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CARACTERSTICASDOSBENSPBLICOS
Alienaocondicionadaouinalienabilidaderelativa
A alienao dos bens pblicos depende do cumprimento dos requisitos previstos no
ordenamentojurdico(arts.100e101doCCeart.17daLei8.666/1993),asaber:
a)desafetaodosbenspblicos:apenasosbensdominicaispodemseralienados
b)justificativaoumotivao
c)avaliaoprviaparadefiniodovalordobem
d) licitao: concorrnciaparaosbensimveis,salvoexcees(art.19,III,daLei8.666/1993)
eleilo para os bensmveis(ashiptesesdelicitaodispensadaparaalienaodebensimveise
mveisencontramsetaxativamenteprevistasnoart.17,IeII,daLei8.666/1993)e
e)autorizaolegislativa(porleiespecfica)paraalienaodosbensimveis
Cumpridos os requisitos legais, a alienao dos bens pblicos pode se dar por meio de
contrato de compra e venda, doao, permuta, dao em pagamento, investidura (existem duas
hipteses de investidura: 1) alienao aos proprietriosde imveislindeiros de rea remanescente
ou resultante de obrapblicae 2) alienao, aoslegtimospossuidores diretos ou, na falta destes,
aoPoder Pblico,deimveisparafinsresidenciaisconstrudosemncleosurbanosanexosausinas
hidreltricas, desde que considerados dispensveis na fase de operao dessas unidades)
incorporao de bens ao patrimnio de entidade da Administrao Indireta instituda pelo Estado
retrocesso (alienao do bem desapropriado ao patrimnio do expropriado, que tem direito de
prefernciadaaquisio).
Ressaltese que o ordenamento consagra hipteses de indisponibilidade absoluta de
determinadosbenspblicos,asaber:
a) as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados,poraesdiscriminatrias,necessrias
proteodosecossistemasnaturaise
b)asterrastradicionalmenteocupadaspelosndios(art.231,4.,daCRFB).
Impenhorabilidade
A impossibilidade de constrio judicial dos bens pblicos justificase pela necessidade de
cumprimento dos requisitoslegaisparaalienao,peloprincpio da continuidadedoservio pblico
e, no caso especfico das pessoas de direito pblico, pelo procedimento constitucional especial
exigido para pagamento dos dbitos oriundos de deciso judicial transitada em julgado (art. 100,
capute3.,daCRFB:precatrioeRPV).
Assim, na execuo por quantia certa em face da Fazenda Pblica, a pessoa jurdica de
direitopblico citadaparaoporembargosnoprazodetrintadias,sendoinadmissvelapenhorade
bens.
Imprescritibilidade
Os bens pblicos no podem ser usucapidos (arts. 183, 3., e 191, pargrafo nico, da
CRFB art. 102 do CC art. 200 doDecretolei 9.760/1946). ASmula340do STFdispe: desdea
vignciadoCdigoCiviltambmosbensdominicaisnopodemseradquiridosporusucapio.
Apesar do entendimento amplamente dominante, entendemos que a usucapio poderia
abrangerosbenspblicosdominicaisouformalmentepblicos,porque:
a) esses bensno atendemfunosocialda propriedadepblica,qual seja,oatendimento
das necessidades coletivas (interesses pblicos primrios), satisfazendo apenas o denominado
interessepblicosecundrio(patrimonial)doEstado
b) emrazodarelativizaodoprincpiodasupremaciadointeressepblicosobreointeresse
privado por meio da proporcionalidade, a soluodoconflito resultaria napreponderncia concreta
dos direitos fundamentais do particular (dignidade humana e direito moradia) em detrimento do
interessepblicosecundriodoEstado.
Noonerabilidade
Por fim, os bens no podem ser onerados com garantia real, tendo em vista a prpria
caracterstica da inalienabilidade ou alienao condicionada e a regra constitucional doprecatrio.
Conforme art. 1.420, in fine, do CC, s os bens que se podem alienar podero ser dados em
penhor, anticrese ou hipoteca, o queafasta a possibilidadedeutilizao dos benspblicosparaas
garantiasreais,dadoqueaalienaodessesbensdependedocumprimentodasexignciaslegais.
Entendemos, no entanto, que a impossibilidadedeonerao de bem pblico noalcanaos
bensdominicaisque,apsocumprimentodosrequisitoslegais,podemseralienados.
FORMASDEUSODOBEMPBLICO:COMUM,ESPECIALEPRIVATIVO
Uso comum de bens pblicos aquele facultado a todos os indivduos, sem qualquer
distinoepodeserdivididaemduasespcies:
a) ordinria ou normal: o uso compatvel com a destinao do bem (ex.: passagem de
veculospelaviapblica)ou
b) extraordinria ou anormal: a utilizao do bem depende do preenchimento de
determinadas condies impostas pelo Poder Pblico (ex.: pedgio) ou a utilizao distinta da
destinaousualdobem(ex.:utilizaodaviapblicapararealizaodeeventoesportivo).
A utilizao especial, por sua vez, franqueadaAdministraoPblica ou a determinados
indivduosquepreenchamosrequisitosprevistosnalegislao.
O uso privativo ocorre nas hipteses em que o Poder Pblico consente coma utilizao do
bem pblico por determinado indivduo com exclusividade, em detrimento do restante da
coletividade.
USOPRIVATIVODOBEMPBLICO
O Poder Pblico, em situaesdeterminadasepormeiodevnculosjurdicosespeciais,pode
consentir com o uso privativo dos bens pblicos por determinada pessoa ou grupo de pessoas.
Nesses casos, o consentimento estatal pode ser discricionrio ou vinculado, oneroso ou gratuito,
precrioouestvel,dependendodarespectivaprevisolegal.
A gratuidade prevalece na utilizao dos bens pblicos pelos indivduos em geral, mas a
onerosidade deve ser regra para uso privativo, salvoo uso do bem pblicoqueacarrete benefcios
para coletividade. Em qualquer hiptese, o consentimento deve ser individualizado, conferindo ao
destinatrioaprerrogativadeutilizarobempblico,nascondiesfixadas.
Emsntese,ousoprivativodosbenspblicosdevepreencherasseguintescaractersticas:
a)compatibilidadecomointeressepblico
b)consentimentodaAdministrao
c)cumprimentodascondiesfixadaspeloordenamentoepelaAdministrao
d)remunerao,ressalvadososcasosexcepcionaisdeusogratuitoe
e)precariedade,quepodevariardeintensidade
Autorizao
Tratase de ato discricionrio que depende da avaliao de conveninciae oportunidadedo
PoderPblico para consentirquedeterminadapessoautilizeprivativamentebempblico.Damesma
forma, o ato precrio e pode ser revogado a qualquer momento, independentemente de
indenizao. Porfim, a autorizao de usopode seronerosa ou gratuita, independede autorizao
legislativa e pode recair sobre bens mveis ou imveis. A autorizao simples independe de
licitao, nada obstante deva ser assegurada igualdade de oportunidades, dado o princpio da
impessoalidade
Autorizaocondicionadaouqualificada
Hfixaodedireitoseobrigaespara
oPoderPblico(autolimitao)eodestinatrio
.
No tocante autorizao condicionada ou qualificada, em virtude da contratualizao do
contedodaautorizaodeuso,asuaediodarealizaodelicitao.
Ainda, o eventualdescumprimento dascondiesfixadaspeloprprioPoderPblicoacarreta
odeverdeindenizaroparticular,tendoemvistaosprincpiosdaboafedaconfianalegtima.
Autorizaodeusourbanstica
Aautorizao de uso urbanstica encontraseprevistanaMP2.220/2001eserconferida,de
forma gratuita, quele que, at 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos,
1.Concessodedireitorealdeuso
ocontrato administrativo por meiodoqual aAdministrao Pblicaconcedeousoprivativo
debens pblicos,de forma remuneradaou gratuita, por tempocerto ou indeterminado,comodireito
real resolvel, com finalidade de implementar a regularizao fundiria de interesse social,
urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da terra, aproveitamento sustentvel das vrzeas,
preservao das comunidades tradicionais e seus meios de subsistncia, uso do espaoareoou
outrasmodalidadesdeinteressesocialemreasurbanas.
Ao contrrio da concesso de uso tradicional, que possui natureza pessoal e incide sobre
qualquer espcie de bem pblico, a concesso de direito real de uso configura direito reale recai
sobre bensdominicais.Ademais,podersercontratadaporinstrumentopblicoouparticular,inscrito
noRGI,quepoderserrescindidonahiptesedeoconcessionriodescumprirostermospactuados,
bem como ser transferida por ato inter vivos, por sucesso legtima ou testamentria, salvo
disposiocontratualemcontrrio.
Acelebraodocontratodeconcessodedireitorealdeusodependedaprviarealizaode
licitao,namodalidadeconcorrncia,ressalvadasasexceeslegais.
2.Concessodeusoespecialparafinsdemoradia
A concesso de uso especial para fins de moradia o instrumento que tem por objetivo
conceder ao particular que, at30.06.2011, possuiu comoseu,por cinco anos, ininterruptamente e
sem oposio,at 250mdeimvelpblicourbano,utilizandooparasuamoradiaoudesuafamlia,
desdequenosejaproprietrioouconcessionrio,aqualquerttulo,deoutroimvelurbanoourural.
Em razo da vedao constitucional do usucapio de imvel pblico, o legislador instituiu
figurajurdicasimilarparaprotegeroindivduoesuafamliaqueocupetalimvelcomomoradia.
Cumpridos os requisitoslegais, aconcesso de uso especialparafinsdemoradiadeverser
reconhecida ao interessado, razo pela qual o instituto possui natureza de ato vinculado. A
concessodeusoespecialparafinsdemoradiadeveserregistradanoRGI.
O direito deconcesso de usoespecialparafinsde moradia transfervel por atointervivos
oucausa mortis e oherdeirolegtimocontinua, de pleno direito, na possedeseuantecessor,desde
quejresidanoimvelporocasiodaaberturadasucesso.
A concesso de uso especial para fins de moradia poder ser instituda na prpria via
administrativa ou, em caso de recusa ou omisso da Administrao, na via judicial, com posterior
registronoRGI.
A concesso de uso especial para fins de moradia aplicase s reas de propriedade da
Unio,inclusiveaosterrenosdemarinhaeacrescidos,masnoseaplicaaosimveisfuncionais.
Nos casos em que aocupaoacarretarriscovida ousadedosrespectivosocupantes,o
Poder Pblico dever garantir ao possuidor o direito concesso de uso em outro local ou,
facultativamente, assegurar o direito concesso real de uso em imvel diverso quando o bem
pblico ocupado pelo particular fordeuso comumdopovo,destinado a projeto deurbanizao, de
f)tipodelicitao:combinaodoscritriostcnicaeomaiorpreoofertadocomopagamento
aopoderconcedentepelaoutorgadaconcessoflorestal
g) o prazo dos contratos de concesso florestal relacionase com o ciclo de colheita ou
explorao,considerandooproduto com ciclo mais longoincludonoobjetodaconcesso,podendo
ser fixado prazo de, no mnimo, um ciclo e, no mximo, 40 anos em relao aos contratos de
concessoexclusivosparaserviosflorestaisoprazoserde,nomnimo,5e,nomximo,20anos
Cessodeuso
a transferncia de uso de bens pblicos, de forma gratuita ou com condies especiais,
entre entidadesdaAdministraoPblica DiretaeIndiretaouentreaAdministraoeaspessoasde
direitoprivadosemfinalidadelucrativa.possvelapontartrsacepesdistintas:
a) sentido amplo: cesso engloba todos os instrumentos jurdicos que viabilizam o
transpassedebenspblicos
b) sentido intermedirio: cesso a transferncia do uso do bem pblico para rgos ou
entidadesadministrativasoupessoasjurdicasdedireitoprivadosemfinalidadelucrativa
c) sentido restrito:cesso de benspblicosrefereseexclusivamentetransfernciadouso
debenspblicosentrergospblicosdomesmoentedaFederao.
Por essa razo, imprescindvel a anlise da legislao do respectivo ente federado para
definio doobjeto da cesso deusode bempblico.Emmbitofederal,previstacesso,gratuita
ou em condies especiais, dos bens pblicos federais aos Estados, Municpios e entidades,sem
fins lucrativos, de carter educacional, cultural ou de assistncia social, bem como s pessoas
fsicas ou jurdicas, tratandose de interesse pblico ou social ou deaproveitamento econmico de
interesse nacional, que merea tal favor. A cesso deve ser autorizada pelo Presidente da
Repblica,quepoderdelegartalatribuio,eserformalizadamediantetermooucontrato.
Usoprivativodebempblicoporinstrumentosdedireitoprivado
Alm dos instrumentos de direito pblico, anteriormente citados, o ordenamento jurdico
admite que o uso privativo dos bens pblicos seja viabilizado por instrumentos jurdicos de direito
privado.
Acompetncia para legislarsobreosreferidosinstitutosdoDireitoCivildaUnio,mastodos
osentesdafederaopodemutilizlosparatransferirousoprivativodeseusbensaterceiros.
1.Locao
A Lei de Locaes no aplicvel aos contratos de locao de imveis de propriedade da
Unio, dos Estados e dos Municpios, de suas autarquias e fundaes pblicas, que continuam
reguladaspeloCdigoCivilepelasleisespeciais.
Apesarda previso legaldocontrato de locao de benspblicos, adoutrinadivergesobrea
suaviabilidadejurdica,existindoduasinterpretaessobreotema:
Aquisiooriginriaederivada
A aquisio de bens pblicos pode ser originria, quando a aquisio independe da
manifestao de vontade do antigo proprietrio (ex.: usucapio, desapropriao, acesses), ou
derivada,emquehtransmissodapropriedadepeloantigoproprietrioaoPoderPblico.
Enquanto na aquisio originria o bem adquirido de forma livre e desembaraada, na
aquisioderivadaobempermanececomtodososseusgravames.
Aquisioporatointervivoseporcausamortis
Da mesma forma, a aquisio pode ser instrumentalizada por ato inter vivos ou por causa
mortis(ex.:disposio testamentria quetransfere aosentes daFederao ou, no casodeherana
vacante, a transfernciadosbens vagos, aps cincoanos da aberturada sucesso, ao domnio do
MunicpiooudoDistritoFederal,incorporandoseaodomniodaUnioquandoemterritriofederal).
PRINCIPAISESPCIESDEBENSPBLICOS
Terrasdevolutas
So bens pblicosqueno possuem afetaopblica (bens pblicos dominicais), nemforam
incorporadosaodomnioprivado.
Atualmente, possvel encontrarterras devolutas nopatrimnio da Unio, dosEstadosedos
Municpios. Em regra, as terras devolutas pertencem ao patrimnio dos Estados, ressalvadas as
terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e construes militares,
dasvias federais de comunicao epreservaoambiental,quepertencemUnioeaquelasque
historicamenteforamtransferidasaopatrimniodosMunicpios.
H divergncia, contudo, sobre o nusdaprovano tocantecomprovaododomnio e na
presunorelativa (juris tantum) docarterpblico ouprivadodobemnoregistradonoRGI.Deum
lado, grande parte da doutrina, com a qual concordamos, sustenta que, na falta do registro, se
presume que o bem integra o patrimnio pblico, incorporando o conceito de terra devoluta. Por
outrolado,algunsafirmamqueosbensnoregistradossopresumidamenteprivados.
Terrenosdemarinhaeseusacrescidos
So terrenos de marinha, em umaprofundidadede33metros,medidoshorizontalmente,para
apartedaterra,daposiodalinhadopreamarmdiode1831:
a) os situadosno continente,nacostamartima enasmargensdosrioselagoas,atondese
faa sentir a influncia das mars b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faa
sentirainflunciadasmars.
Os terrenos de marinhaeseusacrescidossobenspblicosfederais,cujousoprivativopode
sertransferidoaoparticular,normalmente,pormeiodeenfiteuse.
Terrenosmarginaisoureservados
a.1)ilhasmartimascosteiras(surgemnorelevodaplataformacontinental)e
a.2)ilhasmartimasocenicas(distantesdacosta)
b)ilhasfluviais(situadasnosrios)e
c)ilhaslacustres(localizadasnosrios).
Sobensdominicais,salvoseforemafetadasadeterminadautilidadepblica.
Integram patrimnio da Unio: ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros
pases as praias martimas e as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as que
contenham a sede de Municpios e no sejam afetadas ao servio pblico e unidade ambiental
federal.
Pertencem aos Estados: as reas, nas ilhas ocenicas e costeiras, que estiverem no seu
domnio, excludas aquelas sob domnio da Unio, Municpios ou terceiros e as ilhas fluviais e
lacustresnopertencentesUnio.
So bens pblicos municipais as ilhas costeiras que contenham a sede de Municpios,
ressalvadasasreasafetadasaoserviopblicoeaunidadeambientalfederal.
Faixadefronteiras
a rea de at 150 km de largura, ao longo das fronteiras terrestres, considerada
fundamentalparadefesadoterritrionacional.
Na faixa de fronteira esto localizados bens pblicos e privados. No tocante s terras
devolutas indispensveis defesa das fronteiras, a propriedade da Unio. Em relao aosbens
privados inseridos nessa rea, considerada indispensvel defesa do territrio nacional, a sua
ocupaoeutilizaosofremrestriesestabelecidaspelalegislao.
Minasejazidas
Jazida toda massa individualizada de substnciamineral oufssil,aflorandosuperfcieou
existentenointeriordaterraquetenhavaloreconmico,eminajazidaemlavra,mesmosuspensa.
Asjazidas minerais sobens pblicos da Unioeconstituem propriedade distintadadosolo,
que pode ser pblico ou privado e o proprietrio do solo tem assegurada a participao nos
resultadosdalavra,naforma e no valorlegais.Da mesmaforma,osentesdaFederaotmdireito
participao no resultadodaexploraodepetrleo ou gs natural, recursoshdricosparafinsde
gerao de energia eltrica e outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma
continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa
explorao.
Apesquisaea lavradosrecursosmineraisdependemdeautorizaoouconcessodaUnio,
nointeressenacional,esomente sero efetuados por brasileiros ou empresaconstitudasobas leis
brasileiras, que tenha sua sede e administrao no Pas, na forma da lei, que estabelecer as
condiesespecficasquandosedesenvolverememfaixadefronteiraouterrasindgenas.
A autorizao de pesquisa ser sempre por prazo determinado, e as autorizaes e
concesses no poderoser cedidas ou transferidas, total ouparcialmente,semprviaanunciado
poder concedente. Independe de autorizao ou concesso o aproveitamento do potencial de
energiarenovveldecapacidadereduzida.
Domniohdrico
AUnio possuicompetncia privativa para legislarsobreguasedireitomartimo, regimedos
portos, navegao lacustre, fluvial, martima, area e aeroespacial, bem como instituir sistema
nacionaldegerenciamentoderecursoshdricosedefinircritriosdeoutorgadedireitosdeuso.
Quanto proteo do meio ambiente, por sua vez, a competncia legislativa concorrente
(Uniolegislaedemaiscomplementam)ecompetnciaadministrativacomum(ambospodematuar).
Em mbito federal, a Agncia Nacional de guas (ANA), possui competncia para
implementaraPolticaNacionaldeRecursosHdricos.
1.IntegramodomniohdricodaUnio:
a) os lagos,riose quaisquercorrentes de guaem terrenosdeseu domnio,ouquebanhem
maisdeumEstado, sirvam de limites comoutros pases,ou se estendamaterritrioestrangeiroou
deleprovenham,bemcomoosterrenosmarginaiseaspraiasfluviais(art.20,III,daCRFB)e
b)omarterritorial(art.20,VI,daCRFB).
Pertencem aos Estados, por sua vez, as guas superficiais ou subterrneas, fluentes,
emergenteseemdepsito,ressalvadasasdecorrentesdeobrasdaUnio.
EmvirtudedaausnciademenoconstitucionalaodomniohdricoporpartedosMunicpios,
amaioriadadoutrinasustentaainexistnciadeguaspblicasmunicipais.
Da mesma forma, em razo da ausncia de previso expressa constitucional s guas de
titularidade de particulares, temprevalecidooentendimentode que as guasso consideradas,em
princpio, bens pblicos, ressalvadas as guas particulares captadas das chuvas por particulares,
bemcomoaquelasformadasemreasprivadassemrelevnciaparaacoletividadeemgeral.
Espaoareo
a rea acima do territrio, terrestre ou hdrico, nacional. A Unio possui competncia
privativa para legislar sobre a utilizao do espao areo, especialmente as condies para a
navegao area e aeroespacial, bem como para explorar, diretamente ou mediante autorizao,
concessooupermissoanavegaoarea,aeroespacialeainfraestruturaaeroporturia.
Quanto ao domnio,apropriedade dosolo abrangeado espaoareocorrespondente,razo
pelaqualoespaoareopodeserpblicoouprivado.