Temas de Gestin Pblica y Actualidad A

La Autonoma Municipal:
Una utopa?
Pedro Toledo
Abogado egresado de la Universidad San Martn de Porres.
Con estudios de post grado en Desarrollo y Defensa Nacional,
efectuados en el CAEN. Profesor universitario de Derecho
Municipal.

La Defensora del Pueblo, en adelante, la DP, ha aprobado

el Informe Defensorial N 133 denominado: Uso o Abuso
de la Autonoma Municipal? El desafo del Desarrollo Local,
mismo que ha sido publicado en el Diario Oficial El Peruano
el da 26 de febrero ltimo (1). Sus considerandos y recomendaciones nos hacen reflexionar acerca de cmo se percibe la
autonoma municipal desde el interior y el exterior de la municipalidad.
El presente artculo pretende encontrar una definicin de lo
que se entiende por autonoma municipal segn la legislacin
pertinente y, adems, determinar si, en la prctica, los gobiernos municipales gozan de tal autonoma o lo que entienden
por tal.
Otro tema importante es establecer sus lmites y mbitos.
De ah a que, con nuestras conclusiones y las recomendaciones, trataremos de ayudar a los gobiernos locales a poder tener
una idea ms clara de la autonoma municipal, lo que redundar en un mejor desenvolvimiento en su prctica diaria, as como
en la aprobacin de normas o en la toma de decisiones que
repercutirn en el mejor cumplimiento de sus competencias y
funciones en beneficio de sus vecinos.
I. ANTECEDENTES NORMATIVOS

1.1. La Constitucin de 1979

La Constitucin Poltica del Per del ao 1979 otorgaba
expresamente a las municipalidades dos tipos de autonoma: econmica y administrativa en los asuntos de su
competencia (2). No hay una definicin ni conceptualizacin sobre que se entiende por autonoma municipal,
pero podemos indicar que se sealan las materias sobre
las cuales son competentes las municipalidades en forma
general y las municipalidades provinciales en forma particular. Dentro de las competencias genricas se incluye
tcitamente la autonoma administrativa al sealar que
las municipalidades son competentes para acordar su
rgimen de organizacin interior (3). Debemos tener presente la frase: en los asuntos de su competencia, pues
nos servir ms adelante para definir autonoma municipal.

Esta Constitucin delimita el concepto de autonoma municipal al definir al gobierno como unitario, representativo y descentralizado (4), y seala como uno de los deberes
primordiales del Estado el de garantizar la plena vigencia
de los derechos humanos (5).

Gestin Pblica

1.2. La Primera Ley Orgnica de Municipalidades

La primera Ley Orgnica de Municipalidades (LOM) del siglo XX, aprobada mediante el Decreto Legislativo N 051,
reproduce expresamente, como es lgico, los dos tipos de
autonoma sealados por la Constitucin de 1979 (econmica y administrativa), pero aade que le son aplicables a
las municipalidades las leyes y disposiciones que, de manera general, regulen las actividades y funcionamiento del
Sector Pblico Nacional (6).

Esta LOM regula intrnsicamente la autonoma administrativa al sealar que las municipalidades son competentes en forma general en acordar su rgimen de
organizacin interior. Adems, esta ley reproduce la
divisin de Competencias que sealaba la Constitucin
de 1979 respecto a las municipalidades en general y a
las municipalidades provinciales. Sin embargo, regula
tambin las funciones de las municipalidades segn su
competencia (7).

Las funciones las clasifica en generales, especficas, las
que corresponden a las municipalidades provinciales y
las de los centros poblados menores. As, las funciones
especficas se agrupaban en: (i) Acondicionamiento territorial, (ii) Salud y Saneamiento Ambiental, (iii) Educacin y (iv) Comercializacin. En cuanto a las funciones
especficas, se presumen que son de las municipalidades distritales tomando en cuenta que existe un captulo
para las municipalidades provinciales. Sin embargo, esta
presuncin queda descartada al analizar dichas funciones especficas, en donde encontramos funciones propias de las municipalidades provinciales. En conclusin,
esta LOM, en cuanto a la determinacin de funciones,
produca una confusin.
1.3. La Ley Orgnica de Municipalidades - Ley N 23853

Posteriormente, la LOM, Ley N 23853, al seguir vigente la
Constitucin de 1979, seala, igualmente, los dos tipos de
autonoma (econmica y administrativa), pero aadiendo
lo de la LOM anterior, en el sentido que le son aplicables
a las municipalidades las leyes y disposiciones que, de
manera general, regulan las actividades y funcionamiento
del Sector Pblico Nacional (8). Igualmente, se regula tcitamente la autonoma administrativa al sealar que las
municipalidades son competentes en forma general en
acordar su rgimen de organizacin interior (9).

Esta LOM regula de manera diferenciada entre Competencias y Funciones. stas ltimas se clasifican en generales
y especficas. Las segundas son agrupadas como la LOM
anterior, pero agregando la de transporte colectivo, circulacin y trnsito.

A diferencia de la anterior, se regula, adems de las competencias y funciones, un captulo denominado De las

Mayo de 2008

A13

A Temas de Gestin Pblica y Actualidad

Atribuciones de las Municipales Provinciales, Distritales y
Delegadas (10) que, en s, eran competencias adicionales
de las dos primeras, lo que trajo mayor confusin.
1.4. La actual Constitucin Poltica

La Constitucin Poltica vigente otorga a las municipalidades las tres clases de autonoma que conocemos: la
econmica, poltica y administrativa en los asuntos de
su competencia (11). No encontramos una definicin sobre lo que se entiende por autonoma. En lo que s se
diferencia de la anterior es que slo trata de las competencias de las municipalidades en forma general y no se
refiere a las de municipalidades provinciales.

La autonoma municipal debemos deducirla o delimitarla de sus distintos dispositivos, al definir que el Estado
uno e indivisible. Al respecto, cabe destacar que ste ltimo tiene, como uno de sus deberes primordiales, garantizar la plena vigencia de los derechos humanos (12).
1.5. La Ley de Bases de la Descentralizacin

La Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783,
es una norma muy importante para efectos del presente artculo, porque define autonoma, sus tres clases,
establece la definicin de municipalidades, las clases de
competencias que tendrn y, adems, su criterio de distribucin.

La autonoma, segn esta norma, es el derecho y la capacidad del gobierno en sus tres niveles de normar, regular
y administrar los asuntos pblicos de su competencia. Se
sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones
la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar
el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la
unidad de la nacin. La autonoma se sujeta a la Constitucin y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas (13).

Si bien no seala que se trata de tipos o clases de autonoma, la Ley de Bases los denomina Dimensiones (14),
que, para nosotros, es la ms completa en cuanto a su
extensin, y son:
Autonoma Poltica; entendida como la facultad de
adoptar, aprobar y expedir, polticas, planes y normas
en los asuntos de su competencia, decidir a travs de
sus rganos de gobierno, y desarrollar las funciones
que le son inherentes.
Autonoma Administrativa; facultad de organizarse
internamente, as como determinar y reglamentar los
servicios pblicos de su responsabilidad.
Autonoma Econmica; que es la facultad de crear,
recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y
aprobar sus presupuestos institucionales. Su ejercicio
supone reconocer el derecho de percibir por parte del
Estado los recursos que se les asigne para el cumplimiento de sus funciones y competencia.

La Ley de Bases, al sealar las Competencias que se

les asignarn a las municipalidades, indica las siguientes (15):
Competencias exclusivas comunes a municipalidades
provinciales y distritales.

A14

Mayo de 2008

Competencias claramente diferenciadas entre municipalidades provinciales y distritales.

Competencias exclusivas para las municipalidades
provinciales.
Competencias diferenciadas para las municipalidades
con regmenes especiales.
Competencias delegadas del gobierno central que
pueden irse transfiriendo mediante convenio.
Funciones de competencias ejercidas en mancomunidades de municipalidades.
Delegacin de competencias y funciones a las municipalidades de centros poblados incluyendo los recursos correspondientes.

La Ley de Bases no desarrolla cada una de las competencias anteriormente mencionadas, slo las exclusivas
y las compartidas, sin ningn tipo de distincin o nivel
(16) sealando expresamente para ello que las mismas
se distribuirn en la Ley Orgnica de Municipalidades,
segn la jurisdiccin provincial o distrital precisando los
niveles y funciones en cuanto a normatividad, regulacin,
administracin, ejecucin, promocin, supervisin y control (17).

1.6. La actual Ley Orgnica de Municipalidades - Ley N

27972

La vigente LOM, Ley N 27972, dada la influencia de la
Constitucin vigente, reproduce las tres autonomas ya
mencionadas en los asuntos de su competencia. No obstante, va ms all al sealar que la autonoma que la
Constitucin otorga a las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno y de administracin,
con sujecin al ordenamiento jurdico (18).

Aporta la actual LOM otra caracterstica de la autonoma
municipal al sealar que la estructura, organizacin y
funciones especficas de los gobiernos locales se cimientan en una visin de estado democrtico, unitario, descentralizado y desconcentrado (19).

Otra caracterstica que podemos rescatar de la actual
LOM en cuanto a definir autonoma municipal es que
establece que los gobiernos locales estn sujetos a las
leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad a la Constitucin Poltica del Per, regulan las
actividades y el funcionamiento del Sector Pblico; as
como a las normas tcnicas referidas a los servicios y bienes pblicos, y a los sistemas administrativos del Estado,
que por su naturaleza son de observancia y de cumplimiento obligatorio (20).

Al analizar el Ttulo V de la vigente LOM, referido a
competencias y funciones especficas de los gobiernos
locales, llegamos a la conclusin de que se confunden
los conceptos de competencia y funciones, al regularse
como si fueran lo mismo (21).

Al revisar la exposicin de motivos de la LOM vigente
se aprecia que no hay una definicin clara de lo que es
autonoma municipal. No obstante ello, se pueden rescatar algunos aspectos que permiten una delimitacin en
cuanto su extensin como concepto:

Gestin Pblica

Temas de Gestin Pblica y Actualidad A

Se seala que la autonoma municipal se refiere a
un campo de accin libre e independiente, dentro
de un marco legal en la cual se desenvuelve el municipio.
El municipio forma parte de la estructura de un Estado. Ambos se encuentran vinculados de modo de ninguno de ellos puede desarrollarse aisladamente del
otro existiendo una relacin de dependencia mutua
entre ambos.
Las municipalidades se han transformado en entes
realizadores, pues los vecinos centran en ella buena
parte de sus expectativas, y ello es gracias a la autonoma municipal, porque los vecinos ven en el municipio
la posibilidad de solucin a sus problemas para no
acudir a otros niveles que, de por s, resultaran inaccesibles.

Asimismo, en la exposicin de motivos se define a la autonoma poltica como el derecho que tienen los municipios a normarse a s mismos en atencin a sus necesidades a travs de ordenanzas municipales, as como
el derecho de elegir a sus autoridades. Por otro lado, se
precisa que la autonoma econmica es el derecho a
contar con un patrimonio para administrarlo sin intromisiones. Y, finalmente, se seala que la autonoma administrativa es el derecho a organizarse por s mismos, de
acuerdo con sus necesidades.

II. LA AUTONOMA MUNICIPAL SEGN EL INFORME N

133 DE LA DEFENSORA DEL PUEBLO (DP)
Luego de un anlisis de mltiples quejas y denuncias
contra las municipalidades a nivel nacional, la DP ha podido
constatar que la autonoma municipal no siempre es ejercida
dentro de los parmetros constitucionales y legales. Existe,
segn se afirma, en muchos casos, un ejercicio incorrecto de
dicha institucin constitucional dndole un contenido absoluto. Para efectos del presente artculo, si bien no se define lo
que se entiende por autonoma municipal, tomamos algunos
aspectos importantes referidos a ella:
El ejercicio de la autonoma debe realizarse dentro del mbito de la Constitucin y las leyes marco que regula el reparto competencial entre el gobierno nacional, gobiernos
regionales y las municipalidades.
La autonoma se presenta como una institucin importante en el proceso de descentralizacin, en tanto est destinada a garantizar la capacidad de autogobierno de las
municipalidades.
La autonoma tiene cuatro dimensiones: (i) Poltica, (ii)
Normativa, (iii) Econmica y (iv) Administrativa (se agrega
una ms a las sealadas en la normatividad: la normativa). Se precisa que todas las dimensiones deben tener en
cuenta y respetar las competencias y funciones del gobierno nacional y de los rganos constitucionalmente autnomos, as como los dems gobiernos regionales y locales.
La autonoma municipal es una institucin que brinda proteccin al municipio, pero siempre ligada a las competen-

Gestin Pblica

cias y funciones que les corresponde. Esta proteccin es

de carcter instrumental, pues est orientada a garantizar
el cabal cumplimiento de dichas competencias y funciones.
La autonoma municipal debe ejercerse en concordancia
con los fines y deberes del Estado previstos en el artculo
44 de la Constitucin vigente, como la de garantizar la
plena vigencia de los derechos humanos.
La forma en que se define en la LOM vigente las competencias y funciones de los gobiernos locales, segn se
indica, plantea dificultades de articulacin con el esquema
actual del proceso de descentralizacin, lo que facilita el
surgimiento de conflictos con los otros niveles de gobierno.
Define a las funciones especficas de cada nivel de gobierno, como las acciones que deben desarrollar al interior de
una materia cuya competencia se le ha atribuido, en forma
exclusiva o compartida.
Dentro de las recomendaciones que efecta, hace recordar a las municipalidades que la autonoma municipal tiene un alcance limitado, teniendo en cuenta que:
No es absoluta. No puede entenderse como soberana
ni como autarqua.
Debe estar al servicio de la ciudadana. Su fin es instrumental, nicamente en cuanto sirva para que cumplan cabalmente con las competencias y funciones que
la Constitucin y la LOM le han encomendado.
Deben ejercer sus funciones y competencias en
el marco del ordenamiento jurdico estatal en su
conjunto. Cabe recordar que ste ltimo se encuentra
compuesto por leyes generales de alcance nacional y
leyes sectoriales que ha sido adoptadas con el fin de
que las entidades del Estado realicen una buena gestin y presten servicios a la ciudadana en forma eficiente y eficaz.
La autonoma municipal no puede ser alegada para incumplir lo dispuesto por la Constitucin, la Ley Orgnica de Municipalidades, ni las leyes nacionales y sectoriales.

Consideramos que informe debi tomar en cuenta diversos factores como:

Los gobiernos locales, al tener autonoma econmica, deben preocuparse por obtener sus propios ingresos. Debemos recordar que el FONCOMUN est destinado, principalmente, al financiamiento de ejecucin de obras, aunque,
en la prctica, un gran porcentaje, previo acuerdo de concejo, es usado por las municipalidades para el pago de sus
gastos corrientes. Pero, ello no es suficiente.
A la municipalidad no le queda otra opcin de aprobar ordenanzas municipales que le representen ingresos. Pero,
hay limitantes para su ejecucin inmediata: que las tasas
a crearse deben sustentarse en una estructura de costos,
lo que implica la contratacin de especialistas (lo cual no
hay en todos los lugares del pas), que las ordenanzas distritales en materia tributaria, incluidas las tasas, deben ser
ratificadas por la municipalidad provincial, o, como ocurre

Mayo de 2008

A15

A Temas de Gestin Pblica y Actualidad

en muchos de los casos, esta ltima no emite normas generales para ser aplicadas por los distritos de cuya jurisdiccin pertenecen, o, ms grave aun, sus contribuyentes no
pagan en un gran porcentaje sus obligaciones tributarias a
pesar de que, en la mayora de los casos, las municipalidades hacen denodados esfuerzos para prestar los servicios
pblicos, entre otros limitantes.
La municipalidad no es como un ministerio o una unidad
ejecutora del gobierno central cuyo presupuesto se encuentra casi financiado desde el inicio de un ejercicio. El gran
reto de cada gestin municipal es concluir el ejercicio con
un presupuesto financiado que casi siempre no llega al cien
por ciento.
No basta darle mayores competencias o funciones a los gobiernos locales si no hay una capacitacin o preparacin adecuada de sus autoridades, funcionarios y trabajadores (principio de provisin de la descentralizacin). Es muy probable
que el mayor nmero de quejas y/o denuncias efectuadas
a las autoridades o funcionarios municipales investigados
por la DP son producidos no por un abuso de la autotoma
municipal, sino por falta de conocimiento o conciencia de lo
que se est haciendo.
Por otro lado, se dan ocasiones en que se dictan normas que
perjudican los ingresos municipales, tal como ocurre con la
ltima Ley de Espectculos Pblicos No Deportivos, Ley N
29168 (22) que exonera totalmente de dicho impuesto a ciertos espectculos sin haber tenido la previa opinin de las
municipalidades.
Estos y otros parmetros deben tomarse en cuenta cuando
se hace referencia al uso de la autonoma municipal, pues,
en ocasiones, la desesperacin de los alcaldes y funcionarios de poder contar con ingresos hace de que se ejecuten
ordenanzas no ratificadas o aprueben tasas sin estructura de
costos, pero no porque estn abusando de su autonoma.
Tienen que, adems de pagar planillas, sufragar los costos
fijos, los servicios pblicos que subvencionan por la falta de
pago de todos los contribuyentes, etc. No es una justificacin a una infraccin, pero debemos colocarnos en el lugar
del gerente municipal o del alcalde, en el supuesto de llegar
a las ltimas semanas del mes y no contar con el dinero
suficiente. Ello sucede en la realidad, y no debemos dejarla
de lado.
Para el suscrito, la DP ha analizado los hechos denunciados
desde un lado del problema, pero no desde el lado del municipio. Tal vez hubiera sido ms completo si se sealaba si
el alcalde, los funcionarios y/o trabajadores de la municipalidad denunciada haban recibido una capacitacin por parte
del gobierno central o del gobierno regional sobre sus competencias, atribuciones o funciones. Particularmente, tengo
la seguridad de que la respuesta sera negativa.

III. A MANERA DE CONCLUSIN

La autonoma municipal se ha concebido en nuestras Constituciones en una relacin directa al cumplimiento de sus competencias y funciones. Ello se fundamenta en que, cuando se
refiere a las autonomas, las Constituciones agregan la frase:
en los asuntos de su competencia.

A16

Mayo de 2008

Las Constituciones de 1979 y 1993, al no definir autonoma,

menos an la municipal y slo mencionar sus formas, hacen
que aquella sea producto del anlisis de disposiciones concordadas y conclusiones delimitantes: las municipalidades son
parte de un estado nico y, por ende, regulado por normas
generales y especficas dictadas por dicho Estado, que tiene
deberes primordiales frente a los ciudadanos, especficamente,
frente a sus vecinos.
Tuvieron que transcurrir 22 aos desde la Constitucin de
1979 para que la Ley de Bases estableciera una definicin de
autonoma en trminos generales para los tres niveles de gobierno. Esta norma lo califica como un derecho (de normar,
regular y administrar), pero, a la vez, es una responsabilidad
(de promover el desarrollo de sus circunscripciones). Sin embargo, todo ello, en el marco de la unidad de la nacin y el
respeto por la Constitucin.
La Ley de Bases otorga la categora de dimensiones a las
autonomas poltica, econmica y administrativa, y las considera planos imaginarios abstractos, facultades inherentes, derechos intrnsicos, que no son simplemente tipos o clases. Adems, esta Ley, al no desarrollar especficamente los tipos de
competencias que se les puede asignar a las municipalidades,
genera un vaco que debe ser regulado cuanto antes, pues ello,
adems de traer confusin, podra originar duplicidad o interferencia de funciones con los dems niveles de gobierno.
La vigente LOM tiene aportes importantes para poder delimitar el concepto de autonoma municipal como el respeto a
la Constitucin, al ordenamiento jurdico nacional, los sistemas
administrativos, entre otros.
En suma, en nuestra legislacin no existe una definicin de
autonoma municipal. Al no haber una clara y precisa, surgen
los problemas muy bien descritos por la DP.
NOTAS
(1) El Informe Defensorial N 133 fue aprobado mediante Resolucin N 004-2008/
DP y fue elaborado por el Programa de Descentralizacin y Buen Gobierno de
la Adjunta para la Administracin Estatal de la DP.
(2) Segn el artculo 252.
(3) Conforme se puede apreciar en los artculos 254 y 255.
(4) Segn el artculo 79.
(5) Segn el artculo 80.
(6) Segn el artculo 3.
(7) Conforme se aprecia en el Ttulo II que, a la vez, se compone de cuatro
captulos.
(8) Segn se puede apreciar del artculo 2.
(9) Segn artculo 10 numeral 1).
(10) Conforme se aprecia en el Captulo III del Ttulo III.
(11) Segn se aprecia en el artculo 191.
(12) Segn se puede apreciar de los artculos 43 y 44.
(13) El artculo 8 trae la definicin de autonoma.
(14) Conforme se aprecia en el artculo 9.
(15) Segn lo seala el artculo 41.
(16) Segn se puede apreciar en los artculos 42 y 43.
(17) As lo establece en el artculo 44.1.
(18) Ver artculo II del Ttulo Preliminar.
(19) Ver artculo V del Ttulo Preliminar.
(20) Ver artculo VIII del Titulo Preliminar.
(21) Slo basta apreciar el artculo 73 para tener una idea ms clara.
(22) Publicada el 20/12/07 en el Diario Oficial El Peruano.

Gestin Pblica