LA COOPERACION INTERAMERICANA DURANTE

LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL Y LA INTEGRACION

ECONOMICA CONTINENTAL

Javier Alcalde Cardoza*

Existe una tensin histrica entre dos grandes proyectos de integracin del continente
americano: el proyecto bolivariano de unir las repblicas al sur del Ro Grande, para lograr su fortalecimiento y conseguir interactuar ms equilibradamente con el gran vecino
del Norte, y el proyecto panamericano de unir todas las naciones del continente bajo los
auspicios benevolentes de Estados Unidos. El primer proyecto, que en trminos contemporneos podramos llamar "pan-latinoamericanista", fue planteado por el Gran Libertador
en las primeras dcadas del siglo pasado, mientras que el segundo comenz a cobrar forma
en las postrimeras del mismo siglo (con la celebracin de la Primera Conferencia de los
Estados Americanos, en Washington, en 1889-1890).
En nuestros das, hemos podido presenciar en los aos 70 y 80 el ascenso y cada
del "pan-latinoamericanismo", de la mano con el nacionalismo econmico, sobre todo a
travs de la trayectoria de movimientos y organismos como el Grupo Andino y el Sistema
Econmico Latinoamericano (SELA). El panamericanismo tuvo un breve momento de brillo con la Alianza para el Progreso, en los aos 60, para volver con mucho ms fuerza, a
fines de la dcada del 80, con el proyecto de la "Empresa de las Amricas" del presidente
Bush, la suscripcin del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, incorporando a
Mxico, y la celebracin de conferencias de Jefes de Estado y ministros del continente, a
partir de 1994, que buscan la construccin de un rea de Libre Comercio de las Amricas
(ALCA).
En la presente coyuntura panamericanista, es interesante descubir que para algunos
lderes y grupos de los sectores pblicos y privados de los Estados Unidos y Amrica Latina la idea de una unin econmica del Hemisferio Occidental ya se perfilaba ntidamente
durante la Segunda Guerra Mundial, en el contexto de una vasta y exitosa experiencia de
cooperacin interamericana, promovida por el conflicto.
Durante la guerra experimentaron tambin, a nivel mundial, una evolucin notable

Doctor en Relaciones Internacionales (Universidad de Virginia). Ex-titular de la Ctedra Lee Morgan de

Asuntos Econmicos Internacionales en la Universidad Bradley. Illinois, EEUU.

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las nociones de bienestar popular y desarrollo econmico, que habran de convertirse en

norte de la cooperacin internacional despus de la conflagracin. Un breve repaso, como
el que haremos, de las circunstancias en que surge el proyecto de integracin econmica
de las Amricas, as como de algunas de las opiniones y debates que suscit, nos permitir
apreciar de manera general los intereses, nociones bsicas y expectativas de Estados Unidos y los pases latinoamericanos, relacionados no solamente con el proyecto sino tambin
con temas como la industrializacin, la distribucin del ingreso y la divisin internacional
del trabajo, que en ese momento recin comenzaban a insinuarse como elementos importantes en las relaciones interamericanas.

DE LA POLITICA DEL "BUEN VECINO" A LA COOPERACION

INTERAMERICANA
Luego de la Conferencia de los Estados Americanos de La Habana ( 1928), Estados
Unidos reorient su poltica hacia Amrica Latina, dejando de lado la agresiva defensa de
los intereses estadounidenses en la regin y abandonando la intervencin en el Caribe. Seguidamente, el gobierno de Hoover, acercndose a lo que despus se denominara la poltica del "Buen Vecino," repudi el llamado Corolario de ( Theodore) Roosevelt a la Doctrina Monroe, retom la poltica de reconocimiento de jacto de los regmenes latinoamericanos', y urgi a los inversionistas estadounidenses la necesidad de agotar las instancias
locales antes de recurrir a la proteccin diplomtica. Franklin Roosevelt y su secretario de
Estado, Cordell Hull, dieron forma definitiva a esta poltica. En la Stima Conferencia Panamericana, en Montevideo ( 1933), Cordell Hull anunci que Estados Unidos estaba reemplazando la "diplomacia del dlar" con la doctrina del Buen Vecino, y salud:
... el principio de una nueva era de gran renacimiento del esfuerzo cooperativo americano para promover nuestros asuntos materiales, morales, y espirituales ... 2
En esta conferencia, los participantes aprobaron el programa liberal de comercio presentado por Estados Unidos y completaron acuerdos recprocos de comercio entre ese pas
y las repblicas latinoamericanas. A pesar de este ambiente favorable para el comercio
interamericano, los intercambios econmicos entre Amrica Latina y Alemania, Italia, y
Japn se expandieron significativamente en los aos siguientes. Washington observaba este
fenmeno con mucho recelo; adems de la rivalidad comercial, Estados Unidos tema la
penetracin cultural y poltica de Latinoamrica por estos pases. En la Conferencia de
Buenos Aires de 1936, el presidente Roosevelt invoc la solidaridad interamericana, "no
slo contra los ataques militares extranjeros, sino tambin contra las incursiones econmicas y culturales en el hemisferio occidental" 3 . Despus de esta conferencia, los departamentos de Guerra y de Estado de Estados Unidos empezaron a buscar una cooperacin militar ms estrecha con Amrica Latina. En este momento, la poltica del Buen Vecino no
inclua actividades de cooperacin econmica. La cooperacin econmica interamericana

2
3

Woodrow Wilson haba establecido una poltica de reconocimiento de jure de los regmenes latinoamericanos que era considerada una forma de intervencin en Amrica Latina.
MECHAM, J. Lloyd. The United States and Inter-American Security ( Austin, 1961), pp. 114-115.
GARDNER, Lloyd C. Economic Aspects ofNew Deal Diplomacy ( Madison, 1964), p. 60.

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era entendida simplemente como un asunto de facilitacin del comercio interregional y

Amrica Latina no demandaba dentro de ella la asistencia econmica de Estados Unidos.
Muy pronto, sin embargo, fue evidente para Estados Unidos que podra verse envuelto en un conflicto armado con las potencias del Eje y, desde esta perspectiva, Washington
empez a reexaminar su poltica hacia Latinoamrica. Exista un elemento muy fuerte de
sentimiento pro-Eje en pases como Argentina, Bolivia, Brasil y Chile, que pona en peligro la posibilidad de utilizar la regin como un recurso estratgico en caso de guerra 4 .
Alemania, Italia y Japn se hallaban muy activos subrayando su disposicin a ayudar a
que las naciones latinoamericanas "arrojaran el yugo de la servidumbre econmica y poltica de los Estados Unidos", aprovechando la desconfianza creada por las polticas estadounidenses de dcadas anteriores 5 . La expropriacin de empresas petroleras americanas en
Mxico, en marzo de 1938, caus gran conmocin en Estados Unidos. El Departamento de
Estado se neg inicialmente a reconocer la validez de la medida mexicana, ante lo cual
este pas contact a compradores alemanes y japoneses para vender su petrleo.
Washington haba estado observando cmo el nacionalismo latinoamericano y la penetracin del Eje se acercaban uno al otro, hasta que, a manera de dos polos elctricos, una chispa apareci repentinamente entre ellos. Su intensidad sobrecogi a los
observadores, quienes entonces se dieron cuenta de la necesidad de modificar el experimento del Buen Vecino. 6
En los meses siguientes, la poltica estadounidense hacia Amrica Latina fue, en
gran medida, moldeada por consideraciones relacionadas con las potencias del Eje. En la
Conferencia de Ministros de Relaciones Exteriores de Lima (1938), Hull no pudo conseguir un acuerdo acerca de una accin colectiva para resistir la intervencin extranjera en el
hemisferio. Los latinoamericanos no confiaban suficientemente en Estados Unidos, y, adems, muchos pases obtenan beneficios significativos a travs de sus conexiones econmicas con los pases del Eje. Hull reconoci en privado que Estados Unidos no haba sido
capaz de detener los avances alemanes en el Hemisferio Occidental. 7
Para acabar con este impasse, Washington opt por buscar una alianza con Amrica
Latina. La regin ofreca la posibilidad de proporcionar bases estratgicas para la defensa
de Estados Unidos. La importancia para Washington de las economas neo-coloniales de
Latinoamrica radicaba en la capacidad de stas de producir vastas cantidades de alimentos
y materias primas. Normalmente, los productos importados de Amrica Latina eran mucho
ms importantes para Estados Unidos que las exportaciones a esta regin. En una situacin
de guerra, los recursos latinoamericanos adquiriran una importancia decisiva para Estados
Unidos, por la relativa facilidad de transporte y la virtual invulnerabilidad de Latinoamrica a un bloqueo.
Personajes influyentes en Washington, como Frank Knox y Bernard Baruch, sostenan que Estados Unidos deba fortalecer y cambiar sus polticas econmicas hacia Amri-

5
6
7

SJMPSON, James R. "The Origin of the United States' Academic Interest in Foreign Economic
Development," Economic Development and Cultural Change 24, no. 3 ( 1976), p. 642.
RODELL, Katherine C . South American Primer ( New York, 1941), p. 166.
GARDNER. Economic Aspects ofNew Deal Diplomacy, p. 109.
Ibid., pp. 109-111.

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ca Latina, tratando a los pases de la regin como socios en los proyectos econmicos8 .
Conjuntamente con la adopcin de este sistema de asociacin para lograr un acercamiento
econmico con Amrica Latina, el gobierno norteamericano decidi ofrecer recursos financieros para el desarrollo de la regin.

COOPERACION INTERAMERICANA DURANTE LA GUERRA

En 1939, la poltica del Buen Vecino empez a cambiar radicalmente, con un nuevo
objetivo que era la defensa de Estados Unidos y del hemiferio occidental. Al mismo tiempo, Washington dise nuevas tcnicas polticas para provocar una reaccin rpida de los
pases latinoamericanos. El subsecretario de Estado, Sumner Welles, asisti a la Conferencia de Ministros de Relaciones Exteriores de Panam (Setiembre de 1939) con plena autorizacin para negociar acuerdos econmicos que incluyeran la asistencia financiera para inducir la colaboracin poltica de los gobiernos latinoamericanos. Welles llev este mensaje
a la conferencia:
El gobierno de Estados Unidos desea cooperar con todas las dems repblicas americanas en los esfuerzos de cada una para desarrollar los recursos de su territorio de
forma econmicamente adecuada y no competitiva. 9
Estados Unidos no slo ofreci asistencia para el desarrollo mediante crditos privados y oficiales, sino que tambin prometi cooperacin financiera para ayudar a sus vecinos sureos en el difcil perodo que se esperaba resultara de la prdida de mercados por
la guerra.
En Panam, la mayor parte de los pases latinoamericanos mostraron estar dispuestos
a seguir el liderazgo de Estados Unidos en la guerra. La perspectiva oficial, tanto en Estados Unidos como en Amrica Latina, era que la colaboracin no se deba a la asistencia
econmica estadounidense sino que era una consecuencia de la solidaridad continental
conseguida por la poltica del Buen Vecino 10 .
En 1940, la capacidad de prstamo del Eximbank fue aumentada de $200 a $700 millones con el fin de permitirle poner en marcha una poltica de desarrollo para
Latinoamrica, inspirada en el rol de la Corporacin Britnica para el Desarrollo Colonial.
Los prstamos del Eximbank estaban principalmente dirigidos a ayudar el desarrollo de recursos y a cimentar la estabilidad econmica. El Banco se convirti en un instrumento de
ayuda polticamente determinada, orientado hacia el fortalecimiento de las economas latinoamericanas con la finalidad de apoyar la defensa del Hemisferio Occidental. Varias corporaciones oficiales fueron formadas en Estados Unidos para el financiamiento y la compra de la produccin de materiales estratgicos de Amrica Latina. Al mismo tiempo, estas
corporaciones procuraron asistir a los pases de la regin en la satisfaccin de sus necesidades ms importantes, suministrando ayuda tcnica en gran escala y apoyando la mejora

9
10

Frank Knox, editor en aquella poca del Chicago Daily News, y Bernard Baruch, asesor del presidente,
aconsejaron a Franklin Roosevelt que cambiara el enfoque econmico de la administracin a Amrica Latina. GARDNER, Economic Aspects of New Deal Diplomacy, p. 123.
WELLES, Sumner. The World ofthe Four Freedoms ( New York, 1943), p. 5.
WOOD, Bryce. The Making of the Good Neighbor Policy ( New York, 1962), pp. 310-312.

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del transporte y de otros servicios. Una oficina especial, dependiente del Consejo de Defensa Nacional, fue creada para dirigir todos estos programas. En 1941, esta oficina fue
reemplazada por la Oficina de Coordinacin de Asuntos Interamericanos, la cual fue ubicada dentro de la Oficina Ejecutiva del Presidente. Al ao siguiente, Nelson Rockefeller,
Coordinador de Asuntos Interamericanos, cre el Instituto para los Asuntos
Interamericanos, para asistir a Amrica Latina mediante programas tcnicos y proyectos en
varios campos, entre ellos salud, agricultura y educacin 11 . El presidente Roosevelt coment acerca de estos hechos:
De lo que hablo es de un nuevo enfoque a estos asuntos sudamericanos ... Dnles su
parte. Ellos piensan que son tan buenos como nosotros, y muchos de ellos lo son. 12
En el plano internacional, la Comisin Interamericana de Desarrollo fue creada en
enero de 1940. A pesar de su denominacin, la meta principal de este rgano no era el desarrollo a largo plazo sino la promocin a corto plazo de un ajuste de las economas continentales para hacerlas complementarias, y, si fuese necesario, autosuficientes. Fue dentro
de este contexto de contingencia de guerra que apareci por primera vez la expresin "integracin econmica del Hemisferio Occidental" en un documento oficial de las repblicas
americanas 13 .
Todo el nuevo sistema fue concebido, bsicamente, como una medida de emergencia. Sin embargo, las entidades pblicas establecidas en Amrica Latina para coordinar con
la Comisin lnteramericana de Desarrollo eran propiamente corporaciones de desarrollo,
diseadas con una funcin amplia de fomentar el desarrollo econmico y la planificacin a
largo plazo; una de sus tareas era la creacin de empresas durante la guerra. De esta manera, mientras que para Estados Unidos el inters principal en la cooperacin econmica
interamericana era estratgico, los pases latinoamericanos intentaron hacer que este proceso se convirtiera en un instrumento para sus esfuerzos de progreso econmico sostenido.
Por el lado de Estados Unidos, los intereses estratgicos de corto plazo eran indudablemente preeminentes en esta iniciativa de cooperacin continental. Estados Unidos estaba principalmente interesado en asegurar la obtencin de materiales estratgicos de Amrica Latina y en contar con aliados ms fuertes y confiables en la regin 14 . Para lograr esto,
Washington estaba dispuesto a ayudar a Amrica Latina a mitigar el impacto de la interrupcin del comercio por la guerra y apoyar la mejora del bienestar material de sus poblaciones. El inters estadounidense por el bienestar latinoamericano fue expresado por
Sumner Welles en 1942, al exhortar a ciertos pases latinoamericanos que an no haban
roto relaciones con las potencias del Eje a hacerlo:
Mi gobierno cree que debemos empezar ahora a ejecutar planes, que resultan vitales para la defensa humana del hemisferio, para la mejora de las condiciones de salud y sanitarias, el abastecimiento y mantenimiento de provisiones adecuadas de ali-

11
12
13
14

BROWN, William A. y OPIE, Redvers., American Foreign Assistance (Washington, D.C., 1954), pp.
19-20.
GARDNER, Economic Aspects of New Deal Diplomacy, p. 109.
DA VILA, Carlos. We of the Americas ( Chicago, 1949), pp. 32-33.
BLANKSTEN, George. "The Aspiration for Economic Development," Annals of the American Society of
Politics and Social Sciences, 334 (Marzo 1961), p. 16.

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mentos, leche, y agua, y el control efectivo de ... las enfermedades contagiosas. Estados Unidos est preparado a participar as como a alentar acuerdos complementarios
entre las repblicas americanas para atacar estos problemas ... 15
En esta ocasin, la asistencia estadounidense era ofrecida expresamente para el progreso social. Se refera a un rea muy sensible para los gobiernos de la regin,
incrementando as los alicientes para lograr su colaboracin poltica y estratgica.
Existen evidencias que sugieren que Estados Unidos no pensaba extender la cooperacin econmica ms all del plazo requerido para la conduccin del esfuerzo blico.
George Blanksten, por ejemplo, citaba la opinin de asesores estadounidenses en Amrica
Latina que dudaban que las contribuciones tcnicas y econmicas de su pas fueran a ser
ms duraderas que aqullas de carcter puramente militar 16 . En cuanto al Eximbank,
George Patterson indicaba en 1943 que poco se deca en Estados Unidos acerca de sus
grandes posibilidades
en el campo del desarrollo de los recursos naturales de Amrica Latina, para beneficio de la regin, despus de la guerra, con la mira de contribur a relaciones polticas y econmicas internacionales ms estables. El Congreso no se preocupaba de objetivos de largo plazo tales como stos 17
La suerte del proyecto de un Banco Interamericano, creado, en principio, junto con
la Comisin Interamericana de Desarrollo en 1940, parece ser tambin testimonio del
desinters estadounidense en cuanto al progreso econmico a largo plazo de Amrica Latina. El acuerdo que creaba el Banco, que haba servir de oficina central (clearing house)
para los pagos interamericanos y de agencia para estimular la produccin y el comercio, no
pudo obtener el nmero necesario de ratificaciones de las repblicas americanas. El acuerdo fue posteriormente archivado en Washington, revelando el escaso inters estadounidense por el establecimiento del organismo 18

LOS INTERESES ECONOMICOS EN LA COOPERACION INTERAMERICANA

Sin embargo, no puede decirse que slo intereses estratgicos inspiraron a Estados
Unidos a proporcionar asistencia econmica a Latinoamrica. El nacionalismo latinoamericano y la competencia comercial en la regin entre Estados Unidos y los pases del Eje,
aparentemente, sirvieron de incentivo para la formacin de una incipiente doctrina sobre
las relaciones interamericanas en el Departamento de Estado a partir de 1938, la cual se
basaba en la experiencia de las relaciones econmicas estadounidenses con Canad. En
este pas el incremento de la produccin industrial condujo a la expansin del comercio
con su vecino sureo y a la multiplicacin de oportunidades de inversin para el capital estadounidense. Por analoga, se supona en Washington, en el caso de Latinoamrica, que si
Estados Unidos alentaba la produccin de bienes semi-acabados y de manufacturas ligeras

15
16
17
18

WELLES, Ob. Cit, p. 51.

BLANKSTEN, Ob. Cit. p. 16.
PATTERSON, George. "The Export-Import Bank," Quarterly Journal of Economics, ( 1943-1944), p.
72.
DAVILA, Ob. Cit, pp. 39-41.

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en la regin, sin menoscabar la produccin de materias primas, este cambio conducira a

una mejora cuantitativa y cualitativa en el comercio interamericano. En este escenario, se
estimaba que paralelamente al aumento del flujo de inversin directa norteamericana en las
crecientes industrias latinoamericanas, Estados Unidos podra tambin incrementar la venta de manufacturas y maquinaria a sus vecinos del sur 19 En realidad, las ideas del Departamento de Estado eran muy parecidas a las del programa de desarrollo internacional que
por esa poca propona Eugene Staley, el cual pona nfasis en la posibilidad de
incrementar la capacidad productiva de las naciones menos desarrolladas y de fomentar su
industrializacin para estimular la industria de bienes de capital en el Norte20 .
En 1940, un informe publicado por la Asociacin de Poltica Exterior de Estados
Unidos subray las posibilidades de una mayor complementacin econmica entre este
pas y Amrica Latina. Adems de sealar la conveniencia de alentar la explotacin de materiales estratgicos en la regin, el informe indic tambin la opcin de que un nmero de
productos que Estados Unidos importaba de distintas partes del mundo fueran abastecidos
casi totalmente por Amrica Latina. Sugiri que se estableciera empresas conjuntas con
capital latinoamericano y estadounidense en minera, con la finalidad de exportar minerales a Estados Unidos, as como tambin la concesin de ayuda para establecer industrias
ligeras en la regin. Estas medidas brindaran mayores ingresos a Amrica Latina, permitindole adquirir mayor cantidad de bienes estadounidenses, puesto que "a medida que las
naciones pasan de una etapa de economas puramente agrarias a economas industriales o
semi-industriales, se convierten en mejores clientes "21 .
En 1943, el Comit Interamericano de Asesora Econmica y Financiera public un
manual que esquematizaba las maneras de concretar la cooperacin hemisfrica en proyectos industriales:
a)
b)
e)

Promoviendo la participacin del capital estadounidense, por s solo o en combinacin con capital nacional;
Contratando tcnicos o especialistas de Estados Unidos; y
Adquiriendo maquinaria, equipos, y otros productos de la industria estadounidense.

En una reunin de la Comisin Interamericana de Desarrollo, en abril de 1944, el

Subsecretario de Estado, Adolf Berle, afirm que Estados Unidos haba dejado atrs la nocin de que la competencia causada por la industrializacin latinoamericana sera un factor
temible, ya que
Lo que podamos perder en la competencia industrial lo recuperamos con creces con
la mejora de los mercados ocasionada por el aumento de los salarios y la creciente
prosperidad de los pases que mejoran su vida econmica. 22
En otras palabras, la industrializacin latinoamericana era un hecho positivo para Estados Unidos, porque vena acompaada de un incremento paralelo de la demanda de pro-

19
20
21
22

GARDNER, Economic Aspects of New Deal Diplomacy, p. 195.

STALEY, World Economy in Transition (New York, 1939).
RAUSHENBUSH, Joan. Look at Latin America ( New York, 1940), pp. 58-60. La cita es de la p. 60.
GARDNER, Ob. Cit, p. 199.

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duetos industriales estadounidenses de mayor sofisticacin en los mercados regionales. De

esta manera, los intereses estratgicos estadounidenses en la cooperacin hemisfrica, que
buscaban lograr la complementariedad econmica durante la guerra, se unieron a un designio econmico ms duradero, aunque menos intenso, de integrar las economas continentales.
El caso de la asistencia econmica a Brasil ilustra la manera en que los propsitos
estratgicos permitieron el acomodo de los intereses comerciales. Washington se comprometi a apoyar el desarrollo brasileo mediante la provisin de prstamos a largo plazo,
por medio del Eximbank, a cambio del uso de bases en territorio brasileo. Como elemento central de su asistencia, Estados Unidos envi en 1942 una misin tcnica para ayudar a planear la industrializacin brasilea. La misin Cooke contribuy significativamente
a la elaboracin del primer inventario sistemtico de los recursos naturales brasileos, obteniendo as una valiosa informacin que apoy una mayor penetracin del pas por parte
del capi tal estadounidense23 .
La idea de la integracin econmica del Hemisferio Occidental fue compartida con
entusiasmo por los latinoamericanos. Ezequiel Padilla, ex-ministro de Relaciones Exteriores de Mxico, public un libro en 1943 en el que expresaba su conviccin de que el continente americano era "una unidad geogrfica y espiritual tan singular que su organizacin
econmica deba constituir un bloque natural y espontneo, una unidad cooperativa dentro
de la economa mundial". Padilla defina a continuacin su idea de la cooperacin
interamericana dentro del sistema econmico internacional:
La solucin obvia para las naciones de Amrica es intentar obtener los productos
manufacturados necesarios, y especialmente las materias primas, dentro del mismo
continente. Esto equivale a decir que debe lograrse una poltica econmica de unidad
que fomente la agricultura, ganadera, minera, y la utilizacin de las fuentes de poder e industrializacin ... ;
Esto no implica una autarqua continental cerrada ... sino ms bien un deseo de basar
la coordinacin mundial en bloques continentales .. .
Me parece que sera para Amrica una forma de proceder sensata- en tanto que se
abre pacientemente el camino a una economa internacional de carcter universal- la
de garantizarse una cierta seguridad econmica y un nivel de vida adecuado .. ?4
Padilla vea la elevacin del nivel de vida como capaz de abrir nuevos mercados
para los productos industriales y mencionaba una vez ms el ejemplo de la industrializacin canadiense. Sus opiniones eran coincidentes con las del Departamento de Estado y las
de la Asociacin de Poltica Exterior en cuanto al nivel deseable de industrializacin para
Amrica Latina:
Naturalmente, se debe tomar en consideracin qu nivel de industrializacin bsica
resulta prudente introducir en pases agrarios. Lo ideal sera ir dejando gradualmente

23
24

SKIDMORE, Thomas A. Politics in Brazil, 1930-1964, ( New York, 1967), pp. 44-45.
PADILLA, Ezequiel. Ob.Cit. (Chicago, 1943), pp. 111 y 124.

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a los pases altamente industrializados la manufactura de aquellos productos quebien sea porque requieren grandes inversiones de capital o porque necesitan mercados mundiales para ser rentables- no se adecan a ser producidos localmente en cada
pas25
Carlos Dvila, ex-embajador chileno en Estados Unidos, tena una perspectiva similar a la de Padilla con respecto a este tema. l vislumbraba una economa complementaria
para todo el hemisferio occidental, incluyendo una industria "racional y natural" que supondra una divisin del trabajo entre los pases americanos 26 .
Tanto Padilla como Dvila consideraban que la integracin econmica hemisfrica
era la base indispensable para cultivar una solidaridad interamericana destinada a durar
mucho ms all del fin de la guerra. En las palabras de Padilla:
Debemos actuar con el nimo de una federacin de naciones. Marchamos hacia una
fusin indisoluble de nuestros destinos y slo mediante el establecimiento de la unidad econmica de Amrica podremos erigir permanentemente una solidaridad plena27
De manera idealista, Dvila vea a la integracin econmica como capaz de disolver
los intereses econmicos nacionales en un proyecto continental comn:
En una gran economa interamericana en funcionamiento, donde el bienestar de todos fuera la preocupacin comn de la totalidad, no debera importar mayormente
dnde se produce el acero, los automviles, o los aviones ... Tal es el caso, por ejemplo, de los ricos estados americanos de Iowa y Kansas, los cuales no tienen industria
y, sin embargo, son extremadamente prsperos 28
De esta comparacin se puede tambin inferir que Dvila crea que todas las naciones de las Amricas eran lo suficientemente ricas en recursos naturales como para lograr a
base de ellos un cierto grado de prosperidad, o, en su defecto, que un sentimiento de solidaridad incitara una redistribucin altruista de la riqueza entre ellas. Padilla, por su parte,
consideraba explcitamente que la meta ltima de la cooperacin interamericana deba de
ser alcanzar en todas las naciones del hemisferio un nivel de bienestar similar al de Estados Unidos:
... el fundamento necesario para los ideales americanos es la defensa del nivel de
vida de los pueblos de Amrica. Lo que Estados Unidos ha logrado en su vasto territorio... debera lograrse en las veintin naciones de la Amrica Unida. 29
Padilla era de la creencia que un nivel decente de salarios y una distribucin adecuada de la produccin a nivel continental eran esenciales para erradicar la pobreza y el desempleo de Latinoamrica. Asimismo, abogaba por un intercambio de "patrones de justicia

25
26
27

28
29

Ibid., p. 129.
DA VILA, Ob. Cit, p. 246.
PADILLA, Ob. Cit., pp. 135-136.
DAVILA, Ob. Cit, p. 246.
PADILLA, Ob. Cit, pp. 130-131.

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Agenda Internacional

social" entre las naciones americanas, lo cual implicaba que un solo conjunto de patrones
de justicia social deba prevalecer a travs de todo el continente en cuanto al bienestar de
las masas 30 . No deca nada, sin embargo, acerca de las medidas de reforma econmica y
social mediante las cuales las naciones latinoamericanas deban promover la justicia social
dentro de cada una. Para l, la justicia social pareca ser un problema slo al nivel
interamericano.
Los latinoamericanos no perciban los afanes estadounidenses de cooperacin econmica como altruistas. Sealaban que, en principio, la divisin del trabajo propuesta era beneficiosa para todas las naciones americanas. Tambin indicaban que, en el corto plazo,
Estados Unidos estara aumentando significativamente sus ventas de bienes industriales a
Amrica Latina, y que, en el largo plazo, una Latinoamrica desarrollada proveera una
mayor salida para "la gran concentracin de capital acumulado (sic) que impide el progreso" de la economa estadounidense31 .
En resumen, la cooperacin hemisfrica promovida por la guerra se origin y desarroll a base de intereses y expectativas bastante distintos por parte de Estados Unidos y
Amrica Latina. Para Estados Unidos se trataba de una medida contingente, motivada por
preocupaciones estratgicas; para Amrica Latina representaba un vehculo para la satisfaccin de sus intereses ms caros y permanentes relacionados con el progreso econmico.
Estados Unidos persigui un desarrollo econmico a corto plazo de Latinoamrica que bsicamente gravitara alrededor de las necesidades norteamericanas de guerra;
Latinoamrica, por su parte, fue capaz de conectar exitosamente la cooperacin econmica
con sus planes de progreso econmico de largo plazo. El objetivo norteamericano era procurar una complementariedad temporal de las economas del continente; el objetivo latinoamericano era una integracin econmica de carcter ms duradero, sobre la base del
acuerdo de una nueva divisin del trabajo entre Estados Unidos y Amrica Latina, la cual
inclua el desarrollo industrial de la regin. Estados Unidos vea la cooperacin
interamericana principalmente como una alianza de tiempos de guerra, mientras que Amrica Latina vea en ella el comienzo de una organizacin regional llamada a trascender Jos
intereses nacionales de sus participantes. Para Estados Unidos la cooperacin en el rea del
bienestar era el medio ms efectivo para conseguir aliados ms fuertes y leales; en el caso
de Amrica Latina, el bienestar se convirti en la meta fundamental de todo el esfuerzo de
cooperacin hemisfrica. La cooperacin interamericana representaba para Estados Unidos
una de los principales formas de asegurar la continuacin de su crecimiento econmico durante la guerra, pero en tiempos de paz los intercambios econmicos interamericanos le
eran de importancia secundaria; en cambio, para Latinoamrica esta cooperacin representaba el instrumento ms efectivo que haba podido tener hasta entonces para perseguir el
progreso econmico.
Haba adems en Estados Unidos el designio econmico de promover una industrializacin moderada de Amrica Latina y de buscar una mayor integracin entre las economas del continente. Encerraba este designio una concepcin de carcter bastante general
y un propsito de largo plazo que no hubieran recibido gran atencin de no haber sido por

30
31

Ibid., p. 124.
DA VILA, Carlos. "Peace Among Equals," Ob. Cit., 21 O ( Julio 1940), p. 143, y PADILLA, Ob. Cit, p.
133. La cita es de Padilla.

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la guerra. De igual manera, no hubiera inspirado este designio la creacin de un sistema de

cooperacin econmica de la magnitud del que se estableci. Las funciones reales del designio econmico, una vez que la guerra hizo ver su necesidad estratgica, fueron las de
proveer un poderoso incentivo y una justificacin econmicos para la cooperacin
hemisfrica, as como suplementar los criterios estratgicos en la colocacin de la asistencia estadounidense. En su primera funcin, el designio econmico estadounidense hizo posible una suerte de convergencia ideolgica entre los intereses econmicos de Estados Unidos y Amrica Latina que apoyaban la integracin econmica del Hemisferio Occidental.
La transformacin de la poltica estadounidense hacia Latinoamrica entre 1939 y
1945 proporcion vastos recursos a la regin. La asistencia econmica y tcnica de Estados Unidos permiti que Amrica Latina realizara grandes avances hacia la industrializacin y la diver&fficacin econmica. Los Estados latinoamericanos establecieron las bases
institucionales para estimular el progreso econmico nacional y sus economas experimentaron seis aos de desarrollo, sostenido por prstamos oficiales "blandos", que permitieron
que el dinero fuera invertido en planes y proyectos de largo plazo. Fue un perodo de produccin acelerada para Amrica Latina. Se cre nuevas industrias y el valor de la produccin industrial aument marcadamente, para ajustarse al nivel de autosuficiencia que exiga
la guerra. Este tipo de desarrollo no hubiera podido lograrse con el apoyo de capital extranjero privado, el cual hubiera invertido slo en base a consideraciones de corto plazo y
se hubiera llevado la mayor parte de las utilidades. En trminos econmicos, la cooperacin hemisfrica tambin benefici a Estados Unidos, ya que ste increment sus exportaciones de manufacturas y su inversin directa en Amrica Latina 32 , aunque los mayores
beneficios norteamericanos fueron estratgicos y polticos.
A diferencia de la Primera Guerra Mundial, en la cual algunos pases latinoamericanos consiguieron mantenerse neutrales, en la Segunda Guerra Mundial todos los pases de
la regin se plegaron eventualmente al bando de los aliados 33 . En cuanto al abastecimiento
de materiales estratgicos, despus de Pearl Harbor, cuando desapareci la importacin de
productos primarios provenientes del Lejano Oriente, Amrica Latina proporcion a Estados Unidos fuentes alternativas de abastecimiento. Tal fue el caso, por ejemplo, de productos agrcolas como el caucho y la quinina y de metales como el tungsteno, de los cuales
tuvo que elevarse espectacularmente la produccin en Amrica Latina despus de 1942.
Polticamente, la cooperacin interamericana permiti a Estados Unidos descubrir la efectividad de la promocin del desarrollo y la asistencia econmica como herramientas polticas para sus tratos con el Sur y sirvi de verdadero semillero para proyectos y prcticas de
asistencia. La experiencia administrativa de la cooperacin hemisfrica durante la guerra se
convirti en piedra angular del programa del Punto Cuarto de 1949, el cual introdujo la
asistencia al desarrollo como elemento constitutivo de la poltica exterior estadounidense.

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La inversin directa total de Estados Unidos en Amrica Latina aument ligeramente de 2800 millones de
dlares en 1936 a 3045 millones en 1946, pero la inversin industrial subi de 191 millones de dlares a
399 millones en el mismo lapso. MECHAM, Ob. Cit., p. 363.
En febrero de 1942, un mes despus del discurso de Sumner Welles que exhortaba a los pases latinoamericanos a romper relaciones con las potencias del Eje, todos los gobiernos de la regin con la excepcin de
Argentina y Chile se haban alineado con Estados Unidos. Chile cort sus relaciones con los pases del Eje
en enero de 1943 y Argentina lo hizo un ao despus.