
principales experiencias vividas por las organizaciones de base, los pequeos municipios rurales y numerosas organizaciones no gubernamentales,
en torno al manejo pblico de los recursos naturales en jurisdicciones poltico-administrativas de nivel subnacional como son las provincias, cantones y parroquias.
Cabe advertir que no es un inventario de los proyectos y/o programas de manejo de los recursos naturales existentes en el pas, sino una visin panormica de algunas experiencias de manejo de recursos naturales
ligadas directa e indirectamente a los gobiernos seccionales, que son parte
de lo que se reconoce como las experiencias de desarrollo local en el Ecuador.
El texto contiene una sntesis descriptiva e informativa antes que
una propuesta terico-conceptual, de las diversas iniciativas de manejo de
recursos naturales emprendidas por diferentes actores sociales, que tienen
como aliado clave algn gobierno seccional y alcance en una porcin menor del territorio nacional; especficamente se refiere a las prcticas de manejo de los recursos naturales que estn en conexin principalmente con
municipios. Estas prcticas son abundantes, no es la intencin del documento presentar un catlogo de ellas, sino mostrar las principales tendencias con algunos casos ilustrativos, especialmente de las experiencias consideradas innovadoras.
El documento tiene cinco secciones. En la primera seccin se introduce al lector(a) en una breve aclaracin de lo que se entiende por mane-

120 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

jo de recursos naturales y desarrollo local. La segunda seccin expone las


experiencias de este tipo de experiencias, teniendo como referencia los actores y sus contextos de accin. La tercera seccin muestra la ubicacin
geogrfica de los casos, tendiendo como referencia la divisin cantonal del
pas. En la cuarta seccin se sealan los principales resultados; mientras la
quinta seccin concluye exponiendo los avances conceptuales y los principales desafos.
La sistematizacin incluy entrevistas a varios funcionarios de instituciones pblicas y del Tercer Sector que estn involucrados en el desarrollo local, a tcnicos de campo responsables de proyectos; adems se
compil informacin de otros estudios realizados por COMUNIDEC, especialmente del Estudio de experiencias de Desarrollo Local Rural preparado para VECO, al igual que datos obtenidos del acompaamiento que
la institucin ha realizado a varias de las experiencias innovadoras de desarrollo local.
Se espera que este documento cumpla con la finalidad de proveer
informacin y elementos de referencia a las personas interesadas en esta
temtica, teniendo siempre presente que se trata de un texto de carcter introductorio que requiere de ampliaciones y mayor profundidad analtica,
por lo que todas las sugerencias, comentarios o informacin que contribuyan a mejorar esta visin panormica sern bien recibidas.
II. Desarrollo local y manejo de recursos naturales
Los gobiernos seccionales ecuatorianos vienen asumiendo, desde
hace mucho tiempo, una forma de usar los recursos naturales que est ligada a su condicin de proveedores de servicios urbanos como el agua potable, manejo de los desechos slidos, mantenimiento de reas verdes y
bosques protectores, zonas recreativas; ltimamente algunos incursionan
en su manipulacin como materias primas para actividades agropecuarias
en las zonas rurales. Los gobiernos seccionales tienen una antigua relacin
con los recursos naturales que est consignada en sus respectivas leyes.
La legislacin provincial faculta a los consejos provinciales a asumir
funciones relativas al manejo de los recursos naturales, como parte de su
rol de promotores del desarrollo local en sus respectivas jurisdicciones. La
Ley del Consejo Provincial en el Captulo IV, seala las Atribuciones y
Funciones del Consejo como el organismo responsable de planificar el de-

El desarrollo local en el Ecuador / 121

sarrollo provincial en coordinacin con las municipalidades; en el Numeral r), acenta su deber de ejercer el desarrollo prioritario, integral y sostenido de las actividades agrcolas, pecuaria, acucola, pesquera y agroindustrial; y estimular los proyectos de forestacin y reforestacin de la jurisdiccin provincial. En el numeral inmediato se confirma esta funcin,
responsabilizndole de crear y mantener la infraestructura necesaria para
el fomento de la produccin agropecuaria.
La Ley de Rgimen Provincial, en el Art. 3, ratifica las atribuciones
de los Consejos Provinciales sealando que les corresponde orientar las
aspiraciones provinciales relacionadas con el desenvolvimiento econmico, promoviendo la explotacin y fomento de las fuentes de produccin
agrcola, pecuaria, industrial y minera, para lo cual acordar los planes correspondientes, encuadrndolos dentro del Plan General de Desarrollo.
El hecho es que tanto los Consejos Provinciales como las Municipalidades, comparten atribuciones en el uso de los recursos naturales para fines del mejoramiento productivo y el bienestar de la poblacin; lo hacen
con enfoques que consideran a los recursos naturales como insumos y materias primas, cuya utilizacin, en el mejor de los casos, incluye la restitucin de los bienes naturales bajo mecanismos como la reposicin forestal, el cuidado de fuentes de agua y la disposicin de los desechos slidos.
La explotacin de los recursos naturales en las jurisdicciones subnacionales, forma parte del andamiaje jurdico-pblico que sustenta las polticas
de acceso a los servicios colectivos.
De ah que no se trata de plantear el uso de los recursos naturales
como una nueva responsabilidad de los gobiernos seccionales, sino de innovar el enfoque y las prcticas convencionales que stos realizan. Reconociendo que el manejo de la naturaleza es una de sus atribuciones primigenias, hay que pasar del enfoque prevaleciente de considerarla como insumo para el acceso a servicios colectivos, a un enfoque de manejo sustentable de los recursos naturales que incluya la prestacin de servicios ambientales en el territorio, desde una perspectiva de la gestin pblica de los
bienes del patrimonio natural.
En esta perspectiva, el desarrollo local sustentable, como estrategia
de accin, fomenta las capacidades endgenas de los actores socio-territoriales vinculados con la gestin de los recursos naturales. Impulsa iniciativas pblicas que interrelacionan las intervenciones sectoriales, conectando
las dinmicas urbanas con las rurales en el acceso a los servicios bsicos,

122 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

que fortalecen el capital humano e innovan la tecnologa productiva para


compensar la explotacin irracional de la naturaleza, equilibrando el uso
de los recursos naturales con la conservacin del medio ambiente.
En este tipo de experiencias convergen diferentes factores econmicos, geogrficos, de servicios, ambientales, organizativos, territoriales e
institucionales, por lo que para fines de ubicar el mbito del manejo sustentable de los recursos naturales en condiciones de desarrollo local, se
han considerado los siguientes tres elementos.
i) El alcance territorial. Hay desarrollo local cuando los procesos sociales y/o gubernamentales de manejo de recursos naturales, que se
dan en las reas subnacionales de provincia, cantn, parroquia y/o
circunscripcin territorial, tienen alcance dentro de una jurisdiccin geogrfica; porque lo territorial no es la sola delimitacin administrativa, sino una deliberada intencin para que las acciones,
productos e impactos tengan alcance dentro de esas jurisdicciones
espaciales.
ii) El carcter pblico. Las iniciativas de manejo de recursos naturales
protagonizadas por actores de la sociedad civil, que tienen relacin
directa o indirecta, al mismo tiempo estable, con algn nivel de gobierno seccional: prefectura, municipio y junta parroquial, se inscriben como procesos de desarrollo local. El vnculo persistente entre los agentes externos y el gobierno local le confiere el carcter pblico a las iniciativas de desarrollo local, con lo que las acciones de
manejo de recursos naturales asumen la condicin de obligatoriedad para todos los habitantes de la localidad.
iii) La participacin ciudadana. Las experiencias participativas de manejo de recursos naturales que conectan a diversos actores locales
(ONG, organizaciones campesinas, gobiernos locales, agencias de
ayuda al desarrollo), se implementan a travs de alianzas estratgicas, plataformas, redes y consorcios. Dado su escala, las experiencias
de desarrollo local requieren compartir recursos, tecnologa y riesgos entre actores pblicos, privados y del Tercer Sector.
En consecuencia, se entendera por experiencias de desarrollo local
y manejo de recursos naturales, a los procesos protagonizados por organizaciones de usuarios, campesinos, pobladores y en general de la sociedad

El desarrollo local en el Ecuador / 123

civil dirigidos al mejoramiento de la calidad de vida en las jurisdicciones


subnacionales, que logran influencia o control de gobiernos locales, promoviendo alianzas multi-actores para implementar polticas territoriales
de bienestar basadas en el manejo de los recursos naturales.
El presente estudio describe algunas de estas experiencias considerando los actores y sus contextos, con nfasis en el nivel municipal que,
siendo todava iniciales, tienden a posicionarse en un espacio nuevo: la interfase entre lo pblico y lo privado, estn en la frontera de lo pblico no
estatal; pues son experiencias de manejo de recursos naturales efectuadas
por entidades estatales locales, en alianzas con ONG para la prestacin de
servicios, o son intervenciones colectivas en las que concurren organizaciones societales en acuerdo con autoridades gubernamentales y con apoyo de agentes externos.
Se tratan de experiencias de convergencia multi-actorial que amplan el escenario de lo pblico ms all de lo estatal, en busca de revertir
las inequidades compartiendo el manejo de los recursos naturales, la movilizacin financiera, el acceso a innovaciones tecnolgicas, la creacin de
capital social y nuevas institucionalidades pblicas para la accin colectiva.
III. Las principales experiencias de desarrollo local
En el Ecuador, al igual que en otros pases de la regin, los actores
pblicos, privados y del Tercer Sector vinculados al desarrollo local, se desempean en un contexto histrico de reforma estatal que promueve la
descentralizacin de las funciones y competencias del gobierno central, la
tercerizacin y privatizacin de los servicios pblicos y la creciente participacin de los usuarios de los recursos naturales en la toma de decisiones
as como en su gestin local.
El marco de reforma estatal es el teln de fondo de cuatro grandes
grupos de experiencias que son: la renovacin de los gobiernos seccionales, las iniciativas de la sociedad civil, la influencia de la ayuda internacional y la descentralizacin estatal, las que ha continuacin se resean.
A. Renovacin de los gobiernos seccionales
Es la tendencia ms visible por el carcter poltico y las implicaciones de gobernabilidad, pues son un conjunto de gobiernos provinciales,
municipales y parroquiales que impulsan diversas acciones de desarrollo

124 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

local en su respectiva jurisdiccin. Empezaron en las elecciones de 1992


con la innovacin de seis pequeos municipios rurales, amplindose a 12
municipios en las elecciones del ao 1996 y desde el ao 2000 incluyen
ocho consejos provinciales, 52 municipios y numerosas juntas parroquiales; pudiendo afirmarse que actualmente en el 32% de las Prefecturas y en
el 22.3% de los municipios ecuatorianos, hay algn tipo de iniciativa de
desarrollo local relacionada con el manejo de los recursos naturales.
De estos casos, veintinueve municipios y cinco prefecturas estn afiliados a la Coordinadora de Gobiernos Locales Alternativos, que rene a
los gobiernos seccionales indgenas y no indgenas que con alianzas polticas giran en torno al Movimiento de Unidad Plurinacional Pachacutik; los
restantes veinte y tres municipios y dos prefecturas no estn alineados con
este grupo poltico, reconocindose como democratizadores y de distinta
orientacin poltica, segn se observa en el siguiente cuadro:
Cuadro N 1
Gobiernos seccionales innovadores
Gobierno

Lugar

Membresa

Provincial

Bolvar, Cotopaxi, Imbabura,


Morona Santiago, Sucumbos

Provincial
Municipal

El Oro, Pichincha
Esmeraldas, Lago Agrio, Shushufindi,
Puyo, Tabacundo, Pimampiro,
Sevilla de Oro, Guachapala,
El Pan, Gualaceo, Chordeleg,
Paute, Santa Isabel, El ngel,
Sangolqu, Portoviejo, Santa Elena,
Cuenca, Macar, Calvas, Puyango,
San Juan Bosco, San Lorenzo
Saquisil, Guamote, Colta, Cotacachi,
Otavalo, Suscal, Cayambe, Guaranda,
Echeanda, Las Naves, Alaus, Saraguro,
Pucar, Quijos, Cuyabeno, Orellana,
Arajuno, Sigchos, Pallatanga, Taisha,
Cumand, Cascales, Nabn, Aguarico,
Girn, Loreto, Huamboya, Salitre, Patate

Coordinadora de
Gobiernos Locales
Alternativos
Democrticos
Democrticos

Municipal

Coordinadora de
Gobiernos Locales
Alternativos

Fuente: entrevistas a autoridades locales y a funcionarios de la Coordinadora de Gobiernos Locales Alternativos


Elaboracin: autor

El desarrollo local en el Ecuador / 125

En la administracin del Estado ecuatoriano el segundo nivel territorial corresponde a los Consejos Provinciales, los que desde la perspectiva de la reingeniera institucional hacia un nuevo modelo de gestin pblica, son considerados como el nivel apropiado para la transferencia de
competencias rurales en los programas de descentralizacin estatal, en la
expectativa de que, a su vez, posteriormente, stos deleguen las competencias a las municipalidades de su jurisdiccin.
Algunos consejos provinciales empiezan a autodenominarse como
Gobiernos Provinciales. Se caracterizan por una apertura a incorporar
las iniciativas y proyectos de las organizaciones rurales de base, de los municipios y juntas parroquiales en los mbitos de vialidad, infraestructura,
riego, turismo, servicios; y por impulsar iniciativas de planeacin participativa provincial.
Sobresale, en la sierra centro, el Consejo Provincial de Cotopaxi que
elabor el primer Plan Participativo de Desarrollo de Cotopaxi, que llega al nivel de las parroquias rurales e identific ocho reas estratgicas en
los campos social, econmico y ambiental; ste ltimo propone siete lneas
de accin con polticas concertadas de manejo del ambiente, la produccin
sana, conservacin y uso adecuado de recursos hdricos con el manejo de
cuencas hidrogrficas, fomentar la educacin ambiental, impulsar hbitat
urbanos para la vida y detener la erosin. Aunque est iniciando una incipiente transformacin institucional, en la prctica la experiencia concreta
del Consejo Provincial de Cotopaxi es la construccin de pequeas obras
de infraestructura social y equipamiento en las comunidades rurales.
En la sierra norte el Gobierno Provincial de Imbabura basado en la
capitalizacin de las propuestas y planes recogidos en las asambleas cantonales, a travs de la Asamblea Provincial elabor el Plan de Desarrollo Estratgico de Imbabura que basado en las potencialidades territoriales,
ambientales y naturales de la provincia, delinea una estrategia de desarrollo sustentable que prioriz proyectos, algunos de los cuales han sido retomados por la Unidad de Desarrollo de la Zona Norte (UDENOR) para su
ejecucin. El Gobierno Provincial imbabureo cuenta con una ventaja
comparativa, pues dentro de su jurisdiccin hay cuatro cantones que impulsan slidas iniciativas locales de manejo de los recursos naturales, que
le confieren un marco institucional de alianzas favorables.
Ubicado en la regin costa sur del pas y en un contexto diferente
marcado por el dinamismo agro-exportador y comercial de la zona, desta-

126 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

ca el Consejo Provincial de El Oro que con apoyo de la Universidad Tcnica de Machala, est explorando iniciativas econmicas agroindustriales
que le abran oportunidades de desarrollo local ante la descentralizacin,
para lo cual plantea el rediseo institucional del gobierno provincial acorde con una perspectiva de crecimiento econmico. As, con enfoque empresarial el gobierno provincial est empezando la formulacin del plan de
desarrollo provincial, que pone nfasis en las ventajas comparativas derivadas de las riquezas naturales de la provincia y la capacidad de emprendimiento de sus habitantes.
En cuanto a los municipios, considerados como el tercer nivel territorial en la administracin del Estado, tambin estn cambiando su denominacin a Gobiernos Locales. Aquellos autodenominados alternativos son, en unos casos, municipios tomados por organizaciones indgenas y/o rurales que al alcanzar el control de la entidad de gobierno urbano extienden su accin hacia el campo; en otros casos, son liderazgos democrticos mestizos que convocan a la participacin ciudadana, expandiendo la cobertura municipal al sector rural.
Se caracterizan por su incursin en el desarrollo local conectando el
campo con la ciudad, por modificar las relaciones entre el gobierno seccional y la sociedad civil en la gestin municipal, por una accin pblica incluyente y participativa, por asumir enfoques estratgicos que integren en
el territorio el manejo de los recursos naturales para la prestacin de servicios.
En general, estos municipios estn explorando o administrando una
problemtica especfica de desarrollo local, en la que van articulando las
diversas intervenciones territoriales y tejiendo una red local de colaboradores, que crean un entramado inter-institucional como factor de sostenibilidad de los servicios. En la mayora de casos, por tratarse de municipalidades rurales, la problemtica especfica coincide con el manejo de algn
recurso natural que se vuelve estratgico como elemento integrador de la
accin municipal.
Algunos casos ilustrativos de esta tendencia son, en la sierra norte,
el Municipio de Espejo que integra el Consorcio para el Desarrollo Sostenible de la Ecoregin Andina (CONDESAN), que implementa un programa de investigacin sobre el manejo de recursos naturales y los factores
econmicos y sociales que influyen en la toma de decisiones de los agricultores, a travs de la mesa de concertacin del Consorcio Carchi de la Cuen-

El desarrollo local en el Ecuador / 127

ca del Ro El ngel y con la intervencin del Centro Internacional de la Papa, Fundagro, FLACSO, CARE-Promusta, Instituto Internacional de Manejo del Riego, Programa de Laderas del Centro Internacional de Agricultura Tropical y el Ministerio de Agricultura y Ganadera.
Otra experiencia interesante es la del Gobierno Municipal de San
Pedro de Pimampiro que junto con la ONG CEDERENA, la Fundacin InterAmericana FIA, el Proyecto Desarrollo Forestal Comunitario-FAO y la
Red Asesora de Gestin Ambiental y Desarrollo Local (REGAL), estn impulsando un programa de conservacin de pramos y bosques altoandinos como el de Nueva Amrica, desde un enfoque de servicios ambientales. Algo similar, aunque en menores proporciones, est empezando el
Municipio de Pedro Moncayo en la zona de Mojanda, con apoyo de la
Fundacin Brethen Unida y el Programa de Pequeas Donaciones del
PNUD.
En Cotacachi el Gobierno Local entr de lleno en impulsar el Cantn Ecolgico, por medio de una estrategia centrada en el manejo de los
recursos naturales como ejes del crecimiento econmico, para lo cual promovi la Asamblea Cantonal con la que se implementa el presupuesto participativo, la empresa mixta para el manejo ecolgico y comunitario de la
reserva natural Cotacachi-Cayapas, mantiene el Concejo Cantonal de Salud, impulsa el Colegio Tcnico Bilinge para la validacin tecnolgica y
rplica comunitaria de invernaderos de frutales, cultivo de hortalizas orgnicas, manejo de planteles avcolas y construye el proyecto de riego Quiroga-Cuellaje. Intervienen las ONG Instituto de Estudios Ecuatoriano IEE,
Terranova, Brethen Unida, el Fondo de Contravalor Ecuatoriano Suizo
FOES, las agencias Ayuda Popular Noruega, IBIS-Dinamarca, IAF, CARE.
Esta experiencia ha sido objeto de varios reconocimientos internacionales,
entre ellos el premio Dubai.
En la sierra centro destacan el Gobierno Local de Saquisil que mantiene activo un Comit de Desarrollo Local, en el que se implementan pequeos proyectos productivos de huertos familiares, cultivos en invernadero, sistemas de agua para consumo humano, riego parcelario y comunitario; con la colaboracin de ONGs como IEE, Heifer Project Ecuador, las
agencias Swissaid, APN, Paz y Desarrollo.
En el cantn Guamote se gest un novedoso modelo de gobierno
local integrado por el Parlamento Indgena y Popular, el Comit de Desarrollo Local, el Municipio y las Juntas Parroquiales Rurales, desde el que se

128 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

ejecutan los proyectos de vivero forestal, centro de capacitacin tecnolgica, mejoramiento ganadero, mejoramiento de semillas, centro pisccola,
reciclamiento de basura orgnica con lombricultura, reforestacin con especies nativas, sistemas de riego parcelario, pequeos sistemas de agua para consumo humano y el gran proyecto de riego Osogoche. Estn asociadas en esta iniciativa las ONG Terranueva, IEE, COMUNIDEC, CIDES,
FEPP, y agencias internacionales como IAF, APN, Paz y Desarrollo, SNV,
ALAS-UE, USAID.
Otros casos ilustrativos, en la sierra sur, son El municipio de Alaus
que tiene un Comit Campesino para el manejo de la Cuenca del Ro
Chanchn, desde el que se implementa pequeos proyectos de riego, mejoramiento ganadero y de semillas, cultivos en invernadero; cuentan con el
apoyo de ONG como IEE, FEPP, CEDIS, Fundeal, Utopa-ICO y agencias
como Swissaid, APN, Paz y Desarrollo, SNV, GTZ.
En la provincia del Azuay el Municipio de Chordeleg mantiene el
Comit Cantonal de Salud, la Oficina Municipal de la Juventud, el apoyo
a pequeos proyectos de produccin agropecuaria, sistemas de agua potable, el fomento de la artesana de paja toquilla a travs de la Asociacin Artesanal Museo Comunidad; con el apoyo de instituciones como la Curia de
Chordeleg, Ministerio de Salud, ONG como OFIS, SENDAS, Fundacin
Donum y CARE-Apolo.
El Municipio de Sevilla de Oro en la cuenca media del Paute, luego
del impacto de desastre de la Josefina provocado por el desbordamiento
del ro Paute, elabor su plan estratgico incursionando en programas de
reinversin territorial para reactivar la produccin agropecuaria, entre
otros medios impulsando programas de crdito productivo con el apoyo
de la Fundacin Donum y la Curia. En la provincia de Loja el municipio
de Macar elabor su plan estratgico buscando potenciar su condicin de
cantn fronterizo, con la asistencia de CARE-SUR, OPS y COMUNIDEC.
En la regin de la costa ecuatoriana tambin hay casos de municipios que estn renovando sus funciones. Por ejemplo, en la costa norte el
Municipio de San Lorenzo est iniciando un plan de desarrollo estratgico, que se propone controlar la expansin de las empresas palmicultoras
implantando pequeos proyectos productivos y de servicios, junto con las
organizaciones afroesmeraldeas y cuenta con el apoyo del PRODEPINE
y USAID-ARD; con la apertura de la va Ibarra-San Lorenzo el municipio

El desarrollo local en el Ecuador / 129

entr de lleno en un plan de manejo de los recursos naturales con fines tursticos.
El Municipio de la ciudad de Esmeraldas est enfrentando los problemas ambientales de contaminacin hdrica y atmosfrica provocados
por la refinera estatal de Petroecuador, as como los problemas derivados
del dficit del alcantarillado sanitario de la ciudad.
En la costa central la municipalidad de Santa Elena est implementando un programa de agua potable e infraestructura sanitaria rural, a travs de la Empresa Municipal de Agua Potable y Saneamiento Rural, que
con enfoque de demanda se propone el manejo sustentable de microcuencas; cuenta con el apoyo de instituciones como el PRAGUAS, Fasbase, Plan
Internacional y las JAAP del cantn.
El Municipio de Salitre est incursionando en el desarrollo local a
travs de crear infraestructura para control de inundaciones, sistemas de
riego, vialidad en los recintos y validando tecnologas agropecuarias de
cultivos orgnicos, fertilizacin orgnica del suelo, diagnsticos de seguridad alimentaria, cra domstica de aves criollas con manejo alternativo, en
alianza con las ONG Fundacin Paz y Solidaridad Serafn Aliaga, CEPAM, FEDESO y agencias como OXFAN-UK y Cooperacin Espaola.
Experiencias de gobiernos seccionales innovadores tambin hay en
la amazona ecuatoriana. Casos ilustrativos son el Municipio de Shushufindi que cre el Comit Ambiental Cantonal para el manejo de polticas
de control ambiental, implementando el proyecto pantanos artificiales
para reciclar las aguas servidas que desembocan en los ros del entorno, y
la dotacin de pequeos sistemas de agua potable que debido a la contaminacin de los acuferos por la accin de las compaas petroleras, deben
buscar agua para consumo humano en fuentes distantes; cuenta con el
apoyo del Proyecto PATRA, el MIDUVI y el FISE.
El Municipio de San Juan Bosco ejecuta las lneas maestras de su
plan estratgico validando tecnologas de mejoramiento de cultivos, introduccin de nuevas especies para diversificar la produccin agrcola, transferencia de tecnologa pecuaria, acceso a insumos y equipos de inseminacin artificial para incrementar la produccin ganadera bovina y de animales menores, as como un programa de recuperacin de zonas degradadas por medio de la reforestacin y la implementacin de viveros forestales; tiene el apoyo de UTEPA, ECORAE, CREA, MAG, Universidad Politc-

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nica Salesiana, Universidad Nacional de Loja, Compaa Minera Billiton


B.V. y las agencias IICA y GTZ.
Finalmente, las Juntas Parroquiales Rurales consideradas el cuarto
nivel territorial de la administracin del Estado ecuatoriano, debido al poco tiempo de existencia legal y a las debilidades institucionales de la mayora de ellas, no registran experiencias de desarrollo local salvo casos aislados pero interesantes. Cabe sealar que la mayora de juntas parroquiales
rurales que tienen algn dinamismo, son las que se localizan en los mbitos rurales de las ciudades capitales de provincias.
Un ejemplo es el Consorcio de Juntas Parroquiales del cantn
Cuenca, que adapt la metodologa de presupuestos participativos en la
implementacin de los planes parroquiales, que estn centrados en el desarrollo de infraestructura productiva, acceso a crdito agropecuario y sistemas de comercializacin rural.
En el cantn Azogues las ocho juntas parroquiales rurales tambin
estn involucradas en experiencias de presupuesto participativo, pues con
base en los diagnsticos parroquiales estn priorizando las obras de infraestructura, especialmente de riego y alcantarillado, a travs de asambleas comunales; con lo cual el 15% del gasto municipal va directo a las
juntas parroquiales rurales. Las juntas parroquiales de Facundo Vela y Simiatug auspiciadas por el Municipio de Guaranda estn implementando
planes de desarrollo parroquial, promoviendo las respectivas asambleas y
proyectos agropecuarios, crediticios y de comercializacin, as como en el
manejo de recursos naturales desde propuesta de turismo ecolgico.
Un caso particular es la micro regin que se est conformando en la
zona subtropical de confluencia de tres provincias: Bolvar, Cotopaxi y Los
Ros, donde se est dinamizado un proceso de integracin territorial de las
juntas parroquiales rurales. Otro caso sui generis es la parroquia urbana de
Ayora, en el cantn Cayambe, que por consenso de sus habitantes busca
transformarse en parroquia rural, lo que le otorgara condiciones de manejo de sus propios recursos; esta expectativa provoca controversias en los
procedimientos gubernamentales, pues en el imaginario de autoridades y
funcionarios pblicos se considera que el progreso es pasar de lo rural a
lo urbano, con lo que demandar la condicin de rural es como degradar
la parroquia a una segunda categora.

El desarrollo local en el Ecuador / 131

B. Iniciativas de la sociedad civil


El segundo grupo de experiencias de desarrollo local con implicaciones en el manejo de los recursos naturales, son las organizaciones de la
sociedad civil que, usando metodologas participativas, establecen nexos
tcnicos y programticos entre las organizaciones de base y los agentes externos para asumir directamente la solucin de problemas pblicos, considerados necesarios para mejorar la calidad de vida de grupos humanos
que comparten territorios, economa y culturas.
Son casos que se caracterizan porque empezaron como proyectos de
desarrollo rural, que progresivamente fueron ampliando su radio de accin hacia escenarios mayores, pasando desde el convencional enfoque de
proyecto circunscrito a un segmento de beneficiarios cautivos, a enfoques
de programas asociados a poblaciones que se asientan en territorios de nivel subnacional, incorporando nuevos procedimientos de gestin local basados en alianzas estratgicas que buscan integralidad y sostenibilidad en
sus intervenciones. En este esfuerzo, las ONG identifican como indispensable la necesidad de establecer compromisos duraderos con los gobiernos
seccionales.
Se observan tres modalidades de las iniciativas de la sociedad civil.
La primera modalidad corresponde a los proyectos que ejecutan las grandes ONG, asentadas en las jurisdicciones administrativas de parroquia o
cantn a las que consideran como sus reas de intervencin; observndose que hay correspondencia entre algn nivel de la divisin jurdica administrativa subnacional y su programacin estratgica. La segunda modalidad son las medianas y pequeas ONG con proyectos especficos, que aunque dispersos, se ejecutan dentro de una provincia o regin abriendo caminos diversos al desarrollo local; observndose intentos de complementariedad entre sus intervenciones. La tercera modalidad son los proyectos
de gestin local de recursos naturales, que ejecutan directamente las organizaciones campesinas e indgenas en escenarios de diversa escala.
De entre los varios casos, a guisa de ejemplo de la primera modalidad, est el Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio FEPP, que desde el
ao 1996 afin su accin institucional hacia el desarrollo local, asumindolo como una estrategia para el funcionamiento de una zona de intervencin denominada oficina regional, que enlaza los distintos proyectos de

132 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

crdito, produccin agropecuaria, agroforestera, riego, agua potable, comercializacin y servicios productivos.
Con un enfoque de abajo hacia arriba, busca consolidar los procesos comunitarios de las OSG en las juntas parroquiales, las que son vistas
como el gobierno local ms cercano al manejo de cuencas hidrogrficas;
es un enfoque presente en sus diez oficinas regionales que, le ha permitido incidir en las experiencias innovativas de El Pan, Sevilla de Oro, Guamote, Alaus, Chunchi, Echeanda, Las Naves y Guaranda. Establece
acuerdos operativos con municipios y prefecturas para la apertura y mantenimiento de caminos vecinales, tiene apoyo de la Conferencia Episcopal
Ecuatoriana, BILANCE-CEBEMO, CELIM, LWR, Mani Tese, Manos Unidas.
Otro caso es la Central Ecuatoriana de Servicios Agrcolas CESA,
cuya misin es promover el desarrollo local rural en cuatro lneas de accin: gestin de sistemas de produccin campesinos, manejo tcnico y social del agua de riego y consumo humano, manejo de recursos naturales y
gestin comunitaria, a travs de la coordinacin interinstitucional, de
alianzas estratgicas con organizaciones populares y la concertacin con
gobiernos locales en sus 17 reas Geosociales de Intervencin; cuenta con
el apoyo de agencias internacionales como COSUDE, Agro Accin, Intercooperacin, INTERMON, PROTOS, SNV, CID, FOES, GTZ (Promach)
OBBERSIGENTHAL.
Una muestra es el Proyecto Nabn que ejecuta con el Consorcio Interinstitucional de Nabn integrado por CESA, OFIS, SENDAS, con el financiamiento de COSUDE (46%), FOES (25%), Municipio de Nabn
(11%) y las comunidades (18%) en tres componentes: agricultura sostenible para la gestin de las familias campesinas, construccin tcnica y social
del riego mediante la consolidacin de la organizacin de usuarios y fortalecimiento de la capacidad de gestin del gobierno local, de sus actores,
de las organizaciones sociales y de las instituciones de apoyo.
Variantes de esta primera modalidad son las ONG ambientalistas
como Ecociencia y el Proyecto Pramo, con importantes contribuciones al
conocimiento y conservacin de los recursos naturales en zonas de altura,
que han servido de soporte tcnico-cientfico para las intervenciones de
varios municipios que comparten fuentes de agua provenientes de los pramos alto andinos. Otro caso es la Corporacin OIKOS que con una vasta trayectoria en educacin ambiental de adultos, ha desarrollado sendos

El desarrollo local en el Ecuador / 133

programas de capacitacin para el manejo sostenible de recursos naturales que se estn aplicando en numerosos municipios del pas.
Respecto de la segunda modalidad de iniciativas de desarrollo local
provenientes de la sociedad civil, se pueden encontrar numerosas experiencias en varias provincias del pas. Para ilustrar esta modalidad se resean algunos casos de las ONG en la provincia de Manab, que ejecutan
proyectos en alianzas con organizaciones campesinas, juntas parroquiales
y/o municipios: el CIPEP con apoyo de OXFAM-UK y en acuerdo con la
Asociacin Cristiana de Jvenes (ACJ), formulan el Plan de Desarrollo del
Cantn Portoviejo, que en el rea rural prev el fortalecimiento institucional de las organizaciones campesinas y juntas parroquiales, el incremento
de la produccin rural con la renovacin y mejoramiento de cultivos de ciclo corto de caf, cacao orgnicos y ctricos.
En Puerto Lpez el IPUR de la Universidad Catlica de Guayaquil,
en alianza con el municipio y con apoyo del Ministerio de Turismo implementan el Plan Estratgico Cantonal. Asimismo, FUNDES con el apoyo
del Promsa transfiere tecnologa agrcola y financia sembros en los cantones Portoviejo, Baha, Santa Ana, 24 de Mayo y El Carmen, apoyando el
fortalecimiento de las juntas parroquiales y el manejo de micro cuencas. El
Chesvi promueve iniciativas productivas vinculadas al uso sostenible de
recursos naturales, en alianzas con gobiernos seccionales.
De hecho, si se mira con detenimiento los casos de municipios innovadores, se podr advertir la presencia de ONG que prestan soporte tcnico, metodolgico y financiero a los gobiernos locales; pudiendo afirmarse que algo ms de treinta ONG ecuatorianas estn directamente comprometidas con procesos de desarrollo local y manejo de recursos naturales.
Si bien estas ONG son numricamente pocas, ya que apenas representan
menos del 5% de las ONG ecuatorianas, son importantes por su experiencia de construir polticas pblicas en alianza con municipios.
Sin embargo, cabe advertir que debido a la novedad del tema es posible que el nmero aumente significativamente, pues se registra una tendencia de que toda ONG establece vnculos con algn gobierno seccional para trabajar alguna problemtica de desarrollo local y/o descentralizacin.
De la misma manera, hay numerosos casos de la tercera modalidad
de iniciativas de desarrollo local que provienen de la sociedad civil, esto es
experiencias protagonizadas por organizaciones de usuarios o de pobla-

134 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

ciones indgenas. Un caso novedoso de manejo de recursos naturales es la


efectuada por el Centro de Estudios Pluriculturales CEPCU, que basado en
estudios tcnico-cientficos y en la concertacin con la poblacin asentada
en las ocho microcuencas que alimentan el Lago San Pablo, elabor el Plan
de Manejo Integral de la Cuenca del Lago Imbakucha desde una perspectiva de desarrollo local, con apoyo del CODENPE, PNUD, INSTRUC, Programa de Voluntarios de las Naciones Unidas, CID y con auspicio del Municipio de Otavalo. Esta experiencia se est replicando, por va de asistencia tcnica del CEPCU, en el plan de manejo de la Laguna de Colta patrocinado por el gobierno municipal del cantn Colta.
Otro caso es el Plan de Vida para el Autogobierno del Territorio
Indgena de Pastaza, que incluye los municipios de Arajuno y Santa Clara,
ejecutado por la Organizacin de Pueblos Indgenas de Pastaza OPIP con
apoyo de la Unin Europea, DED, UBV (Suiza), Solitarit, GEF, COMUNIDEC y Terranueva; para lo cual cre una red de entidades satlites que
prestan servicios tcnicos en las asociaciones indgenas como el Parque etnobotnico OMAERE, el zoocriadero Ftima, la Empresa de Turismo Atakapi Tours, la cooperativa de ahorro y crdito Palati, la empresa area DAO
y el centro artesanal Yanapuma.
Por su parte, la federacin indgena Runa Cunapac Yachana Huasi en alianza con el municipio de Guaranda, ejecuta un proyecto de desarrollo local en el que junta su experticia en la educacin intercultural indgena, con la prestacin de servicios campesinos en el nivel parroquial;
cuenta con apoyo de Mani Tese, Operacin Matto Grosso, Caminos Vecinales-MOP. Tambin la Unin de Organizaciones de la Parroquia Ayora
Cayambe (UNOPAC), en alianza con la junta parroquial y apoyo del Proyecto DFC-FAO, implementa un proceso de desarrollo local centrado en
agroempresas comunitarias que cultivan y procesan productos orgnicos,
desde una perspectiva de manejo sustentable de los recursos naturales.
Entre las organizaciones de tercer grado hay experiencias como la
Federacin de Comunidades Campesinas e Indgenas de Bolvar FECAVBRUNARI, que impulsa los procesos de planificacin provincial, participando activamente en la gestin de tres gobiernos seccionales y en el fortalecimiento de las juntas parroquiales rurales. El Movimiento Indgena y
Campesino de Cotopaxi MICC, que levant un censo de poblacin y agropecuario para orientar las polticas e intervenciones de las Organizaciones
de Segundo Grado (OSG) y los gobiernos locales, desde la gestin del Con-

El desarrollo local en el Ecuador / 135

sejo Provincial de Cotopaxi. El Movimiento Indgena de Chimborazo


(MICH), construy una base de datos de los recursos hdricos de la provincia, para elaborar propuestas y proyectos conjuntos con el Consejo Provincial de Chimborazo y articular las reinvindicaciones campesinas e indgenas sobre la distribucin del riego.
Finalmente, entre las organizaciones de cuarto nivel est la recin
fundada Confederacin de Pueblos Kayambi, con sede en el municipio de
Cayambe y con apoyo del CODENPE y el Ministerio de Bienestar Social,
que elabor el Plan del Pueblo Kayambi involucrando a dos provincias,
tres cantones y varias parroquias rurales con sus respectivos gobiernos seccionales.
C. Influencia de la ayuda internacional
El tercer grupo de experiencias de desarrollo local proviene de las
agencias de ayuda internacional que tienen agendas con enfoques participativos, de autogestin productiva, sostenibilidad ambiental y democratizacin de los gobiernos municipales. Cabe diferenciar entre la Ayuda Oficial del Desarrollo (AOD), que son las entidades multilaterales y bilaterales que operan a travs de los gobiernos, cuyo apoyo al desarrollo local representa el 18% de la inversin de desarrollo en el pas; de la ayuda internacional al desarrollo que opera a travs de agencias de la sociedad civil,
canalizando recursos estatales o privados desde los pases del norte a organizaciones de la sociedad civil en el tercer mundo.
De entre los varios programas del segundo tipo de agencias internacionales de desarrollo, se sealan, a guisa de ejemplos, algunos casos. La
Fundacin Interamericana promueve el desarrollo local como una estrategia de alianzas entre las organizaciones de base, empresarios, ONG y gobiernos locales en mbitos rurales y urbanos con proyectos en los cantones de Pimampiro, Guamote, Cotacachi, Cuenca, Santa Clara.
La USAID a travs de CARE ejecuta el Proyecto Sur con cuatro
componentes: fortalecimiento institucional, manejo de recursos naturales,
inversin microempresarial y participacin ciudadana en 18 municipios
de las provincias de Loja, El Oro y Morona Santiago; as mismo a travs de
la ONG Agriculture Rural Development ejecuta el proyecto Descentralizacin, democracia y desarrollo local con cuatro componentes: participacin ciudadana, fortalecimiento institucional, manejo de recursos naturales y provisin de servicios en quince cantones dispersos en el pas.

136 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

La agencia Ayuda Popular Noruega a travs de su programa Apoyo


a la organizacin indgena en la gestin de los gobiernos locales patrocina, conjuntamente con el CODENPE, a la Coordinadora de Gobiernos Locales Alternativos en cuatro componentes: participacin ciudadana, fortalecimiento institucional, comunicacin y mujeres autoridades, estando
presente en los 29 gobiernos locales afiliados; aunque tambin apoya directamente a algunos municipios como Saquisil y Cotacahi. La agencia espaola Paz y Desarrollo auspicia pequeos proyectos productivos rurales
insertos en procesos de desarrollo local en los cantones, Guamote y Saquisil y a la Coordinadora de Gobiernos Locales Alternativos en la generacin de propuestas concertadas de descentralizacin, con el apoyo del IEE
y Terranueva.
El Servicio Holands de Cooperacin al Desarrollo SNV, dentro de
su estrategia de alivio a la pobreza por medio de una gestin local que junta criterios de calidad, enfoque de gnero, sostenibilidad ambiental y participacin democrtica, impulsa el fortalecimiento de pequeos municipios rurales a travs de proyectos de cooperacin tcnica en la regin sur
del pas, especialmente las provincias de Chimborazo, Caar, Azuay, Loja,
Morona Santiago y Zamora. OXFAM-UK auspicia diversas iniciativas: con
el CIPEP el programa urbano Ciudad de Alfaro, a travs de Red de Organizaciones Sociales de los Ros el proyecto Desarrollo local en los Ros,
con FUNDAMYF el Plan de Desarrollo Local de Esmeraldas y con SERPAZ el proyecto Dilogos Urbanos.
En el sistema de Naciones Unidas destaca el caso de la Organizacin
Panamericana de la Salud OPS, que ejecuta el proyecto Espacios Saludables en cinco cantones rurales del sur de la provincia de Loja, promoviendo comits de gestin local en torno al desarrollo territorial y la articulacin de redes locales para los servicios de salud.
El Programa de Pequeas Donaciones del PNUD-FMAM que
orientado al fortalecimiento de las capacidades locales para la conservacin de la biodiversidad y el mejoramiento de la calidad de vida, ha auspiciado 93 microproyectos la mayora en la sierra, aunque tambin en la costa y amazona; destacndose los casos de planeacin y ordenamiento de los
territorios bajo la jurisdiccin de los gobiernos locales de San Pedro-Valdivia-Manglar Alto y Puerto Lpez - Puerto Cayo - Ayampe, por medio de
comits zonales.

El desarrollo local en el Ecuador / 137

El Fondo de las Naciones Unidas para la Mujer UNIFEM promueve


la constitucin de una red de municipios que trabajan con enfoque de gnero, presidida por el municipio de Cuenca; ejecuta el proyecto Presupuestos municipales sensibles al gnero, a travs de la Red de Mujeres
Transformando la Economa en el caso del municipio de Quito-Zona Centro y el municipio de Salitre, y directamente con el municipio de Cuenca y
el municipio del Distrito Metropolitano de Quito. Adems, el Proyecto
Dilogo 21 ejecuta un programa de Esquinas de dilogos para el desarrollo local entre gobiernos seccionales y actores de la sociedad civil, que empez a explorar el rol de las juntas parroquiales como potenciales entidades de veedura ciudadana.
En suma, son veintinueve las agencias internacionales que apoyan
directa e indirectamente a las experiencias de desarrollo local, las que representan ms de un tercio de las agencias internacionales de ayuda al desarrollo que operan en el pas. Curiosamente, en trminos proporcionales,
hay ms agencias internacionales que ONG nacionales interactuando en la
esfera del desarrollo local.
D. Descentralizacin estatal
Como parte de la descentralizacin estatal iniciada a fines de la dcada de los aos ochenta, desde el gobierno nacional se impulsan varios
programas y proyectos sectoriales que, en el nivel cantonal, coadyuvan
prcticas de manejo de recursos naturales al inducir modelos municipales
de gestin descentralizada de los servicios, como son las empresas de agua
potable, las direcciones de medio ambiente, los comits de gestin de
cuencas y entidades ejecutoras de proyectos.
En el nivel de la Presidencia de la Repblica hay varias iniciativas en
esa direccin. El Consejo Nacional de Modernizacin propuls el Proyecto MOSTA, que hizo una tipologa de la capacidad de gestin municipal
para asumir los planes anuales de descentralizacin estatal. Para su implementacin, en diciembre del 2000, se reform la Comisin Gubernamental de Descentralizacin que identifica las competencias de los gobiernos
seccionales, la asignacin de recursos, la coordinacin de funciones, la
transferencia de responsabilidades y las dems facultades relacionadas con
el modelo de gestin descentralizada del Estado ecuatoriano.

138 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

En junio 2001 se aprob el Plan de Descentralizacin que establece


las competencias a transferir desde el gobierno central en once campos:
planificacin y administracin general, ordenamiento territorial, servicios
pblicos, educacin y cultura, salud, bienestar social, transporte y comunicacin, recursos naturales, ambiente, produccin y empleo, e infraestructura econmica; contempla un plan operativo que deben ejecutar la
Comisin, el Consejo Nacional de Consejos Provinciales del Ecuador
(CONCOPE) y la Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas (AME).
En el Decreto Ejecutivo No 1581, se public el Reglamento a la Ley
de Descentralizacin del Estado y Participacin Social, que contiene los
convenios de transferencia de funciones, responsabilidades y recursos, el
fortalecimiento institucional, la creacin de la Comisin Nacional de
Competencias y los procedimientos de Contralora y Procuradura General del Estado. En julio 2001 se dict el Decreto Ejecutivo de Desconcentracin, por el cual todos los ministerios debern establecer programas de
desconcentracin de funciones administrativas, financieras y operativas en
todas las provincias.
Entre las entidades adscritas a la Presidencia de la Repblica, el
Programa de Manejo de Recursos Costeros (PMRC), con prstamo del
BID y asistencia tcnica de USAID y la Universidad de Rhode Island, promueve el uso sustentable de los recursos costeros mediante mtodos participativos y autogestionarios, en coordinacin con los 34 municipios costeros.
El Fondo de Inversin Social de Emergencia FISE, est empezando
su Fase III con prstamo del BID y fondos de WKF (Alemania), para la dotacin de obras de infraestructura social en las comunidades rurales indgenas y afroecuatorianas de mayor pobreza, cuya gestin se realice en colaboracin con gobiernos seccionales e incluya el manejo sustentable de
los recursos naturales locales.
Cabe indicar que las leyes Especiales para la Contratacin de Proyectos Sociales y las leyes del Fondo de Desarrollo Social, Fondo de Inversin Social de Emergencia y Fondo de Solidaridad, establecen mecanismos
descentralizados para la ejecucin de proyectos de inversin social conjuntamente con los gobiernos locales, as como prioridades para la inversin
pblica y la dotacin de infraestructura en las zonas de mayor pobreza en
reas urbana y rural.

El desarrollo local en el Ecuador / 139

En el nivel de transferencia de competencias el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda norm la Poltica Nacional de Agua Potable y
Saneamiento, que transfiere la responsabilidad de los municipios en la
prestacin de los servicios de agua y saneamiento en las reas urbana y rural; con prstamo del Banco Mundial implementa el Programa Nacional
de Agua y Saneamiento PRAGUAS, aplicando el enfoque de respuesta a la
demanda y modelos de gestin descentralizados en los municipios y apoyo de ONG y contratistas privados.
El Ministerio del Ambiente firm un convenio marco con los Consejos Provinciales, excepto Galpagos, que transfiere competencias, dentro
de las provincias a los municipios para el control forestal, manejo de reas
protegidas y conservacin de agua. En febrero del 2001 firm convenios
con dieciocho municipios delegndoles funciones y competencias relativas
a la prevencin y control de la contaminacin ambiental, de acuerdo con
la Ley de Gestin Ambiental, con quienes adems est impulsando el Sistema de planificacin participativa para la gestin ambiental local.
A travs del Proyecto PATRA, con prstamo del Banco Mundial y
donacin de la Unin Europea, el Ministerio del Ambiente realiz intervenciones para el fortalecimiento de la gestin ambiental por medio del
ordenamiento territorial, diseo de polticas, planeacin ambiental, manejo integrado de desechos slidos y gestin de agua en varios municipios de
la sierra, amazona y costa.
En el mbito vial el Ministerio de Obras Pblicas y Comunicaciones, a travs del Acuerdo Ministerial 057, transfiri la responsabilidad de
los caminos vecinales a los gobiernos seccionales; para ello, con prstamo
del BID, ejecuta el Proyecto Unidad de Caminos Vecinales que promueve micro empresas comunitarias para la operacin y mantenimiento tcnico de los pequeos caminos rurales.
El Ministerio de Educacin y Cultura con el Acuerdo Ministerial No
1168, transfiri la gestin de las redes escolares rurales a las comunidades
campesinas, indgenas y afroecuatorianas; asimismo, con crdito del BID
ejecuta el Proyecto Redes Amigas, que traslada la capacidad de gestin
escolar a redes comunitarias rurales apoyadas por ONG y en alianzas con
gobiernos locales.
El Ministerio de Agricultura y Ganadera con apoyo del BID est
empezando un programa de desconcentracin institucional, transfiriendo
17 reas de competencias a las Consejos Provinciales. Por intermedio de la

140 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

Comisin Nacional de Recursos Hdricos, empez la progresiva transferencia de los sistemas de riego a las organizaciones de usuarios y la creacin de los respectivos Comits de Cuenca Hidrogrfica. El Ministerio de
Turismo, como parte del Plan de Competitividad Turstica, firm convenios con sesenta municipios delegndoles las funciones ministeriales de
planificacin, legislacin, tasas, catastros, control y manejo del patrimonio
natural y edificado.
De su lado, los Consejos Provinciales en marzo del 2001 firmaron
un convenio de transferencia de un paquete de competencias con los Ministerios de Agricultura y Ganadera, Ambiente, Turismo, Obras Pblicas,
Comunicaciones y el CONAM, que incluye un proceso de tres fases: diagnstico provincial de competencias, acuerdos entre prefecturas y municipios, y negociaciones directas con el rgimen central. Hay varios convenios
de mancomunidad de obras entre prefecturas y municipios en las provincias de Pichincha, Chimborazo, Bolvar, Los Ros con planes de trabajo
conjuntos y esquemas de cooperacin con el fin de potenciar la capacidad
tcnica y operativa de las instituciones.
En el nivel de las entidades autnomas, el Banco del Estado que
transfiere los fondos del Presupuesto Nacional a los gobiernos seccionales,
est explorando una lnea de apoyo al desarrollo econmico local con pequeos municipios rurales, con un potencial apoyo del BID y asistencia
tcnica de la GTZ; adems ha creado un sistema de informacin georeferenciado sobre la capacidad de gestin financiera municipal, que incluye
una tipologa de municipios sujetos de crdito, el que con apoyo del CONESUP-AME-CONCOPE-CLIRSEN se implementar bajo la forma de un
programa de capacitacin municipal.
La Comisin Interministerial de Empleo CIME lleva adelante el
Plan Nacional de Empleo y Desarrollo Local, para fortalecer las instancias locales y regionales que generen y mejoren el empleo desde las experiencias de gestin local, articulando las acciones del gobierno central con
las iniciativas locales.
Finalmente, en el nivel de acciones ministeriales, desde el Ministerio
de Bienestar Social y en coordinacin con el Consejo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE), con prstamo del Banco Mundial
y donacin del Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola FIDA, se ejecuta el Proyecto de Desarrollo de los Pueblos y Nacionalidades Indgenas
del Ecuador PRODEPINE, que promueve iniciativas de desarrollo local a

El desarrollo local en el Ecuador / 141

travs de OSG, con enfoque descentralizado y de fortalecimiento de las organizaciones indgenas y afroecuatorianas.
Igualmente, con prstamo del BID se ejecuta el Proyecto Nuestros
Nios que terceriza la provisin de servicios de atencin a la infancia e incluye una fase piloto con diez municipios. El Proyecto de Desarrollo Sostenible PROLOCAL, con prstamo del Banco Mundial y donacin de la
Unin Europea, est ejecutando actividades de apoyo productivo, un sistema financiero rural y el fortalecimiento institucional en los cantones rurales mestizos de mayor pobreza.
IV. Geografa de las experiencias de desarrollo local
A. Localizacin nacional de los casos
Al combinar los cuatro grupos de experiencias de desarrollo local,
esto es la renovacin de los gobiernos seccionales, las iniciativas de la sociedad civil, la influencia de las agencias internacionales y los proyectos de
descentralizacin estatal, se estima que en el Ecuador existen un total
aproximado de ciento cincuenta y siete casos de desarrollo local. Son intervenciones colectivas que se realizan en diversos mbitos: educacin, salud, bienestar, agropecuario, productivo, infraestructura social, urbana y
rural, vinculadas directa o indirectamente con algn nivel del gobierno
seccional; por consiguiente, con alcance dentro de cualesquiera de los lmites de la divisin jurdico-administrativa subnacional.
Se trata de experiencias de desarrollo local reconocidas como estrategias pblicas, que tienen incidencia en el manejo de los recursos naturales debido a su insercin territorial. Aunque comparten caractersticas comunes como son: inters en la participacin popular, esfuerzos de innovacin institucional, gobiernos que asumen nuevos roles; cada experiencia se
da en un escenario especfico, enmarcada en un contexto singular de relaciones inter-institucionales, exhibiendo caractersticas nicas que les confieren distintos alcances y les hacen irrepetibles.
As, una cosa es facilitar espacios de concertacin social en lugares
donde hay una densidad importante de organizaciones locales movilizadas
por intereses colectivos, que promover la colaboracin en aquellos sitios
donde la vida institucional gira en torno a las representaciones locales de
las entidades estatales; y otra cosa muy distinta es hacerlo en lugares en los

142 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

cuales el nico referente, pese a las debilidades y limitaciones, es la junta


parroquial rural.
En cantones como Guamote, Saquisil y Cotacachi se impulsan
asambleas sostenidas en las organizaciones de la sociedad civil; mientras
en cantones como Puyango, Zapotillo o Macar las asambleas estn conformadas en su mayor parte por los representantes de las entidades pblicas. En parroquias como Facundo Vela u Olmedo (Paltas), las asambleas
son la agrupacin de las personas que los miembros de las juntas reconocen como la comunidad local. En el primer caso son espacios de colaboracin asentados en la movilizacin ciudadana, en el segundo son instancias dependientes de la disposicin de las entidades pblicas, y en el tercero es la sola presencia de los dirigentes auto-representados.
Asimismo, en la mayora de casos confluyen las experiencias de desarrollo local. Por ejemplo la iniciativa de las ONG y la ayuda internacional caracterizan a las experiencias en los cantones de Espejo, Pimampiro o
Nabn. Las alianzas territoriales de la sociedad civil, junto con la ayuda internacional y la innovacin de las autoridades seccionales se da en los cantones de Guamote, Guaranda, Saquisil y Cotacahi. Otros estn en la rbita de influencia de los programas estatales como los cantones de Santa Elena y San Lorenzo, o la alianza cantonal de Chordeleg, Gualaceo y El Pan.
Hay influencia de la Iglesia Catlica en las experiencias de los cantones de San Juan Bosco y Sevilla de Oro; o de los agentes externos como
en Salitre y Cayambe. Tambin hay casos ligados a la concentracin de la
ayuda internacional en el sur del pas, como los cantones de Zapotillo, Macar y Puyango, entre otros.
En los hechos si bien hay lugares donde se superponen los grupos
de experiencias, observndose mltiples contextos geogrficos y variados
arreglos institucionales de cooperacin social, en la mayora de los casos
predominan cuatro actores claves: los gobiernos seccionales, las ONG nacionales, las agencias internacionales y las organizaciones locales; coligindose que son eventos multi-actoriales, surgidos en lugares con largas intervenciones de los agentes externos, pues ms de la sexta parte de los casos
registrados tienen sobre los diez aos de trayectoria en calidad de experiencias de desarrollo local.
En trminos absolutos, los ciento cincuenta y siete casos registrados
se dividen entre siete casos en el nivel de gobiernos provinciales, cincuenta y dos casos municipales, sesenta y un casos de iniciativas societales y

El desarrollo local en el Ecuador / 143

treinta y siete casos de sedes regionales de implementacin de los programas estatales con enfoques de desarrollo local. En trminos porcentuales,
el mayor peso relativo corresponde a las iniciativas sociales que representan el 38.8% de los casos, luego estn los municipios innovadores que
equivalen al 33.1% de los casos, los programas descentralizados representan el 23.5% y las prefecturas el 4.4% de los casos de desarrollo local, segn se observa en el Grfico No 1.
Grfico N 1
Tendencias de Desarrollo Local

La localizacin geogrfica de las experiencias de desarrollo local sigue los patrones histricos de asentamiento humano y conformacin regional del Estado ecuatoriano, al registrarse casos en las tres regiones, excepto en la regin insular. Aunque hay un cierto equilibrio entre las regiones de la costa que representa el 29.2% de los casos y la amazona que equivale al 21.2% de los casos rastreados, se observa una aglutinacin en la sierra donde se localizan el 49.6% de las experiencias.
El predominio de casos en la regin de la sierra no se debe a que
guarden proporcin con factores demogrficos, ya que la costa concentra
la mayor poblacin, al tiempo que la amazona es la regin menos poblada; tampoco est relacionado con la distribucin cantonal, puesto que tanto la costa como la sierra tienen, cada una, aproximadamente el 45% de los

144 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

municipios. La tendencia de mayor concentracin de casos en la sierra parecera estar relacionada mas bien con una mayor presencia de agentes externos y la consecuente acumulacin de capital social, que data de mayor
tiempo en la regin de la sierra. La ubicacin regional de las experiencias
se muestra en el siguiente grfico.
Grfico N 2
Emplazamiento regional del desarrollo local

Una mirada ms detenida al interior de las regiones del pas, ratifica la hiptesis de que la localizacin de las experiencias de desarrollo local
est asociada a la presencia de los agentes externos, en zonas con largos perodos de intervencin. As, la sierra centro es el rea de mayor concentracin relativa de casos, equivalente al 20.6% de las experiencias; al mismo
tiempo, es la zona con mayores intervenciones del pas. Un segundo rango
comparte la sierra sur y la costa centro, cada una con el 15.4% respectivamente; al parecer, la sierra sur es la segunda rea geogrfica serrana con
ms intervenciones, al tiempo que la costa central, por su parte, tambin
es el rea con mayores intervenciones de toda la regin costea.
El tercer rango es el oriente norte con el 10.3% de casos, mientras el
oriente sur equivale al 9.6% de las experiencias; la amazona, en conjunto,
puede considerarse como la tercera rea geogrfica con mayores interven-

El desarrollo local en el Ecuador / 145

ciones, aunque muchas de ellas son de reciente data. En el cuarto rango estn la costa norte y sur que representan cada una menos del 8% de las experiencias, coincidiendo con el hecho de que efectivamente son las zonas
de menor intervencin y de escaso capital social. Las cifras absolutas de localizacin de las experiencias de desarrollo local se registran en el Cuadro
No 2.
Cuadro N 2
Ubicacin de las experiencias de Desarrollo Local
Regin

Gobiernos
Provincial

Municipios
innovadores

Iniciativs
Sociales

Programas
Descentralizados

Total
N

Total
%

Sierra Norte
Sierra Centro
Sierra Sur
Costa Norte
Costa Centro
Costa Sur
Oriente Norte
Oriente Sur

2
2
1
1
1

7
10
13
2
6
1
6
7

9
15
6
4
12
5
6
4

4
5
5
4
6
5
4
4

22
32
24
10
24
12
17
16

14.0
20.3
15.2
6.3
15.2
7.6
10.1
9.5

Total

52

61

37

157

100

Fuente: entrevistas a directores de instituciones, autoridades locales, memorias institucionales, diversos informes de proyectos.
Elaboracin: autor

Mirando la dispersin de la mancha de experiencias de desarrollo


local sobre la geografa ecuatoriana, se pueden establecer distintas modalidades de emplazamiento. Al fijar franjas en sentido transversal que articulan segmentos de la costa, sierra y amazona, se observa que hay un predominio de casos localizados en la superficie central del pas, la que representa ms del 40% de los casos; una segunda franja se desdibuja al sur
donde se localizan el 32.7% de los casos, mientras la tercera franja se perfila al norte que concentra el 30.8% de los casos.
Hay correspondencia entre factores socio-organizativos como la
acumulacin de capital social, mayor institucionalidad pblica y presencia
de agentes externos, con factores fsicos como la aglomeracin de vas de
comunicacin, cercana de ciudades intermedias que son capitales provin-

146 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

ciales y cabeceras cantonales, establecidas en territorios circundantes que


acogen patrones de asentamiento humano que siguen el curso de las cuencas hidrogrficas. Se percibe mayor correspondencia de factores socio-organizativos y fsicos en la franja central del pas, respecto del sur y en menor proporcin del norte. La localizacin de los casos de desarrollo local
se puede ver en el siguiente grfico.
Grfico N 3
Mapa de experiencias de desarrollo local

Fuente: entrevistas a directores de instituciones, autoridades locales, memorias institucionales e


informes de proyectos.
Elaboracin: autor

Tambin se advierten variantes de localizacin geogrfica al interior


de cada tendencia de desarrollo local. La mayora de casos de prefecturas
estn en la sierra centro y norte, estando relacionadas con el comportamiento poltico de los grupos de centro izquierda que accedieron a dichos
gobiernos. En el nivel de los municipios el 60% de los casos estn en la sie-

El desarrollo local en el Ecuador / 147

rra y directamente relacionados con la accin de los agentes externos. Lo


propio sucede con las iniciativas sociales, ya que cerca de la mitad de ellas
se localizan en la sierra y costa centro las que se muestran como las zonas
de mayor presencia de ONG y organizaciones sociales.
Los programas estatales se encuentran en todo el pas segn mapas
de pobreza, ndices de necesidades bsicas insatisfechas y criterios de focalizacin de implementacin en los cantones y parroquias de mayor pobreza. Las agencias de ayuda internacional tampoco tienen una localizacin
especfica, ya que la mayora estn en casi todo el territorio nacional, igualmente en las zonas de mayor pobreza, salvo las agencias holandesas que
concentran su apoyo en la regin sur del pas.
Una diferencia importante en la localizacin de los casos entre las
entidades de la sociedad civil y los programas estatales, es la estrategia de
intervencin, ya que mientras los primeros privilegian el impacto de sus
intervenciones concentrndose en determinadas zonas, los segundos buscan ampliar las coberturas por lo que se distribuyen por todo el territorio
nacional.
B. Localizacin de los municipios innovadores
La localizacin de los casos de municipios innovadores evidencia
emplazamientos espaciales interesantes. Los cincuenta y dos casos de municipios innovadores estn repartidos por todo el territorio nacional, repitindose la tendencia nacional de mayor concentracin de municipios innovadores en la sierra, donde se localizan 33 casos que representan el
63.4% de las experiencias de renovacin gubernamental seccional.
El segundo bloque de municipios innovadores se asienta en la regin amaznica, ya que all se sitan 14 municipalidades equivalentes al
27% de las experiencias reformadoras. La costa es la regin con menos
municipios innovadores, pues all slo se asientan 6 municipios identificados con esta tendencia que representan el 11.5% de las experiencias de gobiernos seccionales innovadores.
Igualmente identificando franjas transversales en la localizacin de
los municipios innovadores, se observan algunos matices. En el nivel nacional se constata un relativo equilibrio de casos, que solo se altera por una
ligera aglomeracin de casos en la franja sur del pas, donde se sitan 21
de los municipios renovadores, mientras en la franja central se asientan 16

148 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

municipios y en la franja norte 15 municipios respectivamente, que compensan la tendencia regional de asentamiento cantonal.
Tomando en cuenta el tamao de los cantones involucrados en los
procesos de renovacin gubernamental, se constata que stos no escapan a
la tendencia nacional de municipios cruzados por enormes disparidades
econmicas, demogrficas, geogrficas y polticas. El hecho es que las experiencias de renovacin municipal se dan en medio de situaciones heterogneas, especialmente de jurisdicciones territoriales marcadas por las
desproporciones geofsicas.
Del conjunto de municipios innovadores, se advierte que cinco cantones son grandes y estn en correspondencia con los municipios amaznicos, cuya delimitacin geogrfica sigue claramente el territorio de influencia de las cuencas hidrogrficas. Once cantones medianos estn asentados en las tres regiones del pas, cuya delimitacin geogrfica coincide
con pequeos segmentos de cuencas hidrogrficas, ya que son demarcaciones territoriales que han debido soportar sucesivos desprendimientos
para dar paso a nuevos cantones.
Los cantones pequeos son los ms numerosos, en este segmento se
encuentran treinta y dos municipios innovadores en su mayora asentados
en la sierra, cuya delimitacin obedece a factores poltico administrativos
antes que a criterios geogrficos. La localizacin general de todos los cantones con experiencias de municipios innovadores se observa en el Grfico N 4.
Una mirada detenida en la localizacin de los municipios innovadores, revela que estn ubicados en diversos ecosistemas y zonas de vida. De
estos, veintiocho municipios estn ubicados en la sierra, con jurisdicciones
que incluyen valles serranos interiores, zonas de pramos altoandinos y cejas de montaa; de los cuales trece estn emplazados hacia la vertiente occidental de los Andes, y quince en direccin a la vertiente oriental de la
cordillera andina. Un grupo de cuatro municipios se encuentra en las pendientes subtropicales de la vertiente occidental cordillerana, con territorios
que descienden hacia los valles tropicales.
De otro lado, catorce municipios innovadores se sitan en la Amazona, la mayora extienden sus jurisdicciones desde las cabeceras o zonas
altas de las cuencas hidrogrficas, pasan por las mesetas amaznicas y llegan al bosque tropical amaznico. Asimismo, de los seis cantones costeos,
cuatro tienen territorios que comprenden valles tropicales, franjas costeras

El desarrollo local en el Ecuador / 149

Grfico N 4
Mapa de Municipios innovadores

ALTERNATIVOS

INDEPENDIENTES

Fuente: entrevistas a directores de instituciones, autoridades locales, memorias institucionales e informes de


proyectos.
Elaboracin: autor

y zonas insulares, uno de ellos incluye los ltimos relictos de bosque de


manglar; los dos cantones restantes estn en las sabanas tropicales. Adems, los tres cantones de la frontera sur estn asentados en zonas de bosque seco.
Finalmente, cabe destacar una diferencia importante en la localizacin de los municipios innovadores que estn afiliados a la Coordinadora
de Gobiernos Locales Alternativos, de aquellos municipios declarados independientes y democratizadores con orientaciones polticas diversas. La
localizacin de la mayora de los veintinueve municipios alternativos,
coincide con las zonas de predominio indgena, en las que hay altos niveles de organizacin de base que se enlazan en la estructura piramidal de
abajo hacia arriba que caracteriza al movimiento indgena.

150 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

Estos cantones forman parte de los escenarios socio-territoriales en


los que, a partir de las luchas agrarias, se ha gestado el paso histrico desde la comuna a la parroquia y luego al municipio, como parte del proceso
de democratizacin de los poderes locales experimentado por el movimiento indgena y campesino durante los ltimos cincuenta aos.
Los municipios alternativos estn situados sobre los territorios
que tienen importantes densidades organizativas, y significativos territorios en propiedad comunitaria, los que se constituyen en soportes materiales del proceso de revitalizacin tnica y de liderazgo indgena. Hay un grado de correspondencia entre el ncleo de municipios alternativos alineados en el movimiento Pachacutik, y el esfuerzo de modernizacin gubernamental local emprendido desde las organizaciones de la sociedad civil
ecuatoriana.
Mientras tanto, los restantes veintitrs municipios democratizadores, tambin considerados innovadores, se asientan en territorios de influencia del movimiento social por la participacin en los poderes locales.
Son cantones en los que hay notables experiencias de movilizacin social,
al tiempo que prcticas de accin solidaria que auspician alianzas entre
grupos de izquierda, sectores contestatarios, comunidades eclesiales de base, organizaciones populares, movimientos vecinales y liderazgos democrticos. En los cantones independientes hay esfuerzos liderados por autoridades seccionales innovadoras, respaldados en organizaciones locales
movilizadas en torno a intereses locales y regionales.
En suma, los cantones considerados innovadores son lugares donde
las fuerzas sociales estn activadas para modernizar a los gobiernos seccionales, por medio de la ejecucin de polticas pblicas de bienestar, basadas
en el manejo de los recursos naturales y la provisin de servicios, as como
en esfuerzos por territorializar e institucionalizar las iniciativas de cambio.
Por hoy representan pequeas porciones geogrficas en las que se realizan
prcticas democrticas y de relacionamiento intercultural, entre actores
sociales de base y autoridades gubernamentales locales.
V. El mbito jurdico del desarrollo local
El Ecuador dispone de un marco jurdico auspicioso para el desarrollo local y el manejo de los recursos naturales, que si bien cuantitativamente es menor en proporcin al conjunto de cuerpos legales existentes en
el pas, es suficientemente amplio y abarcativo de los procesos seccionales.

El desarrollo local en el Ecuador / 151

Seguidamente se presenta una sntesis de los grandes lineamientos jurdicos que incluyen la legislacin nacional, las leyes seccionales y un conjunto de Acuerdos Ministeriales y leyes secundarias que sirven de marco legal
para las iniciativas de desarrollo local.
Empezando por la Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador en el Art. 3, Numerales 4 y 5, se establece el principio a preservar el crecimiento sustentable de la economa y el desarrollo equilibrado y equitativo en beneficio colectivo, a erradicar la pobreza promoviendo el progreso
econmico, social y cultural de sus habitantes. En el Ttulo XI, Captulo 1,
Art. 225, se instituye el carcter descentralizado del Estado para impulsar
el desarrollo armnico del pas, el fortalecimiento de la participacin ciudadana y de las entidades seccionales, as como la transferencia progresiva
de funciones, atribuciones, competencias, responsabilidades y recursos
desde el gobierno central a las entidades seccionales autnomas.
El Ttulo XII, Captulo 1, dedicado al Sistema Econmico es suficientemente amplio para promover el desarrollo territorial, aunque en el
Art. 244, Numeral 2, se consagra el principio de formular de forma descentralizada y participativa planes y programas obligatorios para la inversin
pblica y referenciales para la privada. En el nivel de la legislacin seccional, la ley Especial de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social en el Art. 4 establece entre sus finalidades, en el Numeral b), incentivar las iniciativas y fortalecer las capacidades locales para consolidar la gestin autnoma eficiente, entre otros medios, a travs de la planificacin y
prestacin adecuada de servicios pblicos a la comunidad; complementada con el Numeral d) que seala como otra finalidad el fomento y ampliacin de la participacin social en la gestin pblica, para promover la autogestin de las fuerzas sociales comunitarias.
El Captulo V referido a la Participacin Social, en el Art. 45 expresa que cada municipio conformar una Unidad de Desarrollo de la Comunidad encargada de, Numeral c) Promocionar y fomentar la autogestin comunitaria, con nfasis en proyectos productivos y de servicios.
La Ley Especial de Distribucin del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales, en el Art. 3 que instituye el destino del Fondo, expresa claramente que los consejos provinciales y los municipios invertirn las alcuotas que les corresponden en planes o proyectos de desarrollo econmico, social y cultural, sealando que pondrn en
ejecucin planes o proyectos destinados al mejoramiento del nivel de vida

152 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

de los sectores de menor desarrollo. El Reglamento de Aplicacin de la Ley


Especial del Distribucin del 15%, en el Art. 4 ratifica el destino del Fondo
priorizando la inversin en el desarrollo econmico, social y cultural.
La legislacin municipal es menos precisa que la provincial en cuanto a las atribuciones de los municipios como promotores del desarrollo local, si bien no lo niega, es ambigua a la hora de establecer las responsabilidades del gobierno municipal. Puede interpretarse que los fines municipales reconocidos en el Captulo II, Art. 12 de la Ley de Rgimen Municipal,
especialmente la planificacin e impulso del desarrollo fsico del cantn,
as como las funciones primordiales consignadas en el Art. 15 con la dotacin de sistemas de agua potable y alcantarillado, recoleccin, procesamiento o utilizacin de residuos y fomento del turismo, son formas indirectas de crear entornos favorables para el desarrollo local en las zonas rurales.
En la misma Ley el Ttulo IV referido al Planeamiento Fsico y Urbanstico y las Obras pblicas, particularmente el Captulo I dedicado a los
Planes Reguladores de Desarrollo Fsico y Urbanstico, tambin pueden
considerarse como favorable para impulsar estrategias de desarrollo en la
jurisdiccin cantonal.
Referencias ms cercanas sobre roles municipales de desarrollo local hay en el Ttulo III de la misma Ley que trata de la Administracin Municipal, en el Captulo I de las Funciones, especficamente el Art. 194, faculta a los municipios a constituir empresas pblicas para la prestacin de
servicios pblicos; o ms directo an es el Pargrafo 3o del Art. 203.1 que
autoriza a las municipalidades a invertir recursos suyos para constituir,
conjuntamente con aportes privados, compaas de economa mixta para
la prestacin de nuevos servicios pblicos, el mejoramiento de los ya establecidos, o en otras actividades que estuvieran de acuerdo con las finalidades del municipio.
La Ley de Rgimen Seccional que cre el Fondo de Desarrollo Seccional (FODESEC), por la que se transfiere automticamente en cuotas
mensuales recursos financieros a las municipalidades, en el Art. 1, Captulo I, del Ttulo I, permite a las municipalidades, con el asesoramiento del
Gobierno Central, la formulacin, aprobacin y ejecucin de programas
de desarrollo y obras consideradas prioritarias por los respectivos consejos
municipales en reas urbanas, perifricas-urbanas y rurales; las que se
complementarn con programas de asistencia tcnica y capacitacin que

El desarrollo local en el Ecuador / 153

se ratifican y amplan en el Art. 5, que busca elevar la capacidad de gestin


municipal.
La Ley Orgnica de las Juntas Parroquiales Rurales, en el Captulo
II, Art. 4 de las Atribuciones, entre los numerales e al u, establece que en
coordinacin con municipios, consejos provinciales y dems organismos
estatales, las Juntas planifiquen, presupuesten y ejecuten polticas, programas y proyectos de desarrollo en las parroquias con participacin ciudadana para el progreso de la circunscripcin territorial en todas las reas de
su competencia: salud, proteccin familiar, promocin popular, medio
ambiente, recursos naturales, turismo y cultura popular.
El Art. 5 de las Competencias establece que las Juntas Parroquiales
deben supervisar y exigir que las obras que realicen los organismos pblicos y entidades no gubernamentales, cumplan con las especificaciones tcnicas de calidad y cantidad en los plazos previstos. En el Captulo IV de la
menciona Ley, en el Art. 21, se establece como principal instrumento de las
Juntas el Plan de Desarrollo Parroquial anual, coordinando la ejecucin de
las obras con los gobiernos seccionales y el gobierno central.
En sntesis, existen algo ms de veintids cuerpos jurdicos directamente mandatorios sobre la descentralizacin y los gobiernos locales, al
margen de la dems legislacin que indirectamente est relacionada con el
nivel seccional y el manejo de recursos naturales que se encuentra dispersa en la legislacin ecuatoriana, que delimitan el marco legal para la implementacin de iniciativas de desarrollo local; legislacin acerca de la cual
caben, al menos, los siguientes tres comentarios.
El primero es que se constata una contradiccin jurdica respecto de
las funciones entre el consejo provincial y el municipio. La prefectura provincial dispone de una legislacin explcita para el desarrollo local, aunque
en la prctica no hay mayores experiencias de este tipo, salvo las intervenciones viales en mancomunidad con los municipios de las provincias, las
potenciales transferencias de competencias y el caso de la Unidad de Desarrollo Rural Integral implementada en el Consejo Provincial de Pichincha en la dcada de los aos ochenta, cuyos resultados todava perviven como actividades de desarrollo rural.
El municipio, en cambio, a pesar de que no tiene una legislacin clara en materia de desarrollo local, est incursionando con iniciativas productivas agropecuarias, de servicios ambientales, riego y tursticas en reas
rurales que estaran abriendo camino al desarrollo local cantonal.

154 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

El segundo comentario se refiere a la tensin jurdica que se est


creando entre los cuerpos legales descentralizados formulados desde el gobierno central, versus la aprobacin de instancias legales locales va ordenanzas de los gobiernos seccionales. Desde el gobierno central se van delimitando competencias, funciones, responsabilidades y espacios de decisin acerca de la descentralizacin, sin representacin de los actores locales y sin acoplarse a las experiencias de desarrollo institucional, econmico y territorial que se viven en las provincias, cantones y parroquias; el caso ms dramtico es el de los gobiernos locales alternativos cuyas prcticas
van en direccin distinta de los procesos de descentralizacin diseados
desde arriba.
Es decir, se crean marcos jurdicos descentralizados sin consideracin de los procesos locales, al mismo tiempo las experiencias de desarrollo local no se ensamblan con los procedimientos nacionales.
El tercer comentario es que la legislacin vigente implica una densa
maraa de procedimientos jurdicos que complican los procesos de descentralizacin, dificultan la transferencia de competencias y enredan a los
proyectos de desarrollo local, debido a la confusin de roles institucionales y la superposicin de funciones gubernamentales en los territorios subnacionales.
Los consejos provinciales tienen atribuciones en las reas rurales
pero incursionan en reas urbanas, los municipios tienen jurisdiccin en
reas urbanas pero se extienden a las zonas rurales, las juntas parroquiales
no tienen claramente establecidas sus competencias y confunden sus jurisdicciones con municipios y consejos provinciales. Las leyes, reglamentos y
acuerdos ministeriales deberan complementarse entre s, teniendo como
referencia la realidad de las experiencias locales, no formularse como textos aislados pensados solo en calidad de procedimientos y sin consideracin de las implicaciones institucionales.
VI. Principales resultados del desarrollo local
Para una adecuada caracterizacin de los resultados que se estn obteniendo en las experiencias de desarrollo local, hay que considerar los siguientes tres aspectos:
En primer lugar los resultados son el fruto de esfuerzos compartidos por los diferentes actores involucrados en cada uno de los casos, espe-

El desarrollo local en el Ecuador / 155

cialmente son consecuencia de la combinacin del compromiso de las organizaciones de base, la calidad de los servicios tcnicos prestados por las
ONG y la capacidad de liderazgo de las autoridades locales; por consiguiente, son resultados en los que convergen distintos esfuerzos asociativos. No son resultados que se pueden atribuir mecnicamente a determinado agente u organizacin, en tanto recogen las sinergias conseguidas en
la localidad.
En segundo lugar se tratan de resultados que se proyectan a escala
pblica en el territorio subnacional, esto quiere decir que afectan por igual
a toda la poblacin, involucrando el manejo del patrimonio natural de las
localidades. Requieren mantenerse en el tiempo, ya que estn sujetos al test
de las variaciones polticas, esto es resultados que se mantengan en el tiempo a pesar de los cambios de autoridades locales; en este sentido, son resultados en proceso que ponen a prueba la institucionalidad local.
En tercer lugar, son resultados que combinan mltiples factores:
productivos, organizativos, institucionales, metodolgicos encontrndose
en la frontera entre lo sectorial y lo integral, en los lmites de lo particular
y lo colectivo, entre las esferas de lo pblico y lo privado; se trata entonces
de resultados que estn configurando una nueva dimensin de lo pblico
no estatal en el manejo de los recursos naturales y el territorio.
Lo cierto es que en cada cantn hay diversos resultados tangibles
que requeriran una lista extensa para sealarlos, por lo que se ha optado
por presentar, a continuacin, los grandes resultados.
Participacin ciudadana. El mayor logro de todas las experiencias
de desarrollo local, es haber posicionado a la participacin ciudadana como el eje de las intervenciones pblicas y las decisiones de poltica socioambiental, pues en todos los casos existen instancias de participacin social como las asambleas ciudadanas, parlamentos, comits de gestin, foros temticos, redes zonales, coaliciones sectoriales, mancomunidades territoriales, entre otros, que tienden a reconocerse como espacios colaborativos que legitiman las acciones gubernamentales y sus alianzas estratgicas; en los hechos, algo ms del 25% de los cantones del pas estn inmersos en diversos procesos de participacin ciudadana.
Hay aprendizajes de las experiencias participativas cantonales como
es la adquirida por la Coordinadora de Gobiernos Locales Alternativos de
no replicar el modelo de gobierno local participativo de Guamote, que enlaza tres niveles: el Parlamento Indgena como entidad que norma y fisca-

156 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

liza las polticas, el Municipio y Comit de Gestin local como instancias


ejecutoras de proyectos, las OSG y Juntas Parroquiales Rurales como unidades de cogestin descentralizadas. Reconociendo su complejidad y dificultad de rplica en escenarios marcadamente diversos, se opt ms bien
por la modalidad de impulsar las asambleas ciudadanas.
Planes estratgicos. El producto ms generalizado es que todos los
municipios innovadores tienen o estn formulando sus respectivos planes
estratgicos de desarrollo local, con lo que en la actualidad el 35% de las
municipalidades ecuatorianas cuenta con su plan cantonal. El hecho es que
en el marco de las experiencias de desarrollo local, se desat una euforia de
planeacin que va ms all del nivel cantonal al incluir planes menores en
parroquias, zonas y comunas, as como planes mayores en provincias, micro regiones y regiones, estimndose que hay aproximadamente 1.142 planes en proceso o existentes en siete niveles territoriales distintos.
Todos los planes, independientemente de su escala, estn cruzados
por temas comunes como son el enfoque de cuencas hidrogrficas, manejo sustentable de recursos naturales, nfasis en temas de educacin, salud,
produccin e infraestructura social, identifican nichos estratgicos para la
inversin; en su mayora son diseados en mesas de concertacin, asambleas cantonales, talleres y reuniones de consulta ciudadana. En el siguiente cuadro se registran los niveles de planeacin local:
Cuadro N 3
Niveles de planeacin local en el Ecuador
Nivel

Tipo

Regional
Provincial
Mancomunidad
Cantonal
Parroquial
Zonal
Organizacin de
Segundo Grado
Comunidad

Planes
Planes
Planes
Planes
Planes
Planes
Planes

de
de
de
de
de
de
de

integracin regional
desarrollo del gobierno provincial
integracin de varios cantones
desarrollo estratgico cantonal
desarrollo parroquial
redes escolares y caminos vecinales
desarrollo local

Plan de accin comunal

Planes
en marcha

Planes
potenciales

5
3
2
72
600
120
160

15
21
216
1.300
300
180

80

500

Fuente: entrevistas a directores de instituciones, autoridades locales, revisin de planes cantonales y regionales, memorias institucionales, informes de proyectos y de evaluaciones.
Elaboracin: COMUNIDEC

El desarrollo local en el Ecuador / 157

Los datos del cuadro corresponden a los planes comunales y de organizaciones de base que promovidos por numerosos organismos no gubernamentales y el PRODEPINE, por ejemplo slo en la provincia de Bolvar Plan Internacional dise 300 planes comunitarios. Los planes de las
Organizaciones de Segundo Grado, aunque han sido impulsados por los
diversos agentes externos que auspiciaron el surgimiento de las OSG, son
suscitados en su mayora por el PRODEPINE. La mayora de los planes de
integracin zonal corresponden a las metas del Proyecto Redes Amigas, de
la Direccin Nacional de Educacin Intercultural Bilinge y de la Unidad
de Caminos Vecinales del MOP.
Los planes de las juntas parroquiales estn empezando a disearse
con el convenio entre la Escuela Politcnica Nacional y el Comit Nacional de Juntas Parroquiales, estos todava son una expectativa antes que
una realidad. Los planes cantonales son los reconocidos por la Asociacin de Municipalidades del Ecuador; al tiempo que los planes provinciales son los que estn en marcha; y los planes regionales incluyen el
Plan del Pueblo Kayambi impulsado por el CODEMPE, el Plan de Integracin Binacional del Sur y los planes de varios organismos de desarrollo regional.
Diversificacin de actividades y expansin de la cobertura. Otro resultado compartido en la mayora de los casos de desarrollo local, es que
los municipios estn empezando a diversificar sus actividades, evolucionando desde la tradicional prestacin de servicios (recoleccin de basura,
dotacin de agua potable, cobro de tasas, etc.) a la ejecucin de nuevas actividades productivas, socio-organizativas, manejo del medio ambiente e
interculturales. Concomitantemente con la diversificacin hay una tendencia a expandir la cobertura de servicios e iniciativas de desarrollo a las
zonas rurales del cantn, observndose como un resultado importante de
estas experiencias el aumento de la accin municipal en todo el cantn,
que en buena medida es posible por medio de las alianzas con los agentes
externos de desarrollo.
Crecimiento institucional. Aparejado con el anterior resultado, se
observa que en estas experiencias hay un incremento de la institucionalidad municipal para el desarrollo local, sea por el lado de crear nuevas dependencias gubernamentales como las direcciones de medio ambiente,
unidades de gestin ambiental, de desarrollo sustentable y las empresas

158 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

municipales de servicios; o por el lado de crear instancias societales paralelas como los comits de gestin local, comits zonales y unidades ejecutoras que amplan la capacidad de accin de los gobiernos municipales. En
las distintas experiencias se estn validando nuevos procedimientos de
gestin local, que incrementan y complejizan las estructuras de funcionamiento del gobierno municipal.
Movilizacin de recursos. Un resultado menos generalizado, pero
clave, es que slo en algunas de las experiencias de gestin local se han movilizado cuantiosos recursos financieros para la ejecucin de proyectos,
con montos superiores a los recursos presupuestarios municipales, los que
han sido administrados en las instancias paralelas o con relativa autonoma municipal, como en el caso de Cotacahi que en el perodo de gobierno canaliz cinco millones de dlares, o Guamote cuyo comit de gestin
maneja un presupuesto anual de setecientos mil dlares.
Hay que diferenciar entre las experiencias ms antiguas que han generado mayor capacidad de movilizacin de recursos, de las experiencias
ms recientes algunas de las cuales tienen baja capacidad de movilizacin
de recursos; podra considerarse que, paradjicamente, mientras la movilizacin de recursos en las primeras experiencias es un resultado, en las
ms recientes tiende a ser una limitacin.
Enfoque empresarial. Un efecto nuevo en varias de las experiencias de desarrollo local, es que los municipios estn adoptando enfoques, modelos organizativos y procedimientos de gestin de carcter
empresarial para la prestacin de servicios y el cumplimiento de las
nuevas funciones en tres modalidades: formando empresas municipales de servicios, auspiciando empresas mixtas para actividades productivas o legalizando por ordenanza iniciativas empresariales de la sociedad civil.
La adoptacin de esquemas empresariales en la gestin local busca
reducir la dependencia municipal del presupuesto estatal, crear una base
productiva territorial que permita la tributacin y reducir el gasto corriente municipal transfiriendo parte de los costos operativos a las iniciativas
empresariales.
Exploracin de nichos de desarrollo. Algunos municipios estn
explorando una suerte de nichos de desarrollo con base en el reconocimiento de las potencialidades cantonales, permitindoles dinamizar

El desarrollo local en el Ecuador / 159

el desarrollo territorial en referencia a un tema especfico como Cotacachi en ecologa y participacin, Pimampiro y la reserva de agua, Tabacundo y el sistema de riego, Puerto Lpez en torno a la faja costera,
Otavalo con el turismo y la interculturalidad, Nabn y la productividad
agropecuaria, Alaus y la cuenca del ro Chanchn, por sealar unos
casos.
Los nichos de desarrollo ayudan a integrar las diversas iniciativas locales, operativizan los planes cantonales y facilitan la participacin en torno a metas y resultados tangibles de mediano plazo. Cabe sealar que en
la mayora de casos los nichos de desarrollo coinciden con el manejo de recursos naturales, pues se tiende a asociar la oportunidad como ventaja
comparativa derivada de las riquezas naturales y/o culturales.
Incremento de la oferta educativa. El conjunto de experiencias de
desarrollo local ha generado un incremento inusitado en la oferta de capacitacin y formacin de recursos humanos para el desarrollo local, registrndose como un efecto directo de las demandas tcnicas, metodolgicas
y de gestin en las localidades, que en la actualidad existen 21 programas
de diverso tipo y nivel, registrados en el Cuadro No 4, dirigidos al entrenamiento de campo y/o la formacin superior para la implementacin de acciones de desarrollo local. Pudiendo afirmarse que en relacin con el capital humano, el resultado ms relevante es la creacin de una oferta educativa dirigida a fortalecer las capacidades locales de las experiencias de desarrollo local; la que aunque significativa en cuanto al nmero, requiere
madurar sus contenidos curriculares.

160 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

Cuadro N 4
Oferta educativa en desarrollo local
TIPO

NOMBRE Y PROGRAMA

UNIVERSIDADES

1. Universidad Espritu Santo, Guayaquil, cursos en Facultad de


Derecho
2. Universidad de Cuenca, maestra- PYDLOS
3. Universidad Catlica de Quito, maestra y diploma superior
en administracin y polticas pblicas
4. FLACSO Sede Ecuador, maestra en desarrollo local
5. Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey,
seminario de alta administracin municipal
6. Universidad de Azuay, maestra en Derecho Administrativo,
capacitacin en desarrollo local
7. Escuela Superior Politcnica del Litoral, Guayaquil, diploma
en Polticas Pblicas
8. Universidad Catlica de Guayaquil-IPUR, capacitacin y asistencia tcnica a municipios
9. Universidad de Guayaquil, Facultad de Economa, maestra
en desarrollo local
10. Escuela Politcnica del Ejrcito, curso de administracin municipal
11. Universidad Andina Simn Bolvar, Quito, diploma superior
en gestin local
12. Universidad Politcnica Salesiana, Quito, licenciatura en
gestin para el desarrollo local, diploma superior en polticas
pblicas y desarrollo local
13. Universidad de las Amricas, Quito, maestra en administracin y gestin municipal
14. Universidad Nacional de Loja, diploma en desarrollo local

ONG

15.
16.
17.
18.
19.
cal

INSTITUCIONAL

20. Instituto de Capacitacin Municipal ICAM, profesionalizacin de funcionarios municipales


21. AME, Regional Guayaquil, capacitacin a municipios
22. AME, Regional Manab, capacitacin a municipios

OFIS, Cuenca, capacitacin en gestin local


CARE, Cuenca, capacitacin en gestin local
Consorcio CAMAREN, capacitacin en desarrollo local
COMUNIDEC, capacitacin en desarrollo local
Corporacin OIKOS, capacitacin en gestin ambiental lo-

Fuente: Formacin y capacitacin para el servicio pblico en el marco del proceso ecuatoriano de descentralizacin, Evaluacin de la oferta de capacitacin en Quito, Guayaquil, Cuenca y Manta, GTZ, Franz Thedieck, Quito, julio-agosto 2000. Entrevistas a funcionarios de otros programas de capacitacin.
Elaboracin: autor.

El desarrollo local en el Ecuador / 161

VII. Avances conceptuales ymetodolgicos


A. Los avances conceptuales
Las experiencias de desarrollo local estn ampliando el campo conceptual del desarrollo, mejorando las nociones sobre integralidad y sectorialidad en la gestin territorial, al igual que renovando los procedimientos de gobernabilidad local y participacin democrtica en el cantn, introduciendo o cambiando enfoques, conceptos intermedios y terminologa especializada. Seguidamente se presentan, a guisa de ejemplo, una sntesis de los principales avances conceptuales bajo la forma de antinomias,
estos son contrastes entre los logros y sus lmites, que balancean los adelantos conceptuales con sus restricciones prcticas.

El concepto ms generalizado es el de gobierno local que se lo asemeja con municipio, utilizndolo mecnicamente para mencionar a
los gobiernos seccionales, pero no al poder local. Lo comn es relacionar gobierno local con consejo municipal refirindose a la estructura administrativa y de gobierno cantonal, pero no a las relaciones de acceso a recursos e influencia que existen en los territorios,
tanto en el propio aparato municipal como en la sociedad civil. La
nocin al restringirse al municipio, excluye a la prefectura y junta
parroquial que tambin pueden considerarse como niveles de gobierno local; en Ecuador el gobierno local es sinnimo de municipio, esta reduccin de lo local a lo municipal es una herencia del
municipalismo.
El trmino fortalecimiento institucional se refiere al robustecimiento de las capacidades de gestin dentro del aparato municipal,
necesarias pero incompletas, pues no alude a la modernizacin gubernamental que es poner a tono la estructura de administracin de
servicios, polticas y decisiones con las iniciativas de desarrollo local,
especialmente de cara a las expectativas de transferencia de competencias derivadas de la descentralizacin. El trmino fortalecimiento institucional es insuficiente y el de modernizacin municipal
aunque necesario, se lo confunde con privatizacin.
La nocin de participacin adquiere diversas definiciones y se la
usa eclcticamente como concepto relacional para referirse a eventos de movilizacin vecinal o comunitaria, de consulta sobre priori-

162 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

dades de desarrollo, en diagnsticos y planes, pero no necesariamente para el ejercicio de una cultura democrtica que supone una prctica tributaria local, acceso y socializacin de informacin tcnica
del desarrollo local, participacin activa en la toma de decisiones en
polticas pblicas, liderazgo horizontal en las nuevas institucionalidades y sobre todo redistribucin de los espacios de poder. Esta definicin de participacin como movilizacin corresponde a una etapa que se est superando, hay que ir ms all del empowerment introducido por los agentes externos.
El trmino manejo ambiental se ha introducido en todas las prcticas de gestin local, para referir la capacidad de carga til de los recursos naturales en condiciones de sustentabilidad, pero est distante de la sostenibilidad econmica que es el uso productivo de los recursos naturales en el mercado, para el mejoramiento de la calidad
de vida. Hay desfases complejos entre nociones de sustentabilidad
ambiental y nociones de sostenibilidad econmica a la hora de los
proyectos de desarrollo local, el ejemplo ms dramtico es el enfoque de cuenca hidrogrfica como unidad geogrfica y socio-espacial, frente a la divisin poltica administrativa local que no empatan, pero se requiere aprender a manejar el concepto de cuenca para integrarlo en las unidades sociales y polticas del desarrollo local.
El concepto de encadenamiento productivo viene usndose desde
hace diez aos en el desarrollo local, es potente como articulador de
actividades econmicas que juntan produccin con comercializacin, da sustento a estrategias de financiamiento rural y de especializacin productiva, pero no deja ver suficientemente la capacidad
de generar empleo en el territorio que es el principal reto del desarrollo local sustentable.
La nocin de integralidad del desarrollo est en boga para referirse a la unificacin de los diversos aspectos de las intervenciones, casi siempre desde la lgica de los servicios y los proyectos, pero no
desde los actores y el territorio; las integralidades son enfoques externos ligados a las intervenciones que requieren complementarse
con las integralidades territoriales y socio-culturales locales.

El desarrollo local en el Ecuador / 163

B. Los mtodos participativos en uso


El auge de experiencias de desarrollo local no est acompaada de
un incremento de la oferta de metodologa participativa. Los esfuerzos se
han concentrado en el diagnstico y planeacin cantonal, en este campo se
registra una tendencia de constantes adaptaciones, utilizndose las versiones ms eclcticas de la Evaluacin Rural Rpida para el diagnstico local
que se acoplan con conceptos, tcnicas y herramientas de la Planeacin
estratgica cantonal de IULA-CELCADEL, del Sistema de Desarrollo Local SISDEL de Comunidec, y de la Pauta para Planes Locales de SNV;
son una suerte de hbridos metodolgicos entre los enfoques participativos y los procedimientos de planeacin estratgica.
El hecho es que la mayora de casos que cuentan con algn plan de
desarrollo local, ste ha sido confeccionado por medio de una adaptacin
verncula de mtodos, pocos son los que han seguido al pie de la letra los
manuales oficiales; pudiendo afirmarse que la recreacin metodolgica es
la constante en las experiencias de planeacin del desarrollo local.
Tambin se observan debilidades y vacos metodolgicos a la hora
de ejecutar los planes, programas, proyectos y dems iniciativas de desarrollo local, pues no se dispone de suficientes mtodos para la accin, menos para el seguimiento, evaluacin, manejo de conflictos, gerencia, liderazgo y en general de las diversas acciones colectivas. Se considera que hay
fragilidades metodolgicas en la mayora de experiencias de desarrollo local, porque los agentes externos tiene escasa destreza instrumental, poco
conocimiento y actualizacin de mtodos participativos y todos los esfuerzos se reducen a adaptar las mesas de concertacin de los planes en la ejecucin de obras.
Curiosamente, en el pas hay una vasta trayectoria metodolgica en
el nivel de proyectos de desarrollo rural, manejo ambiental, organizaciones de gnero, reivindicacin de derechos, etc., pero cuando se trata de aumentar la escala de las acciones al nivel pblico local, los mtodos de proyectos pierden efectividad, se requiere de nuevos mtodos que respondan
a los inter-fases entre lo pblico y lo privado, que contribuyan a construir
las nuevas institucionalidades de lo pblico no estatal, mtodos para ejecutar polticas sociales en contextos territoriales y muti-actoriales.
Al parecer los mtodos de proyectos no son suficientes para el desarrollo local, esta restriccin no es solo de las experiencias ecuatorianas, si-

164 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

no que responde a la evolucin de las propia metodologa participativa


que se han quedado ms en el conocimiento que en la accin. En alguna
medida el desarrollo local y la descentralizacin requieren de nueva metodologa acerca de cmo proceder, que precisan construirse en la accin y
desde adentro de las experiencias.
C. Las destrezas instrumentales
En consecuencia, los facilitadores de los procesos participativos de
desarrollo local utilizan reiterativamente los mismos instrumentos, que
diseados originalmente para el diagnstico y la planeacin, son replicados y adaptados en el seguimiento, ejecucin y evaluacin de proyectos,
planes y programas. La idea de ciclo de proyecto est presente en el manejo instrumental.
El universo instrumental incluye el uso de matrices FODA, planes
operativos anuales POA, planeacin por objetivos, rpidas versiones del
marco lgico, diagramas de Venn para identificar mapas de actores, transectos y mapas parlantes para recursos naturales, tcnicas de grupos focales para recabar opiniones, entrevistas abiertas y pocas tcnicas de facilitacin de grupos como visualizacin y el taller de consensos.
En ciertos casos ms sofisticados se estn empezando a construir
sistemas de seguimiento por productos e insumos, va registro de indicadores respaldados en bases de datos para reportes y rendicin de cuentas;
y aunque en el debate metodolgico internacional la tendencia son los indicadores y tcnicas de recoleccin del tipo negociacin y comunicacin,
todava persisten esquemas rgidos de procedimientos lgicos y cuasi experimentales. En suma, la oferta instrumental tambin est en concordancia con la tendencia de adaptacin metodolgica.
VIII. Lecciones de las experiencias de Desarrollo Local
Para finalizar esta sistematizacin se presentan las principales lecciones del desarrollo local en el pas, considerando que en la prctica las
organizaciones enfrentan grandes desafos, pues estn modificando los
formatos institucionales de los gobiernos seccionales, sus prioridades presupuestarias y la cultura organizativa de los agentes externos.
Se puede y debe territorializar la economa. Las experiencias locales
muestran que el mayor esfuerzo debe conducirse hacia territorializar las

El desarrollo local en el Ecuador / 165

iniciativas econmicas y de crecimiento productivo como base para generar empleo e ingresos, proceso en el que los gobiernos seccionales tienen
que actuar como facilitadores de entornos favorables al desarrollo local,
va polticas seccionales de bienestar. Ninguna iniciativa de manejo de recursos naturales tiene posibilidades de sostenibilidad, si no se la ancla en
el territorio con los procesos econmicos.
Nueva institucionalidad participativa. La prctica cotidiana ensea
que el desarrollo local esta ntimamente ligado con elevar la capacidad de
gestin local, modernizando los municipios y otros gobiernos seccionales
para acoplarlos a las nuevas exigencias de participacin, productividad y
equidad. La modernizacin de los gobiernos locales se impone, no solo para asumir una eficiente prestacin de servicios basada en el manejo sostenible de los recursos naturales, sino para constituirse en agentes del desarrollo local.
Ms mtodos y menos instrumentos. Generar, aplicar y transferir
nuevas metodologas participativas a los actores locales, por medio de enfoques de servicio y prcticas en el terreno, poniendo nfasis en los mtodos ms que en los instrumentos, es una enseanza clave de las experiencias de desarrollo local para fortalecer la capacidad operativa y tcnica de
los consorcios, redes, plataformas, agentes tercerizados y organizaciones
campesinas.
Hacia la sostenibilidad socio-ambiental. Consolidar las alianzas estratgicas para movilizar recursos es un requerimiento constante; el asunto es sostener en el tiempo las alianzas considerando dos aspectos:
i) Adecuar los instrumentos jurdicos a la realidad de las experiencias
de desarrollo local, aunque sta no es una finalidad de los agentes de
apoyo al desarrollo, no hay que estar muy distanciados de sus debates y progresos.
ii) Los presupuestos municipales son restringidos y estn preasignados
a los servicios pblicos y el gasto corriente, con pocas posibilidades
de inversin productiva; se requiere crear fondos financieros extramunicipales para canalizar las diversas iniciativas locales agropecuarias, empresariales, ambientales y de servicios dentro de un marco
de polticas sociales de desarrollo local rural.
Nuevas polticas pblicas integradas en la localidad. Las experiencias son aleccionadoras acerca de la necesidad de pasar de la sectorialidad

166 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

de los proyectos a la integralidad de las intervenciones, en funcin de los


procesos territoriales y socio-culturales locales. Hay numerosas racionalidades superpuestas e inconexas en el mbito local: cuencas hidrogrficas,
ecosistemas, bioregiones, parroquias, cantones, provincias, jurisdicciones
y competencias ministeriales que deben racionalizarse.
El manejo de recursos naturales forma parte de los procesos de desarrollo local ms amplios, no se pueden pensar nicamente como escenarios sectorializados o fragmentados del territorio cantonal a nombre de la
ecologa, requieren articularse estratgicamente con las polticas regionales y nacionales, evitando caer en la trampa del localismo y la simple visin
de conectar lo local con lo global. La idea de competitividad sistmica desde las localidades, tiene posibilidades si efectivamente se logra el crecimiento econmico y humano en el territorio.
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1999 El desarrollo local en el Ecuador: discursos, experiencias y desafos, en
Ciudadanas emergentes: experiencias democrticas de desarrollo local,
Grupo Democracia y Desarrollo Local, Editorial Abya Yala, Quito.
Varios autores
1999 Ciudadanas emergentes: experiencias democrticas de desarrollo local,
Grupo Democracia y Desarrollo Local, Editorial Abya Yala, Quito.
Varios autores
2001 Taller Intercultural de Mujeres Lderes en Poderes Locales, Instituto
Cientfico de Culturas Indgenas, Memoria 3, Quito-Ecuador.
Ley de Rgimen Municipal y legislacin conexa: Corporacin de Estudios
2000 y Publicaciones, Quito.
Ley de Rgimen Provincial y legislacin conexa, Corporacin de Estudios
2000 y Publicaciones, Quito.
Ley Orgnica de las Juntas Parroquiales Rurales, Repblica del Ecuador, Quito.
2001

EL MEJORAMIENTO DE LA VIDA
TAMBIN ES CUESTIN DE MTODOS
Un recuento de la metodologa
participativa y el desarrollo local

Vctor Hugo Torres Dvila


I. Presentacin
El siguiente documento1 contiene una rpida exploracin del uso
de mtodos participativos aplicados directa e indirectamente en el desarrollo local. Como se comprender, no se trata de un inventario de la multiplicidad de mtodos, tcnicas y herramientas participativas, puesto que
ello es una tarea que rebasa completamente las intenciones de estas pginas; tampoco es un rastreo de todas las adaptaciones de mtodos y tcnicas realizadas, solo se sealan aquellas de mayor difusin.
Se busca, eso s, hacer un sucinto recorrido por los principales troncos metodolgicos y un breve balance de sus aplicaciones, considerando
que en el campo de la metodologa participativa predominan las adaptaciones de tcnicas, cuando ello no es explcito se alude brumosamente a las
denominadas metodologas propias, que no son sino el uso generalizado
de las tcnicas ms sencillas y de mayor alcance.
Se observa asimismo, que hay una inclinacin a la proliferacin de
combinaciones instrumentales de la ms variada ndole, que hacen que el
mbito metodolgico est en constante recreacin y dinamismo, lo que
vuelve compleja la tarea de catalogar los mtodos, muchos de los cuales
con la misma intensidad con que aparecen tambin desaparecen, o tienen
vida fugaz.
El texto tiene algunas limitaciones: no se caracteriza a los usuarios
de la metodologa participativa, ni se explicita con mayor detalle los mbitos temticos en que se han aplicado los mtodos; pero la principal limita-

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cin es que no se analiza la aplicacin de la metodologa participativa a los


enfoques de gnero, no obstante que es un mbito temtico que absorbe
mtodos y tcnicas participativas dotndoles de nuevos sentidos, en el que
se recrean los mtodos para el trabajo con mujeres.
En realidad el estudio de la metodologa participativa es una cuestin todava incipiente, casi no existe bibliografa especializada acerca de
las experiencias y resultados del uso de mtodos participativos. Los acadmicos y tericos del desarrollo que han analizado e interpretado la participacin ciudadana o la cultura democrtica, no han considerado los mtodos y las condiciones institucionales con los cuales se concretiza la participacin; por lo que hay desfases entre el mundo acadmico y de investigacin respecto de la dimensin operativa y asistencia tcnica de la participacin en el desarrollo.
De ah que las ideas y aseveraciones que se consignan en este texto
son iniciales, presentadas por el autor con el fin de contribuir al debate de
un tema importante por su implicacin inmediata para la accin colectiva, por lo que cabe considerarlas como un conjunto de proposiciones para avanzar en el estudio de los mtodos participativos y sus resultados.
En este esfuerzo no podemos dejar de reconocer las observaciones y
sugerencias hechas por los colegas de COMUNIDEC a este documento, en
especial el inters mostrado por Teresa Carbonell y Pablo Ortiz T. en la
identificacin de los mtodos y tcnicas participativas. De igual manera,
no est de ms insistir en que dada la naturaleza del tema se trata de un
texto inicial, que requiere completarse y complejizarse, por lo que todos
los aportes que los lectores (as) nos hagan llegar sern bien recibidos.
II. Introduccin
En torno a la participacin hay muchos interrogantes acerca de su
viabilidad: qu es, quin la impulsa o promueve, qu condiciones se requieren, cules son los pasos para asegurar la colaboracin; algunos cuestionamientos son formulados en tono general sobre el deber ser de la
participacin, s es polticamente correcta, o acerca de su dimensin tica. La mayora de inquietudes, si bien adecuadas, pasan por alto otros aspectos igualmente importantes relacionados con el cmo se hace participacin, sus mtodos y tcnicas; por lo que, aunque se habla bastante de
participacin y se implementan diferentes acciones en su nombre, poco es
lo que se sabe sobre sus procedimientos.

El desarrollo local en el Ecuador / 173

La cuestin se complejiza porque muchos activistas del desarrollo,


personal del gobierno, funcionarios de agencias de cooperacin y profesionales de ONG tienen resistencias a los mtodos participativos, no solo por
desconocimiento, sino porque su implementacin exige adoptar procedimientos y actitudes de relacionamiento interpersonal y grupal que rompen las distancias y la autoridad, asuntos que no siempre estn dispuestos
a ceder.
Para otros, la aplicacin de los mtodos participativos es una oportunidad de comunicacin y negociacin entre los agentes externos, la poblacin y entidades locales; y claro, hay quienes mitifican los mtodos participativos considerndoles indispensables en las intervenciones con grupos de poblacin en condicin de pobreza y vulnerabilidad, o para su vinculacin con las organizaciones de base.
No obstante que la participacin es una condicin ineludible del desarrollo local, en la prctica pocas personas e instituciones estn familiarizadas con sus mtodos y tcnicas, topndose con ellos ocasionalmente, enfrentndose a un lenguaje lleno de siglas y expresiones que provienen de la
cultura empresarial o del campo de la sicologa, pero que en realidad tambin son de las tcnicas participativas.
Algunas de estas expresiones, recurrentemente usadas, se vuelven
estereotipos, es el caso de los trminos fortalezas, debilidades, consensos y
empoderamiento que forman parte del lenguaje de la participacin, pero
debido a un uso simple y excesivo tienden a enredarse con los mtodos
participativos, creando la ilusin de que para participar basta con grandes
enunciados colaborativos, suficientes sillas para los asistentes y habilidad
de moderacin grupal. El rutinario uso de estos trminos confunde a la
participacin con el dilogo, las reuniones y talleres, cuando en realidad
stos son solo unas tcnicas ms dentro del repertorio instrumental de los
mtodos participativos.
El hecho es que los mtodos participativos, estemos familiarizados
o no con ellos, aluden a formas sociables de comunicacin y actuacin entre organizaciones populares, entidades gubernamentales, ONG, empresas
y agencias de cooperacin al desarrollo; requieren de protocolos de aplicacin, condiciones mnimas de organizacin y destrezas de los usuarios;
por lo que, en principio, el manejo de mtodos y tcnicas debera ser parte del instrumental mnimo de quienes estn alineados con la participacin social.

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De otro lado, la tendencia de descentralizacin estatal transfiere a


los gobiernos seccionales, municipios en particular, nuevas funciones, responsabilidades y competencias en tanto forman parte del sistema descentralizado de planeacin territorial, por los innumerables planes de desarrollo cantonal que tienen como base el manejo del territorio y los recursos naturales, debido a la prestacin tercerizada de servicios, por su insercin en acciones competitivas de turismo basadas en el manejo del paisaje natural, o por su rol de proveedores de servicios bsicos.
Por diversas vas, los municipios estn enfrentados al manejo sostenible de los recursos naturales, requiriendo de la colaboracin interinstitucional, la cogestin pblico-privada, o la gobernabilidad basada en la
responsabilidad compartida de los asuntos pblicos entre la poblacin y
las organizaciones locales; aspectos donde la participacin se vuelve imprescindible.
Pero ya no se trata de una colaboracin coyuntural en torno a proyectos, sino de involucrarse establemente en el ejercicio de polticas territoriales, que demandan de mtodos y tcnicas participativas con alcance
pblico. Aprender a conocerlas es necesario, para lo cual hay una bibliografa interesante, pero de difcil acceso ya que est dispersa, los numerosos manuales de campo no siempre estn disponibles y los textos con reflexiones documentadas sobre su aplicacin y resultados no existen, o no
se les ha difundido suficientemente.
Paradjicamente, el aprendizaje de los mtodos y tcnicas participativas se reduce a los manuales de auto capacitacin, aparentemente sencillos, pensados para todo tipo de gente, pero a la hora de la accin son pocas las personas realmente entrenadas en el manejo de mtodos y tcnicas
participativas, ms escasos an son los eventos de entrenamiento profesional. Entonces, Porqu a pesar de la creciente demanda de colaboracin y
de la aparente facilidad de los mtodos, son pocos los espacios de aprendizaje y escasas las personas que manejan la metodologa participativa?
En la bsqueda de una respuesta, el presente documento se propone contribuir a la comprensin acerca de cmo se hace la participacin, a
travs de una rpida revisin de lo que se denomina el campo de la metodologa participativa, sus mtodos, tcnicas e instrumentos, mostrando las
especificidades a travs de los usuarios, discursos y contextos de aplicacin.

El desarrollo local en el Ecuador / 175

En la primera parte del texto se revisa la evolucin del concepto de


participacin, revelando los distintos sentidos que adopta en relacin con
la nocin de poder; en la segunda parte se resea de dnde provienen los
mtodos participativos, indicando cules son las disciplinas que han aportado en este campo; inmediatamente, en la tercera parte se hace una sntesis de las adaptaciones metodolgicas en el pas; en la cuarta seccin se
presenta el repertorio disponible, un balance de los mtodos en uso y sus
principales desafos; finalmente se cierra el texto con una conclusin, que
es ms un llamado de atencin sobre las perspectivas de la metodologa
participativa.
III. La participacin: Acumulado de sentidos
Los trminos participacin y participativo aparecieron por primera
vez en el lenguaje del desarrollo durante la dcada de los aos cincuenta,
cuando numerosos activistas sociales y trabajadores de campo esperanzados en ayudar a develar las relaciones de opresin que existan en la realidad, buscaban acercar los proyectos de desarrollo a la poblacin involucrada en su diseo, formulacin e implementacin; la gran mayora de ellos
eran partidarios del fin de las estrategias de accin de arriba a hacia abajo y de incluir mtodos participativos de interaccin como dimensin
esencial del desarrollo (cfr. Rahnema, 1993: p. 117).
La participacin en el desarrollo local es una expresin persuasiva,
pues de manera creciente numerosas entidades estatales, agencias internacionales, municipios, organizaciones de la sociedad civil y personas la usan
de mltiples formas, refirindose a acontecimientos de distinta escala, para el logro de dismiles propsitos, en la implantacin de polticas territoriales y en las diferentes acciones del gobierno local.
La participacin es vista, por unos actores sociales, como un medio
que orienta a los proyectos de manera colaborativa, eficiente y con costos
bajos; para otros, en cambio, permite a las comunidades y vecindarios dar
pasos para controlar y apropiarse del desarrollo. En ambas posturas, la
participacin se muestra como un trmino dinmico y un hecho relacional, que se recrea a s mismo por la diversidad de actores, usos y contextos
en la que se invoca.
Las antroplogas Nici Nelson y Susan Wright acertadamente sealan que lograr una definicin ideal de participacin es difcil, puesto que

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histricamente es una acumulacin de significados que son posibles de


utilizar, los que ms all de sus mejores ideas se usan con sentido de empoderamiento2 de los dbiles y empobrecidos; aunque, contemporneamente, la participacin est imbuida de diferentes ideologas y significados
particulares, atribuidos por gente en diversas situaciones y provenientes de
cualquier organizacin (Nelson and Wright, 1995: p. 2).
En los aos sesenta y setenta, la participacin asumi claramente el
sentido de intervencin en los asuntos pblicos. Trminos como participacin popular o participacin poltica aludan, por ejemplo, entre los
ingleses, a la presin sobre los gobiernos locales cuando no cumplan el rol
democrtico de involucrar a las organizaciones ciudadanas en los asuntos
pblicos.
La participacin popular moviliz grandes contingentes de poblacin persuadidos de involucrarse en la toma de decisiones pblicas, formndose asociaciones, grupos de presin y campaas de protesta que
acercaron a la gente a la toma de decisiones; resultando esencial para la legitimacin de las nuevas estructuras y planes locales, pues los consejos locales institucionalizaron la participacin estableciendo los trminos de
quines participan y los procedimientos para el control de los excesos, justificando as el estatus democrtico de los gobiernos locales (Nelson and
Wright, 1995: p. 2).
El clsico estudio de Robert Dahl sobre el funcionamiento del gobierno local en la ciudad norteamericana de New Haven, tambin mostr
la relevancia de la participacin para ejercer influencia ciudadana en los
asuntos pblicos, llegando a modelarse las formas de influencia y participacin. Durante las dcadas sesenta y setenta, en algunos pases del Primer Mundo, la participacin popular se proyect en el mbito pblico teniendo como escenario privilegiado a los gobiernos locales, tendencia que
como advirtieron Nelson y Wright fueron fundamentalmente experiencias
de polticas pblicas de co-opciones.
En el Tercer Mundo la participacin en los asuntos pblicos introdujo nuevos sentidos, algunos derivados de los modelos de desarrollo impulsados en la segunda post-guerra, que basados en imgenes de modernidad, penetracin del capital e industrializacin buscaban el progreso de
los pases atrasados, promoviendo mecanismos participativos de las sociedades tradicionales para insertarlas en la economa moderna y en las
polticas reformistas del Estado-nacin.

El desarrollo local en el Ecuador / 177

En Amrica Latina, hasta fines de los aos sesenta, la participacin


popular estaba imbuida por el enfoque de modernidad, especialmente por
el concepto de marginalidad que vea a la poblacin atada a culturas tradicionales que les obligaban a vivir en situacin marginal, por tanto incapacitada de acceder a los beneficios del desarrollo y contribuir al adelanto
social. La Alianza para el Progreso difundi sus programas orientados a incorporar a las poblaciones marginales en el desarrollo, por medio de agentes externos portadores de valores de participacin que, en medio de relaciones asimtricas, inducan la modernizacin.
Esta idea de participacin se difundi, llegando, como lo sealara
Velsquez (2001: p.80), a considerarse el antdoto a la marginalidad y el
ms eficaz mecanismo de adaptacin cultural que propag normas y valores modernizantes, as como involucr a segmentos de la poblacin en la
prctica del desarrollo sin cuestionar sus estructuras ni formas de operacin. Carente de sentido crtico, la participacin popular durante los aos
sesenta fue un poderoso instrumento de integracin social.
En la siguiente dcada, el movimiento por la educacin popular
cuestion la relacin asimtrica de los agentes del desarrollo, destacando
el protagonismo de los oprimidos para crear autoorganizacin y autogobierno social. Introdujo la nocin de proceso participativo, refirindose
al conjunto de esfuerzos deliberados, organizados y colectivos de los excluidos en defensa de su vida, la que junto a la autogestin se orientaba a
generar bienes y servicios sociales; al tiempo que los grupos populares asuman indirectamente la crtica del Estado.
El UNRID difundi este enfoque, defini a la participacin como
los esfuerzos organizados para incrementar el control sobre los recursos y
movimientos de aquellos que hasta ahora estn excluidos de tal control
(cfr. Stiefel and Wolfe, 1984: p. 12). Orlando Fals-Borda fue ms all, indicando que efectivamente se trata de un tipo especial de poder, el poder popular perteneciente a las clases oprimidas, explotadas y a sus organizaciones en la defensa de sus justos intereses, que permite avanzar en una parte
de las metas de cambio social, siempre que estn dentro de un sistema participativo. Seal que la participacin es la nica forma de sacar a la prctica del desarrollo de la degeneracin burocrtica, vertical y dependiente
en la que cay (Orlando Fals-Borda, 1988).
En los aos ochenta, durante el perodo de transiciones democrticas, tom fuerza el enfoque de participacin ciudadana ampliando las

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ideas de incorporacin y autogestin hacia la intervencin de los agentes


sociales en las actividades pblicas, por medio de lo que Cunill (1997: p.
81) denomin arreglos institucionales, que replantean la relacin Estado-sociedad civil en el diseo de polticas pblicas, revocatoria del mandato de autoridades electas y transferencia de la prestacin de servicios pblicos.
Durante los aos noventa varios pases emprendieron reformas
constitucionales con nfasis en los instrumentos de democracia participativa, que abrieron canales para la intervencin ciudadana en la gestin pblica, as como para la transferencia de funciones y competencias gubernamentales, concediendo a las comunidades un peso importante en su conduccin. La descentralizacin estatal3 pas a ser el referente del nuevo
arreglo institucional, que privilegia la cooperacin social en la provisin
de servicios pblicos.
El Cuarto Informe de Desarrollo Humano dedicado a la participacin, anotaba que los gobiernos precisan nuevas formas para que la poblacin participe ms en los asuntos pblicos y tenga mayor influencia en las
decisiones que afectan sus vidas, descentralizando ms autoridad en las
administraciones locales y concediendo mayor libertad a las organizaciones populares y no gubernamentales que son los instrumentos de participacin popular (cfr. PNUD, 1993).
Por esos aos, el experto iran Majid Rahnema (1993: pp. 118-120),
identific seis razones de inters gubernamental para asumir el concepto
de participacin: no es percibido como una amenaza, polticamente es un
eslogan atractivo, sienta las bases econmicas en tanto apela a proposiciones, representa un instrumento efectivo para nuevas fuentes de financiamiento, promueve estratagemas de acceso a recursos y puede involucrar al
sector privado en los asuntos del desarrollo.
En 1994 el Banco Mundial se aline con la participacin, definindole como un proceso en el que los interesados (stakeholders)4 influencian
y toman el control sobre las iniciativas de desarrollo, decisiones y recursos
que les afectan (World Bank, 1994); public, dos aos ms tarde, el documento The World Bank Participation Sourcebook considerado el instrumento maestro para delinear enfoques y planes de accin en sus intervenciones. De su parte, el Banco Interamericano de Desarrollo tambin incorpor la participacin, publicando en 1997 el libro de consulta en el que se
considera que la participacin es una innovadora modalidad de coopera-

El desarrollo local en el Ecuador / 179

cin pblica para asumir el desarrollo en los programas y proyectos del


Banco en la regin.
El auge participativo fortaleca el protagonismo de la sociedad civil
y del mercado, junto con la reduccin estatal, por lo que variantes de participacin social como el enfoque de respuesta a la demanda5, la competencia entre oferentes, la tercerizacin de los servicios y las alianzas estratgicas se impusieron como referentes indispensables en los modelos de
prestacin de servicios pblicos.
Respecto de esta tendencia creciente de adoptar la participacin,
Kliksberg (2000) seal que, durante la dcada de los aos noventa, las entidades nacionales e internacionales de ayuda al desarrollo arribaron al
consenso de la importancia de la participacin en los asuntos pblicos, ya
que es parte de una nueva percepcin del adelanto social enraizada en necesidades que surgen de la misma realidad.
En la actualidad para la generalidad de personas e instituciones vinculadas al desarrollo, la participacin es un elemento substancial; est en
los enfoques y polticas de las entidades del sistema de las Naciones Unidas como FAO, PNUD, UNIFEM, UNICEF; en los programas de cooperacin internacional de las agencias estatales como USAID y GTZ. Numerosas organizaciones de la sociedad civil, en los pases del norte, recurren a la
participacin en sus relaciones con los pases del sur; y por cierto, la mayora de ONG y organizaciones de base en los pases de la regin, declaran
su adhesin a la participacin y ser usuarios de sus mtodos.
No obstante, a comienzos del siglo veintiuno, se registran indicios
que no es posible la prestacin de servicios pblicos nicamente desde la
sociedad y el mercado, sin rever nuevamente el rol estratgico del Estado,
por lo que la participacin ciudadana es mirada como indispensable para
sostener una descentralizacin estatal que sea irreversible, que profundice
la democracia como condicin del desarrollo local y que explore nuevos
acuerdos entre el Estado y la sociedad civil6.
A. Qu es la participacin en el desarrollo local?
De esta breve resea, se desprende que la nocin de participacin no
es la sustitucin lineal de unos significados por otros, sino un complejo
proceso histrico rico en acumulados de sentidos, que muestran a la par-

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ticipacin como un hecho relacional con mltiples aristas, ya que en la


prctica conviven y se entrecruzan distintos enfoques y niveles.
Se participa a travs de las organizaciones sociales que gestionan
servicios bsicos, como sucede con las llamadas organizaciones de segundo grado (OSG)7 en muchas zonas rurales y barrios marginales. Otra forma es la participacin masiva de grandes contingentes de poblacin movilizados en torno a intereses estratgicos, como acontece con las acciones
indgenas y campesinas en defensa del territorio, los recursos naturales y la
cultura.
Variantes de participacin son los procedimientos institucionalizados, con prcticas reglamentadas, que siguen protocolos tcnicos como
son las mesas de concertacin o los mecanismos de consulta para la elaboracin de planes estratgicos cantonales en los denominados gobiernos locales alternativos8. La participacin tambin est en el centro de las acciones consensuadas del tipo movimiento social, que presidido por valores de
equidad reivindican derechos sociales, como los movimientos de mujeres
que se movilizan para tener presencia en escenarios polticos e influenciar
en las decisiones.
Hay participacin en los programas estatales que adoptan modelos
tercerizados para la prestacin de servicios sociales, o que transfieren recursos monetarios y responsabilidades contractuales a las comunidades
para la gestin directa de obras; tambin existe participacin en los proyectos de desarrollo que, usando mtodos colaborativos, buscan convertir
a los beneficiarios en actores protagnicos en el ciclo del proyecto9.
Las distintas escalas y modalidades de participacin evidencian que
la acepcin originaria de participacin como delegacin en las decisiones, ha sido superada. En la actualidad hay consenso acerca de que la participacin es un medio, es un dispositivo social, que se practica en condiciones objetivas y subjetivas en torno a una cuestin central: las disputas
de poder10.
Markus Brose define acertadamente que los enfoques participativos
tienen la funcin principal de ayudar a estructurar las disputas sobre el poder entre los actores sociales, volvindoles ms transparentes, para contribuir a una distribucin equitativa del poder en la toma de decisiones, movilizacin de recursos y emprendimiento de actividades, sea en el mbito
gubernamental, organizativo, de programas-proyectos pblicos y municipal (Brose, 2001: p. 11).

El desarrollo local en el Ecuador / 181

En los escenarios del desarrollo local se expresan los plurales intereses, adquieren protagonismo los actores y se ejercen vnculos de autoridad,
concretizndose las disputas de poder. Aqu la participacin implica desplegar relaciones de influencia pblica en el gobierno y la sociedad, con alcance en el territorio, para mejorar la calidad de vida de los habitantes, demandando de los actores determinados comportamientos y procedimientos instrumentales.
La participacin local con fines pblicos requiere de la mediacin
municipal para enlazar al capital social existente, e incluir a la poblacin
en las decisiones y gestin de polticas locales. No es un evento natural o
espontneo, sino un hecho intencionado con costos y problemas de accin
colectiva, que depende de la disponibilidad de recursos materiales y culturales, que est relacionado con la calidad del liderazgo, la intervencin de
los agentes externos y las oportunidades creadas por la accin gubernamental.
Se identifican al menos tres condiciones que hacen posible a las entidades gubernamentales, organizaciones sociales y agentes externos participar en el desarrollo local11. Por un lado, es necesario que se comuniquen
entre s expresando la voluntad de involucrarse en acciones conjuntas, motivadas por intereses comunes y con actitudes convincentes de que la participacin va a ayudar a resolver problemas o necesidades; tienen que haber motivos suficientes y conviccin acerca de la utilidad de la participacin.
De otro lado, es clave que sepan cmo hacerlo, esto es que cuenten
con los conocimientos, habilidades y destrezas necesarias para intervenir
en la consecucin de objetivos de forma colectiva; se requiere, por consiguiente, que haya mtodos participativos al alcance de la gente, que no impliquen crear instancias tcnicas artificiales. Y finalmente, es indispensable
que existan los mecanismos que integren en el territorio a los actores, que
les ayuden a enraizar una cultura de asociatividad local; es decir, es imprescindible que existan los causes institucionales y mecanismos pblicos que
hagan posible una efectiva participacin.
B. Acerca de metodologa, mtodos y tcnicas participativas
Las ideas de participacin ciudadana, autogestin popular o incorporacin se concretizan en la prctica social a travs de los llamados m-

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todos participativos. No son suficientes los grandes enunciados e intenciones colaborativas, si no disponen de las reglas, sistemas y procedimientos
que involucren a las entidades, organizaciones y poblacin en los hechos y
decisiones locales.
La experiencia muestra que la participacin no es el fruto del voluntarismo de la gente o las instituciones, ni resultado del azar o la suerte; es
un acontecimiento intencional que requiere de enfoques orientadores, el
uso de procedimientos mnimos que demandan del manejo de instrumentos y tcnicas, todas aprehensibles, esto es conocimientos y destrezas disponibles a todas las personas y que pueden mejorarse en la prctica. Las
experiencias en torno a la construccin del poder advierten la necesidad
de caminos ordenados y pasos sistemticos para ejercer influencia, accediendo a recursos locales; es decir, la construccin colectiva del poder exhorta a la metodologa participativa.
En la vida cotidiana los practicantes de la participacin han generalizado el uso de trminos como metodologa y mtodos participativos, para referirse a los pasos que requieren las acciones colaborativas; igualmente han difundido palabras como tcnicas, instrumentos y herramientas
participativas para indistintamente referirse a los procedimientos operativos del trabajo grupal. El uso recurrente de los vocablos, en calidad de sinnimos, est creando un lenguaje algo confuso, en el que se entrecruzan
los trminos y las palabras.
Ms all de acuerdos o desacuerdos sobre el sentido terico de sus
definiciones, cabe diferenciar que cada uno de estos trminos se refiere a
un aspecto de la participacin, que no necesariamente delimitan una teora de la participacin y sus mtodos, o contrariamente que pueden remitirse a distintas teoras de la participacin; cuestin que est relacionada
con la aceptacin generalizada de que en el campo de la metodologa participativa cabe el eclecticismo12.
El denominado eclecticismo metodolgico alude a que los mtodos participativos se ubican, por as decirlo, en la parte baja de la pirmide del conocimiento, como puede observarse en el siguiente grfico:

El desarrollo local en el Ecuador / 183

Grfico N 1
Pirmide del conocimiento

ONTOLOGIA

EPISTEMOLOGIA

TEORIA

METODOLOGIA
METODOS
PARTICIPATIVOS

ECLECTICISMO
METODOLOGICO
TECNICAS

En la cspide de la pirmide se ubica el nivel de la Ontologa, o la


visin-representacin del ser de las cosas, que hace posible la existencia social. Inmediatamente, en el nivel descendente se encuentra la Epistemologa, que es la crtica de cmo se hace el conocimiento. El tercer nivel corresponde a la Teora, entendida como el conjunto ordenado de conocimientos y razonamientos para explicar los acontecimientos de la realidad.
El cuarto nivel descendente corresponde al Mtodo, que es el orden
lgico de un conjunto de reglas para la accin, posibles de usarse por cualquiera en tanto no depende de la capacidad intelectual de las personas. En
el quinto nivel estn las Tcnicas, concebidas como los procedimientos o
habilidades concretas para realizar actividades, en algunos casos para llevar a efecto las fases de los mtodos.
El mbito de la metodologa participativa se encuentra entre el
cuarto y quinto niveles de la pirmide del conocimiento, pudiendo llegar
en el nivel superior hasta las denominadas teoras intermedias13 y en el
inferior hasta las herramientas, lo que permite la combinacin de reglas y
procedimientos operativos, sin necesariamente adscribirse a los niveles superiores del conocimiento.
Teniendo como referencia esta metfora de la pirmide del conocimiento y para fines de contribuir a esclarecer el uso de los trminos, se
propone asumir la expresin metodologa participativa para referirse al

184 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

mbito conceptual ms amplio que incluye a los distintos mtodos participativos; as, la metodologa participativa se define como el campo de estudio, reflexin y comparacin de los variados mtodos, prcticas y experiencias de participacin con arreglo a determinados valores cognoscitivos
como claridad, coherencia, objetividad, originalidad y relevancia. En la
metodologa participativa caben los enfoques de educacin popular, la investigacin accin, las variantes del poder-empoderamiento y las diversas
visiones de participacin.
En cambio, el trmino mtodos participativos se refiere a las variadas
formas de involucrar a la gente en las decisiones y en el ejercicio del poder,
son caminos previamente estructurados que orientan el trabajo individual
y en grupo, a travs de secuencias de etapas ordenadas lgicamente, algunas de las cuales requieren de sus propios procedimientos. Los mtodos
participativos son mltiples y se encuentras regados en los sectores del desarrollo local como salud, manejo de recursos naturales, gestin asociativa, desarrollo vecinal y rural; al igual que en distintas reas de intervencin
como pueden ser el diagnstico, la planeacin, el ciclo de proyectos, la gestin municipal, el fortalecimiento organizativo y la gerencia social, entre
otros.
La expresin tcnicas participativas, por su parte, alude a los mecanismos de relacionamiento interpersonal o de animacin cultural que permiten poner en prctica las fases de los mtodos, ejecutando un conjunto
de actividades que facilitan las intervenciones o el involucramiento de la
gente y las instituciones en grupos o colectivos adecuados. Las tcnicas
participativas implican seguir pasos coordinados, con protocolos de ejecucin que deben respetarse y cumplirse certeramente para asegurar logros;
las tcnicas se aplican, entre otros, en los mbitos de comunicacin, reflexin colectiva, decisiones grupales, liderazgo horizontal, intervenciones
pblicas y actividades combinadas.
El trmino instrumentos participativos se refiere a los dispositivos
empricos y artefactos comunicacionales para el trabajo de campo, que se
aplican en el lugar de los hechos y estn disponibles para ser utilizados por
la gente y los facilitadores durante las acciones colaborativas. Al conjunto
de instrumentos disponibles y agrupados con fines especficos, segn la
cercana disciplinaria de los usuarios, unos les denominan instrumental,
otros hablan de cajas de herramientas y hay quienes los llaman mens o
repertorios. Los instrumentos sirven para recolectar datos, captar percep-

El desarrollo local en el Ecuador / 185

ciones, analizar informacin, visualizar colectivamente, manejar recursos,


documentar eventos y dems actividades reflexivas.
Entonces, la metodologa participativa abarca a los mtodos, los
cuales, a su vez, incluyen tcnicas participativas que tienen sus respectivos
instrumentos de campo. Esta propuesta para diferenciar los trminos y las
palabras concuerda con las acepciones registradas en buena parte de la bibliografa revisada, por lo que si bien tiene un sentido meramente descriptivo, busca contribuir a una mejor comprensin de los niveles o escalas de
participacin, no tiene pretensiones de jerarquizacin conceptual, ni de
establecer un orden formal. Quienes lean este documento estn en libertad de disentir de estas acepciones y adoptar las suyas propias, aunque, de
todos modos, hay que tratar de llegar a un mnimo lenguaje comn.
IV. De dnde proviene la metodologa participativa?
El mbito de la metodologa participativa es completamente interdisciplinario, all convergen enfoques, conocimientos, mtodos, tcnicas y
destrezas provenientes de los ms diversos campos del saber y la experiencia humana. Los mtodos participativos, por su parte, tambin se nutren
cada uno de las distintas disciplinas sociales y fsicas; mostrndose dinmicos, porque estn en permanente adaptacin y absorcin de los avances
tecnolgicos, al igual que superndose unos a otros, o integrndose entre
s.
Los practicantes de la participacin tienden a extraer porciones de
unos mtodos e insertarlas en otros; al tiempo que las realidades locales y
las identidades particulares imponen criterios de seleccin, con lo que las
tcnicas e instrumentos que se adoptan en unos sitios y condiciones, no
necesariamente se aplican en otros, o se depuran conforme las exigencias
locales. Del mismo modo, entre los usuarios hay una actitud generalizada
de que solo los instrumentos que sirven se usan, los que no se desechan;
con todo ello, el resultado es una constante recreacin de mtodos, tcnicas e instrumentos participativos.
As, lo que en la actualidad se reconoce como metodologa participativa es un amplio entramado de procedimientos polifuncionales, con
una vasta gama de posibilidades de aplicacin en los ms variados campos
del desarrollo local. Las tcnicas e instrumentos se han propagado con tal
fuerza que en lugar de establecer grupos de tcnicas segn su funcin y

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complejidad, es ms til reconocer que stas conforman un continuo instrumental en cuyos extremos estn en un lado las tcnicas sencillas, rpidas, cualitativas y en el otro las tcnicas complejas, largas, cuantitativas;
entre ambos extremos hay una dilatada gradacin de opciones y combinaciones instrumentales, cuyo acceso depende de las destrezas, condiciones y
demandas de los usuarios14.
Igualmente, los orgenes de las tcnicas participativas son heterogneos. Una tcnica o instrumento creado en determinada disciplina con el
devenir del tiempo sufre adaptaciones y recreaciones, cuando llega al mbito de la metodologa participativa se resignifica y muta con mediaciones
pedaggicas. Las tcnicas e instrumentos participativos al margen de su
origen, comparten una tendencia general: siendo originalmente complejas
se vuelven sencillas, siendo de uso especializado se vuelven fciles de manipular para la gente comn, estando inicialmente circunscritas a pequeos crculos de iniciados se difunden y riegan entre distintas audiencias; es
decir, las tcnicas participativas de ser dominio de pocos pasan a ser patrimonio colectivo.
Los ejemplos abundan, simplemente se indica el caso de la tcnica
denominada corte transversal imprescindible en todos los mtodos de
diagnstico y evaluacin rural rpida, que originalmente practicaban los
primeros gelogos de comienzos del siglo diecinueve como el prusiano
Alexander von Humboldt que en su viaje a las montaas del Ecuador realiz insuperables cortes transversales para sintetizar la geografa de las
plantas en el trpico; ahora stos cortes pueden hacerlos campesinos entrenados que recorren un lugar y dibujan el paisaje con sus problemas e indicadores.
O el caso de la triangulacin, propia de las metodologas rpidas,
por la que se confronta un mismo dato con fuentes y criterios distintos;
originalmente es un principio de la navegacin que recurre a varios puntos de referencia para encontrar la posicin exacta de un objeto en el espacio, que ahora en calidad de tcnica participativa es de fcil aplicacin para el anlisis de los datos.
En el mbito de la metodologa participativa se observa que hay al
menos cinco grandes campos interdisciplinarios que son fuente originaria
de los ms importantes mtodos, tcnicas e instrumentos participativos y
son: la cultura empresarial, la sicologa social, la antropologa, la planificacin y la cooperacin al desarrollo. A continuacin se hace un barrido de

El desarrollo local en el Ecuador / 187

los grandes mtodos, con la finalidad de mostrar los troncos principales de


los cuales se desprenden y recrean nuevos mtodos y tcnicas participativas.
A. La cultura empresarial
Especficamente desde el mbito de la administracin empresarial,
se han producido mtodos y tcnicas participativas de carcter corporativo, que pensadas para el mercado, el personal, la productividad y la gerencia han sido trasladadas al desarrollo local para el tratamiento de las necesidades, los funcionarios, el desempeo institucional y el liderazgo. A fines
de los aos sesenta la cultura empresarial se apropi de la nocin de participacin y construy la denominada tecnologa participativa, introduciendo nociones como liderazgo facilitador, estructuras horizontales, respuestas al cambio social, la competencia como palabra clave.
Se desarrollaron mtodos como la Conversacin Enfocada, el Taller
de Consensos, la Planificacin y Orquestacin de Eventos, Planificacin
Estratgica y Desarrollo de Liderazgos (cfr. Spencer, 1994); al igual que tcnicas ampliamente difundidas como la entrevista grupal denominada
Grupo Focal para captar rpidamente percepciones sobre la demanda de
productos, y la emblemtica Matriz FODA: Fortalezas, Oportunidades,
Debilidades y Amenazas para el anlisis de factores.
Teniendo como referencia los estudios sobre la toma de decisiones
de los problemas en las empresas, Saul Eisen con base en los conceptos de
Campo de Fuerzas desarrollados por Kurt Lewin en los aos cuarenta,
cre un modelo sistmico del comportamiento de grupos que junto con la
tcnica de Grupo Nominal desarrollada por Andr Delbec Andrew, Van
de Ven y David Gustafson, fue operativizada por Edwin Bartee dando origen al Mtodo de Resolucin de Problemas MRP (cfr. Almeida y Bujes,
2001: p. 203). Posteriormente, sobre este mtodo se desarrollaron numerosas adaptaciones metodolgicas y tcnicas para el manejo y resolucin
de conflictos ambientales, laborales, civiles, psicolgicos y sociales.
Por su lado, el mtodo de Planeacin Estratgica Municipal PEM,
pensado para organizar y gerenciar el desarrollo municipal, tambin tiene
su origen en el planeamiento estratgico de las grandes corporaciones empresariales de los aos cincuenta. Se viene aplicando el enfoque empresarial a las organizaciones pblicas de los Estados Unidos desde los aos se-

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tenta, de Europa en los aos ochenta y de Amrica Latina en los aos noventa; en esencia, el mtodo reconoce las diferencias entre los sectores privado y pblico en tanto busca cambios en las formas de intervencin territorial, implicando mecanismos de gerencia, una estructura organizacional moderna, instrumentos y habilidades de los funcionarios (cfr. Pfeiffer,
2001: p. 259).
El mtodo Incubadora de Nuevos Negocios CEFE, naci de las investigaciones de David McClellan en los aos setenta en torno al ideal emprendedor de los individuos, que fue retomado por el alemn Rainer Kolshorn y el canadiense James Tomecko, quienes produjeron un mecanismo
para generar respuestas situacionales proactivas, basadas en conocimientos, habilidades, caractersticas, actitudes y visiones que fue difundido por
la GTZ para promover pequeos negocios informales. El mtodo ha sido
complejizado y ampliado a otros campos de la actividad social, por lo que
est siendo aplicado en emprendimientos econmicos con mujeres en actividades de forestera comunitaria.
B. La Sicologa Social
Desde la Sicologa Social que es una disciplina rica en tcnicas de
animacin grupal y de relacionamiento interpersonal, se han producido
pocos mtodos participativos ligados al desarrollo local; entre ellos, hay
uno considerado de los ms antiguos y trascendentales en la regin: la investigacin accin participativa.
La investigacin-accin surgi a fines de los aos cuarenta en los Estados Unidos como disciplina acadmica de la Sicologa Social, se populariz desde fines de los aos sesenta a travs del enfoque pedaggico de
Paulo Freire sobre la conciencia poltica de los oprimidos, desarrollndose el mtodo Investigacin-Accin Participativa IAP. En l confluyen un
conjunto de escuelas crticas de investigacin y pedagoga social, junto con
corrientes de pensamiento europeo, aunque son varias las definiciones se
considera que la IAP es un mtodo de estudio y accin que busca obtener
resultados fiables y tiles para mejorar situaciones colectivas, basando la
investigacin en la participacin de los propios colectivos a investigar (Alberich; 2001: p. 70).
La IAP es una creacin intelectual y una prctica participativa propia de las comunidades rurales, que buscan la realizacin de una visin del

El desarrollo local en el Ecuador / 189

poder, no slo del desarrollo dira Orlando Fals Borda, que concebida bajo el principio de aprender haciendo propende a que el investigador ponga su conocimiento al servicio de los grupos locales. El enfoque IAP y algunos de sus procedimientos estn en el ncleo de varias adaptaciones
metodolgicas realizadas en la regin, encontrndose hbridos de IAP en
los mtodos de diagnstico, planeacin, evaluacin, sistematizacin, ciclo
de proyecto y tratamiento de conflictos.
C. La Antropologa
En la produccin de mtodos participativos los distintos autores
han sabido aprovechar los enfoques y tcnicas de los estudios etnogrficos
desarrollados en la Antropologa, especialmente aquellos aplicables a poblaciones rurales, grupos indgenas, jvenes y poblacin en situacin de
vulnerabilidad. En todos los mtodos etnogrficos hay una amplia recreacin de tcnicas antropolgicas, como las diversas maneras de realizar entrevistas grupales, personales, estructuradas, semi-estructuradas que han
dado lugar a varios manuales sobre el arte de entrevistar.
Los mtodos etnogrficos encuentran su principal expresin en los
Procedimientos Rpidos de Apreciacin RAP, desarrollados en el marco
del programa de seguridad alimentaria y atencin bsica de salud de UNICEF, que se difundi aceleradamente a travs del UNRID para mejorar la
comprensin de los xitos y problemas de la atencin primaria de salud
(Scrimshaw y Hurtado, 1988).
La denominada Apreciacin Etnogrfica Rpida REA, es un mtodo de diagnstico con elementos tnicos de aplicacin vertiginosa, desarrollado bajo el auspicio de la Universidad John Hopkins de Baltimore. En
esta lnea se sita el enfoque del Banco Mundial sobre la Apreciacin de
Beneficiarios BA, desarrollada por L. F. Salmeen en 1987; las Encuestas
Bsicas a Nivel de Comunidad CBS; el Enfoque de Consulta y Participacin Popular de Development Studies Unit de Suecia; y los Estudios de
Lnea-base Comunitaria de la Unidad de Estudios del Desarrollo de la
Universidad de Estocolmo.
Las tcnicas de observacin participante se han recreado hasta
transformarlas en mtodos participativos para el seguimiento y la evaluacin de proyectos o procesos, como el caso de la interesante metodologa
de monitoreo del medio ambiente desarrollada por Joanne Abbot e Irene

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Guijt (1999), en la que se discute el carcter del monitoreo participativo de


los cambios ambientales y el impacto de las intervenciones de manejo de
recursos naturales, enfatizando en la ejecucin y en el rol de los beneficiarios en los niveles de seguimiento.
D. La Planificacin pblica
Ha sido parte de la llamada cultura municipalista que en los organismos de gobierno seccional tengan fuerte peso los mtodos convencionales de planeacin centralista, que recurriendo a enfoques de arriba hacia abajo y grandes orientaciones estratgicas establecieron los parmetros de intervencin estatal, en los que se consideraba a la poblacin como
el objeto de intervencin, o en el mejor de los casos era motivo de una rpida consulta a las capas dirigentes. La totalidad de los primeros planes
municipales replicaban a escala local el mtodo de planeacin centralizada.
En las dos ltimas dcadas la planeacin con fines pblicos est
dando pasos interesantes en cuanto a incorporar nuevos mtodos participativos, algunos aplicados a los gobiernos municipales, observndose variaciones instrumentales conforme hay mayor cercana de las organizaciones de la sociedad civil a la metodologa participativa.
Distante de los mtodos convencionales est el mtodo de Planeamiento Estratgico Situacional PES, elaborado en los aos setenta por el
economista chileno Carlos Matus, que si bien estuvo pensado para la gestin de gobierno, ha sido aplicado en cualquier tipo de organizacin que
demanda un objetivo y un proceso de cambio, con lo que ha tenido amplia difusin. Inspirados en esta metodologa se desarrollaron el Mtodo
Altair de Planeacin Popular MAAP, el Planeamiento Estratgico y Democrtico PED y el Planeamiento Estratgico Participativo PEP.
A fines de los aos ochenta se cre el Presupuesto Participativo en
Porto Alegre y Recife, como una modalidad de gestin participativa del
poder pblico, teniendo como propsito la elaboracin y ejecucin del
presupuesto municipal y sus prioridades para tomar decisiones sobre
cunto, qu, cundo y dnde se realizan las inversiones; actualmente el
mtodo se aplica en ochenta municipios brasileos (Barbosa da Silva,
2001: p. 211).

El desarrollo local en el Ecuador / 191

El mtodo Participatory Appraisal of Competitive Advantage PACA, ha sido aplicado para desarrollar ventajas competitivas sistmicas en
el mbito del fomento local y regional de empleo e ingresos por el Proyecto Marketing Municipal de la Fundacin Emprender en Santa Catarina,
Brasil.
Tambin en el Brasil, a mediados de los aos noventa, en busca de
ayudar a los municipios a que dispongan de un proyecto que oriente y
promueve su desarrollo en una perspectiva de mediano y largo plazo, se
produjo el Mtodo de Autodiagnstico de las Potencialidades Municipales y Planeamiento de Acciones MAMPLA, que combina instrumentos de
consultora organizacional, conceptos de teora de sistemas, planeamiento
estratgico y estrategia empresarial.
E. La cooperacin al desarrollo
Pese a que no se trata de una disciplina, sino de un campo de convergencia, la cooperacin al desarrollo es el mbito de mayor dinamismo
en la produccin de mtodos participativos. En 1969 la United States
Agency for International Development USAID, contrat a la empresa consultora Practical Concepts Incorporated, especializada en instrumentos de
administracin gerencial, para estudiar el desempeo de sus proyectos, detect que los objetivos eran generales y no relacionados con las actividades
ejecutadas, la responsabilidad de la gerencia no estaba clara y la evaluacin
resultaba conflictiva. Esta empresa, con base en la experiencia de gerencia
de complejos proyectos de la NASA, cre el Enfoque de Marco Lgico
para visibilizar de manera clara los impactos del proyecto, definir responsabilidades de los gestores, presentar los elementos bsicos del proyecto y
posibilitar una evaluacin, generalizndose su uso desde los aos setenta.
Como parte de estas preocupaciones USAID tambin contrat a
Development Alternatives Inc., para el diagnstico de las estructuras administrativas e institucionales de los grupos destinatarios de proyectos de
riego y desarrollo rural integrado, crendose el Enfoque de Reconocimiento Rpido RR para el anlisis de la cultura institucional y planificacin organizacional.
Con base en la experiencia del mtodo Anlisis de Sistemas Agroecolgicos AEA, diseado por Conway en Tailandia y al norte de Pakistn
que cre instrumentos como perfiles, mapas, diagramas y anlisis de inno-

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vaciones, en 1981 Michael Collison plante el sondeo exploratorio de temas agrcolas que se realiza sin esfuerzo y en corto tiempo.
Con este antecedentes, los talleres realizados por el Institute for Development Studies en Sussex (Inglaterra) a fines de los aos setenta, junto
con los artculos de Robert Chambers (1980), Belshaw (1981) y Carruthers
and Chambers (1981) fundamentaron y difundieron el mtodo Diagnstico Rural Rpido DRR, por el cual un equipo multidisciplinario recopila, analiza y valora sobre el terreno, en corto tiempo, informaciones e hiptesis sobre la vida y recursos rurales relevantes para la accin. Un enfoque evolucionado del anterior es el Diagnstico Rural Participativo DRP,
que enfatiza en el papel activo de los involucrados en el anlisis de problemas y en la planificacin.
El mtodo Diagnstico Rpido Urbano Participativo DRUP, tributario del DRP, se aplica en contextos urbanos de poblacin pobre para
recolectar informacin con fines de planificacin. Asimismo, el mtodo
Diagnstico Organizacional Participativo DOP creado en 1991, es la
aplicacin del mtodo Rapid Rural Appraisal RRA en el campo del anlisis organizacional, orientado a crear equipos interdisciplinarios y establecer un proceso de cambio del ambiente organizacional.
Por su parte, el mtodo Diagnstico Rpido Econmico Participativo DREP, es una adaptacin del DRUP al mbito econmico, que se basa en los fundamentos antropolgicos de la participacin popular y la accin educativa como proceso liberador; al igual que el mtodo de Planeamiento Estratgico Situacional y Participativo se inspira en las experiencias pioneras de Paulo Freire.
A comienzos de los aos ochenta la Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica contrat una consultora para elaborar un mtodo que utilice el Marco Lgico como instrumento central de la gerencia, crendose el
Planeamiento de Proyectos Orientados por Objetivos ZOPP. Igualmente, con auspicio del PNUD, a mediados de los aos noventa se desarroll
el mtodo Gestin Participativa para el Desarrollo Local GESPAR, que
conjuga tres macro procesos: concertacin, capacitacin y acompaamiento.
Por esos mismos aos, ante el fracaso de la llamada revolucin verde, surgi el concepto de Investigacin de Sistemas Agrcolas que reconoca los sistemas agrcolas existentes y los problemas que desata la tecnologa. Cientficos como Paul Richards y Roland Bunch sealaron que los

El desarrollo local en el Ecuador / 193

campesinos, en los pases en desarrollo, muestran aficin por la innovacin y experimentacin en sus campos dentro de sus posibilidades para
asegurar su subsistencia, con base en lo cual desarrollaron el mtodo de
Investigacin de Sistemas Agrcolas con el lema el agricultor primero
(cfr. Schonhuth y Kievelitz,1994: p. 31). Hildebrand y Sergio Ruano del
Instituto de Ciencia y Tecnologa Agrcolas de Guatemala, desarrollaron el
mtodo de Sondeo en el marco de la investigacin de sistemas agrcolas
para el desarrollo de tecnologas agrcolas.
A fines de los aos ochenta el Programa Bosques, rboles y Comunidades Rurales de la FAO desarroll el mtodo Apreciacin, Monitoreo
y Evaluacin Participativos PAME, que es la interaccin de nuevas ideas
externas a la comunidad, nuevos mtodos y nuevas tcnicas, delegando a
la poblacin local la capacidad de decisin sobre las fases del proyecto.
Entrados los aos noventa la Fundacin Interamericana impuls el
mtodo denominado Marco de Desarrollo de Base para registrar los resultados de su cartera de proyectos, validando instrumentos e indicadores,
con el que entren personal para su aplicacin en varios pases de la regin; se produjo una versin aplicada al mbito del desarrollo local denominada Sistema de Desarrollo Local SISDEL.
A mediados de la misma dcada el Banco Mundial desarroll cuatro mtodos. El Social Assessment que es el anlisis social ms la participacin como un proceso que provee un marco de trabajo para priorizar,
recoger, analizar e incorporar informacin social y participacin en el diseo y operaciones del desarrollo. El Participatory Rural Appraisal PAR,
para contribuir al aprendizaje entre la gente de la localidad y los agentes
externos, permitiendo que los practicantes del desarrollo, oficiales gubernamentales y la gente planifiquen juntos y se apropien de las intervenciones.
Tambin elabor el mtodo Participatory Monitoring and Evaluation M&E, como un proceso de colaboracin para resolver los problemas,
a travs de la generacin y uso de conocimientos que se adelanta y corrige
a la accin involucrando en todos los niveles a los interesados en la toma
de decisiones. Y el mtodo Self-esteem-Associative strength-Resourcefulness-Action planning-Responsibility SARAR, como procedimiento participativo de empoderamiento de los interesados en diferentes niveles de
asesora, priorizacin, planeacin, creacin y evaluacin de iniciativas (cfr.
Rietbergen-McCracken and Narayan, 1998).

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F. Convergencia disciplinaria
Como podr advertirse, pese a los diferentes orgenes disciplinarios
de los mtodos participativos y dadas las demandas de colaboracin, los
distintos conceptos y procedimientos instrumentales tienden a confluir en
grandes troncos metodolgicos, los que combinan a su interior enfoques
de la cultura empresarial aclimatados al mbito social, aplicados al desarrollo y funcionales a la organizacin popular; junto con procedimientos
antropolgicos para la recoleccin de datos, tcnicas de la sicologa social
para el relacionamiento grupal y organizacional. Asimismo, los principios
de la investigacin accin participacin estn presentes en casi todos los
mtodos participativos.
Los enfoques e instrumentos provenientes de la cultura empresarial
se acoplan con aquellos provenientes de la Sicologa Social, a los cuales se
adhieren tcnicas antropolgicas dando como resultado los mtodos colaborativos de diagnstico, planeacin, seguimiento y evaluacin de proyectos. Los principios de negociacin junto con enfoques sistmicos y tcnicas de animacin grupal, se integran en los mtodos de tratamiento de
conflictos.
Del mismo modo los enfoques, tcnicas e instrumentos creados con
unos fines se destinan para otros propsitos, manteniendo elementos comunes, por ejemplo la idea de facilitacin proveniente de la cultura empresarial es funcional a todos los mtodos participativos; las tcnicas antropolgicas han sido adoptadas en muchos mtodos aplicados a programas de salud pblica, lo propio sucede con los estudios de lnea de base.
Las tcnicas de mercado como el FODA y el Grupo Focal se usan en el anlisis de eventos sociales; la planeacin estratgica y el anlisis organizacional siendo inicialmente de las empresas, se ha trasladado al mbito de los
gobiernos municipales.
Resulta una tarea difcil detectar en cada mtodo original o en cualesquiera de las numerosas adaptaciones y rplicas, los conceptos y tcnicas que corresponden a cada disciplina, puesto que en la prctica se da el
acoplamiento interdisciplinario de enfoques, procedimientos y tcnicas
participativas, al igual que apropiaciones ideolgicas y mediaciones culturales por parte de los usuarios que confieren legitimidad a unos procedimientos sobre otros.

El desarrollo local en el Ecuador / 195

El mbito de la metodologa participativa se convierte as en un espacio de convergencia y recreacin interdisciplinaria, en punto de articulacin y ensamble de tcnicas e instrumentos, de combinaciones eclcticas
de mtodos y visiones participativas; al mismo tiempo, se constituye en
una compleja esfera de relaciones interculturales conforme las crecientes
exigencias de protagonismo de los actores colectivos.
V. Las recreaciones metodolgicas nacionales
En el Ecuador la reflexin sobre los mtodos participativos es escasa, los pocos autores que han incursionado en este tema lo han hecho
preocupados por la participacin campesina en los proyectos de desarrollo rural, desde un enfoque de componentes que vincula la capacitacin
con organizacin y participacin. La inquietud giraba en torno al discurso de participacin y el papel de los tcnicos o promotores, que fue promovido por el Estado a travs de sus programas de extensin rural en la
dcada de los aos setenta con el emblemtico Proyecto FODERUMA, en
los ochenta a travs de los proyectos de Desarrollo Rural Integral DRI y en
los noventa con el proyecto PRONADER.
La primera exploracin sobre los nexos entre participacin y capacitacin la hizo Fausto Jordan (1989), desde una perspectiva de la educacin campesina enmarcada en el discurso de la educacin de adultos. Ms
tarde Arrobo y Prieto (1995) analizaron la aplicacin de los mtodos de
autodiagnstico campesino, mostrando el peso de los agentes externos en
la orientacin de la participacin, pues sta se limitaba a las respuestas de
la poblacin local ante las preguntas externas. Con certeza el estudio ms
amplio sobre participacin en proyectos de desarrollo rural fue realizado
por Sanchez-Parga (1997), quien analiz las relaciones entre participacin
y desarrollo en el que incluy una resea de la metodologa participativa,
sus actores y alcances, teniendo como referencia los proyectos de desarrollo.
Dese el punto de vista metodolgico, al igual que en otros pases de
la regin, se constata que en Ecuador tambin hay una tendencia de producir y adaptar los mtodos participativos. Se observa una inclinacin hacia la elaboracin de manuales de auto entrenamiento, pero con poca aplicacin, pues muchos de estos productos se quedan en publicaciones con
escasa difusin, o circunscritos a minsculas rbitas de influencia en de-

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terminados proyectos, por lo que, en la prctica, son contados los materiales que tienen una aplicacin generalizada.
Aunque casi siempre se tratan de adaptaciones de los grandes mtodos participativos, en el pas el rastreo de los mtodos, la verificacin de
sus resultados y la identificacin de cuantas personas estn entrenadas son
asuntos complejos, dado que con frecuencia aparecen nuevas versiones
metodolgicas que recurriendo a mediaciones culturales, temticas y lenguajes locales buscan responder a las condiciones nacionales y ser de utilidad puntual, con lo que la elaboracin de guas y manuales de campo tiende a diversificarse y difuminarse.
Es prctica comn que algunas instituciones y profesionales cuando
se tropiezan con un mtodo participativo, lo adapten en funcin de encontrar el camino ms directo para la colaboracin ante determinada audiencia, o la combinacin instrumental clave que responda a los requerimientos participativos de algn cliente; con lo cual si bien se ampla el repertorio instrumental, no se acompaa a la iniciativa metodolgica con un monitoreo de sus aplicaciones y beneficios. Esta tendencia coadyuva a que los
mtodos participativos y sus usuarios se dispersen, no estn fcilmente visibles.
De otra parte, la mayora de las veces los manuales no estn acompaados de slidos programas de entrenamiento de campo, no logran juntar la capacitacin en el terreno con la pedagoga de aprendizaje, por lo
que los esfuerzos de adiestramiento en los mtodos participativos no se
enrazan suficientemente entre los involucrados.
Aunque hay antecedentes de manuales participativos a fines de los
ochenta, el ascenso en la elaboracin de mtodos participativos de desarrollo local fue en la dcada de los aos noventa, la gran mayora de ellos
influenciados por el principio de aprender haciendo, una orientacin hacia la capacitacin a capacitadores y enfoques interculturales para la comunicacin.
Los primeros manuales participativos respondan a la visin de la
educacin popular, ponan el nfasis en el rol de los expertos en entrenar
a los grupos populares a travs de manuales con formatos abstractos, algo
convencionales, en los que la orientacin ideolgica pesaba ms que el arsenal instrumental, fue el caso de las cartillas para el Diagnstico y la Evaluacin Participativa (Donovan y Rivera, 1993), el Manual de Diagns-

El desarrollo local en el Ecuador / 197

tico Participativo (Astorga y Der Bijl, 1994), y la gua Gnero y Equidad:


Manual de Metodologa de Trabajo con Mujeres Rurales (ALA, 1996).
En el mbito del desarrollo rural se registran al menos cinco recreaciones temticas del mtodo Diagnstico Rural Participativo, que adecuaron los principios del DRP a las condiciones socioculturales del agro ecuatoriano, especialmente con el movimiento de revitalizacin tnica que se
desat en esos aos; estos mtodos ponan nfasis en el protagonismo de
los actores colectivos.
El mayor mtodo producido fue el Planeamiento Andino Comunitario PAC (Ramn, 1993), que fue masivamente utilizado por organizaciones indgenas, organismos internacionales y ONG durante la dcada de
los aos noventa, del cual, adems, se hicieron otras versiones como la
Gua para la Formulacin del Planeamiento Andino Comunitario (FAO,
1994), y una traslacin al mbito de la energa y la accin cultural denominado Manual de Revitalizacin Cultural (Torres Dvila, 1994).
Con base en el DRP se produjo otra gua de campo de carcter amplio, dirigida a la poblacin rural y sus organizaciones independientemente de su condicin tnica denominada Sondeo Rural Participativo (Selener, 1997); y una adaptacin al contexto sociocultural en zonas de bosque
hmedo tropical conocida como Planificacin Comunitaria Participativa
PCP (Levy y Arce, 1998).
En el contorno municipal la aclimatacin metodolgica es la norma, pues se constatan numerosas publicaciones, manuales y guas de campo. De la planeacin estratgica se han hecho varias adaptaciones, entre las
que destacan la gua Planificacin Local Participativa: proceso metodolgico ((IULA/CELCADEL, 1996), la cual ha sido recreada en cuatro versiones sucesivas por sus autores. Tambin est otra combinacin instrumental verncula como el manual Planeacin Estratgica Municipal: Planificacin Estratgica y Operativa Aplicada a Gobiernos Locales (Burgwal y
Cuellar, 1999); la gua Planificacin por Decisiones Estratgicas PDE
(Mosquera, 1998); y las recurrentes adaptaciones de tcnicas e instrumentos del trabajo en grupo a las Mesas de Concertacin para la formulacin
de planes cantonales y provinciales.
En el mbito institucional municipal se adapt el DRUP, con enfoque de sustentabilidad, para el diagnstico ambiental a nivel barrial
(ICAM, 1995). Se han reportado aplicaciones del manual Diseo del Sistema de Desempeo para Evaluar la Gestin Municipal: Propuesta Meto-

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dolgica (Arraigada, 2002), del manual Procedimientos de Gestin para


el Desarrollo Sustentable (Durojeanni, 2000); y de la gua de gerencia municipal denominada Los Secretos del Buen Alcalde (Rosales, 1995). Se est incursionando en el establecimiento de parmetros de desarrollo local,
a travs de la gua Estndares para un Proceso de Desarrollo Local
(Senz, 2002).
De la metodologa Investigacin Accin Participativa hay numerosas adaptaciones y versiones vernculas, como La Aplicacin del Enfoque
de Gnero (Kloosterman y de Pol, 1998), el manual de campo titulado
Desarrollo, Conocimiento y Participacin en la Comunidad Andina
DCP (Campaa, 2001), al igual que varias adaptaciones de tcnicas participativas del estilo Campesino a Campesino, o de investigacin de agrosistemas auto definidos como mtodos propios.
En lo relativo a la formulacin de proyectos existen varios manuales y cartillas que han adaptado localmente el Manual de Formulacin y
Evaluacin de Proyectos Sociales (CEPAL, 1995). Asimismo, hay un manual de aplicacin del enfoque de gnero al ciclo de proyecto llamado
Gua Metodolgica para incorporar la Dimensin de Gnero en el Ciclo
de Proyectos Forestales Participativos (Balarezo, 1995).
Se hizo una aplicacin del mtodo Marco de Desarrollo de Base al
ciclo de proyectos, a travs de la negociacin y concertacin de intereses
entre actores pblicos y privados denominado Sistema de Desarrollo Local SISDEL (Torres Dvila, 1997). Del mismo modo, se han elaborado numerosas guas para la formulacin de proyectos de las mltiples agencias
de cooperacin internacional, que aunque pretenden poner nfasis especficos en realidad acaban recreando las pautas universales de formulacin
de proyectos.
En el tema del monitoreo a intervenciones relacionadas con el medio ambiente, se hizo una adaptacin del monitoreo participativo combinando conceptos agroecolgicos y enfoques culturales para medir la prdida del suelo en zonas de ladera, dando lugar a una metodologa verncula de uso campesino que apela a la mediacin cultural designada con la
expresin quichua Yacuvara (cfr. Torres Dvila, 2000). En el seguimiento a los servicios pblicos, de reciente aparicin es el mtodo Control Social de Servicios (Ambrose, K.: et. al., 2003) para la veedura social de la
calidad de los servicios pblicos.

El desarrollo local en el Ecuador / 199

Un nuevo campo de elaboracin de mtodos es la sistematizacin


de experiencias, en el que se destacan el mtodo Manual de Sistematizacin Participativa (Selener, Zapata y Purdy, 1996), la Pauta para Sistematizacin de Experiencias de Desarrollo Local (Torres Dvila, 2003), y la
validacin en el pas del mtodo Aprendiendo para dar el siguiente paso
(FIDA-PREVAL, 2002). Hay varias adaptaciones informales de las tcnicas
IAP para la sistematizacin que no estn registradas como mtodos.
En el campo de la gestin organizativa hay el mtodo Gestin de
Cambio Organizacional, caminos y herramientas (Zimmermann, 1998),
pensado para aclimatar el enfoque empresarial al desarrollo organizativo
del mbito popular. De reciente aparicin son el compendio de mtodos y
tcnicas que bajo el ttulo Como la sal en sopa (Grundmann y Stahl,
2002), abarca mbitos de capacitacin, asesora, comunicacin, manejo de
proyectos y contexto organizativo para profesionalizar el trabajo en las organizaciones de desarrollo. En el campo del tratamiento colaborativo de
conflictos socioambientales, destaca la Gua Metodolgica para el Manejo Participativo de Conflictos Socio Ambientales (Ortiz, 2003).
Como se advierte, hay ms de treinta versiones de mtodos participativos aclimatados a las condiciones del pas, la mayora de los cuales estn concentrados en el mbito del diseo, planificacin, formulacin de
proyectos, sistematizacin de experiencias, evaluacin y unos pocos al fortalecimiento organizativo.
De esta profusa produccin editorial, considerando que la generalidad de manuales y guas de campo son recreaciones o adaptaciones locales de los principales enfoques metodolgicos, se constat que son catorce15 los mtodos que efectivamente utilizan las organizaciones de segundo
grado, ONG, municipios y pocas agencias de cooperacin al desarrollo
(Romero, 2000).
Al tiempo que existe una creciente demanda de mtodos participativos, los oferentes con capacidad tcnica instalada son pocos. El desarrollo y uso de los mtodos participativos esta ligado a las estrategias operativas de pocas agencias internacionales como la GTZ, USAID y SNV; de organismos internacionales de apoyo municipal como la Unin Internacional de Gobiernos Locales (IULA), quienes han recreado mtodos de diagnstico, planeacin y gestin.
Igualmente son contadas las ONG preocupadas por la dimensin
metodolgica de la participacin, como el caso de COMUNIDEC y el Ins-

200 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

tituto Internacional de Reconstruccin Rural (IIRR), quienes tienen reas


de diseo y validacin metodolgica que han producido algunos de los
mtodos ms usados en el pas. Una sola universidad: la Escuela de Gestin para el Desarrollo Local Sostenible de la Universidad Politcnica Salesiana, ha incorporado en su pensum de estudios el aprendizaje de mtodos y tcnicas participativas; mientras redes como la Red Agroforestal
Ecuatoriana (RAFE) tiene su propio servicio metodolgico, o el Consorcio
CAMAREN que incluye en los programas de capacitacin el entrenamiento en mtodos e instrumentos participativos para manejo de recursos naturales.
De otro lado, los usuarios de los mtodos, no sus productores, son
numerosos. A guisa de ejemplo estn las entidades que apoyan la elaboracin de planes participativos de desarrollo local como el Instituto de Estudios Ecuatorianos (IEE), Terranueva, el Proyecto PRODEPINE, la agencia
Apoyo Popular Noruego y la Coordinadora de Gobiernos Locales Alternativos; en otros mbitos hay ONG como la Central Ecuatoriana de Servicios
Agrcolas (CESA), el proyecto de la FAO Desarrollo Forestal Comunitario
(DFC), el Programa Sur de CARE International y algunas agencias del sistema de Naciones Unidas como el Programa Dilogo 21 y el Programa de
Pequeas Donaciones del PNUD.
A pesar de que hay una oferta global de metodologa participativa
que se caracteriza por la riqueza y la diversidad, en el pas, paradjicamente, se observan una tendencia de acceso restringido a los mtodos participativos que se sintetiza en las siguientes tres antinomias. Primero, la existencia de una significativa cantidad de manuales, pero un reducido nmero de ellos en aplicacin. Segundo, un importante contingente de instituciones pblicas y privadas interesadas en acceder a los mtodos participativos, pero un disminuido grupo de instituciones que recrean o producen
mtodos. Tercero, un creciente pedido de capacitacin y asistencia tcnica
en el nivel pblico, pero insuficientes personas y programas de entrenamiento que provean servicios especializados.
Se trata del desfase entre una demanda potencial de participacin y
la oferta real de metodologa, situacin que se relaciona con la poca profesionalizacin en los distintos campos del desarrollo local, en particular con
la escasa formacin de capital humano para la aplicacin de los mtodos
participativos, reducindose stos a ocasionales encuentros con las tcnicas participativas, o a recurrentes adopciones de instrumentos de la cultu-

El desarrollo local en el Ecuador / 201

ra empresarial. Curiosamente, en lugar de una oferta sistemtica se imponen las actitudes idiosincrticas, desconociendo los procedimientos, pasando por alto protocolos y condiciones institucionales de aplicacin.
Entre los activistas de la participacin es recurrente la tendencia a
confundir la voluntad de colaboracin con la accin sistemtica de participacin, repitiendo, hasta el agotamiento, las tcnicas ms sencillas y los
pasos ms simples que abonan a confundir la metodologa participativa
con el voluntarismo, alimentando la ideologa participacionista en desmedro de una cultura de participacin ciudadana.
Esta restriccin en el acceso a la metodologa participativa coincide
con una tendencia simplificadora que lleva al extremo el principio de que
la participacin es fcil y flexible, tornndose superficial o improvisado el
acceso a los mtodos colaborativos. El descrdito y la erosin de las virtudes de la participacin acompaan a esta frgil oferta metodolgica, observndose casos de bajo perfil que conllevan el riesgo de fracaso a las iniciativas de participacin16, en medio de otros ejemplos de participacin
en gobiernos locales que, en cambio, muestran logros interesantes.
En todo caso, est pendiente el conocimiento a profundidad de
quines son los actores movilizados por los discursos participativos, en
qu condiciones institucionales se ejercen las propuestas colaborativas, los
costos econmicos e inversiones de largo plazo que supone la participacin, cules son los mayores desafos metodolgicos que enfrentan stas
iniciativas; y sobre todo, los resultados logrados de cara a las expectativas
de la gente.
VI. El repertorio de mtodos y tcnicas
En los ltimos aos el campo de la metodologa participativa ha
eclosionado, volvindose prcticamente imposible registrar el extenso
conglomerado de adaptaciones metodolgicas realizadas, los nuevos mtodos y tcnicas producidos y las distintas aplicaciones temticas de los
instrumentos. Si para mediados de la dcada de los aos noventa se haban
registrado 700 resmenes de mtodos participativos (Ramn, 1995: p. 48),
fcilmente esta cifra puede haber crecido en el primer tercio de la dcada
siguiente.
Por esa misma fecha se reconocan como cuarenta los mtodos participativos en uso en la regin; ocho aos ms tarde, de acuerdo con la

202 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

muestra recolectada que considera solo unos pocos pases, se registran


ciento doce mtodos participativos, entre originales y adaptaciones, que
estn en circulacin en la regin y que constituyen un segmento del mercado en materia de metodologa participativa, como puede observarse en
el cuadro anexo.
Cabe aclarar que no se est afirmando que en el perodo en mencin
se hayan producido tal cantidad de mtodos, sino que fue a lo largo de las
tres ltimas dcadas que la metodologa participativa se expandi intensamente, por lo que la cifra representa un acumulado de conocimientos, destrezas y prcticas provenientes de mltiples actores vinculados con acciones participativas de desarrollo local en muchos pases, regiones y localidades. Sin riesgo de equivocarse se estima que s se inventariaran los mtodos existentes en todos los dems pases latinoamericanos, la cifra fcilmente se duplicara.
Vista de cerca la muestra se observan las siguientes caractersticas:
un nfasis predominante en mtodos de conocimiento, pues el 80% de los
mtodos participativos estn pensados para producir conocimientos tiles
para diagnsticos, planeacin, programacin, formulacin de proyectos,
ciclo de proyectos, sistematizacin y evaluacin; mientras que solo el 20%
de los mtodos son para la accin en campos como el seguimiento, tratamiento de conflictos, gestin institucional, intervencin territorial, fortalecimiento organizativo y emprendimiento empresarial.
Algo ms de la mitad, esto es sesenta y seis de los mtodos participativos registrados, son de aplicacin general en contextos urbanos y rurales, igualmente tiles para entidades pblicas y privadas, o para organizaciones de base y entidades especializadas; al tiempo que cuarenta y cinco mtodos participativos son aplicables exclusivamente en zonas rurales,
pues estn diseados para intervenciones agro-ecolgicas, con organizaciones campesinas-indgenas y ONG con perfil agrario; solo cuatro mtodos participativos son aplicables a contextos urbanos, especficamente a
nivel barrial.
Respecto del alcance se constata que la gran mayora, el 80% de los
mtodos son de proyecto, esto es que tienen una limitada trascendencia
temporal y espacial, cuestin que es propia de diseos metodolgicos funcionales a la lgica temporal de los proyectos de desarrollo que se caracterizan por la transitoriedad; estos mtodos estn pensados para aplicaciones de corto plazo, en lugares relativamente pequeos, con organizaciones

El desarrollo local en el Ecuador / 203

locales y en tiempos menores. En cambio, el 22% de los mtodos participativos tienen alcance pblico y territorial, pudiendo utilizarse para intervenciones en el largo plazo, conjuntamente con gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil; dichos mtodos estn potencialmente diseados como herramientas aptas para planes, programas y proyectos de poltica pblica en los territorios subnacionales.
Considerando los temas a los que se refieren los mtodos participativos de la muestra, se observa que en conjunto cubren algo ms de veintisiete campos temticos. Agrupndolos se encuentra que sobre la tercera
parte, esto es el 41.7% de la muestra, son mtodos para temas ligados con
la gestin social, dentro de la cual destacan aquellos hechos a escala de los
proyectos que representan el 30%, y aquellos con alcance pblico que
equivalen al 11.7% respectivamente.
El segundo subgrupo temtico, numricamente importante, son los
mtodos relativos a cuestiones agrarias como el desarrollo rural, agrosistemas, medio ambiente, manejo comunitario de recursos naturales que en
conjunto equivalen al 30% de la muestra. El tercer subgrupo temtico son
los mtodos vinculados con asuntos de cultura ciudadana que equivalen al
13.7% de la muestra, dentro de este subgrupo tienen peso predominante
los mtodos de manejo de conflictos. Finalmente, se observa un cuarto estrato temtico de mtodos participativos numricamente menores, entre
ellos el 5% vinculados con aspectos de fortalecimiento institucional, el 3%
a temas econmicos, el 3% a asuntos culturales y el 3% a cuestiones urbanas.
Los numerosos mtodos de planeacin, diagnstico y evaluacin
participativa, ms all de los matices de cada uno, tiene como estructura
comn el levantamiento de informacin por parte de promotores locales
que utilizando indicadores de fcil manejo, conversan con informantes
claves, elaboran mapas y grficos para en reuniones grupales llegar a consensos en torno a resultados esperados, problemas, soluciones y aprendizajes. No hay duda de que a travs de estos mtodos la gente y las comunidades locales mejoran sus conocimientos sobre la realidad, aprenden en la
prctica a enlazar los aspectos sectoriales y a interrelacionar los obstculos
con las decisiones.
Sin embargo, queda la sospecha de s efectivamente estos nuevos conocimientos por s mismos aseguran mayores niveles de intervencin pblica por parte de la gente y sus organizaciones, para cambiar su propia

204 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

realidad; es decir, muchos de los mtodos participativos, hasta ahora conocidos, ciertamente aumentan el conocimiento comunitario sobre la realidad local, pero no necesariamente implican certezas sobre la accin colectiva.
En relacin con los mtodos de seguimiento y evaluacin participativa (SEP), teniendo como referencia experiencias africanas y asiticas, Estrella y Gaventa (1997) rastrearon cerca de quince mtodos y manuales
SEP elaborados en los ltimos aos, que dice de un repertorio instrumental en ciernes y el inters en este tipo de mtodos colaborativos; sin embargo, al mismo tiempo, la compilacin de casos realizada por Mebrahtu et.
al. (1997) muestra que es poca la sistematizacin disponible sobre las prcticas de seguimiento.
En la regin se han encontrado al menos tres tendencias metodolgicas en el seguimiento de proyectos de desarrollo local (cfr. Torres Dvila, 2.000: pp. 230-236). Por un lado est el seguimiento como investigacin-accin, que se centra en los roles complementarios entre tcnicos y
campesinos o grupos de poblacin para lograr aprendizajes compartidos.
De otro lado hay una corriente de seguimiento como acompaamiento a
la poblacin local, que pone atencin en la produccin de informacin para la toma de decisiones. Tambin est el seguimiento como medicin de
avances, que enfatiza en advertir las condiciones de la ejecucin de actividades de cara a los resultados esperados.
De relativo desarrollo metodolgico es el campo de la sistematizacin participativa, en la que se registran cinco tendencias para sistematizar
experiencias de desarrollo local. La primera corriente de sistematizacin y
con mayor enraizamiento en la regin es la denominada sistematizacin
de las experiencias de promocin, que fue levantada desde la perspectiva
de la educacin popular17 en la dcada de los aos ochenta (Martinic,
1987), que elabor y valid un conjunto de conceptos, procedimientos,
herramientas y formularios para construir conocimientos que son de utilidad para los profesionales de la accin; esta propuesta ha experimentado creativas modificaciones algunas de ellas recogidas en la gua metodolgica de Bernechea, et. al. (1992).
Una segunda corriente metodolgica es la llamada capitalizacin
de experiencias, cuyo mayor exponente es el mtodo desarrollado por Pierre de Sutter (1999), por el que se reconoce la potencialidad de conocimientos y aprendizajes que encierran las experiencias individuales. La ter-

El desarrollo local en el Ecuador / 205

cera corriente tiene como eje la produccin colectiva de conocimientos,


con la intervencin de las organizaciones de base protagonistas de la experiencia, a travs del mtodo de sistematizacin participativa planteado por
Selener (1999) que recurre a preguntas motivadoras.
La cuarta tendencia es la reconstruccin de intervenciones de proyectos rurales, a travs de un esquema que identifica y analiza los hitos,
momentos y resultados de la experiencia que ha sido validado por el FIDA
(2000) en varios pases de la regin. La quinta corriente metodolgica es
la que busca reconstruir y sistematizar las experiencias de asociatividad
pblica de los procesos de desarrollo local, a travs de la identificacin de
hitos-resultados y la extraccin de lecciones de utilidad colectiva, a travs
de la propuesta metodolgica de COMUNIDEC (cfr. Torres Dvila, 2003;
y Ramn, 2002).
Otro mbito de relativo dinamismo en la produccin de mtodos
participativos es el tratamiento colaborativo de conflictos sociales, en el
que se registran tres tendencias y ocho mtodos. La primera tendencia es
la denominada Metodologa Harvard, que privilegia los enfoques y procedimientos de negociacin entre las partes de un conflicto que ha dado
lugar a las variantes tcnicas de la mediacin y el arbitraje. La segunda tendencia es el mtodo elaborado por la UNESCO que promueve la cultura
de la paz, a travs de las investigaciones de paz. La tercera tendencia son los
mtodos que enfatizan en la prevencin de conflictos, a travs del tratamiento constructivo de los conflictos socioambientales.
Vistas en conjunto las orientaciones metodolgicas se perfila una
tendencia orgnica en el campo de la metodologa participativa: la hiper
produccin de mtodos en el nivel de proyectos, que est relacionada con
la cultura de planeacin y sus componentes, incluyendo la gestin o gerencia social, en contraste con otros mtodos dbilmente desarrollados relacionados con el quehacer prctico en el nivel pblico.
As, mientras para la planeacin local hay ms de cuarenta y cinco
opciones metodolgicas participativas, para el ordenamiento territorial
solo hay dos opciones de mtodos experimentales; mientras para el diagnstico hay al menos veinte y ocho propuestas metodolgicas, para apoyar
la toma de decisiones pblicas solo se disponen de dos o tres tcnicas, ni
siquiera mtodos, por citar dos ejemplos.
Al parecer, se trata de un desfase en el avance de la metodologa participativa que ha privilegiado un tipo de mtodos en razn de las deman-

206 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

das del mercado, creado por las intervenciones transitorias de la ayuda al


desarrollo, que se encuentra en tensin frente a nuevas demandas de metodologa participativa para las que los mtodos de proyecto resultan insuficientes.
Cuestin que se complejiza debido a la escasa preocupacin acadmica y profesional acerca de los resultados conseguidos o atribuidos a los
mtodos participativos. Si bien, a ms de numerosas, son interesantes las
experiencias de aplicacin de mtodos participativos, no se dispone de estudios interdisciplinarios o anlisis comparativos que arrojen evidencias
sobre el alcance efectivo de la metodologa participativa, ni sobre la evolucin de los mtodos, su enraizamiento en la cultura democrtica y los impactos en la calidad de vida de las poblaciones locales.
Con esta preocupacin en mente, en la regin se han planteado impulsar investigaciones histricas y comparativas de algunos de los ms representativos mtodos participativos como el DRP, pero todava no se
cuentan con datos y cifras certeras acerca de sus resultados y aplicaciones,
o si los hay no se han difundido suficientemente.
Existen s referencias furtivas o implcitas acerca del uso de mtodos
participativos en una amplia bibliografa dedicada a la participacin social, o en los informes de proyectos que indirectamente dejan ver la funcionalidad de los mtodos. Se afirma que muchos planes, proyectos y propuestas han sido producidos participativamente, pero no se explicita suficientemente el cmo, cuestin que ratifica la escasa prctica institucional
de sistematizacin de la aplicacin de mtodos, tcnicas e instrumentos
participativos.
Por cierto, tambin habra que preguntarse cuntos mtodos efectivamente se usan. Considerando la muestra recolectada se estima que algo
ms de un tercio son mtodos originales, pues cuarenta de ellos que representan el 35.7% de la muestra son procedimientos primigenios, mientras
los restantes setenta y dos mtodos que equivalen al 64.3% son adaptaciones metodolgicas de carcter temtico, sectorial y regional.
Asimismo, explorando las preferencias en el empleo de los mtodos
se observa que a pesar de la gran disponibilidad instrumental, en la prctica se usan casi siempre los mismos mtodos, pues dependiendo de la cercana y familiaridad de los agentes externos y los grupos locales con la metodologa participativa, se tiende a adoptar aquellos mtodos que son efectivamente fciles de aplicar, que estn ms cerca de los estndares educati-

El desarrollo local en el Ecuador / 207

vos de los usuarios, que son afines a las prcticas culturales de la poblacin
o que han sido adoptados como procedimientos regulares por las instituciones locales.
Como sealamos anteriormente, en el caso del Ecuador se constat
que detrs de la prolifera produccin editorial son catorce los mtodos
participativos en uso; mientras en pases gigantes como Brasil de superior
desarrollo metodolgico, pese a que es imposible cuantificar, mirando la
bibliografa especializada se podra estimar que no pasan de treinta los
mtodos ms usados, eso s por una amplia gama de actores municipales,
ONG, grupos de base, iglesias y agencias de cooperacin.
En conversacin con los facilitadores de la Coordinadora Nacional
de Iniciativas de Concertacin Local (Red Per), quienes han retomado
con fuerza la participacin para el desarrollo local, mencionan que son
contadas las metodologas que van mas all de la emblemtica Mesa de
Concertacin de Cajamarca, el original mtodo de consensos en temas
pblicos desarrollado en el Per en los aos setenta y ampliamente difundido en la regin andina, advirtindose que los mtodos participativos son
usados principalmente por las ONG.
El asunto tambin se relaciona con que muchos de estos mtodos
tienen vida cclica, en unos momentos se asumen como la panacea para resolver problemas de organizaciones y proyectos, luego caen en desuso y se
ven como reliquias del pasado, hasta que vuelven a retomarse con inusitada fuerza y renovado diseo; es el caso de la planeacin estratgica en los
gobiernos municipales, o la tecnologa participativa corporativa que algunos funcionarios contratados por USAID para el apoyo a municipios la
aplican bajo la denominacin de Mtodos Avanzados de Participacin.
En suma, se constata que el repertorio de los mtodos participativos
es temticamente amplio, instrumentalmente flexible y abierto a las adaptaciones y recreaciones constantes. Al mismo tiempo, destacan el nfasis de
mtodos diseados para obtener conocimientos, en detrimento de aquellos pensados para la accin, la inclinacin hacia el diagnstico, planeacin
y gestin de proyectos; en menor proporcin los que ayudan a la toma de
decisiones pblicas, a las intervenciones territoriales y el emprendimiento
econmico; una concentracin en mtodos institucionales, en temas rurales y escasos mtodos especficamente urbanos.

208 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

VII. Un balance de los mtodos participativos


La preocupacin por las consecuencias de la participacin est presente casi desde sus orgenes. Sherry Arnstein teniendo como referencia el
fracaso de las polticas de desarrollo urbano para incorporar a la poblacin
pobre en numerosas ciudades de los Estados Unidos, desarroll en 1969 la
escala de participacin ciudadana que es una tipologa de ocho niveles
ascendentes de participacin que van desde la manipulacin, terapia, informacin, consulta, pacificacin, asociacin, delegacin de poder y control ciudadano, para analizar y clasificar el alcance de las diversas iniciativas y actividades participativas en los asuntos pblicos (cfr. Brose, 2001: p.
12).
Treinta aos ms tarde y desde otra perspectiva analtica, el peruano Martn Tanaka (2001) propuso una suerte de enfoque metodolgico
para entender la participacin y su utilidad, basada en reconocer el grado
de complejidad de los contextos socioeconmicos en que ocurre la participacin, identificando tres niveles: bajo, medio y alto que se corresponden
con tres situaciones de la poblacin: rural empobrecida, pobres rurales articulados al mercado y pobres en zonas urbanas, respectivamente.
A pesar de las diferencias de enfoque y de que los escenarios de aplicacin son polares, ambas propuestas comparten la condicin de ser modelos conceptuales referenciales para comprender el alcance de las experiencias de participacin, analizando el grado de interaccin entre los factores institucionales y las denominadas actoras sociales, su incidencia en
los espacios de ejercicio del poder en el primer caso, o la sostenibilidad de
la colaboracin en el segundo caso.
Por medio de los enfoques conceptuales se puede conocer el alcance de la participacin ciudadana, hasta dnde influye la gente en el uso y
conservacin de los recursos locales, en la orientacin de las intervenciones territoriales y en el control de la accin pblica para el logro del bienestar colectivo; pero los enfoques no aseguran que dichos alcances sean
atribuibles a la metodologa participativa, cuestin que si bien est implcita en las experiencias que sustentan sus reflexiones, no ha sido problematizada y evidenciada con suficiente veracidad.
Los anlisis de la participacin ciudadana requieren acompaarse
de sostenidas reflexiones metodolgicas, sustentadas en hechos fcticos,
extendiendo la investigacin comparativa de la metodologa participativa

El desarrollo local en el Ecuador / 209

hacia las experiencias concretas de colaboracin pluri-actores, para efectivamente mostrar que la participacin s produce resultados. Hay que sacar
a la metodologa participativa del mbito de la denominada ingeniera
social, que reduce el tema a la aplicacin de herramientas y procedimientos para adecuar los formatos institucionales a los requerimientos de los
proyectos.
Sobre todo porque la aplicacin de mtodos participativos est rodeada de sospechas e incertidumbres de quienes desconfan o ignoran la
utilidad de seguir caminos ordenados para la accin, en nombre de una
creatividad que rompe disciplinas y rechaza los mtodos, o de la deconstruccin de los discursos hegemnicos que asocia mtodos participativos
con manipulacin ideolgica; o tambin de profesar creencias en la fuerza
y voluntad de los movimientos sociales, como que la protesta y movilizacin bastan para abrir espacios de participacin.
A despecho de estas posturas, la evidencia disponible muestra que
la participacin ciudadana es ante todo un aprendizaje colectivo, en buena medida promovida por organizaciones involucradas en procesos de desarrollo local, que demanda de mtodos sistemticos, de inversiones en capital social y sobre todo requiere de una institucionalidad que la sostenga,
esto es causes organizativos pblicos y ejercicio cotidiano de cultura democrtica participativa.
En la prctica, la inquietud por los riesgos del mal uso y abuso de la
metodologa participativa es permanente. Son recurrentes las advertencias
acerca de la habilidad que se requiere para una apropiada aplicacin de los
mtodos participativos, de contar con condiciones organizativas mnimas,
de no caer en la tirana de los indicadores y formularios, de saber administrarlos adecuadamente, as como evitar el excesivo apego a los manuales, o
la mitificacin de los talleres en la participacin.
Igualmente son importantes las exhortaciones acerca del peligro de
los abusos de una ingeniera social ligada a la participacin, que corre el
riego de sustituir los procesos sociales con los procedimientos de gestin;
de que en nombre de la colaboracin pblica las organizaciones sociales
recreen relaciones clientelares con las entidades gubernamentales y/o empresariales; o de que el uso intencionado de los mtodos participativos se
preste para la cooptacin de los grupos populares. Otro de los frecuentes
tropiezos es que los mtodos participativos suelen ir acompaados de un

210 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

inusitado acceso a nueva informacin, la que inadecuadamente usada


puede sustituir al conocimiento en la accin colectiva.
Complementariamente hay dos advertencias que son oportunas.
Una es la creencia en que la aplicacin de metodologa participativa es barata y rpida, de que es suficiente con recurrir unas cuantas veces a los mtodos ms asequibles, cuando en realidad la prctica muestra que las experiencias participativas pueden ser largas y costosas; los mtodos son baratos, pero el conjunto de la experiencia deviene larga y cara, confundindose el costo de los mtodos con la inversin en participacin, lo que provoca un embrollo entre los altos costos de participacin con la calidad de sus
mtodos y los no siempre visibles resultados.
Otra es la tentacin a elevar las expectativas de la poblacin con la
aplicacin de los mtodos participativos, pues no es difcil llegar a consensos sobre las necesidades, demandas, problemas y potencialidades locales;
pero a la hora de actuar en las soluciones los consensos no se logran fcilmente, cuando hay que contribuir con recursos, asumir responsabilidades,
compartir riesgos, los consensos suelen ser evasivos. Aqu tambin se enreda el uso de los mtodos participativos, responsabilizndoles de exaltar
las expectativas en el diagnstico y la planeacin, pero no de ayudar a asumir los compromisos en la accin.
A. Algunas tensiones a superar
Ms all de las advertencias y temores enunciados, el hecho cierto es
que la demanda de participacin ciudadana va en aumento. El indicador
ms elocuente de este ascenso es la expandida prctica de recreacin de
mtodos y tcnicas colaborativas, que se expresa, a su vez, en el formidable nmero de manuales de campo existentes. La progresiva produccin
instrumental y pedaggica evidencia que, junto a la participacin, hay un
dinmico campo de innovaciones metodolgicas, al igual que un creciente segmento de profesionales, lderes, organizaciones sociales, redes, instituciones de ayuda al desarrollo y gobiernos locales interesados en los asuntos de colaboracin pblica.
Al mismo tiempo esta inusitada efusin editorial encierra su propia
limitacin: los innumerables mtodos y sus adaptaciones tambin son evidencias de la saturacin de un tipo de participacin, aquella circunscrita a
la rbita del proyecto, a la colaboracin eventual en funcin de metas de

El desarrollo local en el Ecuador / 211

corto plazo. Este tipo de participacin cumpli su ciclo, ahora se requiere


avanzar hacia una nueva generacin de mtodos participativos que tengan
como referente la dimensin pblica en contextos de descentralizacin,
que contribuyan a operativizar las nuevas alianzas entre el Estado y la sociedad civil.
La mayora de mtodos participativos, hasta ahora conocidos, estn
arribado a una misma frontera relacionada con las restricciones de su alcance, derivada de la lgica de proyectos, que se muestra insuficiente ante
las demandas de colaboracin en procesos asociativos y territoriales de largo alcance. Esta limitacin acarrea un desafo para la metodologa participativa: la presin por expandirse cualitativamente hacia el mbito de la accin pblica estatal y no estatal, con nuevos mtodos que den el salto desde la estrategia de las intervenciones transitorias a la de los procesos y las
polticas pblicas.
En esta camino se presentan las siguientes cinco tensiones que se
consideran necesarias de superar para expandir el campo de la metodologa participativa.
i) La brecha entre mtodos experimentales y participativos se est
acortando, con nuevos enfoques colaborativos que se desprenden de
las innovaciones cibernticas y las sociedades en red; las denominadas ciber comunidades, redes sociales y alianzas globales en lnea facilitan el acceso a tecnologa de punta completamente funcional a
las nuevas demandas de participacin pblica.
Otrora los mtodos experimentales que requeran especialistas, recursos y tiempo se oponan a los mtodos participativos considerados rpidos y fciles; ahora, en cambio, los procedimientos cientficos de ordenamiento territorial, o las simulaciones virtuales con indicadores de valoracin de los recursos naturales para la toma de decisiones estratgicas, precisan de mediaciones participativas e interculturales. Este encuentro entre conocimiento ciberntico y desarrollo local plantea nuevos mtodos participativos que combinen los
avances cientfico-tecnolgicos con los usos colectivos, inaugurando, probablemente, un nuevo ciclo en el que los conocimientos especializados se vuelvan de dominio pblico.
ii) Las heredadas resistencias entre los agentes externos portadores de
las innovaciones participativas, y el personal gubernamental encar-

212 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

gado de incorporarlas en la gestin pblica, especialmente en los


municipios que se caracterizan por insuficiente capital humano y
pocas condiciones organizativas para adoptar los procedimientos de
participacin, pese a ser las entidades gubernamentales ms presionadas a que lo hagan.
Algunos municipios impulsan la participacin, pero en la prctica el
uso de mtodos es ambiguo. Si bien la adaptacin metodolgica es
la norma, hay improvisacin y generalizacin que conllevan baja capacidad instalada e insuficiente inversin para promover la participacin en polticas pblicas, que no sean para los grandes acuerdos
sociales de los planes estratgicos de desarrollo cantonal, los que difcilmente se ponen en marcha tal como fueron diseados.
iii) Las tensiones entre organizaciones de base y organizaciones no gubernamentales encargadas de la provisin de servicios, especialmente cuando establecen alianzas de cogestin en el mbito de lo pblico no estatal que requieren del manejo compartido de los mtodos
participativos. Su interiorizacin junto con la creacin de capacidades locales es tambin responsabilidad de la sociedad civil que precisa madurar sus esquemas organizativos en direccin a la asociatividad.
El acceso a los mtodos participativos con alcance pblico no es solo una demanda gubernamental o estatal, sino tambin una condicin societal para expandir las responsabilidades ciudadanas de control social y veedura ciudadana en la gobernabilidad local, la gestin
territorial, la prestacin de servicios sociales, el manejo de recursos
naturales, verificacin de comercio justo, certificacin forestal, produccin orgnica, encadenamientos productivos y en general de los
diferentes servicios sociales ligados al desarrollo local.
iv) El distanciamiento entre los mtodos participativos y la academia,
particularmente de las universidades, requiere acortarse. Mientras
algunos de los ms importantes mtodos participativos fueron producidos y seguidos desde universidades en los pases del norte, la tnica en las universidades latinoamericanas es la escasa o ninguna
preocupacin por estos temas. El mantener la distancia podra colocar a la metodologa participativa ante una paradoja: aunque la aplicacin de los mtodos es fcil, producir y aplicar los nuevos no parecera tan sencillo.

El desarrollo local en el Ecuador / 213

Acercar la academia y los mtodos participativos implica avanzar en


la investigacin y reflexin terica de la metodologa participativa,
al tiempo que incorporar sus mtodos y experiencias en los pensum
de estudios. No es suficiente el adiestramiento en los mtodos a travs de la capacitacin, dado que los actuales desafos de la metodologa participativa demandan elevar la calidad del capital humano
involucrado, pasando de la capacitacin a la formacin, para lo cual
el papel de las universidades es decisivo.
v) Finalmente es innegable que la participacin contribuye a crear comunidades cvicas saludables, el asunto es cmo asegurar su sostenibilidad en el tiempo, dentro de ello saber cul es el papel de los
mtodos participativos. En este sentido, la institucionalizacin de
los mtodos en la accin pblica es cuestin clave, que no se resuelve slo con su prctica repetida, sino, adems, cambiando los modelos orgnico-funcionales de las entidades del gobierno local para
que efectivamente faciliten la cercana con la poblacin.
La nueva metodologa participativa con alcance pblico requiere de
estructuras organizativas horizontales y liderazgos facilitadores en
los gobiernos locales, que sean afines con el involucramiento de la
gente en los asuntos pblicos y territoriales para profundizar la descentralizacin estatal. Los actuales formatos institucionales de origen centralista, vertical y patrimonial de los gobiernos municipales,
no son funcionales a la participacin, requieren modernizarse de cara a que el funcionamiento democrtico se arraigue como proceso
irreversible y una cultura ciudadana en la accin.
En suma, estas cinco tensiones, u otras que puedan detectarse en el
mbito de aplicacin de la metodologa participativa, requieren superarse
como condiciones de fondo que contribuyan a una efectiva evolucin terica, metodolgica y experiencial en beneficio de quienes son motivo de
existencia de la participacin, estos son los grupos sociales excluidos del
ejercicio del poder en las sociedades modernas.
VIII. Conclusin
Ha transcurrido cerca de medio siglo de experiencias de participacin y ms de tres dcadas de aplicacin de mtodos participativos, en los

214 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

que la participacin y sus instrumentos se han enriquecido acumulando


diversos sentidos y significados. En el pas, el tiempo transcurrido en la
aplicacin de los mtodos participativos es menor, algo ms de una dcada, pero las implicaciones son las mismas que en la regin; observndose,
a nivel del desarrollo local, que la participacin est generando demandas
de nuevos mtodos e instrumentos que faciliten las negociaciones de poder en los mbitos pblico y societal.
Los mtodos y sus tcnicas son un campo interdisciplinario en el
que convergen conocimientos y prcticas de la cultura empresarial, antropolgicas, otras provenientes de la Sicologa social, la planificacin y contribuciones de la ayuda al desarrollo que constantemente se recrean y renuevan, manteniendo un amplio repertorio temtico e instrumental.
La formidable eclosin de mtodos y manuales refleja una tendencia expansiva de las expectativas de participacin, al mismo tiempo muestra que hay una saturacin de procedimientos, lo cual ratifica que no hay
recetas acerca de cmo participar, sino, por el contrario, es indicativa de la
flexibilidad de los actores colectivos para adecuarse a las condiciones de la
participacin.
Los mtodos reseados corresponden a dos grandes momentos de
un mismo proceso metodolgico: un ciclo mayoritario de metodologa
participativa que centrado en la lgica de proyecto tiende a agotarse, y un
nuevo ciclo, todava minoritario, de mtodos que buscan incidencia en polticas pblicas y territoriales que conlleva complejos desafos instrumentales, institucionales y prcticos.
Para avanzar en el campo de la metodologa participativa, no solo
hay que superar las tensiones entre los actores, agentes e instituciones que
usan los mtodos participativos para el desarrollo local, sino que probablemente la tarea ms urgente es reconstruir la historia de los mtodos
participativos, evaluarlos de cara a los resultados y reflexionar comparativamente sobre sus adaptaciones y usuarios. Los aprendizajes y lecciones
que se extraigan de las propias prcticas de aplicacin de los mtodos
participativos, sern el mejor insumo para avanzar en los nuevos mtodos que, parafraseando a Robert Chambers, requerimos y debemos producir.

El desarrollo local en el Ecuador / 215

Notas
1

Una primera versin de esta texto fue debatida en el Segundo Seminario Internacional: Procesos y mecanismos de participacin y construccin de capital social para un
efectivo manejo de los recursos naturales, realizado por la Red Internacional sobre
Metodologas Participativas y el Desarrollo Rural en Areas Forestales, en abril del
2003, auspiciado por el Ministerio de Agricultura de Holanda, coordinado por CODERSA en la Universidad Austral en Valdivia, Chile.
Tributario de la cultura empresarial el trmino empoderamiento surgi con los cambios gerenciales del rgido modelo organizativo fordista, confiriendo nuevos roles a
los trabajadores para desempearse flexiblemente en grupos, y responder de manera
proactiva ante los conflictos y momentos de tensin laboral, con iniciativas de comunicacin directa de sus ideas a la gerencia; designndose como empowerment a los
procedimientos por los cuales ambas partes modifican sus actitudes y comportamientos, en tanto son actores integrantes de una estructura de relaciones horizontales que
comparten una misma visin y objetivo: el inters en la produccin. El trmino empowerment se complejiza cuando se lo asocia con la participacin, porque se refiere
a las relaciones de poder cotidiano y sistemtico que hay entre los grupos e individuos,
donde la participacin puede conferir capacidad de influencia o acceso a recursos para realizar el potencial de los individuos y/o grupos sociales.
Desde una perspectiva histrica, se observa que en muchos pases con rgimen de Estado unitario hay un flujo de etapas y momentos de centralidad y transferencia estatal, pero entrada la fase de globalizacin neoliberal la descentralizacin se posicion,
al menos discursivamente, en el centro de los nuevos arreglos institucionales, observndose cinco modalidades: i) privatizacin con la venta de las empresas estratgicas
estatales al sector privado, ii) autonmica con la creacin de organismos locales fuera
de la estructura central, iii) transferencia de funciones, competencias y responsabilidades a los gobiernos locales, especialmente a municipios, iv) centralidad controlada
a travs de la desconcentracin administrativa que delega funciones a los niveles inferiores y subordinados del aparato gubernamental, y v) descentralizacin y cogestin
pblica a travs de la cesin de espacios de decisin a las organizaciones de la sociedad civil.
La nocin de stakeholders o interesados, segn Chambers (citado por Nelson and
Wright, p.6), proviene de la novel administracin empresarial y forma parte del conjunto de nuevas ideas que el Banco Mundial adopt de la North America organizational management que enfatiza en aspectos como la descentralizacin, confianza,
adaptacin rpida, adelantarse a los hechos y diversidad.
El enfoque de respuesta a la demanda tiene origen en la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medioambiente realizada en Dubln en 1992, en la que se adopt para la administracin de los servicios de agua potable y saneamiento rural. Su aplicacin se ha expandido a otros sectores de la prestacin de servicios pblicos, implicando nuevos roles para los usuarios, proveedores de tecnologa y funcionarios gubernamentales. En sntesis, los principios del enfoque de respuesta a la demanda son los si-

216 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

guientes: todos los recursos naturales y fsicos son bienes econmicos y sociales por lo
que deben administrarse como tales; tcnicamente requieren manejarse al nivel ms
bajo, con intervencin de los usuarios en la planificacin y ejecucin de proyectos; la
comunidad decide sobre las opciones tcnicas y los niveles de servicios basada en la
voluntad o capacidad de pago, administra los fondos con ajustes de cuentas y asume
la operacin y mantenimiento de los servicios; mientras el gobierno promueve estrategias descentralizadas, consultas a los actores, impulsa alianzas estratgicas con el sector privado para proporcionar servicios, y provee de informacin a las comunidades
para la toma de decisiones sobre los recursos y servicios.
Hay seales de innovacin del debate sobre la necesidad de avanzar hacia cambios estructurales para superar las condiciones de pobreza, vulnerabilidad y mejoramiento
de la calidad de vida en los pases del llamado Tercer Mundo. Se observa una tendencia de renovar el estilo de la cooperacin internacional hacia el apoyo a transformaciones profundas, reduciendo la lgica de los proyectos y aumentando el apoyo a la
descentralizacin, la gestin sectorial y el desarrollo local; esfuerzos por menos fragmentacin, ms coherencia y cooperacin de las agencias de ayuda al desarrollo, menos influencia en proyectos y ms incidencia en polticas pblicas; aspectos que ponen
en el tapete aprender a trabajar con actores gubernamentales conjuntamente con actores de la sociedad civil, con lo que los mtodos participativos adquieren nuevas perspectivas con alcance pblico y territorial. Al respecto ver el estudio Cul es la concertacin entre el Estado y la sociedad civil? realizado por Jean Bossuyt, et. al., (2002).
Las OSG o federaciones campesinas en los Andes aparecieron en la dcada de los aos
setenta, pese que representan a significativos contingentes de poblacin rural, de que
construyen incesantemente redes y nexos para el acceso a recursos y tecnologa, de que
son uno de los ms importantes usuarios de los mtodos participativos, no han merecido suficiente atencin por parte de acadmicos y expertos del desarrollo, siendo escasos los estudios que dan cuenta de su papel en el desarrollo local. El ms valioso
aporte en este campo, a partir del enfoque del capital social, es el estudio comparado
impulsado por Thomas F. Carroll (2002), que se recomienda leer para fines de tener
una visin detallada de los procesos de fortalecimiento organizativo de las federaciones campesinas e indgenas, teniendo como referencia varios casos de organizaciones
de la sierra ecuatoriana.
Durante la dcada de los aos noventa y a comienzos de la siguiente se registra un incremento en la tendencia de elaboracin de planes estratgicos zonales, parroquiales,
municipales y regionales, la mayora de los cuales se han apoyado en mtodos participativos. En el caso del Ecuador se estima que hay ms de setenta planes de este tipo,
que representan al 32% de los municipios del pas. En el caso del Per se reporta que
en el marco de los cuatro encuentros nacionales de las Iniciativas de Concertacin para el Desarrollo Local que lleva adelante la Red Per, hay 90 iniciativas locales con caractersticas participativas y de planeacin estratgica, al respecto ver el libro de Palacios y Herz (2001).
Las experiencias de participacin social en el ciclo de proyectos son abundantes, a guisa de ejemplo se seala el Proyecto Desarrollo Forestal Comunitario en los Andes que

El desarrollo local en el Ecuador / 217

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13

14

en al afn de convertir a la gente en el motor del desarrollo, estableci una combinacin de mtodos participativos que incluyen el diagnstico rural participativo, la investigacin accin participativa, la planificacin estratgica, el planeamiento andino
comunitario, la planificacin comunitaria participativa y la formulacin de planes comunales y proyectos productivos; estableciendo sus propias herramientas de gestin y
seguimiento, as como indicadores de participacin (cfr. Kenny-Jordan, et. al; 1999:
pp.128-163).
El tema del poder es una preocupacin central de las ciencias sociales desde los aos
sesenta, que tambin est en el ncleo de los enfoques conceptuales y procedimientos
instrumentales de la participacin. La literatura coincide en tres modelos de ejercer el
poder: el primero que se refiere al poder de unos individuos o grupos en otros, en
tanto es una condicin particular que se reproduce sistemticamente en las mltiples
y heterogneas relaciones sociales; el segundo modelo es el poder sobre, que se refiere al acceso a la toma de decisiones de polticas pblicas, alude a relaciones coercitivas
centradas en la institucionalidad y el gobierno; y el tercer modelo ve al poder no como atributo individual o grupal, sino como subjetividad dispersa en la sociedad y sus
instituciones. Los tres modelos tienen sus respectivas metforas de empoderamiento:
en el primer modelo es la capacidad particular de ejercer influencia, en el segundo la
fortaleza colectiva de tomar decisiones y el tercero es la potencialidad de los discursos,
instituciones y actores para el cambio. En el mbito de la metodologa participativa los
tres modelos del poder y sus metforas de empoderamiento estn presentes en los numerosos mtodos, tcnicas e instrumentos participativos.
Aunque no muy extensa, hay una interesante bibliografa bajo el formato de manuales sobre la prctica y las condiciones de la participacin en el desarrollo, en la que se
recrean las condiciones requeridas para lograr mecanismos participativos aplicables a
la accin colectiva, al respecto ver los textos de Manuel Snchez Alonso (1988), Jos
Mara Lama (1990), Isabel Trigueros Guardiola (1991), Tomas R. Villasante (1991) y
en particular el libro Gestin Participativa de las Asociaciones, producido por el Equipo CLAVES (1998).
Se entiende como eclecticismo a la combinacin de concepciones o escuelas de pensamiento dispares que adquieren carcter sistmico, esto quiere decir que la combinacin se hace de modo coherente, integrando adecuadamente componentes tomados
de diferentes fuentes (cfr. Bunge: 2001: p. 57). Esta nocin filosfica aplicada al campo de la metodologa participativa, implica la mezcla ordenada de mtodos y tcnicas
provenientes de diferentes disciplinas con fines operativos e instrumentales.
Por teoras intermedias se designan al conjunto ordenado de conocimientos de menor alcance, esto es que no buscan explicaciones causales de los hechos o interpretaciones de la realidad, sino que basadas en stas sirven para el diseo de estrategias de
intervencin en territorios delimitados y contextos definidos.
Existe una til bibliografa que recoge los instrumentos de participacin como los
procedimientos aplicables a la forestera comunitaria acopiados en el texto de Davis
Case DArcy (1999), las herramientas para negociacin de Roger Fisher, et. al. (2001),
las tcnicas de diagnstico para el desarrollo rural recogidas en el libro de Frans Geil-

218 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

fus (1997), las dinmicas y ejercicio del trabajo en grupo recogidas en el libro de Jules
Pret, et. al., (1998); y el interesante y til compendio de mtodos y tcnicas realizado
por Gesa Grundmann y Joachim Stahl (2002).
15 En el pas los mtodos mayormente usados estn en relacin con dos factores: por un
lado, se han generalizado los mtodos de diagnstico y planeacin que apelan a mediaciones culturales, que son fciles de usar directamente por las organizaciones indgenas y rurales, que permiten acoplar los instrumentos con los temas que efectivamente son prioridad de las organizaciones; y por otro lado, con la importancia que ha dado la cultura municipalista al diseo de planes estratgicos, los que requieren de tcnicas de consulta, colaboracin, concertacin y consensos, con lo que se han generalizado el uso de procedimientos participativos de planificacin y gestin municipal.
16 Un ejemplo ilustrativo de una iniciativa colaborativa que empez con bajo perfil, pero que por falta de una oferta sistemtica y de asistencia tcnica profesional desgast
a la participacin, es el caso del Sistema de Gestin Participativa impulsado desde el
Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, que en un contexto de acentuado
clientelismo y patrimonialismo pblico no consider la realidad organizativa de la poblacin urbana, ni las condiciones institucionales en las que se propuso la participacin; al no contar con mtodos y tcnicas participativas, menos an con entrenamiento y capacitacin del personal municipal, la iniciativa de promover espacios de consulta ciudadana denominados cabildos, decay. Al respecto se sugiere ver el libro La Participacin en Quito: miradas plurales (Torres Dvila, et. al: 2002).
17 El movimiento por la educacin popular en Amrica Latina, sin lugar a dudas, ha sido la tendencia de accin colectiva que ms ha contribuido a la difundir la sistematizacin como una propuesta metodolgica para extraer conocimientos desde la experiencia; en relacin con los vnculos entre sistematizacin y educacin popular hay
una extensa y prolifera bibliografa que incluye aspectos metodolgicos, enfoques conceptuales y proposiciones tericas, entre los que se destacan los textos de Gagnete
(1986), Morgan y Quirz (1986), Fernndez (1989), Morgan y Monreal (1991), Palma
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ACM
AEA
APGL
AEG
BA
BS
CE
CAC
CPOC
CC
CSS
DELTA
DCP
D&D
DL
DRP
DRR
DRPP
DRUP
DPT
DEP
DRPA
DOP
DREP
DIPU
DSEP
EPDL
ERP
EPS
ESR
CBS
RR
FMM
GAP
GMGCCA

36.

GTPCS

37.
38.
39.
40.
41.
42.

GRAAP
GESPAR
GPC
GPUR
GCO
IGC

Alternative Conflict Management


Anlisis de Sistemas Agroecolgicos
Audiencias Pblicas Gobierno Local
Aplicacin del Enfoque de Gnero
Beneficiary Assessment
Barmetro de la Sostenibilidad
Conversacin Enfocada
Capacitacin para la Accin Campesina
Cambiando Perspectivas para Observar el Cambio
Concursos Campesinos
Control Social de Servicios
Development Education Leadership Teams
Desarrollo, Conocimiento y Participacin en la Comunidad Andina
Diagnosis and Desing
Desarrollo de Liderazgos
Diagnstico Rural Participativo
Diagnstico Rural Rpido
Diagnstico Rural Participativo y Planeamiento
Diagnstico Rpido Urbano Participativo
Desarrollo Participativo de Tecnologas
Diagnstico y Evaluacin Participativos
Diagnstico Rpido y Participativo de Agrosistemas
Diagnstico Organizacional Participativo
Diagnstico Rpido Econmico Participativo
Diagnstico Participativo de Unidades de Conservacin
Diagnstico, Seguimiento y Evaluacin Participativos
Estndares para un Proceso de Desarrollo Local
Evaluacin Rural Participativa
Evaluacin de Progreso hacia la Sostenibilidad
Evaluacin de la Sostenibilidad Rural
Encuestas bsicas a nivel de comunidad
Enfoque de Reconocimiento Rpido
Focalizacin Metodologa Multicriterio
Gestin Participativa de Desarrollo Rural
Gua Metodolgica para la Gestin Comunitaria
de Conflictos Ambientales
Gua para el Tratamiento Participativo
de Conflictos Socioambientales
Groupe de Recherche et dAppui pour luto Promotion Paysanne
Gestin Participativa para el Desarrollo Local
Gestin Participativa de Conflictos
Gua Participativa para Planificacin de la Radio
Gestin de Cambio Organizacional
Indicadores Generados por la Comunidad

El desarrollo local en el Ecuador / 227

43.
44.
45.
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48.

IAP
IESA
IPA
INN
LD
MMC

49.
50.
51.
52.
53.
54.

MR
MARP
MARPS
MAPP
MRP
MAMPLA

55.
56.
57.

MFPGS
MRNCA
MRCO

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87.

MRC
MSP
MDP
MDPAB
NI
OF
OP
OPRC
PALM
PLA
PTD
PAC
ECOPLAN
PACA
PASR
PES
PESP
PEM
PIM
PGDS
PD
PCP
PMT
PE
EC
PN
POP
PRM
PRP
PLP

Investigacin Accin Participativa


Investigacin y Extensin en Sistemas Agrcolas
Investigacin Participativa Agrcola
Incubadora de Nuevos Negocios
La Deliberacin
Manual de Mtodos de Campo, herramientas de diagnstico
para apoyar los sistemas de manejo conjunto de bosques
Mapeo de Resultados
Mthode Accelr de Recherche Participetive
Mapeo analtico, reflexivo y participativo de la sostenibilidad
Mtodo Altadir de Planificacin Popular
Mtodo de Resolucin de Problemas
Mtodo de Autodiagnstico de las Potencialidades Municipales y
Planeamiento de Acciones
Metodologa FLACSO de Planificacin-Gestin Asociada
Manual para la Resolucin Negociada de Conflictos Ambientales
Cmo utilizar la Mediacin para Resolver Conflictos
en las Organizaciones
Manual de Revitalizacin Cultural
Manual de Sistematizacin Participativa
Manual de Diagnstico Participativo
Manual de Diagnstico de Problemas Ambientales a nivel barrial
Negociacin Infalible
Oficina de Futuro
Orcamento Participativo
Ocho Pasos para Resolver Conflictos
Participatory Analysis and Learning Methods
Participatory Learning & Action, A Trainers Guide
Participatory Technology Development
Planeamiento Andino Comunitario
Planificacin Ambiental Municipal
Participatory Appraisal of Competitive Advantege
Planificacin de la accin para la sostenibilidad rural
Planeamiento Estratgico Situacional
Planeamiento Estratgico Situacional y Participativo
Planeamiento Estratgico Municipal
Participatory Impact Monitoring
Procedimientos de Gestin para el Desarrollo Sostenible
Process Documentation
Planificacin Comunitaria Participativa
Planeacin Comunitaria del Manejo del Territorio
Planificacin Estratgica
Planificacin Estratgica Cantonal
Pedagoga de la Negociacin
Planeamiento y Monitoreo Organizacional Participativo
Participatory Research Methods
Planificacin Rural Participativa
Planificacin Participativa Local

228 / Galo Ramn Valarezo y Vctor Hugo Torres Dvila

88
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100.
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PPDL
POE
PME
RAAKS
RAP
RAT
RCA
REA
RFSA
RMA
RRSA
ROA
SA
SA
SISDEL
SRR
SRP
SARAR

106.
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SBA
TD
TFT
TC
TP
MICR

112.

ZOPP

Planificacin Participativa del desarrollo Local


Planificacin y Orquestacin de Eventos
Participatory Monitoring and Evaluation
Rapid Assessment of Agriculture Knowledge Systems
Rapid Assessment Procedures
Rapid Assessment Techniques
Rapid Catchment Analysis
Rapid Ethnographic Assessment
Rapid Food Security Assessment
Rapid Multi-perspective Appraisal
Rapid Rural Systems Appraisal
Samuhik Brahman (Joint trek)
Social Assessment
Stakeholder Analysis
Sistema de Desarrollo Local
Sondeo Rural Rpido
Sondeo Rural Participativo
Self-Esteem Associative Strength Resourcefulness
Action Planning Responsibility
Secretos del Buen Alcalde
Teatro para el Desarrollo
Training for Transformation
Taller de Consensos
Tecnologa Participativa
Third Party Consultation as a Method of Intergroup
Conflict Resolution
Mtodo de Planeamiento de Proyectos Orientado por Objetivos