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Sindicncia e Processo Administrativo Disciplinar

Dnerson Dias Rosa


No incio do perodo colonial, o governo portugus, para estimular o povoamento, o cultivo e
explorao das terras brasileiras, utilizou-se do instituto das sesmarias, atribuindo aos donatrios
grandes extenses territoriais, mas no submeteu os povoamentos existentes ao controle dos
donatrios, sendo naqueles estabelecido governo local relativamente autnomo, dirigido por um
chefe municipal ou procurador e por um conselho ou cmara, composto por habitantes locais, ao
qual incumbia as questes judiciais, em procedimento semelhante ao adotado, poca, em
Portugal.
Com o incio do desenvolvimento da colnia brasileira, foi estabelecida a funo jurisdicional no
Brasil, com a instituio, em meados do sculo XVI, de um corpo judicial composto de juzes
ordinrios, com jurisdio municipal ou de nomeao rgia (juiz-de-fora), e, a partir de 1609, dos
tribunais de apelao. Nessa poca, de um modo ainda rudimentar, existia no Brasil colonial
unidade de jurisdio, posto que as decises administrativas eram passveis de submisso ao crivo
do Poder Judicirio.
Com a reforma decorrente da Lei de 22 de dezembro de 1761, o Marqus de Pombal instituiu os
primrdios do que posteriormente veria a ser denominado de processo administrativo, mediante
procedimentos da Administrao em revisar e julgar os seus prprios atos, contudo, aps a
Declarao de Independncia e influenciado pelas profundas mudanas polticas e institucionais
ocorridas no mundo decorrentes do liberalismo provocado pela revoluo francesa, o Imperador D.
Pedro I extinguiu, em 1827, todos os rgos responsveis por processos administrativos, tendo-os
recriado to somente em 1831.
Mas em 1841, influenciado pelo recm criado contencioso administrativo francs, o Imperador,
mais que simplesmente manter a existncia do contencioso administrativo, estabeleceu no Brasil a
dualidade de jurisdio, instituindo o contencioso administrativo para todas as causas relacionadas
com a atuao do Poder Executivo.
Em 1859, foi atribuda fora de sentena judicial s decises do contencioso administrativo, posto
que somente poderiam estas ser anuladas pelo Conselho de Estado, em sistema similar ao
previsto na Lei Francesa n. 16, de 24/05/1870 que estabelecia que As funes judicirias so
distintas e permanecero separadas das funes administrativas. No podero os juzes, sob pena
de prevaricao, perturbar, de qualquer maneira, as atividades dos corpos administrativos.
Mas como, no sistema geral do contencioso administrativo brasileiro, no havia coordenao e
uniformidade, e devido tambm ao fato de o Conselho de Estado no exercer suas funes com
independncia e hegemonia, o contencioso administrativo distanciou-se tanto do paradigma
francs que Visconde do Uruguay chegou a afirmar que, exceo do contencioso do Ministrio
da Fazenda, no mais, era um verdadeiro caos.
Com a deposio do Imperador em 1889 e sob a franca inspirao da democracia norteamericana, foi promulgada, em 24 de fevereiro de 1891, a Constituio da Repblica dos Estados
Unidos do Brazil, a qual consagrou o regime republicano e federativo bem como a separao dos
poderes. Neste momento afastou-se o Brasil do sistema de justia francesa, adotando-se o sistema
de jurisdio nica, competindo ao Poder Judicirio inclusive as situaes anteriormente atribudas
ao contencioso administrativo, semelhana do que fora feito no sistema norte-americano, quando
da promulgao da 5 Emenda, em 1878, que estabeleceu o due process of law.

Apesar de o contencioso administrativo ter continuado a existir no direito brasileiro, foram-lhe


retiradas as suas funes jurisdicionais e viu-se este, a partir de ento, atribudo to somente de
funes de controle interno da administrao, mas, por falta de organizao e sistematizao,
continuou havendo grande sobreposio de procedimentos e repetio de fases processuais entre
este e o processo judicial.
Em 1969, por fora dos artigos 110 e 111 da Constituio de 1969, in litteris, institucionalizou-se a
coexistncia do processo administrativo disciplinar com o processo judicial.
Art. 110. Os litgios decorrentes das relaes de trabalho dos servidores com a Unio, inclusive as
autarquias e as empresas pblicas federais, qualquer que seja o seu regime jurdico, processar-seo e julgar-se-o perante os juzes federais, devendo ser interposto recurso, se couber, para o
Tribunal Federal de Recursos.
Art. 111. A lei poder criar contencioso administrativo e atribuir-lhe competncia para o julgamento
das causas mencionadas no artigo anterior.
Todavia, quando da promulgao da Emenda Constitucional n. 7, de 13/04/77, que alterou o 4
do artigo 153 da Constituio de 1969, dando-lhes a redao abaixo transcrita, foi restabelecia,
ainda que de forma limitada, a dualidade jurisdicional, ao prever-se que o Poder Judicirio somente
poderia ser acionado aps serem exauridas as instncias administrativas
4 A lei no poder excluir da apreciao do Poder Judicirio qualquer leso de direito individual.
O ingresso em juzo poder ser condicionado a que se exauram previamente as vias
administrativas, desde que no exigida garantia de instncia, nem ultrapassado o prazo de cento
de oitenta dias para a deciso sobre o pedido.
Mas em 1988, quando da promulgao da Carta Magna ora em vigor, retornou o instituto do
contencioso administrativo a mero procedimento de controle interno da Administrao, extinguindose a necessidade de sua existncia prvia para ingresso em juzo, e, visando extinguir os abusos
por vezes ocorrentes nos rgos contenciosos administrativos, explicitou o direito, j pr-existente,
ampla defesa no processo administrativo.
Por conseguinte, resta hoje o contencioso administrativo restrito a questes especficas,
especialmente no mbito tributrio, bem como no mbito funcional da Administrao Pblica em
relao aos seus servidores.
No mbito funcional, o direito brasileiro atual prev a figura do processo administrativo disciplinar
como competente para apurar e punir faltas praticadas pelos servidores pblicos, sem, contudo,
retirar ao Poder Judicirio o controle jurisdicional sobre essas questes. Entretanto, tem sido
freqentemente confundido o processo administrativo disciplinar com a figura da sindicncia,
utilizando-se a Administrao desta para aplicar punies, quando somente por meio daquele
poderiam estas ser aplicadas.
Processo administrativo disciplinar no se confunde com sindicncia, posto que aquele, segundo
lecionava o saudoso Prof. Hely Lopes Meirelles, o meio de apurao e punio de faltas graves
dos servidores pblicos e demais pessoas sujeitas ao regime funcional de determinados
estabelecimentos da Administrao, e enquanto sindicncia, segundo o mesmo ensinador, o
meio sumrio de elucidao de irregularidades no servio para subseqente instaurao de
processo e punio ao infrator,... e no tem base para punio, equiparvel ao inqurito policial em
relao ao penal. o verdadeiro inqurito administrativo que precede o processo
administrativo disciplinar.
Por diversas vezes foram as Cortes Judiciais brasileiras chamadas a se manifestar sobre a
matria, tendo, como nas Ementas abaixo transcritas, traduzido de forma cristalina a essncia da
sindicncia e a distino desta em relao ao processo administrativo disciplinar.

EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. Funcionrio. Demisso. Procedimento


administrativo. Cerceamento de defesa. Lei 8.112/90, art. 132, XIII e art. 117, IX.
I Sindicncia e procedimento administrativo disciplinar: distino, certo que aquele , de regra,
medida preparatria deste (Lei 8.112/90, artigos 143, 145, 154)
(STF Pleno, ac. un., MS n. 21635-PE, Rel. Min. Carlos Velloso, CJ 20/04/95)
EMENTA: Constitucional e Administrativo Militar Excluso a bem da Disciplina Ausncia de
procedimento administrativo Devido processo legal Aplicao dos princpios do contraditrio e
da ampla defesa aos litigantes, em procedimento disciplinar militar Art. 5, LV, da CF/88
Nulidade do ato administrativo.
(TRF 1 Regio, 2 turma, Apelao Cvel n. 100069731, Rel. Juza Assusete Magalhes, DJ
11/03/94)
A sindicncia possui natureza, no processual, mas de procedimento investigativo, similar ao
inqurito policial, configurando-se como mecanismo de elucidao de irregularidades no servio,
podendo transcorrer com informalidade e sem cincia ao investigado, nesse sentido transcreve-se
a fundamentao dada pelo ilustre Ministro Jos Delgado, ao julgar o Agravo de Instrumento n.
275892/RJ.
O inqurito administrativo... constitui mera fase investigatria, assim denominada por sinonmia
expresso sindicncia administrativa, que precede ao processo administrativo e que tem por fito
apurar a ocorrncia de fato ilcito que, uma vez provada a sua materialidade e autoria, propiciaro
a instaurao deste ltimo, onde se demonstrar a culpabilidade dos indiciados.
Em nada difere do inqurito policial previsto no Cdigo de Processo Penal, tendo o mesmo carter
inquisitrio, no constituindo constrangimento ilegal a sua instaurao contra qualquer cidado.
...O inqurito administrativo precede o processo administrativo disciplinar, tal como o inqurito
policial antecede ao penal.
...O contraditrio s se instalar aps a instaurao do processo administrativo, instrudo com o
que se apurar no inqurito administrativo.
...Dispensa defesa do sindicato e publicidade seu procedimento por se tratar de simples
expediente de verificao de irregularidade e no de base para punio, equiparvel ao inqurito
policial em relao ao penal. o verdadeiro inqurito administrativo que precede o processo
administrativo disciplinar.
Simples investigao de fatos e da eventual responsabilidade pela sua prtica, caso ilcitos,
inexistindo acusao no sentido formal no autorizam o contraditrio, sob pena de tornar a
apurao de qualquer fato invivel, com a instaurao de contraditrio quando, sequer, exista um
indiciado.
Portanto, a sindicncia mero procedimento investigativo, sendo incabvel a apresentao de
defesa, visto que somente pode haver defesa aps a formalizao de acusao, e esta somente se
formaliza quando da instaurao do processo administrativo disciplinar, sendo afrontante ao direito
brasileiro a utilizao da Sindicncia como procedimento sumrio para aplicao de penalidades,
mesmo de menor monta, como costuma fazer a Administrao Pblica no Brasil.
Dnerson Dias Rosa Consultor Tributrio da Tibrcio, Pea & Associados S/C e ex-Auditor
Fiscal da Secretaria da Fazenda de Gois.

BIBLIOGRAFIA:
MEIRELLES,
Hely
Lopes,
Direito
Administrativo
Brasileiro,
Malheiros
Editores, So Paulo, 1996.
Visconde do Uruguay, Ensaio sobre o Direito
Administrativo, vol I, 1862, p. 120.