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Material de Apoio
DISCIPLINA: Direito Administrativo I
CONTEDO: Princpios Constitucionais de atuao da Administrao Pblica
PROFESSOR: Andr Luis dos Santos Carvalho

CONTEDO PROGRAMTICO:
5. Princpios Constitucionais de atuao da Administrao Pblica
5.1. RELEVNCIA DOS PRINCPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
5.1.1 Princpios explcitos da CF/88
5.1.1.2. Legalidade
5.1.1.3. Impessoalidade, igualdade, isonomia ou imparcialidade
5.1.1.4. Moralidade
5.1.1.5. Publicidade
5.1.1.6. Eficincia
5.1.2. Princpios implcitos da CF/88
5.1.2.1. Princpio da Autotutela
5.1.2.2. Princpio da presuno de legitimidade dos atos administrativos
5.1.2.3. Princpios da razoabilidade
5.1.2.4. Proporcionalidade
5.1.2.5. Princpio da motivao
5.1.2.6. Finalidade
5.1.2.7. Princpio da hierarquia
5.1.2.8. Princpio da continuidade
5.1.2.9. Princpio da segurana jurdica
5.1.2.10. Princpios do devido processo legal, contraditrio e ampla defesa
5.1.2.11. Princpio da Celeridade Processual

5.1. RELEVNCIA DOS PRINCPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO

incontroversa a importncia do estudo e da compreenso dos princpios em toda

e qualquer rea do Direito. Isso porque o Direito no se resume lei, isto , aos textos do
chamado direito positivo. Essa seria uma viso muito limitada e equivocada do Direito.
preciso observar que os textos normativos se modificam constantemente. Os
princpios so mais perenes e do consistncia e harmonia ao sistema jurdico. Do ponto de

vista prtico, os princpios nos do pistas, indcios, sobre o contedo provvel das normas e
nos ajudam tambm a interpret-las, de maneira que elas sejam coerentes entre si.
No Direito Administrativo, isso ainda mais importante, pois conforme j falamos
nas aulas anteriores no h uma codificao de normas administrativas, ou seja, as normas do
Direito Administrativo esto na prpria Constituio, em leis nacionais e tambm em leis
particulares a cada um dos entes da Federao Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios,
tendo em vista que todos tm competncia para legislar sobre suas atividades administrativas.
Alm disso, existem tambm as normas infra-legais, quais sejam: resolues,
regulamentos,

portarias,

demais

atos

normativos

produzidos

por

cada

uma

das

Administraes.
A harmonia na interpretao e aplicao dessas centenas de normas se faz por
meio do estudo e da compreenso dos princpios.
5.1.1 Princpios explcitos da CF/88
Alguns princpios do Direito Administrativo j esto expressamente mencionados na
Constituio, no Captulo que trata da Administrao Pblica. Vide art. 37:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer
dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios
obedecer
aos
princpios
de
legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e,
tambm, ao seguinte:
Esses princpios so os mais importantes, seja porque j esto explicitados na
Constituio, seja porque so os mais utilizados na prtica do Direito Administrativo.
A tcnica de memorizao mais usual a utilizao da palavra LIMPE.
5.1.1.2. Legalidade
na verdade um super princpio, visto que ele no abrange apenas o Direito
Administrativo, mas todos os ramos do Direito. Encontra-se consagrado, de modo genrico, no
art. 5 da CF/88, aquele que relaciona os Direitos Fundamentais Individuais e Coletivos:
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de
qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito
vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade,
nos termos seguintes:
(...)

II - ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma

coisa seno em virtude de lei;
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
(...)

IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como

expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo;
Tal dispositivo estabelece o direito de liberdade como regra fundamental da
cidadania, liberdade essa que somente pode ser limitada pela lei, isto , pela norma editada
pelo Poder Legislativo.
O princpio da legalidade , portanto, um dos pilares do Estado de Direito, pois
garante o supremo valor desse Estado: a liberdade do cidado. Ele tambm uma
conseqncia necessria da idia de Separao de Poderes, pois estabelece que o Poder
Legislativo o nico rgo estatal que poder inovar na ordem jurdica.
Para a Administrao, porm, o princpio da legalidade tem um outro significado. Se
para o cidado ele garante um amplo campo de liberdade, para a Administrao ela significa
uma trilha estreita, da qual ela no pode se afastar. Da que se costuma denomin-lo no
Direito Administrativo de princpio da estrita legalidade ou legalidade restrita.
Nesta linha, costuma-se dizer que a Administrao no apenas deve evitar agir
contra legem (contrariamente lei), ultra legem (alm do que a lei estabelece), mas
somente pode agir secundum legem, isto , segundo a lei.
A Administrao somente pode desenvolver a atividade que a lei lhe autorizar,
especialmente quando essa atividade interferir na esfera de liberdade e nos direitos dos
indivduos.
5.1.1.3. Impessoalidade
O princpio da impessoalidade se relaciona com a idia de que a coisa pblica (a
chamada res pblica) no se confunde com a pessoa que ocupa transitoriamente o poder.
uma conseqncia lgica de um princpio constitucional mais amplo, o princpio
republicano, que v no povo o verdadeiro detentor da soberania e, como diz a nossa
Constituio, todo o Poder emana do povo.
H

duas

complementares:

interpretaes

diferentes

para

esse

princpio,

ambas

vlidas

1) A impessoalidade como um princpio que veda a associao da imagem do

administrador da entidade por ele administrada, impedindo que ele se utilize de seu cargo
para se auto promover. Cabe lembrar, ainda, que a Constituio de 1988 tem norma expressa,
condenando a promoo de pessoal das autoridades e servidores pblicos (art. 37, 1).
Art. 37. (...)
1 - A publicidade dos atos, programas, obras, servios e
campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo,
informativo ou de orientao social, dela no podendo
constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem
promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos.
2)

Impessoalidade

como

dever

que

Administrao

tem

de

agir

com

imparcialidade, sem estabelecer diferenas entre os cidados. Ou seja, o governante, o

administrador, no pode discriminar nem beneficiar; no pode perseguir nem favorecer
nenhum dos administrados.
Trata-se, portanto, de uma decorrncia de um principio mais amplo, o princpio da
isonomia, consagrado no art. 5, caput e Inciso I da Constituio.
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de
qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito
vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade,
nos termos seguintes:
I - homens e mulheres so iguais em direitos e obrigaes,
nos termos desta Constituio;
5.1.1.4. Moralidade Administrativa
A percepo de que o princpio da legalidade, apesar de sua enorme importncia,
no era suficiente para garantir que o administrador pblico agisse sempre em prol do bem
comum acabou por favorecer o surgimento deste princpio.
Isso porque, muitas vezes, em um ato sob a aparncia de legalidade, se esconde
uma inteno que nada tem a ver com a realizao do interesse pblico.
Em razo disso, a doutrina administrativista acabou por recorrer idia de
moralidade, como um plus, isto , como um algo a mais que complementa o princpio da
legalidade, de maneira a garantir que a atuao da Administrao no se desvie de seu
objetivo maior: A SATISFAO DO INTERESSE PBLICO.
Os doutrinadores tem relacionado a moralidade aos conceitos de atuao tica,
honestidade, boa-f, lealdade e probidade. Esses conceitos nos ajudam a identificar a atuao
administrativa que, sob uma capa de aparente legalidade, acaba por ofender substancialmente
o interesse pblico.

Nesse sentido, o princpio da moralidade tem sido muito importante para o controle
dos atos da Administrao pelo Poder Judicirio. Alis, qualquer cidado poder pleitear, por
meio da ao popular, a anulao dos atos que ofendam a esse princpio. (art. 5, LXXIII).
Art. 5. (...)
LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular
que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de
que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da
sucumbncia;
A Constituio tambm determina a punio dos agentes pblicos pelos atos de
improbidade administrativa, expresso que geralmente associada idia de mau uso dos
recursos pblicos. (CF - art. 37, 4).
Art. 37.

(...)

4 - Os atos de improbidade administrativa importaro a

suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na
forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao
penal cabvel.
5.1.1.5. Princpio da Publicidade
O Administrador pblico atua em nome da coletividade, sua misso zelar pelos
interesses do povo. Assim, ele obrigado a prestar contas de suas tarefas, do modo como se
utiliza dos recursos pblicos. A transparncia deve ser o lema da Administrao Pblica.
Por essa razo, a Constituio assegura o direito do cidado informao, o que faz
nos incisos XXXIII e XXXIV do artigo 5.
XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos
informaes de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo
seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado;
(g.n.)
XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do
pagamento de taxas:
(...)

b) a obteno de certides em reparties pblicas, para

defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse
pessoal;
Logo, todo cidado tem o direito de conhecer as informaes que a Administrao
possua a seu respeito, bem como aquelas referentes ao bem-estar da coletividade.

A recusa em prestar essas informaes pode ser objeto de uma ao judicial

especfica, o hbeas data, tambm previsto no art. 5, em seu Inciso LXXII:
LXXII - conceder-se- "habeas-data":
a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas
pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de
dados de entidades governamentais ou de carter pblico;
Na Administrao Pblica, a publicidade deve ser a regra e o segredo a exceo. O
segredo somente se justifica pelo respeito privacidade do cidado, por exemplo, no sigilo das
informaes fornecidas ao fisco e tambm em questes relacionadas segurana da sociedade
e do Estado, o que diz a Constituio.
em desse princpio que so diariamente publicados nos dirios oficiais os atos
administrativos que possam afetar o interesse dos particulares e da prpria coletividade.
5.1.1.6. Eficincia
Princpio inserido no art. 37 pela EC 19/98 (Emenda da reforma Administrativa),
determina que a Administrao atue de modo rpido e preciso, para atender aos interesses da
coletividade. A lentido, a omisso, o desperdcio de recursos pblicos, a falta de
planejamento, so atitudes que ofendem a esse princpio.
No plano mais prtico, esse princpio est relacionado a outras mudanas
introduzidas na Constituio pela Reforma Administrativa. Vejamos, pois:
- a criao do contrato de gesto e das Agncias estatais (art. 37, 8)
- a perda de estabilidade pelo mau desempenho do agente pblico (art. 41, III).
- a criao de escolas de formao e aperfeioamento de agentes pblicos (art. 39, 2).
- a aplicao de recursos em programas de produtividade e qualidade no servio pblico (art.
39, 7).
5.1.2. Princpios implcitos da CF/88
H princpios do Direito Administrativo que no esto explicitamente mencionados
na CF ou que so reconhecidos na legislao infraconstitucional, mas que tambm so
importantes na prtica da Administrao, a saber:
5.1.2.1. Princpio da Autotutela
Como o prprio nome nos sugere, Autotutela significa cuidar de si mesmo. Por
esse Princpio, a Administrao seja para que eles melhor atendam ao interesse pblico.

Assim, a anulao ou revogao de um ato da Administrao no depende de uma

deciso judicial. Est entre os poderes da Administrao, o poder de se auto-controlar.
5.1.2.2. Princpio da presuno de legitimidade dos atos administrativos
A autoridade da Administrao seria esvaziada se a legalidade ou veracidade de
seus atos no fosse considerada uma presuno.
Por tais razes, a atuao da Administrao presumidamente legal. As afirmaes
contidas nos documentos da Administrao tambm so presumidamente verdadeiras; fazem
f pblica, como se costuma dizer.
Todavia, preciso observar que essa presuno relativa (presuno jris tantum).
possvel que algum possa demonstrar que o ato da Administrao ilegal ou que a
afirmao faz no verdadeira. Porm, cabe ao administrado o nus dessa prova.
5.1.2.3. Princpio da razoabilidade
O princpio da razoabilidade nos diz que a atuao administrativa deve estar
baseada no bom-senso, na prudncia, na coerncia ao esprito e finalidade da lei.
Trata-se da liberdade de deciso voltada ao senso comum da sociedade. Sua
relevncia se justifica ao passo que ns s autorizamos que a Administrao utilize o poder
para a finalidade especfica.
Fixar: Cardpio
5.1.2.4. Princpio da Proporcionalidade
Esse princpio est por muitos doutrinadores conjugado ao princpio da
razoabilidade, tendo como visualizao a adequao entre meios e fins, evitando-se o uso de
medidas restritivas ou de meios mais custosos na busca dos objetivos da Administrao.
Um exemplo de ofensa a esse princpio a realizao de obra dispendiosa,
desproporcional ao benefcio que trar comunidade. Outro exemplo seria a punio
excessivamente gravosa ao administrado que cometeu falta de natureza leve.
Ambos os princpios o da razoabilidade e o da proporcionalidade j esto
previstos em nosso direito positivo, conforme se v no art. 2 da Lei 9.784/99 (Lei Federal de
Processos Administrativos).

Art. 2o A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos

princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio,
segurana jurdica, interesse pblico e eficincia.
Fixar: Pardalzinho
5.1.2.5. Princpio da motivao
Esse princpio decorre do princpio da publicidade, nos diz que, para que haja efetiva
transparncia na atuao administrativa, necessrio que o agente pblico indique, exteriorize
os motivos (razes de fato e direito) de suas decises.
Essa exteriorizao muito importante, pois atravs dela que se poder verificar
se o agente buscou atender finalidade daquele ato ou se, ao contrrio, buscou um fim ilegal
ou imoral.
Por essa razo a Lei 9.784/99, em seu art. 50, relacionou uma srie de atos
administrativos, cuja motivao obrigatria. Nesses casos, a falta da motivao levar
nulidade do ato.
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com
indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:
5.1.2.6. Finalidade
Relacionado com a impessoalidade relativa Administrao, este princpio orienta
que as normas administrativas tem que ter sempre como objetivo o interesse pblico.
Logo, todo ato administrativo deve ser praticado visando a satisfao do interesse
pblico, tendo em vista ser esta a principal finalidade da Administrao Pblica, conforme j
estudamos na aula anterior.
Assim, se o agente pblico pratica atos em conformidade com a lei, encontra-se,
indiretamente, com a finalidade, que est embutida na prpria norma. Por exemplo, em
relao finalidade, uma reunio, um comcio ou uma passeata de interesse coletivo,
autorizadas pela Administrao Pblica, podero ser dissolvidas, se tornarem violentas, a
ponto de causarem problemas coletividade (desvio da finalidade).
Nesse caso, quem dissolve a passeata, pratica um ato de interesse pblico da
mesma forma que aquele que a autoriza. O desvio da finalidade pblica tambm pode ser
encontrado nos casos de desapropriao de imveis pelo Poder Pblico, com finalidade pblica,
atravs de indenizaes ilcitas;

Assim, se Agente usar os poderes do cargo em beneficio pessoal ou para o

favorecimento

de

terceiro, o

ato

ser nulo,

tambm

pelo

desvio

de

finalidade

ou

tresdestinao.
5.1.2.7. Princpio da hierarquia
O princpio da hierarquia uma exigncia prtica para o funcionamento de qualquer
estrutura administrativa inclusive a da Administrao Pblica.
Implica na existncia de vrios nveis de rgos: rgos de comando, de
assessoramento, de execuo, todos devendo trabalhar de forma coordenada, sendo que uns
so subalternos a outros.
Na Administrao Pblica, evidentemente, a obedincia se coloca sempre dentro da
idia de legalidade, no sendo o subordinado obrigado a obedecer a ordens manifestamente
ilegais de seus superiores.
preciso ressaltar que a hierarquia no a nica forma de organizao das tarefas
administrativas. Tambm as relaes de colaborao, as parcerias, as relaes contratuais so
formas pelas quais a Administrao executa suas atividades.
Tambm preciso lembrar que no h hierarquia entre os Poderes do Estado.
Executivo, Judicirio e Legislativo so independentes, atuam em mtua colaborao e
controlam-se reciprocamente, no mecanismo que a doutrina apelidou de sistema de freios e
contrapesos.
Do mesmo modo no h hierarquia entre os entes polticos: Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios, pois cada uma dos entes da federao possui sua esfera prpria de
autonomia.
5.1.2.8. Princpio da continuidade
O princpio da continuidade nos diz que os servios pblicos no podem ser
interrompidos, de maneira que prejudique o atendimento das necessidades da coletividade,
que devem ser atendidas continuamente.
Esse

princpio

est

na

base

de

algumas

regras

importantes

Administrativo, como:
- a maior limitao do direito de greve dos servidores pblicos (art. 37, VII da CF);

do

Direito

- as restries paralisao da execuo de contratos firmados com a Administrao, mesmo

que esta esteja inadimplente;
- o poder que a Administrao tem de intervir nos seus contratos para garantir a continuidade
das atividades e servios pblicos;
- a impossibilidade na penhora de bens que esto sendo utilizados na prestao dos servios
pblicos.
5.1.2.9. Princpio da segurana jurdica
Trata-se de um princpio previsto no artigo 2, caput da Lei 9784/99.
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, como participante da Comisso de
juristas que elaborou o anteprojeto de que resultou a referida lei, afirma que o objetivo da
incluso desse dispositivo foi o de vedar a aplicao retroativa de nova interpretao de lei no
mbito da Administrao Pblica.
Segundo os ensinamentos da autora o princpio justifica-se pelo fato de ser comum,
na esfera administrativa, haver mudana de interpretao de determinadas normas legais, com
a conseqente mudana de orientao, em carter normativo, afetando situaes j
reconhecidas e consolidadas na vigncia de orientao anterior.
Essa possibilidade de mudana inevitvel, porm gera insegurana jurdica, pois
os interessados nunca sabem quando a sua situao ser passvel de contestao pela prpria
Administrao Pblica.
Da a regra que faz a modulao no tempo, vedando a aplicao retroativa.
um princpio que tem que ser aplicado com cautela, para no levar ao absurdo de
impedir a Administrao Pblica de exercer o seu Poder de Autotutela, e conseqentemente
coibir a anulao de atos praticados sem a observncia da lei.
5.1.2.10. Princpios do devido processo legal, contraditrio e ampla defesa
O professor Celso Antonio Bandeira de Mello enfatiza em sua obra os referidos
princpios como de extrema importncia para o Direito Administrativo.
Segundo a lio do autor, consistem, de um lado, como estabelece o art. 5, LIV, da
Constituio Federal, em que ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o
devido processo legal e, de outro, na conformidade do mesmo artigo, inciso LV, em que: aos
litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o
contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.

Estes a, consagrados, pois, a exigncia de um processo formal regular para que

sejam atingidas a liberdade e a propriedade de que quer seja e a necessidade de que a
Administrao Pblica, antes de tomar decises gravosas a um determinado sujeito, oferealhe oportunidade de contraditrio e de ampla defesa no que inclui o direito a recorrer das
decises tomadas.
Assim, a Administrao Pblica no poder proceder contra algum passando
diretamente deciso que repute cabvel, pois ter desde logo, o dever jurdico de atender ao
contido nos mencionados versculos constitucionais.
5.1.12.11 Princpio da Celeridade Processual
Foi um princpio acrescido na constituio pela EC 45, e a sua idia simples,
dispe que os processos administrativos tenham uma durao razovel.
Art. 5.

(...)

LXXVIII a todos, no mbito judicial e administrativo, so

assegurados a razovel durao do processo e os meios que
garantam a celeridade de sua tramitao.

Bons estudos!