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humanidades Justiay

Dficit de
deliberao
Regras e prticas internas podem
prejudicar qualidade e quantidade de
debates dos ministros do STF
Mauricio Puls e Mrcio Ferrari

m uma democracia representativa, a legitimidade


dos cargos eletivos estaria assegurada constitucionalmente pela confiana que a populao deposita,
por meio do voto, em seus representantes. No Poder
Judicirio os integrantes de sua cpula nunca so
eleitos, embora, no caso do Supremo Tribunal Federal (STF),
sejam nomeados pelo presidente da Repblica e a indicao
passe por aprovao do Senado. Da corte da qual saem as decises mais importantes do sistema judicial espera-se que a
legitimidade emane do saber de seus 11 ministros. Uma das
fontes de legitimidade a qualidade das deliberaes do tribunal, diz Virglio Afonso da Silva, professor da Faculdade
de Direito da Universidade de So Paulo (USP). Com decises bem fundamentadas e centralizadas em poucas mos,
o STF, em seu papel principal de guardio da Constituio,
faria o escrutnio necessrio das leis votadas no Congresso,
numerosas e muitas vezes confusas ou contraditrias entre si.
O problema reside em saber se as deliberaes do Supremo
so, de fato, as melhores possveis. Essa foi a motivao do
estudo A prtica deliberativa do STF, que Silva iniciou em
2011 e est em fase de finalizao. As entrevistas da pesquisa

80 z maio DE 2016

tinham por objetivo compreender como os prprios ministros


do STF encaram o processo deliberativo do qual participam,
uma vez que, segundo o pesquisador, cada ministro novo se v
compelido a seguir o rito ditado pela tradio e pelo regimento
interno. Silva entrevistou 17 integrantes e ex-integrantes do
STF, assegurando que as informaes seriam usadas de forma
annima, a fim de deixar os ministros vontade para expor
suas opinies e, com isso, retratar o processo decisrio do
tribunal. O estudo conclui que regras e prticas internas do
STF prejudicam a qualidade das deliberaes.
No se trata de defender um modelo nico de processo decisrio. As sesses podem ser pblicas ou reservadas, o tribunal
pode permitir ou proibir votos divergentes, produzir decises
nicas ou que apresentem os votos de todos os integrantes, ter
liberdade nas escolhas de casos ou no, diz Silva. O professor
Diego Werneck Arguelhes, da Escola de Direito da Fundao
Getulio Vargas do Rio de Janeiro (FGV-RJ), lembra que as deliberaes da suprema corte alem, por exemplo, so sempre
secretas, regra que talvez sofresse rejeio se fosse adotada no
Brasil. No entanto, a opinio pblicaconfia naquelas pessoas
por defenderem ideias sedimentadas em dcadas de atuao,

ilustraes nelson provazi

afirma. No tribunal constitucional alemo as decises so pronunciadas apenas pelo presidente da corte e de modo quase
sempre consensual. O consenso visto como sinal de que a
deciso a melhor tentativa de abordar a questo, feita por
especialistas bem-intencionados.
nesse ponto que a diferena entre os processos decisrios
no Legislativo e no Judicirio fica mais clara. Enquanto os
parlamentares foram escolhidos para expressar interesses
parciais, por terem sido eleitos para representar segmentos
da populao, os ministros do STF tm, segundo Silva, a obrigao de interpretar e aplicar a Constituio de acordo com a
convico de que a Carta deve ser a expresso da razo pblica,
conceito do filsofo do direito norte-americano John Rawls
(1921-2002) que se refere ao consenso em torno de uma concepo de justia compartilhada pelo conjunto da sociedade.
Uma deliberao de boa qualidade tomada em conjunto
pressupe enunciar e ouvir argumentos para que o grupo
chegue a uma deciso comum, e no apenas da maioria de
seus integrantes. No caso do STF, vrios fatores tm prejudicado a qualidade das deliberaes.Os problemas comeam
no relator, tema analisado por Silva em artigo publicado no

ano passado na Revista Estudos Institucionais, peridico vinculado Faculdade Nacional de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Na opinio da maioria dos ministros
entrevistados pelo autor, o relator tem um papel decisivo no
processo no STF, pois ele baliza todo o debate.
Alguns ministros distinguem o papel do relator nos casos
corriqueiros e naqueles que atraem a opinio pblica. Um
deles esclareceu que, quando a matria no chama a ateno,
o relator tem um papel decisivo, pois os demais tendem a
acompanhar seu voto; contudo, quando o tema polmico, o
voto do relator apenas um voto qualquer, pois cada um dos
demais ministros leva o seu j escrito. Esse , como ressaltou
Silva em outro artigo, publicado no International Journal of
Constitutional Law, um fator que prejudica muito o processo de deliberao. O debate tende a ter um papel irrelevante,
na medida em que cada membro componente do tribunal
se prepara para votar como se relator fosse, nas palavras de
um dos ministros.
Segundo Silva, isso ocorre devido a uma prtica peculiar do
STF: o relator mantm sigilo sobre seu voto at o momento da
sesso. Ele divulga apenas o relatrio com os dados sobre o
pESQUISA FAPESP 243 z 81

A instncia mxima da Justia


STF foi criado em 1890, sob inspirao da Suprema Corte norte-americana
Casos de
insconstitucionalidade
de onde vm
as aes

composio

Ministros
nomeados pelo
presidente
da Repblica
aps aprovao
pelo Senado

Infraes penais comuns


daqueles que tm foro
privilegiado (presidente da
Repblica, vice-presidente,
membros do Congresso,
ministros e procurador-
-geral da Repblica)

O presidente
do STF tem
mandato de
dois anos

julgamentos
Casos que galgaram
todas as instncias
e tiveram
repercusso geral

10

Plenrio
Encontro presencial
(aes mais importantes,
inclusive as de
inconstitucionalidade)

Plenrio virtual
Votao eletrnica (aes
sem maiores implicaes
para a sociedade)

sequncia
No
plenrio

Turmas
So formadas por dois grupos
de cinco ministros
(o presidente no participa)
que deliberam sobre aes
como pedidos de liberdade,
habeas corpus e extradies

11

1 Proposies de ao constitucional pelas

pessoas e instituies listadas no artigo 103


da Constituio

2 Definio do relator (por sorteio)


3 Pedidos de informao e pareceres
4 Elaborao do voto do relator
5 Incluso na pauta (definida pelo presidente
do STF)

6 Leitura do relatrio
7 Sustentaes orais
8 Leitura dos votos dos ministros e votao (por
ordem decrescente de antiguidade) *

9 Acrdo: deciso final do caso


5

processo, mas no os seus argumentos. Como os


demais ministros ignoram a posio do relator,
precisam elaborar do zero os prprios votos nos
casos polmicos. Um dos ministros entrevistados
declarou que, se o relator enviasse seu voto com
antecedncia, haveria uma clara economia de tempo. Se algum estivesse de acordo com o relator,
bastaria seguir seu voto, o que liberaria tempo para tratar dos demais processos. Ao mesmo tempo,
isso propiciaria um dilogo com os ministros que
divergissem de sua posio, pois os argumentos
contrrios partiriam de um solo comum. Hoje o
que temos a somatria de 11 votos, e no decises
decorrentes de discusses aprofundadas entre os
ministros, conclui Oscar Vilhena Vieira, diretor
da Escola de Direito da FGV de So Paulo.
82 z maio DE 2016

A divulgao do voto do relator, mesmo que


desejada por boa parte dos ministros, ainda suscita alguns receios, afirma Silva. H ministros
que no querem correr o risco de divulgar seus
argumentos com antecedncia para que outros
ministros no possam elaborar contra-argumentos
mais robustos. Mas o voto levado pronto tambm
conta com defensores que vo alm da praticidade.
O ministro relator levar o seu voto escrito me parece boa medida, revela que o magistrado estudou
bem as teses jurdicas postas no recurso, declarou
Pesquisa FAPESP o ex-ministro Carlos Velloso,
membro do STF entre 1990 e 2006. O ideal seria
que, nos casos mais complexos, houvesse sesso
reservada, a fim de debater a matria, como ocorre
na Suprema Corte norte-americana.

Pedido de vista:
pode ser requerido
por qualquer ministro
(com exceo do
relator) a qualquer
momento do processo,
independentemente da
ordem de voto de cada
um. O julgamento fica
ento suspenso at a
liberao pelo autor do
pedido de vista

Outros ministros do STF reconhecem que a


ausncia de um debate prvio uma das causas do nmero elevado de votos discordantes.
Alguns observaram que nem sempre foi assim.
Antigamente, as sesses de votao eram precedidas pelas chamadas sesses de conselho, nas
quais os casos eram apresentados previamente,
o que permitia que os ministros conhecessem a
posio uns dos outros. Isso ajudava a diminuir
as divergncias. Mas tais sesses caram em desuso aps a presidncia (2001-2003) de Marco
Aurlio Mello nomeado em junho de 1990 para
o tribunal , que no as apreciava.
ALTA EXPOSIO

Outro fator que aparentemente pesa nos julgamentos o elevado grau de exposio a que os ministros esto submetidos. Desde 2002, as sesses
do STF so transmitidas ao vivo pela TV Justia,
o que deixa os magistrados expostos diretamente
ao grande pblico. Por essa razo, de acordo com
Silva, hoje os integrantes do Supremo parecem
estar mais preocupados com as opinies vigentes
fora do tribunal do que com os argumentos de seus
colegas, por estarem preocupados com a reputao
pblica, que se baseia em grande parte no desempenho dos membros do tribunal como oradores.
Os magistrados so homens, no so anjos, e
a vaidade prpria do ser humano, diz Velloso.
A transmisso pela televiso tem banalizado os
julgamentos e o prprio tribunal. Conrado Hbner Mendes, professor da Faculdade de Direito
da USP, considera grave o grande aumento de
exposio pblica. A qualidade das deliberaes
piorou muito e exps o tribunal cacofonia das
opinies individuais dos ministros a respeito de
qualquer assunto pblico sobre o qual so perguntados pela imprensa.
Virglio Afonso da Silva considera que esse
grau de exposio acentuou o individualismo dos
ministros e tem prejudicado o funcionamento do
colegiado. Sem tanta publicidade, seria razovel
supor que os ministros se sentissem mais vontade para discutir os argumentos e eventualmente
mudar de opinio. Mas, diante das cmeras de TV,
a disposio para acolher argumentos contrrios
diminui consideravelmente especialmente nos
casos mais polmicos.
Seria possvel aprimorar o processo decisrio
no STF? Algumas pequenas alteraes j fariam
uma enorme diferena, diz Silva. O debate antes
da tomada de votos uma possibilidade prevista
no regimento, mas pouco aplicada. Os ministros
dizem que o problema a carga de trabalho, que
realmente grande, mas penso que o STF poderia
escolher os casos mais importantes e promover
debate prvio.
Por vrias razes, entre elas o aumento de
atribuies do STF pela Constituio de 1988,

a quantidade de casos que chega


ao tribunal enorme. Em 2014, o
nmero de processos novos foi de
78.110. O Supremo ainda no compreendeu que s deve julgar o que
Pesa nos votos
interessa a milhes de pessoas;
dos ministros
isso que a Constituio quer, avalia Velloso. O ex-ministro acreso alto grau de
centa que uma das atribuies do
tribunal, julgar os membros do
exposio
Poder Executivo, do Congresso e
o procurador-geral da Repblica,
a que esto
transformou o Supremo em corte
submetidos com
criminal.
Para Oscar Vilhena Vieira, o
a exibio
aperfeioamento do processo decisrio exigiria uma reduo do
dos julgamentos
nmero de competncias do STF
(ver quadro). O acmulo de tapela TV
refas vem sendo enfrentado com
a crescente ampliao das decises monocrticas, analisa Vilhena, referindo-se quelas em que a
deciso fica a cargo de apenas um
magistrado. Pelo fato de se tratar de um tribunal irrecorrvel e, portanto, aquele que corre o
risco de errar em ltimo lugar, seria importante
que as decises fossem majoritariamente de natureza coletiva.
O excesso de trabalho teria origem, pelo menos
em parte, nos procedimentos habituais do STF,
argumenta Diego Werneck Arguelhes. O Supremo sempre se recusou a perder competncias,
diz. Hoje alguns ministros comeam a aceitar
que ser necessrio fechar algumas portas. O que
um tribunal constitucional deve fazer discutir
teses, no ser o corretor geral de injustias da
Repblica. O grande problema do STF, em sua
opinio, a inconstncia nos prprios procedimentos, por falta de iniciativa para sistematizar
regras e coloc-las em prtica, ficando a cargo
do relator decidir caso a caso. Para o pesquisador, falta transparncia, por exemplo, no modo
como a pauta escolhida. Qualquer proposta
de mudana esbarra em dois problemas bsicos:
poderes individuais exacerbados e inexistncia
de instrumentos claros para controlar a conduta
de seus integrantes, afirma. n

Projeto
A prtica deliberativa do Supremo Tribunal Federal (n 2011/01066-0);
Modalidade Auxlio Pesquisa Regular; Pesquisador responsvel
Virglio Afonso da Silva (Faculdade de Direito USP); Investimento
R$ 20.414,80.

Artigos cientficos
Silva, V. A. Um voto qualquer? O papel do ministro relator na deliberao no Supremo Tribunal Federal. Revista Estudos Institucionais.
v. 1, n .1, 2015.
Silva, V. A. Deciding without deliberating. International Journal of
Constitutional Law. v. 11, n. 3, 2013.

pESQUISA FAPESP 243 z 83