Las ONG chilenas: Su papel en la transicin a la democracia

Brian Loveman

En: Reilly, Charles (com.), Nuevas polticas urbanas. Las ONG y los gobiernos municipales en la
democratizacin latinoamericana, Fundacin Interamericana, Virginia, 1994. Capitulo 7, pp 135-163

ESTADO Y SOCIEDAD EN CHILE

Chile ha sido una sociedad con un fuerte predominio del Estado durante la mayor parte de su
historia poltica. Las polticas e iniciativas desarrolladas desde los gobiernas definieron la
direccin, el carcter y las limitaciones de la iniciativa privada. Incluso los empresarios y
ejecutivos han dependido de las oportunidades y polticas creadas por los gobiernos.
Por otra parte, aunque las principales exportaciones y actividades econmicas del pas se
generaron en los desiertos del norte, el valle central y las provincias agrcolas del sur, la
riqueza y el poder se concentraron en Santiago, la capital del pas. A travs del tiempo,
tambin el desarrollo del sistema poltico y administrativo del Estado concentr las
oportunidades sociales y econmicas en la metrpoli ms importante del pas, principalmente
para los profesionales, acadmicos, tcnicos y las elites polticas.
Las actividades financieras, agrcolas e industriales del pas se desarrollaron en funcin de un
conjunto de subsidios, prstamos, polticas monetarias y aduaneras proteccionistas. Las
empresas pblicas o empresas financiadas o estimuladas por programas gubernamentales
tuvieron un papel an ms relevante en la vida econmica chilena. En 1970 el sector pblico
representaba ya un 70% de todas las inversiones en Chile; las polticas gubernamentales aranceles, tipos de cambio mltiples, crditos subsidiados, polticas de impuestos y .otras
intervenciones estatales- estructuraron la forma y composicin de la economa chilena.
Entre 1970 y 1973 un gobierno de coalicin, encabezado por el primer presidente marxista
elegido en Amrica Latina, Dr. Salvador Allende, intento llevar a Chile por la va chilena al
socialismo mediante un programa de cambios polticos, econmicos y sociales, tendiente a
transformar el carcter fundamental de la saciedad chilena. Los tres aos de gobierno de la
coalicin de la Unidad Popular intensificaron, en la vida cotidiana chilena, ese papel central
del Estado.
Las polticas de la Unidad Popular llevaron al pas a una polarizacin poltica extrema. A
mediados de 1973 el gobierno y las fuerzas de oposicin, no pudieron lograr una tregua ni
siquiera a corto plazo, y empujaron a Chile hacia una tragedia poltica y humana cuya
magnitud pocos de los actores pudieron imaginar.
El golpe militar

El 11 de septiembre de 1973, las Fuerzas Armadas dieron un golpe e instalaron la dictadura. El

gobierno militar recin instaurado culp de la crisis poltica y econmica a la poltica y a
los polticos que haban traicionado a la Patria y permitido que los marxistas tomaran el
control del Estado chileno. El general Augusto Pinochet consolidaba progresivamente su
control personal sobre el nuevo gobierno chileno. A este respecto seal: la realidad dej al
desnudo el concepto de la libertad como se entiende en el liberalismo clsico . . . por ello era
esencial negarle al enemigo el acceso al control de los medios de comunicacin de masas, las
universidades y los sindicatos, y le era esencial tambin reconocer que los derechos
humanos. . . estn, sin excepcin, sujetos a las restricciones impuestas por el bien comn
(Loveman y Davies, 1989).
Durante los tres aos siguientes se llev a cabo un ataque sistemtico contra personas,
organizaciones, instituciones y tradiciones polticas a fin de destruir los vicios del pasado,
construir un nuevo orden poltico y terminar para siempre con los hbitos inveterados que son
una consecuencia inevitable de los excesos que el partidismo chileno infligi al pas durante
varias generaciones (lbid). El ataque contra los partidarios de la ex "Unidad Popular, otros
opositores de la Junta Militar y el aparato institucional e la democracia liberal tom la forma
de numerosos asesinatos, encarcelamientos, maltrato y tortura de detenidos, secuestros y
desaparecimientos. exilios y una variedad de formas de terrorismo de Estado e intimidacin
de la poblacin.1
El nuevo rgimen legitim las formas de represin personal y colectiva con una serie de
decretos, innovaciones constitucionales y actas constitucionales que en conjunto,
eliminaban prcticamente la posibilidad de una oposicin organizada y reconocida legalmente
ante el gobierno militar. La participacin democrtica, como era entendida
convencionalmente, fue. en gran parte, puesta fuera de la ley. La actividad de los partidos
polticos fue prohibida o suspendida. La accin sindical, as como las actividades de las
organizaciones comunitarias o de otras asociaciones, fue severamente controlada v limitada.
Sin embargo, la red de las ONG se expandi.

LAS ONG CHILENAS: HISTORIA y DESARROLLO HASTA 1973

Aunque el sector de las ONG experiment un crecimiento espectacular en respuesta a las
polticas de la Junta despus del golpe, ya existan en Chile importantes fundaciones histricas
e institucionales para dichas actividades. Estas fundaciones slidas (aunque no extensas)
proporcionaron una base para la actividad inicial de las ONG despus de 1973. Igualmente, la
experiencia de las ONG antes de 1973 en las zonas rurales y entre los segmentos pobres de la
poblacin urbana ofreci contactos personales e institucionales, modelos para programas
caritativos y de desarrollo y una cierta legitimidad para proyectos de accin social que
precedieron a los conflictos de fines de los aos sesenta y principios de los setenta.

Desaparecimientos se refiere a las personas que no fueron oficialmente arrestadas o detenidas sino que se
pensaba que fueron secuestradas o asesinadas por las fuerzas de seguridad.

Las ONG de inspiracin cristiana haban jugado un papel vital, pero relativamente limitado, en
la sociedad chilena desde las primeras dcadas del siglo XX. Instituciones asistenciales,
educacionales y grupos dedicados a la asistencia tcnica y la provisin de servicios entre los
pobres del campo y de las ciudades, sirvieron como precedentes para la expansin rpida de
las ONG despus de la mitad de la dcada de 1970.2
Generadas por iniciativas de la Iglesia Catlica aproximadamente a partir de 1915 y, en menor
grado, por una variedad de misiones protestantes (por ejemplo, Obra Rural Metodista en la
dcada de 1920), centros pequeos para la educacin popular, cooperativas para obreros y
campesinos, mutuales de beneficencia y grupos ms politizados adscritos al movimiento
obrero y los partidos polticos eran parte del tejido social chileno -tanto en el campo como en
las reas urbanas (Affonso et al. 1970 y Landsberger y Canitrot, 1967).
Es claro a la luz de esta informacin el papel clave de la Iglesia Catlica como fuerza social y
poltica en la historia chilena moderna. Esto es particularmente cierto en la formacin de elites
intelectuales y polticas comprometidas con el cambio social acordes con la emergente
doctrina social de la Iglesia. En estos esfuerzos fueron concebidas algunas de las primeras
ONG y las organizaciones de apoyo; en estos esfuerzos tambin fue forjada la resistencia
a la dictadura en la dcada de 1970 y el alero para las ONG durante la dcada de 1980.
En 1915, el presbtero Julio Restat y dos estudiantes, Eduardo Cruz Coke y Emilio Tizzoni,
fundaron la Asociacin Nacional de Estudiantes Catlicos como un grupo elite para estudiar e
incorporar la doctrina social de la Iglesia en la vida chilena. El desarrollo paralelo de
crculos de estudios sobre temas sociales anticipaba los crculos de estudios generados en
la Academia de Humanismo Cristiano, apoyados por la Iglesia despus de 1976.3 Para 1928,
bajo la influencia del sacerdote Oscar Larson, esas organizaciones haban empezado a formar
cuadros de dirigentes catlicos que llegaran a ser las figuras dominantes de la vida poltica
chilena, primero en el partido conservador y luego, hasta el presente, dentro del partido
democratacristiano.
En medio de la crisis poltica y econmica asociada con la depresin de la dcada de 1930, la
Iglesia fund la Accin Catlica (1931) -siguiendo ostensiblemente los dictados de la encclica
del Papa Po XI Ubi Arcano Dei, 1922). Inspirada tanto en el catolicismo social como en el
temor al socialismo, La Accin Catlica absorba las organizaciones eclesiales anteriores, tal
como los crculos de estudios. Tambin creaba nuevas organizaciones de apoyo mediante
sus secretariados, incluyendo el Secretariado de Asistencia Social y Actividades Econmicas
Sociales. A travs del tiempo, esta agencia de la Iglesia proporcion apoyo y orientacin para

Algunas de las ONG ms antiguas, como el Instituto de Educacin Rural, Critas Chile. Instituto de Promocin
Agraria y el Instituto Chileno de Educacin Cooperativa, se afiliaron en la Asociacin de Organizaciones NoGubernamentales (ASONG) en 1981. La ASONG incluy inicialmente a 35 instituciones diversas inspiradas
por la Declaracin Universal de Derechos Humanos y los principios de la Carta de las Naciones Unidas. La
ASONG subray sus relaciones bajo el auspicio de la CEPAL
3
Los crculos de estudio, a diferencia de los programas de investigacin, estaban constituidas por profesionales
voluntarios y dirigidos por un profesional de confianza de la Academia, y r tanto de la Iglesia, para desarrollar
estudios y docencia alternativa sobre temas de diferentes especialidades en el perodo de mayor oscurantismo.

organizaciones de jvenes trabajadores y campesinos y para organizaciones dedicadas a

resolver la cuestin social.
Al llegar a la dcada de 1930, los terratenientes del Partido Conservador protestaron por las
iniciativas de un pequeo nmero de sacerdotes que promovan la formacin de sindicatos
agrcolas e industriales y condenaron el apoyo de la Iglesia a las organizaciones de
trabajadores. Sin embargo, a pequea escala, la participacin de la Iglesia en las
organizaciones de apoyo continuaba, no sin derrotas y controversias. Al final de la dcada de
40 y comienzo de la de 1950, una organizacin sindical, Accin Sindical Chilena, con apoyo
de dirigentes eclesiales de la provincia de Talca, organiz una huelga a nivel regional que
termin con una marcha sobre Santiago (1953). Un ao antes (1952), la Conferencia Episcopal
Chilena haba decidido crear la Accin Catlica Rural (ACR) como una entidad aparte y una
respuesta tanto a la creciente penetracin protestante en el campo como a la intensificacin de
las actividades polticas de los partidos de la izquierda chilena en las zonas rurales. La ACR
estableci centros campesinos en pueblos rurales y fundos para promover el desarrollo
comunitario.
Como parte de este esfuerzo, la ACR estableci en 1955 el Instituto de Educacin Rural
(IER), un prototipo de ONG que todava sobrevive. Desde su fundacin, el IER ha sido una
fuerza dominante en la formacin de dirigentes para sindicatos campesinos, cooperativas y
centros de produccin, realizando una amplia gama de actividades de educacin formal e
informal, apoyo, asistencia tcnica, publicando materiales tcnicos y doctrinales, transmitido
programas educacionales radiales, y en general, actuando como una ONG multifuncional
orientada hacia el campo. A travs de los aos ha recibido apoyo financiero y de otra ndole de
organismos internacionales, de entidades del gobierno de los Estados Unidos y de la Iglesia. El
IER tambin busca la cooperacin de terratenientes progresistas para apoyar servicios
educacionales para la fuerza laboral rural.
De muchas maneras el IER fue un precursor de las futuras ONG mas apoyadas por la Iglesia y
las seculares- trabajando en el campo y/o investigando temas rurales. En 1963 el Cardenal
Ral Silva Henrquez y el Obispo Manuel Larran Errzuriz patrocinaron el Instituto de
Promocin Agrcola (INPROA) , que realiz experimentos de reforma agraria, cooperativas
agrcolas y asistencia tcnica en el sector rural. INPROA continu su labor desde los aos
sesenta hasta el perodo de la dictadura militar y ampli sus actividades para incluir una
amplia gama de programas de divulgacin y asistencia directa entre los trabajadores rurales y
pequeos terratenientes. Al contrario del Instituto de Educacin Rural, INPROA dependi
totalmente de donaciones privadas y asistencia externa, evitando as alegatos de subordinacin
al gobierno Pinochet debido a dependencia financiera (Barria y de la Cuadra 1989 y
Thiesenhusen 1966).
Critas Chile, otra ONG relacionada con la Iglesia, tambin realizaba programas orientados
hacia el campo durante este perodo. Sin embargo, tanto en el sector rural como en la mayora
de las otras reas de trabajo, la ONG -como organizacin de apoyo- era una entidad
relativamente escasa en Chile antes de la dcada del 1960. As, Sergio Gmez afirma que slo
ocho ONG de las 61 que trabajaban en zonas rurales en 1988 fueron establecidas antes de
1973. Un esquema parecido prevaleca para las 123 ONG que trabajaban en la accin social y

en programas de desarrollo urbano en Santiago, Valparaso, Concepcin e Iquique, estudiadas

por Carlos Pia e Irene Agurto en 1988 y para las 107 ONG con programas de salud,
estudiadas,en 1989 por Judith Salinas, Carlos Vergara y Giorgio Solimano.
La Iglesia Catlica y entidades relacionadas con ella apoyaron en las dcadas de 1950 y 1960
el establecimiento de los ms destacados centros no gubernamentales de investigacin privada,
reflexin sobre la cuestin social y de accin social basada en dicha investigacin. Estos
incluan el Centro Belarmino de los jesuitas, Centro para el Desarrollo Social de Amrica
Latina, 'Instituto de Humanismo Cristiano, Centro de Investigacin y Desarrollo de la
Educacin, Corporacin de Promocin Universitaria e Instituto Latinoamericano de Doctrina
y Estudios. La mayor parte de la investigacin seria se realiz en las universidades y en ciertas
agencias gubernamentales antes de 1973. Aunque tambin existan precedentes para la
actividad de las ONG en organizaciones de investigacin privadas no eclesiales, normalmente
apoya das por organizaciones internacionales Y seculares, stas eran escasas. El golpe militar
y la represin consiguiente cambiaran en cierta forma esa realidad social y estimularan la
expansin de las ONG en Chile.
Organizaciones privadas de desarrollo y el golpe
La represin no pudo suprimir completamente la resistencia poltica y/o armada contra la
dictadura; sin embargo, dicha resistencia termin siendo ineficaz en sus propsitos de derrocar
al nuevo rgimen o impedir sus iniciativas polticas extremas. No obstante, este mismo
contexto hizo posible el desarrollo de modalidades complejas de adaptacin personal y
organizacional, posibilitando el surgimiento de nuevas e importantes redes de organizaciones
comunitarias y de subsistencia entre los pobres de las ciudades y del campo. Al mismo tiempo,
se desarroll una red de asociaciones privadas (no gubernamentales) dedicadas a una variedad
de funciones de desarrollo socioeconmico.
Organizaciones de base
Despus de diecisis aos de una dictadura dedicada a purgar la poltica de la vida chilena,
su fracaso a este respecto se expresa en ltimo trmino en este mismo mbito poltico.
Todos los movimientos y organizaciones polticas significativas antes del golpe sobrevivieron
a la represin, y a su vez surgieron nuevas fuerzas polticas y una multiplicidad de
organizaciones de tipo nuevo. Estas organizaciones han abarcado en la base una amplia gama
de esfuerzos orientados a asegurar la subsistencia diaria, que incluye necesidades bsicas tales
como alimentacin, salud, empleo, vivienda y produccin. Por ejemplo: ollas comunes,
huertos orgnicos, asociacin para la compra conjunta (comprando juntos). Algunos
investigadores en Chile han identificado cinco tipos generales de organizaciones de
subsistencia u organizaciones econmicas populares (OEP):
Talleres o unidades pequeas de produccin;
organizaciones de cesantes o asociaciones de desempleados que buscaban trabajo y/o ayuda;
organizaciones para el consumo bsico u organizaciones de consumidores (la compra
cooperativa de comida, colectivos para cocinar y comer, o comprando juntos, ollas comunes, y
comedores;

 asociaciones de vivienda -grupos que buscaban cobijo, vivienda, servicios de vivienda;

grupos que buscaban proveer o mejorar servicios bsicos como salud y educacin y
oportunidades para actividades recreativas.
En 1986 un estudio de la regin metropolitana de Santiago haba identificado cerca de 1.400
organizaciones de subsistencia, que fueron fundadas por lo general para proteger, en cierta
medida, a la poblacin pobre urbana y la rural (Razeto, 1983; Snchez, 1987 y Jansana, 1989).
En Chile las organizaciones econmicas populares asumieron la tarea de proteger a los pobres
del desastre econmico que acompaaba la reestructuracin radical de la economa chilena por
la Junta Militar, En cuanto alas organizaciones locales que convocaban a personas con el fin
de enfrentar necesidades comunes y resolver problemas humanos urgentes, las organizaciones
populares inevitablemente se comprometan ms all de las meras tareas funcionales y en
algunos casos se constituan en el nico espacio social legtimo para las personas que
estaban expuestas a un empobrecimiento progresivo y a la represin poltica.
Las organizaciones populares formaron la base de las nuevas redes sociales y comunitarias
constituyeron, al mismo tiempo, los grmenes potenciales para una respuesta de alternativa
poltica de los pobres en el contexto de una dictadura que prohiba partidos, sindicatos y
otras formas de asociacin. A su vez, dicha alternativa dependa del apoyo material y
organizacional de instituciones de desarrollo o de instituciones de apoyo vinculadas con
la Iglesia Catlica, otras instituciones religiosas u otras organizaciones no
gubernamentales4. 4
LAS ONG DESPUS DE 1973
Una primera generacin de ONG post 1973 surgi con el fin de reivindicar los derechos
humanos y, casi simultneamente, para enfrentar el impacto socioeconmico inmediato de las
polticas del rgimen militar sobre los pobres de las ciudades y del campo. De 1974 a 1976 un
nmero reducido de centros de investigacin acadmica, normalmente protegidos y/o
apoyados en parte por la Iglesia, iniciaron sus actividades. La Academia de Humanismo
Cristiano (AHC) fue la ms importante. Fundada en noviembre de 1975, con el apoyo del
Cardenal Ral Silva Henrquez, la AHC sirvi como un alero para una variedad de programas
de investigacin y accin.
Entre 1976 y 1979 surgi una segunda generacin de ONG de derechos humanos, acadmicas
y orientadas a la accin, poniendo a prueba los lmites de la tolerancia de la Junta y
experimentando con formas organizativas, alternativas de financiamiento y nfasis
programtico. Es significativo la mayora de las ONG anteriores a 1973 -entre ellas
instituciones como el Instituto de Educacin Rural, el Instituto de Promocin Agraria, Critas
y Ayuda Cristiana Evanglica- se adaptaran a las nuevas circunstancias del periodo de 1973 a
4

El concepto de organizaciones no gubernamentales se refiere a todo ente privado, sin fines de lucro,
asistencial, de desarrollo o acadmico. Las ONG han trabajado en el campo de la investigacin, la educacin
informal, servicios de salud y asistencia tcnica, comercializacin, servicios legales y de contabilidad y una gama
de otras actividades.

1980 y lograran mantener o aumentar los programas de apoyo para los sectores pobres de la
poblacin urbana y rural.
Una tercera generacin de ONG apareci y se multiplic rpidamente despus de la entrada en
vigencia de la nueva constitucin poltica (1981). Esta tercera generacin, aprovechando la
apertura de la economa, y del nfasis del rgimen respecto a la privatizacin de los
programas sociales y econmicos, diversific el alcance funcional, programtico y geogrfico
balos, 1987 y Jimnez et al, 1989). La tercera generacin de ONG inclua organizaciones
nuevas de derechos humanos, centros acadmicos y de investigacin, servicios asistenciales
ampliados y organizaciones de apoyo, desde servicios de educacin en la salud y nutricin,
asistencia tcnica en el contexto rural y urbano y comercializacin hasta la formacin de
lderes sindicales.
A partir de 1983 varias de las ONG tambin servan informalmente como ncleos de una
oposicin poltica ms abierta al gobierno de Pinochet, ocupando as temporalmente parte del
espacio poltico histricamente reservado a los partidos polticos, a los movimientos, a las
asociaciones voluntarias y a los sindicatos, reprimidos y/o vigilados por el gobierno militar.
Las ONG se multiplicaron en la medida en que profesionales, intelectuales, tcnicos, ex
funcionarios de gobierno y, ltimamente, exiliados polticos retornados crearon literalmente
centenares de institutos de investigacin, extensin y sociedades educacionales o de
proveedores ms especializados de servicios tcnicos y humanos. En algunos casos, grupos de
acadmicos o de funcionarios de gobierno reconstituan entidades antiguas que haban sido
suprimidas de las universidades o del sector pblico5. En otros casos instituciones antes
patrocinadas por organizaciones internacionales se convirtieron, por razones polticas
coyunturales, en ONG6. Durante estos aos, organismos internacionales tales como la
Comisin Econmica para Amrica Latina, la Organizacin Internacional del Trabajo u otras
entidades regionales o de las Naciones Unidas tambin albergaron a algunos profesionales y
refugiados polticos chilenos que posteriormente regresaran y participaran en la comunidad
de ONG en la dcada de 1980.
Con frecuencia, profesionales o acadmicos con pensamiento afn formaron entidades nuevas
de investigacin y de accin social, que buscaban establecer un espacio temtico,
metodolgico y programtico dentro del universo de las ONG en expansin. La afinidad
5

Por ejemplo, CEPIAN fue separado de la Universidad Catlica y se convirti en CIEPLAN, destacado centro de
acadmicos democratacristianos que influenciaran significativamente el curso de la poltica chilena durante la
dcada de 1980 y proporcionaran altos funcionarios y ministros clave al nuevo gobierno del Presidente Patricio
Aylwin despus de marzo de 1990.
6
Por ejemplo, en el caso de FLACSO (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales), el gobierno chileno no
renov el acuerdo con UNESCO, lo que llev a FLACSO a incorporarse a la ONG mediante un convenio en
1979. Ex funcionarios del gobierno de Unidad Popular, socialistas de distintas orientaciones y otros acadmicos
anti Pinochet constituyeron a FLACSO en una institucin mucho ms nacional a medida que los investigadores
extranjeros salan de Chile y los cuerdos internacionales con el gobierno Pinochet se abrogaban o simplemente no
se renovaban.
Al igual que CIEPIAN, FLACSO proporcion cierto nmero de designados clave para la administracin Aylwin,
entre ellos miembros del personal presidencial y el personal tcnico, en educacin, cooperacin internacional, el
Ministro de Justicia y agricultura.

ideolgica, junto con la formacin profesional y tcnica, tenda a definir la especificidad de la

ONG aunque una accin importante del periodo 1970-73 y de los difciles tiempos siguientes
fue el valor del pragmatismo y de la eficacia.
Un nmero significativo de estas ONG se han dedicado especficamente a mejorar, a corto o
largo plazo, las condiciones de vida y las oportunidades de los sectores ms desamparados de
la sociedad chilena. Constituyen un sector de las ONG que podra denominarse, segn L
David Brown, organizaciones privadas voluntarias dedicadas al desarrollo o, utilizando un
trmino menos formal, organizaciones de apoyo. Aunque comparten varios atributos las
agencias u organizaciones asistenciales y/o de socorro tradicionales dedicadas a programas de
accin social, las ONG-organizaciones de apoyo en Chile, despus de 1973, tendan a
compartir las siguientes caractersticas:
Constituidas como sociedades del sector privado, entidades semiautnomas, centros de
investigacin o accin relacionados con la Iglesia o cooperativas financiadas en parte o en
gran medida por donaciones de agencias nacionales o internacionales;7
con personal compuesto por profesionales y tcnicos remunerados que buscaban empleo
alternativo, lo que ha permitido su dedicacin a la accin social y al desarrollo comunitario. Al
mismo tiempo, resolva el dilema inmediato de generar ingresos para los intelectuales
opositores y dirigentes de los partidos polticos en el contexto de la persecucin de la
dictadura;
planificaban y realizaban programas de investigacin o accin directa y/o proyectos para
mejorar las condiciones de vida de los sectores urbanos y rurales ms desamparados en Chile
y/o alentar el desarrollo socioeconmico a largo plazo;
servan como organizaciones puente y catalizadoras en programas de desarrollo,
vinculando grupos de pobres de la ciudad y del campo con las redes nacionales e
internacionales, tanto de recursos financieros como de bienes y servicios concretos (en
algunos casos esto significaba llenar espacios dejados por la represin que el gobierno militar
diriga a los partidos polticos y organizaciones sindicales y otros grupos comunitarios
locales).
A pesar de estas funciones, las ONG no pretenden representar a sus componentes o
beneficiarios a la manera de un partido poltico tradicional ni, normalmente, intentan hacer
reivindicaciones a actores gubernamentales y no gubernamentales (por ejemplo, empresarios)
como grupos de presin, sindicatos o grupos de inters especfico. (Exceptuando las ONG de
derechos humanos, servicios legales y otras entidades que se definen por influir en el
contenido y la ejecucin de la poltica pblica.) Al contrario de las organizaciones religiosas,
las ONG no buscan habitualmente conversos o adherentes.
7

La mayor parte de las ONG adoptaron la frmula legal de sociedades de profesionales, que por definicin
jurdica debieran tener fines de lucro, pero algunas de stas renunciaron a tal carcter con el objeto de satisfacer
sus necesidades institucionales y sus objetivos programticos. La realidad antes sealada se debi a la negativa de
las autoridades de la poca a permitir la creacin de corporaciones de derecho privado o fundaciones, ambas
entidades contempladas en el cdigo 33 del libro I del Cdigo Civil, donde estn reconocidas las entidades sin
fines de lucro, que deben ser aprobadas por el Ministerio de Justicia. De acuerdo al Decreto de Ley 1183 de 1975,
se ponan serias limitaciones para crear corporaciones privadas sin fines de lucro, as como un conflicto
gubernamental significativo sobre el funcionamiento y financiamiento de estas entidades.

En una mirada retrospectiva, la evolucin de estas ONG en Chile implica una cierta forma de
irona histrica. Las ONG que han trabajado en las reas de derechos humanos y actividades
asistenciales, tanto como los primeros centros acadmicos y las ms recientes organizaciones
de apoyo, han, tenido un personal que, algunos ms, otros menos, haban preferido siempre
una transformacin de la sociedad chilena dirigida por el gobierno y centrada en el Estado. La
mayora de las primeras ONG despus de 1973 empezaron como una estrategia desesperada
de supervivencia para enfrentar la represin gubernamental o las polticas oficiales, a modo de
respuestas momentneas y reactivas al espacio poltico y la realidad de las necesidades
humanas no satisfechas por los programas del sector pblico. La ONG fue un instrumento
tctico adoptado como estrategia de supervivencia, con poca razn fundamental terica o
compromiso de largo plazo a una respuesta no gubernamental al reto del desarrollo
socioeconmico.
Slo despus, las estrategias de supervivencia fueron generando un compromiso ms
elaborado del papel de las ONG, sobre la base de argumentos tericos concernientes al
desarrollo democrtico y la iniciativa local, como respecto de las diversas experiencias de los
aos posteriores a 1973. Socialistas y revolucionarios comprometidos, democratacristianos y
religiosos no polticos utilizaron las ONG para aminorar los efectos de las polticas
gubernamentales y para adaptarse a los esquemas forzados de las privatizaciones y de la
reduccin de los programas gubernamentales.
Estas experiencias obligaron a los que participaban en ellas a tomar conciencia de la
importancia y de la potencialidad de las iniciativas privadas no gubernamentales en el
desarrollo socioeconmico, particularmente en contextos locales y comunitarios. El hecho de
estar libres de la regulacin burocrtica, la necesidad de creatividad, de espontaneidad y de
eficacia, las consecuencias del fracaso para ellas mismas y sus beneficiarios conspiraban para
producir un patrn heterogneo de adaptaciones pragmticas y experimentos socioeconmicos
en las poblaciones, las comunidades, las zonas rurales y, con menos frecuencia, en las
regiones. Los profesionales e intelectuales que haban considerado anteriormente al Estado
como el agente apropiado para dirigir el desarrollo socioeconmico defendan ahora la accin
Privada, la iniciativa local y la diversidad y la experimentacin en preferencia a su anterior
dependencia de la poltica y administracin centralizadas.
Esto tuvo como resultado una privatizacin compleja de experimentos de desarrollo
socioeconmico, educacin popular y programas de bienestar social -tanto como una red
amplia de agencias privadas y sociedades de servicios profesionales para sectores populares
que anteriormente tenan en Chile una significacin muy limitada-. Hacia 1990, mientras que
el rgimen del general Pinochet llegaba a su ocaso, la sociedad civil chilena se haba hecho
ms ;compleja, ms variada y, en mucho aspectos, ms talentosa, especializada, competente e
innovadora que en cualquier momento previo de su historia.
Las ONG de derechos humanos
Ciertas ONG, especialmente las asociadas con la Iglesia Catlica otras organizaciones
religiosas, constituan una respuesta particularmente significativa a la feroz represin que
sigui al golpe de 1973. En la medida en que el gobierno militar trataba de evitar una ruptura

explcita con la Iglesia, las organizaciones asociadas a ella o parte de sus propias redes no
estaban sujetas a las mismas restricciones formales con respecto a reuniones y a la censura de
publicaciones como lo estaban los sindicatos, los partidos polticos y las organizaciones
comunitarias. Esto no significaba ausencia de hostigamiento o persecucin, pero s la
existencia de un espacio poltico nico, aunque ambiguo, dentro del rgimen autoritario.
Este espacio poltico permiti el surgimiento de un nmero reducido de grupos de derechos
humanos, y de otras ONG enfocadas hacia la accin social y programas de ayuda en los
primeros aos de la dictadura.
Hacia fines de septiembre de 1973 algunas organizaciones religiosas protestantes establecieron
el Comit Nacional de Ayuda para Refugiados (CONAR) para ayudar a los extranjeros
afectados por el golpe en Chile8. En octubre del mismo ao se estableci el Comit Ecumnico
de Cooperacin para la paz (COPACHI) bajo el liderazgo formal del obispo luterano, Helmut
Frenz y del obispo auxiliar de Santiago, Fernando Arizta. Tanto COPACHI como CONAR
intentaron proporcionar asistencia legal, socorro y ayuda econmica a las vctimas de la
represin gubernamental.
Los miembros de COPACHI as como los que concurran a l eran personas poltica y
religiosamente heterogneas. Los ataques del gobierno y las acusaciones de influencia
marxista condujeron a la detencin y hostigamiento de parte del personal religioso y laico y
finalmente a su disolucin en 1975. El general Pinochet intervino directamente en el ataque
contra COPACHI, revocando la permanencia del Obispo Frenz en Chile y comunicando
directamente al Cardenal Silva Henrquez el disgusto del gobierno por las actividades de
COPACHI.
Para reemplazar a COPACHI y para tener un control ms estrecho de la Iglesia respecto de los
servicios legales, socioeconmicos y asistenciales, el Cardenal Silva cre la Vicara de la
Solidaridad en 1976. Despus de ese ao, la Vicara ha sido una fuerza moral y poltica
sobresaliente en Chile en el rea de la proteccin de los derechos humanos y tambin en el
apoyo de una variedad de organizaciones involucradas en servicios de salud, nutricin,
educacin informal y legal.
El cierre de COPACHI y CONAR condujo a la creacin de la Fundacin de Ayuda Social de
las Iglesias Cristianas (FASIC) en 1975. Organismo ecumnico formado por representantes de
las Iglesias Metodista, Metodista Pentecostal, Catlica, Ortodoxa y Luterana, FASIC recibi el
apoyo del Consejo Mundial de Iglesias y se vincul con el Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para Refugiados. Ha proporcionado asistencia a exiliados y a sus familias, e inici
estudios pioneros y servicios sicolgicos para las vctimas de la tortura, presos polticos y sus
familias, as como ayuda financiera a las familias de refugiados y detenidos.

Se estima que en Chile haba a la poca, alrededor de 13.000 refugiados polticos latinoamericanos cuyo status
de refugiados no fue respetado por las nuevas autoridades. Muchos de ellos fueron llevados al Estadio Nacional
en Santiago o a otros lugares de detencin. Se desarroll una campaa de denuncia de los extranjeros. Esta
situacin fue decisiva para el desarrollo de este Comit.

Despus de 1976, surgieron varias ONG dedicadas a trabajar en el rea de derechos humanos,
cada una con sus perspectivas y objetivos propios. Estas son, entre otras, el Servicio de Paz y
Justicia (SERPAJ) , fundado en 1977 como una filial chilena de SERPAJ de Amrica Latina;
la Comisin Chilena de Derechos Humanos (1978); el Programa para la Infancia Daada por
los Estados de Emergencia (1979); el Comit de Defensa de los Derechos del Pueblo (1980),
una ONG ms politizada e izquierdista; el Centro de Tratamiento del Stress (CINTRAS, 1986)
para el desarrollo de un programa asistencial para vctimas de tortura;9 y el Instituto
Latinoamericano de Salud Mental y Derechos Humanos (1988).10
Adems, surgieron ciertas agrupaciones especiales, que actuaban ms como grupos tpicos de
inters especfico u organizaciones de presin social, con las limitaciones que tal trmino
tiene en un rgimen extremadamente autoritario. Entre estas figuraba la Agrupacin de
Familiares de Presos Polticos (1974); la Agrupacin de Familiares de Detenidos
Desaparecidos (1975); la Agrupacin de Familiares de Ejecutados Polticos (1979) y el
Movimiento Contra la Tortura Sebastin Acevedo (1983). Estos grupos no tenan la misin
profesional y la formalidad organizacional de las ONG, y surgieron o ampliaron sus
actividades en la primera mitad de la dcada del 1980 Como espacios abiertos limitados dentro
del sistema poltico.
Las ONG acadmicas de investigacin y las orientadas hacia el desarrollo
La Junta Militar que tom el poder despus del golpe del 11 de septiembre de 1973 actu
especficamente contra las universidades y la Comunidad acadmica como una fuente
peligrosa de oposicin y por considerarlas como centros de ideologas marxistas e
izquierdistas. El control militar se estableci sobre todas las universidades, incluyendo la
Universidad Catlica. Miles de estudiantes y centenares de profesores fueron expulsados de
las universidades y muchos de ellos se asociaron a tareas no acadmicas para sobrevivir.
Algunos profesores y estudiantes fueron detenidos, encarcelados, asesinados o secuestrados y
desaparecidos. Otros fueron al exilio.
En el caso de las ONG para los derechos humanos, el Cardenal Silva Henrquez jug un papel
central al establecer bajo el alero de la Iglesia un espacio limitado de accin protegida para
nmeros reducidos de acadmicos enfrentados a la prdida del empleo y de la libertad
profesional. En noviembre de 1975, el Cardenal fund la Academia de Humanismo Cristiano
como respuesta a la intervencin militar en la Universidad Catlica. La Academia
proporcionaba empleo y proteccin a acadmicos seleccionados, alentaba la investigacin en
las ciencias sociales, prevena la huida o exilio de intelectuales chilenos destacados, y
enfocaba problemas de poltica derivados de los programas de los militares -particularmente
en las reas de educacin, nutricin, salud, vivienda y la economa-o El financiamiento fue
9

CINTRAS fue patrocinado y financiado en sus orgenes por RCT (Research Center Against) de Copenhague,
Dinamarca.
10
ILAS fue formado por un equipo de profesionales de salud mental, principalmente psiclogos que haban
trabajado en FASIC, quienes han dedicado sus esfuerzos, adems de la atencin tcnica de victimas de la
represin, a la investigacin clnica y psicosocial, tanto en diversas regiones de Chile, como desarrollando
programas de investigacin conjuntos con grupos de profesionales que trabajan el rea de psicologa y derechos
humanos en diversos pases latinoamericanos.

otorgado inicialmente por la Fundacin Ford y despus por un gran nmero de agencias
externas, entre ellas la Fundacin Interamericana, el Centro Internacional de Desarrollo de la
Investigacin (Canad), la Agencia Sueca de Cooperacin en la Investigacin Con los Pases
en Desarrollo (SAREC), la Organizacin de los Pases Bajos para la Cooperacin en el
Desarrollo Internacional (NOVIB), el Instituto de Cooperacin Iberoamericana, junto con
asistencia de otros gobiernos europeos y agencias privadas.
La AHC comenz sus operaciones con tres pequeos programas y unos cuantos
investigadores; en 1989, las ONG asociadas con la AHC empleaban casi 200 profesionales,
mantenan varios programas de investigacin y extensin de alta calidad y publicaban
numerosos libros, revistas, cartillas tcnicas, boletines y materiales educacionales. Algunas de
las ONG mantenan lazos entre s y con las organizaciones econmicas populares.

Cuadro 1. Nmero de investigadores en la Academia de Humanismo Cristiano (1981-1987)

Programa
Centro de Estudios de la Realidad
Contempornea (CERC)
Grupo de Estudios Agrorregionales (GEA)
Grupo de Investigaciones Agrarias (GIA)
Programa de Economa del Trabajo (PE1)
Proyecto Circulo Condicin de la Mujer
Programa Interdisciplinario de
Investigaciones en Educacin (PIIE)11
Programa de Derechos Humanos (PDH)
Proyecto Boletn Realidad Universitaria
Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales'(FLACSO)
Instituto Latinoamericano de Estudios
Transnacionales (ILET)
Total

1981

1982

1983
6

1984
13

1985
16

1986
22

1987
21

7
19
11
16
19

6
19
13
16
14

6
28
17
26
22

14
22
16
10
15

15
25
25

22
35
30

34
22
28

21

25

17

3
2
21

7
2
21

5
2
24

3
2
29

3
2
29

11

29

29

12

14

17

11

11

103

103

145

138

153

185

170

Fuente: Memoria de Actividades AHC 1981, 1982, 1983, 1984, 1985, 1986, 1987. No incluye ayudantes y
becarios. En Maria Teresa Lladser Ll.., Jos Antonio balos y Rodrigo Egaa, Una Puerta Que Se Abre, Taller
de Cooperacin al Desarrollo, 1989.

11

El personal de PIIE incluy investigadores que haban ayudado a formular la poltica de educacin durante el
gobierno de Allende. Despus de marzo de 1990, cierto nmero de miembros del personal de PIIE se unieron al
gobierno de Aylwin como personal del Ministerio de Educacin y como consultores educativos.

Con el tiempo, la AHC afiliaba a ciertos grupos preexistentes de investigacin, por ejemplo
PITE, uno de los grupos ms importantes que trabajaba sobre investigacin educacional en
Chile. u Otros programas evolucionaron de los crculos de estudios -grupos de seminarios
enfocados en temas particulares o en reas de poltica, tales como la salud, la mujer, el medio
ambiente- patrocinados por la AHC. Otros todava estaban recin formados, pero
habitualmente reunan pequeos grupos de investigadores, que haban trabajado sobre los
mismos temas o en programas parecidos durante la Unidad Popular.
La AHC serva esencialmente de sombrilla institucional; cada ONG buscaba su propio
financiamiento y mantena una autonoma organizacional y programtica relativa. Sin
embargo, los conflictos internos no pudieron ser totalmente evitados, y las discrepancias
ideolgicas o programticas entre las autoridades eclesisticas y los crculos de estudios
condujeron a veces a la ruptura. Por ejemplo, el Crculo de Estudios de la Condicin de la
Mujer perdi el patrocinio de la AHC en 1983 por cuestiones relacionadas con el aborto, el
divorcio y la sexualidad. Las divisiones dentro de este crculo de estudios dieron origen a dos
ONG separadas: el Centro de Estudios de la Mujer (CEM), ms orientado hacia investigacin,
y la Casa de la Mujer, (La Morada), que asumi el carcter de un foco del movimiento
feminista chileno.
Este esquema de alguna manera tipificaba el universo creciente de las ONG despus de 1981:
nuevas organizaciones que se definan en trminos de esferas de accin (urbana, rural); lneas
de trabajo, (salud, nutricin, vivienda movimiento laboral, produccin artesanal, educacin);
temas de estudio o grupos seleccionados por programas (mujer, juventud, minoras tnicas) o
actividades principales (investigacin, asistencia tcnica, servicios de salud, etc.).12
Hasta cierto punto, la presin ejercida por las agencias externas de cooperacin pblicas y
privadas estimulaba proyectos de desarrollo orientados ms hacia la accin, cambiando as el
nfasis anterior sobre la investigacin. Una especializacin creciente, la precisin de espacios
organizacionales, y tambin la competencia por recursos y reconocimiento llegaron a
caracterizar la red de las ONG. As el estudio de Arteaga sobre las ONG que trabajan en lo
relacionado con la mujer, encontr 87 ONG enfocadas hacia temas femeninos y 7 ONG de
mujeres que trabajan casi exclusivamente con mujeres. Estas iban desde entidades
esencialmente acadmicas de investigacin como el CEM, hasta grupos que trabajaban con las
OEP y entregaban formacin tcnica, asistencia en comercializacin y apoyo organizacional a
cooperativas productivas (talleres) en poblaciones. Todas estas ONG fueron creadas como
organizaciones independientes despus de 1981 (Arteaga y Largo, 1989).
Al final de la dcada de 1980, mientras los chilenos anticipaban el fin del rgimen de
Pinochet, la AHC fue transformada legalmente en una universidad y algunas de las ONG
tomaron su propio camino. A su vez, varias ONG acadmicas y de investigacin no
12

Ilustra esta tendencia un inventario de aproximadamente 70 instituciones privadas (principalmente ONG) que
proporcionaban apoyo de alguna clase a pequeas empresas. Menos de una tercera parte de estas entidades
haban existido en 1981. El ritmo de cambio del sector de las ONG se reflej en el hecho de que algunos de los
programas citados haban aparecido ya, mientras que otras ONG proporcionaban apoyo a las pequeas empresas
y talleres incluidos en el inventario (Pardo 1990)

relacionadas con la AHC aparecieron despus de 1981. Al final de 1988, Mana Teresa Lladser
incluy en un estudio de ONG acadmicas en Chile, 82 centros de investigacin y programas
de accin social basados en la investigacin (1989). Las ONG acadmicas y de investigacin,
alentadas y protegidas por la Iglesia y por las agencias internacionales, junto con las que se
generaron despus autnomamente, formaron centros de fermento intelectual y resistencia
poltica a la dictadura. Adems, proporcionaron de manera permanente las evaluaciones
tcnicas ms importantes acerca de las consecuencias de las polticas del gobierno de
Pinochet. Despus de 1983, periodo de la llamada apertura poltica, los escritos y la
investigacin producidos en las ONG resultaron ser un factor clave para forjar consensos en la
oposicin. Los grupos de investigacin tambin proporcionaron foros legtimos para
contactos entre dirigentes de las distintas fuerzas polticas izquierdistas y centristas que
buscaban crear una oposicin unificada contra la dictadura.
Quizs el legado ms importante para el futuro de Chile despus de 1990 es que estas ONG
fomentaron distintas redes de apoyo internacional: alentaron el avance profesional y la
formacin de grupos de investigadores entrenados; y desarrollaron personal con capacidad y
experiencia en evaluacin de polticas, que sirvieron de base a las comisiones tcnicas que
elaboraron la plataforma programtica de la Concertacin de Partidos por la Democracia para
las elecciones de 1989. La alianza (o concertacin) fue una coalicin de clases y partidos
mltiples de actores y organizaciones unidos en oposicin a Pinochet y a favor de la actividad
cvica y poltica revitalizada. Estas ONG tambin proporcionaron personal clave para la
primera administracin despus de Pinochet. Por ejemplo, en los casos de la Corporacin de
Investigaciones Econmicas para Amrica Latina, FLACSO, Centro de Investigacin en
Educacin, Centro de Estudios del Desarrollo y Programa de Economa del Trabajo, varios
miembros del gabinete y designados a puestos de confianza han estado asociados con estas
ONG a travs de los aos. Las elites acadmicas y profesionales -y tambin las elite s
polticas- han surgido de las ONG de las dcadas del 1970 y 1980.13
El papel de los fondos externos
Afiliadas con instituciones religiosas o seculares, y enfocadas hacia actividades asistenciales,
socorro, educacin, asistencia tcnica o provisin de otros tipos de servicios, las ONG chilenas
han dependido de apoyo externo significativo, lo que con frecuencia ha influenciado sus
programas, presupuestos y orientaciones.
Un precedente clave para las ONG en Chile fue establecido a travs de una variedad de
agencias internacionales Y bilaterales en relacin con los primeros programas, especialmente
en 10 referente a los programas del Comit Ecumnico de Cooperacin para la Paz
(COPACHI) y despus la Vicara de la Solidaridad. Fundaciones privadas de Estados Unidos
(por ejemplo, la Fundacin Ford) y la Fundacin Interamericana (IAF) jugaron papeles clave
de apoyo en los primeros aos. De hecho, el papel de la IAF, organismo del gobierno de los
Estados Unidos, fue motivo de preocupacin y enojo para el general Pinochet y sus
13

Las ONG han ayudado a configurar el gobierno Aylwin en un grado considerable, a medida que el antiguo
personal de las ONG ha prestado servicios en el Banco de Chile, CORFO y los Ministerios de Trabajo, Justicia,
Finanzas, Economa, Agricultura, Recursos Nacionales y Hacienda. entre otros.

partidarios. Las fuerzas de seguridad del gobierno confiscaron documentos sobre los
programas de la IAF en Chile al comienzo de 1978; el diario conservador, El Mercurio critic
fuertemente su apoyo a disidentes y comunistas.14 Slo el cuidado de no ofender a las
entidades financieras internacionales y al Congreso de los Estados Unidos impidi que el
gobierno de Pinochet cortase muchos programas de apoyo en Chile.
Hacia 1990 unas 700 organizaciones privadas dependan del financiamiento externo para sus
operaciones en Chile; quiz de 300 a 400 serian clasificadas como ONG -organizacin de
apoyo en el sentido aqu utilizado. Por una parte, entonces, la poltica represiva del rgimen
militar y el nfasis en la reduccin del papel del sector pblico tuvieron como consecuencia no
prevista promover todo un espectro de organizaciones no gubernamentales, las cuales, al
mismo tiempo que proporcionaban empleo e ingresos a profesionales desplazados y opositores
polticos del rgimen, tuvieron una influencia socio poltica nueva y una propuesta de
transformacin socioeconmica de la vida chilena, y ocurri una transformacin
socioeconmica durante esta poca.
Irnicamente, el universo de ONG se ampli considerablemente como resultado de polticas
de la Junta que obligaron a las entidades internacionales, a los gobiernos de otros pases y a los
organismos donantes privados a reformular sus relaciones con el gobierno chileno y reevaluar
sus programas en curso en Chile. Muchas entidades externas y gobiernos de otros pases,
reacios a ser considerados como partidarios de la Junta Militar, pero deseosos de mejorar los
efectos de la poltica del gobierno y proseguir con los compromisos de largo plazo al
desarrollo chileno, recurrieron al sector privado a fin de proporcionar canales alternativos para
la asistencia caritativa y del desarrollo.
En otros casos, los gobiernos de otros pases, los partidos polticos, los sindicatos y los
organismos donantes tambin buscaron ostensiblemente :contrapartes no polticas por
conducto de las cuales ayudar a los opositores del rgimen militar, aun cuando stos tuvieran
que crearse paralelamente a los .partidos polticos y organizaciones laborales chilenas
reprimidos. En tales casos, los organismos donantes pretendan claramente apoyar la funcin
poltica de ciertas ONG pero preferan, por razones relacionadas con la poltica interna o las
complejidades de las relaciones internacionales, apoyar a instituciones explcitamente menos
polticas, tales como las ONG.
LA BSQUEDA DE PUNTOS DE ENTRADA
El nfasis del gobierno de Pinochet y del modelo econmico neoliberal en la privatizacin de
las actividades socio econmicas reservadas anteriormente al Estado o realizadas mayormente
por l, cre mltiples oportunidades Jara diversas iniciativas en relacin a las ONG. Estas
iniciativas incluyeron pro,-amas y proyectos en educacin, salud, nutricin, unidades de
microproduccin, comercializacin, asesora y servicios profesionales. La expansin de la
investigacin privada y de la educacin secundaria y universitaria privada tambin )ofreca
14

La Inter-American Foundation y sus programas en Chile, El Mercurio, 25 de enero de 1978. Aunque exager
el nivel de financiamiento para los proyectos de la IAF en Chile, el artculo identific unos 21 proyectos entre
1973-77, la mayora de los cuales estaban afiliados con la Iglesia. Citado en Smith (1982): 329.

nuevos espacios para las ONG. Organizadas como empresas privadas de asesora o
proveedoras de otros servicios, o como sociedades de profesionales. o ; como organizaciones
voluntarias sin fines de lucro o ligadas a la Iglesia, aunque cuasi autnomas, las ONG
aprovecharon la liberalizacin del gobierno respecto del comercio, de los flujos de capitales y
del tipo de cambio para financiar sus actividades con fondos y recursos de los organismos
internacionales.
Siempre que las ONG no se involucraran abiertamente en la poltica, el modelo neoliberal
bendeca sus actividades como parte del principio :le subsidiaridad y de la poltica hacia la
privatizacin. A veces, el personal de as ONG traspasaba el deslinde ambiguo que separaba la
poltica del negocio, o la asesora y asistencia; as hostigamiento s, allanamientos de
centros de trabajo o represin y encarcelamiento de personal de las ONG segua en esos casos
(Lladser, 1989). Particularmente antes de 1981, el pequeo numero de ONG activas y su
enfoque sobre cuestiones de derechos humanos y su trabajo en las poblaciones ms pobres o
con trabajadores rurales y campesinos las constitua en blancos obvios de la represin del
rgimen-aun con la proteccin parcial proporcionada por la Vicara de la Solidaridad o por
otras afiliaciones religiosas.
Ya que el universo de las ONG reflejaba la centralizacin de la vida chilena en general-unos
dos tercios de las ONG tenan su sede o trabajaban exclusivamente en Santiago en 1989-, el
rgimen de Pinochet era muy sensible a los esfuerzos de militantes polticos o dirigentes
sindicales para proteger la poltica opositora bajo el alero de las ONG. Esto significaba
inevitablemente un cierto nivel de tensin, autocensura y enmascaramiento en el diseo y
lenguaje del proyecto y niveles mltiples de comportamiento de la ONG de acuerdo al
interlocutor, algunos para las agencias y otros para la legitimacin pblica, algunos para la
clientela y grupos de beneficiarios, algunos quizs clandestinos o por lo menos no pblicos,
para forjar alianzas para el desarrollo a ms largo plazo con el propsito de sentar bases
polticas. El alcance de tales actividades vari naturalmente entre las ONG y dentro de ellas a
travs del tiempo y segn las circunstancias personales e institucionales del momento.
Aunque lo que caracterizaba a la mayor parte de la interaccin entre las ONG y el gobierno de
Pinochet era el antagonismo, este patrn no fue universal. Una minora de las ONG colaboraba
con los programas gubernamentales, cumpla funciones tcnicas bastante parecidas a las de las
ONG opositoras con grupos comunitarios urbanos (por ejemplo, programas de salud y
nutricin), en pueblos rurales y regiones agrcolas (huertos orgnicos, educacin informal,
programas de extensin agrcola), y ms generalmente, en programas de desarrollo
comunitario local. En efecto, el Instituto de Educacin Rural, una de las ONG ms antiguas
que trabajaban en el campo chileno, fue severamente criticado por lo que otras ONG y elites
polticas opositoras perciban como apoyo a las polticas del gobierno de Pinochet en el
campo.
En algunas instancias, los funcionarios gubernamentales, locales y .provinciales nombrados
por el gobierno de Pinochet buscaban una cooperacin sigilosa con ciertas ONG. Las
realidades de la necesidad local, los talentos y los recursos de las ONG, el pragmatismo de
alcaldes o funcionarios de las entidades gubernamentales para la salud, educacin o vivienda
contribuan a experimentos aislados de colaboracin entre las ONG y el gobierno (Jimnez "

et, al., 1989). Estos experimentos, limitados tanto por la falta de voluntad de la mayor parte
del personal de las ONG para hacerse brazo poltico de las redes 'de clientelas del gobierno de
Pinochet, administradas por los alcaldes nombrados en cada municipio, como por la
desconfianza de los funcionarios del gobierno con respecto a las intenciones a largo plazo del
personal polticamente ,motivado de las ONG, no obstante mostraron la utilidad potencial
de contratos entre las ONG y las entidades del gobierno en la provisin de servicios
comunitarios. Esto es particularmente cierto en el rea de gobierno local, . dados el tamao
y la base de recursos relativamente pequeos de la mayora de las ONG, pero tambin podra
extenderse en algunas reas programticas a comunidades ms grandes y a las regiones. Las
reformas y la reorganizacin administrativa del gobierno municipal desde 1979-80 crearon
circunstancias contradictorias para la cooperacin entre las ONG y el gobierno local an
despus de la transicin del rgimen autoritario a un sistema ms democrtico en marzo de
1990 (Jimnez et al., 1989).

LAS ONG Y EL GOBIERNO MUNICIPAL BAJO PINOCHET Y AYLWIN

Con anterioridad a 1974 Chile estaba dividido administrativamente 125 provincias, y cada
provincia estaba subdividida en departamentos, subdelegaciones y distritos encabezados por
jefes administrativos que servan a gusto al presidente. Las reformas administrativas
introducidas por el gobierno militar reorganizaron el pas en doce regiones, a su vez
subdivididas en 51 provincias y ms de 300 comunas. Si bien en teora los gobernantes
militares propugnaban por la descentralizacin y la racionalizacin administrativa, en la
prctica, estas reformas tendieron a intensificar la tradicin poltica centralista.
Como parte de un paquete de iniciativas polticas, denominadas colectivamente las siete
modernizaciones, el gobierno de Pinochet modifico drsticamente la estructura formal del
gobierno municipal en 198~1. En el perodo inmediatamente despus del golpe de 1973, el
gobierno municipal haba dejado de depender de elecciones de alcaldes y de concejales; todos
los alcaldes fueron designados por la Junta Militar segn el Decreto de Ley 25 (22 de
septiembre de 1973). El Decreto de Ley 573 (12 de julio de 1974) defini la administracin
interna y la gobernacin local como ntimamente vinculadas al orden y seguridad del pas.
El municipio autnomo se convirti en una unidad administrativa territorial del gobierno
nacional presidido por un alcalde designado por el Poder Ejecutivo. En el grado limitado en el
que haban existido, la poltica local y el gobierno local desaparecieron. Al mismo tiempo, la
descentralizacin administrativa asignaba funciones nuevas y ms diversas a las autoridades
municipales. En muchos casos, oficiales militares o policas retirados o activos asuman los
puestos de alcaldes. La administracin local se convirti en instancia de supervigilancia y
control gubernamental responsable de aplicar parte de las polticas sociales del rgimen
militar. As, pues, la descentralizacin por la Junta de las tareas administrativas reforz la

tradicin centralista y estatista de la poltica nacional en tanto que la administracin

descentralizada ejecutaba las polticas impuestas por el gobierno nacional.
Este esquema fue ampliado y modificado por el Decreto de Ley .. (1976), por el aumento de
ingresos para los municipios en 1979 (Decreto Ley 3063) y por la Constitucin de 1980,
puesta en prctica en 1981. En todo caso, el municipio permaneca como parte integral del
sistema de administracin interna del Estado, dejando al pas sin ningn gobierno local
representativo y elegido y sin medios de participacin ciudadana directa en la formulacin y
ejecucin de las polticas pblicas en los municipios.
De todas formas, los municipios asumieron alguna responsabilidad sobre los servicios
educacionales y la administracin de programas de salud y de empleo, anteriormente
administrados a nivel nacional. Con este esquema, el alcalde designado lleg a ser la nica
fuente de autoridad local y el responsable de la administracin de los programas de gobierno
en el municipio. Diferencias importantes en los nfasis y estilos de administracin de los
programas dependan de la idiosincrasia del alcalde local: personalidad, ideologa poltica,
redes familiares y de amistades, intereses comerciales, formacin profesional Y habilidades
tcnicas. Esta realidad daba tanto oportunidades como dilemas para las ONG que queran
llevar a cabo programas dentro de determinados municipios o cooperar con los funcionarios
del gobierno local en el diseo y ejecucin de programas de desarrollo socioeconmico.
La ley orgnica constitucional (Ley 18.605), adoptada por el gobierno militar en 1988, que
regula la administracin comunal, revisti de autoridad en el gobierno municipal a un alcalde
y a un Consejo de Desarrollo Comunal. El alcalde tena que ser designado por cuatro aos por
un Consejo Regional de Desarrollo, compuesto por gobernadores de provincia en cada regin,
un representante de cada una de las Fuerzas Armadas y de los Carabineros, cinco funcionarios
de empresas pblicas o semipblicas especificadas y por representantes de los principales
grupos del sector privado con actividades en la regin (60% del total de los miembros del
consejo). Una excepcin a esta regla se dio para los 16 municipios: Arica, Iquique,
Antofagasta, Valparaso, Via del Mar, Santiago, Conchal, La Florida, Las Condes, Nuoa,
Concepcin, Talcahuano, Temuco, Puerto Montt, Coyhaique y Punta Arenas, donde el alcalde
sera nombrado por el Presidente de la Repblica y destituido discrecionalmente por ste. En
resumen, la ley dictaminaba una compleja forma de representacin corporativa e indirecta
de los intereses dentro de regiones, provincias y municipios. Ningn funcionario
democrticamente elegido figuraba en el esquema de la administracin interna desde la
cumbre de la jerarqua (Ministro del Interior) hasta la autoridad local.
Sin embargo, en contraste con el papel limitado del gobierno municipal antes de 1973, el
nuevo rgimen municipal daba un amplia cobertura a las funciones polticas y administrativas:
planificacin y administracin urbana, ejecucin de programas de transporte pblico, vivienda
y servicios pblicos, salubridad y desarrollo comuna!. Adems, los municipios tenan una
autoridad discrecional, si bien compartida con otros servicios pblicos en las reas del
bienestar social, salud pblica, proteccin del medio ambiente, educacin y cultura, educacin
de adultos, creacin de empleo, deportes y actividades recreativas, turismo, mantenimiento y
desarrollo de los caminos urbanos y rurales, vivienda pblica e infraestructura urbana, la
planificacin y ayuda en emergencias y el desarrollo de actividades de inters comn a nivel

local. Para realizar todas o algunas de estas actividades, los municipios estaban autorizados a
establecer tributos, otorgar permisos y derechos, celebrar contratos con empresas privadas o
pblicas, adquirir, administrar y enajenar propiedades y otorgar subvenciones o hacer
donaciones directas a instituciones sin fines de lucro que colaboran directamente en la
realizacin de los programas del municipio.
Por lo tanto, aunque la organizacin interna del gobierno municipal fue ampliamente
especificada por la ley orgnica y su constitucin era fundamentalmente antidemocrtica,
exista un gran potencial dentro de la autoridad del gobierno local para la colaboracin en
programas con las ONG.
La democratizacin del gobierno municipal fue tema de un proyecto de ley presentado al
Congreso en los primeros meses de la administracin Aylwin y cuando llegue a ser efectiva
podr proporcionar un momento poltico ms oportuno para ampliar tal colaboracin. Mientras
tanto, es probable que los alcaldes y los Consejos de Desarrollo Comunal en varias localidades
aprovecharn la legislacin vigente para incorporar las habilidades, recursos y energas de las
ONG en determinados programas pblicos. La medida en que eso ocurra depender ms de las
decisiones polticas tomadas por los funcionarios de gobierno y de la creatividad de los
dirigentes de las ONG que de los impedimentos legales o administrativos en la legislacin
existente. Las restricciones personales o polticas, o una falta de conciencia por parte de los
dirigentes de las ONG y de las autoridades municipales de las posibles relaciones mutuamente
beneficiosas constituyen dilemas ms serios que los obstculos legales o administrativos.
Por ejemplo, despus de marzo de 1990 las ONG han tendido a concentrar sus actividades en
los municipios donde el Presidente Aylwin design alcaldes y han vacilado en lo inmediato en
atender al resto de los municipios, aunque en algunos casos los alcaldes del rgimen anterior
tomaron iniciativas tendientes a aprovechar los recursos y capacidades de las ONG en
programas locales. En efecto, la expansin funcional y presupuestaria del gobierno municipal
puede llegar a ser a largo plazo una reforma importante del gobierno militar -una vez que
ocurra la democratizacin del gobierno municipal-o Sin embargo, reconociendo las
limitaciones de esta tendencia, algunas ONG haban comenzado a ensayar la situacin en otros
lugares para junio de 1990. Las reuniones entre los alcaldes, los funcionarios municipales y el
personal de las ONG activo en los campos de la nutricin, la salud, la vivienda, la atencin
infantil, las actividades recreativas y las microempresas generaron tanto entusiasmo como
escepticismo, pero identificaron iniciativas programticas potencialmente constructivas. Si las
ONG pueden diversificar el mbito espacial en las actividades en una medida igual a la
expansin funcional y presupuestaria al gobierno municipal introducida por el rgimen de
Pinochet, pueden ayudar a promover cambios importantes de largo plazo en la poltica local.
Algunas restricciones
La democratizacin del gobierno municipal despus de marzo de 1990 requerira reformas a la
Constitucin y a la ley orgnica que regula los municipios. Adems, presentara a corto plazo
un dilema poltico para la Concertacin, exigiendo una definicin visible de la fuerza poltica
relativa de los numerosos partidos que componen la coalicin. Una repolitizacin tan explcita
del gobierno local podra potencialmente presionar a la coalicin de Aylwin, reactivar las

animosidades histricas y disputas personales creando tensin entre el gobierno nacional y las
coaliciones locales. Aunque son inevitables en la medida en que prosiga la democratizacin,
tales acontecimientos podran complicar seriamente las fases iniciales de la transicin desde el
autoritarismo.
En su primer ao, el gobierno Aylwin propuso reformas limitadas del gobierno municipal,
concentrndose en restablecer a los alcaldes y concejales electos. Las reformas propuestas
ampliaron ligeramente la autoridad del gobierno municipal para operar empresas pblicas,
pero apenas si alteraron las funciones bsicas y la operacin interna de los propios municipios.
Tampoco abordaron el dominio de los alcaldes en el gobierno local con exclusin de una
funcin legislativa autntica para los regidores.
La sustitucin de los alcaldes designados por funcionarios electos puso en peligro la mquina
poltica y el reducto de votantes de los partidos de la oposicin. As, pues, la derecha poltica
se resisti a la reforma municipal, tratando de retrasar las elecciones municipales y utilizando
su poder de veto en el Senado para bloquear enmiendas constitucionales al gobierno municipal
que el gobierno Aylwin puso en su primer ao en el cargo (marzo de 1990-91).
Esto signific que las ONG que trabajaban como organizaciones de apoyo de base en las
comunidades urbanas y rurales tuvieron que preservar su capacidad de accin autnoma,
buscar algunas relaciones de colaboracin con las autoridades municipales legadas por el
rgimen Pinochet o tomar la iniciativa en colaboracin con los alcaldes designados por el
nuevo presidente en los seis municipios excepcionales. A medida que prosigui la
democratizacin al nivel nacional y municipal despus de 1992, las interacciones con los
grupos de la comunidad, partidos polticos, sindicatos y el propio gobierno Aylwin, tambin
requirieron la atencin de las ONG.
En efecto, durante la campaa electoral el liderazgo de la Concertacin ya se haba planteado
la pregunta respecto al papel que las ONG podran jugar en Chile despus de Pinochet.
Durante la discusin de este tema, qued de manifiesto que la competencia para el
financiamiento externo, el deseo de canalizar la ayuda extranjera en programas identificados
por el gobierno como prioritarios y la intencin de algunos seguidores de Aylwin de
coordinar las actividades presentaban un desafo grave para las ONG despus de marzo de
1990. Algunas ONG consideraban el nuevo Fondo de Solidaridad Social (Fosis) creado por el
gobierno para enfrentar la extrema pobreza, como un competidor respecto de recursos de
agencias donantes. La preocupacin se expresaba con respecto al controlo influencia potencial
que pudiese tener sobre las ONG la Agencia de Cooperacin Internacional del nuevo
Ministerio de Planificacin y Cooperacin creado poco tiempo despus que Aylwin asumiera
la presidencia.

LAS ONG Y EL PROGRAMA DE LA CONCERTACIN

El reconocimiento por las elites de la Concertacin del papel clave : las ONG haban jugado
en la lucha poltica contra el gobierno de Pinochet, y a la vez en el diseo de polticas y
programas alternativos llev a consideraciones explcitas respecto de las ONG en el programa
de la Concertacin. Aunque no debera haber sido una gran sorpresa ya que el personal de
varias ONG elabor la mayor parte del programa de la Concertacin. Nunca antes haba
surgido tal tema en una eleccin presidencial chilena. En octubre de 89, el grupo de trabajo
sobre las ONG de la Concertacin public un documento acerca de los antecedentes de las
ONG con una estimacin preliminar del nmero de ONG activas clasificadas por reas de
inters principal: 40 acadmicas; 45 agrcolas o del sector rural; 135 en la accin social
urbana; dependientes de la Iglesia Catlica (trabajando en varias esferas), por un total de 293.
Estimaciones posteriores aumentaron ese total a cerca de 400.
A fines de noviembre de 1989, la Concertacin haca circular un documento titulado La
poltica de la Concertacin frente a las Corporaciones privadas de desarrollo y los organismos
no gubernamentales (ONG). Ese documento reconoca que la proliferacin de las ONG en
Chile tena su paralelo en acontecimientos similares tanto en Amrica Latina como en Asia y
en frica y que estas corporaciones privadas de desarrollo y las ONG se han ganalo un
espacio como instrumentos adecuados para apoyar el desarrollo, como instancia de
fortalecimiento de la sociedad civil y como dinamizadoras de la participacin de los sectores
populares. La Concertacin haca notar adems que las ONG, apoyadas por niveles
importantes de cooperacin internacional, haban contribuido a la redemocratizacin de la vida
nacional.
Tomando esto en cuenta, la Concertacin defini su poltica frente a las corporaciones
privadas de desarrollo y los organismos no gubernamentales como sigue:
La Concertacin reconoce el valor que estas organizaciones tienen en la promocin del
desarrollo. Por lo tanto, se compromete a res petar su autonoma, a apoyar su
desarrollo institucional y, en las reas en las que sea posible, a establecer convenios de
trabajo para que ellas cooperen en la implementacin de polticas pblicas.
Asimismo, la Concertacin se compromete a apoyar el enriquecimiento de las
experiencias exitosas de este tipo de entidades, que estn orientadas a favorecer el
desarrollo de los sectores populares y que en el marco de las polticas sociales del
futuro gobierno incentiven la participacin popular.
En la implementacin de sus planes de gobierno, la Concertacin visualiza diversas reas -en
el mbito del desarrollo econmico, social y cultural- en las cuales ser posible tener una
colaboracin entre entidades del sector pblico y ONG y corporaciones privadas de desarrollo.
Para concretizar esta colaboracin, la Concertacin se compromete a buscar las formas ms
expeditas y adecuadas que permitan esta accin conjunta. Estas podrn expresarse en
convenios de trabajo, en contratos para realizar investigaciones, en realizacin de programas
experimentales, etc.
En lo que se refiere a la cooperacin internacional, la Concertacin reconoce la especificidad
del canal no gubernamental como medio de canalizacin de cooperacin internacional. Afirma

que sern respetados sus criterios, sus procedimientos, sus formas de operar y la
independencia que tiene frente a la accin gubernamental, siempre que se respete la legalidad
y las normas de convivencia democrticas. De acuerdo con lo anterior, la Concertacin desea
que se mantengan los actuales programas de cooperacin no gubernamental y, en la medida de
lo posible, se incrementen. No es de esperar, dadas las restricciones econmicas que enfrentar
el pas, que los recursos que en estos aos han recibido los ONG de la cooperacin
internacional puedan ser reemplazados por recursos nacionales.
La Concertacin de Partidos por la Democracia reconoce el papel que las ONG han cumplido
en los aos pasados en el establecimiento de la llamada diplomacia informal por medio de la
cual se han creado lazos de cooperacin solidaria con muchas organizaciones de pases
amigos. Se espera que en el perodo democrtico estas entidades sigan cumpliendo este papel
como miembros de la sociedad civil que asumen la corresponsabilidad que en la construccin
de relaciones internacionales les corresponde. Este papel se deber ver como distinto pero
complementario al que el gobierno ejercer en el diseo y conduccin de las relaciones
internacionales del pas. . . (2-4).

Este planteamiento conceptual de las relaciones entre el gobierno y las ONG, tanto en la esfera
nacional como en la internacional, fue un reconocimiento especfico sin precedentes del papel
potencialmente importante de las ONG en el desarrollo socioeconmico chileno y en el
enriquecimiento de los vnculos nacionales con gobiernos extranjeros, ONG extranjeras y
entidades donantes extranjeras. Lo que tampoco tena precedentes en la poltica chilena :t el
reconocimiento explcito y el rechazo de la tentacin de regular las actividades de las ONG
desde el gobierno con la justificacin de la coordinacin de los programas nacionales de
desarrollo. Al mismo tiempo, si se mantena, declaracin de la Concertacin sobre las ONG
representa una visin intelectual modificada de la sociedad y poltica chilenas, fundamentada
en la diversidad, que alberga un papel realzado para la iniciativa privada y local y una nueva
en el pluralismo poltico.
Poco antes de las elecciones de diciembre de 1989, un resumen [ trabajo de las comisiones
establecidas por la Concertacin para formular )puestas respecto a varias reas de polticas,
desde la defensa, salud y educacin hasta la seguridad social, la agricultura y el desarrollo
urbano, informaba que casi todas las comisiones propusieron la incorporacin de las ONG en
la elaboracin de las polticas y en su ejecucin. Tambin se mencionaba la posibilidad de
subsidios pblicos para algunas ONG determinadas, por ejemplo, las que trabajan en salud, y
posibilidades de que entidades del Estado celebren contratos por servicios con las ONG en
otros campos de accin. Como plan, el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDAP)
pudiera contratar con las ONG la provisin de servicios agrcolas, o el Ministerio de Recursos
Nacionales con las ONG, proporcionando investigacin o servicios en centros relacionados
con el medio ambiente.
Estas posibilidades tambin conllevaban el riesgo de una mayor politizacin de las ONG, o la
domesticacin de dichas ONG como correa de transmisin en la realizacin de programas
del gobierno, con la consiguiente perdida de autonoma, iniciativa y capacidad para evaluar

crticamente las polticas gubernamentales. Los contratos o subsidios gubernamentales

inevitablemente significarn la competitividad entre las ONG y tambin una reticencia a
morder la mano que las alimenta.
Estos riesgos no son solamente tericos. Durante la campaa electoral de 1989, algunas ONG
dedicaron ms recursos y energas a las elecciones y a las comisiones de programas de la
Concertacin que a sus actividades particulares. Esto, por consiguiente, ocasion conflictos o
problemas de contabilidad para las agencias financieras15. Con el nuevo gobierno de la
Concertacin, la relacin personal y profesional de las ONG con funcionarios de ste y el
deseo de tener peso despus de diecisiete aos fuera del poder, muchas ONG; enfrentan
pruebas difciles para retener personal clave, autonoma y credibilidad en el nuevo contexto
poltico.
La transicin a un sistema poltico ms democrtico tambin proporcion oportunidades para
que el personal de las ONG volviese a la universidad, la iglesia, los sindicatos, el partido
poltico, los medios de comunicacin lugar de origen o para que cediese a la atraccin de un
puesto de trabajo en el sector pblico. Era de esperar una corriente natural de profesionales,
tcnicos y acadmicos a actividades normales.
Otras clases de retos acompaaron a la transicin a un gobierno ms democrtico. Las ONG
hicieron frente a una mayor fiscalizacin por parte de los organismos donantes, ahora que
stas no sienten una urgencia protectora o de supervivencia con el fin de la dictadura y la
instauracin de un gobierno elegido. Los procedimientos contables chapuceros, una
Administracin interna descuidada e, incluso, un mal uso de los recursos que afligieron a
algunas ONG se haran menos aceptables que en el pasado. Para superar estas deficiencias,
que han afectado a las ONG individuales en mayor o menor grado, se requerirn reformas
organizativas.

LAS PERSPECTIVAS PARA LAS ONG

Poco antes de asumir su cargo en marzo de 1990, la Concertacin convoc a las agencias
donantes ya las ONG en Santiago a una reunin con funcionarios del gobierno. El presidente
electo y los futuros funcionarios de gobierno reafirmaron su compromiso con la participacin,
autonoma y diversidad de las ONG como anteriormente haban prometido en la plataforma
electoral.
15

En algunos casos, las agencias donantes tenan entendimientos implcitos con las ONG que permitieron gastos
generales polticos o canalizacin directa de fondos a los partidos polticos o en las organizaciones laborales. Un
pequeo nmero de ONG eran esencialmente aditamentos de los partidos polticos. Algunos organismos donantes
europeos pretendan completamente apoyar a los movimientos polticos de la oposicin en Chile con sus
donaciones, pero preferan necesariamente desembolsar los fondos formalmente en vez de a entidades ms
evidentemente polticas. Sin embargo, en otros casos, el personal de las ONG desvi sus energas Y recursos a
proyectos no incluidos especficamente en sus acuerdos con los organismos donantes.

Entre las primeras iniciativas del gobierno figur la creacin de un Ministerio de Planificacin
y Cooperacin, que albergara a la recin establecida Agencia para Cooperacin Internacional
(ACI) y el Fondo de Solidaridad Social (FOSIS), establecido para ejecutar los programas
internacionales y nacionales del gobierno. La ACI coordinara la red compleja de acuerdos y
asociaciones con organismos de gobiernos extranjeros y donantes del sector privado; FOSIS se
encargara de canalizar la inversin a proyectos especficamente concebidos para eliminar la
pobreza y la marginalidad, trabajando por conducto de organizaciones de la comunidad,
ONG, gobiernos municipales y otros organismos pblicos.
Al nombrar a Rodrigo Egaa, editor de un importante libro sobre las ONG (Una puerta que se
abre, 1989) y participante activo en una ONG bien conocida, el Programa de Economa del
Trabajo, como secretario ejecutivo de la recin creada oficina para la Agencia de Cooperacin
Internacional, y a Nicols Flao de la Corporacin de Investigaciones Econmicas para
Amrica Latina, como director del FOSIS, el gobierno seal su reconocimiento respecto de la
necesidad de formalizar las relaciones con las ONG.
El nombramiento de Egaa y Flao, junto con el de varias otras personas pertenecientes a las
ONG en puestos gubernamentales clave, tambin indic la inmediatez del desafo para las
ONG de perder personal ante el gobierno, de la competencia entre las ONG por los puestos y
contactos gubernamentales y de la tensin entre el gobierno y las ONG como focos de
iniciativas de polticas. Esta tensin ciertamente persistir y se intensificar en la medida en
que ciertas ONG formen asociaciones estrechas con agencias gubernamentales y obtengan
apoyo del gobierno, mientras que otras no logren hacerlo o se encuentren menos favorecidas.
El grado de estos dilemas no fue totalmente 'nte cuando se tomaron en cuenta nicamente las
designaciones formales nto que muchos miembros del personal de las ONG tambin
encontraban trabajo como consultores, empleados con dedicacin parcial y asesores
informales en cierto nmero de organismos gubernamentales. La tendencia de la mayor parte
del personal de las ONG a tomar licencia sin goce de sueldo en lugar de dimitir de sus
organizaciones respectivas puede proporcionar algo de cinismo en relacin con las intenciones
a largo plazo de quienes temporalmente dejan la empresa privada para dedicarse al servicio
gubernamental.
Desde julio hasta agosto de 1990, seis reuniones entre el personal de las ONG y el Ministerio
de Planificacin y Cooperacin, organizadas por entidad dedicada al estudio de las ONG y la
cooperacin internacional, determinaron los retos y oportunidades que afrontan las ONG en la
transicin democrtica. El temario incluy las crecientes preocupaciones en algunos crculos
ante la competencia del gobierno con las ONG para los recursos de los donantes ya que
muchos teman que el FOSIS y la ACI pudieran perturbar las relaciones existentes entre los
donantes y las ONG. Tambin se suscitaron preocupaciones en cuanto a las posibilidades de
politizacin de ACI y FOSIS y en torno a toda una serie de otras cuestiones difciles de
resolver.
La mayora de estas cuestiones se debatieron abiertamente en una reunin a la que asistieron
funcionarios del gobierno y personal de las ONG en Punta de Tralca en octubre de 1990. A
medida que el gobierno Aylwin entraba en su segundo ao (marzo de 1991-92), las ONG
prosiguieron con sus iniciativas de crear relaciones ms formales entre las ONG -por ejemplo,

federaciones internacionales y regionales- como forma de aumentar los proyectos de

colaboracin e impartir informacin. Tambin continuaron sus esfuerzos por esclarecer las
relaciones entre el gobierno y las ONG. Uno de los retos a los que hacen frente la ONG en su
transformacin de instituciones contra el rgimen a instituciones que poyan al gobierno
elegido fue la de mantener su carcter como elementos gubernamentales, autnomos e
innovadores en el desarrollo de base.
En el corto plazo (1990-93), una probable sacudida en el sector de las ONG puede resultar
en una redefinicin y afinamiento de funciones, presentes por la eficiencia interna y
administracin ms profesional de sus equipos. Esto puede estar acompaado por una
reduccin del nmero de las ONG por una especializacin ms alta, aunque nuevas ONG
aparecern ya que la situacin poltica emergente ofrece nuevas oportunidades y nuevos
desafos.
Para sobrevivir, las ONG deben hacer ms eficaz su funcionamiento y presentar a los
organismos y/o gobiernos donantes una clara definicin de su papel en la transicin y
consolidacin democrtica. Algunas se beneficiarn de contratos gubernamentales; otras
continuarn dependiendo fundamentalmente de recursos externos o de la Iglesia. Otras aun
pueden encontrar fuentes de autofinanciamiento nuevas, aunque parciales; no obstante, las
limitaciones de esta opcin para la mayora de las organizaciones de apoyo parecen
francamente severas, dada la pobreza caracterstica de los grupos beneficiados. En otros casos
ex funcionarios y partidarios del gobierno del General Pinochet harn uso de la frmula ONG
para canalizar financiamiento externo hacia centros de estudios y proyectos sociales ms
conservadores.16 Las divisiones en las ONG existentes tambin gestarn cierto nmero de
organizaciones nuevas.
A pesar de los desafos y el desmantelamiento, fusin o reduccin en tamao inevitables de
algunas ONG, los experimentos que iniciaron, el liderazgo que han generado y alimentado, y
las maneras diversas y crticas de abordar los dilemas de la poltica pblica que ofrecieron, les
aseguran un papel significativo en la compleja trama social de la sociedad chilena para el
futuro previsible. Las relaciones de las ONG entre s, entre stas y los partidos polticos,
sindicatos, grupos religiosos y otros movimientos y organizaciones sociales (por ejemplo, las
organizaciones econmicas populares, las juntas de vecinos) harn controvertido y
16

Ms tarde, una minora de ONG con personal simpatizante con los rasgos generales de la poltica neoliberal del
gobierno -si no con la represin- agregaban un sector ms conservador a las redes de las ONG chilenas, por
ejemplo, la Fundacin Kast, la Corporacin Privada de Desarrollo. Incluso dentro de la red de ONG de derechos
humanos, se cre un grupo pro Pinochet llamado Nacional pro Corporacin de Defensa de la Paz (CORPAZ)
para denunciar los actos de terrorismo y proporcionar reparacin a la polica, el personal militar Y otras victimas
del terrorismo.
Al contrario de la mayora de las otras ONG, CORPAZ oper aparentemente casi en su totalidad con recursos
financieros nacionales con anterioridad a 1989. Con el triunfo de la oposicin en las elecciones de diciembre de
1989, surgieron algunas ONG conservadoras nuevas, entre ellas, grupos con personajes que fueron dirigentes del
gobierno anterior, como el ex candidato presidencial Hernn Bchi. Despus de marzo de 1990 se cre cierto
nmero de estas ONG junto con otras ONG regionales estimuladas por los legisladores en el Congreso recin
reabierto como forma de promover el desarrollo en sus distritos legislativos. Para 1990 la flexibilidad
organizativa y utilidad poltica demostrada de las ONG fueron atractivas para los polticos de todo el espectro
ideolgico, as como para los profesionales empresariales y los crculos acadmicos.

polticamente significativo el papel de las ONG en todos los sectores ideolgicos de la poltica
chilena.
Estas relaciones ofrecern tambin oportunidades constantes para idear y poner en prctica
soluciones experimentales para los problemas socioeconmicos ms urgentes en Chile a
nivel vecinal y comunal y para expandir ciertos programas a nivel regional sobre la base de
xitos logrados como respuestas parciales a los desafos del desarrollo socioeconmico
general que el pas enfrenta. Algunas oportunidades tambin pueden existir en una escala ms
amplia, pero las ONG no resolvern los dilemas complejos a largo plazo que enfrenta la
sociedad chilena ni reemplazarn la necesidad de que el gobierno aborde los problemas
nacionales. Las propias caractersticas que contribuyen al xito de las ONG en los proyectos y
experimentos en pequea escala -relaciones directas, informalidad, flexibilidad, compromiso
personal de los funcionarios, sentido de urgencia, motivacin ideolgica o religiosa- son
inherentemente difciles de duplicar o mantener en empresas ms burocrticas de gran escala.
De todas maneras, las ONG pueden resultar ser actores clave para formular opciones,
experimentar con innovaciones tcnicas e institucionales y promover iniciativas en la base
para que la sociedad chilena, tradicionalmente centrada en el Estado, evolucione gradualmente
hacia una democratizacin poltica autntica, descentralizacin y desarrollo gestionado desde
las races de la sociedad.