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Lua Nova: Revista de Cultura e Poltica

Print version ISSN 0102-6445

Lua Nova no.24 So Paulo Sept. 1991


http://dx.doi.org/10.1590/S0102-64451991000200006

WELFARE E EXPERINCIAS NEOLIBERAIS

As trs economias polticas do welfare state*

Gosta Esping-Andersen**
Professor do Departamento de Cincias Polticas e Sociais do Instituto Universitrio
Europeu de Florena

O LEGADO DA ECONOMIA POLTICA CLSSICA


Duas questes norteiam a maioria dos debates sobre o welfare state. Primeira: a
distino de classe diminui com a extenso da cidadania social? Em outras palavras
o welfare state pode transformar fundamentalmente a sociedade capitalista?
Segunda: quais so as foras causais por trs do desenvolvimento do welfare
state?
Essas questes no so recentes. Na verdade, foram formuladas pelos economistas
polticos do sculo XIX, cem anos antes de se poder dizer com propriedade que j
existia um welfare state. Os economistas polticos clssicos - de convices liberais,
conservadoras ou marxistas - preocupavam-se com o relacionamento entre
capitalismo e bem-estar social. evidente que deram respostas diferentes (e, em
geral, normativas), mas suas anlises convergiram para o relacionamento entre
mercado (e propriedade) e Estado (democracia).
O neo-liberalismo contemporneo quase um eco da economia poltica liberal
clssica. Para Adam Smith, o mercado era o meio superior para a abolio das
classes, da desigualdade e do privilgio. Alm de um mnimo necessrio, a
interveno do Estado s asfixiaria o processo igualizador do comrcio competitivo
e criaria monoplios, protecionismo e ineficincia: o Estado sustenta a classe; o
mercado tem a potencialidade de destruir a sociedade de classes (Smith, 196l, II,
esp. pp. 232-6).1
Os economistas polticos liberais raramente usavam os mesmos argumentos na
defesa de seus pontos de vista. Nassau Senior e outros liberais mais recentes de
Manchester enfatizavam o elemento laissez-faire em Smith, rejeitando qualquer
forma de proteo social alm dos vnculos monetrios. J. S. Mill e os "liberais

reformistas", por sua vez, propunham pequenas doses de regulamentao poltica.


Mas concordavam todos em que o caminho para a igualdade e a prosperidade
deveria ser pavimentado com o mximo de mercados livres e o mnimo de
interferncia estatal.
A adeso entusistica deles ao capitalismo de mercado pode parecer injustificada
hoje. Mas no devemos esquecer que a realidade da qual falavam era a de um
Estado que preservava privilgios absolutistas, protecionismo mercantilista e
corrupo por toda a parte. O alvo de seu ataque era um sistema de governo que
reprimia tanto seus ideais de liberdade quanto de iniciativa. Em decorrncia, sua
teoria foi revolucionria e, deste ngulo, podemos entender porque s vezes Adam
Smith se parece com Karl Marx.2
A democracia tornou-se o calcanhar de Aquiles de muitos liberais. Enquanto o
capitalismo se mantivesse com um mundo de pequenos proprietrios, a
propriedade em si pouco teria a temer da democracia. Mas, com a industrializao,
surgiram as massas proletrias, para quem a democracia era um meio de reduzir
os privilgios da propriedade. Os liberais temiam com razo o sufrgio universal,
pois era provvel que este politizasse a luta pela distribuio, pervertesse o
mercado e alimentasse ineficincias. Muitos liberais concluram que a democracia
usurparia ou destruiria o mercado.
Tanto os economistas polticos conservadores quanto marxistas compreenderam
esta contradio, mas propuseram solues opostas, claro. A crtica conservadora
mais coerente feita ao laissez-faire veio da escola histrica alem, em particular a
de Friedrich List, Adolph Wagner e Gustav Schmoller. Estes pensadores recusaramse a aceitar que s os nexos monetrios do mercado fossem a nica ou a melhor
garantia de eficincia econmica. Seu ideal era a perpetuao do patriarcado e do
absolutismo como a melhor garantia possvel, em termos legais, polticos e sociais,
de um capitalismo sem luta de classes.
Uma importante escola conservadora promoveu a idia do "welfare state
monrquico", que garantiria bem-estar social, harmonia entre as classes, lealdade e
produtividade. Segundo este modelo, um sistema eficiente de produo no
derivaria da competio, mas da disciplina. Um Estado autoritrio seria muito
superior ao caos dos mercados no sentido de harmonizar o bem do estado, da
comunidade e do indivduo.3
A economia poltica conservadora surgiu em reao Revoluo Francesa e
Comuna de Paris. Foi abertamente nacionalista e anti-revolucionria, e procurou
reprimir o impulso democrtico. Temia a nivelao social e era a favor de uma
sociedade que preservasse tanto a hierarquia quanto as classes. Status, posio
social e classe eram naturais e dadas; mas os conflitos de classe, no. Se
permitirmos a participao democrtica das massas e deixarmos que a autoridade e
os limites de classe se diluam, o resultado o colapso da ordem social.
A economia poltica marxista no abominava s os efeitos atomizantes do mercado;
atacava tambm a convico liberal de que os mercados garantem a igualdade.
Uma vez que, como diz Dobb (1946), a acumulao de capital despoja o povo da
propriedade, o resultado final ser divises de classe cada vez mais profundas. E
como estas geram conflitos mais intensos, o Estado liberal ser forado a renunciar
a seus ideais de liberdade e neutralidade e chegar defesa das classes
proprietrias. Para o marxismo, este o fundamento da dominao de classe.
A questo central, no s para o marxismo, mas para todo o debate
contemporneo sobre o welfare state saber se - e em que condies - as divises

de classe e as desigualdades sociais produzidas pelo capitalismo podem ser


desfeitas pela democracia parlamentar.
Temendo que a democracia produzisse o socialismo, os liberais no sentiam a
menor vontade de ampli-la. Os socialistas, ao contrrio, suspeitavam que a
democracia parlamentar seria pouco mais que uma concha vazia ou, como sugeriu
Lenin, mera "conversa de botequim" (Jessop, 1982). Esta linha de anlise, que
ressoou muito no marxismo contemporneo, produziu a crena de que as reformas
sociais no passavam de um dique numa ordem capitalista cheia de vazamentos.
Por definio, no poderiam ser uma resposta ao desejo de emancipao das
classes trabalhadoras.4
Ampliaes importantes dos direitos polticos foram necessrias antes que os
socialistas pudessem adotar sem reservas uma anlise mais otimista da democracia
parlamentar. As contribuies tericas mais sofisticadas foram produzidas por
marxistas austro-alemes como Adler, Bauer e Eduard Heimann. Segundo Heimann
(1929), as reformas conservadoras podem no ter sido motivadas por nada alm
do desejo de reprimir a mobilizao dos trabalhadores. Mas, depois de introduzidas,
tornaram-se contraditrias: o equilbrio do poder de classe altera-se
fundamentalmente quando os trabalhadores desfrutam de direitos sociais, pois o
salrio social reduz a dependncia do trabalhador em relao ao mercado e aos
empregadores e assim se transforma numa fonte potencial de poder. Para
Heimann, a poltica social introduz um elemento de natureza diversa na economia
poltica capitalista. um cavalo de Tria que pode transpor a fronteira entre
capitalismo e socialismo. Essa posio intelectual est passando por um verdadeiro
renascimento no marxismo atual (Offe, 1985; Bowles e Gintis, 1986).
O modelo social-democrata, conforme descrito acima, no se afasta
necessariamente da afirmao ortodoxa de que, em ltima instncia, a igualdade
fundamental requer a socializao econmica. Mas a experincia histria logo
demonstrou que a socializao era um objetivo que no poderia ser tentado por
meio da democracia parlamentar numa base realista.5
Ao adotar o reformismo parlamentar como estratgia dominante em relao
igualdade e ao socialismo, a social-democracia baseou-se em dois argumentos. O
primeiro era o de que os trabalhadores precisam de recursos sociais, sade e
educao para participar efetivamente como cidados socialistas. O segundo
argumento era o de que a poltica social no s emancipadora, tambm uma
pr-condio da eficincia econmica (Myrdal e Myrdal, 1936). Seguindo Marx, o
valor estratgico das polticas de bem-estar neste argumento o de que elas
ajudam a promover o progresso das foras produtivas no capitalismo. Mas a beleza
da estratgia social-democrata consistia em que a poltica social resultaria tambm
em mobilizao de poder. Ao erradicar a pobreza, o desemprego e a dependncia
completa do salrio, o welfare state aumenta as capacidades polticas e reduz as
divises sociais que so as barreiras para a unidade poltica dos trabalhadores.
O modelo social-democrata , ento, o pai de uma das principais hipteses do
debate contemporneo sobre o welfare state: a mobilizao de classe no sistema
parlamentar um meio para a realizao dos ideais socialistas de igualdade,
justia, liberdade e solidariedade.

A ECONOMIA POLTICA DO WELFARE STATE

Nossos antepassados em economia poltica definiram a base analtica de grande


parte da produo intelectual recente. Isolaram as variveis-chave de classe,
Estado, mercado e democracia e formularam as proposies bsicas sobre
cidadania e classe, eficincia e igualdade, capitalismo e socialismo. A cincia social
contempornea distingue-se da economia poltica clssica em dois fronts
cientificamente vitais. Primeiro, define-se como cincia positiva e afasta-se da
prescrio normativa (Robbins, 1976). Segundo, os economistas polticos clssicos
tinham pouco interesse pela diversidade histrica: viam seus esforos como algo
que levava a um sistema de leis universais. Embora a economia poltica
contempornea s vezes ainda se apegue crena em verdades absolutas, o
mtodo comparativo e histrico que hoje serve de suporte a praticamente toda
economia poltica de boa qualidade um mtodo que revela variao e
permeabilidade.
Apesar destas diferenas, a produo mais recente tem como foco o
relacionamento Estado-economia definido pelos economistas polticos do sculo
XIX. E, dado o crescimento enorme do welfare state, compreensvel que se tenha
tornado um teste importante para teorias conflitantes da economia poltica.
Vamos examinar a seguir as contribuies da pesquisa comparativa sobre o
desenvolvimento de welfare states em pases de capitalismo avanado. Pode-se
dizer que a maior parte da produo intelectual tomou o caminho errado
principalmente por ter-se afastado de seus fundamentos tericos. Por isso
necessrio remodelar tanto a metodologia quanto os conceitos da economia poltica
para podermos estudar adequadamente o Welfare State. Este ser nosso objetivo
na seo final deste captulo.
Dois tipos de abordagem dominam as explicaes dos welfare states: uma enfatiza
estruturas e sistemas globais; a outra, instituies e atores.

A ABORDAGEM DE SISTEMAS/ESTRUTURALISTA
A teoria de sistemas ou estruturalista procura apreender holisticamente a lgica do
desenvolvimento. o sistema que "quer" e o que acontece ento facilmente
interpretado como um requisito funcional para a reproduo da sociedade e da
economia. Como sua ateno se concentra nas leis de movimento dos sistemas,
esta abordagem tende a enfatizar mais as similaridades que as diferenas entre as
naes; o fato de ser industrializada ou capitalista sobrepe-se a variaes culturais
ou diferenas nas relaes de poder.
Uma variante comea com uma teoria de sociedade industrial e afirma que a
industrializao torna a poltica social tanto necessria quanto possvel - necessria,
porque modos de produo pr-industriais como a famlia, a igreja, a noblesse
oblige e a solidariedade corporativa so destrudos pelas foras ligadas
modernizao, como a mobilidade social, a urbanizao, o individualismo e a
dependncia do mercado. O .x da questo que o mercado no um substituto
adequado, pois abastece apenas os que conseguem atuar dentro dele. Por isso a
"funo de bem-estar social" apropriada ao Estado-nao.
O welfare-state possibilitado tambm pelo surgimento da burocracia moderna
como forma de organizao racional, universalista e eficiente. um meio de
administrar bens coletivos, mas tambm um centro de poder em si, e por isso,
tender a promover o prprio crescimento. Este tipo de raciocnio inspirou a
chamada "lgica do industrialismo", segundo a qual o welfare state emerge

medida que a economia industrial moderna destri as instituies sociais


tradicionais (Flora e Alber, 1981; Pryor, 1969). Mas essa tese tem dificuldade de
explicar por que a poltica social governamental s emergiu 50 e s vezes at 100
anos depois de a comunidade tradicional ter sido efetivamente destruda. A
resposta bsica aproxima-se da Lei de Wagner de 1883 (Wagner, 1962) e de Alfred
Marshall (1920) - qual seja, de que necessrio um certo nvel de desenvolvimento
econmico e, portanto, de excedente, para se poder desviar recursos escassos do
uso produtivo (investimento) para a previdncia social (Wilensky e Lebeaux, 1958).
Nesse sentido, esta perspectiva segue as pegadas dos liberais antigos. A
redistribuio social coloca a eficincia em perigo e s a partir de um certo nvel de
desenvolvimento possvel evitar um resultado econmico negativo (Okun, 1975).
O novo estruturalismo marxista notavelmente similar. Abandonando a teoria
clssica de seus antepassados, que colocava grande nfase na ao, seu ponto de
partida analtico o de que o welfare state um produto inevitvel do modo de
produo capitalista. A acumulao de capital cria contradies que foram a
reforma social (O'Connor, 1973). Segundo esta tradio do marxismo, assim como
a congnere "lgica do industrialismo", os welfare states praticamente no
precisam ser promovidos por agentes polticos, sejam estes sindicatos, partidos
socialistas, humanistas ou reformadores esclarecidos. O x da questo que o
Estado, enquanto tal, posiciona-se de maneira que as necessidades coletivas do
capital sejam satisfeitas. A teoria parte, assim, de dois pressupostos cruciais:
primeiro, que o poder estrutural e segundo, que o estado "relativamente"
autnomo das classes dirgentes (Poulantzas, 1973; Block, 1977; para uma
avaliao crtica recente desta literatura, ver Therborn, 1986a; e Skocpol e Amenta,
1986).
A perspectiva da "lgica do capitalismo" coloca questes difceis. Se, como afirma
Przeworski (1980), o consentimento da classe trabalhadora garantido com base
na hegemonia material, isto , uma subordinao voluntria ao sistema, fica difcil
entender porque at 40% do produto nacional tm que ser destinados a atividades
de legitimao de um welfare state. Um segundo problema derivar as atividades
estatais de uma anlise do "modo de produo". Talvez no possamos considerar a
Europa Oriental socialista, mas capitalistas tambm no. No entanto, encontramos
welfare states tambm a. Ser que a acumulao tem requisitos funcionais que
independem da forma como ela opere? (Skocpol e Amenta, 1986; Bell, 1978).

A ABORDAGEM INSTITUCIONAL
Os economistas polticos clssicos deixaram claro porque as instituies
democrticas deveriam influenciar o desenvolvimento do welfare state. Os liberais
temiam que a democracia plena comprometesse os mercados e instaurasse o
socialismo. De acordo com sua viso, a liberdade precisava de uma defesa dos
mercados contra a intruso poltica. Na prtica, era isso que o Estado do laissezfaire procurava realizar. Mas foi este divrcio entre poltica e economia que
alimentou muitas anlises institucionais. Tendo Polanyi (1944) como seu melhor
representante, mas dispondo tambm de muitos expoentes antidemocrticos da
escola histrica, a abordagem institucional insiste em que todo esforo para isolar a
economia das instituies sociais e polticas destruir a sociedade humana. Para
sobreviver, a economia tem de incrustar-se nas comunidades sociais. Desse modo,
Polanyi v a poltica social como pr-condio necessria para a reintegrao da
economia social.

Uma variante recente e interessante da teoria do alinhamento institucional afirma


que os welfare states surgem mais prontamente em economias pequenas e
abertas, particularmente vulnerveis aos mercados internacionais. Conforme
Katzenstein (1985) e Cameron (1978) mostram, h uma tendncia maior a
administrar os conflitos de distribuio entre as classes por meio do governo e do
acordo de interesses quando tanto as empresas quanto os trabalhadores esto
merc de foras que esto fora do controle domstico.
O impacto da democracia sobre os welfare states discutido desde o tempo de J. S.
Mill e Alexis de Tocqueville. A discusso coloca-se tipicamente sem referncia a
qualquer classe ou agente social em particular. neste sentido que institucional.
Em sua formulao clssica, a tese afirmava simplesmente que as maiorias
favoreceriam a distribuio social para compensar a fraqueza ou os riscos do
mercado. Se provvel que os assalariados exijam um salrio-desemprego,
tambm provvel que os capitalistas (ou proprietrios de terra) exijam proteo
sob a forma de tarifas, monoplio ou subsdios. A democracia uma instituio que
no pode resistir s demandas da maioria.
A tese da democracia tem muitas variantes em suas formulaes modernas. Uma
delas identifica estgios de construo nacional onde a extenso da cidadania plena
tem de incluir tambm os direitos sociais (Marshall, 1950; Bendix, 1964; Rokkan,
1970). Uma segunda variante, desenvolvida tanto pela teoria pluralista quanto pela
teoria da escolha pblica, afirma que a democracia alimenta uma intensa
competio dos partidos pelo eleitor mdio, o que, por sua vez, estimula gastos
pblicos crescentes. Tufte (1978), por exemplo, afirma que ampliaes importantes
da interveno pblica ocorrem em eleies, como meio de mobilizao do
eleitorado.
Esta abordagem tambm se depara com problemas empricos considerveis
(Skocpol e Amenta, 1986). Ao afirmar que quanto mais se ampliem direitos
democrticos maior a probabilidade de se desenvolverem os welfare states, esta
tese se depara com a singularidade histrica de que as primeiras iniciativas
importantes no sentido de um welfare state ocorreram antes da democracia e
foram poderosamente motivadas pelo desejo de impedir sua realizao. Este com
certeza foi o caso da Frana sob Napoleo III, da Alemanha sob Bismarck e da
ustria sob von Taaffe. Inversamente, o desenvolvimento do welfare state
retardou-se mais onde a democracia comeou cedo, como nos Estados Unidos,
Austrlia e Sua. Esta contradio aparente pode ser explicada, mas s com
referncias s classes e estrutura social: as naes que tiveram democracia mais
cedo eram esmagadora-mente agrrias e dominadas por pequenos proprietrios
que usavam seus poderes eleitorais para reduzir os impostos, e no para elev-los
(Dich, 1973). As classes dirigentes em polticas autoritrias, ao contrrio, tinham
mais condies de impor tributos elevados a uma populao relutante.

A CLASSE SOCIAL ENQUANTO AGENTE POLTICO


Afirmamos que o argumento em favor da tese da mobilizao de classe deriva da
economia poltica social-democrata. Distinge-se da anlise estruturalista e da
abordagem institucional por sua nfase nas classes sociais como os principais
agentes de mudana e por sua afirmao de que o equilbrio do poder das classes
determina a distribuio de renda. Enfatizar a mobilizao ativa das classes no
implica necessariamente negar a importncia do poder estruturado ou hegemnico
(Korpi, 1983). Mas se afirma que os parlamentos so, em princpio, instituies
efetivas para a traduo de poder mobilizado em reformas e polticas desejadas. De

acordo com isso, a poltica parlamentar capaz de sobrepor-se ao poder


hegemnico e pode ser levada a servir interesses antagnicos aos do capital. Alm
disso, a teoria da mobilizao de classe supe que os welfare states fazem mais do
que simplesmente aliviar os males correntes do sistema: um welfare state "socialdemocrata" vai estabelecer por si mesmo as fontes de poder cruciais para os
assalariados e assim fortalecer os movimentos de trabalhadores. Como Heimann
(1929) afirmou originalmente, os direitos sociais podem fazer as fronteiras do
poder capitalista retrocederem.
Saber se o welfare state em si uma fonte de poder vital para a aplicabilidade da
teoria. A resposta que os assalariados esto inerentemente atomizados e
estratificados no mercado - obrigados a competir, inseguros e dependentes de
decises e foras fora de seu controle. Isso limita sua capacidade de mobilizao e
solidariedade coletiva. Os direitos sociais, seguro-desemprego, igualdade e
erradicao da pobreza que um welfare state universalista busca so pr-requisitos
necessrios para a fora e unidade exigidas para a mobilizao coletiva de poder
(Esping-Andersen 1985a).
O problema mais difcil dessa tese especificar as condies para a mobilizao de
poder. O poder depende de fontes que variam do nmero de eleitores negociao
coletiva. A mobilizao de poder, por sua vez, depende do nvel de organizao dos
sindicatos, do nmero de votos e das cadeiras no parlamento e no governo obtidas
por partidos trabalhistas ou de esquerda. Mas o poder de um agente no indicado
apenas por seus prprios recursos: depende dos recursos das foras conflitantes,
da durabilidade histrica de sua mobilizao e da configurao das alianas de
poder.
H diversas objees vlidas tese da mobilizao de classe. Trs em particular
so fundamentais. Uma a de que o locus onde se situa o poder e onde se toma
decises pode mudar do parlamento para instituies neo-corporativistas de
mediao dos interesses (Schonfield, 1965; Schmitter e Lembruch, 1979). Uma
segunda crtica a de que a capacidade dos partidos trabalhistas influenciarem o
desenvolvimento do welfare state limitada pela estrutura do poder partidrio da
direita. Castles (1978; 1982) afirma que o grau de unidade entre os partidos
conservadores mais importante que o poder ativado da esquerda. Outros autores
enfatizaram o fato de os partidos religiosos (em geral socialistas catlicos) em
pases como a Holanda, Itlia e Alemanha mobilizarem boa parte das classes
trabalhadoras e defenderem programas de bem-estar social sem diferenas
drsticas com os programas de seus rivais socialistas (Schmidt, 1982; Wilensky,
1981). A tese da mobilizao de classe tem sido corretamente criticada por seu
"suecocentrismo", isto , por sua tendncia a definir o processo de mobilizao de
poder muito em funo da singularssima experincia sueca (Shalev, 1984).
Estas objees indicam a falcia bsica nas suposies da teoria quanto formao
da classe: no podemos supor que o socialismo seja a base natural para a
mobilizao dos assalariados. Na verdade, as condies nas quais os trabalhadores
se tornam socialistas ainda no foram adequadamente documentadas.
Historicamente, as bases organizativas naturais da mobilizao dos trabalhadores
foram as comunidades pr-capitalistas, as corporaes em particular; mas tambm
a Igreja, a etnia ou a lngua contam. Uma referncia trivial falsa conscincia no
explica porque os trabalhadores holandeses, italianos ou americanos continuam se
mobilizando em torno de princpios que no so socialistas. A predominncia do
socialismo entre a classe trabalhadora sueca to misteriosa quanto a
predominncia da religiosidade entre os holandeses.

A terceira objeo - e talvez a mais fundamental relaciona-se com a viso linear


do poder neste modelo. problemtico afirmar que um aumento quantitativo de
votos, sindicalizao ou cadeiras parlamentares se traduzem em ampliao do
welfare state. Em primeiro lugar, tanto para os socialistas quanto para os outros
partidos, o mgico umbral dos "50%" para maiorias parlamentares praticamente
instransponvel (Przeworski, 1985). Segundo, se os partidos socialistas
representam as classes trabalhadoras no sentido tradicional, claro que jamais
realizaro seu projeto. Foram muito poucos os casos em que a classe trabalhadora
tradicional constituiu-se numericamente em maioria; e seu papel est-se tornando
marginal com grande velocidade.6
Talvez a forma mais promissora para resolver tanto o problema da linearidade
quanto da classe trabalhadora minoritria se encontre nas aplicaes recentes da
tese de Barrington Moore - a quebrada coalizo de classe - transformao do
Estado moderno (Weir e Skocpol, 1985; Gourevitch, 1986; Esping-Andersen,
1985a; Esping-Andersen e Friedland, 1982). Desse modo, as origens do
compromisso Keynesiano de pleno emprego e do edifcio social-democrata do
welfare state remontam capacidade e fora (varivel) dos movimentos da classe
trabalhadora no sentido de formarem uma aliana poltica com as organizaes dos
proprietrios de terras; alm disso, discutvel afirmar que uma democracia social
duradoura tenha passado a depender da formao da aliana com a nova classe
trabalhadora dos white-collar.
A abordagem das alianas de classe tem outras virtudes. Duas naes, como a
ustria e a Sucia, podem contar com variveis semelhantes em termos de
mobilizao da classe trabalhadora e mesmo assim produzirem resultados polticos
muito diferentes. Isto pode ser explicado pelas diferenas na histria da formao
da coalizao nos dois pases: a penetrao da hegemonia social-democrata na
Sucia vem de sua capacidade de forjar a famosa aliana "vermelho-verde" com os
proprietrios de terras; a desvantagem comparativa dos socialistas austracos
consiste no status de "gueto" atribudo a eles em virtude das classes rurais terem
sido conquistadas por uma coalizao conservadora (Sping-Andersen e Korpi,
1984).
Em sntese, temos de pensar em termos de relaes sociais, e no apenas em
categorias sociais. Enquanto as explicaes de funcionalidade estrutural identificam
resultados convergentes do welfare state e os paradigmas da mobilizao de classe
vem grandes diferenas, mas distribudas de forma linear, um modelo interativo
como a abordagem da coalizo volta a ateno para regimes distintos de welfare
states.

O QUE O WELFARE STATE?


Todo o modelo terico precisa definir de algum modo o welfare state. Como saber
se - e quando - um welfare state responde funcionalmente s necessidades da
indstria ou reproduo e legitimao do capitalismo? E como identificar o welfare
state que corresponda s demandas que teria uma classe trabalhadora mobilizada?
No podemos testar argumentos conflitantes a no ser que tenhamos um conceito
de uso geral do fenmeno a ser explicado.
Um atributo notvel de toda a literatura sua falta de interesse genuno pelo
welfare state enquanto tal. Os estudos sobre ele tm sido motivados por interesses
tericos por outros fenmenos, como poder, industrializao ou contradies
capitalistas; o welfare state em si em geral tem recebido muito pouca ateno

conceitual. Se os welfare states diferem entre si, quais so essas diferenas? E


quando, na verdade, um Estado um welfare state? Isso volta nossa ateno
diretamente para a questo original: o que o welfare state?
Uma definio comum nos manuais a de que ele envolve responsabilidade estatal
no sentido de garantir o bem-estar bsico dos cidados. Esta definio passa ao
largo da questo de saber se as polticas sociais so emancipadoras ou no; se
ajudam a legitimao do sistema ou no; se contradizem ou ajudam o mercado; e
o que realmente significa "bsico"? No seria mais apropriado exigir de um welfare
state que satisfaa mais que nossas necessidades bsicas ou mnimas?
A primeira gerao de estudos comparativos comeou com esse tipo de
conceituao. Supunham, sem muita reflexo, que o nvel de despesas sociais
espelha adequadamente a existncia de um welfare state. A inteno terica no
era de chegar realmente compreenso do fenmeno, mas sim de testar a
validade de modelos tericos conflitantes da economia poltica. Ao classificar as
naes de acordo com a urbanizao, o nvel de desenvolvimento econmico e a
proporo de velhos na estrutura demogrfica, acreditava-se que os traos
essenciais da modernizao industrial estavam devidamente considerados. Por
outro lado, as teorias interessadas no poder comparavam as naes de acordo com
a fora dos partidos de esquerda ou da mobilizao de poder da classe
trabalhadora.
difcil avaliar as descobertas da primeira gerao de comparativistas, pois no h
demonstraes convincentes de qualquer teoria em particular. A escassez de
naes para se fazer comparaes estatsticas restringe o nmero de variveis que
podem ser testadas ao mesmo tempo. Desse modo, quando Cutright (1965) ou
Wilensky (1975) acham que o nvel econmico, com seus correlatos demogrficos e
burocrticos, explica a maioria das variaes do welfare state nos "pases ricos",
medidas relevantes de mobilizao da classe trabalhadora ou abertura econmica
no esto includas. Suas concluses em favor da "lgica do industrialismo" so por
isso postas em dvida. E quando Hewitt (1977), Stephens (1979), Korpi (1983),
Myles (1984a) e Esping-Andersen (1985b) argumentam em favor da tese da
mobilizao da classe trabalhadora, ou quando Schmidt (1982; 1983) defende o
neo-corporativismo e Cameron defende a abertura econmica apresentam suas
idias sem test-las realmente com explicaes alternativas plausveis.7
A maioria desses estudos pretende explicar o welfare state.Mas o foco nos gastos
pode ser enganoso. Os gastos so epifenomenais em relao substncia terica
dos welfare states. Alm disso, a abordagem quantitativa linear (mais ou menos
poder, democracia ou despesas) contradiz a noo sociolgica de que o poder, a
democracia ou o bem-estar social so fenmenos relacionais e estruturais. Ao
classificar os welfare state de acordo com os gastos, estamos supondo que todos
eles contam igualmente. Mas alguns welfare states, o austraco, por exemplo,
destinam uma grande parte dos gastos a benefcios usufrudos por funcionrios
pblicos privilegiados. Em geral, no isso que consideraramos uma compromisso
com a solidariedade e cidadania social. Outros gastam desproporcionalmente com
assistncia social aos pobres. Poucos analistas contemporneos concordariam em
que uma tradio reformista de ajuda aos pobres qualifica um welfare state.
Algumas naes gastam somas enormes em benefcios fiscais sob a forma de
privilgios tributrios a planos privados de previdncia que favorecem
principalmente as classes mdias. Mas essas despesas tributrias no aparecem na
contabilidade. Na Gr-Bretanha, a despesa social total aumentou durante o perodo
do govenro Thatcher, mas trata-se quase que exclusivamente de um aumento
ocorrido em funo de uma taxa muito elevada de desemprego. Gastos baixos em
certos programas podem indicar um welfare state comprometido mais seriamente
com o pleno emprego.

Therborn (1983) est certo ao afirmar que precisamos comear com um conceito
de estrutura do Estado. Que critrios usar para sabermos se - e quando um
Estado um welfare state? H trs respostas a esta questo. A proposta de
Therborn comear com a transformao histrica das atividades do Estado. No
mnimo, num welfare state genuno, a maioria de suas atividades rotineiras dirias
devem estar voltadas para as necessidades de bem-estar de famlias. Este critrio
tem conseqncias importantes. Quando avaliamos a atividade rotineira
simplesmente em termos de despesas e quadro de funcionrios, o resultado que
nenhum estado pode ser considerado um verdadeiro welfare state at a dcada de
70 deste sculo, e alguns Estados normalmente rotulados como tal no fazem jus a
essa classificao porque a maior parte de suas atividades rotineiras dizem respeito
defesa, lei e ordem, administrao e coisas do gnero (Therborn, 1983). Os
cientistas sociais foram muito precipitados ao aceitar o status de welfare states
apregoado pelas prprias naes. Tambm foram precipitados ao concluir que, se
programas sociais de tipo padro tinham sido introduzidos, o welfare state havia
nascido.
A segunda abordagem conceitual deriva da distino clssica de Richard Titmuss
(1958) entre os welfare state residuais e institucionais. No primeiro caso, o Estado
s assume a responsabilidade quando a famlia ou o mercado so insuficientes;
procura limitar sua prtica a grupos sociais marginais e merecedores. O segundo
modelo destina-se a toda a populao, universalista, e personifica um
compromisso institucionalizado com o bem-estar social. Em princpio, procura
estender os benefcios sociais a todas as reas de distribuio vital para o bemestar societrio.
A abordagem de Titmuss fecundou uma variedade de novas perspectivas na
pesquisa comparativa do welfare state: (Myles, 1984a; Korpi, 1980; EspingAndersen e Korpi, 1984; 1986; Esping-Andersen, 1985b; 1987b). uma
abordagem que fora os pesquisadores a sarem da caixa preta dos gastos para o
contedo dos welfare state: programas direcionados versus programas
universalistas, as condies de elegibilidade, o tipo de benefcios e servios e,
talvez o mais importante, em que medida o nvel de emprego e a vida profissional
fazem parte da ampliao dos direitos do cidado. A mudana para tipologias do
welfare state torna dificil a defesa de simples classificaes lineares do welfare
state. Conceitualmente, estamos comparando tipos de Estados radicalmente
diferentes.
A terceira abordagem consiste em selecionar teoricamente os critrios com os quais
julgar os tipos de welfare state. Isto pode ser feito comparando-se estes ltimos
com um modelo abstrato e ento avaliar programas ou welfare state como um todo
(Day, 1978; MyLes, 1984a). Mas isto a-histrico e no apreende necessariamente
os ideais ou intenes que os agentes histricos tentaram realizar com as lutas pelo
welfare state. Se o nosso objetivo testar teorias causais que envolvem agentes,
devemos comear com as demandas promovidas realmente pelos atores que
consideramos crticos na histria do desenvolvimento do welfare state. difcil
imaginar que algum fosse lutar por gastos per se.

UMA RECONCEITUAO DO WELFARE STATE


Poucos discordariam da proposio de T. H. Marshall (1950) de que a cidadania
social constitui a idia fundamental de um welfare state. Mas o conceito precisa ser
bem especificado. Antes de tudo, deve envolver a garantia de direitos sociais.
Quando os direitos sociais adquirem o status legal e prtico de direitos de

propriedade, quando so inviolveis, e quando so assegurados com base na


cidadania em vez de terem base no desempenho, implicam uma
"desmercadorizao" do status dos indivduos vis--vis o mercado. Mas o conceito
de cidadania social tambm envolve estratificao social: o status de cidado vai
competir com a posio de classe das pessoas, e pode mesmo substitu-lo.
O welfare state no pode ser compreendido apenas em termos de direitos e
garantias. Tambm precisamos considerar de que forma as atividades estatais se
entrelaam com o papel do mercado e da famlia em termos de proviso social.
Estes so os trs princpios mais importantes que precisam ser elaborados antes de
qualquer especificao terica do welfare state.

DIREITOS E "DESMERCADORIZAO"
Nas sociedades pr-capitalistas, poucos trabalhadores eram propriamente
mercadoria no sentido de que sua sobrevivncia dependia da venda de sua fora de
trabalho. Quando os mercados se tornaram universais e hegemnicos que o bemestar dos indivduos passou a depender inteiramente de relaes monetrias.
Despojar a sociedade das camadas institucionais que garantiam a reproduo social
fora do contrato de trabalho significou a mercadorizao das pessoas. A introduo
dos direitos sociais modernos, por sua vez, implica um afrouxamento do status de
pura mercadoria. A desmercadorizao ocorre quando a prestao de um servio
vista como uma questo de direito ou quando uma pessoa pode manter-se sem
depender do mercado.
A mera presena da previdncia ou da assistncia social no gera necessariamente
uma desmercadorizao significativa se no emanciparem substancialmente os
indivduos da dependncia do mercado. A assistncia aos pobres pode oferecer uma
rede de segurana de ltima instncia. Mas quando os benefcios so poucos e
associados a estigma social, o sistema de ajuda fora todos, a no ser os mais
desesperados, a participarem do mercado. Era exatamente esta a inteno das leis
de assistncia aos pobres do sculo XIX na maioria dos pases. Da mesma forma,
os primeiros programas de previdncia social foram deliberadamente planejados
para maximizar a atuao no mercado de trabalho (Ogus, 1979).
No h dvida de que a desmercadorizao tem sido uma questo altamente
controvertida no desenvolvimento do welfare state. Para os trabalhadores, sempre
foi uma prioridade. Quando eles dependem inteiramente do mercado, difcil
mobiliz-los para uma ao de solidariedade. Como recursos dos trabalhadores
espelham desigualdades do mercado, surgem divises entre os que esto dentro e
os que esto fora deste, dificultando a constituio de movimentos reivindicatoros.
A desmercadorizao fortalece o trabalhador e enfraquece a autoridade absoluta do
empregador. exatamente por esta razo que os empregadores sempre se
opuseram desmercadorizao.
Os direitos desmercadorizados desenvolveram-se de maneiras diferentes nos
welfare state contemporneos. Naqueles em que h a predominncia da assistncia
social, os direitos no so to ligados ao desempenho no trabalho e sim
comprovao da necessidade. Atestados de pobreza e de forma tpica, benefcios
reduzidos servem, porm, para limitar o afeito de desmercadorizao. Desse modo,
em pases onde este modelo predomina (principalmente os pases anglo-saxes),
sua aplicao resulta na verdade no fortalecimento do mercado, uma vez que
todos, menos os que fracassaram no mercado, sero encorajados a servir-se dos
benefcios do setor privado.

Um segundo modelo adota a previdncia social estatal e compulsria com direitos


bastante amplos. Mas este modelo tambm pode no assegurar automaticamente
uma desmercadorizao substancial, pois depende muito da forma de elegibilidade
e das leis que regem os benefcios. A Alemanha foi pioneira no campo da
previdncia social mas, em relao maior parte deste sculo, no podemos dizer
que seus programas sociais geraram muita desmercadorizao. Os benefcios
dependem quase inteiramente de contribuies e, assim, de trabalho e emprego.
Em outras palavras, no a mera presena de um direito social, mas as regras e
pr-condies correspondentes, que dita a extenso em que os programas de bemestar social oferecem alternativas genunas dependncia em relao ao mercado.
O terceiro modelo dominante de welfare, o modelo Beveridge de benefcio aos
cidados, pode, primeira vista, parecer o mais "desmercadorizante". Oferece
benefcios bsicos e iguais para todos, independente de ganhos, contribuies ou
atuao anteriores no mercado. Pode ser realmente um sistema mais solidrio, mas
no necessariamente desmercadorizante, pois s raramente esses esquemas
conseguem oferecer benefcios de tal qualidade que crie uma verdadeira opo ao
trabalho.
Os welfare states desmercadorizantes so muito recentes. Uma definio mnima
deve envolver a liberdade dos cidados, e sem perda potencial de trabalho,
rendimentos ou benefcios sociais, de parar de trabalhar quando acham necessrio.
Tendo em mente esta definio, poderamos requerer de um seguro-doena que
garanta aos indivduos os benefcios correspondentes aos ganhos normais, e o
direito de ausentar-se, com uma comprovao mnima de impedimento mdico,
durante o tempo que o indivduo considerar necessrio. Essas condies, vale a
pena notar, so em geral desfrutadas por professores universitrios, funcionrios
pblicos e white-collars de alto escalo. Exigncias semelhantes poderiam ser feitas
em relao a penses ou aposentadorias, licena-maternidade, licena para cuidar
dos filhos, licena-educacional e seguro-desemprego.
Algumas raes aproximaram-se deste nvel de desmercadorizao, mas s
recentemente e, em muitos casos, com excees significativas. Em quase todas as
naes, os benefcios chegaram quase a se igualar aos salrios normais no final dos
anos 60 e comeo dos anos 70 deste sculo. Mas em alguns pases, o atestado
mdico imediato em caso de doena ainda exigido, por exemplo; em outros, o
direito a tais benefcios depende de longos perodos de espera, que podem chegar a
mais de quinze dias; e em outros ainda, a durao desses benefcios muito
pequena. Os welfare stateescandinavos tendem a ser os mais desmercadorizantes;
os anglo-saxes, os menos.

O WELFARE STATE ENQUANTO SISTEMA DE ESTRATIFICAO


A despeito da nfase que lhe do tanto a economia poltica clssica quanto o
trabalho pioneiro de T. H. Marshall, o relacionamento entre cidadania e classe social
foi negligenciado tanto terica quanto empricamente. Falando em termos gerais, a
questo foi deixada de lado (supondo-se tacitamente que o welfare statecria uma
sociedade mais igualitria) ou foi abordada estritamente em termos de distribuio
de renda ou ento para saber se a educao promove a ascenso social. Uma
questo mais bsica consiste em saber que tipo de sistema de estratificao
promovido pela poltica social. O welfare state no apenas um mecanismo que
intervm - e talvez corrija - a estrutura de desigualdade; , em si mesmo, um
sistema de estratificao. uma fora ativa no ordenamento das relaes sociais.

Tanto em termos comparativos quanto histricos fcil identificar sistemas


alternativos de estratificao inscrustados nos welfare states. A tradio de ajuda
aos pobres c a assistncia social a pessoas comprovadamente necessitadas,
derivao contempornea da primeira, foi visivelmente planejada com o propsito
de estratificao. Ao punir e estigmatizar seus beneficirios, promove dualismos
sociais c por isso um alvo importante de ataques por parte de movimentos de
trabalhadores.
O modelo de seguridade social promovido por reformistas conservadores como
Bismack e von Taffe tambm foi explicitamente uma forma de poltica de classe. Na
verdade, procurava conseguir dois resultados simultneos em termos de
estratificao. O primeiro era consolidar as divises entre os assalariados aplicando
programas distintos para grupos diferentes em termos de classe e status, cada qual
com um conjunto bem particular de direitos e privilgios, que se destinava a
acentuar a posio apropriada a cada indivduo na vida. O segundo objetivo era
vincular as lealdades do indivduo diretamente monarquia ou autoridade central
do Estado. Esta era a motivao de Bismarck ao promover uma suplementao
estatal direta s penses ou aposentadorias. Este modelo de corporativismo estatal
foi tentado principalmente em naes como a Alemanha, a ustria, a Itlia e a
Frana e resultou muitas vezes num labirinto de fundos previdencirios de status
diferenciados.
De especial importncia nesta tradio corporativista foi a instituio de benefcios
previdencirios particularmente privilegiados para o funcionalismo pblico
(Beamten). Este foi, em parte, um meio de recompensar a lealdade ao Estado e,
em parte, uma forma de demarcar o status social singularmente elevado deste
grupo. O modelo corporativista com diferenciao de status deriva principalmente
da tradio das antigas corporaes. Os autocratas neo-absolutistas, como
Bismarck, viam nesta tradio uma forma de combater os crescentes movimentos
de trabalhadores.
Estes movimentos foram to hostis ao modelo corporativista quanto ajuda aos
pobres - em ambos os casos por razes bvias. Mas as primeiras alternativas
adotadas por trabalhadores no eram menos problemticas do ponto de vista da
unificao dos trabalhadores numa nica classe solidria. Quase invariavelmente, o
modelo adotado em primeiro lugar foi o de sociedades auto-organizadas de ajuda
mtua ou algo equivalente - projetos de ajuda mtua ou bem-estar comum
defendidos por sindicatos ou partidos. Isto no de surpreender. Os trabalhadores
evidentemente desconfiavam de reformas promovidas por um Estado hostil, e viam
suas prprias organizaes no s como bases para a mobilizao da classe, mas
tambm como embries de um mundo alternativo de solidariedade e justia, um
microcosmo do paraso socialista futuro. Apesar disso, estas sociedades microsocialistas tornaram-se muitas vezes guetos de classe que mais dividiam que uniam
os trabalhadores. A participao restringia-se de forma bem tpica s camadas mais
fortes de classe trabalhadora, e as mais fracas - que mais precisavam de proteo eram excludas a maior parte das vezes. Em sntese, o modelo de sociedade
fraternal frustrou o objetivo de mobilizao da classe trabalhadora.
O "gueto socialista" foi um obstculo adicional quando os partidos socialistas se
encontraram formando governos e tendo de legislar as reformas sociais pelas quais
lutaram durante tanto tempo. Por razes polticas de construo da coalizo e
solidariedade mais ampla, seu modelo de bem-estar social teve de ser refundido
como bem-estar para "o povo". Da os socialistas passaram a adotar o princpio do
universalismo; tomado dos liberais, seu programa segue a linha do benefcio
uniforme democrtico, com rendimentos gerais financiados segundo o modelo
Beveridge.

Como alternativa assistncia aos comprovadamente pobres e seguridade social


corporativista, o sistema universalista promove a igualdade de status. Todos os
cidados so dotados de direitos semelhantes, independente da classe ou da
posio no mercado. Neste sentido, o sistema pretende cultivar a solidariedade
entre as classes, uma solidariedade da nao. Mas a solidariedade do universalismo
do benefcio uniforme pressupe uma estrutura de classe historicamente peculiar,
onde a vasta maioria da populao constituda de "pessoas humildes" para quem
um benefcio modesto, embora igualitrio, pode ser considerado adequado. Quando
isso deixa de ocorrer, como acontece quando aumenta a prosperidade da classe
trabalhadora e surgem novas classes mdias, o universalismo do benefcio uniforme
promove o dualismo inadvertidamente, pois os que esto melhor de vida voltam-se
para o seguro particular e para a negociao de benefcios extras para suplementar
a modesta igualdade que julgam ser os padres habituais de bem-estar. Onde este
processo se desenvolve (como no Canad ou na Gr-Bretanha), o resultado que o
esprito maravilhosamente igualitrio do universalismo se transforma num dualismo
semelhante ao do estado de assistncia social: os pobres contam com o Estado e os
outros com o mercado.
No foi s o modelo universalista que teve de enfrentar o dilema das mudanas na
estrutura de classe; na verdade, todos os modelos histricos do welfare state
depararam-se com esta questo. Mas a resposta prosperidade e ao crescimento
da classe mdia variou, assim como o resultado em termos de estratificao. A
tradio do seguro corporativista estava, de certo modo, melhor equipada para
administrar expectativas novas e maiores em relao ao bem-estar, pois o sistema
existente dispunha de facilidades tcnicas para distribuir benefcios mais
adequados. A reforma das aposentadorias feita em 1957 por Adenauer na
Alemanha foi pioneira neste sentido. Seu objetivo confesso era restaurar diferenas
de status diludas por causa da incapacidade do antigo sistema de previdncia de
proporcionar benefcios correspondentes s expectativas. Isto foi feito passando-se
simplesmente dos benefcios classificados de acordo com 'as contribuies para
benefcios classificados segundo os ganhos, sem alterar a estrutura de distino de
status.
Em naes com um sistema de assistncia social ou com um sistema universalista
do tipo de Beveridge, a opo foi entre o mercado e o Estado, no sentido de
proporcionar adequao e satisfazer as aspiraes da classe mdia. Dois modelos
alternativos surgiram desta escolha poltica. O modelo tpico da Gr-Bretanha e da
maior parte do mundo anglo-saxo o de preservar no Estado um universalismo
essencialmente modesto e deixar que o mercado reine sobre as crescentes
camadas sociais que demandam benefcios previdencirios maiores. Devido ao
poder poltico destes grupos, o dualismo que surge da no existe apenas entre
Estado e mercado, mas tambm entre as formas de transferncia do welfare state:
nestes pases, um dos componentes do gasto pblico com maior ndice de
crescimento o subsdio para os chamados planos previdencirios "privados". E o
efeito poltico tpico a eroso do apoio da classe mdia para o que cada vez
menos um sistema de transferncia universalista provida pelo setor pblico.
Outra alternativa tem sido buscar uma sntese entre universalismo e adequao
fora do mercado. Este caminho foi tomado nos pases onde, por mandato ou
legislao, o Estado incorpora as novas classes mdias num segundo e luxuoso
esquema de previdncia relacionada com os ganhos - que pode estender-se a todos
- alm da previdncia mnima igualitria. Exemplos notveis so a Sucia e a
Noruega. Ao garantir benefcios correspondentes s expectativas, esta soluo
reintroduz desigualdades nos benefcios, mas bloqueia o mercado de modo efetivo.
Consegue assim preservar o universalismo e, alm disso, mantm o grau de
consenso poltico necessrio para conservar o apoio amplo e solidrio aos impostos
elevados que este modelo de welfare state requer.

REGIMES DE WELFARE STATES


medida em que examinamos as variaes internacionais dos direitos sociais e de
estratificao do welfare state, encontramos combinaes qualitativamente
diferentes entre Estado, mercado e famlia. As variaes que descobrimos no
esto, portanto, linearmente distribudas, mas agrupam-se segundo os tipos de
regime.
Em um dos grupos temos o welfare state "liberal", em que predominam a
assistncia aos comprovadamente pobres, reduzidas transferncias universais ou
planos modestos de previdncia social. Os benefcios atingem principalmente uma
clientela de baixa renda, em geral da classe trabalhadora ou dependentes do
Estado. Neste modelo, o progresso da reforma social foi severamente limitado pelas
normas tradicionais e liberais da tica do trabalho: aqui os limites do bem-estar
social equiparam-se propenso marginal opo pelos benefcios sociais em lugar
do trabalho. As regras para a habilitao aos benefcios so portanto estritas e
muitas vezes associadas ao estigma; os benefcios so tipicamente modestos. O
Estado, por sua vez, encoraja o mercado, tanto passiva - ao garantir apenas o
mnimo - quanto ativamente - ao subsidiar esquemas privados de previdncia.
A conseqncia que esse tipo de regime minimiza os efeitos da
desmercadorizao, contm efetivamente o domnio dos direitos sociais e edifica
urna ordem de estratificao que uma mistura de igualdade relativa da pobreza
entre os beneficirios do Estado, servios diferenciados pelo mercado entre as
maiorias e um dualismo poltico de classe entre ambas as camadas sociais. Os
exemplos arquetpicos deste modelo so os Estados Unidos, o Canad e a Austrlia.
Um segundo tipo de regime agrupa naes como a ustria, a Frana, a Alemanha e
a Itlia. Aqui o legado histrico do corporativismo estatal foi ampliado para atender
a nova estrutura de classe "ps-industrial". Nestes welfare states conservadores e
fortemente "corporativistas", a obsesso liberal com a mercadorizao e a eficincia
do mercado nunca foi marcante e, por isso, a concesso de direitos sociais no
chegou a ser uma questo seriamente controvertida. O que predominava era a
preservao das diferenas de status; os direitos, portanto, estavam ligados
classe e ao status. Este corporativismo estava por baixo de um edifcio estatal
inteiramente pronto a substituir o mercado enquanto provedor de benefcios
sociais; por isso a previdncia privada e os benefcios ocupacionais extras
desempenham realmente um papel secundrio. De outra parte, a nfase estatal na
manuteno das diferenas de status significa que seu impacto em termos de
redistribuio desprezvel.
Mas os regimes corporativistas tambm so moldados de forma tpica pela Igreja e
por isso muito comprometidos com a preservao da famlia tradicional. A
previdncia social exclui tipicamente as esposas que no trabalham fora, e os
benefcios destinados famlia encorajam a maternidade. Creches e outros servios
semelhantes prestados famlia so claramente subdesenvolvidos; o princpio de
"subsidiaridade" serve para enfatizar que o Estado s interfere quando a
capacidade da famlia servir os seus membros se exaure.
O terceiro e evidentemente o menor grupo de pases com o mesmo regime
compe-se de naes onde os princpios de universalismo e desmercadorizao dos
direitos sociais estenderam-se tambm s novas classes mdias. Podemos chamlo de regime "social-democrata" pois, nestas naes, a social-democracia foi
claramente a fora dominante por trs da reforma social. Em vez de tolerar um

dualismo entre Estado e mercado, entre a classe trabalhadora e a classe mdia, os


social-democratas buscaram um welfare state que promovesse a igualdade com os
melhores padres de qualidade, e no uma igualdade das necessidades mnimas,
como se procurou realizar em toda a parte. Isso implicava, em primeiro lugar, que
os servios e benefcios fossem elevados a nveis compatveis at mesmo com o
gasto mais refinado das novas classes mdias; e, em segundo lugar, que a
igualdade fosse concedida garantindo-se aos trabalhadores plena participao na
qualidade dos direitos desfrutados pelos mais ricos.
Esta frmula traduz-se numa mistura de programas altamente desmercadorizantes
e universalistas que, mesmo assim, correspondem a expectativas diferenciadas.
Desse modo, os trabalhadores braais chegam a desfrutar de direitos idnticos ao
dos empregados white-collar assalariados ou dos funcionrios pblicos; todas as
camadas so incorporadas a um sistema universal de seguros, mas mesmo assim
os benefcios so graduados de acordo com os ganhos habituais. Este modelo exclui
o mercado e, em conseqncia, constri uma solidariedade essencialmente
universal em favor do welfare state. Todos se beneficiam; todos so dependentes;
e supostamente todos se sentiro obrigados a pagar.
A poltica de emancipao do regime social-democrata dirige-se tanto ao mercado
quanto famlia tradicional. Ao contrrio do modelo corporativista-subsidiador, o
princpio aqui no esperar at que a capacidade de ajuda da famlia se exaura,
mas sim de socializar antecipadamente os custos da famlia. O ideal no
maximizar a dependncia da famlia, mas capacitar a independncia individual.
Neste sentido, o modelo uma fuso peculiar de liberalismo e socialismo. O
resultado um welfare state que garante transferncias diretamente aos filhos e
assume responsabilidade direta pelo cuidado com as crianas, os velhos e os
desvalidos. Por conseguinte, assume uma pesada carga de servio social, no s
para atender as necessidades familiares, mas tambm para permitir s mulheres
escolherem o trabalho em vez das prendas domsticas.
Talvez a caracterstica mais notvel do regime social-democrata seja a fuso entre
servio social e trabalho. Est ao mesmo tempo genuinamente comprometido com
a garantia do pleno emprego e inteiramente dependente de sua concretizao. Por
um lado, o direito ao trabalho tem o mesmo status que o direito de proteo
renda. De outra parte, os enormes custos de manuteno de um sistema de bemestar solidrio, universalista e desmercadorizante indicam que preciso minimizar
os problemas sociais e maximizar os rendimentos. A melhor forma de conseguir
isso , obviamente, com o maior nmero possvel de pessoas trabalhando e com o
mnimo possvel vivendo de transferncias sociais.
Nenhum dos outros dois tipos de regime adotam o pleno emprego como parte
integral de sua prtica de bem-estar social. Segundo a tradio conservadora, as
mulheres so desencorajadas em relao ao trabalho, claro; de acordo com o
ideal liberal, as questes de gnero importam menos que o carter sagrado do
mercado.
Os welfare states formam um grupo, mas precisamos reconhecer que no existe
um nico caso puro. Os pases escandinavos podem ser predominantemente socialdemocratas, mas no esto isentos de elementos liberais cruciais. Os regimes
liberais tambm no so tipos puros. O sistema de previdncia social norteamericano redistributivo, compulsrio e longe de ser atuarial. Ao menos em sua
primeira formulao, o New Deal era to social-democrata quanto a socialdemocracia contempornea da Escandinvia.

E os regimes europeus conservadores incorporaram tanto impulsos liberais quanto


social-democratas. Com o passar das dcadas, tornaram-se menos corporativistas
e menos autoritrios.
Apesar da falta de pureza, se nossos critrios essenciais para definir os welfare
states tm a ver com a qualidade dos direitos sociais, com a estratificao social e
com o relacionamento entre Estado, mercado e famlia, ento obviamente o mundo
compe-se de aglomerados distintos de regimes. Comparar os welfare states na
base do mais ou menos ou, na verdade, de melhor ou pior, levar a resultados
muito equivocados.

AS CAUSAS DOS REGIMES DE WELFARE STATE


Se os welfare states se agrupam em trs tipos distintos de regime, estamos frente
tarefa muito mais complexa de identificar as causas das diferenas entre eles.
Que poder atribuir industrializao, ao crescimento econmico, ao capitalismo ou
ao poder poltico dos trabalhadores ao considerar os tipos de regime? Uma primeira
resposta superficial seria: muito pouco. As naes que estudamos so todas mais
ou menos parecidas com relao a quase todas as variveis, exceto a da
mobilizao da classe trabalhadora. E encontramos partidos e movimentos de
trabalhadores muito poderosos em cada um dos trs agrupamentos.
Uma teoria do desenvolvimento do welfare state deve obviamente reconsiderar
suas hipteses causais se quiser explicar os agrupamentos. A esperana de
encontrar uma nica e poderosa fora causal deve ser abandonada: a tarefa
identificar efeitos de interao notveis. Com base nos argumentos precedentes,
trs fatores em particular seriam importantes: a natureza da mobilizao de classe
(principalmente da classe trabalhadora); as estruturas de coalizao poltica de
classe; e o legado histrico da institucionalizao do regime.
Como j notamos, no h absolutamente nenhuma razo que nos leve a acreditar
que os trabalhadores venham a forjar automtica e naturalmente uma identidade
de classe socialista; e tambm no plausvel esperar que sua mobilizao se
parea particularmente com a sueca. A verdadeira formao histrica das
coletividades da classe trabalhadora varia, assim como seus objetivos, ideologia e
capacidades polticas. Existem diferenas fundamentais tanto no desenvolvimento
do sindicalismo quanto dos partidos polticos. Os sindicatos podem organizar-se por
categorias ou em funo de objetivos mais universais, podem ser religiosos ou
leigos; e podem ser ideolgicos ou dedicados ao sindicalismo integrado ao sistema.
Quaisquer que sejam, afetam decisivamente a articulao das demandas polticas,
da coeso de classe e do alcance da ao dos partidos dos trabalhadores. claro
que uma tese de mobilizao da classe trabalhadora tem de prestar ateno
estrutura sindical.
A estrutura do sindicalismo pode ou no se refletir na formao de um partido dos
trabalhadores. Mas em que condies poderamos esperar certos resultados em
termos de bem-estar social provenientes de configuraes partidrias especficas?
Muitos fatores conspiram para tornar praticamente impossvel supor que qualquer
partido trabalhista ou de esquerda chegue algum dia, sozinho, a estruturar um
welfare state.
Deixando de lado as divises religiosas e outras, somente em circunstncias
histricas extraordinrias que um partido trabalhista sozinho disporia de uma
maioria parlamentar por tempo suficiente para impor sua vontade. J notamos que

a classe trabalhadora tradicional quase nunca constituiu uma maioria eleitoral.


Conclui-se da que uma teoria da mobilizao de classe deve ir alm dos grandes
partidos de esquerda.
um fato histrico que a construo do welfare state dependeu da edificao de
coalizes polticas. A estrutura das coalizes de classe muito mais decisiva que as
fontes de poder de qualquer classe tomada isoladamente.
O surgimento de coalizes alternativas de classe , em parte, determinado pela
formao da classe. Nas primeiras fases da industrializao, as classes rurais em
geral constituam isoladamente o maior grupo do eleitorado. Se os socialdemocratas queriam maiorias polticas, era a que tinham de buscar aliados. Um
dos muitos paradoxos da histrias que as classes rurais foram decisivas para o
futuro do socialismo. Onde a economia era dominada por famlias de pequenos
proprietrios com elevado coeficiente de capital, o potencial para se fazer uma
aliana era maior do que nas economias dependentes de grandes aglomerados de
trabalho barato. E onde os proprietrios de terra eram politicamente articulados e
bem organizados (como na Escandinvia), a capacidade de negociar acordos
polticos era muitssimo superior.
O papel dos proprietrios de terra na formao das coalizes e, por conseguinte, no
desenvolvimento de um welfare state, claro. Nos pases nrdicos, verificaram-se
as condies necessrias para uma ampla aliana verde-vermelho em prol de um
welfare state com pleno emprego em troca de subsdios aos preos agrcolas. Isto
vale para a Noruega e a Sucia em particular, onde a agricultura era extremamente
precria e dependente do auxlio estatal. Nos Estados Unidos, o New Deal baseouse numa coalizo semelhante (forjada pelo Partido Democrata), mas com a
importante diferena de que o Sul, com uso intensivo de mo-de-obra, bloqueou
um sistema de previdncia social realmente universalista e se ops a outros
projetos de bem-estar social. A economia rural da Europa continental era, ao
contrrio, muito hostil a coalizes verde-vermelho. Muitas vezes, como na
Alemanha e na Itlia, grande parte da agricultura era intensiva em mo-de-obra e,
por isso os sindicatos e partidos de esquerda era vistos como ameaa. Alm do
mais, as foras conservadoras do continente conseguiram incorporar os
proprietrios de terra em alianas "reacionrias", ajudando a consolidar o
isolamento poltico dos trabalhadores.
A dominao poltica foi - at depois da Segunda Guerra Mundial - em grande parte
uma questo de poltica das classes rurais. A edificao de welfare states neste
perodo foi, portanto, ditada pelo tipo de fora que conseguir atrair os proprietrios
de terra. A inexistncia de uma aliana verde-vermelho no significa
necessariamente a impossibilidade de reformas no mbito do bem-estar social.
Teve implicaes, em vez disso, para determinar a fora poltica que pde dominar
essas reformas. A Gr-Bretanha uma exceo a essa regra geral, porque a
importncia poltica das classes rurais decaiu antes da virada do sculo. Dessa
forma, a lgica da coalizo britnica deparou-se cedo com o dilema enfrentando
mais tarde pela maioria das naes, qual seja, o fato de a camada ascendente dos
white-collar constituir o ponto vital das maiorias polticas. A consolidao dos
welfare states depois da Segunda Guerra Mundial passou a depender
fundamentalmente de alianas polticas com as novas classes mdias. Quanto
social-democracia, o desafio era sintetizar as demandas da classe trabalhadora e
dos white-collar sem sacrificar o compromisso de solidariedade.
Como as novas classes mdias desfrutaram - em termos histricos de uma
posio relativamente privilegiada no mercado, tambm tiveram bastante sucesso
no sentido de satisfazer suas demandas previdencirias fora do Estado e, quando

funcionrios pblicos, de conseguir uma previdncia social privilegiada. A segurana


no emprego tradicionalmente de tal ordem que o pleno emprego tem sido uma
preocupao secundria. Por fim, qualquer programa de equiparao drstica de
renda provavelmente vai enfrentar grande hostilidade da clientela de classe mdia.
Tendo em mente estes elementos, poderamos concluir que o surgimento das novas
classes mdias abortaria o projeto social-democrata e fortaleceria a frmula liberal
do welfare state.
As tendncias polticas das novas classes mdias tm realmente sido decisivas para
a consolidao do welfare state. O papel desse grupo na modelagem dos trs
regimes de welfare state que descrevemos acima claro. O modelo escandinavo
baseou-se quase inteiramente na capacidade da social-democracia de incorpor-las
num novo tipo de welfare state; o que proporciona benefcios correspondentes aos
gostos e expectativas das classes mdias, mas ainda assim preserva o
universalismo de direitos. Na verdade, ao expandir os servios sociais e o emprego
pblico, o welfare state participou de forma direta na constituio de urna classe
mdia instrumentalmente dedicada social-democracia.
As naes anglo-saxnicas, ao contrrio, preservaram o modelo residual de welfare
state exatamente porque as novas classes mdias no trocaram o mercado pelo
Estado. Em termos de classe, a conseqncia o dualismo. O welfare state atende
essencialmente a classe trabalhadora e os pobres. A previdncia privada e os
benefcios ocupacionais adicionais atendem as classes mdias. Dada a importncia
eleitoral destas ltimas, lgico que houve resistncia a maiores extenses das
atividades do welfare state.
O terceiro regime, o da Europa Continental, tambm foi marcado pelas novas
classes mdias, mas de forma diferente. A causa histrica. Desenvolvidos por
foras polticas conservadoras, esses regimes institucionalizaram a lealdade da
classe mdia preservao tanto de programas de previdncia social segregados
ocupacionalmente quanto, em ltima instncia, das foras polticas que os geraram.
A grande reforma das aposentadorias de Adenauer em 1957 foi confessamente
planejada para ressuscitar as lealdades da classe mdia.

CONCLUSO
Apresentamos aqui uma alternativa a uma teoria simples da mobilizao de classe
no desenvolvimento do welfare states. Foi motivada pela necessidade analtica de
passar de uma abordagem linear para uma abordagem interativa tanto com relao
aos welfare states quanto a suas causas. Se quisermos estudar os welfare states
temos de comear com um conjunto de critrios que definam seu papel na
sociedade. Este papel no certamente gastar ou tributar; nem necessariamente
o de criar igualdade. Apresentamos uma estrutura para comparar welfare states
que leva em considerao os princpios pelos quais os agentes histricos uniram-se
e lutaram voluntariamente. Quando focalizamos os princpios incrustados nos
welfare states, descobrimos agrupamentos, distintos de regimes, no meras
variaes de "mais" ou "menos" em torno de um denominador comum.
As foras histricas por trs das diferenas de regime so interativas. Envolvem,
em primeiro lugar, o modelo de formao poltica da classe trabalhadora e, em
segundo, a edificao de coalizes polticas durante a transio de uma economia
rural para uma sociedade de classe mdia. A questo da edificao das coalizes
polticas decisiva. Em terceiro lugar, as reformas anteriores contriburam
decisivamente para a institucionalizao das preferncias de classe e do

comportamento poltico. Nos regimes corporatvistas, a previdncia social que


promovia distines hierrquicas de status cimentou a lealdade da classe mdia a
um tipo peculiar de estado de welfare state. Nos regimes liberais, as classes mdias
casaram-se institucionalmente com o mercado. E, na Escandinvia, os xitos da
social-democracia durante as dcadas anteriores ligaram-se estreitamente
instituio de um welfare state de classe mdia que beneficia tanto sua clientela
tradicional na classe trabalhadora quanto a nova camada dos white-collar. Os
social-democratas escandinavos conseguiram realizar esse feito em parte porque o
mercado previdencirio privado era relativamente pouco desenvolvido e, em parte,
porque foram capazes de edificar um welfare state com traos de luxo suficiente
para satisfazer as necessidades de um pblico mais diferenciado. Isto tambm
explica o custo extraordinariamente elevado dos welfare states da Escandinvia.
Mas uma teoria que pretende explicar o crescimento do welfare state tambm deve
ser capaz de entender sua reduo ou declnio. Em geral acredita-se que reaes
violentas ao welfare state e revoltas anti-taxao so detonadas quando os gastos
sociais tornam-se grandes demais. Paradoxalmente, o oposto que verdade. Os
sentimentos contrrios ao welfare state durante a ltima dcada em geral foram
mais fracos quando as despesas foram as maiores, e vice-versa. Por qu?
Os perigos de reaes violentas contra o welfare state no dependem dos gastos,
mas do carter de classe dos welfare states. Aqueles de classe mdia, sejam eles
social-democratas (como na Escandinvia) ou corporativistas (como na Alemanha),
forjam lealdades por parte da classe mdia. Os welfare states residuais, liberais,
como os Estados Unidos, Canad e, cada vez mais, a Gr-Bretanha, dependem da
lealdade de uma camada social numericamente pequena e muitas vezes
politicamente residual. Neste sentido, as coalizes de classe em que se baseiam os
trs tipos de regime do welfare state no explicam apenas a sua evoluo passada,
mas tambm suas perspectivas futuras.

* Este o primeiro captulo do livro The Three Worlds of Welfare Capitalism


(Princeton, Princeton University Press, 1990).
[ Links ]
** Traduo de Dinah da Abreu Azevedo.
1 Adam Smith muito citado e pouco lido. Um exame mais detalhado de seus
escritos revela graus de nuana e uma srie de ressalvas que qualificam
substancialmente um entusiasmo delirante pelas bnos do capitalismo.
2 Em The Wealth of Nations (1961, II, p. 236) (A Riqueza das Na
[ Links ]es), Smith tece comentrios sobre Estados que defendem o
privilgio e a segurana dos proprietrios da seguinte maneira: "o governo civil, na
medida em que institudo para a segurana da propriedade, na realidade
institudo para a defesa dos ricos contra os pobres, ou dos que tm alguma
propriedade contra os que no tm absolutamente nada."
3 Esta tradio praticamente desconhecida dos leitores anglo-saxes, pois muito
pouco foi traduzido para o ingls. Um texto-chave que influenciou muito o debate
pblico e depois a legislao social foi Rede Ueber die Soziale Frage, de Adolph
Wagner (1872).
[ Links ] Para um exame abrangente desta tradio da
economia poltica em lngua inglesa, consultar Schumpeter (1954) e especialmente
Bower (1947).
Quanto tradio catlica, os textos fundamentais so as duas encclicas papais, a
Rerum Novarum (1891) e Quadrogesimo Armo (1931).
[ Links ]
[ Links ] A principal demanda social da economia poltica catlica uma
organizao social onde uma famlia forte integrada em corporaes distribudas

pelas classes, ajudada pelo Estado em termos do princpio de "subsidiaridade". Para


uma discusso recente, consultar Richter (1987).
Como os liberais, os economistas polticos conservadores tambm tm seus ecos
contemporneos, embora seu nmero seja muito menor. Houve um renascimento
com o conceito fascista de Estado corporativista (Standische) de Ottmar Spann na
Alemanha. O princpio de subsidiaridade ainda orienta grande parte da poltica dos
democratas-cristos alemes (ver Richter, 1987).
4 Os principais proponentes desta anlise fazem parte da escola alem "derivao
do Estado" (Mller e Neususs, 1973); Offe (1972); Gough (1979); e tambm o
trabalho de Poulantzas (1973). Como observaram Skocpol e Amenta (1986) em seu
excelente trabalho, a abordagem no tem nada de unidimensional. Assim Offe,
O'Connor e Gough identificam a funo das reformas sociais como sendo tambm
concesses s demandas das massas e como potencialmente contraditrias.
Historicamente, a oposio socialista s reformas parlamentares foi menos
motivada pela teoria que pela realidade. August Bebei, o grande lder da socialdemocracia alem, rejeitou a legislao social pioneira de Bismarck no porque no
fosse a favor da proteo social, mas devido aos motivos ruidosamente antisocialistas e divisionistas por trs das reformas de Bismarck.
5 Esta compreenso nasceu de dois tipos de experincia. Um, exemplificado pelo
socialismo sueco da dcada de 20 deste sculo, foi a descoberta de que nem
mesmo a base trabalhadora mostrava muito entusiasmo pela socializao. Na
verdade, quando os socialistas suecos instituram uma comisso especial para
preparar os projetos de socializao, concluram, depois de dez anos de estudos,
que seria realmente impossvel coloc-la em prtica. Um segundo tipo de
experincia, exemplificado pelos socialistas noruegueses e pelo governo de frente
popular de Blum em 1936, foi a descoberta de que as propostas radicais poderiam
ser facilmente sabotadas pela capacidade dos capitalistas de reter os investimentos
e exportar o capital para o exterior.
6 Obviamente no um problema s para a hiptese da classe parlamentar; o
marxismo estrutural depara-se com o mesmo problema de especificar o carter de
classe das novas classes mdias. Se essa especificao no consegue demonstrar
que estas constituem uma nova classe trabalhadora, ambas as variedades da teoria
marxista enfrentam severos problemas (embora no sejam os mesmos).
7 Esta literatura foi examinada detalhadamente por um grande nmero de autores.
Ver, por exemplo, Wilensky e outros (1985). Para avaliaes excelentes e mais
crticas, ver Uusitalo (1984), Shalev (1983) e Skocpol e Amenta (1986).