VI.

EL PRINCIPIO DEL EJERCICIO INTERORGNICO DE LAS

FUNCIONES DEL ESTADO
Allan R. Brewer-Caras
(Extracto de la Ponencia Presentada por el Dr. Allan R. Brewer-Caras en
las Jornadas sobre los 5 aos de Vigencia de la Constitucin de la Republica
Bolivariana de Venezuela, realizadas en Caracas los das 7 al 9 de junio de
2005.)
1.

La divisin del Poder Pblico y las diversas funciones del Estado

Hemos sealado anteriormente, como principios del derecho

pblico en la Constitucin de 1999, tanto en la distribucin vertical
del Poder Pblico como el de la separacin orgnica de poderes en
las diversas ramas territoriales. Por ello, por ejemplo, a nivel
nacional, se pueden distinguirlos rganos que ejercen el Poder
Legislativo (la Asamblea Nacional), de los rganos que ejercen el
Poder Ejecutivo (el Presidente de la Repblica y dems rganos de
la Administracin Pblica), de los rganos que ejercen el Poder
Judicial (Tribunal Supremo de Justicia y Tribunales), de los rganos
que ejercen el Poder Ciudadano (Defensora del Pueblo, Ministerio
Pblico, Contralora General de la Repblica), y de los rganos que
ejercen el Poder Electoral (Consejo Nacional Electoral).
Ahora bien, conforme a lo establecido en el artculo 136 de la
Constitucin:
Cada una de las ramas del Poder Pblico tiene sus funciones propias, pero
los rganos a los que incumbe su ejercicio colaborarn entre s en la
realizacin de los fines del Estado.

La asignacin de funciones propias, por tanto, no implica que

cada uno de los rganos del Estado siempre tenga el ejercicio
exclusivo de alguna funcin estatal especfica. Tal como
recientemente lo ha reconocido la Sala Constitucional en sentencia
No. 3098 del 13 de diciembre de 2004 (Caso: nulidad artculos Leo
Orgnica de la Justicia de Paz):

No escapa a la Sala que, tal como argument en este juicio la

representacin de la Asamblea Nacional, el principio de separacin de
poderes que recoge el artculo 136 de nuestro Texto Fundamental, de
idntica manera a como lo estableca el artculo 118 de la Constitucin de
1961, no implica, ni mucho menos, una divisin rgida de rganos y
funciones, sino que, como la misma norma predica, cada una de las ramas
del Poder Pblico tiene sus funciones propias, pero los rganos a los que incumbe
su ejercicio colaborarn entre s en la realizacin de los fines del Estado.
Principio de colaboracin de los Poderes Pblicos que lleva a un control
mutuo entre poderes y, en definitiva, admite, hasta cierto punto, un
confusin funcional entre ellos, es decir, que cada una de las ramas del
Poder Pblico puede ejercer excepcionalmente competencias que, por su
naturaleza, corresponderan, en principio, a las otras y de all que la
Administracin Pblica cuente con potestades normativas (Vgr. la
potestad reglamentaria) y jurisdiccionales (Vgr. resolucin de conflictos
entre particulares) y los rganos deliberantes y judiciales cumplan ciertas
funciones tpicamente administrativas (Vgr. la organizacin interna de sus
dependencias y la potestad disciplinaria respecto de sus funcionarios,
entre otras)1.

Por tanto, todos los rganos del Estado, en una u otra forma
ejercen todas las funciones del Estado, lo que responde al sexto de
los principios fundamentales del derecho pblico en la Constitucin
de 1999: el principio del ejercicio inter orgnico de las funciones del
Estado.
Es decir, tal como la antigua Corte Suprema de Justicia lo haba
seado, la divisin de la potestad estatal (el Poder Pblico) en ramas
y la distribucin de su ejercicio entre diversos rganos, no coincide
exactamente con la separacin de las funciones estatales2. Por
tanto, el hecho de que exista una separacin orgnica de poderes
no implica que cada uno de los rganos que lo ejercen tenga
necesariamente el ejercicio exclusivo de ciertas funciones, pues
paralelamente a las funciones propias de cada rgano del Estado,

Sentencia No. 3098 de la Sala Constitucional (Caso: nulidad artculos Ley Orgnica
de la Justicia de Paz) de 13-12-2004, en Gaceta Oficial No. 38.120 de 02-02-2005

Cfr., por ejemplo, sentencia de la antigua Corte Federal (CF) de 19-6-53, en Gaceta
Forense (GF) N 1, 1953, p. 77; y sentencias de la antigua Corte Suprema de
Justicia (CSJ) en Sala Poltico Administrativa (SPA) de 18-7-63, en GF N 41, 1963,
pp. 116 y 117; de 27-5-68, en GF N 60, 1969, pp. 115 y ss.; y de 9-7-69, en GF N
65, 1969, pp. 70 y ss.

stos ejercen funciones que por su naturaleza son similares a las que
ejercen otros rganos estatales3. En otras palabras, paralelamente a
sus funciones propias, realizan funciones distintas a aquellas que les
corresponden por su naturaleza4.
En la expresin constitucional, por funcin ha de entenderse la
accin que desarrollan los rganos estatales o la actividad que
desempean como tarea que les es inherente, en el sentido que slo
en ejercicio del Poder Pblico pueden cumplirse. De ah que la
funcin es toda actividad de la propia esencia y naturaleza de los
rganos estatales y, por tanto, indelegable salvo que exista una
autorizacin constitucional. Entonces, las diversas funciones del
Estado son slo las diversas formas a travs de las cuales se
manifiesta la actividad estatal5; y ellas no estn atribuidas en forma
exclusiva a los rganos del Estado6.
2.

Las diversas funciones del Estado

En el mundo contemporneo estas funciones como tareas

inherentes a los rganos del Estado pueden reducirse a las
siguientes:: la funcin normativa, la funcin poltica, la funcin
administrativa, la funcin jurisdiccional y la funcin de control, a las
cuales pueden reconducirse todas las actividades del Estado.

4
5
6

V., la sentencia de la antigua CF de 19-6-53, en GF N 1, 1953, p. 77; y la sentencia

de la antigua Corte Federal y de Casacin (CFC) en Sala Poltico-Administrativa
(SPA) de 18-7-63, en GF N 41, 1963, p. 116.
V. sentencia de la CSJ en SPA de 18-7-63, en GF N 41, 1963, pp. 116 y 117.
V. Allan-R. Brewer-Caras, Las Instituciones Fundamentales. .., cit., p. 105.
El carcter flexible, no rgido ni absoluto, del principio en su aplicacin en
Venezuela, ha sido destacado repetidamente por la jurisprudencia de la Corte
Suprema. En particular, h. Sentencias de la CFC en SPA de 23-2-50 en GF, N 4,
1950, pp. 84 a 39; de la CFC en CP de 26-5-51 en GF, N 8, 1952, p. 114; y
Sentencias de la CSJ en SPA de 18-7-63 en GF, N 41, 1963, pp. 117-118; de 27-5-68
en GF, N 60, 1969, pp. 115 a 118; de 22-4-69 en GF, N 64, 1969, pp. 5 a 15; de 9-769, en GF, N 65, 1969, pp. 70 a 74; y de 1-6-72, en Gaceta Oficial (G.O.). N 1.523,
extraordinario, de 1-6-72, p. 9. Vase adems, Allan-R. Brewer-Caras, "Algunas
bases del Derecho Pblico en la jurisprudencia Venezolana", en RFD, N 27, 1963,
pp. 143 y 144. Las referencias jurisprudenciales pueden tambin consultarse en
Allan R. Brewer-Caras, Jurisprudencia de la Corte Suprema (1930-1973) y Estudios de
Derecho Administrativo, Tomo I, (El ordenamiento constitucional y funcional del
Estado), Caracas, 1975, pp. 147 y ss.

Estas funciones, realizadas en ejercicio del Poder Pblico por

los rganos estatales, sin embargo, como se dijo, no estn
encomendadas con carcter exclusivo a diferentes rganos, sino que
se ejercen por varios de los rganos estatales.
A.

La funcin normativa

En efecto, la funcin normativa en el Estado contemporneo es

aquella actividad estatal que se manifiesta en la creacin,
modificacin o extincin de normas jurdicas de validez general7. La
funcin normativa del Estado, en esta forma, si bien se atribuye
como funcin propia al rgano que ejerce el Poder Legislativo, es
decir, a la Asamblea Nacional, se realiza tambin por otros rganos
del Poder Pblico.
En efecto, ante todo debe destacarse que la potestad de dictar
leyes, en el mbito nacional, corresponde esencialmente a la
Asamblea Nacional actuando como cuerpo legisladores (Art. 203),
siendo estas leyes, por su generalidad e imperatividad, el tipo ideal
de actos dictados en ejercicio de la funcin normativa. Pero en el
ordenamiento jurdico venezolano, los otros rganos del Poder
Pblico tambin ejercen esta funcin creadora de normas jurdicas,
incluso con rango y valor de ley. En efecto, cuando mediante una ley
habilitante la Asamblea Nacional delega en el Presidente la
posibilidad de dictar actos estatales con rango y valor de ley (Art.
236,8), sin duda ejerce la funcin normativa; e igualmente, cuando
reglamenta las leyes (Art. 236,10). Igualmente el Tribunal Supremo
de Justicia tambin ejerce la funcin normativa cuando dicta los
reglamentos necesarios a los efectos de asegurar la direccin y
gobierno del Poder Judicial (Art. 267)8.
Igualmente, ejercen la funcin normativa, los rganos del Poder
Ciudadano cuando dictan los reglamentos establecidos en las leyes

7
8

Cfr., sentencia de la CSJ en SPA de 18-7-63, en GF N 41, 1963, p. 116.

V., por ejemplo, Art. 6, prrafo 1,10,12, Gaceta Oficial N 37.942 de 19-05-2004.

reguladoras de su actividad9, al igual que el Consejo Nacional

Electoral, en ejercicio del Poder Electoral, cuando reglamenta las
leyes electorales (Art. 293,1)10.
Por tanto, la funcin normativa, como actividad privativa e
inherente del Estado mediante la cual sus rganos pueden crear,
modificar o extinguir con carcter general las normas del
ordenamiento jurdico, se ejerce por los cinco grupos de rganos
estatales en ejercicio del Poder Pblico: por la Asamblea Nacional,
actuando como cuerpo colegislador y en virtud de sus poderes
reguladores de los interna corporis, en ejercicio del Poder Legislativo
Nacional; por el Presidente de la Repblica y otros rganos
ejecutivos, en ejercicio del Poder Ejecutivo Nacional; por el Tribunal
Supremo de Justicia, en ejercicio del Poder Judicial; por el Consejo
Moral Republicano, la Contralora General de la Repblica, el
Ministerio Pblico, y la Defensora del pueblo, en ejercicio del Poder
Ciudadano; y el Consejo Nacional Electoral, en ejercicio del Poder
Electoral. La funcin normativa, por tanto, si bien es una funcin
propia de la Asamblea Nacional, no es una funcin privativa y
exclusiva de ella, pues los otros rganos estatales tambin la ejercen.
Sin embargo, lo que s es funcin privativa y exclusiva de la
Asamblea Nacional es el ejercicio de la funcin normativa en una
forma determinada: como cuerpo legislador y mediante la emisin
de los actos estatales denominados leyes. En efecto, slo la
Asamblea Nacional actuando como cuerpo legislador puede dictar
leyes; slo la Asamblea puede dictar sus interna corporis (Reglamento
Interior y de Debates) y slo ella puede crear normas jurdicas
generales ejerciendo atribuciones establecidas directamente en la
Constitucin sin condicionamiento legal alguno. Los otros rganos
estatales que ejercen la funcin normativa, si bien realizan una
funcin creadora dentro del ordenamiento jurdico, a excepcin de
los decretos leyes habilitados (dictados por el Presidente de la

10

Artculos 3; 14,2; y 28 de la Ley Orgnica de la Contralora General de la

Repblica; Artculos 29; 20; 34; 36; 40; 43; 46 y 51 de la Ley Orgnica de la
Defensora del Pueblo.
Adems, artculos 32 y 29 de la Ley Orgnica del Poder Electoral.

Repblica una vez que se ha dictado la ley habilitante) lo hacen a

travs de actos administrativos de efectos generales, y siempre bajo
el condicionamiento de las leyes y nunca en ejecucin directa e
inmediata slo de una norma constitucional. En otras palabras, las
leyes son actos estatales dictados en ejecucin directa e inmediata de
la Constitucin y de rango legal; los reglamentos y dems actos
administrativos de efectos generales son actos de ejecucin directa e
inmediata de la legislacin y de rango sublegal11. Sin embargo, los
decretos-leyes habilitados que puede dictar el Presidente de la
Repblica, a pesar de requerir de una ley habilitante, en virtud de la
delegacin legislativa que contiene, puede decirse que se dictan
tambin en ejecucin directa de la Constitucin.
B.

La funcin poltica12

Pero aparte de la funcin normativa, en el Estado

contemporneo ha ido delinendose otra funcin primordial,

11

12

El carcter sublegal de los reglamentos surge, inclusive, en aquellos casos en que

el reglamento, en virtud de delegacin legislativa, complementa la ley. En esos
casos, el Reglamento se dicta en ejecucin directa de la ley y no de la
Constitucin, por lo que nunca podra tener igual rango que la ley. Al contrario,
la antigua Corte Suprema de Justicia ha sealado lo siguiente: "La ley de la
materia (Ley de Pilotaje) slo contiene disposiciones que, por su carcter general,
pueden aplicarse a todas las zonas de pilotaje actualmente existentes o que se
crearen en el futuro, pero la determinacin de los lmites de stas, de los
requisitos que deben llenarse mientras se navegue por ellas, de los smbolos,
luces y seales especiales que debern usarse en las mismas, en la cuanta del
derecho de habilitacin y de la forma de distribucin de los ingresos
provenientes del mismo, as como la regulacin de otras materias semejantes, ha
sido expresamente confiado, en el articulado de la ley, al Poder Ejecutivo, quien
con tal objeto debe dictar tantos reglamentos como sea necesario, teniendo en
cuenta las caractersticas o peculiaridades de cada zona. Estos reglamentos no
tienen por objeto desarrollar disposiciones legales ya existentes, sino
complementar la ley que reglamentan con otras previsiones sobre materias
expresamente sealadas por el legislador, por lo cual tienen en nuestro
ordenamiento jurdico el mismo rango (sic) que los actos legislativos. Podra
decirse que son decretos-leyes sobre materias cuya regulacin reserva el
Congreso al Poder Ejecutivo por consideraciones de orden prctico". V. sentencia
de la CSJ en SPA de 27-1-71, en G.O. N 1.472, extraordinario, de 11-6-71, p. 18.
En cuanto a esta funcin del Estado hemos ajustado la terminologa que
utilizamos en los setenta, de funcin de gobierno, sustituyndola por funcin
poltica por considerarla ms coherente. Vase Allan R. Brewer-Caras, Derecho
Administrativo, Tomo I, Caracas 1975.

distinta de la funcin administrativa, por medio de la cual el

Presidente de la Repblica ejerce sus actividades como jefe del
Estado, es decir, como jefe del Gobierno de la Repblica13,
dirigiendo la accin de gobierno (Arts. 226; 236,2). A travs de esta
funcin poltica, el Presidente de la Repblica puede adoptar
decisiones en virtud de atribuciones que le son conferidas
directamente por la Constitucin, en general sin condicionamiento
legal, de orden poltico, las cuales, por tanto, exceden de la
administracin normal de los asuntos del Estado. Ello ocurre por
ejemplo, cuando dirige las relaciones exteriores, convoca a sesiones
extraordinarias a la Asamblea Nacional y cuando la disuelve (Arts.
236,4,9,20). Tambin puede considerarse que ejerce la funcin
poltica, cuando decreta los estados de excepcin, y restringe
garantas constitucionales, incluso, en este caso, a pesar de que la
Constitucin dispuso que una Ley Orgnica deba regular la materia
(Art. 338)14.
La caracterstica fundamental de esta funcin poltica es que
est atribuida en la Constitucin directamente al Presidente de la
Repblica, es decir, al nivel superior de los rganos que ejercen el
Poder Ejecutivo, no pudiendo otros rganos ejecutivos ejercerla.
Los rganos que ejercen el Poder Ejecutivo en esta forma,
realizan fundamentalmente dos funciones propias: la funcin
poltica y la funcin administrativa15. La funcin poltica, como
13

14

15

Aun cuando en algunos casos podra no haber coincidencia, podra decirse que,
en general, el Presidente de la Repblica ejerce sus atribuciones de jefe del Estado
en ejercicio de la funcin poltica, y de jefe del Ejecutivo Nacional, en ejercicio de
la funcin administrativa.
Vase la Ley Orgnica sobre Estados de Excepcin (Ley N 32), G.O. N 37.261 de
15-08-2001.
La distincin entre "gobierno y administracin" es comnmente empleada por la
Constitucin. V., por ejemplo, artculos, 21, 27 y 30. En el artculo 191 de la
Constitucin, en igual sentido habla de "aspectos polticos y administrativos" de
la gestin del residente de la Repblica. En tal sentido, al referirse a los rganos
del Poder Ejecutivo de los Estados, la Corte ha sealado lo siguiente: "El artculo
21 de la Constitucin atribuye al Gobernador del Estado, el gobierno y la
administracin de la Entidad, como Jefe del Ejecutivo del Estado y Agente del
Ejecutivo Nacional o en su respectiva circunscripcin. En esta forma, el Poder
Ejecutivo Estadal realiza funciones de gobierno, como poder poltico y funciones
que atienden a otra actividad distinta, como poder administrador". V. sentencia

funcin del Presidente de la Repblica, se ejerce en ejecucin directa

de atribuciones constitucionales, en general sin condicionamiento
legal alguno. El Legislador, en esta forma, y salvo por lo que se
refiere a los estados de excepcin dada la autorizacin
constitucional (Art. 338), no puede limitar las facultades polticas del
jefe del Estado16. La funcin poltica, por tanto, se traduce en actos
estatales de rango legal, en tanto que la funcin administrativa se
traduce en actos estatales de rango sublegal17.
Pero si bien la funcin poltica se ejerce con el carcter de
funcin propia por el Presidente de la Repblica en ejercicio del
Poder Ejecutivo, ello tampoco se realiza con carcter excluyente, ya
que la Asamblea Nacional en ejercicio del Poder Legislativo tambin
realiza la funcin poltica, sea a travs de actos parlamentarios sin
forma de ley18, sea mediante leyes19. En estos casos, tambin, la
funcin poltica realizada por los rganos del Poder Legislativo es
una actividad de rango legal, es decir, de ejecucin directa e
inmediata de la Constitucin. Pero si bien esta funcin puede ser
realizada tanto por el Presidente de la Repblica como por los
rganos legislativos, por lo que no es exclusiva o excluyente, sin
embargo, lo que s es exclusiva de uno u otros rganos es la forma

16

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de la CSJ en SPA de 30-6-66, en GF N 52, 1968, p. 231. Cfr., sobre la distincin

entre funcin administrativa y funcin poltica como actividades que se realizan
en ejercicio del Poder Ejecutivo , el voto salvado a la sentencia de la CSJ en CP de
29-4-65, Imprenta Nacional, 165, pp. 53 y ss.; y Doctrina PGR, 1963, Caracas, 1964,
pp. 179 y 180.
El legislador, por ejemplo, no podra limitar las atribuciones del Presidente de
convocar a la Asamblea nacional a sesiones extraordinarias.
Sobre la distincin entre los actos del Poder Ejecutivo dictados en ejecucin
directa de la Constitucin o en ejecucin directa de la ley, V. sentencia de la CSJ
en SPA de 13-2-68, en GF N 59, 1969, p. 85. En todo caso, una cosa es atribuir a la
funcin poltica rango legal y otra es atribuirle "naturaleza legislativa". El decreto
de restriccin de garantas constitucionales, por ejemplo, tiene rango legal, por
cuanto puede "restringir" temporalmente la vigencia de una ley, lo que implica
que la modifique ni la derogue. Si la derogara, el acto tendra "naturaleza
legislativa". Sobre esta confusin, V. Doctrina PGR, 1971, Caracas 1972, p. 189.
Por ejemplo, cuando autoriza al Presidente de la Repblica para salir del
territorio nacional. Art. 187,17 de la Constitucin; o cuando reserva al Estado
determinadas industrias o servicios, Art. 302.
La ley que decreta una amnista, por ejemplo. Art. 186,5 de la Constitucin.

de su ejecucin en los casos autorizados por la Constitucin: la

funcin poltica mediante decretos ejecutivos (actos de gobierno), se
realiza en forma exclusiva por el Presidente de la Repblica; y
mediante leyes o actos parlamentarios sin forma de ley, por la
Asamblea nacional.
C.

La funcin jurisdiccional

Adems de la funcin normativa y de la funcin poltica, los

rganos estatales realizan la funcin jurisdiccional, es decir,
conocen, deciden o resuelven controversias entre dos o ms
pretensiones, es decir, controversias en las cuales una parte esgrime
pretensiones frente a otra. El ejercicio de la funcin jurisdiccional se
ha atribuido como funcin propia al Tribunal Supremo de Justicia y
a los tribunales de la Repblica, pero aqu tambin ello no implica
una atribucin exclusiva y excluyente, sino que, al contrario, los
otros rganos estatales pueden ejercer la funcin jurisdiccional.
En efecto, los rganos que ejercen el Poder Ejecutivo20, realizan
funciones jurisdiccionales, cuando las autoridades administrativas
deciden controversias entre partes, dentro de los lmites de su
competencia21, y la Asamblea Nacional tambin participa en la
funcin jurisdiccional, cuando por ejemplo, autorizan el
enjuiciamiento del Presidente de la Repblica (Art. 266,2). Por tanto,
la funcin jurisdiccional como actividad privativa e inherente del
Estado mediante la cual sus rganos deciden controversias y
declaran el derecho aplicable en un caso concreto, se ejerce por
diversos rganos estatales en ejercicio del Poder Pblico: por el
Tribunal Supremo de Justicia y los Tribunales de la Repblica, en
ejercicio del Poder Judicial; y por los rganos administrativos en

20

21

V. Cfr., sentencias de la CSJ en SPA de 18-7-63, en GF N 41, 1963, pp. 116 y 117;
de 27-5-68, en GF N 60, 1969, pp. 115 y 118; y de 9-7-69, en GF N 65, 1969, pp. 70
y ss.
Cuando la Administracin decide, por ejemplo, la oposicin a una solicitud de
registro de marca de fbrica, conforme a la Ley de Propiedad Industrial, G.O. N
25.227 de 10-12-1956; o cuando decide la oposicin a una solicitud de
otorgamiento de una concesin de explotacin forestal, conforme a la Ley
Forestal, de Suelos y Aguas (Art. 6), en G.O. N 997, Extr., de 8-1-66.

ejercicio del Poder Ejecutivo Nacional. La funcin jurisdiccional, por

tanto, si bien es una funcin propia de los rganos judiciales, no
es una funcin privativa y exclusiva de ellos, pues otros rganos
estatales tambin la ejercen. Es decir, el ejercicio de la jurisdiccin
[no est] supeditada a la jurisdiccin ejercida por el poder
judicial22. Sin embargo, lo que s es una funcin privativa y
exclusiva de los tribunales es el ejercicio de la funcin jurisdiccional
a travs de un proceso (Art. 257) en una forma determinada: con
fuerza de verdad legal, mediante actos denominados sentencias.
Slo los tribunales pueden resolver controversias y declarar el
derecho en un caso concreto, con fuerza de verdad legal, por lo que
slo los rganos del Poder judicial pueden desarrollar la funcin
judicial (funcin jurisdiccional ejercida por los tribunales). Los
dems rganos del Estado que realizan funciones jurisdiccionales lo
hacen a travs de actos administrativos condicionados por la
legislacin.
D.

La funcin de control

Por ltimo, adems de la funcin normativa, de la funcin

poltica, de la funcin jurisdiccional y de la funcin administrativa,
los rganos del Estado tambin ejercen la funcin de control, cuando
vigilan, supervisan y velan por la regularidad del ejercicio de otras
actividades estatales o de las actividades de los administrados y
particulares.
22

Es el caso de la funcin jurisdiccional ejercida por los jueces de paz, que no estn
integrados en el Poder Judicial, sino en la administracin municipal. La sala
Constitucional, por ello ha sealado que No puede considerarse que esta forma

(la alternativa) de ejercicio de la jurisdiccin, est supeditada a la jurisdiccin

ejercida por el poder judicial, por lo que a pesar de su naturaleza jurisdiccional,
estos Tribunales actan fuera del poder judicial, sin que ello signifique que este
ltimo poder no pueda conocer de las apelaciones de sus fallos, cuando ello sea
posible, o de los amparos contra sus sentencias tanto es parte de la actividad
jurisdiccional, pero no por ello pertenece al poder judicial, que representa otra cara
de la jurisdiccin, la cual atiende a una organizacin piramidal en cuya cspide se
encuentra el Tribunal Supremo de Justicia, y donde impera un rgimen
disciplinario y organizativo del cual carece, por ahora, la justiucia alternativa.
Vase sentencia de 05-10-2000 (caso Hctor Luis Quintero), citada en sentencia
No. 3098 de la Sala Constitucional (Caso: nulidad artculos Ley Orgnica de la
Justicia de Paz) de 13-12-2004, en Gaceta Oficial No. 38.120 de 02-02-2005.

El ejercicio de la funcin de control se ha atribuido como

funcin propia a los rganos que ejercen el Poder Ciudadano, pero
en este caso, ello tampoco implica una atribucin exclusiva y
excluyente, sino que, al contrario, los otros rganos estatales pueden
ejercer la funcin jurisdiccional23.
En efecto, la Asamblea Nacional, en ejercicio del Poder
Legislativo ejerce la funcin de control sobre el gobierno y la
Administracin Pblica Nacional y los funcionaros ejecutivos (Art.
187,3; 222); el Presidente de la Repblica como Jefe del Ejecutivo
Nacional ejerce las funciones de control jerrquico en relacin con
los rganos de la Administracin Pblica (Art. 226) y los rganos
que ejercen el Poder Ejecutivo controlan las actividades de los
particulares, de acuerdo a la regulacin legal de las mismas; el
Consejo Nacional Electoral, en ejercicio del Poder Electoral, ejerce el
control de las actividades de los rganos subordinados (Art. 293) ,
de las elecciones y de las organizaciones con fines polticos (Art.
293); y el Tribunal Supremo de Justicia ejerce las funcin de control
de constitucionalidad y legalidad de los actos del Estado (Art. 259;
336).
Por tanto, la funcin de control como actividad privativa e
inherente del Estado mediante la cual sus rganos supervisan,
vigilan y controlan las actividades de otros rganos del Estado o de
23

Sobre la actividad electoral, como tpica funcin administrativa, o ms

precisamente como funcin de control, se pronunci la Sala Constitucional en su
sentencia No. 3098 (Caso: nulidad artculos Ley Orgnica de la Justicia de Paz) de
13-12-2004, al sealar: As, la actividad de contenido electoral es una

manifestacin del ejercicio de la funcin administrativa, en concreto, de la actividad

administrativa de polica (lato sensu) o de control y supervisin, a travs de la cual
se despliegan distintas actuaciones que se formalizan mediante procedimientos
administrativos, y que estn dirigidas a la garanta y control del efectivo y correcto
ejercicio de los derechos polticos que individual o colectivamente, reconoce la
Constitucin, as como el respeto a los derechos polticos de los dems. Puesto que
se trata de una competencia administrativa, su ejercicio no debera corresponder, en
principio y tal como aleg la parte actora, al Concejo Municipal, al menos a raz de
la vigencia de la Constitucin de 1999, la cual delimit formalmente las ramas
ejecutiva y legislativa en el nivel municipal, a cada una de las cuales dot de
funciones pblicas concretas. Vase en Gaceta Oficial No. 38.120 de 02-02-2005

los administrados, y la misma se ejerce por diversos rganos

estatales en ejercicio del Poder Pblico: por los rganos que ejercen
el Poder Ciudadano; por la Asamblea Nacional, en ejercicio del
Poder legislativo; por el Tribunal Supremo de Justicia y los
Tribunales de la Repblica, en ejercicio del Poder Judicial; y por los
rganos administrativos en ejercicio del Poder Ejecutivo Nacional y
del Poder Electoral. La funcin de control, por tanto, si bien es una
funcin propia de los rganos que ejercen el Poder Ciudadano, no
es una funcin privativa y exclusiva de ellos, pues todos los otros
rganos estatales tambin la ejercen.
E.

La funcin administrativa

Pero aparte de la funcin creadora de normas jurdicas de

efectos generales (funcin normativa), de la funcin de conduccin y
ordenacin poltica del Estado (funcin de conduccin del
gobierno), y de la funcin de resolucin de controversias entre
partes declarando el derecho aplicable en casos concretos (funcin
jurisdiccional), y de ejercer la vigilancia o fiscalizacin de
actividades estatales y de los particulares (funcin de control), el
Estado ejerce la funcin administrativa, a travs de la cual entra en
relacin con los particulares, como sujeto de derecho, gestor del
inters pblico24. De all la distincin entre la funcin de crear el
derecho (normativa), de aplicar el derecho imparcialmente

24

Cfr., Allan R. Brewer-Caras, Las Instituciones Fundamentales..., cit., p. 115. Si el

Estado legisla, tal como lo seala Santi Romano, "no entra en relaciones de las
cuales l, como legislador, sea parte: las relaciones que la ley establece o de
cualquier modo contempla se desenvuelven despus entre sujetos diversos del
Estado o bien con el mismo Estado, pero no en su aspecto de legislador sino en
otros aspectos mediante rganos diversos de los del Poder Legislativo". V.,
"Prime Pagine di un Manuale de Diritto Amministrativo", en Scritti Minori,
Milano 1950, p. 363, cit., por J M. Boquera Oliver, Derecho Administrativo, Vol. I,
Madrid, 1972, p 59. "Cuando el Estado juzga -seala J. Gonzlez Prez-, no es
parte interesada en una relacin jurdica; no es sujeto de derecho que trata de
realizar sus peculiares intereses con arreglo al Derecho... cuando el Estado juzga
satisface las pretensiones que una parte esgrime frente a otra; incide como tercero
en una relacin jurdica, decidiendo la pretensin ante l deducida con arreglo al
ordenamiento jurdico". V. Derecho Procesal Administrativo, Madrid, 1966, Tomo II,
p. 37.

(jurisdiccional), y de actuar en relaciones jurdicas como sujeto de

derecho, al gestionar el inters pblico (administrativa)25.
En las dos primeras, el Estado, al crear el derecho o al aplicarlo,
es un tercero en las relaciones jurdicas que surjan; en la ltima, en
cambio, el Estado es parte de la relacin jurdica que se establece
entre la Administracin y los particulares26, como sujeto de Derecho
gestor del inters pblico. De all que la personalidad jurdica del
Estado, como se ha dicho, se concretice en el orden interno, cuando
sus rganos ejercen la funcin administrativa.
Ahora bien, al igual que lo que sucede con la funcin
normativa, poltica y jurisdiccional, la funcin administrativa
tampoco est atribuida con carcter de exclusividad a alguno de los
rganos del Poder Pblico. Por ello, si bien la funcin administrativa
puede considerarse como funcin propia de los rganos ejecutivos y
electorales, concretizada bsicamente a travs de actos
administrativos, ello no significa que la ejerzan con carcter
exclusivo y excluyente. Al contrario, todos los otros rganos del
Estado tambin ejercen la funcin administrativa: la Asamblea
Nacional, al autorizar diversos actos de los rganos ejecutivos o al
dictar actos relativos a su personal o servicios administrativos,
realizan la funcin administrativa27, y los rganos que ejercen el
Poder Judicial o el Poder Ciudadano realizan la funcin
administrativa, al dictar actos concernientes a la administracin del

25

26
27

En este sentido, antigua la Corte Suprema ha sealado al referirse a la funcin

administrativa, que en ella el Estado "no realiza una funcin creadora dentro del
ordenamiento jurdico, que es la funcin legislativa, ni conoce ni decide acerca de
las pretensiones que una parte esgrime frente a otra, que es la funcin judicial;
sino que es sujeto de derecho, titular de intereses, agente propio de la funcin
administrativa
". V. sentencias de la CSJ en SPA de 18-7-63, en GF N 41, 1963, pp. 116 y ss.; de
27-5-68, en GF N 60, 1969, pp. 115 y ss.; de 9-7-69 en GF N 65, 1969, pp. 70 y ss.
En estas sentencias, sin embargo, como veremos, la Corte confunde la funcin
estatal con el acto estatal.
Cfr., sentencia de la CSJ en SPA de 13-3-67, en GF N 55, 1968, p. 107.
Cfr., de la CSJ en SPA de 18-7-63, en GF N 41, 1963, pp. 116 y 117; y de 27-5-68,
en GF N 60, 1969, p. 115.

personal o de los servicios de los rganos, o al imponer sanciones28.

En esta forma, la funcin administrativa, como actividad privativa e
inherente del Estado mediante la cual sus rganos, en ejercicio del
Poder Pblico, entran en relaciones jurdicas con los administrados,
se puede realizar por los rganos administrativos, en ejercicio del
Poder Ejecutivo Nacional y del Poder Electoral; por la Asamblea
Nacional, en ejercicio del Poder Legislativo; y por los tribunales de
la Repblica, en ejercicio del Poder Judicial. La funcin
administrativa, por tanto, si bien es una funcin propia de los
rganos ejecutivos y electorales, no es una funcin privativa y
exclusiva de ellos, pues los otros rganos estatales tambin la
ejercen dentro del mbito de sus respectivas competencias
constitucionales y legales. El acto administrativo, como concrecin
tpica pero no nica del ejercicio de la funcin administrativa, puede
emanar de todos los rganos estatales en ejercicio del Poder Pblico,
teniendo en todo taso carcter sublegal.
3.

Las funciones propias

De lo anterior resulta que la Constitucin no slo distribuye el

Poder Pblico en ramas, sino que asigna a cada una de ellas y a
sus rganos, conformados de acuerdo a la divisin del Poder en
cada nivel, algunas de las funciones antes indicadas como funciones
propias.
En cuanto a la rama nacional del Poder Pblico, es decir, el
Poder Pblico Nacional (Art. 136), la Constitucin atribuye su
ejercicio a cinco rganos o grupos de rganos separados, distintos e
independientes, teniendo cada uno de ellos sus funciones propias: la
Asamblea Nacional ejerce el Poder Legislativo Nacional (Art. 186) y
se le atribuye como funcin propia, la funcin normativa (legislar
en las materias de la competencia nacional (Art. 187,1) y la funcin
de control (Art. 222); el Presidente de la Repblica y dems
funcionarios determinados en la Constitucin y la ley, ejercen el

28

Idem. V. adems, Allan R. Brewer-Caras, Consideraciones sobre la impugnacin

de los Actos de Registro en la va contencioso-administrativa en libro Homenaje a
Joaqun Snchez Coviza, (en prensa), Caracas, 1975.

Poder Ejecutivo Nacional (Art. 225) y se le atribuyen como funciones

propias, la funcin poltica (Arts. 226, 233,2), la funcin
administrativa y la funcin normativa (Art. 236); el Tribunal
Supremo de Justicia y dems tribunales que determina la
Constitucin y la Ley, ejercen el Poder Judicial, y se le atribuye
como funciones propias la funcin jurisdiccional (Art. 253), la
funcin de control (Arts. 259; 336), y la funcin administrativa
(gobierno y administracin del Poder Judicial) (Art. 267); el Consejo
Moral Republicano, la Defensora del Pueblo, el Ministerio Pblico y
la Contralora General de la Repblica, ejercen el Poder Ciudadano
(Art. 273) a los que se le atribuyen como funciones propias, la
funcin de control (vigilancia, inspeccin, fiscalizacin) sobre
actividades de la Administracin Pblica, de los rganos judiciales y
de los administrados (Art. 274, 281, 285, 289) y la funcin
administrativa; y el Consejo Nacional Electoral y sus rganos
subordinaos ejercen el Poder Electoral (Art. 292) y se le atribuye
como funcin propia la funcin administrativa, la funcin de control
y la funcin normativa (Art. 292).
Sin embargo, el hecho de que cada uno de esos rganos
nacionales tenga funciones propias no significa que las ejerza con
carcter de exclusividad, pues no slo en su ejercicio algunas veces
intervienen otros rganos, sino que su ejercicio se atribuye tambin
a otros rganos.
En cuanto a la rama estadal del Poder Pblico, es decir, el Poder
Pblico Estadal, la Constitucin atribuye su ejercicio a tres rganos o
grupos de rganos separados, distintos e independientes, teniendo
cada uno de ellos sus funciones propias: Los Consejos Legislativos
Estadales que ejercen el Poder Legislativo de los Estados y se le
atribuye como funcin propia, la funcin normativa (Art. 162,1); los
Gobernadores ejercen el Poder Ejecutivo de los Estados, y se le
atribuye, como funciones propias, las funciones poltica y
administrativa (Art. 160); y las Contraloras Estadales, a las cuales se
asigna como funcin propia, la funcin de control (Art. 163).
Por lo que se refiere a la rama municipal del Poder Pblico, es
decir, el Poder Pblico Municipal, la Constitucin tambin atribuye

su ejercicio a tres rganos separados e independientes, teniendo

cada uno de ellos sus funciones propias: los Concejos Municipales
que ejercen el Poder Legislativo municipal y se le atribuye como
funcin propia, la funcin normativa (funcin legislativa, dice el
artculo 175) del Municipio; los Alcaldes que ejercen el Poder
Ejecutivo municipal, y se les atribuye, como funciones propias, las
funciones poltica y administrativa del Municipio (Art. 174); y las
Contraloras municipales, a las cuales se asigna como funcin
propia, la funcin de control (Art. 176). La Constitucin,
adicionalmente asigna a los Municipios, la funcin jurisdiccional,
pero exclusivamente mediante la justicia de paz (Art. 178,8)
conforme a la ley nacional (Art. 258).
El concepto de funciones del Estado, por tanto, es distinto al de
poderes del Estado. El Poder Pblico, sus ramas o distribuciones,
constituye en s mismo una situacin jurdica constitucional
individualizada, propia y exclusiva de los rganos del Estado,
mediante cuyo ejercicio estos realiza las funciones que le son
propias. Las funciones del Estado, por su parte, constituyen las
actividades propias e inherentes al Estado29. La nocin de Poder es
entonces previa a la de funcin: sta se manifiesta como una
actividad estatal especfica realizada en ejercicio del Poder Pblico
(de una de sus ramas o distribuciones), por lo que no puede existir
una funcin estatal sino cuando se realiza en ejercicio del Poder
Pblico, es decir, de la potestad genrica de obrar que tiene
constitucionalmente el Estado. Poder y funcin son, por tanto,
distintos elementos en la actividad del Estado: el Poder Pblico
como situacin jurdico-constitucional, tiene su fuente en la propia
Constitucin y existe la posibilidad de ejercerlo desde el momento
en que est establecido en ella; la funcin estatal, en cambio,
presupone siempre el ejercicio del Poder Pblico por un rgano del
Estado, y slo cuando hay ejercicio concreto del Poder Pblico es
que se realiza una funcin estatal.

29

Cfr., Allan R. Brewer-Caras, Las Instituciones Fundamentales del Derecho

Administrativo y la jurisprudencia Venezolana, Caracas, 1964, pp. 105 y ss.

4.

La ausencia de coincidencia de la separacin orgnica de

poderes (divisin del Poder Pblico) y la asignacin de
funciones estatales

De lo anteriormente expuesto resulta, por tanto, que a nivel de

cada una de las cinco ramas del Poder Pblico nacional (o de las dos
ramas de los poderes pblicos estadales y municipales), si bien
existe una diferenciacin orgnica con la asignacin de funciones
propias a cada uno de los rganos, el ejercicio de las mismas por
dichos rganos, en general no es exclusiva ni excluyente. En otras
palabras, existen rganos legislativos nacionales, estadales y
municipales30; rganos ejecutivos nacionales, estadales y
municipales; rganos de control nacionales, estadales y municipales;
y rganos judiciales y electorales exclusivamente nacionales; pero
las funciones normativas, poltica, administrativas, jurisdiccionales y
de control del Estado no coinciden exactamente con aquella divisin
o separacin orgnica:
De all que como principio general de la aplicacin del principio
de la separacin de poderes en el rgimen constitucional
venezolano, puede afirmarse que la divisin del Poder no
coincide exactamente con la separacin de funciones.31 Por ello,
no slo en mltiples oportunidades los rganos del Estado, adems
de sus funciones propias ejercen funciones que por su naturaleza
deberan corresponder a otros rganos, sino que tambin en
mltiples oportunidades la Constitucin permite y admite la
intervencin o interferencia de unos rganos en las funciones
propias de otros. Estos dos aspectos de la situacin de la separacin
de poderes en Venezuela, requieren, indudablemente, un
tratamiento separado.

30

31

V., por ejemplo, Sentencia de la CSJ en SPA de 14-3-62 en GF, N 35, 1962, pp.
177 y ss.
En tal sentido, expresamente se pronunci la antigua Corte Suprema en varias
oportunidades. V., por ejemplo, la Sentencia de la CF de 19-6-53 en GF N 1, 1953,
p. 77; Sentencia de la CSJ en SPA de 18-7-63 en GF N 41 1963 pp: 116 y 117;
Sentencia de la CSJ en SPA de 27-5-63 en GF, N 60, 1969, pp. 115 y ss.; y
Sentencia de la CSJ en SPA de 9-7-69 en GF, N 65, 1969, pp. 70 y ss.

En primer lugar, la flexibilidad .del principio de la separacin

de poderes resulta, tal como lo ha sealado la Corte Suprema de
que, si bien cada uno de ellos tiene definida su propia esfera de
accin: el Legislativo, para dictar la ley, reformarla y revocarla; el
Ejecutivo, para ejecutarla y velar por su cumplimiento; y el judicial,
para interpretarla, y darle aplicacin en los conflictos surgidos, la
demarcacin de la lnea divisoria entre ellos no es excluyente, ya
que en muchos casos esos poderes ejercen funciones de naturaleza
distinta de las que privativamente le estn atribuidas32. El
principio, ciertamente, impide a unos rganos invadir las
competencias propias de otro,33 pero no les impide ejercer funciones
de naturaleza similar a las de otros rganos.

32

33

V. Sentencia de la CF de 19-6-53 en GF, N 1, 1953, p. 77. En otra sentencia, al

referirse a las funciones estatales, la Corte las diferenci as: "No realiza una
funcin creadora dentro del ordenamiento jurdico, que es la funcin legislativa,
ni conoce ni decide acerca de las pretensiones que una parte esgrime frente a la
otra, que es la funcin judicial; sino que es sujeto de derecho, titular de intereses,
agente propio de la funcin administrativa". V. Sentencia de 18-7-63 de la CSJ en
SPA en GF, N 41, 1963, p. 116.
Cfr. Sentencia de la CFC en CP de 26-5-51 en GF, N 8, 1952, p. 114 y Sentencia de
la CSJ en CP de 12-6-68 en publicacin del Senado de la Repblica, 1968, p. 201.