Governos locais e

desenvolvimento: outros caminhos

da diplomacia
Rodrigo de Oliveira Perptuo

Este artigo tem como objetivo inicial discutir o conceito

de desenvolvimento, inclusive em suas dimenses regional
e local, desmisticando o signicado do termo, j que esta
palavra tem sido amplamente utilizada em vrios sentidos,
carregando interesses que muitas vezes so conitantes.
Alm desta discusso introdutria, pretende-se abordar
o conceito de diplomacia das cidades vinculando-o ao de
desenvolvimento local.
Desenvolvimento: dimenses e conceitos

Pode-se encontrar na Sociologia teorias que ajudam a desconstruir a associao feita pelo senso comum palavra desenvolvimento, que geralmente liga
o termo ao progresso econmico apenas. Entre elas
se destacam as teorias naturalistas, que observavam
ambientes sociais com potenciais diferentes para o
desenvolvimento; a Sociologia weberiana, que buscou
analisar o aparecimento de certo tipo de cultura, especialmente uma forma de pensar que ele chamou de
racionalismo e que se referia a um conjunto de transformaes que aconteciam na Europa moderna; e o
Rodrigo de Oliveira Perptuo mestrando do curso de
Ps-Graduao Stricto Senso em Relaes Internacionais
da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais.
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funcionalismo estrutural, que combinando o naturalismo com o racionalismo criou as bases para a teoria da modernizao. No ser objeto deste trabalho
analisar cada uma dessas vertentes sociolgicas1. Para

os ns que se pretende com este artigo, basta atentar para o

fato de que todas essas teorias enxergavam desenvolvimento como muito mais que apenas crescimento econmico.
Foi Parsons2, um socilogo da Universidade de
Harvard, quem sintetizou os argumentos de muitos dos
seus predecessores, como Weber, Durkheim e Sombart, na
Sociologia, Marshall e Pareto, na Economia, e ainda Kant
e Marx, na Filosoa. Ele argumentava que a Economia era
apenas um subsistema de uma sociedade e que seu estudo
era um caso especial de teoria geral de um sistema social.
Para Parsons, o estudo das sociedades era guiado por uma
perspectiva evolucionista, na qual seres humanos eram
concebidos como parte integral do mundo e na qual a cultura humana estava aberta a anlises em um contexto geral
do processo da vida.
A denio de Parsons contrasta com a apresentao
mais difundida do termo, qual seja, uma viso ocidentalizada, que ilustra polticas e ideologias e carrega uma verdade exaustivamente repetida: a de que desenvolvimento
consiste em atingir condies caractersticas de e existentes
em sociedades consideradas ricas. Esse discurso de desenvolvimento dene o que pode ser pensado, praticado e at

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imaginado levando-se em considerao o futuro de naes

pobres ou do ento chamado Terceiro Mundo.
Nesse sentido, uma boa denio sociolgica de desenvolvimento apresentada por Richard Peet, em Theories of
Development, que inspirou tambm essa anlise. Nas palavras de Peet, desenvolvimento uma forma de imaginao social e as suas teorias so ao mesmo tempo ideologias
persuasivas e modelos para a sua compreenso (1999, p.
65).
Arturo Escobar, um antroplogo colombiano da
Universidade de Massachusetts, seguindo conceitos de
Foucault, arma que desenvolvimento uma das linguagens contemporneas do poder. Para ele, desenvolvimento
pode ser descrito como um aparato que liga formas de conhecimento sobre o Terceiro Mundo com as formas de poder e interveno, resultando em um mapeamento e produo das sociedades desses pases. Ainda de acordo com
Escobar, a partir desse discurso que indivduos, governos
e comunidades so vistos e tratados como subdesenvolvidos. Para ele, esse conceito de desenvolvimento que dene
os problemas e anormalidades a serem tratados, tais como
pobreza, crescimento populacional, prticas agrcolas arcaicas, analfabetismo, produo agrcola familiar apenas
para citar alguns , e continua a ser um conceito tecnocrtico, etnocntrico e imposto de cima para baixo, que
trata as pessoas e culturas como guras estatsticas a serem
movidas para cima ou para baixo em nome do progresso.
Escobar prope, no lugar disso, a adoo de estratgias
de desenvolvimento que possam signicar espaos de reexo para a prpria comunidade, que possam signicar
no a falta de perspectiva, mas oportunidades para repensarem-se as relaes sociais e as relaes de produo.
O resgate da dimenso humana do desenvolvimento
em seu mais amplo sentido talvez seja o argumento mais
motivador de diversas crticas e reexes acerca das teorias
que tratam do assunto. De fato, o conceito de desenvolvimento vem sendo desaado de forma crescente. Muitos
opositores clamam por um desenvolvimento feito a partir
de baixo. Esses reclamantes so grupos voluntrios, organizaes no-governamentais e movimentos sociais, ou
seja, organizaes com elevado grau de diversidade e cria-

Uma varivel que emergiu como fundamental para que

processos de desenvolvimento pudessem dar certo e, por
conseqncia, pudessem gerar impactos reais foi a participao da sociedade civil. Uma nova viso de desenvolvimento participativo, que promete uma compreenso
endgena de desenvolvimento, de baixo para cima, com
envolvimento popular e de certa forma livre de interesses
coloniais e do economicismo tcnico, fez com que mesmo
organizaes como as citadas comeassem a reconhecer o
valor da participao popular nesses processos. Por isso,
importante a proposio de que as aes de desenvolvimento, para que realmente faam diferena, devem preferencialmente ser locais e no grandiosamente globais. Essa
proposta mais tarde se tornou um slogan, Think globally,
act locally, que inspira os conceitos e prticas de desenvolvimento local, a serem apresentados mais adiante neste
trabalho.
Em seu texto Civil Society and Development, Jude
Howell e Jenny Pearce (2001) defenderam a idia de que
uma sociedade civil forte e ativa contribui para o avano
da democracia e pressiona o Estado, no sentido de adotar
prticas transparentes e oferecer servios de melhor qualidade, sendo, portanto, um fator importante para o desenvolvimento. Esse efeito, de acordo com essas autoras,
possvel graas ao capital social e s normas de conana e
reciprocidade geradas pelas redes e associaes sociais que
compem a sociedade civil e que permitem impactos na
poltica e tambm na performance econmica. A idia do
argumento no apresentar a sociedade civil como inimiga
do Estado, mas sim como parte interessada e protagonista
da sua prpria evoluo. H que se atentar para no cair
na armadilha da americanizao do debate, que prega a
participao plural como instrumento de preservao do
individual contra o coletivo, ao armar que as pluralidades
democrticas esto a servio apenas da scalizao dos excessos do governo. Howell e Pearce (2001) preferem pensar
a participao de acordo com a abordagem europia, que
no est livre de problemas, mas que coloca a sociedade
civil como uma potencial fonte de um pensamento novo
e construtivo sobre Estado e desenvolvimento, ao mesmo
tempo em que oferece argumento crtico ao capitalismo
desenvolvimentista.3
Portanto, tendo como referncia a
Ao se fazer referncia a desenvolvimento, no se
evoluo
histrica do conceito de depode perder de vista que se menciona um processo
senvolvimento, pode-se dizer que este
integral que inclui diferentes tipos de necessidades e
um conceito dinmico. Desde o perodo Ps-Guerra, a partir da criao das
satisfaes que no se limitam ao campo econmico.
instituies de Bretton Woods4, quando
tividade e muitas vezes vistas com mais credibilidade do a cooperao assumiu carter essencialmente funcional,
que as agncias ociais que produzem desenvolvimento, at chegar aos anos 80, quando as conseqncias de protais como a Organizao das Naes Unidas (ONU) e o cessos de crescimento desordenado passaram a sensibilizar
Banco Mundial. O clamor dessas entidades ganha fora a comunidade internacional e o processo de globalizao
a partir de um ambiente global que demanda, ao mesmo passou a se intensicar, at chegar nos anos 90, com amplo
tempo, mais equidade e justia social, mais democracia e nvel de internacionalizao dos mercados, e 2000, com
tambm crescimento econmico.
vrios dos desaos histricos ainda pendentes de solues

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sustentveis, cabe questionar os modelos de desenvolvimento experimentados at o momento.

vinculao poder se dar a partir de dois outros termos

que sero fundamentais para o argumento proposto neste
artigo: desenvolvimento regional e polticas pblicas. Por
Governos locais, desenvolvimento regional e polticas
desenvolvimento regional, seguindo a denio proposta
pblicas
por Valadez, entende-se aquele localizado em mbito terDe acordo com o Observatrio da Cooperao ritorial delimitado, analisado a partir de seus componentes
Descentralizada (OCD), um governo local pode ser de- fsico-geogrcos, econmicos, sociais e ambientais. Ainda
nido como um ente dotado de personalidade jurdica pr- conforme esse autor, no se deve esquecer de que, por trs
pria, com funes de comando e capacidade institucional. dessa concepo, est o fato de que qualquer relao social
De maneira complementar, Borja e Castells (1996, p. 58) uma relao no espao. Por outro lado: a) se polticas pentendem por autonomia a proteo legal capacidade de blicas so uma ferramenta metodolgica capaz de consolidar a atuao de um governo por meio
de decises democrticas; b) e se poltiA diplomacia tem sido utilizada por governos locais
para fortalecer sua capacidade institucional, aumentar ca pblica a busca de interesses coincidentes com a nalidade de procurar
sua rea de inuncia e melhorar a formulao e
o bem-estar da comunidade no intuito
de estabelecer uma coletividade pacexecuo de polticas pblicas.
ca e pblica e promover o bem comum
auto-organizao, s competncias exclusivas e especcas, (Valadez, 2007), ou seja, se poltica pblica o instrumenao direito de agir em todos os campos de interesse geral to de transformao do espao e de suas relaes, portanto
da cidadania e disponibilidade de recursos prprios no- o instrumento de transformao da vida humana e suas
condicionados. Esses autores consideram que o princpio relaes sociais; ento, poltica pblica , certamente, um
legitimador da autonomia local o da proximidade, pois instrumento poderoso de desenvolvimento.
este fator que permite o estabelecimento de uma relao
Entretanto, o mundo atual complexo e globalizado,
direta e imediata da organizao representativa e da estru- os espaos nacionais se entrelaam a partir de dinmicas
tura administrativa com o territrio e com a populao.
econmicas e culturais transnacionais8. Esses movimentos
Assim, pouco provvel pensar em um processo de de- possuem importante relao com a identidade territorial
senvolvimento local que no tenha como um dos seus pro- que est, agora mais que nunca, submetida a um exerccio
tagonistas o governo local. Nos casos de pases federalistas, constante de renovao e recuperao da cultura e costucomo o caso brasileiro, esse protagonismo ainda mais mes locais. Essas novas relaes internacionais sugerem
acentuado, isto por dois fatores, a saber: a) em federaes novas formas de atuao poltica, social e econmica, o
maior a autonomia dos entes que a compem; b) no Brasil, que poderia ocorrer a partir do fortalecimento e da ina partir da Constituio de 1988, que institucionalizou o tegrao de regies. A integrao como um meio para o
m do autoritarismo e a retomada da democracia, houve desenvolvimento tambm no surge sem os seus desaos.
forte processo de descentralizao da administrao pbli- Em um momento em que os investimentos estrangeiros
ca, que delegou aos municpios e estados uma srie de atri- parecem ser insucientes para a promoo do desenvolbuies e responsabilidades que at ento cabiam Unio. vimento global, e em que os recursos dos governos nacioEsse movimento de descentralizao5, aliado ao processo nais so limitados e escassos, h uma tendncia ou uma
de urbanizao6, refora o papel das cidades e governos lo- oportunidade para o fortalecimento de processos de decais na prestao de servios pblicos.
senvolvimento que possuam carter endgeno, o que pode
A compreenso do termo desenvolvimento pode abar- permitir a utilizao mais racional e eciente dos recursos,
car amplo espectro de conceitos que vo desde o campo capacidades e potencialidades prprias das regies. O repsicolgico at o social, passando tambm pelo econmi- desenho do mundo permite pensar em instncias locais e
co e pelo cultural. Isa Valadez7 (2007) prope que desen- regionais como unidades capazes de promover processos
volvimento seja entendido como um processo a partir do sustentveis de desenvolvimento.
qual os indivduos levem a cabo as suas potencialidades de
forma acumulativa, at que possam atingir certos nveis de Diplomacia das cidades
satisfao. importante ressaltar que, entendido desta forUm dos instrumentos que vem sendo utilizado por goma, o termo pode ser aplicado a distintas atividades da vida vernos locais para fortalecer a sua capacidade instituciohumana. Por isso, ao fazer referncia a desenvolvimento, nal, aumentar a sua rea de inuncia, melhorar as persno se pode perder de vista que se menciona um processo pectivas de formulao e execuo de polticas pblicas e,
integral que inclui diferentes tipos de necessidades e satis- portanto, elevar as perspectivas de participar ou at confaes que no se limitam apenas ao campo econmico.
duzir processos de desenvolvimento em seus territrios
Aps conceitualizar governo local, autonomia e desen- a diplomacia.
volvimento, importante vincular esses trs conceitos. A
O leitor poder achar estranho a utilizao de um terCARTA INTERNACIONAL

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mo usualmente destinado s relaes internacionais de

Estados para designar tambm as relaes internacionais
entre instncias inferiores de governo. Entretanto, as origens e fundaes da diplomacia foram estabelecidas muito
antes de 1648, em pocas em que os estados como so conhecidos hoje nem existiam e as cidades foram pioneiras
na formatao e criao de instituies voltadas para a poltica externa. Ou seja, a diplomacia existe antes mesmo da
existncia dos Estados9.
Foi a padronizao da diplomacia aps o Congresso de
Viena, em 1815, que intensicou e incentivou tanto a prtica de relaes internacionais, tendo o Estado como centro,
como tambm toda a teoria referenciada no Estado-centrismo. Apesar de ser fato que o Estado continua a ser nos
dias atuais o principal responsvel pela poltica externa,
tambm verdade que ele no mais o nico a participar da
cena diplomtica10. A academia tem focado muito pouco
no crescente papel que vem assumindo um desses participantes na diplomacia: as cidades.
Em 2007, pela primeira vez na histria da humanidade,
a populao urbana ultrapassou a populao rural. Est
claro, portanto, que as cidades passam a ser mais importantes que nunca para o mundo.
A diplomacia das cidades pode ser denida como as
instituies e processos pelos quais cidades ou governos
locais em geral comprometem-se em relaes com outros
atores em nvel poltico internacional, com o objetivo de
representar os seus prprios interesses perante uns aos outros. Diplomacia das cidades uma atividade prossional,
pragmtica e em crescimento, que est transformando e
continuar a transformar os processos diplomticos atuais
(Pluijm, Melissen, 2006).
H que se ressaltar que no h descolamento entre o
conceito de diplomacia das cidades e a denio de diplo-

separar o domstico do internacional. A diplomacia contempornea tornou-se uma rede de interaes em que atuam os estados, as cidades e uma gama de outros atores que
interagem entre si de diferentes maneiras, dependendo do
tema a ser tratado, de seu interesse no mesmo e da sua capacidade de atuao. Esta abordagem permite questionar a
idia de que o engajamento das cidades no contexto internacional uma forma alternativa de diplomacia e permite
tambm substituir essa idia por outra que possa permitir
a interao de todos em ambientes transnacionais, a partir
de mltiplas escalas e em um mundo que experimenta mudanas nos padres de poltica internacional. Dessa forma,
a noo de paradiplomacia12 inoportuna e inadequada,
j que as cidades no necessariamente utilizam rotas alternativas ou paralelas da diplomacia, mas sim participam da
mesma rota dos estados, de forma complementar.
A participao das cidades nas relaes internacionais
pode ter diversas dimenses. H seis que aparecem de
forma mais freqente na literatura: segurana, desenvolvimento, economia, cultural, cooperao internacional e
representao institucional.
No objetivo deste artigo vericar detalhadamente cada uma dessas dimenses, mas vale a pena ressaltar
como algumas delas se articulam e podem geram impactos positivos em processos de desenvolvimento. No caso
da segurana, por exemplo, dado que desenvolvimento
gera ambientes seguros, e vice-versa, e que grande parte
do desenvolvimento d-se a partir de polticas pblicas e,
logo, da boa governana, desenvolver a boa governana
tornou-se um dos objetivos do engajamento internacional
de cidades. No caso das dimenses econmica, de desenvolvimento e de representao institucional, elas podem
contribuir para atrair investimentos internacionais (nanciamentos pblicos de agncias de desenvolvimento e capital privado estrangeiro), turistas estrangeiros e eventos internacionais, por um
A noo de paradiplomacia inoportuna e
lado, e divulgar e promover servios e
inadequada, j que as cidades no necessariamente
produtos tpicos de seu territrio para
utilizam rotas alternativas diplomacia, mas sim
cidades parceiras, incentivando a produo local. Muitas vezes essas estratparticipam da mesma rota dos Estados, de forma
gias combinadas culminam em planos
complementar.
estratgicos de imagem da cidade, tais
como I Amsterdam, Washington, the
macia. As denies tradicionais de diplomacia moderna American Experience, Auckland, City of Sails, entre outendem a ser baseadas em trs princpios: a) a conduo de tras. Essas estratgias so conhecidas como City Branding
relaes paccas; b) entre estados mutuamente reconhe- e de forma crescente vm fazendo parte de estratgias de
cidos e soberanos; c) em expectativas de relaes de longo relaes internacionais de cidades.
prazo.
Por outro lado, percebe-se que a insero de temas como Concluso
o aquecimento global, combate fome e direitos humanos
H tendncia ao fortalecimento de processos de dena agenda internacional faz com que haja a necessidade de senvolvimento de baixo para cima. Se, por um lado, esse
envolvimento subnacional, j que, paradoxalmente, essas fortalecimento cria novas responsabilidades e oportuniquestes internacionais so fortemente domsticas11.
dades para que os governos locais possam cada vez mais
O fato que estados e cidades so parte de um ambiente apropriar-se do seu desenvolvimento, ou seja, articular e
diplomtico muito complexo, no qual no mais possvel promover processos endgenos de desenvolvimento, por

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outro lado h que se observarem algumas questes importantes:

O fato de processos de desenvolvimento de baixo para cima ganharem fora no signica que os
governos locais no sejam dependentes de polticas
pblicas promovidas pelos governos nacionais. H
forte correlao entre processos de desenvolvimento regionais ou locais bem-sucedidos e polticas pblicas nacionais exitosas. O que ocorre e o que este
artigo busca destacar que especialmente nesse tipo
de modelo de desenvolvimento tambm necessrio
que o governo local ou subnacional promova e pratique polticas pblicas de boa qualidade, passando a
ser tambm um ator relevante no processo. A relao
de complementaridade.
A proporo da importncia dos governos locais em
processos de desenvolvimento local ou regional cresce em pases que adotam o federalismo, visto que esta
forma de organizao delega mais autonomia e, conseqentemente, mais atribuies e responsabilidades
aos entes da federao. A observao diz que nesse
tipo de sistema que a descentralizao administrativa
ocorre em mais altos nveis.
Portanto, desenvolvimento, compreendido como pretendeu este artigo, pressupe a incorporao de vrias
dimenses do ser humano. Preconiza um ambiente complexo e dinmico no qual existem vrios atores que participam simultaneamente em mais alto ou mais baixo nvel,
dependendo da temtica em questo. H uma importante
relao a ser destacada: polticas pblicas bem elaboradas
e aplicadas geram impactos positivos em desenvolvimento.
Essa relao faz emergir o tema da participao da sociedade civil em processos de formulao e execuo (com
um papel de acompanhamento e scalizao, por exemplo) de polticas pblicas. A participao, por sua vez,
pode conferir mais legitimidade e transparncia s aes
de determinado governo e, ainda, de forma igualmente
importante, pode promover mais apropriao do processo
pela comunidade local.
Toda essa congurao, em contrapartida, pode servir
como um dos fatores que legitimam a insero de governos locais no cenrio internacional. Essa crescente insero relaciona-se com outros fatores como a solidariedade
internacional, mas tambm com a busca por melhorias nos
modelos de governana e de promoo dos seus interesses
econmicos, aspectos estes que so os mais relevantes para
os propsitos deste trabalho.
Desenvolvimento um termo amplo e o assunto certamente no ca esgotado com esta breve discusso. Fica claro, porm, que a matriz de relacionamento aqui discutida,
ou seja, boa governana gerando boas polticas pblicas
que impactam no desenvolvimento local, mostra a necessidade de articulao de vrias dimenses e atores que so
importantes para o sucesso de todo o processo. O principal
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protagonista e articulador de processos de desenvolvimento regional poder ser o governo local, dependendo do
sistema poltico em que esteja inserido e tambm se assumir para si essa responsabilidade. A percepo que cada
vez mais ele ser levado a assumi-la. Importar, ento, o
modelo de gesto ou governana a ser implementado, no
bastando mais que esse modelo seja apenas eciente, mas
tambm que ele possa ser um modelo de gesto ou governana compartilhado.

Notas
Para detalhada discusso acerca dessas teorias, ver Peet e
Hartwick (1999).
2
Talcott Parsons (1902-1979) sintetizou em seu trabalho
The Structure of Social Action (1948) as idias dos autores
mencionados no texto.
3
Para melhor detalhamento desta discusso, consultar Howell e
Pearce (2001).
4
As instituies de Bretton Woods so: o Banco Mundial
(BIRD) e o Fundo Monetrio Internacional (FMI)
5
De acordo com Pires e Pio (2008), esse processo de
descentralizao administrativa pode ser vericado tambm em
pases da Europa e Amrica do Norte.
6
De acordo com a Organizao das Naes Unidas (ONU), o
ano de 2007 foi o primeiro em que a populao mundial que
vive em cidades ultrapassou a populao mundial rural.
7
Isa Valadez Mestre em Estudos Polticos e Sociais pela
Universidade Nacional Autnoma do Mxico.
8
Globalizao pode ser entendida como a disseminao,
transmisso e disperso de bens, pessoas, imagens e idias
atravs de fronteiras nacionais (Pluijm, Melissen, 2006).
9
Todo o argumento desta sesso baseado no trabalho
produzido pelo holands Rogier van der Pluijm, em parceria
com o ingls Jan Melissen. O trabalho foi publicado pelo
Instituto de Relaes Internacionais da Holanda (www.
clingendael.nl) e intitulado City Diplomacy: The Expanding Role
of Cities in International Politics.
10
Principalmente aps a Segunda Guerra Mundial, atores
no-estatais passaram a participar da cena internacional. Eles
podem ser divididos em no-territoriais, tais como ONGs e
corporaes multinacionais, e aqueles com carter territorial,
como os estados, regies, municpios e cidades em um sistema
federativo (Pluijm, Melissen, 2006).
11
Um claro exemplo desse envolvimento o projeto
Localizando os Objetivos do Milnio, da Organizao das
Naes Unidas (ONU), reconhecendo que sem a participao
dos governos locais e subnacionais seria impossvel atingir as
metas do milnio propostas por todos os pases-membros no
prazo indicado.
12
Para Prieto (2004, p. 251), paradiplomacia o envolvimento
de governo subnacional nas relaes internacionais, por
meio de estabelecimento de contatos, formais ou informais,
permanentes ou provisrios (ad hoc), com entidades pblicas
ou privadas, objetivando promover resultados socioeconmicos
ou polticos, bem como outra dimenso externa de sua prpria
competncia constitucional (Servilha, 2007).
1

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