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Resumen
En los ltimos aos, se ha desarrollado un gran debate en torno al rol de las relaciones sociales y las polticas pblicas
para el desarrollo. Este debate ha sido particularmente importante en las polticas dirigidas a los territorios rurales en tanto
se acusa de escasa pertinencia a las intervenciones desarrolladas de forma centralizada a pesar del uso de conceptos
asociativos, como capital social. En este ensayo se propone que una de las formas de hacer viables las polticas pblicas
para el desarrollo rural pasa por la generacin y fortalecimiento, por parte de la poltica pblica, de interlocutores vlidos
con el fin de negociar la pertinencia de los programas y proyectos sobre la base de una unidad de anlisis comn: el
territorio, con el objeto de impulsar el dilogo social como respuesta estatal a las
organizaciones que guan su accin por relaciones sociales enmarcadas por la asociatividad
(Hernndez, Oyanedel y Prez, 2003).
Abstract
During the last years, an extensive debate has been taking on over the relationship between social relations and public
policy for development. This has been particularly important in the framework of centre-viewed rural development policies
that are under accusation of scarce pertinence and effectiveness indeed if they make use of associative concepts such as
social capital. In this essay we propose that one of the forms of make viable the public policy for rural development goes
through the creation and strengthen of valid interlocutors in order to be able
to negotiate the pertinence of programmes and projects over the base of a common unit of
analysis: the territory, in order to impulse the social dialogue as a state answer to the
organizations that guide its action by social relations frame worked through the associability.
(Hernndez, Oyanedel y Prez, 2003).
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Introduccin
Este paper surge a partir del Curso a distancia Polticas Pblicas para el Fomento del Asociativismo y el Desarrollo Rural
(PPA), desarrollado entre los meses de septiembre y diciembre del ao 2005 en el marco del Proyecto FODEPAL
(Proyecto Regional de Cooperacin Tcnica para la Formacin en Economa y Polticas Agrarias y de Desarrollo Rural en
Amrica Latina) de la FAO (Programa de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin). En dicho Curso
participaron profesores de la Universidad de Chile y de la P. Universidad Javeriana de Colombia. Se cont con la
participacin de cuarenta y cinco estudiantes, todos/as profesionales dedicados al sector rural desde instancias
gubernamentales y privadas, provenientes de casi todos los pases de Amrica Latina (AL).
A partir de las opiniones y los debates hechos a lo largo del curso, que actu en cierta forma
como un grupo focal de expertos y profesionales activos (practitioners) en el tema del
desarrollo rural, pudimos notar una serie de tpicos en la discusin que, en cierta medida, nos
obligaron a asumirlos como ejes centrales en la discusin respecto a la relacin entre el Estado
y las comunidades respecto a las polticas para el desarrollo rural en Amrica Latina, debido a
su transversalidad y recurrencia en el debate, ms all de pases o reas de actividad especfica de los participantes.
De esta forma, el objetivo de este escrito es dar respuesta a algunas de las principales interrogantes y plantear algunas de
las problemticas que surgen en el marco de las experiencias de formulacin e implementacin de polticas de desarrollo
rural en los pases latinoamericanos. En este contexto, la importancia de la planificacin, la necesidad de que sta se
realice de forma participativa, reconociendo el conocimiento y experticia de los actoreslocales y la necesidad de realizar
intervenciones con calidad y transparencia, constituyen temas cruciales en el debate respecto a la implementacin de
polticas para el desarrollo, particularmente en el mbito rural.
Con estos objetivos, el presente trabajo se articula sobre cuatro pilares fundamentales: El primero versa sobre los
conceptos bsicos relativos a la relacin entre asociatividad, desarrollo y polticas pblicas. Esto es necesario debido a la
necesidad de contar con un marco de anlisis comn sobre la base del cual desarrollar la discusin respecto a las
dificultades en la implementacin de polticas para el desarrollo, el cual se ve como una de las grandes falencias a la hora
de entablar un dilogo serio sobre el particular. Tanto a nivel de formulacin de programas y proyectos como a nivel de
intervencin en los territorios.
El segundo punto tiene relacin con la trayectoria que las polticas de desarrollo han tenido en Amrica Latina. A partir del
anlisis del proceso histrico se explican los diferentes modelos de polticas de desarrollo implementados en el agro
latinoamericano para finalmente analizar esta situacin durante la dcada de los 90, particularmente en el caso de Chile.
En la tercera seccin se analiza la vinculacin entre asociatividad y polticas pblicas, sobre la base del concepto de
dilogo social, como un concepto articulador que permita un dilogoentre los ciudadanos y el Estado por medio del diseo
y la accin de la poltica pblica en el mbito rural. En este contexto, se analiza cmo el territorio puede constituirse en un
elementoque permita un dilogo claro entre los agentes del Estado y sus ciudadanos en el contexto de la planificacin del
desarrollo rural.
Finalmente, en el ltimo capitulo abordaremos, a partir de las experiencias sistematizadas por los participantes en el Curso
PPA, una serie de experiencias relevantes que permitan dar una referencia concreta de las problemticas surgidas a nivel
local y que son analizadas a la luz del marco analtico desarrollado en las secciones anteriores.
Por ltimo, se presentan las conclusiones generales del estudio y se seala el territorio como una unidad bsica para el
desarrollo de una discusin productiva respecto a la implementacin de polticas pblicas de calidad que posean la
caracterstica de la pertinencia en los sectores rurales, con el objeto de desarrollar procesos de desarrollo como medio
para enfrentar los desafos que implica la globalizacin de los mercados y las culturas.
En el marco del desarrollo de la sistematizacin realizada a partir del programa de estudios referido, uno de los temas que
mayor preocupacin despert fue el uso de mltiples vocablos o acepciones para referirnos a los diferentes objetos de
estudio e intervencin. ste, que no pasara de ser un problema trivial en la vida cotidiana y en la conversacin cara a cara,
se convierte en un problema de proporciones en la medida que esta confusin se sostenga ente distintos actores que
negocian o discuten las estrategias de desarrollo de una localidad o territorio determinado, en la medida que es posible, y
en muchos casos recurrente, el que uno de los actores deje de reconocer a su interlocutor como dotado de validez,
(entendiendo validez como una forma de dar cuenta del mundo de forma verdadera) es decir, considere que no es
necesario aceptar las formas de ver el tema a discutir que la contraparte plantea.
Situaciones como esta no son novedosas en el desarrollo del agro latinoamericano. De hecho, gran parte del debate
surgido respecto a las polticas de desarrollo rural tiene relacin con el fracaso de las estrategias clsicas de desarrollo del
agro y su adaptacin a las nuevas formas que plantea el desafo de lograr sustentabilidad en el desarrollo de actividades
productivas que mejoren la calidad de vida de las comunidades a la par que aporten al crecimiento econmico
del pas.
De esta forma, este primer captulo busca dar un marco de referencia general (un lenguaje comn) sobre la base del cual
interpretar los captulos posteriores, con el objeto de reducir la contingencia producto del uso irreflexivo de conceptos que
han formado parte de nuestro lenguaje profesional durante los ltimos aos, pero que al momento de explicar su
significado plantean serias dificultades tanto en su verbalizacin como en su operacionalizacin en
proyectos y programas.
No obstante, existe la posibilidad de que el lenguaje sea utilizado como un medio para
conseguir determinados objetivos (como el cumplimiento de metas de gestin en el caso de la
implementacin de polticas pblicas) y en este marco no cumplir su rol de construir horizontes
de sentido entre los actores (y de esta forma lograr el desarrollo por medio de la participacin
ciudadana). Esto es debido a que el proceso de comunicacin mediado por el lenguaje posee
una doble dimensin, en primer punto relativa a su contenido proposicional (lo que se quiere
decir) y en segundo lugar respecto a su fuerza ilocucionaria (el cmo se dicen las cosas). Es
posible expresar que una conversacin siempre est referida a un otro concreto con el cual se
habla y a quien se quiere expresar un mensaje determinado. Este carcter de relacin concreta
permite la posibilidad de que el carcter ilocucionario de un determinado hablante permita la
seduccin o convencimiento de la contraparte sin llegar a discutir el contenido proposicional del
mensaje, en este caso estamos hablando del efecto perlocucionario del lenguaje, que tiene
relacin con hacer primar la forma por sobre el contenido, es decir, se torna ms importante el
cmo se dicen las cosas con el objeto de convencer a la contraparte ms que el contenido del
mensaje, para lograr el consentimiento respecto a una actividad determinada. En este caso ya
no estamos hablando de comunicacin sino meramente de la emisin de un mensaje por
medio de una accin estratgica. Es particularmente importante hacer notar que Otros medios
de comunicacin codificados son el poder y el dinero, que en este marco se asocian a las
acciones desarrolladas en otras esferas de la vida social (principalmente por medio de la
racionalidad instrumental).
Optar por una definicin de este tipo, como sealan Hernndez, Oyanedel y Prez (2003:7)
tiene varias consecuencias lgicas,
1) la primera es que la toma de partido por un concepto de accin social que posee un
contenido reflexivo, es decir basar el concepto de asociatividad en la reflexividad del vnculo
social implica asumir la Asociatividad como una actividad que no es propiedad de un tipo
organizacional ni de un grupo determinado, sino ms bien como prcticas sociales que se
basan en el reconocimiento de los sujetos como hablantes con igual valor en el proceso de
comunicacin. Esto permite el desarrollo de un programa de investigacin ms amplio que el
meramente centrado en tipos o formas organizacionales, as como un anlisis histrico ms
amplio respecto a la existencia y carcter de polticas publicas destinadas a desarrollar o
potenciar la Asociatividad.
Esto se da de forma clara en el diseo de polticas a nivel central, que no consideran el lenguaje ni la especificidad
cultural de los habitantes de los territorios en los procesos de planificacin y luego deben vender la poltica de
desarrollo entre sus potenciales usuarios a travs de combos o paquetes tales como subsidios o similares.
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2) la segunda consecuencia lgica de este marco de referencia es la vinculacin entre la
Asociatividad (definida como el reconocimiento del otro como un igual en el dilogo) y el de
ciudadana en trminos de reconocimiento del otro (en este caso, el actor rural) como un
legitimo interlocutor ya no solamente en trminos de reconocimiento jurdico-estatal
(ciudadana formal), sino como igual en el marco de la capacidad presentar propuestas o
manifestar su desacuerdo por medio de la organizacin o la participacin frente a organismos
estatales o privados. De esta forma incluso es posible encontrar aqu un marco conceptual
robusto para analizar el tema de la exclusin social a partir de la Asociatividad.
3) Finalmente, hemos de reconocer el carcter universalista que conlleva el basar el concepto
de asociatividad en el carcter reflexivo del vnculo social ya que si bien es cierto existen
organizaciones que mantienen fuertes vnculos internos, es decir, horizontes de sentido en
comn, se cierran al dilogo con la sociedad en su conjunto y generan polticas de alteridad (lo
que se conoce en trminos de capital social como capital social perverso).
En el marco de esta definicin dichas organizaciones o agentes no podran ser considerados
asociativos en trminos de que no son capaces de fundar reflexivamente el vnculo con la
totalidad social al ser incapaces de interactuar por medio de la presentacin de pretensiones de
validez. De esta forma lo que constituye lo verdaderamente asociativo seran las acciones (y
el sentido mentado asociado a ellas) y no las organizaciones (y su correlato jurdico u
organizacional), es decir, el fondo y no la forma.
"sector no lucrativo", "capital social", "asociatividad", etc. Esa confusin conceptual no sera
mayormente relevante y materia de especialistas, si no fuera porque rpidamente se est
dando el siguiente paso: una vez que se ha decidido usar el concepto de "capital" para aplicarlo
a la sociedad, ahora corresponde cuantificarlo, saber quien tiene y cuanto tiene. En el contexto
del triunfo del capitalismo, sta puede ser una rbrica de ese triunfo. Una especie de medalla al
mrito. (De la Maza 2001: 2)
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Si bien es cierto ya hemos analizado el concepto de asociatividad, es menester considerar el
vnculo que esta posee con el llamado capital social. En este sentido es necesario recordar la
importancia de distinguir este concepto de lo anteriormente definido como asociatividad, en la
medida que identificamos al capital como una forma de observar, desde la economa, la
reflexividad del vnculo social. Hemos de recordar que la produccin e intercambio de bienes y
servicios posee su cdigo comunicativo propio: el dinero, por medio del cual optimiza y media
el intercambio de instrucciones evadiendo el dilogo, por lo que se constituye en lo
denominado medio de comunicacin simblicamente generalizado 3, es decir, es un medio de
comunicacin que posee un significado claro para la mayor parte de los hablantes y por lo cual
reduce la contingencia en el proceso de comunicacin. No obstante, durante los ltimos aos
se ha asumido la importancia que poseen, para la mantencin del sistema econmico, las
relaciones sociales no mediadas por el dinero o por la produccin para el mercado 4. En este
marco el concepto de capital social busca contribuir a caracterizar el rol de estas relaciones
desde la ptica del funcionamiento del mercado.
Por ejemplo, Woolcock y Narayan describen el concepto de capital social como las normas y
redes que permiten a las personas actuar colectivamente (2000:226). Como podemos apreciar
esta definicin es bastante amplia, permitiendo formular la siguiente pregunta organizarse
para qu? Los autores sealan frente a esto que su concepto intenta abordar las fuentes y no
las consecuencias del capital social, pero con esto limitan su capacidad de explicacin al
plantear la siguiente pregunta cul es entonces el origen o la fuente de cambio de las normas
y redes que permiten a las personas actuar colectivamente? Frente a esto existe una serie de
respuestas posibles, pero que son agrupables en dos grandes bloques: el primero, sobre la
base de respuestas de carcter irracional, tales como la tradicin o la costumbre, que permiten
identificar orgenes, pero escasamente fuentes de cambio y, el segundo, sobre acciones de
carcter racional (con acuerdo a fines o valores) 5 que permiten de forma reflexiva el cambio
social. En este marco, es el carcter reflexivo de la accin que da origen a las normas y redes
de Woolcock y Narayan y que permite su modificacin lo que constituye la asociatividad. Es el
horizonte de sentido comn que posibilita la accin colectiva.
Por otro lado, una definicin un poco ms extensa es entregada por Durston quien indica que
por capital social se entiende el conjunto de normas, instituciones y organizaciones que
promueven la confianza y la cooperacin entre las personas, en las comunidades y en la
sociedad en su conjunto () estas relaciones estables de confianza y cooperacin pueden
reducir los costos de transaccin, producir bienes pblicos y facilitar la constitucin de actores
sociales o incluso de sociedades civiles saludables (Durston, 1999:103). Si bien Durston hace
3 Para
ver un mayor desarrollo del concepto de medios de comunicacin simblicamente generalizados ver Chernilo
2002.
4 A este respecto ver Wallerstein (1996) y Bourdieu (2001).
5 Sobre el carcter racional de la accin ver Weber (1984) Captulo I, Conceptos Sociolgicos Fundamentales.
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patente en su concepto la idea de constituir actores sociales, esta sigue teniendo el mismo
problema conceptual de la definicin anterior, y es incluso ms restringida en tanto se nota un
cierto carcter institucionalista del autor al enfocarse en organizaciones e instituciones
siguiendo el modelo planteado por Douglass North (2001) en el sentido de sealar su rol como
constitutivo de la vida social. Como seala Castillo, en el marco de la teora de las
organizaciones esta es restringida fundamentalmente al plano econmico, no obstante se
seala la necesidad, especialmente en el marco del anlisis del desarrollo rural, de considerar
los factores sociales y polticos como ejes determinantes de la constitucin de las
organizaciones. (2005b:12-13)
Por ltimo, Bourdieu plantea que el capital social hace referencia a el agregado de recursos
actuales o potenciales que estn ligados a la posesin de una red duradera de relaciones ms
o menos institucionalizadas de reconocimiento mutuo. (Citado en Siisiinen, 2000). En esta
concepcin, el capital social no hace referencia al agregado de relaciones sociales, sino ms
bien a sus eventuales productos, lo que permitira una cuantificacin en trminos de capital. En
este marco, es la definicin clsica de Bourdieu la que creemos da cuenta de mejor forma de
una lectura abiertamente econmica y por tanto ms clara analticamente respecto a lo que
podemos entender por capital social. En este sentido, la asociatividad constituira la red
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propio concepto de lo rural. A menudo se sealan las diferencias que plantea la intervencin en
el marco de la ruralidad, pero de qu ruralidad estamos hablando? Y ms an, durante los
ltimos aos se ha hecho presente en el debate acadmico el tema de la existencia de una
nueva ruralidad, en este marco, Sergio Gmez (2004), seala que son dos las preguntas
centrales a las que dar cuenta en este debate en el caso latinoamericano, la primera de ellas
dice relacin con que Si se plantea la emergencia de una nueva ruralidad, cul era la antigua?
Respecto a esta pregunta, cabe destacar que el concepto de ruralidad en Amrica Latina
estuvo enmarcado en la lgica del progreso imperante en el marco de los procesos de
modernizacin estatal que fueron desarrollados en el continente entre las dcadas de los 60 y
80. En este marco, se sealaba que Prometeo se desencadenaba del campo para ir a la
ciudad, con una direccin que iba de lo rural y el agro hacia la ciudad y la industria, tomando
como correlato una desvalorizacin de lo rural en el marco de los procesos de desarrollo.
A modo de caracterizacin y de acuerdo a lo expuesto por Gmez (2004:39), se presentan
algunos elementos que permiten caracterizar las particularidades distintivas de la versin
tradicional de lo rural:
1. La poblacin se ocupa en actividades agropecuarias. A su vez, esta actividad
agrcola se encuentra regida por fenmenos naturales que difcilmente pueden ser
controlables por el hombre. En esta visin, los tiempos de la vida rural estn
determinados en funcin de los procesos naturales. De igual forma, se menciona que
existe una cierta homogeneidad entre los componentes de la sociedad rural tradicional.
2. La poblacin se ubica en espacios de baja densidad. Como consecuencia de la
dispersin y el aislamiento de la poblacin rural, se caracteriza por tener bajas
condiciones de bienestar (ausencia de servicios, de infraestructura bsica, etc.) y
comparte condiciones culturales atrasadas (analfabetismo, etc.). En otras palabras, la
forma como se desarrolla la actividad agropecuaria, crea la condicin de exigir una baja
densidad poblacional, lo que a su vez determina condiciones de atraso material y de
tradicionalismo cultural.
3. Esta concepcin lleva a una valorizacin de lo urbano. Este concepto de ruralidad,
asociado al atraso cultural y en condiciones de bienestar tiene como correlato la
idealizacin de lo urbano, por medio del concepto mismo de desarrollo que asociaba el
progreso con el paso de lo rural (lo atrasado) a lo urbano (lo moderno-avanzado).
Adems, se supona que solamente las ciudades eran capaces de entregar bienestar a
sus habitantes. El bienestar en el campo, resultaba prcticamente imposible para la
mayora de los habitantes rurales. En consecuencia, las migraciones hacia las
ciudades constituyeron una respuesta lgica, despoblando de paso al campo de sus
mejores elementos.
12
Este concepto de ruralidad, se expresaba a travs de la existencia de un sector rural, que de
esta forma se constituye en una construccin social residual sobre lo que se define
positivamente como lo urbano y lo moderno.
Cabe destacar tambin que este sector rural estaba definido primariamente por su relacin con
el trabajo, es decir, se articulaba sobre la base de un tipo definido de labor y produccin, la
agrcola, la que era definida per s como no tecnificada.
No obstante, el desarrollo de nuevos fenmenos obliga a repensar el concepto de ruralidad, en
la medida que no es capaz de dar cuenta de una serie de fenmenos contemporneos.
Gmez seala que esta relacin personal es posible en territorios de baja densidad
demogrfica en la medida que ello se posibilita sobre la base de relaciones vecinales
prolongadas y por la existencia de intensas relaciones de parentesco entre una parte
significativa de los habitantes (2004: 43)
De esta forma, la caracterstica central de esta nueva ruralidad estara dada por aquellos
territorios relativamente pequeos que poseen una historia comn manifestada en
largos perodos de tiempo. Por el contrario, se alejan de esta visin de lo rural aquellos
territorios extensos que contemplan perodos de existencia o rotacin poblacional breves. Esta
definicin resulta crucial en la medida que lo que permite la creacin de esta historia colectiva
es el dilogo y el reconocimiento.
Esta situacin permite pensar una ruralidad que tiene su fundamento en el concepto de
comunidad, basado en la existencia de relaciones de confianza y reciprocidad que poseen un
anclaje en una historia comn. Esta definicin de ruralidad basada en el carcter de la accin,
posee en este caso ribetes tradicionales, al articularse sobre la base de relaciones de
parentesco y vecinales que puede permitir la intervencin sobre la base de territorios
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constituidos. No obstante, es el tercer tipo de relacin, el de afinidad, el que puede dar cuenta
de los nuevos territorios rurales. Territorios que incluso pueden encontrarse en zonas que
podramos considerar urbanas.
As, la definicin de ruralidad que proponemos (asumiendo la lgica desarrollada por Gmez)
implica la necesidad de una perspectiva territorial, con el objeto de dar cuenta del conjunto de
actividades que se desarrollan en dichos territorios. Esto debiera tener como efecto prctico el
que la unidad de intervencin de los programas de desarrollo rural dejase de ser la unidad
productiva que realiza su actividad en zonas rurales, sino que los territorios como tales.
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Brasil
% de las tierras 0 6 34 60
% del valor de produccin 3 18 43 36
% de la mano de obra 11 26 42 21
16
Minifundio
Unidades
familiares
Unidades
medias
Latifundio
Colombia
% de las tierras 5 25 25 45
% del valor de produccin 21 45 19 15
% de la mano de obra 58 31 7 4
Chile
% de las tierras 0 8 13 79
% del valor de produccin 4 16 23 57
% de la mano de obra 13 28 21 38
Guatemala
% de las tierras 15 13 32 40
% del valor de produccin 30 13 36 21
% de la mano de obra 68 13 12 7
De acuerdo a los datos podemos ver que Chile y Brasil son los pases que poseen una mayor
concentracin en la propiedad de la tierra, a la par que un uso de aproximadamente 1/3 de la
fuerza de trabajo agrcola total. Por otro lado, en Argentina la mayor cantidad de la tierra se
ubica en espacio de las unidades familiares, las que a su vez poseen la mayor proporcin de
uso de la mano de obra.
A partir de esta situacin anclada en una estructura de tipo hacendal, Sumpsi seala que
durante dcadas, Amrica Latina inicia un proceso de industrializacin, lo que va de la mano
con el hecho que los Gobiernos hayan identificado al sector rural como fuente de materias
primas, alimentos, divisas y capital (Sumpsi, Et. Al. 2003: 118). Este proceso dio pie a una
estrategia de desarrollo hacia adentro que trat de reducir las importaciones por medio del
impulso de la industria nacional y el autoabastecimiento alimentario.
Este proceso trajo consigo un perodo de formulacin de polticas pblicas sectoriales muy
activas (subsidios a productores, planes de desarrollo, apoyo a la investigacin y transferencia
tecnolgica, polticas proteccionistas, apoyo directo a la comercializacin, fijacin de precios,
reformas agrarias, colonizaciones...) (Sumpsi Et. Al. 2003: 119, citando a Cruz Doren, 2002),
lo cual gener una institucionalidad estatal impensada hasta ese momento, con inversin
directa del Estado por medio de empresas de propiedad pblica.
En el caso Chileno, este proceso de cambio en la estructura agraria a partir de los gobiernos
desarrollistas tiene su punto ms significativo en el proceso de reforma agraria iniciado en
1964. Siguiendo a Goldfrank (1991), el cambio en la estructura de la propiedad rural que
constara de tres momentos: el primero (1964-1973) se sentara en una disolucin estatal de la
gran propiedad rural (aunque esto se hizo principalmente con los predios menos avanzados)
por medio de la reforma agraria, lo que signific un proceso de redistribucin y asociacin por
17
parte de la fuerza de trabajo de las zonas rurales, en tanto buena parte de los predios
expropiados fueron cooperativizados. Un segundo momento, denominado de contrarreforma
(1974-1983) es caracterizado por una alta comercializacin y concentracin de tierras, as
como por una alta proletarizacin de la fuerza de trabajo campesina, la que en gran medida
migr hacia los centros urbanos, generando una segunda oleada migratoria de caractersticas
menores a las del perodo desarrollista, como podemos apreciar en el siguiente cuadro.
Tabla 2
Tasa de crecimiento y proyecciones de poblacin en miles de personas
Chile 1970 2025
reas/periodos 1970- 1975- 1980- 1985- 1990- 1995- 2000- 2005- 2010- 2015- 20201975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025
Total 17,0 15,1 15,5 16,8 16,3 13,6 11,8 10,6 10,3 9,4 8,1
Urbana 25,0 22,8 21,0 20,8 20,0 16,7 14,6 13,0 12,4 11,2 9,6
Rural -6,5 -11,5 -6,3 -1,9 -2,5 -4,2 -5,5 -6,1 -5,5 -5,6 -5,9
aumento del rol de las organizaciones civiles y econmicas. Este enfoque es sustancialmente
distinto al que se estuvo presentando durante gran parte del siglo XX.
As, la evolucin de los enfoques de poltica pblica dirigidas al desarrollo rural, tienen hoy una
variable transversal que requiere ser estudiada con detenimiento y en consenso con todos sus
protagonistas: participacin de todos los agentes involucrados en el proceso de desarrollo local
resulta hoy un elemento fundamental para asegurar el xito de la intervencin, ya que ni el
Estado ni el mercado por si solos son capaces de dar prosperidad de forma permanente a un
territorio, son sus propios habitantes en interaccin con ellos quienes deben asegurar el
desarrollo y bienestar de la comunidad
En este marco, seala Gmez (2004:45) existen variadas experiencias internacionales que
permiten tomar elementos significativos en trminos de reconocer el valor del conocimiento y la
cultura de los habitantes del territorio a la hora de disear estrategias de desarrollo, en este
marco se mencionan los Proyectos LEADER y PRODER que se desarrollan en Espaa, en
general y en Andaluca en particular, en que una parte importante del xito de estos programas
se explica por el fomento de las relaciones comunitarias que se encuentran en las comarcas
donde se realizan estos programas.
19
un modelo de anlisis de polticas pblicas para el caso de pases de baja densidad institucional ver Medelln
(2004)
20
a) Un objetivo o resultado a obtener
b) Un plan de accin, que articula las distintas acciones a realizar para obtener el
resultado proyectado.
c) Un enfoque normativo, que constituye el enfoque central con el cual se constituye la
intervencin. Se supone que la actividad pblica no es la resultante de respuestas
aleatorias sino, al contrario, la expresin de finalidades y de preferencias que el
gobierno voluntariamente o bajo el peso de las circunstancias, no puede dejar de
asumir, constituye en trminos generales la declaracin de principios que gua la
intervencin.
d) Un elemento coercitivo: la accin del Estado, al poseer un carcter normativo, posee
tambin un elemento de coercin frente a la ciudadana, el que emana del carcter
10
entre los analistas es discutible incluso la posibilidad cierta de la evaluacin de las polticas sociales. Ver Sen
(1999), particularmente el captulo 2.
22
Como es posible apreciar en la Figura 1, el ciclo de vida de la poltica est determinado en
primer trmino por 1) la identificacin de un problema, el que es operacionalizado
conceptualmente y cuantificado, para posteriormente dar paso a 2) el diseo especfico de la
poltica o accin a implementar, lo que constituye el proceso mismo de planificacin social y 3)
11
la implementacin como tal, que compone la accin o conjunto de acciones a desarrollar con el
objeto de superar el problema que le dio origen. El ciclo se cierra con la evaluacin o remedicin
con el objeto de evaluar el efecto de las acciones (o estmulos) implementadas.
Figura 1
Ciclo de Ejecucin de la Poltica
Fuente: Oyanedel (2005:10)
Uno de los factores a considerar es qu sucede si existe un desfase entre los marcos
conceptuales utilizados en el anlisis y la intervencin, es decir, qu sucede si los patrones de
definicin de los usuarios de poltica no son necesariamente aquellos que utilizamos para
evaluarla sobre la base de parmetros comunes. En primer punto, lo claro es que no
tendremos la posibilidad de aislar el efecto producido por la poltica, lo que llevara de suyo a la
imposibilidad de evaluarla de forma integral, en segundo lugar, al no ser posible evaluar la
poltica, no sera posible caracterizar su impacto por sobre las caractersticas especficas del
territorio y los usuarios, por lo que se elimina su carcter replicable, dando como resultado
polticas de un solo uso que implican un alto costo en desarrollo de metodologas de
evaluacin.
En este marco es necesario dejar en claro que no existe un modelo universal de poltica
pblica para el desarrollo. La complejidad cultural y espacial de los territorios no permitira
homologar al mundo entero. No obstante, existen algunos elementos comunes a toda la
humanidad (como el lenguaje y el conocimiento de su entorno cotidiano) que permiten tener
Evaluacin de la
poltica
(Re) diseo y
adecuacin
(Planificacin
social)
Intervencin
(Programas y
Proyectos)
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una base para buscar una solucin conjunta (entre el estado y la ciudadana) para el desarrollo
sustentable de los territorios y las comunidades.
Cabe destacar que esta discusin no es slo acadmica, sino tambin a nivel de organismos
intergubernamentales como el Banco Mundial, el BID, la OIT, la OECD o el PNUD, por lo que
estos regularmente definen y actualizan normativas propias para la medicin y la intervencin,
que no necesariamente se corresponden entre s. De este modo, son mltiples los factores que
inciden en la determinacin de un modelo particular de intervencin haciendo necesario su
estudio y caracterizacin en el terreno del anlisis de las polticas pblicas.
12
desarrollo de la relacin entre Participacin Ciudadana y Responsabilidad Social Empresarial puede verse en
Oyanedel e Iturrieta (2004)
25
con un consenso mnimo de los interlocutores sociales, aunque slo sea por el clculo de
conveniencia de repartir los costos polticos de decisiones que no dejan nunca de tenerlo.
(Villasmil, 2002:4)
De acuerdo a esto, el dilogo social puede constituirse en la forma oficial que el Estado puede
asumir para iniciar su escucha, es decir su voluntad de iniciar un dilogo escuchando a los
ciudadanos con el reconocimiento de sus patrones culturales, creencias y conocimientos,
adoptando y adaptando sus modelos y metodologas segn la especificidad de los espacios
(geogrficos y sociales) a intervenir.
Esto contrasta de forma clara con lo que ha sido histricamente la poltica de desarrollo en
Amrica Latina, la que ha estado marcada por un carcter sectorial, ms centrada en las
cadenas de produccin o en la reduccin de indicadores especficos (como la entrega de
subsidios para reducir los ndices de pobreza) que en potenciar las capacidades de los actores
locales para desarrollar su territorio de la forma que mejor les parezca (segn su propio criterio
y aprovechando las ventajas especficas del territorio).
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14
contexto del curso tuvo relacin con la necesidad de la participacin y el dilogo para el
mejoramiento de la calidad de las polticas para el desarrollo, particularmente en el marco de la
ruralidad.
En este sentido, un participante seala Para mejorar los programas de fortalecimiento de las
organizaciones de productores se necesita llevar a cabo un anlisis de las experiencias de las
organizaciones de productores y de los apoyos recibidos para sacar lecciones aprendidas de
estas experiencias. (Dagoberto Vargas, Funcionario Pblico, Costa Rica)
De igual forma se hace hincapi en la necesidad de capacitar a los tcnicos y productores con
el objeto de generar contrapartes en el territorio que evalen crticamente el desarrollo de la
poltica. De esta forma, el mismo participante seal que es necesaria la capacitacin de
tcnicos para mejorar sus capacidades de apoyo a las organizaciones a partir de un programa
de capacitacin (intercambios entre regiones, definicin de los principios metodolgicos,
herramientas, entre otros). Tambin es importante considerar la capacitacin de varios
dirigentes de productores segn un programa definido. (Dagoberto Vargas, Funcionario
Pblico, Costa Rica)
El objetivo de esta necesidad de dotar de competencias tcnicas a los participantes y
contrapartes (empoderar a los actores) tiene una doble cara: por un lado apunta a la
viabilidad y replicabilidad de las polticas. En este sentido, en el marco del Proyecto de
promocin de Semilla de Calidad de Bolivia, uno de los participantes seala Una de las
limitantes para el desarrollo del sector agrcola es la escasa informacin que existe al nivel de
pequeos y medianos agricultores en la utilizacin de semilla de buena calidad en sus cultivos,
lo cual incide directamente en los bajos niveles de productividad, en los volmenes de
produccin, en la disponibilidad de alimentos en el mercado y en los bajos niveles de ingreso
de los agricultores. (Luis Noda, Director de proyectos de desarrollo, Bolivia)
As mismo, de manera permanente se deben estar auscultando los avances, retrocesos y
estancamientos en el trabajo, es decir un proceso de reflexin permanente, de tal forma que el
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anlisis permita generar lecciones aprendidas sobre la marcha, las cuales sirvan de insumo
para retroalimentar el trabajo en los dems municipios y mancomunidades en pro de mejorar el
resultado final, as mismo identificando las propuestas de poltica pblica que se vayan
generando en apoyo a la competitividad de los renglones productivos, para proponerlas e
incidir al nivel micro, meso y macro, tratando de lograr su aprobacin. (William Cifuentes,
Director de proyectos de desarrollo, Ecuador)
Y por otro lado, posee un objetivo de democratizacin y participacin ciudadana. Como seala
una de las participantes:
Alm da articulao entre os governos e o setor pblico e privado, o acesso a informao e a
participao organizada dos/das envolvidos/das na poltica de desenvolvimento rural
indespensvel, um vez que o controle social e o monitoramento das polticas de
desenvolvimento rural so formas de excercer a cidadania. (Mara Xenia Tavars, Profesora
Universitaria, Brasil)
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que resulta inaceptable en tanto pone en jaque la viabilidad de la poltica y por ende del modelo
de sociedad que este conlleva. Esto obliga a asumir la planificacin como una necesidad en el
marco de la bsqueda o consolidacin de procesos de desarrollo.
De esta forma uno de los participantes seala El Estado deber reencauzar su accionar,
apuntando a una mayor selectividad, eficiencia y transparencia en su gestin. Slo as podr
fortalecer su capacidad de diagnstico, previsin y correccin. La necesidad de reestructurar o
reformar instituciones pblicas propicia una reevaluacin de los mtodos y prcticas de
planificacin, ms an cuando la gestin pblica tiende a ser acaparada por preocupaciones
coyunturales que conducen a medidas de corto plazo basadas en el ensayo y error. Pero
tambin, la necesidad de fortalecer la democracia reclama mecanismos de concertacin que
disminuyan la incertidumbre y sealen opciones concretas. (Jorge Schweiss, Coordinador de
proyectos de desarrollo, Paraguay)
Por otro lado, no hay que ser ingenuo respecto a que la importancia del contexto poltico en el
diseo e implementacin de polticas resulta central, pero no por esto debe convertirse en el
principal problema del gestor de la poltica de desarrollo. Lo importante es no olvidar que en el
proceso de implementacin de la poltica lo central es lograr el reconocimiento, por parte de la
mayora de los actores, de los planes y programas a implementar como la mejor respuesta
posible en un tiempo y espacio determinado encaminada a dar solucin al conjunto de
problemas que les afectan. Esta respuesta necesariamente implica conocer los problemas de
la mayor parte de los actores involucrados.
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Conclusin:
El territorio como espacio de conversacin para el desarrollo de las
polticas pblicas.
A modo de conclusin y propuesta, debemos sealar que el dilogo social como enfoque para
el diseo de las polticas pblicas para el desarrollo, constituye un elemento coherente con el
carcter abierto y ciudadano de la accin enmarcada por la asociatividad. No obstante, en
trminos prcticos, un tema pendiente tiene relacin con el carcter rural de la poltica de
desarrollo, en este sentido una de las propuestas al respecto est dada por el concepto de
territorio. Es en el territorio donde los agentes pblicos, privados y la ciudadana pueden
conversar sobre una unidad comn, donde pueden reconocer sobre la base de las
competencias tcnicas y la experiencia sensible. Es en el territorio donde operan los expertos y
se construye la historia de las comunidades.
As entonces, la gestin del territorio, no solo debe ser entendida como un importante aporte a
la discusin general sobre el desarrollo, sino como un enfoque que debe ser incorporado
crecientemente en las polticas y programas pblicos, ya que incluye una mayor participacin
ciudadana, una manera ms integral de abordar los problemas del desarrollo, una mejor
utilizacin de los recursos, y por sobre todo una profundizacin y fortalecimiento del proceso de
descentralizacin.
La gestin territorial es poner en movimiento de manera conectada las diligencias (gestiones,
intereses, requerimientos, aportes) de los distintos actores involucrados en funcin del
desarrollo de un territorio especfico. Son conexin entre las partes y stas partes
continuamente se encuentran construyendo sistemas. Son conexin entre prcticas del sistema
de intervencin (diagnstico, planificacin, ejecucin, evaluacin y aprendizaje) acortando sus
distancias. Son conexin entre visiones personales y visiones colectivas.
Por cierto, son variadas las condiciones necesarias para una adecuada conexin entre las
partes y del sistema en su conjunto, pero hay una fundamental: la capacidad de aprender. Si la
capacidad de aprendizaje se despliega y se pone en uso, se expande con ella o junto a ella las
dems capacidades para lograr los resultados deseados.
Entonces puede proponerse que la gestin territorial se considere como un enfoque/mtodo de
diseo y puesta en prctica de contextos de aprendizaje dirigidos a expandir dicha capacidad
de las personas y organizaciones al interior de territorios determinados.
Indudablemente, para poder aplicar los criterios y la lgica general de la gestin del territorio en
el mbito de las polticas pblicas para el fomento de la asociatividad y el desarrollo rural en los
32
pases de la regin, se hace necesario avanzar al menos- en los siguientes aspectos (Ortega
et al., 2006: 12):
- Una mayor desconcentracin de las instituciones del nivel central;
- Una mayor transferencia de atribuciones y recursos a nivel regional y local;
- Una adecuada coordinacin entre estos distintos niveles, en el territorio; y,
- Una adecuada capacidad de gestin de los niveles regionales y locales para liderar y
ejecutar estos procesos de desarrollo
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Tal como fue posible concluir a partir de la sistematizacin del Programa de Fortalecimiento
Municipal para el Desarrollo Econmico Local de la Regin del Bo Bo de Chile (Ortega et
al., 2006), creemos que es necesario facilitar y apoyar los procesos de desarrollo territorial
asumiendo los siguientes desafos:
- Potenciar la capacidad de los actores locales para gestionar su entorno: as como
en no pocas ocasiones las intervenciones del nivel central se hacen de manera directa
en el territorio con escasa coordinacin con los actores locales, no es menos cierto de
que dichos actores tienden a asumir un rol ms bien pasivo. Se hace necesario
entonces, generar y fortalecer las capacidades locales para gestionar su entorno, de
forma pro-activa.
- Fortalecer la institucionalidad pblica local, en trminos de recursos, de capacidad
instalada en general, de atribuciones, con el horizonte de generar verdaderos procesos
de desarrollo, ms all de las tradicionales acciones de carcter asistencialista
(tambin necesarias y muy importantes, por lo dems).
- Priorizar la lgica territorial por sobre la sectorial: la lgica territorial involucra la
concertacin de actores, la generacin de una estrategia de desarrollo compartida y el
potenciamiento de los recursos locales (Ortega et al., 2006: 16). La lgica sectorial,
por su parte, define las respuestas (homogneas, en la mayor parte de los casos),
desde el nivel central y desde la propia lgica del sector (salud, educacin, etc.).
- Apoyar los procesos asociativos entre los actores locales: lo que implica
necesariamente romper con la lgica bastante generalizada de los gobiernos locales de
Amrica Latina, en orden a conseguir recursos de manera aislada e individual, desde
los distintos niveles del Estado. Las instancias asociativas en el nivel local, deben ser
entonces mucho ms que el cumplimiento de una exigencia de carcter formal (y
externa, muchas veces), sino que una real apuesta estratgica en el mediano y largo
plazo.
A su vez, como seala Gmez (2004) adoptar la perspectiva territorial en la definicin de
ruralidad es una opcin que debera tener consecuencias prcticas. La visin tradicional de la
ruralidad considera como unidad de intervencin o sea de los sujetos de programas a las
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unidades productivas agropecuarias. La definicin de ruralidad que proponemos implica
necesariamente una perspectiva territorial, del conjunto de actividades que se desarrollan en
espacios rurales. Ello debera implicar que la unidad de intervencin de los programas de
desarrollo rural deja de ser las unidades que se desarrollan en los espacios, sino que los
territorios como tales. Gmez (2004:47)
En este marco territorial resulta necesario, inaplazable e indelegable, fortalecer las redes de
confianza en y con las comunidades, en el marco de la negociacin de las reglas del juego de
los actores del desarrollo local. A pesar de que pueda parecer una ingenuidad, es muy
importante creer en que las realidades de los pueblos de Amrica pueden cambiar, y que la
asociatividad en el entorno de nuestra ruralidad es el medio y es posible. Es imprescindible
seguir construyendo ciudadana, a pesar de las cadas y de los conflictos y eso se logra con
mayor comunicacin e integracin de los pueblos con el mundo pblico y privado.
Ms an, es posible que a largo plazo surja la necesidad de formular Polticas Pblicas para el
desarrollo de Amrica Latina, vista esta como un solo territorio, lo que obligar a pensar de for
concertada en el marco de un proceso de integracin regional posible, a pesar y como
consecuencia de la globalizacin.
Cmo construir ciudadana rural? Cmo fortalecer la accin colectiva en el mbito rural a
pesar de los procesos de globalizacin? Concordamos en esto con uno de los participantes
quien seala que slo ser posible lograrlo
Apostndole a la locura colectiva, a la posibilidad de inventar y recrear la mas jodida de las
realidades (Nelson Meja, Coordinador de proyectos de desarrollo, Honduras).
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Agradecimientos
Este documento ha sido posible gracias a los aportes en los debates, foros y documentos
entregados en el Curso Polticas Pblicas para el Fomento del Asociativismo y el Desarrollo
Rural (PPA), del proyecto FODEPAL, de los siguientes participantes durante los meses
septiembre a diciembre de 2005.
Francisco Javier lvarez; Oscar Alfredo Baraldi; Sofa Irene Bauza; Daniel Jos Benavides,
Nancy Susana Bobadilla; Helene Bombrun; Vanessa Ribeiro; Alex Camacho Rojas; Carmen
Rosa Chvez; Mario Alejandro Ciccioli; William Oliver Cifuentes; Diomedes Aparicio Coras;
Guillermina Curti; Rubn Daro Dabdoub; Laura Susana Duque; Norma Alicia Duran; Nilda
Norma Fernndez; Jos Antonio Gallo; Silvia Iris Garate; Elio Jos Guevara; Faiz Kassen;,
Cristian Leaman; Hernando Londoo; Nelson Meja; Humberto Meza;, Marcelo Ramn Milo;
Leonardo Gabriel Miranda; Alfredo Ernesto Mogrovejo; Guadalupe Navarrete; Luis Alejandro
Noda, Carlos Parera; Carlos Portugal; Jos Tony Rodrguez; Nicols Schneider; Jorge Richard
Schweiss; Wilson Stavarengo; Maria Zenia Tavares; Dagoberto Vargas; Cesar Visarrea; Ana
Maria Zeballos; Gil Pompilio Arguello; Dina Mabell Lpez; Victor Lionel Mux, Arstides
Rodrguez.
19