Garcia Del Castillo

DOCUMENTO DE TRABAJO 12
Administracin Pblica
COBERTURA Y CALIDAD
DE LOS SERVICIOS
MUNICIPALES
Estudio sobre el Estado
de Mxico
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ESPECIAL
CIDE
DTAP
12
Rodolfo Garca del Castillo
CEN RO DE I>3VESTIGACION Y DOCENCIA ECONOMK AS
FECHA DE DEVOLUaON
El lector se obliga a devolver este libro antes
del vencimiento de prstamo sealado por el
ltimo sello.
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30 JUL.199I
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Centro de Investigacin y Docencia Econmicas
NOTA
Los editores han mantenido fielmente el texto original del presente documento
de trabajo, por lo que tanto el contenido como el estilo y la redaccin son
responsabilidad exclusiva del (de los) autor(es).
B I B LI o TECA
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COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS

MUNICIPALES
Estudio sobre el Estado de Mxico
RODOLFO GARCA DEL CASTILLO
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CID
CENTRO DE INVESTIGAClN-.YJ)QCENCA FrONMICAS
COLECuiON GIDE
Primera edicin, 1993
D.R. 1993, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C.

Carretera Mxico-Toluca 3655 (km 16.5), Lomas de Santa Fe, 01210 Mxico, D.F.
Coordinadora de publicaciones: Mara Ofelia Arruti H.
Tipografa y cuidado editorial:

Solar, Servicios Editoriales, S.A. de C.V.
Andes 51, col. Alpes, 01010 Mxico, D.F.
Tels. y fax 593-5748, 664-4785 y 664-4886
ISSN 0185-3384
Impreso en Mxico
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INTRODUCCIN
Una actividad importante de las instancias pblicas es, sin duda, construir un
conjunto de condiciones propicias para mejorar los niveles de bienestar comunitario. As, la organizacin de los asuntos pblicos responde a una necesidad
inicial, simple en apariencia, pero en la cual se agregan un nmero muy amplio
de elementos y actores cuya relacin dentro del propio tejido social complejiza
exponencialmente tanto la funcin pblica en s como las formas de determinar
futuros cursos de accin, es decir, la esencia de las decisiones.
El contacto entre los gobernantes y los gobernados encuentra siempre un
punto de coincidencia, un espacio de relacin, en el que tanto unos como otros
cobran conciencia de su mutua existencia: los servicios pblicos.
La funcin de prestador de servicios inscrita dentro de la dinmica social
dota de contenido a la relacin del gobierno con los ciudadanos, proporcionndoles una referencia material de sta, la cual, si bien siempre est presente, en
pocas ocasiones puede percibirse bajo contenidos concretos y eminentemente
tangibles. En una expresin coloquial podemos afirmar que el momento en el
que el ciudadano hace uso de un servicio, percibe la conveniencia de hacerlo, la
pertinencia de contar con ste o de sufrir sus deficiencias es el instante justo en
el cual "el gobierno se siente y/o se sufre".
En documentos anteriores tuvimos oportunidad de detenernos a discutir
sobre la teora de los servicios pblicos, discurrimos sobre su uso en periodos de
tiempo determinados de la historia reciente del Estado mexicano y adelantamos
una primera delimitacin para el uso del trmino, respondiendo al inters de
nuestras investigaciones centradas en la manifestacin local y municipal de los
servicios. Tambin se ha trabajado ya sobre las bases programticas y normativas que en Mxico rigen a la prestacin de servicios; ello nos llevar a
detenemos poco en estos aspectos dentro del presente texto. ^
Ahora deseamos guiar nuestro esfuerzo por un camino un tanto distinto. As,
el objetivo de este trabajo se orienta en dos sentidos. Por una parte se busca
efectuar una somera disertacin terica que recoja elementos bsicos en cuanto
a los conceptos de cobertura y calidad, a fin de recuperar sobre un mapa
general algunos de ellos, para usarlos en el estudio de caso desarrollado
posteriormente. Por otra parte ya en el estudio de caso, se describe y analiza
la situacin general en materia de servicios de algunos municipios mexiquenses
para aproximar un diagnstico de su problemtica.
En el mencionado diagnstico se encuentran datos que corroboran algunas
afirmaciones que diversos autores han sostenido sobre los municipios. De esta
manera se detecta en nuestro estudio una coincidencia de aseveraciones en

relacin con otros trabajos que podran parecer repetitivas, o casi lugares
comunes, como por ejemplo la escasez de recursos financieros. Sin embargo, en
nuestra opinin este testimonio permite, por un lado, pulir el diagnstico en casos
concretos el mexiquense por ejemplo y, por el otro, detectar peculiaridades
distintas que sirvan para enriquecer y matizar estudios municipales posteriores.^
Nuestra labor se efecta en tres secciones. A fin de clarificar su secuencia y
objetivos nos detendremos en ellas brevemente.
La primera seccin es propiamente una exploracin de corte terico sobre el
contenido de los conceptos de cobertura y calidad. En este anlisis se repasan
algunas posturas en cuanto a la caracterizacin de los trminos. Sobre la cobertura se recalca la importancia de cruzar los datos estadsticos entre s y de
contrastarlos con las circunstancias contextales de los distintos casos. En cuanto a la calidad, se revisan someramente las perspectivas empi-esariales sobre
ella y las particularidades que asume el concepto en la esfera de lo pblico.
Tambin se seala la manera en que se recuperarn ambos conceptos en los
estudios del Estado de Mxico. Justo es sealar que el tratamiento que se sigue
en el caso resulta sumamente estrecho en relacin con el planteamiento terico.
Sin embargo, esto no invalida el ejercicio inicial de revisin, ya que ste debe
comprenderse como un antecedente que aclara los lmites del estudio y permite
abrir paso a interpretaciones distintas en cauces que podrn retomarse en
investigaciones posteriores.
La segunda seccin se dedica a presentar descriptivamente el caso de los
municipios mexiquenses. Se indican los criterios de seleccin de la muestra, as
como las hiptesis de trabajo que se usan como gua. Estas provienen de la
estructura general del subproyecto de servicios municipales. Posteriormente se
ofrece un listado general de los resultados de los cuestionarios. Es importante
aclarar dos cosas; primero, el hecho de no presentar apuntalamientos metodolgicos como seran las hiptesis hasta el segundo captulo obedece a una
estrategia de presentacin del caso, la cual busca hacer evidente la relacin de
las cuestiones que se van a estudiar versus el ejercicio emprico; segundo, la
presentacin de los resultados en esta seccin se remite casi exclusivamente a
un relato de cift'as, pues si bien se incorporan algunas anotaciones, nuestra
intencin inicial ha sido otorgar un panorama general.
La tercera seccin reordena el anlisis de los resultados utilizando los
conceptos "llave" de cobertura y calidad asociados a otros factores como la relacin de ndices de bienestar, los factores polticos, la concentracin y la
dispersin. Tambin se realiza una revisin de los principales obstculos que
desde el punto de vista de los funcionarios impiden mejorar la prestacin de
servicios. Por ltimo se hacen reflexiones sobre algunas vas para optimizar el
funcionamiento de los servicios. Justo es sealar que esta parte es el vnculo
inicial para dar paso a un trabajo posterior que versar sobre las alternativas
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COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS ML'NICIPALES
de prestacin de servicios, por lo cual en esta ocasin se presenta de manera

muy general.
Toda intencin prepositiva presentada por nosotros se acota dentro de los
alcances del estudio. Pese a ello, este ejercicio bien puede servir como lugar de
convergencia para discusiones y disertaciones fructferas en otros casos municipales o, paralelamente, marcar sendas de estudio alrededor de las cuales se
puedan profundizar un cierto nmero de aspectos.
Al evitar anegarnos dentro de un discurso preconizador de rdenes ideales o
recetas mgicas y distinguir perfectamente las fronteras del texto, esperamos
satisfacer un deseo de contribucin al estudio municipal enmarcado en el
principio de realidad que nos impone la exacerbada heterogeneidad de los 2 402
municipios del pas.
Alejados de pretensiones totalizadoras pero conscientes a la vez de la importancia de agregar esfuerzos sucesivos, decidimos emprender nuestra labor
analtica y presentamos este texto cuyos receptores potenciales no deberan ser
exclusivamente los estudiosos del municipio para los cuales est pensado en
primera instancia, incluso por la forma de presentacin de las ideas sino
tambin los propios participantes de la gestin municipal.
1. Los PROBLEMAS DE LA EVALUACIN EN COBERTURA Y CALIDAD
Evidentemente abordar el problema de la evaluacin de los servicios pblicos

municipales es, en s misma, una labor compleja. Por ello, nuestro propsito
dentro del captulo no es ahondar en las diversas facetas o dimensiones de la
evaluacin de los servicios, sino simple y llanamente marcar con claridad sobre
qu vas desplazamos nuestras disertaciones en relacin con este tema. Un
examen escueto de elementos es, en nuestra opinin, ms que suficiente para
servir de insumo al estudio de casos particulares que nos ocupa.
Entrar en el campo del anlisis de la cobertura y la calidad nos inmiscuye
necesariamente en una tarea de comparacin entre distintos objetos y situaciones, lo cual es, de hecho, la esencia en s de la evaluacin.
La comparacin de cada situacin particular versus la expectativa deseada o
el deber ser supone un ejercicio o bien anterior o bien posterior a la propia
ejecucin acaso no del todo libre de prejuicios, en el que se exponen y delimitan
las intenciones y alcances de las polticas, los proyectos y las acciones.
Detrs de cada plan concebido como forma de preaccin an permanecen
latentes consideraciones de apreciacin cuya carga de subjetividad no puede
olvidarse al momento de evaluar.
Afn de orientar un primer anlisis de los servicios municipales, es oportuno
emprender un ejercicio de aproximacin detenindonos separadamente en las
dos variables principales del estudio: la cobertura y la calidad. Para cada una
de ellas presentamos nuestros puntos de vista, asocindoles el alcance e intencin que se pretende destacar dentro del trabajo de exploracin realizado en el
Estado de Mxico.
La cobertura: delimitacin analtica

Para etiquetar una cobertura como buena o mala, o bien para asegurar que la
calidad de algn servicio es satisfactoria o no, requerimos de un punto de
comparacin, y la eleccin de tal parmetro se encuentra sesgada por nuestra
particular preconcepcin valorativa de lo que es o no adecuado.
Por ejemplo, podemos afirmar que la cobertura de agua de determinado
municipio es buena en relacin con el promedio estatal; aqu el valor otorgado
est en funcin de nuestra opinin sobre los datos estadsticos intermunicipales.
Sin embargo, en un contraste de periodos, alguien puede otorgar un juicio
contrario, catalogando el servicio como malo en cuanto a cobertura alcanzada,
utilizando como referencia las metas previstas y el total de recursos destinados
a mantener o aumentar el servicio. En este segundo caso el anlisis se torna
complejo, pues se contempla todo el proceso bajo criterios como la eficacia o la
eficiencia en el uso de recursos.
Pero en su sentido esencial bsico, estrictamente apegados a su contenido
evaluatorio primigenio, el concepto de cobertura nos remite a una cifra estadstica (tantas casas con agua entubada, tantas con drenaje, etc.), cuyo valor
intrnseco es bastante reducido. Su utilidad cobra sentido en la medida en que
su contraste con una realidad ms amplia o bien con determinados cuadros
axiolgicos abre paso a una comparacin, y permite sentar las bases para
arriesgar afirmaciones y explicaciones acerca de la autntica condicin del
fenmeno observado.
En trminos generales, el acceso a los servicios prestados por el Estado, o a
cargo de ste, representa una manifestacin de mejora en la calidad de vida,
asociada a su vez con una mayor justicia social. La amplitud de la cobertura se
convierte entonces en un factor que exhibe los avances de la gestin pblica.
Los servicios representan, en s mismos, una forma de redistribucin de la
riqueza generada por la sociedad, pero, siendo objetivos, sta obedece a patrones
que no necesariamente coinciden con un criterio de equidad. En algunos casos
como expondremos con posterioridad las diferencias entre los montos de los
recursos canalizados a los municipios encuentran su explicacin en factores
distintos de las necesidades de las poblaciones. Esto se hace patente si detectamos condiciones de cobertura notoriamente distintas entre los servicios de municipios con marcadas similitudes en sus caractersticas contextales generales.
COBERTLTRA Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS MUNICIPALES
La cobertura dentro de nuestro estudio

Optar por la eleccin de la cobertura como indicador tiene su razn de ser en la
intencin de efectuar una primera aproximacin, pero en realidad adquiere
connotaciones ms interesantes a la luz de su cruce con otros datos fuera de las
cifras absolutas.
A lo largo de nuestro ejercicio ya dentro del caso hemos decidido abarcar
dos fases o momentos. En e\primer momento haremos dos tipos de observaciones:
1) Recoger la percepcin de cobertura de los encargados de los servicios en
cada uno de los casos revisados.
2) Compararlos contra los datos estadsticos con los que se cuenta.
En esta primera forma de abordar el problema conscientemente dejamos
fuera elementos de juicio mucho ms globales o mejor dicho distintos, como
por ejemplo la pertinencia de la cobertura de acuerdo con estndares de calidad
de vida aprobados por instituciones internacionales. La razn es que por el
momento preferimos partir de las condiciones prevalecientes en el pas, pues la
referencia inmediata entre capacidades, contexto y cobertura abre posibilidades
de comparacin directa.
En un segundo momento entremezclamos en nuestro desarrollo analtico
algunos matices polticos, pues no podemos olvidar que los procesos de asignacin de recursos se desarrollan dentro de marcos de referencia formales e
informales que suponen relaciones de negociacin inscritos dentro de los cauces
de la administracin pblica. La distribucin de los recursos por parte de las
instancias federales y estatales pasa por un filtro de decisiones en las cuales se
patentiza la relacin de poder que existe entre los distintos niveles de gobierno.
Es as como la capacidad negociadora de parte de los dirigentes municipales se
convierte en un factor importante dentro del fortalecimiento de la autonoma
municipal.'
Para dar sentido integi-al al concepto de la cobertura como se ha manifestado con anterioridad resulta bsico ligarlo con la manera en que se efecta
la administi-acin de recursos. En nuestro estudio nos falta construir puentes
en este sentido; sin embargo, las respuestas recabadas en las entrevistas
sobre las formas de organizacin interna de la administracin municipal permiten obtener principios de relacin.
En cuanto a los factores polticos que inciden en la cobertura, debemos hacer
hincapi en los estrechos alcances de nuestras pretensiones, pues en realidad
nos contentamos con sealar algunos puntos destacados por su importancia, ya
que ahondar en cada caso requerira un esfuerzo que desvirtuara la intencin
de nuestro anlisis.
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La calidad
En la calidad convergen un conjunto de elementos o juicios de valor cuyo peso
puede ser interpretado como cualidad definitoria en el contenido del trmino.
Tratar de denir la calidad nos introduce en un terreno complicado, donde la
jerarquizacin de los virtuales componentes del concepto pasa por la interpretacin particular de los analistas, por su idea interiorizada de lo que sta es o
debera ser.
Un proceso de produccin o de servicio encuentra en sus componentes los
puntos de referencia para desentraar en dnde radica el secreto de la calidad.
Para algunos, el factor humano le otorga su contenido final, mientras otros le
atribuyen mayor peso al proceso o a los materiales utilizados.
Pero qu es realmente la calidad?, es posible otorgarle un contenido generalmente vlido tanto en el mundo de lo pblico como de lo privado? La definicin
de la calidad parte de una condicin valorativa heterognea vinculada con la
finalidad con que se utilice el concepto o con el campo de conocimiento en que
se aplique. Para el caso de los servicios pblicos debemos, en nuestra opinin,
considerar al menos dos puntos:
1) Los servicios, concebidos dentro de un proceso que pretende lograr la
satisfaccin de necesidades de una determinada poblacin, son susceptibles de ser
enfocados y tratados bajo criterios de eficiencia, eficacia y, sobre todo, de
satisfaccin del cliente. Todo esto no se opone tajantemente a la ptica gerencial
de la calidad.
2) Sin embargo, el carcter "pblico" de los servicios municipales obliga a
pensar en los elementos polticos presentes en las decisiones y en la orientacin
de la participacin gubernamental.
Ambos puntos, aparentemente limitativos, requieren una mencin por separado, de la que nos ocupamos en los apartados siguientes.
La calidad en el mbito empresarial

En torno a la calidad de los servicios pblicos se han desarrollado mltiples
interpretaciones. El trmino en s mismo ha sido calificado por algunos como
indefinible, mientras que otros lo consideran parte de la retrica poltica.
As, para Latzko el concepto de calidad refiere a una cualidad determinada
de bondad pero "...tanto el concepto de calidad como el de bondad son indefinibles, como mximo se pueden describir. El trmino calidad no tiene el mismo
significado para todo el mundo".*
El esfuerzo por delimitar el uso del vocablo puede llevarnos por distintos
senderos. Una va nos remite a la posibilidad de acotar el trmino en el caso de
los productos puesto que:
COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS MLT>ICIPALES
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Aunque la palabra calidad tiene connotaciones distintas segn las personas que la
empleen, en ella subyace siempre una idea central. La calidad de un producto es
satisfactoria cuando responde a las necesidades del consumidor.''
De esta manera, la satisfaccin del consumidor pasa a convertirse en el eje
de la explicacin de la calidad y la afirmacin se hace extensiva para el caso de
los servicios.
Bajo esta premisa el mundo empresarial desarroll paulatinamente a
partir aproximadamente de los aos treinta diversas formas de comprender
la calidad y de incorporarla en sus actividades. Lyonnet distingue en esa
evolucin las siguientes fases:
1) De la produccin. Servicio de calidad inexistente. Slo cuenta el imperativo de
fabricacin. La conformidad con las especificaciones: el objetivo es filtrar las no
conformidades durante el proceso de fabricacin. Un servicio independiente de la
produccin desempea este papel.
2) De control estadstico. Se generaliz durante los aos cincuenta, en especial con
la aparicin de las tablas del Military Standard.
3) De la seguridad del proceso. Se acta sobre el proceso de fabricacin, adaptando
las posibilidades de la maquinaria a las especificaciones. El control del proceso de
fabricacin se entiende en el sentido de "dominio". Es el momento de la implantacin
de las tarjetas de control. Se crean grupos de "crculos de calidad", particularmente
en Japn.
4) De la seguridad del diseo. El conocimiento de las posibilidades del proceso
permite actuar sobre el diseo del producto en trminos de factibilidad, desarrollndose posteriormente la accin en trminos de segundad de calidad/fiabilidad. Se
habla en Francia del concepto "satisfaccin del cliente".
5) De la calidad total. La calidad se presenta de arriba imarketing del cliente) a
abajo, seguimiento del producto (servicio posventa al cliente), cerrndose de este modo
el ciclo. Este concepto aparece ya en 1961, con Feingenbaun en Estados Unidos (Total
Quality Control). Se franquea una etapa importante en la calidad, vindose afectados
todos los departamentos de la empresa.^
En un planteamiento paralelo la versin japonesa de la calidad total, representada por el clebre Kaoru Ishikawa, busca implicar a todos los integrantes
de la organizacin en un compromiso por buscar la mejora sustancial de todas
sus actividades. Propone que calidad total "significa sencillamente que todo
individuo en cada divisin de la empresa deber estudiar, practicar y participar
en el control de la calidad".''
Ishikawa distingue tres nfasis que se han tomado en el control de la calidad
a lo largo de su evolucin: en el producto, en el proceso y en el desarrollo de
productos, siendo este ltimo el ms importante, pues permite conformar una
autntica garanta de calidad. Es as como afirma: "Por lo tanto, si bien el control
de procesos sigue siendo importante y debe continuar, hemos descubierto que es
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indispensable tener una garanta de calidad que comience en la etapa de

desarrollo de nuevos productos."*^
Con esta perspectiva integral, la calidad se convierte en un proceso con la
participacin de todos. El xito de la gestin japonesa ha llevado a estos
planteamientos a cobrar fuerza como frmulas de solucin y, hoy da si bien
su fuerza es relativa, es comn escuchar hablar de garanta de calidad,
administracin por calidad, calidad total, etctera.
Sin embargo, el problema de la medicin de la calidad es an el asunto ms
complicado de determinar y es adems una precondicin para poder establecer
algn tipo de control. Debemos tener presente que: "En su esencia, "calidad"
significa conformidad con normas [...] y tales normas no son absolutas, sino que
varan de una sociedad a otra."^
En materia de servicios a cargo del Estado en alguno de sus niveles de
gobierno, este pioblema se vuelve an ms difcil, pues a necesidades previsiblemente comunes se otorgan soluciones globales, en las que la decisin poltica
no obedece patrones de asignacin similares al mercado. Las preferencias de los
consumidores no se manifiestan en una primera instancia, y la calidad es
entonces difcilmente mensurable en contraste con el nivel de consumo. As, la
calidad percibida por parte de los clientes-ciudadanos si'ilo puede deducirse por
consultas de opinin o someterse a evaluaciones indirectas por medio de criterios
de gestin interna como por ejemplo la eficiencia o la eficacia realizadas por
los prestadores de servicio. Estas ltimas deben matizarse considerando los
fines y objetivos polticos que provocaron una determinada accin o poltica.
La calidad y el sentido de lo pblico

La reduccin de la intervencin gubernamental y la bsqueda de la disminucin
del gasto pblico se encuentran entre la jerga discursiva ms en boga de la
actualidad. Pareciera ser que la contraccin del Estado y su menor ingerencia
directa representan una suerte de esperanto dentro de los discursos y mtodos
administrativos de la accin gubernamental.
Sin embargo, si bien la intencin parece ir en favor del acotamiento de la
esfera de competencias gubernamentales, las condiciones de la relacin Estadosociedad parecen tomar rumbos distintos, o al menos no desplazarse a la misma
velocidad de las intenciones de redimensionamiento dictadas desde lo econmico.
En efecto, la participacin del Estado en un cmulo an considerable de
acciones y servicios posee todava un peso importantsimo. Detengmonos
brevemente sobre la evolucin reciente de la intervencin estatal, para posteriormente indagar sobre la relacin existente entre la bsqueda de la calidad y
la participacin del Estado en la prestacin de servicios.
El avance paulatino del neoliberalismo en la economa, que preconiza la
COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS MUNICIPALES
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intencin de reducir el gasto pblico, lleva comnmente aparejada una estrategia administrativa que obliga a los organismos integi'antes del sector pblico a
ceirse a criterios de eficiencia, eficacia y rentabilidad importados, en un sentido
general, del espacio privado empresarial. Esta circunstancia dio lugar a una "ola
de gerencialismo" durante los aos setenta, sobre todo en pases desarrollados.
Las primeras manifestaciones de dicha tendencia aparecen en Mxico a fines de
esa misma dcada con programas como la llamada "reforma administrativa".
En nuestro pas, pese a los esfuerzos racionalizadores en cuanto al uso de
recursos financieros, la necesidad de stos no disminuy sino al contrario. Esta
circunstancia provoc un fuerte ciclo de endeudamiento y no mejor sustancialmente la equidad en la distribucin de la riqueza ni el funcionaniiento del
aparato pblico.*'^
Con todo, los intentos de mejora han continuado y la premisa de ima
administracin pblica eficiente no slo prevalece, sino que cobra ms fuerza.
Esta bsqueda se inscribe sin duda dentro de una tendencia mundial.
La "calidad" como frmula de mejora adquiere ahora un nuevo auge en el
sector pblico. Sin embargo existe un problema sustancial: en la prctica resulta
muy difcil operacionalizar el concepto, dotarlo de contenido real empatndolo
con criterios e indicadores precisos, capaces de medir lo que verdaderamente
queremos saber. Ello complica su uso en los distintos "lugares" de la administracin, pues su especificidad puede ligarse a aspectos muy concretos algn
indicador cuantitativo, o a elementos abstractos esencialmente cualitativos.
Junto al problema del contenido operativo surge el de la intencin de uso. Al
introducirse en el mbito poltico, el concepto enfrenta serios confiictos entre su
contenido y la parte justificatoria o ideolgica asumida por ste en el discurso.
As, su funcin simblica puede desbordar sus posibles alcances prcticos y
entonces: "...la 'calidad' corre el peligro considerable de convertirse en un
concepto mnibus tan amplio que pierde todo poder discriminatorio"."
El problema del uso y/o abuso del trmino se encuentra ntimamente
ligado a quien lo utiliza y con qu fin. Para PoUit basndose en el caso
francs-, se pueden distinguir con claridad al menos cuatro grupos en este
interjuego: los polticos que desean reducir el gasto y seguir afirmando que no
se afectan los estndares de los servicios; los gerentes o administradores snior
al servicio de los polticos, quienes actan procurando consolidar su prestigio y
preservar sus propias instituciones; los profesionales del servicio pblico, quienes miran con sospecha a la gerencia snior y buscan conservar su esfera de
autonoma; por ltimo, en el cuarto gi"upo estn los clientes o ciudadanos cuya
participacin ha sido ms bien limitada en la definicin de las iniciativas de
calidad. ^-^
Para cada grupo en especial la connotacin de "la calidad" descansa sobre
determinadas preconcepciones. Para los polticos adquiere singular importancia
como una nueva posibilidad retrica ms atractiva que la eficiencia o la eficacia;
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los gerentes la identifican con sistemas y procedimientos mediante los cuales se

fijan parmetros gerenciales dentro de un enfoque racional que los legitimiza,
permitindoles adems sentar las bases del compromiso en cuanto a lo que se
espera del personal; los profesionales la asocian a entrenamiento y experiencia
ubicados en canales profesionales tradicionales y no en "extraos" o impuestos;
sin embargo, en la prctica la calidad profesional es difcil de medir y "los
parmetros pueden ser mas implcitos que explcitos, tema de interpretacin
sutil ms que de medicin cuantitativa".'^
Un punto sobre el cual restara emprender un serio examen es el de la mayor
participacin ciudadana en la determinacin de los criterios de calidad, abriendo
posibilidades para su integracin activa en un proceso de decisiones y facilitando una interrelacin ms fluida con los gobernantes. Podemos afirmar que los
alcances de la calidad en lo pblico rebasan el parmetro de una simple suma
de atributos de cualquier servicio e inmiscuye un problema de definicin de
acciones y contenidos de polticas pblicas ntimamente ligados a procesos
sociopolticos de participacin.
Precisamente este ltimo punto debe aparecer como parte importante de
cualquier anlisis, pues si bien es cierto que el enfoque gerencial est ganando
terreno como gua de las acciones estatales, el concepto de "cliente" del mbito
privado debe ampliarse y readecuarse, ya que el ciudadano requiere una
participacin mucho ms directa en la definicin de los asuntos susceptibles de
ser atendidos por el gobierno y en la evaluacin de stos.
La evaluacin de la calidad, en nuestra opinin, pasara por la consideracin
de dos grandes mbitos: el primero en el interior de la administracin, considerando todos los procesos implcitos en la operacin y cristalizacin de acciones
con el concurso de factores, estructuras y recursos; y un segundo desde fuera de
sta, es decir, desde la ptica del ciudadano, su percepcin del servicio y el
contenido valorativamente asociado, es decir, la bondad o adecuacin de las
acciones respecto a su expectativa.''
Como veremos ms adelante, en el presente documento tan slo nos limitamos
al primer mbito, rescatando aquellas dimensiones que consideramos pertinentes.
En el espacio de lo pblico se presenta tambin una preocupacin fuerte por
la participacin humana como contribucin esencial a la calidad. Al respecto slo
anotamos que sobre la inversin en este rubro Crozier destaca que "el estado
modesto debe invertir tanto en calidad como en nuevas regulaciones de la
sociedad" y hace hincapi en el factor humano, al afirmar que "la calidad son los
hombres",'^ Sostiene tambin la hiptesis de una direccin ilustrada de la
sociedad con lites abiertas.''^
Ambas afirmaciones incorporan un sentido integral a la calidad desde la actuacin de los individuos en la gestin pblica y global de los recursos de la
sociedad. Nuestra preocupacin sobre este particular, en el estudio de caso, se
limita a detectar si existe o no una conciencia de los participantes en las
COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS Ml'NICIPALES
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administraciones municipales en cuanto a la necesidad de capacitacin o a las

carencias de su personal.
El sentido otorgado a la calidad en el estudio

Ciertamente es arduo ingresar a una discusin sin partir de la eleccin en cuanto
a la va que se privilegiar en cierta investigacin. Por esta razn, optamos por
presentar nuestra postura siguiendo dos pasos: primeramente nos detenemos
en los que, a nuestro juicio, son los componentes de la calidad del servicio y, en
un segundo paso, explicamos nuestra seleccin justificando el porqu de ella.
Los servicios pblicos municipales surgen, en un principio, de la conjuncin
de un conglomerado de recursos materiales que se amalgaman en un proceso
ms o menos ordenado con el factor humano y que obedecen a una jerarquizacin
previa de objetivos con un claro matiz poltico. Los recursos, el proceso administrativo y la determinacin poltica de objetivos convergen en la prestacin de los
servicios, y de su adecuado encadenamiento depender la calidad.
En un intento de ordenar nuestra argumentacin procedemos a destacar como
elementos en la prestacin de los ser\cios ligados a la calidad los siguientes:
1) Contexto fsico. Se refiere a las caractersticas del medio dentro del cual se
proporcionan los servicios y el cual puede facilitar o dificultar su ejecucin. La
geografa municipal y el manejo apropiado de esta condicionante cobran, en este
caso, singular importancia.
2) Relacin interpersonal. Que incluyo percepciones culturales y sociales
tanto de los gobernantes como de los gobernados. En el contacto cotidiano de la
prestacin y en las actividades subsidiarias de sta se debe observar lo que
es considerado como positivo entre el prestador del servicio y el cliente (ciudadano).
3) Base de consenso ciudadano. Refiere a la posibilidad de aceptacin por
parte de la comunidad sobre las formas de prestar el servicio y la jerarquizacin
de las prioridades que se van a atender. Este sustento poltico desemboca
generalmente en una mejor percepcin de los ciudadanos en torno a la calidad,
pues sienten una correspondencia a sus demandas.
4) Organizacin de recursos humanos y materiales. Comprende al elemento
administrativo de la prestacin. Desde luego desempean un papel preponderante las diferencias de disponibilidad de recursos en las circunstancias locales.
Sin embargo, si se consideran las diferencias, puede pasarse a una calificacin
de los proveedores (administraciones completas o secciones) del servicio, comparando los mejores resultados posibles con base en los recursos de que disponen.'^
Simplificando el problema de la calidad para el caso de los servicios pblicos,
como ejercicio de contraste, su calificacin puede emprenderse desde dos puntos
de observacin principales: desde el proceso interno de la misma gestin o bien
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desde la percepcin que implica relacin de usuario de los clientes o

ciudadanos.
Desde este punto de vista existen dos conjuntos de opiniones que constituiran
el insumo para emprender el anlisis de la calidad: las de los prestadores del
servicio y las del pblico. Para el caso del Estado de Mxico partimos de la
consideracin de las primeras. El porqu de esta seleccin tiene una explicacin
emprica y otra de perspectiva de estudio. Por un lado, en la prctica es costoso
elaborar un conjunto de sondeos de opinin en diversos municipios para llegar
a aproximar un bosquejo de la percepcin ciudadana, por el otro, si nuestra
preocupacin se centra en los servicios como formas de prestacin resulta muy
congruente preocuparse por las relaciones administrativas que son el elemento
primigenio de las acciones del aparato pblico.
Las entrevistas se orientaron a identificar un mnimo de elementos que
favorecen la existencia de la calidad. Esta suerte de prerrequisitos organizacionales facilitan la adecuada ejecucin y funcionamiento de los servicios, aunque
no los garantizan. La implementacin de acciones en materia de servicios
cristaliza el binomio recursos-proceso. En este momento los actores poltico-administrativos propician un movimiento de interaccin y establecen las condiciones para alcanzar sus objetivos.
No debe sealarse un camino nico para conseguir una mejora en la calidad,
sino especificar, en principio, cules son las caractersticas que favorecen la
existencia y continuidad de dicha condicin. En nuestro anlisis de la administracin municipal otorgamos importancia a los elementos formales de organizacin no porque su lgica en s asegure el xito o el incremento de la calidad, sino
porque su presencia favorece un sistema ordenado de consecucin de fines que es
susceptible de presentar una base para avanzar posteriormente en sentidos
diversos.
Las variables de la organizacin (en el sentido de estructura formal) y de la
planeacin (como previsin de acciones futuras) conjugan la base para trabajar
en pro de la mejora de los servicios, sea en el uso de recursos materiales, sea en
la actitud de los integrantes de la organizacin.
El carcter multicausal que puede otorgarse a la calidad de los servicios nos
obliga a detenernos en un solo aspecto, el de las condiciones internas de
organizacin como primer momento del anlisis, pues lo consideramos la base
sobre la cual es posible construir, con distintas interpretaciones y por diversas
vas, las alternativas para alcanzar una calidad integral. As las cosas, nos
preocupamos por identificar la existencia de las condiciones para que pueda
existir una calidad de gestin adecuada.
De esta manera, una parte de la realidad se desmenuza y se detectan sus
principales componentes, dando pie a la bsqueda de soluciones sobre la base
de su comprensin cabal. Antes de entrar de lleno al anlisis de nuestro caso
concreto cabe abrir un espacio para presentar ciertas anotaciones necesarias, a
17
fin de dar congruencia a nuestro discurso posterior; algunas de ellas se refieren

a perspectivas generales del municipio desde la ptica oficial y otras constituyen
prcticamente supuestos generales de nuestro estudio.
Problemtica de los servicios y contexto municipal desde una ptica global

Se ha sealado en reiteradas ocasiones la profunda diferencia que prevalece
entre el abigarrado conjunto de municipios de nuestro pas. Se ha hecho hincapi en
las mltiples dificultades que esto acarrea; asimismo, dentro de las diversas
esferas del gobierno prevalece una conciencia general de esta diferencia, reflejada en una conviccin de bsqueda de soluciones distintas ad hoc para diversas
situaciones.
En este sentido, las declaraciones se fortalecen desde la reforma municipal
de 1983 y continan durante el actual gobierno. Sobre el primer caso podemos
recoger, entie otras muchas, las siguientes declaraciones de Manuel Bartlett
Daz en 1987:
...vivimos an en ua Mxico desifjual, que nos plantea el reto do crear instrumentos
especficos para la promocin del desarrollo de cada una de nuestras realidades. En
unos casos la modoraizacin municipal debe incrementar la capacidad de fomento a
las actividades primarias; en otros, debe apoyar la solucin de los problemas municipales propios de la concentracin densa y rpida de la poblacin.^*^
En cuanto a la actual administracin, se han hecho menciones sobre este
tpico desde el propio Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, en donde se
seala;
Debe destacarse que los municipios son muy diversos entre s y, por lo mismo, las
estrategias debern ser tambin diferenciadas. Habr de establecerse una tipologa
municipal que oriente y baga posible el diseo de estrategias especficas en materia
de descentralizacin.''^
Sin embargo no debe partirse de esta disparidad como elemento anarquizante
de la voluntad de cambio, ms bien debe aparecer como una condicin real en
la contextualizacin de polticas locales y municipales. Por ello, en nuestra
opinin es de vital importancia partir primero de un marco inicial de conocimiento de las condiciones de relacin formal del municipio dentro del orden
federal mexicano.'"
Conocer cules son los marcos jurdico-normativos y programticos ayuda a
caminar sobre los canales correctos de comunicacin y segn las lneas de
informacin e interpolacin que deben seguir las demandas. Por supuesto, ello
18
no supone una subordinacin absoluta por parte de los decisores o gestores

municipales al orden centralizado de jerarquizacin de los problemas.
La centralizacin supone en muchas ocasiones un lastre para la accin en los
mbitos locales y representa un conjunto de velos difciles de descorrer para
alcanzar los espacios decisorios o jugar un papel protagnico en las arenas de
eleccin de cursos alternativos de accin. Aun cuando se marcan pautas de negociacin centralizadas, el conocimiento de estas "vas naturales" en la resolucin de los problemas o en el escudriamiento de la caja negra del sistema
poltico incrementa las posibilidades de modificarlas o bien obviarlas generando
respuestas ms rpidas para los ciudadanos, por supuesto considerando las
limitaciones reales (recursos) para satisfacer las necesidades de la colectividad.
Pero el primer paso del conocimiento formal de la gestin municipal constituye tan slo el inicio de una cadena de consideraciones que puede guiar hacia
la bsqueda de soluciones factibles en materia de servicios.
Un segundo paso entra de lleno en la determinacin de condiciones de
servicios pblicos municipales. En este punto se hace necesario tomar en
consideracin el contexto prevaleciente en los municipios.
Por una parte, la tendencia a la concentracin urbana en poblados y ciudades
medias se impone como condicin hegemnica en la determinacin rme de
polticas que den paso a la garanta de una mayor calidad de vida para un
nmero ms amplio de ciudadanos.
Por otra parte, la variable de dispersin de la poblacin en los municipios,
contemplada generalmente como obstculo para mejorar las condiciones de vida
de la poblacin, no debe ser obligadamente relegada a segundo trmino, ya
que dicha variable puede a nuestro juicio y en ciertos casos propiciar un
desarrollo ms equilibrado abriendo espacios para la planeacin del desarrollo
rural regional, permitiendo la urbanizacin racional con respeto a las condiciones del medio ambiente y ampliando la posibilidad de conseguir un adecuado
uso de recursos.
Optar por privilegiar alguna de estas dos consideraciones como determinante
de la decisin slo es posible si se conocen las condiciones de cada municipio.
Adems, aunque sea bajo una priorizacin inicial, resulta conveniente tener
presente ambos puntos.
Al enfrentar alguna problemtica especfica hay que cuidar con minuciosidad
el sesgo de nuestras afirmaciones, pero sobre todo el carcter de las sugerencias
y propuestas. Las anotaciones generales presentadas en este ltimo apartado
tienen por nico objetivo motivar a una primera reflexin que se enriquece
posteriormente captulo 3 con el estudio de campo.
Dado el carcter de este primer captulo, nos parece importante destacar
algunos puntos tratados en l de forma resumida antes de dar paso a las
siguientes partes del trabajo. As, cabe anotar:
IJ La cobertura constituye una primera aproximacin importante en el
19
estudio de los servicios. En nuestro caso se recupera con la intencin de

contrastar primero las evaluaciones de los funcionarios junto con las cifras
censales y, posteriormente, cruzar la problemtica detectada con otro tipo de
factores, sobre todo el poltico.
2} El estudio de la cobertura tambin nos conducir a una interpretacin ms
dinmica conforme se agregan elementos explicativos vinculados tanto a las
formas de gestin como a los obstculos de prestacin.
3) Considerando lo complicado del manejo del trmino "calidad" y su contenido
hemos realizado un mapeo conciso de sus peculiaridades en el mbito de lo
pblico y de lo privado. De aqu podemos deducir en nuestra opinin un
sentido no contradictorio entre ambos espacios. Sin embargo, aun con el auge
neoliberal en el redimensionamiento estatal, debe tenerse cuidado tanto en la
interpretacin como en el uso de la consideracin de las especificidades de la
calidad en "lo pblico".
4) La calidad es un concepto difcil, cuya connotacin puede ser muy amplia
y desbordar su sentido evaluatorio para convertirse en parte de un discurso
justificatorio de acciones bastante heterogneas entre s. Nosotros recuperamos
sustancialmente el trmino bajo una ptica reducida que bsicamente rescata
por un lado a importancia de la cobertura para la satisfaccin del cliente y, por
el otro, la existencia de elementos bsicos para una adecuada administracin de
los recursos.
5) Pese a lo anterior, nos permitimos en algunas partes si bien pocas
pensar el problema de la calidad en un sentido un poco ms amplio y, por ello,
hablamos de algunos elementos como el contexto fsico, la relacin interpersonal,
la base del consenso ciudadano y la organizacin de recursos materiales y
humanos. Estos sirven de referencia en algunos puntos de la interpretacin de
casos, aunque no en todos. La decisin de conservai'los surge de la necesidad de reiterar la constitucin mltiple del trmino 3^ no "olvidarla" dentro del texto.
6) La parte final de la seccin, adems de recalcar la importancia que se da
al tema de la calidad de los servicios municipales, nos permite empezar a
introducir conceptos como la urbanizacin, la dispersin y la centralizacin, que
ms tarde aparecern en la revisin analtica.
2. COBERTURA Y CALIDAD EN LOS SERVICIOS MUNICIPALES: IESENTACIN

INICIAL DEL
CASO
DEL ESTADO DE MXICO
Este estudio de caso se inscribe en el proyecto de Modernizacin Municipal

desarrollado por el CIDE dentro de la Divisin de Administracin Pblica. En
dicho proyecto se ha definido, como marco estadstico contenedor de todos los
subproyectos concretos, una primera muestra provisional tentativa sujeta an
a procesos de depuracin.^^
20
Con base en esta muestra inicial elaborada a escala nacional se han

emprendido algunos esfuerzos de anlisis con un carcter fundamentalmente
descriptivo y otros, realizando pruebas aplicables a casos concretos. Por supuesto, estos primeros intentos no se efectan en la totalidad de la lista contemplada,
sino slo algunos municipios incluidos en ella y, por tanto, acotan sus resultados
y afirmaciones exclusivamente a las realidades estudiadas.
Bajo esta lgica casustica-descriptiva nace la presente experiencia, que se
nutre de la informacin recabada a travs de un grupo de cuestionarios piloto
aplicados a un conjunto de municipios localizados en e Estado de Mxico.
El objetivo de esta seccin en particular es proporcionar una primera descripcin general del trabajo de investigacin de campo. Al principio se presenta una
descripcin de supuestos e hiptesis para el manejo de los casos, as como de los
criterios de seleccin de la muestra. Posteriormente se procede a una descripcin
concisa de resultados cuyo matiz es casi exclusivamente descriptivo, pues la
parte analtica se concentra en la ltima parte de nuestro trabajo (seccin 3).
Determinacin de hiptesis para el caso del Estado de Mxico'^'Para probar las condiciones de los servicios pblicos bajo una visin general, se
pretende abarcar una serie de elementos relacionados con su funcionamiento
partiendo de la percepcin de los otorgantes.
La informacin recabada proviene de los responsables de la gestin municipal. Por supuesto, esta situacin deja fuera la percepcin de los ciudadanos
elemento cada vez ms importante si se est de acuerdo con las tesis de la
democratizacin y de la pluralidad participativa, relegando a un segundo
plano las posibilidades de obtener una visin integral sobre los fenmenos de
replanteamiento o reconstruccin de los canales de comunicacin y demanda
entre gobierno y sociedad civil.
Para hacer frente a esta carencia decidimos introducir algunos datos estadsticos a manera de parmet'os comparativos en relacin con las respuestas
obtenidas con la intencin de contextualizarlas.
De este modo, las hiptesis se confrontan validndose o no con los
resultados de los cuestionai'ios, pero tambin se procesan con base en algunos
puntos cuantitativos.
La generalidad de las hiptesis result un arma de doble filo, por una parte
permita dar coherencia a las entrevistas en torno a un conjunto de ideas clave,
pero en la contraparte dejaba de lado ciertas cuestiones puntuales.
Se parti de los siguientes supuestos antes de emprender el trabajo de
recoleccin de informacin:
1) El municipio posee las facultades formales suficientes para asumir un
COBERTLTR.-\ Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS MUNICIPALES
21
papel protagnico en el desarrollo regional y nacional, pero enfrenta una serie

de obstculos que impiden su funcionalidad.
2) La autonoma municipal, en un sentido amplio, supone otorgar mayor
capacidad de decisin y de recursos a las instancias municipales. Sin embargo,
la debilidad estructural de muchos ayuntamientos, as como su escasez de
recursos, dificulta la cristalizacin de este objetivo.
La pretensin que gua la elaboracin de este caso es detectar cules son las
trabas que surgen en la prestacin de servicios, a fin de obtener un diagnstico
apropiado que sirva de base a propuestas posteriores, considerando por un lado
una gama ms amplia en las formas de prestacin y de las tcnicas administrativas y, por el otro, las relaciones entre la sociedad civil ~en apariencia ms
participativa y el estado.
Se emprende el anlisis tomando como referencia las siguientes hiptesis de
trabajo:^^
1) Muchos municipios no cuentan con la estructura formal apropiada (reglamentacin, esquemas administrativos, planeacin) de sus servicios, la desconocen o la utilizan inadecuadamente, lo cual dificulta una gestin de calidad en el
manejo de los servicios.
2) El porcentaje de cobertura de servicios es insuficiente en la mayora de los
casos, pero se agrava an ms en municipios de escasos recursos.
3) Los municipios asumen directamente la prestacin de sus servicios, aunque
enfrenten serios problemas para mejorarlos, dejando en segundo trmino otras
formas de prestacin como la concesin o los acuerdos intermunicipales.
4) El principal obstculo para mejorar la cobertura y la calidad en la prestacin de los servicios es la limitacin de recursos, sobre todo financieros.
Para dar respuesta a las interrogantes que plantean estas hiptesis de trabajo
en los municipios estudiados, se elabor un primer cuestionario piloto (anexo 1)
dividido en cinco grandes secciones: 1) elementos de organizacin; 2) cobertura;
3) calidad; 4) avances en las necesidades municipales; 5) formas de decisin-planeacin.
Cada parte se inscribe en una lgica de integracin con respecto a las otras.
Esta suerte de complementariedad responde a una manera de apreciar el
fenmeno de los servicios que trata de recoger sus componentes como factores
clave dentro de la evaluacin de los servicios en cuanto a su cobertura y calidad,
ligados fundamentalmente a factores de orden interno de la administracin
municipal.
Seleccin de los casos que se van a estudiar

Tal como afirmamos con anterioridad, el insumo inicial del cual se parte es la
muestra tentativa nacional para todo el proyecto de Modernizacin Municipal.
22
RODOLFO Gy\RCA DEL CASTILLO
Ella marc nuestro primer lmite. De aqu procedimos a una seleccin de casos
utilizando los siguientes criterios:
a) Eleccin exclusivamente de municipios contemplados en la muestra global
con la clara intencin de agregar paulatinamente un cmulo mayor de informacin sobre ellos.
bj Respeto a la heterogeneidad de la realidad municipal, haciendo la seleccin
sin detrimento de un grupo sobre otro, es decir, no se consideran solamente
municipios urbanos o con un alto grado de desarrollo ni exclusivamente municipios marginados. En esta labor fue muy til la revisin previa de las tipologas
municipales desarrolladas por diferentes instituciones.^*
c) Posibilidades de obtener la informacin de fuentes directas privilegiando
la aplicacin personal de cuestionarios. Esto permitira perfeccionar los instrumentos de recoleccin de datos; en nuestro caso, bsicamente el cuestionario
piloto.
d) Inters peculiar por algn municipio dadas sus caractersticas. En este
punto cobr singular peso la apreciacin aprion'stica del investigador nitrada
por aspectos sociales y administrativos.
Por supuesto, es notorio el sesgo volitivo de eleccin conformado por una serie
de criterios predeterminados. Por ello insistimos en recalcar que no se trata de
una muestra en el sentido probabilstico estricto, aunque s posee rasgos apropiados para considerarla como una "muestra a juicio", situacin que la valida
dentro de las tcnicas del muestreo no probabilstico.^'"'
Pese a sus limitaciones, el grupo de casos seleccionado abre posibilidades para
bosquejar reflexiones y conclusiones provisionales sobre la condicin prevaleciente en los espacios municipales considerados, lo que nos llev a un reacomodo
analtico de factores cuya relevancia se hizo evidente a lo largo del estudio.
En la seleccin se busc rescatar la disparidad de nuestro universo utilizando
municipios con distintas caractersticas. Un primer parmetro fue el ndice de marginacin de Coplamar, el cual nos permite observar que se consideraron municipios
de todos los tipos previstos (cuadro 1). Como otro punto de comparacin entre
los casos, se utiliz el cuadro 25, donde se presentan datos sobre las localidades
y la superficie, as como sobre la composicin de la poblacin.^'^
Adems de lo anterior es oportuno recordar el hecho de que el Estado de
Mxico contribuy en 1985 con un poco ms de 10% del valor agregado bruto
industrial en la economa nacional, y dicha cifra ascenda a 17.17c en el caso de la
industria manufacturera.^^ Esta circunstancia nos seal la importancia de
recuperar casos de municipios cuyas peculiaridades los hiciesen importantes en
este contexto. Por esta razn, decidimos incluir Tlanepantla y Toluca; ambos
municipios pertenecen a los dos sistemas de ciudades ms importantes del
estado, esto es, al Sistema Valle Cuatitln-Texcoco y al Sistema Valle TblucaLerma, respectivamente.^^
COBERTURA Y CALID.AX DE LOS SERVICIOS MirNIClPALES
23
El fenmeno de conurbacin y el acelerado crecimiento poblacional nos llev

a incluir a Nezahualcyotl, Huixquilucan y Atizapn de Zaragoza.
Finalmente los municipios mexiquenses sobre los cuales se trabaj fueron:
Amanalco
Amecameca
Atizapn de Zaragoza
Chalco
Huixquilucan
Ja lat ac
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlanepantla
Toluca
Vallo de Bravo
En conjunto, estos municipios concentran a cerca de 46.5% de la poblacin
total del estado (cuadro 26), lo cual nos coloca ante un porcentaje nnuy amplio
de los clientes potenciales de los servicios municipales. Un primer contraste
entre los valores medios de cobertura de la muestra y las cifras estatales
considerando los servicios de agua, drenaje y energa elctrica permite
comprobar una ligera superioridad en los valores de la primera (vase figura 1).
Este hecho no nos sorprende, ya que hemos tomado ncleos de poblacin
concentrada inscrita en el rea metropolitana; aun as la variacin es realmente
mnima, lo cual nos permite, en un primer momento y slo aproximativamente,
hablar de similitudes de comportamiento.
En el total de municipios se utiliz como base de las entrevistas el mismo
formato de cuestionario. Sin embargo, la duracin de las conversaciones y los
datos de apoyo fueron distintos. En algunos puntos se echa mano de datos fuera
de la realidad mexiqucnse, como por ejemplo el trabajo efectuado en Lenesto
se presenta sobre todo en el siguiente captulo; en dicho municipio se cont
con un tiempo mayor y se consider mayor cantidad de datos, lo que dio lugar a
la elaboracin de un caso especfico sobre la gestin en dicho ayuntamiento.-^
Primera presentacin de resultados de los cuestionarios aplicados

a funcionarios del Estado de Mxico
El Estado de Mxico es uno de los ms importantes del pas, est conformado
por un total de 121 municipios que reflejan, de algn modo, las marcadas
diferencias que prevalecen entre los municipios de todo el pas. Entre ellos hay
algunos con un marcado carcter industrial, los cuales en su mayora se
^
c
0)
O
Q.
>>
CQ
se
COBERTURA Y CALID.AX> DE LOS SERVICIOS MUNICIPALES
25
encuentran conurbados al Distrito Federal, o bien a la ciudad de Tluca; otros

presentan caractersticas de municipios rurales o en proceso de transicin.
Nuestros cuestionarios fueron aplicados a funcionarios municipales de mandos medio y superior en el transcurso del mes de febrero de 1992. El grupo
seleccionado const de 13 municipios; para la integracin y la logstica de
aplicacin se cont ^:on el apoyo del licenciado Gmez Collado (coordinador
general de Apoyo Municipal) y de algunas otras autoridades del estado.
La pretensin, al menos en este apartado, es proporcionar un bosquejo
general de las condiciones existentes en los municipios encuestados, destacando
en este primer panorama analtico puntos cuya particular relevancia consideramos trascendente para estructurar algunas conclusiones provisionales.
Los datos obtenidos se vaciaron en cuadros que facilitan su interpretacin y
aparecen anexos en el presente documento.
Para elegir los casos de estudio se procedi con base en los criterios sealados
en la primera parte metodolgica de este captulo. Como ya expusimos, a n de
facilitar la estamentacin y posterior interpretacin se busc un principio o
factor de ordenamiento.
En la parte de la seleccin recurrimos a la clasificacin desarrollada por
Coplamar, la cual cataloga a los municipios de acuerdo con su grado de marginacin, el cual se determina a travs de un cierto nmero de variables previamente seleccionadas. El ndice de marginacin calculado para cada caso se
presenta en el cuadro 1.
En la parte de la interpretacin se tom como referente el ndice de bienestar
elaborado por INEGI mediante "la aplicacin del mtodo estadstico de estratificacin multivariada".^"
Para agilizar laexposicin y los comentarios sobre los cuestionarios, preferimos hacerlo puntualmente, conjuntando situaciones similares entre s y comparando resultados, ordenndolos desde nuestro punto vista. Partiendo del entendido de que se trata en esta seccin de un primer esfuerzo, es justo sealar
la posibilidad de incurrir en una serie de generalizaciones o bien de no dotar de
amplio sustento a las afirmaciones, pero preferimos correr este riesgo en aras
de armar un conjunto de puntos de reflexin al recabar la experiencia de la
encuesta. El siguiente captulo reconstruye con mayor cuidado el anlisis sobre
estas primeras anotaciones. Ahora, en forma sucinta cabe destacar algunos
puntos de inters que desarrollaremos a continuacin.
Sobre las formas de prestacin

En condiciones crnicas de escasez de recursos y de bsqueda permanente por
mejorar la rentabilidad o la eficiencia y eficacia de los servicios municipales,
se torna cada vez ms necesario identificar las formas de prestacin adoptadas
26
por cada servicio en los ayuntamientos, ya que ello permite trazar un mapa
global de tendencias asumidas en dichas formas de gestin municipal y abre la
posibilidad de prever maneras alternativas de prestacin.
1) El servicio de aâ se encuentra generalmente a cargo del municipio, 5 de
los 13 municipios afirmaron asumir la responsabilidad directa, el resto marc
como responsable a un organismo descentralizado (frecuencia 6j, en este caso
CEAS y SAPASA. Tambin se marca el caso de los convenios con el estado (2 casos)
y slo en el municipio de Jalatlaco se consider la colaboracin ciudadana para
la prestacin del servicio.^'
En los comentarios de los encuestados se mencion con cierta frecuencia la
situacin de transicin de las formas de prestacin, Jas ms de las veces ligadas
a la creacin o rescate de los organismos descentralizados (cuadro 2).
2) Para el caso del alcantarillado los resultados son, como era de esperarse,
sumamente similares a los anteriores pues estos servicios suelen encontrarse
ntimamente vinculados entre s. El papel de los organismos descentralizados
aparece nuevamente como importante y slo el municipio de Jalatlaco menciona
la cooperacin ciudadana en la construccin de la infraestructura de drenaje.
Los datos aparecen en el cuadro 3.
3) El servicio de alumbrado aparece en todos los casos como responsabilidad
propia de la administracin municipal, pero en Amanalco y Chalco se contempla
paralelamente la existencia de convenios con el estado. Dicha colaboracin, ms
que en la misma operacin, se ubica en la generacin de obras (cuadro 4).
4) La seguridad pblica est en todos los casos a cargo del municipio, y en
Chalco un municipio de poco desarrollo se seala la existencia de un
convenio con el estado para el control del servicio (cuadro 5).
5) El servicio de limpia es un caso similar al anterior. Chalco y Ecatepec
indican la presencia de convenios en este rubro. Por los comentarios vertidos en
las entrevistas se considera como uno de los servicios ms problemticos en su
manejo (cuadro 6).
6) El servicio de pavimentacin tampoco difiere de los anteriores, pues es un
servicio prestado generalmente por el municipio, aunque tambin en Amanalco,
Chalco y Nezahualcyotl se presenta la participacin del estado mediante convenios
y slo Jalatlaco menciona la participacin ciudadana. En estos casos se recalc la
forma de convenios de desarrollo municipal como fuente de financiamiento para
mejorar la infraestructura (cuadro 7). Es importante hacer notar que al cuestionar
sobre este servicio se hizo especial hincapi en el mantenimiento, ya que en la
mayora de los casos la obra con recursos propios es poco frecuente.
7) En estas formas de prestacin es muy importante distinguir la operacin
cotidiana de mantenimiento de la obra pblica, a fin de otorgar peso a las
respuestas recabadas y eso se trat de hacer en el caso de pavimentacin. Se
percibe en general una dependencia de recursos para emprender obras de gran
magnitud, sobre todo en el caso de los municipios subdesarrollados.
27
8) Con el servicio de mercados se mantiene la tendencia, por lo que se observa

un comportamiento similar (cuadro 8). Curiosamente en ningn caso se menciona alguna asociacin con particulaj*es o la realizacin de obras coordinadas,
siendo ste un servicio que otorga beneficio a un tipo de clientela bien definida,
como son los comerciantes. Lo mismo ocurre con el mantenimiento de parques
y jardines fcuadro 9).
Esta tendencia se rompe con los servicios de panteones 'cuadro 10) y rastros
(cuadro 11), donde se seala la participacin de particulares en dos ocasiones en
cada uno de los servicios respectivos. Sin embargo, la participacin municipal
en la direccin de estos servicios no pareca ser del todo clara, diluyndose su
capacidad de control.
9) En el cuadro 12 se sealan los principales factores detectados como
obstculos en la prestacin de servicios. El factor financiero es priorizado en 10
casos, siendo por lo tanto el de mayor peso. Sin embargo, es importante hacer
notar el nfasis otorgado a la falta de personal capacitado (5 casos>, a la geografa
del municipio 4 casos) y a la dispersin de la poblacin (3 casos). Para esta
respuesta en particular se peda a los encuestados en caso de marcar ms de
un factor la jerarquizacin por importancia de los obstculos considerados,
pero slo en cuatro de ellos se realiz esta labor (cuadro 13) y curiosamente dos
de ellos priorizan el elemento geogrfico como punto conflictivo primordial. Este
punto merecer una mencin mucho ms extensa en la siguiente seccin dada
su importancia.
Sobre la cobertura y la calidad

Es muy importante recordar que las siguientes afirmaciones en materia de cifras
de cobertura se sustentan en la percepcin de los funcionarios entrevistados que
posteriormente (seccin 3) se contrastarn con los datos del INEGI disponibles
para algunos servicios. En la mayora de los casos no so presentan desfases
serios con la "realidad estadstica", situacin que las valida, sin embargo, su
valor en s mismas radica en que nos ofrecen un "mapa de problemas cruciales"
detectados por un grupo de gente informada.
10) En referencia al cuadro 14 pueden destacarse varias cosas. En trminos
globales el promedio de cobertura percibido es ms alto para el servicio de agua
y disminuye sensiblemente para el caso do los servicios de alumbrado, limpia,
drenaje y pavimentacin de las calles, respectivamente. Esto nos ofrece el
primer espectro de problemas que hay que atender a decir de los entrevistados,
en donde los servicios de pavimentacin, drenaje y limpia son vistos como puntos
crticos.
11) Sobre li existencia de indicadores de cobertura se dio respuesta positiva
en 8 casos, en 4 negativa y hubo una abstencin; estas cifras corresponden a 61,
28
30 y 7%, respectivamente. Los municipios que no cuentan con estos indicadores

son de marginacin muy alta (como Amanalco) y de marginacin media (como
Chalco, Tenancingo y Valle de Bravo), lo cual muestra una cierta relacin
perversa: a menores recursos, menor capacidad de informacin. La mayora de
los controles empleados son de carcter formal y peridico, como por ejemplo:
formatos, mapas, estadsticas e informes f cuadro 15 J.
12) A la pregunta sobre la existencia de controles sobre la calidad de los
servicios, las respuestas resultaron afirmativas en 9 casos (107(), negativas en
3 (23%) y hubo una abstencin (79). Se destacan por su frecuencia los controles
de tipo interno seguimientos oficiales sobre avances previstos, al menos en
la primera respuesta.
13) El dato sobre el volumen de recoleccin de basura (cuadro 16) no parece
indicarnos gran cosa en s mismo; sera necesario cruzarlo posteriormente con
el de la poblacin total. Con esta idea se homogeneizaron los datos en cuanto a
poblacin desde el cuadro 1 con datos del ltimo censo del INEGI de 1991.^^ Este
tipo de dato requiere adems una verificacin directa.
14) La consulta a la poblacin se menciona como la principal forma de
determinar la calidad del servicio, poro es justo marcar que durante las entrevistas no resulta del todo claro cmo se recupera operativamente dicha opinin.
Para las consultas, 11 de los 13 municipios dicen usarlas, mientras que los
indicadores son utilizados por 4 de los 13 (cuadro 19). Se ampliarn comentarios
sobre este particular en apartados posteriores.
Sobre la planeacin y el seguimiento

15) Doce municipios cuentan con un plan municipal y slo uno se abstuvo de
responder (cuadro 20). Los mismos 12 (92^/) consideran una buena definicin
de objetivos de acuerdo con las necesidades (cuadro 21), mientras que uno de
ellos dijo no contar con la informacin de la poblacin Chalco).
16) En las formas de control y seguimiento de los servicios destaca nuevamente el peso otorgado al control programtico y las formas administrativas
convencionales.
17) El cuadro de obras realizadas (cuadro 23) arroj resultados dismiles que
marcan la necesidad de aclarar esta parte del cuestionario. Sin embargo, destaca
la importancia dada a la participacin ciudadana. Otro dato curioso es la correspondencia de los logros con el plan original que resulta alto superior a 70%
en la mayora de los casos, pero que a su vez presenta un serio desfase para el
caso de Amanalco (municipio de nivel bajo segn el ndice de bienestar del INEGI),
donde slo 28% de lo realizado es compatible con las previsiones del plan.
COBERTURA Y CALID.\D DE LOS SERVICIOS MUNICIPALES
29
Los logros de la administracin municipal y su correspondencia

con las previsiones
18) En cuanto a los logros en porcentajes de acuerdo al Plan Municipal (cuadro
24) se dieron slo 8 respuestas, de las cuales 6 dan un porcentaje mayor o igual
que 50% y slo 2 se sitan por debajo de dicha cifra. Se trata de Jalatlaco y
Amanalco, que se consideran de nivel medio y bajo segn el ndice de bienestar
del INEGI. Coincidentemente se encontraban catalogados como de alta y muy
alta marginacin, respectivamente, de acuerdo con la clasificacin de Coplamar.
Tras esta primera descripcin daremos paso, en nuestro siguiente captulo, a
una vinculacin de datos en torno a gi'andes problemticas. Tambin arriesgamos comentarios generales sobre las condiciones globales que privan en esta
muestra inscrita dentro del contexto mexiquense.
3. Los PROBLENL\S GENERALES Y ALGUNAS NOTAS DE REFLEXIN
El objetivo de esta seccin es reinterpretar bajo un orden general propio los

datos recabados en el trabajo de campo, enlazndolos analticamente con las partes anteriores. Para ello se presentan distintos apartados que tienen una
correspondencia directa tanto con los planteamientos tericos como con las
respuestas al cuestionario aplicado en el Estado de Mxico.
La cobertura de los servicios municipales

Como hemos sealado en reiteradas ocasiones, los problemas de la cobertura se
asocian generalmente a las condiciones adversas que afrontan en su gestin los
gobiernos y las administraciones municipales.
En un primer momento los datos recabados en el trabajo de campo nos sirven
para colocarnos en la postura del funcionario y comprender cul es su percepcin
de los problemas que enfrenta. Es importante, antes de emitir juicio algLuio,
comprender la naturaleza de las cifras obtenidas y relacionarlas con indicadores
estadsticos distintos.
La cobertura en porcentajes proporcionada por los funcionarios encuestados
es un indicador relativo, si se compara con los datos disponibles del ltimo censo
del INEGI.'^ A manera de ejercicio tratamos de establecer una relacin entre la
cobertura que se da desde el punto de vista de los funcionarios a la que
llamaremos "percibida" y la "real" dada en el Censo de 1990 en relacin
con los servicios de agua y drenaje por su compatibilidad, ya que ambos
corresponden a poblacin cubierta.^'
Las figuras 2 y 3 presentan grficamente los resultados en los que se observa
O
CM
o
co
to
co
tu
C3
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que en 8 casos (61.5%) se percibe una cobertura menor a la expresada en los

censos de poblacin. Adems, el rango de las variaciones por debajo de las cifras
oficiales generalmente no son muy amplias, salvo en algunos casos como el del
drenaje en Amecameca o el del agua en Mexicaltzingo. Tambin se presentan
casos en Ibs que la percepcin supera la estadstica oficial, el caso ms notable
es el del agua en Amanalco.
Estas variaciones no deben sorprendernos, ya que adems de los problemas
de las estadsticas, el funcionario suele magnificar algunos puntos crticos. Tal
es el caso de Amecameca y Mexicaltzingo, donde el drenaje verdaderamente es
un punto conflictivo como podemos corroborar tanto por el cuadro de coberturas
porcentuales (cuadro 27) como por los reiterados comentarios de los entrevistados.
Si dejamos de lado las tres respuestas "ms desfasadas", el comportamiento
general de las percepciones encuentra una coincidencia muy fuerte con la
oficialidad estadstica. Por ello nos arriesgamos a desprender de estos datos
algunas conjeturas globales, aunque por supuesto tambin recuperamos los
nmeros del censo.
En los porcentajes de cobertura percibidos se puede ver que el servicio de
drenaje es uno de los ms confiictivos, pues en promedio nicamente se satisface
a 57.6'% de la poblacin. Slo presenta mayor conictividad el de pavimentacin
que alcanza 51.2% (figura 4). Sin duda, los altos costos de las obras en estos
rubros tornan an ms complejo el problema. Una virtual solucin es buscar
una mayor cooperacin por parte de la ciudadana con esquemas como el
Pronasol.
El hecho de que los promedios ms bajos en la cobertura correspondan a
municipios como Amanalco, Jalatlaco y Tenancingo, a los cuales se asocia con
base en el ndice de bienestar del INEGI un nivel de bienestar bajo en el caso
del primero y medio para los otro dos, hace dudar de su capacidad econmica
propia, lo que hace indispensable la participacin del estado y la federacin para
que canalicen recursos para palear las deficiencias que enfrentan.
En estos casos se presenta la urgencia de buscar apoyos en obra pblica. Sin
embargo, de los tres encuestados solamente el de Amanalco subray la necesidad
de aprovechar y fortalecer los convenios con el estado y la federacin e hizo
referencia a la presencia del Programa de Solidaridad.
Lo anterior parece comprobar una mala estrategia en cuanto a la situacin
que se enfrenta. Ya en algunos otros documentos hemos recalcado la necesidad de
que los municipios con mayores dificultades para impulsar por s mismos su
desarrollo presten especial inters a los flujos de recursos que puedan obtenerse de
instancias federales y estatales, inscribindose en programas de esos mbitos o
estableciendo convenios de desarrollo ms ventajosos con base en una fuerte
labor de concertacin-negociacin. Una adecuada labor en este sentido puede
ayudar a ampliar los mrgenes de accin de los ediles y funcionarios municipales, para cubrir necesidades y satisfacer demandas de sus gobernados.
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34
Otro de los servicios con graves escollos en la cobertura es el de limpia, como

podemos observar en la figura 5. Esta es una constante en prcticamente toda
la muestra, y slo el representante de Tlanepantla arriesg una cifi-a elevada
(95%) para la cobertura, aclarando que se trataba de recoleccin domiciliaria.
Ahora bien, a lo largo de otras investigaciones hemos podido comprobar lo
complicado de este servicio. Las poblaciones pequeas carecen de infraestructura suficiente para reciclar y, por tanto, se llenan literalmente de basura o
deterioran seriamente espacios determinados de su temtorio, lo cual, al correr del
tiempo, si se suma a un crecimiento considerable, obstaculiza las posibilidades
de encontrar soluciones con la rapidez necesaria. Un ejemplo de este tipo de escenario nos lo da el municipio mexiquense de Jalatlaco, cuya in'aestructura es
muy deficiente pues slo cuenta con un camin de recoleccin para un total de
14 052 habitantes, lo cual limita dicha labor a la cabecera municipal. Adems
la ubicacin de sus tiraderos es inapropiada "afectando suelos agi-colas y
forestales y contaminando el agua (manantiales) incluso en la cabecera".^''
Las poblaciones medias y las reas metropolitanas se enfrentan a problemas
de capacidad, pues el desarrollo trae consigo el aumento en el volumen de
recoleccin, y la basura implica costos para la administracin municipal sin
generarle ingresos que reduzcan en algo el efecto negativo sobre sus finanzas.
Existen experiencias y opiniones provocativas para encontrar alguna va de
solucin entre las que cabe destacar el caso de Morelia o el intento en Len por
evitar el desperdicio miediante campaas de concientizacin para separar los desperdicios evitando que la basui'a se convierta en una autntica pila de problemas.
El Estado de Mxico, por la alta industrializacin de muchos de sus municipios
y la conurbacin de otros tantos se haya ante uii problema bifurcado ya que por
un lado debe atacar los retrasos de una recoleccin domiciliaria creciente de
forma eficiente pero por otro debe afrontar cuestiones tcnicas sumamente complejas en el manejo de los desperdicios industriales. Queden estos comentarios
como espacios de reoxin para posterioi-es estudios.
Ahora cabe detenernos en otro punto bsico asocindolo a las opiniones de los
entrevistados: las estadsticas del INP:GL Dada la presentacin de los datos del
ltimo censo de poblacin, nos limitamos a trabajar con los datos de tres
servicios: agua, drenaje y energa elctrica.^^
La figura 6 nos presenta las condiciones de la poblacin total de la muestra
y detalla cifras de los habitantes que cuentan con los tres servicios considerados.
Tal y como en los porcentajes percibidos por los funcionarios, el servicio con
condiciones ms desfavorables es el de drenaje; de este modo se corroboran las
opiniones de los expertos encuestados.
Esta coincidencia reitera la importancia de pensar en vas que permitan
reducir los costos de infraestructura y funcionamiento asociados al drenaje y al
alcantarillado. Entre las opciones que se han de considerar, adems de la
participacin, se debe contemplar una planeacin tcnica integral de las obras.
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37
COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SER\aCIOS MUNICIPALES
Ahora bien, en este punto cabe detenernos en un anlisis de relaciones

generales para comparar los datos de cobertura con indicadores de bienestar o
cualquier otro criterio que nos abra la posibilidad de leer alguna conexin entre
ellos.
Para ello, nuevamente utilizamos el ndice de bienestar construido por el
INEGI y, a fin de contrastar, elaboramos un promedio simple de los porcentajes
de cobertura en agua, energa y drenaje que se presentan en el cuadro 27.
A continuacin presentamos una comparacin entre el orden asumido segn
los promedios de porcentajes de cobertura y el ndice de bienestar social:
Municipios
Atizapn de Zaragoza
Tlanepantla
Ecatepec
Nezahualcyotl
Toluca
Huixquilucan
Mexicaltzingo
Amecameca
Chalco
Tenancingo
Jalatlaco
Valle de Bravo
Amanalco
ndice de bienestar
social
Alto
28.664
28.155
27.390
27.044
26.195
23.848
23.281
22.113
Medio
19.148
18.026
17.016
16.909
Bajo
3.766
Municipios
Nezahualcyotl
Tlanepantla
Mexicaltzingo
Ecatepec
Amecameca
Huixquilucan
Atizapn de Zaragoza
Toluca
97.86
97.16
90.67
90.13
88.61
87.57
87.07
85.34
Jalatlaco
Valle de Bravo
Tenancingo
Chalco
81.92
75.20
70.52
49.33
Amanalco
41.20
Elaboracin propia con base en los datos del

planeacin (Estado de Mxico ), op. ci.
NOTA:
Promedio de
cobertura (%.)
INEGI
de! Censo de 1990 y del Cuaderno para la
Este cuadro permite establecer una relacin casi directa entre ndices de
bienestar y porcentajes de cobertura. Sin embargo, podra pensarse que una
afirmacin en este sentido resulta incluso redundante, puesto que el mismo
ndice puede contener factores ntimamente relacionados con la calidad de vida
y, por tanto, con los servicios. A fin de solventar esta dificultad, pensamos
tambin en otra forma de vinculacin.
Tal como hemos sostenido en los primeros captulos, lac codciones contextales y el propio funcionamiento de los ayuntamientos se desempean como
38
determinantes de la cobertura. Por ello retomamos el dato del ingreso municipaP'' y su relacin per cpita, lo cual hace ms interesante la conexin. En efecto,
si listamos el ingreso bruto per cpita tendremos lo siguiente:
Municipio
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
NOTA:
Tlanepantla
Toluca
Atizapn de Zaragoza
Valle de Bravo
Huixquilucan
Mexicaltzingo
Ecatepec
Amecameca
Chalco
Nezahualcyotl
Tenancingo
Amanalco
Jalatlaco
Ingreso bruto municipal

per cpita
1 100.39
815.05
711.36
619.30
585.50
529.20
396.90
342.64
280.04
243.26
210.29
141.46
88.86
Elaborado con base en datos del rNKGi, Cuaderno de informacin para la planeaciir, op. cit.
Observamos una relacin casi directa entre estos ingresos y la cobertura de

servicios con dos excepciones: Nezahualcyotl y Valle de Bravo, a las cuales
volveremos ms adelante. As, se puede arriesgar la afirmacin de que una
mayor cantidad de ingresos abre posibilidades claras de aumentar los rangos de
cobertura, pero ello est sujeto a las particularidades en el uso de recursos que
elija cada ayuntamiento.
En este mismo orden de ideas la distribucin de gastos resulta determinante
para aumentar los servicios. Si se destinan mayores flujos a la inversin se estar
creando infraestructura en obras que mejoren la cobertura. Si se destina mayor cantidad al gasto corriente, la probabilidad de incrementar el volumen de
servicios puede ser menor, sobre todo si no incorporamos mecanismos para mejorar la eficiencia y productividad en los servicios que se prestan de modo directo.
Pero el desarrollo y la disponibilidad de recursos financieros tambin puede
incidir de manera global sobre los niveles de cobertura. As, los municipios con
mayores capacidades pueden seguir reproduciendo condiciones desiguales en
cuanto a la equidad en la distribucin regional de los servicios, lo cual los lleva
a problemas de concentracin que deben ser atacados de manera integral con
un adecuado planeamiento urbano.
COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SER\lCIOS MITNICIPALES
39
La forma de conexin nos lleva a armar que generalmente los ayuntamientos

de mayor desarrollo econmico y condiciones favorables en sus recursos poseen
una mejor cobertura, lo cual determina las tendencias de concentracin poblacional. Esta circunstancia nos obligar a abrir ms adelante un apartado sobre
la concentracin y la dispersin.
Volviendo a nuestros casos atpicos sealaremos dos cosas.
Primero. Tanto Nezahualc3'otl como Valle de Bravo presentan caractersticas de ruptura en cuanto al comportamiento medio y al mapa general de
condiciones mustrales.
Nezahualcyotl es un centro conurbado al Distrito Federal con un crecimiento
constante. El aumento de la poblacin y la suma de asentainientos irregulares
arrojan como resultado una alta densidad de poblacin, ante la cual los ingresos
aparecen siempre como ms bajos en su i'elacin per cpita. Si bien esta ltima
relacin se halla constantemente a la zaga por el crecimiento del nmero de
habitantes, sin duda sta es slo una de las facetas de la explicacin. Una
comprensin ms cabal exigîra conocer cules han sido los montos estatales y
federales que han llegado al municipio, as como la forma que asumen sus gastos,
situaciones ambas que presumiblemente han permitido dar atencin a cerca de
97.8% de una poblacin sumamente concentrada.
Como una explicacin provisional podemos imaginar un ujo amplio de
recursos para esta zona conurbada, sobre todo por dos cosas: su situacin
perifrica, que la conecta a la estructura urbana del Distrito Federal; la importancia poltica de satisfacer un ncleo ms o menos orgnico de demandas de
grupos de la sociedad que representan un nmero potencial elevado de mano de
obra para la capital.
Valle de Bravo cuenta con un total de 13 establecimientos y 330 cuartos y
entre 37 y 40% del personal ocupado se inscribe dentro del sector de actividad
de servicios. Segn los ltimos datos censales la poblacin ocupada se concentra
en el comercio, en restaurantes y hoteles, en servicios personales y de mantenimiento y en servicios comunales y sociales.
Podemos afirmar que el municipio, dado su carcter turstico, exige el aumento de los servicios y la conservacin de stos dentro de un buen nivel de
funcionamiento junto con un conjunto de inversiones infraestructurales. Por
ello, los altos ingresos per cpita pueden ser causado por un flujo de recursos
provenientes de los mbitos estatal y federal canalizados por la va del erario
municipal.
La cobertura, sin embargo, se encuentra altamente concentrada en la cabecera, lo cual deja sin beneficio a un nmero considerable de habitantes que viven
en las localidades. Es importante sealar que las estadsticas ms recientes
hablan de un total de 58 localidades, de las cuales slo una de ellas se ubica en
el rango de 15 000 a 19 999 habitantes-^*^
40
En nuestra opinin, las evidentes prioridades econmicas, e incluso la presin

de gi'upos organizados, pueden conducir la inversin municipal en un sentido
determinado a favor de la conservacin y del impulso a actividades de
servicio que no necesariamente responde a un criterio de equidad en la
distribucin entre las localidades, sino a un criterio de preferencia hacia las acciones que sii'van para cubrir los "puntos ms aparentes" del paisaje municipal.
Segundo. El dato de los ingresos municipales per cpita suele oscilar por
condiciones no del todo "racionales" desde el punto de vista de los supuestos
econmicos, y la presin poltica como se ver con casos que se expondrn ms
adelante esto matiza la canalizacin de recursos por parte de los niveles de
gobierno estatal y federal. Estos dos municipios encuentran en las participaciones un alto porcentaje de sus ingresos, que corresponden a 61.23 y 54.45%
respectivamente, ambas por encima de la media municipal del estado, que es de
53.37 por ciento.'^^
El monto de las mencionadas participaciones da cuenta de una preocupacin
federal y estatal por canalizar recursos a los erarios de estos ayuntamientos, los
cuales, por diversas razones, encuentran durante su aplicacin destinos distintos, originando, a su vez, resultados diferenciados. Mientras Nezahualcyotl
presenta una mayor cobertura en sus servicios con un ingreso municipal menor
a causa bsicamente de su concentracin y situacin conurbada, Valle de Bravo
se encuentra casi en la situacin opuesta.
En diversos momentos hemos sealado la importancia del factor poltico en
las condiciones de cobertura y precisamente por ello nos detendremos en una
ejemplificacin para posteriormente entrar de lleno a los obstculos que los
funcionarios identifican como principales en la prestacin de los servicios, a fin
de alcanzar una buena cobertura y calidad.
La cobertura y los factores polticos: el ejemplo ele Chalco

El caso de Chalco es de suyo interesante. Su morfologa urbana se ha visto
sensiblemente modificada en las ltimas dcadas y ha presentado un crecimiento acelerado, pero sobre todo "a partir de 1978 se originan nuevos asentamientos
humanos en la zona conocida como el valle de Chalco, ocasionando que para 1985
la poblacin se duplicara".'*'
Este rpido aumento de poblacin trae aparejado un efecto negativo sobre la
cobertura de los servicios pblicos, cuyas carencias se han incrementado muy
seriamente.
La situacin se agrava porque una gran cantidad de personas siguen buscando avecindarse en el municipio con tasas de crecimiento poblacional de 17%
en el periodo 1980-1988 por su eminente integracin al rea metropolitana.
COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS ML^NICIPALES
41
El bajo costo del suelo ha contribuido a mantener esta tendencia y la expansin

desmedida de asentamientos impone un duro obstculo para mejorar de manera
sensible la cobertura y la calidad de los servicios.
Las zonas dedicadas a actividades agrcolas parecen condenadas a desaparecer ante el incesante avance de la mancha urbana y la invasin de las franjas
que dividen los asentamientos. Sin embargo, resulta sumamente difcil poner
un alto a esta situacin, pues la gran mayora de la poblacin de Chalco
representa una fuente de mano de obra para el Distrito Federal. Se estima que
cerca de 70'^c de la poblacin se desplaza fuera de la localidad para trabajar.''^
La organizacin de la poblacin aun en manifestaciones germinales en
torno a demandas de servicios pueden presentar condiciones potencialmente
explosivas.
Un anlisis de los porcentajes de cobertura de servicios de agua, drenaje y
energa elctrica (cuadro 27) nos ofrece un aspecto curioso: mientras que la
cobertura de los dos primeros servicios es la ms baja de la muestra, en materia
de energa elctrica se encuentra entre las ms altas de la entidad, ubicndose
incluso por encima de la media estatal.
En efecto, los porcentajes de viviendas con agua y drenaje alcanzan las pobres
cantidades de 28.58 y 23.72% respectivamente, mientras que el de energa
elctrica llega a cerca de 94.74 por ciento.
Cul es la explicacin de esta diferencia tan marcada? Pueden establecerse
diversas suposiciones, pero sin duda el Programa de Solidaridad aparecera en
todas ellas. Antes de su puesta en marcha Chalco slo contaba con una cobertura
cercana a 3S7c, limitada casi exclusivamente a la cabecera municipal. Pero
durante la campaa presidencial de Carlos Salinas la demanda colectiva de los
pobladores de Chalco propici una promesa formal de solucin. El juego poltico
de presiones y contrapresiones, mediante el cual un conjunto de actores diversos
entre los que destacan organizaciones de colonos formales y espontneas,
partidos polticos y las autoridades estatales, federales y municipales dirimieron conflictos hasta concertar una va de solucin, fue largo, complejo y, por el
momento, su estudio profundo rebasa el alcance de este trabajo. Sin embargo,
resulta evidente que el matiz de la decisin fue eminentemente poltico y la
figura presidencial se encuentra como centro protagnico del entramado de
actores y relaciones.
Los procesos de negociacin se encuentran detrs de algunas condiciones de
cobertura. De hecho, la relacin poltica de poderes locales y la negociacin por
los distintos canales de vinculacin de las esferas de gobierno permean la accin
de las administraciones municipales. Por ello, no podemos realizar explicaciones
unilaterales. Esta clase de variables se presenta tambin en otros casos, como
por ejemplo en los gobiernos de oposicin. Len es un caso sugerente en este
sentido, pues all se emplea la negociacin con otras esferas de gobierno, pero
tambin se fortalecen las bases de actuacin propia o en el interior del municipio.''''^
42
Los obstculos en la prestacin de servicios

En el Estado de Mxico las trabas detectadas y los puntos crticos para la mejora
no difieren grandemente de otras experiencias estudiadas. Al identificar estos
importantes problemas se insisti mucho con los encuestados para que los
anotaran libremente, aunque se ofreca un gi'upo general como opcin gua.
El resumen grfico de los resultados aparece en la figura 7. En ella se
evidencia el mayor peso de la escasez de recursos financieros como el principal
problema que enfrentan las administraciones municipales para cubrir satisfactoriamente con su funcin sustantiva de prestador de servicios. Alrededor de
45% la seala como punto clave, siguen en orden descendente, la inadecuada
capacitacin del personal con 23Cr, la geografa del municipio con 18.18% y la
dispersin de la poblacin con 149f. Detengmonos brevemente en estos nmeros.
La situacin financiera de los ayuntamientos es concebida generalmente
como precaria, por lo que no es raro encontrar la respuesta de carencia de
recursos pecuniarios como principal impedimento para ejercer sus acciones.
Aqu podramos sugerir dos argiunentos extremos:
1) Los municipios no poseen la capacidad de convertirse en autosufcientes
por sus propias condiciones estructurales.
2) Los recursos asignados al municipio estn mediatizados por un estilo de asignacin centralista que coarta su capacidad de decisin y su posibilidad de
autonoma real.
Ambas proposiciones explicativas provienen de nuestras propias hiptesis. En
realidad, las dos reflejan una parte de la verdad. En los municipios desarrollados,
dada su capacidad econmica, independientemente de las formas de asignacin
de participaciones o de la cantidad de recursos propios que generan, el prubiema
financiero es susceptible de ser superado, ya que existe una base material de la
cual extraer recursos directa o indii'ectamente. En nuestro caso, es sugerente que
incluso municipios grandes o desarrollados, como Nezahualcyotl y Atizapn no
lo sealen como el principal problema para efectuar sus labores (cuadro 13).
Sin embargo, los municipi(js pequeos, o ms correctamente poco desarrollados, no cuentan con una base social productiva generadora de recursos y ellos
mismos no son capaces de impulsar una mayor actividad econmica que, en el
mediano plazo, redunde en su beneficio. Adems, carecen de la capacidad administrativa suficiente para aprovechar sus fuentes de ingreso propias, como el
impuesto predial o las cuotas de servicios, carecen incluso de la infi-aestructura
tecnolgica mnima y de la capacidad humana requerida para manejarlos por
cuenta propia, circunstancia que los obliga a delegar la labor de recaudacin en
instancias estatales, con el consabido detrimento de sus ingresos, que se ven
disminuidos por las cuotas de administracin que deben pagar. Ms an, generalmente estos rganos estatales se preocupan poco por mejorar o actualizar los
padrones prediales o por promover la infraestructura de los servicios.'-^
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Mucho se ha hablado sobre las posibilidades de contar con recursos propios

que se abrieron a partir de las reformas al artculo 115. Se pens que, al conferir
al municipio el uso de recursos de impuestos a la propiedad, se le dotara de
mayor margen de maniobra y que sera menor su dependencia de los recursos
asignados desde el centro. Sin embargo, la proporcin de las participaciones
como porcentaje de los ingresos brutos no haba cambiado para los aos siguientes, tal como se observa en los datos de 1984 presentados a continuacin:
Municipios
Amanalco
Amecameca
Atizapn de Zaragoza
Chalco
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlanepantla
Toluca
Valle de Bravo
NOTA:
Participaciones como %
de los ingresos brutos
87.60
57.47
74.25
56.39
48.87
87.68
86.95
61.23
46.17
51.27
63.86
54.45
Basado en; INEGI, Cuadernos..., op. cit., pp. 285-289.
Esta tendencia, lejos de revertirse, contina presentndose en los municipios

como una cuestin ms o menos generalizada en el pas.'*'
Las respuestas recabadas en nuestro estudio son de algn modo una confirmacin de la insuficiencia de recursos que se liga a la poca capacidad para
obtenerlos. Pero a esto debe agregarse el problema de los canales que siguen los
flujos seguidos por las participaciones y otros fondos federales antes de integrarse en la hacienda municipal.
La centralizacin de recursos y la asignacin por intermedio de las autoridades estatales afecta a municipios con poca capacidad negociadora. Una estrategia acomodaticia o adaptativa les puede resultar beneficiosa para captar mayores recursos, al insertarse en programas regionales y buscar asociaciones con
municipios o negociaciones ventajosas en sus Convenios de Desarrollo Municipal.
El segundo problema identificado en orden de importancia es el de los
recursos humanos. Tal y como se dijo desde el captulo 1, el factor humano es
uno de los elementos ms destacados en el logro de la calidad y requisito
indispensable para arribar a modos de gestin mucho ms eficientes que
COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SERMCIOS ML^NICIPALES
45
permitan un uso ms adecuado de recursos y una mayor efectivdad global de

los ayuntamientos.
Como ya habamos anotado antes, autores como Crozier sostienen que el
elemento humano proporciona contenido real a la calidad y, por ello, afirma que:
La calidad del servicio aportado contribuye al desarrollo de regulaciones ms eficaces.
Esta calidad del servicio no puede desarrollarse sin una inversin en la calidad
humana de los funcionarios.''^
Si los funcionarios detectan una inadecuada preparacin de sus cuadros y
escasa capacidad para desempear sus labores, nos encontramos ante un
problema de raz. La necesidad de capacitacin aparece como un requerimiento
inmediato, pero debe tenerse cuidado con la forma que asuman los programas,
ya que aunque exista consenso en sta, en algunas esferas suelen existir
reticencias por parte de los propios funcionarios.^^ Adems, los programas de
capacitacin deben brindar elementos para una "administracin mayormente
orientada al corto plazo"."*^
En el fondo debe buscarse congruencia entre las formas de solucin y las
circunstancias que se enfrentan, como la poca infraestructura y la necesidad de
generar respuestas creativas adaptadas al contexto regional, y buscar la participacin de la comunidad.
El problema de la calidad en nuestra muestra

Desde el inicio de nuestro trabajo y reiteradamente en la seccin 1 nos hemos
detenido sobre el problema de la calidad, catalogndolo como un aspecto difcilmente mensurable que se haya ntimamente ligado a discursos legitimadores.
Sin embargo, desde esas reflexiones iniciales sealamos ya algunas pretensiones y supuestos que usaramos para poder utilizarlo.
Cabe recordar que el concepto de calidad es de carcter mltiple y depende
de diversos factores, puede verse en distintos niveles y asociarse a diferentes
elementos clave, como por ejemplo: los materiales, el proceso o los recursos
humanos.
Nuestra pretensin no es, ni con mucho, agotar las distintas facetas del
concepto, y nos contentamos con recuperar algunos puntos a nuestro juicio
cruciales.
El primero de ellos ya ha sido tratado: la cobertura. En efecto, en la medida
en que un gobierno local es capaz de ampliar sustancialmente la dotacin de los
servicios a su cargo de manera directa o dirigiendo las tendencias de stos
estar dando un paso en favor de la calidad, ya que, despus de todo, no hay
peor situacin en materia de servicios pblicos que carecer de ellos. De aqu se
46
parte a otros niveles de satisfaccin, en los que el usuario va agregando

paulatinamente criterios de calificacin o bien los propios proveedores se preocupan por medir de alguna manera los efectos de sus acciones.
Hemos dedicado toda la seccin anterior a este tema pero quisiramos hacer
dos anotaciones breves:
a) Durante las entrevistas se habl del uso de indicadores de cobertura y de
las cifras sobre su uso, su inexistencia y las abstenciones corresponden a 61, 30
y 7% respectivamente. Aunque no son muy bajas, s es un punto preocupante
que aproximadamente 30% de los municipios no posean datos fidedignos acerca
de la infraestructura con que cuentan y de sus rangos de utilizacin ni sobre la
posible existencia de capacidad ociosa.
b) Esta falta de informacin, que generalmente se da en municipios poco
desarrollados, juega en contra del incremento de la calidad, pues no se tienen
bases para prever una accin continuada que desborde el control formal de
acciones y se preocupe ms por los efectos internos y externos de los modos de
gestin y de los estilos administrativos.
Un segundo elemento que afecta a la calidad es el cmulo de relaciones
polticas de los miembros del ayuntamiento y del aparato administrativo municipal en su conjunto. Como ya hemos visto, el proceso de hacerse de recursos que
puedan llevarnos a mejores condiciones de servicio, sea por el lado del mejor uso
de los recursos o sea por el del aumento de obras pblicas, no puede comprenderse fuera de un proceso general de negociaciones, concertaciones, alianzas y
pagos colaterales que se inscriben en el terreno de lo poltico. Sin embargo, medir
o evaluar estos procesos exige xin esfuerzo de diagnstico un tanto distinto al
que tratamos de describir en este apartado. Ciertamente, los nexos externos
para los ayuntamientos son vitales, pero, tal y como sostuvimos desde los apartados y secciones iniciales, la preocupacin por la calidad que recuperamos en
las entrevistas parte de una visin desde dentro del proceso administrativo y,
como ya dijimos, desde las condiciones de cobertura.
En este orden de ideas un tercer punto que se consider vital fue la cuestin
de la estructura y de los procesos administrativos. Partimos del supuesto,
ciertamente debatible, de que la existencia de una estructura organizacional
definida sumada a una adecuada delimitacin de funciones era base para
implementar acciones de mejor calidad en la gestin. As, se incorporaron
preguntas sobre la existencia de organigramas y la forma de definir funciones,
procesos de decisin y planeacin. Como podemos confirmar en los resultados
de la seccin 2, encontramos:
a) Una organizacin formal y una definicin de funciones que ms que nada
corresponde a un mito de organizacin. Las plticas sostenidas demuestran que
los organigramas citados encierran en la prctica un buen nmero de excepciones y que sirven como mera referencia de jerarquas.
b) Como ya hemos sealado, la planeacin se ve tambin como una imagen o
COBERTURA Y CALID.\D DE LOS SERMCIOS MUNICIPALES
47
un requisito que debe ser cubierto sin guas de accin de fondo prctico y con un
matiz ms bien pohtico.
c) La duracin de los periodos de gobierno municipal, limitados a slo tres
aos, impiden dar continuidad a las acciones y llevan a una administracin del
momento, de coyuntura y de corto plazo, en donde la prioridad es palear
problemas y mantener una estabilidad poltica con baso en la negociacin con
los grupos de poder y con repuestas a las demandas de mayor intensidad y
visibilidad.
Un cuarto punto se dirigi directamente bacia las formas que se consideran
las ms importantes para medirla calidad. Es muy importante sealar que para
mucbos funcionarios la pregunta no resultaba del todo clara, lo que nos oblig
a detenernos en esta parte de la conversacin. Las ms de las veces la primera
imagen evocada por el funcionario corresponde a los seguimientos programticos sobre metas cumplidas (idea ms ligada a la eficiencia) o a las formas de
control interno seguidas en un sentido de "cumplimiento del trabajo".
En un segimdo momento y a veces slo dirigiendo la pregunta se pensaba
en la opinin del ciudadano y se mencionaba recurrentemente la figura de la
"consulta popular" como un termmetro para medir el grado de aceptacin del
ciudadano con respecto a los cursos de accin elegidos por los dirigentes municipales. Sin embargo, la frecuencia de las citadas consultas es muy heterognea
y va desde los que slo consideraban las consultas de campaa hasta los que
hablaban de reuniones peridicas o buzones de quejas. Pareciera que la preocupacin por la opinin de los ciudadanos no va tanto en el sentido de considerarlo
un "cliente", como se hara en un discurso neoliberal o de "mercado poltico", sino
en el de bsqueda de aprobacin o discurso de legitimacin de las polticas
seleccionadas.
Esta situacin nos llev a recabar respuestas que priorizan la consulta
popular como medida de control de calidad, pero nos obligar a depurar la forma
de las preguntas para posteriores trabajos. Las cifras de las formas en que se
determina la calidad en los municipios de la muestra se detallan en la figura 8.
Como podemos ver, existe una preocupacin aparentemente grande por saber
qu piensan los gobernados, pero en realidad, en nuestra opinin el sesgo
evaluatorio parte de las acciones propias con rasgos unilaterales para determinar si se otorgan servicios buenos, malos o regulares. Justo es sealar que llegar
a estas calificaciones es ciertamente muy difcil e incluso se presta a toda una
discusin sobre los rangos, parmetros e indicadores tal y como sealamos desde
la seccin 1. Sin embargo, es indudable que la consideracin de la opinin
ciudadana como un elemento incorporado de manera autntica y peridica cobra
cada da mayor fuerza, sobre todo si se piensa en esquemas que vuelvan a la
ciudadana copartcipe y corresponsable de los servicios pblicos. No se puede
manejar la idea de la simple aprobacin, es necesario pensar en la integracin
y en la coordinacin. Un primer paso es hacer a los ciudadanos conscientes de
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COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SERMCIOS MUNICIPALES
49
SUS problemas e imbuir en ellos el sentido de pertenencia a la comunidad y de

relacin con sus gobiernos municipales.
Tal y como previmos desde el planteo terico, es muy difcil emitir un juicio
integral sobre la calidad de los servicios, pero en nuestra opinin los elementos
revisados basta aqu representan una buena parte de los puntos que se han de
considerar. Si existen y empiezan a funcionar las bases administrativas y de planeacin, es posible buscar un mantenimiento o incremento de la calidad, de
lo contrario es muy difcil pensar en alguna alternativa de mejoramiento.
Adems, se debe considerar como contraparte en el juicio la opinin de los
clientes o ciudadanos, labor que en esta ocasin no hemos podido realizar, pero
que ya emprendimos en algunos otros trabajos mucho ms concretos dedicados
a casos particulares.
Otro aspecto de suma importancia que debe considerarse para proporcionar
adecuadamente mejores servicios es el contexto fsico y demogrfico en que stos
se proporcionan. Por ello, aunque pareciera ms un problema de planeacin
urbanstica decidimos tocarlo desde lo administrativo. As, restan por analizar
los dos ltimos grandes problemas: el de la dispersin de la poblacin y el del
factor geogrfico. Dada su ntima relacin, decidimos tratarlos en conjunto
dentro del siguiente apartado.
La concentracin y la dispersin: sus efectos sobre la cobertura y la calidad

La ausencia de una buena planeacin con visin integral de largo plazo en materia urbana es, sin duda, un gran problema para el buen uso de los recursos con
los que cuenta el ayimtamiento. En general el proceso de planeacin es visto como
un requerimiento formal que debe ser cumplido. As, como se ve en la figura 9,
la gran mayora de ios municipios encuestados cuentan con un plan, aunque la
constante en ellos es ms bien un listado de "buenas intenciones" y un bosquejo
general de sus caractersticas.
As las cosas, los procesos de planeacin deberan ser emprendidos, sobre todo
en cuestin de servicios, a la luz de interpretaciones de los flujos de poblacin y
de proyecciones de crecimiento, detenindose tambin en la lgica que ellos
encierran.
En particular, es interesante sealar el caso de los municipios con un grado de
desarrollo superior a los dems. Podemos percatarnos de que, a medida que stos
asignan un mayor monto de inversin en obras y servicios, paulatinamente se
convierten en focos de atraccin para poblaciones migrantes, lo cual, paradjicamente, genera nuevos problemas en la prestacin de servicios y hace que la cobertura entre en un crculo vicioso. As, "la demanda de sei-vicios pblicos adquiere
ciertos rasgos caractersticos en las ciudades en expansin: no slo constante
como en la mayora de los casos sino creciente y a menudo apremiante".^
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COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS MLT^'ICIPALES
51
Entre los municipios mexiquenscs un caso de este estilo lo constituye Nezahualcyotl, cuya posicin, conurbada al Distrito Federal, lo ha convertido en foco
de asentamientos nuevos que traen aparejada una mayor demanda de servicios.
La satisfaccin de stos potencializa la desigualdad regional en el estado.
Comparativamente con la media estatal en cobertura de agua, alcantarillado y
energa elctrica, Neza se ubica por encima de sta. Sin embargo, el costo real
para proporcionar algunos servicios como el agua se torna cada vez ms alto y
a decir de los entrevistados el factor geogrfico, y ms precisamente, el
topogrfico y el geolgico, cobra singular importancia en esto por la desecacin
de lagos, la composicin del subsuelo y la diferencia de las alturas relativas que
existen entre las fuentes de abastecimiento y los centros de consumo.
Caso similar ocurre en las ciudades fronterizas, cuyo acelerado crecimiento
ha propiciado un desfase entre la cobertura de sus servicios comparativamente
con los casos de ciudades de similares dimensiones en el interior del pas. Aqu
el factor de crecimiento-atraccin-concentracin se convierte en punto nodal de
la explicacin, si bien factores como la elevada poblacin notante y la geografa
desempean tambin un papel relevante.^^
La alta concentracin en polos de atraccin poblacional supone un mayor
trabajo para cubrir satisfactoriamente las necesidades de servicio, pero en el
caso mexiquense habra que agregar la necesidad de establecer normas y
programas que abran posibilidades de convivencia entre ncleos poblacionales
y aglomeraciones industriales. Los costos se potencian fuertemente implicando
la consideracin insoslayable de variables como la ecologa. Municipios como
Tlanepantla, Naucalpan y Atizapn de Zaragoza someten a los ayuntamientos
a dos exigencias paralelas: las facilidades de infraestructura industrial por un
lado y la seguridad con mejores niveles en la calidad de vida por otro.
Sin realizar previsiones construidas adecuadamente segn parmetros integrales es muy difcil conciliar estos intereses dismbolos. Las reubicaciones de
plantas y empresas slo son un paliativo temporal, ya que la misma actividad
econmica trae como consecuencia una atraccin de la poblacin.
El papel de los municipios en materia de urbanizacin se encuentra formalmente determinado y se han ampliado sus horizontes. Ahora la propia ley les
otorga mayor protagonismo. Sin embargo, pocos de estos entes locales son
capaces de responder al reto que supone un nuevo orden de convivencia no
destructivo, con previsiones armadas bajo la consideracin de variables como la
ecologa, cuyo peso se hace cada vez ms importante.
Adems existe una limitante temporal real, pues los ayuntamientos se hayan
circunscritos a periodos de gobierno de tres aos que imposibilitan la continuidad de los planes en el largo plazo y obligan a otorgar slo respuestas de
contingencias, a los asuntos ms apremiantes.
Si muchos municipios "grandes" desarrollados demuestran serias incapacidades en el manejo de esta problemtica, esto se agudiza para el caso de
52
municipios pequeos que son devorados por el avance tanto de industrias como
de asentamientos humanos, o bien se ahogan en la incapacidad de atraer y ncar
un desarrollo acorde a sus condiciones.
Pero aun los municipios alejados de las reas concentradas enfrentan dificultades de manejo urbano, si bien stas son de naturaleza diferente. En efecto, los
municipios propiamente rurales o de escaso desarrollo no cuentan dentro de sus
planes con previsiones de mediano plazo y se ocupan de los problemas de ciertos
ncleos sobre todo las cabeceras- olvidndose de localidades que les pertenecen. Son incapaces de trazar liga de necesidades infraestructurales en corredores de actividad econmica y, poco a poco, ven crecer sus cabeceras o
localidades fuertes con el consabido aumento de sus problemas. Un ejemplo
mexiquense es nuevamente Jalatlaco, cuyas fuentes de agua so ven poco a poco
agotadas; la concentracin de obras en la cabecera exacerba la mala situacin
de las localidades que "irracionalmente" contaminan manantiales y, en ciertos
periodos, desperdician el agua para, ante la falta de almacenamiento, sufrir la
consecuencia en pocas posteriores.^''
La consideracin de los flujos migratorios, as como la evolucin en la
estructura de la poblacin (edad, sexo, actividad, etc.) deberan ser condiciones
de planeacin y en realidad no lo son. Como una mera anotacin cabe sealar
que, en nuestra experiencia emprica, rara vez se sustenta un plan municipal
en proyecciones de este tipo y los datos slo aparecen como "antecedentes" o
decorados del discurso poltico.
La geografa como instrumento rara vez es sometida a evaluaciones conscientes, sobre todo en municipios poco desarrollados, cuya preocupacin est ms
orientada a la sobrevivencia de la gestin y a la conservacin de espacios de
poder local que a la previsin de largo plazo. La participacin de instancias como
el INEGI tratan de solventar la carencia tcnica de informacin, pero los factores
polticos agregan obstculos a una ptica optimizadora que pudiera desembocar
en mejoras de servicios.
En nuestra opinin, debera navegarse a dos aguas entre las condiciones de
la gestin y sus posibilidades de realizacin, coordinando esfuerzos intermunicipales de desarrollo que de algn modo se amarraran para plazos medianamente mayores.
En la bsqueda de soluciones. Generalidades de la prestacin de se?n?icios

Los servicios pblicos pueden referirse a dos aspectos fundamentales: el servicio
como tal y la obra pblica que proporciona la infraestructura para poder
prestarlo. Es importante recalcar la distincin existente entre la ejecucin de
obras pblicas y el uso y/o aprovechamiento de la infraestructura con que se
cuenta. Por ello, una de nuestras preocupaciones se orient a distinguir y
53
detectar la existencia de indicadores o controles en el uso de las instalaciones,

acotndonos a los indicadores de cobertura.
Se recordar que aproximadamente 70% de los municipios mencionan la
existencia de estos indicadores; sin embargo, al conversar con ellos nos pudimos
percatar de que dichos controles slo contemplan el uso de recursos y, por lo
general, no realizan un contraste entre los recursos o infraestructura disponible
versas el total de servicios prestados. Adems, recurrentemente se argumenta
la falta de recursos como factor que impide el crecimiento adecuado de las
inversiones en obra pblica.
Considerando estos antecedentes podemos pensar en buscar soluciones que
vayan en dos sentidos: 1) la mejora del servicio partiendo de las condiciones de
funcionamiento y de la infraestructura existente y, 2) el incremento de dicha
infraestructura, es decir, la creacin de obra pblica con base en una adecuado
uso de los recursos.
Por el esfuerzo dirigido hacia la mejora de los servicios prestados cobran
importancia los siguientes puntos;
a) Mejora en los procesos administrativos de modo que se orienten no slo al
cumplimiento por s mismo, sino a la satisfaccin de necesidades de la poblacin,
considerndola una parte viva de los procesos de puesta en marcha de acciones.
Esta labor comprende todos los niveles, desde la atencin en ventanilla hasta la
coordinacin y comunicacin de las distintas direcciones con el presidente
municipal, sndicos y regidores, por supuesto con una visin de servicio e
integracin con la ciudadana.
b) Consideracin integral de las oportunidades, peligros y potencialidades con
que se cuenta al armar la planeacin. Adems, sin dejar de cubrir las coyunturas
o demandas apremiantes, prever las orientaciones que guiarn las acciones con
mrgenes de flexibilidad que permitan ajustes durante la puesta en marcha e
instrumentacin.
c) Prever una estrategia acorde con el desarrollo del municipio y con la
capacidad de contar con ingresos propios. Si la dependencia es mayor, en relacin
con las pai*ticipaciones, el trabajo se orientar a la bsqueda de apoyos y a la
insercin en programas regionales o federales. Este trabajo parte de un diagnstico desde dentro, pero en realidad exige un trabajo hacia afuera tanto del
cuerpo poltico presidente municipal, sndico(s) y regidores como de los
funcionarios administrativos de piimer nivel.
d) Mejorar las formas de informacin en cuanto a la cobertura, para poder
tomar decisiones sobre situaciones conocidas. sta es una labor de control que
puede repercutir en diversos aspectos tanto en el proceso administrativo como
en las decisiones tcnicas,
e) Organizar y dirigir con apoyo incluso externo el mantenimiento y
conservacin de la infraestructura con la cual se cuenta como: red de drenaje,
tuberas de agua potable, pavimentacin, alumbrado pblico, etctera.
54
f) Es necesario contar con un equipo bien cuidado y adecuado a las condiciones

del municipio para poder dar mantenimiento a la infraestructura con que se
cuenta.
g) El uso eficiente de la capacidad instalada, a fin do evitar subutilizaciones
o saturaciones. Esto requiere un conocimiento de los lmites de capacidad en
los servicios versus su uso real, as como la determinacin de los niveles propicios de funcionamiento. Para ello debe trabajarse en la bsqueda de indicadores
adecuados en cada uno de los servicios, aprovechando los datos escasos con
los que se cuenta.
h) No se debe olvidar la importancia de los recursos humanos puesto que su
actualizacin y capacitacin repercuten directamente en la calidad del servicio
y permiten una mejor utilizacin de los recursos con los que se cuenta. En este
ltimo punto cabe destacar que dentro de los obstculos identificados en la
prestacin de servicios por parte de los funcionarios entrevistados, la falta de
personal capacitado ocup el segundo lugar en importancia slo detrs de la falta
de recursos financieros.
El problema de la obra pblica tambin forma parte importante dentro de las
decisiones y se encuentra enclavado de lleno en el accionar del ayuntamiento y
de la administracin municipal. Sin embargo, en muchas ocasiones es visto como
un problema tcnico y se olvida que su origen est, las ms de las veces, en las
relaciones y decisiones polticas.
En cualquier caso, las decisiones aun las polticas pueden verse durante
su ejecucin con matices de optimizacin y entre los elementos que hay que
considerar destacan:
a) La adecuada planeacin de las obras con criterios de eficacia, eficiencia y
rentabilidad que contemplen el escenario futuro de las cosas. Es decir, debe
preverse el crecimiento urbano del municipio y las posibilidades para dotar a
los nuevos asentamientos de los servicio.s pblicos con demanda en incremento.
Tambin hay que contemplar la posibilidad contraria en ciertos ncleos poblacionales (es decir su eventual reduccin). Sobre este punto debemos considerar
lo ya mencionado en el apartado sobro la concentracin y la dispersin.
b) La respuesta a las presiones sociales de los grupos, si bien es un criterio
fundamental en la coyuntura y de hecho obliga a la satisfaccin de demandas
por razn de poltica prctica, no debe ser elemento exclusivo en las decisiones, pues si se abandona la visin integral del problema para crear las
condiciones que nos lleven a un futuro deseado (una cierta visin objetivo),
el sentido de la planeacin pierde su razn de ser. Lograr un equilibrio en
el cmulo total de decisiones debe ser el objetivo en la priorizaciji y ejecucin
de la obra pblica.
c) En la realizacin de las obras se pueden usar criterios de racionalidad en
el uso do recursos y tecnologas especficas (tcnicas cuantitativas) para la
solucin de problemas particulares propios de cada servicio. Sin embargo, esto
55
no debe descontextualizarnos de ta esencia de la decisin o del carcter que

origin la accin, el cual es, en muchas ocasiones, de ndole poltico.
Ahora bien, antes de cerrar esta seccin es importante sealar que si bien
arriesgamos algunas vas de solucin genricas, no existen recetas mgicas que
puedan usarse indiscriminadamente en todos los casos, y que cada municipio
debe funcionar con algunas guas, pero siempre bajo una interpretacin de las
condiciones propias.
Un ejemplo de esto lo podemos dar con el caso del servicio de basura en
Naucalpan, en donde recientemente se traza un plan para atacar el problema
de la basura. La solucin que se busc obedece a las condiciones de un municipio
ampliamente desarrollado y con slidos recursos financieros. En estas condiciones se ha pensado en instalar un relleno sanitario y una planta de energa que
funcione con desechos slidos con un costo de 300 millones de dlares. Si bien
se usa la figura de la concesin, las inversiones de paralelas, como sera el equipo
de recoleccin, exigen un fuerte apoyo presupuestal que slo es posible dadas
las caractersticas econmicas de Naucalpan.^'
A lo largo de todo este documento hemos encontrado otros casos que sealan
la conveniencia de considerar elementos particulares, a fin de construir soluciones. Pese a ello, en nuestra opinin s es posible pensar en algunas vas
generales, acordes con desarrollos diferenciados y, por ello, nuestra intencin,
como ya dijimos, es trabajar un documento posterior en ese sentido.
En cuanto al presente captulo, sin duda contiene un buen nmero de aspectos
que nos gustara resaltar, pero nos contentaremos con sealar slo algunos:
1) Las opiniones de los funcionarios entrevistados, si bien no coinciden
totalmente con los datos de los ltimos censos, s detectan los principales
servicios problemticos, a saber: drenaje, limpia, alumbrado y agua. La comparacin result, por tanto, ilustrativa.
2) El elemento poltico permea los procesos de asignacin y aparece constantemente en las decisiones que se toman en cuanto a los servicios. Por ello, no
debemos subsumir o relegar a segundo trmino las relaciones de poder regional
y local en la explicacin tanto de la cobertura como de la calidad.
3) Un punto que parece contradictorio es la eleccin de las formas de prestacin para cubrir los servicios. La mayora de los municipios de la muestra se
quejan de la escasez de recursos y sealan esta condicin como el principal
obstculo para mejorar la cobertura y, en general, la calidad de los servicios a
su cargo. Sin embargo, estos mismos municipios privilegian la forma de prestacin directa por sobre las dems opciones que podran elegir (convenios, concesiones, fideicomisos, privatizaciones, etc.) siendo cjue, en general, sta suele ser
la opcin ms costosa de administracin y la que exige mayor espccializacin de
los cuadros tecnicoburocrticos.
4) La gran dependencia de los recursos federales sigue siendo una constante
de los municipios y no slo en esta muestra que reduce sensiblemente los
56
mrgenes de actuacin de los decisores municipales (pensando en primera

instancia en el presidente municipal y en los dems miembros del ayuntamiento). Sin embargo, esto no debera paralizar al municipio, sino buscar, por un lado,
alternativas para fomentar sus ingresos propios y, por el otro, optimizar aquellos
con los que se cuenta. Esto ltimo reviste singular importancia en lo que hace
a los servicios, pues algunas experiencias municipales încluso algunas que ya
hemos estudiado dentro del proyecto municipal del CIDE demuestran la
posibilidad de pensar en servicios autosucientes e incluso rentables, aun en
municipios con poco desarrollo.
5) La informacin en torno a la cobertura y a la calidad, adems de no ser
suficiente, suele ser considerada ms desde un mbito formal (el cumplimiento
por una normativa) que desde una visin de mejora sustancial y de seguimiento.
Esto afecta a los procesos administrativos de decisin y accin e incide directamente en la calidad de la gestin.
6) El problema de la calidad es tratado por nosotros desde una perspectiva
acotada que subraya los procesos internos de la administracin y las primeras manifestaciones por la cobertura de servicios. Sin embargo, estamos conscientes
de que es necesario trabajar en aspectos como la participacin ciudadana y las determinaciones contextales (desde geogrficas hasta polticas) para integrar un
anlisis. Por ello es que, aunque en forma reducida, recurrimos a ejemplificaciones sobre casos concretos.
7) Los factores de concentracin y dispersin inciden de diversas maneras
sobre los servicios. En ocasiones provocan crculos viciosos de concentracin-deinanda que, al satisfacerse, provocan mayores problemas. Aunque resulta complicado, estos elementos no deben dejarse fuera en los procesos de planeacin
urbana de los servicios.
8) El problema de los tiempos de gobierno y la necesidad de armar acciones
de largo plazo para los servicios (sobre todo los de alto costo y repercusiji de
infraestructura: agua, drenaje, energa elctrica) es an difcil de resolver, dada
la lgica poltica de los ciclos de elecciones y la bsqueda de permanencia y poder
de los grupos en el interior de los municipios y aun en los dems niveles de
gobierno.
9) Las grandes vas de solucin que proponemos al final del captulo esperan
abrir paso a discusiones mucho ms amplias que incorporen elementos necesarios para mejorar los servicios. Como primer paso, suponen un avance para
ordenar los problemas.
En realidad an cabra mencionar otros puntos, pero stos aparecen dentro
de las conclusiones generales y resultara excesivo sealarlos desde ahora.
57
COMENTARIOS Y CONCLUSIONES
El carcter especfico de nuestro documento permite abrir un amplio espacio de

reflexin sobre la problemtica municipal en materia de servicios pblicos. Sin
embargo, debemos cirscunscribirnos a la realidad estudiada sin tratar de
desbordar con afirmaciones tajantes este contexto. No podemos empatar toda la
realidad municipal a unos cuantos municipios mexiquenses, pero s estamos
seguros de que esta investigacin constituye un parmetro vlido para construir
argumentos explicativos del comportamiento municipal susceptibles de guiar
esftierzos mayores.
Los problemas de la cobertura y de la calidad de los servicios aparecen en el
propio centro de la accin gubernamental. Estos servicios son la cara visible de
su existencia, la parte concreta de la poltica. Los ciudadanos encuentran en
ellos una referencia inmediata de las decisiones y pueden juzgar la pertinencia
de los cursos elegidos, as como de la jerarquizacin de necesidades y demandas
realizada por los gobernantes. En el espacio municipal esto se da, en apariencia,
de un modo mucho ms directo.
La preocupacin por hacer del municipio un actor eficiente en los cambios de
rgimen abre posibilidades para su mayor ingerencia en asuntos que lo afectan
directamente. Su autonoma encuentra en la normatividad y en la estructura
programtica lugares frtiles para crecer. Sin embargo, las dificultades estructurales que lo acompaan en su evolucin no dejan de ser un obstculo.
Una de nuestras hiptesis de partida era la escasez de reglamentacin y bases
administrativas para la gestin y, a fuerza de ser sinceros, ms que ausencias
totales nos encontramos ante desconocimiento y falta de actualizacin. En el
caso de la reglamentacin sta s apareca en un buen nmero de servicios, de
hecho, resultados paralelos en cuanto reas de reglamentacin realizadas por
otros miembros del Proyecto de Modernizacin Municipal corroboran esta afirmacin.^^
Las formas de controlar la cobertura y la calidad en general tambin existen,
si bien algunos municipios de escaso desarrollo carecen de ella. El piôblema
parece venir por la manera en que se utilizan. Recordemos que nuestra intencin
inicial era marcar estos factores como una suerte de prerrequisitos para la
calidad de la gestin. Sin embargo, la visin que obtuvimos es an demasiado
difusa como para derivar algn juicio categrico.
El anlisis de la calidad de gestin debe ir aparejado a un estudio del uso que
va ms all de una simple corroboracin de existencia, tanto de norniatividad
como de elementos de organizacin administrativa. Por ello, hemos sido tan
reiterativos al indicar el lmite y el nfasis de nuestra aproximacin a la calidad:
desde adentro y con bases generales que la puedan favorecer.
De la experiencia del Estado de Mxico slo podemos desprender una comprobacin de las dificultades que enfrentan los municipios de menor desarrollo
58
para alcanzar mejores niveles de gestin. En efecto, esto municipios son los que
menor organizacin fonnal poseen y los que menos actualizan sus indicadores,
limitando sus decisiones a demandas urgentes mediante una gestin de coôintura.
Ahora bien, considerando nuestra definicin inicial de los factores relevantes
en la determinacin de la calidad, encontramos una serie de puntos interesantes
a lo largo del trabajo. Como se recordar, la calidad aparece como un concepto
complejo compuesto de mltiples relaciones. As, el proceso de la calidad depende de factores administrativos, contextales, de consenso poltico y culturales.
Los impedimentos para lograr un mejor uso de recursos o la ausencia de stos
son en s indicadores do los puntos que se deben atacar. Por ejemplo el factor
geogrfico y de dispersin indican la necesidad de una mejor planoacin urbana;
las carencias de personal idneo marcan una necesidad de capacitacin; los
recursos financieros escasos exigen vas creativas en la generacin de fuentes
alternativas, etctera.
Todos estos puntos se reflejan en conjunto sobre la calidad de los servicios, y
el grupo de indicadores que pretenda medir la calidad debe ser elaborado de
manera ponderada, considerando adems la coyuntura en que se realiza. Alguno
de los factores cobrar mayor importancia en determinados momentos de la
evolucin municipal y segn sus condiciones de desarrollo.
Dada la dificultad para manejar un concepto integral de calidad, partiendo
de nuestros datos en el caso mexiquense el aspecto de la cobertura fue, a la larga,
el eje de amarre de nuestras disertaciones. En la muestra descubrimos y
comprobamos algunos aspectos, entre los cuales destacan:
1) Pudiinos ver que, tal como supusimos y pese a sus problemas, los municipios asumen directamente la prestacin de sus servicios, dejando en segundo
trmino otras formas de prestacin como la concesin o los acuerdos intermunicipales. Esta situacin es preocupante, si se piensa en la urgente necesidad de
otorgar mejores respuestas a los ciudadanos, a la cual parecera oponerse una
cierta negacin a buscar caminos nuevos que, por otro lado, han demostrado su
viabilidad.
2) El principal obstculo para la prestacin de los servicios es la limitacin
de recursos, sobre todo financieros, pero tambin es importante considerar
aspectos como la falta de personal capacitado o la geografa municipal. Mucho
se ha dicho sobre la falta de dinero para ejecutar acciones, en cierto sentido
parece ser un hecho simblicamente reconocido, pero cabe preguntarse si es
vlido argir recurrentemente la misma justificacin. Si los municipios cuentan
con un ingreso municipal per cpita ubicado cerca de la media estatal, se
encuentran en igualdad de circunstancias, al menos en este punto, respecto a
los dems, y su esfuerzo debe ir en el sentido de tornar ms eficiente la gestin
de sus recursos y buscar otros.
3) Ahora bien, la lgica municipal de produccin econmica y de condiciones
de vida suele reproducir las disparidades municipales, por lo que no es ilgico
59
pensar en soluciones agregadas regionales, escogiendo polos de desarrollo al

estilo de los sistemas de ciudades. Tampoco es del todo descabellado pensar en
la agregacin jui'dico-formal de los municipios, para poder enfrentar mejor sus
problemas. Por supuesto esto ltimo no puede pensarse sin esquemas de
participacin, pues se corre el riesgo de caer en una centralizacin de recursos.
Quizs pensar en integrar municipios es an hoy una opcin de poca viabilidad
poltica, pero si se llega a demostrar su bondad administrativa podran establecerse condiciones para retomarla como alternativa.
4) El porcentaje de cobertura de servicios es, en la mayora de los municipios,
insuciente, y el problema se agrava en municipios con menor nivel de bienestar
y menos posibilidades de desarrollo. Como ya dijimos, esto se reproduce en un
crculo vicioso acrecentado por la enorme discrecional)dad que poseen los gobiernos estatales para redistribuir los recursos. Existen adems algunos servicios
crticos como drenaje, pavimentacin o basura. Los dos primeros exigen grandes
inversiones y deben solucionarse con el concurso de los tres niveles de gobierno
y con la necesaria participacin ciudadana, poro el ltimo es susceptible de
solucionarse por la va de una "cultura de reciclaje" y con un apoyo tcnico
manejado sectorialmente.
5) En las cuestiones de manejo de indicadores, tanto de cobertura como de
calidad, nos queda la impresin de un uso inadecuado. Si bien la mayora dice
contar con ellos, no perciben en realidad qu es lo que miden y las ms de las
veces slo existe una preocupacin por el cumplimiento de los programas por s
mismos, sin ver si en verdad solucionan algn problema. En los indicadores
de calidad se insiste mucho en la consulta a la ciudadana, pero las formas de
hacerlo y los tiempos (periodos entre consultas, juntas, etc.) estn sometidos
ms a una lgica de justificacin poltica que a una verdadera preocupacin por
las necesidades del cliente.
6) La participacin de la federacin y los estados en las obras municipales
sigue siendo muy elevada. En realidad, la dependencia de los recursos provenientes de estas instancias es vital para la mayora de los municipios, aun los
de mayor desarrollo econmico. Romper esta inercia significa terminar con
muchas relaciones negativas de funcionamiento y dar paso a espacios distintos
de concertacin. Esta reforma va ms all de las posibilidades normativas,
program^ticas y tcnicas y se coloca en el propio centro de la negociacin poltica.
7) Los planes de desarrollo municipal sirven, las ms de las veces, como
simples referentes de intenciones, pues existe un alto porcentaje poltico en su
contenido. Los instrumentos tcnicos no existen por s mismos. En la administracin pblica debe pensarse en espacios de poder y de relacin entre gobernantes y gobernados. Sin embargo, las necesidades de crecimiento obligan a
agilizar los procesos de negociacin, orientando las soluciones sobre cauces
nuevos. Planear es en buena medida un ejercicio racional y debe integrarse en
una lgica general de desarrollo. Los municipios deben trabajar autnomamente
60
RODOLFO G.\RCA DEL CASTILLO
en este sentido, pero las "guas" nacionales deben permear operativamente el

proceso.
8) La participacin de la comunidad en las obras y servicios municipales debe
incrementarse, si se busca responder a los apremiantes retos de cobertura y
calidad del servicio que nos exige el panorama futuro. Los mexiquensos al
igual que casi todos los ciudadanos pueden convertirse en agentes de cambio
para mejorar sus propias condiciones de vida. Consideramos que en el fondo los
problemas de la cobertura y la eficiencia en la gestin de los servicios pblicos no
son solamente un referente tcnico sino un problema ]>o]tico, como hemos
sealado.
9) Sin duda, se logr una experiencia valiosa en la aplicacin del cuestionario
y se detectaron fallas en su presentacin mencionadas en el mismo documento, que deben ser corregidas pai'a su aplicacin en el mbito nacional. Este
punto en particular tambin puede resultar til en otras experiencias similares
que se emprendan.
Como pueden percatarse, nos hemos tomado la libertad no slo de exponer
puntualmente resultados lo cual de hecho se realiz en el trabajo, sino
tambin de vertir algunos comentarios personales. Por las caractersticas del
texto consideramos ocioso reproducir paso a paso los datos estudiados, ya que
muchos de ellos se tratan con detalle y se asocian a conclusiones u observaciones
parciales de seccin. Por ello, slo nos contentamos con estas breves conclusiones, las cuales, sin duda, abrirn en el lector cuestionamientos o explicaciones
para otras realidades municipales.
NOTAS
' Vase Rodolfo Garca del Ca.stillo, Los servicios pblicos municipales, Mxico, CIDE, (Documento
de Trabajo 3, Admini.stracin Pblica), 1992.
- Esta idea de construir nuestro propio diagnstico expbca en buena medida la generalidad de
las hiptesis, pues se encaminan a comprobar o depurar inforTnaciones genricas hechas sobre el
municipio.
' Vase Rodolfo Garca del Castillo, La poltica pblica municipal, Mxico, CiDE, 1992.
^ W. J. Latzko, Calidad y productividad para directivos bancarios y financieros, Madrid, Daz
de Santos, 1988. p. 7.
5 L. Hansen Bertrand y Prabhakar M. Ghare, Control de calidad. Teora y aplicaciones, Madrid,
Daz de Santos, 1990, p. 1.
> Patrick Lyonnet, Los mtodos de a calidad total, Madrid, Daz do Santos, 1989, pp. 5-6.
" Kaoru Ishikawa, Qu es el control total da calidad? La modalidad Japonesa, Bogot, Norma,
1986, p. 85.
Ibid., p. 73.
^ A. Donabedian. "La dimensin internacional de la evaluacin y garanta de la calidad". Salud
Pblica de Mxico, !NSl', vol. 32, nm. 2, marzo-abril de 1990, p. 114.
1*^ En Amrica Latina la tendencia a disminuir el gasto del estado afect al gasto social, haciendo
ms difcil preservar la estabilidad. Sin embai'go, la respuesta a esta situacin fluye aun por los
'
61
mismos cauces ckl principio del mercado como motor de la economa, aunando al modelo general
''nuevas" formas de solucin a los problemas sociales ms urgentes que prevalecen en las distintas
realidades nacionales. Precisamente, el caso del Programa de Solidaridad en nue-tro pas puede
corresponder a este caso.
11 Chri.stopher Pollit, ""Ques calidad de los servicios pblicos", en B. Klinsberg fcomp. >, Pobreza.
Abordajes y modelos gercnciales innova ti LOS para combatirla. Proyecto de la ONU de modernizacin
de las organizaciones y gestin del Estado, Santa Cruz, Bolivia, Centro Latinoamericano de
Admini.^tracin para el Desarrollo (.CL.ADJ, 1992, p. 8 i niimeograadoJ.
'-'/6cf, pp. 9-10.
^Îbid.,p. 12.
^^ El primer aspecto respondera a la pregunta; es bueno o malo el servicio? El segundo, a la de:
es la mejor respuesta de acuerdo con lo que considero adecuado para solucionar los problemas o
cubrir las necesidades?
^^ Michel Crozier, Estada modesto. Estado moderno, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1987,
11 P
'*> Para l, la inversin en la transformacin de las lites para su mejoramiento es una prioridad
insoslayable en el camino hacia el desarrollo y afirma que;
No hay sociedad sin lites, y el desarrollo de una sociedad ms libre, ms eficaz y m.s democrtica
depende de su calidad. Invertir en lites cerradas es consen'ador, incluso reaccionario; pero
invertir en la calidad de las lites del maana a modo de que sean abiertas y desempeen mejor
el papel de descubrimiento, de entrenamiento, de desarrollo, que solo ellas pueden asumir, es
indispensable no slo para el xito econmico de una sociedad, sino tambin para su desarrollo
social. Ibid., p. 150].
'^ Puede realizarse un contraste con ayimtamientos similares o bien entrar en tcnicas de
evaluacin como el costo-beneficio, costo-efectividad, costo social, etctera.
^^ Manuel Bartlott Daz. "El gobierno del presidente De la Madrid garantiza la salud de la
repblica", Estudian Municipales, Mxico, ao III, nm. 15, mayo-junio de 1987, pp. 19-20.
'' Poder Ejecutivo. Plan Nacional de Desarrollo, apartado 4.3.5, p. 48.
-"Al respecto vase R Garca del Castillo. Los servicios..., op. cit.
21 Vase A. Medina Giopp. E.xhriencias relevantes sobre tipologa municipal, Mxico, ClIiK
I Documento de Trabajo 11. Administracin Pblica). 1992 (en prensa!.
"-'- Para conservar la congruencia con el trabajo integral sobre servicios pblicos hacemos uso de
los supuestos e hiptesis generales manejados en el proyecto global, cuyo alcance es de ms largo
plazo.
'^^ Eligimos la presentacin en forma afirmativa, partiendo de la consideracin de las hiptusis
como "proposicin enunciada para responder tentativamente a un problema", al retomar el concepto
de Felipe Pardinas, Metodologa y tcnicas de investigacin en ciencias sociales, Mxico, Siglo XXI,
1988, pp. 151-152.
^^ Ihidem.
2*^ Vase R. Earl Babbie, Mtodos de investigacin por encuesta, Mxico, FCI;-SSA (Serie Biblioteca
de la Salud), 1988, pp. 140-142.
-^ Estos datos slo se usaron en la parte de la seleccin, ya que posteriormente se opt por datos
ms recientes del nivel de bienestar elaborados por el iN'Ki.i, sobre los cuales se especifican detalles
ms adelante.
'^"^ Direccin General de Desarrollo Regional de la Secretara de Desarrollo Econmico del Estado
de Mxico, "Promocin econmica del desarrollo regional en el Estado de Mxico", Revista del i.M'EM,
Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, nm. 6, abril-junio de 1990, p. 154.
Îbid., pp. 154-155.
62
^^ Vase J. Meja Lira y R. Gftrca dt-l Castillo, El desarrollo orgunizacional en una administracin
municipal: Len, Guanajuato, Mxico, CIDE. 1992.
^^ Vase iNF.ni, Cuaderno de informacin para la planeacin. Estado de Mxico, Mxico, INEGl,
1987, pp. 85-87 y Anexos.
^' Es importante sealar que existen respuestas en las que aparece ms de una opcin contemplada, tal como se puede constatar en los cuadros correspondientes.
^^ Una nota pertinente en este sentido es el comentario recurrente por parte de los encuestados
en torno a la poca validez de dichos datos. Incluso algunos municipios han elaborado sus propias
estimaciunes, que varan sensiblemente con respecto a las cifras oficiales.
^''' Cabe hacer notar que los comentarios sobre la veracidad de los censos por parte de los
funcionarios son ms bien adversos.
^' Conservaremos esta adjetivacin de "real" y "percibida" en las partes siguientes de nuestra
exposicin.
^^Plan de Desarrollo Municipal de Jalatlaco 191-1993, presentado por el doctor Lorenzo Romero
Gracida, Estado de Mxico, 1991, pp. 12-20.
^^ Dos aclaraciones: 1) Al referirnos a la energa elctrica hablamos de !a disponibilidad en casas
habitacin, lo cual no debe confundirse con el alumbrado pblico que, a diferencia de la primera, s
es responsabilidad del municipio. 2) El ejercicio se reduce a estos servicios, ya que en los Resultados
Generales del IX Censo General de Poblacin y Vivienda no se realiza ninguna especificacin sobre
la cobertura en alumbrado pblico, recoleccin de basura, pavimentacin, rastros, mercados,
panteones y parques.
^" Los ingresos municipales se conforman de: impuestos, participaciones, derechos, productos,
aprovechamientos, deuda, disponibilidad, cuenta de oiden y resultado de operacin.
"^ La poblacin total, como se recordar, es de 36 135 habitantes.
3^ iNEt',1, Cuadernos..., op. cit.
""' Marco A. Luna Pichardo, "El desarrollo del valle de Chalco, Estado de Mxico", Revista del
lAPEM, ao 6, abril-junio de 1990, pp. 51-64.
41 Ibid, p. 53.
''- J. Meja y R. Garca, op. cit.
"*' En este punto deben considerarse las trabas legales para la determinacin de bases, tasas y/o
tarifas que limitan considerablemente el discursivo "libre manejo de la hacienda", expuesto en el
artculo 115 constitucional.
'*'* Vase H. N. Prez Gonzlez, Lu problemtica de la hacienda municipal, Mxico, CIDE (mimeografiado).
^^ Crozicr, op. cit., p. 14.
"'^ J. Meja Lira, La modernizacin municipal: carencias y nece.tidadefi de formacin de los
funcionarios municipales, Mxico, clDE (Sene Documentos de Trabajo), 1991, p. 21.
4'/6rf, p. 25.
^'^ J. Dueas Garca, "La planeacin de los servicios pblicos en las ciudades en expansin".
Estudios Municipales, Mxico, Centro Nacional de Estudios Municipales, nm. 2, marzo-abril de
1985, p. 115.
"^^ Tonatiuh Guillen Lpez, "Servicios pblicos y marginalidad social en la frontera norte".
Frontera Norte, vol. 2, nm. 4, julio-diciembre de 1990, pp. 95-117.
''" Plan Municipal de Jalatlaco.
^' Felipe Rodea, "Industrializarn la basura en Naucalpan", El Nacional, Mxico, 30 de noviembre
de 1992.
'- Vase J. Meja Lira y A. Medina Giopp, "El sistema administrativo de control municipal:
resultados de encuesta", Mxico, CIDE, 1992 (mimeografiado, versin preliminar).
COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS MLTÎCIPALES
63
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65
APNDICE
Cuestionario
(prueba piloto)
Estado:
Municipio:
Seccin encargada de
los servicios pblicos:
Nombre del funcionario:
Puesto que desempea:
Tiempo en el puesto:
Formacin educativa:
Elementos de organizacin
1. Llene el siguiente cuadro:
Servicios
Forma de
prestacin
Reglamento rector
Criterios para elegir

forma de prestacin
Agua
Alcantarillado
"
Alumbrado
Seguridad pblica
Limpia
Pavimentacin
Mercados
Panteones
Rastros
Parques y jardines
Otros
66
Sugerencia: para las formas de prestacin puede utilizar la siguiente clasificacin;

a) Servicios directamente a cargo del municipio.
b) Servicios prestados por el estado o la federacin mediante de convenio.
c) Consecionado a particulares.
d) Servicios prestados en colaboracin con otros municipios.
e) Servicios bajo otra forma de prestacin (explique).
2. Existe un funciograma en su ayuntamiento?
S (anexe)
NO
Cobertura
1.
2.
3.
4.
Poblacin total (especifique fuente de informacin).

Superficie total del municipio.
Total de localidades que lo componen,
En su opinin cul es el principal obstculo en la prestacin de servicios?
a) Falta de recursos financieros

b) Falta de personal capacitado
c) La geografa del municipio
d) La dispersin de la poblacin
e) Otros (explique)
5. Llene los siguientes cuadros:
Nota: En caso de no poseer la informacin para el cuadro especifique el porcentaje de
poblacin que cuenta con estos servicios en todo el municipio.

Localidades del
municipio
TOTAL
Nmero de
habitantes
Agua
67
Alumbrado
Drenaje
(%)
(%)
RODOLFO
68
Calles
pavimentadas
Limpia
TOTAL
(%)
GARCA
DEL CASTILLO
Mercados
(nm.)
Panteones
{nmj
Rastros
(nm.)
Parques y
jardines
(nm.)
COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SER\aCIOS MLTNICIPALES
6. Existen indicadores de cobertura para cada uno de los servicios?

S
NO
7. En caso de que existan explique cules son y cmo se aplican
8. Cul es el volumen de recoleccin de desechos en el servicio de limpia y cul es la
frecuencia promedio?
9. La seguridad pblica y el control del trnsito estn a cargo del municipio?
S
NO (Por qu?)
Calidad
1. Existen formas para controlar la calidad de los servicios a cargo del ayuntamiento?
S (Cules?)
NO
2. Cmo se determina la calidad de los servicios pblicos municipales?
ai Por indicadores o estndares
b) Por consulta a la poblacin
c) Otros (especifique)
Avances en las necesidades municipales

1. Cules fueron los principales avances en los servicios municipales durante el ao
pasado?
2. Presupuesto municipal global en los ltimos tres aos
3. Presupuesto asignado a servicios pblicos en los mismos aos
4. Presupuesto asignado en porcentajes a cada servicio municipal en los aos marcados
Nota: En entrevistas rpidas no se utilicen las preguntas 2 a 4.
Formas de decisin-planeacin
1. Existe un Plan Municipal de Desarrollo
s (Favor de anexarlo)
NO
2. En su opinin se encuentran bien definidos los objetivos de acuerdo con las
necesidades? S
NO (Por qu?)
3. Describa brevemente las formas de control y seguimiento ms comunes en la
prestacin de servicios pblicos
70

4. De las obras realizadas en el ao anterior:
a) Indique el total
b) Cules coinciden directamente con la consulta popular?
c) Cules responden a un compromiso o acuerdo con la federacin?
d) Cules surgen de un acuerdo con el gobierno estatal?
e) Cules se realizaron por sugerencia o accin de grupos organizados de la sociedad
civil?
fj Cules se derivan directamente de la planeacin municipal original?
5. En su opinin qu porcentaje de lo descrito en el Plan Municipal, con respecto a
servicios, se ha cubierto?
COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SER\^CIOS MUNICIPALES

CUADRO
1. ndice y grado de marginacin de los municipios
Municipios
Ani analco
Amecameca de Jurez
Atizapn de Zaragoza
Chalco
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlanepantla
Toluca
Valle de Bravo
FUENTE;
ndice de marginacin
10.893
-10.468
-17.683
-9.822
-15.098
-6.436
0.629
-7.540
-14.926
-5.518
-19.186
-13.518
-6.723
Grado de na?ginacin
Muy alta
Media baja
Media baja
Media
Media baja
Media
Alta
Media
Media baja
Media
Media baja
Media baja
Media baja
Coplamar, Geografa de la marginacin, Mxico, Siglo XXI, pp. 42, 164-17.
71
72
RODOLFO
CUADRO
GARCA
DEL CASTILLO
2. Forma de prestacin del servicio de agua por municipios

Forma de prestacin
Municipio
Amanalco
Amecameca
Atizapn de
Zaragoza
Chalco
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
A cargo del
municipio
Mediante
convenio con el
estado o con la
federacin
Particulares
Organismos
descentralizndos
Cooperacin
ciudadana
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlanepantla
Toluca
Valle de Bravo
Otras formas de
prestacin

CUADRO
73
3. Forma de prestacin del servicio de alcantarillado por municipio

Forma de prestacin
A cargo del
municipio
Mediante
convenio con el
estado o de la
federacin
Amanalco
Amecameca
Municipio
Particulares
Organismos
descentralizados
Atizapn de
Zaragoza
Otras formas de
prestacin
Chalco
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Cooperacin
ciudadana
Tlanepantla
Toluca
Valle de Bravo
74

CUADRO
4. Forma de prestacin del servicio de alumbrado por municipio

Forma de prestacin
Municipio
Amanalco
Amecameca
Atizapn de
Zaragoza
Chalco
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlanepantla
Toluca
Valle de Bravo
A cargo del
m unicipio
Mediante
convenio con el
estado o con la
federacin
Particulares
Organismos
descentra I izados
Otras formas de
prestacin

CUADRO
5. Forma de prestacin del servicio de seguridad pblica

por municipio
^_____
Forma de prestacin
Municipio
Amanalco
Amecameca
Atizapn de
Zaragoza
Chalco
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlanepantla
Toluca
Valle de Bravo
A cargo del
municipio
Mediante
convenio con el
estado o con la
federacin
Particulares
Organismos
descentraizados
Otras formas de
prestacin
76
RODOLFO
CUADRO
GARCA
DEL CASTILLO
6. Forma de prestacin del servicio de limpia por municipio

Forma de prestacin
Municipio
A cargo del
m unicipio
Mediante
convenio con el
estado o con la
federacin
Particulares
Organismos
descentraizados
Otras formas de
prestacin
Amanalco
Amecameca
Atizapn de
Zaragoza
Chalco
Ecatepec
Huixquihican
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlanepantla
Toluca
Valle de Bravo
JO^
COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SER\aC10S iUNICIPALES

CUADRO
77
7. Forma de prestacin del servicio de pavimentacin por municipio

Forma de prestacin
Municipio
Am analco
Amecameca
Atizapn de
Zaragoza
Chalco
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexicallzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlanepantla
Toluca
Valle de Bra\'o
A cargo del
municipio
Mediante
convenio con el
estado o con la
federacin
Particulares
Organismos
descentratizados
Otras formas de
prestacin
Obra pblica
Cooperacin
ciudadana
78

CUADRO
8. Forma de prestacin del servicio de mercados por municipio

Forma de prestacin
Municipio
Amanalco
Ajnecameca
Atizapn de
Zaragoza
Chalco
Ecatepec
Hiiixquilucan
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlanepantla
Toluca
Valle de Bravo
A cargo del
municipio
Mediante
convenio con el
estado o con la
federacin
Particulares
Organismos
descentralizadns
Otras formas de
prestacin
COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SER\^CIOS MLnMICIPALES

CUADRO
79
9. Forma de prestacin del servicio de parques y jardines

por municipio
Forma de prestacin
Municipio
Amanalco
Amecameca
Atizapn de
Zaragoza
Chalco
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlac
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlanepantla
Toluca
Valle de Bravo
A cargo del
municipio
Mediante
convenio con el
estado o con la
federacin
Particulares
Organismos
descentralitados
Otras formas de
prestacin
80

CUADRO
10. Forma de prestacin del servicio de panteones por municipio

Forma de prestacin
Municipio
Amanalco
Amccameca
Atizapn de
Zaragoza
Chalco
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlanepantla
Toluca
Valle de Bravo
A cargo del
municipio
Mediante
convenio con el
estado o con la
federacin
Particulares
Organismos
descentratizados
Otras formas de
prestacin

CUADRO
81
11. Forma de prestacin del servicio de rastro por municipio

Forma de prestacin
Municipio
Amanalco
Amecameca
Atizapn de
Zaragoza
Chako
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlanepantla
Toluca
Valle de Bravo
A cargo del
municipio
Mediante
convenio con el
estado o con la
federacin
Particulares
Organismos
descentralizados
Oirs formas de
prestacin
82
RODOLFO
CUADRO
Municipio
GARCA
DEL CASTILLO
12, Cobertura en la prestacin de servicios
Falta de
recursos
financieros
Ausencia de
personal
capacitado
La geografa
del municipio
La dispersin
de la
poblacin
Otros
Amanalco
AjTiecameca
Atizapn de
Zaragoza
Chalco
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlanepantla
Toluca
Valle de Bravo
CUADRO
Municipio
Atizapn de
Zaragoza
Jalatlaco
Nezahualcyotl
Valle de Bravo
13. Cobertura. Obstculos en la prestacin de servicios

Falta de
recursos
financieros
2
1
2
1
Ausencia de
personal
capacitado
La geografa
del municipio
1
1
3
La dispersin
de la
poblacin
Otros

CUADRO
83
14. Cobertura de los servicios pblicos

('Percepccin de funcionarios)
Servicios pblicos
Municipio
Amanalco
Amecameca
Atizapn de
Zaragoza
Chalco
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexi caltzingo
Agua
(%)
(%)
(%}
(%)
(%)
90
70
80
21
30
5
50
20
65
70
65
70
83
86
33
60
67
49
89
50
67
34
91
CUADRO
Municipios
Amanalco
Amecameca
Atizapn de
Zaragoza
Chalco
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlalnepantla
Toluca
Valle de Bravo
Calles
Alumpavimen- Merbrado Drenaje Limpia tadas
cadas
Si-
(7c)
Parques
Panteoy
nes
Rastros jardines
(%)
80
80
30
90
20
65
10
57
1
1
(%)
(%)
61
2
50
15, Existencia de indicadores de cobertura

para cada uno de los servicios
Aro
Cules son y cmo se aplican
Controles y formatos
Mapas, estudios de campo e informacin de otras
dependencias
Estadsticas de necesidades por titulares del rea
correspondiente
Tomas de agua y unidades
Demandas sociales
Croquis de zonas de atencin en jornadas
y trabajadores diarios
Reportes diarios, mensuales y anuales
Agua/ 1 X hab., seguridad pblica / mdulos x
habitante, servicios pblicos/ habitante
2
2
84
RODOLFO
GARCA
DEL CASTILLO
16. Calidad de los servicios. Existencia de formas para

controlar la calidad de los servicios a cargo del ayuntamiento
CUADRO
Municipio!^
Amanalco
Amecameca
Atizapn de
Zaragoza
Chalco
Si
No
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlanepantla
Se consulta a la poblacin
Supervisin de la Direccin de
Servicios Pblicos
Aumentando el equipo, infraestructura
y personal
*>
Contralona interna y buzn popular
Atendiendo las demandas de la

poblacin
Toluca
t
Valle de Bravo
Cules
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Abstencin
<t
Mediante revisiones
Va Direccin de Control y Evaluacin,
que verifica la actividad de cada
direccin
Sistema de quejas y sugerencias y
encuestas populares
COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS MLTÎCIPALES

CUADRO
Municipios
17. Servicio de limpia
Volumen de recoleccin
Amanalco
Amecameca
Atizapn de
Zaragoza
Chalco
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlanepantla
Toluca
Valle de Bravo
2 toneladas
Diario
1 110 toneladas
Diario
20
20
1 200
60
750-800
650
20-25
toneladas
toneladas
toneladas
toneladas
toneladas
toneladas
toneladas
Ainanalco
Amecameca
Atizapn de
Zaiagoza
Chalco
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Si
No
Abstencin
Trnsito
Si
No
Abstencin
Causas
Est en proceso
Est en proceso
Tenancingo
Tlanepantla
Toluca
Valle de Bravo
Cada Ser. da
Semanalmente
Diario
Diario
Cada 3er. da
Diario
Diario
18. Seguridad pblica y trnsito
Seguridad pblica
Municipios
Frecuencia
Semanalmente
72 m'
CUADRO
85
Contratado
estatalmente
Direccin de
Seguridad Pblica
y Trnsito
Gobierno del Edo.
(e.p.)
86
RODOLFO
CUADRO
GARCA
DEL CASTILLO
19. Calidad de los servicios pblicos municipales

Determinantes de la calidad de los servicios pblicos
Municipios
Indicadores o
estndares
Consulta a la
poblacin
Amanalco
Amecameca
Atizapn de
Zaragoza
Chalco
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlanepantla
Toluca
Valle de Bravo
CUADRO
Otros
Abstencin
C. ext.
20. Municipios que cuentan con un plan de desarrollo
Municipios
Amanalco
Amecameca
Atizapn de Zaragoza
Chalco
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlanepantla
Toluca
Valle de Bravo
Si
No
Abstencin
COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS NHiNICIPALES

CUADRO
Municipios
Si
21. Definicin de objetivos segn necesidades

No
Por qu
Amanalco
Amecameca
Atizapn de
Zaragoza
Chalco
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlanepana
Toluca
Valle de Bravo
No se cont con informacin de la poblacin real
87
88
RODOLFO
CUADRO
GARCA
DEL CASTILLO
22. Forma de control y seguimiento en la prestacin de servicios

pblicos municipales
Municipios
Amanalco
Amecamoca
Atizapn de
Zaragoza
Chalco
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tonancingo
Tlanepantla
Toluca
Valle de Bravo
Control y seguimiento
Atencin a las demandas de la ciudadana

Mediante informes del avance fsico , existen cont.
Supervisin, buzn popular, telfonos y tecallis
Por nmero de pobladores
El control se impone segiin la prioridad del servicio y las
posibilidades de la administracin, adems se le da un seguimiento
de acuerdo con las demandas solicitadas
Se captan las demandas de atencin, se destina la atencin al
departamento correspondiente y se comunican las demandas
atendidas con el visto bueno del demandante
Mediante el responsable de cada servicio
Por medio del control y evaluacin de la jefatura correspondiente
verifica la actividad de cada direccin
Control por medio de buzones de quejas y sugerencias
Por consulta a la poblacin e inspeccin
89

CUADRO
23. Obras realizadas

Total de obras
Municipios
Amanalco
Amecameca
Atizapn de
Zaragoza
Chalco
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Total
Ciudadanta
91
91
171
100
Valle de Bravo
20
52
20
31
60% Agua y Agua y Alum- Agua y

drenaje drenaje brado drenaje
5
14
7
7
4
Pavi- Uni-A.V.
men-D.
tacin y
alumbrado
Tenancingo
Tlanepantla
Toluca
Organizados
Gobierno por la
Planeacin
Federadel
sociedad
municipal
cin
estado
civil
Cabildo original
70%
240
80%
10%
80
11
30%
100
Agua y
drenaje
Las
ms
costosas
20
8%
26
70%
70%
La
mayora
Otros
90

CUADRO
24. Logros del plan municipal respecto a los servicios

Porcentaje pl,aneado con lo realizado
Municipios
Amanalco
Amecameca
Atizapn de Zar agoza
Chalco
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlanepantla
Toluca
Valle de Bravo
40
85
80
30
70
80
50
80
CU.\DRO 25.
Habitantes
Municipios
Amanalco
Amecameca de
Jurez
Atizapn de
Zaragoza
Chalco
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlanepantla
Toluca
Valle de Bravo
Superficies
21 949.3
18
27
15
14
9
1
6
14
6
42
33
172.24
442.01
549.15
352.39
323.06
219.65
343.95
767.61
225.07
013.5
627.21
Localidades
Hombres
Mujeres
25
70 901
7 801
38
43
1
42
13
3
3
49
2
101
58
17 683
141 527
600 410
62 406
6 933
3 557
615 947
29 384
343 974
253 873
17 848
18 638
141413
617 725
69 520
7 144
3 691
640 168
30 466
358 833
251 739
18 287
Total
15 72
36
282
1 218
131
14
7
1 256
60
702
487
36
621
940
135
926
047
248
115
300
807
612
135
FUENTE: INEGI, XI Censo General de Poblacin y Vivienda del Estado de Mxico, tomo I, 1990: y CEEM,
Los municipios del Estado de Mxico, 1988.
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11
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RODOLFO
92
GARCA
DEL CASTILLO
27. Relacin porcentual de cobertura en la muestra de servicios de

agua, drenaje y energa elctrica considerando el total de viviendas
particulares y el total de habitantes
CUADRO
Viviendas
con agua
Municipios
Viviendas
Habitantes
Viviendas con energa Habitantes Habitantes con energa
con drenaje elctrica
con agua con drenaje elctrica
(%)
C%)
CFO
(%)
(%)
(%)
Amana Ico
Amecameca
Atizapn de
Zaragoza
Chalco
Ecatepec
Huixquilucan
Jalatlaco
Mexicaltzingo
Nezahualcyotl
Tenancingo
Tlanepantla
Toluca
Valle de Bravo
46.23
95.74
15.27
74.68
62.54
96.96
46.76
95.43
14.12
73.62
62.86
96.78
85.60
28.58
88.51
88.87
89.62
89.03
96.93
71.72
97.53
86.95
80.81
82.78
23.72
85.65
78.94
58.52
86.68
98.12
52.16
95.86
78.73
63.60
96.03
94.74
96.94
96.37
95.58
96.39
99.61
92.75
99.55
95.40
84.90
84.40
29.38
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88.91
96.60
70.33
97.09
85.52
80.00
81.40
23.77
85.24
78.01
59.19
86.45
97.84
50.17
95.32
75.88
61.44
95.41
94.86
96.84
96.04
96.19
96.67
99.14
91.08
99.09
94.64
84.18
% mustrales
87.90
84.83
97.45
87.35
83.91
97.04
% Estado de
Mxico
85.08
73.96
93.79
72.08
72.08
93.02
FUENTE: Elaboracin propia con base en los Resultados definitivos del IXCenso General de Poblacin,
INEGI, 1990.
NOTA; Los clculos de porcentajes de poblacin cubierta se hicieron considerando el total de la
poblacin y no contra el total de ocupantes en casas habitacin, lo cual hace que el indicador sea
ms estricto (se tuvo en cuenta la poca variacin entre los datos de la poblacin total y la de ocupantes
de viviendas particulares).
NDICE
Introduccin
1. Los problemas de la evaluacin en cobertura y calidad
2. Cobertura y calidad en los servicios municipales:

presentacin inicial del caso del Estado de Mxico
19
3. Los problemas generales y algunas notas de reflexin
29
Comentarios y conclusiones
57
Referencias bibliogrficas
63
Apndice
65
93
Este documento de trabajo del Centro

de Investigacin y Docencia Econmicas
se termin de imprimir en marzo de 1993
en los talleres de Impresores Cuadratn y Medio,
S.A. de C.V., Dr. Vrtiz 931A, col. Vrtiz Narvarte.
El tiro fue de 300 ejemplares ms sobrantes
para reposicin.
DOCUMENTOS DE TRABAJO
CATLOGO 1992
ADMINISTRACIN PBLICA
Arellano Gault, David, Teora de la organizacin y anlisis organizacional: hacia nuevos

paradigmas.
Arellano, David y Enrique Cabrero, Modelos organizacionales autctonos para Amrica
Latina. Utopa o realidad?
Arellano, David, Guido Prraga, Jorge Calle y Marcela Torres, Anlisis comparativo en
trminos de capacidad competitiva entre empresas pblicas y privadas en Mxico,
1985-1988.
Cabrero, Enrique y Gabriel Sansn, Los posgrados en Administracin Pblica.
Cabrero, Enrique y Jos Meja Lira, Marco terico-metodolgico para el estudio de
polticas descentralizadoras en Mxico.
Cabrero, Enrique y Teresita Escotto, Evolucin reciente de los procesos de reforma de la
Administracin Pblica y su efecto en los modelos organizacionales.
Garca del Castillo, Rodolfo, Los servicios pblicos municipales.
Hernndez Torres, Misael y Jos Meja Lira, Experiencias de la planeacin municipal y
propuestas para su mejoramiento.
Medina Giopp, Alejandro y Jos Meja Lira, Sistemas administrativos de control. Un
estudio descriptivo de los municipios.
Moreno Salazar, Pedro, Tendencias recientes en la gestin de sistemas de relaciones
laborales e industriales en empresas pblicas mexicanas.
ECONOMA
Araya Gmez, Ivn, Market Failures and Asymmetrical Information in Financial Markets: The Case for Prudential Regulation or Financial Collapse?
Feliz, Raiil A., Credibilidad y estabilizacin. El papel del tipo de cambio en la reduccin
de la inflacin.
, Determinantes del crecimiento econmico en Amrica Latina: la evidencia emprica: 1950-1989.
, Dinmica de la inflacin. Implicaciones observables de la teora clsica. La
experiencia mexicana: 1971-1989.
Feliz, Ral A. y Grocio Soldevilla, Control de precios y variabilidad de los precios relativos
en Mxico. Un enfoque de multimercados.
Feliz, Ral A. y John H. Welch, Cointegracin y pruebas de un modelo clsico de inflacin
en Argentina, Bolivia, Brasil, Mxico y Per.
Mayer, David y Ral A. Feliz, Dinmica no lineal en la bolsa de valores.
Reyes, Pedro, Funciones de produccin a partir de una ecuacin diferencial. Aplicacin
a la estructura productiva sectorial de Mxico.
Robles Vsquez, Hctor V. y Ral Garca-Barrios, Fallas de mercado y autoabasto
familiar en la produccin de maz: microeconoma de la trampa de recursos.
Swaminathan, Madhura, El papel cambiante del crdito formal e iriformal en el Mxico

rural.
Tamayo, Jess y Femando Lozano, Las reas expulsaras de mano de obra del estado de
Zacatecas.
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CIDE BfBLIOTECA
3 3735 00030 9635
0 5 0 7
B 1 B L ! O TE C A
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Vencimiento
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7 OCT0D2
I 1 iWVw
nTENE 2011
6507
CIDE
DTAP
12
GARCA,
del Castillo Rodolfo
COK ClÊ
Cobertura y calidad de los
servicios municipales: estudio
sobre el Estado de Mxico,
Nombre
del
Lector
Fecha de
Vencimiento
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COLECCIN CIDE
ft s o
centro de investigacin y docencia econmicas, a. c.
BIBLIO-HEMEROTECA
;V5-
-:
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sta investigacin nace dentro del concepto global del

Proyecto de Modernizacin Municipal y significa un avance
dentro del rea dedicada a los servicios en el municipio.
Se basa en la exploracin de algunos municipios mexiquenses
a la luz de los factores de cobertura y calidad.
El trabajo se compone de tres grandes partes. En la primera
se realiza una breve disertacin sobre los conceptos de
cobertura y calidad rescatando su importancia
en el espacio de lo pblico y delimitando el uso que de ellos
se hace dentro del estudio de caso.
La segunda parte describe el esquema bajo el cual se revisan
los municipios seleccionados destacando las formas
particulares utilizadas en su anlisis. Tambin se da una
primera panormica general de los resultados obtenidos.
La ltima parte reordena la discusin sobre la dinmica
de los servicios en relacin con los obstculos que surgen en
su prestacin, bosquejando, a su vez, algunab probables vas
de solucin y puntos de reflexin sobre esta problemtica.
fti*-^.VS
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Garcia Del Castillo

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DOCUMENTO DE TRABAJO 12

Rodolfo Garca del Castillo

CEN RO DE I>3VESTIGACION Y DOCENCIA ECONOMK AS

Centro de Investigacin y Docencia Econmicas

COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS

RODOLFO GARCA DEL CASTILLO

CENTRO DE INVESTIGAClN-.YJ)QCENCA FrONMICAS

Primera edicin, 1993

D.R. 1993, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C.

Tipografa y cuidado editorial:

RODOLFO GARCA DEL CASTILLO

manera se detecta en nuestro estudio una coincidencia de aseveraciones en

COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS ML'NICIPALES

de prestacin de servicios, por lo cual en esta ocasin se presenta de manera

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Evidentemente abordar el problema de la evaluacin de los servicios pblicos

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COBERTLTRA Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS MUNICIPALES

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RODOLFO GARCA DEL CASTILLO

La calidad en el mbito empresarial

COBERTURA Y CALIDAD DE LOS SERVICIOS MLT>ICIPALES

RODOLFO GARCA DEL CASTILLO

indispensable tener una garanta de calidad que comience en la etapa de

La calidad y el sentido de lo pblico

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los gerentes la identifican con sistemas y procedimientos mediante los cuales se

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administraciones municipales en cuanto a la necesidad de capacitacin o a las

El sentido otorgado a la calidad en el estudio

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desde la percepcin que implica relacin de usuario de los clientes o

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no supone una subordinacin absoluta por parte de los decisores o gestores

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COBERTURA Y CALID.\D DE LOS SERVICIOS MUNICIPALES